UNIVERSIDADE FEDERAL DA BAHIA

FACUDALDADE DE DIREITO
CURSO SUPERIOR DE TECNOLOGIA EM SEGURANÇA PÚBLICA
POLÍTICAS PÚBLICAS E GESTÃO GOVERNAMENTAL

CARTA DE APRESENTAÇÃO

Alô, você!

Bem-vindos à disciplina de Políticas Públicas e Gestão Governamental!

O material que você tem em mãos foi desenvolvido especificamente para a

área de segurança de pública e busca condensar os temas mais relevantes
relativos às Políticas Públicas e Gestão Governamental no setor. Ele possui
figuras, gráficos e apresenta o conteúdo mais atualizado no que consiste às
políticas desenvolvidas no setor.
Desde a inserção da agenda, passando pela formulação, implementação e
avaliação a segurança pública deve ser acompanhada e é imperioso ao
profissional da área compreender como funciona esse processo. Outro ponto
crucial a ser tratado são os principais instrumentos do planejamento das políticas
públicas brasileiras e os principais atores envolvidos. Isso ajudará a entender por
que algumas políticas são concebidas e implementadas da maneira como são.
Em nosso material, iremos apresentar pontos basilares, sobre o que é uma
política pública, mas também iremos apresentar abordagem teóricas úteis para
compreensão das diferentes realidades no qual estamos inseridos.
Não é necessário conhecimento prévio, embora nossa disciplina possua
transversalidade de conhecimento com disciplinas associadas ao controle social,
sistemas da informação para tomada e decisões e gestão de riscos. Procuramos
utilizar uma linguagem coloquial, sem rebuscamento, acessível, contudo sem
deixar de elucidar os principais termos necessários à área.
Para facilitar o aprendizado o nosso material foi dividido em três unidades e
cada uma delas possui subtópicos. Ao final de cada unidade você encontrará
uma síntese da unidade, cujo objetivo é sumarizar as principais ideias do
capítulo. Recomenda-se a leitura da síntese sempre que necessário para revisar
a unidade. No entanto, reitero que a simples leitura da síntese do capítulo não
substitui a leitura completa do material.
No primeiro momento serão apresentados os conceitos elementares
necessários a compreensão do conteúdo; em uma segunda unidade será
exposto o histórico das políticas públicas sob o viés do Brasil; finalmente, em
nossa terceira unidade serão introduzidos os principais instrumentos de
planejamento no país e as mais utilizadas abordagens teóricas das políticas
públicas.

Todos prontos para começar?

Vamos juntos!

Vinicius Rocha
SUMÁRIO

CARTA DE APRESENTAÇÃO DA DISCIPLINA

UNIDADE 1 – DEFININDO CONCEITO DE POLÍTICAS PÚBLICAS

Aula 1.1 – Principais Conceitos

Tópico 1.1.1 – O que é política pública
Tópico 1.1.2 – Como ela se materializa
Tópico 1.1.3 – Tipos de políticas públicas
Aula 1.2 – Ciclo de Políticas Públicas
Tópico 1.2.1 – Agenda
Tópico 1.2.2 – Formulação
Tópico 1.2.3 – Implementação
Tópico 1.2.4 – Avaliação

UNIDADE 2 – POLÍTICAS PÚBLICAS NO BRASIL

Aula 2.1 – Histórico

Tópico 2.1.1 – O estado interventor (1930-1956)
Tópico 2.1.2 – O período do autoritarismo (1964-1985)
Tópico 2.1.3 – Redemocratização (Pós-1985)
Aula 2.2 – Principais Paradigmas
Tópico 2.2.1 – Público enquanto Estatal x Público enquanto Interesse Público
Tópico 2.2.2 – Desafios

UNIDADE 3 – PLANEJAMENTO GOVERNAMENTAL

Aula 3.1 – O processo de planejamento

Tópico 3.1.1 – Orçamento Público
Tópico 3.1.2 – Instrumentos do planejamento
Aula 3.2 – Diferentes abordagens teóricas
Tópico 3.2.1 – Neo-institucional
Tópico 3.3.2 – Racionalista
Tópico 3.3.3 – Incrementalista
Tópico 3.3.4 – Teoria dos Jogos
MINI CURRÍCULO DOS AUTORES
Vinicius Rocha
Possui graduação em Administração na Universidade Federal da Bahia (2014) com
período sanduíche no Instituto Universitário de Lisboa (ISCTE) e mestrado em
Creative and Cultural Business, na Glasgow Caledonian University, (2015). Áreas de
atuação: startups de tecnologia da informação e comunicação, polos de inovação e
economia criativa. A nível nacional desenvolveu uma startup de TIC voltada para o
mercado de varejo. A nível internacional foi diretor da Innovation and Entrepreneurship
Society (IES) na Glasgow Caledonian University (GCU) e membro da UHatch,
incubadora de negócios da GCU. Atualmente é professor substituto da Universidade
Federal da Bahia para os cursos de graduação de Administração e Secretariado
Executivo.

http://lattes.cnpq.br/4297683694657341

REFERÊNCIAS

CAVALCANTI, P. A. 2007. Sistematizando e com- parando os enfoques de

avaliação e análise de políticas públicas: uma contribuição para a área educacional.
Campinas. Tese (Doutorado em Educação). Universidade Estadual de Cam- pinas.
Disponível em: http://cutter.unicamp.br/ document/?code=vtls000422928. Acesso
em: 31.mai.2018.

EASTON, D. The Political System: An Inquiry into the State of Political Science, New
York: Knopf, 1953.

FREY, K., Políticas Públicas: Um Debate Conceitual E Reflexões Referentes À

Prática Da Análise De Políticas Públicas No Brasil, Planejamento E Políticas
Públicas, No 21, JUN 2000

HECLO, H. Review article:policy anaysis.British Journal of Political Science,n°

2,p.83-108,1972.

JENKINS W.I. Policy, Analysis: A Political and Organizational Perspective

Government and administration series. Published, 278 pag. 1978

KEINERT, T.M.M., Administração Pública no Brasil, Crises e Mudanças de

Paradigmas, Ed. Annablume, São Paulo, 2000.

O.DONNELL, G.. Democracia Delegativa? In: Novos Estudos .n.31, São Paulo:
CEBRAP, p. 25-40.1991

SILVA, R.B; DAGNINO, R., O Enfoque De Análise De Políticas E A Política Pública

Do Pólo E Parque De Alta Tecnologia De Campinas, Rev. Sociol. Polít., Curitiba, v.
19, n. 40, p. 171-194, out. 2011

MATIAS-PEREIRA, J., Curso de administração pública : foco nas instituições e

ações governamentais - 3. ed. rev. e atu / 2010
ROTH, A. 2006. Políticas públicas: formulación, implementación y evaluación.
Bogotá: Aurora.

SECCHI, L. Políticas Públicas: Conceitos, esquemas, casos práticos. 2 ed. São

Paulo: Cengage Learning. 2013.

SOUZA, C. Política Públicas: uma revisão da literatura. Sociologias. Porto Alegre,

n.16, p.20-45,jun/dez. 2006.

TEIXEIRA, C.E. Políticas Públicas – O papel das Políticas Públicas. ATTR-BA, 2002.

WASCHKUHN, Arno. Institutionentheoretische Ansätze. In: JürgenKriz et. al. (orgs.):

Politikwissenschafliche Methoden. Lexikonder Politik (org. por Dieter Nohlen), v. 2.
Munique: Beck, 1994,p.188-195.

WU, X; RAMESH, M; HOWLLET, M; FRITZEN, S. Guia de políticas públicas:

gerenciando processos. Tradução de Ricardo Avelar de Souza. Brasília: Enap. 2014.
Unidade 1 – DEFININDO CONCEITOS DE POLÍTICAS PÚBLICAS
“No estudo da Adminsitração Pública, o objetivo final é melhorar as práticas
administrativas do governo, para, assim, melhor servir aos interesses públicos, aos
ideais e às necessidades do povo”
(Pedro Muñoz Amato, 1958)

Introdução da Unidade ALO, VOCÊ!

Deve ter 01 parágrafo, explicando a importância dos assuntos que serão
estudados e suscitar no aluno o desejo de aprender.
Neste primeiro momento haverá a exposição dos elementos essenciais para a
sedimentação do conhecimento de políticas públicas. Aposto que você, profissional
da área de segurança pública, alguma vez já discutiu, opinou e possivelmente
discordou sobre determinado conjunto de ações do governo em sua região.
Eventualmente, em outras vezes você concordou, contudo, algum colega pode ter
discordado. Nesse sentido, o que leva o determinado governo, um tomador de
decisão, a executar determinadas ações e instituir uma específica política pública?
Bom, para que possamos argumentar melhor sobre esse tema e possamos nos
posicionar e, eventualmente, exigir melhorias é necessário que conheçamos bem do
que se trata. Afinal, você sabe o que são mesmo políticas públicas? Se sim, quais
exemplos pode mencionar? Será que existem diferentes tipos políticas públicas? E
como elas nascem e são implementadas? Se você está curioso para saber todas
essas respostas, então, continue lendo, pois iremos discuti-las em torno desse
primeiro capítulo. Vamos juntos?

1.1 – Principais fundamentos

Objetivo(s)
Quais dúvidas buscaremos esclareceremos.

- O que são políticas públicas?

- Onde ela é materializada?

- Existem diferentes tipos de políticas públicas?

- Quais os principais atores?

Tópico 1.1.1 – O que são políticas públicas

O tema exposto é complexo – em que diversos pesquisadores ao longo dos

últimos anos se dispuseram a traduzir de maneira clara e concisa o intricado
significado do termo Políticas Públicas. Alguns deles, muitas vezes, o definem
relacionando a determinadas características marcantes. Para iniciar este capítulo
apresentaremos as principais significações, à luz dos pontos essenciais de ênfase de
cada um deles, pois, dessa maneira, poderemos construir um conhecimento ao
mesmo tempo transversal e inteligível sobre o tema.
Assim sendo, introduzo a seguinte definição de Easton (1953), cuja tradução de
políticas pode ser compreendida por “uma teia de decisões que alocam valor”. O
referido autor, portanto, compreende o termo como um emaranhado de decisões,
elencadas pelos tomadores de decisões ou “policymakers”, os quais buscam gerar
valor – elucida-se aqui o conceito amplo de valor, não considerando somente o valor
econômico, todavia, também a geração de valores sociais e ambientais.
Jenkins (1978) por sua vez entende que as políticas são “um conjunto de
decisões inter-relacionadas, concernindo à seleção de metas e aos meios para
alcançá-las, dentro de uma situação especificadas”. Tal definição reflete novamente a
relação com a tomada de decisões inter-relacionadas, como uma teia conforme
definição de Easton. Destaque-se, ainda, que tais decisões devem ser selecionadas
de acordo com metas estabelecidas e se utilizará de alguns meios para alcança-las.
Na unidade 3, abordaremos melhor alguns instrumentos de planejamento e controle.
Ainda nessa unidade, também estudaremos o ciclo das políticas públicas e
certamente ficará mais claro quais instrumentos são utilizados para coloca-las em
prática. Ainda de acordo com a definição de Jenkins, observamos a ênfase à “situação
especificada”. Portanto, as condições as quais aquela política pública será formulada
e implementada está intrinsicamente ligada ao cenário em que ela se situação. Por
sua vez, devemos compreender que a percepção do cenário está diretamente
relacionada aos atores que estão ligados à construção do mesmo.
DESTACAR
PENSANDO NISSO, RESPONDA: COMO O CENÁRIO ATUAL DIVULGADO
PODE INFLUENCIAR NA IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS VOLTADAS PARA A
SEGURANÇA PÚBLICA?
Heclo (1972) insere um elemento interessante em sua definição. Segundo o
autor, políticas “podem ser consideradas como um curso de uma ação ou inação (ou
’não-ação’), mais do que decisões ou ações especificadas”. Com efeito, observamos
que nosso elemento de estudo pode ser uma ação ou também uma inação ou não-
ação. Um exemplo de uma não-ação do Estado seria deixar de cobrar de impostos
para uma determinada parte da população com rendimentos menores com o intuito
de reduzir as desigualdades sociais – conforme preconizado no artigo 3º, inciso III da
Constituição Federal. Logo, devemos compreender que as políticas públicas refletem
não somente ações do Estado, mas também o fato de deixar de agir em certas
situações baseado em preceitos fundamentais.
Ademais, é valido discutir a definição de Wildasky (1979) a fim de observamos
como a ótica das políticas vêm alterando. Tal ator entende que “é usado para referir-
se a um processo de tomada de decisões, mas, também, ao produto deste processo.”
No entanto, o que seria o produto do processo? O conceito de Wildasky faz referência
à compreensão das políticas públicas enquanto um sistema. Nesse sistema politico
existem as entradas, entendidas enquanto demandas sociais, e as saídas, cuja
representação se constitui pelas ações do Estado, conforme figura 1. De tal maneira,
quando Wildasky afirma as políticas públicas são o processo de tomada de decisões,
ali constituído no sistema político, mas também o produto do processo, ou seja, as
ações do estado.
ADAPTAR
Figura 1 Criada pelo autor
 A visão de Wildasky reflete uma visão tradicional do estudo das políticas públicas
em que elucida o seu produto, as ações do estado, em contraponto às entradas, ou
demandas sociais. Reitera-se que essa ótima está mudando, atualmente busca-se
compreender com maior profundidade as demandas sociais para então analisar o
sistema político e enfim analisar as ações do estado (produto).
Como resultado desse deslocamento de foco – das saídas para a entrada –
observamos muito mais a valorização do desenvolvimento de políticas públicas
participativas, em que a população é ouvida e ações do estado, após passar serão
modificadas pelo sistema político – tendem a refletir o que é demandado pela
população.
Para finalizar as principais definições sobre o tema introduzo a definição de
Teixeira, o qual considerado abrangente:

“Políticas Públicas são diretrizes, princípios norteadores de ação do poder

público; regras, procedimentos para as relações entre o poder público e
sociedade, mediações entre atores da sociedade e do Estado. São, nesse
caso, políticas explicitadas, sistematizadas ou formuladas em documentos
que orientam ações que normalmente envolvem aplicações dos recursos
públicos.”
Teixeira, Elenaldo.

Portanto, as políticas públicas compreendem diretrizes e regras que norteiam as

ações do poder público e envolvem as relações entre os diversos atores da sociedade
e do Estado. Não se deve desconsiderar a implicação com os recursos públicos, em
que estudaremos melhor na unidade 3.
O tema em pauta tem sido bastante discutido na literatura anglo-saxônica e
alguns termos são bastante utilizados ainda para identificar os seus elementos. Do
inglês os principais conceitos utilizados são os seguintes:
• Politics – é a dimensão processual da política. São os processos nos quais os
atores sociais localizados no sistema político se encontram e formam conflitos
e coalisões.
• Polity – é ordenamento institucional da política. São as disposições jurídicas as
quais estão sujeitos e a estrutura institucional do sistema político-
administrativo.
• Policy ou policies – possuem um sentido mais concreto dado à expressão
relacionando-se com orientação para a decisão e ação. São as políticas
públicas enquanto conhecemos aqui no Brasil e condensam a politics e a polity.
• Policy network – representa a inter-relação entre diversos atores envolvidos na
formulação e implementação das políticas públicas. Segundo Heclo, são as
“interações das diferentes instituições e grupos tanto do executivo, do
legislativo como da sociedade na gênese e na implementação de uma
determinada ‘policy’” [Heclo, 1978, p.102]. Destaca-se que são relações não
institucionalizadas que podem reunir para facilitar ou bloquear a existência de
determinada política pública.
• Policy arena – são os processos de conflito e consenso entre diversos atores
em várias arenas políticas. Segundo Klaus, parte do pressuposto de que as
reações e expectativas das pessoas afetadas por medidas políticas têm um
efeito antecipativo para o processo político de decisão e de implementação.
Portanto, de acordo com tal conceito, as pessoas tendem se antecipar em
relação a possíveis custos e ganhos em que venham a obter de acordo com a
configuração de determinado processo político.
• Policy cicle – são as fases das políticas públicas. A maioria dos autores
consideram existir quatro fases, no entanto, alguns outros, como Frey,
compreendem uma fase inicial, anterior a formação da agenda, denominada
 Percepção e definição do problema político. Em suma, a literatura majoritária
apresenta as seguintes fases de uma política pública:
1. Agenda
2. Elaboração de programas e decisão
3. Implementação das políticas
4. Avaliação das políticas e correção da ação
Ainda nesta unidade - mais precisamente no tópico 1.2 - estudaremos com
mais detalhe o ciclo das políticas públicas e será possível analisá-la desde a formação
da agenda a partir da demanda social, por exemplo, passando pela formulação,
implementação e a sua avaliação. Contudo, antes de chegar lá devemos entender
mais alguns conceitos. A frente iremos estudar o caráter político e
técnico/administrativo das políticas públicas.

Tópico 1.1.2 – Caráter político e administrativo

Como vimos no subtópico anterior Política Pública é um conceito um tanto

abstrato, necessitando de um esforço intelectual para torna-lo mais palpável. Com
efeito, alguns autores compreendem que elas se materializam baseado em dois
diferentes vieses, conforme o quadro 2 abaixo:
Figura 1 Criada pelo autor

Política Administrativa
Processo decisório de interesses Conjunto de programas, projetos
e atividades governamentais
Sociedade com visões de mundo
diferente
Políticas de Estado x Política de
Governo decide o que fazer e Governo
como fazer

Assim, enquanto parte do viés político, as Políticas Públicas se fazem a partir

do processo decisório de interesses cujo resultado muitas vezes não irá responder
por completo os anseios de toda a sociedade. Isso decorre das diferentes ideologias,
convicções e ideias existentes em um determinado povo. É muito difícil que exista
uma concepção uniforme e homogênea presente em uma coletividade. Portanto, em
uma democracia os representantes do povo, ou o governo, irão decidir o que fazer,
como fazer e quando fazer.
Por outro lado, coexiste a esse o parâmetro administrativo ou técnico das
Políticas Públicas. Talvez essa seja a forma mais clara o qual as enxergamos. Nesse
sentido elas são o conjunto de programas, projetos e atividades governamentais
implementadas. Assim, é preciso compreender a diferença de políticas de estado e
políticas de governo.
A primeira possui lastro legal ou muitas vezes decorrente da própria Carta
Magna e, portanto, sem uma data para findar. De acordo com Almeida políticas de
estado
“são aquelas que envolvem as burocracias de mais de uma agência do
Estado, justamente, e acabam passando pelo Parlamento ou por instâncias
diversas de discussão, depois que sua tramitação dentro de uma esfera (ou
mais de uma) da máquina do Estado envolveu estudos técnicos, simulações,
análises de impacto horizontal e vertical, efeitos econômicos ou orçamentários,
 quando não um cálculo de custo-benefício levando em conta a trajetória
completa da política que se pretende implementar”
(Almeida, 2018) Link:
https://www.institutomillenium.org.br/artigos/sobre-politicas-de-governo-e-
politicas-de-estado-distincoes-necessarias/
De outra forma, a segunda é desenvolvida pelos representantes legais, ou
seja, os governantes, com certa discricionariedade e de duração limitada, muitas
vezes delimitada pelo tempo em que esses estão no poder. Ela tem um processo bem
mais elementar de formulação e implementação para responder a determinadas
demandas colocadas na agenda interna.
Com efeito, determinadas políticas, desenvolvidas por um governo específico,
em um determinado período da história, podem responder à “vontade nacional” de
governo. Como exemplo, podemos citar o Programa Bolsa Família, cuja
implementação ocorreu enquanto uma política de um determinado governo, contudo,
dado ao reconhecimento positivo da maioria da população está se transformando em
uma política de Estado.
Uma vez compreendida a dicotomia entre o viés político e técnico ou
administrativo vamos explorar mais uma característica: a transversalidade das
políticas públicas.

Tópico 1.1.3 – Transversalidade das Políticas Públicas

Quando pensamos em políticas públicas e compreendemos que, no âmbito
administrativo, ela engloba os programas, projetos e atividades governamentais há
uma tendência a associa-las às políticas de saúde, educação ou assistência social.
Entretanto, essas políticas compõem somente um dos campos das ações
governamentais. O espectro de atuação é muito mais amplo e está ilustrado na figura
2 abaixo.

Políticas Sociais Políticas Econômicas Infraestrutura Gestão Pública

•Saúde •Gestão do •Transportes •Governo Eletrônico
•Educação Emprego/Renda •Telecomunicações •Arrecadação
•Assistência Social •Política Fiscal •Abastecimento •Atendimento ao cidadão
• Segurança •Política Monetária •Saneamento •Recursos Humanos
•Meio ambiente

Políticas Públicas

Políticas sociais:
- Saúde: programa de vacinação contra a gripe em parceria com Sistema
Único de Saúde (SUS) e Organizações Não-Governamentais locais;
- Educação: programa de reforço escolar para alunos com dificuldades
nas disciplinas de exatas, como Matemática e Física do ensino médio do estado
do Amapá;
- Segurança: devemos compreender que a segurança pública faz parte
das políticas públicas, mais especificamente no campo das políticas sociais. A
intervenção federal realizada no Rio de Janeiro durante o ano de 2018, com o
intuito de reduzir os números de roubos de cargas, roubos e homicídios no
estado é um exemplo de ação governamental nessa área. De acordo com a
BBC, ela foi aprovada na Câmara dos Deputados por 340 votos a favor e 72
contra, além de uma abstenção. Assim, a segurança pública do Rio sai da
esfera estadual e vai para a federal, com comando militar, até 31 de dezembro
de 2018.
PARA SABER MAIS:
Fonte: http://www.bbc.com/portuguese/brasil-43079114

Políticas econômicas:
Emprego e Renda: o fornecimento de subsídios pelo governo a
determinadas áreas, ou seja, a não cobrança de certos impostos, pode ser
considerada uma política de geração de renda. Com o intuito de garantir que
algumas empresas do setor automobilístico continuem contratando e gerando
emprego e renda, por exemplo, o governo federal concedeu-lhes subsídios no
início do presente século. Outro exemplo de programa desenvolvido para
assegurar a geração de empregos é o Programa Nacional de Acesso ao Ensino
Técnico e Emprego (Pronatec), capitaneado durante o governo Dilma.
PARA SABER MAIS:
Fonte: http://www.brasil.gov.br/economia-e-emprego/2014/05/politicas-
publicas-asseguram-mais-trabalho-e-renda-aos-
brasileiros?TSPD_101_R0=b8d0e4175f8e0e63261abdd8afd4332eql0000000
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Monetária: A política monetária brasileira é conduzida pelo Banco
Central - Bacen, mediante o aumento ou diminuição da quantidade de moeda
(dinheiro) em circulação. A moeda, como toda mercadoria, possui um preço,
conhecida como taxa de juros. Quando o Bacen aumenta a quantidade de
moeda em circulação, ele está realizando uma política monetária
expansionista, que causará redução da taxa de juros. Da mesma forma, quando
reduz a circulação, realiza uma política monetária contracionista, que
acarretará um aumento da taxa de juros.

Políticas de infraestrutura:
Transportes: construção de uma ferrovia que cruzará o Brasil apoiada
pelo governo chinês cujo fito é facilitar o escoamento da soja pelo porto no
Peru, localizado no oceano pacífico. Estima-se que o custo da obra será de
R$50 bilhões. Serão 4,9 mil km o trecho oeste saindo de Campinorte, em Goiás
com destino ao Porto Ilo, Peru. O eixo leste partirá de Ilhéus, Bahia com destino
a Figueirópolis, em Tocantins com extensão de 1,5 mil km. Esse é um exemplo
de investimento em infraestrutura de transportes, que devido as cifras de
investimentos, torna-se essencial a participação do Governo.
PARA SABER MAIS:
Fonte:http://www1.folha.uol.com.br/mercado/2017/11/1938331-china-quer-
 construir-ferrovia-no-brasil.shtml
Meio-ambiente: a Política Nacional de Resíduos Sólido (PNRS), ou Lei nº
12.305/10, que institui a Política Nacional de Resíduos Sólidos contém
instrumentos importantes para permitir o avanço necessário ao País no
enfrentamento dos principais problemas ambientais, sociais e econômicos
decorrentes do manejo inadequado dos resíduos sólidos.
PARA SABER MAIS:
Fonte: http://www.mma.gov.br/pol%C3%ADtica-de-res%C3%ADduos-sólidos

Políticas de Gestão Pública:

Governo Eletrônico: Os impactos globais trazidos pelas tecnologias da
informação e comunicação, em especial, a Internet, fizeram surgir uma nova
sociedade de indivíduos que, cada vez mais conectados, produzem serviços e
se beneficiam do conhecimento e das milhares de informações disponíveis na
rede (BRASIL, 2015). Ele se baliza na racionalização dos recursos, inclusão
digital, utilização das redes e promoção da cidadania.
PARA SABER MAIS:
Fonte: https://www.governodigital.gov.br/sobre-o-programa/diretrizes
Recursos Humanos: a oferta de cursos de Ensino a Distância como
forma de oferecer treinamento acessível com racionalização de recursos e
compartilhamento de instrumentos entre órgãos públicas é um exemplo deste
tipo de política pública.

Neste subtópico verificamos exemplos fundamentais e o alcance das políticas

públicas. No próximo passo, examinaremos os principais tipos de políticas públicas.

Tópico 1.1.4 – Tipos de Políticas Públicas

Certamente, não será possível esgotar aqui as classificações de todos os tipos

de políticas públicas, contudo, iremos estudar aquelas cuja abordagem é mais comum
dentre os principais autores. Com efeito, nem todas podem ser enquadradas dentre
os modelos apresentados, no entanto, é valido conhecer e elucidar os quatros tipos
abaixo:

1. Distributivas – distribuem vantagens a um determinado grupo da sociedade e

não acarretam custos aos outros grupos. Apresentam, pois, um baixo grau de
conflito. Um risco iminente advindo das políticas distributivas é a ocorrência do
que chamamos de clientelismo ou assistencialismos. Um exemplo desse tipo é
o Programa Bolsa Família, cuja benefício dos assistidos não necessariamente
está ligado ao prejuízo de um grupo específico da sociedade.

2. Redistributivas – são orientadas para o conflito. Por meio destas são extraídos
recursos de uma determinada parcela da população e alocada em benefício de
um outro segmento específico. Um exemplo é a reforma agrária – cujo intuito é
realizar a redistribuição de terras, para minimizar desigualdades entre
latifundiários e os "sem terra".

3. Regulatórias – manifestam-se geralmente através de ordens e proibições,

decretos e portarias. No geral, procuram regular determinada questão. Nem
 sempre pode beneficiar um grupo. A Lei nº 11705/08, também conhecida como
Lei Seca, é um exemplo em que proíbe o individuo a dirigir após realizada
ingestão de bebidas alcoólicas. A limitação de importação de certos produtos
de informática também se encaixa nesse tipo.

4. Constitutivas ou Estruturadoras – determinam as “regras do jogo”, a estrutura

dos processos e conflitos políticos. Definem as normas e procedimentos os
quais devem ser formuladas e implementadas as outras políticas. Este tipo,
pois, geralmente afeta as outras formas supracitadas. A reforma do sistema
político afetaria as diretrizes de organização dos partidos, financiamento de
campanha, direito a tempo, dentre outros. Recentemente foi realizada no país
uma pequena reforma política cuja grande alteração foi o estabelecimento da
chamada clausula de barreira.
PARA SABER MAIS: https://g1.globo.com/politica/noticia/reforma-politica-
veja-o-que-muda-nas-regras-da-eleicao-2018.ghtml

Tópico 1.1.5 – Principais Atores

Chegamos ao último subtópico dessa primeira parte e antes de avançarmos

para o estudo do ciclo das políticas públicas torna-se imperioso compreender quem
são aqueles que estão envolvidos no processo. A elucidação dos atores, como são
comumente chamados, auxilia inclusive na análise do sistema político em que são
processadas as demandas sociais, de acordo com o modelo apresentado no
subtópico 1.1.1. Os principais atores estão representados no quadro 3.
ORGANIZAR QUADRO
• Atores Privados
• ONGs
• Imprensa
• Movimentos Sociais
• Sindicatos
• Atores Estatais
• Cargos Políticos
• Poder Judiciário
• Poder Legislativo
• Servidores (federal, estadual e municipal)

Analisando o quadro acima nota-se que os atores envolvidos são constituídos

na esfera pública e também privada. São eles que no sistema político e inseridos em
um determinado ordenamento institucional e regidos por um arcabouço jurídico
realizaram os processos de embate e consenso na policy arena e influenciaram
diretamente em todas as fases das políticas públicas. Mas que fases ou ciclos são
esses? Esse é um tema para o nosso próximo passo. Vamos lá?
DESTACAR
ANTES DE AVANÇAR VOCÊ JÁ SE QUESTIONOU QUAL O PAPEL DOS
ATORES PRIVADOS NA FORMULAÇÃO DAS POLÍTICAS PÚBLICAS DE
SEGURANÇA? QUAL A SUA RELEVÂNCIA?

1.2 – Ciclo de políticas públicas

O processo de elaboração de políticas públicas também pode ser entendido

como um ciclo, em que é separado por fases. Não há um consenso entre os autores
referente ao número de fases, contudo, nesse material iremos trabalhar com quatro
fases: formação da agenda, formulação, implementação e avaliação. Nossos
subtópicos abordarão cada uma dessas etapas. Ao fim deste capítulo, você estará
apto para identificar cada uma dessas fases e, concomitantemente com a aplicação
dos conceitos adquiridos no capítulo anterior, conseguirá identificar o processo de
formação de diversas políticas públicas e, eventualmente, influenciar na sua
formação.

Objetivo(s)
Quais dúvidas buscaremos esclareceremos.
- O que é agenda de uma política pública?
- Como ocorre a formulação?
- Quais os detalhes da implementação de uma política pública?
- Por que é necessária que ocorra a avaliação?
Tópico 1.2.1 – Agenda

Antes de adentrar no tema da agenda é válido elucidar que o processo não

ocorre necessariamente de forma linear, de um para outro. A depender da situação
pode ocorrer de uma ou outra etapa ser suprimida. Em outras situações, as etapas
podem ocorrer simultaneamente. São, pois, um conjunto de atividades discretas,
embora inter-relacionadas, em que o gestor público pode se envolver para alcançar
os objetivos das políticas públicas para a sociedade e para o seu governo. Realizada
tais observações, podemos visualizar a imagem 4.

1. Agenda

2.
4. Avaliação Formulação

3.
Implementa
ção

IMAGEM 4 – CICLO DE POLÍTICA PÚBLICAS

A definição da agenda reflete o processo pelo qual governos decidem quais

questões necessitam mais da sua atenção em detrimento de outras. Está ligado à
ideia de “teia de decisões” apresentada no capítulo anterior e diz respeito ao
reconhecimento de determinada questão como um “problema” que carece da pronta
ação do tomador de decisões.
 Uma agenda é, portanto, uma série de questões as quais os atores públicos e
privados estão atentos em determinado momento. A sua determinação implica que
políticos, poderes judiciário e legislativos, servidores bem como a imprensa,
organizações não governamentais e movimentos sociais, dentre outros,
compreendam um ponto como um problema que demanda certa urgência. Ao analisar
quem são os atores – públicos e privados – muitas vezes nota-se que é difícil constituir
uma única agenda em que atenda os anseios de toda a sociedade. Eventualmente,
uma parcela não será prontamente atendida em detrimento de outras.
Ressalta-se que a formação de uma agenda geralmente não surge
ligeiramente, em passo acelerado. A temática do meio ambiente, por exemplo, o qual
atualmente atrai atenção e relevância da maioria dos gestores públicos em um
passado não muito distante era desconsiderado. Somente a partir da Conferência de
Estolcomo, em 1972, é que o homem começou a discutir as relações de suas ações
com impacto ambiental. A partir de então, outras conferências foram organizadas, com
destaque para o Eco92, ou Rio92, sediada na cidade do Rio de Janeiro, no Brasil.
Portanto, a regra é que antes de determinada temática ser inserida em uma agenda,
ela deve ser alvo de discussões entre os atores públicos e privados.
No entanto, como diz um famoso ditado “toda regra possui exceções”. E aqui
não será diferente. Fatos importantes, como uma tragédia, acidente ou uma crise pode
angariar questões outrora desconsideradas nas agendas governamentais a um nível
mais elevado de relevância tornando-se elementos de alta prioridade.
DESTACAR
CONSIDERANDO A ÁREA DE SEGURANÇA PÚBLICA, VOCÊ PODERIA
MENCIONAR UM FATO QUE SE ENCAIXA NESSA ESPEFICICIDADE? QUAIS
ATORES ESTÃO ENVOLVIDOS? QUAL O PAPEL DELES?
Pode ocorrer também de o gestor público pular a etapa de discussões e já partir
para a próxima fase do ciclo geralmente gerando uma série de insatisfações na
sociedade.
Portanto, o processo de formulação da agenda envolve embates sociais,
consenso e dissensos, e é complexo. Para superar esses óbices, o gestor público
deve possuir uma base sólida de conhecimento, ótima capacidade analítica e de
negociação, além de uma estratégia bem elaborada e flexível. Com efeito, a política
pública só deve ser iniciada quando reconhecida uma lista de prioridades e uma
agenda é definida. Contudo, isso é só o começo. Após esta etapa, comumente,
incorremos na formulação.

Tópico 1.2.2 – Formulação

Esta fase fundamental para a criação das políticas públicas e exige um grau de
complexidade. Ela caracteriza-se pelo caráter político e técnico/administrativo que
observamos no capítulo anterior.
O caráter administrativo elucida-se nos mecanismos ou meios que serão
utilizados para a elaboração da política pública em si. Para a execução de
determinadas ações são necessários meios pelos quais elas se materializem.
Compreende-se que as ferramentas das políticas públicas se dividem em duas
principais categorias:
a) Instrumentos privados: quando envolvem pouca ou quase nenhuma
participação do governo, com base de que a solução mais eficiente para as
demandas sociais se dará através dos atores privados unicamente.
b) Instrumentos públicos: partem da soberania do Estado e/ou informações dos
governos e direcionam-se para a resolução de demandas sociais mais comuns
esperadas pela sociedade.
O quadro abaixo, baseado em Bracaleon et al(2015), ilustra exemplos de
instrumentos de políticas públicas privados e públicos:

Portanto, são exemplos de meios ou instrumentos privados de formulação de

políticas públicas o próprio mercado, as organizações sociais voluntárias e também
as famílias. Por sua vez, a informação, os incentivos ou desincentivos econômicos,
regulamentos, empresas estatais e a provisão direta são os meios ou ferramentas
públicas.
Já o caráter político reflete uma série de escolhas plausíveis que podem ser
tomadas para resolução das demandas sociais. Dentro de uma vasta possiblidade de
escolhas será realizada uma avaliação preliminar e definido, dentre outras coisas, a
viabilidade do projeto. Com efeito, serão analisados se há tecnologia disponível,
recursos financeiros suficientes, estrutura organizacional adequada, capacidade de
gestão etc. Para a definição dessas escolhas a literatura costuma apresentar duas
categorias:
a) Alternativas incrementais: representam mudanças marginais referente ao
status quo. A experiência mostra que há uma tendência maior para escolha desse tipo
de alternativa. Ela acarreta menos custos já que os recursos – como acordos
financeiros, burocráticos e pessoal – já foram acertados, gerando uma um grau menor
de risco. Mais a frente, na unidade 3, iremos estudar as abordagens teóricas das
políticas públicas e estudaremos o modelo de análise da Teoria Incrementalista e suas
implicações nas políticas públicas.
b) Alternativas fundamentais: envolvem mudanças significativas no status quo
em termos de ideias, interesses e também de instrumentos. Por esses motivos,
tendem a serem menos utilizadas por exigirem, muitas vezes, estudos, análises de
impacto e mudanças substanciais na implementação.
Na formulação também deve-se promover um diálogo constante entre
planejamento e orçamento. O alinhamento com mecanismos de controle como o
Plano de Plurianual, a Lei de Diretrizes Orçamentárias e a Lei de Diretrizes
Orçamentárias é fundamental para que seja executada adiante uma implementação
eficiente. Esses instrumentos de planejamento serão estudados com mais detalhes
na unidade 3 do nosso módulo.
Após compreender os principais conceitos da formulação vamos adentar à
leitura da próxima fase, a implementação.

Tópico 1.2.3 – Implementação

Essa fase relaciona-se com as atuações do governo em um processo dinâmico,

não linear. Ocorre quando as decisões tomadas na etapa anterior, de fato, originam-
se em ações. Esse é o momento de execução da política pública propriamente.
Promover um monitoramento constante é essencial para o sucesso dos
programas e projetos. Conhecer o contexto o qual ela se localiza certamente auxiliará
no prosseguimento das ações governamentais. Com efeito, a literatura apresenta os
seguintes fatores os quais podem afetar a implementação:
 a) Grau de estabilidade política – o contexto pode ser considerado favorável
para a implementação de políticas públicas se houver um apoio relativamente forte
aos produtos do programa ou projeto por parte dos atores sociais – públicos e
privados. A instabilidade política ocorrida no Brasil, nos últimos anos, pode ter afetado
na formulação e implementação das políticas públicas no país.
b) Grau em que ambiente político-econômico se altera – se lentamente ou
rapidamente pode favorecer ou dificultar a implementação de uma política pública.
Aspectos econômicos negativos, por exemplo, poderão dificultar a execução de
recursos programados para determinadas ações governamentais.
c) Abertura do processo – em um país com uma forte abertura ideológica e
cultural composto por diversas ONGs e meios de comunicação provavelmente
apresentará elevada influência de diversos atores na formulação e implementação das
políticas públicas. Com efeito, a ocorrência de fatos marcantes ou tragédias, por
exemplo, em uma sociedade aberta pode redirecionar a opinião pública e estimular
ou desestimular a implementação de determinadas ações governamentais. De outra
maneira, em países em que o processo político é mais concentrado e a liberdade de
imprensa é restrita a tomada de decisão e execução seria realizada por uma elite
restrita.
d) Grau de descentralização do setor público – este é tema de debates nas
últimas décadas no setor público. A descentralização territorial, passando a autoridade
para os níveis mais baixos do governo, ou a descentralização funcional, cuja
autoridade é transferida para setores não tradicionais, pode afetar diretamente a
implementação de uma politica pública. Ademais, no que concerne à segurança
pública discute-se a questão do pacto federativo e a responsabilização de cada ente
federativo na garantia a paz pública. PARA MAIS INFORMAÇÕES VOCÊ PODE
ACESSAR A REVISTA DO SENADO, NO SEGUINTE LINK:
http://www12.senado.gov.br/emdiscussao/edicoes/pacto-federativo

Agora que observamos a implementação, vamos estudar a fase de avaliação.

Tópico 1.2.4 – Avaliação

Tal fase consiste no acompanhamento do das políticas públicas realizado por
uma série de atores estatais e privados a fim de estipular como ela se saiu, assim
como auxiliar a prever o seu resultado no futuro. Esta é a etapa em que analisam os
meios utilizados e se esses foram adequados aos objetivos alcançados na prática.
Por meio da avaliação, é possível estimular a criação de novas políticas similares em
outros locais ou, casos o saldo geral não tenha sido positivo, pode levar à completa
reforma ou até mesmo a sua revogação.
Dentre os diferentes tipos de avalições disponíveis podemos destacar cinco
modelos cuja análise pode ser modificada de acordo com o gestor público. São elas:
a) Avaliações de esforços – objetiva-se mensurar a quantidade de insumos (ou
seja, pessoal, comunicação, transporte) envolvidos em cada programa ou projeto de
acordo com os seus custos monetários. Tal avaliação auxilia na composição de uma
linha base o qual poderá direcionar outras avaliações de qualidade ou eficiência de
entrega da proposta;
b) Avaliações de desempenho – o principal fim é determinar o que a política
pública está produzindo, muitas vezes de forma independente aos objetivos. Tal
avaliação examina os produtos, como números de leitos em hospitais ou vagas de
escolas, por exemplo. Pode ser utilizada para executar o chamado benchmarking
(ponto de referência) para avaliações mais abrangentes.
c) Avaliações de processo – analisam os métodos organizacionais utilizados,
englobando os procedimentos operacionais e as regras definidas para a execução do
projeto ou programa. Seu fito é observar se um processo pode ser melhor executado,
de forma mais simples e/ou eficiente.
d) Avaliações de eficiência – examinam se os produtos e insumos estão sendo
aplicado de forma eficiente de acordo com a qualidade do projeto ou programa. Com
efeito, buscam evidências para executar políticas de maior qualidade a um custo
reduzido.
e) Avaliações de adequação ao desempenho ou eficácia – verificam se a
performance ou desempenho de determinado projeto ou programa está adequado aos
seus objetivos propostas e se as metas estão sendo alcançadas ou estão precisando
ser ajustadas. É a mais difícil de ser realizada dada a qualidade de informação
necessária e o do elevado nível de sofisticação exigido para execução deste tipo de
avaliação.
Além desses tipos de avaliação consideradas mais administrativas ainda existe
uma categoria especial, chamadas de “avaliações políticas”. São realizadas de forma
individualizada por atores privados, como a mídia, partidos políticos, grupos de
interesse, líderes comunitários, dentre outros. São consideradas avaliações informais
por não seguirem nenhum meio sistemático de análise de dados. Entretanto, podem
apresentar elevada relevância na determinação da opinião pública e, por conseguinte,
na percepção de sucesso ou falha das políticas em estados democráticos. Não é
incomum quando avaliações de determinadas políticas públicas sejam transformadas
em avaliações formais de governos.
PARA REFLETIR...
NO MOMENTO EM QUE A SEGURANÇA PÚBLICA É ELUCIDADA COMO UM DOS
PRINICIPAIS NACIONAIS, COMO OS ATORES PRIVADOS PARTICIPAM DESSA
ETAPA DE AVALIAÇÃO E COMO A POPULAÇÃO SE POSICIONA?

SÍNTESE DA UNIDADE

Nesta unidade abordamos os principais conceitos de políticas públicas. No

primeiro capítulo nos atemos aos principais fundamentos. Examinamos, inicialmente,
diversas definições de políticas e constatamos que ela está associada à tomada de
decisões, que podem levar a uma ação ou inação em um sistema político a fim de
sanar determinada questão de acordo com as demandas sociais. Verificamos que
coexistem o caráter político e técnico/administrativo e como eles se materializam.
Vimos que as políticas públicas apresentam um alcance transversal, perpassando
diversas áreas da sociedade. Dentre elas podemos citar as políticas sociais,
econômicas, de infraestrutura e gestão governamental. Acompanhamos exemplos de
cada uma dessas categorias. Estudamos, então, os quatros principais tipos de
políticas públicas, são eles: distributivas, redistributivas, regulatórias e constitutivas ou
estruturadoras. Ao fim do capítulo observamos, também, quais são os atores
envolvidos no sistema político – tanto aqueles privados quanto os públicos.
O segundo capítulo, em suma, abordou o ciclo das políticas públicas. Dividido
em quatro fases verificamos como muitas vezes uma agenda é definida, quão
complexo pode se constituir o processo de formulação, além de verificar algumas
análises de contexto a fim de garantir uma ótima implementação. Por fim, estudamos
a avaliação das políticas públicas, de acordo com os cinco principais tipos: de
esforços, de desempenho, de processo, eficiência e de adequação ou eficácia.
Por enquanto é só! Com isso finalizamos os conceitos básicos das políticas
públicas. Na unidade seguinte iremos nos ater ao Brasil e ao histórico da formulação
e implementação das políticas no nosso país. Prontos para avançar mais um passo?
Então, vamos lá!
Unidade 2 – POLÍTICAS PÚBLICAS NO BRASIL

Introdução da Unidade ALO, VOCÊ!

Deve ter 01 parágrafo, explicando a importância dos assuntos que serão
estudados e suscitar no aluno o desejo de aprender.
Chegamos à segunda unidade do nosso módulo. Ele é dividido em dois capítulos:
no primeiro abordaremos o histórico da administração pública no Brasil, desde o
período dos anos 1930, quando começaram a ser realizadas de fato políticas públicas,
até os anos 2000; então, estudaremos os dois principais paradigmas da gestão
pública do país, suas características e principais desafios. Esta unidade é importante
para conhecermos a relação contemporânea do Estado com a sociedade e que
possamos realizar uma análise crítica de como se desenvolveu a ação governamental
no nosso país e suas implicações para a realidade o qual nos encontramos. Também
é interessante constatar o que foi definido e construído em relação ao setor de
segurança pública, o qual certamente impacta no dia a dia de qualquer profissional da
área atualmente. Está curioso para saber? Prontos para começar? Vamos juntos!
2.1 – Histórico

Objetivo(s)
Quais dúvidas buscaremos esclarecer:

- Quando foram implementadas as primeiras as políticas públicas no Brasil?

- Como evoluiu a gestão pública no país?

- Quais os principais organismos públicos de implementação dos programas?

O Estado Oligárquico, período também reconhecido com o República Velha,

Primeira República ou dos Coronéis (1889-1930), proferiu pouca importância para o
desenvolvimento de políticas públicas voltadas para a sociedade civil ou de caráter
social (MATHIAS-PEREIRA, 2010). Quem assumia esse papel muitas vezes eram as
instituições religiosas, em alguns casos apoiadas pelo Estado, e forneciam apoio aos
pobres e excluídos que ficavam à margem das políticas públicas, sobretudo as sociais.
Os protagonistas, nesse sentido, eram a Santa Casa de Misericórdia, as irmandades
e outras instituições religiosas não católicas. Esse cenário somente começou a mudar
na década de 20, ainda de forma lenta, quando iniciam as condições para que o
regime oligárquico venha a cair. A partir daí, surgem os primeiros movimentos sociais
organizados e começaremos o nosso estudo, de fato, sobre a construção das políticas
públicas brasileiras partindo do Governo Getúlio Vargas (1930-1945).

Tópico 2.1.1 – O estado interventor (1930-1956)

Vargas governou nos moldes do chamado Welfare State, ou Estado de Bem-

Estar estabelecendo os direitos trabalhistas nos moldes das sociedades fordistas, um
sistema de ensino público, o sufrágio universal e a Constituição de 1946. Ademais,
também foram criadas grandes instituições paraestatais, a fim de prestar auxilio à
população e serem mediadoras entre o Estado e a sociedade – sobretudo no âmbito
econômico (MATHIAS-PEREIRA, 2010). Como exemplo, podemos citar o Serviço
Social da Indústria, o Serviço Nacional de Aprendizagem Comercial e a Legião
Brasileira de Assistência. É nesse período também que são criadas diversas
representações de determinados grupos sociais como sindicatos, federações,
confederações reunindo cidadãos de diversas localidades, regiões e setores de
atividade. Naquele período, portanto, que a sociedade começava a se organizar
verdadeiramente.
O Departamento Administrativo do Serviço Público, ou DASP, criado em 1938,
era um órgão a fim de integrar e reformar a administração pública, tornando-a mais
eficiente e menos custosa. Com o mote de racionalizar, buscou relacionar melhor os
diversos da administração pública administração pública e promover a seleção e
aperfeiçoamento do pessoal administrativo por meio da adoção do sistema de mérito,
capaz de diminuir as injunções dos interesses privados e político-partidários na
ocupação dos empregos públicos daquele período. Estava sob responsabilidade do
DASP também a elaboração da proposta do orçamento federal e a fiscalização
orçamentária. Estudaremos melhor esse conteúdo na nossa última unidade.
Baseava-se na administração burocrática a fim combater a corrupção e o
nepotismo patrimonialista eram seus maiores objetivos. Era um período em que a
administração pública elevava sua presença a nível nacional. Para tal, buscava-se
orientar pelas ideias de profissionalização, carreira, hierarquia funcional,
impessoalidade e formalismo. Outros princípios eram a hierarquia e regulamento
rígidos e a uma rotina inflexível. Embora seja objeto de críticas a posteriori, a
administração burocrática foi útil no sentido de organizar e oferecer maior controle aos
procedimentos e processos do Estado, contribuindo também na tentativa de combater
o patrimonialismo e o patronato daquela época.
Ressalta-se que em tal momento houve a profissionalização do papel do
Estado em relação a assistência social. Sob o âmbito da gestão pública, umas das
esferas das políticas públicas estudadas na unidade anterior, podemos destacar a
criação de cursos, treinamento e valorização do assistencialismo social. Tais ações
estigmatizaram o governo como clientelista e populista. Não se deve desconsiderar,
todavia, o papel ainda relevante da igreja e das instituições religiosas no auxílio aos
mais desamparados complementando as ações do Estado naquele período.

Tópico 2.1.2 – O período do autoritarismo (1964-1985)

Em março de 1964, o golpe de Estado comandado pelo segmento militar

alterou substancialmente a organização democrática vivida pelo país, entre a metade
dos anos 1950 e o início dos anos 1960. Esse período viria a durar em torno de vinte
anos e, em termos gerais, foi marcado pelo aumento da tutela do Estado nas questões
civis, pela tentativa de desburocratização e pela da instalação de estruturas
hierarquizadas e centralizadas para a gestão social. Nesse período, foram criados o
Instituto Nacional de Previdência Social, o Banco Nacional de Habitação e o
Movimento Nacional de Alfabetização.
Apesar do aumento da intervenção estatal nas questões civis, tal período
representou um aumento da criação das organizações não governamentais, em
distintas regiões do país. Entende-se que a repressão política e o autoritarismo
provocaram o efeito inverso estimulando a formação de uma sociedade civil mais
organizada, com a formação de organizações para se contraporem ao regime e à
forma de fazer política do regime vigente - exemplos são as comunidades eclesiais
de base, redes de solidariedade, dentre outros.
No ano de 1967, é instituída uma reforma administrativa por meio do decreto-
lei nº200. Ela objetivava elevar o dinamismo operacional através da descentralização
funcional e representou a primeira experiência de aplicação da administração
gerencial no país ao tentar romper com a rigidez burocrática daquele período. Foram
instituídos princípios de racionalidade administrativa, como o planejamento e o
orçamento – que estudaremos melhor na última unidade. Segundo Mathias-Pereira, a
fim de garantir uma maior operacionalidade às atividades econômicas do Estado
buscou-se, também, a ampliação da administração indireta.
Ressalta-se, contudo, que apesar dos esforços empenhados o modelo
elaborado não foi capaz de realizar alterações significativas na administração
burocrática central. De fato, permitiu a coexistência de setores de eficiência e
competência na administração indireta com formas arcaicas e ineficientes no âmbito
da administração direta ou central (MATHIAS-PEREIRA, 2010). Um exemplo da
ineficiência dessa política é a continuidade da contratação dos escalões superiores
por meio de estatais, deixando-as às margens da implantação do modelo.
Nos anos 70, a criação da Secretaria de Modernização, deu um novo fôlego
para a modernização da Administração Pública brasileira. Iniciou-se a implantação de
novas técnicas de gestão, especialmente a administração de recursos humanos no
governo federal. É desse período também a criação do Ministério da
Desburocratização e do Programa Nacional de Desburocratização (PrND) a fim de
revitalizar e agilizar as organizações do Estado. Com efeito, eles eram mais uma
tentativa de implantação da Administração Pública gerencial, baseados na
descentralização da autoridade, na melhoria e simplificação dos processos
administrativos e na promoção da eficiência reformando a estrutura burocrática
vigente. À princípio as ações do PrND foram dirigidas para a desburocratização dos
procedimentos, no entanto, posteriormente com o Governo Collor, as orientações
convergiram para o Programa Nacional de Desestatização. É o que veremos melhor
no subtópico a seguir.

Tópico 2.1.3 – Redemocratização (Pós-1985)

A gestão pública brasileira está em reforma desde os anos 80, marcado pela
crise da dívida (e de intervenção estatal) e o processo de redemocratização do país.
Com efeito, foi promulgada a Constituição Federal (CF) de 1988, conhecida como
Constituição Cidadã, e implementada, nos anos 90, a agenda de reforma do Estado.
Certamente, é um dos períodos mais importantes para compreender o contexto o qual
vivemos hoje.
A Carta Magna de 1988 restabeleceu as bases para o exercício pleno da
democracia. Após a sua publicação, foram instituídos diversos instrumentos e
medidas de descentralização das ações governamentais e atualização do arcabouço
institucional, sendo orientados, sobretudo, a partir da garantia dos direitos do cidadão.
São exemplos de medidas instituídas a partir dela: o processo de municipalização da
gestão pública, a fim de conceder maiores poderes aos mesmos; criação de conselhos
municipais em diversas áreas – educação, saúde, ambiental; ampliação da
participação da sociedade em assuntos comunitários; aprovação do Estatuto da
Criança e do Adolescente, Defesa do Consumidor, Estatuto do Idoso, dentre outros.
No âmbito do orçamento a CF/88 organizou os principais instrumentos de
planejamento como o Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO)
e a Lei Orçamentária Anual (LOA). Iremos estudar esses mecanismos mais a fundo
na próxima unidade.
Durante o governo Collor (1990-1992) buscou-se reduzir o tamanho e o número
de servidores da máquina governamental. Alguns autores denunciam uma gestão de
enfraquecimento do Estado, de forma inadequada (MATHIAS-PEREIRA, 2010). Após
o seu impedimento, durante os dois últimos anos, o seu vice assumiu e buscou
recompor os salários dos servidores, outrora reduzidos, e lançou também o Plano
Real.
Contudo, é no governo de Fernando Henrique Cardoso (1994-1998/1999-2002)
que a temática reforma administrativa retorna à agenda política. Com efeito, buscou-
se implantar a Administração Pública gerencial, com a orientação a um perfil
organizacional e cultural mais inclinado à eficiência dos serviços, à avaliação de
desempenho e ao controle de resultados. Outros princípios valorizados, de acordo
com Mathias, são a desestatização (Estado visto como um problema), flexibilidade,
foco no cliente, orientação para resultados e controle social. Foi promovido um ajuste
fiscal e a construção da esfera do Estado regulador. Críticas residem no baixo
envolvimento e participação dos atores envolvidos na elaboração dos planos
governamentais, ocasionando um baixo grau de implementação.
A revitalização do Estado também foi foco do governo Lula (2003-
2006/2007/2010). Contudo, o Estado era visto como solução – possuía um papel
relevante na redução das desigualdades e na promoção do desenvolvimento. Buscou-
se otimizar a gestão pública através da elevação da capacidade do governo. Os
princípios valorizados eram a redução do déficit institucional, o fortalecimento da
capacidade de formular e implementar políticas, otimização dos recursos e a
participação, transparência e ética (MATHIAS-PEREIRA, 2010). Contudo, há críticas
justamente referentes a este último ponto: a baixa transparência e ética, bem como
baixos índices de eficiência, eficácia e efetividade mesmo após a expansão da
máquina pública. Embora, o governo Lula tenha promovido o diálogo a fim de buscar
soluções para os problemas da sociedade, tal qual o governo anterior, alguns autores
afirmam, não conseguiu implementar mudanças relevantes em áreas como a
segurança pública, por exemplo.
Embora haja distinções entre os governos desde a redemocratização, alguns
autores o analisam, em geral, através de três dimensões: econômico-financeira,
institucional-administrativa e sócio-política. Observando através da primeira ótica,
Coelho entende que houve “o ajuste/equilíbrio fiscal, a desregulamentação de
monopólios, a privatização e as parcerias público-privadas – no âmbito do Estado-
Rede – diversificando o papel do Estado, incluindo, além da função de intervenção (e
desenvolvimentista), atividades de regulação e catalisação”. De acordo com a
dimensão institucional-administrativa o período é caracterizado, segundo o referido
autor pelas “inovações gerenciais, a descentralização de políticas/recursos, o foco no
cidadão-usuário e a profissionalização da burocracia são intenções e/ou ações que,
gradativamente, impactam no modus operandi da administração pública,
desfocalizando-a dos processos e (re)orientando-a para resultados”. E, por fim, a
partir da dimensão sócio-política, a política do período é marcada pela a
accountability, a intersetorialidade e a participação – são os mecanismos que
rearranjam as relações entre Estado e sociedade, diminuindo a
centralização/insulamento governamental e aumentando a governança pública (e o
controle social).
Além dessas modificações uma macrotendência da gestão pública atual é o
crescimento do setor não-estatal, com uma colaboração maior com as organizações
não governamentais e o com a iniciativa privada, ampliando o lócus das políticas
públicas. Com efeito, o terceiro setor, que pode ser compreendido enquanto
instituições sem fins lucrativos – como ONGs, OSs, OSCIPs, Fundações, tendem a
se mobilizar em torno de questões específicas acumulando expertise no setor e muitas
vezes atuando como interlocutores e/ou parceiros nas políticas governamentais.
DESTACAR
Um exemplo é o caso em que as ONGs Childhood Brasil, Fundação Abrinq,
Liberta e Plan International Brasil se uniram com Secretaria Nacional dos Direitos da
Criança e do Adolescente se uniram para promover ações a nível nacional sobre o
combate a violência sexual contra crianças. Mais informações você encontrará no link:
http://agenciabrasil.ebc.com.br/direitos-humanos/noticia/2017-05/ongs-e-governo-
federal-se-unem-para-combater-violencia-sexual
De tal forma, observa-se uma aproximação cada vez maior do mercado aos
espaços públicos, em que outrora estavam sob responsabilidade do Estado. Segundo
Coelho e Olenscki, isso devido a três fatores:
- à abertura a que se expôs a organização público-estatal por meio da
desregulamentação de atividades outrora monopolistas, bem como pela concessão
de serviços públicos e do processo de privatização de empresas estatais;
- aos benefícios à imagem organizacional e, portanto, às condições de
lucratividade – o chamado marketing institucional; e
- à compreensão do papel/função que pode (e deve) desempenhar no zelo (e
promoção) do interesse público, a partir das noções de governança corporativa,
desenvolvimento sustentável e responsabilidade social. (Coelho e Olenscki, 2005).
Através do exposto nota-se o quanto as políticas públicas brasileiras se
alteraram, sobretudo, durante os anos 80, onde houve uma fase de transição. No
próximo subtópico iremos estudar mais a fundo essa transição através de uma
perspectiva baseado em modelos ou paradigmas – o quais vieram a se modificar de
acordo com alguns fatores. Vamos lá?

2.2 – Principais Paradigmas

Objetivo(s)
Quais dúvidas buscaremos esclarecer:

- Como se caracterizou a administração pública no Brasil de 1930 aos 2000?

- Quais os dois paradigmas das políticas públicas?

- Quais os principais desafios enfrentados?

Tópico 2.2.1 – Público enquanto Estatal x Público enquanto Interesse Público

Em que pese o estudo sobre períodos específicos da gestão governamental

ressalta-se a compreensão de alguns autores em dividir as políticas públicas do país
em dois períodos, são eles: o paradigma do Público enquanto Estatal (1930-79) e
após um período de crise surgiu o Paradigma Emergente, também conhecido como o
Público enquanto Interesse Público (pós 90), conforme figura X.

O primeiro período, cuja duração foi de quase 50 anos, segundo Keinert é

caracterizado por uma relação Estado-Sociedade “estadocêntrica”, ou seja,
centralizada no Estado. Além disso, possuía um estilo de gestão burocrático, baseado
na emergência da administração científica. Ademais, apresentava uma visão unicista
baseada no “one best way” Taylor e de uma “unidade de comando” de Fayol. A ideia
de separação de planejamento e execução validava a hierarquia de funções e
justificava o autoritarismo. O desenvolvimento era pensado de forma centralizada, a
partir do Estado central para as demais unidades da federação. Em geral,
predominava uma visão integradora, global e termos com “administração pública”
eram muito comuns de serem utilizados (KEINERT, 2010). Segunda a autora,

“havia um consenso sobre o conceito de público que levava a definir-se

como autêntico problema do campo de Administração Pública o estudo
do aparelho do Estado (locus) através de uma ótica predominantemente
administrativa (focus)”. (KEINERT, 2010, p173).

Somente nos anos 80, com as discussões ocasionadas pela chamada “Crise
do Estado” é que este paradigma começaria a ser derrubado. Um fato relevante desse
período, conforme mencionado acima, é o Programa Nacional de Desburocratização
(PND), instituído em 1979 e questionava a demasia de mecanismos formais de
controle e gestão aparentemente “neutros”.
Embora essa transição tenha trazido alguns benefícios para a gestão pública,
alguns autores questionam estes avanços. Mathias-Pereira afirma que dois fatores
contribuíram para o retrocesso na administração pública. Segundo o autor, a transição
democrática
“representou um enorme retrocesso na modernização da Administração
Pùblica, visto que os acordos políticos espúrios – resultantes de um
novo populismo patrimonialista – propiciaram um rateiro de cargos
públicos na administração indireta e dos órgãos dos ministérios nos
Estados para os dirigentes políticos dos partidos vitoriosos.” Mathias-
Pereira (2010, p94-95)

Na última unidade iremos discutir com maior profundidade as principais

abordagens teóricas das políticas públicas e retornaremos a este caso.
Nos anos 90, então, emerge o Paradigma do Público enquanto interesse
público. Com efeito, o conceito de público descola-se de uma concepção de
localização institucional, focado no centrado, para tornar-se um valor, mais
abrangente e englobando outros atores. Altera-se a relação Estado-Sociedade para
uma definição mais pulverizada, sociocêntrica. Compreende-se que a ampliação do
espaço público não é um objetivo a ser cumprido e sim uma resultante da interação
de diversos atores (multiplicidade de lócus), através de um enfoque político-
organizacional. Conforme estudamos na primeira unidade na definição de Políticas
Públicas, cujo sentido engloba aquilo que é demandado pela sociedade, modificado
no sistema político formado por diversos atores e mecanismos institucionais e
jurídicos, e resultante nas ações do governo.
A definição de pública extrapola o Estado uma vez que a sociedade passa a
participar tanto a nível de demandante, como de realizador de ações por meio de
entidades do terceiro setor ou setor não-público, através de mecanismos de gestão
social e coprodução de bens públicos. Segundo Keineth, o conceito de público
atrelado ao interesse público assume uma multiplicidade de atores, formas jurídicas,
contratuais e também gerenciais. É o que está ilustrado em nosso quadro como “pós-
burocrático”, visto que ainda está em construção, e envolve inovação, competência
técnica, busca de qualidade, eficiência e eficácia.
Talvez um dos traços mais marcantes deste novo paradigma sejam os
instrumentos e formas de participação no processo de decisão e controle social direto
– a exemplo das audiências públicas, plebiscitos, fóruns, conselhos, orçamentos
participativos. Estudaremos mais a fundo tais mecanismos na nossa terceira unidade,
quando abordaremos o processo de planejamento de maneira mais detalhada. O que
deve ser compreendido é a preocupação de uma mais gestão participativa e mais
aberta como características chave da nova relação de Estado-sociedade.

Tópico 2.2.2 – Desafios

Conforme estudamos, a Constituição de 1988, também conhecida como

Constituição Cidadã, ampliou de sobremaneira os direitos sociais no Brasil. De acordo
com o cap. II, art.7º da CF/88:
DESTACAR
Art. 6º São direitos sociais a educação, a saúde, a alimentação, o trabalho, a moradia,
o lazer, a segurança, a previdência social, a proteção à maternidade e à infância, a assistência
aos desamparados, na forma desta Constituição. (Redação dada pela Emenda Constitucional
nº 64, de 2010)
Esses direitos, por sua vez, serão traduzidos em políticas públicas nos diversos
níveis de governo, seja na escala federal, estadual ou municipal. De tal maneira, é
possível elencar alguns desafios existentes na área social a partir desse período. De
acordo com Coelho, são desafios das políticas sociais a(o):
1. Equidade – é necessário que as políticas públicas desenvolvam a equidade,
isto é, tratem os iguais de forma igual e os desiguais de forma desigual
reduzindo, assim, as desigualdades regionais, sociais e econômicas.
2. Universalidade – objetiva-se o alcance de um maior número de pessoas,
baseado na universalização dos direitos sociais. Portanto, todos devem ter
acesso a educação, a saúde, a segurança, a moradia etc.
3. Participação – deve ser estimulado o dialogo com a população e garantido o
direito de discussão e contribuição do cidadão em todas as fases do processo
das políticas públicas.
4. Controle social – mecanismo de fortalecimento da cidadania que contribui para
aproximação da sociedade ao Estado, abrindo a oportunidade de os cidadãos
acompanharem as ações dos governos e cobrarem uma boa gestão do
governo.
5. Diversidade – tendência que surge nos fins dos anos 80 e compreende a
sociedade de vários aspectos, seja do ponto vista racial, de gênero, de faixa
etária, dentre outros.
6. Qualidade – é o novo grande desafio, uma vez que a os anteriores são
alcançados a sociedade demanda por uma qualidade maior dos serviços
prestados pelo Estado.

Embora tais desafios sejam apresentados voltados para as políticas sociais, é

inegável a sua aplicação em outras áreas. A população brasileira está cada vez mais
ciente dos seus direitos e isso gera uma maior participação do cidadão, seja no sentido
de demandar ações do governo, seja no sentido de auxiliar na formulação, ou até
mesmo na implementação e avaliação das políticas públicas. Com isso, finalizamos a
nossa segunda unidade. Mais adiante estudaremos um pouco sobre planejamento
governamental.

SÍNTESE DA UNIDADE

Nessa unidade estudamos o histórico das políticas públicas no Brasil. No

primeiro capítulo acompanhamos o desenrolar das ações governamentais associado
aos principais governos e as instituições desenvolvidas para promove-las. Com efeito,
observamos como o governo Vargas (1930-1954), primeiro a promover um conjunto
de ações relevantes a nível nacional, implementou um Estado interventor baseado na
administração burocrática e tendo o DASP como principal departamento na promoção
de políticas sociais, como educação, saúde. Em seguida, a chegada dos militares ao
poder representou o aumentou da intervenção do Estado nas questões civis e no
combate ao excesso de burocratização, representado pelo Ministério da
Desburocratização e do Programa Nacional de Desburocratização (PrND) a fim de
revitalizar e agilizar as organizações do Estado. Enfim, examinamos a gestão pública
no período da redemocratização, marcadas pelas inovações conduzidas pela
Constituição Federal de 1988 e os governos seguintes de Fernando Collor, Fernando
Henrique Cardoso até o governo Lula. Analisamos este derradeiro período também
através d de três dimensões: econômico-financeira, institucional-administrativa e
sócio-política.
No segundo capítulo dessa unidade o enfoque foi engendrado foram nos
paradigmas, ou modelos, de gestão das políticas públicas no país e nos novos
desafios trazidos a partir da nova Carta Magna. Verificamos o paradigma do Público
enquanto Estatal (1930-79) e o Paradigma Emergente, também conhecido como o
Público enquanto Interesse Público (pós 90). O primeiro é caracterizado por uma
relação Estado-Sociedade voltada para o Estado e equalizada sobre uma gestão
pública burocrática. O segundo modelo inclinava suas ações, sobretudo, à sociedade
e possuía uma gestão pública pós-burocrática. Finalizando o capítulo, ainda
constatamos alguns desafios às políticas sociais após a CF/88, são eles: equidade,
universalidade, participação, controle social, diversidade e qualidade.
Por enquanto é só! Com isso finalizamos o estudo voltado para Políticas
Públicas no Brasil através de uma abordagem histórica. Na próxima unidade
abordaremos o Planejamento Governamental, com foco no orçamento público e nas
teorias de abordagem das políticas públicas. Estamos quase chegando ao fim.
Prontos para avançar mais um passo? Então, vamos lá!
Unidade 3 – PLANEJAMENTO GOVERNAMENTAL
“A administração, em uma comunidade democrática, não está sujeita apenas à lei,
mas também ao orçamento. O controle democrático é o controle orçamentário”
(Ludwig Von Mises, 1944)

Introdução da Unidade ALO, VOCÊ!

Deve ter 01 parágrafo, explicando a importância dos assuntos que serão
estudados e suscitar no aluno o desejo de aprender.
Bem-vindos à última unidade do nosso módulo. Ele é dividido em dois capítulos:
Processo de Planejamento, cujo fito será voltado para o orçamento público, seus
principais elementos e funcionamento; e Teorias de Abordagem de Políticas Públicas,
quando estudaremos os principais preceitos de análise das ações governamentais.
Este conteúdo é importante pois apresenta a viabilidade de execução dos programas,
bem como, metodologias de diagnósticos úteis para que qualquer gestor público e
cidadão possa compreender melhor os diferentes embates de consenso e dissenso
comuns no sistema político. Prontos para começar? Vamos juntos!

3.1 – Processo de Planejamento

Objetivo(s)
Quais dúvidas buscaremos esclarecer:

- O que é o orçamento público?

- Quais os principais instrumentos de planejamento?

- Quem são os responsáveis pelo processo de planejamento?

Na unidade 1, examinamos o ciclo das políticas públicas cuja fase de

formulação está associada a adequação do orçamento com as ações escolhidas.
Nesse capítulo abordaremos um pouco do planejamento, orçamento público,
principais instrumentos associado ao processo na esfera federal. Ela vai ajudar na
melhor compreensão da segunda fase do nosso ciclo e contribuindo para aprimorar o
planejamento, a organização, a direção, o controle e a tomada de decisões dos
gestores públicos. Vamos lá?

Tópico 3.1.1 – Orçamento Público

O estudo do orçamento público está associado ao direito financeiro, que é um

ramo do Direito Público e estuda a atividade financeira do Estado. Ele engloba, pois,
a receita pública (obtenção de recursos), o crédito público (criação de recursos), o
orçamento público (gestão de recursos) e a despesa pública (dispêndio de recursos).
Estudaremos nesse subtópico o orçamento público, sobretudo, sobre a ótica da
gestão voltada para a formulação das políticas públicas.
Todos temos algum conhecimento sobre um orçamento. Por exemplo,
geralmente a sua família possui a uma determinada renda mensal (receitas) que deve
ser igual ou superior aos gastos durante um mês (despesas). E o que ocorre se essa
família busca realizar uma viagem em que no final das contas as despesas forem
maiores que as receitas? Essa família, se de fato desejar realizar essa viagem,
buscará financiar as suas dívidas de alguma maneira – seja por meio de empréstimos
(operações de crédito), vendendo algum bem (alienação) ou ainda utilizando
eventuais economias (reservas).
A diferença para um orçamento público deverá seguir uma série de regras,
instituídas em legislação. Outra diferença é que, ao contrário da família, o gestor
público não é o dono do que administra, que pertence ao povo, e para o povo que é
que ele deve desenvolver suas atividades, organizadas em políticas públicas. Nesse
sentido, há uma certa discricionariedade, ou seja, liberdade de escolha. Contudo, há
uma série de limitações em que ele deve seguir princípios e regras gerais para
elaborar instrumentos de planejamento e orçamento, realizar receitas e executar
despesas públicas, gerar endividamento, pagar pessoal etc. Todas essas ações
podem impactar na formulação e implementação de uma política pública. Nesse
subtópico observaremos melhor o conceito de orçamento público.
De acordo com Abrúcio e Loureiro, “o orçamento é um instrumento fundamental
de governo, seu principal documento de políticas públicas. Através dele os
governantes selecionam prioridades, decidindo como gastar os recursos extraídos da
sociedade e como distribuí-los entre diferentes grupos sociais, conforme seu peso ou
força política. (...) A Constituição de 1988 trouxe inegável avanço na estrutura
institucional que organiza o processo orçamentário brasileiro. Ela não só introduziu o
processo de planejamento no ciclo orçamentário, medida tecnicamente importante,
mas, sobretudo, reforçou o Poder Legislativo (grifo do autor)”. Na sua definição,
Abrúcio e Loureiro destacam a relevância do orçamento como um instrumento
essencial para a composição das políticas públicas – estudamos na unidade 1 como
a composição da fase de formulação de programas.
Giacomoni, por sua vez, enfatiza a integração entre orçamento e planejamento.
Isso justifica o porquê é tão importante compreender o orçamento para um melhor
entendimento do planejamento e das políticas públicas. Consoante o autor, o modelo
de integração entre planejamento e orçamento, o orçamento anual constitui-se em
instrumento, de curto prazo, que operacionaliza os programas setoriais e regionais de
médio prazo, os quais, por sua vez, cumprem o marco fixado pelos planos nacionais
em que estão definidos os grandes objetivos e metas, os projetos estratégicos e as
políticas básicas. Em outras palavras, o orçamento e o planejamento consistem nos
mecanismos, nos instrumentos de curto e médio prazo, que permitem a um governo
alcançar as suas metas e políticas estabelecidas. Adiante abordaremos os programas
setoriais e regionais, os quais compõem fazem parte do processo de planejamento.
E qual a relação dos poderes na elaboração do orçamento? Segundo Aliomar
Baleeiro, o orçamento público é o ato pelo qual o Poder Executivo prevê e o Poder
Legislativo autoriza, por certo período de tempo, a execução das despesas destinadas
ao funcionamento dos serviços públicos e outros fins adotados pela política
econômica ou geral do País, assim como a arrecadação das receitas já criadas em
lei. Após a compreensão de alguns conceitos de orçamento público, podemos
examinar os instrumentos basais do planejamento brasileiro.

Tópico 3.1.2 – Instrumentos de Planejamento

Conforme constatamos anteriormente, os mecanismos do planejamento do

Brasil se baseiam na Constituição Federal (CF) de 1988. Ela estabeleceu três
principais elementos de acordo com o art.165: o Plano Plurianual – PPA, a Lei de
Diretrizes Orçamentárias – LDO e a Lei Orçamentária Anual - LOA.
DESTACAR
Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:
I - o plano plurianual;
II - as diretrizes orçamentárias;
 III - os orçamentos anuais.
A CF/88 reforçou a imagem do planejamento na Administração Pública
brasileira, buscando integrar o plano e o orçamento através da criação do Plano
Plurianual e da Lei de Diretrizes Orçamentárias. Portanto, a PPA e o LDO possuem
uma composição de planos associado ao orçamento. O PPA, assim como a LDO, é
uma inovação da CF/1988. Antes do PPA e da CF/88, havia outros instrumentos
precários de planejamento, como o Orçamento Plurianual de Investimentos (OPI),
com somente três anos de duração, e não deve ser confundido com o PPA, cuja
duração é de quatro anos. Como forma de facilitar a compreensão do processo de
planejamento, vamos nos aprofundar um pouco sobre cada um dos três instrumentos.

Subtópico 3.1.2.1 – PPA

O PPA objetiva estabelecer, de forma regionalizada, as diretrizes, os objetivos

e metas de médio prazo da administração pública e, conforme apresentado, possui
vigência de quatro anos. Nesse período são elaborados um LDO e uma LOA para
cada ano, conforme imagem 1.

Baseado em Mendes (2017)

DESTACAR: PARA SABER MAIS

De acordo com Mendes (2017):
As diretrizes são normas gerais, amplas, estratégicas, que mostram o
caminho a ser seguido na gestão dos recursos pelos próximos quatros anos.
Os objetivos correspondem ao que será perseguido com maior ênfase
pelo Governo Federal no período do Plano para que, a longo prazo, a visão
estabelecida se concretize. O objetivo expressa o que deve ser feito, refletindo
as situações a serem alteradas pela implementação de um conjunto de
iniciativas, com desdobramento no território.
As metas são medidas do alcance do objetivo, podendo ser de natureza
quantitativa ou qualitativa, a depender das especificidades de cada caso.
Quando qualitativa, a meta também deverá ser passível de avaliação. Cada
objetivo deverá ter uma ou mais metas associadas.

O PPA retrata, a partir de uma visão macro, as intenções do gestor público

durante quatro anos, podendo ser revisado para a inclusão, exclusão ou alteração de
programas e projetos. Muitas vezes a proposta de governo de um candidato a cargo
de executivo é transformado em PPA. Assim, deve-se realizar uma análise criteriosa
dos candidatos, sua plataforma política e, também, do seu plano de governo a fim de
identificar as prioridades da administração proposta por determinado aspirante.
DESTACAR: ATENÇÃO!
As diretrizes, os objetivos e as metas são da administração pública
federal, ou seja, aqueles referentes à gestão pública no âmbito do Governo
Federal. O PPA federal não inclui diretrizes, objetivos e metas dos demais entes
públicos, pois cada ente possui seu próprio PPA.

Ressalta-se, de acordo com o art. 165 § 1º, que o instrumento em análise deve
ser elaborado de forma regionalizada. Promover oportunidades de acordo com as
diferentes realidades socioeconômicas encontradas no país certamente é um dos
grandes desafios ao gestor público quando na definição da agenda e na formulação
das políticas públicas. É elementar que o desenvolvimento do Brasil tem acontecido
de maneira desigual e promover a isonomia das ações governamentais a fim de
erradicar a pobreza e a marginalização e reduzir as desigualdades sociais e regionais
(conforme art.3º III) deve ser um objetivo do tomador de decisões. Essas mudanças
são estruturais e demandam um vasto horizonte temporal e persistência para se
concretizarem, fator pelo qual devem ser tratadas no aspecto de planejamento de
longo prazo. Por isso, é relevante a integração entre instrumentos de planejamento
de médio prazo, como o PPA, com outros anuais, a exemplo da LDO e LOA.
Concernente aos prazos, sua elaboração é realizada no primeiro ano de um
governo e entra em vigor no segundo ano do mesmo, somente finalizando no primeiro
ano do governo seguinte. Esse recurso busca garantir, portanto, a continuidade das
políticas mesmo após uma eventual troca de governantes.
Antes de avançarmos sobre os prazos, é válido compreender as distinções
entre legislatura, sessão legislativa e período legislativo. A primeira, a legislatura,
segundo a CF/1988, é o período de quatro anos. Dessa forma, cada legislatura possui
quatro sessões legislativas, que ocorrem anualmente de 2 de fevereiro a 22 de
dezembro. Por sua vez, cada sessão legislativa possui dois períodos legislativos, o
primeiro de 2 de fevereiro a 17 de julho e o segundo de 1º de agosto a 22 de dezembro.
Podemos compreender melhor conforme imagem 2:

Imagem 2 – Baseado em Mendes (2017)

DESTACAR
ATENÇÃO
Não se deve confundir a duração de uma legislatura!

Sobre os prazos do PPA, ressaltamos que iremos apresenta-los a nível federal.

de acordo com o ADCT, na Constituição Federal, a duração do PPA é de quatro anos,
iniciando-se no segundo exercício financeiro do mandato do chefe do executivo e
terminando no primeiro exercício financeiro do mandato subsequente. Ele deve ser
encaminhado do Executivo ao Legislativo até quatro meses antes do encerramento
do primeiro exercício, ou seja, até 31 de agosto. A devolução ao Executivo deve ser
feita até o encerramento do segundo período da sessão legislativa (22 de dezembro)
do exercício em que foi encaminhado.
Elucida-se que em nosso material abordaremos os instrumentos a nível federal.
Contudo, assim como a União, cada estado, cada município e o Distrito Federal
também têm seus próprios PPAs, LDOs e LOAs e não estão necessariamente
refletidas nos entes estaduais e municipais. Eles têm autonomia para a elaboração.
De toda maneira, a iniciativa sempre advém do Poder Executivo de cada ente. Se por
um lado isso garante autonomia aos entes federados, por outro pode ocasionar em
uma falta de sinergia em determinadas ações desenvolvidas entre eles.
Contudo, para complementar tal situação a CF/88 apresenta um elemento. De
acordo com art. 165, vemos que:
“§ 4º Os planos e programas nacionais, regionais e setoriais previstos nesta
Constituição serão elaborados em consonância com o plano plurianual e
apreciados pelo Congresso Nacional”.
Portanto, a União poderá desenvolver planos ou programas regionais e setoriais
previstos na Constituição. Um exemplo de plano setorial é o Plano Nacional de
Educação (Lei 13.005/2014 – PNE 2014-2024), cuja duração é de 10 anos.

Subtópico 3.1.2.2 – LDO

À LDO cabe expressar as políticas públicas e respectivas prioridades do
próximo exercício. Ela busca aproximar o PPA, mais voltado ao planejamento, da
LOA, mais associado a execução do orçamento.
A LDO é anual no sentido de que a cada ano teremos uma LDO (LDO-2018,
LDO-2019, LDO-2020 etc). Contudo, a duração da LDO extrapola o exercício
financeiro, uma vez que ela é aprovada até o encerramento do primeiro período
legislativo e orienta a elaboração da LOA no segundo semestre, bem como estabelece
regras orçamentárias a serem executadas ao longo do exercício financeiro
subsequente. Assim, a LDO elaborada em 2018 terá vigência já em 2018 para que
oriente a elaboração da LOA e também durante todo o ano de 2019, quando ocorrerá
a execução orçamentária.
O prazo para encaminhamento da LDO ao Legislativo é de oito meses e meio
antes do encerramento do exercício financeiro (15 de abril) e a devolução ao Executivo
deve ser realizada até o encerramento do primeiro período da sessão legislativa (17
de julho). A sessão legislativa não será interrompida sem a aprovação da LDO.

Subtópico 3.1.2.3 – LOA

Por fim, a LOA busca estimar a receita e fixar a programação das despesas
para o exercício financeiro. A LOA é o orçamento propriamente dito. Ela é utilizada
para operacionalizar através de diversas ações que veremos a frente.
Costuma-se dizer que os recursos são escassos e as demandas da sociedade
são ilimitadas e por isso é fundamental que escolhas sejam realizadas no momento
de elaboração dos instrumentos de planejamento e orçamento. Naturalmente, alguns
setores serão mais beneficiados, conforme as ideias dominantes dos governantes
naquele momento. Todavia, as despesas, em geral, não podem ser desviadas daquilo
que está autorizado na LOA, tampouco podem conflitar com o interesse público. A
CF/1988 veda o início de programas ou projetos não incluídos na LOA.
Para fins de conhecimento, devemos saber que a LOA é repartido em três
partes orçamentárias: a fiscal, a seguridade social e investimento das estatais.
 DESTACAR
§ 5º A lei orçamentária anual compreenderá:
I - o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos,
órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas
e mantidas pelo poder público;
II - o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou
indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto;
III - o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e
órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e
fundações instituídos e mantidos pelo poder público.

A fiscal engloba os três Poderes da União, órgãos e entidades da administração

direta e indireta; seguridade social destina-se à saúde, à previdência e à assistência
social; e investimento em estatais refere-se ao orçamento das empresas em que a
União detenha a maioria do capital com direito a voto. Isso ocorre para uma melhor
organização da LOA. Ressalta-se que há uma integração, coordenação e
consolidação entre os três.
É importante ressaltar que tais instrumento devem funcionar em conjunto: a
PPA enuncia as prioridades a serem tratadas durante quatro anos – com vigência até
o primeiro ano do próximo governo eleito; a LDO, por sua vez, identifica as ações
preeminentes daquele exercício, de um ano, e age como um elo interligando a PPA à
LOA, cujo objetivo é viabilizar a execução de um plano de trabalho do exercício a que
se refere, sempre em consonância com os mecanismos anteriores.
Com relação a responsabilidade de aprecia-las, de acordo com o art.166 da
CF88, é papel das duas Casas do Congresso Nacional os projetos de lei relativos ao
plano plurianual, às diretrizes orçamentárias, ao orçamento anual e aos créditos
adicionais. Assim, ressalta-se o papel relevante o Poder Legislativo na formulação das
políticas públicas e não somente do Poder Executivo, na figura de prefeitos,
governadores, presidentes e seus auxiliares, ministros e secretários.
Com isso finalizamos o nosso tópico sobre o processo de planejamento voltado
aos principais instrumentos a nível federal. No próximo tópico vamos estudar as
principais abordagens teóricas para análise das políticas públicas. Vamos lá?

3.2– Principais Abordagens Teóricas

Objetivo(s)
Quais dúvidas buscaremos esclarecer:

- O que é a a teoria neo-institucionalista?

- Como funciona a teoria racional?

- O que é a teoria incrementalista?

- Quais as implicações da teoria dos jogos?

As abordagens teóricas se debruçam sobre as políticas públicas, buscam

entendê-las através de um olhar específico e diferenciam-se pelo enfoque utilizado
para analisar diferentes critérios. A depender da abordagem utilizada o enfoque pode
ser alocado no processo tomada de decisões, no tomador de decisões, no
desenvolvimento e fortalecimento da conjuntura institucional, no aprofundamento da
compreensão do papel de cada um dos atores, entre outros. Atenção! Não se deve
confundir a análise com a avaliação das políticas públicas, estudada na unidade 1. A
análise envolve um conjunto de procedimentos mais complexos, aportes teóricos, em
que se exige um posicionamento ideológico claro por parte do analista – algo que a
avaliação evita explicitar, embora não consiga eliminar. Esse tema finaliza o nosso
módulo e articula diferentes conteúdos apresentados anteriormente. Abordaremos as
teorias neo-institucionalista, racional, incrementalista e teoria dos jogos. Boa leitura!
Tópico 3.2.1 – Teoria Neo-institucionalista
Na análise das políticas públicas muitas vezes pode haver uma dicotomia entre
compreensão dos processos de consenso e dissenso, comuns na policy arena, e
versus o entendimento dos elementos estruturais pelo qual elas são constituídas.
Dessa forma, o enfoque da teoria neo-institucional é voltado para os arranjos
conjunturais os quais as políticas públicas são elaboradas. De acordo com essa teoria,
o desenho organizacional das instituições é fundamental, atribuindo-lhe um valor
estratégico e uma função relacional, regulatória e cultural (WASCHKUHN, 1994). A
disposição organizacional e institucional irá assegurar que determinadas políticas
públicas sejam bem formuladas, implementadas e avaliadas.
Segundo tal corrente, o êxito do desenvolvimento de políticas públicas por
determinados países está associado às suas instituições políticas consolidadas. Por
outro lado, países da América Latina e Leste Europeu, em geral, ainda possuem
instituições políticas instáveis que devem ser aprimoradas a fim de
Alguns críticos dessa doutrina relatam uma supervalorização das disposições
institucionais em detrimento da consideração da participação dos cidadãos tem
caráter secundários. Afirmam que institucionalização implica em custos graves,
porque ela não representa somente a exclusão de muitas vozes, mas também o
pesadelo da burocratização e das contrariedades que essa acarreta consigo
(O’DONNELL, 1991).

Tópico 3.2.2 – Teoria Racional

De acordo com o enfoque teórico racional a tomada de decisões (individual ou
coletiva) é realizada através critérios de racionalidade. Pode ser dividida em dois tipos:
racional absoluta ou limitada.
A primeira doutrina presume um modelo descritivo e prescritivo de forma que o
tomador de decisões possui acesso a todas as informações necessárias para a sua
escolha e, assim, define qual a melhor opção dentre as demais. Nesse modelo, o
policymaker propõe qual valor deve ser maximizado e qual a melhor alternativa para
a resolução de determinada demanda social. Com efeito, a escolha por determinado
caminho envolver uma escolha criteriosa e abrangente de cada uma das
consequências daquela deliberação. Alguns autores criticam tal enfoque,
compreendendo que ele parte de uma premissa irrealista ou ingênua de que existe
informação perfeita e de que o processo de tomada de decisão não está sujeito ao
peso das relações assimétricas de poder (CAVALCANTI, 2007).
A corrente racional limitada, por sua vez, afirma que o tomador de decisões
jamais realiza escolhas a partir de uma lógica racional absoluta. Com efeito, o
policymaker, muitas vezes, não busca a melhor decisão, mas tenta evitar a pior. Dessa
maneira, os critérios para a tomada de decisões são baseados em um mesclado de
intuição e razão, ou juízo razoável. O exercício da razão encontra-se limitado pelo
contexto social, político e cognitivo no qual atua o tomador de decisão (ROTH, 2006).

Tópico 3.2.3 – Teoria Incrementalista

É uma posição teórica contrária ao racionalismo. Implica a maioria das decisões
políticas não serem mais do que ajustes às políticas públicas já existentes. Assim, a
tomada de decisão do ser humano não é racional e sim pautada por processos
políticos. Com efeito, constrói-se um continuum das políticas adotadas no passado
efetuando algumas modificações. Por conta do conflito, muito pouco pode avançar
sem conseguir realizar grandes transformações. De acordo com Silva e Dagnino
(2011) consiste de um enfoque baseado no pragmatismo e no reformismo cuja política
avança em pequenos passos, resultante em acordos dentro de um universo plural.
Ao contrário do que ocorre com o modelo de decisão racional absoluta, em que
a racionalidade é a priori, no modelo incremental ela é a posteriori. Ou seja, a
racionalidade emerge da prática política (ROTH, 2006. Constitui-se, portanto, um jogo
de pesos e contrapesos entre os atores, cuja experiência adquirida no processo de
elaboração da política será relevante para sua definição.

Tópico 3.2.4 – Teoria dos Jogos

Advindo do ramo da matemática aplicada, a teoria dos jogos é o também
compreendido das ciências políticas como o estudo das decisões racionais dos atores
políticos quando postos em situações nas quais, interagindo com outros atores tem
que fazer opções e o resultados dessas escolhas depende do resultado das escolhas
dos atores envolvidos. Refere-se, pois, aos conceitos que estudamos lá na unidade
1, como policy arena e policy network. Assim, os resultados da teoria dos jogos tanto
podem ser aplicados em aspectos significativos da vida em sociedade. Um exemplo
dessa aplicação é o Dilema dos Prisioneiros.
De acordo com tal teoria, pode ser ilustrada como uma história: duas pessoas,
vamos chama-los de A e B, são presas e são colocadas em duas celas distintas, de
modo que não podem se comunicar um com o outro. Em seguida, cada um deles é
chamado, individualmente, e é realizada uma proposta para que cada delatasse o
outro. A decisão de A, de negar ou delatar, acarretaria consequências para A e para
B. O mesmo é válido para B. A situação, e as quatros consequências possíveis, pode
ser melhor ilustrada de acordo com a tabela abaixo:

Prisioneiro "B" nega delação Prisioneiro "B" delata

Prisioneiro "A" nega Ambos são condenados a 6 "A" é condenado a 10 anos; "B"
delação meses sai livre

"A" sai livre; "B" é condenado a Ambos são condenados a 5

Prisioneiro "A" delata
10 anos anos

Ressalta-se que ambos os prisioneiros não podem se comunicar um com o

outro. Assim, se A se nega a delatar e B também se negar, ambos são condenados a
somente 6 meses. Se A delata B, porém B se nega e não delata A, então A sai livre e
B é condenado por 10 anos. Na terceira situação ocorre o inverso: se A se nega a
delatar e B o delata, então B sai livre. E por fim, se ambos delatam, cada um deles
será condenado a 5 anos de prisão.
Considerando que ambos, A e B, sejam inocentes o mais racional seria que os
dois colaborem. No entanto, a Teoria dos Jogos irá mostrar que o mais provável é que
cada um deles agirá racionalmente, buscando os melhores ganhos para si. Assim, A
supondo que B irá delatar, também delatará B e ambos ficarão 5 anos na prisão.
Portanto, a decisão mais racional individualmente – delatar o próximo – não foi o mais
racional para ambos – ambos não delatarem e ficar somente 6 meses preso. Essa
teoria explica como o processo de cooperação versus o processo de individualização
dos interesses, em diversas vezes no jogo político, não leva os diferentes atores ao
melhor resultado.
E VOCÊ? ALGUMA VEZ JÁ ESTEVE EM UMA SITUAÇÃO CUJO O DILEMA
 DOS PRISONEIROS É APLICÁVEL? COMPARTILHE NOS NOSSOS
FÓRUNS.
Exemplo do dilema dos prisioneiros no ramo da ciência política são os
problemas dos Estados relacionados às corridas armamentistas. Como se comportará
o Estado A se o Estado B começar a investir em armas? Nessa situação, A e B
possuirá duas opções: ou realizar um eventual acordo e reduzir o seu armamento ou
incrementar os gastos militares. Nem mesmo um acordo assegurará que o outro não
invista em armas e, assim, ambos buscam a expansão militar. Desse modo, os dois
Estados parecem atuar racionalmente, mas o resultado é completamente irracional.

SÍNTESE DA UNIDADE

Nessa última unidade estudamos o planejamento das políticas públicas, no

capítulo 5, e as principais abordagens teóricas no capítulo 6. Para tanto, buscando
compreender o conceito de orçamento público, seus instrumentos associados ao
processo na escala federal. Assim, examinamos as diferenças entre o Plano
Plurianual – PPA, a Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO e a Lei Orçamentária Anual
- LOA. Verificamos, também, como ocorre o processo de planejamento e definição do
orçamento a nível nacional, de acordo com os prazos e com as responsabilidades de
cada poder.
No capítulo 6, o enfoque foram as teorias de análise das políticas públicas.
Examinamos quatro: a teoria neo-institucional, racional, incrementalista e teoria dos
jogos. Verificamos as diferenças entre elas e que dentro delas também pode haver
correntes diferentes, como é o caso da racional absoluta e a racional limitada.
Com esse conhecimento será mais fácil ao gestor público e cidadão identificar
os procedimentos institucionais das políticas públicas em âmbito federal e buscar
influenciar na sua formulação, tornando-se ciente da relação entre planejamento,
orçamento e tomada de decisões comum ao sistema político brasileiro.

MENSAGEM FINAL

Caros Alunos,

Alcançamos o fim de mais uma etapa e gostaria de agradece-los pela oportunidade e

confiança de ter sido o seu professor durante este semestre. Meus sinceros desejos
que vocês tenham compreendido um pouco mais sobre as políticas públicas,
conceitos gerais, principais atores, seu ciclo, histórico no Brasil e principais
instrumentos. Certamente foi uma convivência proveitosa, no qual pudemos discutir e
compartilhar um pouco daquilo que sabemos, afinal o aprendizado é potencializado
quando conseguimos dividir nossas experiências.

Caso necessitem, coloco-me à disposição para qualquer necessidade futura.

Às vezes, devido ao elevado grau de complexidade da questão da Segurança Pública

no país podemos chegar a desacreditar que há uma solução. Seguramente, não há
atalhos ou caminhos simplórios que levarão à atenuação dessa questão. Contudo,
conforme afirma o pesquisador Ivenio Hermes: “Segurança Pública se faz com
pessoas que conseguem aliar boas ideias, planejamento e ação”. Portanto, somente
com o comprometimento dos atores envolvidos, a realização de estudos, discussões
com diferentes grupos sociais e a implementação dos instrumentos adequados
atrelado a um acompanhamento eficiente poderemos atenuar essa questão.
Certamente, não será fácil, mas uma adequada aplicação de políticas públicas
contribuirá para solapar os elevados índices de violência que afetam a todos.

Meus sinceros desejos que este curso lhes tenha feito pensar, refletir em relação aos
problemas ao seu redor e, sobretudo, como vocês, apoiado pela formulação e
implementação de boas políticas públicas, podem ser capazes de solucioná-los.

Um grande abraço,

Prof. Vinicius Rocha

REFERÊNCIAS
Devem ser colocadas em ordem alfabética e de acordo com a ABNT

MINICURRÍCULO DOS AUTORES

Deve ser breve e conter os principais títulos e experiências profissionais na área do módulo/unidade
em questão.

Instruções:

Quanto ao texto

1. Evitar a exposição de conteúdo, apenas.

2. Redigir com uma linguagem simples, clara e objetiva, como em uma aula presencial.
3. O texto deve ter caráter dialógico, como se o professor estivesse falando.
4. Os recursos como imagens, figuras, etc , devem ser bem contextualizados.

Quanto à utilização de textos e imagens, sugere-se

5. Ter entre 01 à 03 imagens (fotografia, obra de arte, desenhos, gráficos)

6. Pode-se utilizar de hyperlink para artigos ou imagens da internet que sejam extraídos de domínio
público
7. Evitar o uso exagerado de citações pois a intenção é privilegiar o texto do autor/professor de EAD.

Quanto a efetuar solicitações ao setor de produção de material didático

 A solicitação de qualquer elemento (imagem ou texto) deve estar entre parênteses e seguir as
especificações conforme exemplo abaixo:
(CAIXA ALTA, VERMELHO, FONTE ARIAL, TAMANHO 14 E NEGRITO)
 As orientações do que se deseja que seja criado devem estar claras, usando o verbo no infinitivo,
como exemplo: (INSERIR IMAGEM DE UMA ...), (DESTACAR NO TEXTO ABAIXO ...)