At.

08/12/2002 Gerson Arago

Princpios Constitucionais do Direito Administrativo.

Prof. Jos Sergio Montealegre.

- Princpio da Supremacia do Interesse Pblico sobre o Interesse Privado. - Pressuposto lgico do convvio social. - Art. 4, VIII, CPA. (Definio). - Art. 5, XXIV, CF. (Desapropriao por necessidade ou utilidade publica, ou interesse social). - Art. 5, XXV, CF. (Autoridade competente, em caso de iminente perigo pblico, poder usar de propriedade particular). - *Obs: as prerrogativas que exprimem esse princpio, no so manejveis ao sabor da administrao, pois o uso das prerrogativas da administrao apenas legtimo quando tiver o fim de atender os interesses pblicos; do povo, pois nos Estados Democrticos o poder emana do povo, e em seu proveito ser exercido. (art. 1, pargrafo nico, CF). - Conseqncias do princpio da supremacia do interesse pblico sobre o interesse privado: a) princpio da auto-executoriedade dos atos administrativos: executar os prprios atos, sem a necessidade de recorrer previamente s vias judiciais. (hipteses: comportamento expresso em lei e quando a providencia for urgente). b) princpio da autotutela: possibilidade da administrao de revogar os prprios atos inconvenientes ou oportunos, dentro de certos limites, assim como o dever de anular os atos invlidos que haja praticado. - *Obs: em todos os casos, a ameaa ou a incorreta utilizao de quaisquer destas prerrogativas podem ser judicialmente corrigidas. (art. 5, LXVIII, CF hbeas corpus; art. 5, LXIX e LXX, CF mandado de segurana). - Princpio da Indisponibilidade do Interesse Pblico. - No pode dispor dos bens, pois administrador e no proprietrio. - Art. 4, IX, CPA. (Definio). - Princpio da Legalidade. - Completa submisso da administrao s leis. - *Obs: a funo administrativa se subordina legislativa no apenas porque a lei pode estabelecer vedaes e proibies administrao, mas tambm porque esta s pode fazer o que a lei antecipadamente autoriza. - Art. 1, pargrafo nico, CF. (Todo poder emana do povo). - Art. 5, II, CF. (ningum ser obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa, seno em virtude de lei). - Art. 84, IV, CF. (estende o principio da legalidade estruturao e competncia da prpria administrao pblica). - Art. 37, caput, CF. (explicitamente).

- Excees ao princpio da legalidade: medidas provisrias (art. 62 e pargrafo nico); estado de defesa (art. 136, CF) e estado de sitio (art. 137 a 139, CF). - Princpios decorrentes do princpio da legalidade. - Princpio da Razoabilidade: a administrao, ao atuar no exerccio da descrio, ter de obedecer a critrios aceitveis do ponto de vista racional. Condutas desarrazoadas podem ser jurisdicionalmente invalidveis, pois essas condutas no podem estar de acordo com a lei, violando assim o princpio da finalidade e da legalidade. (Ver caso do comrcio de cigarros STF). - Princpio da Proporcionalidade: as competncias administrativas s podem ser validamente exercidas na extenso e intensidade proporcionais ao que seja realmente demandado para cumprimento da finalidade do interesse pblico. Atos que ultrapassem o necessrio ficam maculados de ilegitimidade. - Princpio da Finalidade. - Dever de atender a finalidade normativa. - O princpio da finalidade est contido no princpio da legalidade, pois corresponde a aplicao da lei tal qual . Quem desatende ao fim legal desatende a prpria lei. - Art. 37, caput, CF. (Explcito). - Art. 5, LXIX, CF Mandado de Segurana serve de referncia especfica embora implcita (se diz cabvel sua concesso contra ilegalidade ou abuso de poder). Abuso de poder o uso do poder alm de seus limites. Ora, um dos limites do poder justamente a finalidade em vista da qual caberia ser utilizado. Donde, o exerccio do poder com desvirtuamento da finalidade legal que o esancharia est previsto como censurvel pela via do mandado de segurana. - *Obs: considerado o princpio da finalidade autnomo pela necessidade de alertar contra o risco de exegeses toscas, demasiadamente superficiais ou mesmo ritualsticas, que geralmente ocorrem por convenincia e no por descuido do interprete. - Princpio da Motivao. - Dever de justificar os seus atos apontando fundamentos de direito e de fato. - Art. 1, II, CF. (Direito poltico da Cidadania a administrao deve explicar o porque de suas aes). - Art. 1, pargrafo nico, CF. (Todo poder emana do povo, por isso os atos administrativos precisam de suficiente motivao para serem legtimos). - Art. 5, XXXV, CF. (A lei no excluir da apreciao do poder judicirio leso ou ameaa a direito). - Art. 93, IX e X, CF. (Judicirio). - Art. 71, pargrafos 1 e 2, CPA. (Legislativo). - Distino entre motivo (art. 71, caput, CPA) e motivao (art. 4, VII, CPA): enquanto o primeiro so as razes pelas quais o ato foi praticado, o segundo a explicitao dessas razes. - A motivao deve ser contempornea ao ato, admitindo-se antes do ato e raramente posteriormente ao ato. (art. 71, pargrafo 3, CPA).

- Princpio da Impessoalidade. (Isonomia ou Igualdade). - Art. 37, caput, CF. (Explcito). - Art. 5, caput, CF. (Todos so iguais perante a lei). - Exs: art. 37, II, CF (concurso pblico) e art. 37, XXI, CF (licitao). - Existe diferena entre esse principio na Constituio e no CPA? - Princpio da Publicidade. - Transparncia em seus comportamentos, tornando-os pblicos. - Art. 37, caput, CF. (Explcito) Art. 37, pargrafo 1, CF. - Art. 5, XXXIII, CF. (Direito informao). - Art. 5, XXXIV, b, CF. - Art. 5, LXXII, CF. (Habeas data). - Exceo: Art. 5, XXXIII, CF. (Quando imprescindvel segurana da sociedade e do estado). - Princpio do Devido Processo Legal e da Ampla Defesa. - Art. 5, LIV, CF. - Art. 5, LV, CF. - Devido processo legal projeo formal Celso Antonio (impe restries de carter ritual administrao publica para que sejam atingidas a liberdade e a propriedade de quem quer que seja, no podendo proceder contra algum, a administrao pblica, passando a diretamente a deciso que ache cabvel) e material STF ( um decisivo obstculo edio de atos normativos revestidos de contedo arbitrrio e irrazoavel a sua essncia reside na necessidade de proteger os direitos e liberdades das pessoas contra qualquer modalidade de legislao ou regulamentao que se revele opressiva ou destituda do necessrio coeficiente de razoabilidade). - Ver caso da Philip Morris mao de cigarro Princpio da Razoabilidade, proporcionalidade e devido processo legal (caderno do professor). - Princpio da Moralidade Pblica. - Atuar conforme os princpios ticos. (No exclusivo da administrao pblica). - Art. 37, caput, CF. - Art. 85, V, CF. (Probidade administrativa - presidente). - Art. 37, pargrafo 4, CF. (Improbidade). - Lei 8429/92 Conseqncias da improbidade espcies: arts. 1. 2 e 3 desta lei. - Art. 5, LXXIII, CF. (Ao popular). - Princpio do Controle Judicial dos Atos Administrativos. -Art. 5, XXXV, CF. - Principio do Estado de Direito. - Art. 1, caput, CF / Art. 4, I, CPA / Art. 5, II, CF. - Art. 37, CF.

- Lei 9784/99 - Princpio da Responsabilidade do Estado por Atos Administrativos. - Responsabilidade Civil reparao do dano. - Art. 37, pargrafo 6, CF. (problema do causarem). - Ao Responsabilidade objetiva. - Omisso Responsabilidade objetiva (STF). Responsabilidade subjetiva (Celso Antonio). - *Obs: Na responsabilidade objetiva basta que seja provado o dano e a relao de causalidade do dano com quem o causou, independentemente de dolo ou culpa. No cabe ao intentor da ao o nus da prova. O prestador do servio poder entrar com ao regressiva contra o agente responsvel. - Princpio da Eficincia. - Melhor resultado com o menor esforo. - Art. 37, caput, CF. - Princpio da Segurana Jurdica. - Art. 5, CF.

Atos Administrativos.
Prof. Jos Sergio Montealegre.

- Consideraes Preliminares. - O fato jurdico e o ato jurdico: Todo fato natural tocado pelo direito se torna um fato jurdico. *Obs: O ato administrativo espcie do gnero ato jurdico. - Dificuldades na conceituao do ato administrativo: a ausncia do conceito legal, pois cada estado-membro e a Unio legislam para si, havendo divergncias. Resta apenas a conceituao dos doutrinadores. - Atos da Administrao. - Atos materiais: qualquer comportamento material. No so nem atos jurdicos, sendo apenas denominados de fatos administrativos. - Atos de direito privado: o direito administrativo s lhes regula condies de emanao, mas no lhes disciplina contedo e correspondentes efeitos. Uma vez que seu contedo no regido pelo Direito Administrativo e que no acompanhado pela fora jurdica inerente aos atos administrativos. - Atos polticos ou de governo: so atos praticados com margem de discrio e diretamente em obedincia a Constituio, no exerccio de funo puramente poltica. (atos suscetveis de controle jurisdicional art. 5, XXXV, CF). - Atos administrativos: Consiste em providencias jurdicas complementares da lei ou excepcionalmente da prpria Constituio, sendo a estritamente vinculadas, a titulo de lhe dar cumprimento. (Nem todo ato da administrao ato administrativo, e nem todo ato administrativo provem da administrao pblica).

- Atos Administrativos. (doutrina de Celso Antnio). - Conceito: Declarao do Estado (ou de quem lhe faa as vezes como, por exemplo, um concessionrio de servio pblico), no exerccio das prerrogativas pblicas, manifestada mediante providencia jurdicas complementares da lei a titulo de lhe dar cumprimento, e sujeitas a controle de legitimidade por rgo jurisdicional - O CPA conceitua o ato administrativo em seu art. 63, caput. Assim possvel fazer uma comparao entre o conceito da doutrina e do cdigo. *Obs: o ato administrativo uma declarao do Estado (executivo, legislativo e judicirio) Sofrendo controle jurisdicional (art. 5, XXXV, CF) Esse controle de legalidade, nunca de mrito. - Acepo ampla e restrita: - Sentido amplo: - unilateralidade e concretude, - unilateral e abstrato, geral, impessoal (ex. regulamento) - bilateral (contrato, convnios, etc...). - Sentido estrito: - unilateralidade e concretude (nomeao para cargo pblico, decretao de frias, etc...). *Obs: O ato administrativo no CPA acolhe o sentido estrito descrito pela doutrina de Celso Antonio Bandeira de Melo (art. 63, CPA). - Perfeio, Validade e Eficcia dos atos administrativos. - Perfeio: quando esgotadas as fases necessrias produo do ato administrativo. (No CPA a denominao existncia art. 64 e inexistncia art. 75). - Validade: quando o ato expedido em conformidade com as exigncias do sistema normativo. - Eficcia: quando o ato est disponvel para a produo de seus efeitos jurdicos prprios. (art. 65, CPA). - Efeitos tpicos ou prprios: efeitos decorrentes de seu contedo especfico. - Efeitos atpicos: os efeitos no resultam de seu contedo especifico. - preliminares ou prodrmicos: existem enquanto perdura o ato. - reflexos: refluem sobre outra relao jurdica. + Exemplos: + Ato vlido e ineficaz (est conforme a lei, mas falta alguma coisa para se tornar eficaz Ex: termo inicial, condio suspensiva, etc...). + Ato invalido e eficaz (lei inconstitucional) se preservam os efeitos deste ato em nome do principio da segurana jurdica (art. 5, CF). - Requisitos (elementos). Celso Antonio. - A competncia: quem detm os poderes jurdicos para praticar o ato. (no o integra).

- O motivo: autoriza ou exige a prtica do ato, por isso antecede o ato. O motivo pode ser previsto em lei ou no. (no o integra). - motivo do ato ( a prpria situao material que serve de suporte real para a prtica do ato) e motivo legal ( a previso abstrata de uma situao ftica). Para fins de anlise da legalidade do ato, necessrio verificar se o motivo realmente existiu (materialidade do ato) e se o motivo previsto na lei corresponde ao motivo que embasou o ato (correspondncia do motivo existente). - motivo e motivao ( a exposio dos motivos, tendo o administrador que enunciar: a regra de direito habilitante, os fatos em que ele se estribou para decidir e a relao de pertinncia lgica entre os fatos ocorridos e os fatos praticados). - o dever de motivar e as conseqncias de sua violao: a exigncia de motivao contempornea prtica do ato, ou anterior a ela, pois os administradores so apenas gestores dos interesses da coletividade. (art. 1, pargrafo nico, CF todo poder emana do povo; art 1, caput, CF Estado Democrtico de Direito; art. 1, II, CF cidadania. Fundamentao legal de que todos os cidados tm direito de saber porque tal ou qual ato foi praticado, pois os cidados so os legtimos interessados. Ainda existem garantias constitucionais previstas nos incisos XXXIII e XXXIV, do art. 5, CF). - teoria dos motivos determinantes: os fatos que serviram de suporte sua deciso, integram a validade do ato. A invocao de motivos falsos vicia o ato. (Uma vez enunciados pelo agente os motivos em que se calou, ainda quando no haja expressamente imposto a obrigao de enunci-los, o ato s ser vlido se estes realmente ocorreram e justificavam). - A finalidade: o bem jurdico objetivado pelo ato. O fim est fora do ato. (no o integra). - Teoria do desvio do poder ou desvio de finalidade: quando o agente se serve de um ato para satisfazer finalidade alheia natureza do ato utilizado. O desvio de poder manifesta-se de dois modos: a) quando o agente busca finalidade alheia ao interesse pblico; b) quando o agente busca finalidade ainda que de interesse pblico, mas alheia categoria do ato que utilizou. (*Obs: o desvio de poder pode se apresentar tambm no exerccio de atividade legislativa e jurisdicional). + A forma: revestimento externo do ato; o modo pelo qual este aparece e revela sua existncia. (O ato no existe sem forma, pois atravs da forma que o ato se exterioriza). + O objeto ou contedo: aquilo que o ato dispe. ( o prprio ato em sua existncia). *Obs: vcios correspondentes na lei 4717/65 em seu art. 2. - O ato praticado por quem? - expressivo da funo administrativa (os trs poderes). - Atributos do ato: - Presuno de legalidade, veracidade, legitimidade: presuno de que o ato nasce verdadeiro e legal.

- Conseqncia: o administrado que tem que provar que o ato ilegal e no verdadeiro, isto , cabe a ele o nus da prova. - Imperatividade: a qualidade pela qual os atos administrativos se impem a terceiros, independente de sua concordncia. - Exigibilidade: poder do Estado de exigir de terceiros a observao das obrigaes que imps. (Se impele a obedincia, ao atendimento da obrigao j imposta, sem a necessidade de recorrer ao poder judicirio para induzir o administrado a observ-la). - Auto-executoriedade: executar os prprios atos, sem necessidade de recorrer previamente s vias judiciais. (pode-se compelir, constranger fisicamente). - casos que cabe executoriedade: a) quando a lei prev expressamente; b) quando a executoriedade condio indispensvel eficaz garantia do interesse pblico confiado pela lei administrao. - defesas contra a executoriedade: pode-se sempre recorrer ao poder judicirio, toda vez que o uso dessa providencia pela administrativa fira os direitos ameaados ou atingidos. (mandado de segurana art. 5, LXIX, CF e hbeas corpus art 5, LXVIII, CF). Se houver dano causado pela administrao decorrente da ilegtima ou abusiva utilizao da auto-executoriedade, acarretar responsabilidade do Estado art. 37, pargrafo 6, CF. - Classificao dos atos administrativos. - Quanto natureza da atividade: - atos da administrao ativa: - atos da administrao consultiva: - atos da administrao controladora: - atos da administrao verificadora: - atos da administrao contenciosa: - Quanto estrutura do ato: - atos concretos: - atos abstratos: - Quanto aos destinatrios dos atos: - atos individuais: - atos gerais: - Quanto ao grau de liberdade da administrao em sua prtica: - atos discricionrios: - atos vinculados: - Quanto funo da vontade administrativa: - atos negociais ou negcios jurdicos: - atos puros ou meros atos administrativos: - Quanto aos efeitos: - atos constitutivos: - atos declaratrios: - Quanto aos resultados sobre a esfera jurdica dos administrados: - atos ampliativos: - atos restritivos: - Quanto situao de terceiros:

- atos internos: - atos externos: - Quanto composio da vontade produtora do ato: - atos simples: - singulares: - colegiais: - atos complexos: - Quanto formao do ato: - atos unilaterais: - atos bilaterais: - Quanto natureza das situaes jurdicas que criam: - atos-regra: - atos subjetivos: - atos-condio: - Quanto a posio jurdica da administrao: - atos de imprio: - atos de gesto: - Atos administrativos Espcies. - Admisso: o ato unilateral pelo qual a administrao vinculadamente faculta a algum a incluso em estabelecimento governamental para gozo de um servio pblico. - Permisso: o ato unilateral pelo qual a administrao faculta precariamente a algum a prestao de servio pblico ou defere a utilizao especial de um bem pblico. (precedidas de licitao art. 175, CF portanto atos vinculados). - Concesso: designao genrica de formula pela qual so expedidos atos ampliativos da esfera jurdica de algum art. 175, CF. (Ora carter unilateral, ora carter bilateral). - Autorizao: o ato unilateral pelo qual a administrao, discricionariamente, faculta o exerccio da atividade material. - Aprovao: o ato unilateral pelo qual a administrao, discricionariamente, faculta a prtica de ato jurdico ou manifesta sua concordncia com o ato jurdico j praticado, a fim de lhe dar eficcia. (Aprecia convenincia e oportunidade relativas ao ato ainda no editado). Dupla modalidade: aprovao prvia e aprovao a posteriori. - Homologao: o ato vinculado pelo qual a administrao concorda com o ato jurdico j praticado, uma vez verificada a consonncia dele com os requisitos legais condicionadores de sua valida emisso. - Licena: o ato vinculado, unilateral, pelo qual a administrao faculta a algum o exerccio de uma atividade, uma vez demonstrado pelo interessado o preenchimento dos requisitos legais exigidos. - Discricionariedade e vinculao. - Discricionariedade: a margem de liberdade que a lei concede ao administrador para que, diante do caso concreto, encontre a melhor soluo. (No se confundem discricionariedade e arbitrariedade, pois o segundo extrapola a

margem de liberdade concedida pela lei o poder judicirio dever invalidar atos que incorram em vcios, isto , que extrapolam a margem de liberdade aferida na lei). A discricionariedade pode residir: a) no momento da prtica do ato; b) na forma do ato; c) no motivo do ato; d) na finalidade do ato (apenas para Celso Antonio); e) no contedo do ato. - Zona de certeza positiva: na qual ningum duvidar do cabimento da aplicao do conceito. - Zona de circundante: onde proliferam incertezas que no podem ser eliminadas objetivamente. - Zona de certeza negativa: onde descabe, seguramente, a aplicao do conceito. A discricionariedade existe para proporcionar em cada caso a escolha da providencia tima, isto , daquela que realize superiormente o interesse pblico almejado pela lei. (Essa esfera de deciso legtima corresponde apenas e to-somente o campo dentro do qual ningum poder dizer com indisputvel objetividade qual a providencia tima, pois mais de uma seria igualmente defensvel). - Vinculao: quando a lei estabelece objetivamente os requisitos e o momento para sua realizao, no deixando ao administrador qualquer margem de liberdade para consideraes subjetivas. - Exteriorizao dos atos administrativos: - Essa exteriorizao se d atravs de atos instrumentais, isto , atos instrumentais de outros atos (art. 89, CPA), que so: - decreto: a formula pela qual o chefe do poder executivo expede atos de sua competncia privativa (art. 84, CF). - portaria: a formula pela qual autoridades de nvel inferior ao chefe do poder executivo, de contedo amplo, dirigido a subordinados e transmitindo decises de efeito interno. - alvar: a formula utilizada para expedio de autorizaes e licenas. - instruo: a formula de expedio de normas gerais de orientao interna das reparties. - aviso: de utilizao restrita, s so utilizados nos ministrios militares. - circular: a formula pela qual autoridades superiores transmitem ordens uniformes a funcionrios subordinados. Veicula regras de carter concreto, ainda que geral, por abranger uma categoria de subalternos encarregados de determinadas atividades. - ordem de servio: so veiculadas por via de circular. - resoluo: forma pela qual se exprime a deliberao de rgos colegiados. - parecer: opinio tcnica de rgo de consulta. - ofcio: so cartas oficiais, o meio de comunicao formal para os agentes administrativos.

- despacho: decises finais ou intermedirias de autoridades sobre a matria submetida a sua apreciao. - Procedimento administrativo: - uma sucesso itinerria e encadeada de atos administrativos tendendo todos a um resultado final e conclusivo. (Ex: atos realizadores e concludentes de concurso pblico). - O procedimento administrativo no se confunde com os atos complexos, pois nestes h unidade na funo das declaraes jurdicas que os compem, ao passo que no procedimento seus atos desempenham funes distintas, com autonomia e, portanto, heterogeneidade de funo. - Atos que integram e complementam o procedimento administrativo classificam-se: - atos propulsivos: - atos instrutrios ou ordinatrios: - atos decisrios: - atos controladores: - atos de comunicao: - Extino do ato administrativo. - Anulao: forma de desfazimento do ato administrativo. - motivo: ilegalidade do ato. (invalidade). - quem pode anular: administrao pblica (de ofcio ou provocado) e o Judicirio (provocado). - forma de anular: princpio da isonomia da forma. - para que se anula: restabelecimento da ordem. (Princpio da legalidade). - quais os efeitos da anulao: ex tunc. - Revogao: forma de desfazimento do ato administrativo. - qual motivo: por inoportunidade ou inconvenincia. - quem pode revogar: s a administrao pblica (de ofcio ou provocada). - forma de revogar: a mesma do ato revogado, pelo princpio da isonomia da forma. (Ex: fez por decreto, ento revoga por decreto). - para que se revoga: para atender o interesse da administrao. - qual o efeito: ex tunc. - Cassao: desfazer ato administrativo. (Na execuo do ato, seu destinatrio desviou sua funo cometendo ilegalidade). - Observaes gerais: 1- O ato administrativo nulo no vincula as partes, posto que violam regras fundamentais atinentes manifestao da vontade, ao motivo, finalidade ou forma, havidas como de obedincia indispensvel pela sua natureza, pelo interesse pblico que as inspira ou por meno expressa da lei, porm faz certa a

boa-f do pblico em geral, cabendo invalidao no s pela prpria Administrao, como tambm pelo Poder Judicirio. 2- O ato administrativo unilateral, discricionrio e precrio, gratuito ou oneroso, pelo qual a Administrao Pblica faculta a utilizao privativa do bem pblico, para fins de interesse pblico, denomina-se permisso de uso. (Se o objeto do contrato fosse a execuo de servio pblico teramos permisso de servio pblico). 3- Licena o ato administrativo unilateral e vinculado pelo qual a Administrao faculta quele que preencha os requisitos legais o exerccio de uma atividade. 4-