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Polticas Pblicas e Gesto Pblica p/ ANVISA

Teoria e exerccios comentados


Profs. Carlos Xavier e Rodrigo Renn Aula 08

Aula 8: Polticas Pblicas

Ol pessoal, tudo bem?


Na aula de hoje iremos cobrir o seguinte item do edital:
Conceito de Poltica Pblica. Relao entre Poltica e Poltica
Pblica. Anlise de Polticas Pblicas. Modelos de tomada de
deciso em poltica pblica: incremental, racional e suas
variantes.
Tipos
de
polticas
pblicas:
distributivas,
regulatrias e redistributivas. Polticas Pblicas e suas fases:
formao da agenda; formulao; implementao.
Irei trabalhar com muitas questes das principais bancas do pas,
como: ESAF, FGV, Cespe e FCC. Espero que gostem da aula!

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Sumrio
Polticas Pblicas. ................................................................................. 3
Processo de formulao e desenvolvimento de polticas. ..................................... 3
Tipos de Polticas ............................................................................ 6
Ciclo de Polticas Pblicas ................................................................... 7
Construo da Agenda .......................................................................... 8
Formulao de Polticas Pblicas ............................................................ 12
Modelos de Formulao ................................................................... 13
Implementao ................................................................................ 16
Lista de Questes Trabalhadas na Aula. ........................................................ 33
Gabarito .......................................................................................... 40
Bibliografia ...................................................................................... 40

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Polticas Pblicas.
Processo de formulao e desenvolvimento de polticas.
Para entender o conceito de poltica pblica, temos de entender os
dois sentidos da palavra politica. Nos pases de lngua inglesa, estes
dois conceitos so diferenciados, com a utilizao das palavras politics e
policy.
Entretanto, em nossa lngua utilizamos a palavra poltica para os
dois conceitos. O primeiro conceito de poltica em nossa lngua (politics)
refere-se ao poder de influenciar outras pessoas, ou disputa poltica em
si. Este o conceito mais comum do termo em nosso pas.
Desta forma, quando estamos nos referindo s disputas eleitorais
ou aos debates entre senadores, por exemplo, estamos utilizando este
conceito do termo poltica.
O outro conceito de poltica que seria o policy na lngua inglesa
se refere s decises e aes concretas em torno de um problema
especfico. Assim sendo, quando dizemos que: a poltica habitacional do
governo est melhorando a vida das pessoas, estamos utilizando este
outro significado do termo poltica.

Poltica como politics:


exerccio do poder e
influncia sobre outros
Poltica como policy:
relao com decises e
aes concretas
Figura 1 - Diferena entre os conceitos de Poltica

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Portanto, o conceito de poltica pblica est ligado ao segundo


sentido de poltica: o de decises e aes pblicas. De acordo com
Secchi1:
Polticas pblicas tratam do contedo concreto e
do contedo simblico de decises polticas, e do
processo de construo e atuao dessas
decises.
J para Saraiva2, uma poltica pblica :
um fluxo de decises pblicas, orientado a
manter o equilbrio social ou a introduzir
desequilbrios
destinados
a
modificar
esta
realidade.
Assim, uma poltica pblica uma orientao para resolver
um problema considerado pblico e relevante. O primeiro problema,
entretanto, entender o que exatamente um problema pblico.
Em teoria, um problema pblico uma situao insatisfatria (que
seja percebida como um problema) que afeta a coletividade de modo
relevante (afete ao pblico em geral). De acordo com Sjoblom3, um
problema pblico :
a diferena entre a situao atual e uma situao
ideal possvel. Um problema existe quando o
status quo considerado inadequado e quando
existe a expectativa do alcance de uma situao
melhor.

(Secchi, 2010)

(Saraiva, 2006)

(Sjoblom, 1984) apud (Secchi, 2010)

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Problema Pblico

Situao
Desejada
Situao Atual
Figura 2 - Problema Pblico

Dentro desse conceito, o fato de um fazendeiro perder sua safra,


no seria considerado um problema pblico, por exemplo. Entretanto, se
todos os fazendeiros de uma regio perderem suas safras, isto
provavelmente ser considerado um problema pblico.
Alguns autores consideram que apenas as aes governamentais
podem ser consideradas como polticas pblicas. Entretanto, as bancas,
em sua maioria, tm considerado que o Estado no tem um monoplio
das polticas pblicas.
Ou seja, uma poltica pblica deve ser direcionada para resolver um
problema pblico, seja ela uma poltica governamental ou no.
De acordo com Saraiva4, nas definies dos dicionrios de cincia
poltica encontram-se os seguintes componentes comuns:
Institucional: a poltica elaborada ou decidida por
autoridade formal legalmente constituda no mbito da sua
competncia e coletivamente vinculante;
Decisrio: a poltica um conjunto-sequncia de decises,
relativo escolha de fins e/ou meios, de longo ou curto
alcance, numa situao especfica e como resposta a
problemas e necessidades;
Comportamental: implica ao ou inao, fazer ou no fazer
nada; mas uma poltica , acima de tudo, um curso de ao e
no apenas uma deciso singular;

(Saraiva, 2006)

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Causal: so os produtos de aes que tm efeitos no sistema


poltico e social.

Tipos de Polticas
A tipologia mais conhecida das polticas pblicas foi desenvolvida
por Theodore Lowi. Esta tipologia baseia-se no impacto destas polticas na
sociedade.
Estas tipologias servem para compreendermos melhor como cada
tipo de poltica pode se desenvolver. Entretanto, bom saber que muitas
vezes difcil enquadrar uma poltica somente em um tipo. Ou seja, as
fronteiras entre estas polticas nem sempre so claras.
De qualquer forma, estes tipos nos facilitam a melhor compreenso
da dinmica destas polticas. De acordo com este autor, os tipos de
polticas pblicas so5:
Polticas Regulatrias
Como o prprio nome diz, estas polticas servem para regular o
comportamento e a atuao de pessoas ou organizaes. Quando o
governo, por exemplo, edita normas para a venda de produtos orgnicos
ou edita uma lei proibindo a venda de bebida alcolica em rodovias est
estabelecendo uma poltica regulatria.
A dinmica que envolve estas polticas de tipo pluralista, ou seja,
depende da relao de foras entre os atores presentes na sociedade
naquele determinado momento. Seria o caso de uma arena de conflito e
negociao entre diversos grupos de poder.
Polticas Constitutivas
So as polticas que definem as regras do jogo, ou seja, so as
regras sobre as regras. De certo modo, definem as jurisdies, regras e
competncias da disputa poltica e da elaborao das polticas pblicas6.
Como exemplos, temos as regras eleitorais, as leis que definem os
relacionamentos entre os poderes e entre os entes federativos etc. So
tambm conceituadas como meta-policies, pois esto acima dos outros
tipos de polticas e condicionam o equilbrio de poder.

(Lowi, 1964) apud (Secchi, 2010)

(Secchi, 2010)

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Polticas Distributivas
Estas polticas tm como caracterstica principal o fato de que os
benefcios so concentrados em um nmero restrito de grupos ou
pessoas, enquanto os custos so difusos para a sociedade como um todo.
Desta maneira, estas polticas no costumam ter muitos conflitos,
pois acabam custando pouco para cada um de ns e no percebemos
o seu custo. Como exemplos destas polticas, poderamos citar os
subsdios para certas indstrias ou as taxas reduzidas para idosos.
Polticas Redistributivas
Esta o tipo de poltica pblica mais conflituosa, pois so custeadas
por um grupo restrito de pessoas para o benefcio tambm de um grupo
restrito de pessoas.
Assim, seria o tipo de poltica Robin Wood, que tira de uns para
dar para os outros. Como podem imaginar, estas polticas so muito
polmicas e contam com uma disputa entre os grupos que querem que a
poltica seja efetivada contra outros que desejam que a poltica no
pegue.
Como exemplo destas polticas pblicas redistributivas, podemos
citar as cotas raciais em faculdades pblicas ou o programa de
distribuio de terras (reforma agrria).

Ciclo de Polticas Pblicas


Para facilitar a compreenso do processo de polticas pblicas,
separa-se em etapas ou fases sequenciais o que seria o ciclo de polticas
pblicas. De acordo com Saraiva7, estas fases so: definio da agenda,
elaborao, formulao, implementao, execuo, acompanhamento e
avaliao.
Entretanto, cabe ressaltar que estas fases podem estar sobrepostas
na realidade, ou seja, podem ocorrer ao mesmo tempo. Existem muitas
situaes tambm em que as fases no ocorrem na mesma sequncia
disposta na teoria.
Assim sendo, esta diviso das etapas serve mais como um exerccio
de reflexo sobre a dinmica das polticas pblicas e para facilitar nossa
compreenso sobre este processo.

(Saraiva, 2006)

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Agenda

Avaliao

Elaborao

Acompanhamento

Execuo

Formulao

Implementao

Figura 3 - Ciclo de Polticas Pblicas

Construo da Agenda
A construo da agenda a primeira fase do processo de polticas
pblicas. Esta fase envolve a identificao do problema pblico e a
percepo de que algo deve ser feito para resolv-lo.
Em relao identificao do problema, esta depende da percepo
das pessoas e grupos. Isto ocorre porque nem sempre temos a mesma
noo do que realmente seja um problema. Pense na sua vida, por
exemplo. No ter um celular de ltima gerao um problema? Pode ser
que sim ou pode ser que no, no verdade? Depende da percepo de
cada um.
Da mesma forma, em nossa sociedade, nem sempre temos uma
percepo difundida entre a sociedade de que algo, mesmo que seja
insatisfatrio, seja um problema.
Vejam o caso das escolas pblicas. Muitos pais de crianas pobres,
em muitos casos eles mesmos analfabetos, no percebem a escola dos
filhos como deficiente. Para muitos, s o fato da escola existir j um
avano sobre o que eles tiveram quando crianas.
Assim, no existe ainda uma percepo naquelas pessoas de que
isto um problema pblico a ser resolvido. E se essas pessoas no acham
que as escolas pblicas so um problema, no se preocuparo em cobrar
de seus representantes uma soluo, no verdade?
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Assim sendo, a identificao de um problema, de acordo com


Sjoblom8, engloba: a percepo do problema, a definio ou delimitao
do problema e a avaliao da possibilidade de resoluo.
Portanto, no basta a percepo de um problema. Deve existir um
entendimento de que possvel, com os recursos pblicos, resolver este
problema. Como diz o ditado popular: o que no tem remdio, remediado
est.
Quando existe um problema pblico identificado, vrios atores
polticos podem buscar inclu-lo na agenda, ou seja, inserir este tema no
rol de temas considerados relevantes pelo Estado.
Segundo Saraiva9:
Na sua acepo mais simples, a noo de incluso
na agenda designa o estudo e explicitao do
conjunto de processos que conduzem os fatos a
adquirir
status
de
problema
pblico,
transformando-o
em
objeto
de
debates
e
controvrsias polticas na mdia. Frequentemente, a
incluso na agenda induz e justifica uma interveno
pblica legtima sob a forma de deciso das
autoridades pblicas.
Desta forma, a incluso de um tema na agenda possibilita que este
assunto seja objeto de debates e da busca por alternativas de soluo.
De acordo com Cobb e Elder10, existem dois tipos de agendas:
Agenda Poltica: conjunto de problemas ou temas que a
comunidade poltica percebe como merecedor de interveno
pblica;
Agenda
Formal: tambm
conhecida
como
agenda
institucional, aquela que elenca os problemas ou temas que
o poder pblico j decidiu enfrentar.
Um tema pode entrar na agenda de modo rpido, como o caso de
uma grande enchente em uma cidade grande, ou pode ser construdo
aos poucos, como a falta de saneamento bsico nas grandes cidades
brasileiras.
Existem casos, entretanto, de problemas que saem da agenda,
como foi o caso brasileiro da dvida externa ou da inflao. Estes eram
temas muito importantes na agenda governamental nos anos 80 e 90 do

(Sjoblom, 1984) apud (Secchi, 2010)

(Saraiva, 2006)

10

(Cobb e Elder, 1983) apud (Secchi, 2010)

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sculo passado, mas


problemas pblicos.

atualmente

no

so

mais

percebidos

como

De acordo com Kingdon11:


Uma agenda governamental uma lista de temas
que so alvos de ateno por parte das
autoridades em um determinado momento. Assim,
um processo de estabelecimento de agenda filtra o
conjunto de temas, que poderiam ocupar suas
atenes, produzindo a lista de temas na qual eles
realmente se concentram.
Estas agendas podem tambm ser classificadas em trs tipos:
No governamental temas que no recebem muita
ateno do Estado, apesar de serem reconhecidos como
problemas pela sociedade como um todo. Alguns autores
consideram estes temas apenas um estado de coisas;
Governamental temas que j esto sendo analisados pelo
governo de um modo formal e institucionalizado;
Decisria temas que esto em um processo de deciso
formal pelos polticos e que sero abordados por uma poltica
pblica.
Esta diviso importante para entendermos porque um problema
as vezes abordado pelos polticos mas nunca vai adiante. Para que um
problema seja enfrentado de modo eficaz, necessrio que esteja na
agenda de deciso.
Muitas vezes ocorre uma chuva torrencial no Rio de Janeiro, por
exemplo, e muitas pessoas perdem suas vidas em desabamentos. Este
tema logo entra na agenda governamental e muitos dos polticos
defendem a atuao do governo e a criao de polticas pblicas que
evitem outras catstrofes no futuro.
Entretanto, com o tempo, o assunto vai perdendo fora e sai da
agenda. Com isso, nada efetivamente feito e novos acidentes
acontecero no futuro.
Ainda existem os temas que, apesar de serem reconhecidos como
problemas, no so nem abordados pelos polticos. Isto pode ocorrer pelo
fato dos polticos serem contra a soluo dos problemas (como ocorre no
caso da impunidade dos prprios polticos) ou pelo alto custo da soluo
do problema, dentre outros fatores.

11

(Kingdon, 2006)

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De acordo com Kingdon, o modelo dos fluxos mltiplos tenta


explicar porque alguns temas entram e outros no entram na agenda
governamental. Este modelo parte do princpio de que os governos so
permeados por trs fluxos:
Fluxo dos problemas;
Fluxo das solues ou alternativas;
Fluxo da poltica.
O fluxo dos problemas engloba todas as situaes percebidas
como problemas pblicos. Muitas vezes, os prprios polticos no
enxergam certas situaes como problemas. Assim, alguns elementos
podem ajudar a mudar uma situao do estado de coisas para a agenda
governamental:
Indicadores podem indicar a piora rpida de um problema
ou uma tendncia crtica;
Crises e eventos um momento em que a populao saia
em defesa de alguma causa ou algum evento que imponha a
discusso de um problema, como o caso de uma morte
hedionda de uma criana.
Feedback a prpria percepo da ao governamental pode
acender a luz vermelha e levar um tema a ser discutido,
como ocorre no caso da segurana pblica em algumas
cidades, por exemplo.
J o fluxo de solues normalmente parte do que se chama de
policy communities, ou seja, grupos de especialistas da rea que
desenvolvem propostas (que muitas vezes no so relacionadas
diretamente com os problemas do momento).
Estes especialistas debatem estas propostas dentro destas
comunidades (como as universidades e centros de pesquisa etc.), sendo o
consenso e a busca pelo convencimento dos outros membros os mtodos
em que as propostas so validadas.
Dentre os fatores que faro as propostas serem reconhecidas,
podemos citar a viabilidade tcnica e econmica, bem como a comunho
de valores aceitos pela comunidade.
Finalmente, o fluxo poltico relaciona-se com as barganhas e
negociaes entre os polticos propriamente ditos. Nesta dinmica,
Kingdon menciona trs elementos que impactam neste fluxo:
O clima poltico nacional national mood;
As foras polticas organizadas ou grupos de presso;
Mudanas ocorridas dentro do governo.

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Estes trs fluxos devem convergir para que um problema entre na


agenda governamental, de acordo com o autor. Entretanto, nem sempre
necessrio que todos os trs fluxos estejam convergindo no mesmo
tempo. O que ele diz que necessrio que estejam alinhados para que
um tema seja alado agenda decisria.

Fluxo de
Solues
Fluxo de
Problemas

Fluxo
Poltico
Agenda
Decisria

Figura 4 - Modelo de Fluxos Mltiplos

Formulao de Polticas Pblicas


A etapa da formulao das alternativas de polticas pblicas a fase
em que os atores mostram suas preferncias e quando tentam afirmar
seus interesses. De acordo com Saraiva12:
a formulao inclui a seleo e especificao da
alternativa considerada mais conveniente, seguida
de declarao que explicita a deciso adotada,
definindo seus objetivos e seu marco jurdico,
administrativo e financeiro.
Desta forma, na etapa da formulao que os atores (polticos,
analistas e demais atores) envolvidos na poltica resumem o que esperam
que sejam os resultados da poltica13.
Nesta dinmica, podem ocorrer trs tipos de interao: a luta (que
se resume a um embate de soma zero, em que um lado ganha e o outro
perde), o jogo (em que o objetivo das partes apenas vencer, mantendo

12

(Saraiva, 2006)

13

(Secchi, 2010)

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o outro lado vivo na disputa) e o debate (em que o objetivo no a


derrota do outro, mas seu convencimento).
Dentro desse contexto, existem dois tipos de atores nas polticas
pblicas: os atores visveis e os atores invisveis. Os primeiros
definem a agenda, ao passo que os segundos formulam as diversas
alternativas.
De acordo com essa classificao, os atores visveis seriam: a
imprensa, os polticos, os empresrios do setor, os grupos de presso,
etc.
J os atores invisveis seriam: os estudiosos do problema, os
analistas dos grupos de presso, os servidores pblicos de carreira, os
consultores legislativos, etc.

Atores
Visveis
Atores
Invisveis

Definem a agenda
Ex: Polticos, grupos de presso,
imprensa, etc.

Formulam as alternativas
Ex: Consultores, estudiosos,
analistas, servidores pblicos, etc.

Modelos de Formulao
Existem diversos modelos que tentam explicar como funciona a
formulao das polticas pblicas. Abaixo seguem alguns dos principais:
Incrementalismo
De acordo com este modelo, no possvel, na maioria das vezes,
tomar uma deciso que altere significamente o status quo. Ou seja, o
modelo diz que as decises no presente so condicionadas pelas decises
passadas.

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Depois de muito investimento em uma poltica de represso ao


trfico de drogas, por exemplo, seria muito difcil a liberao das
mesmas, pois j existiriam grupos de presso que seriam favorecidos
por esta poltica que brigariam por sua manuteno.
Esta ideia do incrementalismo muito forte na mquina
governamental, mas no explica todas as situaes, como as vividas em
momentos de crise (como as vividas pelos pases em guerra ou crise
fiscal).
De acordo com Celina Souza14:
os autores argumentaram que os recursos
governamentais para um programa, rgo ou uma
dada poltica pblica no partem do zero e sim, de
decises
marginais
e
incrementais
que
desconsideram mudanas polticas ou mudanas
substantivas nos programas pblicos. Assim, as
decises dos governos seriam apenas incrementais
e pouco substantivas.
Muitas vezes, no existem recursos para que a deciso ideal seja
tomada. Assim, busca-se alterar aos poucos a realidade em vez de se
mudar radicalmente uma poltica pblica.
Da mesma forma, aps uma poltica ser posta em prtica muito
difcil revert-la. Passam a existir diversos grupos favorecidos pela poltica
que no deixariam facilmente esta deciso ser tomada.
Assim, uma poltica que fornea juros subsidiados aos fazendeiros
teria sempre um apoio destes mesmos fazendeiros, alm dos seus
fornecedores e credores, de modo que estes seriam contra qualquer
mudana na poltica.
Modelo Racional Compreensivo
De acordo com este modelo, existem informaes completas ao
dispor dos agentes pblicos e seria possvel uma deciso que tomasse em
questo todas as alternativas possveis com base em uma racionalidade.
Ou seja, o modelo postula que o Estado teria condies de prever
todos os desdobramentos futuros de suas decises e de analisar todas as
variveis importantes. O problema que o modelo enxerga o governo
como um ente nico e no um somatrio de foras e grupos de presso
que podem ter interesses divergentes.

14

(Souza, 2006)

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Assim, este governo todo poderoso poderia pesar todos os prs e


contras de maneira racional e tomar decises de impacto e no
somente incrementais.
Modelo Mixed-Scanning ou Sondagem Mista
Como nem o modelo incremental nem o modelo racional
conseguiam explicar corretamente o funcionamento do processo de
formulao, Etzioni montou um modelo que englobasse os dois modelos
o modelo mixed-scanning ou de sondagem mista.
Basicamente, Etzioni afirmou que existem dois tipos de decises: as
fundamentais (que devem ser analisadas tendo uma viso mais macro
e que so estratgicas e estruturantes) e as incrementais (que so
derivadas das decises fundamentais e que devem ser mais detalhadas).
De acordo com Etzioni15,
os dois elementos da sondagem mista ajudam a
reduzir os efeitos das limitaes particulares em
do outro; o incrementalismo reduz os aspectos
irrealistas do racionalismo, ao limitar os detalhes
exigidos nas decises fundamentais; e o
racionalismo contextuante ajuda a superar a
tendncia conservadora do incrementalismo por
meio da explorao de alternativas de prazos mais
longos.
Desta forma, uma reviso maior do contexto deve ser feita quando
as decises sejam mais abrangentes, mais estratgicas. Ao mesmo
tempo, decises baseadas no modelo incremental devem ser utilizadas
quando os temas sejam ordinrios, do dia a dia.
Modelo Lata de Lixo
Neste modelo, existe a compreenso de que a formulao de
alternativas no parte de um ente monoltico, mas sim de diversos atores
(a comunidade de polticas) com pouca coerncia entre si e que nem
sempre desenvolvem propostas tendo um problema especfico em mente.
Desta forma, diversos atores vo desenvolvendo solues e estas
ficariam guardadas em uma lata do lixo esperando ser escolhidas para
resolver um problema em especial. Assim, quando um problema se

15

(Etzioni, 2010)

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apresenta para a sociedade, procuram-se solues nesta lata do lixo


que possam resolver o problema.
De acordo com Souza16,
Ou seja, existem vrios problemas e poucas
solues. As solues no seriam detidamente
analisadas e dependeriam do leque de solues
que os decisores (policy makers) tm no
momento.
No fundo, este modelo tenta mostrar que o processo de formulao
um pouco anrquico e que os atores nem sempre tm propostas
consistentes.
Com isso, as diversas propostas vo se acumulando em um
depositrio de solues a serem escolhidas pelos atores. Esse processo
ocorre muito na nossa sociedade. J existem diversas propostas para o
combate ao trfico de drogas, por exemplo.
Apesar disso, muitas propostas no so implementadas, pois podem
esbarrar em diversos problemas, como: a falta de um poltico que
compre a ideia e brigue por ela, o desconhecimento da mesma por
parte dos grupos de presso, a resistncia de interesses arraigados etc.
Entretanto, essas ideias ficam adormecidas a espera da melhor
oportunidade para serem executadas. Assim sendo, solues
procurariam problemas e no o contrrio.

Implementao
A implementao a etapa em que os planos e decises so postas
em prtica. Neste momento, so executadas as aes e os primeiros
resultados da poltica comeam a aparecer.
A implementao, de acordo com Hill17, refere-se a objetivos
especficos, traduo na prtica, das polticas que emergem do
complexo processo decisrio. J de acordo com Saraiva18,
A implementao, constituda pelo planejamento
e organizao do aparelho administrativo e dos
recursos humanos, financeiros, materiais e
tecnolgicos necessrios para executar uma
16

(Souza, 2006)

17

(Hill) apud (Saraiva, 2006)

18

(Saraiva, 2006)

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poltica. Trata-se da preparao para pr em


prtica a poltica pblica, a elaborao de todos
os planos, programas e projetos que permitiro
execut-la.
Esta etapa fundamental para qualquer poltica, pois no adianta
nada um excelente diagnstico e a escolha da melhor alternativa se no
existir uma implementao correta.
Existem muitos exemplos em nosso pas de leis que no pegam ou
de programas que no vingam, pois as decises polticas no levaram
em considerao certas dificuldades na hora de implementar estas
decises19.
De acordo com Sabatier20, existem dois modelos de implementao
de polticas pblicas: o modelo top-down (de cima para baixo) e o
modelo bottom-up (de baixo para cima).
O modelo top-down baseia-se na noo de que a deciso poltica
est distanciado de sua implementao. Esta noo baseada no modelo
de Wilson que separa a Poltica da Burocracia (administrao) e considera
a implementao um processo simples e menos importante.
De certa forma, aps as consideraes polticas e as anlises das
foras e consequncias de cada deciso, caberia burocracia apenas
alocar os recursos necessrios para que as polticas sejam executadas.
Desta maneira, este modelo acredita que o processo de
implementao pode ser controlado de cima para baixo e que os
polticos tem condies de coordenar o processo de implementao.
De acordo com esta lgica, um comit estratgico formularia a
poltica em Braslia e caberia ao servidor no Acre somente aplicar todas as
diretrizes emanadas da capital. Este servidor no teria nenhum poder ou
capacidade de influenciar a poltica.

19

(Secchi, 2010)

20

(Sabatier, 1986) apud (Secchi, 2010)

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Poltica
Burocracia
Figura 5 - Modelo Top-down

J o modelo Bottom-up critica esta viso simplista do processo


de implementao e enfatiza a dificuldade de traduzir certos planos
concebidos por pessoas distantes das dificuldades e especificidades dos
problemas no plano concreto.
Assim, se algum em Braslia bolar uma poltica muito bem
intencionada sem, entretanto, levar em considerao as dificuldades dos
burocratas em Roraima, por exemplo, de executar estas polticas com os
recursos e problemas locais, levar ao fracasso quase certo da poltica.
O modelo bottom-up postula, portanto, que os burocratas que iro
implementar esta poltica devem ter muito mais discricionariedade e
poder para escolher os meios e recursos que iro utilizar para executar as
polticas, alm de fornecer informaes que subsidiem o desenho da
poltica.
Ou seja, o modelo afirma que o processo de implementao
tambm deve ser influenciado pelos agentes que iro, na prtica,
execut-lo.
Um dos conceitos importantes para compreendermos o modelo
bottom-up o de burocracia de nvel de rua (street level bureaucracy).
Seriam os servidores do nvel operacional que acabam sendo os efetivos
responsveis pela implementao das polticas pblicas, pois so os
agentes em contato direto com a populao.
Como exemplo dessa burocracia de nvel de rua, teramos os
agentes de sade no caso do combate Dengue.
De acordo com muitos autores, estes profissionais teriam uma
grande influncia na poltica, pois tomariam decises e agiriam de modo a
alterar a cara de uma poltica pblica ao tornar realidade o que foi
planejado (formulao).

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Se o processo de formulao no levar em considerao as


capacidades e os interesses da burocracia de nvel de rua, dificilmente a
poltica pblica ter sucesso.
Dizendo de outra maneira, o modelo bottom-up mostra que existe
formulao na implementao.

Poltica
Burocracia
Figura 6 - Modelo Bottom-up

De acordo com Hill21, existem diversos motivos que indicam que os


executores das polticas devem ter maior poder de influenciar as polticas:
Porque no h como resolver conflitos durante a fase de
formulao de polticas;
Porque se considera necessrio permitir que as deciseschave sejam tomadas s quando todos os fatos estiverem
disponveis para os implementadores;
Porque se acredita que os implementadores (profissionais, por
exemplo) esto melhor preparados que outros para tomar
decises-chave;
Porque pouco se sabe previamente sobre o verdadeiro
impacto das novas medidas;
Porque sabido que as decises dirias tero que envolver
negociaes e compromissos com grupos poderosos;
Porque se considera politicamente inadequado tentar resolver
os conflitos.
Vamos agora dar uma olhada em algumas questes?
1 - (ESAF MPOG EPPGG - 2008) Nem sempre as decises
tomadas para a resoluo de um problema de poltica pblica so

21

(Hill, 2006)

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executadas, mais frequentemente ainda, podem ser executadas de


maneira inconsistente, ou podem se arrastar durante longos
perodos apenas parcialmente implementadas. A implementao
de polticas pblicas um longo e complexo processo que desafia
tanto a reflexo terica quanto a capacidade dos gestores
governamentais.
Examine os enunciados abaixo sobre a implementao e assinale a
opo correta.
I - No modelo de cima para baixo ou top-down, a
implementao vista como um processo de reunio ou encaixe
de diversos elementos para alcanar um resultado programado, e,
nesse sentido, a deciso passa pelas mos dos administradores de
tal maneira que o contedo da poltica vai sendo reformulado,
emendado e transformado no mbito da execuo.
II - No modelo de baixo para cima ou bottom-up, a
implementao aparece como no problemtica, ou seja:
observadas todas as condies que caracterizam o processo de
formulao, cabe aos implementadores a realizao quase
mecnica de uma sucesso de passos relativamente ordenados,
executados pelas diferentes organizaes envolvidas.
III - No modelo de cima para baixo ou top-down, uma varivel
central a capacidade do comando de obter obedincia dos
comandados, j que estes, ao invs de se comportarem de acordo
com os procedimentos tcnicos e administrativos previstos,
podem utiliz-los discricionariamente at convert-los em suporte
de seu prprio poder interno frente aos seus chefes, subordinados
e clientela.
IV - Segundo o modelo de baixo para cima ou bottom-up, na
base da execuo se desenvolve uma vida complexa, que feita
de jogos de influncia e de negociaes em torno da aplicao das
normas e dos procedimentos, que pouco tm a ver com a
racionalidade dos decisores.
a) Todos os enunciados esto corretos.
b) Somente o enunciado nmero 4 est correto.
c) Somente o enunciado nmero 2 est correto.
d) Somente o enunciado nmero 3 est correto.
e) Somente o enunciado nmero 1 est correto.
A primeira afirmativa est errada, pois se baseia no modelo bottomup, e no no top-down. No modelo top-down, cabe aos administradores
apenas executar o que j foi decidido.
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J a segunda afirmativa faz o contrrio, inserindo o conceito


bottom-up em uma descrio do modelo top-down. Este modelo (topdown) que v a formulao como uma etapa mais simples.
O modelo top-down acredita que os administradores devem ter
pouca discricionariedade. Desta maneira, a terceira afirmativa est
errada. Entretanto, a quarta afirmativa est perfeita. Assim, o gabarito
a letra B.
2 - (ESAF CGU / AFC 2008) De acordo com a literatura em
polticas pblicas, agenda governamental consiste em um
conjunto de temas que, em dado momento, so alvo de sria
ateno tanto por parte das autoridades governamentais como de
atores fora do governo mas estreitamente associadas s
autoridades. Sobre a formao ou construo da agenda de
polticas pblicas, pode-se afirmar que:
a) consiste em um processo de identificao e reconhecimento de
problemas, o que a distingue da formulao, que consiste na
especificao das alternativas de ao governamental.
b) consiste em uma lista de temas que so objeto das
preocupaes
de
todos
os
agentes
governamentais,
independentemente dos diferentes nveis e setores de governo.
c) depende de uma diferenciao entre o que uma situao e o
que um problema, com base em valores, na anlise de dados
empricos, em presses polticas, em eventos crticos e at no
fluxo da poltica.
d) no envolve a excluso de problemas, que naturalmente
causada pela mudana da realidade ou do foco de ateno das
autoridades, pela banalizao das situaes ou pela dinmica dos
ciclos sociais.
e) determinada pelos meios mediante os quais as autoridades
tomam conhecimento das situaes, como, por exemplo, os
indicadores, os eventos-foco, crticas severas do Congresso ou da
mdia.
A letra A est errada, pois a formulao faz a escolha das
alternativas, e no a especificao das alternativas. A letra B est bem
fcil, no mesmo? evidente que a construo da agenda no ocorre
com o consenso de todos os diferentes nveis e setores do governo.
Dentro do governo, existiro tambm atores que brigam por uma
alternativa ou poltica e outros atores que no esto muito envolvidos ou
so resistentes. Assim, a letra B est equivocada.

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J a letra C est perfeita. De acordo com Kingdon22,


Existe uma diferena entre uma situao e um
problema. Toleramos vrios tipos de situaes
todos os dias, e essas situaes no ocupam
lugares prioritrios em agendas polticas. As
situaes passam a ser definidas como problemas
e aumentam suas chances de se tornarem
prioridade na agenda quando acreditamos que
devemos fazer algo para mud-las.
Ou seja, as pessoas iro definir o que um problema de modos
diversos. Isso pode ocorrer com uma notcia alarmante, com uma piora
de indicadores sociais, uma srie de protestos de grupos de presso etc.
No caso da letra D, a banca inseriu um no para invalidar a frase
(repare que a frase fica sem sentido com essa negativa). Claro que um
problema pode sair da agenda, seja porque foi resolvido, seja porque
outro assunto tomou seu espao ou seja por outra dinmica.
Finalmente, a letra E est errada, pois no so somente os meios
com os quais os polticos tomam conhecimento de um problema que
possibilitam a entrada destes problemas na agenda. Para Kingdon, existe
tambm o fluxo das alternativas e o fluxo da poltica. Assim, o gabarito
mesmo a letra C.
3 - (ESAF MPOG EPPGG - 2008) Apesar das divergncias
existentes, os diferentes autores coincidem no conceito geral e
nas caractersticas essenciais das polticas pblicas. De acordo
com esse consenso, no um elemento caracterstico das polticas
pblicas:
a) um conjunto de medidas concretas, ou seja, aes realizadas
por instituies com competncia para tal.
b) decises ou formas de alocao de recursos.
c) um ou vrios pblicos-alvo.
d) apoio dos agentes pblicos e dos atores sociais concepo
que orienta as decises quanto s prioridades da agenda
governamental.
e) definio obrigatria de metas ou objetivos a serem atingidos,
selecionados em funo de normas e valores.

22

(Kingdon, 2006)

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Esta questo foi retirada de um texto da coletnea da ENAP de


Polticas Pblicas. De acordo com Thoenig23,
Um conjunto de medidas concretas; decises ou
forma de alocao de recursos, que ela esteja
inserida em um quadro geral de ao; tenha um
pblico-alvo (ou vrios pblicos; apresente
definio obrigatria de metas ou objetivos a
serem atingidos, definidos em funo de normas e
valores.
Desta forma, vemos que a nica alternativa da questo incorreta
a letra D, que o gabarito.
4 - (ESAF MPOG EPPGG - 2008) Embora grande parte das
anlises de polticas pblicas se concentre nos aspectos relativos
formulao, a literatura vem enfatizando, cada vez mais, a
importncia dos estudos da formao da agenda governamental.
Em resposta indagao sobre como as agendas governamentais
so estabelecidas, um modelo largamente conhecido apresenta
trs explicaes: problemas, poltica e participantes visveis. Esse
modelo conhecido como:
a) Modelo Interativo-Iterativo.
b) Modelo de Mtuo Ajuste.
c) Modelo de Mltiplos Fluxos.
d) Modelo de Explorao Combinada.
e) Modelo de Anlise Estratgica.
O modelo que apresenta estas explicaes para a formao da
agenda o modelo de fluxos mltiplos (ou mltiplos fluxos) de Kingdon.
Desta maneira, o gabarito a letra C.
5 - (ESAF MPOG EPPGG - 2008) A tomada de deciso
representa um dos passos centrais do processo das polticas
pblicas. O modelo de explorao mista ou explorao combinada,
ou ainda, mixed-scanning caracteriza-se por:
a) estabelecer objetivos finais amplos e avaliar exaustivamente as
alternativas de maneira a selecionar objetivamente aquela mais
capaz de conduzir aos resultados pretendidos.

23

(Thoenig) apud (Saraiva, 2006)

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b) distinguir decises estruturantes e ordinrias, baseando as


decises sobre as primeiras no exame das principais alternativas
em funo da concepo das metas, sem descer a detalhes que
prejudicam a viso de conjunto.
c) basear-se na convico de que o conhecimento da realidade
sempre limitado e nem sempre uma alternativa tecnicamente
recomendvel conquista o apoio dos atores polticos.
d) levantar informaes exaustivas sobre cada uma das
alternativas possivelmente cabveis e combin-las de maneira a
atender s preferncias hierarquizadas que expressam os valores
em jogo.
e) avaliar as alternativas luz das relaes de poder e dos
compromissos institucionais prvios que condicionam e limitam a
alocao de recursos pelos tomadores de deciso.
A primeira alternativa est equivocada, pois o Mixed-scanning no
utiliza apenas o modelo racional, que analisa exaustivamente todas as
variveis. O Mixed-scanning mescla o modelo racional com o incremental.
J a letra B est perfeita e o nosso gabarito. Esta opo faz uma
descrio correta do modelo Mixed-scanning. Entretanto, a letra C se
relaciona com o modelo incremental e est errada.
A letra D tambm est equivocada, pois se baseia no modelo
racional e no no Mixed-scanning. A letra E tambm est ligada ao
modelo incremental e est equivocada. O gabarito , assim, a letra B.
6 - (ESAF MPOG EPPGG - 2008) O conceito de burocracia de
nvel de rua surgiu da percepo da importncia dos servidores
que interagem direta e continuamente com o pblico. O autor que
formulou o conceito chegou a sustentar que a implementao de
uma poltica, no final resume-se s pessoas que a implementam.
Sobre a burocracia de nvel de rua e seu papel nas polticas
pblicas, de acordo com a literatura, todos os enunciados abaixo
esto corretos, exceto:
a) as decises que esses servidores tomam, as rotinas que
estabelecem e os procedimentos que inventam para lidar com a
incerteza e as presses do trabalho vo dar as caractersticas
reais das polticas pblicas.
b) para implementar uma poltica pblica formulada nos altos
escales, necessria uma contnua negociao a fim de que a
burocracia de nvel de rua se comprometa com suas metas.
c) o conflito poltico em torno da poltica pblica no se limita aos
grupos de interesse, mas atinge tambm as lutas entre diferentes
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nveis de servidores e entre a burocracia de nvel de rua e os


cidados.
d) so atores dotados de poder poltico insignificante, mas
formam uma comunidade de policy-making e fazem escolhas
polticas, em vez de simplesmente aplicar as decises tomadas
pelos nveis superiores.
e) os preconceitos da burocracia de nvel de rua influenciam o
tratamento dado aos cidados, fazendo com que nem sempre a lei
seja aplicada segundo os princpios da imparcialidade e
impessoalidade.
A primeira alternativa est perfeita, pois estes servidores do nvel
de rua tanto podem quanto tomam decises que acabam alterando a
poltica pblica. A letra B tambm est correta, pois o processo de
formulao deve considerar os interesses da burocracia de nvel de rua e
uma negociao das metas com estes servidores fundamental para que
a poltica ocorra como planejada.
O mesmo ocorre na letra C, pois estes burocratas tm sim seus
interesses (que podem ser diversos e distintos entre si) e podem entrar
em conflito com os polticos ou com os interesses da sociedade como um
todo.
J a letra D est incorreta, pois a burocracia de nvel de rua tem um
poder e uma influncia significativos. Vejam que a prpria frase no faz
muito sentido, no mesmo? Se estes servidores tivessem um poder
insignificante, como fariam escolhas polticas?
Finalmente, a letra E est certa, pois esses burocratas no deixam
de influenciar a poltica pblica. Com seus preconceitos, acabam por
afetar a isonomia da poltica, por exemplo. Assim sendo, o gabarito
mesmo a letra D.
7 - (ESAF CGU AFC - 2008) Compreender a formao ou
construo da agenda de polticas pblicas significa entender
porque e mediante que processos as autoridades dedicam suas
energias a determinados assuntos e porque os temas a serem
deliberados so tratados como mais ou menos relevantes ao longo
do tempo. Sobre a formao ou construo da agenda de polticas
pblicas, todas as opes abaixo so verdadeiras, exceto:
a) a agenda pode ser influenciada tanto pelas situaes de
oportunidade como pelas situaes de crise com as quais se
deparam as autoridades.
b) um problema includo na agenda de polticas pblicas quando
a sua existncia objetiva se impe s autoridades, acima dos
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eventos conjunturais da poltica e dos interesses de grupos


especficos.
c) cada um dos participantes pblicos ou privados, visveis ou
invisveis, pode atuar como um incentivo ou um obstculo
incluso ou excluso de um assunto na agenda governamental.
d) a combinao de uma vontade nacional com eleies uma
formadora de agenda mais poderosa do que os grupos de
interesses, que raramente so capazes de estabelecer agendas
por si prprios.
e) as agendas governamentais podem ser estabelecidas
exclusivamente por atores visveis, tendo em vista a dinmica dos
problemas ou da poltica.
A primeira frase est certa, pois tanto crises como oportunidades
podem influenciar a construo da agenda. J a letra B est incorreta. O
simples fato de um problema existir no assegura a incluso do mesmo
na agenda. Este problema pode ser apenas um estado de coisas, que
ainda no tenha soluo possvel ou que no esteja sendo patrocinado
por grupos de presso e pelos polticos.
No caso da letra C, existem diversos atores buscando influenciar
uma poltica, seja de modo positivo ou negativo. Assim, a frase est
correta. A letra D tambm est correta. Essa frase de Kingdon. De
acordo com esse autor, o momento da eleio combinado com uma
vontade nacional pode fazer emergir diversos temas para a agenda.
Finalmente, a letra E tambm est certa, pois uma agenda
governamental pode sim ser estabelecida somente por atores visveis.
Portanto, o gabarito a letra B.
8 - (ESAF CGU AFC - 2008) Qual dos fatores relativos
implementao, listados a seguir, especfico do modelo topdown?
a) Regras para tomada de decises.
b) Recursos financeiros.
c) Critrios para resoluo de conflitos.
d) Mecanismos e/ou canais para encaminhamento de demandas e
apoios.
e) Cadeia de comando hierrquico.

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Naturalmente, a principal diferena entre o modelo Top-down e o


modelo Bottom-up a utilizao da hierarquia para forar a execuo
da poltica como foi inicialmente formulada.
De acordo com o primeiro modelo, a burocracia apenas executaria
as decises j tomadas, sem influenciar a poltica pblica. Assim, o
gabarito a letra E.
9 - (ESAF CGU AFC - 2008) Sobre os atores envolvidos nas
polticas pblicas, assinale o nico enunciado incorreto.
a) Atores so exclusivamente aqueles que tm algum tipo de
interesse em jogo em uma poltica pblica e variam conforme a
sua insero institucional, os seus recursos de poder e suas
expectativas quanto aos efeitos das decises sobre tais
interesses.
b) Os atores visveis definem a agenda de polticas enquanto os
atores invisveis tm maior poder de influncia na escolha das
alternativas de resoluo dos problemas.
c) So atores invisveis aqueles que, embora atuem fora do centro
das atenes da sociedade, so dotados de elevado poder de
influenciar as polticas pblicas devido sua posio econmica,
como financistas, banqueiros, empreiteiros.
d) Tambm so atores invisveis as comunidades de especialistas
que agem de forma relativamente coordenada: acadmicos,
consultores, assessores e funcionrios legislativos, burocratas de
carreira e analistas ligados a grupos de interesses.
e) Os empresrios polticos so atores de origem diversa,
dispostos a investir recursos para promover polticas que possam
lhes favorecer, por exemplo: polticos eleitos ou sem mandato,
burocratas de carreira, lobistas, jornalistas, acadmicos.
Um ator algum interessado na poltica. Se no temos nenhum
interesse em jogo, no somos atores. Desse modo, a primeira frase est
perfeita.
A letra B est tambm certa, pois aponta a diferena entre os
atores visveis (que definem a agenda) e os invisveis (que formulam as
alternativas).
J a letra C est errada, pois os empresrios e os banqueiros, por
seu alto poder de influncia na poltica, so considerados atores visveis, e
no invisveis.

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No caso da letra D, as comunidades de especialistas (analistas,


burocratas, acadmicos, etc.) formulam alternativas para a soluo do
problema. Assim, so considerados atores invisveis. A frase est certa.
Finalmente, os empresrios polticos realmente investem recursos
na busca de influenciar polticas pblicas. Dessa maneira, o gabarito
mesmo a letra C.
10 - (ESAF MPOG EPPGG - 2008) O processo das polticas
pblicas mostra-se como forma moderna de lidar com as
incertezas decorrentes das rpidas mudanas do contexto sciopoltico nacional e internacional, que favoreceu uma concepo
mais gil da atividade governamental, na qual a ao baseada no
planejamento deslocou-se para a ideia de poltica pblica. Todos
os componentes abaixo so comuns s definies correntes de
poltica pblica, exceto:
a) Ideolgico: toda poltica requer um discurso legitimador, ou
seja, destinado a reforar a convico dos diversos atores quanto
ao acerto das aes governamentais e sua orientao para o
bem de todos.
b) Decisrio: qualquer poltica envolve um conjunto sequencial de
decises, relativo escolha de fins e/ou meios, de curto ou longo
alcance, numa situao especfica e como resposta a problemas e
necessidades.
c) Comportamental: toda poltica pode envolver ao ou inao,
mas uma poltica , acima de tudo, um curso de ao e no
somente uma deciso singular.
d) Causal: toda poltica um produto de aes e, por sua vez,
provoca efeitos sobre o sistema poltico e social.
e) Institucional: as polticas so elaboradas ou decididas por
autoridades formal e legalmente constitudas no mbito da sua
competncia e so coletivamente vinculantes.
A ESAF cobrou nessa questo a classificao de Saraiva. De acordo
com Saraiva24, nas definies dos dicionrios de cincia poltica
encontram-se os seguintes componentes comuns:
Institucional: a poltica elaborada ou decidida por autoridade
formal legalmente constituda no mbito da sua competncia
e coletivamente vinculante;

24

(Saraiva, 2006)

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Decisrio: a poltica um conjunto-sequncia de decises,


relativo escolha de fins e/ou meios, de longo ou curto
alcance, numa situao especfica e como resposta a
problemas e necessidades;
Comportamental: implica ao ou inao, fazer ou no fazer
nada; mas uma poltica , acima de tudo, um curso de ao e
no apenas uma deciso singular;
Causal: so os produtos de aes que tm efeitos no sistema
poltico e social.
Desse modo, fica fcil observar que o gabarito a letra A, pois
Saraiva no cita o componente ideolgico.
11 - (CESPE PREFEITURA RIO BRANCO TCNICO - 2007) O
termo pblico, associado poltica, no se refere exclusivamente
ao do Estado, mas, sim, coisa pblica, ou seja, quilo que
de todos.
Apesar de, normalmente, as polticas pblicas serem de iniciativa
governamental, estas no so exclusivas do Estado. Claro que o Estado
muito importante, mas a sociedade organizada, ou seja, a coletividade
tambm pode estar envolvida em certas polticas pblicas. O gabarito
questo correta.
12 - (CESPE MDS ADMINISTRADOR - 2006) No Brasil, a
percepo da complexidade das polticas pblicas, que
normalmente deve ser vista durante a fase de formulao e
deciso, concentra-se, porm, na fase de implementao, vista
como etapa de tarefas com alto nvel de exigncia e capacitao
dos operadores finais.
Esta questo aborda a implementao como uma etapa mais
simples do processo de polticas pblicas. Entretanto, existe formulao
na etapa de implementao, pois no se consegue estimar todos os
impactos e variveis da poltica antes de sua implementao. O gabarito
, portanto, questo errada.
13 - (CESPE MDS ADMINISTRADOR - 2006) As instituies e
rgos do governo so os grandes responsveis pela elaborao
de polticas pblicas, pois nelas que acontece o processo
decisrio, e so elas os principais agentes responsveis pela
implementao e, geralmente, pela avaliao dos resultados.
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Exato. As polticas pblicas no so monoplio do Estado, mas


obviamente este o ator mais importante do processo. At pelo
montante de recursos, informaes e capacidades localizados na mquina
estatal, esta fundamental para diversas polticas pblicas. O gabarito
questo correta.
14 - (CESPE MDS ADMINISTRADOR - 2006) No estudo para a
implementao de polticas pblicas, o enfoque top down dos
menos eficazes porque parte do princpio de que todas as polticas
se implantam com sucesso e que o erro sempre de formulao.
Esta questo tem uma pegadinha, pois os enfoques top down
partem do princpio de que os problemas ocorrem na implementao (e
no na formulao). O gabarito questo errada.
15 - (CESPE MDS ADMINISTRADOR - 2006) Somente para fins
analticos que se estabelecem distines entre o processo de
formulao e as demais fases das polticas pblicas: a
implementao e a avaliao.
Perfeito. As etapas do processo de polticas pblicas so muitas
vezes sobrepostas ou sua ordem est invertida (do que seria o modelo
terico sequencial). Entretanto, fazemos esta distino para que seja
mais fcil a compreenso de sua dinmica. O gabarito questo correta.
16 - (CESPE SGA/AC GESTOR - 2006) Poltica pblica
sinnimo de deciso poltica: ambas envolvem a alocao
imperativa de valores e recursos.
Uma poltica no somente uma deciso poltica. Se fosse assim,
diversos problemas brasileiros j estariam resolvidos, no mesmo?
Vontade poltica importante, mas no tudo.
Alm de uma deciso acertada, deve existir uma implementao
bem feita da poltica. O gabarito questo errada.
17 - (CESPE SGA/AC GESTOR - 2006) As fases de formulao e
implementao da poltica pblica so empiricamente distintas,
inexistindo quaisquer sobreposies factuais ou temporais entre
elas.
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Negativo. Estas fases so separadas somente para efeito didtico.


Na vida real, estas fases se sobrepem e as fronteiras no ficam bem
claras.
Alm disso, muitas vezes as fases ocorrem na ordem invertida. O
gabarito questo errada.
18 - (CESPE TJ/AP ASSISTENTE - 2007) Os direitos declarados
e garantidos nas leis so operacionalizados por polticas pblicas,
mediante programas, projetos e servios.
Perfeito. De nada adiantaria a garantia legal de algum direito se no
existirem polticas pblicas que, na vida real, destinem recursos pblicos
para que estes direitos passem a ter forma. O gabarito questo correta.
19 - (CESPE SGA/AC GESTOR - 2006) Todos os problemas
sociais relevantes fazem parte da agenda de polticas pblicas.
Quem dera, no mesmo? Existem temas que, apesar de serem
reconhecidos como um problema pblico pela sociedade, no chegam a
entrar na agenda governamental e se mantm como um estado de
coisas.
Isto pode ocorrer por falta de vontade poltica de resolver o
problema especfico, a falta de recursos ou a percepo de que a ao
governamental no resolver este problema.
O gabarito questo errada.
20 - (CESPE SGA/AC GESTOR - 2006) O chamado modelo de
escolha racional (ou modelo racional-compreensivo) preconiza
uma anlise detalhada e abrangente das alternativas de poltica
pblica, garantindo mais agilidade e eficcia ao processo
decisrio, sem desconsiderar potenciais conflitos de interesse e
poder entre os atores.
Quando fazemos uma anlise exaustiva das alternativas possveis e
pesamos todos os fatores, no estamos sendo mais geis, no
mesmo?
Assim, o modelo racional mais lento. Alm disso, este modelo no
leva em considerao os conflitos de interesse e poder entre os setores. O
gabarito questo incorreta.
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21 - (CESPE SGA/AC GESTOR - 2006) O modelo incremental


reconhece os limites da racionalidade tcnica e busca adotar
alternativas de modo gradual, assegurando acordos entre os
interesses envolvidos.
Exato. O modelo incremental reconhece que estamos muitas vezes
condicionados pelas decises anteriores e que mudanas bruscas so
muito difceis. Assim, as mudanas devem ser graduais e negociadas. O
gabarito questo correta.
22 - (CESPE SGA/AC GESTOR - 2006) Os modelos racional e
incremental podem ser combinados num modelo misto, que
diferencia dois processos decisrios: um relativo a questes
estruturantes e outro relativo a questes de carter ordinrio.
Beleza. A questo est referindo-se ao modelo mixed-scanning, que
busca juntar as vantagens dos dois modelos. Para decises
estruturantes, utilizemos uma anlise mais baseada na racionalidade. J
para decises ordinrias, o modelo incremental funciona melhor. O
gabarito questo certa.
23 - (CESPE SGA/AC GESTOR - 2006) A implementao no
sofre a influncia de conflitos de interesse, caractersticos da fase
de formulao das polticas pblicas.
A implementao sofre sim com a influncia do conflito de
interesses. Esta fase extremamente complexa e conta com diversos
interesses diversos, desde os interesses da burocracia at os interesses
de grupos de presso.
Desta maneira, o gabarito questo errada.

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Lista de Questes Trabalhadas na Aula.


1 - (ESAF MPOG EPPGG - 2008) Nem sempre as decises tomadas
para a resoluo de um problema de poltica pblica so executadas, mais
frequentemente ainda, podem ser executadas de maneira inconsistente,
ou podem se arrastar durante longos perodos apenas parcialmente
implementadas. A implementao de polticas pblicas um longo e
complexo processo que desafia tanto a reflexo terica quanto a
capacidade dos gestores governamentais.
Examine os enunciados abaixo sobre a implementao e assinale a opo
correta.
I - No modelo de cima para baixo ou top-down, a implementao vista
como um processo de reunio ou encaixe de diversos elementos para
alcanar um resultado programado, e, nesse sentido, a deciso passa
pelas mos dos administradores de tal maneira que o contedo da poltica
vai sendo reformulado, emendado e transformado no mbito da
execuo.
II - No modelo de baixo para cima ou bottom-up, a implementao
aparece como no problemtica, ou seja: observadas todas as condies
que caracterizam o processo de formulao, cabe aos implementadores a
realizao quase mecnica de uma sucesso de passos relativamente
ordenados, executados pelas diferentes organizaes envolvidas.
III - No modelo de cima para baixo ou top-down, uma varivel central
a capacidade do comando de obter obedincia dos comandados, j que
estes, ao invs de se comportarem de acordo com os procedimentos
tcnicos e administrativos previstos, podem utiliz-los discricionariamente
at convert-los em suporte de seu prprio poder interno frente aos seus
chefes, subordinados e clientela.
IV - Segundo o modelo de baixo para cima ou bottom-up, na base da
execuo se desenvolve uma vida complexa, que feita de jogos de
influncia e de negociaes em torno da aplicao das normas e dos
procedimentos, que pouco tm a ver com a racionalidade dos decisores.
a) Todos os enunciados esto corretos.
b) Somente o enunciado nmero 4 est correto.
c) Somente o enunciado nmero 2 est correto.
d) Somente o enunciado nmero 3 est correto.
e) Somente o enunciado nmero 1 est correto.
2 - (ESAF CGU / AFC 2008) De acordo com a literatura em polticas
pblicas, agenda governamental consiste em um conjunto de temas que,
em dado momento, so alvo de sria ateno tanto por parte das
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autoridades governamentais como de atores fora do governo mas


estreitamente associadas s autoridades. Sobre a formao ou construo
da agenda de polticas pblicas, pode-se afirmar que:
a) consiste em um processo de identificao e reconhecimento de
problemas, o que a distingue da formulao, que consiste na
especificao das alternativas de ao governamental.
b) consiste em uma lista de temas que so objeto das preocupaes de
todos os agentes governamentais, independentemente dos diferentes
nveis e setores de governo.
c) depende de uma diferenciao entre o que uma situao e o que
um problema, com base em valores, na anlise de dados empricos, em
presses polticas, em eventos crticos e at no fluxo da poltica.
d) no envolve a excluso de problemas, que naturalmente causada
pela mudana da realidade ou do foco de ateno das autoridades, pela
banalizao das situaes ou pela dinmica dos ciclos sociais.
e) determinada pelos meios mediante os quais as autoridades tomam
conhecimento das situaes, como, por exemplo, os indicadores, os
eventos-foco, crticas severas do Congresso ou da mdia.
3 - (ESAF MPOG EPPGG - 2008) Apesar das divergncias existentes,
os diferentes autores coincidem no conceito geral e nas caractersticas
essenciais das polticas pblicas. De acordo com esse consenso, no um
elemento caracterstico das polticas pblicas:
a) um conjunto de medidas concretas, ou seja, aes realizadas por
instituies com competncia para tal.
b) decises ou formas de alocao de recursos.
c) um ou vrios pblicos-alvo.
d) apoio dos agentes pblicos e dos atores sociais concepo que
orienta as decises quanto s prioridades da agenda governamental.
e) definio obrigatria de metas ou objetivos a serem atingidos,
selecionados em funo de normas e valores.
4 - (ESAF MPOG EPPGG - 2008) Embora grande parte das anlises de
polticas pblicas se concentre nos aspectos relativos formulao, a
literatura vem enfatizando, cada vez mais, a importncia dos estudos da
formao da agenda governamental. Em resposta indagao sobre
como as agendas governamentais so estabelecidas, um modelo
largamente conhecido apresenta trs explicaes: problemas, poltica e
participantes visveis. Esse modelo conhecido como:
a) Modelo Interativo-Iterativo.
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b) Modelo de Mtuo Ajuste.


c) Modelo de Mltiplos Fluxos.
d) Modelo de Explorao Combinada.
e) Modelo de Anlise Estratgica.
5 - (ESAF MPOG EPPGG - 2008) A tomada de deciso representa um
dos passos centrais do processo das polticas pblicas. O modelo de
explorao mista ou explorao combinada, ou ainda, mixed-scanning
caracteriza-se por:
a) estabelecer objetivos finais amplos e avaliar exaustivamente as
alternativas de maneira a selecionar objetivamente aquela mais capaz de
conduzir aos resultados pretendidos.
b) distinguir decises estruturantes e ordinrias, baseando as decises
sobre as primeiras no exame das principais alternativas em funo da
concepo das metas, sem descer a detalhes que prejudicam a viso de
conjunto.
c) basear-se na convico de que o conhecimento da realidade sempre
limitado e nem sempre uma alternativa tecnicamente recomendvel
conquista o apoio dos atores polticos.
d) levantar informaes exaustivas sobre cada uma das alternativas
possivelmente cabveis e combin-las de maneira a atender s
preferncias hierarquizadas que expressam os valores em jogo.
e) avaliar as alternativas luz das relaes de poder e dos compromissos
institucionais prvios que condicionam e limitam a alocao de recursos
pelos tomadores de deciso.
6 - (ESAF MPOG EPPGG - 2008) O conceito de burocracia de nvel de
rua surgiu da percepo da importncia dos servidores que interagem
direta e continuamente com o pblico. O autor que formulou o conceito
chegou a sustentar que a implementao de uma poltica, no final
resume-se s pessoas que a implementam. Sobre a burocracia de nvel
de rua e seu papel nas polticas pblicas, de acordo com a literatura,
todos os enunciados abaixo esto corretos, exceto:
a) as decises que esses servidores tomam, as rotinas que estabelecem e
os procedimentos que inventam para lidar com a incerteza e as presses
do trabalho vo dar as caractersticas reais das polticas pblicas.
b) para implementar uma poltica pblica formulada nos altos escales,
necessria uma contnua negociao a fim de que a burocracia de nvel de
rua se comprometa com suas metas.

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c) o conflito poltico em torno da poltica pblica no se limita aos grupos


de interesse, mas atinge tambm as lutas entre diferentes nveis de
servidores e entre a burocracia de nvel de rua e os cidados.
d) so atores dotados de poder poltico insignificante, mas formam uma
comunidade de policy-making e fazem escolhas polticas, em vez de
simplesmente aplicar as decises tomadas pelos nveis superiores.
e) os preconceitos da burocracia de nvel de rua influenciam o tratamento
dado aos cidados, fazendo com que nem sempre a lei seja aplicada
segundo os princpios da imparcialidade e impessoalidade.
7 - (ESAF CGU AFC - 2008) Compreender a formao ou construo
da agenda de polticas pblicas significa entender porque e mediante que
processos as autoridades dedicam suas energias a determinados assuntos
e porque os temas a serem deliberados so tratados como mais ou menos
relevantes ao longo do tempo. Sobre a formao ou construo da
agenda de polticas pblicas, todas as opes abaixo so verdadeiras,
exceto:
a) a agenda pode ser influenciada tanto pelas situaes de oportunidade
como pelas situaes de crise com as quais se deparam as autoridades.
b) um problema includo na agenda de polticas pblicas quando a sua
existncia objetiva se impe s autoridades, acima dos eventos
conjunturais da poltica e dos interesses de grupos especficos.
c) cada um dos participantes pblicos ou privados, visveis ou invisveis,
pode atuar como um incentivo ou um obstculo incluso ou excluso
de um assunto na agenda governamental.
d) a combinao de uma vontade nacional com eleies uma formadora
de agenda mais poderosa do que os grupos de interesses, que raramente
so capazes de estabelecer agendas por si prprios.
e) as agendas governamentais podem ser estabelecidas exclusivamente
por atores visveis, tendo em vista a dinmica dos problemas ou da
poltica.
8 - (ESAF CGU AFC - 2008) Qual dos fatores relativos
implementao, listados a seguir, especfico do modelo top-down?
a) Regras para tomada de decises.
b) Recursos financeiros.
c) Critrios para resoluo de conflitos.
d) Mecanismos e/ou canais para encaminhamento de demandas e apoios.
e) Cadeia de comando hierrquico.

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9 - (ESAF CGU AFC - 2008) Sobre os atores envolvidos nas polticas


pblicas, assinale o nico enunciado incorreto.
a) Atores so exclusivamente aqueles que tm algum tipo de interesse
em jogo em uma poltica pblica e variam conforme a sua insero
institucional, os seus recursos de poder e suas expectativas quanto aos
efeitos das decises sobre tais interesses.
b) Os atores visveis definem a agenda de polticas enquanto os atores
invisveis tm maior poder de influncia na escolha das alternativas de
resoluo dos problemas.
c) So atores invisveis aqueles que, embora atuem fora do centro das
atenes da sociedade, so dotados de elevado poder de influenciar as
polticas pblicas devido sua posio econmica, como financistas,
banqueiros, empreiteiros.
d) Tambm so atores invisveis as comunidades de especialistas que
agem de forma relativamente coordenada: acadmicos, consultores,
assessores e funcionrios legislativos, burocratas de carreira e analistas
ligados a grupos de interesses.
e) Os empresrios polticos so atores de origem diversa, dispostos a
investir recursos para promover polticas que possam lhes favorecer, por
exemplo: polticos eleitos ou sem mandato, burocratas de carreira,
lobistas, jornalistas, acadmicos.
10 - (ESAF MPOG EPPGG - 2008) O processo das polticas pblicas
mostra-se como forma moderna de lidar com as incertezas decorrentes
das rpidas mudanas do contexto scio-poltico nacional e internacional,
que favoreceu uma concepo mais gil da atividade governamental, na
qual a ao baseada no planejamento deslocou-se para a ideia de poltica
pblica. Todos os componentes abaixo so comuns s definies
correntes de poltica pblica, exceto:
a) Ideolgico: toda poltica requer um discurso legitimador, ou seja,
destinado a reforar a convico dos diversos atores quanto ao acerto das
aes governamentais e sua orientao para o bem de todos.
b) Decisrio: qualquer poltica envolve um conjunto sequencial de
decises, relativo escolha de fins e/ou meios, de curto ou longo alcance,
numa situao especfica e como resposta a problemas e necessidades.
c) Comportamental: toda poltica pode envolver ao ou inao, mas uma
poltica , acima de tudo, um curso de ao e no somente uma deciso
singular.
d) Causal: toda poltica um produto de aes e, por sua vez, provoca
efeitos sobre o sistema poltico e social.

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e) Institucional: as polticas so elaboradas ou decididas por autoridades


formal e legalmente constitudas no mbito da sua competncia e so
coletivamente vinculantes.
11 - (CESPE PREFEITURA RIO BRANCO TCNICO - 2007) O termo
pblico, associado poltica, no se refere exclusivamente ao do
Estado, mas, sim, coisa pblica, ou seja, quilo que de todos.
12 - (CESPE MDS ADMINISTRADOR - 2006) No Brasil, a percepo da
complexidade das polticas pblicas, que normalmente deve ser vista
durante a fase de formulao e deciso, concentra-se, porm, na fase de
implementao, vista como etapa de tarefas com alto nvel de exigncia e
capacitao dos operadores finais.
13 - (CESPE MDS ADMINISTRADOR - 2006) As instituies e rgos
do governo so os grandes responsveis pela elaborao de polticas
pblicas, pois nelas que acontece o processo decisrio, e so elas os
principais agentes responsveis pela implementao e, geralmente, pela
avaliao dos resultados.
14 - (CESPE MDS ADMINISTRADOR - 2006) No estudo para a
implementao de polticas pblicas, o enfoque top down dos menos
eficazes porque parte do princpio de que todas as polticas se implantam
com sucesso e que o erro sempre de formulao.
15 - (CESPE MDS ADMINISTRADOR - 2006) Somente para fins
analticos que se estabelecem distines entre o processo de formulao
e as demais fases das polticas pblicas: a implementao e a avaliao.
16 - (CESPE SGA/AC GESTOR - 2006) Poltica pblica sinnimo de
deciso poltica: ambas envolvem a alocao imperativa de valores e
recursos.
17 - (CESPE SGA/AC GESTOR - 2006) As fases de formulao e
implementao da poltica pblica so empiricamente distintas,
inexistindo quaisquer sobreposies factuais ou temporais entre elas.
18 - (CESPE TJ/AP ASSISTENTE - 2007) Os direitos declarados e
garantidos nas leis so operacionalizados por polticas pblicas, mediante
programas, projetos e servios.
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19 - (CESPE SGA/AC GESTOR - 2006) Todos os problemas sociais


relevantes fazem parte da agenda de polticas pblicas.
20 - (CESPE SGA/AC GESTOR - 2006) O chamado modelo de escolha
racional (ou modelo racional-compreensivo) preconiza uma anlise
detalhada e abrangente das alternativas de poltica pblica, garantindo
mais agilidade e eficcia ao processo decisrio, sem desconsiderar
potenciais conflitos de interesse e poder entre os atores.
21 - (CESPE SGA/AC GESTOR - 2006) O modelo incremental
reconhece os limites da racionalidade tcnica e busca adotar alternativas
de modo gradual, assegurando acordos entre os interesses envolvidos.
22 - (CESPE SGA/AC GESTOR - 2006) Os modelos racional e
incremental podem ser combinados num modelo misto, que diferencia
dois processos decisrios: um relativo a questes estruturantes e outro
relativo a questes de carter ordinrio.
23 - (CESPE SGA/AC GESTOR - 2006) A implementao no sofre a
influncia de conflitos de interesse, caractersticos da fase de formulao
das polticas pblicas.

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Gabarito
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.

B
C
D
C
B
D
B
E

9. C
10. A
11. C
12. E
13. C
14. E
15. C
16. E

17. E
18. C
19. E
20. E
21. C
22. C
23. E

Bibliografia
Etzioni, A. (2010). Mixed scanning: uma "terceira" abordagem de tomada
de deciso. In: F. Heidemann, & J. Salm, Polticas Pblicas e
desenvolvimento: bases epistemolgicas e modelos de anlise (pp. 219232). Braslia: Ed. UNB.
Hill, M. (2006). Implementao: uma viso geral. In: E. Saraiva, & E.
Ferrarezi, Polticas Pblicas: coletnea (pp. 61-90). Braslia: ENAP.
Kingdon, J. (2006). Juntando as coisas. In: E. Saraiva, & E. Ferrarezi,
Polticas pblicas: coletnea (pp. 225-247). Braslia: Enap.
Saraiva, E. (2006). Introduo teoria da poltica pblica. In: E. Saraiva,
& E. Ferrarezi, Polticas pblicas: coletnea (Vol. V.1, pp. 21-42). Braslia:
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Secchi, L. (2010). Polticas Pblicas: conceitos, esquemas de anlise,
casos prticos. So Paulo: Cengage Learning.
Souza, C. (2006). Polticas
Sociologias , n 16, 20-45.

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uma

reviso

da

literatura.

Villanueva, L. F. (2006). Estudio Introductorio. In: E. Saraiva, & E.


Ferrarezi, Polticas pblicas: coletnea (pp. 43-67). Braslia: ENAP.

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