Políticas Públicas e

Sociais
 Material Teórico
O Ciclo das Políticas Públicas ou Processo de Formulação

Responsável pelo Conteúdo:

Profa. Dra. Andrea Borelli

Revisão Textual:
Profa. Esp.Vera Lídia de Sá Cicarone
 O Ciclo das Políticas Públicas ou Processo
de Formulação.

• O ciclo das políticas públicas ou processo de formulação.

··Nesta unidade, vamos tratar do tema “O ciclo das políticas

públicas”. Discutiremos o “nascimento” de uma política
pública como derivada da mobilização social.
··Para realizar a unidade, primeiro acesse o item Documentos
da Disciplina, no qual você encontrará o Referencial Teórico,
ou seja, o texto que servirá de base para todas as demais
atividades da unidade. Leia, então, o texto que com muito
cuidado e atenção.

Atenção
Para um bom aproveitamento do curso, leia o material teórico atentamente antes de realizar as
atividades. É importante também respeitar os prazos estabelecidos no cronograma.

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 Unidade: O Ciclo das Políticas Públicas ou Processo de Formulação

Contextualização

Leia a Notícia Abaixo:

Uma ida à concessionária da BMW Autokraft, na Barra da Tijuca, na Zona Oeste do Rio de Janeiro, na
tarde de sábado (12) [janeiro de 2013], deixou o casal Ronald Munk e Priscilla Celeste indignado. Pais de
cinco filhos, foram à loja acompanhados do caçula, de 7 anos, que é negro e adotado, em busca de um
automóvel novo para família. Enquanto conversavam com o gerente de vendas sobre os carros, dizem
ter sido surpreendidos com uma atitude preconceituosa do funcionário quando a criança se aproximou
dos três. O BMW Group enviou uma nota ao G1 em que pede desculpas ao casal.
O casal contou como foi a conversa do gerente. “Ele disse: ‘Você não pode ficar aqui dentro. Aqui não
é lugar para você. Saia da loja. Eles pedem dinheiro e incomodam os clientes’”, contou a professora
Priscilla, lembrando que o gerente não havia se dado conta de que o menino era filho do casal.
“Imediatamente peguei meu filho pela mão e saí da loja. Somos clientes da concessionária há anos.
Inclusive temos um vendedor que sempre nos atende. Esperamos dias por uma retratação, não tomamos
nenhuma atitude imediata e não acionamos a polícia para preservar nosso filho”, acrescentou.
Ronald, que é consultor, conta que não é a primeira vez que acontece esse tipo de situação com seu
filho, e que indagou o gerente sobre a sua atitude.
“Cheguei a perguntar o motivo daquela reação. Quando eu afirmei que aquela criança negra era
o nosso filho, ele ficou completamente sem ação, gaguejou e pediu desculpas. Sem entender nada,
nosso filho chegou a questionar por que não aceitavam crianças naquela loja já que havia uma
televisão passando desenhos animados”, diz o consultor.

(Fonte: http://g1.globo.com/rio-de-janeiro/noticia/2013/01/casal-acusa-concessionaria-bmw-de-racismo-
contra-filho-de-7-anos-no-rio.html).

O preconceito racial no Brasil é uma questão latente, fruto de um passado marcado pela escravidão.
Contudo, nos últimos anos, a tolerância com esses atos diminuiu consideravelmente. O que mudou?
Os movimentos de homens e mulheres negras solidificaram a noção de que racismo é uma prática
criminosa e essa mobilização colocou o assunto nas agendas de políticas públicas e nas ações concretas.
O que é a agenda de políticas públicas? Como estas geram ações concretas?

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 O ciclo das políticas públicas ou processo de formulação.

A noção do ciclo das políticas públicas é uma noção abstrata que permite a visualização
e interpretação de como se organiza a vida de uma política pública em fases sequenciais
e interdependentes.

Essas etapas representam momentos do processo político administrativo e, portanto, podem

ser analisadas considerando elementos como os atores envolvidos, suas relações, etc.

Nesse contexto, podemos indicar as seguintes etapas, com base nas reflexões de Leonardo Secchi:

O primeiro passo é a identificação de um problema, que pode ser uma questão social crônica
que precise de intervenção ou um problema que apareça de forma súbita, como uma catástrofe
natural. Nesta fase, é necessário identificar os elementos que compõem o problema e reduzi-los
a seus elementos essenciais.

Segundo Cristina Puentes Markides1 , os problemas públicos apresentam as seguintes características:

A sociedade é repleta de situações injustas, de problemas sociais com os quais as pessoas,

muitas vezes, aprendem a conviver e acabam aceitando que aquele “estado de coisas” na
sociedade é difícil, ou mesmo, impossível de ser alterado.

1 PUENTES MARKIDES, Cristina. Policy Analysis and Decision-Making. Barbados, 2007. Disponível em: http://www.phac-aspc.gc.ca/.
Acesso: 4 de fevereiro de 2014.

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 Unidade: O Ciclo das Políticas Públicas ou Processo de Formulação

Essas questões somente serão tratadas como um problema quando a sociedade e o governo
considerarem que é preciso mudar essa realidade através de ações concretas. Um exemplo: o
Brasil conviveu por décadas com o preconceito étnico e isso foi visto, por muito tempo, como
“natural”. Ora, somente quando essa questão foi alvo de reflexão e ação política, o preconceito
étnico tornou-se crime.
Segundo Leonardo Secchi, problema é “a diferença entre a situação atual e uma situação ideal
possível para a realidade pública [...] o problema só se torna público quando os atores intersubjetivos
o consideram problema (situação inadequada) e público (relevante para a coletividade)2”
Geralmente, para que esses problemas possam ser considerados prioritários, segundo
Maria das Graças Rua3 , é necessário que eles apresentem, pelo menos, uma das seguintes
características:

O passo seguinte é a formação da agenda das políticas a serem implementadas. Os atores políticos
lutam para incluir seus interesses nas agendas e, portanto, garantir a resolução de seus problemas.
Geralmente, consideramos a existência de três tipos de agenda, tomando por base o definido
por John Kingdon4 :

A agenda sistêmica é a lista de questões que preocupam diversos atores políticos e sociais,
não se restringindo somente ao governo, e que podem fazer parte de questões observadas
em âmbito global. Nesse sentido, temos assuntos como terrorismo, problemas ambientais, a
questão da água e da energia.
2 SECCHI, Leonardo. Políticas Públicas-conceitos, Esquemas de Análise, Casos Práticos. São Paulo: Ed. Cengage, 2010. P.8
3 RUA, Maria das Graças. Políticas Públicas. Brasília:CAPES: 2009.
4 VIANA, A. L. (1996), Abordagens metodológicas em políticas públicas. RAP. Revista de Administração Pública, v. 30, n.º 02, pp.
5-43, mar./abr.
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 A agenda do governo é formada pelos problemas que o governo, representado por suas
autoridades e funcionários, resolveu abordar. Portanto, sua composição está ligada aos projetos
políticos, partidários, às mobilizações sociais, entre outros aspectos.
Por fim, a agenda de decisão refere-se aos problemas que serão realmente alvos de ações concretas.
É possível encontrar, na literatura, outras definições de agenda, como as apresentadas por
Leonardo Secchi5 :

Isso dito, como um problema se torna parte dessas agendas? Por que existem situações
na sociedade que nunca são vistas como problemas? O que faz um tema entrar e sair das
agendas políticas?

Na área de estudo das políticas públicas, existem várias teorias explicativas da formação das
agendas, especialmente aquelas que levam à ação concreta do governo. Na unidade anterior,
discutimos vários modelos teóricos que procuram entender exatamente como os problemas
públicos aparecem nas agendas de governo, como o modelo Garbage Can, o Incrementalismo,
o modelo do Equilíbrio Rompido.

O momento seguinte é o da formulação de alternativas para a resolução desses problemas. A

formulação de alternativas é um ponto importante do processo decisório, pois está intimamente
ligada às preferências dos atores envolvidos no processo.

Cada resposta possível a um problema traz benefícios maiores ou menores a cada um dos
grupos e suas preferências podem ser rastreadas ao binômio custo/benefício.

Entende-se por custo/benefício o cálculo das relações entre as vantagens e desvantagens que
os atores sociais obtêm quando se considera uma alternativa para a resolução de um problema.

Essas vantagens/desvantagens abrangem elementos variados, como ganhos financeiros ou custos

monetários, mas elas também incluem os ganhos simbólicos, como poder e reconhecimento social.
5 SECCHI, Leonardo. Políticas Públicas-conceitos, Esquemas de Análise, Casos Práticos. São Paulo: Ed. Cengage, 2010

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 Unidade: O Ciclo das Políticas Públicas ou Processo de Formulação

Portanto, podemos dizer que as preferências dos atores por uma determinada solução nasce
da análise da correlação entre as vantagens e desvantagens que a medida trará.

Dentro de cada problema analisado, existem questões centrais que ajudam a moldar a
preferência desses atores: trata-se do issue.

Issue é o item ou aspcecto de uma questão que afeta os vários atores

envolvidos no problema e, por esse motivo, cria expectativas e mobiliza
o grupo à ação.

Depois que o issue de cada problema é claramente definido, os grupos procuram alternativas
de resolução e iniciam a mobilização para fazer valer a alternativa de sua preferência. Isso gera
dois comportamentos possíveis: a formação de alianças com os grupos que desejam a mesma
resposta ou a disputa com outros grupos que pretendem soluções diferentes.
Ainda considerando as reflexões de Maria das Graças Rua6, podemos dizer que grupos se
relacionam observando três padrões básicos: as lutas, os jogos e os debates.

Além dessas, podemos citar outras formas de negociação, como a pressão política, o uso da
autoridade ou a negociação.
Esses são os procedimentos mais comuns, contudo deve-se observar que esses não são os
únicos processos possíveis, podendo haver outros.
Nesse sentido, cabe destacar a questão da obstrução que é o recurso de impedir a discussão/
implementação de uma determinada alternativa até que esta se desgaste e seja abandonada
como solução possível.
Existem diferentes modelos que ajudam a pensar a formulação de soluções para uma
determinada demanda. Entre esses modelos, podemos destacar: o modelo racional absoluto, o
modelo incremental, modelo racional compreensivo e o mixed scanning.

6 RUA, Maria das Graças. Políticas Públicas. Brasilia:CAPES: 2009.

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 Modelos Racional Absoluto
Economia Clássica
Análise das alternativas: Escolha de alternativas: Critério de escolha:
Informação: completa
exaustiva relação do custo benefício otimização

Fonte: adaptado de RUA, Maria das Graças. Políticas Públicas. Brasília: CAPES: 2009.

O modelo racional absoluto foi um dos primeiros a ser considerado e baseia-se na noção de
que as decisões políticas são imparciais e baseadas em escolhas totalmente racionais e alheias
às pressões políticas e sociais externas.
A literatura sobre o tema tem procurado agregar à análise as incertezas quanto à qualidade da
informação, os jogos de poder e outros elementos que tornam a decisão mais complexa. Neste
sentido, como apontado anteriormente, merecem destaque o modelo incremental, o modelo
racional compreensivo e o mixed scanning.

Modelo Incremental
Charles E. Lindblom
Informação: parcial e
Análise das alternativas: Escolha de alternativas: Critério de escolha: “do que é
determinada por elementos
sucessivas e limitadas ajuste de interesses possivel fazer”
históricos e interesses

Fonte: adaptado de RUA, Maria das Graças. Políticas Públicas. Brasília: CAPES: 2009.

O modelo incremental foi teorizado por Charles Lindblon e caracteriza-se pela noção de
que os problemas públicos somente podem ser resolvidos de forma gradual. Nessa perspectiva,
a escolha de uma solução é baseada na ideia de obter o melhor acordo entre os múltiplos
interesses em jogo, visto que tais decisões sempre envolvem relações de poder e isso limita as
possibilidades de alocação dos recursos. Por esse motivo, nem sempre a melhor solução técnica
para a resolução da situação pode ser implementada, pois ela pode ser inviável politicamente.
Enfim, trata-se de um modelo baseado no conceito “do que é possível fazer” em um dado momento,
com um determinado recurso e diante de uma relação de forças determinada historicamente.
No modelo incremental, segundo Maria das Graças Rua7 , a tomada de decisão obedece à
seguinte lógica:

Fonte: adaptado de RUA, Maria das Graças. Formulação de políticas públicas. Instituto de Gestão, Economia e Políticas Públicas.
Brasília, pdf. 2013
7 RUA, Maria das Graças. Formulação de políticas públicas. Instituto de Gestão, Economia e Políticas Públicas. Brasília, pdf. 2013

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 Unidade: O Ciclo das Políticas Públicas ou Processo de Formulação

Considerando a lógica da tomada de decisão, podemos indicar algumas vantagens para

este modelo; entre elas está o fato de que ele permite ajustes entre os vários atores envolvidos,
garantindo o atendimento de múltiplas demandas. Segundo Rua e Romanini , este modelo:

1. permite considerar a realidade em que os indivíduos estão inseridos;

2. permite ajustes para atender à maior quantidade possível de envolvidos;
3. permite a obtenção de resultados sem a necessidade de grandes abordagens teóricas ou
propostas complexas;
4. permite correções rápidas para evitar resultados indesejáveis;
5. viabiliza a busca por decisões consensuais, mesmo em condições em que a discussão
seria difícil.
Contudo, para muitos teóricos, este modelo tem um profundo traço conservador, pois limita
a criatividade para a solução dos problemas, já que não considera as rupturas na direção das
políticas públicas como desejáveis ou mesmo possíveis.

Modelo Racional Compreensivo

Herbert Simon
Análise das alternativas:
Informação: limitada e incerta
abrangente, mas não exaustiva
Escolha de alternativas:
Critério de escolha: satisfação
relação entre as expectavias e
dos envolvidos com a solução
alternativas

Fonte: adaptado de RUAS, Maria das Graças. Políticas Públicas. Brasilia:CAPES: 2009.

O modelo racional compreensivo, elaborado por Herbert Simon, considera que é possível
implementar soluções que tenham grande impacto sobre os problemas públicos e isso aconteceria
porque uma pesquisa abrangente permite conhecer a questão a fundo e pensar alternativas que
promovam mudanças reais. O processo de decisão deve ser lento, pois demanda pesquisa e
reflexão e a decisão leva em consideração a proposta que tem mais potencial de resolução do
problema, garantindo maior grau de satisfação.

Fonte: adaptado de RUA, Maria das Graças. Formulação de políticas públicas. Instituto de Gestão, Economia e Políticas
Públicas. Brasília, pdf. 2013

Este modelo considera importante o conceito de “racionalidade limitada”, em que as decisões

são sempre determinadas pelo que é possível, considerando as informações disponíveis.
Lindblom considera que este modelo apresenta os seguintes problemas:
1. A capacidade humana de analisar os dados é limitada, portanto é impossível que todas
as possibilidades de resolução sejam consideradas;

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 2. A informação pode ser incorreta e incompleta;
3. A análise profunda demanda tempo e gera custo;
4. Não há um modelo universalmente aceito para julgar as alternativas apresentadas;
5. A relação entre a realidade concreta e os valores de uma determinada sociedade define a
posição sobre o que se considera problema;
6. Existem muitas variáveis que influenciam a tomada de decisão, como as relações de poder;
7. As análises necessárias são complexas e simultâneas;
8. Os problemas públicos são tão complexos que os atores envolvidos podem não entender
todos os elementos que envolvem a situação a ser enfrentada.

Modelo mixed‑scanning
Amitai Etzioni
Escolha de alternativas:
Análise das alternativas: Critério de escolha: satisfação
Informação: limitada e incerta relação entre as expectavias e
abrangente, mas não exaustiva dos envolvidos com a solução
alternativas

Fonte: adaptado de RUA, Maria das Graças. Políticas Públicas. Brasilia:CAPES: 2009.

O modelo mixed scanning propõe que os responsáveis procurem promover uma análise
ampla do quadro de alternativas possíveis, procurando determinar qual delas pode levar a
mudanças estruturais a longo prazo, permitindo a resolução concreta dos problemas. A partir
dessa primeira definição estrutural, outras medidas são tomadas para operacionalizar a decisão.

Fonte: adaptado de RUA, Maria das Graças. Formulação de políticas públicas. Instituto de Gestão,
Economia e Políticas Públicas. Brasília, pdf. 2013

As demandas apresentadas são expressões do interesse dos mais variados atores que se
mobilizam para defender seus interesses específicos. Esses padrões representam importantes
paradigmas na área da ciência política e sua discussão precisa ser feita com muito cuidado.
Entretanto, no que tange às políticas públicas, é importante abordar algumas características
desses conceitos, mas sem o aprofundamento teórico possível.

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 Unidade: O Ciclo das Políticas Públicas ou Processo de Formulação

A partir dessa premissa, podemos analisar duas grandes vertentes: o pluralismo

e o elitismo:

Uma vez que essas demandas passam a ser alvo das políticas públicas, cabe observar como
os atores se comportam no momento de discutir as alternativas para o problema.
Observando o definido por Maria das Graças Rua , podemos listar, pelo menos, três modelos
de análise do comportamento dos atores:
1. pode-se considerar que todos os atores agirão de forma completamente racional e
procurarão a melhor solução para o problema. Este modelo deixa de considerar as
relações de poder em disputa no momento da decisão.
2. a abordagem organizacional considera que o estado/governo é formado de instâncias
de competência que receberão os dados apontando o problema e farão proposições de
solução, considerando as rotinas estabelecidas para maior eficiência. Este modelo não
considera que as ações do governo podem ser marcadas por interesses locais, barganhas
políticas, etc.
3. no modelo de política burocrática, considera-se que o importante é definir qual é o real
interesse dos envolvidos, o qual permite que negociem perdas e ganhos considerando um
objetivo maior.

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Material Complementar

Textos Complementares

PAIM, Jairnilson Silva; COSTA, Heloniza Oliveira Gonçalves; VILASBOAS, Ana Luiza Queiroz.
Política pública e controle da violência: um estudo de caso na cidade de Salvador,
Bahia, Brasil. Cad. Saúde Pública, Rio de Janeiro , v. 25, n. 3, Mar. 2009.
Disponível em: <http://www.scielosp.org/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0102-311X20
09000300003&lng=en&nrm=iso>. Acesso em: 05 fev. 2014. http://dx.doi.org/10.1590/
S0102-311X2009000300003.

REVISTA Brasileira de Ciências Sociais. v.18 n.51 São Paulo fev. 2003 - Dossiê agenda de
pesquisas em políticas públicas.
Disponível em: http://portal.anpocs.org/portal/index.php?option=com_
content&view=article&id=185:rbcs-51&catid=69:rbcs&Itemid=399. Acesso em 05 fev. 2014

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 Unidade: O Ciclo das Políticas Públicas ou Processo de Formulação

Referências

PUENTES MARKIDES, Cristina. Policy Analysis and Decision-Making. Barbados, 2007.

Disponível em: http://www.phac-aspc.gc.ca/. Acesso: 4 de fevereiro de 2014.

RUA, Maria das Graças. Formulação de políticas públicas. Instituto de Gestão, Economia
e Políticas Públicas. Brasília, pdf. 2013

______. Políticas Públicas. Brasília: CAPES: 2009.

______ e ROMANINI, Roberta. Para aprender políticas públicas. Instituto de Gestão,

Economia e Políticas Públicas. Brasília, 2013 e-book

SECCHI, Leonardo. Políticas Públicas - Conceitos, Esquemas de Análise, Casos Práticos.

São Paulo: Ed. Cengage, 2010. P.8.

VIANA, A. L. (1996). Abordagens metodológicas em políticas públicas. RAP. Revista de

Administração Pública, v. 30, n.º 02, pp. 5-43, mar./abr.

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Anotações

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