Aula 02

Aula 02
Administração Pública p/ TCU-2015 - Auditoria Governamental

Professor: Rodrigo Rennó
Administração Pública p/ TCU - 2015
Teoria e exercícios comentados
Prof. Rodrigo Rennó - Aula 02
Aula nº 2: Políticas Públicas
Olá pessoal, tudo bem?

Na au la de hoje iremos cobrir os seguintes itens do edital:
)- Processo de formu lação e desenvolvimento de políticas:
construção de agendas, formu lação de políticas,
implementação de política s. As políticas públicas no Estado
brasileiro contemporâneo. Descentralização e democracia.
Participação, atores sociais e controle social. Gestão local,
cidadania e equidade social. Corrupção e políticas públicas:
fatores que influenciam a incidência de corrupção e fatores que
promovem a qualidade das políticas públicas.
Irei trabalhar com muitas questões do Cespe, ok? Espero que gostem
da aula!
Prof. Rodrigo Rennó

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Prof. Rodrigo Rennó – Aula 02
Sumário
Políticas Públicas. ................................................................................. 3
Processo de formulação e desenvolvimento de políticas. ..................................... 3
Classificação ou Tipos de Políticas ............................................................ 7
Classificação de Lowi ........................................................................ 7
Classificações de Teixeira ................................................................... 9
Ciclo de Políticas Públicas ................................................................. 15
Construção da Agenda ........................................................................ 16
Formulação de Políticas Públicas ............................................................ 21
Modelos de Formulação ................................................................... 21
Implementação ................................................................................ 24
As políticas públicas no Estado brasileiro contemporâneo.................................. 33
Centralização Decisória e Financeira na Esfera Federal .................................... 34
Fragmentação institucional ................................................................... 34
Caráter setorial ................................................................................ 35
Modelo de provisão estatal ................................................................... 36
Visão do Ipea .................................................................................. 37
Intersetorialidade e Transversalidade ........................................................ 41
Descentralização e democracia ............................................................... 44
Participação, atores sociais e controle social. Gestão local, cidadania e equidade social. 46
Corrupção e políticas públicas .................................................................. 52
Impacto da Corrupção no Sistema Político .................................................. 55
Custos da Corrupção para o Setor Público .................................................. 58
Fatores que influenciam a incidência de corrupção e fatores que promovem a qualidade das
políticas públicas .............................................................................. 62
Lista de Questões Trabalhadas na Aula. ........................................................ 70
Gabaritos. ........................................................................................ 79
Bibliografia ...................................................................................... 79

Políticas Públicas.
Processo de formulação e desenvolvimento de políticas.
Para entender o conceito de política pública, temos de entender os

dois sentidos da palavra “politica”. Nos países de língua inglesa, estes dois
conceitos são diferenciados, com a utilização das palavras politics e policy.
Entretanto, em nossa língua utilizamos a palavra política para os dois
conceitos. O primeiro conceito de política em nossa língua (politics) se
refere ao poder de influenciar outras pessoas, ou de disputa política em si.
Este é o conceito mais comum do termo em nosso país.
Desta forma, quando estamos nos referindo às disputas eleitorais ou
aos debates entre senadores, por exemplo, estamos utilizando este
conceito do termo política.
O outro conceito de política – que seria o policy na língua inglesa– se
refere às decisões e ações concretas em torno de um problema específico.
Assim sendo, quando dizemos que: “a política habitacional do governo está
melhorando a vida das pessoas”, estamos utilizando este outro significado
do termo política.
Política como politics:

exercício do poder e
influência sobre outros
Política como policy:

relação com decisões e
ações concretas
Figura 1 - Diferença entre os conceitos de Política
Frey tem uma outra definição para esses conceitos. Para ele, tem-se
adotado na ciência política o emprego dos conceitos em inglês de polity

para denominar as instituições políticas, politics para os processos
políticos e, por fim , policy para os conteúdos da política 1 •
Dimensão Conceito
Se refere à ordem do sistema

político, delineada pelo sistema
Institucional Polity jurídico, e à estrutura
institucional do sistema político-
administrativo
Tem-se vista o processo

em
político, frequentemente de
caráter conflituoso, no que diz
Processual Politics
respeito à imposição de objetivos,
aos conteúdos e às decisões de
distribuição
Refere-se aos conteúdos

concretos, ist o é, à configuração
Material Policy dos programas políticos, aos
problemas técnicos e ao conteúdo
material das decisões políticas
Tabela 1 • Conceitos de Polity, Policy e Politics. Adaptado de: (Frey, Políticas públicas: um debate conceituai e reflexões
referentes à prática da análise de políticas públicas no Brasil, 2000)
Portanto, o conceito de política pública que iremos utilizar está ligado

ao sentido de policy, o de decisões e ações públicas. De acordo com
Secchi2 :
"Políticas públicas tratam do conteúdo concreto e
do conteúdo simbólico de decisões políticas, e do
processo de construção e atuação dessas decisões."
Já para Saraiva 3 , uma política pública é:
"um fluxo de decisões públicas, orientado a manter
o equilíbrio social ou a introduzir desequilíbrios
destinados a modificar esta realidade."
1(Frey, Políticas públicas: um debate conceituai e reflexões referentes à prática da aná lise
de polít icas públicas no Brasil, 2000)
2 (Secch i, 2010)
3 (Sara iva, 2006)

Assim, uma pol ít ica pública é uma orientação para resolver um
problema considerado público e re levante . O primeiro problema,
entretanto, é entender o que é exatamente um problema público.
Em teoria, um problema público é uma situação insatisfatória (seja
percebida como um problema) que afeta a co letividade de modo re levante
(afete ao público em geral) . De acordo com Sjoblom4, um problema público
é:
"a diferença entre a situação atual e uma situação
ideal possível. Um problema existe quando o status
quo é considerado inadequado e quando existe a
expectativa do alcance de uma situação melhor."
-
Situação
Desejada
Situação Atua I
Figura 2 • Prob lema Público
Um fazendeiro perder sua safra não seria considerado um problema

público, por exemplo. Entretanto, se todos os fazendeiros de uma região
perderem suas safras isto provavelmente será considerado um problema
público.
Alguns autores consideram que apenas as ações governamentais
podem ser consideradas como políticas públicas. Entretanto, as bancas, em
sua maioria, têm considerado que o Estado não tem um "monopólio" das
políticas públicas.
Ou seja, uma pol ít ica pública deve ser direcionada para resolver um
problema público, seja ela uma política governamental ou não.
De acordo com Saraiva5, nas definições dos dicionários de ciência
pol ít ica encontram-se os seguintes componentes comuns :
4
{Sjoblom, 1984) apud {Secch i, 2010)
5 {Sara iva, 2006)

 Institucional: a política é elaborada ou decidida por
autoridade formal legalmente constituída no âmbito da sua
competência e é coletivamente vinculante;
 Decisório: a política é um conjunto-sequência de decisões,
relativo à escolha de fins e/ou meios, de longo ou curto alcance,
numa situação específica e como resposta a problemas e
necessidades;
 Comportamental: implica ação ou inação, fazer ou não fazer
nada; mas uma política é, acima de tudo, um curso de ação e
não apenas uma decisão singular;
 Causal: são os produtos de ações que têm efeitos no sistema
político e social.
Vamos ver como isto já foi cobrado?

1 - (CESPE – EBC – ANALISTA - 2011) Em inglês, usam-se os termos
polity, politics e policy para caracterizar as três dimensões da
política. Eles se referem, respectivamente, às instituições políticas,
aos processos políticos e aos conteúdos da política. Policy é
adotado para designar as políticas públicas (public policy).
Perfeito. O termo “políticas públicas” adota o significado de “policy”,

ou seja, as ações e programas concretos que objetivam resolver algum
problema público. Seria a dimensão do “conteúdo” da política.
A dimensão das instituições políticas está relacionada com o conceito
de polity, ao passo que o processo político está ligado ao conceito de
politics. O gabarito é questão certa.
2 - (CESPE – TCU – AUDITOR DE CONTROLE EXTERNO - 2011) As

políticas públicas são implementadas por governos, em parceria ou
não com outras instituições sociais, com objetivo de realizar ações
socialmente relevantes e economicamente viáveis.
O texto foi aparentemente retirado do artigo de Maria Bucci: “Políticas

públicas e direito administrativo”6. Segundo ela, as políticas públicas são
“programas de ação governamental visando coordenar os meios à
disposição do Estado e as atividades privadas, para a realização de
objetivos socialmente relevantes e politicamente determinados”
6
(Bucci, 1997)

O gabarito preliminar veio como questão errada, mas a banca acabou
anulando a questão com o seguinte argumento:
“O assunto tratado no item é controverso na
literatura especializada. Por esse motivo, opta-se
por sua anulação”
Creio que a frase está mesmo errada, pois uma política pública não
precisa, necessariamente, ser economicamente viável. Uma política pública
que tenha o objetivo de curar o câncer, por exemplo, pode ser considerada
economicamente inviável, por ser extremamente cara, mas pode ser
escolhida como relevante pela população e ser implementada. De qualquer
forma, a banca acabou por anular a questão.
Classificação ou Tipos de Políticas
Classificação de Lowi
A tipologia mais conhecida das políticas públicas foi desenvolvida por

Theodore Lowi. Esta tipologia se baseia no impacto destas políticas na
sociedade.
Estas tipologias nos servem para compreender melhor como cada tipo
de política pode se desenvolver. Entretanto, é bom saber que muitas vezes
é difícil “enquadrar” uma política somente em um tipo. Ou seja, as
“fronteiras” entre estas políticas nem sempre são claras.
De qualquer forma, estes tipos nos facilitam a melhor compreensão
da dinâmica destas políticas. De acordo com este autor, os tipos de políticas
públicas são7:
Políticas Regulatórias
Como o próprio nome diz, estas políticas servem para regular o
comportamento e atuação de pessoas ou organizações. Quando o governo,
por exemplo, edita normas para a venda de produtos orgânicos ou edita
uma lei proibindo a venda de bebida alcoólica em rodovias está
estabelecendo uma política regulatória.
A dinâmica que envolve estas políticas é de tipo pluralista, ou seja,
depende da relação de forças entre os atores presentes na sociedade
naquele determinado momento.
7
(Lowi, 1964) apud (Secchi, 2010)

Políticas Constitutivas
São as políticas que definem as “regras do jogo”, ou seja, são as
regras sobre as regras. De certo modo, definem as jurisdições, regras e
competências da disputa política e da elaboração das políticas públicas8.
Como exemplos, temos as regras eleitorais, as leis que definem os
relacionamentos entre os poderes e entre os entes federativos etc. São
também conceituadas como meta-policies, pois estão acima dos outros
tipos de políticas e condicionam o equilíbrio de poder.
Políticas Distributivas
Estas políticas têm como característica principal o fato de que os
benefícios são concentrados em um número restrito de grupos ou pessoas,
enquanto os custos são difusos para a sociedade como um todo.
Desta maneira, estas políticas não costumam ter muitos conflitos,
pois acabam “custando pouco” para cada um de nós e não “percebemos” o
seu custo individualmente. Como exemplos destas políticas, poderíamos
citar os subsídios para certas indústrias ou as taxas reduzidas para idosos.
Políticas Redistributivas
Esta é o tipo de política pública mais conflituosa, pois são custeadas
por um grupo restrito de pessoas para o benefício também de um grupo
restrito de pessoas.
Assim, seria o tipo de política “Robin Wood”, que tira de uns para dar
para os outros. Como podem imaginar, estas políticas são muito polêmicas
e contam com uma disputam entre os grupos que querem que a política
seja efetivada contra outros que desejam que a política não “pegue”.
Como exemplo destas políticas públicas redistributivas, podemos
citar as cotas raciais em faculdades públicas ou o programa de distribuição
de terras (reforma agrária).
8
(Secchi, 2010)

Políticas Constitutivas
Políticas Políticas Políticas

Regu latória s Distributivas Redistributivas
Figura 3 • Tipologia de Lowi
Classificações de Teixeira
Além da t ipologia de Lowi, temos outras classificações cobradas em

concursos, como a definição de Teixeira 9 • De acordo com ele, as políticas
públicas podem ser definidas de acordo com os seguintes critérios:
Quanto à natur eza ou grau da intervenção:

a) estrutural - buscam interferir em relações estruturais como
renda, emprego, propriedade etc.
b) conjuntural ou emergencial - objetivam amainar uma situação
temporária, imediata.
Quanto à abrangência dos possíveis benefícios:

a) universais - para todos os cidadãos
b) segmentais - para um segmento da população, caracterizado por
um fator determinado (idade, condição física, gênero etc.).
c) fragmentadas - destinadas a grupos sociais dentro de cada
segmento.
9 {Teixeira, 2002)

Quanto aos impactos que podem causar aos beneficiários, ou ao
seu papel nas relações sociais:
a) distributivas - visam distribuir benefícios individuais; costumam
ser instrumentalizadas pelo cliente/ismo;
b) redistributivas - visam redistribuir recursos entre os grupos
sociais: buscando certa equidade, retiram recursos de um grupo para
beneficiar outros, o que provoca conflitos;
c) regulatórias - visam definir regras e procedimentos que regulem
comportamento dos atores para atender interesses gerais da sociedade;
não visariam benefícios imediatos para qualquer grupo.
Assim, podemos ver resumidamente no gráfico abaixo as

classificações de Teixeira:
Classificação das Políticas Públicas {Teixeira)
Estrutural
Quanto à natureza ou grau da intervenção: Conjuntural ou
emergencial
Universais
Quanto à abrangência dos possíveis
Segmentais
benefícios:
Fragmentadas
Distributivas
Quanto aos impactos que podem causar aos
Redistributivas
beneficiários
Regulatórias
Vamos ver agora algumas questões?

3 - (CESPE - EBC -ANALISTA - 2011) Políticas distributivas geram
impactos mais particulares do que universais, ao privilegiarem
certos grupos sociais ou regiões, em detrimento do todo.
Beleza . As políticas públicas do tipo "distributivas" cana lizam recursos

para um grupo pequeno de pessoas mas é custeado pelo conjunto da
sociedade.
Desta maneira, beneficiam "fortemente" alguns grupos ou pessoas,
mas não são facilmente percebidos pela população em geral, que é quem
custeia o benefício . O gabarito é questão certa .

4 - (CESPE – TCU – AUDITOR DE CONTROLE EXTERNO - 2011)

Quanto à sua natureza, as políticas públicas podem ser estruturais,
conjunturais ou emergenciais.
De acordo com a definição de Teixeira, a questão estaria correta. Esse

foi o entendimento preliminar da banca, mas ela acabou anulando a
questão na fase de recursos com o seguinte argumento:
“O assunto tratado no item é controverso na
literatura especializada. Por esse motivo, opta-se
por sua anulação”
A banca não foi muito clara, mas sabemos que existem diversas
definições diferentes na literatura. Esse deve ter sido o motivo da anulação
da questão.
5 - (CESPE – TCU – AUDITOR DE CONTROLE EXTERNO - 2011)

Quanto à abrangência dos seus possíveis resultados, as políticas
públicas podem ser universais, segmentais, fragmentadas e focais.
Mais uma vez a banca parece ter se baseado na classificação de

Teixeira, mas incluiu o termo “focais” que não é citado pelo autor. Com
isso, a banca tinha considerado o gabarito preliminar como questão errada.
Na fase de recursos, a banca anulou a questão com o mesmo argumento
da questão anterior.
6 - (CESPE – EBC – ANALISTA - 2011) As políticas redistributivas

têm como objetivo o desvio e o deslocamento consciente de
recursos financeiros, direitos ou outros valores entre camadas
sociais e grupos da sociedade.
A frase está certa. As políticas redistributivas tentam distribuir

recursos entre os grupos que dispõem de mais renda ou patrimônio para
os grupos mais necessitados.
Como impactam fortemente em grupos determinados, costuma gerar
grande resistência. O gabarito é questão certa.
7 - (CESPE – EBC – ANALISTA - 2011) Políticas distributivas são

decisões tomadas pelo governo que desconsideram a questão de
recursos limitados, e, para sua implementação, é necessária uma
associação público-privada.

Essa questão foi retirada do texto de Celina Souza: “Políticas

Públicas: uma revisão da literatura”10. Para ela, as políticas distributivas
são:
“Decisões tomadas pelo governo, que
desconsideram a questão dos recursos limitados,
gerando impactos mais individuais do que
universais, ao privilegiar certos grupos sociais ou
regiões, em detrimento do todo.”
Vejam que a autora não descreve a necessidade de uma parceria
público-privada para que a política pública seja implementada.
Naturalmente, uma política pública pode ser executada apenas com a
participação do setor público. Assim, o gabarito é questão errada.
8 - (CESPE – EBC – ANALISTA - 2011) Políticas distributivas sempre

demandarão contrapartidas fiscais daqueles que recebem a
alocação de recursos.
Uma contrapartida fiscal seria um pagamento por parte dos que

recebem os recursos para que sejam beneficiados pela política pública.
Seria o caso de um setor da indústria ter de repassar recursos para o
governo para receber um subsídio para seus produtos.
Isso não é, geralmente, exigido dos beneficiários destas políticas.
Assim, o gabarito é questão errada.
9 - (CESPE – EBC – ANALISTA - 2011) Políticas de caráter

distributivo distribuem custos e não geram vantagens.
Políticas de caráter distributivo costumam gerar vantagens

localizadas (para pequenos grupos) e custos difusos (que são pagos pelo
conjunto da sociedade). Assim, elas geram sim vantagens, mas para uma
parcela pequena da sociedade. O gabarito é questão incorreta.
10 - (CESPE – EBC – ANALISTA - 2011) O sistema previdenciário

brasileiro não constitui caso de política redistributiva, uma vez que
aqueles que contribuem receberão benefícios reduzidos no futuro.
10
(Souza, 2006)

Muitos autores consideram que o regime previdenciário brasileiro é,
sim, um caso de política redistributiva, pois muitos beneficiários recebem
muito mais do que contribuíram e teriam direito se o sistema não fosse de
caráter “solidário”. Desta forma, o gabarito é questão errada.
11 - (CESPE – EBC – ANALISTA - 2011) Políticas públicas

redistributivas baseiam-se em oportunidades o mais possível
equânimes de acesso a educação, emprego e sistema de saúde, no
entanto, exclui-se de tais políticas a redistribuição de renda.
Negativo! As políticas de redistribuição de renda são casos claríssimos

de políticas redistributivas, pois distribuem recursos de grupos que pagam
impostos para grupos de pessoas carentes. O gabarito é questão errada.
12 - (CESPE – EBC – ANALISTA - 2011) No Estado brasileiro, as

portarias emitidas por autarquias públicas não possuem função
regulatória, tratam-se apenas de sugestões de conduta.
Negativo. As portarias emitidas por autarquias públicas têm sim um

papel normativo (imagine uma portaria do Banco Central ou do IBAMA, por
exemplo). Assim, isto seria um exemplo de políticas regulatórias, que
servem para regular o comportamento e atuação de pessoas ou
organizações. O gabarito é questão errada.
13 - (CESPE – EBC – ANALISTA - 2011) Políticas regulatórias

trabalham com ordens e proibições, decretos e portarias.
Perfeito. As políticas regulatórias, como o próprio nome, regulam o

comportamento de pessoas e grupos. Isto é feito, na prática, através de
normas e portarias emitidas pelos órgãos reguladores. O gabarito é questão
certa.
14 - (CESPE – EBC – ANALISTA - 2011) Nas políticas regulatórias,

tanto os custos e benefícios podem ser distribuídos de forma
equilibrada entre os setores da sociedade, quanto as políticas
podem atender a interesses particulares e restritos.

Esta questão foi retirada dos textos de Klaus Frey. De acordo com
11
ele ,
“Políticas regulatórias trabalham com ordens e
proibições, decretos e portarias. Os efeitos
referentes aos custos e benefícios não são
determináveis de antemão; dependem da
configuração concreta das políticas. Custos e
benefícios podem ser distribuídos de forma
igual e equilibrada entre os grupos e setores
da sociedade, do mesmo modo como as
políticas também podem atender a
interesses particulares e restritos. Os
processos de conflito, de consenso e de coalizão
podem se modificar conforme a configuração
específica das políticas”.
Deste modo, o gabarito é mesmo a questão certa.
15 - (CESPE – EBC – ANALISTA - 2011) As políticas regulatórias

envolvem grupos de interesse, o que dispensa o envolvimento da
burocracia governamental e de políticos.
As políticas regulatórias não dispensam o envolvimento dos políticos,

muito menos da burocracia governamental. Os políticos serão os que
tomarão as decisões sobre quais políticas devem ser criadas e ampliadas,
e a burocracia irá implementar a política pública. O gabarito é questão
errada.
16 - (CESPE – TCU – AUDITOR DE CONTROLE EXTERNO- 2011)

Quanto aos seus impactos sobre as relações sociais, as políticas
públicas podem ser classificadas como distributivas, redistributivas
ou regulatórias.
Nesta questão, a banca não mencionou as políticas constitutivas, mas

mesmo assim o Cespe considerou a frase como correta. A classificação está
correta, mesmo com o conceito que está “faltando”. O gabarito foi,
portanto, questão certa.
11
(Frey, Políticas públicas: um debate conceitual e reflexões referentes à prática da análise
de políticas públicas no Brasil, 2000)

Ciclo de Políticas Públicas
Para facilitar a compreensão do processo de políticas públicas,

separa-se em etapas ou fases sequenciais o que seria o ciclo de políticas
públicas. De acordo com Saraiva12, estas fases são: definição da agenda,
elaboração, formulação, implementação, execução, acompanhamento e
avaliação.
Entretanto, cabe ressaltar que estas fases podem estar sobrepostas
na realidade, ou seja, podem ocorrer ao mesmo tempo. Existem muitas
situações também em que as fases não ocorrem na mesma sequência
disposta na teoria.
Assim sendo, esta divisão das etapas serve mais como um exercício
de reflexão sobre a dinâmica das políticas públicas e para facilitar nossa
compreensão sobre este processo.
12
(Saraiva, 2006)

Agenda
Avaliação Elaboração
Acompanhamento Formulação
Execução Implementação
Figura 4 • Ciclo de Políticas Públicas
Construção da Agenda
A construção da agenda é a primeira fase do processo de políticas

públicas. Est a fase envolve a ident ificação do problema público e a
percepção de que algo deve ser feito para resolvê-lo.
Em relação à identificação do problema, esta depende da percepção
das pessoas e grupos. Isto ocorre, pois nem sempre temos a mesma noção
do que rea lmente seja um "problema" . Pense na sua vida, por exemplo.
Não ter um ce lular de última geração é um problema? Pode ser que sim ou
pode ser que não, não é verdade? Depende da percepção de cada um.
Da mesma forma, em nossa sociedade nem sempre temos uma
percepção difundida entre a sociedade de que algo, mesmo que seja
insatisfatório, seja um problema.

Vejam o caso das escolas públicas. Muitos pais de crianças pobres,
em muitos casos eles mesmos analfabetos, não percebem a escola dos
filhos como deficiente. Para muitos, só o fato da escola existir já é um
avanço sobre o que eles tiveram quando crianças. Assim, não existe ainda
uma percepção naquelas pessoas de que isto é um problema público a ser
resolvido.
Assim sendo, a identificação de um problema, de acordo com
Sjoblom13, engloba: a percepção do problema, a definição ou delimitação
do problema e a avaliação da possibilidade de resolução.
Portanto, não basta a percepção de um problema. Deve existir um
entendimento de que é possível, com os recursos públicos, resolver este
problema. Como diz o ditado popular: o que não tem remédio, remediado
está.
Quando existe um problema público identificado, vários atores
políticos podem buscar incluí-lo na agenda, ou seja, inserir este tema no
rol de temas considerados relevantes pelo Estado.
Segundo Saraiva14:
“Na sua acepção mais simples, a noção de “inclusão
na agenda” designa o estudo e explicitação do
conjunto de processos que conduzem os fatos a
adquirir status de “problema público”, transformando-
o em objeto de debates e controvérsias políticas na
mídia. Frequentemente, a inclusão na agenda induz e
justifica uma intervenção pública legítima sob a forma
de decisão das autoridades públicas.”
Desta forma, a inclusão de um tema na agenda possibilita que este
assunto seja objeto de debates e da busca por alternativas de solução.
De acordo com Cobb e Elder15, existem dois tipos de agendas:
 Agenda Política: conjunto de problemas ou temas que a

comunidade política percebe como merecedor de intervenção
pública;
 Agenda Formal: também conhecida como agenda
institucional, é aquela que elenca os problemas ou temas que
o poder público já decidiu enfrentar.
13
(Sjoblom, 1984) apud (Secchi, 2010)
14
(Saraiva, 2006)
15
(Cobb e Elder, 1983) apud (Secchi, 2010)

Um tema pode entrar na agenda de modo rápido, como o caso de
uma grande enchente em uma cidade grande, ou pode ser “construído” aos
poucos, como a falta de saneamento básico nas grandes cidades brasileiras.
Existem casos, entretanto, de problemas que saem da agenda, como
foi o caso brasileiro da dívida externa ou da inflação. Estes eram temas
muito importantes na agenda governamental nos anos 80 e 90 do século
passado, mas atualmente não são mais percebidos como problemas
públicos.
De acordo com Kingdon16:
“Uma agenda governamental é uma lista de temas
que são alvos de atenção por parte das autoridades
em um determinado momento. Assim, um processo
de estabelecimento de agenda filtra o conjunto de
temas, que poderiam ocupar suas atenções,
produzindo a lista de temas na qual eles realmente
se concentram.”
Estas agendas podem também ser classificadas em três tipos:
 Não governamental – temas que não recebem muita atenção

do Estado, apesar de serem reconhecidos como problemas pela
sociedade como um todo. Alguns autores consideram estes
temas apenas um “estado de coisas”;
 Governamental – temas que já estão sendo analisados pelo
governo de um modo formal e institucionalizado;
 Decisória – temas que estão em um processo de decisão
formal pelos políticos e que serão abordados por uma política
pública.
Esta divisão é importante para entendermos porque um problema as
vezes é abordado pelos políticos mas nunca “vai adiante”. Para que um
problema seja enfrentado de modo eficaz, é necessário que esteja na
agenda de decisão.
Muitas vezes ocorre uma chuva torrencial no Rio de Janeiro, por
exemplo, e muitas pessoas perdem suas vidas em desabamentos. Este
tema logo “entra” na agenda governamental e muitos dos políticos
defendem a atuação do governo e políticas públicas que evitem outras
catástrofes no futuro.
Entretanto, com o tempo o assunto vai “perdendo força” e sai da
agenda. Com isso, nada é efetivamente feito e novos acidentes acontecerão
no futuro.
16
(Kingdon, 2006)

Ainda existem os temas que, apesar de serem reconhecidos como
problemas, não são nem abordados pelos políticos. Isto pode ocorrer pelo
fato dos políticos serem contra a solução dos problemas (como ocorre no
caso da impunidade dos próprios políticos) ou pelo alto custo da solução do
problema, dentre outros fatores.
De acordo com Kingdon, o modelo dos fluxos múltiplos tenta
explicar porque alguns temas entram e outros não entram na agenda
governamental. Este modelo parte do princípio de que os governos são
permeados por três fluxos:
 Fluxo dos problemas;

 Fluxo das soluções ou alternativas;
 Fluxo da política.
O fluxo dos problemas engloba todas as situações percebidas como
problemas públicos. Muitas vezes, os próprios políticos não enxergam
certas situações como problemas. Assim, alguns elementos podem ajudar
a mudar uma situação do “estado de coisas” para a agenda governamental:
 Indicadores – podem indicar a piora rápida de um problema

ou uma tendência crítica;
 Crises e eventos – um momento em que a população saia em
defesa de alguma causa ou algum evento que “imponha” a
discussão de um problema, como o caso de uma morte
hedionda de uma criança, por exemplo.
 Feedback – a própria percepção da ação governamental pode
“acender a luz vermelha” e levar um tema a ser discutido, como
ocorre no caso da segurança pública em algumas cidades, por
exemplo.
Já o fluxo de soluções normalmente parte do que se chama de
policy communities, ou seja, grupos de especialistas da área que
desenvolvem propostas (que muitas vezes não são relacionadas
diretamente com os problemas do momento).
Estes especialistas debatem estas propostas dentro destas
comunidades (como as Universidades e centros de pesquisa etc.), sendo o
consenso e a busca pelo convencimento dos outros membros os métodos
em que as propostas são “validadas”.
Dentre os fatores que farão as propostas serem reconhecidas,
podemos citar a viabilidade técnica e econômica, bem como a comunhão
de valores aceitos pela comunidade.
Finalmente, o fluxo político se relaciona com as barganhas e
negociações entre os políticos propriamente ditos. Nesta dinâmica, Kingdon
menciona três elementos que impactam neste fluxo:

)- O clima político naciona l - national mood;
)- As forças políticas organizadas ou grupos de pressão;
)- Mudanças ocorridas dentro do governo.
Estes três fluxos devem converg ir para que um problema entre na
agenda governamenta l, de acordo com o autor. Entretanto, nem sempre é
necessário que todos os três fluxos estejam converg indo no mesmo tempo.
O que ele diz é que é necessário que estejam alinhados para que um tema
seja alçado à agenda decisória.
Fluxo de
Soluções
Fluxo de Fluxo
Problemas Político
Agenda
Decisória
Figura 5 • Modelo de Fluxos Múltiplos
Vamos ver uma questão agora?

17 - (CESPE - EBC - ANALISTA - 2011) Decisões e análises acerca
de políticas públicas implicam responder às seguintes perguntas:
quem ganha o quê, por quê e que diferença faz.
Essa questão foi retirad a do texto de Celina Souza . De acordo co m

17
ela
'
"A definição mais conhecida continua sendo a
Laswe/1, ou seja, decisões e análises sobre política
pública implicam responder às seguintes questões:
quem ganha o quê, por quê e que diferença faz".
O gabarito é mesmo questão certa.
17 (Souza, 2006)

Formulação de Políticas Públicas
A etapa da formulação das alternativas de políticas públicas é a fase

em que os atores mostram suas preferências e quando tentam afirmar seus
interesses. De acordo com Saraiva18:
“a formulação inclui a seleção e especificação da
alternativa considerada mais conveniente, seguida
de declaração que explicita a decisão adotada,
definindo seus objetivos e seu marco jurídico,
administrativo e financeiro.”
Desta forma, na etapa da formulação é que os atores (políticos,
analistas e demais atores) envolvidos na política resumem o que esperam
que sejam os resultados da política19.
Nesta dinâmica, podem ocorrer três tipos de interação: a luta (que
se resume à um embate de “soma zero”, em que um lado ganha e o outro
perde), o jogo (em que o objetivo das partes é apenas vencer, mantendo
o outro lado “vivo” na disputa) e o debate (em que o objetivo não é a
derrota do outro, mas seu convencimento).
Modelos de Formulação
Existem diversos modelos que tentam explicar como funciona a

formulação das políticas públicas. Abaixo seguem alguns dos principais:
Incrementalismo
De acordo com este modelo, não é possível, na maioria das vezes,

tomar uma decisão que altere significamente o status quo. Ou seja, o
modelo diz que as decisões no presente são condicionadas pelas decisões
passadas.
Depois de muito investimento em uma política de repressão ao tráfico
de drogas, por exemplo, seria muito difícil a liberação das mesmas, pois já
existiriam “grupos de pressão” que seriam favorecidos por esta política que
“brigariam” por sua manutenção.
18
(Saraiva, 2006)
19
(Secchi, 2010)

Este ideia do incrementalismo é muito forte na máquina
governamental, mas não explica todas as situações, como as vividas em
momentos de crise (como as vividas pelos países em guerra ou crise fiscal).
De acordo com Celina Souza20:
“os autores argumentaram que os recursos
governamentais para um programa, órgão ou uma
dada política pública não partem do zero e sim, de
decisões marginais e incrementais que
desconsideram mudanças políticas ou mudanças
substantivas nos programas públicos. Assim, as
decisões dos governos seriam apenas incrementais
e pouco substantivas.”
Muitas vezes, não existem recursos para que a decisão ideal seja
tomada. Assim, busca-se alterar aos poucos a realidade em vez de se
mudar radicalmente uma política pública.
Da mesma forma, após uma política ser “posta em prática” é muito
difícil reverter esta política. Passam a existir diversos grupos favorecidos
pela política que não deixariam facilmente esta decisão ser tomada.
Assim, uma política que forneça juros subsidiados aos fazendeiros
teria sempre um apoio destes mesmos fazendeiros, além dos seus
fornecedores e credores, de modo que estes seriam contra qualquer
mudança na política.
Modelo Racional Compreensivo
De acordo com este modelo, existem informações completas ao

dispor dos agentes públicos e seria possível uma decisão que tomasse em
questão todas as alternativas possíveis com base em uma racionalidade.
Ou seja, o modelo postula que o Estado teria condições de prever
todos os desdobramentos futuros de suas decisões e analisar todas as
variáveis importantes. O problema é que o modelo “enxerga” o governo
como um ente único e não um somatório de forças e grupos de pressão
que podem ter interesses divergentes.
Assim, este governo “todo poderoso” poderia pesar todos os prós e
contras de maneira racional e tomar decisões de impacto – e não somente
incrementais.
Modelo Mixed-Scanning ou Sondagem Mista
20
(Souza, 2006)

Como nem o modelo incremental nem o modelo racional conseguiam

explicar corretamente o funcionamento do processo de formulação, Etzioni
montou um modelo que englobasse os dois modelos – o modelo mixed-
scanning ou de sondagem mista.
Basicamente, Etzioni afirmou que existem dois tipos de decisões: as
fundamentais (que devem ser analisadas tendo uma visão mais “macro”
e que são estratégicas e estruturantes) e as incrementais (que são
derivadas das decisões fundamentais e que devem ser mais detalhadas).
De acordo com Etzioni21,
“os dois elementos da sondagem mista ajudam a
reduzir os efeitos das limitações particulares em do
outro; o incrementalismo reduz os aspectos
irrealistas do racionalismo, ao limitar os detalhes
exigidos nas decisões fundamentais; e o
racionalismo “contextuante” ajuda a superar a
tendência conservadora do incrementalismo por
meio da exploração de alternativas de prazos mais
longos.”
Desta forma, uma revisão maior do contexto deve ser feita quando
as decisões sejam mais abrangentes, mais estratégicas. Ao mesmo tempo,
decisões baseadas no modelo incremental devem ser utilizadas quando os
temas sejam ordinários, do dia-a-dia.
Modelo Lata de Lixo
Neste modelo, existe a compreensão de que a formulação de

alternativas não parte de um ente monolítico, mas sim de diversos atores
(a comunidade de políticas) com pouca coerência entre si e que nem
sempre desenvolvem propostas tendo um problema específico em mente.
Desta forma, diversos atores vão desenvolvendo “soluções” e estas
ficariam guardadas em uma “lata do lixo” esperando ser escolhidas para
resolver um problema em especial. Assim, quando um problema se
apresenta para a sociedade, procuram-se soluções nesta “lata do lixo” que
possam resolver o problema.
De acordo com Souza22,
“Ou seja, existem vários problemas e poucas
soluções. As soluções não seriam detidamente
21
(Etzioni, 2010)
22
(Souza, 2006)

analisadas e dependeriam do leque de soluções que
os decisores (policy makers) têm no momento.”
No fundo, este modelo tenta mostrar que o processo de formulação
é um pouco anárquico e que os atores nem sempre têm propostas
consistentes.
Com isso, as diversas propostas vão se acumulando em um
depositório de “soluções” a serem escolhidas pelos atores. Soluções
procurariam problemas e não o contrário.
Implementação
A implementação é a etapa em que os planos e decisões são postas

em prática. Neste momento, são executadas as ações e os primeiros
resultados da política começam a aparecer.
A implementação, de acordo com Hill23, “refere-se a objetivos
específicos, à tradução na prática, das políticas que emergem do complexo
processo decisório”. Já de acordo com Saraiva24,
“A implementação, constituída pelo planejamento e
organização do aparelho administrativo e dos
recursos humanos, financeiros, materiais e
tecnológicos necessários para executar uma
política. Trata-se da preparação para pôr em prática
a política pública, a elaboração de todos os planos,
programas e projetos que permitirão executá-la.”
Esta etapa é fundamental para qualquer política, pois não adianta
nada um excelente diagnóstico e a escolha da melhor alternativa se não
existir uma implementação correta.
Existem muitos exemplos em nosso país de “leis que não pegam” ou
de “programas que não vingam”, pois as decisões políticas não levaram em
consideração certas dificuldades na hora de implementar estas decisões 25.
De acordo com Sabatier26, existem dois modelos de implementação
de políticas públicas: o modelo top-down (de cima para baixo) e o modelo
bottom-up (de baixo para cima).
23
(Hill) apud (Saraiva, 2006)
24
(Saraiva, 2006)
25
(Secchi, 2010)
26
(Sabatier, 1986) apud (Secchi, 2010)

O modelo top-down se baseia na noção de que a decisão polít ica
está distanciado de sua implementação . Esta noção é baseada no modelo
de Wilson que separa a Pol ít ica da Burocracia (administração) e considera
a implementação um processo simples e menos importante .
De certa forma, após as considerações políticas e as aná lises das
forças e consequências de cada decisão, caberia à burocracia apenas alocar
os recursos necessários para que as políticas sejam executadas.
Desta maneira, este modelo acredita o processo de implementação
pode ser controlado de "cima para baixo" e que os políticos tem condições
de coordenar o processo de implementação.
De acordo com esta lógica, um comitê estratégico formularia a
política em Brasília e caberia ao servidor no Acre somente aplicar todas as
diretrizes emanadas da capital. Este servidor não teria nenhum poder ou
poderia influenciar a política.
Burocracia
Figura 6 • Modelo Top·down
Já o modelo Bottom-up critica esta visão simplista do processo de

implementação e enfatiza a dificuldade de "traduzir" certos planos
concebidos por pessoas distantes das dificuldades e especificidades dos
problemas no plano concreto.
Assim, se alguém em Brasília "bolar" uma política muito bem
intencionada sem, entretanto, levar em consideração as dificuldades dos
burocratas em Roraima, por exemplo, de executar estas pol íticas com os
recursos e problemas locais, levará ao fracasso quase certo da política .
O modelo bottom-up postu la, portanto, que os burocratas que irão
implementar esta política devem ter muito mais discricionariedade e poder
para escolher os meios e recursos que ,rao utilizar para executar as
polít icas, além de fornecer informações que subsidiem o desenho da
polít ica .

Ou seja, o modelo afirma que o processo de implementação também
deve ser influenciado pelos agentes que irão, na prática, executá-lo.
Dizendo de outra maneira, o modelo bottom-up mostra que existe
"formulação na implementação".
Burocracia
Figura 7 • Modelo Bottom·up
De acordo com Hill27, existem diversos motivos que indicam que os

executores das políticas devem ter maior poder de influenciar as políticas:
)- Porque não há como resolver conflitos durante a fase de

formulação de políticas;
)- Porque se considera necessário permitir que as decisões-chave
sejam tomadas só quando todos os fatos estiverem disponíveis
para os implementadores;
)- Porque se acredita que os implementadores (profissionais, por
exemplo) estão melhor preparados que outros para tomar
decisões-chave;
)- Porque pouco se sabe previamente sobre o verdadeiro impacto
das novas medidas;
)- Porque é sabido que as decisões diárias terão que envolver
negociações e compromissos com grupos poderosos;
)- Porque se considera politicamente inadequado tentar reso lver
os conflitos.
Vamos agora dar uma olhada em algumas questões?
18 - (CESPE - TCU - AUDITOR DE CONTROLE EXTERNO- 2013) A
ocorrência de eventos ou crises pode suscitar a emergência de
27 (H ill, 2006)

problemas ou assuntos, não sendo suficiente, contudo, para impelir
a entrada de um assunto na agenda.
Perfeito. A ocorrência de uma crise ou evento pode sim ser um fator

que venha a pôr esse tema na agenda, as nem sempre tem o poder de
impor o tema.
Uma crise de segurança em uma penitenciária pode trazer esse tema
para a agenda governamental, mas não conseguir chegar a agenda
decisória, pois não existem forças políticas, recursos necessários, ou
mesmo consenso político para resolver o problema. O gabarito é questão
certa.
19 - (CESPE – EBC – ANALISTA - 2011) O poder público deve delegar

à iniciativa privada a tomada de decisões sobre políticas públicas
quando o grupo favorecido pela política pública for restrito a uma
única unidade da federação (estado ou Distrito Federal).
Questão sem “pé nem cabeça”. O setor público pode sim delegar a
execução de uma política pública, ou parte dela, para a iniciativa privada,
mas isso não tem relação alguma com o fato de esta política ter
beneficiários em uma única unidade da federação. O gabarito é questão
errada.
20 - (CESPE – EBC – ANALISTA - 2011) Em qualquer situação, para

se implementar determinada decisão por meio de uma política
pública, requer-se uma única ação estrategicamente selecionada.
Isto não é verdade. Uma política pública pode envolver diversas ações
e programas que envolvam diversos entes. Não existe a necessidade de
que envolva apenas uma ação estratégica. O gabarito é questão errada.
21 - (CESPE – SERPRO – ANALISTA - 2013) No processo de

formulação de uma política pública, a tomada de decisões refere-se
ao momento em que os interesses dos atores são equacionados e
as alternativas de solução são explicitadas.
Perfeito. De acordo com Saraiva28:
28
(Saraiva, 2006)

“a formulação inclui a seleção e especificação da
alternativa considerada mais conveniente, seguida
de declaração que explicita a decisão adotada,
definindo seus objetivos e seu marco jurídico,
administrativo e financeiro.”
Desta forma, na etapa da formulação é que os atores (políticos,
analistas e demais atores) envolvidos na política resumem o que esperam
que sejam os resultados da política29. O gabarito é mesmo a questão certa.
22 - (CESPE – PREFEITURA RIO BRANCO – TÉCNICO - 2007) O

termo público, associado à política, não se refere exclusivamente à
ação do Estado, mas, sim, à coisa pública, ou seja, àquilo que é de
todos.
Apesar de, normalmente, as políticas públicas serem de iniciativa

governamental, estas não são exclusivas do Estado. Claro que o Estado é
muito importante, mas a sociedade organizada, ou seja, a coletividade
também pode estar envolvida em certas políticas públicas. O gabarito é
questão correta.
23 - (CESPE – MDS – ADMINISTRADOR - 2006) No Brasil, a

percepção da complexidade das políticas públicas, que
normalmente deve ser vista durante a fase de formulação e decisão,
concentra-se, porém, na fase de implementação, vista como etapa
de tarefas com alto nível de exigência e capacitação dos operadores
finais.
Esta questão aborda a implementação como uma etapa mais simples

do processo de políticas públicas. Entretanto, existe formulação na etapa
de implementação, pois não se consegue estimar todos os impactos e
variáveis da política antes de sua implementação. O gabarito é, portanto,
questão errada.
24 - (CESPE – MDS – ADMINISTRADOR - 2006) As instituições e

órgãos do governo são os grandes responsáveis pela elaboração de
políticas públicas, pois é nelas que acontece o processo decisório,
e são elas os principais agentes responsáveis pela implementação
e, geralmente, pela avaliação dos resultados.
29
(Secchi, 2010)

Exato. As políticas públicas não são “monopólio” do Estado, mas

obviamente este é o “ator” mais importante do processo. Até pelo montante
de recursos, informações e capacidades localizados na máquina estatal,
esta é fundamental para diversas políticas públicas. O gabarito é questão
correta.
25 - (CESPE – MDS – ADMINISTRADOR - 2006) No estudo para a

implementação de políticas públicas, o enfoque top down é dos
menos eficazes porque parte do princípio de que todas as políticas
se implantam com sucesso e que o erro é sempre de formulação.
Esta questão tem uma “pegadinha”, pois os enfoques top down

partem do princípio de que os problemas ocorrem na implementação (e não
na formulação). O gabarito é questão errada.
26 - (CESPE – MDS – ADMINISTRADOR - 2006) Somente para fins

analíticos é que se estabelecem distinções entre o processo de
formulação e as demais fases das políticas públicas: a
implementação e a avaliação.
Perfeito. As etapas do processo de políticas públicas são muitas vezes

sobrepostas ou sua ordem está invertida (do que seria o modelo teórico
sequencial). Entretanto, fazemos esta distinção para que seja mais fácil a
compreensão de sua dinâmica. O gabarito é questão correta.
27 - (CESPE – MDS – ADMINISTRADOR - 2006) No processo de

participação nas políticas públicas, ações pró-ativas da sociedade
civil dispensam a participação do Poder Legislativo como
fiscalizador do Poder Executivo.
O chamado controle social, em que a sociedade controla e participa

das decisões e ações governamentais, não dispensa a participação do
Legislativo no controle das ações do poder Executivo.
Este controle do Legislativo é importante para que possamos manter
o “checks and balances”, ou seja, o equilíbrio de forças no Estado. O
gabarito é questão errada.

28 - (CESPE – SGA/AC – GESTOR - 2006) Política pública é sinônimo
de decisão política: ambas envolvem a alocação imperativa de
valores e recursos.
Uma política não é somente uma decisão política. Se fosse assim,

diversos problemas brasileiros já estariam resolvidos, não é mesmo?
Vontade política é importante, mas não é tudo.
Além de uma decisão acertada, deve existir uma implementação bem
feita da política. O gabarito é questão errada.
29 - (CESPE – SGA/AC – GESTOR - 2006) As fases de formulação e

implementação da política pública são empiricamente distintas,
inexistindo quaisquer sobreposições factuais ou temporais entre
elas.
Negativo. Estas fases são separadas somente para efeito didático. Na

vida real, estas fases se sobrepõem e as fronteiras não ficam bem claras.
Além disso, muitas vezes as fases ocorrem na “ordem invertida”. O
gabarito é questão errada.
30 - (CESPE – TJ/AP – ASSISTENTE - 2007) Os direitos declarados

e garantidos nas leis são operacionalizados por políticas públicas,
mediante programas, projetos e serviços.
Perfeito. De nada adiantaria a garantia legal de algum direito se não

existirem políticas públicas que, na vida real, destinem recursos públicos
para que estes direitos passem a ter forma. O gabarito é questão correta.
31 - (CESPE – SGA/AC – GESTOR - 2006) Todos os problemas

sociais relevantes fazem parte da agenda de políticas públicas.
Quem dera, não é mesmo? Existem temas que, apesar de serem

reconhecidos como um problema público pela sociedade, não chegam a
entrar na agenda governamental e se mantém como um “estado de coisas”.
Isto pode ocorrer por falta de vontade política de resolver o problema
específico, a falta de recursos ou a percepção de que a ação governamental
não resolverá este problema.
O gabarito é questão errada.

32 - (CESPE – SGA/AC – GESTOR - 2006) O chamado modelo de
escolha racional (ou modelo racional-compreensivo) preconiza
uma análise detalhada e abrangente das alternativas de política
pública, garantindo mais agilidade e eficácia ao processo decisório,
sem desconsiderar potenciais conflitos de interesse e poder entre
os atores.
Quando fazemos uma análise exaustiva das alternativas possíveis e

“pesamos” todos os fatores, não estamos sendo mais ágeis, não é mesmo?
Assim, o modelo racional é mais lento. Além disso, este modelo não
leva em consideração os conflitos de interesse e poder entre os setores. O
gabarito é questão incorreta.
33 - (CESPE – SGA/AC – GESTOR - 2006) O modelo incremental

reconhece os limites da racionalidade técnica e busca adotar
alternativas de modo gradual, assegurando acordos entre os
interesses envolvidos.
Exato. O modelo incremental reconhece que estamos muitas vezes

condicionados pelas decisões anteriores e que mudanças bruscas são muito
difíceis. Assim, as mudanças devem ser graduais e negociadas. O gabarito
é questão correta.
34 - (CESPE – SGA/AC – GESTOR - 2006) Os modelos racional e

incremental podem ser combinados num modelo misto, que
diferencia dois processos decisórios: um relativo a questões
estruturantes e outro relativo a questões de caráter ordinário.
Beleza. A questão está se referindo ao modelo mixed-scanning, que

busca “juntar” as vantagens dos dois modelos. Para decisões estruturantes,
utilizemos uma análise mais baseada na racionalidade. Já para decisões
ordinárias, o modelo incremental funciona melhor. O gabarito é questão
certa.
35 - (ESAF – MPOG – EPPGG - 2008) Apesar das divergências

existentes, os diferentes autores coincidem no conceito geral e nas
características essenciais das políticas públicas. De acordo com
esse consenso, não é um elemento característico das políticas
públicas:
a) um conjunto de medidas concretas, ou seja, ações realizadas por
instituições com competência para tal.

b) decisões ou formas de alocação de recursos.
c) um ou vários públicos-alvo.
d) apoio dos agentes públicos e dos atores sociais à concepção que
orienta as decisões quanto às prioridades da agenda
governamental.
e) definição obrigatória de metas ou objetivos a serem atingidos,
selecionados em função de normas e valores.
Esta questão foi retirada de um texto da coletânea da ENAP de

Políticas Públicas. De acordo com Thoenig30,
“Um conjunto de medidas concretas; decisões ou
forma de alocação de recursos, que ela esteja
inserida em um quadro geral de ação; tenha um
público-alvo (ou vários públicos; apresente
definição obrigatória de metas ou objetivos a serem
atingidos, definidos em função de normas e
valores..”
Desta forma, vemos que a única alternativa da questão incorreta é a
letra D, que é o gabarito.
36 - (ESAF – MPOG – EPPGG - 2008) Embora grande parte das

análises de políticas públicas se concentre nos aspectos relativos à
formulação, a literatura vem enfatizando, cada vez mais, a
importância dos estudos da formação da agenda governamental.
Em resposta à indagação sobre como as agendas governamentais
são estabelecidas, um modelo largamente conhecido apresenta três
explicações: problemas, política e participantes visíveis. Esse
modelo é conhecido como:
a) Modelo Interativo-Iterativo.
b) Modelo de Mútuo Ajuste.
c) Modelo de Múltiplos Fluxos.
d) Modelo de Exploração Combinada.
e) Modelo de Análise Estratégica.
O modelo que apresenta estas explicações para a formação da

agenda é o modelo de fluxos múltiplos (ou múltiplos fluxos) de Kingdon.
Desta maneira, o gabarito é a letra C.
30
(Thoenig) apud (Saraiva, 2006)

As políticas públicas no Estado brasileiro contemporâneo.
Os últimos trinta anos foram de muito debate sobre o papel do Estado

na sociedade sobre quais tipos de pol íticas públicas deveriam existir e como
deveriam funcionar.
Desde a década de 80, em que existia um pessimismo quanto ao
papel do Estado, até os anos recentes (em que o papel do Estado tem sido
visto com maior credibilidade na sua capacidade de mudar a realidade
social), as dinâmicas que determinam o funcionamento do relacionamento
entre o Estado e a sociedade têm mudado.
Nos anos 80, as políticas públicas estavam impactadas por um
governo autoritário com pouca legitimidade na sociedade e uma crise
econômica e fiscal de grandes proporções.
Cinco elementos caracterizaram esta época, de acordo com Farah 3 1 :
Centralização
Decisória
Modelo de Fragmentação
Provisão
Estatal Institucional
Exclusão da
Caráter
Sociedade
Setorial
Civil
Figura 8 • Elementos das Políticas Públicas no Estado Brasileiro
31 (Farah, 2001)

Centralização Decisória e Financeira na Esfera Federal
Até a década de 80 do século passado, o governo federal comandava

uma proporção exagerada dos recursos e centralizava diversas decisões em
relação às políticas públicas no Brasil32.
O papel dos estados brasileiros era, então, subsidiário e residual,
tendo uma atuação mais voltada para a execução e implementação das
políticas. Naturalmente, este processo foi uma consequência de anos e anos
de governos autoritários comandando a política nacional.
A centralização seria então um processo que iria em convergência
com a “lógica” de governos autoritários, que buscavam imprimir nas
políticas públicas sua visão de mundo e não tinham, dentro de seus
principais quadros, o costume de tomar decisões de modo participativo.
Entretanto, os estados não tinham um espaço de “manobra” irrisório.
Como estavam mais próximos da realidade que deveriam alterar, ou seja,
mais próximos dos cidadãos, poderiam avaliar se a política pública estava
ou não sendo eficiente e, de certo modo, impactar a política pública no
momento da execução.
Assim, os governos centrais entenderam, com o tempo, que a
participação dos estados era fundamental para que as políticas públicas
tivessem sucesso. O agenciamento de recursos federais pelos governos
estaduais acabou sendo um espaço de troca de favores entre os
governantes centrais e regionais e facilitou a construção de uma rede de
apoio regional ao governo central, que veremos no clientelismo.
Fragmentação institucional
Outro aspecto das políticas públicas brasileiras era a fragmentação

institucional, ou seja, a existência de diversas instituições e “atores”
desenvolvendo políticas sem uma coordenação adequada dos diversos
esforços.
Desse modo, as estruturas das políticas públicas foram desenvolvidas
sem um planejamento e uma coordenação. Órgãos eram criados sem ter a
devida preocupação em observar que outros órgãos já existiam e tinham o
mesmo objetivo.
Instituições voltadas para áreas como: saúde, educação e habitação,
etc. foram criados sem uma preocupação em uma atuação consistente e
coerente do Estado e sem uma atuação efetiva e eficiente.
32
(Farah, 2001)

Com isso, esforços foram sobrepostos e algumas áreas não
receberam a atenção devida. Ao invés de juntar esforços destes órgãos
isolados e coordenar os trabalhos, existiu uma “briga” predatória por
recursos e influência.
De acordo com Farah33,
“O crescimento do aparato estatal se deu de forma
desordenada, por sobreposição de novas
agências a agências pré-existentes, sem que se
estabelecesse coordenação da ação dos diversos
órgãos. Esta desarticulação ocorria tanto no âmbito
de um mesmo nível de governo, como entre
diferentes esferas de governo. Tal desenho
institucional dificultava a tarefa de
coordenação, com implicações para a eficiência e
a efetividade das políticas públicas”
Portanto, algumas instituições receberam recursos e outras ficavam
desestruturadas, perdendo a sua capacidade de atuação. Não existia um
trabalho harmônico e estruturado.
Caráter setorial
Até pelo problema citado anteriormente, de fragmentação

institucional, as políticas públicas ficaram reduzidas a algumas áreas
consideradas prioritárias.
O processo de setorialização incluiu a criação de agências
especializadas em uma área determinada, como: educação, saúde,
transportes, habitação, etc.
Com isso, perdeu-se uma articulação entre as políticas. Cada órgão
e instituição acabava operando apenas em um aspecto da realidade, sem
existir uma coordenação entre diferentes fatores dos problemas sociais.
Naturalmente, uma criança que cursa uma escola pública também
deve ser atendida por um órgão da saúde, bem como deve ter uma moradia
decente, etc.
Desse modo, os órgãos deveriam entender que estavam atendendo
aos mesmos cidadãos e que o trabalho deveria ser feito de forma
coordenada e sistêmica, de modo que as políticas tivessem uma maior
efetividade. De acordo com Farah34,
33
(Farah, 2001)
34
(Farah, 2001)

“Se, por um lado, a constituição destas estruturas
resultou do reconhecimento da crescente
complexidade da problemática social no país, a
exigir respostas que considerassem a singularidade
dos desafios de cada uma das áreas sociais, de
outro, esta especialização acabou se
traduzindo em autonomia, cada política social e
cada setor de serviço público sendo concebidos de
forma independente dos demais, sem uma
articulação entre as ações das diferentes
áreas.”
Imagine que uma agência possibilitou, através de uma política
pública, a construção de um conjunto habitacional em uma região. Para
que este conjunto habitacional seja um bom lugar para se morar, é
necessário que tenha escolas próximas, um meio de transporte seguro e
eficiente, policiamento adequado, oferecimento de espaços de lazer e
cultura, entre outros aspectos, não é mesmo?
Com a setorialização, isto quase nunca ocorreu na prática. Escolas
eram construídas sem preocupação com o acesso da população. Escolas
recebiam alunos com graves problemas de saúde ou que tinham de
caminhar mais de uma hora por falta de transporte.
Todos estes problemas diminuíram a efetividade dos esforços e
fizeram com que algumas iniciativas fossem descontinuadas.
Portanto, as agências ficaram descoordenadas e não tinham uma
noção de que o problema social deve ter uma abordagem sistêmica. Com
o caráter setorial dessas instituições, geraram-se desperdícios e
ineficiência.
Modelo de provisão estatal
Outra característica marcante do cenário de políticas públicas no

Brasil é seu caráter de provisão estatal. Em nossa história recente, existiu
uma busca pela instalação no Brasil de um Welfare state, ou Estado do
Bem-estar social, de forma a diminuir o problema social.
Entretanto, como as diferenças sociais eram enormes e não existia
ainda uma estruturação da sociedade civil para lidar com estes problemas,
o peso da sustentação deste modelo ficou praticamente focado no Estado,
com pouca participação da sociedade civil.
A discussão sobre quem seria responsável por estas políticas
permeou o debate político nacional, com diversos posicionamentos
conflitantes (desde quem imaginasse que o Estado deveria bancar sozinho

essas políticas, até grupos que acreditavam que sem a participação da
sociedade civil, o Estado não conseguiria “tocar” estas políticas).
O próprio Banco Mundial chegou a alertar a impossibilidade de que
países em desenvolvimento pudessem rapidamente montar um estado de
bem-estar social, pois não existiriam recursos disponíveis para isto. De
acordo com este banco, a escassez de recursos poderia levar o sistema ao
colapso35.
Com isso, aos poucos, a sociedade civil foi sendo solicitada a
participar mais da formulação e da implementação das políticas públicas.
Visão do Ipea
Já para o Ipea, o cenário das políticas públicas de caráter social foi

marcado pelas seguintes características ou elementos: universalização,
descentralização, participação da sociedade, focalização ou
seletividade das ações, regulamentação e regulação, adoção de
medidas que visam a elevar a eficiência e a eficácia do aparelho
governamental, e progressiva elevação do gasto social federal.
A universalização das ações tem sido um dos objetivos do Estado
brasileiro desde a Constituição Federal de 1988. Naturalmente, os serviços
e políticas públicas ainda não são universais, ou seja, atendem a todos os
cidadãos, mas a trajetória tem tido uma convergência para este resultado.
Através de diversos sistemas, como o caso do SUS, o Estado
brasileiro tem conseguido atingir aos mais carentes e direcionar as ações
governamentais para os que são mais necessitados. De acordo com o
Ipea36,
“Em que pese o fato de o sistema de proteção social
brasileiro ainda estar distante de um padrão
redistributivo e equitativo, a universalidade das
políticas de saúde, de assistência, de previdência e
de educação tem sido objeto de inúmeros avanços
nos últimos anos.”
Dentre as políticas importantes nesta área, podemos citar o Programa
de Saúde da Família – PSF – que tem alterado o modo de atendimento de
saúde à população e a LOAS - Lei Orgânica da Assistência Social.
35
(Farah, 2001)
36
(IPEA, 2002)

Outro elemento importante foi o da descentralização das ações
governamentais da União para os estados, municípios e entidades não
governamentais - ONGs.
Pouco a pouco, o governo central foi percebendo que os entes
subnacionais conseguiam executar melhor as políticas públicas. Com isso,
políticas na área de saúde e educação, dentre outras, têm saído “da mão”
do governo federal para os “atores” que estão mais próximos da população.
O caso da educação é emblemático. Atualmente, a União tem
diversos programas em que ela efetua repasses de recursos diretamente
para as escolas ou associações. De acordo com o Ipea37,
“Ainda na área de educação, o processo de
descentralização progrediu em importantes
programas tradicionalmente executados pelo
Ministério da Educação. No Programa Nacional de
Alimentação Escolar eliminou-se a figura jurídica do
convênio e passou-se à transferência automática
dos recursos. No caso específico do Dinheiro Direto
na Escola, os recursos são repassados diretamente
para uma organização não governamental, a
exemplo de associações de pais e mestres ou de
instituição equivalente.”
Para que a descentralização funcione, outro elemento deve existir: a
participação da sociedade na formulação, na implementação e no
controle das políticas públicas. Isto, de acordo com o Ipea, tem-se dado
dentro dos conselhos. Desse modo,
“Atualmente, a maioria absoluta das políticas
sociais está atrelada a conselhos que, em geral,
desdobram-se nas três esferas de governo –
federal, estadual e municipal – e contam com
integrantes governamentais e não governamentais.
As composições e as competências variam de
conselho para conselho; alguns, por exemplo, são
paritários, e outros não o são; alguns são
deliberativos, e outros, apenas consultivos.
Ademais, em alguns setores, como o da saúde e o
da assistência, são as conferências nacionais –
integradas por representantes do governo e da
sociedade – que legalmente definem os rumos das
respectivas políticas. Porém, há o
reconhecimento de que esses instrumentos,
que visam à partilha das decisões e da gestão das
37
(IPEA, 2002)

políticas sociais entre Estado e sociedade, ainda
necessitem de ser aprimorados.”
Assim, alguns conselhos são apenas consultivos, ou seja, suas
determinações não limitam a atuação do poder público, apenas servem de
balizamento. Já alguns conselhos são deliberativos e têm o poder real de
decisão sobre a política pública.
Além disso, o Ipea considera que as políticas públicas têm se tornado
mais focalizadas ou seletivas. A focalização ocorre quando uma política
consegue atuar somente ou principalmente em relação ao seu público alvo.
Dessa maneira, o Estado acaba sendo mais eficiente e mais efetivo,
pois os recursos são utilizados diretamente com a população que realmente
necessita dos serviços públicos e está mais carente. De acordo com o
Instituto38,
“No que se refere à focalização ou seletividade das
ações, observa-se um esforço em dar prioridade
a grupos social e biologicamente vulneráveis
no âmbito das políticas sociais. Trata-se de um
caminho para a universalização do atendimento,
que, assim, configura-se em uma prática cujo
objetivo é beneficiar a todos e mais a quem tem
menos.”
Esta trajetória tem sido um dos fatores que favoreceram e
possibilitaram o sucesso das políticas de combate à pobreza extrema, como
o Bolsa Família.
Outro fator foi a mudança no padrão de regulação e
regulamentação de bens e serviços públicos. A criação de diversas
agências reguladoras, como no caso da Saúde (ANS e Anvisa).
Essas áreas passaram a enfrentar um controle muito maior por parte
do Estado e regras mais rígidas e abrangentes de atuação têm sido
aplicadas.
Dentro dos exemplos de benefícios que este processo trouxe para a
população que podem ser citados, existem: a definição de maior
abrangência da cobertura dos planos de saúde, um controle sanitário mais
rígido e a abertura do mercado farmacêutico, que ocorreu com os
chamados “genéricos”.
A trajetória das políticas públicas também aponta para uma melhora
do seu gerenciamento, com maior eficiência e eficácia. De acordo
com o Ipea, a qualidade dos serviços públicos tem melhorado e os recursos
públicos têm sido melhor despendidos.
38
(IPEA, 2002)

Dentro das ações e medidas que têm sido importantes para que este
cenário ocorra, o instituto cita39:
“(i) a contratação de gestores via concurso
público e o treinamento regular dos servidores; (ii)
o aperfeiçoamento dos sistemas de
informação e uma maior divulgação deles, com o
uso dos meios propiciados pela informática e pela
internet, entre outros; (iii) a mensuração dos
resultados para que se conheça melhor o alcance
das políticas.”
Finalmente, cabe ressaltar a progressiva elevação do gasto social
federal. Desde os anos 90, o gasto com programas sociais tem aumentado
em relação ao PIB nacional.
Desse modo, não só as políticas foram mais focalizadas nas
comunidades e grupos-alvo específicos, mas o montante de recursos
destinado a estes programas foi sendo majorado. De acordo com o Ipea40,
“A prioridade conferida a área social é também
revelada pelo incremento do gasto social federal per
capita, que aumentou 37,4% no período estudado.
Com efeito, em 1993 o gasto médio, por habitante,
do sistema de proteção social brasileiro, era de R$
618,2; esse valor subiu para R$ 849,5 em 1999. As
comparações com o PIB apontam na mesma
direção: em 1993, a proporção do gasto em relação
à produção nacional era de 12,0%, passando, em
1999, para 13,2%. Em outras palavras, o
crescimento do Estado social brasileiro foi
relativamente maior que o do PIB nesses seis
anos.”
Portanto, podemos ver abaixo no gráfico os principais elementos das
políticas públicas nacionais ultimamente:
39
(IPEA, 2002)
40
(IPEA, 2002)

Focalização ou
seletividade
Participação da Regulamentação
Sociedade e regulação
Elevação da
Descentralização eficiência e a
eficácia
Elementos
Universalização
das Aumento do
gasto social
Políticas federal
Públicas
Figura 9 • Elementos das Políticas Públicas no Brasil. Fonte: lpea
Intersetoria/idade e Transversa/idade
Atualmente, existe a visão de que as políticas públicas devem ter uma

gestão integrada por parte do Estado. Assim, os termos Intersetorialidade
e Transversalidade ganharam força no debate sobre a gestão de políticas
públicas.
Esta visão é razoavelmente nova e busca romper com uma falta de
coordenação das ações do governo, que acontece quando as áreas
envolvidas em um determinado problema não "conversam" e não planejam
suas ações em conjunto.
Na conformação atual, o Estado é organizado por funções - o que
chamamos de organização funcional na ciência da Adm inistração. O
Poder Executivo, por exemplo, está dividido por Ministérios, com cada pasta
sendo especializada em um "tema", como: Saúde, Transportes, Justiça,
Minas e Energia, etc.
Entretanto, os problemas púb licos não costumam ficar circunscritos
à apenas uma área. Vamos utilizar um caso prático? Imaginemos que o
Estado está buscando reso lver um problema público: a evasão escolar.
Naturalmente, logo pensamos no Ministério da Educação (aqui vou
utilizar a União, mas poderíamos estar falando de algum estado ou
município). Este seria o órgão "responsável" por reso lver esse problema
(evasão escolar), não é mesmo?

Porém, muitos dos fatores que levam ao aluno deixar a escola podem
não estar ao “alcance” desse órgão. O aluno pode deixar a escola por falta
de transporte adequado. Pode também estar frequentemente doente e não
conseguir acompanhar a turma.
Além disso, este aluno pode não ter eletricidade em casa, pode estar
residindo em uma área dominada pelo tráfico, dentre outros fatores que
podem gerar ou aumentar o problema da evasão escolar.
Assim, o Ministério da Educação, sozinho, provavelmente não
conseguirá resolver o problema. Deverão existir ações conjuntas dos
diversos ministérios envolvidos para que cada ação seja reforçada pela
outra.
De acordo com Menicucci41,
“Um ponto de partida é o diagnóstico de que os
problemas que são objeto das diversas
políticas setoriais são interligados e
interdependentes e se reforçam mutuamente.
Dada a complexidade da realidade, as políticas
públicas precisam se ajustar à natureza estrutural
dos problemas sociais para, de fato, conseguir
algum impacto sobre eles.”
Deste modo, historicamente as políticas públicas foram
planejadas e executadas de uma maneira setorializada. Cada órgão
criado pelo Estado foi pensado e desenvolvido para atuar somente em seu
problema específico, sem considerar os impactos das ações dos outros
órgãos envolvidos42.
Com isso, muitas ações não surtiram o efeito desejado e aconteceu
de órgãos diferentes executarem políticas que não eram coerentes ou eram
totalmente divergentes – com o consequente desperdício de recursos
públicos.
Dentre outros problemas, pode-se citar também43: o paralelismo das
ações, a centralização das decisões, recursos e informações, as
divergências de objetivos e funções de cada área, assim como o
fortalecimento de poderes políticos e hierarquias, em detrimento do
cidadão.
Assim sendo, como o Estado organizou-se para atender ao cidadão
de modo setorializado, o próprio cidadão pode não saber onde reclamar
41
(Menicucci, 2006)
42
(Controle Social do Programa Bolsa Família: uma experiência de transversalidade e
intersetorialidade em um programa público brasileiro)
43

para que seu problema seja resolvido. Ou seja, não existe uma clara
responsabilização do órgão ou do agente público.
Como muitas vezes não fica claro (mesmo para os órgãos e agentes
públicos) quais devem ser os órgãos a cooperar, estes não se sentem
responsáveis pela resolução do problema (o “pepino” é sempre do outro
órgão!).
Esta dinâmica, se não alterada, pode gerar um clima de competição
entre os órgãos, ao invés de uma postura proativa e de cooperação,
desejável na gestão das políticas públicas.
De acordo com o International Policy Centre for Inclusive Growth44,
“O enfrentamento dos muitos desafios com os quais
o Estado se depara requer a compreensão de uma
grande contradição que permanentemente se
reproduz nas ações governamentais: as
intervenções setoriais do Estado não são
suficientes para dar conta dos problemas de
uma realidade complexa e multidimensional.
As respostas dadas pelo Estado não passam de
meros paliativos e, fatalmente, não solucionam
nenhum desafio.”
Deste modo, de acordo com este instituto, a transversalidade pode
ser compreendida como a capacidade de perpassar diversas
realidades, segmentos, dimensões e setores, de forma a abranger
a complexidade real dos problemas.
Assim sendo, para que as políticas públicas sejam geridas com uma
transversalidade, é necessário um rompimento com a forma atual de
gestão pública – com uma estrutura verticalizada e departamentalizada por
funções.
Já o conceito de intersetorialidade, de acordo com Inojosa45, foi
definido como:
“a articulação de experiências e saberes com a
finalidade de planejar, realizar e avaliar políticas e
programas, para o alcance de resultados sinérgicos
em situações complexas”.
De acordo com este conceito, a Administração Pública deve basear-
se em vários tipos de conhecimentos, experiências e sujeitos para poder
captar toda a complexidade de um problema.
44
45
(Inojosa, 2001) apud (Controle Social do Programa Bolsa Família: uma experiência de
transversalidade e intersetorialidade em um programa público brasileiro)

Quanto mais informação de “fontes” diferentes, maior é a chance de
que todos os pontos de vista tenham sido entendidos e tomados em
consideração no planejamento de uma política pública.
Desse modo, uma política de saúde deve levar em consideração não
somente os conhecimentos de medicina, mas também os conhecimentos
de economia da saúde, dos psicólogos, nutricionistas, engenheiros de
produção, dentre outros que tenham contato com a política.
Isto não quer dizer, obviamente, que não existam conhecimentos
mais “centrais” para um tema específico. Mas deve existir um “dialogo”
entre estas disciplinas, tendo como objetivo uma melhor
compreensão de uma realidade cada vez mais complexa e
multifacetada.
Dentre as estratégias para uma nova gestão das políticas públicas,
pode-se citar: a transformação das estruturas funcionais para estruturas
em rede ou matriciais, possibilitando uma maior coordenação dos esforços
e das ações governamentais. De acordo com Menicucci46,
“Nesse sentido é que a integração e coordenação
das ações pressionam para mudanças nas
estruturas tradicionais de governo em dois sentidos
principais: substituir as estruturas funcionais e
piramidais – que refletem a especialização de
saberes e modos de intervenção - por estruturas
matriciais mais flexíveis, que permitam a
coordenação constante em todos os níveis, e
substituir órgãos segmentados por áreas de
conhecimento e atuação por órgãos de corte
regional que tenham como missão melhorar as
condições de vida da população em áreas
delimitadas geograficamente.”
Desta maneira, as ações do Estado ganharão mais força e serão mais
efetivas na resolução dos problemas da sociedade.
Descentralização e democracia
Após vinte anos de governo militar autoritário e centralizador, existia

uma grande demanda por uma maior descentralização política e uma
gestão pública mais transparente e democrática.
46
(Menicucci, 2006)

Este movimento irá “mostrar sua cara” na Assembléia Constituinte. A
nova Constituição Federal acabou transferindo poder da União para os
estados e municípios.
Com a redemocratização, muitos dos “problemas” derivados de
qualquer processo democrático insipiente começaram a aparecer. Além
disso, o colapso da economia na década de 80 só fez aumentar as críticas,
justas e injustas, sobre a capacidade do Estado de responder aos desafios
da sociedade brasileira.
A Constituição Federal de 1988 só aumentou os desafios deste
Estado, pois forneceu diversos novos direitos (sem especificar como seriam
custeados) e distribui competências aos entes subnacionais, dificultando a
coordenação das políticas públicas entre a União e estes entes.
Um aspecto importante foi a descentralização, que a princípio
aproxima os recursos e competências dos problemas concretos. A ideia era
de que quanto mais próximo dos problemas estivesse o Estado, melhor.
Entretanto, muitos dos municípios não tinham nenhuma estrutura e
capacidade técnica e gerencial para gerir as políticas públicas. Além disso,
existia (e ainda existe) uma desigualdade muito grande entre as
capacidades das cidades grandes e das pequenas cidades (que muitas
vezes são as mais carentes). Portanto, a própria descentralização veio com
seus pontos positivos e negativos.
O cenário pós Constituição Federal foi de grande dificuldade na gestão
do Estado, pois a crise econômica dificultava o planejamento e a falta de
recursos e de coordenação entre os entes prejudicava a gestão das políticas
públicas que poderiam “reduzir” este impacto.
Com isso, começa a aparecer um discurso anti-Estado, que o culpava
pelo estado das coisas e postulava uma retração tanto da intervenção deste
na economia quanto das políticas públicas sociais. Foi o que se chamou de
neoliberalismo, a busca pelo Estado-mínimo.
De acordo com Farah47,
“A ocorrência de práticas de cunho clientelista e
marcadas pela corrupção após a democratização
dos anos 80 e a maior visibilidade destes
fenômenos, decorrente da própria democratização,
articularam-se à onda minimalista de corte
neoliberal que propõe a redução radical do Estado,
contaminando a visão que os cidadãos têm da ação
governamental e da administração pública em
todas as esferas de governo.”
47
(Farah, 2001)

Esta visão de mundo postulava que grande parte dos problemas da
sociedade se dava pelo excesso de Estado. Com isso, pedia um
reposicionamento da intervenção do Estado.
Dentre as mudanças ocorridas na década de 90, uma das principais
foi o processo de privatização de empresas estatais e a criação de agências
reguladoras, de modo que o Estado trocasse sua posição de executor para
uma posição de regulador da atividade econômica.
Outro aspecto importante foi a da publicização, com a
descentralização das ações em direção a atores não estatais, como as
Organizações Sociais e as Organizações da Sociedade Civil de Interesse
Público – OSCIPs. A ideia era a de que estas organizações poderiam ser
mais eficientes do que a máquina estatal no fornecimento de serviços à
população.
Além disso, passa a existir uma ideia de focalização dos gastos do
governo. Ou seja, de que em um contexto de escassez, deveriam existir
prioridades. Assim, se não existe recursos para garantir todos os direitos
previstos na Constituição, dever-se-iam buscar atingir, prioritariamente, a
população mais carente.
Outra preocupação é a descontinuidade das políticas públicas. Com a
transferência de poder de FHC para Lula em 2003, e a manutenção de
várias iniciativas e políticas do governo anterior, passou a existir uma
preocupação maior com a continuidade e consistências das políticas
públicas.
Sem essa continuidade, muitas políticas não conseguem se consolidar
e mostrar resultados, pois dependem de um prazo maior do que os
mandatos eleitorais de quatro anos para funcionar. Infelizmente, apesar de
progressos recentes nesta área, ainda existe muita descontinuidade na
política brasileira.
Participação, atores sociais e controle social. Gestão local, cidadania e

equidade social.
Com a passagem de um contexto de crise econômica e fiscal nos anos

90 para um contexto econômico mundial de crescimento econômico, o
Brasil foi muito favorecido. O governo Lula então escolheu fortalecer as
políticas sociais.
Uma das preocupações centrais foi com a equidade das políticas, ou
seja, o tratamento desigual aos desiguais. Aqui cabe diferenciar a igualdade
– tratar a todos da mesma forma – da equidade, que demanda um
tratamento especial para com os mais necessitados.
Outra alteração do padrão das políticas públicas no Brasil ocorreu em
consideração à articulação federativa. Como as competências são

compartilhadas entre os entes federativos em diversas áreas de políticas
públicas, passou a existir uma coordenação de esforços maior e um
entendimento de que este relacionamento e a troca de conhecimentos e
recursos são fundamentais para o sucesso de várias políticas.
Somado a esta dinâmica, passou a ser reconhecida a necessidade de
dar maior transparência das ações governamentais e melhorar a
accountability dos agentes públicos em relação à sociedade.
A noção de prestação de contas não se limita aos recursos gastos e
a contabilização correta. Esta noção engloba o porquê das decisões, as
justificativas das racionalidades das escolhas públicas, de modo que a
sociedade possa entender e avaliar as decisões e políticas públicas.
Com essa transparência e maior accountability, o controle social das
políticas públicas passa a ser mais efetivo, com a devida participação dos
cidadãos nas decisões e na formulação de diversos programas estatais.
Dentre as iniciativas que trouxeram uma maior participação dos
cidadãos, temos: os Conselhos Gestores de Políticas Públicas e o
Orçamento Participativo.
De certa forma, é uma tentativa de avançarmos de uma democracia
representativa (em que participamos apenas nos dias de eleição de
nossos representantes – deputados e senadores) para uma democracia
participativa (em que participamos constantemente das decisões
públicas).
Quanto mais democrático for o processo de políticas públicas, mais
eficaz e efetiva será a política, pois existe muita informação contida nas
populações locais, que podem mais facilmente dar este retorno e um
direcionamento às ações do governo e facilitar o desenho destas políticas.
Vamos ver agora mais algumas questões?
37 - (CESPE – MDS – ADMINISTRADOR - 2006) Uma das
características recorrentes nas políticas públicas brasileiras é a
descontinuidade administrativa, uma vez que inexistem
concepções consolidadas de missão institucional.
Exato. Somente nos anos recentes tem existido uma preocupação

maior com a continuidade das políticas públicas. Infelizmente, as
experiências de continuidade ainda são as exceções no contexto político
brasileiro.
Com isso, diversas políticas são redesenhadas ou modificadas sem
que se possa avaliar o devido impacto destas mudanças ou que a própria
política possa “amadurecer” e mostrar resultados concretos.
O gabarito, portanto, é questão correta.

38 - (CESPE – MDS – ADMINISTRADOR - 2006) Os maiores
problemas das políticas públicas brasileiras concentram-se nas
políticas econômicas, visto que a maior parte das agências
reguladoras é pouco moderna e seus quadros demonstram reduzida
eficiência gerencial.
Esta questão é um “saco de gatos” e não faz nenhum sentido. Claro

que a escassez de recurso é um dos problemas de qualquer ação estatal e
as políticas públicas acabam sendo prejudicadas.
A visão de curto prazo e fiscalista da equipe econômica muitas vezes
dificultou a implementação das políticas públicas. Entretanto, isto não se
relaciona com as agências reguladoras, que regulam a atividade econômica
em setores específicos da economia.
O gabarito é questão errada.
39 - (CESPE – MDS – ADMINISTRADOR - 2006) No Brasil, seguidas

mudanças nos altos escalões dos cargos públicos frequentemente
levam programas e políticas públicas a serem redimensionados,
reorientados ou suspensos.
Perfeito. As mudanças de postos políticos acabam constantemente

derivando em mudanças nas políticas públicas, pois existe uma noção,
infelizmente, que as políticas são ligadas as pessoas e não ao Estado. Com
isso, existe muito desperdício de recursos e ineficiência. O gabarito é
questão correta.
40 - (CESPE – IEMA – ANALISTA - 2007) Para se alcançar a justiça,

é preciso superar o conceito de igualdade e aplicar o conceito de
equidade.
Exato. O conceito de equidade “vai além” do conceito de igualdade.

Não basta tratar a todos da mesma forma, se queremos diminuir as
desigualdades econômicas e sociais.
Necessitamos tratar de modo especial os mais necessitados, na
medida de sua desigualdade. Isto significa buscar uma equidade. O
gabarito é questão correta.
41 - (CESPE - TCU / ACE - 2008) Considerando-se que as políticas

são decisões programadas que orientam o dia-a-dia da
administração, refletem os objetivos estratégicos e orientam os
dirigentes e demais empregados ou servidores em situações que

exigem decisão e julgamento, é correto afirmar que, no caso dos
órgãos governamentais de controle externo, uma das políticas de
relações com o público externo é dar publicidade imediata a
quaisquer investigações resultantes de denúncias de
irregularidades e manter sob sigilo, perante o denunciante, todas
as providências adotadas para a apuração dos fatos.
Existe uma contradição nesta questão, pois se devemos dar

transparência das investigações ao público em geral, não podemos pensar
em sigilo com relação aos denunciantes. O gabarito é questão errada.
42 - (ESAF – MPOG – EPPGG - 2008) A tomada de decisão

representa um dos passos centrais do processo das políticas
públicas. O modelo de exploração mista ou exploração combinada,
ou ainda, mixed-scanning caracteriza-se por:
a) estabelecer objetivos finais amplos e avaliar exaustivamente as
alternativas de maneira a selecionar objetivamente aquela mais
capaz de conduzir aos resultados pretendidos.
b) distinguir decisões estruturantes e ordinárias, baseando as
decisões sobre as primeiras no exame das principais alternativas
em função da concepção das metas, sem descer a detalhes que
prejudicam a visão de conjunto.
c) basear-se na convicção de que o conhecimento da realidade é
sempre limitado e nem sempre uma alternativa tecnicamente
recomendável conquista o apoio dos atores políticos.
d) levantar informações exaustivas sobre cada uma das
alternativas possivelmente cabíveis e combiná-las de maneira a
atender às preferências hierarquizadas que expressam os valores
em jogo.
e) avaliar as alternativas à luz das relações de poder e dos
compromissos institucionais prévios que condicionam e limitam a
alocação de recursos pelos tomadores de decisão.
A primeira alternativa está equivocada, pois o Mixed-scanning não

utiliza apenas o modelo racional, que analisa exaustivamente todas as
variáveis. O Mixed-scanning mescla o modelo racional com o incremental.
Já a letra B está perfeita e é o nosso gabarito. Esta opção faz uma
descrição correta do modelo Mixed-scanning. Entretanto, a letra C se
relaciona com o modelo incremental e está errada.

A letra D também está equivocada, pois se baseia no modelo racional
e não no Mixed-scanning. A letra E também está ligada ao modelo
incremental e está equivocada. O gabarito é, assim, a letra B.
43 - (CESPE – SGA/AC – GESTOR - 2006) A implementação não

sofre a influência de conflitos de interesse, característicos da fase
de formulação das políticas públicas.
A implementação sofre sim com a influência do conflito de interesses.

Esta fase é extremamente complexa e conta com diversos interesses
diversos, desde os interesses da burocracia até os interesses de grupos de
pressão.
Desta maneira, o gabarito é questão errada.
44 - (CESPE – MDS – ADMINISTRADOR - 2006) O princípio da

capacidade de pagamento, que se baseia na ideia de que os
impostos devem ser cobrados daqueles que podem suportar o ônus
fiscal, exclui o conceito de equidade vertical.
Este princípio estipula que as pessoas devem pagar de acordo com

sua capacidade de pagamento – quem pode mais, paga mais. É um
princípio baseado na noção de equidade vertical e não que a exclui.
A equidade horizontal diz que os iguais devem ser tratados da mesma
forma. Assim sendo, o gabarito é questão errada.
45 - (ESAF – MPOG – EPPGG - 2008) Nem sempre as decisões

tomadas para a resolução de um problema de política pública são
executadas, mais frequentemente ainda, podem ser executadas de
maneira inconsistente, ou podem se arrastar durante longos
períodos apenas parcialmente implementadas. A implementação de
políticas públicas é um longo e complexo processo que desafia
tanto a reflexão teórica quanto a capacidade dos gestores
governamentais.
Examine os enunciados abaixo sobre a implementação e assinale a
opção correta.
I - No modelo “de cima para baixo” ou top-down, a implementação
é vista como um processo de reunião ou encaixe de diversos
elementos para alcançar um resultado programado, e, nesse
sentido, a decisão passa pelas mãos dos administradores de tal
maneira que o conteúdo da política vai sendo reformulado,
emendado e transformado no âmbito da execução.

II - No modelo “de baixo para cima” ou bottom-up, a
implementação aparece como não problemática, ou seja:
observadas todas as condições que caracterizam o processo de
formulação, cabe aos implementadores a realização quase
mecânica de uma sucessão de passos relativamente ordenados,
executados pelas diferentes organizações envolvidas.
III - No modelo “de cima para baixo” ou top-down, uma variável
central é a capacidade do comando de obter obediência dos
comandados, já que estes, ao invés de se comportarem de acordo
com os procedimentos técnicos e administrativos previstos, podem
utilizá-los discricionariamente até convertê-los em suporte de seu
próprio poder interno frente aos seus chefes, subordinados e
clientela.
IV - Segundo o modelo “de baixo para cima” ou bottom-up, na base
da execução se desenvolve uma vida complexa, que é feita de jogos
de influência e de negociações em torno da aplicação das normas e
dos procedimentos, que pouco têm a ver com a racionalidade dos
decisores.
a) Todos os enunciados estão corretos.
b) Somente o enunciado número 4 está correto.
c) Somente o enunciado número 2 está correto.
d) Somente o enunciado número 3 está correto.
e) Somente o enunciado número 1 está correto.
A primeira afirmativa está errada, pois se baseia no modelo bottom-

up, e não no top-down. No modelo top-down, cabe aos administradores
apenas “executar” o que já foi decidido.
Já a segunda afirmativa faz o contrário, inserindo o conceito bottom-
up em uma descrição do modelo top-down. Este modelo (top-down) é que
vê a formulação como uma etapa mais “simples”.
O modelo top-down acredita que os administradores devem ter pouca
discricionariedade. Desta maneira, a terceira afirmativa está errada.
Entretanto, a quarta afirmativa está perfeita. Assim, o gabarito é a letra B.

Corrupção e políticas públicas
A corrupção, infelizmente, é um aspecto constante nas sociedades

humanas. Em todos os grupos de pessoas, sempre existirão indiv ídu os que
buscarão objetivos mesquinhos e egoístas.
A corrupção é, basicamente, o uso indevido por um agente público
ou particu lar de sua posição dentro de uma instituição para alcançar
vantagens pessoais ileg ítimas48 •
A corrupção pode ocorrer de forma ativa ou passiva. A corrupção
ativa ocorre quando uma pessoa propõe ações indevidas em troca de
alguma vantagem ou dinheiro (ou seja, corrompendo).
Já a corrupção passiva acontece quando alguém aceita a proposta
(ou seja, é corrompido). Desse modo, tanto a pessoa que propõe, quanto
o agente público que aceita são corruptos. Apesar disso, em nosso país é
muito mais usual a punição da corrupção passiva do que a da
corrupção ativa.
Corrupção • Autor da proposta

Ativa
Corrupção • Quem aceita a

proposta corrupta.
Passiva
Figura 10 - Tipos de Corrupção
De acordo com Vieira 49 , a corrupção no setor público pode ser

relacionada com o Rent-seeking, ou seja, o resultado da busca, pelos
agentes, de rendas monopolistas concedidas pelo Estado. De acordo com o
Mbaku 50
'
48
(Farias Neto, 2011)
49
(Vieira, 2011)
50 (Mbaku, 1992) apud (Vieira, 2011)

“os recursos alocados pelo poder público (não pelo
mercado) promovem o aumento da corrupção
(falhas), pois quanto maior o potencial de renda
pública à disposição, maiores serão os
incentivos para que os agentes econômicos
busquem compartilhar esses benefícios,
advindos da corrupção, com os agentes
públicos”.
Corriqueiramente, vemos notícias de que algum servidor público foi
preso, investigado ou demitido por corrupção. Mas é muito raro termos o
conhecimento de que algum empresário, por exemplo, foi preso por propor
um desvio em uma licitação. Nosso sistema legal está mais focado,
portanto, na corrupção passiva.
Entretanto, os erros e as ações indevidas também acontecem por
imperícia, desconhecimento ou incompetência. Naturalmente, um indivíduo
pode gerar um prejuízo ao erário (cofres públicos) sem ser corrupto. Nesse
caso, o agente público é honesto, mas não é adequado ao cargo que ocupa.
Existem, entretanto, sistemas mais “acolhedores” aos corruptos, ou
seja, que facilitam a disseminação de uma cultura da corrupção. Quanto
mais “opaco” o funcionamento da máquina estatal, por exemplo, mais será
“tentador” aos olhos de indivíduos desprovidos de senso ético iniciar uma
prática corrupta.
De acordo Farias Neto51,
“Sistemas políticos de países acometidos por
regimes autoritários tendem a desenvolver uma
cultura de corrupção mais acentuada por serem
menos transparentes e mais vedados à
monitoração social”.
Ou seja, a falta de fiscalização e a ausência de “checks and balances”
(pesos e contrapesos) facilita o sentimento de onipotência do detentor do
poder e uma percepção de que ele não será responsabilizado por estes
atos.
De acordo com Martins52,
“O maior problema da corrupção no sistema político
ocorre quando muitos agentes políticos e públicos
praticam atos de corrupção de forma livre e sem
controle. A corrupção deixa de ser exceção,
considerada como desvio de conduta, e passa
51
(Farias Neto, 2011)
52
(Martins, 2008) apud (Farias Neto, 2011)

a ser a regra, considerada conduta normal,
comum e corriqueira".
Assim sendo, temos, em nossa sociedade, diversos casos de práticas
que, ao pé da letra, são atos de corrupção que, de uma forma ou de outra,
são aceitas como normais.
Vejamos, por exemplo, a repartição de um governo entre diversos
aliados políticos, com a transferência de um ministério de "porteira
fechada" para um partido da base. Nesses casos, os ministérios são
distribuídos não por causa dos programas de
governo dos partidos ou das demandas históricas de
seus ocupantes, mas por causa do montante dos Fiso/ogismo:
orçamentos ( das verbas) disponíveis para cada um modelo de
relação de
órgão. poder em que
A escolha de um partido apenas pelo montante ações e decisões
políticas ocor rem
de recu rsos disponíveis aponta claramente para um
buscando
interesse privado e não em prol da colet ividade, não favoreciment os e
é mesmo? va ntagens
indiv iduais, em
Outro tipo de comportamento comum em detr imento da
nosso sistema - a troca de " lado" por diversos coletividade.
partidos após uma eleição em direção ao partido
dominante ( essa migração estava tão fo rte que foi
necessária a criação de restrições a este processo) também pode ser
associada às práticas de co rrupção.
Assim, partidos que dão seu apoio a qualquer governo,
independentemente de suas ideologias e plataformas políticas, praticam o
fisiologismo.
No Brasi l, exist em partidos que estão na base aliada a décadas,
mesmo que exista uma t roca dos principais governantes e que o partido
que esteja no "comando" não tenha nenhuma afinidade ideológica.
Já o partido dominante (seja qual for ) se vê na necessidade de
oferecer espaço ao partido "fisiológico", pois acredita que não terá maior ia
parlamentar para implementar suas políticas públicas sem esse apoio.
De acordo com Farias Neto 53 ,
"Os atos transviados, tais como o aliciamento
espúrio de aliados com benefícios e favores ilegais,
além da contratação imprópria de apaniguados,
redundam como práticas de corrupção utilizadas e
toleradas para a governabilidade. Nesse contexto
aviltado, os agentes políticos e públicos buscam
justificativa factível para as cumplicidades, as
53 (Farias Neto, 2011)

aquiescências, os acobertamentos e os
olvidamentos incorridos em face dos desvios que
cometem. A justificativa encontrada decai na
alegação de que a corrupção é uma condição
necessária para a governabilidade”
A ocupação de cargos e posições na máquina pública passa a ser um
instrumento de manutenção do poder destes partidos. Ao dominar um
órgão, desviam recursos do mesmo em direção ao financiamento das
campanhas políticas de seus membros, perpetuando a dominação política
de suas bases eleitorais.
A corrupção apresenta-se no setor público principalmente na gestão
de verbas públicas pelos agentes públicos. Assim, os desvios de recursos
públicos ocorrem de diversas formas. As principais são54:
 Fraudação de contratos em termos diversos tais como

prorrogação inadequada, reajuste indevido de preços e isenção
de multas por atraso na execução de serviços;
 Concessão arbitrária de informações privilegiadas e de
benefícios iníquos nos procedimentos administrativos,
particularmente, de licitação;
 Execução de licitações dirigidas;
 Participações sub-reptícias em conluios entre empresas;
 Compras desnecessárias;
 Compras superfaturadas em quantidades excessivas, além de
qualidades inadequadas;
 Compras superfaturadas com preços elevados e adulterados
(em relação aos preços de mercado);
 Compras fictícias com documentações (faturas) falsas.
Impacto da Corrupção no Sistema Político
Os impactos da corrupção podem ser sentidos nos contextos:

econômico, político e social55. O desvio dos recursos e das energias dos
agentes públicos para os atos de corrupção diminuem a capacidade do
Estado de prover bens e serviços públicos para a coletividade.
54
(Farias Neto, 2011)
55
(Farias Neto, 2011)

Ambiente
r
Político
Ambiente Ambiente
Econômico Social
,)
" 1 <'
Impactos
da
Corrupção
Figura 11 • Impactos da Corrupção
No âmbito econômico, as perdas resultantes das práticas de

corrupção geram despesas maiores do que o necessário (com gastos
elevados por causa das propinas e dos desperdícios com compras
desnecessárias) e receitas menores (pois os agentes públicos tornam-se
menos eficientes e eficazes, buscando objetivos individuais ao invés de
objetivos coletivos).
Em um governo dominado pela corrupção, os investimentos estatais
nas políticas públicas ficam reduzidos ou até inviabilizados. Ao invés dos
recursos serem destinados aos serviços e bens públicos desejados pela
população, eles são desviados dentro da própria máquina governamental.
É muito comum recebermos a notícia de que um prefeito de uma
cidade do interior, por exemplo, desviou verbas destinadas para a saúde
pública ou para a construção de creches. Com isso, os habitantes deste
local recebem menos recursos do que deveriam.
Além disso, a corrupção faz com que estes investimentos, mesmo
quando efetivamente ocorrem, sejam menos efetivos (pois os bens custam
mais caro do que deveriam). Assim, se uma escola custou duas vezes o
que estava planejado, o município poderia ter constru ído duas escolas ao
invés de apenas uma .
Outro aspecto importante é a piora do ambiente econômico . Se o
estado só funciona a base de propina, os investidores aos poucos serão
afugentados e não confiarão no sistema legal e na justiça . Se, para vender
ao governo, precisarem subornar o gestor público, irão reduzir suas
operações (pelo menos as empresas mais sólidas e com um nome a zelar) .

De acordo com Farias Neto56, as mazelas da corrupção no contexto
econômico abrangem:
 As distorções ocasionadas em razão do temor de penalidades,

por parte dos corruptos e corruptores;
 As perdas incorridas a partir da malversação dos agentes
públicos que não fazem escolhas eficazes e eficientes;
 Os atos espúrios, por parte dos agentes públicos, que
engendram embaraços e dificuldades com vista a obter
subornos em troca de desembaraços e facilidades;
 A concentração iníqua de recursos, renda e patrimônio,
porquanto os ricos e privilegiados são beneficiados pela
corrupção, inexoravelmente, à custa de pobres e
desprotegidos.
Já no contexto político, a corrupção reduz a legitimidade do sistema
político e gera um distanciamento da população dos mecanismos de
participação e de descrença nas instituições.
Em último caso, a corrupção desenfreada pode acarretar a perda da
confiança da população nos processos democráticos, com a busca de um
salvador da pátria ou de um “faxineiro” ético.
A eleição tanto de Jânio Quadros quanto a de Collor de Melo, por
exemplo, tiveram como tema principal o combate à corrupção. Nenhum
dos dois governos, curiosamente, teve um desfecho feliz.
Além disso, a perda de confiança no funcionamento do parlamento
pode gerar a instalação de um governo autocrático, em que um governante
ditador passa a ocupar o lugar do Poder Legislativo e determina as leis por
decreto.
Finalmente, é no contexto social é que a corrupção gera os maiores
danos. A percepção de que a corrupção está sendo aceita como normal
pelos cidadãos e pelas instituições nacionais pode acarretar diversas
perturbações sociais.
O aumento da criminalidade, a busca pela “justiça pelas próprias
mãos”, a perda de credibilidade nas pessoas e nas instituições públicas são
alguns dos sintomas de que o contexto social está sendo afetado pelas
práticas de corrupção.
De acordo com Farias Neto57,
“Os malefícios sociais abrangem as práticas
disseminadas de crimes diversos (tráfico de
56
(Farias Neto, 2011)
57
(Farias Neto, 2011)

pessoas, tráfico de drogas e crime organizado) que
são acobertados, favorecidos e sustentados pela
corrupção, mediante a anuência corrupta de
agentes públicos. Os cidadãos ficam fragilizados e
perdem a confiança na lei e na ordem institucional
do Estado”.
Custos da Corrupção para o Setor Público
Outra maneira de medir o impacto da corrupção seria o de ver os

danos causados diretamente ao Estado. De acordo com Orth58, poderíamos
dividir os prejuízos em cinco grupos:
 Os prejuízos à arrecadação fiscal;
 O aumento dos gastos governamentais;
 As mudanças predatórias na composição dos gastos;
 A piora na qualidade dos serviços públicos e nos recursos humanos
empregados; e
 Os impactos sobre a legitimidade do governo.
A arrecadação fiscal pode ser impactada diretamente através da

sonegação fiscal e dos diversos conluios entre os contribuintes e os
servidores responsáveis pela fiscalização tributária.
Naturalmente, os servidores que lidam diretamente com o público
(como os que trabalham na fiscalização aduaneira, por exemplo) são os
mais assediados.
A perda de arrecadação tributária afeta a capacidade do Estado de
prover os serviços públicos, além de criar uma situação fiscal injusta – em
que muitos contribuintes não pagam seus tributos e outros são
sobretaxados.
Essa sobretaxa acaba ocorrendo porque o Estado acabará
aumentando suas alíquotas para que tenha recursos para custear seus
serviços.
Ao aumentar as alíquotas, o Estado acaba por aumentar os incentivos
financeiros para as práticas corruptas – como a sonegação.
O aumento dos gastos públicos ocorre porque os investimentos
acabam sendo mal executados (os gastos são maiores do que deveriam ser
58
(Orth, 2010)

– por causa da corrupção) e muitos dos recursos são perdidos com as
propinas.
De acordo com Tanzi e Kroll59,
“Os tributos induzidos possuem uma função
estabilizadora dos ciclos econômicos, e a corrupção
afeta esta função. Isso ocorreria em consequência
da propensão de diminuir a receita tributária e de
aumentar os gastos públicos, que sucede quando
inspetores fiscais são corrompidos com o intuito de
reduzir a arrecadação tributária, e quando
funcionários corruptos concedem benefícios
públicos a indivíduos que não teriam o direito de
recebê-los. ”
Outro aspecto nocivo seria o da mudança na composição dos
gastos. A corrupção acaba por causar distorções na alocação dos gastos
governamentais.
Um dos desvios possíveis pode ser uma redução nos gastos com
serviços públicos (como a saúde e a educação, por exemplo) em prol de
obras de infraestrutura (que gerariam uma probabilidade de recebimento
de propinas muito maior). Fontoura cita um caso exemplar 60,
“No Estado do Rio Grande do Sul e no restante do
Brasil, há diversos casos como, por exemplo, uma
ponte construída no interior do município de
Taquara (RS) em 1985. Essa obra foi empreendida
com o objetivo de ligar os municípios de Taquara e
Santo Antônio da Patrulha (RS), mas hoje o que se
vê é uma obra sem função social, pois de um lado,
tem-se uma propriedade particular, e do outro uma
área de mata nativa e banhada“.
Ou seja, investimentos complexos e de grande monta (como uma
hidrelétrica, uma estrada interestadual, etc.) seriam implementados em
número maior do que o razoável e pequenos programas e melhorias seriam
relevados (como a manutenção de escolas, a reforma de um posto de
saúde, etc.), em busca de maximizar as propinas recebidas. De acordo com
Orth,
“Ainda, se os projetos forem atípicos ou complexos,
maiores serão as facilidades de ocultar desvios.
Logo, poderão ocorrer investimentos
desnecessários pela simples razão de que nestes, é
mais fácil de desviar os recursos. Por fim, se os
59
(Tanzi e Kroll, 2002) apud (Orth, 2010)
60
(Fontoura, 2009) apud (Orth, 2010)

contratantes pagarem propinas com o objetivo de
prestar serviços abaixo do padrão, a consequência
é uma baixa qualidade”.
Portanto, muitas obras de infraestrutura podem ser feitas apenas
com o objetivo de extrair subornos dos seus contratantes. Estes recursos
poderão, assim, ser utilizados no financiamento de campanhas políticas e
para manter o grupo no poder, perpetuando o ciclo de práticas de
corrupção.
Outra influência negativa ocorre em relação aos recursos humanos
do próprio Estado. Em uma estrutura dominada pela corrupção, as
pessoas honestas acabam não conseguindo trabalhar da forma correta.
Imagine que você está trabalhando em um setor em que todos os membros
estão desviando recursos.
Os corruptos acabam por constranger os honestos. De acordo com
uma lógica invertida, a honestidade passa a ser um “defeito”. Além disso,
muitos funcionários acabam gastando suas energias com práticas
corruptas, ou invés de fazer um trabalho correto.
Mesmo os funcionários que ainda são honestos passam a trabalhar
na prevenção e no controle da corrupção. Muita energia acaba sendo gasta
com o tema dos desvios éticos e pouca energia é gasta na produção dos
bens e serviços públicos.
Outro aspecto que prejudica a qualidade dos recursos humanos é o
fato de que a contratação de pessoas não é feita baseando-se no mérito ou
no desempenho, mas sim de acordo com a conivência com as práticas
corruptas ou com a participação nos grupos que promovem a corrupção.
Ruzindana61 cita um caso prático em Uganda,
“Em que a corrupção afetou as práticas de
contratação e de promoção de tal forma que se
chegou ao ponto de não haver mais nenhuma
possibilidade de se contratar pessoal qualificado. Os
funcionários públicos honestos e competentes eram
intimidados, envergonhados, e muitas vezes
atemorizados para que permanecessem em
silêncio. Isso terminou fazendo com que boa
parte dos indivíduos honestos migrasse para
o exterior à procura de trabalho e que os
únicos interessados no serviço público fossem
aqueles indivíduos em busca de benefícios
ilícitos como o recebimento de subornos. ”
Desta maneira, as pessoas mais competentes e honestas acabavam
não desejando trabalhar em um ambiente dominado por práticas corruptas.
61
(Ruzindana, 2002) apud (Orth, 2010)

Este comportamento, naturalmente, gerava uma diminuição ainda maior
da capacidade do governo de implantar seus programas e políticas públicas.
Finalmente, a corrupção afeta diretamente a legitimidade do governo
com sua população. Ao perceber que o Estado, seus governantes e seus
servidores estão focados em práticas corruptas e não na promoção do bem
comum, os cidadãos perdem a confiança no Estado como defensor e
promotor de seus direitos.
De acordo com Rose-Ackerman62,
“Ao produzir ineficiência e injustiça, a corrupção
pode trazer desconfiança quanto ao funcionamento
do sistema econômico e, assim, minar a
legitimidade política do Estado. Ela também reduz
a legitimidade da economia de mercado e talvez até
da democracia em conjunto. ”
Ou seja, a prática disseminada da corrupção pode gerar a crença de
que a democracia é inerentemente corrupta, dando espaço a líderes
autocráticos e autoritários. Os golpes de Estado passam a serem vistos
como uma solução ao sistema corrupto.
Em um modelo de corrupção disseminado, o domínio da lei (ou seja,
o Estado de Direito) deixa de ser um princípio importante. Para que um
cidadão tenha resguardado seus direitos, terá de pagar propina (aos
delegados de polícia, aos juízes, aos servidores públicos, etc.).
O resultado pode ser uma instabilidade política intensa e frequentes
revoltas populares e armadas, buscando alterar o domínio do Estado pela
força. De acordo com Ruzindana63,
“Praticamente todas as mudanças das últimas
décadas de governos na África, tenham sido elas
pacíficas ou violentas, foram justificadas pela
necessidade de combater a permanência de
governos corruptos”.
Assim sendo, a corrupção reduz a capacidade de ação do Estado no
fornecimento de bens e serviços públicos, reduz sua legitimidade e pode
causar grandes distúrbios econômicos, políticos e sociais.
62
(Rose-Ackerman, 2002) apud (Orth, 2010)
63
(Ruzindana, 2002) apud (Orth, 2010)

Fatores que influenciam a incidência de corrupção e fatores que promovem
a qualidade das políticas públicas
De acordo com um enfoque utilitarista, um indivíduo será corrupto

quando os benefícios (vantagens financeiras, promoções, etc.) dos atos de
corrupção superarem os custos (possibilidade de ser punido, custo moral,
perda da reputação, etc.).
Naturalmente, o custo moral, por exemplo, dependerá de diversos
aspectos da cultura organizacional e da cultura da própria sociedade. Se,
em um órgão público, a corrupção está totalmente disseminada, o custo
moral de um ato de suborno será baixo. Com isso, os atos de corrupção
serão mais comuns neste órgão – criando um ciclo vicioso.
De acordo com Farias Neto64,
“A utilidade (recompensa) de ser corrupto resulta
do valor referente ao suborno, reduzido do custo
moral e do custo da eventual penalidade infligida ao
corrupto. Esse custo da eventual penalidade resulta
a partir da multiplicação do valor da probabilidade
de ser descoberto e punido pelo valor da penalidade
infligida ao corrupto. A utilidade (recompensa) de
não ser corrupto resulta do valor referente ao seu
ordenado, acrescido do valor referente à satisfação
que o agente público tem por não ser corrupto”.
Deste modo, a corrupção acontece (pelo menos no seu modo
disseminado) quando não é fiscalizada e punida. Se existem instituições
que promovam o saneamento do sistema político (com a devida prevenção,
recuperação dos danos e da punição dos envolvidos), a prática corrupta
passa a ser residual.
Em situações e sistemas políticos em que a corrupção já está
disseminada, pode não mais existir instituições e mecanismos de
fiscalização e punição destes atos de corrupção. A prática da corrupção
entra na cultura e nos hábitos das pessoas e fica muito difícil uma mudança.
Um dos aspectos que podem aumentar muito o nível de corrupção é
o sistema eleitoral. Se o custo de uma eleição for extremamente caro,
maiores serão os incentivos para que os políticos promovam práticas
corruptas, de modo a arrecadar propinas dos empresários interessados em
vender ao governo.
De acordo com Silva65,
64
(Farias Neto, 2011)
65
(Silva, 2005)

“A corrupção política, dentro dessa visão, pode ser
encarada da seguinte forma. Os agentes públicos,
em geral, e os políticos, em particular, agem como
homo economicus. Os políticos têm como
objetivo principal a eleição, a reeleição e a
obtenção de um fluxo de renda. O mercado
político não é perfeito, e os eleitores não
possuem controle total sobre as ações de seus
escolhidos. Ademais, existe muita assimetria de
informação, e o próprio processo de negociação
política gera espaço para o pagamento de
serviços de representação de interesse de
lobbies”.
Desta maneira, passa a existir um ciclo vicioso: os empresários
necessitam ou desejam fazer negócios com o Estado. Os políticos controlam
as principais licitações e nomeiam os principais cargos de poder na máquina
estatal – ou seja, determinam quais serão os burocratas a gerir os recursos
públicos.
Com isso, os políticos exigem contribuições financeiras para os
partidos e para suas campanhas políticas. E conseguem estas propinas ao
comandar uma estrutura de poder (um ministério, uma secretaria, uma
empresa pública, etc.).
Está ai a lógica do “loteamento de cargos” nos governos. O comando
de pastas inteiras abre espaço, teoricamente, para o recebimento de
“contribuições” maiores dos grupos de interesse que necessitam das
decisões daquela pasta.
Quanto maior a estrutura dominada (um ministério com maiores
verbas, por exemplo) maiores serão as “contribuições”. E isto ocorre de um
modo velado, escondido, de modo que os eleitores não conseguem ver (ou
não se interessam) pelo que ocorre dentro da máquina pública.
De acordo com Silva,
“a escolha democrática e, portanto, o Estado e o
governo democrático possuem falhas que abrem
espaço para a separação entre o público e o estatal,
entre os interesses de grupos de pressão e os
interesses “coletivos”, os quais são, em verdade,
hipotéticos”.
A solução, de acordo com diversos autores, seria o
aprofundamento da democracia, com uma transparência maior das
ações dos políticos e dos burocratas, de modo a aumentar o controle social
sobre as ações do Estado.
Com um aumento desta transparência, podemos chegar a algum
momento em que todos os cidadãos tenham o mesmo (ou quase o mesmo)
acesso as informações da máquina pública do que os políticos e burocratas.
Com isso, poderemos fiscalizar o trabalho destes e, com a ajuda das
novas tecnologias de informação, participar ativamente do processo político
de tomada de decisão.
Outro autor (Putnam) alerta para o impacto que o capital social teria
sobre a redução das práticas de corrupção. Existiria uma forte correlação
entre este capital social e a qualidade da gestão pública e das políticas
públicas.
Esse capital social consistiria das diversas redes, organizações civis e
associações que gerariam uma confiança compartilhada entre os membros
de uma sociedade – fruto da própria interação social. Nas palavras do
autor66,
“'capital social' se refere a elementos de
organização social como as redes, normas e
confiança social que facilitam a coordenação e a
cooperação em benefício recíproco”.
Portanto, Putnam identificou, como premissas de uma democracia e
de um engajamento cívico efetivo, a alta densidade de associações e a
existência de relações sociais de reciprocidade. Estes fatores fortaleceriam
o modelo democrático e determinariam o desempenho dos governos.
De acordo com este autor67,
“O terceiro setor, a sociedade civil, as
comunidades locais, as redes sociais ou o
capital social são alguns destes novos conceitos
que visam fundamentar uma economia
diferenciada, mais solidária, uma democracia mais
vital, participativa, com cidadãos ativos,
engajados em favor do bem comum e, por fim,
uma sociedade mais humana. ”
Ou seja, um forte associativismo seria um fator de fortalecimento
da capacidade de gestão e de implementação das políticas públicas.
Vamos ver uma questão sobre este tema?
46 - (ESAF – CGU – ANALISTA – 2012 - ADAPTADA) No contexto de
assimetria informacional, a estrutura de incentivos prevista nos
contratos entre agente e principal pode ser mais efetiva como
instrumento de coibir a corrupção do que a fiscalização realizada
por auditores independentes.
66
(Putnam, 1996) apud (Frey, Capital social, comunidade e democracia, 2003)
67
(Putnam, 2000) apud (Frey, Capital social, comunidade e democracia, 2003)

A questão aborda o fenômeno conhecido na literatura como conflito
de agência ou teoria agente-principal. De acordo com essa teoria, em
organizações grandes, existem funcionários e executivos (os agentes) que
tomam as decisões e trabalham efetivamente na gestão representando os
donos da organização (ou os “principais”).
Assim, os donos da organização (os acionistas, por exemplo)
contratam os funcionários que irão trabalhar na instituição no nome deles.
Naturalmente, os funcionários irão deter mais informações sobre o negócio
do que os principais, pois estão diariamente lidando com eles.
No caso do setor público, o “principal” é a coletividade, os cidadãos.
Já os “agentes” são os servidores públicos. Existe, portanto, uma assimetria
de informações entre os servidores e a população, que não acompanha
diariamente os temas que são tratados na máquina pública.
Deste modo, a teoria diz que os incentivos dentro destas instituições
devem estar alinhados de modo que os agentes tomem sempre as decisões
de modo a favorecer os interesses do “principal”.
Quando isso não ocorre, abre-se a porta para práticas de corrupção.
Desta forma, a questão está correta.
47 - (ESAF – CGU – ANALISTA – 2012 - ADAPTADA) A alta

rentabilidade da busca de privilégios por parte dos “caçadores de
renda” (rent seekers) contribui para o desenvolvimento econômico,
pois apesar da sua imagem negativa, ela gera renda e
oportunidades de emprego para algumas das pessoas mais
talentosas do país.
A questão é absurda, não é mesmo? A procura por parte dos

servidores de privilégios (ou práticas de “rent seeking”) não favorece o
desenvolvimento econômico, pelo contrário. O gabarito é questão errada.
48 - (ESAF – MPOG – APO – 2010) A questão do Capital Social e da

Participação Social na Esfera Pública ganhou evidências no meio
acadêmico principalmente a partir da publicação do trabalho de
Robert Putnam sobre a experiência italiana. Qual a ideia central da
sua teoria sobre o funcionamento das instituições democráticas na
Itália?
a) Putnam identifica uma alta densidade de associações na Itália,
e a existência de relações sociais de reciprocidade como as
principais premissas de uma democracia vital e do engajamento
cívico efetivo italiano. Sem democracia, portanto, não há capital
social.

b) O caráter democrático da sociedade civil italiana determinou o
desempenho dos governos locais e de suas instituições. Ou seja,
democracias tendem a ter um desempenho superior de suas
instituições do que regimes autocráticos.
c) A organização social, sustentada por uma rede de associações
civis e por formas de cooperação baseadas em regras
compartilhadas e em confiança recíproca, mostrou-se fundamental
para um bom desempenho das instituições e da eficiência da
sociedade italiana e de sua economia, especialmente da região
norte do país.
d) A correlação entre engajamento cívico e a performance das
instituições governamentais e sociais não está comprovada e ainda
que exista em alguns países não pode ser generalizada, variando
caso a caso.
e) Diferenças na vida cívica, baseadas em histórias político-
institucionais distintas, não podem ser responsabilizadas pelas
diferenças em relação ao desempenho das instituições, dos
governos e, como consequência, do sistema produtivo nas
diferentes regiões da Itália.
Esta questão baseou-se no texto de Frey sobre o trabalho de Putnam.

De acordo com Frey68,
“Putnam identifica uma alta densidade de
associações e a existência de relações sociais de
reciprocidade como as principais premissas de uma
democracia vital e de um engajamento cívico
efetivo. “
O erro da alternativa A está no fato de que a banca inverteu a lógica
do autor. Não é que sem democracia não teremos capital social – é que
sem capital social, não teremos democracia.
No caso da letra B, não foi o caráter democrático que gerou um
melhor desempenho, mas sim a alta densidade de associações as redes de
reciprocidade – o capital social – que garantiu o desempenho superior da
gestão pública. Já a letra C está certa e é o nosso gabarito.
No caso da Letra D, vamos ao texto original de Frey,
“Contudo, capital social é sinônimo da existência de
confiança social, normas de reciprocidade, redes de
engajamento cívico e, finalmente, de uma
democracia saudável e vital, sendo a formação do
estoque de capital social resultado de um longo
68
(Frey, Capital social, comunidade e democracia, 2003)

processo histórico. Portanto, foram as diferenças
na vida cívica, baseadas em histórias político-
institucionais distintas, que Putnam
identificou como responsáveis pelas
diferenças em relação ao desempenho das
instituições, dos governos e, como consequência,
do sistema produtivo nas diferentes regiões da
Itália. ”
Assim, esta diferença de performance já foi sim comprovada. A letra
D está incorreta. Finalmente, a letra E também está errada, pois estas
diferenças, de acordo com o Putnam, podem sim ser responsabilizadas
pelas diferenças entre os resultados das instituições. O gabarito é mesmo
a letra C.
49 - (QUESTÃO PRÓPRIA) Sobre a corrupção no sistema político,

assinale a opção incorreta:
a) Quanto menor a transparência das atividades estatais, maior a
probabilidade da pratica de atos de corrupção.
b) Um dos fatores que aumenta a probabilidade de ocorrência da
corrupção é a ausência de “checks and balances”, pois, assim,
quem detém o poder passa a ter a sensação de não ser
responsabilizado pelos seus atos.
c) Para alguns autores, nações submetidas a um regime autoritário
possuem menor tendência à corrupção, pois a rigidez no sistema
promove maior controle do funcionalismo público.
d) Observam-se, atualmente, diversos atos de corrupção que, por
serem praticados de forma livre e sem controle, são considerados
como condutas normais.
e) No Brasil, benefícios e favores ilegais, entre partidos políticos,
redundam em práticas de corrupção utilizadas e toleradas como
condições necessárias para a governabilidade.
A única alternativa incorreta é a letra C. Regimes autoritários tendem

a ser mais vedados à monitoração social (controle social), ou seja, menos
transparentes.
Naturalmente, com menos controles esses regimes acabam sendo
mais atacados por práticas corruptas. O gabarito é mesmo a letra C.
50 - (QUESTÃO PRÓPRIA) Assinale a opção correta sobre as formas

de apresentação da corrupção na gestão de verbas públicas:

a) Compras superfaturadas e fictícias são toleradas desde que haja
urgência na prestação de serviços à população.
b) Licitações dirigidas podem ser executadas quando tem por
finalidade o rápido desenvolvimento de um bairro com população
carente.
c) Prorrogações inadequadas de contratos, reajustes indevidos de
preços e isenções de multas por atraso na execução de serviços são
formas de desvios na gestão pública. No entanto, observa-se que
há “perdão” na última forma citada quando o fraudador confessa
seu atraso e assina um termo de cumprimento de metas com um
novo prazo estipulado.
d) Compras em quantidades excessivas são aceitas desde que seja
para fazer estoque frente à população de baixa renda.
e) Concessão arbitrária de informações privilegiadas é um meio
ilegal para se lograr de benefícios em procedimentos
administrativos, como a licitação.
A letra A está errada, pois mesmo com urgência não devem existir
compras superfaturadas. O mesmo ocorre com a letra B. Licitações
dirigidas, mesmo com um motivo nobre, não devem ser permitidas.
A letra C também está errada porque essas prorrogações
inadequadas são vedadas. Pela mesma razão, a letra D está incorreta.
Finalmente, a letra E está correta e é o nosso gabarito.
X - (ESAF – CGU – ANALISTA – 2012 - ADAPTADA) O estudo sobre a

chamada economia política da corrupção tem avançado bastante ao longo
dos últimos anos. Centenas de trabalhos importantes foram produzidos
sobre o tema, muitos deles fazendo uso de analogias advindas da
microeconomia, mais especificamente da chamada economia da
informação. Desses trabalhos surgiu uma série de recomendações para a
melhoria da qualidade do governo e redução dos níveis de corrupção nos
estados contemporâneos. Entre as principais contribuições do estudo da
economia política da corrupção, podem-se destacar as seguintes
proposições:
X - (ESAF – CGU – ANALISTA – 2012 - ADAPTADA) No contexto de
assimetria informacional, a estrutura de incentivos prevista nos contratos
entre agente e principal pode ser mais efetiva como instrumento de coibir
a corrupção do que a fiscalização realizada por auditores independentes.

X - (ESAF – CGU – ANALISTA – 2012 - ADAPTADA) A alta rentabilidade da
busca de privilégios por parte dos “caçadores de renda” (rent seekers)
contribui para o desenvolvimento econômico, pois apesar da sua imagem
negativa, ela gera renda e oportunidades de emprego para algumas das
pessoas mais talentosas do país.
3. O incentivo à corrupção é diretamente proporcional aos custos
transacionais envolvidos no relacionamento entre agente e principal.
4. O tamanho do governo está inversamente relacionado à sua qualidade.
É correto o que se afirma em
a) 1, 2, 3, 4.
b) 1, 4.
c) 2, 3.
d) 2, 4.
e) 1, 3.

Lista de Questões Trabalhadas na Aula.
1 - (CESPE – EBC – ANALISTA - 2011) Em inglês, usam-se os termos polity,

politics e policy para caracterizar as três dimensões da política. Eles se
referem, respectivamente, às instituições políticas, aos processos políticos
e aos conteúdos da política. Policy é adotado para designar as políticas
públicas (public policy).
2 - (CESPE – TCU – AUDITOR DE CONTROLE EXTERNO- 2011) As políticas

públicas são implementadas por governos, em parceria ou não com outras
instituições sociais, com objetivo de realizar ações socialmente relevantes
e economicamente viáveis.
3 - (CESPE – EBC – ANALISTA - 2011) Políticas distributivas geram

impactos mais particulares do que universais, ao privilegiarem certos
grupos sociais ou regiões, em detrimento do todo.
4 - (CESPE – TCU – AUDITOR DE CONTROLE EXTERNO - 2011) Quanto à

sua natureza, as políticas públicas podem ser estruturais, conjunturais ou
emergenciais.
5 - (CESPE – TCU – AUDITOR DE CONTROLE EXTERNO - 2011) Quanto à

abrangência dos seus possíveis resultados, as políticas públicas podem ser
universais, segmentais, fragmentadas e focais.
6 - (CESPE – EBC – ANALISTA - 2011) As políticas redistributivas têm como

objetivo o desvio e o deslocamento consciente de recursos financeiros,
direitos ou outros valores entre camadas sociais e grupos da sociedade.
7 - (CESPE – EBC – ANALISTA - 2011) Políticas distributivas são decisões

tomadas pelo governo que desconsideram a questão de recursos limitados,
e, para sua implementação, é necessária uma associação público-privada.
8 - (CESPE – EBC – ANALISTA - 2011) Políticas distributivas sempre

demandarão contrapartidas fiscais daqueles que recebem a alocação de
recursos.
9 - (CESPE – EBC – ANALISTA - 2011) Políticas de caráter distributivo

distribuem custos e não geram vantagens.

10 - (CESPE – EBC – ANALISTA - 2011) O sistema previdenciário brasileiro

não constitui caso de política redistributiva, uma vez que aqueles que
contribuem receberão benefícios reduzidos no futuro.
11 - (CESPE – EBC – ANALISTA - 2011) Políticas públicas redistributivas

baseiam-se em oportunidades o mais possível equânimes de acesso a
educação, emprego e sistema de saúde, no entanto, exclui-se de tais
políticas a redistribuição de renda.
12 - (CESPE – EBC – ANALISTA - 2011) No Estado brasileiro, as portarias

emitidas por autarquias públicas não possuem função regulatória, tratam-
se apenas de sugestões de conduta.
13 - (CESPE – EBC – ANALISTA - 2011) Políticas regulatórias trabalham

com ordens e proibições, decretos e portarias.
14 - (CESPE – EBC – ANALISTA - 2011) Nas políticas regulatórias, tanto os

custos e benefícios podem ser distribuídos de forma equilibrada entre os
setores da sociedade, quanto as políticas podem atender a interesses
particulares e restritos.
15 - (CESPE – EBC – ANALISTA - 2011) As políticas regulatórias envolvem

grupos de interesse, o que dispensa o envolvimento da burocracia
governamental e de políticos.
16 - (CESPE – TCU – AUDITOR DE CONTROLE EXTERNO- 2011) Quanto aos

seus impactos sobre as relações sociais, as políticas públicas podem ser
classificadas como distributivas, redistributivas ou regulatórias.
17 - (CESPE – EBC – ANALISTA - 2011) Decisões e análises acerca de

políticas públicas implicam responder às seguintes perguntas: quem ganha
o quê, por quê e que diferença faz.
18 - (CESPE – TCU – AUDITOR DE CONTROLE EXTERNO- 2013) A

ocorrência de eventos ou crises pode suscitar a emergência de problemas
ou assuntos, não sendo suficiente, contudo, para impelir a entrada de um
assunto na agenda.

19 - (CESPE – EBC – ANALISTA - 2011) O poder público deve delegar à
iniciativa privada a tomada de decisões sobre políticas públicas quando o
grupo favorecido pela política pública for restrito a uma única unidade da
federação (estado ou Distrito Federal).
20 - (CESPE – EBC – ANALISTA - 2011) Em qualquer situação, para se

implementar determinada decisão por meio de uma política pública, requer-
se uma única ação estrategicamente selecionada.
21 - (CESPE – SERPRO – ANALISTA - 2013) No processo de formulação de

uma política pública, a tomada de decisões refere-se ao momento em que
os interesses dos atores são equacionados e as alternativas de solução são
explicitadas.
22 - (CESPE – PREFEITURA RIO BRANCO – TÉCNICO - 2007) O termo

público, associado à política, não se refere exclusivamente à ação do
Estado, mas, sim, à coisa pública, ou seja, àquilo que é de todos.
23 - (CESPE – MDS – ADMINISTRADOR - 2006) No Brasil, a percepção da

complexidade das políticas públicas, que normalmente deve ser vista
durante a fase de formulação e decisão, concentra-se, porém, na fase de
implementação, vista como etapa de tarefas com alto nível de exigência e
capacitação dos operadores finais.
24 - (CESPE – MDS – ADMINISTRADOR - 2006) As instituições e órgãos do

governo são os grandes responsáveis pela elaboração de políticas públicas,
pois é nelas que acontece o processo decisório, e são elas os principais
agentes responsáveis pela implementação e, geralmente, pela avaliação
dos resultados.
25 - (CESPE – MDS – ADMINISTRADOR - 2006) No estudo para a

implementação de políticas públicas, o enfoque top down é dos menos
eficazes porque parte do princípio de que todas as políticas se implantam
com sucesso e que o erro é sempre de formulação.
26 - (CESPE – MDS – ADMINISTRADOR - 2006) Somente para fins

analíticos é que se estabelecem distinções entre o processo de formulação
e as demais fases das políticas públicas: a implementação e a avaliação.

27 - (CESPE – MDS – ADMINISTRADOR - 2006) No processo de participação
nas políticas públicas, ações pró-ativas da sociedade civil dispensam a
participação do Poder Legislativo como fiscalizador do Poder Executivo.
28 - (CESPE – SGA/AC – GESTOR - 2006) Política pública é sinônimo de

decisão política: ambas envolvem a alocação imperativa de valores e
recursos.
29 - (CESPE – SGA/AC – GESTOR - 2006) As fases de formulação e

implementação da política pública são empiricamente distintas, inexistindo
quaisquer sobreposições factuais ou temporais entre elas.
30 - (CESPE – TJ/AP – ASSISTENTE - 2007) Os direitos declarados e

garantidos nas leis são operacionalizados por políticas públicas, mediante
programas, projetos e serviços.
31 - (CESPE – SGA/AC – GESTOR - 2006) Todos os problemas sociais

relevantes fazem parte da agenda de políticas públicas.
32 - (CESPE – SGA/AC – GESTOR - 2006) O chamado modelo de escolha

racional (ou modelo racional-compreensivo) preconiza uma análise
detalhada e abrangente das alternativas de política pública, garantindo
mais agilidade e eficácia ao processo decisório, sem desconsiderar
potenciais conflitos de interesse e poder entre os atores.
33 - (CESPE – SGA/AC – GESTOR - 2006) O modelo incremental reconhece

os limites da racionalidade técnica e busca adotar alternativas de modo
gradual, assegurando acordos entre os interesses envolvidos.
34 - (CESPE – SGA/AC – GESTOR - 2006) Os modelos racional e

incremental podem ser combinados num modelo misto, que diferencia dois
processos decisórios: um relativo a questões estruturantes e outro relativo
a questões de caráter ordinário.
35 - (ESAF – MPOG – EPPGG - 2008) Apesar das divergências existentes,

os diferentes autores coincidem no conceito geral e nas características
essenciais das políticas públicas. De acordo com esse consenso, não é um
elemento característico das políticas públicas:
a) um conjunto de medidas concretas, ou seja, ações realizadas por
instituições com competência para tal.

b) decisões ou formas de alocação de recursos.
c) um ou vários públicos-alvo.
d) apoio dos agentes públicos e dos atores sociais à concepção que orienta
as decisões quanto às prioridades da agenda governamental.
e) definição obrigatória de metas ou objetivos a serem atingidos,
selecionados em função de normas e valores.
36 - (ESAF – MPOG – EPPGG - 2008) Embora grande parte das análises de

políticas públicas se concentre nos aspectos relativos à formulação, a
literatura vem enfatizando, cada vez mais, a importância dos estudos da
formação da agenda governamental. Em resposta à indagação sobre como
as agendas governamentais são estabelecidas, um modelo largamente
conhecido apresenta três explicações: problemas, política e participantes
visíveis. Esse modelo é conhecido como:
a) Modelo Interativo-Iterativo.
b) Modelo de Mútuo Ajuste.
c) Modelo de Múltiplos Fluxos.
d) Modelo de Exploração Combinada.
e) Modelo de Análise Estratégica.
37 - (CESPE – MDS – ADMINISTRADOR - 2006) Uma das características
recorrentes nas políticas públicas brasileiras é a descontinuidade
administrativa, uma vez que inexistem concepções consolidadas de missão
institucional.
38 - (CESPE – MDS – ADMINISTRADOR - 2006) Os maiores problemas das

políticas públicas brasileiras concentram-se nas políticas econômicas, visto
que a maior parte das agências reguladoras é pouco moderna e seus
quadros demonstram reduzida eficiência gerencial.
39 - (CESPE – MDS – ADMINISTRADOR - 2006) No Brasil, seguidas

mudanças nos altos escalões dos cargos públicos frequentemente levam
programas e políticas públicas a serem redimensionados, reorientados ou
suspensos.
40 - (CESPE – IEMA – ANALISTA - 2007) Para se alcançar a justiça, é

preciso superar o conceito de igualdade e aplicar o conceito de equidade.
41 - (CESPE - TCU / ACE - 2008) Considerando-se que as políticas são

decisões programadas que orientam o dia-a-dia da administração, refletem

os objetivos estratégicos e orientam os dirigentes e demais empregados ou
servidores em situações que exigem decisão e julgamento, é correto
afirmar que, no caso dos órgãos governamentais de controle externo, uma
das políticas de relações com o público externo é dar publicidade imediata
a quaisquer investigações resultantes de denúncias de irregularidades e
manter sob sigilo, perante o denunciante, todas as providências adotadas
para a apuração dos fatos.
42 - (ESAF – MPOG – EPPGG - 2008) A tomada de decisão representa um

dos passos centrais do processo das políticas públicas. O modelo de
exploração mista ou exploração combinada, ou ainda, mixed-scanning
caracteriza-se por:
a) estabelecer objetivos finais amplos e avaliar exaustivamente as
alternativas de maneira a selecionar objetivamente aquela mais capaz de
conduzir aos resultados pretendidos.
b) distinguir decisões estruturantes e ordinárias, baseando as decisões
sobre as primeiras no exame das principais alternativas em função da
concepção das metas, sem descer a detalhes que prejudicam a visão de
conjunto.
c) basear-se na convicção de que o conhecimento da realidade é sempre
limitado e nem sempre uma alternativa tecnicamente recomendável
conquista o apoio dos atores políticos.
d) levantar informações exaustivas sobre cada uma das alternativas
possivelmente cabíveis e combiná-las de maneira a atender às preferências
hierarquizadas que expressam os valores em jogo.
e) avaliar as alternativas à luz das relações de poder e dos compromissos
institucionais prévios que condicionam e limitam a alocação de recursos
pelos tomadores de decisão.
43 - (CESPE – SGA/AC – GESTOR - 2006) A implementação não sofre a

influência de conflitos de interesse, característicos da fase de formulação
das políticas públicas.
44 - (CESPE – MDS – ADMINISTRADOR - 2006) O princípio da capacidade

de pagamento, que se baseia na ideia de que os impostos devem ser
cobrados daqueles que podem suportar o ônus fiscal, exclui o conceito de
equidade vertical.
45 - (ESAF – MPOG – EPPGG - 2008) Nem sempre as decisões tomadas

para a resolução de um problema de política pública são executadas, mais
frequentemente ainda, podem ser executadas de maneira inconsistente, ou

podem se arrastar durante longos períodos apenas parcialmente
implementadas. A implementação de políticas públicas é um longo e
complexo processo que desafia tanto a reflexão teórica quanto a
capacidade dos gestores governamentais.
Examine os enunciados abaixo sobre a implementação e assinale a opção
correta.
I - No modelo “de cima para baixo” ou top-down, a implementação é vista
como um processo de reunião ou encaixe de diversos elementos para
alcançar um resultado programado, e, nesse sentido, a decisão passa pelas
mãos dos administradores de tal maneira que o conteúdo da política vai
sendo reformulado, emendado e transformado no âmbito da execução.
II - No modelo “de baixo para cima” ou bottom-up, a implementação
aparece como não problemática, ou seja: observadas todas as condições
que caracterizam o processo de formulação, cabe aos implementadores a
realização quase mecânica de uma sucessão de passos relativamente
ordenados, executados pelas diferentes organizações envolvidas.
III - No modelo “de cima para baixo” ou top-down, uma variável central é
a capacidade do comando de obter obediência dos comandados, já que
estes, ao invés de se comportarem de acordo com os procedimentos
técnicos e administrativos previstos, podem utilizá-los discricionariamente
até convertê-los em suporte de seu próprio poder interno frente aos seus
chefes, subordinados e clientela.
IV - Segundo o modelo “de baixo para cima” ou bottom-up, na base da
execução se desenvolve uma vida complexa, que é feita de jogos de
influência e de negociações em torno da aplicação das normas e dos
procedimentos, que pouco têm a ver com a racionalidade dos decisores.
a) Todos os enunciados estão corretos.
b) Somente o enunciado número 4 está correto.
c) Somente o enunciado número 2 está correto.
d) Somente o enunciado número 3 está correto.
e) Somente o enunciado número 1 está correto.
46 - (ESAF – CGU – ANALISTA – 2012 - ADAPTADA) No contexto de

assimetria informacional, a estrutura de incentivos prevista nos contratos
entre agente e principal pode ser mais efetiva como instrumento de coibir
a corrupção do que a fiscalização realizada por auditores independentes.
47 - (ESAF – CGU – ANALISTA – 2012 - ADAPTADA) A alta rentabilidade da

busca de privilégios por parte dos “caçadores de renda” (rent seekers)
contribui para o desenvolvimento econômico, pois apesar da sua imagem

negativa, ela gera renda e oportunidades de emprego para algumas das
pessoas mais talentosas do país.
48 - (ESAF – MPOG – APO – 2010) A questão do Capital Social e da

Participação Social na Esfera Pública ganhou evidências no meio acadêmico
principalmente a partir da publicação do trabalho de Robert Putnam sobre
a experiência italiana. Qual a ideia central da sua teoria sobre o
funcionamento das instituições democráticas na Itália?
a) Putnam identifica uma alta densidade de associações na Itália, e a
existência de relações sociais de reciprocidade como as principais
premissas de uma democracia vital e do engajamento cívico efetivo
italiano. Sem democracia, portanto, não há capital social.
b) O caráter democrático da sociedade civil italiana determinou o
desempenho dos governos locais e de suas instituições. Ou seja,
democracias tendem a ter um desempenho superior de suas instituições do
que regimes autocráticos.
c) A organização social, sustentada por uma rede de associações civis e por
formas de cooperação baseadas em regras compartilhadas e em confiança
recíproca, mostrou-se fundamental para um bom desempenho das
instituições e da eficiência da sociedade italiana e de sua economia,
especialmente da região norte do país.
d) A correlação entre engajamento cívico e a performance das instituições
governamentais e sociais não está comprovada e ainda que exista em
alguns países não pode ser generalizada, variando caso a caso.
e) Diferenças na vida cívica, baseadas em histórias político-institucionais
distintas, não podem ser responsabilizadas pelas diferenças em relação ao
desempenho das instituições, dos governos e, como consequência, do
sistema produtivo nas diferentes regiões da Itália.
49 - (QUESTÃO PRÓPRIA) Sobre a corrupção no sistema político, assinale

a opção incorreta:
a) Quanto menor a transparência das atividades estatais, maior a
probabilidade da pratica de atos de corrupção.
b) Um dos fatores que aumenta a probabilidade de ocorrência da corrupção
é a ausência de “checks and balances”, pois, assim, quem detém o poder
passa a ter a sensação de não ser responsabilizado pelos seus atos.
c) Para alguns autores, nações submetidas a um regime autoritário
possuem menor tendência à corrupção, pois a rigidez no sistema promove
maior controle do funcionalismo público.

d) Observam-se, atualmente, diversos atos de corrupção que, por serem
praticados de forma livre e sem controle, são considerados como condutas
normais.
e) No Brasil, benefícios e favores ilegais, entre partidos políticos, redundam
em práticas de corrupção utilizadas e toleradas como condições necessárias
para a governabilidade.
50 - (QUESTÃO PRÓPRIA) Assinale a opção correta sobre as formas de

apresentação da corrupção na gestão de verbas públicas:
a) Compras superfaturadas e fictícias são toleradas desde que haja
urgência na prestação de serviços à população.
b) Licitações dirigidas podem ser executadas quando tem por finalidade o
rápido desenvolvimento de um bairro com população carente.
c) Prorrogações inadequadas de contratos, reajustes indevidos de preços e
isenções de multas por atraso na execução de serviços são formas de
desvios na gestão pública. No entanto, observa-se que há “perdão” na
última forma citada quando o fraudador confessa seu atraso e assina um
termo de cumprimento de metas com um novo prazo estipulado.
d) Compras em quantidades excessivas são aceitas desde que seja para
fazer estoque frente à população de baixa renda.
e) Concessão arbitrária de informações privilegiadas é um meio ilegal para
se lograr de benefícios em procedimentos administrativos, como a licitação.

Gabaritos.
1. C 18. C 35. D
2. X 19. E 36. C
3. C 20. E 37. C
4. X 21. C 38. E
5. X 22. C 39. C
6. C 23. E 40. C
7. E 24. C 41. E
8. E 25. E 42. B
9. E 26. C 43. E
10. E 27. E 44. E
11. E 28. E 45. B
12. E 29. E 46. C
13. C 30. C 47. E
14. C 31. E 48. C
15. E 32. E 49. C
16. C 33. C 50. E
17. C 34. C
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Coldeportes / FUNLIBRE. Bogotá: Fundação João Pinheiro.
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Silva, M. F. (2005). Corrupção e produção de bens públicos. Em C.
Biderman, & P. Arvate, Economia do Setor Público no Brasil (pp. 126-
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Souza, C. (Jul-dez de 2006). Políticas Públicas: uma revisão da literatura.
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Teixeira, E. (2002). O Papel das Políticas Públicas no Desenvolvimento Local
e na Transformação da Realidade. AATR-BA.
Vieira, J. B. (2011). o impacto das capacidades institucionais do setor
público: um estudo exploratório sobre as causas e efeitos das
improbidades na administração pública municipal brasileira. 6°
Concurso de Monografias da CGU.

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Administração Pública p/ TCU-2015 - Auditoria Governamental

Aula nº 2: Políticas Públicas

Olá pessoal, tudo bem?

Prof. Rodrigo Rennó

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Processo de formulação e desenvolvimento de políticas.

Para entender o conceito de política pública, temos de entender os

Política como politics:

Política como policy:

Figura 1 - Diferença entre os conceitos de Política

Prof. Rodrigo Rennó

Se refere à ordem do sistema

Tem-se vista o processo

Refere-se aos conteúdos

Portanto, o conceito de política pública que iremos utilizar está ligado

Prof. Rodrigo Rennó

Figura 2 • Prob lema Público

Um fazendeiro perder sua safra não seria considerado um problema

Prof. Rodrigo Rennó

Vamos ver como isto já foi cobrado?

Perfeito. O termo “políticas públicas” adota o significado de “policy”,

2 - (CESPE – TCU – AUDITOR DE CONTROLE EXTERNO - 2011) As

O texto foi aparentemente retirado do artigo de Maria Bucci: “Políticas

Prof. Rodrigo Rennó

Classificação ou Tipos de Políticas

A tipologia mais conhecida das políticas públicas foi desenvolvida por

Prof. Rodrigo Rennó

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Políticas Políticas Políticas

Figura 3 • Tipologia de Lowi

Além da t ipologia de Lowi, temos outras classificações cobradas em

Quanto à natur eza ou grau da intervenção:

Quanto à abrangência dos possíveis benefícios:

Prof. Rodrigo Rennó

Assim, podemos ver resumidamente no gráfico abaixo as

Classificação das Políticas Públicas {Teixeira)

Vamos ver agora algumas questões?

Beleza . As políticas públicas do tipo "distributivas" cana lizam recursos

Prof. Rodrigo Rennó

4 - (CESPE – TCU – AUDITOR DE CONTROLE EXTERNO - 2011)

De acordo com a definição de Teixeira, a questão estaria correta. Esse

5 - (CESPE – TCU – AUDITOR DE CONTROLE EXTERNO - 2011)

Mais uma vez a banca parece ter se baseado na classificação de

6 - (CESPE – EBC – ANALISTA - 2011) As políticas redistributivas

A frase está certa. As políticas redistributivas tentam distribuir

7 - (CESPE – EBC – ANALISTA - 2011) Políticas distributivas são

Prof. Rodrigo Rennó

Essa questão foi retirada do texto de Celina Souza: “Políticas

8 - (CESPE – EBC – ANALISTA - 2011) Políticas distributivas sempre

Uma contrapartida fiscal seria um pagamento por parte dos que

9 - (CESPE – EBC – ANALISTA - 2011) Políticas de caráter

Políticas de caráter distributivo costumam gerar vantagens

10 - (CESPE – EBC – ANALISTA - 2011) O sistema previdenciário

Prof. Rodrigo Rennó

11 - (CESPE – EBC – ANALISTA - 2011) Políticas públicas

Negativo! As políticas de redistribuição de renda são casos claríssimos

12 - (CESPE – EBC – ANALISTA - 2011) No Estado brasileiro, as

Negativo. As portarias emitidas por autarquias públicas têm sim um

13 - (CESPE – EBC – ANALISTA - 2011) Políticas regulatórias

Perfeito. As políticas regulatórias, como o próprio nome, regulam o

14 - (CESPE – EBC – ANALISTA - 2011) Nas políticas regulatórias,

Prof. Rodrigo Rennó

15 - (CESPE – EBC – ANALISTA - 2011) As políticas regulatórias