Políticas Públicas e Sociais

Material Teórico
Implementação e Avaliação das Políticas Públicas

Responsável pelo Conteúdo:

Profa. Dra. Andrea Borelli

Revisão Textual:
Profa. Esp. Vera Lídia de Sá Cicarone
 Implementação e Avaliação das
Políticas Públicas

• A Implementação

• A Avaliação

··Nesta unidade, vamos tratar do tema “Implementação e

avaliação das políticas públicas”. Discutiremos as várias
formas pelas quais é possível analisar os elementos centrais
das políticas públicas.

Para realizar a unidade, primeiro acesse o item Documentos da Disciplina, no qual você
encontrará o Referencial Teórico, ou seja, o texto que servirá de base para todas as demais
atividades da unidade. Leia, então, o texto com muito cuidado e atenção.
Em seguida, para verificar se houve uma suficiente compreensão do conteúdo, responda
às perguntas das Atividades de Aplicação, que tratam de problemas fundamentais sobre o
assunto abordado.
Foram disponibilizados, ainda, Materiais Complementares, para o caso de você desejar se
aprofundar em algumas questões trabalhadas no conteúdo.
Finalmente, realize a Atividade de Reflexão da unidade.
Lembro que seu tutor estará à sua inteira disposição e que você pode contatá-lo a qualquer
tempo neste ambiente web-class.

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 Unidade: Implementação e Avaliação das Políticas Públicas

Contextualização

Leia o texto abaixo:

Melhores condições habitacionais, otimismo em relação ao bem-estar das

famílias, maior frequência e progressão escolar, melhoria na qualidade dos
cuidados de saúde recebidos por mulheres grávidas, maior poder de decisão
das mulheres no ambiente domiciliar. Os resultados da segunda rodada de
avaliação do Programa Bolsa Família mostram, de maneira geral, impactos
positivos do programa, com destaque para melhorias em itens importantes
como educação e saúde.
O relatório de avaliação foi elaborado pelo Instituto Internacional de Pesquisa
sobre Políticas Alimentares e a empresa Datamétrica, a pedido do Ministério
do Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS) e em parceria com o
Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD).
“O que eu considero o maior destaque dessa pesquisa foi o acerto da
implementação e do ‘desenho’ do programa Bolsa Família”, avalia Júnia
Quiroga, Diretora do Departamento de Avaliação da Secretaria de Avaliação
e Gestão da Informação do MDS. “Chamam a atenção os principais resultados
revelarem melhorias em relação à educação e à saúde, que são dois grandes
objetivos do programa. Isso confirma o acerto nas tomadas de decisões e nos
estimula a dar continuidade a essa política”, completa Júnia.
Nesta segunda etapa da avaliação foram incluídas questões específicas que
não existiram na primeira rodada, realizada em 2005. Entre elas, perguntas
relacionadas à percepção dos beneficiários. “Queríamos, por exemplo, saber
o que as famílias preferiam, se houvesse a disponibilidade de incremento
de recursos para o Programa: aumentar o valor da bolsa ou incluir mais
famílias no cadastro. Foi uma grata surpresa constatar que cerca de 80% dos
entrevistados preferiram a inclusão de novas famílias”, relata a Diretora.”

Fonte: http://www.pnud.org.br/Noticia.aspx?id=3632.

Este texto fala dos resultados da avaliação do Programa Bolsa Família. Nesta unidade, vamos
discutir como e qual é a importância de avaliar adequadamente uma política publica.

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 A Implementação

A nossa discussão sobre as políticas públicas, até o momento, centrou-se na definição da

agenda e na escolha de alternativas para os problemas apresentados aos atores políticos.
Neste momento, cabe discutir as questões em torno da implementação, do monitoramento
e da avaliação das políticas públicas.
O processo de implementação consiste em colocar em
prática o que foi definido como solução.
Resumindo, podemos dizer que a implementação torna Implementação
uma decisão “real”, fazendo com que ela “saia do papel”.
s
Esse é um processo complexo, pois pode envolver diversos Conjunto de ações do
s
grupos políticos que se relacionam de formas diferentes grupos ou indivíduo
além de esferas diversas de poder, já que muitas políticas direcionados a
a
envolvem as administrações federais, estaduais e locais. operacionalizar um
determinada decis ão
Considerando a forma como compreendemos este
processo, podem-se observar, segundo a literatura da
área, pelo menos três grandes modelos de análise na
implementação de uma política1.

Modelos Top Down Modelos Botton UP Modelos Hibridos

• põe ênfase nos decisores; • múltiplos atores, não • procura equacionar os
• considera a capacidade de somente o Estado; elementos considerados
tomar decisões adequadas; • implementação como positivos nas análises dos
• controla totalmente a processo de negociação. outros modelos.
implementação.

De forma geral, podemos, segundo Helga Pulzl e Oliver Treib2, estabelecer algumas
comparações entre estas duas perspectivas, considerando os seguintes itens: estratégias de
pesquisa, objetivo da análise, processo político, implementação e sentido de democracia.

Elemento de comparação Modelos TOP-DOWN Modelos BOTTON-UP

Estratégias de pesquisa Parte da decisão política para as Parte dos burocratas para as
estruturas administrativas redes administrativas
Objetivo da análise Previsões e recomendações de Descrição e explicação das formas
ordem política de implementação
Processo político Estágios Não o conceito de estágios de
implementação, mas sim sua fusão
Implementação Hierárquico Descentralizado
Sentido de democracia Elitista Participativo
Fonte: adaptado de PULZ, Helga e TREIB, Oliver. Implementing Public Policy. In: Handbook of Public Policy Analysis.Florida. CRC Press, 2007.

1 PULZ, Helga e TREIB, Oliver. Implementing Public Policy. In: Handbook of Public Policy Analysis.Florida. CRC Press, 2007.
2 PULZ, Helga e TREIB, Oliver. Implementing Public Policy. In: Handbook of Public Policy Analysis.Florida. CRC Press, 2007.

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 Unidade: Implementação e Avaliação das Políticas Públicas

Segundo Maria das Graças Rua, o modelo TOP-DOWN parte do pressuposto de que todo
o processo se inicia com a decisão do governo sobre como enfrentar uma situação e marca a
relação direta entre os objetivos de uma política pública e as formas como a implementação será
operacionalizada.
Nesse sentido, a literatura indica algumas condições fundamentais para uma implementação
adequada, quando se considera o TOP-DOWN3.
»» Pressões externas não devem alterar a essência do proposto para garantir resultados adequados.
»» É necessário que o programa tenha recursos suficientes para sua implementação adequada.
»» É necessário que o programa tenha tempo suficiente de funcionamento para que a análise
dos resultados seja precisa e adequada.
»» A relação causal entre o problema e a solução deve ser claramente estabelecida e
teoricamente justificada.
»» A relação entre a causa do problema e seu efeito deve ser clara, direta e teoricamente
justificada.
»» A implementação deve ser centralizada por uma única agência, pois, dessa maneira, as
interferências serão minimizadas.
»» É necessário que os envolvidos tenham conhecimento pleno e adequado dos objetivos
das ações e colaborem ativamente para sua realização.
»» As tarefas/atividades de responsabilidade de cada esfera devem ser claramente definidas
e a sequência das ações deve ser previamente definida.
»» A comunicação entre os envolvidos deve ser clara e precisa.
»» A cadeia de comando deve ser clara e as decisões devem ser prontamente executadas.

Dentro desse conceito de implementação, destaca-se o trabalho de Donald Van Meter e Carl
Van Horn4, que agregam duas novas variáveis no que tange ao processo de implementação de
uma política pública:
»» a profundidade da mudança proposta influencia as relações entre os envolvidos;
»» o grau de consenso entre os atores depende da profundidade das mudanças propostas.

Isso aponta que mudanças muito profundas geram menor consenso por não agradarem a
todos os envolvidos, enquanto mudanças de menor escopo tendem a gerar maior consenso
entre os atores do processo. Para Van Horn e Van Meter, a comunicação entre as instâncias
que criam as políticas e as que operacionalizam é fundamental para um resultado adequado.
Segundo os autores, o desempenho na implementação depende da correlação de uma série de
fatores: as características das agências implementadoras, as condições políticas, econômicas e
sociais e a forma de execução da atividade.

3 RUA, Maria das Graças. Políticas Públicas. Brasília: CAPES: 2009.

4 VIANA, Ana Luiza. Abordagens metodológicas em políticas públicas. Revista de Administração Pública. Rio de Janeiro: FGV
30 (2): 543. mar./abr. 1996

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 condições
da agências
sociedade implementadoras

execução

Desempenho

As agências implementadoras podem ser julgadas considerando seu tamanho e a competência

de seus funcionários, o grau de autonomia de suas equipes de trabalho e o seu desejo de
contribuir para o processo, as estruturas hierárquicas e de controle e as redes de comunicação e
relações que conseguem estabelecer.
A execução das tarefas pode ser analisada pela coerência e consistência na transmissão das
metas e objetivos da política a ser implementada e pela definição dos mecanismos de controle
dos envolvidos, que são de vários tipos: os coercitivos, os normativos, etc.
Por fim, as condições sociais, políticas e econômicas da sociedade definem os recursos
disponíveis para a implementação e são determinadas por fatores muito complexos, como a
posição da elite econômica e política perante o problema, a capacidade de organização dos
grupos que desejam a mudança em discussão, entre outros
O modelo proposto por Eugene Bardach considera o momento da implementação como
uma interação estratégica entre vários grupos com interesses e agendas próprias, reconhecendo,
dessa forma, o caráter político do processo.
Ele pretende explicar a implementação utilizando os mecanismos teóricos presentes na teoria
dos jogos, que procura entender o processo como a tentativa dos envolvidos de ampliar seus
ganhos futuros. O centro do pensamento deste autor está no conceito de que o bom resultado
depende da capacidade dos envolvidos de estruturar caminhos claros para a implementação.
Para finalizar, é preciso destacar os estudos de Paul Sabatier e Daniel Mazmanian. Esses
autores estabelecem uma clara separação entre a formação da política e a implementação da
política, e seu modelo estabelece seis critérios para uma implantação eficiente:
»» objetivos claros e consistentes;
»» programa baseado em um pensamento teórico e causal consistente;
»» processo de implantação estruturado de forma adequada;
»» responsáveis comprometidos com os objetivos do programa;
»» apoio dos grupos sociais e dos membros do governo;
»» o programa não causa prejuízos à condição social e econômica.

Eles reconhecem que o controle absoluto sobre o processo de implementação é muito difícil de ser
atingido, contudo consideram que um projeto claro e bem estruturado traria os resultados desejados.

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 Unidade: Implementação e Avaliação das Políticas Públicas

Segundo o apontado por Peter Elson5, Sabaier e Mazmanian, é importante identificar as

variáveis que podem interferir nesse processo.

Variáveis Contextuais Variáveis Materiais Variáveis Estruturais

condições socioeconômicas e dificuldades técnicas; objetivos claros e consistentes;
tecnológicas;
diversidade entre o público-alvo; incorporação teórica adequada;
apoio popular;
o público-alvo é somente uma hierarquia clara;
atitudes e recursos dos grupos parte da população;
envolvidos; regras claras de implementação;
profundidade de alteração
apoio dos legisladores; proposta. pessoal;

habilidade e comprometimento recursos financeiros;

dos responsáveis.
acesso formal aos observadores
externos.

Cinco Estágios de Implementação

1) Criação da política
2) Aceitação pelo grupo alvo
3) Impacto concreto da ação
4) Percepção de resultados
5) Alterações estruturais no determinado contexto

No final dos anos 70 e começo dos 80, surgiram vários autores que colocaram os pressupostos
das teorias TOP-DOWN em discussão. Esses estudos destacavam que, muitas vezes, o resultado
de uma política que era implementada tinha pouca ou nenhuma semelhança com o que era
proposto e, portanto, algo acontecia no processo que alterava o resultado. Para entender esse
processo, surgiu a ideia de analisar como as coisas estavam sendo processadas no do receptor
das políticas em questão, destacando a análise dos atores âmbito diretamente envolvidos com a
operacionalização efetiva das ações, visto que estavam mais próximos dos problemas concretos
que os responsáveis ligados aos poderes centrais.
Entre os autores das chamadas teorias BOTTOM-UP, destacam-se Michael Lipsky, Richard
Elmore, Benny Hjern e os trabalhos conjuntos de Porter e Hull.
Michael Lipski estudou o comportamento do que ele chama de “burocrata de rua”, que são os
representantes do poder público que lidam diretamente com o cidadão. O trabalho deste autor
permite rastrear as interações concretas entre os indivíduos e determinar como eles agem no
cotidiano para resolver os problemas materiais criados pelo processo de implementação. Além
disso, este autor demonstra que as estruturas de comando e os objetivos claramente definidos
não garantem implementações bem sucedidas.

5 ELSON, Peter. Tracking the Implementation of Voluntary Sector-Government Policy Agreements: Is the Voluntary and Community
Sector in the Frame? In: The International Journal of Not-for-Profit Law. Volume 8, Issue 4, August 2006

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 Os trabalhos de Richard Elmore têm como questão central entender como estudar a
implementação. Ele desenvolve o conceito de que a análise deve ser iniciada pelo levantamento
de um problema específico para, com base nele, entender como os poderes locais buscam
formas de resolução. Esse conceito ficou conhecido como “mapeamento retrospectivo”.

Hjern, Porter e Hull desenvolveram a metodologia do estudo empírico das redes para a
compreensão do processo de implementação. Esta visão destaca-se pela percepção de que
o processo deve observar a multiplicidade de autores e o caráter relacional das organizações
envolvidas. Eles definem que as análises de implementação devem ser iniciadas pela identificação
dos múltiplos atores das áreas envolvidos na ação e, a partir dessa informação, examinar como
esses atores resolvem os problemas concretos.

Esta abordagem permite descrever as “estruturas de implementação” que condicionam as

ações a serem realizadas.

Os debates entre os teóricos dos dois campos levaram a tentativas de combinar elementos
positivos encontrados nas duas abordagens citadas. Foram incorporados elementos das teorias
TOP DONW, como a preocupação com a execução eficiente da política, e agregaram elementos
vindos das teorias BOTTON UP, criando, assim, as chamadas teorias hibridas6.

Autores como Richard Elmord passaram a considerar que os responsáveis pelas decisões
políticas deveriam considerar as variáveis estruturais e os recursos disponíveis além de
observar as estruturas que envolvem os responsáveis pelas ações concretas e os grupos que
são alvos dessas ações. Essas novas abordagens trouxeram duas importantes inovações para
os estudos de implementação.

Primeiro, elas tentaram resolver as fragilidades apresentadas pelos debates polarizados,

destacando a necessidade de estudos empíricos que permitissem compreender, com mais
clareza, os efeitos do controle central sobre a autonomia local. A segunda contribuição está no
fato de que vários desses autores destacaram que o processo de implementação não pode ser
entendido de forma isolada e que outros elementos, como questões econômicas e coalizões
políticas, devem ser considerados, como se observou nos trabalhos posteriores de Sabatier, que
podem ser classificados nesta corrente.

As abordagens teóricas que discutimos, apesar de suas diferenças, têm duas coisas em
comum: todas elas estudam os processos de implementação das política públicas considerando
os estados nacionais, sem observar ações internacionais.
Segundo Helga Pulzl e Oliver Treib7, as análises em torno das questões de implementação
podem estabelecer algumas considerações importantes sobre esse processo.
»» As análises existentes parecem indicar que o processo de implementação é melhor
representado pelas relações entre as orientações gerais e autonomia local.
»» A implementação é mais que um processo de execução técnica das ordens superiores;
trata-se de um processo político em que as diretrizes são, frequentemente, recriadas,
redefinidas e, algumas vezes, são completamente recriadas.
6 PULZ, Helga e TREIB, Oliver. Implementing Public Policy. In: Handbook of Public Policy Analysis.Florida. CRC Press, 2007.
7 PULZ, Helga e TREIB, Oliver. Implementing Public Policy. In: Handbook of Public Policy Analysis. Florida. CRC Press, 2007.

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 Unidade: Implementação e Avaliação das Políticas Públicas

»» A implementação e a formulação são processos interdependentes. É necessário considerar

o impacto da política formulada no processo de implementação.
»» A questão da implementação não pode ser considerada de forma isolada. As influências
externas e as questões econômicas precisam ser levadas em conta.
»» Estudos mais recentes demonstram que a cultura política local tem influência no processo
de implementação e isso aponta para a necessidade de observar as condições concretas
de cada grupo/local.

A Avaliação

O processo de avaliação não pode ser entendido como isolado ou autossuficiente; trata-se de
uma etapa importante do processo de planejamento das políticas governamentais.
Segundo Carla Cunha8, é necessário estabelecer alguns conceitos fundamentais para que
possamos entender e analisar a questão da avaliação.
»» Plano: é um conjunto de programas que buscam atingir o mesmo objetivo. O plano organiza
as ações em sequência temporal, observando as prioridades e a racionalidade das ações.
»» Programa: conjunto de atividades a serem realizadas considerando uma sequência pré-
determinada e os recursos disponíveis para uma determinada política.
»» Projeto: instrumento para realização do objetivo de um programa, envolvendo um
conjunto de operações, das quais se espera algum tipo de resultado.
»» Objetivo: aquilo que se deseja como resultado da ação planejada.
»» Meta: são os parâmetros do objetivo, como a dimensão quantitativa, temporal ou
espacial do objetivo.
»» Produto: resultado concreto das ações realizadas.
»» Efeito: é o que acontece como resultado do programa.
»» Impacto: é o resultado concreto do programa. Este resultado é obtido quando as análises
separam as influências externas dos dados analisados e consideram somente o que pode
ser entendido como resultado direto das atividades propostas.
»» Eficácia: é o grau em que os objetivos e metas do programa são atingidos, em um
determinado intervalo temporal, sem considerar os custos envolvidos.
»» Eficiência: é a relação entre o custo do programa e seu benefício concreto.
»» Efetividade: é a relação entre o objetivo e o resultado obtido.
»» Indicador: é a quantificação que permite a mensuração dos resultados.

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 Deve-se observar que as avaliações, segundo Ernesto Cohen e Rolando Franco , podem ser
classificadas utilizando diversos critérios de análise e, entre os principais, destacam-se:

Critério Tipos
Quanto à origem • Avaliação externa: realizada por grupos experientes, mas sem
dos avaliadores ligação com as atividades envolvidas.
• Avaliação interna: realizada por pessoas ligadas ao programa e
no âmbito da instituição gestora.
• Avaliação mista: realizada por uma equipe que tenha avaliadores
externos e internos ao programa.
• Avaliação participativa: presença dos grupos beneficiados pelos
programas
No que tange a esse critério, podemos indicar algumas vantagens e desvantagens para cada
um dos tipos de avaliação indicados. No caso da avaliação externa, a vantagem seria a isenção
do processo de avaliação, pois os envolvidos não têm interesse direto no processo, e a grande
desvantagem estaria na falta de conhecimento da realidade e das necessidades que ditaram
os caminhos trilhados pelos envolvidos na ação. No caso da avaliação interna, destaca-se
como vantagem o fato de o processo promover reflexão entre os responsáveis pelo processo
de implementação, mas o risco desta avaliação seria a perda da objetividade necessária para
perceber os problemas apresentados.
No que tange a avaliação mista, a ideia é superar as desvantagens apresentadas acima, criando
equipes com profissionais da equipe responsável e avaliadores que detenham conhecimento
adequado, mas que não tenham interesse direto nas ações. Por fim, as avaliações participativas
são destinadas a projetos pequenos, em que os beneficiados participam da criação, planejamento
e implementação.
Outro critério possível de análise, considera a natureza da avaliação.

Critério Tipos
Quanto à natureza • Avaliações formativas: relacionadas à formação do programa.
• Avaliações somativas: relacionadas à análise e produção de
informações sobre as etapas anteriores do programa. Estas
podem ser: avaliações ex-ante ou avaliações ex-post.

As avaliações formativas acontecem durante a fase de implementação e têm por objetivo

gerar informações para que os gestores possam corrigir possíveis distorções e garantir que o
programa atinja os objetivos.
As avaliações somativas são realizadas quando o programa já funciona há algum tempo e
pretende-se avaliar sua efetividade. Este tipo de avaliação acontece de duas formas:

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 Unidade: Implementação e Avaliação das Políticas Públicas

• avaliações ex-ante: trata-se da avaliação voltada ao diagnóstico preciso de uma situação,

levantando dados que permitam definir questões, como alocação de recursos, para a
resolução dos problemas detectados.
• avaliação ex-post: trata-se da avaliação que pretende julgar os resultados obtidos pelas
ações implementadas, permitindo que se decida pela continuidade do programa ou por
sua redefinição.
Por fim, podemos considerar como critério de análise o tipo de questão abordada em cada
uma das avaliações.

Critério Tipos
Quanto ao tipo de questão • Avaliação de processo: diz respeito à gestão.
• Avaliação de impacto: procura observar os resultados.
A avaliação de processo acontece durante a implementação e procura determinar quais são
os problemas que comprometem a realização da atividade e fornecer subsídios para resolvê-los.
Já a avaliação de impacto procura determinar se o programa atingiu seus objetivos, indagando
se houve mudanças concretas nas situações-problemas.
Por fim, devemos considerar que os resultados da avaliação devem gerar novas políticas e
voltar o olhar dos envolvidos a novos problemas.

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Material Complementar

Olá, seguem algumas sugestões para aprofundar seus estudos.

• PITTOL TREVISAN, Andrei e VAN BELLEN, Hans Michael. Avaliação de políticas

públicas: uma revisão teórica de um campo em construção. Revista de Administração
Pública - RAP, vol. 42, núm. 3, maio/junho, 2008, pp. 529-550.
Disponível em: http://www.scielo.br/pdf/rap/v42n3/a05v42n3.pdf.

• Revista de Políticas Publicas.

Trata-se de uma revista digital da Universidade Federal do Maranhão e que apresenta
reflexões bem interessantes sobre o tema da avaliação.
Disponível em: http://goo.gl/9CCInz.

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 Unidade: Implementação e Avaliação das Políticas Públicas

Referências

COHEN, Ernesto e FRANCO, Rolando. Avaliação de Projetos Sociais. Petrópolis, Vozes, 2004

CUNHA, Carla. Avaliação de Políticas Públicas e Programas Governamentais:

tendências recentes e experiências no Brasil. Paper para o curso “The Theory and
Operation of a Modern National Economy”, ministrado na George Washington University, no
âmbito do Programa Minerva, em 2006.

ELSON, Peter. Tracking the Implementation of Voluntary Sector-Government Policy Agreements:

Is the Voluntary and Community Sector in the Frame? In: The International Journal of Not-
for-Profit Law. Volume 8, Issue 4, August 2006

PULZ, Helga e TREIB, Oliver. Implementing Public Policy. In: Handbook of Public Policy
Analysis. Florida. CRC Press, 2007.

RUAS, Maria das Graças. Políticas Públicas. Brasília: CAPES: 2009.

VIANA, Ana Luiza. Abordagens metodológicas em políticas públicas. Revista de

Administração Pública. Rio de Janeiro: FGV 30 (2): 543. mar./abr. 1996

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Anotações

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