ARTIGOS FORMAS JURDICAS NO TERCEIRO SETOR BRASILEIRO: ESTATUTO LEGAL, EVIDNCIAS EMPRICAS E FORMALISMO

FORMAS JURDICAS NO TERCEIRO SETOR BRASILEIRO: ESTATUTO LEGAL, EVIDNCIAS EMPRICAS E FORMALISMO
RESUMO
O artigo analisa as formas jurdicas do terceiro setor brasileiro, considerando o estatuto legal que legitima suas condies de existncia, as evidncias empricas de como as organizaes se estruturam em tais formas, assim como o formalismo que decorre da dissociao entre as normas vigentes e a conduta concreta observada. O estatuto legal fundamenta-se, sobretudo, no Cdigo Civil (Lei 10.406/2002), que considera como formas jurdicas as fundaes e as associaes, embora essas coexistam, numa manifestao do formalismo (Ramos, 1983), com a pretrita forma de sociedade civil sem fins econmicos, instituda pelo Cdigo Civil de 1916 (Lei 3.071/1916). A constatao dessa coexistncia se deu a partir de informaes obtidas junto a Centros de Apoio ao Terceiro Setor do Ministrio Pblico. Ademais, as evidncias empricas baseiam-se na anlise de recentes levantamentos sobre o terceiro setor no Brasil. De modo a aprofundar as comparaes entre as formas jurdicas, foram realizados testes estatsticos em amostra de 1.134 organizaes, tendo a dotao financeira como elemento diferenciador. Dentre algumas das discusses apresentadas, evidencia-se a importncia de que novos estudos identifiquem discrepncias entre o formal e o efetivo, uma vez que as leis, estatsticas e os documentos nem sempre refletem a realidade social que envolve as organizaes.

PALAVRAS-CHAVE Terceiro setor, formalismo, forma jurdica, associao, fundao.

Carlos Eduardo Guerra Silva e-mail: carlose@ufmg.br Doutorando em Administrao pelo Centro de Ps-Graduao em Administrao (CEPEAD) da UFMG. Tomz de Aquino Resende e-mail: tomazaquino@mp.mg.gov.br Procurador de Justia e Coordenador do Centro de Apoio Operacional ao Terceiro Setor do Ministrio Pblico de Minas Gerais (CAOTS-MG). Reynaldo Maia Muniz e-mail: munizd.bh@terra.com.br Doutor em Cincia Poltica e Administrao Pblica (Universidad Complutense de Madrid) e professor do Centro de Ps-Graduao em Administrao (CEPEAD) da UFMG. Ivan Beck Ckagnazaroff e-mail: ivanbeck@face.ufmg.br Doutor em Doctoral Programme Aston Business School pela Aston University. Mestre em Administrao pela Universidade Federal de Minas Gerais. Economista pela Pontifcia Universidade Catlica de Minas Gerais. Professor adjunto da UFMG, pesquisador do CNPq e colaborador da Universidade Federal de Viosa.

ABSTRACT This paper analyzes the legal status of the Brazilian third sector, considering the legal statute which legitimates their existence, the
empirical evidences on how organizations structured themselves related to status, as well as the formalism that originates from dissociation between current rules and the observed real conducts. The legal statute is mainly based on the Brazilian Civil Code (Law 10.406/2002). This Law considers foundations and associations as third sector legal status, although they still coexist, on a manifestation of formalism (Ramos, 1983), with a non-profit civil society status, established by the former Civil Code (Law 3.071/1916). This coexistence was identified by information obtained from the Public Ministry Third Sector Supporting Centers (Brazilian institution for safeguarding legal/social interests). Furthermore, the empirical evidences were based on the analysis of surveys about the third sector in Brazil. By deepening comparisons related to legal status, a sample of 1.134 organizations was statistically tested, considering the organizations financial revenue. Accordingly to some presented discussions, it is evident the importance of studies to find out discrepancies between the formal and the effective, once that laws, statistics and documents have not always shown the social reality that surrounds the organizations.

KEYWORDS Third sector, formalism, legal status, association, foundation.

ISSN 2236-5710

Cadernos Gesto Pblica e Cidadania / v. 16, n. 58 So Paulo: 2011

CARLOS EDUARDO GUERRA SILVA TOMz DE AqUINO RESENDE REyNALDO MAIA MUNIz IVAN BECk CkAGNAzAROFF

1. INTRODUO1
Iniciativas da sociedade civil, consubstanciadas nas formas de escolas, centros de pesquisa e de profissionalizao, museus, hospitais, asilos, creches, sindicatos, associaes profissionais etc. tm sido vistas sob a gide de um terceiro setor, no governamental e no lucrativo, cujas caractersticas envolvem a participao voluntria, autnoma e privada, organizada em torno de objetivos coletivos ou de interesse pblico (SALAMON e ANHEIR, 1997). Silva e Aguiar (2006) reconhecem os benefcios pblicos promovidos por tais iniciativas, como aqueles alinhados sade ou educao, mas tambm chamam a ateno para o atendimento de interesses corporativos de grupos mais restritos, como ocorre nos sindicatos ou associaes profissionais. Falconer (1999) ainda considera que o terceiro setor remete ao trabalho voluntrio de cidados e ao social das empresas que, cada vez com mais frequncia, esto constituindo seus prprios institutos e fundaes para atuar diretamente no setor (BORGES et al., 2007; BARBIERI e CAJAZEIRA, 2009). justamente essa existncia formal que se constitui como elemento diferenciador, possibilitando que tais iniciativas se estruturem em organizaes que, sob a gide jurdica, tornam-se suscetveis a exercer direitos e contrair obrigaes. Marcovitch (2005) destaca que a legitimidade das iniciativas sociais assegurada precisamente quando elas adquirem personalidade moral mediante sua existncia jurdica. No Brasil, foi por meio do antigo Cdigo Civil (Lei 3.071/1916) que tais iniciativas passaram a ter a garantia de existncia jurdica, como: (a) sociedades civis religiosas, pias, morais, cientficas ou literrias (aqui denominadas genericamente sociedades civis sem fins econmicos),2 (b) associaes de utilidade pblica e (c) fundaes (BRASIL, 1916). Por sua vez, o atual Cdigo Civil (Lei
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10.406/2002) suprimiu a forma das sociedades civis sem fins econmicos das pessoas jurdicas de direito privado, estabelecendo, assim, apenas as associaes e fundaes como formas representativas do setor (BRASIL, 2002). Essa temtica das formas jurdicas, pouco debatida em estudos organizacionais sobre o terceiro setor,3 abordada neste artigo ao longo de cinco sees, por meio de um estudo qualiquantitativo, que faz uso de diversos procedimentos de pesquisa, apresentados nas prprias sees em que tiveram aplicao. Assim, aps esta primeira seo introdutria, discute-se o estatuto legal das formas jurdicas do terceiro setor brasileiro, fundamentando-se principalmente nos supracitados Cdigos Civis, assim como em pesquisas e outros registros que a elas remetem. Segundo Salamon e Anheir (1997), as caractersticas que advm da legislao so aquelas que definem as organizaes do terceiro setor de maneira mais direta e precisa, pois se baseiam na legislao em vigor em cada pas. Todavia, no raro, a natureza jurdica das organizaes confundida com outras terminologias como ONGs (organizaes no governamentais) ou OSCIPs (organizaes da sociedade civil de interesse pblico). Assim, busca-se tambm esclarecer tais ambiguidades. Na terceira seo, apresentam-se evidncias empricas de como as iniciativas da sociedade civil se estruturam enquanto formas jurdicas. Para esse fim, so analisados recentes levantamentos sobre o terceiro setor no Brasil, quais sejam: (a) Fundaes privadas e associaes sem fins lucrativos no Brasil (IBGE, 2004, 2008), (b) Mapa do terceiro setor (FGV, 2005a) e (c) Diagnstico do terceiro setor de Belo Horizonte (CAOTS, 2006). Observa-se que a menor parte das organizaes do terceiro setor se constitui como fundao. Provavelmente, pela quase inexistncia de regras para sua constituio, a maioria das organizaes enquadra-se na forma jurdica de associao. Consta-se, ainda, que as sociedades civis sem fins econmicos
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foram abordadas somente pelo Diagnstico (CAOTS, 2006), o que sugere que essa forma jurdica, desde que suprimida pelo Cdigo Civil de 2002, passou a ser tratada como associao pela maioria dos levantamentos (IBGE, 2004, 2008; FGV, 2005a). Como forma de aprofundar as discusses sobre essas distintas formas, foram realizados testes estatsticos em uma amostra de 1.134 organizaes, advinda da base de dados do Diagnstico (CAOTS, 2006), cedida para anlise pelo Ministrio Pblico de Minas Gerais. Visto que os dados possibilitaram lidar com as formas jurdicas atuais e pretritas, buscou-se compar-las tendo a dotao financeira como principal elemento diferenciador. Os resultados dos testes, que tambm foram associados com a anlise da doutrina legal, sugerem que as sociedades civis se assemelham s associaes e que ambas se distinguem das fundaes. Como observado, as evidncias empricas apontaram para a coexistncia entre as formas jurdicas de fundao, associao e sociedade civil sem fins econmicos, ainda que esta ltima, sob a gide do atual Cdigo Civil, no mais exista. Assim, na quarta seo, evidencia-se essa ocorrncia enquanto ntida manifestao do formalismo, tido como a inrcia existente em contextos de mudana social no caso, devido transio entre Cdigos Civis , e que representa a dissociao entre a conduta concreta e o estatuto jurdico que se aplica ao contexto pesquisado (RAMOS, 1983). Essa constatao foi corroborada a partir de informaes obtidas junto a alguns Centros de Apoio ao Terceiro Setor do Ministrio Pblico, competentes pelo acompanhamento de questes afins ao setor. Na ltima seo, dentre algumas consideraes concludentes, salienta-se a importncia de que os estudos organizacionais sobre o terceiro setor considerem no somente o que tido como certo, mas tambm direcionem a ateno para fenmenos como o formalismo, onde as leis
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evidenciadas nas discusses sobre o estatuto legal e as estatsticas referentes maioria dos levantamentos analisados (IBGE, 2004, 2008; FGV, 2005a) esto dissociadas, em certos aspectos, das formas efetivamente adotadas pelas organizaes. No obstante a extenso das discusses do artigo que relacionam dados estruturais de levantamentos quantitativos, estatutos sociais de organizaes, acrdos jurdicos e posicionamentos de Ministrios Pblicos , buscou-se foco em se constatar a manifestao do formalismo nas formas jurdicas de organizaes do terceiro setor. Nessa direo, uma vez discutidas as formas jurdicas e tendo sido constatada manifestao correlata do formalismo, as efetivas implicaes de ambos formas jurdicas e formalismo no terceiro setor brasileiro (e.g. nas polticas pblicas, nas relaes entre organizaes e seus grupos de relacionamento, na cultura da sociedade civil organizada etc.) demandam investigaes adicionais, engendrando possibilidades diversas para que novos estudos sejam desenvolvidos.

2. FORMAS JURDICAS NO TERCEIRO SETOR: ESTATUTO LEGAL

Forma ou pessoa jurdica, para Resende (2006, p. 17), designa uma organizao social [...] instituda para permitir a aglutinao de bens e idias comuns aos seres humanos, a qual, preenchidos os pressupostos em lei estabelecidos, o governo declara como um ente sujeito de direitos e obrigaes, independentemente das pessoas fsicas que a compem ou a instituem. O atual Cdigo Civil brasileiro (Lei 10.406/2002), em seu artigo 40, segmenta as pessoas jurdicas em dois grupos: (a) direito pblico (Unio, Estados, Distrito Federal, Municpios, autarquias e outras entidades criadas por lei, como as fundaes pblicas e agncias reguladoCadernos Gesto Pblica e Cidadania / v. 16, n. 58 So Paulo: 2011

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ras) e (b) direito privado (associaes, fundaes, sociedades, organizaes religiosas e partidos polticos). No entendimento de Resende (2006), configuram-se como organizaes representativas do terceiro setor as formas jurdicas de direito privado, notadamente as associaes e fundaes, visto que as sociedades operam com fins econmicos e as organizaes religiosas e os partidos polticos s se viabilizam no mundo jurdico se forem criadas na forma de associao ou de fundao. Alm disso, as cooperativas, apesar do princpio de solidariedade que rege suas atividades, foram consideradas no Cdigo Civil como sociedades com fins econmicos. So diversas as ambiguidades sobre as organizaes que compem o terceiro setor, amalgamando estatutos jurdicos com termos que se constituem to somente em convenes. Por exemplo, Donato (2009, p. 4) considera como constituintes do setor [...] as ONGs, entidades filantrpicas, OSCIP, organizaes sem fins lucrativos e outras formas de associaes civis sem fins lucrativos. O IBGE (2009, p. 1), com o objetivo de estabelecer [...] a identificao da constituio jurdico-institucional das entidades pblicas e privadas nos cadastros da administrao pblica do pas, elaborou cdigos de natureza jurdica que amalgamam as formas que constam do Cdigo Civil brasileiro com outras tipologias, sendo que as organizaes sem fins lucrativos foram assim classificadas: (a) servio notarial e registral (cartrio); (b) fundao privada; (c) servio social autnomo; (d) condomnio edilcio; (e) comisso de conciliao; (f) entidade de mediao e arbitragem; (g) partido poltico; (h) entidade sindical; (i); estabelecimento, no Brasil, de fundao ou associao estrangeira; (j) fundao ou associao domiciliada no exterior; (k) organizao religiosa; (l) comunidade indgena; (m) fundo privado; (n) associao privada. Naturalmente, cada classificao guarda sua prpria funcionalidade. No obstante, cabem
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alguns esclarecimentos para fins de um delineamento mais preciso com relao s tipologias intrnsecas ao prprio terceiro setor. Resende (2006) elucida que denominaes como instituto ou OSCIP no se constituem como pessoas jurdicas. Assim, tanto uma associao quanto uma fundao podem ser denominadas instituto (que meramente um nome fantasia) ou ser qualificada como OSCIP. Neste ltimo caso, as organizaes juridicamente constitudas, que atuem em consonncia com o interesse pblico e visem produo do bem comum, podem pleitear, alm de OSCIP, outros ttulos e certificaes junto ao Poder Pblico, cumpridos alguns requisitos exigidos em lei. Os demais ttulos conferidos so o de Utilidade Pblica e o Certificado de Entidade Beneficente de Assistncia Social (CEBAS). Os ttulos de OSCIP e Utilidade Pblica se do nas trs esferas governamentais. O CEBAS conferido em mbito federal, por meio dos Ministrios da Educao, Sade e do Desenvolvimento Social e Combate Fome, em conformidade com as reas de atuao das organizaes. Esses reconhecimentos diferenciam as organizaes, conferindo-lhes maior legitimidade perante a sociedade, alm de outros benefcios de ordem prtica, como isenes fiscais s organizaes e aos doadores e o acesso a certos recursos pblicos. Por outro lado, as organizaes ficam sujeitas ao controle pblico e precisam demonstrar transparncia em suas aes (BRASIL, 1935; BRASIL, 1999; BRASIL, 2009). Outro equvoco comum ocorre com o termo ONG, visto que no existe legalmente e se caracteriza como um conceito que vem sendo socialmente construdo e difundido. No contexto internacional, o termo tem sua origem nas Naes Unidas (non governamental organizations NGO), onde foi utilizado pela primeira vez para se referir s organizaes da sociedade civil que ofereceram assistncia de diversas naturezas como a Cruz Vermelha ao longo da Segunda Guerra
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Mundial e na reconstruo da vida social que lhe sucedeu. Por se referirem a organizaes que no tinham sido criadas por acordos governamentais, foram denominadas organizaes no governamentais. O termo, na Amrica Latina e no Brasil, foi introduzido pelas agncias internacionais para designar as organizaes por elas financiadas e que eram responsveis pela implementao de projetos de cunho social, tendo seu uso se tornado popular, sobretudo, aps a ECO 92 (PEREIRA, 2003). Portanto, considerando to somente as formas jurdicas definidas por lei (BRASIL, 2002), as associaes constituem-se pela unio de pessoas em torno de objetivos comuns e sem finalidade lucrativa para seus membros. Como indica Resende (2006, p. 34), se pessoas (fsicas ou jurdicas) se unirem de forma organizada na busca de objetivos que no visem lucratividade para elas, e que persigam interesses demandados pela coletividade, estaro instituindo uma associao. Segundo Paes (2006), a vontade dos associados de se unirem para formar uma coletividade ser legitimamente reconhecida ao ser documentada por escrito, na forma de um estatuto social. A legislao estabelece que o estatuto deva conter, ao menos, informaes sobre: (a) denominao da organizao, sua finalidade, sede e tempo previsto de durao; (b) fontes de recurso para sua manuteno; (c) modo como ser administrada; (d) forma como se far representar; (e) formas de associao; (f) direitos e deveres dos associados; e (g) condies para a alterao das disposies estaturias e para a dissoluo. Por sua vez, o estatuto dever ser inscrito no registro pblico competente. Paes (2006) lembra que determinadas espcies de associao, tais como os sindicatos, demandam tambm de autorizao estatal. Com a personificao da associao, [...] ela passar a ter a aptido para ser sujeito de direitos e obrigaes e capacidade patrimonial, constituindo seu patrimnio, que no ter relao com o dos assoISSN 2236-5710

ciados, adquirindo vida prpria e autnoma, no se confundindo com os seus membros, por ser uma nova unidade orgnica (PAES, 2006, p. 64). As fundaes, por seu turno, so criadas por um instituidor, mediante escritura pblica ou testamento, a partir da dotao especial de bens livres, especificando o fim a que se destina e a maneira de administr-la (RESENDE, 2006). Conforme Paes (2006), a fundao ser administrada por rgos autnomos, em consonncia com as disposies estatutrias. Embora o estatuto das fundaes comumente seja bastante semelhante ao das associaes, dever, antes de ser registrado em cartrio, ser previamente aprovado pelo Ministrio Pblico (art. 65 do Cdigo Civil). Alm disso, uma vez definida sua finalidade, esta no mais poder ser alterada. A nica possibilidade de alterao perante a gide jurdica se d por meio da dissoluo da fundao e da destinao de seu patrimnio para a criao de outra fundao com nova finalidade. De forma anloga, uma associao no pode ser transformada em uma fundao, sendo que a norma jurdica possibilita somente que a associao destine o seu patrimnio a um objetivo, personalizando assim uma nova fundao. Diante de sua finalidade imanente, Bresser-Pereira (1998, p. 17) afirma que: [...] uma fundao, embora regida pelo Direito Civil e no pelo direito administrativo, uma instituio pblica, na medida em que est voltada para o interesse geral. Em princpio, como reconhece Bresser-Pereira (1998, p. 17), no s as fundaes, mas [...] todas as organizaes sem fins lucrativos so ou devem ser organizaes pblicas no estatais. Contudo, nem todas as finalidades ou objetivos defendidos pelas associaes ou fundaes esto relacionados a questes de interesse pblico, havendo, tambm, aquelas ligadas a interesses coletivos mais restritos. Para Silva e Aguiar (2006),
importante explicar que benefcios coletivos,

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que compem a caracterizao do Setor, no correspondem necessariamente a benefcios pblicos. [...] Este caso corresponde ao de organizaes [...] que pretendem defender interesses de um grupo restrito de pessoas, sem considervel alcance social [tais como associaes de classe, sindicatos, grupos literrios, etc.]. As organizaes de carter pblico, de outro lado, esto voltadas para o atendimento de interesses mais gerais, produzindo bens ou servios que tragam benefcios para a sociedade como um todo [tais como as organizaes de defesa de direitos, de sade, assistncia social ou preservao ambiental]. [...] Aquelas organizaes que atuam efetivamente em aes sociais, na busca de benefcios coletivos pblicos, e que podem ser consideradas como de utilidade pblica, so capazes de auxiliar o Estado no cumprimento de seus deveres, atentando para as desigualdades vigentes no pas e a incapacidade do Estado de desempenhar com eficincia as atividades que lhe so atribudas. Por outro lado, difcil definir em que medida as organizaes de benefcios mtuos ou privados no exercem uma ao relevante sociedade, pois os grupos que as compem e a maneira como atuam podem ser de significativo destaque social. (SILVA e AGUIAR, 2006, p. 7).

uma associao ou de uma fundao, sendo claro que na fundao o que diferencia o patrimnio, e nas associaes [...] so as pessoas. [...]. Outro elemento diferenciador de fundao e associaes a forma de constituio. Enquanto estas tm o processo de criao materializado na ata que aprova os estatutos e que indica seus dirigentes, naquela a constituio depende da manifestao de vontade que o instituidor expressa. (PAES, 2006, p. 68).

Portanto, no limite, a finalidade das associaes e fundaes no sugere diferenas significativas sobre o carter pblico ou coletivo (corporativo) de suas aes. De acordo com Resende (2006), a diferena bsica entre associaes e fundaes est relacionada com a gnese de tais formas jurdicas. Enquanto as primeiras so decorrentes da reunio de pessoas, as segundas se originam de um patrimnio vinculado a um objetivo de interesse coletivo ou pblico. Nesse sentido, Paes (2006) afirma:
Compreende-se que, tanto nas associaes como nas fundaes, existem os dois elementos o elemento pessoal e o patrimonial , uma vez que no se pode conceber uma pessoa jurdica em que no haja uma coletividade de pessoas reunidas para constitu-la e um patrimnio prprio. [...]. Agora, a importncia de um e de outro elemento varia, conforme se trate de

Resende (2006) salienta que, em face de dispositivos constantes na lei, as fundaes, diferentemente das associaes, esto sujeitas a mais exigncias quanto sua constituio e administrao, assim como tm a determinao expressa de velamento pelo Ministrio Pblico, incluindo aspectos administrativos e processuais. Administrativamente, o Ministrio Pblico fiscaliza, exerce controle e auxilia as fundaes desde o ato de sua instituio legal. Ele aprova os estatutos e suas reformas; garante que os bens das fundaes no sejam mal administrados ou desviados da finalidade atribuda pelo instituidor; verifica se as fundaes detm os recursos para manter seus propsitos ou, em caso contrrio, designa a incorporao de seu patrimnio por outra que se proponha a fins semelhantes. Processualmente, o Ministrio Pblico pode adotar as medidas cabveis visando proteo do ente fundacional. Apesar das associaes no serem veladas, Resende (2006, 2007a) defende a legitimidade do Ministrio Pblico para tambm atuar junto a esse grupo. O atual Cdigo Civil, alm de estabelecer as associaes e fundaes como formas jurdicas representativas do terceiro setor, tambm suprimiu das pessoas jurdicas de direito privado as sociedades civis sem fins econmicos, juridicamente reconhecidas pelo Cdigo Civil de 1916 (art. 16) como [...] sociedades civis, religiosas, pias, morais, cientficas ou literrias (BRASIL, 1916, p. 3). Embora essa forma demandasse da reunio de pessoas para sua constituio legal, no impetrava necessariamente em adeso ampla de
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associados. Decorre da que uma sociedade civil dessa natureza podia ser criada sem que estivesse aberta para adeses de novos membros, sendo que, no caso das associaes, pressupem-se tais formas de adeso. Por outro lado, era possibilitada s sociedades civis a constituio legal sem necessidade de dispor de patrimnio e, portanQuadro 1 Exemplos de formas jurdicas
FOrMA JUrDiCA

to, sem interferncia do Ministrio Pblico, cujo velamento restringiu-se somente s fundaes (BRASIL, 1916). No Quadro 1 constam exemplos das formas jurdicas de algumas reconhecidas organizaes do terceiro setor brasileiro.

ExEMPlO
- Associao Nacional de Ps-Graduao e Pesquisa em Administrao (Anpad) - Instituto Ethos - Associao de Pais e Amigos dos Excepcionais (APAE) - Fundao Instituto de Pesquisas Econmicas Administrativas e contbeis de Minas Gerais (IPEAd) - Fundao Roberto Marinho - Fundao Abrinq pelos direitos da criana e do Adolescente - Sociedade Brasileira de Finanas (SBFin) - Sociedade So vicente de Paulo - Santa casa de Misericrdia

ASSocIAo

FuNdAo

SocIEdAdE cIvIl SEM FINS EcoNMIcoS

Fonte: Elaborado pelos autores a partir de estatutos diversos.

Por meio da anlise dos estatutos das organizaes mencionadas no Quadro 1, possvel constatar explicitamente a vinculao s respectivas formas jurdicas. Assim, a Anpad (2008, p. 1) descreve que [...] uma associao, sem fins lucrativos; o Instituto Ethos (2008, p. 1), a despeito do nome fantasia instituto, se posiciona como [...] uma associao, sem fins lucrativos; o IPEAD (2009, p. 1), enquanto uma [...] pessoa jurdica fundacional de direito privado; a SBFIN (2001, p. 1), como [...] uma sociedade civil, sem fins lucrativos. As Santas Casas de Misericrdia4 e as Sociedades So Vicente de Paulo, atuantes em todo o Brasil, muito possivelmente constituam-se como grupo mais representativo da forma jurdica de
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sociedade civil sem fins econmicos. Contudo, a supresso dessa forma do rol das pessoas jurdicas de direito privado gerou a necessidade de adaptao ao atual Cdigo Civil, quando de sua promulgao. O artigo 2.031 previa que as associaes, sociedades e fundaes, constitudas na forma das leis anteriores, tero o prazo de um ano para se adaptarem s disposies deste Cdigo (BRASIL, 2002, p. 95). No caso das sociedades civis, as mesmas deveriam optar pela forma de associao ou fundao, de modo a dar continuidade aos seus propsitos. As sees seguintes apresentam discusses que possibilitam uma melhor compreenso dessa situao que envolve formas jurdicas presentes e pretritas.

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3. FORMAS JURDICAS NO TERCEIRO SETOR: EVIDNCIAS EMPRICAS

Empreendido o percurso por meio do estatuto legal do terceiro setor, evidenciam-se como as organizaes formalmente institudas no Brasil se estruturam nas referidas formas jurdicas. Para esse fim, foram utilizados levantamentos que buscaram quantificar e qualificar as organizaes sem fins lucrativos brasileiras. Como evidenciam Madeira e Biancardi (2003):
Muito embora as organizaes da sociedade civil de carter pblico existam desde h muito tempo, estas, curiosamente, no eram reconhecidas como pertencentes a um setor especfico da economia. Somente a partir do incio da dcada de 90 que estas organizaes passaram a ser conceituadas e mensuradas como um setor especfico da economia, revelando sua importncia tanto social como econmica. A explicao para tal omisso so vrias [sic], mas uma dificuldade importante est na metodologia do clculo das Contas Nacionais, conceito macroeconmico que, dividindo as atividades humanas em agrcolas, industriais e de servios, inclua as organizaes da sociedade civil nesta ltima classificao sem, no entanto, destacar suas caractersticas prprias. (MADEIRA e BIANCARDI, 2003, p. 178).

Alm de passar a considerar o terceiro setor nas contas nacionais, o IBGE, a partir de dados do seu Cadastro Central de Empresas (Cempre) e da Relao Anual de Informaes Sociais (RAIS) do Ministrio do Trabalho e Emprego, divulgou, em 2004, a primeira base de dados nacional de organizaes do terceiro setor, intitulada Fundaes privadas e associaes sem fins lucrativos Fasfil. Na segunda edio da Fasfil (IBGE, 2008), cujos dados remetem a 2005, o setor se mostrou constitudo por 338 mil organizaes, com expressivo aumento em relao s 276 mil organizaes que havia no incio dos anos 2000 (IBGE, 2004). Segundo o IBGE (2008),
Passados 20 anos de vigncia da Constituio Federal brasileira, ganha relevo a necessidade de um maior e mais profundo conhecimento sobre o papel pblico dos segmentos organizados da sociedade civil. nesse contexto que se insere o atual estudo. Ele traz informaes atualizadas para o ano 2005 sobre o universo associativo e fundacional brasileiro, quantas so, onde se localizam, quando foram criadas, o que fazem, quantas pessoas empregam e quanto remuneram. Tratam-se de subsdios essenciais para anlises e avaliaes do papel das organizaes da sociedade civil. (IBGE, 2008, p. 9).

No caso brasileiro, somente em 2007 o terceiro setor passou a ser reconhecido nas contas pblicas. Como recorda Merege (2007),
[...] em setembro de 2004, o CETS [Centro de Estudos do Terceiro Setor], em parceria com o Centro de Estudos da Sociedade Civil da Universidade Jonhs Hopkins, organizou uma reunio em So Paulo com lideranas dos principais centros de estudos brasileiros, que resultou em uma manifestao coletiva, encaminhada ao IBGE, solicitando que fosse considerada a possibilidade de incluir nas contas nacionais a participao das organizaes sociais. (MEREGE, 2007, p. 1).

Na mesma poca que a Fasfil do IBGE (2004) foi lanada, a Fundao Getlio Vargas divulgou as estatsticas do Mapa do terceiro setor (FGV, 2005a), que tambm rene organizaes de todo o territrio nacional. Contudo, essa base de dados apresenta uma viso mais parcial do terceiro setor brasileiro, a partir de dados de 4,5 mil organizaes cadastradas. Segundo a FGV (2005a),
O Mapa do 3 setor um cadastramento espontneo das organizaes no governamentais, seu objetivo reunir o maior nmero possvel de organizaes sociais visando facilitar o acesso entre a sociedade e as organizaes sociais. Com isto, importante, que todos os usurios que forem utilizar os dados aqui apresentados, tenham clareza que ele rene um

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conjunto expressivo de organizaes brasileiras, mas no a sua totalidade. Assim, quando fizerem uso das estatsticas do Mapa do 3 setor tenham em mente que no se trata de todas as organizaes existentes no Brasil. (FGV, 2005a, p. 3).

Outro levantamento, de carter regional, foi o Diagnstico do terceiro setor de Belo Horizonte (CAOTS, 2006), divulgado em 2006 pelo Ministrio Pblico de Minas Gerais, com dados de 1,3 mil organizaes, das 1,8 mil que supostamente existem nessa cidade. Segundo CAOTS (2006), essa pesquisa objetivou
[...] traar o perfil das instituies sem fins lucrativos no municpio de Belo Horizonte, fazendo constar de seus resultados o potencial de interveno social dessas organizaes na construo de uma conjuntura cidad. [...]. Buscou-se a execuo de um portentoso projeto [...] que originou um sem nmero de cruzamentos e concluses que, necessariamente, abrem o conhecimento do Terceiro Setor de Belo Horizonte e propiciam novas experimentaes para que a academia possa desenvolver seus trabalhos. (CAOTS, 2006, p. 4).

Embora guardem suas diferenas, constata-se nas descries metodolgicas dos levantamentos uma similar orientao pelos princpios do Handbook on Nonprofit Institutions in the System of National Accounts (Manual sobre as Instituies sem Fins Lucrativos no Sistema de Contas Nacionais). Esse manual, elaborado pela Diviso de Estatsticas das Naes Unidas em conjunto com a Universidade John Hopkins, se constituiu em uma tentativa de estabelecer parmetros para que os estudos nele referenciados pudessem ser comparados, inclusive no mbito mundial. O manual define como organizao do terceiro setor aquela que apresente cumulativamente as seguintes caractersticas: (a) seja privada; (b) no distribua lucro; (c) seja legalmente constituda; (d) autoadministrada; e (e) voluntria (UNITED NATIONS, 2003). Como se observa, um dos critrios adotados por todos os levantamentos que as organizaes sejam legalmente constitudas. Nesse sentido, a partir de dados desses levantamentos, apresenta-se na Tabela 1 a distribuio das organizaes do terceiro setor, considerando as formas jurdicas nas quais se estruturam.

Tabela 1 Formas jurdicas em levantamentos do terceiro setor

ASSOCiAO PESqUiSA n FASFIl (IBGE, 2008) MAPA do TERcEIRo SEToR (FGv, 2005A) dIAG. do 3 SEToR BH (cAoTS, 2006)5
Fonte: Elaborado pelos autores.

FUNDAO n
8.228

SOCiEDADE CiVil n
-

TOTAl n
338.162

%
97,6

%
2,4

%
-

%
100,0

329.934

4.314

94,0

275

6,0

4.589

100,0

774

68,3

101

8,9

259

22,8

1.134

100,0

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Na Fasfil, as associaes representam 97,6% do universo de organizaes do terceiro setor brasileiro e as fundaes, 2,4%. No Mapa do terceiro setor, a forma jurdica de associao representa 94% e a de fundao, os demais 6%. Dentre as referidas pesquisas, apenas o Diagnstico do terceiro setor de Belo Horizonte faz meno forma jurdica de sociedade civil sem fins econmicos, alm de tambm considerar as formas de associao e fundao. As organizaes identificadas no Diagnstico, em sua maioria, constituem-se como associaes (68,3%), seguidas pelas sociedades civis (22,8%). Em consonncia com a tendncia apresentada na Fasfil e no Mapa do terceiro setor, as fundaes so minoria, representando 8,9% das organizaes. Observa-se que, provavelmente pela inexistncia de muitas regras para sua constituio, a maioria das organizaes que compem o terceiro setor enquadra-se na forma jurdica de associaTabela 2 Faixa de receita anual x forma jurdica
ASSOCiAO FAixA DE rECEiTA ANUAl n MIcRo (AT R$ 120.000) PEQuENo (dE R$ 120.001 A R$ 750.000) MdIo (dE R$ 750.001 A R$ 5.000.000) GRANdE (dE R$ 5.000.001 A R$ R$ 30.000.000) HIPER (AcIMA dE R$ 30.000.001) TOTAL
Fonte: Dados trabalhados a partir de CAOTS (2006).

o. A legislao, como abordado na seo anterior, bastante favorvel criao de associaes, sendo necessrio apenas que pessoas se renam em torno de uma causa de interesse comum, registrando seus atos constitutivos em cartrio civil (o mesmo se aplica pretrita forma de sociedade civil). J as fundaes, em funo de dispositivos constantes na lei visando garantia do patrimnio e do interesse de seu instituidor, esto sujeitas a mais exigncias quanto sua constituio e administrao, alm de terem a determinao de velamento pelo Ministrio Pblico. Como forma de aprofundar as comparaes entre as distintas formas, tambm foram realizados testes estatsticos6 em uma amostra de 1.134 organizaes sem fins lucrativos, advindas da base de dados do Diagnstico do terceiro setor de Belo Horizonte (CAOTS, 2006), cedida para anlise pelo Ministrio Pblico de Minas Gerais. Um dos elementos diferenciadores que est na gnese

FUNDAO n
30

SOCiEDADE CiVil n
156

TOTAl n
632

%
68,4

%
34,9

%
69,6

%
65,7

446

128

19,6

24

27,9

44

19,6

196

20,4

55

8,4

13

15,1

10

4,5

78

8,1

15

2,3

11

12,8

2,7

32

3,3

1,2

9,3

3,6

24

2,5

652

100,0

86

100,0

224

100,0

962

962

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das formas jurdicas o patrimnio, condio necessria para a constituio das fundaes, mas que nada interfere na estruturao legal das associaes e sociedades civis. Assim, sugestivo que as fundaes disponham de mais recursos que as demais formas jurdicas. Diante da indisponibilidade de se obter dados diretos sobre o patrimnio, utilizou-se analogamente a varivel faixa de receita anual, que tambm remete, de alguma forma, a uma dimenso economicamente aprecivel das organizaes. Conforme se observa na Tabela 2, que d uma viso geral do porte segundo a faixa de receita, a maioria das organizaes de porte micro (65,7%) e pequeno (20,4%). Contudo, quando os grupos so analisados em separado, constata-se uma maior concentrao de associaes (68,4%) e sociedades civis (69,6%) de porte micro. Nas fundaes, essa concentrao reduz-se bastante (34,9%). Por sua vez, o grupo das fundaes o que mais concentra organizaes de porte mdio, grande e hper (37,2%); as sociedades civis concentram 13,9% e as associaes 12%. As semelhanas e diferenas identificadas na Tabela 2 foram corroboradas pelos testes estatsticos. Por meio do teste Kruskal Wallis identificou-se uma diferena global entre a faixa de receita das formas jurdicas (p = 0,000). Adicionalmente, o teste Mann-Whitney evidenciou que, nesse mesmo aspecto, as associaes so estatisticamente iguais s sociedades civis (p = 0,609), e ambas so distintas das fundaes (p = 0,000). Essas concluses so baseadas no p-valor, que apresenta o nvel de significncia de um teste estatstico. Nos testes utilizados,7 considerou-se um p-valor de 5% (0,05), sendo que, toda vez que os resultados apresentaram um valor menor do que esse, assumiu-se, com 95% de confiabilidade, que as organizaes apresentavam diferenas estatisticamente significativas, ao menos no que se refere varivel faixa de receita anual. Os dados apresentados nesta seo, trianguISSN 2236-5710

lados com a anlise do estatuto legal do terceiro setor, possibilitam que se chegue a algumas constataes:
a) O novo Cdigo Civil suprimiu as sociedades civis sem fins econmicos do rol das formas jurdicas representativas do terceiro setor, uma vez que, ainda na vigncia do Cdigo de 1916, a doutrina jurdica vinha considerando o termo associao para se referir s sociedades civis sem fins econmicos, em contraste quelas sociedades com fins econmicos (PEREIRA, 1995; PINTO, 2000; RODRIGUES, 1998; SILVEIRA, 2005). Essa constatao, baseada no direito, foi corroborada em bases econmicas pelos resultados dos testes estatsticos, que evidenciaram que as sociedades civis se assemelham s associaes e que ambas distinguem-se das fundaes. b) A supresso da forma jurdica de sociedade civil sem fins econmicos pelo Cdigo Civil gerou a necessidade de que as organizaes assim estruturadas, de modo a dar continuidade aos seus propsitos, se adaptassem nova legislao, optando por uma das formas atualmente consideradas pela lei (associao ou fundao). Inicialmente, foi estabelecido o prazo de 1 (um) ano para essa adaptao (BRASIL, 2002). Por sua vez, esse prazo foi estendido at o ano de 2007 (BRASIL, 2005). Apenas o Diagnstico (CAOTS, 2006), conforme evidenciado na Tabela 1, abordou essa forma jurdica, sendo que, empiricamente, constatou-se um quantitativo ainda expressivo de organizaes assim estruturadas. Ademais, desde que a forma de sociedade civil foi suprimida pelo novo Cdigo, sugestivo que no tenha havido o interesse dos demais levantamentos (IBGE, 2004, 2008; FGV, 2005a) em abord-las diretamente, sendo que elas, possivelmente, foram agrupadas ao contingente de associaes.8 c) Assumindo que em IBGE (2008) e em FGV (2005a) as sociedades civis esto implcitas no total de associaes, por analogia aos dados do Diagnstico (CAOTS, 2006) possvel estabelecer uma razo [(associaes + sociedades civis) / sociedades civis] entre a forma de estruturao das organizaes, de modo a se chegar concentrao de sociedades civis que no foram diretamente evidenciadas nos referidos levantamentos. Assim, os dados da Tabela 1, aplicados conforme a razo proposta, evidenciam que as sociedades civis (259) representam 25,1% do total de associaes + sociedades civis (1033). Logo, das

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329.934 associaes identificadas em IBGE (2008), 82.324 seriam sociedades civis sem fins econmicos; das 4.314 associaes identificadas em FGV (2005a), 1.082 tambm seriam sociedades civis.

Essa evidenciao da forma de sociedade civil sem fins econmicos, tal como fez o Diagnstico (CAOTS, 2006), mostra-se relevante para os estudos organizacionais sob diversas ticas. Nessa direo, a constatao da coexistncia entre formas jurdicas pretritas e presentes numa ntida dissociao entre a conduta concreta e as normas que se aplicam ao contexto pesquisado sugere a manifestao do fenmeno do formalismo (RAMOS, 1983). A prxima seo dedicada ao aprofundamento dessa discusso, tanto conceitualmente quanto empiricamente, visto que se apresenta a situao atual na qual se encontram as formas jurdicas do terceiro setor brasileiro.

[...] tendo o CC/2002 criado regramento prprio para todas as pessoas jurdicas de direito privado (arts. 45 a 52), e regramento especfico para as associaes (arts. 53 a 61) e para as fundaes (arts. 62 a 69), sendo ambas as nicas de fins no lucrativos (art. 44), estabeleceu prazo de um ano para que as entidades j existentes adequassem seus atos constitutivos s novas prescries legais, a partir de sua vigncia (arts. 2.031 a 2.033). Este prazo foi estendido at 11.01.2007, conforme Lei 11.127, de 29/6/2005. [...] Realizada pesquisa em relao s Fundaes sediadas no RS [Rio Grande do Sul], em n de 368, posso afirmar que 29 ainda no adequaram seus estatutos regra do inc. I do art. 67 do CC/2002. Esclareo que todas j foram notificadas para proceder devida alterao estatutria. Quanto indagao generalizada que fazes, no posso afirmar se todas as outras entidades adequaram seus estatutos s novas prescries legais, pois dado que refoge ao nosso conhecimento [em 22/02/2010].

4. FORMAS JURDICAS NO TERCEIRO SETOR: SITUAO ATUAL E FORMALISMO

Diante da necessidade de adaptao e passados cerca de oito anos da promulgao do Cdigo Civil brasileiro (Lei 10.406/2002), buscou-se levantar a situao atual das formas jurdicas do terceiro setor. Para esse entendimento, foram estabelecidos contatos com alguns Centros de Apoio ao Terceiro Setor do Ministrio Pblico, com o seguinte questionamento:9 Ainda que o atual Cdigo Civil no mais aborde as sociedades civis religiosas, pias, morais, cientficas ou literrias, essas ainda coexistem com as atuais formas jurdicas de associao e fundao? Houve alguma adequao das sociedades civis para tornarem-se associaes ou fundaes?. Segundo informaes do Ministrio Pblico do Rio Grande do Sul,

A partir de tais consideraes, observa-se que mesmo as fundaes, que em face de dispositivos constantes na lei so veladas diretamente pelo Ministrio Pblico, ainda no se adequaram totalmente ao atual Cdigo Civil. Como as associaes e as sociedades civis no so veladas, no existe uma fonte precisa que possa informar o seu nvel de adeso s disposies do Cdigo Civil. Dessa forma, diante do observado nas fundaes, muito provvel que tambm no tenha ocorrido a adequao de todas as sociedades civis sem fins econmicos a alguma das duas formas jurdicas atualmente consideradas pela lei, conforme corrobora o Ministrio Pblico (MG) ao afirmar que no temos dados certos para tal constatao, mas supomos que seja real. Essa situao das formas jurdicas acaba por gerar certas ambiguidades. Pode ocorrer, por exemplo, o questionamento sobre a legitimidade de uma organizao estruturada como sociedade civil, uma vez que essa forma no mais reconhecida pelo Cdigo Civil. Como se observa no seguinte trecho de um acrdo,10 na viso da
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sentena apelada, somente as associaes teriam direito perante o atual Cdigo Civil. Essa apelao foi considerada improcedente e as sociedades civis posicionadas na mesma condio das associaes, em consonncia com as discusses apresentadas na seo anterior:
Acerca da legitimidade ativa do Instituto de Defesa do Cidado, convm afastar a fundamentao da sentena apelada, segundo a qual o apelante seria parte ilegtima por se tratar de sociedade civil e a legislao aplicvel conferir legitimidade apenas s associaes. Entretanto, examinando detidamente os autos, ainda que por fundamento diverso, [...] carece o Instituto apelante de legitimidade para a demanda. Com relao ao fato de o Instituto de Defesa do Cidado ter sido constitudo sob a forma de sociedade civil, oportuno relembrar que o Cdigo Civil de 1916, em vigor ao tempo de sua constituio, no diferenciava as associaes das sociedades civis sem fins econmicos, exigindo as mesmas formalidades a ambas para seu ingresso no mundo jurdico. (SILVEIRA, 2005, p.3).

Ainda que o Cdigo Civil (BRASIL, 2002) no mais aborde as sociedades civis sem fins econmicos e o prazo para a adaptao das mesmas tenha findado (BRASIL, 2005), empiricamente, constata-se que essa forma ainda coexiste com as atuais formas jurdicas de associao e fundao. Segundo Ramos (1983, p. 311), essa discrepncia entre a conduta concreta e as normas prescritas que se supe regul-la caracteriza o formalismo. E, se por um lado, a discrepncia com o Cdigo Civil constatada, por outro, observa-se a maleabilidade do sistema jurdico nacional vide acrdo anteriormente comentado , que, por fora da prpria lei das relaes civis, possibilita que organizaes estruturadas nessa forma continuem a operar com a mesma denominao, composio de rgos de gesto e atividades. Para Machado-da-Silva et al. (2003, p.199), interessante notar que o formalismo no se caracteriza apenas pela imposio frequente de regras
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[...], mas tambm como trao cultural que integra o comportamento dos atores sociais. Como evidencia Ramos (1983, p. 271), nem sempre o formalismo no Brasil foi extrnseco ao seu processo [...], mas expresso estrutural da sociedade brasileira, da astcia, por assim dizer, do seu processo histrico. Com efeito, a inrcia na mudana social pode ser constatada em diversos contextos e momentos da sociedade brasileira (RAMOS, 1983; MACHADO-DA-SILVA et al., 2003): quando da colonizao do pas e do estabelecimento das capitanias hereditrias (sculo XVI), na transio entre o Brasil colonial e o imperial (1822), na configurao do Estado (1889) e em sua crescente burocratizao, na reforma administrativa mais contempornea e em questes diversas presentes na ltima constituio nacional (1988). Outro momento de formalismo observado no contexto do terceiro setor ocorreu quando da promulgao da Lei 9.790/99, que passou a qualificar as organizaes como Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico OSCIPs (BRASIL, 1999). Pretendia-se simplificar os procedimentos de concesso de ttulos e certificaes, inclusive, com a expectativa de que essa lei substitusse aos poucos a Lei 91/1935 (BRASIL, 1935), que criou o Ttulo de Utilidade Pblica Federal, regulamentado pelo Decreto 50.517/1961 (BRASIL, 1961). Buscava-se, tambm, facilitar as parcerias com o poder pblico e estabelecer critrios mais objetivos de aferio de desempenho das organizaes. Diante dos requisitos para ser reconhecida como OSCIP, Alves e Koga (2003) consideram que,
[...] muitas organizaes seriam, desta forma, beneficiadas com a legislao, pois no apresentavam em seu objeto social qualquer atividade anteriormente reconhecida como de utilidade pblica. Apenas s organizaes voltadas para a Assistncia Social (Lei 91 de 28/08/1935), em suas diversas faces, eram atribudos estes ttulos. A Lei N 9.790/99, ampliando o rol de interesse pblico, tambm classificou como OSCIP as entidades cujos objetivos sociais

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so a preservao, estudo, pesquisa de patrimnio ecolgico (meio ambiente) e cultural, microcrdito, assessoria jurdica e outros. (ALVES e KOGA, 2003, p. 6).

Contudo, quando havia passado cerca de quatro anos da promulgao da Lei das OSCIPS, constatou-se que
[...] nem est havendo a macia adeso que o governo esperava, nem o processo est sendo rpido como se esperava que fosse. A ponto de, para salvar a lei, o governo ter sido forado a promover mudanas na legislao dilatou os prazos e tornou as doaes dedutveis no Imposto de Renda. Quando analisadas as mudanas, pode-se concluir que elas acabam aproximando o modelo das OSCIPs ao modelo antigo do Ttulo de Utilidade Pblica, na medida em que concede benefcios que eram exclusivos dessas ltimas e garante a manuteno desses dois ttulos por um prazo de cinco anos, ou seja, trs anos a mais do que o prazo de dois anos inicialmente previsto na Lei n. 9.790/99 (ALVES; KOGA, 2003, p. 14).

o prazo de adequao das organizaes ao Cdigo Civil de 2002, de forma anloga ao que ocorreu com a Lei das OSCIPs]. Passa-se a conferir poderes quase mgicos a portarias, leis e decretos, como se uma simples legislao, sem qualquer ligao com a realidade social, pudesse mudar essa mesma realidade que ignorava (MACHADO-DA-SILVA et al., 2003, p. 191).

Portanto, a situao das sociedades civis sem fins econmicos constitui-se em mais uma dentre outras tantas situaes formalsticas observadas na sociedade brasileira que parecem ter em comum o fato de que as intenes de mudana e as reformas propriamente ditas
[...] precedem os costumes, as leis antecipam as prticas coletivas, e seu aprendizado acaba se tornando lento e penoso. E muitas vezes acontece que, ainda no compreendidas de forma satisfatria pela populao, j se pensa em reform-las ou substitulas novamente. Assim, na sociedade brasileira, a presena do formalismo como um produto cultural se reflete num ciclo: as leis no se fundamentam na cristalizao dos costumes, constituem imposio de fora para dentro, gerando um descompasso entre a norma e a prtica social. Tal dinmica pode levar no obedincia dessas leis, conduzindo a um processo de criao ostensiva de novas regras, com o intuito de reforar as primeiras [ou de afrouxamento, como observado na Lei 11.127/2005, que estendeu

Como se observa, as conexes do formalismo com a sociedade brasileira so diversas. No que tange ao terceiro setor, foram evidenciadas algumas relaes desse fenmeno com o seu estatuto legal. Essa discusso iniciou-se da constatao a partir de dados do Diagnstico (CAOTS, 2006) da coexistncia emprica entre as formas de sociedade civil, suprimida pelo atual Cdigo Civil, e as formas de associao e fundao, atualmente consideradas pela lei. Essa constatao foi, por sua vez, corroborada por informaes de Centros de Apoio ao Terceiro Setor do Ministrio Pblico. Portanto, reitera-se a importncia de que os estudos organizacionais considerem no somente o que tido como certo, mas tambm direcionem ateno para as discrepncias entre
[...] o prescritivo e o descritivo, entre o poder formal e o efetivo, entre a impresso que nos dada pela constituio, pelas leis e regulamentos, organogramas e estatsticas, e os fatos e prticas reais do governo e da sociedade. Quanto maior a discrepncia entre o formal e o efetivo, mais formalstico o sistema. (RIGGS, 1964 apud RAMOS, 1983, p. 252).

Visto que apenas algumas relaes de um fenmeno bastante complexo foram abordadas neste artigo, levanta-se a questo do quo formalstico pode efetivamente se apresentar o sistema terceiro setor brasileiro. Todavia, h que se considerar que o formalismo no necessariamente atribui uma conotao negativa s prticas adotadas pelas organizaes. De outra forma, como salienta Ramos (1983), o formalismo pode sugerir uma postura estratgica perante certas realidades soCadernos Gesto Pblica e Cidadania / v. 16, n. 58 So Paulo: 2011

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ciais, ou mesmo uma situao de acomodao. Em ambos os casos, no estaria havendo a sujeio [...] aos imperativos externos segundo os quais produzida a vida social (RAMOS, 1981, p. 59). Esses imperativos externos, dos quais a legislao um dos expoentes, implicam o controle da conduta dos membros organizacionais e, naturalmente, as configuraes das organizaes que conduzem. No entanto, como asseveram Machado-da-Silva et al. (2003, p. 188), esse reforo legal sobre a conduta no necessariamente determinante do comportamento social, sendo que [...] uma lei formalstica estabelecer uma diretriz que no ser colocada em prtica. Nessa direo, para o sistema terceiro setor, a no conformao normativa de potenciais 82.324 organizaes brasileiras estruturadas como sociedades civis (vide analogia aplicada ao IBGE, 2008)11 significa pouco em termos instrumentais, uma vez que a prpria doutrina jurdica, na vigncia do Cdigo Civil de 1916, era pacfica a que essa forma fosse tratada como associao (PEREIRA, 1995; PINTO, 2000; RODRIGUES, 1998; SILVEIRA, 2005). Por outro lado, significa muito em termos da razo substantiva, que no deve ser considerada como imperativo externo que dita padres particulares, mas como determinante para [...] a compreenso da conduta geralmente adequada a seres humanos (RAMOS, 1981, p. 50). A legitimao da vida humana associada, na expresso de Guerreiro Ramos, tambm se orienta por valores, sendo que as organizaes em questo so reconhecidas pela sociedade no apenas como sistemas utilitrios para o provimento de servios, mas tambm como instituies que agem em consonncia com causas substantivas diversas, que se encontram muito mais alinhadas com a conduta humana do que com os imperativos ditados pela legislao. Portanto, a permanncia dessas organizaes enquanto formas legtimas, ainda que eventualmente no adaptadas ao novo Cdigo Civil, asISSN 2236-5710

sume dimenso estratgica para a sociedade civil, visto que suas aes advm de manifestaes democrticas, altrusticas, solidrias etc. relevantes para a organizao e para o desenvolvimento social, remetendo atuao de escolas, centros de pesquisa e de profissionalizao, museus, hospitais, asilos, creches, orquestras sinfnicas, grupos literrios, dentre outros. Ademais, sugestivo que essa permanncia, embora tenha partido de tenses entre os imperativos externos e as condies internas da sociedade, acabou por resultar em afrouxamento, manifesto naquilo que se convencionou chamar de formalismo.

5. CONSIDERAES FINAIS
O fenmeno do formalismo foi aqui levantado perante um contexto de mudana social no terceiro setor, decorrente da transio entre os Cdigos Civis. Como sugerem as discusses da seo anterior, as efetivas implicaes do formalismo no terceiro setor brasileiro demandam investigaes adicionais, notadamente em funo de o presente artigo circunscrever esse fenmeno ao contexto das formas jurdicas. A consolidao de um padro formalstico decorre da interao entre atores sociais, num processo iterativo, assim como da atribuio de significados por esses mesmos atores a comportamentos, normas e valores. Nessa direo, novos estudos podem ser orientados para a investigao de outras manifestaes formalsticas e das interpretaes atribudas a elas pelos membros das prprias organizaes do terceiro setor, assim como para o entendimento das implicaes do formalismo nas relaes entre organizaes e seus grupos de relacionamento, na cultura da sociedade civil organizada, nas polticas pblicas, dentre outros. Alm do mais, em consonncia com Ramos (1983, p. 259), necessrio indagar a iterativa manifestao desse fenCadernos Gesto Pblica e Cidadania / v. 16, n. 58 So Paulo: 2011

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meno no contexto nacional, uma vez que uma interpretao sistemtica do formalismo [...] instrumento da ao transformadora da realidade social. As noes de racionalidade instrumental e substantiva, e o dialogismo entre os imperativos externos e a constituio interna da sociedade, introduzidos na seo anterior, tambm podem nutrir essas discusses (RAMOS, 1981). Adicionalmente s formas jurdicas, as mudanas que ocorreram na legislao e a configurao do atual marco legal do terceiro setor sugerem diversas possibilidades para o desenvolvimento de estudos do formalismo alinhados com a perspectiva institucional, tal como realizado por Machado-da-Silva et al. (2003). Como sugere Silva (2010a, p. 1318), ao longo de cinco sculos, o terceiro setor brasileiro veio ampliando seu espao de atuao, em funo das prprias demandas sociais da populao e de mudanas institucionais diversas. Para alm do contexto brasileiro, a comparao com configuraes institucionais de outros pases pode gerar profcuas agendas de pesquisa. A ttulo de exemplo, nos EUA existe a forma de associao no registrada (unincorporated association), na qual as pessoas criam suas associaes sem fins lucrativos sem a necessidade de nenhuma aprovao governamental, sendo livre o provimento de servios, recebimento de donativos e outras movimentaes financeiras (SALAMON, 1997). A distinta liberdade de ao dessa forma organizacional na sociedade americana j seria um interessante contraponto para o aprofundamento das discusses sobre a legitimidade do Ministrio Pblico para o velamento das associaes na sociedade brasileira (RESENDE, 2006, 2007a). Ademais, o desenvolvimento de estudos comparativos pode partir de informaes (quantitativas e qualitativas) sobre o terceiro setor em 46 pases, que so disponibilizadas pelo Center for Civil Society Studies, da Universidade Johns Hopkins (CENTER FOR CIVIL SOCIETY STUDIES,
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2011). Quanto aos levantamentos analisados (FGV, 2005a; CAOTS, 2006; IBGE, 2008), salienta-se a necessidade de uma utilizao diligente, uma vez que a delimitao do universo pesquisado por cada um sugere diferentes dimenses para o terceiro setor brasileiro. Por exemplo, na realizao do Diagnstico (CAOTS, 2006) identificou-se um universo de 1.807 organizaes e efetivamente foram pesquisadas 1.321. Se considerado o primeiro levantamento do IBGE (2004), existiriam em Belo Horizonte 4.239 organizaes. Resende (2007b, p. 1), remetendo a situaes que ocorreram ao longo da realizao do Diagnstico, afirma que algumas organizaes chegam a ter cinco pessoas jurdicas no mesmo endereo, quando na verdade existe s uma: Por exemplo, a associao recebe uma multa por no declarar imposto. Em vez de pagar, cria uma nova associao e deixa a outra registrada em cartrio. Esta passa a existir de direito, mas no de fato. No obstante, essas dissonncias podem ocorrer, pois a pesquisa do IBGE no se constitui como um levantamento de campo, sendo que suas informaes se baseiam nos dados do Cempre e da RAIS, tal como mencionado anteriormente. Ao menos em parte, essa situao pode ser administrada por meio da triangulao entre as pesquisas mencionadas e outras bases de dados tambm disponveis.12 Ao final desse percurso, fica notvel que o presente estudo fundamenta-se, preponderantemente, em uma perspectiva legal do terceiro setor brasileiro. Todavia, ainda que essa seja importante para a caracterizao do setor, existem outras perspectivas relevantes, notadamente pelas conexes que podem trazer para os estudos da administrao. Nesse sentido, o terceiro setor tambm pode ser visto por suas caractersticas funcionais (a partir das funes ou propsitos de existncia das organizaes que o compem), pelas caractersticas econmico-financeiras (enfatizam as transaes financeiras e os recursos organizacionais),
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dentre outras tantas apresentadas por estudos especficos sobre categorizaes e definies do setor (FERNANDES, 1994; SALAMON; ANHEIR, 1997; ALVES, 2002; SILVA; AGUIAR, 2006; MOURA; FERNANDES, 2009; SILVA, 2010b). Ademais, essas perspectivas podem ser relacionadas com outras evidncias empricas que constam nos levantamentos (FGV, 2005a; CAOTS, 2006; IBGE, 2008), tais como idade, rea de atuao, localizao, pessoas empregadas, voluntrios etc. Enfim, so diversas as possibilidades para o estudo do terceiro setor e, consonante com Ruth Cardoso (2005, p. 12), [...] este um caminho que vale a pena continuar a explorar com entusiasmo e a aperfeioar com as lies da experincia.

Notas
1 Os autores agradecem aos dois avaliadores pelos profcuos comentrios emitidos, os quais possibilitaram o sensvel aprimoramento do texto em relao ao seu original. 2 Adota-se a terminologia sociedades civis sem fins econmicos para designar o grupo das sociedades religiosas, pias, morais, cientficas ou literrias, abordadas no Cdigo Civil de 1916. Salienta-se que essa terminologia utilizada amplamente para o mesmo fim aqui descrito. Ademais, essa forma parcimoniosamente tratada no artigo, em certas ocasies, apenas por sociedade civil. No confundir com a forma jurdica de sociedade (simples ou empresria), que se constitui como pessoa jurdica de direito privado, mas com fins econmicos. 3 Foi realizada pesquisa nas bases de dados eletrnicas das revistas: Revista de Administrao de Empresas (RAE/RAE-eletrnica), Revista de Administrao Contempornea (RAC/RAC Eletrnica), Brazilian Administration Review (BAR) e Revista de Administrao Pblica (RAP), alm dos anais de 2008 e 2009 do Encontro da Associao Nacional de Ps-Graduao em Administrao (EnAnpad). Para a pesquisa, foram utilizados os termos: associao, associaes, fundao, fundaes, jurdica(s), forma(s) jurdica(s), pessoa(s) jurdica(s), jurdico(s). Os resultados apontaram estudos sobre: (a) ttulos e certificaes no terceiro setor (Alves e Koga, 2006; Peci et al., 2008); (b) categorizao do terceiro setor (Moura e Fernandes, 2009); (c) influncias institucionais (dentre elas a legislao) em aspectos de gesto das organizaes do terceiro setor (Aguiar e Silva, 2008; Silva, 2009a). Os artigos identificados na alnea a no abordaram a temtica das formas jurdicas e os demais no se focaram exclusivamente nela. 4 Evidncias apontam que as primeiras organizaes da sociedade civil nacional foram as Santas Casas de Misericrdia, que remontam

aos meados do sculo XVI. Como lembra Cabral (2007, p. 56), a atuao direta do Estado na rea social era mnima, sendo que o atendimento s camadas carentes da populao, [...] apoiavase em um modelo importado pelas Casas de Misericrdias portuguesas, de iniciativas caritativas e crists, que tratavam a questo social como de resoluo da sociedade. [...] Nessa origem est a primeira Santa Casa de Misericrdia, fundada em Santos por Brs Cubas, em 1543. 5 Para fins de tratamento em conformidade com os propsitos do artigo, os autores excluram de CAOTS (2006): autarquias (fazem parte do direito pblico); partidos polticos e organizaes religiosas (embora tenham sido registrados como tal, so constitudos na prtica como associaes, ou seja, no existe a forma jurdica partido poltico ou organizao religiosa). Assim, o total de 1.321 organizaes foi reduzido para 1.134. 6 Para a realizao dos testes foi necessrio proceder com alguns cortes na base de dados original. Assim, o universo da pesquisa ficou delimitado a 1.134 organizaes, sendo 774 associaes, 101 fundaes e 259 sociedades civis sem fins econmicos (vide Tabela 1). Foram excludas: Autarquias (referentes ao direito pblico); os partidos polticos e as organizaes religiosas (embora registrados como tal, so constitudos na prtica como associaes, ou seja, no existe a forma jurdica partido poltico ou organizao religiosa). 7 A operacionalizao dos testes se deu em conformidade com o que orientam Tabachinik e Fidell (2001): o teste Kruskal Wallis buscou identificar a existncia de uma diferena global entre a faixa de receita dos grupos (escala de 1 a 50, obtida por meio dos dados que geraram a Tabela 2, uma vez que na base de dados a faixa de receita guarda 50 gradaes). Para verificar entre quais grupos ocorreram as diferenas, aplicou-se o teste MannWhitney. Todo o processamento ocorreu por meio do programa SPSS (Statistical Package for the Social Sciences) - verso 15.0 para Windows. 8 Salienta-se que esse tratamento conferido forma de sociedades civil pelos levantamentos (IBGE, 2004, 2008; FGV, 2005a) to somente uma reflexo dos autores deste artigo, uma vez que no foi possvel constar nas respectivas metodologias menes a essa forma ou ao pretrito Cdigo Civil, assim como a nenhum agrupamento que tenha sido realizado. 9 Pergunta realizada por e-mail para cinco Ministrios Pblicos, sendo que houve respostas de trs deles (SC, RS e MG). Os autores agradecem pela ateno e presteza dispensadas pela dra. Cibele Cristina Freitas Resende (MP-SC), dra. Vera Lcia Gonalves Quevedo (MP-RS) e pelo Centro de Apoio ao Terceiro Setor (MP-MG). 10 O acrdo constitui-se em deciso proferida em grau de recurso por tribunal coletivo e superior, que passa funcionar como norma para resoluo de casos anlogos (SANTOS, 2001). 11 Analogia desenvolvida na alnea (c) da seo 3. 12 Alm dos levantamentos/pesquisas descritos no artigo, registra-se o Censo do terceiro setor do Par, realizado pela FGV em 2005, com dados de 1,7 mil organizaes (FGV, 2005b); Madeira e Biancardi (2003) fazem meno a outras bases, quais sejam: Cadastro das entidades da sociedade civil da Regio Leste do municpio de So Paulo (subsdio para o Servio de Apoio s Micro e Pequenas Empresas do Sebrae); Censo/Cadastro georreferenciado

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