Grandes Opções Do Plano 2012-2015

PRESIDNCIA DO CONSELHO DE MINISTROS
PROPOSTA DE LEI N. 31/XII
Exposio de Motivos
A presente lei visa aprovar as Grandes Opes do Plano para 20122015, enquadradas nas estratgias de consolidao oramental, de rigor das finanas pblicas e de desenvolvimento da sociedade e da economia portuguesas apresentadas no Programa do XIX Governo Constitucional, no Documento de Estratgia Oramental divulgado pelo Ministrio das Finanas em 31 de Agosto de 2011 e no Relatrio do Oramento do Estado para 2012. Estas opes visam concretizar os compromissos de confiana e de responsabilidade que o Governo assumiu desde o incio para com o Pas, tendentes transformao estrutural da Economia Portuguesa e conduo prudente da poltica de Finanas Pblicas, sem descurar a defesa e promoo das polticas de Cidadania, Solidariedade, Justia e Segurana, Externa e de Defesa Nacional e a adopo de medidas sectoriais prioritrias. As Grandes Opes do Plano para 2012-2015 foram submetidas a parecer do Conselho Econmico e Social, cujas observaes foram tidas em conta na elaborao da presente verso. Assim: Nos termos da alnea d) do n. 1 do artigo 197. da Constituio, o Governo apresenta Assembleia da Repblica a seguinte proposta de lei:
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Artigo 1. Objecto So aprovadas as Grandes Opes do Plano para 2012-2015, que integram as medidas de poltica e de investimentos que contribuem para as concretizar. Artigo 2. Enquadramento estratgico As Grandes Opes do Plano para 2012-2015 inserem-se nas estratgias de consolidao oramental e de desenvolvimento da sociedade e da economia portuguesas apresentadas no Programa do XIX Governo Constitucional e no Relatrio do Oramento do Estado para 2012, incorporados no anexo presente lei, da qual fazem parte integrante. Artigo 3. Grandes Opes do Plano 1As Grandes Opes do Plano para 2012-2015 definidas pelo
Governo no incio da presente legislatura so as seguintes: a) O Desafio da Mudana: a transformao estrutural da
Economia Portuguesa; b) Finanas Pblicas e Crescimento: a estratgia oramental; c) Cidadania, Solidariedade, Justia e Segurana;
2
d) Polticas Externa e de Defesa Nacional; e) O Desafio do Futuro: medidas sectoriais prioritrias. 2As prioridades de investimento constantes das Grandes Opes
do Plano para 2012-2015 so contempladas e compatibilizadas no mbito do Oramento do Estado para 2012 e devidamente articuladas com o Programa de Assistncia Econmica e Financeira e em particular com as medidas de consolidao oramental.
Artigo 4. Programa de Assistncia Econmica e Financeira 1O cumprimento dos objectivos e das medidas previstas no
Programa de Assistncia Financeira acordado com a Unio Europeia e com o Fundo Monetrio Internacional prevalece sobre quaisquer outros objectivos programticos ou medidas especficas, incluindo apoios financeiros, benefcios, isenes ou outro tipo de vantagens fiscais ou parafiscais cuja execuo se revele impossvel at que a sustentabilidade oramental esteja assegurada. 2O Governo adopta como princpio prioritrio para a conduo decidida e sem uma da anlise sua quantificada compatibilidade das com suas os
das polticas que nenhuma medida com implicaes financeiras seja consequncias no curto, mdio e longo prazos e sem a verificao expressa inequvoca compromissos internacionais da Repblica Portuguesa. Artigo 5. Disposio final
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publicado em anexo presente lei, da qual faz parte integrante, o documento das Grandes Opes do Plano para 2012 -2015.
Visto e aprovado em Conselho de Ministros de 9 de Novembro de 2011
O Primeiro-Ministro
O Ministro Adjunto e dos Assuntos Parlamentares
ANEXO GRANDES OPES DO PLANO PARA 2012-2015 NDICE 1. Opo O Desafio da Mudana: a transformao estrutural da Economia Portuguesa 1.1. Enquadramento 1.1.1. Crescimento econmico anmico e baixa produtividade 1.1.2. As Finanas pblicas numa trajectria insustentvel 1.1.3. O endividamento externo da economia portuguesa 1.2. Agenda de transformao estrutural da economia portuguesa 1.3. Cenrio Macroeconmico
1.3.1. Hipteses Externas para 2012 1.3.2. Cenrio Macroeconmico para 2012 2. Opo Finanas Pblicas e Crescimento: a Estratgia Oramental 2.1. Introduo 2.2. Finanas Pblicas em 2011 2.3. Estratgia de Consolidao Oramental 2.3.1. Finanas e Administrao Pblica 2.3.2. Polticas Sociais 2.3.3. Funes Econmicas 2.4. Medidas Fiscais para 2012 2.4.1. Alargamento da Base Tributvel 2.4.2. Reforo do Combate Fraude e Evaso Fiscais 2.4.3. Simplificao, Incremento do Recurso s Novas Tecnologias de Formao e Garantias dos Contribuintes 2.4.4. Consolidao das Condies de Competitividade da Economia Portuguesa 2.4.5. Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Singulares 2.4.6. Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Colectivas 2.4.7. Imposto sobre o Valor Acrescentado 2.4.8. Impostos Especiais de Consumo 2.4.9. Imposto nico de Circulao 2.4.10. Impostos Locais
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2.4.11. Benefcios fiscais 2.4.12. Combate fraude e evaso fiscais 2.4.13. Emisso e transmisso electrnica de facturas 2.4.14. Direitos e garantias dos contribuintes 2.5. Implementao da Lei do Enquadramento Oramental 2.5.1. Apresentao 2.5.2. Regras oramentais 2.5.3. Quadro plurianual de programao oramental 2.5.4. Oramento por Programas 2.5.5. Procedimentos contabilsticos e prestao de contas 2.5.6. Conselho das Finanas Pblicas 2.5.7. Questes operacionais e calendarizao
3. Opo Cidadania, Solidariedade, Justia e Segurana 3.1. Administrao Interna 3.2. Justia 3.3. Solidariedade e Segurana Social 3.3.1. Programa de Emergncia Social (PES) 3.3.2. Combate Pobreza e Reforo da Incluso e Coeso Sociais 3.3.3. Economia Social 3.3.4. Famlia e Natalidade 3.3.5. Promover a Sustentabilidade da Segurana Social
6
3.4. Administrao Local e Reforma Administrativa 3.5. Comunicao Social 3.6. Igualdade de gnero, violncia domstica e integrao de populaes imigrantes e das comunidades ciganas 3.7. Plano para a Integrao dos Imigrantes e das Comunidades Ciganas 3.8. Desporto e Juventude 4. Opo Poltica Externa e de Defesa Nacional 4.1. Reforar a Diplomacia Econmica 4.2. Evoluir nas Relaes Bilaterais e Multilaterais 4.3. Valorizar a Lusofonia e as Comunidades Portuguesas 4.4. Poltica de Defesa Nacional
5. Opo prioritrias
Desafio
do
Futuro:
Medidas
sectoriais
5.1. Economia e Emprego 5.1.1. Apoio Internacionalizao e Captao de Investimento 5.1.2. Revitalizao da actividade econmica 5.1.3. Programa Estratgico para o Empreendedorismo e Inovao 5.1.4. Valorizao da Oferta Nacional e Aprofundamento do Mercado Interno, incluindo Concorrncia
5.1.5. Emprego e Mercado de Trabalho 5.1.6. Desenvolvimento Regional e Fundos Comunitrios 5.1.7. Transporte, Infra-estruturas e Comunicaes 5.1.8. Mercado de energia e poltica energtica 5.1.9. Turismo 5.2. Mercado de arrendamento 5.3. Agricultura e Florestas 5.4. Mar 5.5. Ambiente e Ordenamento do Territrio 5.6. Sade 5.6.1. Objectivos estratgicos 5.6.2. Medidas 5.7. Educao e Cincia 5.8. Ensino Bsico e Secundrio e Administrao Escolar 5.9. Ensino Superior 5.10. Cincia 5.10.1. Investigao Cientfica 5.10.2. Investigao aplicada e transferncia tecnolgica para o tecido empresarial 5.10.3. Formao de recursos altamente qualificados e aumento de emprego cientfico 5.10.4. Avaliao independente das polticas de Cincia 5.10.5. Criao do Conselho Nacional de Cincia e Tecnologia
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5.11. Cultura 5.11.1. Patrimnio 5.11.2. Livro, Leitura e uma Poltica da Lngua 5.11.3. Libertar as Artes da Tutela do Estado 5.11.4. Crescimento das Indstrias Criativas em Ambiente Digital 5.11.5. Uma Educao para a Cultura e para a Arte 5.11.6. Paisagem e Cultura 5.11.7. Medidas
1. OPO O DESAFIO ECONOMIA PORTUGUESA 1.1. Enquadramento
DA
MUDANA:
TRANSFORMAO
ESTRUTURAL
DA
Portugal enfrenta actualmente uma das maiores crises econmicas e financeiras da sua histria. A crise que hoje vivemos o resultado da acumulao de desequilbrios macroeconmicos e de debilidades estruturais durante mais de uma dcada. Estes desequilbrios e debilidades tornaram-se visveis, em toda a sua extenso, no contexto da crise global e europeia, que comeou em 2007. A economia portuguesa uma das mais afectadas pela crise soberana da rea do euro. A percepo de risco de crdito relativamente dvida portuguesa deteriorou-se progressivamente desde o final de 2009, num quadro de receio crescente, por parte dos investidores internacionais, sobre a sustentabilidade das finanas pblicas e do endividamento externo, em associao com um baixo crescimento do produto potencial. Deste modo, observou-se um agravamento significativo das condies de financiamento da economia, quer em termos de custo quer de acesso ao crdito, tornando inadivel o pedido de assistncia financeira internacional, que se concretizou, finalmente, em Abril de 2011. As actuais dificuldades, no obstante graves, devem ser avaliadas numa perspectiva histrica. Os perodos de crise fazem parte da dinmica econmica e tipicamente do lugar a transformaes que so essenciais para novos progressos e avanos das economias. Vale a pena ter presente que na segunda metade do sculo XX Portugal foi um caso de sucesso. A actividade econmica cresceu rapidamente e Portugal juntou-se ao grupo dos pases desenvolvidos, no apenas em matria de alterao estrutural relativa aos principais motores de
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crescimento econmico, como tambm a nvel da educao, da sade e da proteco social. Esta capacidade de transformao mostrou que com esforo e determinao a economia portuguesa emergir da crise como uma economia diferente. No final deste processo teremos uma economia mais competitiva, isto , uma localizao atraente para investir, produzir e criar emprego.
1.1.1. Crescimento econmico anmico e baixa produtividade Portugal registou ao longo da ltima dcada um baixo crescimento econmico e um fraco desempenho no que se refere ao crescimento da produtividade. No perodo 1999-2010, o PIB cresceu a uma mdia anual de 1%, o que compara com 1,4% na rea do euro. Neste conjunto de pases, e durante o perodo acima referido, apenas a Itlia verificou um crescimento mais baixo (Grfico 1). Grfico 1. PIB Portugal e alguns dos seus parceiros europeus (2000=100)
150
Alemanha Grcia Frana AE -17
Irlanda Espanha Itlia Portugal
140
130
120
110
100
90
9 1 0 2 1 0 2 0 2 3 0 2 4 0 2 5 0 2 6 0 2 7 0 2 8 0 2 9 0 2 1 0 2 Fontes: Eurostat e Ministrio das Finanas.

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O baixo crescimento da produtividade particularmente preocupante uma vez que, no longo prazo, o nvel da produtividade condiciona o nvel dos salrios reais e, por conseguinte, o nvel de bem-estar social. A desacelerao da produtividade em grande parte explicada pelo abrandamento da acumulao de capital por trabalhador, num quadro de um modelo de desenvolvimento econmico pouco eficaz na captao de investimento directo estrangeiro e relutante tomada de posies de controlo, por parte de capital estrangeiro, atravs da aquisio de posies em empresas cotadas em bolsa.
Ao longo da dcada de 90, a perspectiva de participao na rea do euro e a sua concretizao posterior, constituiu um alargamento de oportunidades para o desenvolvimento da economia portuguesa, que, a terem sido bem aproveitadas, teriam permitido significativos ganhos ao nvel da eficincia e da produtividade. Por um lado, a estabilidade monetria e financeira contribuiria para condies de financiamento favorveis, por outro lado, uma Maior integrao dos mercados de bens e servios e do mercado de capitais geraria ganhos de eficincia, criando condies que promoveriam o crescimento econmico. Porm, o pleno aproveitamento dos benefcios de uma Maior integrao europeia exigiria a adopo de polticas econmicas que garantissem a estabilidade oramental e financeira, por um lado, e favorecessem a concorrncia e a abertura da economia, por outro. A opo por proteger alguns sectores da entrada de novos operadores e de condicionar a aquisio e o controlo de empresas por capital estrangeiro traduziu-se na falta de concorrncia e em baixos nveis de investimento e de inovao. Em termos de afetao de recursos, esta abordagem favoreceu a acumulao de capital no sector dos bens e servios no transaccionveis (como a construo e o comrcio a retalho).
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Comparativamente aos parceiros europeus, Portugal apresenta vrias debilidades nas condies que oferece para o desenvolvimento da actividade empresarial, designadamente ao nvel da rigidez e segmentao do mercado de trabalho, do deficiente funcionamento do sistema de justia e do baixo nvel de qualificaes do seu capital humano. Estes factores tm debilitado a capacidade de atraco de capital estrangeiro e condicionado o investimento nacional dentro do pas. 1.1.2. As Finanas pblicas numa trajectria insustentvel Na ltima dcada, a poltica oramental foi conduzida de forma imprudente Ao longo da ltima dcada, Portugal seguiu uma poltica oramental imprudente que conduziu o sector pblico a uma situao de endividamento excessivo. O preocupante nvel de dvida pblica entretanto atingido deve-se fundamentalmente acumulao sucessiva de dfices oramentais que resultaram em grande parte de uma deteriorao estrutural das contas pblicas.
Desde a entrada na rea do euro, Portugal registou dfices oramentais quase sempre acima de 3% do PIB. De facto, apenas em 1999 (2,7%), 2000 (2,9%) e 2002 (2,9%) o dfice oramental se situou abaixo do valor de referncia de 3,0% estabelecido no Pacto de Estabilidade e Crescimento, que apenas pode ser ultrapassado em condies excepcionais e de forma temporria (Grfico 2). Durante este perodo, o dfice oramental apresentou um valor mdio de 4,6% do PIB. No perodo em anlise, Portugal foi formalmente sujeito ao Procedimento dos Dfices Excessivos por trs vezes. O primeiro episdio decorreu entre 2002 e 2004. O segundo teve lugar entre 2005 e 2008. O terceiro, que continua aberto, comeou em 2009.
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Adicionalmente, as finanas pblicas portuguesas nunca estiveram numa posio superavitria ou prxima do equilbrio, conforme previsto nas regras do Pacto de Estabilidade e Crescimento. Assim, a poltica oramental conduzida nos ltimos anos levou a que a dvida pblica em percentagem do PIB evolusse de aproximadamente 50% em 1999 para cerca de 93% em 2010.
Grfico 2. Dfice e dvida pblica (em percentagem do PIB)

15 14 13 12 11 10 9 8 7 6 5 4 3 2 1 0 100 Df ice oramental Dvida pblica - eixo dir. 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Fontes: INE, Banco de Portugal e Ministrio das Finanas.
Ao longo da ltima dcada observou-se igualmente um forte incremento do peso do Estado na economia, prosseguindo a tendncia crescente evidenciada desde a segunda metade da dcada de 80. A ttulo de exemplo, o consumo pblico aumentou de cerca de 14% do PIB, em 1985, para nveis ligeiramente acima de 21% em 2010 (Grfico 3). At meados da dcada de 90, as despesas com o pessoal deram um forte contributo para o aumento do consumo
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pblico. J na ltima dcada, em grande parte devido empresarializao dos hospitais, as prestaes sociais em espcie influenciaram decisivamente a tendncia de subida, mais do que compensando a diminuio do peso das despesas com o pessoal. Grfico 3. Evoluo do Consumo Pblico (em percentagem do PIB)
24 22 20 18 16 14 12 10 8 6 4 2 0 1977 1981 1985 1989 1993 1997 2001 2005 2009 Consumo Pblico Despesas com pessoal Prestaes sociais em espcie Outros
Fonte: INE. Analisando a evoluo da receita corrente estrutural e da despesa corrente primria estrutural, possvel verificar que a poltica seguida por Portugal foi diferente da generalidade dos pases da rea do euro. De 1999 a 2008, ambas as variveis cresceram significativamente em Portugal, com particular incidncia na despesa (Grfico 4). Deste modo, o saldo corrente primrio estrutural reduziu-se de 3,3% do PIB em 1999 para 1,8% em 2008 (Grfico 5). Na rea do euro a receita permaneceu relativamente estvel enquanto a despesa verificou um aumento significativo, o que se traduziu numa reduo deste saldo de 5,5% do PIB em 1999 para 3,9% em 2008. Portugal apresentava assim uma posio de finanas pblicas mais frgil do que a mdia da rea do euro no incio da crise.
Grfico 4. Receita e
Grfico 5. Saldo Corrente

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Despesa Estrutural (em percentagem do PIB)

46 44 42 40 38 36 34 32 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 PT - Rec. corrente estrutural PT - Desp. corrente prim. estrutural AE - Rec. corrente estrutural AE - Desp. corrente prim. estrutural -4 6 5 4 3 2 1 0 -1 -2 -3
Primrio Estrutural (em percentagem do PIB)
1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Portugal
rea do euro
Fontes: AMECO e Ministrio das Finanas. Em 2009, o saldo corrente primrio estrutural sofreu uma reduo tanto em Portugal como na rea do euro. A receita corrente primria caiu em 0,7 p.p. do PIB em Portugal por oposio a um aumento de 1,6 p.p. nos pases europeus. Do lado da despesa verificou-se um aumento de 4,1 p.p. do PIB, em Portugal. Na rea do euro observouse um aumento de 3,3 p.p. Neste contexto, Portugal passou a apresentar um dfice corrente primrio estrutural das contas pblicas de 3% do PIB. No conjunto dos pases da rea do euro, o saldo tambm diminuiu mas permaneceu positivo em 2,2% do PIB. De facto, tal desempenho s foi possvel pois a Maioria dos pases participantes na rea do euro dispunha de uma margem de segurana suficientemente grande para amortecer os efeitos da crise, sem colocar em perigo a situao financeira das Administraes Pblicas. Pelo contrrio, Portugal no tinha condies para reagir ao novo contexto sem que da resultasse um grave desequilbrio estrutural das contas pblicas (ver Caixa 1). As finanas pblicas revelam um problema de disciplina oramental O sector pblico tem revelado um grave problema de disciplina oramental, o que tem fragilizado a confiana dos agentes econmicos no desempenho das contas pblicas portuguesas. Esta
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falta de disciplina contribuiu para que, entre 1999 e 2008, se verificassem desvios mdios do dfice oramental de 0,8% do PIB face aos valores previstos nas actualizaes dos Programas de Estabilidade e Crescimento (PEC), para os respectivos anos em que foram publicadas. Cumulativamente, este desvio representou um total de, aproximadamente, 8% do PIB. De igual modo, as previses para o saldo oramental foram tendencialmente optimistas (Grfico 6). Com efeito, os objectivos a mdio prazo para o saldo oramental previstos nas actualizaes dos PEC apontavam geralmente para situaes prximas do equilbrio para o perodo final coberto pelo Programa. Porm, o desempenho oramental observado ficou tipicamente aqum das metas definidas, tendo Portugal falhado sucessivamente o cumprimento dos ajustamentos oramentais previstos nos diferentes programas. Grfico 6. Saldos Oramentais previstos e observados (em percentagem do PIB)
1999 0
PEC 2001-2004 PEC 1999-2002 PEC 2003-2006 PEC 2006-2010
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
-2
PEC 2005-2009 (Junho)
-4
PEC 2010-2013
-6
-8
-10
-12
Fonte: INE e Ministrio das Finanas Nota: Os valores apresentados para a previso correspondem aos valores que foram reportados nas actualizaes dos PEC.
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Os sucessivos desvios verificados sugerem que as regras oramentais no so suficientemente fortes para assegurar que as metas de mdio-prazo definidas sejam cumpridas. O problema reside sobretudo ao nvel da capacidade de controlar a execuo oramental e de garantir a realizao da estratgia de consolidao oramental anunciada.
Existe um elevado nvel de dvida no contabilizado nas contas pblicas Para alm do endividamento pblico excessivo, existe um elevado nvel de dvida de entidades pblicas e de responsabilidades futuras do Estado que no esto reflectidas nas contas das Administraes Pblicas. De destacar, por um lado, o Sector Empresarial do Estado (SEE), excluindo o sector financeiro, fortemente deficitrio e, por outro, as Parcerias Pblico-Privadas (PPP) envolvendo encargos futuros elevados. O SEE, que na presente anlise engloba todas as empresas do Sector Pblico, tem vindo a acumular um excessivo nvel de endividamento, resultado de um fraco desempenho financeiro. No final de 2010, o valor total da sua dvida bancria rondava os 19% do PIB. Este conjunto de empresas apresenta uma estrutura financeira frgil, assente num passivo muito elevado, de cerca de 62 mil milhes, e num capital prprio negativo na ordem dos 235 milhes. Esta situao de fragilidade constitui um risco considervel para as contas pblicas. Refira-se, a este respeito, a integrao de trs das empresas pblicas de transportes no permetro das Administraes Pblicas, em contas nacionais, com um impacto de cerca de 0,4% do PIB no valor do dfice oramental de 2007 e de 0,5% em 2008, 2009 e 2010.
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Para alm deste risco oramental, existe tambm um efeito de crowding-out do sector privado: o elevado nvel de endividamento do SEE, designadamente junto dos bancos, absorve uma fraco considervel do crdito que, desta forma, no pode ser destinado ao sector privado, com destaque para as PMEs e as empresas exportadoras. semelhana de outros pases, mas numa escala invulgar, as PPP foram um modelo amplamente usado em Portugal para o financiamento de obras pblicas, principalmente infraestruturas rodovirias, ferrovirias e de servios de sade. Neste tipo de estruturas contratuais, o financiamento e a responsabilidade pelo investimento e pela explorao incumbem, no todo ou em parte, ao parceiro privado. A extensiva utilizao deste tipo de contratos fez com que o valor das responsabilidades por pagamentos futuros do Estado aos parceiros privados represente hoje cerca de 14% do PIB (considerando o valor actualizado dos cash-flows futuros). Estes compromissos assumidos aumentam a presso sobre as contas pblicas no mdio prazo, uma vez que o desembolso anual do Estado atinge o seu mximo em 2016 (Grfico 7). A ttulo de exemplo do risco inerente a estas operaes, refira-se o impacto no dfice oramental que a reviso da excepo do tratamento a dar a trs contratos envolvendo PPP teve no dfice oramental (no mbito da reviso de Abril de 2011 da primeira notificao do Procedimento dos Dfices Excessivos, por parte do INE): 0,1% do PIB em 2009 e 0,5% em 2010. Grfico 7. Encargos Brutos com as Parcerias Pblico Privadas (em percentagem do PIB)
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1.6 1.4 1.2 1.0 0.8 0.6 0.4 0.2 0.0 2011 2016 2021 2026 2031 2036 2041 2046
Rodovirias Ferrovirias
Sade Outros
Fonte: INE e Ministrio das Finanas Nota: Encargos das PPP a preos constantes com IVA
O processo oramental portugus padece de importantes fragilidades O processo oramental portugus apresenta importantes fragilidades. Em termos genricos, o processo caracterizado por mecanismos de planeamento assentes numa lgica de fluxos de caixa, anualidade e ausncia de enfoque nos resultados a alcanar. Por seu turno, os mecanismos de controlo e prestao de contas so muito detalhados, baseados na legalidade e regularidade da despesa, com elevada carga burocrtica. As mais importantes fragilidades do sistema so a elevada fragmentao do processo oramental, a ausncia do quadro oramental plurianual para ancorar a despesa e a existncia de um sistema contabilstico incompleto (e, de forma mais genrica, a ausncia de um sistema de suporte avaliao do desempenho).
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Fragmentao do processo oramental A fragmentao do processo oramental manifesta-se em dois planos distintos. Num primeiro plano, h a considerar as diferenas de metodologia entre a ptica da contabilidade nacional e ptica da contabilidade pblica. A coexistncia destas duas pticas traduz-se em diferenas, que nos ltimos anos tm assumido particular expresso, quer ao nvel do universo das entidades que fazem parte do sector pblico quer ao nvel do apuramento da receita e despesa do ano. Estas diferentes abordagens afectam a transparncia das contas pblicas e dificultam o controlo oramental em tempo real. Num segundo plano, h a considerar a fragmentao orgnica dentro da prpria contabilidade pblica. A Administrao Central constituda por mais de 500 entidades, repartidas em servios integrados (sem autonomia financeira e financiados essencialmente pelo Oramento do Estado) e Fundos e Servios Autnomos (que so financiados por transferncias do Oramento do Estado e por receitas prprias e detm autonomia financeira). A elaborao e execuo do oramento e a prestao de contas no so centralizados a nvel dos Ministrios, o que obriga o Ministrio das Finanas a manter vrias centenas de interlocutores, tornando difcil manter em tempo real uma viso global e analtica do oramento e impedindo um controlo oramental eficaz. Esta situao agravada pelo facto das regras relativas elaborao e execuo do oramento assentarem em detalhe e complexidade excessivos. Ausncia de um quadro oramental plurianual O Programa de Estabilidade e Crescimento (PEC) tem sido o nico instrumento de programao oramental de mdio-prazo. O PEC apresenta as intenes de poltica oramental do Governo e define objectivos oramentais para um horizonte de 4 anos a um nvel bastante agregado. Tipicamente as medidas apresentadas para atingir os objectivos oramentais definidos so insuficientemente detalhadas, calendarizadas e quantificadas. Conforme referido e ilustrado no (Grfico 6), a experincia passada revela que os
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objectivos definidos so largamente incumpridos, no havendo qualquer mecanismo endgeno que permita a correco de desvios.
Sistema contabilstico incompleto Os sistemas contabilsticos e de informao disponveis devero ser melhorados de forma a fornecer informao para uma boa gesto e uma prestao efectiva de contas. O facto de a informao sobre a execuo oramental ser ainda em larga medida baseada numa ptica de caixa, impede um conhecimento atempado da totalidade dos compromissos assumidos. Por seu turno, a complexidade e fragmentao do oramento dificultam a obteno de informao consolidada sobre a posio financeira do sector pblico. 1.1.3. O endividamento externo da economia portuguesa O endividamento externo da economia portuguesa atingiu nveis muito elevados Portugal acumulou nos ltimos 10 anos um nvel de endividamento excepcionalmente elevado, quer quando comparado com a sua histria recente, quer quando confrontado com os seus parceiros europeus. A dvida externa bruta, um indicador do total das dvidas do sector pblico e do sector privado ao estrangeiro, aumentou de cerca de 100% do PIB em 1999 para 230% do PIB em 2010 (Grfico 8). Actualmente, Portugal encontra-se entre os pases mais endividados da rea do euro (Grfico 9). Grfico 8. Dvida externa bruta portuguesa (em percentagem do PIB) Grfico 9. Dvida externa bruta em 2010 (em percentagem do PIB)
22
250
Itlia Alemanha Espanha
200
Grcia Finlndia
150
Frana ustria
100
Portugal Blgica
50
Pases Baixos Irlanda 0 200 400 600 800 1000 1200
0 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Fonte: Banco de Portugal
Fontes: AMECO, Banco de Portugal e FMI Nota: No caso da Irlanda a posio da dvida externa referese a 30 de Junho de 2010
Tambm em termos lquidos, isto , descontando a acumulao de activos financeiros externos por parte dos agentes econmicos residentes, visvel o ritmo de crescimento do endividamento externo da economia portuguesa ao longo da ltima dcada. A posio de investimento internacional agravou-se significativamente tendo passado de 32% do PIB em 1999 para cerca de 108% em 2010 (Grfico 10). Em termos de posio de investimento internacional, Portugal ocupa a posio mais desfavorvel de entre os pases da rea do euro (Grfico 11). Grfico 10. Posio de investimento internacional (em percentagem do PIB) Grfico 11. Posio de investimento internacional em 2010 (em percentagem do PIB)
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40 20 0 -20 -40 -60 -80 -100 -120 1999 Administraes Pblicas Sector Financeiro Sociedades no Financeiras e Particulares Autoridades Monetrias Posio de investimento internacional 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Portugal Irlanda Grcia Espanha Itlia Frana ustria Finlndia Pases Baixos Alemanha Blgica -120 -100 -80 -60 -40 -20 0 20 40 60
Fonte: Banco de Portugal
Fontes: AMECO, Banco de Portugal e FMI Nota: No caso da Irlanda a posio de investimento internacional refere-se a 30 de Junho de 2010
A acumulao de dvida da economia portuguesa resultou de um aumento das necessidades de financiamento do sector pblico e do sector privado no financeiro. Dada a participao limitada do sector privado no financeiro no mercado de capitais, as suas necessidades de financiamento foram Maioritariamente satisfeitas pelo sistema bancrio portugus, que por sua vez recorreu emisso de dvida junto de no residentes. A concentrao de um elevado nvel de endividamento externo no sector pblico e no sistema bancrio, colocou a economia portuguesa numa situao vulnervel a alteraes das condies de liquidez e de percepo de risco nos mercados internacionais de instrumentos de dvida.
A interligao entre o risco de crdito soberano e o risco de crdito do sistema bancrio muito forte como demonstrado na actual crise de dvida soberana. A deteriorao do mercado da dvida soberana gera
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perdas potenciais nas carteiras de dvida pblica dos bancos e diminui o valor do colateral e das garantias do Estado detidas por estes. Neste contexto, deterioraes das notaes de rating da dvida soberana so frequentemente seguidas de revises em baixa do rating dos bancos, determinando um agravamento das condies de financiamento de ambos os sectores. O aumento do risco de crdito bancrio afecta igualmente o risco soberano, designadamente pelos efeitos sobre as finanas pblicas dos mecanismos de apoio estabilidade do sistema financeiro. A gesto do risco macro-sistmico impe a necessidade de uma margem acrescida de prudncia na conduo das polticas oramental e de superviso do sistema financeiro. A entrada de Portugal na rea do euro determinou um relaxamento das restries de liquidez e uma melhoria das condies financeiras dos portugueses A entrada de Portugal na rea do euro determinou uma melhoria das condies de financiamento da economia portuguesa que passou a beneficiar de taxas de juro reais mais baixas e menos volteis e do acesso a um mercado alargado de financiamento no exterior sem incorrer em risco cambial. Estas condies foram potenciadas por uma avaliao relativamente benigna do risco nos mercados internacionais, e em particular pela reduzida discriminao de risco de crdito entre os emitentes dos pases da rea do euro (Grfico 12).
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Grfico 12. Taxas de rendibilidade da dvida pblica a 10 anos (diferenciais face a Alemanha em pontos base)
1200 1000 800 600 400 200 0 -200 Grcia Portugal Itlia PasesBaixos ustria Irlanda Espanha Blg ica Finlndia Frana
Na ltima dcada, os rcios de endividamento dos particulares e das sociedades no financeiras registaram aumentos acentuados, situando-se entre os mais elevados da rea do euro (Grfico 13). No caso dos particulares, o aumento do endividamento foi acompanhado de uma diminuio significativa da taxa de poupana em percentagem do rendimento disponvel que passou de 10,6% em 2000 para um mnimo de 7,0% em 2007. O endividamento dos particulares foi usado sobretudo para aquisio de habitao prpria, mas tambm em despesas de consumo. No caso das empresas, a composio dos emprstimos bancrios sugere uma predominncia do financiamento de actividades relacionadas com o sector imobilirio e servios.
a9 Jn a0 Jn a0 Jn1 a0 Jn2 a0 Jn3 a0 Jn4 a0 Jn5 a0 Jn6 a0 Jn7 a0 Jn8 a0 Jn9 a1 Jn0 Fonte: Reuters
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Grfico 13. Dvida dos Particulares e Empresas no Financeiras (em percentagem do PIB)
160 140 120 100 80 60 40 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Particulares (*) Empresas no financeiras
Fonte: Banco de Portugal. Nota: (*) Dvida Financeira. A expanso do crdito ao sector privado no financeiro foi sustentada pelo sistema bancrio que acedia a financiamento nos mercados de dvida por grosso em condies muito favorveis. Esta expanso teve implicaes sobre a estrutura de financiamento do sistema bancrio, com um aumento significativo do peso das fontes de financiamento mais volteis no total de recursos. O rcio de transformao dos depsitos em crdito aumentou, para a mdia do sistema bancrio portugus, para valores muito elevados (cerca de 160%), ainda que com diferenas significativas entre bancos. A partir de 2008, e no quadro da crise econmica e financeira global, o sector privado iniciou um rpido e significativo processo de ajustamento. As necessidades de financiamento do sector privado
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no financeiro caram logo em 2009 para nveis semelhantes aos mnimos observados ao longo da ltima dcada, tendo permanecido relativamente inalteradas em 2010 (Grfico 14). Por seu turno, o sector financeiro aumentou a poupana financeira para nveis mximos dos ltimos 15 anos. Em contraste, o sector pblico aumentou substancialmente as necessidades de financiamento em 2009, tendo praticamente anulado o impacto do ajustamento do sector privado nas necessidades de financiamento do total da economia. Desta forma as necessidades de financiamento total diminuram apenas muito ligeiramente.
Grfico 14. Necessidades de Financiamento por Sectores Institucionais (em percentagem do PIB)
14 12 10 8 6 4 2 0 -2 -4 -6 -8 -10 -12 -14
Total da Econom ia SociedadesFinanceiras
Sector Privado no Financeiro Adm inistrao Pblica
As vulnerabilidades associadas ao elevado endividamento externo revelaram-se no quadro da crise da dvida soberana
5 9 1 6 9 1 7 9 1 8 9 1 9 1 0 2 1 0 2 0 2 3 0 2 4 0 2 5 0 2 6 0 2 7 0 2 8 0 2 9 0 2 1 0 2 Fonte: Banco de Portugal
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Os riscos de endividamento excessivo da economia portuguesa materializaram-se recentemente no quadro da crise da dvida soberana iniciada no outono de 2009. A avaliao do risco soberano portugus foi-se tornando progressivamente mais desfavorvel, o que colocou fortes presses sobre os custos de financiamento do sector pblico e sobre o financiamento do sistema bancrio, culminando na perda de acesso a financiamento externo em condies normais de mercado. O Estado substituiu o financiamento externo por financiamento junto de residentes, sobretudo junto do sistema bancrio portugus. Por sua vez, os bancos passaram a recorrer extensivamente ao financiamento junto do Eurosistema e tornaram significativamente mais restritivas as condies de concesso de crdito economia. O agravamento da restrio financeira veio expor as debilidades associadas ao endividamento excessivo dos vrios sectores econmicos e tornou imperativo o incio de um processo de desalavancagem da economia portuguesa.
O elevado nvel de dvida externa acumulada coloca um grande desafio em termos de financiamento da economia portuguesa num quadro em que os credores privados no residentes revelam um apetite limitado por instrumentos de dvida emitidos por entidades nacionais. Deste modo, e em termos prospectivos, fundamental promover a diversificao das fontes de financiamento da economia portuguesa. Especificamente crucial substituir instrumentos de dvida por investimento de no residentes no capital de empresas localizadas em Portugal. 1.2. Agenda portuguesa de transformao estrutural da economia
O Documento de Estratgia Oramental (DEO) apresentado pelo Ministrio das Finanas em 31 de Agosto de 2011 definiu as grandes linhas da consolidao oramental a mdio prazo da economia
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portuguesa, incluindo um cenrio de finanas pblicas para os prximos quatro anos, compatvel com os objectivos definidos no Programa de Assistncia Econmica e Financeira (PAEF) acordado com a Comisso Europeia (CE), Fundo Monetrio Internacional (FMI) e Banco Central Europeu (BCE). A elaborao do documento bem como a data da sua publicao faz parte da condicionalidade estrutural do memorando de polticas econmicas e financeiras do PAEF. A partir do prximo ano, o documento, revisto em razo dos recentes desenvolvimentos internos e externos, ser parte integrante do Programa de Estabilidade e Crescimento a ser apresentado at ao final de Abril de 2012, no mbito do Semestre Europeu. O Governo prope-se apresentar, em simultneo com o Oramento do Estado de 2012, uma estratgia de implementao dos novos procedimentos da Lei de Enquadramento Oramental (LEO). Essa estratgia determinar que o quadro oramental plurianual para a Administrao Central previsto na LEO seja apresentado em simultneo com o PEC, permitindo uma integrao dos dois documentos a partir de 2012. Aspecto decisivo para o sucesso da agenda de ajustamento estrutural agora descrita diz respeito ao financiamento da economia portuguesa. Tal como referido anteriormente, Portugal acumulou nos ltimos anos um nvel de endividamento excepcionalmente elevado. Tal facto, associado a outros desequilbrios macroeconmicos, debilidades estruturais e baixa performance em matria de crescimento econmico esto na base da difcil situao que a economia enfrenta actualmente, designadamente em matria de acesso ao financiamento.
O processo de desalavancagem da economia portuguesa assim inevitvel e desejvel, tendo-se j iniciado de forma mais evidente no sector privado. Porm, se por um lado este processo desejvel, por
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outro lado importa assegurar que se desenvolve de uma forma ordeira no pondo em causa o financiamento da economia - em grande parte canalizado pelo sector bancrio -, e a agenda de transformao estrutural assente na promoo da iniciativa privada e da actividade das empresas portuguesas num ambiente concorrencial. Torna-se, assim, crucial promover um processo de desalavancagem equilibrado e ordeiro do sector bancrio, capaz de eliminar os actuais desequilbrios de financiamento de forma permanente. A definio por parte dos bancos de planos de mdio prazo que permitam assegurar uma posio de financiamento de mercado estvel representa um primeiro passo claro neste sentido. De acordo com o PAEF, os referidos planos de financiamento sero revistos periodicamente de forma a garantir, em particular, a sua compatibilidade com o enquadramento macroeconmico incluindo na parte que decorre do cenrio de mdio prazo em matria de finanas pblicas. Neste mbito, de destacar a necessidade de assegurar a coordenao entre a reviso dos planos de financiamento do sector bancrio e o plano de desalavancagem do Sector Empresarial do Estado, a ser implementado a muito curto prazo tendo por base uma reduo significativa da estrutura de custos das empresas pblicas. Promove-se, desta forma, a libertao de crdito bancrio actualmente afecto ao sector pblico para os sectores mais produtivos da economia, com especial enfoque para o sector exportador que se prev ser o principal motor de crescimento da economia portuguesa nos anos mais prximos. Adicionalmente, esta agenda de transformao inclui a prpria transformao estrutural do Estado, que condio essencial para a sustentabilidade do ajustamento das administraes pblicas. Nesse sentido, sero adoptadas medidas que introduzam melhorias no funcionamento da administrao pblica, designadamente por via da eliminao de actividades redundantes e da simplificao e reorganizao dos servios. Neste contexto, sero reforados os mecanismos de controlo sobre a criao e o funcionamento de todas
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as entidades pblicas, incluindo empresas pblicas, fundaes e associaes. A forma e o fundamento da interveno pblica sero sistematicamente reavaliados. Proceder-se- extino de entidades pblicas. A responsabilidade financeira e de gesto das regies autnomas e municpios ser tambm fortalecida. Ao nvel do processo oramental, sero introduzidos procedimentos que simplifiquem o processo de elaborao e execuo do oramento e que fortaleam os mecanismos de controlo de risco sobre a evoluo das finanas pblicas. Estas medidas, inspiradas nas melhores prticas internacionais, encontram-se adiante desenvolvidas. A agenda de transformao envolve tambm a adopo de um ambicioso programa de reformas estruturais, orientadas para a modernizao e o reforo da competitividade da economia portuguesa. O programa de privatizaes , neste contexto, um pilar fundamental, enquadrando-se nos objectivos de reduo do peso do Estado na economia e de aprofundamento da integrao europeia, designadamente por via da abertura do capital das empresas ao investimento estrangeiro. O investimento directo estrangeiro e a tomada de participaes por no residentes em empresas portuguesas so veculos que permitem aceder a financiamento externo sem incorrer em endividamento adicional e que, no mdio e longo prazo, conduziro a um aumento da concorrncia e da eficincia. Adicionalmente, embora as condies de mercado pudessem vir a ser mais favorveis, a verdade que as empresas que se espera privatizar, tendem a ter um comportamento menos voltil do que a generalidade das empresas cotadas. Acresce a isto que, num contexto de dificuldades de financiamento, as operaes de privatizao tendem a ser mais bem sucedidas que as operaes de emisso de dvida pblica, ao mesmo tempo que permitem a reduo do stock dessa dvida.
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Em termos de privatizaes ser cumprido o que est delineado no programa do Governo, sendo que at ao final de 2011, sero alienadas as participaes do Estado na EDP, REN e GALP. Ainda neste mbito, recorde-se que foram j eliminadas as golden shares e todos os outros direitos estabelecidos por Lei ou nos estatutos de empresas cotadas em bolsa que confiram direitos especiais ao Estado. O aumento da concorrncia ser ainda reforado com a adopo de um novo projecto da Lei da Concorrncia que separe de forma clara os procedimento de aplicao das regras da concorrncia dos procedimentos penais, em harmonizao com o quadro legal de concorrncia da Unio Europeia. Sero ainda analisadas alteraes ao quadro regulamentar no sentido de reforar a independncia dos reguladores. Outro aspecto fundamental da estratgia do Governo so as alteraes previstas no mbito dos servios e profisses reguladas, com o objectivo de aumentar a concorrncia dentro destas profisses. Ser, nomeadamente, efetuada uma reviso do nmero de profisses reguladas e liberalizado o acesso ao exerccio destas profisses por profissionais qualificados e estabelecidos na Unio Europeia.
A reforma do sistema judicial reconhecidamente urgente para o bom funcionamento da economia, dado que sem ela muitas das reformas previstas nos outros sectores no vero o seu efeito totalmente realizado. At final de 2011 ser concluda uma avaliao que visa acelerar os procedimentos dos tribunais e melhorar a sua eficincia e ser tambm reforado o quadro de resoluo alternativa de litgios para facilitar o acordo extrajudicial. Pretende-se igualmente pr em prtica um oramento mais sustentvel e transparente para o sistema judicial.
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Finalmente sero adoptadas medidas que promovam o bom funcionamento do mercado de trabalho, conferindo-lhe uma maior flexibilidade, com o objectivo de reduzir o risco de desemprego de longa durao e favorecer a criao de emprego. O sucesso desta profunda agenda de transformao da economia portuguesa requer o esforo e a mobilizao de todos os portugueses. Este ser o caminho para um novo ciclo de prosperidade, crescimento e criao de emprego. Caixa 1. A deteriorao da situao oramental de 2009 Em 2009 a situao das finanas pblicas portuguesas verificou um acentuado agravamento, tendo-se observado um aumento substancial do dfice oramental e do rcio da dvida pblica. O dfice aumentou de 3,5% do PIB em 2008 para 10,1% em 2009 e o rcio da dvida pblica verificou um acrscimo de 11,4 p.p. para 83% do PIB no final de 2009. De realar que o Oramento do Estado para 2009 previa um valor para o dfice de 2,2% do PIB, o qual foi sucessivamente revisto em alta nos meses seguintes: em Janeiro de 2009 para 3,9% na actualizao do Programa de Estabilidade e Crescimento, em Maio de 2009 para 5,9% no Relatrio de Orientao da Poltica Oramental, tendo sido confirmado na notificao no mbito do Procedimento dos Dfices Excessivos (PDE); em Novembro de 2009 foi revisto para 8% conforme anunciado pelo Governo; e, em Janeiro de 2010, para 9,3% no Relatrio do Oramento do Estado para 2010. Finalmente, no mbito da notificao de Maro de 2011 do PDE foi apurado um dfice efectivo de 10,1% do PIB. Deste modo, o
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dfice oramental de 2009 registou um desvio de 7.9 p.p. do PIB face ao inicialmente oramentado. Salienta-se que, no reporte do PDE, o permetro de consolidao das Administraes Pblicas foi alargado, passando a incluir as empresas da rea dos transportes (REFER, Metro de Lisboa e Metro do Porto) o qual contribuiu com 0.5 p.p. do PIB para o agravamento do dfice oramental e com 6.5 p.p. do PIB para o aumento do rcio da dvida pblica. Esta deteriorao acentuada reflectiu no apenas o efeito desfavorvel sobre as contas pblicas da contraco da actividade econmica mas sobretudo a adopo deliberada de uma poltica expansionista discricionria de estmulo actividade econmica. A economia portuguesa registou uma forte recesso em 2009, tendo o PIB verificado uma contraco de 2,5% em mdia anual. Esta deteriorao da actividade econmica no tinha sido antecipada no cenrio macroeconmico subjacente ao Oramento do Estado para 2009, o qual apontava para uma expanso do PIB de 0,6%. De acordo com estimativas disponveis, tendo em conta a metodologia standard de decomposio do saldo oramental, a componente cclica contribuiu em -1,1 p.p do PIB para a variao observada no saldo oramental em 2009 (Quadro 1). Quadro 1 Principais Indicadores Oramentais (em percentagem do PIB)
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2007 Saldo Global Componente cclica Medidas temporrias Saldo estrutural Despesa em juros (PDE) Saldo primrio estrutural -3.1 0.8 0.1 -4.1 2.9 -1.1
2008 -3.5 0.5 1.1 -5.1 3.0 -2.1
2009 -10.1 -0.6 0.0 -9.5 2.9 -6.6
Variao 2009-2008 -6.6 -1.1 -1.1 -4.4 -0.1 -4.5
Fonte: INE e Ministrio das Finanas O agravamento do saldo oramental foi essencialmente de natureza estrutural, tendo o dfice total estrutural aumentado em 4,4 p.p. do PIB. Note-se, no entanto, que pelas caractersticas da recesso, em particular pelo efeito de deflao que se registou em 2009, este valor pode estar sobrestimado.
A opo por uma orientao expansionista da poltica oramental teve lugar logo em meados de 2008 com a descida da taxa normal do IVA de 21 para 20%, a majorao da deduo em IRS das despesas com a habitao, a reduo do IRC para as PME e a adopo de medidas de reforo dos apoios sociais de combate pobreza e de apoio famlia. Esta orientao expansionista foi posteriormente reforada no final de 2008, no quadro no Plano Europeu de Recuperao Econmica
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acordado em Dezembro de 2008 pelo Conselho Europeu. Este plano previa a adopo coordenada de medidas de estmulo procura, tendo no entanto em ateno as especificidades oramentais de cada estado-membro. A implementao destas medidas deveria respeitar os requisitos do Pacto de Estabilidade e Crescimento de forma a no comprometer a sustentabilidade das finanas pblicas dos diferentes pases. Este programa contemplava medidas de carcter temporrio e que deveriam reforar as reformas estruturais previstas na Estratgia de Lisboa para o Crescimento e Emprego, totalizando um pacote de 200 mil milhes de Euros, 1,5% do PIB da Unio Europeia. Neste contexto, Portugal adoptou um pacote de estmulo oramental denominado de Iniciativa para o Investimento e o Emprego - num montante de 2040 milhes de euros, 1,2% do PIB, sendo um tero proveniente de financiamento comunitrio e o restante suportado pelo oramento nacional, repartindo-se este ltimo em dois teros por via do aumento da despesa e um tero atravs da diminuio da receita. A iniciativa consubstanciou-se em:
Aumento do investimento pblico, designadamente ao nvel da modernizao das escolas, apoios a projectos na rea das energias renovveis e infraestruturas de transporte de energia e apoio realizao de investimento em redes de banda larga de nova gerao; Apoio s empresas e exportao, em particular por via da criao de linhas de crdito s PME, linhas e mecanismos de seguro de crdito de apoio exportao, apoio promoo
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externa, reduo do limiar de reembolso do IVA e reduo do pagamento especial por conta;
Apoio ao emprego e proteco social, em particular atravs da reduo das contribuies para a Segurana Social e pagamento a entidades empregadoras para apoiar a manuteno do emprego e a contratao de desempregados e aumento do apoio social aos desempregados.
O agravamento do saldo oramental foi superior ao total do efeito das medidas referidas anteriormente. Este facto justificado pelo facto de outras medidas terem sido tomadas ao longo do tempo. Por exemplo a actualizao dos vencimentos da funo pblica em 2,9%, consideravelmente acima da inflao verificada.
1.3. Cenrio Macroeconmico 1.3.1. Hipteses Externas para 2012 As perspectivas para os anos de 2011 e 2012 apontam para um crescimento do PIB mundial na ordem dos 4%, em termos mdios reais, representando uma reviso em baixa face s previses anteriormente divulgadas pelas Instituies Internacionais, que tem em conta o contexto e os riscos acima descritos (v. 1.1.3.). Neste enquadramento, prev-se para o prximo ano uma desacelerao da procura externa relevante1 para Portugal e uma
Procura externa relevante: clculo efectuado pelo MF com base nas previses do crescimento real das importaes dos nossos principais parceiros comerciais ponderadas pelo peso que esses pases representam nas nossas exportaes. Foram considerados os seguintes pases: Espanha (26,5%); Alemanha (13,3%); Frana (12,4%); Angola (8,1%); Reino Unido (5,6%); Itlia (3,8%); Pases Baixos (3,7%); Estados Unidos (3,6%); Blgica
1
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diminuio das taxas de juro de curto prazo. Antecipa-se, igualmente, uma diminuio do preo do petrleo e uma apreciao do euro face ao dlar. O quadro a seguir resume as hipteses externas subjacentes ao cenrio macroeconmico.
Quadro 1. Enquadramento Internacional Principais Hipteses

Fonte Crescimento da procura externa relevante (%) Preo do petrleo Brent (US$/bbl) Taxa de juro de curto prazo (mdia anual, %) (a) Taxa de juro de longo prazo (mdia anual, %) (b) Taxa de cmbio do EUR/USD (mdia anual) MF NYMEX BdP PAEF BCE 2010 7,9 80,2 0,8 5,3 1,33 2011(p) 5,4 111,7 1,3 6,4 1,40 2012(p) 4,8 108,6 1,0 5,0 1,39
Nota: (p) previso. (a) Euribor a 3 meses; (b) Obrigaes do Tesouro a 10 anos. 1.3.2. Cenrio Macroeconmico para 2012 O cenrio macroeconmico aponta para uma quebra do PIB de 1,9% em 2011 e 2,8% em 2012, associada a uma forte reduo da procura interna a qual atenuada pelo contributo positivo esperado da procura externa lquida o quadro seguinte apresenta as estimativas para 2011 e as previses para 2012. Quadro 2. Principais Indicadores
(2,4%); Sucia (1,2%); Brasil (1%) e China (0,8%), que representam mais de 80% das nossas exportaes. 39
(taxa de variao, %)
2010 PIB e Componentes da Despesa (em termos reais) PIB Consumo Privado Consumo Pblico Investimento (FBCF) Exportaes de Bens e Servios Importaes de Bens e Servios Evoluo dos Preos Deflator do PIB IPC Evoluo do Mercado de Trabalho Emprego Taxa de Desemprego (%) Produtividade aparente do trabalho Saldo das Balanas Corrente e de Capital (em % do PIB) Necessidades lquidas de financiamento face ao exterior - Saldo da Balana Corrente da qual Saldo da Balana de Bens - Saldo da Balana de Capital -1,5 10,8 2,9 -8,4 -9,7 -10,0 1,4 -1,5 12,5 -0,3 -6,7 -7,9 -8,4 1,2 -1,0 13,4 -1,8 -2,5 -3,9 -5,5 1,4 1,1 1,4 1,0 3,5 1,7 3,1 1,4 2,3 1,3 -4,9 8,8 5,1 -1,9 -3,5 -5,2 -10,6 6,7 -4,5 -2,8 -4,8 -6,2 -9,5 4,8 -4,3 2011(p) 2012(p)
Nota: (p) previso. Fontes: INE e Ministrio das Finanas.
Esta quebra mais acentuada do produto em 2012, face ao apresentado no Documento de Estratgia Oramental, resulta das medidas adicionais tomadas no mbito da actual proposta de Oramento do Estado para 2012 para cumprir as metas acordadas no programa de assistncia econmica e financeira (PAEF) a Portugal, as quais se traduzem, com maior reflexo, no consumo privado, na sequncia da reduo do rendimento disponvel quer pela via do aumento dos impostos quer pela reduo dos salrios nominais na funo pblica. Adicionalmente, o cenrio tem subjacente o efeito positivo esperado que o aumento das horas trabalhadas no sector privado exerce sobre as exportaes e sobre o investimento e por essa via sobre o produto. No que respeita ao consumo privado, e fruto de um ajustamento do padro do consumo das famlias, com especial enfoque nos bens duradouros (cujo consumo aumentou significativamente em 2010), espera-se uma quebra j significativa em 2011, mas ainda mais
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acentuada em 2012. Neste ano, a quebra esperada (-4,8%) resultado quer do aumento esperado dos preos por via fiscal (aumento de impostos indirectos), quer por reduo do rendimento disponvel das famlias (efeito de procura). Por sua vez, efeito das medidas de consolidao oramental que tm vindo a ser adoptadas pelo Governo, prev-se uma quebra do consumo pblico em 5,2% e 6,2% em 2011 e 2012, respectivamente. As exportaes de bens e servios devero apresentar um comportamento favorvel, apesar de desacelerarem face aos anos anteriores, fruto do abrandamento da procura externa relevante. O crescimento das exportaes, associado reduo prevista das importaes (em 4,5% e 4,3%, em 2011 e 2012, respectivamente) dever reflectir-se numa reduo mais intensa do dfice da balana comercial nos dois anos. Refira-se, no entanto, que a previso agora apresentada beneficia igualmente do efeito da medida de aumento das horas trabalhadas pela via da reduo dos custos salariais. Para a formao bruta de capital fixo prev-se uma quebra significativa, em resultado de condies mais exigentes do financiamento do sector privado e, tambm, s perspectivas menos optimistas dos empresrios quanto evoluo da economia. Para esta contraco contribuir, tambm, a diminuio do investimento pblico previsto para os dois anos. Contudo, apesar da reduo esperada, estima-se que o investimento empresarial venha a ter uma menor quebra em resultado da medida atrs referida relativa s horas trabalhadas. Adicionalmente, espera-se, ainda, que as necessidades de financiamento da economia se reduzam, beneficiando da reduo do dfice comercial que mais do que compensa o agravamento previsto do dfice da balana de rendimentos primrios. A inflao em 2011 dever aumentar para 3,5%, abrandando para 3,1% no prximo ano. Em 2012, parte do aumento da inflao est directamente relacionado com o efeito fiscal (alterao de alguns bens e servios de taxas do IVA reduzidas para normais, ou de intermdias para normais). Naturalmente, o efeito mecnico desta medida seria substancialmente superior actual taxa de inflao esperada. Contudo, quer o efeito contraco da procura, quer o efeito
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esperado sobre os custos salariais, atenuam o referido efeito provocado directamente pelo aumento dos impostos. A taxa de desemprego dever continuar a agravar-se no prximo ano em resultado do comportamento mais negativo do ciclo econmico.
Grfico 15. Contributos para a Variao em Volume do PIB (pontos percentuais)

5 4 3 2 1 0 -1 -2 -3 -4 -5 -6 2009 2010 (e) 2011 (p) 2012 (p) Consumo Privado Investimento PIB Consumo Pblico ProcuraExterna Lquida
Nota: (e) estimado; (p) previso. Fontes: INE e Ministrio das Finanas.
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2 2. OPO FINANAS PBLICAS
CRESCIMENTO:
ESTRATGIA ORAMENTAL
2.1. Introduo Tendo como base as perspectivas oramentais para 2011 e o actual enquadramento macrofinanceiro, o Governo prope a execuo prioritria de um conjunto de medidas de consolidao oramental com vista a garantir a sustentabilidade das contas pblicas num contexto de grande exigncia, o controlo da despesa em todas as reas da Administrao Pblica, a monitorizao rigorosa dos riscos oramentais e o cumprimento dos limites definidos no Programa de Assistncia Econmica e Financeira (PAEF). As medidas propostas e sumariadas na tabela abaixo incidem em grande parte sobre a despesa pblica (mais de 2/3) tendo inerentes cortes transversais a toda Administrao Pblica, incluindo institutos pblicos, Administrao Local e Regional e Sector Empresarial do Estado. O cumprimento da meta para o dfice em 2012 torna tambm necessrio proceder a um ajustamento pela via fiscal, tal como alis j previsto no prprio programa. O PAEF impe um limite para o dfice oramental das Administraes Pblicas, numa ptica de contabilidade nacional, de 7.645 milhes de euros em 2012 (equivalente a 4,5% do PIB), cujo cumprimento condio necessria para garantir os desembolsos associados ao Programa e, portanto, para impedir a interrupo do financiamento da economia portuguesa. Para atingir tal objectivo, impe-se um esforo de consolidao oramental com medidas que totalizam um impacto esperado na ordem dos 6% do PIB quando comparado com um cenrio da polticas invariantes, i.e., cerca 2.4 p.p. acima do previsto no PAEF. A estratgia de consolidao oramental incorpora, assim, medidas de conteno da despesa que vo alm das includas no PAEF de forma a compensar, de forma permanente, o desvio de execuo oramental verificado, essencialmente, no primeiro semestre de 2011.
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Parte deste desvio foi j explicado no Documento de Estratgia Oramental, designadamente no que diz respeito s despesas com o pessoal, ao consumo intermdio, receita no fiscal, incluso de efeitos de natureza temporria, como sejam a assuno da dvida de duas empresas da Regio Autnoma da Madeira e a operao relacionada com a privatizao do BPN, bem como a medidas includas no Oramento para 2011 cujo impacto estava sobrestimado ou cuja implementao se veio a demonstrar impossvel.
O trabalho tcnico subjacente preparao da proposta de Oramento do Estado para 2012 permitiu obter informao significativamente mais detalhada para 2011 referente a todas as entidades includas no permetro das Administraes Pblicas. No que se refere, em particular, ao Sector Empresarial do Estado e Administrao Local a referida informao revelou a existncia de desvios no primeiro semestre superiores aos reportados no Documento de Estratgia Oramental. Os desvios encontrados e a meta estabelecida para 2012 justificam, assim, o nvel de ambio das medidas propostas. Com efeito, uma medida como a suspenso dos subsdios de frias e de Natal aos servidores do Estado ditada pela urgente necessidade de corrigir os desequilbrios oramentais e o profundo agravamento das finanas pblicas, e s se justifica por ser absolutamente necessria para assegurar as metas muito exigentes a que Portugal se vinculou e para preservar a manuteno e sustentabilidade do Estado Social e garantir o financiamento da economia portuguesa. Quadro 3. Medidas de Consolidao Oramental OE 2012 e PAEF
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Diminuio de Despesa Despesas com o pessoal Corte salarial na Administrao Pblica face a 2011 Congelamento de salrios na funo pblica Reduo do nmero de funcionrios pblicos atravs de restries nas admisses na Administrao Central e na Administrao Regional e Local, bem como de medidas setoriais de reduo de nmero de contratados PREM AC Prestaes sociais Corte nas penses face a 2011 Contribuio especial aplicvel a todas as penses acima de 1500 euros com regras semelhantes reduo dos salrios da Administrao Pblica, em 2011 Suspenso da regra de indexao das penses, excluindo a atualizao das penses mais baixas Poupana na despesa com prestaes sociais Prestaes sociais em espcie Reduo de despesa pblica com sade, nas reas do medicamento, taxas moderadoras, sub-sistemas pblicos de sade e planos de reestruturao dos hospitais Consumo intermdio M edidas de racionalizao dos servios e controlo de custos operacionais na Administrao Pblica Aprofundamento da racionalizao da rede escolar e aumento da eficincia no aprovisionamento Subsdios Reduo de custos no Sector Empresarial do Estado e nos Servios e Fundos Autnomos: reviso das indemnizaes compensatrias e dos custos operacionais Despesas de capital Reduo da despesa de capital (incluindo SFAs, SEE e reduo de transferncias para a Administrao Local e Regional A ento de Receita um Impostos sobre a produo Racionalizao da estrutura de taxas do IVA, incluindo alterao da taxa do IVA sobre produtos energticos Atualizao dos impostos especiais sobre o consumo Reduo substancial das isenes do IM I Reforo do combate fraude e evaso fiscais Impostos sobre o rendimento Reviso e limitao dos benefcios e dedues fiscais, designadamente em sede de IRS e IRC Sobretaxa extraordinria em sede de IRS (medida implementada em 2011) Concluso da convergncia no regime de IRS de penses e rendimentos do trabalho Sobretaxa de solidariedade IRS Alterao da taxa das mais-valias Alteraes na medida de "Aumento de 2,5 p.p. na taxa de IRC para lucros acima de 2 milhes de euros" - a sobretaxa passa a 3 % e o limiar de lucros desce para 1,5 milhes de euros. Adicionalmente, no caso dos lucros acima de 10 milhes de euros, a taxa a aplicar passa a ser de 5%. Combate evaso fiscal Efeito no IRS da reduo de salrios e penses Contribuies sociais Reestruturao voluntria de dvidas Efeito na receita contributiva da reduo salarial Receita no fiscal Aumento do financiamento, pela UE, de projetos na rea da educao Outras medidas Total Impacto vis--vis ano anterior
PA EF 2012 10^6 euros % PIB 4 506 2,7 740 0,4 : : 340 0,2 400 : 1 073 : 445 628 : 684 684 702 506 196 312 312 846 846 1 535 1 085 410 250 250 175 450 300 : 150 : : : : : : : : : : : 6 041 5073,0 0,2 : 0,6 : 0,3 0,4 : 0,4 0,4 0,4 0,3 0,1 0,2 0,2 0,5 0,5 0,9 0,6 0,2 0,1 0,1 0,1 0,3 0,2 : 0,1 : : : : : : : : : : : 3,6 3,0
Oramento do Estado 2012 10^6 euros % PIB 7 460 4,4 2 694 1,6 1 800 1,1 340 0,2 500 54 2 066 1260,2 : 628 178 1 000 1 000 690 466 224 88 88 923 923 2 890 2359 2 044 180 50 85 683 756 185 115 16 3 187 90 -668,7 -335 40 -375 183 154 29 10350 9042,3 0,3 0,0 1,2 0,7 : 0,4 0,1 0,6 0,6 0,4 0,3 0,1 0,1 0,1 0,5 0,5 1,7 1,4 1,2 0,1 0,0 0,1 0,4 0,4 0,1 0,1 0,0 0,0 0,1 0,1 -0,4 -0,2 0,0 -0,2 0,1 0,1 0,0 6,1 5,3
Fonte : Ministrio das Finanas.

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A adopo destas medidas foi ainda modulada pela preocupao de prevenir uma onerosidade social excessiva. Para os oramentos familiares, alternativas de redues remuneratrias que implicassem uma diminuio dos montantes que a cada ms fazem face s despesas dos agregados seriam certamente mais penalizadoras e de muito mais difcil gesto. Por isso a suspenso dos subsdios de frias e de Natal socialmente mais admissvel e menos onerosa, no afastando a mais-valia que a estabilidade remuneratria mensal proporciona. O facto de os portugueses nas ltimas eleies legislativas terem manifestado um apoio inequvoco ao cumprimento dos objectivos assumidos no contexto do PAEF, atravs de uma votao global de 80% nos partidos subscritores do acordo com a UE e FMI, demonstra estarem conscientes da situao do Pas e da necessidade incontornvel de fortes ajustamentos ao nvel geral. No ignora o Governo que se trata de um peso que recai directamente sobre as pessoas com uma relao de emprego pblico, no tendo uma natureza universal. Mas a verdade que embora sendo mltiplas as medidas de conteno de despesa pblica adoptadas pelo Governo, ainda assim os desvios subsistem com uma magnitude que no podem seno ser corrigidos por uma medida transversal sobre uma rubrica to relevante para a consolidao oramental como a da despesa com pessoal. As alternativas, ou so social e economicamente piores ou simplesmente no so eficazes para garantir as necessidades. O esforo do lado da receita atingiu j os limites do sustentvel, e da imperiosa combinao com um acentuado esforo do lado da despesa nos seus segmentos de maior expresso, que ser possvel corrigir os desequilbrios. Acresce que no de facto igual a situao de quem tem uma relao de emprego pblico e os outros trabalhadores. Nem no plano qualitativo dos direitos e garantias, que so superiores, nem no plano quantitativo das remuneraes, subsistindo na sociedade portuguesa uma diferenciao mdia remuneratria, com alguma expresso, entre os sectores pblicos e o privado. Num contexto de emergncia nacional com elevado nvel de desemprego,
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a segurana no emprego constitui um valor inestimvel que, na ponderao dos bens tutelados, se sobrepe s expectativas de intocabilidade do quantum remuneratrio, sobretudo atendendo a que os trabalhadores do sector pblico beneficiam em mdia, quando comparado com trabalhadores com qualificaes idnticas no sector privado, de retribuies superiores. A presente opo tem tambm a preocupao de ser transversal, abrangendo todos, mas garantindo simultaneamente a proteco dos mais vulnerveis. Numa situao de crise e emergncia social no possvel excluir nenhuma corporao ou grupo social de dar o seu contributo para o ajustamento. Da a necessidade de medidas abrangentes que tm efeitos sobre salrios, penses e outras prestaes sociais bem como de aumento de impostos com maior incidncia sobre os rendimentos mais elevados e sobre o patrimnio. O enorme esforo de consolidao ser tambm partilhado pelo Sector Empresarial do Estado, cuja dimenso se tornou insustentvel. O nvel de endividamento destas empresas constitui uma das razes de peso do estrangulamento do crdito economia. As medidas a aplicar, sendo duras para os seus trabalhadores, so indispensveis para a sustentabilidade futura das empresas pblicas e dos servios que prestam. Por fim, e em resposta necessidade de aumentar a competitividade da nossa economia, possibilitar-se- o aumento do horrio do trabalho nas empresas privadas atravs da alterao da legislao laboral. Esta medida substitui a desvalorizao fiscal, ao contribuir para a competitividade atravs da reduo dos custos unitrios do trabalho, mas sem as implicaes adicionais para as contas pblicas que uma reduo da taxa social nica inevitavelmente teria. O aumento do horrio de trabalho dever permitir a criao de uma margem adicional de flexibilidade para as empresas que a devero utilizar de forma inteligente para melhorar a sua competitividade de forma a poderem ter um melhor desempenho.
2.2. Finanas Pblicas em 2011 A evoluo das finanas pblicas em Portugal, em 2011, caracterizouse pelo apuramento de sucessivos desvios da execuo oramental
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que, na ausncia de medidas de compensao adicionais, teriam comprometido o cumprimento do limite para o dfice de 5,9% do PIB, acordado no mbito do PAEF. Estes desvios resultaram da conjugao do menor impacto das medidas de consolidao anunciadas, nomeadamente ao nvel do controlo da despesa, da evoluo de receita no fiscal abaixo do esperado e do agravamento das condies de financiamento da economia portuguesa. Estas, por sua vez, tornaram crescentemente visveis os desequilbrios financeiros acumulados ao longo de anos, com destaque para a acumulao de dvidas no declaradas, antecipao de receita via concesses e decises de investimento insustentveis, em particular as associadas com a transferncia de despesa oramental para entidades fora do sector das Administraes Pblicas, no curto prazo, mas com acrscimo de encargos pblicos no futuro.
O Programa de Assistncia Econmica e Financeira reviu em alta os objectivos estabelecidos no OE2011 para o dfice O OE 2011 fixou o objectivo para o dfice das Administraes Pblicas em 2011 em 4,6% do PIB. No mbito do PAEF, este objectivo foi revisto para 5,9% do PIB. Esta reviso em alta face ao objectivo estabelecido no OE 2011 reflecte essencialmente quatro factores. Em primeiro lugar, a incluso explcita no permetro de consolidao das Administraes Pblicas de quatro empresas da rea dos transportes e infraestruturas (REFER, Metro Lisboa e Metro do Porto e Estradas de Portugal). Em segundo lugar, o agravamento das condies de financiamento da economia portuguesa e do mercado da dvida soberana em particular, com um aumento considervel nos custos do servio da dvida. Em terceiro lugar, as perspectivas menos favorveis relativamente ao cenrio macroeconmico. Por ltimo, a execuo oramental do primeiro trimestre do ano que apontava para um desvio nos resultados de algumas medidas de consolidao oramental, nomeadamente ao nvel das despesas com o pessoal. A estratgia de consolidao oramental para 2011, estabelecida no PAEF, assentou fundamentalmente na necessidade de executar as medidas constantes do OE 2011 e nas medidas propostas na
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actualizao do PEC apresentada em maro de 2011, no tendo sido definidas medidas de consolidao adicionais. As contas das Administraes Pblicas relativas ao primeiro semestre de 2011 revelaram um desvio significativo na execuo oramental As Contas Nacionais Trimestrais, divulgadas pelo Instituto Nacional de Estatstica no dia 30 de setembro, revelaram a existncia de um dfice oramental muito significativo no primeiro semestre de 2011, de 6.998 milhes de euros (8,3% do PIB). Tendo em conta o limite para o dfice de 2011 estabelecido no PAEF, estes dados vm demonstrar que no primeiro semestre foi j usado 70% do limite para o total do ano. Para cumprir o objectivo de 2011, no segundo semestre as Administraes Pblicas s podero ter um saldo negativo de 3.070 milhes de euros, aproximadamente 3,5% do PIB. O Quadro 4 apresenta os dados da execuo oramental no primeiro semestre de 2011 e os objectivos previstos para o ano no mbito do PAEF.
Quadro 4. Execuo Oramental das Administraes Pblicas no 1. Semestre (ptica da contabilidade nacional)
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Execuo 1. sem estre 2010 2010 2011 Taxa de variao
2011 Taxa de variao face a 2010 % -0,8 2,9 2,3 2,9 1,3 1,0 11,0 -53,5
PAEF milhes de euros
milhes de euros Receitas totais Receita corrente Receita fiscal Impostos sobre o rendimento e patrimnio Impostos sobre a produo e a importao Contribuies sociais Outras receitas correntes Receita de capital 71 817 67 164 38 343 23 005 15 338 21 166 7 654 4 653 31 373 30 977 17 227 10 869 6 358 10 096 3 653 396 32 353 31 903 17 859 11 251 6 608 10 221 3 823 449
% 3,1 3,0 3,7 3,5 3,9 1,2 4,7 13,4
71 258 69 093 39 216 23 673 15 543 21 382 8 496 2 165
Despesas totais Despesa primria Despesas com pessoal Consumo intermdio Subsdios Transferncias sociais Outras transferncias correntes Juros Despesas de capital Formao bruta de capital fixo Outras despesas de capital Saldo total
88 680 73 746 21 093 8 667 1 193 37 884 4 908 5 190 9 745 6 197 3 548 -16 863
40 102 34 562 10 491 3 854 551 17 411 2 255 2 411 3 129 1 906 1 222 -8 729
39 348 33 227 9 845 3 534 499 17 240 2 111 3 304 2 817 2 017 800 -6 995
-1,9 -3,9 -6,2 -8,3 -9,5 -1,0 -6,4 37,0 -10,0 5,8 -34,6
81 300 74 173 19 590 7 278 1 183 37 506 3 775 7 127 4 840 4 341 499 -10 042
-8,3 0,6 -7,1 -16,0 -0,8 -1,0 -23,1 37,3 -50,3 -29,9 -85,9
Fontes: INE e Ministrio das Finanas. Do lado da receita, importa destacar que a receita fiscal no primeiro semestre evidenciou um crescimento ligeiramente superior estimativa do PAEF para o ano, reflectindo o comportamento dos impostos sobre o rendimento e sobre a produo e importao. Esta evoluo reflecte, em grande parte, os efeitos das medidas aprovadas em meados de 2010 e incio de 2011, designadamente o aumento das taxas de IRS, a sobretaxa de IRC e os aumentos das taxas do IVA, factores que iro contribuir para a desacelerao da receita fiscal na segunda metade do ano.
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Em contraste, as outras receitas correntes registaram um baixo nvel de execuo. O recebimento de dividendos por parte do Estado no primeiro semestre foi de cerca de 180 milhes de euros, bastante inferior ao valor oramentado para o ano (cerca de 400 milhes de euros), reflectindo, em particular, a deciso de no distribuio de dividendos por parte da CGD. No caso dos Servios e Fundos Autnomos de referir o baixo nvel de execuo das taxas, emolumentos e outras receitas prprias do Instituto de Gesto Financeira e de Infraestruturas da Justia, que no primeiro semestre se situaram em cerca de 200 milhes de euros, face a um total oramentado de quase 700 milhes de euros para o conjunto do ano. Do lado da despesa, o desvio na execuo oramental no primeiro semestre resultou essencialmente das rubricas de despesas com o pessoal, consumo intermdio e despesas de capital. O comportamento das despesas com o pessoal reflecte essencialmente uma diminuio menor do que o programado no nmero de sada dos trabalhadores da administrao central e o impacto de promoes em alguns ministrios (Ministrio da Administrao Interna e Ministrio da Defesa Nacional). Eram esperadas redues significativas no nmero de efectivos da Administrao Central, de quase 4 % em 2011 face ao ano anterior, e a informao provisria disponibilizada aponta para uma reduo inferior a 1% no primeiro semestre. Ao nvel dos consumos intermdios, o desvio na execuo explicado pela incluso das comisses pagas pelos emprstimos internacionais (que no tinham sido consideradas no PAEF) e por um impacto inferior ao esperado das medidas sectoriais de consolidao oramental. A elevada taxa de execuo das despesas de capital no primeiro semestre de 2011, reflete a no concretizao de operaes de concesses e de vendas de patrimnio nos montantes includos no programa (mais de 1.300 milhes de euros para o conjunto do ano), receitas que, em contabilidade nacional, so abatidas despesa de capital. A estes valores acrescem as despesas relacionadas com a assuno de responsabilidades do sector empresarial da Regio Autnoma da Madeira (570 milhes de euros). Parte do desvio de execuo do primeiro semestre tinha j sido identificada no Documento de Estratgia Oramental divulgado em Agosto de 2011 no qual se previa tambm um conjunto vasto de medidas de correco
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No Documento de Estratgia Oramental (DEO), divulgado no final de Agosto de 2011, foi apurado um desvio face ao objectivo de 2011 do PAEF de 1,4 p.p. do PIB (Quadro 5). O desvio foi calculado tendo em conta uma estimativa para o ano de 2011 com base na informao muito preliminar para a Administrao Regional e Local (ARL) e para as empresas pblicas numa ptica de caixa. Acrescem as j referidas despesas relacionadas com a assuno de responsabilidades do sector empresarial da Regio Autnoma da Madeira, bem como o impacto lquido da privatizao do BPN a concretizar at ao final do ano. Quadro 5. Dfice Oramental 2011: Objectivo, Desvio, Medidas de Correco (% PIB)
DEO - PAEF Objetivo PAEF Desvio de execuo oramental Receita fiscal Receita no fiscal (excepto transf erncias de fundos penses) Despesa corrente primria Juros Despesa de capital (excluindo "one-of f" e concesses) Total Desvio da despesa "one-off" Reclassificaes de operaes de capital BPN (impacto lquido) Total Total des vio antes medidas correo Medidas de correo Sobretaxa IRS Reviso taxas IVA Concesses Outras medidas no especificadas Transferncias de fundos de penses Total 5,9 -0,2 0,4 0,6 0,0 0,0 0,8 0,3 0,2 0,5 1,4 -0,5 -0,1 -0,4 (at) -0,5 -1,4 OE2012 DEO 5,9 0,2 0,0 0,0 0,1 0,3 0,7 0,0 0,0 0,0 0,7 0,0 0,0 0,5 -1,0 -0,6 OE2012 PAEF 5,9 0,0 0,4 0,6 0,1 0,3 1,4 0,3 0,2 0,6 2,0 -0,5 -0,1 0,2 -1,6 -2,0
Fonte: Ministrio das Finanas. Considerando que uma parte do desvio se deveu a factores de natureza temporria e dado j ter decorrido mais de metade do ano, o DEO previa que as medidas de correco do desvio para 2011 fossem, essencialmente, de natureza extraordinria. A sobretaxa extraordinria em sede de IRS de 3,5% sobre o rendimento colectvel
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do ano de 20112 e a antecipao, para 1 de Outubro de 2011, da reviso na taxa do IVA dos bens energticos para a taxa normal, permitiriam compensar o desvio em cerca de 0,6 p.p. do PIB. As receitas de concesses deveriam tambm ser superiores ao previsto em cerca de 0,4 p.p. do PIB e os restantes 0,5 p.p. seriam cobertos pela transferncia de fundos de penses do sector bancrio para o sistema pblico da segurana social.
O saldo oramental para 2011 subjacente ao OE2012 revelou um novo alargamento do desvio face ao objectivo do PAEF As perspectivas para as finanas pblicas para 2011 subjacentes ao OE 2012, que assentam num conjunto de informao bastante mais completo e actualizado, revelam um novo alargamento do desvio face ao objectivo do PAEF, para 2,0 p.p. do PIB (Quadro 5). Comparativamente ao DEO, o desvio aumentou 0,6 p.p. do PIB, sendo esta reviso explicada na quase totalidade pela actualizao da informao relativa s empresas pblicas e administrao regional e local. Do lado da receita, de destacar a reviso em baixa, face ao DEO, da estimativa de receita fiscal em resultado, em particular, da menor receita esperada por parte dos municpios e, em menor grau, da receita fiscal do Estado. Do lado da despesa, salienta-se a reviso em alta, face ao DEO, da estimativa para os juros pagos pelas empresas pblicas e para as despesas de capital. Adicionalmente, e ao nvel das medidas de correco identificadas no DEO, h a destacar uma significativa reviso em baixa das receitas com concesses pela incorporao de informao mais recente. Esta reviso dever ser compensada por um acrscimo das transferncias de fundos de penses.
Esta medida ser operacionalizada pela aplicao da reteno na fonte, a ttulo de pagamento por conta, correspondente a 50% da parte do valor devido do subsdio de Natal ou 13. ms relativo a 2011 que exceda o valor da RMMG.
2
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O recurso a receitas extraordinrias, para corrigir os desvios de 2011 e garantir o cumprimento da meta acordada para o dfice no PAEF, exige um esforo adicional de ajustamento estrutural em 2012. Com efeito, s uma correco estrutural do saldo das administraes pblicas assegurar uma consolidao sustentada das finanas pblicas. 2.3. Estratgia de Consolidao Oramental A Proposta de lei do Oramento do Estado para 2012 fortemente condicionada pela necessidade de dar cumprimento aos compromissos assumidos pelo Estado portugus no Programa de Ajustamento Econmico e Financeiro (PAEF), o qual compreende um vasto conjunto de medidas de consolidao da despesa e fiscais (Quadro 6), essenciais para a prossecuo do objectivo imperioso de reduo do dfice das Administraes Pblicas para 7.645 milhes de euros (4,5% do PIB) em 2012. Este esforo de ajustamento crucial para recuperar a credibilidade no plano interno e externo, num contexto macroeconmico marcado pela reduo da procura interna, associada quer ao processo de desalavancagem do sector privado quer s medidas de consolidao oramental, e por um elevado grau de incerteza relativamente do enquadramento internacional.
Quadro 6. Principais Medidas de Consolidao Oramental em 2012
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M
Finanas e Administrao Pblica
Rec ursos hum anos Co rte s a la ria l (efeito lqu id o) Re du o do n m ero d e funcionrios (e xcluind o e fe ito j co ntab iliza do na educa o ) Rac iona liza o de rec ursos PREMAC Co m pras p blica s Ou tra s raciona lizaes de s ervio s da s AP
%PIB
0,9
0,8 0,6 0,2 0,1 0,1 0,0 0,0
1487,6
134 2,0 106 5,0 27 7,0 14 5,6 8 9,0 4 0,0 1 6,7
Polticas Sociais
Segurana Social Co rte da s pe ns es vis --vis 20 11 (e feito lquido refe rente ao s is tem a d a Segura na So cia l e C GA) Pou pa na n as pre s ta es s ociais Re es trutura o volun tria de dvid as Me did as C GA Me did as ADSE Educ a o, Cincia e Ensino Superior Ensino Pr-Es cola r, Bsico e Secundrio Supres s o de o fertas n o es s en cia is n o Ens ino Bs ico Ra cio nalizao a rede es colar,de s ig na dam e nte e nce rram en to e es colasdo 1 ciclo com um n m erode alu nos redu zidoe a a gregaode e s cola s d o d em a grupam e ntos Ou tras m e didas d e racion aliza o de re curs os , no m e ad am en te quan to a o n m ero de alu nos por turm a n o en s ino re gu la r e nos curs os EFA Ensino Superior e Cincia Outra s Sade Poltic a do m edicam ento Prescri o e m onitorizao Rac ionaliza o de rec ursos e controlo da despes a
2803,3
124 9,4 95 1,5 15 4,9 4 0,0 2 3,2 7 9,8 60 0,1 10 2,2 5 4,0 8 7,8 14 7,4 20 8,7 95 3,8 17 3,0 4 6,0 73 4,8
1,7
0,7 0,6 0,1 0,0 0,0 0,0 0,4 0,1 0,0 0,1 0,1 0,1 0,6 0,1 0,0 0,4
Polticas Econmicas
Subsdios Rec eita no fisc al Des pe sa s de ca pital Re du o das des pes as de capital (incluin do venda d e im veis ) d.q. : Me didas do Se cto r Em pre s arial do Es ta do Trans fer ncias para a Ad m . R eg ional e Local
1038,9
8 7,7 2 8,7 92 2,5 92 2,5 43 8,0 17 5,0
0,6
0,1 0,0 0,5 0,5 0,3 0,1
Medidas Fiscais
Im pos tos s obre a produ o e a im portao Ra cio nalizao da e s trutura d e taxa s do IVA, incluind o alte ra o da taxa d o IVA s o bre p rod utos en ergtico s Atua lizao dos im pos tos e s p eciais s obre o con s u m o Re duo s ubs tancial d as is en es d o IMI Re fo ro do com b ate fraude e e vas o fis ca is Im pos tos s obre o rendim e nto e a riqueza Re vis o e lim itao dos be ne fcios e d edu es fis cais , d es ig na dam e nte em s e de d e IR S e IR C Sobretaxa extra ord in ria e m s e de d e IR S (m ed ida im plem entad a em 2 01 1) Co nclus o da con vergn cia n o regim e de IRS de p en s es e ren dim e ntos do trabalh o Sobretaxa de s olidarieda de IRS
3711,4
235 9,2 204 4,0 18 0,0 5 0,0 8 5,2 135 2,2 75 6,4 18 5,0 11 5,0 1 6,0
2,2
1,4 1,2 0,1 0,0 0,1 0,8 0,4 0,1 0,1 0,0 0,0 0,1 0,1
Alte rao da ta xa d as m ais -valias 3,0 Alte raes na m ed id a de "Aum ento d e 2,5 p.p . na taxa de IRC pa ra lu cros acim a de 2 m ilh es de euros " - a s obretaxa pa s s a a 3 % e o lim iar de lu cros des ce para 1,5 m ilhes de e uro s . Adiciona lm ente, no cas o dos lucros a cim a de 10 m ilh es d e eu ros , a taxa a ap licar pa s s a a s er de 5 % . 18 7,0 Co m b ate eva s o fis ca l 8 9,8
TOTAL
Medidas "no polic y c ha nge" n o includas nesta tabela Co ngelam ento s a larial Co ngelam ento da s pens e s Lei de Pro gram a o Milita r
9041,2
130 8,3 34 0,0 62 8,0 34 0,3
5,3
0,8 0,2 0,4 0,2
Fonte: Ministrio das Finanas.
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2.3.1. Finanas e Administrao Pblica Reduo de Estruturas na Administrao Directa e Indirecta do Estado A reforma da organizao do Estado um processo fundamental na concretizao do Compromisso Eficincia apresentado no Programa do XIX Governo Constitucional, sendo desenvolvido em fases sucessivas e complementares, no se esgotando numa alterao limitada a um nico momento. O Plano de Reduo e Melhoria da Administrao Central (PREMAC) correspondeu ao arranque da reforma da organizao do Estado, em que dever ser alcanada uma reduo de 40% nas estruturas macro e de 27% no nmero de dirigentes, reflectidas nas novas leis orgnicas dos Ministrios (em preparao). Neste contexto, dever ser ultrapassada significativamente a meta de reduo de pelo menos 15% de estruturas e de dirigentes estabelecidas no mbito do PAEF a Portugal.
Quadro 7. Evoluo de Estruturas em Resultado da Aplicao do PREMAC

Tipo de Macro-Estrutura Situao Inicial Estruturas Extintas 66 37 29 Estruturas M antidas 79 65 14 Estruturas Criadas 19 19 0 Nova Situao Variao Administrao Direta Central Perifrica Administrao Indireta Institutos Pblicos Orgo Consultivos Outros Organismos 145 102 43 98 84 14 -47 -18 -29 -32%
74 122 18 359
21 67 14 168
53 55 4 191
4 2 1 26
57 57 5 217
-17 -65 -13 -142
-23% -53% -72% -40%
Quadro 8. Evoluo de Quadro de Dirigentes

Situao inicial cf. Diplom as orgnicos Dirigentes Superiores 715 6286 Dirigentes Intermdios 5571 Situao Final Dirigentes Superiores 440 4575 Dirigentes Intermdios 4135 Variao global Dirigentes Dirigentes Superiores Intermdios -275 -1436 -1711 -38% -26% -27%
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A reorganizao da Administrao Central que ir ser concretizada, sempre tendo por base a avaliao das atribuies do Estado e o dimensionamento s capacidades financeiras do pas, ter um potencial de reduo de despesa pblica significativo, quer pela via da reduo de dirigentes, quer pela via da aplicao dos procedimentos relativos reduo de efectivos e, bem assim, pela reduo dos consumos intermdios e de espaos fsicos que ser obtida pela eliminao de um conjunto muito significativo de entidades da administrao directa e indirecta do Estado. Contudo, os objectivos de reforma da organizao do Estado no se esgotam nos resultados do PREMAC, o qual constitui apenas o primeiro passo para o reforo da eficincia da Administrao Pblica. A sua continuidade passa por outras aces concretas, a desenvolver durante o ano de 2012, nomeadamente a reestruturao do sector empresarial do Estado; a reforma da administrao local; a reorganizao dos servios desconcentrados da administrao central; e a avaliao e reorganizao das fundaes pblicas, associaes pblicas e outras entidades pblicas e qusi-pblicas. Realizao de Censo s Fundaes A administrao directa e indirecta do Estado, bem como as regies autnomas e as autarquias locais, no mbito da prossecuo das suas atribuies, no domnio social e outros, e no cumprimento do princpio da descentralizao, tm vindo a recorrer com crescente frequncia, durante os ltimos anos, criao de fundos e servios autnomos e alocao de patrimnio e subvenes aos mesmos, mais conhecidos por fundaes pblicas (de direito pblico), regidas pela respectiva lei orgnica e pela legislao geral aplicvel aos institutos pblicos, bem como a fundaes pblicas de direito privado, criadas nos termos da lei civil por uma ou mais pessoas colectivas pblicas ou por pessoas dessa natureza com pessoas colectivas privadas, em que as primeiras, isolada ou conjuntamente, detm uma influncia dominante sobre a fundao, e ainda a fundaes privadas, criadas nos termos da lei civil por uma ou mais pessoas de direito privado ou por pessoas dessa natureza com pessoas colectivas pblicas que, isolada ou conjuntamente, no detm sobre a fundao uma influncia dominante, ou, que no participando na criao das
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ltimas, asseguram ainda assim algum tipo de subveno ao seu funcionamento. Assim, tendo em considerao que a actividade daqueles tipos de fundaes se encontra dependente, em alguma medida, do patrimnio lhes foi afecto pelo Estado, regies autnomas ou autarquias locais e de subvenes atribudas por estes, importa assegurar uma efectiva monitorizao sobre a sua actividade, atravs da imposio de uma obrigao de reporte de carcter universal e extraordinrio, com o objectivo de permitir, por um lado, um censo exaustivo e agregado das entidades em causa e do nvel de participao de pessoas colectivas pblicas no seu financiamento e, por outro, a avaliao do seu custo/benefcio mediante a verificao da correspondncia entre as suas actividades e as finalidades que presidiram sua criao, bem como da sua viabilidade financeira e eficincia na gesto dos recursos que lhes so afectos pelo Estado, regies autnomas e autarquias locais. Encontra-se em fase de aprovao legislativa na Assembleia da Repblica a realizao de um Censo dirigido s Fundaes que prosseguem os seus fins em territrio nacional, com vista avaliao do respectivo custo/benefcio e da sua viabilidade financeira, tendo por base a apresentao de respostas a um questionrio e consequente disponibilizao de informao que permita analisar a sua actividade, bem como a sua efectiva utilidade face aos dinheiros pblicos de que beneficia. A referida Proposta de Lei determina a aplicao de um conjunto de medidas preventivas, com referncias s Fundaes objecto do Censo, que visam assegurar o cumprimento efectivo e tempestivo do dever de resposta ao questionrio e de disponibilizao da informao que permita efectuar a avaliao anteriormente referida. Porm, a aplicao destas medidas preventivas fica suspensa desde a data da publicao do diploma at deciso que determine o seu levantamento ou as torne definitivas, no podendo esse prazo ultrapassar os 90 dias. Reduo de Efectivos No mbito do PAEF o Estado assumiu o compromisso de adoptar medidas dirigidas Administrao Pblica, com o objectivo de assegurar que o peso das despesas com pessoal no PIB diminua em 2012 e nos anos seguintes. Para 2012, ao nvel da administrao central, o objectivo de reduo anual de efectivos de 2% (em vez de 1% inicialmente previsto), o
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qual resulta do ajustamento necessrio para compensar o no cumprimento da meta de reduo de efectivos que havia sido fixada em 3,6% para 2011.
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Quadro 9. Emprego na Administrao Central por Ministrios

Orgos de Soberania e Entidades Independentes Presidncia do Conselho de Ministros Ministrio das Finanas Ministrio dos Negcios Estrangeiros Ministrio da Defesa Nacional Ministrio da Administrao Interna Ministrio da Justia Ministrio da Economia e do Emprego Min. da Agric, Mar, Ambiente e Orden. do Territrio Ministrio da Sade Ministrio da Educao e Cincia Ministrio da Solidariedade e da Segurana Social Total 31-Dez2010 13 550 4 761 14 000 3 370 45 313 49 833 16 714 10 778 11 095 90 178 238 146 14 686 512 424 30-Jun2011 (p.) 13 398 4 726 13 713 3 304 44 691 50 132 16 527 10 574 10 903 88 232 237 532 14 198 507 930 Variao -1,1% -0,7% -2,1% -2,0% -1,4% 0,6% -1,1% -1,9% -1,7% -2,2% -0,3% -3,3% -0,9%
p.: Provisrio Nota: Inclui trabalhadores integrados em entidades de natureza pblica empresarial que mantiveram o vnculo pblico ao Estado; no inclui trabalhadores com contrato de trabalho ao abrigo do Cdigo do Trabalho.
Fontes: DGAEP - BDAP 2005; SIOE (Junho/2011 dados provisrios); DGAEP/OBSEP.
Ao nvel da Administrao Regional e Local, os objectivos de reduo de 2% de efectivos em 2012 e nos anos seguintes implica a consagrao de previses de restrio e controlo de admisses, por via da Lei do Oramento do Estado para 2012, atravs das necessrias alteraes Lei das Finanas Regionais (Lei Orgnica n. 1/2007, de 19 de Fevereiro, alterada pela Lei Orgnica n.1/2010, de 29 de Maro) e Lei das Finanas Locais (Lei n. 2/2007, de 15 de Janeiro), bem como s disposies referentes administrao regional e local constantes da Lei n. 12-A/2010, de 30 de junho, que aprovou um conjunto de medidas adicionais de consolidao oramental. Para atingir os objectivos de reduo ao nvel da Administrao Central, Regional e Local, ser adoptada uma poltica de substituio parcial dos trabalhadores que saem, mantendo-se como regra a proibio de recrutamento de trabalhadores sem relao jurdica de emprego previamente constituda. Situaes excepcionais de admisso, rigorosamente fundamentadas, passam a estar sujeitas a
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criteriosos requisitos cumulativos, aplicveis de igual modo administrao central, regional e local, previstos pela Lei do Oramento do Estado para 2012, como sejam a existncia de relevante interesse pblico no recrutamento, a impossibilidade de ocupao do posto de trabalho com recurso a pessoal colocado em mobilidade especial e a demonstrao de cumprimento da reduo mnima de 2% de pessoal tendo em vista o cumprimento do PAEF.
As medidas de reduo de efectivos sero objecto de uma avaliao criteriosa pelo que a monitorizao do cumprimento desta medida ser garantida por um reforo de deveres de reporte peridico a vigorar durante todo o PAEF, por forma a permitir uma correo atempada de desvios e implementao das alteraes necessrias obteno do resultado previsto, articulada com os movimentos normais de passagem reforma. A este respeito, sinaliza-se a Proposta de Lei n. 21/2011 sobre a reformulao do Sistema de Informao da Organizao do Estado (SIOE), que d cumprimento aos objectivos definidos pelo Programa de Assistncia Econmica e Financeira a Portugal. Esta determina a obrigao de reporte de informao sobre as causas das variaes do nmero de trabalhadores de entidades pblicas e as remuneraes praticadas, em base trimestral, para todas as entidades pblicas classificadas no permetro das administraes pblicas na ptica das contas nacionais (todos os servios integrados, servios e fundos autnomos, regies autnomas, autarquias locais, outras entidades que integrem o universo das administraes pblicas em contas nacionais, bem como s demais empresas pblicas). Prev-se ainda o reforo do controlo e restries de admisses sobre alguns sectores especficos, tais como as instituies de ensino superior pblicas e outras pessoas colectivas de direito pblico, bem com um esforo adicional de reduo de 10% do pessoal militar durante o perodo de 2011 a 2014 previsto no PAEF. Salienta-se que, no caso concreto do controlo do nmero de efectivos, preconiza-se, a partir de 2012, um procedimento de responsabilizao top/down e sectorial, que atribui um teto mximo para o nmero de efectivos em cada ano condizente com os objectivos de reduo de cada ministrio.
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O reforo da restrio das admisses no Estado igualmente acompanhado da manuteno de medidas de controlo sobre os contratos de aquisio de servios externos, mantendo-se, no essencial, o regime decorrente da Lei do Oramento do Estado para 2011. A celebrao ou a renovao de contratos de aquisio de servios por rgos e servios abrangidos pela Lei n. 12-A/2008, de 27 de Fevereiro, independentemente da natureza da contraparte, designadamente no que respeita a contratos de aquisio de servios nas modalidades de tarefa e de avena e contratos de aquisio de servios cujo objecto seja a consultadoria tcnica, continua a carecer de parecer prvio vinculativo dos membros do Governo responsveis pelas reas das Finanas e da Administrao Pblica.
Medidas de congelamento de admisses de pessoal nas administraes regionais e autrquicas e nas instituies de ensino superior pblicas Uma vez que os resultados das medidas anteriormente previstas de controlo admisses de pessoal sem vnculo nas administraes regionais e autrquicas ficaram muito aqum do esperado, evidenciando que tais medidas eram ineficazes para assegurar os objectivos, torna-se absolutamente necessrio adoptar outro tipo de medidas, mais robustas e restritivas, embora de natureza excepcional, que passam pela limitao prtica de determinados actos pelos rgos prprios daquelas administraes. Assim, para garantir o objectivo de reduo de pessoal nas administraes regionais e autrquicas nos termos previstos no PAEF e tendo presente, por um lado, a necessidade de respeitar o princpio da autonomia das referidas administraes e, por outro lado, a imperiosa necessidade de cumprir rigorosamente os compromissos internacionais assumidos pelo Estado soberano, legitimamente representado pelo Governo da Repblica, estabelece-se um mecanismo de controlo de admisses de pessoal sem vnculo anlogo para todas as administraes pblicas.
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Dado que o Governo da repblica que deve responder pelo cumprimento dos compromissos assumidos perante os parceiros internacionais, torna-se absolutamente necessrio que esse mesmo Governo disponha dos instrumentos legais indispensveis para assegurar a execuo, por todos os sectores e administraes, das polticas pblicas determinadas pelos rgos competentes. Assim, no caso concreto do controlo de admisses de pessoal sem vnculo nas administraes pblicas, as ms experincias do passado fizeram saltar evidncia a necessidade de reforar a capacidade de controlo da despesa pblica associada ao recrutamento de pessoal e, bem assim, o equilbrio oramental das contas pblicas de todos os sectores pelo Governo da Repblica. neste contexto e tendo presente o princpio de proporcionalidade, que se preveem algumas limitaes prtica de determinados atos pelos rgos prprios das referidas administraes, de carcter excepcional, transitrio e na medida do estritamente necessrio para assegurar o cumprimento das metas internacionalmente assumidas pelo Estado portugus, promovendo a competente alterao s leis das finanas regionais e locais (respectivamente, Lei Orgnica n. 1/2007, de 19 de Fevereiro, e Lei n. 2/2007, de 15 de Janeiro), as quais so leis de valor reforado. Assim, com base na habilitao legal introduzida naquelas leis que a LOE2012 prev que as admisses de pessoal sem vnculo pelas administraes regionais e autrquicas apenas pode ocorrer em situaes excepcionais, verificados determinados requisitos cumulativos, e desde que seja obtida autorizao e ou parecer prvio favorvel dos membros do Governo da repblica responsveis pelas reas das finanas e da administrao local, no caso das autarquias locais. , pois, este o mecanismo que se afigura passvel de permitir um controlo efectivo das admisses naquelas administraes, o qual, conjugado com as sadas normais de pessoal, por aposentao ou outra formal legal de desvinculao, permitir alcanar o objectivo de reduo anual, de 2%, do pessoal nas mesmas administraes, conforme assumido pelo Estado Portugus no mbito do PAEF. Sublinha-se, uma vez mais, que esta soluo constitui j um ltimo recurso, apenas utilizado porque as duas solues anterior e sucessivamente utilizadas, manifestamente no lograram atingir os objectivos propostos.
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Referimo-nos s medidas constantes, primeiro, do artigo 10. da Lei n. 12-A/2010, de 30 de junho, em que se remetia exclusivamente para os rgos prprios das administraes regionais e autrquicas o controlo das admisses nessas mesmas administraes, sem qualquer interveno do Governo da Repblica que ficava, assim, numa posio praticamente passiva face ao que efectivamente se passava. Posteriormente, dada a manifesta ineficcia daquelas medidas, o legislador acabou por prever a interveno excecional do Governo da repblica, mais concretamente no caso das autarquias locais em situao de endividamento e ou desequilbrio financeiro, fazendo depender as admisses de pessoal nestas autarquias da autorizao prvia dos membros do Governo da repblica responsveis pelas finanas e pelas autarquias locais. Tal est previsto no artigo 43. da Lei n. 55-A/2010, de 31 de dezembro. Se certo que, neste universo, passou efectivamente a haver um controlo de admisses, j no caso das demais autarquias e nas regies os resultados no foram, uma vez mais, os esperados. Finalmente importa referir o controlo das admisses nas instituies de ensino superior pblicas, relativamente s quais se procede de forma anloga ao estabelecido paras as administraes regionais e autrquicas. Estabelece-se, assim, uma soluo excecional e temporria, em que todas as admisses de pessoal sem vnculo apenas podem ocorrer em situaes excecionais, verificados determinados requisitos cumulativos, e desde que haja autorizao dos membros do Governo responsveis pelas reas das finanas e da educao e cincia. Tambm neste caso se chega a esta soluo depois de esgotadas as possibilidade de, com solues sucessivas anteriores, de cariz menos interventivo do Governo da Repblica, no se ter atingido os resultados esperados. Primeiro a regra geral para o controle das admisses de pessoal na Administrao Central do Estado fixada no artigo 9. da Lei n. 12-A/2010, de 30 de Junho, e, posteriormente, o regime fixado no artigo 44. da Lei n. 55-A/2010, de 31 de Dezembro.
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Para habilitar medida agora proposta de restrio ao recrutamento de pessoal sem vnculo procede-se a uma alterao ao regime das instituies de ensino superior (Lei n. 62/2007, de 10 de Setembro), com uma soluo equilibrada do ponto de vista da autonomia do ensino superior, por um lado, e do ponto de vista da salvaguarda do equilbrio oramental das finanas pblicas do pas, por outro lado. Consagra-se, assim, uma norma habilitante para a previso do congelamento nas admisses naquelas instituies constante da LOE2012. O montante de poupanas (incluindo o sector da educao) associado a estas medidas ser cerca de 0,3% do PIB. Eliminao temporria dos subsdios de frias e de Natal A eliminao temporria dos subsdios de frias e de Natal uma medida que se inscreve no contexto da situao de emergncia nacional em que nos encontramos. As despesas com pessoal representam 25% da despesa primria (numa ptica de contas nacionais), pelo que a sua reduo fundamental para a consolidao das finanas pblicas. A lgica subjacente ao regime contratual do funcionalismo pblico tem-se baseado na proteo do emprego, ao contrrio do sector privado, onde a reduo de efectivos pode ser utilizada para o ajustamento das empresas. Para evitar uma reduo mais acelerada de efectivos nas Administraes Pblicas do que a que se encontra prevista para os prximos anos e dada a necessidade de consolidao das contas pblicas no curto prazo, s uma reduo mais significativa dos vencimentos dos trabalhadores em exerccio de funes pblicas assegura a manuteno do nvel de emprego pblico actual. No caso do Sector Empresarial do Estado, a insustentabilidade da sua situao financeira impe que seja aplicado o mesmo corte salarial que Administrao Pblica e que, simultaneamente, haja lugar ao ajustamento do nmero de efectivos para reflectir os ajustamentos decorrentes dos processos de restruturao. Neste quadro, durante a vigncia do Programa de Assistncia Econmica e Financeira suspenso temporariamente o pagamento de subsdios de frias e de Natal ou quaisquer prestaes correspondentes aos 13. e ou 14. meses para as pessoas a que se refere o n. 9 do artigo 19. da Lei do OE 2011 (Lei n. 55-A/2010, de
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31 de Dezembro), cuja remunerao base mensal seja superior a 1000 euros. As remuneraes cujo valor seja superior retribuio mnima mensal garantida (485 euros) mas inferior a 1000 euros, ficam sujeitam sujeitos a uma reduo progressiva nestas prestaes:
Quadro 10. Reduo Progressiva nas Remuneraes (euros) Retribuio Mensal 485,00 500,00 Redu Valor final o 13/14 ms 0,00 29,12 do
485,00 470,88 423,79 376,70 329,61 282,53 235,44 188,35 141,26 94,18 47,09 0,00
550,00 126,21 600,00 223,30 650,00 320,39 700,00 417,47 750,00 514,56 800,00 611,65 850,00 708,74 900,00 805,82 950,00 902,91 1000,0 1000,00 0 Fonte: Ministrio das Finanas.
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O valor da reduo calculado aps a aplicao das redues remuneratrias previstas na lei do OE 2011 (artigo 19. da Lei n. 55A/2010, de 31 de Dezembro). Esta medida abrange todas as prestaes, independentemente da sua designao formal, que, directa ou indirectamente, se reconduzam ao pagamento dos subsdios, designadamente a ttulo de adicionais remunerao mensal. Abrange ainda os contratos de prestao de servios celebrados com pessoas singulares ou colectivas, na modalidade de avena, com pagamentos mensais ao longo do ano, acrescidos de uma ou duas prestaes de igual montante. A medida aplica-se igualmente ao pessoal na reserva ou equiparado, independentemente da efectividade de funes. Esta medida, que vigorar durante o Programa de Assistncia Econmica e Financeira, permitir uma poupana lquida de 1065 milhes de euros em 2012. Manuteno das redues salariais e das proibies de valorizaes remuneratrias aplicadas em 2011 Conforme previsto no PAEF sero mantidas em 2012, a ttulo excepcional e transitrio, as redues salariais aprovadas pela Lei do Oramento de Estado para 2011. Estas redues remuneratrias so feitas de forma progressiva, ficando isentas as pessoas que recebam rendimento igual ou inferior a 1500 euros. So igualmente mantidas em 2012 as proibies de valorizaes ou acrscimos remuneratrios, quer eles resultem de mudana de posio remuneratria ou de categoria, da atribuio de prmios de desempenho ou de mecanismos de mobilidade interna. Encontram-se abrangidos por estas disposies os gestores, dirigentes e trabalhadores de todas as administraes do Estado (central, regional e local), dos institutos pblicos de regime geral e especial, do sector empresarial regional e local, das entidades pblicas empresariais, das empresas pblicas de capital maioritariamente pblico, das Fundaes Pblicas e de todos os estabelecimentos pblicos e, ainda, os militares das Foras Armadas e da Guarda Nacional Republicana. Qualquer destas medidas encontra fundamento na situao de emergncia nacional em que o pas se encontra em matria de
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necessidade de equilbrio das suas contas pblicas, encontrando-se em linha, em termos de temporalidade de aplicao, com a medida que determina a suspenso dos subsdios de frias e de Natal.
Revogao do direito de renncia a frias pelos trabalhadores em funes pblicas A Lei do Oramento do Estado para 2012 procede revogao, com efeitos a janeiro, do n. 6 do artigo 173. do Regime do Contrato de Trabalho em Funes Pblicas, aprovado pela Lei n. 59/2008, de 11 de setembro e alterado pela Lei n. 3-B/2010, de 28 de abril, onde actualmente consta a faculdade de renncia ao direito a frias. Com a revogao da norma relativa ao direito a renncia a frias cessam, consequentemente, o direito a receber a remunerao e o subsdio respectivo. Estima-se que esta medida permita poupar aproximadamente 0,2 milhes de euros em 2012 no contexto global da Administrao Central.
Reduo do acrscimo pago por trabalho suplementar O acrscimo ao valor da retribuio horria relativo ao pagamento de trabalho extraordinrio Administrao Pblica, prestado em dia normal de trabalho, reduzido em 50%, passando a ser realizado nos seguintes termos: 25 % da remunerao na primeira hora; 37,5% da remunerao, nas horas ou fraes subsequentes.
O trabalho extraordinrio prestado em dia de descanso semanal, obrigatrio ou complementar, e em dia feriado, tambm reduzido em 50%, passando a conferir o direito a apenas um acrscimo de 50 % da remunerao por cada hora de trabalho efetuado.
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eliminado o direito a descanso compensatrio, salvo nas situaes em que seja necessrio assegurar o perodo mnimo de descanso dirio ou de descanso semanal obrigatrio. Esta medida, que vigorar para a Administrao Pblica durante o Programa de Assistncia Econmica e Financeira, permitir uma poupana de 28,5 milhes de euros em 2012. Reforo dos mecanismos de mobilidade na Administrao Pblica Prevaleceu, como princpio orientador, a simplificao dos mecanismos de mobilidade para uma rpida adaptao de rgos e servios a novas atribuies e condicionantes. Esta necessidade ampliada num enquadramento de profunda reorganizao da Administrao Pblica e de fortes restries admisso de novos efectivos. Simplificao dos mecanismos de mobilidade geral A Lei do Oramento do Estado para 2012 introduz alteraes ao regime da mobilidade geral, no sentido de simplificar a consolidao definitiva da mobilidade interna. Passa ser possvel consolidar a mobilidade interna, na mesma categoria, desde que reunidas as seguintes condies: existncia de acordo do servio de origem quando tal tenha sido exigido para o incio da mobilidade; a durao mnima de seis meses na situao de mobilidade interna, ou a durao do perodo experimental exigido para a categoria em causa se este for superior; a existncia de acordo do trabalhador quando tal tenha sido exigido para o incio da mobilidade; e a ocupao de posto de trabalho previamente existente no mapa de pessoal. Deste modo, obvia-se a necessidade de o rgo ou servio de destino ter que criar um procedimento concursal, com todos os encargos administrativos associados, para consolidao definitiva de situaes de mobilidade interna.
Reforo dos mecanismos de reintegrao de trabalhadores em situao de mobilidade especial

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Tendo em considerao que os trabalhadores colocados em situao de mobilidade especial so recursos experientes e vlidos para a Administrao Pblica, introduz-se uma melhoria na articulao da mobilidade interna com a mobilidade especial, passando a prever-se, nas situaes de fuses de rgos, servios e unidades orgnicas que constituem a maioria das situaes de reorganizao, mecanismos de favorecimento da reintegrao de trabalhadores assentes no seguinte: a) Passa a existir um momento prvio colocao de trabalhadores em situao de mobilidade especial, em que se favorece a aplicao das regras da mobilidade interna, agilizando a realocao por recurso esta modalidade (o que pode ocorrer at ao ltimo momento do processo de reorganizao em causa); b) Como estmulo adopo de comportamentos ativos que fomentem o reincio de funes: Procede-se reduo dos valores de remunerao auferidos pelos trabalhadores que se encontram em situao de mobilidade especial, de cinco sextos para dois teros na fase de qualificao, e de dois teros para metade na fase de compensao (calculados sobre a remunerao base mensal detida no servio de origem); Determina-se a passagem imediata situao de licena sem remunerao ou licena sem vencimento de longa durao dos trabalhadores em situao de mobilidade especial aquando da desistncia injustificada do procedimento de seleo e recusa no fundamentada de reincio de funes; Eliminam-se as licenas extraordinrias para os trabalhadores em situao de mobilidade especial, situao claramente prejudicial ao Estado, j que os trabalhadores nessa situao continuam a receber uma prestao remuneratria sem que a Administrao possa contar com eles para o exerccio de qualquer acividade; estabelecido um conjunto de regras referentes ao procedimento de recrutamento de pessoal em mobilidade especial, impondo-se aos rgos e servios da Administrao Pblica que esgotem a possibilidade de colmatar as suas necessidades de recursos humanos por recurso, em primeira instncia, aos trabalhadores em situao de mobilidade especial.
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Paralelamente, estabelece-se o dever de a entidade gestora de mobilidade assumir um papel proactivo na identificao dos perfis de competncias mais necessrios e, caso os trabalhadores em situao de mobilidade especial no possuam as competncias adequadas para ocupar tais postos de trabalho, promover as aces de formao e/ou de requalificao apropriadas. Esta actuao ser obrigatria relativamente aos trabalhadores que se encontrem na situao de mobilidade especial h mais de seis meses. Servios partilhados na Administrao Pblica Os servios partilhados so um factor-chave na obteno dos necessrios ganhos de eficincia dos servios pblicos e, simultaneamente, um instrumento indispensvel para fazer face s atuais presses oramentais. Pretende-se assegurar servios pblicos de qualidade baseados em processos eficientes e aplicados de forma consistente e proactiva na globalidade do sector pblico. Na base dos servios partilhados est a ideia de permitir s organizaes ganhos de competncias e de economias de escala: reduo de custos e prestao de servios de alta qualidade so atingveis atravs de economias de escala, com concentrao de conhecimento especializado, normalmente escasso e dispendioso. No domnio do desenvolvimento da utilizao de servios partilhados na administrao central, o Governo apostar numa viso estratgica, extensvel a toda a Administrao Pblica, ao nvel das reas financeira, recursos humanos, sistemas de informao e patrimnio, implementando, na totalidade, os projectos em curso e avaliando regularmente a possibilidade de maior integrao. Pretende-se com esta viso estratgica:
Libertar os organismos nucleares de actividades de suporte;
Fornecer servios centrados no cliente, prestados por uma unidade especializada; Optimizar manuteno;
os
investimentos
tecnolgicos
respectiva
Aumentar a eficincia; Melhorar os processos de negcio e de suporte; Partilhar os benefcios pelos diversos agentes.
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A maioria dos ganhos de eficincia sero gerados pela partilha e reutilizao de solues, difuso de boas prticas e melhoria dos processos de negcios, desenhados para acrescentar valor e eliminar actividades redundantes ou ineficientes. Em matria de projectos em curso merecem particular destaque: o GeRFiP (Gesto de Recursos Financeiros e logsticos da AP), que se encontra j disponvel e em funcionamento em 65 organismos da Administrao Pblica Central, pertencentes a 9 ministrios, e em que se prev o alargamento muito significativo a outros organismos no decurso de 2012; e o GeRHuP (Gesto de Recursos Humanos da AP), que se encontra em fase de desenvolvimento da soluo tecnolgica e cuja entrada em produtivo se prev para abril de 2012 em 5 organismos piloto do Ministrio das Finanas.
Sistema Nacional de Compras Pblicas (SNCP) e Parque de Veculos do Estado (PVE) O Sistema Nacional de Compras Pblicas (SNCP congrega mais de 1.800 entidades num modelo em rede de articulao com as Unidades Ministeriais de Compras (UMC). Actualmente encontram-se habilitados a fornecer bens e a prestar servios ao Estado mais de 270 operadores econmicos, dos quais mais de 2/3 so PME. A gesto centralizada do Parque de Veculos do Estado (PVE) permitiu nos ltimos dois anos uma poupana de custos de aproximadamente 25% e uma reduo efectiva da sua dimenso (quase 3% face a 2009). Para o ano de 2012, fixaram-se quatro objectivos principais quanto ao SNCP: Centralizao progressiva na entidade gestora do SNCP dos procedimentos de aquisio das categorias de bens e servios objecto de Acordo Quadro (AQ)3, bem como das demais aquisies de bens e servios nas UMC;
Instrumento permite normalizar e selecionar previamente os fornecedores do Estado, definindo os preos mximos e as condies mnimas de nveis de servios com que estes se comprometem, numa ptica de funcionamento enquanto central de compras.
3
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Obteno de mais poupanas, pelo maior recurso aos AQ, potenciando ferramentas de agregao das necessidades, e optimizando os planos anuais de compras e oramentos dos ministrios e entidades vinculadas (estimadas em cerca de 40 milhes de euros em 2012 e 60 milhes de euros em 2013);
Continuao do desenvolvimento do SNCP atravs do aumento do nmero de AQ (16 em 2011), das suas renovaes (4 em 2011) e de novas contrataes de bens e servios para a Administrao Pblica. Sero tambm includas 2 novas categorias de bens e servios, tendo em conta a natureza transversal da despesa e a sua importncia, bem como pelo aumento do nvel de abrangncia do Sistema, com a vinculao gradual do Sector Empresarial do Estado (SEE); Desenvolvimento de uma estratgia tecnolgica que permita a progressiva e completa desmaterializao do ciclo de contratao pblica, englobando toda a cadeia de valor das compras pblicas, melhorando os nveis de eficincia e reporte. Quanto ao PVE pretende-se: Potenciar o novo AQ de veculos automveis e AOV, ou outra forma de financiamento de aquisio de veculos que se revele economicamente mais favorvel, que j considera o ciclo de vida total do veculo de acordo com as normas constantes da Directiva 2009/33/CE. Pretende-se, assim, promover e estimular o mercado de veculos no poluentes e energeticamente eficientes, alcanando uma frota progressivamente mais limpa e ecolgica;
Manter um rcio de trs veculos abatidos ao PVE por cada novo veculo adquirido; Rever a regulamentao do PVE no sentido de promover um rigoroso controlo da gesto de veculos e a aplicao de medidas de racionalizao da despesa nesta categoria, nomeadamente o aumento da abrangncia do PVE, que ser alargado a outras entidades actualmente ainda no consideradas, e a vinculao progressiva dos veculos das entidades do SEE;
Definir os cargos da administrao pblica com competncias para a utilizao de veculos do PVE, tornando o processo de atribuio de veculos mais transparente, obtendo-se
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um maior controlo sobre a frota e possibilitando o abate dos veculos excedentrios e de substituio; Rever os modelos dos veculos a adquirir e respectivos valores de aquisio, valores de renda ou aluguer mensal. Desenvolver a componente de gesto de frota, atravs da centralizao de procedimentos de contratao de manuteno. Possibilitar-se-, desta forma, um maior controlo sobre todo o ciclo de vida do veculo e a reduo dos respectivos custos de utilizao.
2.3.2. Polticas Sociais As polticas sociais so uma das principais vertentes de actuao do Governo, representando cerca de 65% da despesa das Administraes Pblicas. Nesta rea a prioridade do Governo proceder a cortes de despesa essenciais para garantir o processo de consolidao oramental, mas garantindo um nvel adequado de servios inerentes ao Estado Social e a proteo dos mais desfavorecidos. Deste modo, o Governo foi to longe quanto podia, uma vez que redues adicionais nestas reas poderiam ter impactos extremamente adversos nas dimenses fundamentais do Estado Social. Educao Na rea da educao, cincia e ensino superior prev-se uma reduo da despesa no montante de 0,4% do PIB. As medidas sero transversais s vrias reas de atuao do Ministrio: Ensino PrEscolar, Bsico e Secundrio, Ensino Superior e Cincia, envolvendo a racionalizao no uso dos recursos, quer no nmero de escolas quer no nmero de professores contratados. No entanto, sero tambm implementadas medidas que promovam o reforo do ensino prescolar bem como a melhoria das qualificaes nos vrios nveis de ensino. Para mais detalhes sobre as medidas desta rea, veja-se o Captulo IV.12.1. Sade
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A sade uma rea essencial de atuao do Estado Social, mas tambm uma das que acarreta um maior peso nas despesas sociais do Estado. O elevado montante de compromissos acumulados junto de terceiros condiciona significativamente a gesto atual. Pretende-se que as medidas de consolidao oramental adoptadas nesta rea atuem sobretudo ao nvel da racionalizao de recursos e controlo de despesa (veja-se Captulo IV.11.1). Sero ainda tomadas importantes medidas na rea da poltica de medicamento e da prescrio de medicamentos e monitorizao dos processos. No total, estas medidas devero permitir uma poupana de 0,6% do PIB. Segurana Social Durante a vigncia do Programa de Assistncia Econmica e Financeira suspenso temporariamente o pagamento de subsdios de frias e de Natal ou quaisquer prestaes correspondentes aos 13. e ou 14. meses nas penses acima de 1000 euros. As penses cujo valor superior retribuio mnima mensal garantida (485 euros) mas inferior a 1000 euros, ficam sujeitas a uma reduo progressiva nestas prestaes, tal como exemplificado no Quadro 11. Quadro 11. Reduo Progressiva nas Penses (euros)
Penso mensal 485,00 500,00 550,00 600,00 650,00 700,00 750,00 800,00 850,00 900,00 Reduo Valor final do 13/14 ms 0,00 485,00 470,88 423,79 376,70 329,61 282,53 235,44 188,35 141,26 94,18
29,13 126,21 223,30 320,39 417,48 514,56 611,65 708,74 805,83
Fonte: Ministrio das Finanas. 950,00 902,91 47,09 Esta medida aplica-se a todas as prestaes pagas pela CGA, I.P., pelo Centro Nacional de Penses e, directamente ou por intermdio
1000,00 1000,00 0,00
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de fundos de penses detidos por quaisquer entidades e empresas pblicas de mbito nacional, regional ou municipal. No caso dos beneficirios de subvenes mensais vitalcias pagas por quaisquer destes servios ou entidades, a medida abrange as prestaes que excedam as 12 mensalidades. A esta medida acresce a contribuio extraordinria de solidariedade de 10% nas penses acima de 5.000 euros, que incide sobre o montante que exceda este valor. Ainda nesta rea esto previstas medidas ao nvel das outras prestaes sociais, nomeadamente o subsdio de desemprego. O total de poupanas na rea da Segurana Social ser de 0,7% do PIB. 2.3.3. Funes Econmicas Racionalizao do Sector Empresarial do Estado A reforma do SEE constitui um elemento central na consolidao oramental em 2012 e incide sobre as empresas que integram o permetro das administraes pblicas e sobre as que no afetam directamente o dfice das contas pblicas. Apesar do forte impacto das medidas aplicadas j em 2011, o elevado nvel de endividamento acumulado da generalidade das empresas coloca grandes desafios capacidade de financiamento da economia, competindo com o sector privado na captao de recursos escassos. A reestruturao do SEE envolver uma atuao em mltiplas vertentes, conforme detalhado nos Captulos III.6 e III.7 e nos planos sectoriais. As medidas transversais sero tambm aplicadas ao SEE. O corte dos subsdios de frias e de Natal ser aplicado a todo o SEE. Paralelamente, importa promover o reforo da governao do SEE, medida alis tambm includa no PAEF e que constitui um elemento estrutural. Sero seguidas as melhores prticas internacionais e o exerccio resultar num reforo do papel da tutela financeira na gesto das empresas. O plano ser apresentado at ao final do ano de 2011. Dentro das empresas pblicas que integram o permetro de consolidao da administrao central, a reviso dos planos de investimento, a racionalizao dos quadros de pessoal e reduo de remuneraes principais e acessrias, e o decrscimo nos consumos
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intermdios permitem atingir uma poupana global estimada em 438 milhes de euros entre 2011 e 2012. A poupana atingida seria muito superior, no fosse o aumento previsto de encargos financeiros em 378 milhes de euros, resultante, quer do aumento do nvel de endividamento em 2011, quer do aumento dos spreads praticados nos novos financiamentos.
Racionalizao do Investimento Pblico Ao nvel das despesas de capital, pretende-se implementar uma profunda racionalizao e priorizao dos investimentos pblicos. Nesse sentido, prev-se uma reduo das despesas de investimento, que dever ser, em 2012, e incluindo os efeitos do SEE, superior a 900 milhes de euros. O melhor aproveitamento das oportunidades de financiamento no mbito dos programas co-financiados pela Unio europeia dar um contributo muito significativo para as poupanas a alcanar. Neste contexto, foi submetida Comisso Europeia, em junho de 2011, uma proposta de reprogramao tcnica do QREN tendo como objectivo intensificar a utilizao dos fundos comunitrios atravs quer do aumento das taxas de co-financiamento comunitrio praticadas quer de uma reafectao das dotaes dos diferentes Programas Operacionais em funo dos respectivos nveis de compromisso. Esta reprogramao, cuja aprovao pela Comisso Europeia dever ocorrer at final de outubro de 2011, permitir reduzir as necessidades de contrapartida pblica nacional em cerca de 2.140 milhes de euros no perodo 2012-2015. A poupana mdia anual, transversal a todos os sectores da Administrao Pblica e Sector Empresarial do Estado, ser, assim, superior a 550 milhes de euros face s necessidades de contrapartida pblica nacional subjacentes programao inicial. Esta reprogramao tcnica no esgota as possibilidades de optimizao do QREN. Assim, ser preparada, at final do ano, uma nova reprogramao, de carcter estratgico, que permitir poupanas adicionais em contrapartida pblica nacional. No mbito do Oramento do Estado para 2012, foi estabelecido como objectivo
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para esta reprogramao estratgica uma poupana de, pelo menos, 100 milhes de euros. No mbito dos programas co-financiados no domnio da agricultura e pescas, onde se destaca, pela sua dimenso relativa, o PRODER, ser seguida uma abordagem semelhante. Neste caso, as autoridades portuguesas tm inteno de beneficiar da possibilidade de majorao da taxa de co-financiamento oferecida a pases com programas de assistncia financeira. Esta possibilidade encontra-se em discusso na Unio Europeia, esperando-se a sua aprovao at final de 2011. Caso se concretize, a taxa de co-financiamento mdia no mbito do PRODER ser aumentada de 78% para 85%, permitindo uma poupana de contrapartida pblica nacional de 290 milhes de euros no perodo 2012-2015, face s necessidades de financiamento estimadas para a actual taxa de co-financiamento. Esta poupana global corresponde, assim, a uma reduo mdia anual das necessidades de financiamento do PRODER de 72 milhes de euros. Por ltimo, e no mbito da reforma dos procedimentos oramentais, sero reavaliados os circuitos oramentais dos programas cofinanciados com o objectivo de permitir um mapeamento preciso entre o oramento e execuo anuais e a programao plurianual. 2.4. Medidas Fiscais para 2012 A Proposta de Lei do Oramento do Estado para 2012 fortemente condicionada pela necessidade de dar cumprimento aos compromissos assumidos pelo Estado portugus no PAEF, o qual compreende um vasto conjunto de medidas fiscais, essenciais para a prossecuo do objectivo imperioso de reduo do dfice das Administraes Pblicas para 7.645 milhes de euros (4,5% do PIB) em 2012. Este esforo de ajustamento crucial para recuperar a credibilidade no plano interno e externo, num contexto macroeconmico marcado pela reduo da procura interna e por um elevado grau de incerteza relativamente ao enquadramento internacional. Durante o presente mandato, o Governo proceder a uma reforma do sistema fiscal, por via da simplificao dos impostos sobre o rendimento, reduzindo o nmero de escales do IRS e privilegiando a mobilidade social. No IRC, a reforma ter como objectivos promover a internacionalizao e aumentar a competitividade das empresas portuguesas. No entanto, a necessidade de assegurar a correco da
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situao de dfice excessivo impe que este seja um oramento particularmente focado no objectivo da consolidao oramental. As medidas de natureza fiscal constantes da Proposta de Lei do Oramento do Estado para 2012 assentam em quatro vectores essenciais: (i) o alargamento da base tributvel dos diversos impostos, de acordo com os compromissos assumidos no PAEF; (ii) o reforo significativo do combate fraude e evaso fiscais; (iii) a simplificao, o incremento do recurso s novas tecnologias de informao no procedimento tributrio e as garantias dos contribuintes; e (iv) a consolidao de um quadro fiscal propcio competitividade e ao investimento. 2.4.1. Vector 1 Alargamento da Base Tributvel O alargamento da base tributvel dos diversos impostos constitui o primeiro vetor das medidas fiscais constantes da Proposta de Lei do Oramento, em cumprimento das obrigaes assumidas no PAEF. Este alargamento permitir proceder simplificao da lei e promover uma repartio equitativa do esforo adicional de consolidao oramental por via fiscal. Assim, so definidos limites globais progressivos para as dedues coleta (v.g. despesas de sade, de educao e encargos com imveis), com excluso daquelas com carcter personalizante e das relativas s pessoas com deficincia, atendendo dimenso do agregado familiar atravs da majorao da deduo fiscal pelo nmero de dependentes. Conforme previsto no PAEF, procede-se ainda a um alargamento da base tributvel com a sujeio a imposto de diversos rendimentos em espcie.
Estas medidas concretizam ainda o princpio da equidade social na austeridade, atravs da justa repartio dos sacrifcios, no onerando as famlias portuguesas com menores rendimentos. Neste sentido, os sujeitos passivos com rendimentos mais elevados passam a estar sujeitos a uma taxa adicional de solidariedade e deixam de poder beneficiar da possibilidade de dedues colecta. Por outro lado, alarga-se, pela primeira vez, a aplicao do limite de existncia aos pensionistas, os contribuintes dos dois primeiros escales mantm a
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possibilidade de beneficiar das dedues colecta sem qualquer limite, cria-se uma majorao deduo de encargos com rendas para as famlias mais carenciadas e, fruto da renegociao do PAEF, evita-se a tributao das prestaes sociais (v.g., subsdio de desemprego, subsdio de doena, subsdio de maternidade e paternidade, rendimento social de insero, abonos de famlias) recebidas pelos grupos particularmente vulnerveis. Neste quadro, as empresas com lucros mais elevados passam a estar sujeitas a uma taxa adicional de solidariedade de 3% sobre os lucros superiores a 1,5 milhes e de 5% sobre os lucros acima de 10 milhes. Em cumprimento do PAEF, procede-se, ainda em sede de IRC, eliminao de todas as taxas reduzidas, revogao de isenes subjectivas e restrio de benefcios fiscais. Em sede de IVA, reduzem-se as isenes e procede-se a uma reestruturao e racionalizao das listas deste imposto, com transferncia de categorias de bens e servios entre as diferentes listas, preservando-se a aplicao da taxa reduzida ao cabaz de bens e servios essenciais, designadamente produtos alimentares de primeira necessidade, medicamentos, produtos farmacuticos e transportes, e mantendo-se a taxa intermdia para sectores de produo nacional como a vinicultura, a agricultura e as pescas. Em contrapartida, e como forma de reforar as polticas sociais, determina-se que uma parte da receita adicional de IVA gerada por esta reestruturao ser alocada ao financiamento do Programa de Emergncia Social, aumentando os recursos destinados ao auxlio das famlias portuguesas afectadas pela excluso e carncia sociais. Finalmente, em matria de impostos sobre o patrimnio, a iseno temporria de IMI sobre os imveis para habitao prpria reduzida, mas apenas com efeitos para o futuro, preservando-se, assim, os direitos adquiridos e as legtimas expectativas dos contribuintes que actualmente beneficiam desta iseno. Em simultneo, refora-se a iseno em sede deste imposto para os prdios de reduzido valor detidos por famlias de baixos rendimentos.
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2.4.2. Vector 2 Reforo do Combate Fraude e Evaso Fiscais O segundo vector prioritrio da parte fiscal da presente proposta de Oramento o reforo significativo do combate s prticas de fraude e evaso fiscais como forma de garantir uma justa repartio do esforo fiscal. O Governo elaborar um Plano Estratgico de Combate Fraude e Evaso Fiscal para o perodo de 2012 a 2014 de modo a combater mais eficazmente fenmenos de incumprimento fiscal, e em especial, os esquemas de fraude de elevada complexidade e a economia informal. Algumas das medidas a constar do Plano Estratgico so j includas na Proposta de Oramento de Estado para 2012. De entre estas medidas destaca-se o agravamento da tributao das transferncias de rendimentos de capitais provenientes e com destino a parasos fiscais, o alargamento significativo das regras de transparncia fiscal internacional (regras CFC) e a flexibilizao das regras de utilizao da clusula geral anti abuso por parte da administrao fiscal para combater o planeamento fiscal agressivo. Procede-se, ainda, extenso dos prazos de caducidade e de prescrio para 12 e 15 anos, respectivamente, quando estejam em causa rendimentos no declarados obtidos em pases e territrios sujeitos a regime fiscal privilegiado. Simultaneamente, o quadro penal existente para as infraces tributrias sofre um agravamento significativo atravs, nomeadamente, do aumento das molduras penais dos crimes fiscais mais graves (burla tributria, associao criminosa e fraude fiscal qualificada) e do agravamento das coimas nas contraordenaes fiscais. O combate informalidade e evaso fiscal, nomeadamente nos sectores de maior risco, ser ainda reforado atravs da introduo de um regime que regule a emisso e transmisso electrnica de facturas e outros documentos com relevncia fiscal (cuja autorizao legislativa consta da proposta do OE). Este regime permitir um controlo mais eficaz dos rendimentos dos operadores econmicos, constituindo um instrumento poderoso para combater a economia paralela, alargar a base tributvel e reduzir a concorrncia desleal. A utilizao da facturao electrnica ser promovida atravs da
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concesso de dedues em sede de IRS, IMI ou IUC correspondentes a uma percentagem de at 5% do valor do IVA suportado na aquisio de bens ou servios por consumidores finais. 2.4.3. Vector 3 Simplificao, Incremento do Recurso s Novas Tecnologias de Formao e Garantias dos Contribuintes Um terceiro vector consiste na simplificao e incremento do recurso s novas tecnologias de informao no procedimento tributrio, nomeadamente nas relaes da autoridade tributria com os contribuintes e na administrao e cobrana dos impostos. Neste mbito, proceder-se- uniformizao de procedimentos e desmaterializao gradual das notificaes aos contribuintes, atravs da utilizao da caixa postal electrnica. No que se refere s relaes entre a administrao tributria e os contribuintes adoptam-se medidas que privilegiam uma atitude preventiva e facilitadora do cumprimento das obrigaes fiscais e da regularizao voluntria, passando a administrao fiscal a informar os contribuintes dos seus direitos e obrigaes, bem como a interpel-los para procederem regularizao das respectivas situaes tributrias e, dessa forma, aproveitarem para exercer o direito reduo da coima. Ao nvel das garantias dos contribuintes, estabelece-se o agravamento dos juros indemnizatrios a pagar pela administrao tributria no caso de atraso na execuo das decises judiciais, introduz-se um prazo limite para o reembolso de imposto retido em excesso, reduz-se significativamente o prazo para a concluso dos procedimentos e actos tributrios, e torna-se obrigatria a prvia citao pessoal do contribuinte nos casos da realizao da venda de bens penhorados. Por fim, no mbito do regime prestacional de pagamento de dvidas fiscais dispensa-se a obrigao de apresentao de garantia e alarga-se o prazo de pagamento at ao mximo de 150 prestaes, no quadro do cumprimento de um plano de recuperao econmica. 2.4.4. Vector 4 Consolidao das Competitividade da Economia Portuguesa Condies de
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Finalmente, o quarto vector da poltica fiscal que enforma a Proposta de Oramento o da consolidao das condies de competitividade da economia portuguesa, atravs da manuteno de um contexto fiscal favorvel que propicie o investimento e a criao de emprego. Neste contexto, consolida-se o regime fiscal das SGPS, o qual passar a ser qualificado como estrutural no mbito do Estatuto dos Benefcios Fiscais e operacionaliza-se o regime das informaes vinculativas urgentes, de forma a reforar a segurana jurdica dos investidores e, assim, potenciar a atrao de investimento direto estrangeiro em Portugal. Prev-se, ainda, a manuteno e consolidao dos regimes de apoio e incentivo ao investimento produtivo, criao de emprego e reestruturao e reorganizao empresariais. De forma a favorecer o investimento, o prazo de reporte dos prejuzos fiscais aumentado de quatro para cinco anos, em resultado de uma renegociao do PAEF que previa a reduo deste prazo para trs anos. Esta medida de particular importncia para as empresas portuguesas, fomentando os projectos de investimento de mdio e longo prazo e, nessa medida, contribuindo para o crescimento da economia. Outro ponto essencial para a competitividade da economia portuguesa a manuteno da taxa reduzida do IVA para o alojamento hoteleiro, mantendo-se, assim, as condies de competitividade do sector turstico portugus face a mercados concorrentes. Finalmente, cria-se um programa especial para o sector exportador, o qual ir permitir acelerar substancialmente os procedimentos necessrios para obter a iseno de IVA nas exportaes e simplificar os procedimentos de modo a facilitar as exportaes indirectas.
2.4.5. Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Singulares Manuteno da no tributao das prestaes sociais Ao contrrio do previsto no PAEF, as prestaes sociais (v.g., subsdio de desemprego, subsdio de doena, subsdio de maternidade e paternidade, rendimento social de insero e abonos de famlia) no
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sero sujeitas a tributao em IRS, protegendo-se, assim, os grupos mais vulnerveis da sociedade portuguesa. Reviso das dedues colecta Em cumprimento do estabelecido no PAEF, introduzem-se limites globais progressivos, em sede de IRS, para as dedues colecta dos agregados familiares dos 3., 4., 5. e 6. escales de rendimento, majorveis em 10% por cada dependente e com excluso daquelas com carcter personalizante e das relativas s pessoas com deficincia. Os contribuintes dos dois ltimos escales de rendimento deixaro de poder beneficiar de dedues colecta relativas a despesas de sade, educao, encargos com lares e penses de alimentos e encargos com imveis, enquanto que os contribuintes dos dois primeiros escales continuaro a poder usufruir, sem limite, destas dedues. Ainda no respeito dos compromissos assumidos no PAEF, procede-se reduo em dois teros da deduo com despesas de sade, passando a percentagem de deduo de 30% para 10%, e estabelece-se um limite mximo para esta deduo correspondente a 2 vezes o valor do IAS. Este valor majorado em 30% do IAS, por cada dependente, quando existam 3 ou mais dependentes. No que se refere aos encargos com imveis, reduz-se de 30% para 15% a percentagem de deduo colecta, excluindo-se ainda desta deduo as amortizaes de capital em todos os contratos de crdito habitao e os juros para os contratos celebrados a partir de 1 de janeiro de 2012, nos termos previstos no PAEF. Nos mesmos termos, prev-se, ainda, a eliminao faseada das dedues com juros relativos a contratos celebrados at final de 2011, em quatro anos, e com rendas, em seis anos.
Criao da taxa adicional de solidariedade Os sujeitos passivos com rendimentos mais elevados pertencentes ao ltimo escalo passaro a estar sujeitos a uma taxa adicional de 2,5% sobre o respectivo rendimento colectvel, a qual vigorar nos anos de
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2012 e 2013. Desta forma, solicita-se a estes contribuintes uma contribuio acrescida para o esforo de consolidao oramental. Aumento da tributao das mais-valias mobilirias A taxa especial aplicvel s mais-valias de partes sociais, outros valores mobilirios e instrumentos financeiros derivados elevada para 21,5%, equiparando-a taxa liberatria aplicvel aos juros e dividendos. Convergncia das dedues especficas das categorias A e H Em cumprimento do PAEF, reduz-se a deduo especfica da categoria H (penses) para 72% de 12 vezes o valor do IAS, concluindo-se a convergncia da deduo especfica desta categoria com a estabelecida para os rendimentos do trabalho dependente. Neste contexto, o limite mnimo de existncia passa a ser, pela primeira vez, tambm aplicvel aos pensionistas, protegendo-se desta forma os pensionistas com menores recursos. Operaes financeiras com entidades sujeitas a um regime fiscal privilegiado As operaes financeiras com entidades sujeitas a um regime fiscal privilegiado passam a ser tributadas de forma mais acentuada, passando as transferncias de rendimentos de capitais provenientes de parasos fiscais, bem como as transferncias para estes territrios, a estar sujeitas a uma taxa agravada de 30%.
2.4.6. Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Colectivas Eliminao de isenes subjectivas e das taxas reduzidas Tal como decorre do PAEF, procede-se reduo de isenes subjectivas em sede de IRC, eliminando-se nomeadamente as isenes a entidades anexas de instituies particulares de solidariedade social. Estabelece-se, ainda, a eliminao de todas as taxas reduzidas aplicveis s empresas, designadamente a taxa
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reduzida de 12,5% constante do Cdigo do IRC, as taxas reduzidas previstas no regime da interioridade, bem como as taxas reduzidas previstas no Estatuto dos Benefcios Fiscais e no Estatuto Fiscal Cooperativo. Deduo dos prejuzos fiscais As empresas portuguesas passam a beneficiar do alargamento do prazo de reporte de prejuzos de quatro para cinco anos, fruto da renegociao do compromisso previsto no PAEF, favorecendo-se assim o investimento produtivo e criando-se condies para o reforo da competitividade das empresas. Por outro lado, introduz-se uma limitao deduo de prejuzos fiscais, a qual corresponder a 75% do lucro tributvel do perodo em que se procede deduo. Desta forma, as empresas que apresentem lucros tributveis sero sempre sujeitas ao pagamento de IRC, ainda que detenham prejuzos fiscais reportveis de anos anteriores. Aumento da derrama estadual As empresas que apresentem lucros mais elevados so sujeitas a taxas agravadas em sede de derrama estadual, dando assim um contributo acrescido para a consolidao oramental. Com efeito, as empresas com lucros superiores a 1,5 milhes de euros passam as estar sujeitas a uma taxa adicional de 3% e as empresas com lucros superiores a 10 milhes ficam sujeitas a uma taxa de 5% sobre a parte do lucro que exceda aquele limite. Pagamentos a entidades sujeitas a um regime fiscal privilegiado Os pagamentos efetuados indirectamente s entidades residentes fora do territrio portugus e a submetidas a um regime fiscal privilegiado passam a estar sujeitos ao regime de no dedutibilidade em sede de IRC, sempre que o sujeito passivo tenha, ou devesse ter, conhecimento de que tais importncias tinham como destino um paraso fiscal, presumindo-se a existncia desse conhecimento sempre que existam relaes especiais.
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Simultaneamente, semelhana do que sucede em IRS, introduz-se uma taxa de tributao agravada de 30% para transferncias de rendimentos de capitais para entidades no residentes sujeitas a um regime fiscal privilegiado. Imputao de rendimentos de entidades no residentes sujeitas a um regime fiscal privilegiado O regime de transparncia fiscal internacional objecto de uma profunda reformulao com objectivo de abranger estruturas fiducirias criadas para a deteno de ativos em parasos fiscais e de tornar mais eficaz o combate fraude e evaso fiscais.
Nestes termos, os sujeitos passivos de IRC que detenham ou controlem, directa ou indirectamente, mesmo que atravs de mandatrio, fiducirio ou interposta pessoa, entidades no residentes sujeitas a um regime fiscal privilegiado, passam a ser tributados pelos lucros gerados por estas entidades. 2.4.7. Imposto sobre o Valor Acrescentado Transferncia de bens e servios entre as taxas de IVA Em cumprimento do PAEF, procede-se a uma reestruturao e racionalizao das listas do IVA, evitando-se, desta forma, a subida das atuais taxas de imposto. No quadro desta reestruturao os bens e servios que integram o cabaz essencial continuam sujeitos taxa reduzida. Com efeito, os bens alimentares de primeira necessidade, o abastecimento pblico de gua, medicamentos, produtos farmacuticos e transportes permanecem na taxa reduzida de 6%, como forma de proteger os grupos sociais mais vulnerveis do impacto das medidas de consolidao oramental. Em simultneo, efetua-se uma reduo considervel do mbito dos bens sujeitos taxa intermdia, assegurando-se, no entanto, a sua
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manuteno para um conjunto limitado de bens cruciais para sectores de produo nacional como a vinicultura, a agricultura e as pescas. Medidas anti abuso Nas transmisses de bens e servios entre sujeitos passivos com relaes especiais entre si so introduzidas regras de determinao do valor tributvel que obrigam utilizao do valor de mercado nestas operaes, combatendo-se, assim, a fixao artificial de preos com o objectivo de obteno de vantagens fiscais em sede de IVA. Simplificao da restituio do IVA nas exportaes As empresas exportadoras passaram a poder aceder a um novo modelo de certificao (Certificado Comprovativo de Exportao CCE), destinado a agilizar e simplificar os mecanismos para a restituio do IVA nas exportaes.
Restituio de IVA s instituies de solidariedade social As instituies particulares de solidariedade social e a Santa Casa da Misericrdia de Lisboa vem assegurado o direito restituio de um montante equivalente a 50% do IVA suportado nas aquisies de bens ou servios relacionados com a construo, manuteno e conservao de imveis utilizados na prossecuo dos seus fins de solidariedade social, reforando-se assim o seu papel na assistncia aos mais desfavorecidos. 2.4.8. Impostos Especiais de Consumo No mbito dos impostos especiais sobre o consumo, e de acordo com o PAEF, introduz-se um regime de tributao da electricidade para consumidores domsticos e industriais, transpondo-se a Directiva
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2003/96/CE, de 27 de outubro de 2003, e aumentam-se as taxas do imposto sobre o tabaco e do Imposto sobre Veculos, agravando-se em especial, neste ltimo caso, a tributao sobre a componente ambiental dos veculos. 2.4.9. Imposto nico de Circulao A generalidade das taxas de tributao dos veculos sujeitos a IUC atualizada de acordo com a taxa de inflao esperada, procedendo-se a um agravamento, em 7,5%, da tributao sobre os veculos ligeiros de alta cilindrada, as embarcaes de recreio e as aeronaves de uso particular. 2.4.10. Impostos Locais Imposto municipal sobre imveis Em cumprimento do PAEF, as taxas mnimas e mximas do imposto municipal sobre imveis so elevadas em 0,1 pontos percentuais, regressando aos nveis fixados aquando da aprovao do Cdigo deste imposto, em 2003. Os prdios detidos por entidades sujeitas a um regime fiscal privilegiado sofrem um agravamento de taxa de IMI de 5% para 7,5%, aumentando-se igualmente a taxa aplicvel aos prdios devolutos. Ainda no mbito do IMI, a iseno temporria reduzida para trs anos, restringindo-se a sua aplicao aos prdios urbanos destinados habitao prpria e permanente com valor patrimonial tributrio no superior a 125 000 e aos sujeitos passivos cujo rendimento coletvel no seja superior a 153 300. Esta medida tem efeitos apenas para o futuro, preservando-se, assim, os direitos adquiridos e as legtimas expectativas dos contribuintes que atualmente beneficiam desta iseno. Em contrapartida, reforam-se os benefcios fiscais concedidos a prdios de reduzido valor patrimonial detidos por sujeitos passivos de baixos rendimentos. 2.4.11. Benefcios fiscais Reviso dos benefcios fiscais
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No cumprimento dos compromissos internacionais assumidos pelo Estado portugus no mbito do PAEF, eliminam-se todos os benefcios fiscais de IRC sob a modalidade de reduo de taxa e restringem-se outros benefcios fiscais, nomeadamente os abrangidos pela clusula de caducidade estabelecida no artigo 3. do Estatuto dos Benefcios Fiscais (EBF). Complementarmente, consolidam-se o regime fiscal das sociedades gestoras de participaes sociais (SGPS) e os benefcios fiscais aplicveis reestruturao empresarial, os quais pela sua natureza estrutural deixam de estar abrangidos pela regra da caducidade. Prorrogam-se, igualmente, os incentivos fiscais criao de emprego, ao investimento produtivo e, bem assim, os que visam facilitar o financiamento externo da economia portuguesa.
2.4.12. Combate fraude e evaso fiscais Agravamento das penas para os crimes fiscais mais graves Os crimes de burla tributria, associao criminosa, crimes aduaneiros qualificados e fraude qualificada passam a ter a sua moldura penal agravada. Neste quadro, a pena mxima de priso aplicvel ao crime de fraude fiscal qualificada (v.g., interposio de sociedades em parasos fiscais para ocultar rendimentos administrao tributria) agravada de 5 para 8 anos. Por outro lado, quem fizer parte de grupos, organizaes ou associaes cuja finalidade ou atividade seja dirigida prtica de crimes fiscais (v.g., faturas falsas) incorrer numa pena de priso de 2 a 8 anos. No mbito do Regime Geral das Infraes Tributrias, procede-se, ainda, ao agravamento substancial das coimas aplicadas s contraordenaes aduaneiras e fiscais, cujos valores no eram atualizados desde a aprovao deste regime em 2001. Finalmente, introduzem-se contraordenaes especficas para a falta de apresentao da documentao relativa aos preos de transferncia, para a no apresentao de prova da origem de rendimentos provenientes de entidades residentes em parasos
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fiscais, bem como para os casos de omisso na informao prestada pelos sujeitos passivos no mbito de pedidos de informao vinculativa administrao tributria. Flexibilizao da aplicao das normas anti abuso O procedimento prprio e autnomo consagrado no artigo 63. do Cdigo do Processo e do Procedimento Tributrio significativamente flexibilizado, passando a abranger apenas as situaes de aplicao da clusula geral anti abuso constante do artigo 38., n. 2, da Lei Geral Tributria. No mbito das alteraes introduzidas, deixa de existir um prazo especfico para a aplicao da referida clusula e potencia-se a respectiva utilizao, como instrumento para agilizar o combate fraude e evaso fiscal de elevada complexidade. Medidas para evitar a utilizao abusiva de parasos fiscais A proposta de Oramento do Estado para 2012 contm um vasto conjunto de medidas que visam combater a utilizao de entidades sedeadas em parasos fiscais. De entre estas medidas destacam-se as seguintes: i) o agravamento da moldura penal dos crimes fiscais mais graves; ii) o agravamento da tributao das transferncias de rendimentos de capitais pagos a (ou provenientes de) entidades sedeadas em pases ou territrios e a sujeitas a um regime fiscal privilegiado; iii) o aumento da tributao sobre os imveis detidos por essas entidades; e iv) o reforo da regras para evitar a dedutibilidade das despesas pagas relacionadas com operaes com essas entidades. Alm disso, prev-se o alargamento dos prazos de prescrio das dvidas tributrias (de 8 para 15 anos) e de caducidade de liquidao (de 4 para 12 anos) aplicveis sempre que estejam em causa factos tributrios relacionados com a utilizao de pases ou territrios sujeitos a um regime fiscal privilegiado. Com estas medidas, acompanhadas do reforo dos mecanismos de troca de informaes a introduzir nos Protocolos s Convenes de Dupla Tributao com a Sua e o Luxemburgo, da celebrao de novas Convenes, nomeadamente com Hong Kong e Panam, da entrada em vigor dos Acordos de Troca de Informaes em matria fiscal e da intensificao do controlo da administrao fiscal sobre as
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transferncias bancrias de fundos para parasos fiscais (atravs da declarao Modelo 38), estaro criadas as condies para um combate mais eficaz ocultao de rendimentos atravs da utilizao de estruturas sedeadas em parasos fiscais.
Regularizao tributria de elementos patrimoniais colocados no exterior O regime de regularizao tributria dos elementos patrimoniais colocados no exterior (RERT III) permitir, excecionalmente, regularizar a situao dos elementos patrimoniais no localizados em Portugal em 31 de dezembro de 2010, sem necessidade do seu repatriamento. Este regime exclui do seu mbito as situaes em que j esteja a decorrer procedimento para o apuramento da situao tributria do contribuinte ou tenha sido, entretanto, desencadeado procedimento penal ou contraordenacional que abranja os elementos patrimoniais suscetveis dele aproveitar. Os contribuintes devero apresentar uma declarao que inclua os elementos patrimoniais em situao irregular e proceder ao pagamento de uma taxa de 7,5% sobre o valor do patrimnio mobilirio declarado, a qual corresponde a um agravamento de 50% face taxa aplicada no anterior regime. 2.4.13. Emisso e transmisso eletrnica de faturas No contexto da Proposta de Lei do Oramento do Estado para 2012, prev-se uma autorizao legislativa em matria fiscal que autoriza o Governo a aprovar um regime que regule a emisso e transmisso eletrnica de faturas e outros documentos com relevncia fiscal. Este regime constituir um instrumento adicional para o combate informalidade nos sectores de atividade econmica em que existe um maior risco de evaso fiscal, incentivando-se a exigncia de emisso
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de faturas pelos consumidores finais atravs da possibilidade de dedues fiscais de um montante at 5% do IVA suportado. 2.4.14. Direitos e garantias dos contribuintes No mbito do pagamento em prestaes das dvidas tributrias, o prazo de pagamentos prestacionais alargado at um mximo de 150 prestaes mensais, no quadro do cumprimento de um plano de recuperao econmica, deixando o pagamento em prestaes de estar condicionado apresentao de garantia por parte dos contribuintes. O regime da informao vinculativa com carcter de urgncia reforado, operacionalizando-se os procedimentos para a respectiva utilizao, de forma a constituir um meio efectivo para reforar a segurana jurdica dos investidores, contribuindo, assim, para a criao de um clima mais propcio atrao de investimento direto estrangeiro para Portugal.
Os contribuintes passam a ter direito a juros indemnizatrios em dobro no caso de no execuo atempada das decises judiciais por parte da administrao tributria e a serem reembolsados, no prazo mximo de um ano, do imposto retido em excesso por aplicao de uma Conveno de Dupla Tributao ou de uma Diretiva da Unio Europeia. Por fim, nos casos da realizao da venda de bens penhorados passa a ser obrigatria a prvia citao pessoal dos contribuintes.
2.5. Implementao da Lei do Enquadramento Oramental 2.5.1. Apresentao A aplicao das normas da nova Lei de Enquadramento Oramental, a partir do Oramento do Estado para 2012, trar alteraes significativas ao processo oramental, que se traduziro em melhorias visveis no domnio da transparncia oramental e
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contribuiro para minorar significativamente algumas das fragilidades acima identificadas. Por fora do previsto no Artigo 2. da nova Lei, ter lugar uma aproximao do universo da contabilidade pblica ao universo da contabilidade nacional. Com efeito, as entidades pblicas que, independentemente da sua natureza e forma, tenham sido includas no sector das Administraes Pblicas no mbito das Contas Nacionais publicadas pelo Instituto Nacional de Estatstica, e referentes ao ano anterior ao da apresentao do Oramento, passam a integrar o Oramento do Estado, sendo para o efeito equiparadas a Fundos e Servios Autnomos. Neste contexto, integram o Oramento do Estado para 2012, 53 novas entidades das 65 includas no sector das Administraes Pblicas das Contas Nacionais em 2010 (mas no no universo do OE), destacando-se as grandes empresas pblicas do sector dos transportes (Estradas de Portugal, REFER, Metro de Lisboa e Metro do Porto), a Parque Escolar, as Fundaes Universitrias, as diversas Sociedades Polis, o Arsenal do Alfeite, a Empresa de Meios Areos, a RTP, os Teatros Nacionais e a Santa Casa da Misericrdia de Lisboa. Conforme anteriormente referido, e na linha das melhores prticas e das recomendaes a nvel europeu, a arquitetura oramental subjacente nova LEO assenta em cinco elementos fundamentais: regras oramentais; quadro oramental plurianual; oramentao por programas; contabilidade patrimonial; e instituies oramentais independentes.
2.5.2. Regras oramentais Nos termos do Artigo 12.-C da LEO, o saldo oramental, corrigido de efeitos cclicos e medidas temporrias, no pode ser inferior ao objectivo de mdio-prazo estabelecido no mbito dos procedimentos de superviso oramental da Unio Europeia. Este objectivo est atualmente fixado em -0.5% do PIB, no caso portugus. Quaisquer desvios a esta regra devem ser corrigidos nos anos seguintes,
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contrariando-se desta forma a tendncia passada de acomodao sistemtica dos desvios oramentais. A regra oramental aplica-se a partir de 2015, devendo as revises anuais do Programa de Estabilidade e Crescimento a apresentar entretanto prever a trajetria de ajustamento compatvel com a concretizao do objectivo definido. No que respeita regra de oramental necessrio:
(i) Definir a metodologia a utilizar na determinao do saldo
estrutural e a forma de operacionalizar o mecanismo de correo de desvios face aos objectivos oramentais;
(ii) Reavaliar o objectivo de mdio-prazo para o saldo oramental
definido no mbito do Pacto de Estabilidade e Crescimento; (iii) Definir a forma como ser feita a transio para a plena aplicao da regra de equilbrio oramental. 2.5.3. Quadro plurianual de programao oramental O Governo apresentar anualmente Assembleia da Repblica uma proposta de lei com o quadro plurianual de programao oramental, o qual definir, para a Administrao Central, limites de despesa da financiada por receitas gerais para os quatro anos seguintes, em consonncia com os objectivos do Programa de Estabilidade e Crescimento (Artigo 12.-D da LEO). Sero estabelecidos limites vinculativos para cada programa oramental para o ano a que respeita o Oramento (ano N+1); para agrupamentos de programas por reas de interveno poltica para o ano N+2 e para o conjunto de todos os programas para os anos N+3 e N+4. Um quadro oramental plurianual assente num cenrio macroeconmico credvel e em limites vinculativos para grandes reas da despesa imprime conduo da poltica oramental uma perspetiva de mdio-prazo, contrariando o enviesamento para um crescimento excessivo da despesa inerente atividade do sector pblico. A existncia de um quadro oramental plurianual permite ainda aos gestores dos organismos pblicos conhecer, com um grau razovel de certeza, os recursos com que podero contar num conjunto de anos, contribuindo desta forma para melhorar a sua capacidade de planeamento, a afetao de recursos e a responsabilizao pelos resultados alcanados.
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Para operacionalizar o quadro plurianual de programao oramental, torna-se necessrio definir: (i) O universo das despesas sujeitas a limites e a natureza desses limites (indicativos ou vinculativos). Em particular, necessrio responder a questes como: As despesas que no dependem da ao do Governo (por exemplo, o pagamento da contribuio financeira Unio Europeia) devem estar sujeitas apenas a limites indicativos? Devem ser consideradas as despesas financiadas por receita consignada? (ii) Procedimentos de elaborao das projees de despesa e receita a mdio-prazo, incluindo a elaborao do cenrio macroeconmico subjacente, a construo do cenrio de polticas invariantes e a avaliao dos impactos de novas medidas de poltica; (iii) Regras relativas transio de saldos, designadamente no que respeita saldos de receita consignada ou de fundos para financiar projetos de investimento. O Quadro plurianual de programao oramental ser submetido pela primeira vez Assembleia da Repblica em abril de 2012, em simultneo com a apresentao do Programa de Estabilidade e Crescimento. Uma vez que a elaborao de projees de mdio prazo um exerccio muito complexo que exige o desenvolvimento de capacidade analtica e a acumulao de experincia, os limites de despesa definidos sero, numa primeira fase, indicativos. 2.5.4. Oramento por Programas O Oramento do Estado passar a estar estruturado por programas, permitindo uma melhor perceo dos recursos afetos s diferentes polticas pblicas (Artigos 18. a 20. da LEO). Uma estrutura de Oramento por Programas, complementa a tradicional classificao orgnica e funcional da despesa com uma classificao centrada nos objectivos das polticas e nos resultados a alcanar. A formulao do Oramento do Estado por programas foi j ensaiada no Oramento relativo a 2011 e ser consolidada em 2012. O Quadro 12 elenca os 14 programas oramentais que vigoraro no Oramento do Estado para 2012. Cada programa oramental ter um nico
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Ministrio executor, ou seja, no haver programas horizontais, reforando-se, desta forma, a responsabilidade dos Ministrios pelos resultados alcanados. Na generalidade dos casos, cada Ministrio ser responsvel por um nico programa, o que permite uma maior flexibilidade na execuo do oramento. O Ministrio da Educao e Cincia optou por definir programas independentes para o Ensino Bsico e Secundrio e Administrao Escolar e para a Cincia e Ensino Superior. O Ministrio das Finanas executar igualmente dois programas: Finanas e Administrao Pblica e Gesto da Dvida Pblica. Quadro 12. OE2012 Programas Oramentais e Entidades Gestoras
Cdigo do Program a 001 002 003 004 005 006 007 008 009 010 011 012 013 014 Program a rgos de Soberania Governao e Cultura Finanas e Administrao Pblica Gesto da Dvida Pblica Representao Externa Defesa Segurana Interna Justia Economia e Emprego Agricultura, Mar e Ambiente Sade Ensino Bsico e Secundrio e Administrao Escolar Cincia e Ensino Superior Solidariedade e Segurana Social M inistrio Executor Encargos Gerais do Estado Presidncia do Conselho de Ministros Ministrio das Finanas Ministrio das Finanas Ministrio dos Negcios Estrangeiros Ministrio da Def esa Nacional Ministrio da Administrao Interna Ministrio da Justia Ministrio da Economia e do Emprego Ministrio da Agricultura, Mar, Ambiente e Ordenamento do Territrio Ministrio da Sade Ministrio da Educao e Cincia Ministrio da Educao e Cincia Ministrio da Solidariedade e Segurana Social
Fonte: M inistrio das Finanas.
Em consonncia com a filosofia subjacente oramentao por programas, o Artigo 72. da LEO prev que o Governo envie Assembleia da Repblica, at 31 de maro do ano seguinte, um relatrio de execuo dos programas oramentais, explicitando os resultados obtidos e os recursos utilizados. Uma vez que o Oramento do Estado para 2012 o primeiro a ser elaborado e executado de acordo com a nova LEO, este relatrio dever ser apresentado pela primeira vez em maro de 2013. A plena implementao de um sistema de oramentao por programas exige: (i) Definir orientaes gerais relativas definio e recolha de indicadores de desempenho;
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(ii) Clarificar a articulao dos indicadores com os sistemas de avaliao do desempenho existentes e, designadamente, o SIADAP; (iii) Clarificar a repartio de responsabilidades entre o Ministrio das Finanas e os Ministrios sectoriais. 2.5.5. Procedimentos contabilsticos e prestao de contas A LEO prev que a prestao de contas por parte de todas as entidades pblicas dever ser feita com base no POCP, com excepo das entidades que aplicam o Sistema de Normalizao Contabilstica (SNC) ou que elaborem as suas contas em conformidade com as normas internacionais de contabilidade (Artigo 11. da LEO).
Como referido anteriormente, a adopo do POCP tem sido um processo muito moroso, ainda que se tenha registado um importante progresso nos ltimos anos. O Governo est empenhado em concluir esta importante reforma de adopo de uma contabilidade patrimonial pela Administrao Pblica, que integrar as trs vertentes da contabilidade oramental, patrimonial e analtica permitindo conhecer com maior rigor a situao financeira das diferentes entidades pblicas, bem como os custos dos bens e servios produzidos. A adopo de sistemas de informao de gesto modernos e a utilizao da informtica de gesto uma opo crucial da modernizao do processo oramental. A adopo destes sistemas deve, tambm obrigar a um redesenho de processos e de procedimentos oramentais e contabilsticos. De facto, os atuais processos e procedimentos foram desenhados h cerca de 20 anos. Neste perodo de tempo verificou-se uma enorme evoluo dos sistemas de informao de gesto. Os ganhos da utilizao destes novos sistemas decorrem no tanto da adopo de uma nova plataforma tecnolgica, mas do redesenho de processo e procedimentos que uma nova plataforma tecnolgica permite.
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Em Portugal tem-se seguido a via de introduo novos sistemas de informao sem alterao concomitante dos processos. A ausncia desta reengenharia de processos oramentais e contabilsticos tem consequncias para a qualidade da informao, para o controlo e para os custos de implementao. De facto, os sistemas de informao de gesto tendem a incluir processos que refletem standards internacionais, pelo que o abandono das idiossincrasias nacionais facilita consideravelmente a transio para sistemas de informao mais sofisticados. Esta opo significa uma extensa reviso dos atuais procedimentos oramentais e contabilsticos e da prestao de contas, quer relativamente forma quer relativamente ao contedo. De facto, por um lado, a documentao de prestao de contas extensa, confusa e muitas vezes repetitiva. Por outro lado, a prestao de contas deve permitir medir e comparar resultados. Estes devem ser comparados com o passado, com a restante economia e com outros sectores pblicos. Estas trs dimenses de avaliao impem que o processo de prestao de contas seja estvel ao longo do tempo; que utilize, tanto quanto possvel, princpios, mtodos e valorizaes idnticos aos utilizados pela restante economia; e que siga, ainda que com possveis adaptaes a situaes concretas, as normas internacionais de contabilidade.
No mbito da assistncia tcnica prevista no PAEF, foi sugerido que fossem utilizados os princpios da Internacional Public Sector Accounting Standads (IPSAS) na apresentao de contas das entidades do sector pblico. De acordo com as instituies internacionais, a adopo destes princpios contabilsticos aumentaria a transparncia na prestao de contas e a responsabilizao. Contudo, o reporte de informao em base de caixa manter-se-ia uma parte importante do processo de prestao de contas devido necessidade de prever as necessidades de tesouraria e financiamento em termos globais.
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Um outro aspeto referido no mbito da assistncia tcnica a necessidade da certificao externa das contas no mbito do processo de prestao de contas. Este desenvolvimento obrigar a uma reformulao significativa do processo de avaliao e certificao externa da Conta Geral do Estado e das contas das diversas entidades pblicas. 2.5.6. Conselho das Finanas Pblicas Ser criado um rgo independente o Conselho das Finanas Pblicas (CFP) cuja misso consiste em pronunciar-se sobre os objectivos e cenrios oramentais, a sustentabilidade das contas pblicas e o cumprimento das regras relativas ao saldo oramental, despesa da administrao central e ao endividamento das Regies Autnomas e Autarquias Locais (Artigo 12-I da LEO). A experincia internacional revela que a criao de uma entidade independente desta natureza permite aumentar de forma significativa a transparncia sobre a situao oramental e patrimonial do sector pblico. O CFP ser, assim, instrumental para a melhoria do processo de deciso poltica e, portanto, para a qualidade da Democracia. Ser igualmente fundamental na recuperao da credibilidade externa do Pas perante os investidores internacionais. A Assembleia da Repblica aprovou os Estatutos do CFP no final de setembro de 2011. A nomeao dos membros do Conselho Superior do CFP ocorrer antes do final de 2011, sendo expectvel que o Conselho inicie a sua atividade nos primeiros meses de 2012. Os membros do Conselho Superior sero nomeados pelo Conselho de Ministros sob proposta conjunta do Presidente do Tribunal de Contas e do Governador do Banco de Portugal. 2.5.7. Questes operacionais e calendarizao O desenho detalhado do novo quadro oramental e a sua progressiva implementao devem ser encarados numa perspetiva de gesto de projeto. Neste sentido, ser constitudo um Steering Committee e dois Grupos de Trabalho (GT) temticos. O Steering Committee ser liderado pelo Ministro de Estado e das Finanas e composto pelos Secretrios de Estado do Ministrio das Finanas, dirigentes do
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Ministrio das Finanas e peritos externos, cabendo-lhe orientar e acompanhar os trabalhos dos Grupos de Trabalho. O GT sobre a Reforma do Ministrio das Finanas ser responsvel pela elaborao de uma proposta de reforma do Ministrio das Finanas e calendrio de implementao. O GT sobre Controlo da Despesa Pblica ser responsvel por apresentar uma proposta de operacionalizao da regra oramental e do quadro plurianual contida na LEO, incluindo o calendrio de implementao. Os Grupos de Trabalho sero compostos por tcnicos do Ministrio das Finanas, podendo integrar tcnicos de outros Ministrios e outros peritos nacionais ou internacionais, nomeadamente no mbito da assistncia tcnica por parte do Fundo Monetrio Internacional e da Comisso Europeia. Os trabalhos tero 3 fases. A fase 1 destina-se ao desenho das solues a adoptar no mbito de cada rea de trabalho e dever culminar com a entrega de uma proposta de soluo e de implementao. Na fase 2 sero tomadas as decises quanto soluo a implementar. A fase 3, que poder comportar diversas etapas, ser de implementao.
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3 3. OPO CIDADANIA, SOLIDARIEDADE, JUSTIA 3.1. Administrao Interna
SEGURANA
A defesa dos cidados e a manuteno da ordem pblica e da paz social um dos pilares fundamentais do Estado de Direito, como garante do desenvolvimento da actividade econmica, social e cultural. A reduo da complexidade operacional e o reforo dos laos de proximidade entre as foras de segurana e a sociedade civil constituem a prioridade do Governo para a presente legislatura. Neste contexto, o objectivo primordial do Governo consiste em garantir a reorganizao das Foras de Segurana e a criao de dinmicas de interoperabilidade entre os servios do Ministrio da Administrao Interna (MAI), eliminando duplicao de competncias e redundncia de funes, numa lgica de eficincia, eficcia e aumento da resilincia organizacional. Em linha com este objectivo ser adoptado um conjunto de medidas estratgicas e estruturais de longo prazo, por forma a garantir ganhos de eficincia com reflexo prioritrio na vertente operacional, nomeadamente: A promoo da integrao operativa do sistema de segurana interna; O reforo da segurana comunitria com o envolvimento da sociedade civil especialmente em zonas e comunidades urbanas sensveis;
A implementao de um plano estratgico e operacional para o inter-relacionamento entre os organismos responsveis pela preveno e combate s situaes de emergncia e o Servio 112;
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A promoo da simplificao e racionalizao de processos, da conteno da despesa e rentabilizao dos recursos disponveis, que conduzam a um aumento da capacidade operativa das foras de segurana; A concretizao da reforma do sistema de sade das foras de segurana, garantindo um apoio de qualidade aos seus utentes e um aproveitamento completo da capacidade instalada;
O reforo da actuao do Estado na rea da segurana privada atravs da regulamentao e do controlo da actividade dos actores privados.
A concretizao destas orientaes estratgicas ser alcanada atravs da implementao de medidas legislativas, administrativas e operacionais de combate criminalidade, do reforo e racionalizao do efectivo policial e melhoria das condies de trabalho com um inerente aumento da qualidade do servio prestado e consequente valorizao do papel e estatuto das foras de segurana junto da sociedade civil, bem como, o reforo do sistema da proteco civil e do combate sinistralidade. No quadro da integrao operativa dos sistemas de segurana interna, o Governo promover a adopo de medidas operacionais que reduzam as redundncias e aumentem a resilincia do sistema (informaes, segurana pblica, investigao criminal, estrangeiros e fronteiras e proteco civil), atravs de uma maior integrao, especialmente operacional, das foras e servios de segurana, mantendo-se a existncia de um sistema dual, numa vertente mais civil e numa vertente mais militarizada, em que se ir clarificar as reas de interveno e as respectivas responsabilidades, criando-se durante a legislatura, uma rede de partilha de informaes e conhecimentos. Assim, ir promover-se a racionalizao da utilizao dos meios existentes com ganhos de eficcia no planeamento e na
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execuo de operaes, em que a coordenao operacional, orgnica e funcional ser mais enfocada e direccionada. Neste mbito, pretende-se, tambm, criar com vista ao incremente da segurana, o inter-relacionamento com outras reas, como j acontece com a Justia e a Defesa, numa lgica de actuao conjunta que permita resultados mais eficientes, por via da simplificao, da clarificao e da utilizao coordenada de meios e do desenvolvimento de processos flexveis e inovadores. Reforar e renovar os dispositivos da GNR e da PSP, com a abertura de concursos para admisso de elementos e a libertao recursos humanos de reas mais administrativas, judiciais e burocrticas, tendo-se em considerao as situaes de reserva e de aposentaes em ordem a concentrar o mximo de efectivos nas valncias operacionais e no policiamento de proximidade. O Governo ir alterar a lei de Programao e Instalaes e Equipamentos das Foras de Segurana, revendo as provises e os meios de financiamento, implementando um plano a mdio/longo prazo de requalificao dos equipamentos mais carenciados, tendo como fim ltimo a melhoria contnua das condies de trabalho e consequentemente a melhoria da qualidade do servio prestado ao cidado. A valorizao do papel e estatuto das foras de segurana junto da sociedade so eixos fundamentais da actuao poltica do Governo. No mbito da poltica de Imigrao e Controlo de Fronteiras, sero reforadas as parcerias internacionais na rea da gesto dos fluxos fronteirios desenvolvendo-se a luta contra a imigrao clandestina e o trfico de seres humanos. Ser, tambm, promovido o reforo das relaes com os estados membros da Unio Europeia, especialmente em decises que resultem do ajustamento do Tratado de Schengen e afins. Relativamente estratgia nacional de segurana rodoviria, o Governo dar prioridade ao combate sinistralidade rodoviria,
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levando a cabo a avaliao do sistema implementado e reforando, em coordenao com as instituies da sociedade civil, a aposta na preveno e na fiscalizao selectiva dos comportamentos de maior risco, dedicando especial ateno sinistralidade em meio urbano e aos utilizadores de veculos de duas rodas. O processo de contra-ordenaes rodovirio ser simplificado e racionalizado procurando-se criar sinergias com outras reas que efectivem a reduo dos tempos processuais. No perodo de 2012-2015, o Governo ir reforar o sistema de proteco civil intensificando o aproveitamento de sinergias operacionais entre ministrios responsveis pelas reas da segurana interna, justia e da defesa nacional e a Administrao Local. No mbito dos equipamentos e instalaes, a aposta ser assegurar aos corpos de bombeiros as condies adequadas ao seu bom desempenho, avaliando o dispositivo existente, em funo das necessidades e dos riscos especficos de cada zona e clarificando os diversos nveis de interveno operacional. Finalmente, o Governo pretende promover as alteraes necessrias ao processo de recenseamento eleitoral ajustando os procedimentos administrativos por forma a garantir a fiabilidade dos procedimentos eleitorais e a permanente actualizao dos cadernos eleitorais. 3.2. Justia O Governo assumiu, no seu Programa, que a Justia um pilar do Estado de Direito. Existe para o cidado, para a defesa dos seus direitos, liberdades e garantias, constituindo, ao mesmo tempo, um factor de eficincia da economia. Em 2012-2015, o Governo reforar o sistema de Justia, assegurando uma resposta judicial eficaz, assente na estabilizao da produo legislativa e na avaliao de impacto normativo, a qual pressupe a prvia aferio da situao existente e dos custos,
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resultados previsveis e interesses afectados pelas reformas a introduzir. Promover, em segundo lugar, o acesso universal Justia e ao Direito, bem como a garantia da tutela judicial efectiva dos interesses legtimos dos cidados e dos agentes econmicos, em particular dos grupos mais frgeis da sociedade. Tal objectivo exige, por seu turno, a aposta que vai continuar a ser feita na desburocratizao, no aumento da eficincia e na optimizao da justia de proximidade e dos mecanismos de autocomposio dos litgios, designadamente dos meios de resoluo alternativa: mediao, conciliao e arbitragem. A qualificao da resposta judicial no prescinde, tambm, sendo outra das prioridades para 2012-2015, da gesto racional dos recursos humanos e materiais disponveis, valorizando a formao e as carreiras dos profissionais da Justia, restaurando o modelo das profisses jurdicas e assegurando a independncia judicial e a autonomia do Ministrio Pblico, a quem cabe dirigir toda a investigao num modelo em que o magistrado responsvel pela investigao deve garantir o processo na fase do julgamento. A fim de combater a morosidade da justia ser potenciada a gesto do sistema judicial em funo de objectivos, preferencialmente quantificados, crculo a crculo, comarca a comarca e sector a sector, avaliando, com regularidade, o seu grau de concretizao. Prosseguir, ademais, o esforo de dotar os tribunais do necessrio apoio tcnico, assegurando a especializao dos operadores judiciais e a criao de um novo paradigma para o processo civil, susceptvel de criar as condies para que os processos se concluam em tempo til e razovel. Neste contexto, implementar-se-o medidas de simplificao processual, apostando-se na desformalizao de procedimentos, na oralidade processual e na limitao das questes processuais
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relevantes, de modo a tornar o processo mais clere, eficaz e compreensvel pelas partes. O modelo de Mapa Judicirio ser, tambm, objecto de reavaliao, assente em centralidades territoriais reconhecidas pelos cidados e numa nova matriz de distribuio da oferta judiciria. Outro pilar fundamental do sistema e, portanto, outra das prioridades para 2012-2015, assenta no combate corrupo e no reforo da justia penal, respeitando as garantias de defesa e contribuindo para melhorar a imagem da justia criminal.
Nestes termos, proceder-se- reviso do Cdigo Penal e do Cdigo de Processo Penal, investindo-se na credibilizao da justia penal, nas garantias dos direitos dos cidados e no reforo do estatuto penal das vtimas, consagrando-se novos direitos de informao, apoio e interveno no processo e eliminando-se expedientes dilatrios. A reviso do Cdigo do Processo dos Tribunais Administrativos e Fiscais, designadamente no que respeita sua harmonizao com o Cdigo do Procedimento Administrativo e execuo de sentenas, a alterao do Cdigo de Insolvncia e de Recuperao de Empresas, redefinindo-se as prioridades dos credores no sentido de decises rpidas que, sem anular a defesa dos interesses do Estado e dos trabalhadores, permitam contribuir para a acelerao da recuperao econmica dos activos e a reviso do Regime de Acesso ao Direito, sero, tambm, realizadas. As aces a desenvolver tero, pois, como prioridades estratgicas: a melhoria da qualidade do Estado de Direito, o reforo da Cidadania, a dignificao da Justia e dos seus agentes, bem como a agilizao dos sistemas processuais, envolvendo os diferentes rgos de soberania, operadores judicirios e respectivas instituies e a sociedade. Este esforo assumir particular importncia no contexto econmico actual, constituindo um dos vectores da agenda de transformao da economia portuguesa.
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Por ltimo, ser aprovado o Plano de Aco para a Justia para a Sociedade da Informao. 3.3. Solidariedade e Segurana Social O XIX Governo Constitucional assumiu no seu programa a necessidade de desenvolver um conjunto alargado de iniciativas e de implementao de medidas concretas que, assentes na salvaguarda da dignidade da pessoa humana, possam garantir mnimos vitais de subsistncia e de bem-estar, particularmente aos mais vulnerveis, as crianas, os idosos, as pessoas com deficincia, os desempregados e a todas as pessoas em situao de carncia e de vulnerabilidade social. Neste mbito, uma das prioridades estratgicas passa pelo reforo da articulao com as instituies da sociedade civil, designadamente, as instituies particulares de solidariedade social (IPSS), as misericrdias e as mutualidades, alargando a sua esfera de interveno e promovendo uma maior flexibilidade e autonomia de aco de forma a potenciar um maior leque de respostas de apoio social mais ajustadas s necessidades emergentes da populao.
3.3.1. Programa de Emergncia Social (PES) Numa conjuntura em que se torna imperativo e urgente garantir aos socialmente mais vulnerveis nveis globais de proteco social, impe-se desenvolver o Programa de Emergncia Social. A reduo das desigualdades sociais deve assentar em medidas estruturais que promovam o combate ao abandono escolar precoce, o apoio famlia e a distribuio mais justa dos rendimentos. O Programa tem como objectivos estratgicos: (i) Combater a pobreza; (ii) Reforar a incluso e coeso sociais; (iii) Estimular as pessoas, capacitando-as e incentivando-as atravs do trabalho socialmente til; (iv) Maximizar
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as respostas das redes sociais j existentes; (v) Fomentar a responsabilidade social; e (vi) Dinamizar o voluntariado. 3.3.2. Combate Pobreza e Reforo da Incluso e Coeso Sociais A reduo das desigualdades sociais constitui um dos eixos centrais da interveno do Governo no actual contexto de crise econmica como forma de evitar a excluso dos grupos sociais mais vulnerveis. Para alm da actualizao das penses mnimas, sociais e rurais ao nvel da inflao, a opo governativa contempla medidas como a majorao do subsdio de desemprego para os casais com filhos e em que ambos os membros do agregado se encontram no desemprego, a reviso do regime do Rendimento Social de Insero (RSI), que ser efectuada atravs de uma melhoria dos mecanismos contratuais de atribuio e fiscalizao, nomeadamente a procura activa de emprego, frequncia de formao e prestao de trabalho comunitrio pelos beneficirios do RSI com idade e em condies de trabalhar, o desenvolvimento de uma rede nacional de equipamentos sociais mais flexvel e adaptada s condies econmicas do pas, em especial no que respeita s respostas dirigidas s crianas e idosos. No plano do apoio s famlias de menores recursos, entre outras, salientam-se respostas como a implementao do mercado social de arrendamento que promova a utilizao de casas a preos inferiores aos do mercado, bem como a criao de tarifas sociais no sector dos transportes, na criao de um apoio social extraordinrio para os consumidores de energia. No mbito do combate pobreza extrema e excluso, pretende-se garantir: O acesso alimentao a quem no a consegue prover; e O acesso a medicamentos em melhores condies. A incluso e participao social das pessoas com deficincias ou incapacidade considerada tambm uma prioridade, quer atravs da
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aposta na capacitao, activao e empregabilidade destas pessoas, quer atravs da implementao de programas dirigidos a pessoas de mobilidade reduzida e do aprofundamento da medida Descanso do Cuidador. 3.3.3. Economia Social No reconhecimento da importncia das instituies locais no desenvolvimento das melhores condies de proteco social e aproveitando as estruturas e as sinergias dos recursos existentes na comunidade, pretende-se dar maior segurana e estabilidade s entidades que participam na rea da economia social. Para o efeito concorrer a implementao da respectiva lei de bases e um modelo de articulao com o Estado que lhes confira maior flexibilidade e autonomia na estruturao das suas actividades, na definio dos recursos necessrios e na reafectao eficiente dos meios disponveis. Na assuno de que o voluntariado uma actividade inerente ao exerccio de cidadania que se traduz numa relao solidria para com o prximo, atravs da participao livre e organizada na soluo de problemas que afectam a sociedade em geral e que o trabalho voluntrio representa hoje um dos instrumentos bsicos de participao da sociedade civil nos mais diversos domnios de actividade, pretende-se fomentar a sua dinamizao aumentando as redes de solidariedade social. 3.3.4. Famlia e Natalidade O apoio famlia e a promoo da natalidade iro assumir particular relevo no mbito da interveno do Governo. O debate em torno do aumento da taxa de natalidade face actual conjuntura demogrfica ser objecto de discusso, procurando analisar-se medidas que venham ao encontro das melhores prticas existentes na Europa. As famlias mais numerosas iro merecer especial ateno, procurando desenvolver-se benefcios econmicos fixao e ampliao de famlias em zonas de baixa densidade populacional. No mbito da
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conciliao da vida familiar e profissional assumida a necessidade de encontrar novos caminhos, de forma a apoiar os agregados com crianas nos primeiros anos de vida. Por outro lado, queremos potenciar as respostas ao nvel dos equipamentos de educao das crianas, garantindo as condies efectivas para a conciliao da vida familiar com a vida profissional.
3.3.5. Promover a Sustentabilidade da Segurana Social De forma a garantir a sustentabilidade do Sistema de Segurana Social, particularmente, face a situaes econmicas adversas como a conjuntura actual, importa actuar de forma preventiva com a avaliao e introduo de medidas que permitam o equilbrio financeiro do sistema a longo prazo. Pretende-se ainda estimular o envelhecimento activo e promover medidas que aproximem a idade mdia da reforma da idade legal da reforma e ajustar a taxa de contribuio das empresas no que se refere s componentes de penso e subsdios de desemprego para os trabalhadores com carreira contributiva plenas, facilitando a sua permanncia voluntria no mercado de trabalho. Para alm da reforma das prestaes de desemprego, ser tambm avaliada a possibilidade de autonomizao do financiamento do risco de desemprego e a introduo para as geraes mais novas de um limite superior salarial para efeito de contribuio e determinao do valor da penso, avaliando-se ainda a reviso do Sistema Pblico de Segurana Social de forma a garantir no s a sustentabilidade financeira intergeracional, como tambm a capacidade voluntria de escolha das geraes mais novas da organizao da sua carreira contributiva. Tambm no mbito da melhoria da eficcia do sistema e da simplificao do cumprimento e regularizao das obrigaes contributivas ser implementada uma medida de reestruturao voluntria das dvidas, permitindo s entidades competentes a
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utilizao dos instrumentos necessrios, tendo em vista a supresso de impedimentos legais, em particular no que respeita aos trabalhadores independentes. 3.4. Administrao Local e Reforma Administrativa O Governo pretende introduzir uma agenda marcadamente reformista assente na proximidade com os cidados e na descentralizao administrativa, sempre no pressuposto matricial de um acordo poltico alargado que viabilize uma reorganizao do mapa administrativo, visando a optimizao e a racionalizao do nmero de rgos autrquicos. De acordo com a Resoluo do Conselho de Ministros n. 40/2011, de 22 de Setembro, so princpios orientadores da reforma da Administrao Local Autrquica: A maior proximidade e descentralizao administrativa; O reforo do municipalismo e da interveno das freguesias como estratgia de desenvolvimento; A eficincia na gesto e afectao dos recursos pblicos, potenciando economias de escala; O reforo da sustentabilidade da estrutura autrquica, numa perspectiva de dimenso e de escala; A valorizao da prestao de servio pblico; A especial considerao pelas especificidades locais; e O reforo da coeso e competitividade territorial. Por outro lado, so eixos estruturantes da reforma da Administrao Local Autrquica: O sector empresarial local (SEL);
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A organizao do territrio; A gesto municipal, gesto intermunicipal e financiamento; e A Democracia local. A reforma na administrao local passar igualmente pela aprovao de uma nova Lei das Finanas Locais que atender actual dependncia autrquica das receitas da construo e do imobilirio, procurando assegurar o direito a uma parte das receitas fiscais cobradas no seu territrio, compensadas com um fundo de coeso municipal, no caso dos municpios economicamente mais dbeis, o que corresponde a alterar o modelo de financiamento para o tornar mais transparente, mais adequado e mais responsabilizador. O Governo continuar a proceder s transferncias de competncias e recursos da administrao central para os municpios e para as diversas formas de associao voluntria em vrios domnios tais como o ambiente, a cultura e o ordenamento do territrio, este de forma transversal e integrada. O Governo prioriza, ainda, na Administrao Local e Reforma Administrativa, reas como a educao, sade e aco social, bem como a simplificao dos procedimentos administrativos e de planeamento nas relaes entre a Administrao Central e a Administrao Local. 3.5. Comunicao Social Neste mbito, o Governo pautar a sua actividade de acordo com o novo contexto tecnolgico e financeiro. Ser dada particular ateno s mudanas em curso (por exemplo, a introduo da Televiso Digital Terrestre dentro do calendrio previsto e acordado entre os operadores, a ANACOM e a PT ou as novas geraes de banda larga) de forma a garantir que no h cidados excludos relativamente aos benefcios que se possam colher dessas mudanas. O Governo acompanhar, a partir de um novo registo de posicionamento do Estado, tanto ao nvel do Grupo RTP como da Lusa, os planos de reestruturao em curso em respeito pelo princpio
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de manuteno de um servio pblico de meios de comunicao social redefinido luz das realidades actuais, quer a nvel societrio, quer a nvel tecnolgico, e que responda aos desafios da lusofonia e do Portugal europeu e cosmopolita que queremos solidificar. O Grupo RTP ser reestruturado de maneira a realizar uma forte conteno de custos operacionais no decurso de 2012. Pretende-se, assim, reduzir significativamente o esforo financeiro dos contribuintes e criar as condies necessrias para o processo de alienao de um canal da televiso pblica que assegure total respeito pelas regras e condies do mercado. Neste contexto, as opes a prosseguir no perodo 2012-2015 so: assegurar uma comunicao social livre e plural; oferecer um servio pblico de qualidade e incentivar a comunicao social regional e local. 3.6. Igualdade de gnero, violncia domstica e integrao de populaes imigrantes e das comunidades ciganas O Governo assume como opo para este perodo o aprofundamento das polticas pblicas que promovem e consolidam a igualdade, consagrada na Constituio e na lei. Considera-se da maior relevncia o aperfeioamento das formas de recolha e de tratamento dos dados estatsticos relativos s matrias da igualdade, da violncia domstica e do trfico de seres humanos, aco instrumental que se impe como forma de promover uma interveno mais fundamentada e eficaz nestas reas. Na rea da igualdade de gnero promover-se- o reforo da transversalidade da dimenso de gnero nas polticas da administrao central e local, a implementao de novas iniciativas e o alargamento de medidas j tomadas na rea da educao, dimenso fundamental para a eliminao progressiva de todas as formas de discriminao ainda verificadas na sociedade portuguesa. Assumem-se igualmente como prioritrias, na rea do emprego, medidas de combate diferenciao salarial entre mulheres e homens, de promoo de um maior equilbrio entre mulheres e
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homens nos lugares de deciso e de preveno e combate ao assdio sexual no local de trabalho.
Quanto violncia domstica o Governo considera necessrio um esforo redobrado no sentido de uma melhor articulao de todas as entidades pblicas envolvidas. Ser dado um especial destaque a uma mais eficaz proteco das vtimas e formao mais intensa, quer dos profissionais que actuam na investigao e punio destes crimes, quer ainda daqueles que procedem ao atendimento das vtimas ou trabalham nas estruturas de acolhimento. No que respeita ao trfico de seres humanos, o Governo prope-se reforar a preveno e o combate a esta prtica, designadamente, atravs de uma maior sensibilizao da opinio pblica no que se refere gravidade deste crime e necessidade da sua denncia, da formao dos profissionais que intervm nesta rea e da proteco e a assistncia s vtimas. 3.7. Plano para a Integrao dos Imigrantes e das Comunidades Ciganas No momento actual, considerando os objectivos de desenvolvimento que se pretendem alcanar em Portugal nos prximos anos, com a inadivel necessidade de efectivar o crescimento da economia e de equilibrar as contas pblicas, subsiste a necessidade de continuar a recrutar mo-de-obra externa, para assegurar segmentos profissionais em determinados sectores e reas da actividade econmica e, numa acepo mais global, para promover o rejuvenescimento da pirmide etria, a sustentabilidade demogrfica e o saneamento financeiro do sistema social. Nesse sentido a poltica de imigrao a desenvolver radica em trs pilares fundamentais e inultrapassveis num Estado de direito: regulao, fiscalizao e integrao. A regulao rigorosa, ajustada e proporcional dos fluxos, acompanhada dos consentneos procedimentos de fiscalizao e combate ilegalidade, a desenvolver
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no plano da poltica de segurana interna, so basilares na poltica de imigrao, permitindo ao Estado controlar o processo migratrio e criar as condies de sustentabilidade para efectivar prticas integratrias ajustadas e eficazes. Dar seguimento implementao do actual Plano para a Integrao dos Imigrantes e das suas dezassete reas de interveno estratgicas, nomeadamente, ao nvel da consolidao das redes de acolhimento de imigrantes, da potenciao do acesso aos direitos sociais e das medidas para fomentar o emprego e a formao profissional com especial destaque para a dimenso do empreendedorismo imigrante como resposta crise e do Projecto Empreendedorismo Imigrante (PEI). Assume-se, deste modo, o objectivo de assegurar uma maior igualdade de oportunidades e um reforo da coeso social na sociedade portuguesa. O plano ser coordenado pelo ACIDI,IP, com os restantes parceiros ministeriais, sem prejuzo de ajustes pontuais a algumas das suas medidas atentas as novas circunstncias econmicas e sociais que o pas atravessa.
Por outro lado, assegurar a continuidade da execuo da 4 Gerao do Programa Escolhas (2010-2012) no quadro das suas reas de actuao prioritrias incluso escolar e educao no formal, formao profissional e empregabilidade, dinamizao comunitria e cidadania, incluso digital, bem como empreendedorismo e capacitao e lanar uma Estratgia Nacional para a Incluso das Comunidades Ciganas (2011-2020) em quatro reas estratgicas, Educao, Habitao, Sade e Emprego, que ser acompanhada e monitorizada por um Grupo Consultivo para a Incluso das Comunidades Ciganas. 3.8. Desporto e Juventude O Governo pretende o estabelecimento de uma poltica de Juventude holstica e transversal, assentem em especial: - No apoio a crianas e jovens; - Na educao, formal e no formal; - Na inovao; - No voluntariado; - Nos incentivos ao emprego, designadamente ao
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empreendedorismo jovem competitividade; - Na promoo da leitura; - Na mobilidade; - Na incluso e participao cvicas; - Na sade e sexualidade; - Na preveno de alcoolismo, sedentarismo, obesidade, tabagismo, criminalidade e delinquncia; - Na fixao dos jovens no interior; e - Na agilizao de procedimentos de financiamento do associativismo juvenil e estudantil. Para o efeito necessria uma planificao estratgica integrada, conforme s melhores prticas internacionais, numa perspectiva de mdio e longo prazo. Para esse efeito o Governo espoletou um Livro Branco da Juventude, num processo envolvendo o contributo de todos os agentes e destinatrios das polticas de juventude em Portugal. O Governo pretende, tambm, o estabelecimento de uma poltica de desporto com todos e para todos, recordando, designadamente, que tudo comea na fase infanto-juvenil e que as mulheres e a populao snior no podem ser descuradas. Para o efeito h duas prioridades imediatas neste sector: a criao de um Museu/Casa do Patrimnio do Desporto e a implementao de um Plano Nacional para a tica no desporto. Pretende-se ainda assegurar a coordenao operacional das polticas do desporto e da juventude, atravs da fuso do Instituto do Desporto e do Instituto da Juventude num nico organismo, com uma melhoria de redes integradas de informao e uma maior e melhor captao de meios financeiros para execuo de programas e a promoo de uma actuao mais gil, funcional e desconcentrada, bem como a obteno de sinergias com vista concretizao das polticas pblicas nestas reas.
4 4. OPO POLTICA EXTERNA
E DE
DEFESA NACIONAL
4.1. Reforar a Diplomacia Econmica Um dos principais eixos de aco da poltica externa portuguesa ser a prossecuo de uma diplomacia econmica que contribua de forma
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decisiva para a afirmao da credibilidade externa de Portugal, para a atraco de investimento e para a promoo das empresas, produtos e marcas nacionais no exterior. Neste sentido, sero activamente implementadas as sinergias entre os instrumentos que podem sustentar uma eficaz diplomacia econmica. Na presente conjuntura, o Governo procurar reafectar recursos para os pases com maior potencial de incremento das exportaes e de captao de investimento directo estrangeiro, relanar a Marca Portugal e desenvolver uma linha de actuao que contribua para a eliminao de obstculos internacionalizao das empresas portuguesas. O contributo para o reforo da internacionalizao e competitividade das empresas passar pela promoo da aco das cmaras de comrcio portuguesas e por uma aco coordenada com as estruturas empresariais privadas, incluindo o estmulo capacidade das grandes empresas de envolverem as PME portuguesas nos seus processos de internacionalizao, o apoio formao de consrcios de empresas e de redes integradas de cadeia de valor e o fomento das parcerias entre empresrios portugueses (residentes e no residentes). 4.2. Evoluir nas Relaes Bilaterais e Multilaterais Reestruturando a sua rede diplomtica, com vista a obter ganhos de eficincia e complementaridade, Portugal potenciar a sua poltica externa em torno dos alicerces tradicionais da integrao europeia, relao transatlntica e lusofonia, procurando sempre identificar para as suas empresas e para os seus cidados novas oportunidades numa realidade internacional em constante evoluo. O nosso pas continuar a agir activamente junto das diferentes instituies europeias, mantendo-se na linha da frente do processo de
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integrao e procurando defender e reforar a sua imagem no contexto da Unio.
Em particular, sero acompanhadas as negociaes relativas ao novo Quadro Financeiro Plurianual, bem como a evoluo das polticas da Unio com incidncias oramentais mais significativas, tal como a Poltica de Coeso, a Poltica Agrcola Comum e a Poltica Comum de Pescas. Portugal contribuir, igualmente, para a implementao da Estratgia da Europa 2020, bem como para o aprofundamento da integrao nos vrios domnios do mercado interno europeu, com especial destaque para o energtico e para o desenvolvimento da rede de transportes. Em todas estas polticas, a aco de Portugal ter como fio condutor o respeito pelos princpios fundamentais da coeso e solidariedade entre os Estados-membros e o reforo do mtodo comunitrio. No mbito dos organismos da Unio Europeia, Portugal empenhar-se na promoo de uma presena cada vez mais representativa de agentes e funcionrios portugueses, nomeadamente atravs do desenvolvimento de programas de formao especialmente vocacionados para o apoio aos processos de recrutamento. Portugal vai empenhar-se em contribuir para a implementao da Poltica Europeia de Vizinhana renovada, a qual pretende dar resposta aos processos de transformao em curso nos Pases vizinhos, quer do Sul, quer do Leste, no sentido da consolidao da Democracia, dos Direitos do Homem e do Estado de Direito, em sociedades mais prsperas, estveis e seguras. Portugal procurar igualmente envolver-se activamente na preparao e participao nas Cimeiras previstas em 2012 com os pases latino americanos (Cimeira UE-ALC) e com os asiticos (Cimeira UE-ASEM) as quais permitiro reforar os laos polticoeconmicos j existentes com essas regies. Em paralelo, ser
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mantido o envolvimento na preparao das Cimeiras anuais com os parceiros estratgicos da Unio Europeia, como a Rssia, EUA, China, ndia, Brasil, Ucrnia e Canad. Particular ateno ser dada aos Parceiros Mediterrnicos, em especial no que se refere concretizao do apoio da Unio aos processos de transio democrtica e de reformas.
Na presente legislatura, ser prosseguido o empenho na implementao da estratgia relativa ao Comrcio, crescimento e questes internacionais que visa conferir uma dimenso externa Agenda 2020 para o crescimento e emprego, constituindo esta vertente um dos eixos da poltica europeia de competitividade. O acento continuar a ser posto: na identificao das principais barreiras em sectores chave para a economia europeia e nacional em mercados prioritrios, visando a respectiva eliminao; na concluso das negociaes em curso relativas a uma nova gerao de acordos bilaterais de comrcio livre e de acordos de associao visando o reforo da presena da Unio nestes mercados, em particular na sia e Amrica Latina; e no reforo da proteco dos direitos de propriedade intelectual e melhoria do acesso das empresas europeias a mercados pblicos de pases terceiros, nomeadamente pela incluso de disposies especificas nos acordos bilaterais. Portugal empenhar-se- ainda na aplicao da Estratgia Conjunta fricaUE e respectivo Plano de Aco, com vista IV Cimeira UEfrica prevista para 2013, em Bruxelas. No quadro da Abordagem Global das Migraes, e no seguimento do que mencionado no Programa de Estocolmo, importa acompanhar o reforo do dilogo da UE com pases terceiros em matria de
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migraes e asilo, tendo em vista uma gesto mais eficaz dos fluxos migratrios. Portugal continuar empenhado em responder aos desafios colocados pelo Tratado de Lisboa nas reas Poltica Externa e de Segurana Comum e na Poltica Comum de Segurana e Defesa, zelando para que a sua correcta implementao dote a aco da UE de uma coerncia acrescida e assegure uma maior visibilidade da Unio na cena internacional. Ao nvel das relaes bilaterais de Portugal com pases terceiros, e no contexto da relao privilegiada com os EUA, o Governo ir defender a dimenso histrica de Portugal como pas euro-atlntico e dinamizar a relao estratgica bilateral, designadamente no quadro da Comisso Permanente e da cooperao nas reas da defesa, do comrcio e investimento, da justia e administrao interna e da cincia, tecnologia, energia e ambiente, bem como da cooperao especfica com a Regio Autnoma dos Aores. Continuar a dar-se prioridade s relaes histricas de Portugal com a Amrica Latina, com destaque para o aprofundamento do vasto relacionamento bilateral com o Brasil em diversas reas e para o desenvolvimento das relaes polticas e econmicas com a Venezuela, tendo tambm presente a dimenso da comunidade portuguesa naquele pas. Paralelamente, ser ainda procurada uma diversificao das parcerias de Portugal com o espao iberoamericano. Nesta legislatura, dar-se- continuidade ao aprofundamento das relaes bilaterais com os pases da regio do Magrebe nas suas mltiplas vertentes, nomeadamente atravs dos mecanismos das Cimeiras bilaterais j institudas e do acompanhamento do processo de estabilizao da Lbia. Portugal manter o empenho no reforo do relacionamento com a sia e a Ocenia na perspectiva bilateral e regional, que passar pela
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intensificao de visitas bilaterais e da realizao de consultas polticas. Ser prosseguido o relacionamento com os pases africanos, bem como com as organizaes regionais e subregionais de que fazem parte. Neste contexto, e atendendo ao especial relacionamento existente com os Pases Africanos de Lngua Portuguesa, salienta-se a realizao de visitas bilaterais recprocas, bem como a realizao de Cimeiras com Moambique e Cabo-Verde. Merecero tambm particular ateno a intensificao da relao privilegiada mantida com Angola em todos os sectores, assim como o apoio ao processo de estabilizao na Guin-Bissau. A poltica externa portuguesa alicera-se, tambm, na participao de Portugal na Comunidade de Pases de Lngua Portuguesa. Investir na consolidao e aprofundamento da CPLP e promover uma poltica de cooperao estruturante so reas prioritrias a prosseguir. No mbito da CPLP, Portugal participar nas Cimeiras de Chefes de Estado e de Governo da CPLP, dando continuidade prossecuo dos objectivos prioritrios, em particular a promoo e difuso da Lngua portuguesa, a intensificao da concertao poltico-diplomtica e o reforo da cooperao sectorial. Neste quadro, Portugal tem previsto organizar a II Conferncia da Lngua portuguesa no seguimento da Conferncia de Braslia. Na rea da cooperao para o desenvolvimento, tero incio os novos Programas Indicativos de Cooperao (PIC), nos PALOP e Timor-Leste, tendo por base critrios de maior concentrao geogrfica e sectorial, atravs de Programas bandeira que visem melhorar a eficcia e impacto dos investimentos. Pases vizinhos ou enquadrados na regio podero igualmente ser considerados, potenciando parcerias e abordagens de Cooperao Sul-Sul e Cooperao Triangular, privilegiando-se relaes entre estados membros da CPLP, dada a sua relevncia estratgica e econmica.
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Sero ainda aplicados critrios de rigor, transparncia e maior concentrao na identificao das parcerias, privilegiando-se consrcios entre diferentes actores intersectoriais, numa abordagem whole-of-government, destacando-se as ONGD e entidades do sector privado, bem como autarquias que podero representar uma mais-valia ao nvel do crescimento econmico, apoio ao sector privado local e criao de emprego nos pases, partilhando experincia, conhecimento e inovao (em linha com o ODM 8). Ser concedido relevo interaco com organizaes parceiras multilaterais, sejam elas Instituies Financeiras Internacionais, Organizaes, Programas e Fundos Internacionais, que permitam alavancar novos recursos tcnicos e financeiros, destacando-se a Unio Europeia atravs dos mecanismos de Cooperao Delegada. Para alm das reas tradicionais de cooperao nas reas da educao e ensino da Lngua Portuguesa, justia, segurana, sade e desenvolvimento rural, sero promovidas outras reas inovadoras relacionadas com o Combate s alteraes climticas e energias renovveis e Cincia e Tecnologia para o Desenvolvimento, tendo por base as mais-valias e grau de especializao que Portugal poder oferecer aos seus parceiros, em particular no espao CPLP. Portugal empenhar-se- afincadamente nas organizaes internacionais multilaterais. Neste sentido, e no cumprimento do mandato de membro no permanente do Conselho de Segurana das Naes Unidas, Portugal continuar a procurar reforar o seu prestgio do pas na cena internacional e a contribuir, de forma construtiva, para a tomada de decises no quadro da manuteno da paz e da segurana internacionais. No decurso de 2012 sero desenvolvidas aces no quadro da candidatura de Portugal ao Conselho de Direitos Humanos (trinio 2015-2017), tendo em vista a eleio a realizar em Maio de 2014.
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No mbito da OTAN, Portugal continuar a manter uma presena empenhada, tanto no quadro poltico como operacional, com particular incidncia na implementao nacional da nova Estrutura de Comandos. Portugal continuar a participar de forma activa em diversas operaes de paz e de segurana internacional, nomeadamente no mbito das Naes Unidas, NATO e em misses civis e militares no mbito da Poltica Comum de Segurana e Defesa da UE.
Em matria de Direitos Humanos, Portugal continuar a implementar as recomendaes que lhe foram efectuadas durante o seu exame pelo mecanismo de reviso peridica universal (UPR). Para tal recorrer Comisso Nacional de Direitos Humanos, instituio criada na sequncia daquele exame. Portugal apoiar activamente a Aliana das Civilizaes, tanto ao nvel do Grupo de Amigos como nas reunies regionais e desenvolver o segundo Plano Nacional de Implementao dos objectivos da Aliana. 4.3. Valorizar a Lusofonia e as Comunidades Portuguesas A poltica para as comunidades portuguesas aponta para uma crescente aproximao entre todos os Portugueses, independentemente do local em que vivam. As Comunidades Portuguesas constituem-se, assim, como uma prioridade absoluta no contexto da poltica externa. A mobilizao dos jovens luso-descendentes dever ser uma das primeiras preocupaes dando-se sequncia a programas que permitam a sua relao com a nossa Cultura, a nossa Lngua e a realidade do Portugal contemporneo.
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O aumento da participao cvica e poltica das nossas Comunidades na vida poltica nacional e nos pases de acolhimento dever ser incentivado, com especial ateno interveno pblica das mulheres. O Conselho das Comunidades Portuguesas e o movimento associativo da Dispora sero considerados parceiros privilegiados, sendo chamados a pronunciar-se ou a acompanhar o desenvolvimento das principais medidas. Ser dada prioridade ao alargamento da participao eleitoral dos portugueses residentes no estrangeiro, ao mesmo tempo que ser incentivado o recenseamento eleitoral. Ser feita uma grande aposta no desenvolvimento de mecanismos de captao de poupanas e investimentos dos Portugueses residentes no estrangeiro. Impe-se que sejam incentivadas estratgias de organizao empresarial no seio das nossas Comunidades numa ptica de aproximao ao tecido industrial e comercial nacional, tendo particularmente em conta o papel das cmaras de indstria e comrcio. A rede consular dever ser um instrumento activo de desenvolvimento da nossa poltica externa, conjugando a sua funo institucional de representao do Estado com aces integradas de diplomacia econmica e cultural, numa estreita ligao s comunidades portuguesas. A reforma e modernizao da rede consular ser permanente, devendo prever a adopo de modelos organizacionais que envolvam o movimento associativo e a iniciativa privada conjuntamente com os organismos pblicos de representao externa, reservando um papel especial para os cnsules honorrios, normalmente desaproveitados, e sendo capaz de concentrar e coordenar efectivamente as mais diferentes vertentes da nossa aco externa. Neste sentido, ser
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desenvolvida uma nova experincia de criao de Gabinetes de Apoio s Comunidades Portuguesas em instituies de natureza associativa, os quais desenvolvero as vertentes da aco consular, do apoio social e da aco cultural. O Governo no esquecer os Portugueses em situaes economicamente mais difceis e mais fragilizados socialmente, devendo neste sentido desenvolver-se uma rede de acompanhamento dos casos mais delicados, a qual dever envolver as instituies oficiais e o movimento associativo local. A gesto dos programas de apoio social a emigrantes e idosos carenciados deve ser alterada, passando a contar com uma participao mais activa de tais entidades. A reforma do ensino do Portugus no estrangeiro ser prioritria, apostando-se num modelo que permita alargar a rede aos pases fora da Europa, o desenvolvimento de uma nova plataforma de ensino distncia para apoio directo aco dos professores, a certificao das aprendizagens obtidas, a articulao estratgica com instituies formadoras existentes em cada pas ou cidade de acolhimento e a contratao local de professores. Ser privilegiada a cooperao com a CPLP nos diferentes domnios, em particular a promoo e difuso do portugus como lngua global, nos termos do Plano de Aco de Braslia e promovido o reforo da cooperao com pases cuja planificao lingustica integra ou prev integrar o portugus como lngua curricular. Procurar-se- reforar a introduo das tecnologias de informao e comunicao (TIC) nos processos de formao e aprendizagem do portugus no estrangeiro e reestruturar e qualificar a rede de Centros Culturais Portugueses no mundo como plataformas de interveno regional. Destaca-se ainda a continuao, em 2012, da presidncia da rede de institutos de cultura dos Estados Membros da UE (EUNIC European Union National Institutes for Culture), contribuindo para a visibilidade
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de Portugal na UE e no mundo e a organizao, em 2012, da II Conferncia Internacional sobre o Futuro da Lngua Portuguesa no Sistema Mundial. 4.4. Poltica de Defesa Nacional Entre 2012 e 2015, o Ministrio da Defesa Nacional orientar a sua actividade tendo presentes os objectivos permanentes da Poltica de Defesa Nacional e as misses atribudas s Foras Armadas, e que se encontram constitucionalmente definidas, bem como o facto de a incerteza que vem caracterizando o contexto internacional exigir respostas flexveis, eficazes e eficientes, num quadro cooperativo alargado. Nesse sentido, a presena portuguesa em misses internacionais humanitrias e de paz ir manter-se, atravs do empenhamento das Foras Armadas Portuguesas em vrios teatros, garantindo a continuidade do contributo nacional para a Segurana e estabilidade globais. Esse empenhamento, em 2012, numa iniciativa pioneira que se poder alargar a outros Pases de Lngua Portuguesa at 2015, contar com a integrao de um contingente militar de Timor-Leste na Fora Nacional Destacada no Lbano, na Misso UNIFIL, das Naes Unidas. A participao do MDN na Poltica Comum de Segurana e Defesa da Unio Europeia estar focada, em particular, no processo de consolidao definitiva dos fundamentos do Tratado de Lisboa, designadamente ao nvel das formas de Cooperao Estruturada Permanente e Cooperaes Reforadas e do processo de Pooling and Sharing. Ao nvel da NATO, e para alm do seu contributo para o reforo da Aliana, o MDN concretizar aspectos relacionados com as reformas estruturais aprovadas, designadamente com a instalao, em
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Portugal, da Strike Force NATO, e da transferncia, para o nosso pas, da Escola de Sistema de Informao e Comunicaes da Organizao. No mbito das relaes externas bilaterais de Defesa, o esforo do MDN centrar-se- em reas estratgicas, seja por via do reforo do relacionamento com os aliados e parceiros tradicionais, seja atravs do dilogo e aproximao consistentes com os pases do Magreb.
A proximidade histrica, cultural e lingustica implica a contnua valorizao da Cooperao Tcnico-Militar, apostando na Formao em Portugal e em Projectos que se encontram em curso nos Pases parceiros, mas tambm descobrindo novas oportunidades de cooperao no sector da Defesa, a desenvolver em termos bilaterais ou multilateralmente na Comunidade dos Pases de Lngua Portuguesa (CPLP). Neste perodo, concluir-se-o os processos de reviso da Lei de Programao Militar (LPM) e da Lei de Programao de InfraEstruturas Militares (LPIM), num esforo de ajustamento das necessidades de reequipamento das Foras Armadas e de manuteno de infra-estruturas militares actual conjuntura econmico-financeira e real capacidade de rentabilizao do patrimnio imobilirio da Defesa, que venha a permitir uma Maior e melhor partilha de equipamentos militares no futuro. O sector empresarial da Defesa dever ter Maior capacidade de sustentao, sendo objecto de reestruturao, e procurar, de forma activa e empenhada, encontrar novos parceiros e parcerias internacionais, assim contribuindo para os objectivos da Diplomacia Econmica. Ser criado um balco nico, com o objectivo de facilitar o acesso e agilizar procedimentos relativos aos Antigos Combatentes e aos Deficientes das Foras Armadas, dignificando os militares que serviram o Pas.
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O MDN ser indutor de processos que identifiquem mecanismos de coordenao com outros Ministrios, que evitem a duplicao de capacidades e de intervenes e que permitam ganhos de eficincia e de sinergias, proporcionando bvias vantagens em termos de economia de esforo, de escala e de recursos. Neste sentido, sero reforados os mecanismos de coordenao com o MAI. A reforma da Sade Militar dar passos decisivos na sua concretizao, procurando melhorar as estruturas existentes, o nvel de servio prestado e a racionalizao de recursos, humanos, financeiros e materiais, o mesmo se verificando com a reforma do Ensino Militar. O arranque da reestruturao dos Estabelecimentos Fabris do Exrcito, de h muito adiado, ser concretizado neste perodo.
A actividade do MDN ter em ateno os compromissos a que Portugal est obrigado no quadro do apoio econmico-financeiro prestado pelas Instituies internacionais, sendo parte activa do esforo nacional de conteno da despesa pblica, pelo que no Oramento de Estado para 2012 h j contributos concretos do MDN para o esforo de consolidao oramental. A racionalizao de estruturas e de recursos, tendo em vista Maior eficcia e eficincia das Foras Armadas, pretende igualmente aprofundar o conceito de umas Foras Armadas ao servio das pessoas. A concretizao, no MDN, do Plano de Reduo e Melhoria da Administrao Central (PREMAC) permitir uma Maior racionalizao de estruturas e uma melhor utilizao dos recursos, a modernizao e optimizao do funcionamento da Administrao Pblica e a melhoria da qualidade dos servios pblicos prestados.
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5 5. OPO O DESAFIO
DO
FUTURO: MEDIDAS
SECTORIAIS PRIORITRIAS
5.1. Economia e Emprego De modo a alcanar um crescimento econmico sustentvel e duradouro, mas tendo presente o muito exigente contexto resultante do PAEF, o Governo vai realizar um conjunto de reformas estruturais que promovam o aumento da produtividade e da competitividade, que criem condies mais favorveis ao financiamento das empresas, que estimulem a produo de bens transaccionveis e facilitem o investimento e a criao de emprego. O Governo seguir uma poltica activa de promoo da internacionalizao da economia portuguesa e de estmulo s exportaes que contribua para a recuperao econmica e para a reduo do dfice comercial. O Governo apostar no sector transaccionvel, promovendo a competitividade e a inovao e a subida na cadeia de valor da indstria e do turismo. O Governo seguir ainda uma poltica laboral que fomente a criao de emprego, diminua a segmentao do mercado de trabalho e que aumente a competitividade das empresas. Da mesma forma, as polticas sectoriais nos transporte e energia sero orientadas para o aumento da competitividade do pas, melhorando-se a sua eficincia e racionalidade e assegurando-se a sua sustentabilidade financeira. 5.1.1. Apoio Investimento Internacionalizao e Captao de
O crescimento e competitividade da nossa economia tm que passar inevitavelmente pelo aumento da nossa capacidade exportadora e pela renovao do nosso tecido empresarial. O desequilbrio da nossa balana comercial um factor recorrente de limitao ao nosso saudvel desenvolvimento econmico, para alm do consequente
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desequilbrio ao nvel de contas nacionais. necessrio proceder-se a uma reestruturao do acompanhamento das questes associadas internacionalizao, no sentido de potenciar a eficcia das estratgias de internacionalizao das empresas portuguesas.
O Governo pretende ainda reforar a captao de novos investidores e de investimentos de empresas j existentes, nomeadamente os que contribuam para a modernizao e reestruturao do tecido industrial. Para tal, procurar promover um ambiente favorvel ao investimento, eliminando ou reduzindo custos de contexto e simplificando processos de licenciamento. Enunciam-se seguidamente as principais medidas: Consolidao da aco do Estado no mbito do apoio internacionalizao e da captao de investimento, com vista ao aproveitamento de sinergias entre diferentes organismos pblicos e ao reforo da eficcia da Diplomacia econmica; Apoio internacionalizao dos sectores tradicionais, atravs de uma estratgia de diferenciao e cooperao (via plos de competitividade/clusters e associaes sectoriais), no sentido de reforar o valor acrescentado nacional;
Criao do Passaporte para a exportao que certifica a PME (no exportadora) como empresas com potencial para a exportao; Desenvolver, em conjunto com as associaes representativas de agentes econmicos, modalidades de desenvolvimento de aces de parceria entre PME e Grandes empresas tendo em vista a internacionalizao das primeiras; Criao de uma rede de contactos activa baseada nos portugueses expatriados e nas comunidades portuguesas no
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estrangeiro que apoiar a internacionalizao das empresas portuguesas e a angariao de investimento; Reviso da legislao aplicvel ao investimento tendo em vista a sua simplificao e transparncia dos processos. 5.1.2. Revitalizao da actividade econmica No contexto actual de dificuldade de financiamento da economia, crucial promover a liquidez e a solvabilidade do tecido empresarial de modo a reforar as condies financeiras de empresas com viabilidade econmica. Assim, no perodo 2012-2015, pretende-se promover um contexto adequado acelerao do crescimento econmico e consolidao, reestruturao e criao de empresas. Importa aperfeioar os mecanismos de apoio consolidao do capital, essenciais ao crescimento da dimenso mdia do tecido produtivo para se atingir uma escala mnima de produtividade e de competitividade. Neste contexto, apresenta-se, em seguida, uma sntese das principais medidas a implementar pelo Governo nesta rea: Promover uma reprogramao estratgica do QREN, optimizando os recursos financeiros disponveis; Reduo dos atrasos de pagamento do Estado aos seus fornecedores e reestruturao do crdito ao Sector Empresarial do Estado; Dinamizar o recurso a fontes de financiamento e criar programas especficos para ir de encontro a dificuldades de liquidez;
Reforma no sector de Capital de Risco reorientando-o sobretudo para PME com potencial de inovao e de criao de emprego. Baseia-se em 3 pontos fundamentais: (i) Promoo e desenvolvimento do Capital de Risco Privado; (ii) Racionalizao de recursos; (iii) Reorientao de prioridades.
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Reviso do processo extrajudicial de consolidao, com vista a uma maior celeridade e menor complexidade, face ao processo judicial de insolvncia; Avaliao do dfice de procura por fontes de financiamento alm do crdito tradicional, incluindo o recurso ao mercado de capitais, fundos de capitalizao, recapitalizao e reestruturao de empresas; Reforo da divulgao e da desburocratizao dos instrumentos de financiamento postos disposio pela Unio Europeia para reforar a taxa de participao das empresas portuguesas. 5.1.3. Programa Estratgico para o Empreendedorismo e Inovao O desenvolvimento e a competitividade de um pas so hoje em dia associados intensidade do investimento em investigao e desenvolvimento (I&D) e pujana do seu sistema de inovao, que tem como principal funo permitir s empresas ter um acesso privilegiado ao conhecimento e, portanto, sua aplicao na criao de valor econmico.
Existe um espao para reforar tanto a inovao como o prprio esforo de I&D no contexto empresarial portugus. Para que Portugal seja uma referncia em termos de inovao nos mercados globais, necessrio reforar o valor de mercado da investigao, o que passa por estimular ao trabalho em rede de universidades, centros de investigao, incubadoras e empresas, e incentivar integrao de recursos humanos altamente qualificados nas empresas.
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Por outro lado, para se criar um enquadramento favorvel ao empreendedorismo e a uma menor averso ao risco, alm da reduo de custos de contexto e da promoo do acesso de formas de financiamento ajustadas, importar comear por identificar os estrangulamentos que se colocam s empresas na valorizao econmica dos resultados das actividades de I&D e de Inovao, e promover iniciativas e polticas que visem a criao de mercados para produtos, processos e servios inovadores. Neste mbito, subscrevem-se as seguintes prioridades: Criao do programa +Empreendedorismo +Inovao, que traduz o desenvolvimento de uma estratgia para o Pas atravs de um programa agregador de promoo destas reas como factores cruciais para a competitividade. Este programa ser aberto e ir sendo ajustado de acordo com as necessidades e resultados obtidos, envolvendo um conjunto alargado de intervenientes;
Ser implementado o Small Business Act (SBA) com as adaptaes necessrias s especificidades da economia portuguesa de forma a promover a criao de novas empresas, o reforo da competitividade, criao de emprego e apoio na gesto de tesouraria das SME e o seu financiamento;
Criar condies mais favorveis participao das empresas portuguesas, especialmente das PME, nos Programas Internacionais de I&DT e de Inovao, atravs de uma participao activa e que vise salvaguardar os interesses do tecido econmico nacional, no apenas aquando da sua implementao daqueles Programas, mas tambm na fase de concepo ou reviso dos mesmos; Reforar as Competncias Internas das PME em Inovao atravs duma melhor utilizao de instrumentos especficos j existentes no mbito do QREN/COMPETE, nomeadamente as modalidades Ncleos de I&DT e Vales de I&DT e Vales de Inovao; apoiar as
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empresas nas vrias fases de Implementao de um Sistema de Gesto de I&D e de Inovao;
Reforar polticas de cooperao empresarial e de clustering capazes de ultrapassar as actuais insuficincias de cooperao entre as empresas e o Sistema cientfico e Tecnolgico Nacional, neste contexto ir proceder-se avaliao das prioridades e do modelo de governao dos Plos de Competitividade e Tecnologia e outros Clusters apoiados atravs da iniciativa Estratgias de Eficincia Colectiva do COMPETE;
Promoo do empreendedorismo qualificado, sobretudo em reas tecnolgicas, e avaliao de necessidades de formao de empresrios visando a familiarizao com aquelas fontes de financiamento; No domnio dos procedimentos administrativos: simplificao de processos de criao, reestruturao e extino de empresas; alargamento do mbito de actuao das Lojas da Empresa, concentrando num local e interlocutor nico as funes-chave do Estado para as empresas (finanas, inspeco do trabalho, segurana social, etc.).
Apoiar as empresas no registo nacional e internacional de propriedade industrial, nomeadamente no registo e licenciamento de patentes.
5.1.4. Valorizao da Oferta Nacional e Aprofundamento do Mercado Interno, incluindo Concorrncia No perodo 2012-2015 ser implementada uma estratgia destinada a promover a valorizao da oferta nacional, bem como do consumo de bens e servios de maior contribuio para o VAB em Portugal, simultaneamente potenciando a criao de emprego e a dinamizao dos mercados locais. Ser igualmente aperfeioada a Lei da Concorrncia.
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No que respeita valorizao da oferta nacional, pretende-se incrementar a escala da cadeia de valor das actividades tradicionais e o desenvolvimento de novas actividades da indstria transformadora, atravs das seguintes medidas: Actuao no mbito das reas de indstria, comrcio e servios, atravs da dinamizao de iniciativas de sensibilizao de consumidores, empresas e entidades pblicas para a qualidade dos produtos de origem nacional, dentro do cumprimento das regras de concorrncia da Unio Europeia; Adopo de medidas de estmulo adopo de padres e prticas de consumo mais sustentveis; Combater a concorrncia comercial desleal por forma a assegurar a transparncia nos mercados de bens e servios; No mbito europeu, pugnar pela adopo, por pases terceiros, de padres de proteco sanitria e ambiental, entre outros, equivalentes aos que so praticados na Unio Europeia;
Criao da Plataforma de Acompanhamento das Relaes na Cadeia Alimentar, que tem por misso acompanhar a relao entre a produo agrcola, a transformao e a distribuio, de forma a assegurar transparncia, equidade e equilbrio na cadeia alimentar;
Promover a elaborao, definio e execuo da poltica de defesa do consumidor como objectivo de assegurar um nvel elevado de proteco dos consumidores, para que estes possam tambm contribuir para a criao de um mercado mais competitivo e dinmico, conduzindo a um aumento do bem-estar geral.
Relativamente s polticas da concorrncia e da regulao, o Governo pretende desenvolver, no mbito das Grandes Opes do Plano 2012 2015, uma matriz facilitadora do desenvolvimento da economia
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portuguesa, e da disseminao de mercados competitivos, que sejam simultaneamente promotores do investimento, por parte das empresas privadas e geradoras da confiana no domnio dos cidados e consumidores em geral. A actual reviso da Lei da Concorrncia visa, entre outros objectivos, promover modalidades de cooperao empresarial com um balano econmico positivo, nos termos do artigo 101(3) do Tratado sobre o Funcionamento da Unio Europeia, que em paralelo, promova a praxis de um Estado regulador em que ele prprio no distora as regras de concorrncia. 5.1.5. Emprego e Mercado de Trabalho O bem-estar das pessoas e a competitividade das empresas e da economia portuguesa requer uma legislao laboral que fomente a economia, a competitividade e a criao de emprego, que diminua a precariedade laboral e que esteja concentrada na proteco do trabalhador e no do posto de trabalho. Neste contexto, pretende-se, no perodo 2012-2015, adoptar um vasto conjunto de medidas: No quadro da Concertao Social: simplificar a legislao laboral atravs de uma maior clareza das normas e diminuio da burocracia; criar um regime legal mais ajustado realidade das empresas; reformular o sistema de compensaes por cessao do contrato de trabalho, alinhando Portugal com a mdia das compensaes dos restantes pases da UE; implementar o mecanismo de financiamento com vista a assegurar o pagamento parcial das compensaes por cessao do contrato de trabalho; alargar s pequenas empresas as indemnizaes em substituio de reintegrao a pedido do empregador; promover a arbitragem laboral em conflitos individuais de trabalho; e garantir a possibilidade de alterao das datas de alguns feriados, de modo a aumentar a produtividade; Nos contratos a celebrar no futuro, ser flexibilizado o perodo experimental no recrutamento inicial e simplificado o processo de
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cessao dos contratos. Devido actual situao de emergncia social, pretende-se ainda admitir, a ttulo excepcional, a renovao extraordinria dos contratos a termo que, at 30 de Junho de 2013, no possam ser objecto de renovao por efeito dos limites de durao estabelecidos no n. 1 do artigo 148. do Cdigo do Trabalho; No domnio da durao do trabalho, sero estabelecidos horrios de trabalho ajustados s necessidades de laborao das organizaes, nomeadamente atravs da criao de um banco de horas e da adequao da compensao resultante de trabalho suplementar s necessidades da empresa e do trabalhador. Pretende-se possibilitar o recurso a trabalho temporrio sempre que houver uma verdadeira necessidade transitria de trabalho; Pretende-se ainda introduzir mecanismos de cedncia temporria de trabalhadores entre empresas por um perodo de tempo limitado, dependente de acordo expresso do trabalhador; Ser promovida uma nova gerao de polticas activas de emprego, nomeadamente a reviso dos contedos das ofertas formativas, adequando-as s necessidades do mercado de trabalho; identificao de profisses em que a oferta de postos de trabalho no satisfeita pela procura; criao de programas com o objectivo de promover o acesso ao mercado de trabalho de jovens com elevadas qualificaes e a insero de desempregados com mais de 55 anos, atravs de aces de formao profissional especfica; lanamento de um programa destinado requalificao profissional de desempregados e direccionado para as profisses em que exista maior inadequao entre a oferta e a procura; recurso ao cheque-formao, facilitando o acesso individual dos trabalhadores formao; desenvolvimento de mecanismos de apoio promoo do prprio emprego; e aprofundamento, em conjunto com os parceiros sociais, dos mecanismos de interveno previstos no regime dos Centros de Emprego e Insero.
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5.1.6. Desenvolvimento Regional e Fundos Comunitrios As polticas pblicas de apoio ao desenvolvimento regional e fundos comunitrios, no perodo 2012-2015, visaro os seguintes objectivos: Promover um desenvolvimento harmonioso do territrio nacional em simultneo com a promoo de nveis elevados e sustentados de desenvolvimento econmico e sociocultural e de qualificao territorial, alinhado com a reforma do poder local, bem como uma poltica de valorizao do territrio e das suas potencialidades, estabelecendo-se medidas no sentido de aumentar a racionalidade, a coerncia e a eficcia das polticas pblicas orientadas para o desenvolvimento regional (centrais, regionais e locais); Assegurar a execuo na plenitude e com rigor das verbas nos Programas Operacionais do QREN, em coerncia com as prioridades estratgicas e operacionais; Promover uma reprogramao estratgica do QREN, orientada para a optimizao da utilizao dos recursos disponveis atravs dos Programas Operacionais;
Preparar e negociar, de acordo com as necessidades do nosso Pas, o prximo perodo de programao 2014-2020, quer do ponto de vista financeiro, quer do ponto de vistas das prioridades nacionais.
5.1.7. Transporte, Infra-estruturas e Comunicaes No domnio dos transportes, no perodo 2012-2015 ser assegurada a melhoria da mobilidade das pessoas e das mercadorias, de modo a melhorar as condies de funcionamento da economia, aumentando a eficincia energtica e reduzindo o impacto ambiental, atravs de: Um Plano Estratgico dos Transportes que rev e simplifica o quadro regulador do sector de forma a assegurar um
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desenvolvimento e modernizao diferentes modos de transporte;
integral
coerente dos
Estabelecimento de prioridades de investimento para o sector, tendo em conta o quadro de restrio financeira do Pas, designadamente promovendo todos os que contribuam para uma melhoria da competitividade das exportaes nacionais, reduzindo custos de contexto e promovendo a efectiva integrao de Portugal na Rede Transeuropeia de Transportes.
Os investimentos neste sector consideraro a disponibilidade de apoios financeiros no mbito do QREN e sero prioritariamente decididos em regime de concesso ao sector privado, de modo a minimizar o esforo financeiro do Estado. Medidas que permitam a resoluo dos dfices operacionais crnicos e das dvidas financeiras crescentes na rea dos transportes pblicos atravs de: promoo do transporte pblico e melhoraria da eficincia dos operadores, em paralelo com medidas de discriminao de preos por forma a minorar os efeitos dos aumentos tarifrios para com os cidados de menor rendimento; reestruturao da dvida financeira histrica; clarificao do modelo de relacionamento do Estado com os diversos operadores ao nvel do servios pblico, assegurando transparncia e compromisso com melhorias de produtividade; e avaliao da eventual concesso das carreiras e linhas da Carris, STCP, CP e Metro de Lisboa; Redimensionamento e requalificao da rede nacional ferroviria: ponderando as necessidades do transporte de passageiros e de mercadorias; definindo o modelo de privatizao / concesso do operador ferrovirio estatal, designadamente na actividade do transporte de mercadorias e suburbano de passageiros; e
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avaliando o modelo de organizao e financiamento da REFER Rede Ferroviria Nacional. Adicionalmente, reforo das ligaes aos portos e centros de produo orientados para o comrcio externo, desenvolvendo-se infra-estruturas ferrovirias em bitola europeia de modo a privilegiar a competitividade externa do Pas; No sector do Transporte Areo, definio de um projecto de crescimento a longo prazo para a companhia area, reforando o papel estratgico de Lisboa como hub, assegurando ainda o reenquadramento regulatrio do sistema aeroporturio. Sero ainda definidos, e concretizados, os modelos de privatizao da TAP e da ANA, e reavaliada a oportunidade de construo de um novo aeroporto na rea Metropolitana de Lisboa;
Ao nvel das infra-estruturas rodovirias, sero revistos o modelo de gesto e funcionamento das Estradas de Portugal, tendo em vista assegurar a sua sustentabilidade, e o Plano Rodovirio Nacional, redefinindo prioridades em face dos constrangimentos financeiros do Pas, e sero reforados o princpio do utilizador pagador, atravs da introduo de portagens nas concesses rodovirias, e a segurana, de modo a que prossiga a reduo da sinistralidade; Nos portos, e de forma a reduzir o custo da movimentao das cargas e reforar a captao dos fluxos tursticos internacionais, ser: melhorado o modelo de governao do sistema porturio e a sua efectiva integrao no sistema global de logstica e transportes; intensificada a modernizao tecnolgica dos instrumentos de gesto porturia, tendo em vista aumentar a eficincia dos portos portugueses (Janela nica Porturia, Janela nica Logstica, etc.); melhorada a sua atractividade pela avaliao dos contratos de concesso existentes e pela reviso do quadro jurdico que rege o trabalho porturio;
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Nas Telecomunicaes e Servios Postais, ser melhorado o funcionamento do mercado, designadamente aumentando a concorrncia e actualizando os respectivos quadros reguladores. Assim, sero: realizados leiles de novas frequncias de rdio para acesso a banda larga sem fios; reduzidas as barreiras entrada no mercado das comunicaes fixas; renegociado o contrato de concesso com a empresa que actualmente fornece o servio universal de comunicaes; lanado um novo concurso para designao de fornecedores de servios universais; e definido, e concretizado, o modelo de privatizao dos CTT. 5.1.8. Mercado de energia e poltica energtica No perodo 2012-2015 ser revista a Estratgia Nacional de Energia de forma que possam ser atingidos os seguintes objectivos: Garantir um modelo energtico com racionalidade econmica, que assegure custos de energia sustentveis, que no comprometam a competitividade das empresas, nem a qualidade de vida dos cidados; Promover a competitividade, a transparncia dos preos, o bom funcionamento e a efectiva liberalizao dos mercados da electricidade e do gs natural;
Melhorar substancialmente a eficincia energtica do Pas (reduo em 25% do consumo at 2020), com o Estado como primeiro exemplo (reduo de 30% do consumo at 2020), combatendo os desperdcios, contribuindo para a melhoria da balana de pagamentos e para um mais cabal cumprimento dos objectivos de sustentabilidade;
Reforar a diversificao das fontes primrias de energia, contribuindo para aumentar estruturalmente a segurana de
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abastecimento do Pas, diminuindo o risco do preo determinadas commodities e melhorando os nveis sustentabilidade;
de de
Garantir fontes de energia final a preos relativamente competitivos, contribuindo para reduzir os custos intermdios e aumentar a competitividade das empresas; Assegurar o cumprimento dos objectivos de reduo das emisses de gases com efeito de estufa; Reforar a segurana jurdica e a transparncia no sector, consolidando a legislao aprovada de forma dispersa e assistemtica num cdigo da energia. No incio do 1 trimestre de 2012 ser apresentada uma Estratgia Nacional para os Recursos Geolgicos que estabelea uma estratgia de financiamento para a dinamizao da fase de prospeco e atraco de investimento estrangeiro para explorao e que promova o crescimento sustentado do sector, o aumento das exportaes de tecnologias e a criao de emprego.
5.1.9. Turismo No perodo 2012-2015, o sector do Turismo aposta na diferenciao e autenticidade dos servios e dos produtos, e na diversificao de mercados, de forma a reduzir a sua actual concentrao, atravs de uma viso estratgica partilhada entre actores pblicos e privados, inovao e eficincia na gesto dos recursos financeiros, reforo da aco reguladora e simplificao da legislao. Para isso, sero implementadas as seguintes medidas: Aposta na Marca Portugal e reforo da atractividade do Turismo pela sua articulao com o ordenamento do espao, o ambiente, os transportes, a sade, o mar e a cultura, nos mercados interno e
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externos prioritrios, crescimento no sector;
tendo
como
objectivo
aposta
no
Reforo dos programas de Turismo Snior, Turismo para Emigrantes, Turismo para Cidados com deficincias e incapacidades, Turismo Religioso, Turismo de Sade e Turismo de Natureza;
Promoo de novos contedos de valorizao do destino Portugal em cooperao com as indstrias criativas, com base na histria, valores partilhados e autenticidade do produto turstico; Consubstanciao de uma plataforma econmica e logstica que reforce os fluxos tursticos de raiz atlntica.
5.2. Mercado de arrendamento As deficincias do mercado de arrendamento tm funcionado como um constrangimento para a dinamizao do sector imobilirio, acarretando, simultaneamente, problemas econmicos e sociais. Para o perodo 20122015, prope-se o Governo inverter esta tendncia, criando um mercado de arrendamento dinmico e sustentvel, bem como condies de confiana para quem queira colocar imveis no mercado de arrendamento. Isso passar, entre outras medidas, pela reviso do mecanismo de actualizao das rendas, pela implementao de um mecanismo extrajudicial de despejo do arrendatrio e pelo reforo da liberdade contratual entre as partes. Este esforo dever atender s situaes de carncia e s especificidades econmicas e sociais dos arrendatrios. 5.3. Agricultura e Florestas O perodo 20122015 corresponde ao arranque de um ciclo da Poltica Agrcola Comum, devendo Portugal pugnar por uma distribuio mais equitativa dos recursos financeiros. Internamente, devem ser feitos todos os esforos para aproveitar a totalidade das verbas destinadas
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ao rendimento dos agricultores. A nvel interno, dever ser assegurada a comparticipao nacional necessria para concluir o PRODER, co-financiado pela UE at 2015. As empresas agrcolas devero ser incentivadas, de modo a aumentar a produo e a promover a melhoria da produtividade. Nelas radicam uma diversidade de recursos humanos que importa valorizar e aproveitar de modo a potenciar as condies concorrenciais competitivas dos agricultores portugueses. Neste sentido, particular ateno dever ser prestada valorizao e formao dos agricultores. Procurar-se- investir nas produes vegetal e animal, agro-industrial e indstrias de base florestal, apostando num modelo de desenvolvimento rural que resista s presses de um modelo assimtrico. O espao agrcola dever valorizar a multifuncionalidade, designadamente potenciando novos usos e exploraes sustentadas da terra. Isso implica uma ateno particular disponibilidade dos terrenos agrcolas, devendo ser criada uma bolsa de terras. Dever ser feito um esforo no sentido de promover o equilbrio da cadeia de valor, assegurando uma melhor articulao e justia entre os intervenientes. O associativismo florestal, o emparcelamento funcional e a gesto colectiva so instrumentos que contribuem para o equilbrio do tecido florestal e para o combate ao fraccionamento. Nesse sentido, proceder-se- redinamizao das ZIFs (zonas de interveno florestal). Dever proceder-se ao cadastro florestal e criao de um mecanismo de segurana e gesto de riscos, como forma de reduo dos riscos de incndio. De igual modo, problemas como o declnio dos povoamentos subercolas e o nemtodo do pinheiro devero merecer especial ateno.
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5.4. Mar Como factor estruturante da identidade nacional, o Mar dever voltar a ser um factor de desenvolvimento e de criao de riqueza. Importa, por isso desenvolver aces assentes num pensamento estratgico sobre a dimenso martima de Portugal que permitam um conhecimento sistemtico sobre as actividades com ele conexas. Para isso, ser preciso, entre outros vectores: Actuar nos sectores dos portos, logstica e transportes martimos; Incentivar o desenvolvimento das pescas, aquicultura e indstria de pescado; Promover a actuao empresarial conjunta dentro dos limites legais da s concorrncia; Actuar no domnio da nutica de recreio; Incentivar, promover e divulgar a cultura martima; Actuar nos sectores relativos energia, minerais e biotecnologia, nos servios martimos; Actuar no domnio das obras martimas; Promover a investigao cientfica, inovao e desenvolvimento; Incentivar de forma generalizada o ensino e formao associado ao conhecimento, economia e cultura do mar, especialmente nas regies de vocao mais acentuadamente martima; Aproveitar as aces na Segurana Martima, incluindo a proteco do ambiente marinho, para potenciar a Economia do Mar. No sector da Marinha Mercante, designadamente na Marinha de Comrcio, existe um potencial de crescimento e diversificao por forma a colmatar insuficincias gravssimas ao nvel de dfice de transporte martimo assegurado por navios sob operao portuguesa,
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para contribuir para o equilbrio da balana de pagamentos e salvaguardar necessidades estratgicas bsicas que no contexto actual de zero martimo nacional assumem a maior gravidade, caso da inexistncia de navios petroleiros nacionais associada a incapacidade de abastecimento de combustveis s Regies Autnomas com meios prprios, para alm de participao quase nula no comrcio externo e internacional. No sector da Indstria Naval, incluindo plataformas ou infra-estruturas no mar, reside outro factor estratgico crucial de uma poltica efectiva de Regresso de Portugal ao Mar, preservando o que existe e incentivando sob todas as formas possveis, a inovao e o desenvolvimento da reparao e construo naval em Portugal, para que possamos contribuir de forma significativa num esforo de relanamento da reparao e construo naval na Europa e apoiar a reconstruo das frotas de comrcio, de pesca e militar em Portugal. No sector das pescas existe um potencial de renovao e crescimento que deve alicerar o relanamento do sector pesqueiro ao nvel da competitividade mundial. Muito deste desgnio cumprido ao nvel da poltica comum de pescas da UE que dever merecer especial ateno de Portugal. Dever ainda ser desenvolvida a aquicultura. 5.5. Ambiente e Ordenamento do Territrio Um pas que est empenhado no crescimento econmico encontra nos seus recursos naturais e numa boa organizao territorial alicerces slidos para o seu desenvolvimento. Um novo modelo de desenvolvimento dever permitir uma viso integrada do territrio e dos seus recursos naturais. No perodo 2012-2015 prosseguir-se- o combate s alteraes climticas, com a promoo de uma economia de baixo carbono e desenvolvendo esforos para a reduo das emisses nacionais; inaugurar-se- uma nova estratgia para a conservao da natureza e biodiversidade; dar-se- um novo impulso poltica e gesto de recursos dos recursos hdricos, concretizando e implementando o
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planeamento hidrolgico em atraso; criar-se- um Plano Nacional de Aco para o Uso Eficiente da gua, visando enfrentar a escassez de recursos hdricos, cujo modelo institucional de gesto dever ser reformulado; garantir-se- a implementao plena da DirectivaQuadro da gua, cujo sector de abastecimento e saneamento dever ser reorganizado; prosseguir-se- a identificao e resoluo do dfice tarifrio; rever-se- o sistema de tarifas e promover-se- a abertura participao de entidades pblicas estatais ou municipais; prosseguir-se- uma estratgia de sustentabilidade da poltica e do sistema de gesto e tratamento de resduos; implementar-se-o as medidas necessrias abertura do Grupo guas de Portugal ao sector privado; privilegiar-se-o solues de valorizao energtica de resduos no reciclveis e refugos com potencial energtico; optimizar-se-o solues de tratamento e valorizao de resduos industriais perigosos; apostar-se- na ecoeficincia e na reviso da fiscalidade ambiental; proceder-se- reviso da Lei de Bases do Ambiente e da Lei dos Solos. No domnio do ordenamento do territrio, dever ser promovida a simplificao do modelo institucional de ordenamento, diminuindo as entidades sectoriais intervenientes nos processos, concentrando competncias em matria de ordenamento do territrio e gesto urbanstica e optando por um modelo que permita a existncia de um nico interlocutor para os municpios e muncipes. O litoral e o espao martimo devero merecer particular ateno ao nvel da proteco e valorizao. Dever ser desenvolvida uma poltica de cidades de modo a corrigir os desequilbrios. Devero ser penalizados os prdios devolutos e implementado um novo enquadramento legal da Reabilitao Urbana e do Arrendamento, socialmente justo, administrativamente expedito e promotor do repovoamento dos centros urbanos. 5.6. Sade 5.6.1. Objectivos estratgicos
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Portugal alcanou um posicionamento relativo positivo do seu Sistema de Sade em termos internacionais. No entanto, como acima se refere no mbito da 1. Grande Opo do Plano, a respectiva sustentabilidade financeira est neste momento em causa na medida em que as despesas tm crescido acima das receitas disponveis para as financiar.
pois fundamental levar a cabo uma utilizao mais racional e eficiente dos recursos disponveis, no apenas pelo objectivo da sustentabilidade, mas porque esta absolutamente necessria para continuar a garantir o direito proteco da sade, o que implica reforar os princpios da responsabilizao pelos resultados, da transparncia da gesto dos dinheiros pblicos e o da imparcialidade objectiva e eficaz das decises de poltica de sade, bem como cumprir os seguintes objectivos estratgicos:
Continuar a melhorar a qualidade e o acesso efectivo dos cidados aos cuidados de sade, quer ao nvel da organizao, quer ao nvel da prestao; Fomentar um Maior protagonismo dos cidados na utilizao e gesto activa do sistema; Aprofundar a cooperao no domnio da sade com a Comunidade dos Pases de Lngua Portuguesa (CPLP) e a Unio Europeia.
5.6.2. Medidas Qualidade e acesso efectivo aos cuidados de sade Implementar o Plano Nacional de Sade 2011-2016, como pilar fundamental da reforma do sistema de sade;
149
Alargar progressivamente a cobertura dos cuidados primrios,
com o objectivo de eliminar as actuais assimetrias de acesso e cobertura de natureza regional ou social e apostando na preveno: reforando o papel das entidades integrantes da Rede de Cuidados Primrios; transferindo, de forma gradual, alguns cuidados actualmente prestados em meio hospitalar para estruturas de proximidade; e aproveitando e desenvolvendo os meios j existentes, com o reforo dos cuidados continuados para instituir, por metas faseadas, uma rede de mbito nacional de cuidados paliativos;
Reorganizar a rede hospitalar atravs de uma viso integrada e mais racional do sistema de prestao;
Rever a estratgia de gesto de recursos humanos em sade com anlise ponderada das necessidades.
Regulao do sector
Regulamentao e desenvolvimento do sector da sade pblica, com especial enfoque na actuao das Autoridades de Sade e da aplicao de sistemas de vigilncia epidemiolgica; Promover condies que possibilitem e maximizem a investigao em sade em Portugal, com especial enfoque para a investigao clnica.
Linhas de orientao clnica Promover a elaborao e a aplicao de normas e orientaes clnicas actualizadas com vista a assegurar critrios de qualidade, mensurveis e comparveis com padres conhecidos e aceites pela comunidade cientfica internacional e nacional, baseados em princpios de custo-efectividade.
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Acreditao dos servios do SNS Garantir estruturas e mecanismos de acreditao em sade com vista certificao e ao reconhecimento pblico do nvel de qualidade atingida nos servios prestadores de cuidados de sade, de acordo com padres pr-definidos, fortalecendo a confiana dos cidados e dos profissionais nas instituies, fomentando uma cultura de melhoria da qualidade e de segurana. Um Maior protagonismo dos cidados na utilizao e gesto activa do sistema Introduzir liberdade de escolha em determinadas reas e servios, de forma prioritria nos Cuidados Primrios;
Intensificar programas integrados de promoo da sade e de preveno da doena mediante iniciativas de base intersectorial, designadamente com a Educao, Segurana Social, Ambiente e Autarquias, com Maior proximidade populao;
Insistir na reduo dos tempos mdios de espera para consultas de especialidade e cirurgias; Intensificar e promover a cirurgia ambulatria atravs incentivos adequados que estimulem a sua execuo;
de
Promover a convergncia na poltica de contratualizao de convenes do Estado; Retomar e concluir o processo legislativo anteriormente iniciado, assegurando a aprovao de uma lei de testamento vital.
Melhorar a informao e o conhecimento do sistema de sade
Assegurar uma poltica de investimento em sistemas de informao que permita a optimizao das fontes de dados existentes em informao til para gesto e melhoria das condies de acesso dos cidados ao sistema de sade;
151
Avaliar a utilizao de um carto como meio de validao de todos os episdios de cuidados que lhe so prestados, assegurando o financiamento do respectivo prestador de forma mais eficiente e transparente; Desmaterializao crescente de todos os administrativos das entidades prestadoras de promovendo a eficcia e a rapidez de resposta; processos cuidados,
Desenvolvimento do Registo de Sade Electrnico (RSE), ligando diferentes tipologias de unidades prestadoras de cuidados;
Disponibilizar informao pblica mensal sobre o desempenho das instituies (hospitais, centros de sade e servios).
Melhorar a transparncia da informao em sade A transparncia na sade enquadra-se no dever que o Estado assume de informar os cidados acerca dos servios que prestam cuidados de sade com qualidade e segurana, incluindo a prestao pblica de contas, bem como divulgao de informao simples, objectiva e descodificada. Aprofundar a cooperao no domnio da sade com a CPLP e a Unio Europeia Intensificar a cooperao com a CPLP, facilitando a transferncia de conhecimentos e a criao de uma agenda de cooperao em sade, nos domnios tcnico e cientfico, bem como promover o intercmbio de profissionais do SNS com os servios de sade da CPLP. Manter e aprofundar a cooperao na rea da sade com a Unio Europeia, a fim de criar as condies para a aplicao da Directiva de Mobilidade Transfronteiria de Doentes no Sistema de Sade em Portugal. 5.7. Educao e Cincia
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A educao como servio pblico com qualidade o quadro conceptual em torno do qual se desenvolvem as medidas constantes do presente documento, as quais tm em conta os diferentes elementos do sistema educativo, nomeadamente os alunos, os estabelecimentos de ensino e os professores. No que diz respeito cincia, consensual reconhecer que uma comunidade cientfica internacionalmente competitiva um factor crtico para o desenvolvimento econmico das naes. Neste sentido, revela-se fundamental fomentar a capacidade competitiva do tecido cientfico nacional. O ano de 2012 ser marcado pelo arranque da nova estrutura organizativa do Ministrio da Educao e Cincia, decorrente da fuso dos anteriores Ministrios da Educao e da Cincia, Tecnologia e Ensino Superior. Neste contexto, est prevista a fuso/reorganizao de diversos servios, organismos e entidades, de que resultar uma reduo significativa do nmero de cargos dirigentes designadamente 38 cargos de direco superior e 47 cargos de direco intermdia (correspondendo a 53% e a 28%, respectivamente, do nmero actual de cargos dirigentes). 5.8. Ensino Bsico e Secundrio e Administrao Escolar Em matria de educao e formao, o Pas enfrenta como principais desafios o garantir de uma melhoria significativa das aprendizagens, o elevar dos nveis de qualificao dos jovens e de adultos e o combate ao abandono escolar precoce. O Programa de Apoio Econmico e Financeiro vem reforar precisamente a necessidade de reunir esforos e apostar em medidas que tenham em vista o aumento da eficincia no sector educativo, o aumento da qualidade do capital humano e a facilitao da adaptao ao mercado de trabalho. Assim, no que diz respeito a matrias relacionadas com questes curriculares, pedaggicas e de qualificao, consideram-se os seguintes objectivos estratgicos:
153
Elevar os nveis de qualificao e melhorar significativamente a qualidade da aprendizagem, desde o ensino pr-escolar ao ensino secundrio (quer nos cursos gerais, quer nos cursos profissionalizantes), e a sua comparabilidade no espao europeu;
Alargar o acesso ao ensino especial e adequar a interveno educativa e a resposta teraputica s necessidades dos alunos e das famlias no ensino especial;
Reforar a aposta no ensino profissionalizante de jovens quer no nvel bsico, quer no nvel secundrio de educao; Manter as respostas de qualificao de adultos, com especial incidncia na elevao dos nveis de certificao profissional e na reconverso e integrao laboral das pessoas em situao de desemprego; Desenvolver e consolidar uma cultura de monitorizao e avaliao a todos os nveis do sistema de ensino, assente no rigor, na responsabilizao, na promoo e valorizao do mrito e na deteco das fragilidades.
No que diz respeito administrao escolar, consideram-se os seguintes objectivos estratgicos:
Melhorar a gesto dos recursos humanos por via do processo de mobilidade, utilizando critrios exigentes de gesto e racionalizao;
Reordenar a rede escolar do sistema de ensino, melhorando as condies de ensino e de aprendizagem no 1 ciclo e articulando e racionalizando a gesto pedaggica e administrativa nos diferentes nveis de ensino;
Criar uma rede de oferta pblica de educao coerente e aproveitando os recursos existentes;
154
Reforar a autonomia das escolas, contratualizando com um Maior nmero de escolas Maior autonomia; Empreender reformas na administrao escolar, nomeadamente numa primeira fase, o modelo de financiamento das escolas particulares e cooperativas com contrato de associao e a implementao de um novo modelo de avaliao de desempenho docente.
5.9. Ensino Superior O Ensino Superior essencial para o desenvolvimento do Pas, seja atravs da qualidade dos diplomados, seja atravs da investigao feita nas instituies, seja atravs de mecanismos de transferncia directa do saber com vista criao de riqueza cultural e econmica. As ltimas dcadas foram de crescimento rpido da populao estudantil frequentando instituies de Ensino Superior em Portugal. Essa populao aproxima-se dos 400 000, sendo cerca de 63% do subsistema universitrio e 37% do subsistema politcnico (com aproximadamente um quinto em instituies privadas), e constitui mais de 35% dos correspondentes grupos etrios. Em simultneo, o corpo docente qualificado aumentou substancialmente, tendo o nmero de doutorados ultrapassado os dez mil no ano de 2009. A rede de instituies e formaes apresenta-se heterognea e desequilibrada, coexistindo situaes de elevada qualidade com casos problemticos nos planos pedaggico, cientfico e de sustentabilidade. Face ao panorama actual, foram definidos os seguintes objectivos estratgicos: Melhorar a qualidade do sistema de Ensino Superior em Portugal, utilizando e, se necessrio, aperfeioando e reforando os instrumentos legislativos e regulatrios actualmente existentes;
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Racionalizar a rede de Instituies de Ensino Superior, com vista a optimizar o uso dos recursos disponveis e melhorar o ajustamento da oferta formativa s necessidades do pas; Melhorar as polticas de apoio social com vista a maior eficincia dos servios e optimizao no uso dos recursos pblicos.
5.10. Cincia A anlise do impacto social e econmico das polticas de Investigao e Desenvolvimento (I&D) em pases europeus de referncia revela a importncia de polticas de apoio a I&D sustentadas no tempo. Como se infere do relatrio "Science, Technology and Tertiary Education in Portugal, 2011", de 20 de Abril de 2011, tal esforo sustentado tem apenas duas dcadas no nosso Pas. Neste relatrio, identificam-se nas polticas de cincia das ltimas dcadas em Portugal os seguintes pontos que requerem ateno: a fragilidade do modelo de financiamento de I&D face aos ciclos econmicos; a ainda limitada ligao entre cincia e o tecido produtivo; a pouca clareza nas decises polticas sobre a estrutura do sistema cientfico do Pas; a ausncia de avaliao independente das prprias polticas de I&D. Neste contexto, foram definidas as seguintes reas de interveno prioritrias:
5.10.1. Investigao Cientfica Sero introduzidas modificaes no modelo de financiamento das Unidades de Investigao, por forma a promover a excelncia e a concentrar os apoios financeiros onde eles so cientificamente mais rentveis, reduzindo a carga administrativa das avaliaes institucionais, promovendo a iniciativa individual dos investigadores e incentivando a competitividade das instituies para o acolhimento dos investigadores e projectos de maior valor.
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5.10.2. Investigao aplicada e transferncia tecnolgica para o tecido empresarial Sero introduzidas medidas nos programas de formao de recursos humanos que estimulem o empreendedorismo dos investigadores e a sua integrao nas empresas; por outro lado, sero reforadas as actividades de divulgao de Cincia e Tecnologia junto dos jovens do ensino bsico e secundrio, por forma a estimular a escolha de carreiras profissionais nas reas da Cincia e Tecnologia. 5.10.3. Formao de recursos aumento de emprego cientfico altamente qualificados e
Sero iniciados concursos nacionais para contratos de desenvolvimento de carreira de jovens Doutorados e para o recrutamento dos melhores cientistas nacionais e estrangeiros que queiram integrar o sistema cientfico nacional. Pretende-se, assim: (i) criar um corpo estvel de investigadores de excelncia no Pas, seleccionando os melhores a nvel nacional; (ii) promover a mobilidade dos investigadores, permitindo-lhes trabalhar nas instituies que melhores condies ofeream para o desenvolvimento dos seus projectos e para a competitividade das suas carreiras; (iii) ajustar as competncias nas diferentes reas do conhecimento evoluo das necessidades do Pas; (iv) estimular o emprego cientfico em Empresas, Laboratrios de Estado e Universidades. 5.10.4. Avaliao independente das polticas de Cincia Por forma a suportar as decises sobre polticas de Cincia, ser feita uma anlise rigorosa, por entidades independentes, dos impactos societrios das polticas de I&D desenvolvidas nas ltimas dcadas, bem como a monitorizao das que venham a ser implementadas no futuro.
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5.10.5. Criao do Conselho Nacional de Cincia e Tecnologia Ser constitudo, na sua Maioria, por alguns dos melhores cientistas e empreendedores do pas e ter a seu cargo o acompanhamento das polticas de I&D e a apresentao de recomendaes necessrias sua optimizao. 5.11. Cultura Nos prximos anos preciso afirmar uma viso clara do que deve ser o futuro da Cultura em Portugal. A cultura um factor de coeso e de identidade nacional, assumindo-se como uma atitude perante a vida e as realidades nacionais. Ela constitui, hoje, um universo gerador de riqueza, de emprego e de qualidade de vida e, em simultneo, um instrumento para a afirmao de Portugal na comunidade internacional. Os principais objectivos estratgicos da Secretaria de Estado da Cultura so: 5.11.1. Patrimnio O Patrimnio Cultural constitui dos activos mais preciosos de qualquer pas e representa a herana comum a todos os portugueses, a ser partilhada com a gerao actual e futura. Assim, mais de que uma obrigao ou imposio legal, trata-se de uma questo cvica e de cidadania garantir o seu cuidado e desenvolvimento, assumindo-se a manuteno responsvel e a valorizao dos museus e monumentos nacionais, atravs de uma estratgia integrada com o sector do Turismo, Municpios, Escolas e Sociedade Civil. 5.11.2. Livro, Leitura e uma Poltica da Lngua Atravessamos uma reforma importante que se traduz na adopo do Acordo Ortogrfico da Lngua Portuguesa. Acreditamos que a sua crescente universalizao constitui uma oportunidade para colocar a Lngua Portuguesa no centro da agenda poltica, tanto interna como externamente. Igualmente importante a reavaliao do Plano
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Nacional de Leitura, pea chave na articulao entre a linguagem falada e a linguagem escrita. 5.11.3. Libertar as Artes da Tutela do Estado Implementar uma nova poltica de atribuio de apoios s artes performativas, procurando no s desburocratizar procedimentos, agilizar candidaturas e, sobretudo, avaliar resultados. Pretende-se uma transparncia absoluta na atribuio de apoios do Estado s artes, ao teatro e ao cinema. No podemos continuar a atribuir apoios sem identificar claramente as mais-valias que representam, seja no mbito de servio pblico, seja na receptividade e atractividade das iniciativas e dos espectculos.
5.11.4. Crescimento das Indstrias Criativas em Ambiente Digital O trabalho dos criadores nacionais um factor fundamental para a definio da identidade contempornea de Portugal. Contribuir para o desenvolvimento das indstrias criativas fundamental para aumentar a auto-sustentabilidade do sector cultural, assegurar a difuso e defesa dos Direitos de Autor e gerar emprego qualificado, concorrendo ainda para a revitalizao urbana. necessrio legislar e actuar, com urgncia, na rea da pirataria de msica, de cinema e de livros, defendendo os criadores, os direitos dos autores, as empresas e a qualidade das plataformas em que circulam os seus trabalhos e produtos. 5.11.5. Uma Educao para a Cultura e para a Arte A Cultura patrimnio de cada um de ns e devemos ser formados, enquanto pblico no especialista, para a importncia de compreendermos e apreciarmos as vrias formas e contedos produzidos. Reforar a ligao escola, aprofundando e desenvolvendo as bases j existentes, garantindo uma educao artstica generalizada atravs da frequncia peridica de museus e monumentos, teatros e outras estruturas de criao, de modo a
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relacionar-se com os programas escolares. S h uma forma de criar novos pblicos para a cultura e para os mercados da cultura: criando hbitos culturais a partir da idade escolar. 5.11.6. Paisagem e Cultura A paisagem que nos envolve condicionou a nossa evoluo desde os tempos mais remotos, tornando-se tambm um pilar da identidade cultural de cada regio. Promover alteraes a essas paisagens tem de ser entendido como uma eventual interferncia nessa raiz cultural, logo sujeitas a um parecer prvio desta tutela. 5.11.7. Medidas Cientes dos objectivos traados no Documento de Estratgia Oramental e em consonncia com o Memorando de Entendimento sobre as Condicionalidades de Poltica Econmica, promover-se- a um novo Modelo Organizacional, com vista reduo dos custos para o Estado e o Contribuinte, a modelos mais eficientes de funcionamento e reavaliao do papel do Estado na vida cultural atravs de uma reorganizao e simplificao das estruturas e das entidades tuteladas, a saber: Fuso/extino de organismos: reduzir-se- o nmero de estruturas de 16 para 11, diminuindo-se o nmero de cargos de dirigentes de 191 para 122, o que se traduz numa reduo de despesas com pessoal na ordem dos 2,6 milhes de euros. Alterao do modelo de gesto do Sector Empresarial do Estado, com a criao de um Agrupamento Complementar de Empresas (ACE), que permitir uma gesto mais eficaz, a centralizao de processos, a diminuio de despesas mediante uma gesto mais racional dos recursos humanos; a diminuio dos encargos com as contrataes e servios externos, a reduo da despesa relacionada com processos internos e reduo da despesa ao nvel dos Conselhos de Administrao. A criao do ACE libertar as Empresas Pblicas Empresariais para aquilo que
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verdadeiramente servio pblico na rea da cultura: programao artstica, criao, difuso e itinerncia. Contribuio para a meta transversal de reduo de efectivos na Administrao Central em cerca de 2%, limitando-se as admisses de pessoal. Reorganizao e racionalizao das instalaes da propriedade da Secretaria de Estado da Cultura, permitindo uma maior eficincia e eficcia nos recursos financeiros, humanos e logsticos e reduo dos encargos de locao de imveis, atravs da resciso de contratos de arrendamento. Estima-se uma reduo que poder atingir os 0,8 milhes de euros em 2012 e 2 milhes de euros em 2013. Centralizao das Compras, nomeadamente atravs das aquisies agregadas na Unidade Ministerial de Compras, o que permitir aquisies a preos mais competitivos e reduzidos. Avaliao do custo/benefcio e da viabilidade financeira das fundaes que beneficiem de transferncias do Estado, bem como dos apoios financeiros concedidos no mbito das actividades culturais, exigindo-se uma maior disciplina na utilizao dos mesmos.
Reviso do regime de gratuitidade dos museus e patrimnio cultural, diminuindo o perodo da sua aplicao e alterao dos seus horrios de funcionamento, promovendo o aumento das receitas.
Reforo do acompanhamento e monitorizao da execuo econmica e financeira, numa base mensal, atravs da implementao de um sistema de suporte de informao uniformizado em todos os Servios e Organismos da Secretaria de Estado da Cultura.
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PROPOSTA DE LEI N. 31/XII

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Governo no incio da presente legislatura so as seguintes: a) O Desafio da Mudana: a transformao estrutural da

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Visto e aprovado em Conselho de Ministros de 9 de Novembro de 2011

O Ministro Adjunto e dos Assuntos Parlamentares

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1. OPO O DESAFIO ECONOMIA PORTUGUESA 1.1. Enquadramento

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Alemanha Grcia Frana AE -17

Irlanda Espanha Itlia Portugal

9 1 0 2 1 0 2 0 2 3 0 2 4 0 2 5 0 2 6 0 2 7 0 2 8 0 2 9 0 2 1 0 2 Fontes: Eurostat e Ministrio das Finanas.

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Grfico 2. Dfice e dvida pblica (em percentagem do PIB)

Fontes: INE, Banco de Portugal e Ministrio das Finanas.

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Grfico 5. Saldo Corrente

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Despesa Estrutural (em percentagem do PIB)

Primrio Estrutural (em percentagem do PIB)

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Itlia Alemanha Espanha

Pases Baixos Irlanda 0 200 400 600 800 1000 1200

Fonte: Banco de Portugal

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Fonte: Banco de Portugal

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Total da Econom ia SociedadesFinanceiras

Sector Privado no Financeiro Adm inistrao Pblica

5 9 1 6 9 1 7 9 1 8 9 1 9 1 0 2 1 0 2 0 2 3 0 2 4 0 2 5 0 2 6 0 2 7 0 2 8 0 2 9 0 2 1 0 2 Fonte: Banco de Portugal

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2008 -3.5 0.5 1.1 -5.1 3.0 -2.1

2009 -10.1 -0.6 0.0 -9.5 2.9 -6.6

Variao 2009-2008 -6.6 -1.1 -1.1 -4.4 -0.1 -4.5

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Quadro 1. Enquadramento Internacional Principais Hipteses