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As Formas de Estado
As Formas de Estado
INTRODUÇÃO
A palavra política vem do grego politiké, cuja semântica está associada à arte ou ciência de
dirigir, de governar. Os gregos, há mais de dois mil anos, organizaram-se em cidades-estados,
dotadas de governos próprios, chamadas de polis. Mas, para a formação do governo,
necessário se fez que fosse instituído um conjunto de normas e organizados mecanismos para
a imposição de seu cumprimento. Ou seja, foi imprescindível a constituição de um poder
político, mais tarde, separado em executivo, legislativo e judiciário.
Quando da formação dos Estados, este poder político foi distribuído de diferentes formas no
território nacional. Em alguns, foi estruturado apenas um núcleo de poder em todo o espaço
geográfico; em outros, houve uma divisão, passando a haver vários polos de poder dentro do
mesmo território. Essa diversidade deu origem ao conceito de “formas de estado”, ou seja, ao
modo como é distribuído geograficamente o poder político.
Na Constituição outorgada de 1824, fomos estruturados como um estado unitário. Nos exatos
termos do artigo 2º, “o território é dividido em Províncias na forma em que atualmente se
acha, as quais poderão ser subdivididas, como pedir o bem do Estado”. Ou seja, apenas
tínhamos unidades administrativas, não prevendo a carta constitucional a possibilidade de
delegação de poderes legislativos às divisões provinciais. Era natural a adoção deste modelo, já
que estávamos ligados há mais de três séculos a Portugal, um país de organização centralizada,
que nunca teve experiência como federação, e, até os dias atuais, ainda se conserva como um
estado unitário.
Foi o caso do Distrito Federal, elevado a ente autônomo com status de Estado, mas na
prática subvencionado parcialmente pela União. É discutível que, no modelo federativo, haja
um membro autônomo, e, ao mesmo tempo, economicamente dependente de outro. Quase
todos os territórios também foram subitamente transformados em Estados. Mas ficaram sob
dependência da transferência de recursos federais. Os municípios foram também “todos”
alçados a membros dotados de autonomia, em igualdade com Estados e União. Contudo, um
número expressivo sequer possuía receitas próprias para a manutenção dos serviços mínimos.
Nestas condições, a sobrevivência passou a estar diretamente relacionada ao repasse de
recursos federais e do Fundo de Participação dos Municípios. Certamente que, para integrar
uma federação, seria necessário muito mais do que apenas a criação de um prédio para sede
de governo e de outro para câmara legislativa. Em síntese, mudamos sim sob a ótica
quantitativa, mas não na qualitativa.
3. ESTADO UNITÁRIO:
Aqui temos apenas um único pólo de poder atuando sobre todo o território nacional.
Ou seja, há somente um centro produtor de normas aplicáveis sobre a população. Foi um
modelo muito presente na formação dos primeiros estados europeus e que ainda se faz muito
expressivo neste continente, em países como a França, Espanha e Portugal. No entanto, hoje, é
muito difícil existir um estado unitário rígido, sem qualquer grau de descentralização. Isto
porque a democracia, os direitos políticos, as diferenças sócio-econômicas e até mesmo
culturais forçaram uma flexibilização, com a existência de um certo grau de distribuição de
poderes.
4. A FEDERAÇÃO:
A palavra federação vem do latim foedus, significando pacto, aliança. Isto porque foi
concebido, inicialmente, como um acordo entre estados que cediam a sua soberania, para
integrarem um novo estado. Nasceu na América, mais precisamente nos Estados Unidos, em
que as antigas colônias britânicas resolveram se unir, para se protegerem das ameaças externas
e afastar possíveis tentativas de recolonização. A declaração de independência, de 4 de julho
de 1776, traz expressa essa ideia, nominando os seus signatários de Estados Unidos da
América, nome que ostenta o país até os dias atuais.
Art. 2º. Cada Estado conserva a sua soberania, sua liberdade, sua independência e todos
os poderes, jurisdição ou direitos que não se acham expressamente delegados pela
presente Confederação aos Estados Unidos representados em congresso.
Art. 3º. Os ditos estados constituem individualmente, pelo presente ato, um pacto
permanente de amizade entre si, para a defesa comum, conservação de suas liberdades e
sua recíproca felicidade, comprometendo-se a protegerem-se reciprocamente contra
toda invasão ou ataque a todos ou a alguns deles, por motivo de religião, soberania,
comércio ou de outra espécie.”
“Nós, o povo dos Estados Unidos, a fim de formar uma União mais perfeita,
estabelecer a justiça, assegurar a tranquilidade interna, prover a defesa comum,
promover o bem-estar geral e garantir para nós e para os nossos descendentes os
benefícios da liberdade, promulgamos e estabelecemos esta Constituição”
Pouco a pouco, a experiência federalista foi se espalhando para outros países, mas o
modelo americano não foi copiado na íntegra, sofrendo, pelo contrário, muitas adaptações e
mudanças quando de sua incorporação a outros Estados. Assim, hoje, não há um modelo
padrão de federação, mas sim vários, que oscilam entre a ampla descentralização de
competências aos membros, como nos Estados Unidos, e a reduzida descentralização, como no
caso do Brasil. No primeiro caso, temos o que se chama de federalismo centrífugo, enquanto
que no segundo temos o centrípeto. Os estados da federação americana, por exemplo, criam o
seu próprio direito civil e penal, ou seja, cada ente fixa os crimes e as penas aplicáveis,
regulamentam os procedimentos para casamento, divórcio, sucessão de bens e registros
públicos, algo que inexiste no Brasil.
5. A CONFEDERAÇÃO:
No entanto, a história tem mostrado que a separação pode gerar graves dissidências,
descambando até para o conflito armado. Um exemplo clássico foi o ocorrido nos
Estados Unidos, que, de 1861 até 1865, esteve mergulhado em uma guerra civil contra
os entes separatistas do sul que resolveram deixar a União e criar os Estados
Confederados da América. Hoje, não existe nenhuma confederação em vigor. A Suíça,
apesar de ostentar o nome oficial de Confederação Helvética, é, na verdade, uma
federação, pois, desde a Constituição de 1848, os cantões não possuíam o direito à
independência. Em 1798, os exércitos napoleônicos já haviam imposto aos cantões
soberanos, a transformação da confederação em República Helvética.
A Constituição de 1988 fixa, primeiro, em seu artigo 18, que nossa federação, hoje, é
composta pela União, Estados, Distrito Federal e Municípios, todos autônomos entre si.
Portanto, não há uma relação de hierarquia e subordinação entre os mesmos. O termo
autonomia vem do grego autos (próprio) e nomos (norma), e significa que cada integrante tem
a capacidade de auto-organização (por meio de Constituição ou Lei Orgânica), auto legislação,
autogoverno e autoadministração.
Como segundo ponto, ressaltamos que o texto constitucional se preocupou em
descrever, ao longo de 25 incisos do artigo 21, um conjunto amplo de competências político-
administrativas afetas à União, como a de política externa, emissão de moeda, administração
de reservas cambiais e serviços de telecomunicações, deixando pouco espaço residual para os
demais entes. Ao longo de 29 incisos do artigo 22, é descrito um extenso rol de matérias que
são de competência legislativa privativa da União. Da análise dos assuntos listados resta
evidenciado que, aqui, estão praticamente todos os assuntos relevantes na sociedade, inclusive
as áreas principais do Direito e da Economia. Com essas disposições, esvaziou-se, em muito, as
competências das Assembleias Legislativas e das Câmaras Municipais. Os municípios tiveram
suas competências enumeradas ao longo do artigo 30, dentre as quais a de legislar sobre
assuntos de interesse local, sem precisar qual a abrangência desse conceito, o que tem gerado
discussão e controvérsias com os Estados, como a questão da titularidade dos serviços de água
e de saneamento.
5. CONCLUSÃO
Não há também uma discussão sobre a eficiência do atual modelo para a promoção do
desenvolvimento nacional e da redução das desigualdades sócio-econômicas. Não
conseguimos precisar em que medida o federalismo assimétrico contribuiu e contribui para o
progresso, ou qual o seu grau de culpabilidade para as graves deficiências que ainda
possuímos, como nas áreas da educação, saúde e saneamento. Podemos concluir que temos
um federalismo estável, mas de discutível proveito para a sociedade. Quanto a todo esse
acervo de discussões necessárias, apesar da alta relevância, por enquanto não há perspectiva
de se desenvolverem, pelo menos não no médio prazo. Ou seja, ficarão para uma agenda
futura, talvez muito futura, no Congresso Nacional.