A CORRUPO NO BRASIL E AS INSTITUIES POLTICAS

Fernando de Barros Filgueiras

Doutorando em Cincia Poltica no IUPERJ Mestre em Cincia Poltica pela UFMG Professor de Sociologia Jurdica da Faculdade Metodista Granbery Membro do Centro de Pesquisas Estratgicas Paulino Soares de Souza fernandofilgueiras@hotmail.com

A corrupo na poltica no um fenmeno recente no Brasil. Muitas vezes serviu como instrumento de retrica para alguns grupos polticos efetuarem mudanas no governo e no sistema, como, por exemplo, fizeram os militares em 1964. Ou para governos particularistas, que objetivavam se insularem mais das presses da sociedade afirmando exterminarem o cncer da corrupo, como o fez Collor de Mello.

Apesar de haver muitas evidncias na poltica, atravs das quais seja possvel efetuar estudos sistemticos sobre a corrupo, ela se caracteriza por ser um tema rido, de difcil medida por meios de estudos empricos e comparativos. A ausncia de uma observao clara a respeito deste tema torna impossvel o estabelecimento de medidas eficientes do quanto um pas perdeu com a corrupo e qual seu impacto real sobre os recursos pblicos. Ademais, devemos lembrar que o que surge opinio pblica a corrupo mal sucedida, aquela que no deu certo porque o esquema de pilhagem fracassou. Desse modo, no possvel, mesmo com todas as

fontes documentais existentes em relatrio de CPIs, imprensa e outros documentos estabelecer, de forma evidente, o alcance da corrupo na ordem.

Entretanto, no obstante as dificuldades, existem esforos para conceituar a corrupo e formular instrumentais empricos e tericos acerca do fenmeno. Como observa Speck1, existem trs geraes de trabalhos sobre a corrupo. A primeira gerao buscava formar modelos analticos tendo em vista uma preocupao terica. A segunda gerao de pesquisas sobre a corrupo est centrada na avaliao de riscos econmicos atravs de metodologias comparativas com o intuito de identificar riscos de investimentos. Por ltimo, a terceira gerao busca identificar mecanismos de combate corrupo visando reforma da administrao pblica.

Alm da dificuldade emprica, as conceituaes da corrupo na poltica esto contextualizadas num profundo dissenso. Yves Mny2 destaca que existem dois conceitos: o primeiro conceito est ligado ao vis jurdico, segundo o qual a corrupo um delito tipificado como tal nas leis penais; o segundo conceito sociolgico, de acordo com o qual alguns atores desviam-se dos imperativos ticos estruturados na sociedade. Samuel P. Huntington3 percebe, por outro lado, a corrupo como uma medida da ausncia de institucionalizao poltica eficiente. De acordo com Huntington, o problema da corrupo decorrente de processos de modernizao mediante os quais no ocorre institucionalizao poltica suficiente, resultando numa ordem poltica instvel. Nestes termos, a corrupo pode levar sada pretoriana para se estabelecer a ordem poltica por meio do uso da fora. A tese de Huntington encaixa no cenrio poltico brasileiro do perodo republicano de 1946 a 1964, uma vez que o combate corrupo estava presente no discurso dos militares quando do golpe.

Existe ainda uma literatura de vis neoliberal que defende que a corrupo est associada a uma excessiva burocracia e a grandes dispndios de gastos sociais,

Bruno Speck, Mensurando a Corrupo: uma Reviso de Dados Provenientes de Pesquisas Empricas, in: Cadernos Adenauer, n 10. 2 Yves Mny, Corrupcin fin de siglo: Cambio, Crisis y Transformacin de los Valores, in: Revista Internacional de Ciencias Sociales, n 149. 3 Samuel P. Huntington, A Ordem Poltica nas Sociedades em Mudana, So Paulo: ForenseUniversitria, 1975.

tornando o Estado grande demais para ser gerenciado. Como aponta Rose-Ackerman4, a corrupo fruto do excesso de burocracia e uma prtica normal em Estados burocratizados, cujos efeitos so a ineficincia, a ausncia de prticas legais, a evaso de capitais e o limite do uso do dinheiro. O excesso de burocracia, como afirma a autora, induz os atores a praticarem o suborno para reduzir os trmites de documentos, ensejando um processo que motiva o crescimento da burocracia para os burocratas ganharem mais propina e torna a corrupo um fenmeno endmico. A resultante deste processo o aumento dos custos de transao das empresas do setor privado e a expropriao de riquezas executada pelos governos.

Recentemente, a corrupo tem sido um fenmeno explorado pela economia. A preocupao dos economistas a capacidade com que a corrupo gera instabilidade institucional e implica em custos de transao ascendentes, o que desestimula investidores e gera externalidades negativas, ou seja, a corrupo tem impactos econmicos que afetam a todos os cidados, de uma maneira indistinta5.

No caso brasileiro, existe ainda uma viso culturalista, explorada especialmente pela antropologia, segundo a qual a corrupo surge de uma extenso da esfera pblica esfera privada em funo de padres de cultura que aproximam o indivduo pessoa. Isto , a esfera pblica permeada por relaes pessoais que levam ao estabelecimento de autoridades ad hoc diretamente proporcionais ao conjunto de relaes pessoais que o indivduo tem na sociedade. Desta forma, a corrupo, segundo Marcos Bezerra6, decorrente da existncia de relaes pessoais dos integrantes da burocracia do Estado, implicando em ganhos ilcitos com os recursos pblicos. As relaes pessoais no Brasil, de acordo com este autor, so prticas difundidas e socialmente institucioalizadas no cotidiano, no sendo, portanto, questionadas ou combatidas. Como observa este autor, as redes de contraveno esto relacionadas s redes de relaes pessoais, tais como parentesco e amizade.

Susan Rose-Ackerman, Corruption and Government, Cambridge: Cambridge University Press, 1999. Marcos Fernandes Gonalves da Silva, A Economia Poltica da Corrupo no Brasil, So Paulo: SENAC, 2001. 6 Marcos Otvio Bezerra, Corrupo: um Estudo Sobre Poder Pblico e Relaes Pessoais no Brasil, Rio de Janeiro: Relume-Dumar, 1995.
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O que quero chamar a ateno neste artigo que a anlise da corrupo deve estar relacionada ao modo como o desenho institucional da poltica brasileira opera um contexto favorvel s prticas de corrupo, uma vez que eleva o personalismo acima dos valores e normas republicanas. A dimenso institucional da corrupo no Brasil est associada baixa institucionalizao de mecanismos de accountability7 em funo da transio por transao implementada a partir da crise do regime autoritrio. Vale lembrar que essa anlise institucional deve ser complementada pela percepo dos fatores culturais, mediante os quais a corrupo est relacionada aos baixos ndices de participao cvica e a baixos laos de sociabilidade em funo do hobbesianismo social, e dos fatores internacionais, os quais subordinam o fenmeno da corrupo emergncia da globalizao e dos parasos fiscais.

A dimenso institucional da corrupo no Brasil est relacionada transio por transao implementada a partir da crise do regime militar. Como apontam os diversos analistas da democratizao, a transio se caracteriza pela permanncia de atores do establishment autoritrio nas estruturas de poder da democracia inaugurada. Segundo Cardoso8, a crise econmica e a reduzida capacidade de interveno do Estado no fim do regime militar resultaram numa crise da autoridade poltica e numa crise de legitimidade do autoritarismo. A necessidade de um reordenamento institucional que substitusse a ideologia do Brasil Potncia e orientasse as metas do governo se tornou candente para recompor a coalizo de elites que sustentasse o sistema poltico. Neste sentido, empreende-se um processo de descompresso da ordem e abertura poltica, uma vez que a reativao do movimento operrio com o Novo Sindicalismo e o surgimento de movimentos sociais de natureza diversa, clamando por democratizao, teriam de ser neutralizados.

A democratizao foi um processo conduzido e tutelado pelas elites no sentido de conservarem seu poder atravs da mudana9. A derrota da emenda Dante de Oliveira e a nomeao do presidente civil via colgio eleitoral estavam na contramo
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Accountability uma palavra inglesa, que no tem traduo literal para o portugus. De modo semntico, a accountability se refere capacidade de autoridades e governos prestarem contas de seus atos perante a autoridade da sociedade civil. 8 Fernando Henrique Cardoso, Autoritarismo e Democratizao, Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1975. 9 Guillermo ODonnell, Contrapontos: Autoritarismo e Democratizao, Rio de Janeiro: Revan, 1986.

dos anseios da sociedade civil. A permanncia de atores ligados ao regime militar manteve intacto o velho status quo ante, vigente naquela poca. A democracia foi conquistada, mas o processo de tomadas de deciso continuou isolado das presses da sociedade.

Os impactos sobre a institucionalizao da democracia so claros. Olavo Brasil10 chega a apontar uma crise do sistema representativo, que, em sntese, significa que s preferncias dos cidados, expressas pelo voto, no correspondem as polticas pblicas implementadas. Em outros termos, ocorre um distanciamento, segundo este autor, dos sistema partidrio-eleitoral do sistema partidrio-parlamentar. Scott Mainwaring11 afirma que o sistema partidrio no Brasil fraco, tornando os polticos individualmente os agentes da representao. Este processo regride Assemblia Constituinte, a qual adotou a estratgia de evitar o fortalecimento dos partidos durante a transio. Ocorreu ainda, durante a transio, a emenda constitucional 25, de 1985, que permitiu aos polticos mudarem de partido quando bem lhes interessar, assim como foi adotado o sistema eleitoral de lista aberta, atravs do qual os candidatos lutam com seus correligionrios de partido por um cargo eletivo e os eleitores votam no candidato individualmente. A resultante a ausncia de vnculos entre os polticos e o partido.

A transio transada no Brasil redundou numa fraca institucionalizao, levando o sistema para o particularismo. Os problemas de ao coletiva que o particularismo enseja, na medida em que as instituies so fracas para empregarem sanes claras e eficazes aos polticos, faz com que os custos de uma ao individual sejam menores que seus benefcios, especialmente benefcios eleitorais, muitas das vezes auferidos atravs da corrupo.

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Olavo Brasil de Lima Jnior, Democracia e Instituies Polticas no Brasil, So Paulo: Loyola, 1993. Scott Mainwaring, Sistema Eleitoral Brasileiro, in: Novos Estudos, CEBRAP, n 29, 1991.

A fraqueza dos partidos polticos ainda ampliada se for levado em conta o surgimento do marketing poltico. Como afirma David Fleischer12, a universalizao da mdia e do marketing poltico aumentou os custos do voto em campanhas eleitorais. Tendo em vista o particularismo, os polticos buscam ganhos compensatrios, visando, de um lado, o pagamento de despesas de campanha e, por outro, o enriquecimento ilcito. Ademais, grupos de interesse com alto poder econmico interferem diretamente no processo eleitoral financiando campanhas eleitorais. Estes grupos recebem em troca informaes privilegiadas e estabelecem com os polticos laos de fidelidade que facilitam obter recursos pblicos.

Outro impacto da transio transada efetuada no Brasil a enorme preponderncia do poder Executivo em relao ao poder Legislativo. A preponderncia do primeiro em relao ao segundo adquirida por meio de mecanismos constitucionais que garantem ao presidente da Repblica a prerrogativa de legislar, informar a agenda do Congresso Nacional e retirar decises importantes do plenrio.

Este padro de relacionamento entre os poderes Executivo e Legislativo leva ao que ODonnell13 chamou de democracia delegativa, que significa, basicamente, governos voluntaristas de discricionrios, insulados das presses populares e acima do sistema representativo. ODonnell14 chama a ateno para o fato de que estes modelos de relacionamento entre Executivo e Legislativo reduzem a capacidade de accountability horizontal, que se acompanhada da fraqueza dos partidos polticos, a qual reduz a capacidade de accountability vertical, torna o sistema no accountable, dando margem para o surgimento da corrupo, na medida em que os polticos no encontram sanes no momento de tratar com os recursos pblicos que os impeam de fazerem deles seu uso privado.

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David Fleischer, Alm de Collorgate: Perspectivas de Consolidao Democrtica no Brasil Via Reformas Polticas, in: Keith Rosenn & Richard Downes (orgs.), Corrupo e Reforma Poltica no Brasil, Rio de Janeiro: Editora da FGV, 2000. 13 Guillermo ODonnell, Democracia Delegativa, in: Novos Estudos CEBRAP, n 29, 1991. 14 Guillermo ODonnell, Accountability Horizontal e Novas Poliarquias, in: Lua Nova CEDEC, n 48, 1998.

Por no se accountable, a engenharia institucional do sistema poltico brasileiro permite a sobreposio de interesses particulares e clientelsticos aos interesses coletivos. Como mostram Geddes e Ribeiro Neto (2000), a legislao eleitoral e a Constituio de 1988 aumentaram a probabilidade de corrupo, por que: a) diminuram a capacidade do Executivo para formar coalizes estveis e assegurar fidelidade de seus seguidores no Congresso; e b) aumentaram o poder do Congresso, favorecendo prticas corruptas e clientelistas15.

De acordo com os autores, a legislao eleitoral, ou seja, a legislao que especifica as regras para o acesso aos papis governamentais, acentuou a troca de recursos pblicos por apoio ao Executivo, principalmente medidas de cunho impopular. Isso ocorre em funo de o sistema adotado na legislao eleitoral brasileira ser o de representao proporcional de lista, o qual permite uma personificao dos assuntos polticos, por um lado, e um baixo grau de fidelidade partidria, prprio dos partidos polticos brasileiros, de outro. Um sistema de lista aberta16, segundo os autores, no induz fidelidade dos polticos para com os partidos, diferentemente de um sistema de lista fechada, o qual induz fidelidade partidria por meio da vinculao do nome de um eventual candidato lista definida previamente pelo partido em assemblia. Nestes termos, com a individualizao do sistema poltico, os partidos ficam enfraquecidos, tornando o ato poltico desprovido de qualquer disciplina17.

A segunda fonte institucional para o fenmeno da corrupo, segundo Geddes e Ribeiro Neto, a falta de maiorias estveis no Congresso. Quando ocorre um conjunto de incertezas dos parlamentares quanto a medidas importantes, oriundas do Executivo, eles cobram um preo mais alto para a aprovao de tais medidas, principalmente em contexto de alta indisciplina partidria. Este fato ocorre por uma assimetria no relacionamento entre os poderes Executivo e Legislativo.

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Brbara Geddes & Artur Ribeiro Neto, Fontes Institucionais da Corrupo no Brasil, in: Keith Rosenn & Richard Downes (orgs.), Corrupo e Reforma Poltica no Brasil, Rio de Janeiro: Editora da FGV, 2000, pg. 56. 16 O sistema de lista aberta aquele que permite ao eleitores votar na legenda do partido ou numa candidatura individual da lista do partido, sendo eleito aquele candidato que obtiver maior votao durante as eleies. 17 Brbara Geddes & Artur Ribeiro Neto, op. cit., pg. 62.

Essa assimetria acontece pela distoro no sistema representativo brasileiro, atravs do qual as regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste esto sobre-representadas em comparao com a regio Sudeste e Sul, as quais tm maior participao populacional e maior participao no produto interno bruto (PIB). Esta sobre-representao dos estados do Norte do pas d margem para a troca de favores entre o Executivo e o Legislativo, rompendo os mecanismos de checks and balances, que perpassam as relaes de ambos os poderes. Estes estados, por dependerem de recursos oramentrios do governo federal, trocam favores com o Executivo, visando receberem maior participao no oramento da Unio e introduzindo uma competio que no gera cooperao entre as unidades federativas. Sendo assim, ... a maior representao das regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste indica um maior controle do Congresso por interesses polticos clientelistas18, que acompanhada da devoluo dos poderes oramentrios ao Congresso em 1988 d margem de manobra para a poltica voltada para os interesses privados, ou seja, para a corrupo.

No caso brasileiro, a corrupo no perodo compreendido pela Nova Repblica, oriunda, em boa medida, pelo desenho institucional implementado pela Carta de 1988. A dimenso institucional, segundo a qual os mecanismos de accountability no sistema poltico brasileiro no so institucionalizados de maneira plena, no operacionaliza, desta forma, sanes aos polticos capazes de gerar responsabilidade para com os recursos pblicos. Contudo, no quero depositar as mazelas da corrupo no Brasil na Carta de 1988. Ao contrrio disso, quero ressaltar que a Carta Constitucional inovou, no artigo 37, ao determinar o princpio de moralidade pblica. O problema da corrupo no Brasil , em boa medida, relacionado ao problema das instituies, que favorecem o personalismo e as prticas de clientelismo e patronagem.

O problema da corrupo, antes de tudo, est relacionado vontade poltica. No caso brasileiro creio no podermos contar com essa vontade do corpo poltico. No entanto, o problema da corrupo ser controlado, j que a corrupo no passvel de ser erradicada, com uma vontade que identifique a comunidade poltica atravs de maior
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Brbara Geddes & Artur Ribeiro Neto, op. cit., pg. 70.

participao cvica. Ou seja, o controle da corrupo no depende apenas do desenho das instituies do Estado, mas tambm de uma vontade cidad que controle e impea a escalada da corrupo nos meandros do poder poltico. claro que reformas polticas, associadas mudana das instituies, sempre sero bem vindas, conforme seus resultados. Mas sem essa vontade cidad, estas reformas se daro em um pleno vazio simblico, com o qual o personalismo, o patriarcalismo e a prpria corrupo se reproduziro no tempo, ou at mesmo sero agravados.