Escolar Documentos
Profissional Documentos
Cultura Documentos
451 2676 Afo
451 2676 Afo
Este curso é protegido por direitos autorais (copyright), nos termos da Lei n.º 9.610/1998,
que altera, atualiza e consolida a legislação sobre direitos autorais e dá outras providências.
AULA INAUGURAL
1. APRESENTAÇÃO ................................................................................................................................................................. 3
2. INTRODUÇÃO AO ESTUDO DO ORÇAMENTO E DA CONTABILIDADE PÚBLICA. CONCEITO DE ORÇAMENTO PÚBLICO ........ 3
2.1 Iniciativa....................................................................................................................................................................... 5
2.2. Orçamento autorizativo .......................................................................................................................................... 6
2.3 Natureza jurídica do orçamento público ......................................................................................................... 8
2.4. Outros aspectos do orçamento público ......................................................................................................... 10
3. LEGISLAÇÃO DE DIREITO ORÇAMENTÁRIO ....................................................................................................................... 12
4. MATRIZ CONSTITUCIONAL DO DIREITO ORÇAMENTÁRIO ................................................................................................ 13
4.1.Plano Plurianual – PPA..................................................................................................................................... 14
4.1.1 Forma regionalizada ............................................................................................................................................ 15
4.1.2 Despesas de capital ............................................................................................................................................. 16
4.2 Despesas decorrentes de despesas de capital ............................................................................................ 16
4.3 Programas de duração continuada................................................................................................................... 16
5. LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS – LDO ..................................................................................................................... 20
5.1 Metas e prioridades ................................................................................................................................................. 20
5.2 Orienta a elaboração da LOA ............................................................................................................................. 21
5.3 Alterações na legislação tributária .................................................................................................................... 22
5.4 Política das agências financeiras oficiais de fomento ................................................................................. 23
5.5 Encaminhamento e votação ................................................................................................................................. 24
5.6 Vigência ...................................................................................................................................................................... 24
5.7 Emendas..................................................................................................................................................................... 25
5.8. LDO e LRF .................................................................................................................................................................. 25
5.9 LDO e TCU ................................................................................................................................................................. 27
6. ORÇAMENTO ANUAL – LOA ............................................................................................................................................. 28
6.1 Três suborçamentos .............................................................................................................................................. 28
6.2 Emendas ...................................................................................................................................................................... 29
6.3 Outras características da LOA ............................................................................................................................. 30
6.4 Prazos .......................................................................................................................................................................... 30
7. CONSIDERAÇÕES FINAIS ................................................................................................................................................... 31
1. Apresentação
Pessoal,
É um prazer estar com vocês em mais um curso online para concursos, dessa vez,
para o concurso do AFT.
Para quem não me conhece ainda, meu nome é Fernando e trabalho no TCU já há 5
anos. Antes havia trabalhado com Fiscal de Tributos de Mato Grosso e como Analista
do TCDF. Fui também Gestor Governamental e bancário. Aprovado em 1 o lugar no
concurso da Receita em 2005, acabei não assumindo o cargo em razão de ter sido
convocado para o TCU. Desde então, adquiri muita experiência em auditoria e
orçamento público e por isso resolvi levar adiante esse curso aqui no site.
Nosso curso será baseado do Edital CESPE 2013 e teremos o seguinte conteúdo:
Atenção
1
MOTA, Francisco Glauber Lima. Curso Básico de Contabilidade Pública, p. 17.
2
BALEEIRO, Aliomar. Uma introdução à ciência das finanças. 16. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2006, p. 411.
3
FORTES, João. Contabilidade Pública. 9. ed. Brasília: Franco & Fortes, 2006, p. 73.
2.1 Iniciativa
Atenção
Sobre a iniciativa das leis orçamentárias, vale trazer recentes decisões do STF a
respeito:
Importante notar que o STF tem entendido que projetos de lei de anistias
tributárias que a princípio não são de iniciativa exclusiva do chefe do Poder Executivo
e, portanto, podem ser concedidas pelo Poder Legislativo, causam impacto no
orçamento e por esse motivo, a redução da receita tributária deve vir consignada em
proposta do Executivo, sob pena de se configurar violada a iniciativa da lei
orçamentária.
Atenção
Para fins de concurso, especialmente nas provas elaboradas pelo Cespe, tem sido
cobrado conhecimento acerca do impacto no planejamento de órgãos públicos do
orçamento autorizativo. Muito se comenta que o Brasil deveria adotar o orçamento
impositivo, já que com isso, estaria assegurado o planejamento inicialmente
estipulado e aprovado pelo Poder Legislativo. Assim, o orçamento impositivo seria
um fortalecimento do Poder Legislativo e do planejamento, em detrimento do Poder
Executivo que vê no orçamento autorizativo uma forma sutil de executar algo
diferente do acordado quando da aprovação da lei, através de contingenciamentos,
por exemplo.
Enquanto não se resolve a questão, para fins de concurso é bom saber que:
(...)
As leis podem ser classificadas em leis materiais ou em leis formais. Lei formal é
aquela que tem “cara” de lei, ou seja, é formalmente aprovada pelo Poder Legislativo.
As leis que são aprovadas pelo Poder Legislativo são leis formais.
Entretanto, nem todas as normas aprovadas pelo Poder Legislativo são leis
materiais. Lei material é aquela norma que tem abstração e é genérica, não tendo
destinatário certo. É um conjunto de hipóteses normativas abstratas. Assim, quando
o Código Penal diz que matar alguém é crime e comina as penalidades para quem
mata, a norma não está dizendo quem vai ser penalizado. Todo mundo, em regra,
que matar alguém (exceto nas hipóteses de exclusão de crime) está cometendo
crime, não tendo a lei destinatário certo, sendo genérica. Assim, o Código Penal é
uma lei em sentido material.
Por outro lado, suponha que uma lei estipule que determinado imóvel da União fica
cedido a algum Estado da federação. Nesse caso, temos uma lei formal, pois
aprovada pelo Poder Legislativo. Entretanto, ela não é genérica e tem destinatário
certo: a sua natureza jurídica é de ato administrativo e não de lei. Atos
administrativos, em regra, têm efeitos concretos, assim como as leis meramente
4
Publicado no jornal O Estado de S. Paulo (08/05/2008). Artigo de João Henrique Pederiva. “A falácia do orçamento autorizativo”.
Atenção
Agora é bom ressaltar que não são todas as partes das leis orçamentárias que têm
efeitos concretos. Alguns trechos da LDO se prestam a orientar a elaboração da LOA
e, não raro, criam critérios a serem seguidos nos mais diversos casos. Nesses
dispositivos, há abstração e a lei é genérica, motivo pelo qual pode ser instada em
sede de Adin.
O STF tem dado por inadmissível a ação direta contra disposições insertas na
c) e em pormenor
O Poder Legislativo deve autorizar a realização das despesas, de modo que elas
Art. 165, § 9o. Cabe à lei complementar dispor sobre o exercício financeiro, a
vigência, os prazos, a elaboração e a organização do PPA, LDO e da LOA. (Grifo
nosso)
É bom ter atenção a este fato. A Lei no 4.320/1964 é uma lei ordinária, mas
tem status de lei complementar, o que significa que só pode ser alterada por
lei complementar e não mais, desde a vigência da nova Constituição, por lei
ordinária nem por medida provisória.
A Lei no 4.320/1964 não se aplica às empresas estatais que não recebam recursos
da União para a sua manutenção ou para investimentos, que estão submetidas à Lei
no 6.404/1976 (Lei das Sociedades Anônimas – S.A.), como o Banco do Brasil ou a
Petrobras S.A., por exemplo.
Além disso, é preciso lembrar que a CF/1988 veda a edição de medida provisória
sobre planos plurianuais (PPA), diretrizes orçamentárias (LDO), orçamentos anuais
(LOA) e créditos adicionais especiais e suplementares (art. 62, § 1o, I, d).
Resumindo:
1) A Lei no 4.320/1964, editada como lei ordinária, hoje trata de normas gerais de
Direito Financeiro e, como tal, foi recepcionada como lei complementar pelo atual
ordenamento jurídico constitucional, não podendo mais ser alterada por lei
ordinária ou medida provisória.
2) O PPA, a LDO e a LOA são leis ordinárias, em que pese terem tramitação e
aprovação no Congresso Nacional diversa das leis ordinárias comuns: por
exemplo, serão apreciados pelas duas Casas do Congresso Nacional, na forma do
Regimento comum, ao passo que as leis ordinárias são apreciadas,
separadamente, em cada uma das casas.
I – o Plano Plurianual;
II – as diretrizes orçamentárias;
IMPORTANTE
Atenção
– as Diretrizes;
– os Objetivos; e
Atenção Concurseiro
§ 1o Para aplicação dos critérios de que trata este artigo, excluem-se das
despesas totais as relativas:
5
GONTIJO, Vander. Curso sobre Processo Orçamentário.
http://www2.camara.gov.br/internet/orcamentobrasil/cidadao/entenda/cursopo/planejamento.html, consulta em 10/06/2008.
A parte final da redação do art. 165, § 1o, da CF/1988 diz que as diretrizes,
objetivos e metas da Administração Pública federal são estabelecidas pelo PPA para
as despesas de capital e outras delas decorrentes. O que são as despesas decorrentes
de despesas de capital? Suponha que a Administração Pública pretenda construir um
hospital. A construção de um hospital é uma despesa de capital. Acontece que a
simples construção do hospital não o coloca em funcionamento. Para tanto, é
necessário que a Administração contrate funcionários, médicos etc. Além disso, é
preciso pagar conta de água, luz, telefone, entre outras. As despesas correntes
oriundas de despesas de capital devem estar incluídas no PPA, por demonstrarem o
real aumento do custo associado ao incremento da ação estatal, quando da
construção de um hospital, por exemplo.
6
São chamadas, contabilmente, de despesas por mutação patrimonial.
7
Lei Complementar no 101/2000.
Embora não definido de modo plano, na LRF uma interpretação forçada vinha
sendo feita para dizer que os programas de duração continuada eram, portanto, as
despesas correntes que se tornavam obrigatórias por um prazo superior a dois
exercícios.
Entretanto, o texto do PPA 2004-078 trouxe uma luz maior para o problema:
FIQUE LIGADO
8
Lei no 10.933/2004.
iniciado sem prévia inclusão no Plano Plurianual, ou sem lei que autorize a inclusão,
sob pena de crime de responsabilidade.
Atenção
FIQUE LIGADO
Período de 4 anos
Legislatura (parágrafo único, art. 44,
CF)
Será de 2 de fevereiro a
Sessão Legislativa 22 de dezembro (art. 57,
FIQUE LIGADO CF).
1o período: vai de 2 de
fevereiro a 17 de julho
(art. 57, CF).
Período Legislativo
2o período: vai de 1o de
agosto a 22 de dezembro
(art. 57, CF).
A LDO, que deverá ser compatível com o PPA, segundo a Constituição Federal
deverá:
consideração aquela meta anual que vem da LDO e que se origina no desdobramento
do PPA. Importante saber que as metas das quatro LDOs do período considerado
deve ser igual à meta do PPA.
É por isso que se fala que a LDO conterá as metas e prioridades da Administração
Pública federal, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro
subsequente (art. 165 da Constituição Federal).
Além disso, cabe à LDO orientar a elaboração da LOA – Lei Orçamentária Anual.
Sendo um instrumento de conjugação dos planos de médio prazo com os orçamentos,
a LDO acaba por orientar a forma de elaboração da LOA, criando critérios e
mecanismos normativos mais diversos para que o orçamento seja elaborado em
consonância com os planos estratégicos do governo.
III – para o Banco do Nordeste do Brasil S.A., Banco da Amazônia S.A., Banco do Brasil
S.A. e Caixa Econômica Federal, estímulo à criação de empregos e ampliação da oferta
de produtos de consumo popular, mediante apoio à expansão e ao desenvolvimento
das cooperativas de trabalhadores artesanais, do extrativismo, do manejo de florestas
de baixo impacto, da agricultura de pequeno porte, da pesca, e das micro, pequenas e
médias empresas.
(...)
9
Lei no 11.514/2007.
Art. 97. Os encargos dos empréstimos e financiamentos concedidos pelas agências não
poderão ser inferiores aos respectivos custos de captação e de administração,
ressalvado o previsto na Lei no 7.827, de 27 de setembro de 1989.
Percebe-se pela leitura do art. 97 que a LDO 2008 traz uma política para as
agências financeiras oficiais de fomento: não podem emprestar a encargos menores
do que o custo de captação. A exceção são os empréstimos com recursos dos Fundos
Constitucionais Regionais: FCO (Fundo Constitucional do Centro-Oeste), FNE (Fundo
Constitucional do Nordeste) e FNO (Fundo Constitucional do Norte).
O encaminhamento da LDO, pelo chefe do Poder Executivo, ocorrerá até oito meses
e meio antes do encerramento do exercício financeiro, ou seja, até o dia 15/04, e
será devolvido para sanção até o encerramento do primeiro período da sessão
legislativa, que ocorre no dia 17/07, cuja sessão não será encerrada sem a aprovação
do projeto.
5.6 Vigência
A doutrina majoritária defendia, até bem pouco tempo, a ideia de que a vigência
da LDO é anual, ou seja, vigorava pelo período de 12 meses. Porém, hoje, já é aceita
a tese de que a LDO possui eficácia formal por mais de um ano, tendo em vista que
ela começa a vigorar no segundo período legislativo de cada ano e vai até o término
do período legislativo seguinte. Isso porque do período da sua aprovação (geralmente
17/07/X1 até o fim do exercício em que foi aprovada, 31/12/X1) ela orienta a
elaboração da LOA do ano seguinte, tendo, portanto, vigência. Já no exercício de X2,
a LOA, será executada, o ano inteiro, com base no regramento da LDO aprovada em
17/07/X1, o que dá, segundo esse entendimento, vigência à lei por todo o exercício
de X2.
Assim sendo, sua vigência não coincide com o exercício financeiro e a aplicabilidade
de suas regras extrapola um ano.
5.7 Emendas
IMPORTANTE
IMPORTANTE
As recentes LDOs têm trazido em seu bojo determinações específicas para o TCU,
no caso da detecção de irregularidades em obras públicas. Trata-se de um excelente
instrumento de que dispõe o TCU, desde então, para coibir o desvio de recursos
públicos através de obras com indícios de irregularidades graves. Uma vez
identificada uma irregularidade grave na execução de uma obra pública, pode o TCU
verificar se a ilegalidade é passível de ser corrigida com a continuidade da obra
(quando emitirá um parecer chamado IGC – Irregularidade Grave com Continuidade)
ou se é necessário paralisar a obra a fim de que sejam corrigidas as irregularidades
(IGP – Irregularidade Grave com Paralisação). Vejamos o que diz a LDO 2008 (Lei no
11.514/2007):
Art. 101, § 7o. Os processos que tenham por objeto o exame de obras ou serviços
nos quais foram constatados indícios de irregularidades graves serão instruídos
e apreciados prioritariamente pelo Tribunal de Contas da União, com vistas a
garantir decisão que indique, de forma expressa, se as irregularidades
inicialmente apontadas foram confirmadas e se o empreendimento questionado
poderá ter continuidade sem risco de prejuízos ao erário, no prazo de até seis
meses contado da comunicação prevista no § 5o do art. 102 desta Lei.
A Lei Orçamentária Anual, que deverá ser compatível com o PPA e com a LDO,
compreen-de a programação das ações a serem executadas, visando atingir as
diretrizes, os objetivos as metas estabelecidos no Plano Plurianual. É o cumprimento
ano a ano das etapas previstas no PPA, em consonância com a LDO e com a LRF.
É bom lembrar que o fato de haver três suborçamentos não constitui ofensa ao
princípio da unidade ou do orçamento único que traduz a necessidade de haver uma
única peça orçamentária, para cada esfera de governo.
IMPORTANTE
a) Orçamento fiscal.
6.2 Emendas
b) serviço da dívida;
• sejam relacionadas:
6.4 Prazos
IMPORTANTE
• Caso o Presidente da República não encaminhe o projeto ao Congresso
Nacional, qualquer parlamentar pode fazê-lo para sanar a omissão? Não, pois
essa competência é exclusiva do Presidente da República. A proposta
apresentada por parlamentar caracteriza inconstitucionalidade formal.
• MUITO COBRADO EM CONCURSO: o Congresso Nacional pode na própria LOA
autorizar: a contratação de qualquer modalidade de operação de crédito; a
abertura de crédito adicional suplementar; a realização de operações de
crédito por Antecipação da Receita Orçamentária – ARO.
7. Considerações Finais
Fernando Gama