Material de Apoio Direito Administrativo Prof.

Wander Garcia
INTRODUO H dois grandes ramos do direito, o pblico e o privado. O Direito Administrativo pertence ao primeiro, que regula trs atividades. A atividade legislativa regula comportamentos, traando o perfil dos direitos e deveres das pessoas e do Estado. A atividade administrativa realiza concreta, direta e imediatamente os fins desejados pelo Estado, que so aqueles expressos na lei. Ou seja, uma atividade que decorre da legislativa. E a atividade jurisdicional presta-se a compor conflitos de interesses entre as pessoas, mediante provocao, normalmente. O prprio nome atividade administrativa j d a idia de que se trata de uma atividade voltada gerncia, gesto da coisa pblica. atividade de cunho preponderantemente executivo. A atividade legislativa delibera; a administrativa executa. Mas, cuidado: a atividade administrativa no ocorre s no Poder Executivo. Os dois outros Poderes tambm exercem, atipicamente, atividades administrativas. So exemplos: a administrao de seus agentes (concurso pblico, posse, poder disciplinar) e a aquisio de bens e servios (licitao, contrato administrativo). O Direito Administrativo, portanto, o ramo do direito pblico que regula a atividade administrativa. Pode-se conceitu-lo, pois, como o conjunto harmnico de princpios e normas que regem os bens, os rgos, os agentes e a atividade administrativa, a qual visa realizar concreta, direta e imediatamente os fins desejados pelo Estado. Mas nem sempre existiu o Direito Administrativo. Este s surgiu com o Estado de Direito, em que a lei passou a valer tanto para os administrados quanto para o administrador. Isso se deu com o declnio dos regimes absolutistas, marcados pela vontade incontrastvel dos soberanos, que foi perdendo espao, at se extinguir, aps a Declarao dos Direitos do Homem e do Cidado na Frana (1789) e a Declarao de Independncia dos Estados Unidos (1796). Os Estados de Direito valeram-se da idia de separao dos Poderes desenvolvida por Montesquieu (O Esprito das Leis, 1748). E o que Administrao Pblica? Em sentido formal, o conjunto de rgos institudos para consecuo dos fins do Governo (que o comando, a iniciativa). Em sentido material, o conjunto das funes necessrias aos servios pblicos em geral. E, em sentido operacional, o desempenho dos servios estatais. O Estado atua por intermdio de entidades (pessoas jurdicas), de rgos (centros de deciso) e de agentes (pessoas investidas em cargos, empregos e funes). PRINCPIOS INFORMADORES DO DIREITO ADMINISTRATIVO 1. Princpios basilares Os princpios so normas jurdicas de especial relevncia. Eles tm trs funes: a) vinculam; b) tm hierarquia material em relao s demais regras; c) orientam a interpretao a ser feita pelos destinatrios do Direito. H vrios princpios no Direito Administrativo. Mas apenas dois podem resumir todos os outros. Pelo princpio da supremacia do interesse pblico sobre o privado, se houver um conflito entre o interesse pblico e um interesse privado, o primeiro deve prevalecer. Exemplo: se for de interesse pblico desapropriar um imvel particular, o proprietrio deste no poder invocar o seu interesse privado em permanecer dono da coisa. Esta ser expropriada fora, se necessrio. Ao particular s restar ser indenizado. Por conta desse princpio, os atos emanados da Administrao Pblica tm qualidades especiais (presuno de legitimidade, imperatividade, exigibilidade e auto-executoriedade). Alm disso, a Fazenda Pblica dispe de prazos maiores no processo judicial, dentre outras vantagens. J pelo princpio da indisponibilidade do interesse pblico, os interesses e os bens pblicos no podem ser objeto de disposio. A lei dispor sobre o que interesse pblico. E a Administrao Pblica perseguir o seu atendimento. Desse princpio decorrem os princpios da legalidade, da isonomia, da motivao, da publicidade, dentre outros. Os princpios que estudaremos agora decorrem, portanto, dos dois vistos acima. 2. Princpios do Direito Administrativo (decorrentes dos basilares) 2.1. Princpio da legalidade aquele pelo qual a Administrao Pblica s pode fazer o que a lei determinar ou permitir. Est previsto no art. 37, caput, da CF, e traz duas mensagens. Pelo princpio, a Administrao e os agentes pblicos no podem inovar na ordem jurdica, ou seja, s podem fazer o que a lei determinar (ex.: multar algum que esteja trafegando em alta velocidade) ou permitir (ex.: desapropriar uma rea para construo de uma escola). Assim, no pode um regulamento de lei criar mais deveres do que a prpria lei regulamentada. H, entretanto, uma exceo em que um regulamento pode se sobrepor lei. Ela veio com a EC 32, e permite que um decreto extinga cargos pblicos (que so criados por lei), quando vagos, e permite a organizao da administrao, desde que no haja aumento de despesa

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ou criao ou extino de rgos pblicos (art. 84, VI, CF). H outras situaes em que o princpio relativizado, como quando couber medida provisria e em caso de estado de stio. Importante destacar que, enquanto o princpio da legalidade em sentido estrito sofre as excees acima comentadas, o chamado princpio da reserva legal no as admite, vale dizer, s a lei, em sentido formal, pode determinar ou permitir que o Poder Pblico aja. A EC 32 estabeleceu, no art. 62, 1o, da CF, vedao de edio de medidas provisrias sobre diversas matrias, como direito penal e direito processual. O princpio da legalidade para o particular (previsto no art. 5o, II, CF: ningum ser obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa seno em virtude de lei), por seu turno, tem o seguinte sentido: este pode fazer tudo o que a lei no probe. A Administrao, como vimos, s pode fazer o que a lei permite ou manda. 2.2. Princpio da impessoalidade aquele que impe tratamento igualitrio s pessoas e a idia de que os atos dos agentes pblicos devem ser imputados diretamente Administrao Pblica e nunca pessoa do agente. O princpio, pois, tem trs aspectos: a) as pessoas devem ser tratadas de forma igualitria; b) exige-se neutralidade do agente, que no pode se autopromover; inclusive, a publicidade oficial dever ter carter educativo, informativo ou de orientao social, dela no podendo constar nomes, smbolos ou imagens que caracterizem promoo pessoal, conforme dispe o art. 37, 1o, CF; c) exige-se respeito ao princpio da finalidade, pelo qual os atos administrativos devem ser praticados to-somente com o intuito de atingir o fim objetivado pela lei. 2.3. Princpio da moralidade administrativa aquele que impe obedincia tica da Administrao, consistente no conjunto de preceitos da moral administrativa, como os deveres de honestidade, lealdade, boa-f e probidade. Exemplos de violao ao princpio so a contratao de parentes para cargos em comisso (para alguns, todavia, no h violao ao princpio se o parente for competente) e a desapropriao realizada com o fim de prejudicar uma pessoa. Perceba-se que no necessrio leso ao errio para o desrespeito a esse princpio. Em caso de violao ao princpio da moralidade administrativa, cabero as aes comuns (p. ex.: ao ordinria, com pedido de declarao de nulidade e/ou de indenizao), a ao popular, a ao por improbidade administrativa (quando se tratar de imoralidade administrativa qualificada pelo prejuzo ao patrimnio pblico, enriquecimento ilcito ou ofensa aos princpios da Administrao Pblica) e o procedimento legislativo para apurao de crime de responsabilidade, no caso de agentes polticos, tudo sem prejuzo da respectiva ao penal, a depender do ato praticado. 2.4. Princpio da publicidade aquele que impe ampla divulgao dos atos oficiais, para conhecimento pblico e incio dos efeitos externos. Leis, atos e contratos do Poder Pblico devem ser publicados, tanto para produzir efeitos externos, como para garantir o exerccio da cidadania, permitindo o controle dos atos oficiais (por mandado de segurana, direito de petio, ao popular, habeas data etc.). A publicao requisito de eficcia do ato. A Lei 9.784/99 traz, em seu art. 2o, p.., V, a obrigatoriedade da divulgao dos atos administrativos, publicando-se no Dirio Oficial as fases principais do processo. Os demais atos podem ser afixados na porta do ente ou conforme a lei local. O artigo 28 da Lei 9.784/99 obriga, ainda, a intimao do interessado, por correspondncia, por exemplo, para tomar cincia dos atos do processo administrativo. Admite-se o sigilo dos atos nas seguintes hipteses: defesa da segurana da sociedade e do Estado (limitado a 30 anos), investigao policial e resguardo da inviolabilidade da intimidade, da vida privada, da honra e da imagem das pessoas (limitado a 100 anos). A Lei 8.159/91 dispe sobre o processo prvio para decretao do sigilo. 2.5. Princpio da eficincia aquele que impe o dever de a Administrao Pblica atender satisfatoriamente s necessidades dos administrados, bem como de o administrador pblico fazer o melhor, como profissional, diante dos meios de que dispe. Mesmo antes da EC 19/98, que introduziu expressamente esse princpio, j se falava na Constituio em controle interno dos Poderes para atender ao princpio da eficincia (art. 74, II, CF). Para a concretizao do princpio em relao ao servidor pblico, a EC 19/98 criou as avaliaes de desempenho, mesmo aps a estabilidade do agente pblico. J para a concretizao em relao Administrao, a EC trouxe a possibilidade de realizao de contrato de gesto, aumentando a autonomia dos rgos e entidades pblicos, em troca da fixao de metas de desempenho a cumprir (art. 37, 8o, CF). O princpio da eficincia clusula ptrea no que tange ao processo administrativo e judicial, conforme inciso LXXVIII do art. 5 (com a nova redao dada pela EC 45/04). 2.6. Princpio da segurana jurdica aquele que impe a exigncia de maior estabilidade nas relaes jurdicas, de forma a se atender ao interesse pblico. Hoje est expresso na lei (art. 2o, caput, da Lei 9.784/99). Decorrem do princpio os seguintes aspectos: a) o respeito ao direito adquirido, ao ato jurdico perfeito e coisa julgada (art. 5o, XXXVI, CF); b) a possvel convalidao de atos anulveis que possam ser repetidos sem o vcio que os inquinava; c) a proibio da aplicao retroativa de nova interpretao por parte da Administrao (inciso XIII do pargrafo nico do art. 2o da Lei 9.784/99).

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2.7. Princpio da razoabilidade aquele que impe o dever de agir dentro de um padro normal, evitando-se negligncia e excesso e atuando de forma compatvel entre os meios e os fins previstos na lei. Est previsto no art. 2o, p.., VI, da Lei 9.784/99, que impe a adequao entre meios e fins, vedada a imposio de obrigaes, restries e sanes em medida superior quelas estritamente necessrias ao atendimento do interesse pblico. O princpio de grande valia na aplicao de sanes e no exerccio do poder de polcia. Parte da doutrina fala em proporcionalidade, que a medida da razoabilidade. 2.8. Princpio da motivao aquele que impe ao administrador pblico o dever de indicar, prvia ou contemporaneamente, os pressupostos de fato e de direito que determinaram a expedio do ato. A Administrao deve ser transparente e justificar seus atos de forma explcita, clara e congruente. Todo ato administrativo, portanto, deve mostrar sua legalidade. Tal demonstrao ainda mais relevante quando o ato afetar direitos individuais dos administrados. O art. 50 da Lei 9.784/99 dispe quais atos devem ser motivados. O rol grande e inclui as seguintes situaes: quando afeta direitos e interesses; no caso de dispensa/inexigibilidade de licitao; na deciso de recurso e na que deixa de aplicar jurisprudncia ou pareceres; na anulao, revogao, suspenso, convalidao etc. Prevalece a idia de que a regra a motivao. S existe exceo ao dever de motivar quando a lei dispensar (ex.: provimento e exonerao de cargo em comisso). Nos demais casos a motivao requisito de validade do ato administrativo atinente forma. Vale ressaltar, todavia, que, caso se esteja diante de ato vinculado e em situao cuja motivao seja bvia, e ainda haja respeito aos demais requisitos de validade, este poder ser mantido, demonstrada a ausncia de prejuzo. Nessa hiptese, a motivao no deixa de ser obrigatria, podendo o servidor vir a ser responsabilizado pela sua ausncia, mas o ato pode ser salvo, com a prova de que atende lei. Nos atos discricionrios, por sua vez, a falta de motivao gera necessariamente a sua invalidao, sob pena de se permitir a inveno de motivos em momento posterior. A motivao aliunde, consistente na declarao de concordncia com os fundamentos apresentados em uma outra manifestao anteriormente expedida, admitida e largamente utilizada na Administrao Pblica. Ter-se- por motivao do ato aquela qual se faz referncia. Ex.: autoridade expede um ato adotando como fundamento parecer que o precede. Vale lembrar que, quando se tratar de decises de rgos colegiados ou de decises orais, a motivao deve constar da respectiva ata ou termo escrito. No que concerne s decises administrativas dos tribunais, sero motivadas e em sesso pblica, sendo as disciplinares tomadas pelo voto da maioria absoluta de seus membros (art. 93, X, CF, a nova redao dada pela EC 45/04). 2.9. Princpio da autotutela aquele que impe o dever de a Administrao Pblica anular seus prprios atos, quando eivados de vcio de ilegalidade, e o poder de revog-los por motivo de convenincia e oportunidade, respeitados os direitos adquiridos. Est previsto na Smula 473 do STF e agora no art. 53 da Lei 9.784/99. O nome do princpio leva a crer que a Administrao agir sozinha, ou seja, sem ter de levar a questo ao Poder Judicirio. 2.10. Princpio do controle judicial dos atos administrativos aquele que impe que todo ato administrativo seja passvel de controle por parte do Poder Judicirio, ainda que se trate de ato discricionrio, desde que esse controle se atenha aos aspectos de legalidade, razoabilidade e moralidade. Tal controle decorre do Estado de Direito e do princpio da universalidade da jurisdio, pelo qual a lei no excluir da apreciao do Poder Judicirio leso ou ameaa de leso a direito (art. 5o, XXXV, CF). H dois sistemas de controle jurisdicional da Administrao: a) o sistema do contencioso administrativo (sistema francs) e b) o sistema judicirio (sistema ingls). O Brasil adotou o segundo, o sistema de jurisdio nica. Na Europa continental, de outra parte, h rgos independentes e autnomos da prpria Administrao destinados a efetuar o controle dos atos administrativos. Trata-se da chamada dualidade de jurisdio (ou contencioso administrativo), em que um rgo exerce a jurisdio sobre os atos administrativos e o Poder Judicirio a exerce sobre os demais atos e fatos jurdicos. Na Frana, por exemplo, incumbe ao Conselho de Estado fazer esse tipo de papel (os rgos de primeiro grau so chamados tribunais). No Brasil, que adotou o sistema anglo-americano, s o Judicirio pode exercer a jurisdio. Ou seja, o controle ora estudado exercido com exclusividade pelo Judicirio. 2.11. Outros princpios. A doutrina tambm aponta como princpios do Direito Administrativo os seguintes: finalidade (impe Administrao o dever de s praticar atos voltados ao interesse pblico), especialidade (ligado descentralizao administrativa, impe que as pessoas jurdicas criadas pelo Estado autarquias, por exemplo atuem de acordo com a finalidade definida em lei), controle ou tutela (ligado ao anterior, impe Administrao direta o dever de fiscalizar os entes que tiver criado, com o objetivo de garantir a observncia de suas finalidades legais), continuidade (impe que os servios pblicos no sejam interrompidos), responsabilidade do Estado (impe responsabilidade objetiva a este), tratando tambm dos princpios da hierarquia, do interesse pblico, da ampla defesa e do contraditrio, dentre outros.

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PODERES DA ADMINISTRAO 1. Consideraes gerais. Os poderes tm carter instrumental, ou seja, so os meios pelos quais a Administrao busca atingir o seu fim. por isso que muito como a utilizao da expresso poderdever (ou dever-poder, ainda melhor), para lembrar que os poderes conferidos Administrao s existem com o objetivo de atender seus deveres, que, basicamente, so de agir, de eficincia, de probidade e de prestar contas. Decorrem de tais idias duas caractersticas dos poderes: a) sua irrenunciabilidade; b) a necessidade de que o agente tenha competncia para exerc-los. 2. Poderes da Administrao em espcie. 2.1. Poder Vinculado: aquele em que o agente pblico est diante de uma tipificao objetiva e clara da situao em que deve agir e do nico comportamento que poder tomar. No exerccio de um ato ou poder vinculado no ser possvel ao administrador pblico fazer apreciaes pessoais, subjetivas, vez que est muito claro na lei quando deve agir e a forma desse agir. Ex: pedido de aposentadoria em que se preenche todos os requisitos temporais gera to somente para o administrador pblico a possibilidade de deferi-lo a quem pediu. 2.2. Poder Discricionrio: aquele em que o agente pblico tem uma margem de liberdade ditada pela lei para avaliar a situao em que deve agir ou para escolher qual o comportamento que poder tomar. No exerccio de um ato ou poder discricionrio dado ao administrador pblico utilizar critrio de convenincia e oportunidade para discernir quando deve agir ou a forma desse agir. Importante ressaltar, todavia, que no existe arbitrariedade ou liberdade, mas sim margem de liberdade. Justifica-se o poder discricionrio pela impossibilidade de o legislador prever todos os atos que a atividade administrativa exige, possibilitando-se ainda que o agente pblico possa tomar a melhor medida para atender ao interesse pblico no caso concreto. Todo ato discricionrio, contudo, contm uma parte vinculada, em que o agente s tem uma opo. A competncia, por exemplo, sempre vinculada. Hely Lopes Meirelles diz que trs requisitos dos atos administrativos so sempre vinculados: competncia, forma e finalidade (interesse pblico). Para ns, todavia, os dois ltimos podem estar estabelecidos na norma jurdica com margem de liberdade para o atuar do agente (forma) ou com presena de conceitos fludos (finalidade). De qualquer forma, o mrito do ato intangvel pelo Poder Judicirio, o qual s pode conhecer dos aspectos de legalidade e razoabilidade do ato discricionrio. Exemplos de atos discricionrios: a autorizao de uso de bem pblico para que o particular realize um evento e a autorizao para compra de arma (Lei n 10.826/03). 2.3. Poder hierrquico: aquele conferido ao agente pblico para organizar a estrutura da Administrao e fiscalizar a atuao de seus subordinados, expressando-se na distribuio e orientao das funes, na expedio de ordens e na reviso dos atos dos demais agentes, numa relao de ampla subordinao. importante saber-se de tal noo, pois ela nos d a cincia de quem competente para prtica dos atos que porventura se queiram impugnar. Pode o ato ser nulo, por exemplo, por no ter sido expedido pela autoridade competente, que no caso era algum hierarquicamente superior quele que editou o ato. Ademais, como se sabe, num mandado de segurana deve-se indicar como autoridade coatora no o mero executor de um ato, mas sim quem determinou a sua expedio (nico que poderia determinar o seu desfazimento), muitas vezes algum que est hierarquicamente superior ao mero executor do ato. O poder hierrquico possibilita a chamada avocao, consistente em o detentor do poder hierrquico chamar a si funes atribudas a um subordinado. S se deve adotar tal providncia quando houver motivos relevantes para tanto, no podendo se dar quando a lei expressamente confere a atribuio a determinado rgo ou agente. 2.4. Poder disciplinar: aquele conferido ao agente pblico para aplicao de sanes ou penalidades aos demais agentes, dada a prtica de uma infrao disciplinar. Perceba-se, em relao ao poder hierrquico, que o poder disciplinar mais especfico, direcionando-se to somente atividade de punir ou no um agente pblico por infrao funcional, enquanto aquele mais amplo, dizendo respeito organizao, orientao e reviso de atos. Ser um poder discricionrio tambm quando quem o exerce puder fazer um juzo de valor na aplicao das penalidades previstas na lei. Mas nem sempre o poder disciplinar discricionrio.

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Deve ser devidamente motivado o ato decorrente do poder disciplinar. Alis, dois aspectos so muito importantes neste poder, a necessidade de apurao da falta (com contraditrio e ampla defesa) e o dever de motivar. Mais frente veremos outros elementos referentes ao processo administrativo disciplinar. 2.5. Poder regulamentar ou normativo: Aquele conferido ao agente pblico para expedio de regulamentos, por meio de decretos, objetivando propiciar a fiel execuo da lei. So caractersticas do poder regulamentar:

a) b) c) d)

expedido pelo Chefe do Poder Executivo. indelegvel. o meio utilizado para trazer ao mundo jurdico o regulamento o decreto (ato-forma) objetiva to somente propiciar a fiel execuo da lei, vale dizer, trazer elementos que operacionalizem a execuo da lei, no podendo ir alm do que ela dispe, ou seja, no podendo inovar na ordem jurdica. Cabe ao regulamento apenas explicitar a lei. Melhor chama-los, portanto, de regulamentos de execuo. e) s poder existir um regulamento, portanto, se j existe a lei, no existindo, como regra geral, regulamentos autnomos (= independentes de lei) em nosso direito. H quem diga, todavia, que o indulto constitucional seria um regulamento autnomo, eis que o Presidente o expede sem que haja necessidade de lei; o mesmo ocorre em relao a extino de cargos e funes, quando vagos, hoje permitida por decreto - mesmo tendo o cargo sido criado por lei - art. 84, VI, CF. f) o Congresso Nacional tem competncia para sustar atos normativos do Executivo que exorbitem o poder regulamentar (art. 49, V, CF). g) h leis que so de eficcia contida, por dizerem ser necessrio regulamento para produzirem efeitos (condio suspensiva, portanto); h) o regimento uma espcie de ato regulamentar do tipo externo, vale dizer, so atos normativos de atuao interna, destinados a reger o funcionamento de rgos colegiados ou corporaes legislativas. 2.6. Poder de polcia: aquele conferido ao agente pblico para condicionar e restringir a liberdade, a propriedade e as atividades das pessoas, ajustando-as ao interesse coletivo. Ex: fiscalizao do trnsito e fiscalizao das construes. Tal tema ser objeto de exaustivo estudo em tpico mais adiante. ATOS ADMINISTRATIVOS 1. Conceito. Atos administrativos so declaraes do Estado (ou de quem lhe faa as vezes), no exerccio de prerrogativas pblicas, destinadas a cumprir direta e concretamente a lei. So espcies de atos jurdicos, j que so declaraes (humanas), diferindo dos atos jurdicos tpicos do direito privado pela presena do Estado, pela existncia de prerrogativas pblicas e pela vocao em satisfazer interesses pblicos (e no pessoais, privados). Existem atos praticados pela Administrao Pblica que no so atos administrativos, por no terem uma ou algumas das caractersticas acima referidas. So eles: 1.1. atos regidos pelo Direito Privado. Por exemplo: locao de prdio para uso do Poder Pblico, escritura de compra e venda e emisso de cheque. Tais atos no tm os atributos (as qualidades e foras) do ato administrativo. Vale ressaltar que os atos antecedentes aos citados devem obedecer ao Direito Pblico. 1.2. atos materiais: fatos administrativos. Ex.: cirurgia, ministrao de aula, servio de caf, pavimentao. No h declarao, prescrio do Estado. 1.3. atos polticos: so os atos de governo, praticados com grande margem de discricionariedade e em obedincia direta Constituio, no exerccio de funo pblica. Ex.: indulto, iniciativa de lei, veto, sano. So amplamente discricionrios. Por outro lado, h atos administrativos que no so praticados pelo Poder Executivo, como os da vida funcional do Poder Judicirio e do Poder Legislativo (contratao de servidores, licitao para obras e aquisies). Os dirigentes de entidades da Administrao indireta e os executores de servios delegados podem praticar atos que se equiparam a atos administrativos tpicos, tornando-os passveis de controle por meio de mandado de segurana e ao popular. 2. Requisitos do ato administrativo (so requisitos para que o ato seja vlido) 2.1. Competncia: a atribuio legal de cargos, rgos e entidades. So vcios de competncia: a1) usurpao de funo: algum se faz passar por agente pblico sem o ser. Ato ser inexistente; a2) excesso de poder: algum que agente pblico acaba por exceder os limites de sua competncia. Ex.:

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fiscal do sossego que multa um bar que visita por falta de higiene; o ato ser nulo; a3) funo de fato: exercida por agente que est irregularmente investido no cargo pblico, apesar de a situao ter aparncia de legal. Os praticados sero vlidos se houver boa-f. 2.2. Objeto: o contedo do ato, aquilo que o ato dispe, decide, enuncia, opina ou modifica na ordem jurdica. O objeto deve lcito, possvel e determinvel, sob pena de nulidade. Ex.: a autorizao e a permisso dadas. 2.3. Forma: so as formalidades necessrias para a seriedade do ato. A seriedade do ato impe a) respeito forma propriamente dita; b) e motivao. 2.4. Motivo: fundamento de fato e de direito que autoriza a expedio do ato. Ex.: o motivo da interdio de estabelecimento consiste no fato de no ter licena (motivo de fato) e de a lei proibir o funcionamento sem licena (motivo de direito). Pela Teoria dos Motivos Determinantes, o motivo invocado para a prtica do ato condiciona sua validade. Se se provar que o motivo inexistente, falso ou mal qualificado, o ato ser nulo. 2.5. Finalidade: o bem jurdico objetivado pelo ato. Ex.: proteger a paz pblica, a salubridade, a ordem pblica. Cada ato administrativo tem uma finalidade. Desvio de poder (ou de finalidade): ocorre quando um agente exerce uma competncia que possua, mas para alcanar finalidade diversa daquela para a qual foi criada. No confunda o excesso de poder (vcio de sujeito) com o desvio de poder (vcio de finalidade), espcies do gnero abuso de autoridade. 3. Atributos do ato administrativo 3.1. Noes Gerais. Os atributos dos atos administrativos no existem, como regra, nos atos jurdicos em geral (do Direito Privado). A ordem jurdica dispensa tratamento diferenciado aos atos administrativos, j que eles, sendo instrumentos de atuao da Administrao Pblica para realizar a proteo e a promoo do interesse pblico, devem ter prevalncia sobre os outros, como condio de garantia desse interesse pblico almejado. Assim, tais poderes no existem em benefcio da Administrao, mas se justificam como forma de prover o bem comum. Exprimem a supremacia do interesse pblico. 3.2. Atributos em espcie 3.2.1. Presuno de legitimidade. Qualidade que reveste tais atos de se presumirem verdadeiros e conforme o direito, at prova em contrrio. Trata-se de presuno juris tantum (presuno relativa) de legitimidade. Ex.: o ato que constata que o particular deixou de fazer calada e que determina a sua feitura presume-se verdadeiro, quanto constatao da falta de calada, e legal, quanto determinao dada. O particular fica com o nus de provar o contrrio. Decorre do princpio da legalidade e responde a exigncias de celeridade e segurana das atividades estatais. Autoriza a imediata execuo dos atos administrativos, mesmo que impugnados, salvo se se conseguir efeito suspensivo em eventual recurso. 3.2.2. Imperatividade. Qualidade pela qual os atos administrativos se impem a terceiros, independentemente de sua concordncia. Trata-se do chamado poder extroverso. Possibilita a constituio unilateral de obrigaes em relao a terceiros. Ex.: na situao narrada no item acima, a imperatividade significa que a Administrao pode determinar que o particular faa uma calada na frente de seu terreno, sem que tenha de ter a concordncia deste ou que tenha de buscar autorizao do Poder Judicirio. 3.2.3. Exigibilidade. Qualidade em virtude da qual o Estado, no exerccio da funo administrativa, pode exigir de terceiros o cumprimento, a observncia das obrigaes que imps. Aqui j se presume a constituio da obrigao (a imperatividade), com o plus de se poder impelir o terceiro observncia do dever, sem necessidade de se recorrer ao Poder Judicirio. Trata-se de coao indireta. Continuando o exemplo acima, significa que, dada a obrigatoriedade de o particular construir uma calada, pode o Poder Pblico, de ofcio, em caso de inrcia daquele, aplicar multas, a fim de compelir indiretamente o particular a cumprir o que fora determinado. 3.2.4. Auto-executoriedade. Qualidade pela qual o Poder Pblico pode compelir materialmente o administrado, sem busca da via judicial, ao cumprimento da obrigao que imps e exigiu. Veja-se que ainda um plus em relao exigibilidade, pois nesta o Poder Pblico compele ou sujeita o administrado a cumprir a obrigao que imps, por meios indiretos (multas, por exemplo), enquanto na autoexecutoriedade o Poder Pblico subjuga o administrado obedincia por coao direta, pelo uso da fora. Nos exemplos acima, significa que, depois de obrigar e aplicar multa, pode a Administrao autoexecutar o que determinou, construindo, ela prpria, a calada, com posterior cobrana dos custos de seu ato. Outros exemplos so a requisio de bens e servios particulares, no caso de iminente perigo pblico, e a dissoluo de passeata com o uso da fora, a fim de possibilitar a passagem de uma ambulncia. A auto-executoriedade no atributo de todo ato administrativo. A doutrina aponta os seguintes casos em que cabe a auto-executoriedade: a) quando a lei expressamente autorizar; b) quando a medida for urgente e no houver via judiciria de igual eficcia disposio da Administrao entende-se permitida implicitamente pela lei.

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Obs: Maria Sylvia Zanella Di Pietro diz ser tambm atributo do ato administrativo a tipicidade, pela qual o ato administrativo deve corresponder a figuras definidas previamente pela lei como aptas a produzir determinados resultados. Para cada finalidade que a Administrao pretende alcanar existe um ato definido em lei. 4. Formas de extino dos atos administrativos 4.1. Cumprimento de seus efeitos: como exemplo, temos a autorizao da Prefeitura para que seja feita uma festa na praa da cidade. Perceba que o ato administrativo autorizao se extingue no momento em que a festa termina, uma vez que seus efeitos foram cumpridos. 4.2. Desaparecimento do sujeito ou do objeto sobre o qual recai o ato: morte de um servidor pblico, por exemplo. 4.3. Contraposio: extino de um ato administrativo pela prtica de outro antagnico em relao ao primeiro. Ex.: com o ato de exonerao do servidor pblico, o ato de nomeao fica automaticamente extinto. 4.4. Renncia: extino do ato por vontade do beneficirio deste. 4.5. Cassao: extino de um ato que beneficia um particular por este no ter cumprido os deveres para dele continuar gozando. No se confunde com a revogao que a extino do ato por no ser mais conveniente ao interesse pblico. Tambm difere da anulao que a extino do ato por ser nulo. Como exemplo desse tipo de extino tem-se a permisso para banca de jornal se instalar numa praa que cassada porque seu dono no paga o preo pblico devido; ou a autorizao de porte de arma de fogo que cassada porque o beneficirio detido ou abordado em estado de embriaguez ou sob efeito de entorpecentes (art. 10, 2, do Estatuto do Desarmamento Lei 10.826/03). 4.6. Caducidade. Extino de um ato porque a lei no mais o permite. Trata-se de extino por invalidade superveniente. Exs.: autorizao para condutor de perua praticar sua atividade que se torna caduca por conta de lei posterior que no mais permite tal transporte na cidade; autorizaes de porte de arma que caducaram 90 dias aps a publicao do Estatuto do Desarmamento, conforme reza seu art. 29. 4.7. Revogao. Extino de um ato administrativo legal ou de seus efeitos por outro ato administrativo, efetuada somente pela Administrao, dada a existncia de fato novo que o torne inconveniente ou inoportuno, respeitando-se os efeitos precedentes (ex nunc). Ex.: permisso para a mesma banca de jornal se instalar numa praa que revogada por estar atrapalhando o trnsito de pedestres, dado o aumento populacional, no havendo mais convenincia na sua manuteno. O sujeito ativo da revogao a Administrao Pblica, por meio de autoridade administrativa competente para o ato, podendo ser seu superior hierrquico. O Poder Judicirio nunca poder revogar um ato administrativo, j que se limita a apreciar aspectos de legalidade (o que gera a anulao), e no de convenincia, salvo se se tratar de um ato administrativo dele, como na hiptese em que um provimento do Tribunal revogado. Quanto ao tema objeto da revogao, tem-se que este recai sobre o ato administrativo ou relao jurdica deste decorrente, salientando-se que o ato administrativo deve ser vlido, pois, caso seja invlido, estaremos diante de hiptese que enseja anulao. Importante ressaltar que no possvel revogar um ato administrativo j extinto, dada a falta de utilidade em tal proceder, diferente do que se d com a anulao de um ato extinto, que, por envolver a retroao de seus efeitos (a invalidao tem efeitos ex tunc), til e, portanto, possvel. O fundamento da revogao a mesma regra de competncia que habilitou o administrador prtica do ato que est sendo revogado, devendo-se lembrar que s h que se falar em revogao nas hipteses de ato discricionrio. J o motivo da revogao a inconvenincia ou inoportunidade da manuteno do ato ou da relao jurdica gerada por este. Isto , o administrador pblico faz apreciao ulterior e conclui pela necessidade da revogao do ato para atender ao interesse pblico. Quanto aos efeitos da revogao, esta suprime o ato ou seus efeitos, mas respeita os efeitos que j transcorreram. Trata-se, portanto, de eficcia ex nunc. H limites ao poder de revogar. So atos irrevogveis os seguintes: os que a lei assim declarar; os atos j exauridos, ou seja, que cumpriram seus efeitos; os atos vinculados, j que no se fala em convenincia ou oportunidade neste tipo de ato, em que o agente s tem uma opo; os meros ou puros atos administrativos (exs.: certido, voto dentro de uma comisso de servidores); os atos de controle; os atos complexos (praticados por mais de um rgo em conjunto); e atos que geram direitos adquiridos. Os atos gerais ou regulamentares so, por sua natureza, revogveis a qualquer tempo e em quaisquer circunstncias, respeitando-se os efeitos produzidos. Tema relevante o atinente relao entre revogao e indenizao. Por respeitar os efeitos precedentes e por no poder atingir direitos adquiridos, a revogao legtima no gera direito indenizao, salvo se envolver uma relao contratual. Nada obstante, caso o Poder Pblico tenha a inteno de atingir efeitos

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passados (ex tunc), s lhe resta desapropriar o direito, indenizando por completo o particular, como no caso em que, aps expedida uma licena para construir, decida alterar o traado da rua, impedindo a construo na forma aprovada. No que concerne revogao da revogao (ou revogao de um ato revocatrio), no Direito Administrativo, diferente do que ocorre com as leis, admite-se o efeito repristinatrio. Ou seja, revogado o ATO X pelo ATO Y e, em seguida, o ATO Y pelo ATO Z, fica restaurado o ATO X. Assim, a revogao de um ato revocatrio de outro tem natureza (re) constitutiva do primeiro. 4.8. Anulao (invalidao): extino do ato administrativo ou de seus efeitos por outro ato administrativo ou por deciso judicial, por motivo de ilegalidade, com efeito retroativo (ex tunc). Ex.: anulao da permisso para instalao de banca de jornal em bem pblico por ter sido conferida sem licitao. O sujeito ativo da invalidao pode ser tanto o administrador pblico como o juiz. A Administrao Pblica poder invalidar de ofcio ou a requerimento. O Poder Judicirio, por sua vez, s poder invalidar por provocao ou no bojo de uma lide. A possibilidade de o Poder Judicirio anular atos administrativos decorre do fato de estarmos num Estado de Direito (art. 1, CF), em que a lei deve ser obedecida por todos, do princpio da inafastabilidade da jurisdio (a lei no poder excluir da apreciao do Poder Judicirio leso ou ameaa de leso a direito artigo 5, XXXV) e da previso constitucional do mandado de segurana, do habeas data e da ao popular. O objeto da invalidao o ato administrativo invlido ou os efeitos de tal ato (relao jurdica). Seu fundamento o dever de obedincia ao princpio da legalidade. No se pode conviver com a ilegalidade. Portanto, o ato nulo deve ser invalidado. O motivo da invalidao a ilegalidade do ato e da eventual relao jurdica por ele gerada. Hely Lopes Meirelles diz que o motivo a ilegalidade ou ilegitimidade do ato, diferente da revogao, que tem por motivo a inconvenincia ou inoportunidade. Quanto ao prazo para se efetivar a invalidao, o art. 54 da Lei 9.784/99 dispe O direito da Administrao de anular os atos administrativos de que decorram efeitos favorveis para os destinatrios decai em 5 (cinco) anos, contados da data em que foram praticados, salvo comprovada m-f. Perceba-se que tal disposio s vale para atos administrativos em geral de que decorram efeitos favorveis ao agente (ex.: permisso, licena) e que tal decadncia s aproveita ao particular se este estiver de boa-f. A regra do art. 54 contm ainda os seguintes pargrafos: 1: No caso de efeitos patrimoniais contnuos, o prazo de decadncia contar-se- da percepo do primeiro pagamento; 2: Considera-se exerccio do direito de anular qualquer medida de autoridade administrativa que importe impugnao validade do ato. No que concerne aos efeitos da invalidao, como o ato nulo j nasce com a sano de nulidade, a declarao se d retroativamente, ou seja, com efeito ex tunc. Invalidam-se as conseqncias passadas, presentes e futuras do ato. Do ato ilegal no nascem direitos. A anulao importa no desfazimento do vnculo e no retorno das partes ao estado anterior. Tal regra atenuada em face dos terceiros de boa-f. Assim, a anulao de uma nomeao de um agente pblico surte efeitos em relao a este (que parte da relao jurdica anulada), mas no em relao aos terceiros que receberam atos por este praticados, desde que tais atos respeitem a lei quanto aos demais aspectos. Tema relevante o atinente aos tipos de invalidade (vcios dos atos administrativos) e meios de correo. A corrente majoritria entende que existe ato administrativo anulvel, j que, em algumas situaes, apesar de o ato ter sido expedido em contrariedade ordem jurdica, mais conveniente ao interesse pblico preservar tal ato do que invalid-lo (ex.: ato com vcio que pode ser sanado). Vejamos os tipos de invalidade e alguns meios aptos a san-las: Atos inexistentes so os que assistem no campo do absurdo jurdico, do intolervel. No produzem efeito. Ex.: instruo de agente a outro para torturar. Atos nulos: so os que a lei assim declarar ou aqueles cuja convalidao seja racionalmente impossvel, pois, se o contedo fosse repetido, seria repetida a invalidade. Ex.: nomeao para cargo efetivo sem concurso pblico; contrato sem licitao, no incidindo hiptese de dispensa ou inexigibilidade. Atos anulveis: so os que podem ser repetidos sem o vcio originrio. Ex.: ato praticado por agente sem competncia territorial (incompetncia relativa). Atos irregulares: so os que tm vcio irrelevante, reconhecvel de plano. Tais atos no devem ser invalidados. Ex.: certido feita por autoridade competente, mas em papel sem timbre. Convalidao: supresso da invalidade do ato, com efeito retroativo. Incide sobre atos anulveis, tornando-os vlidos. Costuma recair sobre vcios de sujeito e forma. Requisitos: a) possibilidade de repetio do ato sem o vcio originrio; b) prejuzo maior se no for mantido o ato; c) inexistncia de dano ao errio e a terceiro; d) boa-f; e) inexistncia de impugnao ao ato. O art. 55 da Lei 9.784/99 admite expressamente a convalidao.

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Converso: ato administrativo que aproveita um ato nulo, tornando-o ato de outra categoria, com efeito retroativo. Ex.: nomeao para cargo efetivo sem concurso convertida em nomeao para cargo em comisso. 5. Classificao dos atos administrativos 5.1. Quanto liberdade de atuao do agente Ato vinculado aquele em que a lei tipifica objetiva e claramente a situao em que o agente deve agir e o nico comportamento que poder tomar. Tanto a situao em que o agente deve agir como o comportamento que vai tomar so nicos e esto clara e objetivamente definidos na lei, de forma a inexistir qualquer margem de liberdade ou apreciao subjetiva por parte do agente pblico. Ex.: licena para construir, concesso de aposentadoria. Ato discricionrio aquele em que a lei confere ao administrador uma margem de liberdade para avaliao da situao em que deve agir ou para escolha do melhor comportamento a ser tomado. Seja na situao em que o agente deve agir, seja no comportamento que vai tomar, o agente pblico ter uma margem de liberdade na escolha do que mais atende ao interesse pblico. Neste ponto se fala em mrito administrativo, ou seja, na valorao dos motivos e escolha do comportamento a ser tomado pelo agente. Vale dizer, o agente pblico far apreciao subjetiva, agindo segundo o que entender ser mais conveniente e oportuno ao interesse pblico. Reconhece-se a discricionariedade, por exemplo, quando a regra que estabelece a competncia do agente traz conceitos fluidos, como bem comum, moralidade, ordem pblica etc. Ou ainda quando a lei no traz um motivo que enseja a prtica do ato, como, por exemplo, a que permite nomeao para cargo em comisso, de livre provimento e exonerao. Tambm se est diante de ato discricionrio quando h mais de uma opo para o agente quanto ao momento de atuar, forma do ato (ex.: verbal, gestual ou escrita), sua finalidade ou contedo (ex.: advertncia, multa ou apreenso). A discricionariedade sofre alguns temperamentos. Em primeiro lugar, bom lembrar que todo ato discricionrio parcialmente regrado ou vinculado. A competncia, por exemplo, sempre vinculada (Hely diz que competncia, forma e finalidade so sempre vinculadas, conforme vimos). Ademais, s h discricionariedade nas situaes marginais, nas zonas cinzentas. Assim, se algo for patente, como quando, por exemplo, uma dada conduta fira veementemente a moralidade pblica (ex.: pessoas fazendo sexo no meio de uma rua), o agente, em que pese estar diante de um conceito fluido, dever agir, reconhecendo a existncia de uma situao de imoralidade. Deve-se deixar claro, portanto, que a situao concreta diminui o espectro da discricionariedade (a margem de liberdade) conferida ao agente. Assim, o Judicirio at pode apreciar um ato discricionrio, mas apenas quanto aos aspectos de legalidade, razoabilidade e moralidade, no sendo possvel a reviso dos critrios adotados pelo administrador (mrito administrativo), se tirados de dentro da margem de liberdade a ele conferida pelo sistema normativo. 5.2. Quanto situao de terceiros Atos internos so aqueles que produzem efeitos apenas no interior da Administrao. Ex.: pareceres, informaes. Atos externos so aqueles que produzem efeitos em relao a terceiros. Nesse caso, dependero de publicidade para terem eficcia. Ex.: admisso, licena. 5.3. Outra classificao Atos normativos so aqueles que contm comando geral da Administrao Pblica, com o objetivo de executar a lei. Ex.: regulamentos (da alada do chefe do Executivo), instrues normativas (da alada dos Ministros de Estado), regimentos, resolues etc. Atos ordinatrios so aqueles que disciplinam o funcionamento da Administrao e a conduta funcional de seus agentes. Ex.: instrues (so escritas e gerais, destinadas a determinado servio pblico), circulares (escritas e de carter uniforme, direcionadas a determinados servidores), avisos, portarias (expedidas por chefes de rgos trazem determinaes gerais ou especiais aos subordinados, designam alguns servidores, instauram sindicncias e processos administrativos etc), ordens de servio (determinaes especiais ao responsvel pelo ato), ofcios (destinados s comunicaes escritas entre autoridades) e despacho (contm decises administrativas). Atos negociais so declaraes de vontade coincidentes com a pretenso do particular. Ex.: licena, autorizao e protocolo administrativo. Atos enunciativos so aqueles que apenas atestam, enunciam situaes existentes. No h prescrio de conduta por parte da Administrao. Ex.: certides, atestados, apostilas e pareceres. Atos punitivos so as sanes aplicadas pela Administrao aos servidores pblicos e aos particulares. Ex.: advertncia, suspenso e demisso; multa de trnsito. 6. Atos administrativos em espcie

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6.1. Quanto ao contedo Autorizao ato administrativo unilateral, discricionrio e precrio pelo qual a Administrao faculta ao particular, em proveito deste, o uso privativo de bem pblico ou o desempenho de uma atividade, os quais, sem esse consentimento, seriam legalmente proibidos. Exs.: autorizao de uso de praa para realizao de festa beneficente ou evento cultural; autorizao para compra e registro ou para porte de arma. Obs.: baseia-se no poder de polcia; h juzo de convenincia e oportunidade; ato constitutivo. Licena ato administrativo unilateral e vinculado pelo qual a Administrao faculta quele que preencha requisitos legais o exerccio de uma atividade. Ex.: licena para construir; licena para dirigir veculos automotores. Obs.: tambm se baseia no poder de polcia; h juzo de legalidade somente; ato declaratrio, da porque, enquanto na autorizao se fala em interesses, na licena se fala em direitos subjetivos. Admisso ato unilateral e vinculado pelo qual a Administrao confere ao particular que preencha requisitos legais o direito prestao de um servio pblico. Ex.: aluno de escola ou universidade pblica; paciente em hospital; admisso em programa de assistncia social. Permisso ato administrativo unilateral, discricionrio e precrio pelo qual a Administrao faculta ao particular a execuo de servio pblico ou a utilizao privativa de bem pblico, mediante licitao. Ex.: permisso para taxista ou perueiro efetuar transporte remunerado de passageiros; permisso para que uma banca de jornal se instale numa calada ou praa pblica. Vale lembrar que, por ser precria, pode ser revogada a qualquer momento, sem que o particular tenha direito indenizao. Concesso ato bilateral (contrato) e no precrio pelo qual a Administrao faculta ao particular a execuo de servio pblico ou a utilizao privativa de bem pblico, mediante licitao. Ex.: concesso dada a uma empresa de nibus para que efetue transporte remunerado de passageiros; concesso dada a um restaurante para que utilize espao pblico num aeroporto. Por no ser precria, o particular tem direito de ver mantida a concesso. Todavia, caso haja interesse pblico na sua revogao, este prevalece sobre o do particular, o qual ter direito indenizao pela revogao da concesso. Aprovao o ato unilateral e discricionrio pelo qual exercido o controle prvio ou posterior do ato administrativo. V-se a convenincia e oportunidade do ato controlado. Ex.: aprovao dada pelo Senado indicao do Presidente para nomeao de Ministro para o Supremo Tribunal Federal. Em tese o Senado pode rejeitar a indicao, no a aprovando, por consider-la no conveniente, em vista de no ter o indicado reputao ilibada, por exemplo. Homologao o ato unilateral e vinculado pelo qual se reconhece a legalidade de um ato administrativo. Ex.: homologao de uma licitao ou de um concurso pblico pela autoridade superior comisso do certame, autoridade essa que to-somente controla a legalidade dos procedimentos, sem entrar no mrito dos julgamentos feitos. Parecer o ato pelo qual rgos consultivos da Administrao emitem opinio tcnica sobre assunto de sua competncia. Podem ser de trs tipos: facultativo (o parecer pedido se a autoridade quiser); obrigatrio (a autoridade obrigada a solicitar o parecer, em que pese no ser obrigada a acat-lo); e vinculante (a autoridade obrigada a solicitar o parecer e a acatar o seu contedo ex.: parecer mdico). 6.2. Quanto forma. Decreto a forma de que se revestem os atos individuais ou gerais, emanados do chefe do Poder Executivo. Ex.: nomeao e exonerao (atos individuais); regulamentos (atos gerais que tm por objeto proporcionar a fiel execuo da lei - artigo 84, IV, CF). Resoluo e portaria so as formas de que se revestem os atos, gerais ou individuais, emanados de autoridades que no sejam o chefe do Executivo. Ex.: no Estado de So Paulo, a resoluo prpria dos Secretrios de Estado, enquanto a portaria a forma de que se revestem os atos das autoridades at o Diretor de Servio. Assim, em cada ente poltico se instituir a forma de que se devem revestir os atos de cada autoridade. Importa lembrar, ainda, que as resolues e portarias traro, alm de atos individuais prprios de tais autoridades, atos gerais consistentes em instrues para cumprimento das leis e regulamentos. Despacho o ato administrativo que contm decises das autoridades sobre assunto de interesse individual ou coletivo submetido sua apreciao. Despacho normativo aquele que aprova uma deciso sobre assunto de interesse geral, ficando esta obrigatria para toda a administrao, alm de valer para todos que estiverem na mesma situao. Alvar a forma pela qual a Administrao confere licena ou autorizao para a prtica de ato ou exerccio de atividade sujeita ao poder de polcia do Estado. Ex.: alvar de construo (instrumento que confere e prova a licena); alvar para porte de arma (instrumento da autorizao conferida).

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ESTRUTURA DA ADMINISTRAO PBLICA 1. Consideraes gerais. Desconcentrao a distribuio interna de competncias. Ex.: da Presidncia para um Ministrio. Descentralizao a distribuio externa de competncia. Ex.: da Unio para uma autarquia. Administrao Direta compreende os rgos integrantes das pessoas polticas (Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios). Administrao Indireta compreende as pessoas jurdicas criadas pelo Estado (autarquias, fundaes, empresas estatais). Pessoa Jurdica de Direito Pblico compreende os entes polticos mais as autarquias e fundaes, todas criadas para exercer atividade administrativa, o que impe prerrogativas e restries de direito pblico. Pessoa Jurdica de Direito Privado compreende as empresas pbicas e as sociedades de economia mista, criadas para exercer atividade econmica, devendo ter direitos e restries semelhantes aos das demais pessoas privadas. Hierarquia o poder que um rgo superior tem sobre outro inferior, que lhe confere, dentre outras prerrogativas, uma ampla possibilidade de rever os atos do rgo subordinado. Controle o poder que a pessoa jurdica poltica tem sobre a pessoa jurdica que criou, que lhe confere to- somente a possibilidade de submeter a segunda ao cumprimento de seus objetivos globais, nos termos do que dispuser a lei. Ex.: a Unio no pode anular um ato de concesso de aposentadoria do INSS; mas pode impedir que este comercialize ttulos de capitalizao, por exemplo, por haver ntido desvio. 2. Administrao indireta 2.1. Autarquias Conceito: so pessoas jurdicas de direito pblico, criadas por lei, para titularizar atividade administrativa. Realizam atividades prprias da Administrao direta, transferidas s autarquias para agilizar a prestao dos servios. Exs.: INSS, CADE (previne e reprime as infraes ordem econmica), Banco Central (regulamenta e fiscaliza as instituies financeiras). Caracteres: a) capacidade administrativa: podem ser titulares de interesse pblico, o que possibilita regulamentar, fiscalizar e executar o servio pblico, podendo repassar o ltimo (exerccio) ao particular; b) autonomia: so pessoas jurdicas, e no rgos, portanto sujeitos de direitos e obrigaes; tm gesto administrativa e financeira prprias; c) responsabilidade objetiva: por agirem nas mesmas atividades da Administrao direta, a responsabilidade objetiva. A Administrao direta s responde subsidiariamente; d) expedem atos administrativos, ou seja, seus atos so dotados de presuno de legitimidade, imperatividade, exigibilidade e auto-executoriedade; e) sujeitas a licitao e concurso pblico; f) principais agentes devem ser titulares de cargos pblicos; g) tm bens pblicos, que so, portanto, inalienveis, imprescritveis e impenhorveis. A execuo, por essa razo, ser feita por precatrio; h) tm imunidade de impostos sobre patrimnio, renda e servios (art. 150, CF), desde que em atividades vinculadas s finalidades essenciais da pessoa e que no haja contraprestao ou pagamento de preos ou tarifas para o exerccio. 2.2. Fundaes pblicas Conceito: so autarquias que tomam como substrato um patrimnio personalizado. a personalizao de um patrimnio, cujo objetivo titularizar uma atividade administrativa. Exs.: FUNAI, IPEA, FUNDAP, FAPESP. Tomam o nome de fundao, pois, aqui, o elemento patrimnio prepondera em detrimento do elemento humano, ao contrrio da autarquia. Regime jurdico: igual ao das autarquias, diferindo no seguinte: a) as autarquias so criadas por lei e as fundaes tm sua criao autorizada por lei, aps o que so registradas no cartrio competente; b) lei complementar regular sua atuao. 2.3. Agncias reguladoras Conceito: so autarquias sob regime especial, encarregadas do exerccio do poder normativo e fiscalizador das concesses e permisses de servio pblico, bem como do poder de polcia sobre certas atividades. Ex.: ANEEL, ANATEL, ANP (petrleo), ANVISA (vigilncia sanitria), ANS (sade complementar), ANA (guas). Regime jurdico: igual ao das autarquias, com algumas peculiaridades: a) dirigentes so nomeados com prvia aprovao pelo Senado; b) dirigentes tm mandato fixo; c) ex-dirigentes esto sujeitos a quarentena, perodo em que continuam vinculados autarquia aps o exerccio do cargo, ficando impedidos de prestar servios s empresas sob sua regulamentao ou fiscalizao. 2.4. Associaes Pblicas (Lei 11.107/05): Conceito: so autarquias formadas pela reunio de entes da federao num consrcio pblico, constitudas por contratos celebrados mediante prvio protocolo de intenes ratificado por lei, cuja finalidade a realizao de objetivos comuns, como a gesto associada de servios pblicos. Ex: a criao de uma associao pblica entre quatro municpios para regulamentar e executar o servio de abastecimento e tratamento de gua.

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Regime Jurdico: o de direito pblico, de modo que os bens pertencentes a essas associaes so impenhorveis, h imunidade de impostos, podem desapropriar e instituir servides, e suas contrataes devem ser precedidas de licitao, como regra. Por outro lado, a lei estabelece dispensa de licitao para as contrataes das associaes pblicas pela prpria administrao direta ou indireta dos entes consorciados. Assim, se o Municpio A faz parte da Associao Pblica Y, ele poder contratar esta ltima sem licitao. Consrcios pblicos com regime privado: so associaes privadas formadas pela reunio de entes da federao, cuja finalidade a realizao de objetivos comuns. A criao segue a mesma sorte da criao das associaes pblicas, mas aqui o regime jurdico de direito privado, ressalvado o dever de licitar e fazer concurso pblico para a contratao de funcionrios. Por ser regime de direito privado, esses consrcios no podem titularizar um servio pblico, mas apenas executar um servio dessa natureza. Observao: no que couber, sero aplicadas aos consrcios pblicos (associaes pblicas ou pessoa jurdica de direito privado sem fins econmicos) as disposies referente s associaes civis. 2.5. Agncias executivas Conceito: qualificativo atribuvel a autarquias e fundaes federais, por iniciativa do Ministrio supervisor, entidade que haja celebrado contrato de gesto com este e que possua um plano estratgico de desenvolvimento institucional. De um lado, as entidades recebem mais autonomia. De outro, metas de desempenho e eficincia. A grande vantagem a ampliao dos valores de dispensa de licitao (art. 24, XXIV, da Lei 8.666/93). 2.6. Empresas estatais Conceito: pessoas jurdicas de direito privado especial, criadas pelo Estado, autorizado por lei, com a finalidade de executar servio pblico ou explorar atividade econmica, em carter suplementar. Caractersticas: a) regime de direito privado: trata-se do regime prprio das empresas privadas, aplicando-se o direito privado (igualdade em contratos, por exemplo), o direito do trabalho (regime o da CLT) e o direito tributrio (no h imunidade tributria); b) regime privado especial: apesar do regime acima, sofrem restries que o particular no tem: devem fazer concurso pblico, a dispensa de agentes deve ser motivada, devem fazer licitao sempre que possvel, so fiscalizadas pelo Tribunal de Contas, obedecem aos princpios da administrao pblica e seus agentes so equiparados a funcionrios pblicos para efeitos penais e de improbidade administrativa; c) autorizao legal para criao: enquanto a criao da autarquia se faz pela prpria lei, as empresas tm sua criao autorizada por lei, e efetivada pelo arquivamento no Registro; d) objeto: podem ser concessionrias de servio pblico ou simplesmente agir em atividades econmicas; e) atividade econmica suplementar: a ordem econmica fundada na livre iniciativa. O Estado s pode agir nos casos: i) de relevante interesse pblico (ex.: fabricar remdio para AIDS); ii) e de imperativo de segurana nacional (ex.: fabricar material blico). 2.6.1. Empresas pblicas (peculiaridades): a) constituda por qualquer tipo societrio (S/A, Ltda etc); b) capital apenas de pessoas de direito pblico; c) se da Unio, tem foro na Justia Federal (art. 109, I, CF); d) exs.: Caixa Econmica Federal, Correios, Infraero. 2.6.2. Sociedade de economia mista (peculiaridades): a) constituda pelo tipo societrio sociedade annima (S/A); b) h capital privado e pblico; este tem o controle; c) a Justia comum o foro dessas sociedades; d) exs.: Banco do Brasil, Petrobrs, Sabesp. 2.6.3. Falncia de empresas estatais: exploradoras de atividade econmica podem falir; prestadoras de servio pblico, no. 2.7. Entes de cooperao (paraestatais) 2.7.1. Servios sociais autnomos Conceito: pessoas de direito privado, sem fins lucrativos, ligadas a categorias profissionais e destinadas ao fomento de assistncia social, educacional ou de sade, podendo receber recursos pblicos e contribuies parafiscais. Exs.: SESC, SENAC, SESI Caracteres: a) os servios no so pblicos, mas de interesse pblico; b) recebida a qualificao (servio social), passam a recolher contribuio parafiscal de associados e a receber recursos pblicos. 2.7.2. Organizaes Sociais Conceito: entidades privadas, sem fins lucrativos, cujas atividades se dirigem ao ensino, pesquisa cientfica, desenvolvimento tecnolgico, proteo e conservao do meio ambiente, cultura, sade, qualificadas como tal por deciso do Ministro respectivo da atividade e do Ministro da Administrao. Vide Lei 9.637/98. Ex.: Santas Casas, Casas de Misericrdia. Requisitos: no ter fins lucrativos, ter conselho de administrao, como rgo superior, presentes 50% de representantes do governo e de entidades civis, e ter contrato de gesto com a Administrao. Vantagens: podem receber bens pblicos em permisso de uso sem licitao, recursos do oramento e servidores pblicos.

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