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A recepo da chamada "guerra ao terror" pelo ordenamento jurdico internacional
Gustavo Carvalho Lima de Lucena*

Sumrio: 1. Consideraes Iniciais. 2. Uma Breve Evoluo Histrica do Terrorismo e a Problemtica de sua Conceituao. 3. Terrorismo e o Estado. 4. O Jus in Bello e a Legtima Defesa em Face Luta contra o Terrorismo. 5. A atuao dos Estados e das Organizaes Internacionais na Busca de Medidas para Prevenir, Combater e Punir o Terror. 6. Concluses. 7. Referncias Bibliogrficas.

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Consideraes Iniciais

O terrorismo sempre foi uma ameaa paz e a incolumidade da sociedade. No sculo XX, particularmente na Guerra Fria, atos terrroristas se proliferaram pelas naes sem resultar, no entanto em uma concreta e absoluta mobilizao global.

O 11 de Setembro de 2001 ficou marcado como um divisor de guas no Direito Internacional. A partir do momento em que as Torres Gmeas do World Trade Center em Nova York foram abaixo, a comunidade internacional se mobilizou e comeou a procurar meios para combater e erradicar a primeira grande ameaa a paz do Sc. XXI: o terrorismo.

Quando o Presidente dos EUA, George W. Bush declarou estado de guerra logo aps as tragdias ocorridas, abriu-se uma lacuna na seara do Direito Internacional, o que ensejou o surgimento de diversas controvrsias: Seria possvel declarar guerra Rede Mundial de Terrorismo que possui diversas faces espalhadas e camufladas por todo o planeta? Como essa guerra declarada contra um grupo indeterminado de criminosos iria ser recepcionada pelo Ordenamento Jurdico Internacional? Quais seriam as formas de combate para combater esse beligerante? Afinal, essa expresso "Guerra ao Terror" tem algum sentido jurdico?

O tema central deste artigo visa responder essas indagaes e por tabela integrar e complementar a lacuna iminente, procurando explicar de forma clara e sucinta o tratamento jurdico que essa ao repressiva contra o terror vem recebendo.

Para tanto, preciso conhecermos as noes gerais sobre o terrorismo e as suas formas de exerccio, bem como conhecermos as hipteses de aplicabilidade do jus in bello no combate a esses atos brbaros. Por fim, de suma importncia sabermos as atuaes concretas dos Estados e das Organizaes Internacionais nessa batalha e as medidas e sanes que esto sendo aplicadas para localizar, render e punir os responsveis por esses crimes que tm provocado tanta insegurana e medo aos cidados de bem.

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Uma Breve Evoluo Histrica do Terrorismo e a Problemtica de sua Conceituao

Embora sua prtica tenha se dado j na Antigidade, mais precisamente na Palestina, e na Idade Mdia, com a sociedade secreta dos Hashishins espalhando o medo na Prsia, o terrorismo nos moldes atuais tem sua origem na Revoluo Francesa.

A palavra Terror foi usada com a conotao poltico-jurdica pela primeira vez na Frana Revolucionria, durante o governo de Robespierre e consistia num meio de legtima defesa da ordem social.

A sistematizao do terrorismo se deu no Sc. XIX, com a sua introduo no anarquismo, pensamento cujos fundamentos eram espalhar o terror contra o Estado e incitar a sociedade contra a mquina estatal e a figura do revolucionrio sem piedade, este ltimo preceito defendido fervorosamente por Bakunin.

A prtica terrorista foi usada pelos revolucionrios russos na luta contra os czares. Naquela poca, conforme nos relata Sarah Pellet, "o terrorismo era ento utilizado por agrupamentos polticos como um meio de ao cujo objetivo era derrubar o poder vigente em um determinado pas." (Brant, 2003, p.11), restringindo-se ento ao Ordenamento Jurdico Interno.

O terrorismo ganhou dimenses internacionais no perodo entre-guerras. E a partir daquele momento passou a ser visto como um fenmeno criminoso de interesse global, e o passo inicial para tal se deu com a Conveno de Genebra sobre o assunto em 1937.

No entanto, mesmo com essa evoluo, ainda no existe uma homogeneidade acerca do conceito do que seja realmente terrorismo. A citada Conveno de 1937 definiu em seu artigo 1 que a expresso atos terroristas quer dizer fatos dirigidos contra um Estado, e cujo objetivo ou natureza provocar o terror em pessoas determinadas, em grupos de pessoas ou no pblico. No entanto, a problemtica no encerrou na Conveno. Diversas legislaes internas estabeleceram os ditames da prtica terrorista, assim como os doutrinadores procuraram definir o que seriam terroristas.

A legislao inglesa deu um importante passo para a conceituao o terrorismo com o Terrorism Act 2000 que assim o define como

(...) uma ao ou uma omisso quando o uso ou ameaa feito com propsitos polticos, religiosos ou ideolgicos e que esta ao ou omisso inclui "inter alia" sria

violncia contra uma pessoa, srios danos a uma propriedade ou cria um srio risco sade ou segurana do pblico ou uma parte do pblico. (Brant, 2003, p.16)

Mesmo diante dessa inmera quantidade de conceitos, podemos inferir que em todos eles delineiam as caractersticas-mestras do terrorismo: a) utiliza a violncia para intimidar as pessoas; b) visa atingir uma sociedade ou pr-determinada; c) possuem um motivo de cunho poltico-ideolgico-religioso. A essas caractersticas, podemos acrescentar ainda a lio do ilustre douto Celso Duvivier Albuquerque Mello, que complementa a nossa explanao com as seguintes caractersticas: "(a) imprevisvel e arbitrrio; b) a vtima no tem meios de evitar; c) amoral, no sentido de que no leva em considerao argumentos humanitrios".(2001, p. 969).

Com isso, vlido afirmar que, embora eles sejam heterogneos, os diversos conceitos acerca do terrorismo, sejam eles no mbito do Direito Interno ou Internacional, sejam oriundos da doutrina, da jurisprudncia, dos tratados ou das legislaes, possuem uma mesma raz e por isso se convergem entre si.

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Terrorismo e o Estado

Bastante interligada tem sido no decorrer da histria essa relao ente o terrorismo e o Estado. O envolvimento desses dois institutos pode tanto se convergir como podem se opor entre si. Celso Duvivier Albuquerque de Mello nos ensina que "o terrorismo pode ser tanto do governo como daqueles que contestam o governo. O praticado pelas entidades governamentais consiste no uso de terror com a finalidade de obter um determinado comportamento" (2001, p. 969).

O terrorismo de Estado foi utilizado no governo de Robespierre durante a Revoluo Francesa. Ele consiste na prtica por servios especializados e no incio visam apenas os contestadores, posteriormente as minorias e por ltimo o prprio Estado. Essa modalidade usada ainda hoje em regimes de ditadura tirnica e, embora no tenham

aparecido provas concretas, especula-se que o Regime Militar do Brasil (1964-1984) fazia o uso de atos terroristas para intimidar certos grupos ideolgicos de oposio ao Governo.

Existem tambm o terrorismo dos que contestam o Governo. muito comum nesse caso haver confuses com o chamado Direito Resistncia Armada. No entanto os dois institutos so totalmente distintos no que cerne a receptividade perante o Ordenamento Jurdico e a prpria natureza de ambos os atos. O Direito Resistncia inerente a todos os processos civilizatrios, sempre dirigido contra a ordem polticojurdica estabelecida, a qual pretende alterar por ela est eivada de corrupo, nunca se direcionando a sociedade, ao contrrio, sempre busca apoio nesta para obter os seus objetivos. J o terrorismo de direciona contra todos, usando a violncia como forma de absoluta coao contra toda a sociedade e a ordem poltico-jurdica sem distino, impondo "um certo constrangimento pblico ao aparato estatal bem como a alguns dos setores privados ligados ao Estado, ou relaes deste com a sociedade internacional." (Brant, 2003, p. 453)

H ainda uma terceira interligao entre Estado e terror, que consiste na proteo e/ou apoio daquele aos grupos terroristas. O exemplo mais evidente o Regime Talib, enquanto este estava no comando do Afeganisto. Eles embora no praticassem o chamado "terrorismo de Governo", eles protegiam o lderda Rede Al Qaeda, Osama Bin Laden, se recusando a entreg-lo aos Estados que estavam procurando-o para o seu julgamento pelos crimes que cometera Situao semelhante no passado no caso EUA x Lbia em 1985, quando o ditador desta nao, Muamar Kadafi abrigou o terrorista palestino Abu Nidal, responsvel pelos atentados aos aeroportos de Roma e Viena. Este foi um dos motivos que levou o ento governo de Ronald Reagan a bombardear o pas africano.

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O Jus in Bello e a Legtima Defesa em Face Luta Contra o Terrorismo

Pela doutrina tradicional, a guerra uma luta armada entre Estados, desejada ao menos por um deles e empreendida tendo em vista um interesse nacional. Com a evoluo do

DI e das Relaes Internacionais no qual tem-se buscado resolver os litgios de forma diplomtica e pacfica, a guerra hoje, de um modo geral, passou a ser considerado crime internacional, e em conseqncia, com a proibio expressa do uso da fora na Carta da ONU em 1945, o jus ad bellum no existe mais para os Estados. No entanto, o mesmo documento permite os conflitos armados quando Conselho de Segurana, por motivo compatvel aos interesses da Organizao assim resolverem (art. 2o, 4o), no caso de luta pela autodeterminao dos povos e no exerccio da legtima defesa (art. 51).

Portanto, ainda permitido o conflito armado, desde que ela no extrapole os limites estabelecidos pela ONU. No entanto, trata-se de uma permisso regulamentada, na qual os beligerantes devem respeitar os limites estabelecidos pelas Convenes de Haia (1907), do Direito Humanitrio de Genebra (1949) e de Nova York (1981), alm de claro, o disposto na Carta da ONU. A violao dessas Convenes, que compem o chamado "jus in bello" acarreta na responsabilidade internacional do Estado e este poder responder por crime de guerra.

A guerra fundamenta-se em dois princpios que devem ser rigorosamente observados no seu exerccio: o princpio da necessidade e o princpio da humanidade. O princpio da necessidade reza que para se conseguir a vitria, no h qualquer restrio nos meios a serem empregados, negando assim o jus in bello. Tal princpio no foi albergado pelo Ordenamento Jurdico Internacional. O princpio da humanidade visa equilibrar o princpio da necessidade, delimitando-o de forma que grupos inocentes no sofressem as terrveis seqelas de uma guerra. Antes dos atentados de 11 de Setembro, havia uma tendncia de que o princpio da necessidade casse em desuso, no entanto, aparentemente esse princpio vem retomando fora no combate a onda terrorista. E para evitar que novas tragdias ocorram, faz necessrio o princpio da humanidade para igualar o peso na balana.

Com as tragdias ocorridas em Nova York e Washington D.C., comeou a surgir na ONU discusses sobre a possibilidade do emprego da legtima defesa, tendo por base o conflito armado e a aplicao do jus in bello contra os grupos terroristas. A questo facilmente se resolveria se por trs desses grupos houvesse uma prova concreta de que algum Estado estaria patrocinando as aes violentas. No entanto, as dificuldades surgem quando h dvida fundada sobre a participao estatal em algum desses grupos criminosos, ou simplesmente estes no contam com o apoio daquele.

Tem se debatido para esses casos a hiptese do uso da legtima defesa preventiva, que consiste em atacar diante de uma ameaa iminente, mas ainda no efetivada. O uso da

legtima defesa preventiva envolvendo aes terroristas foi invocado pelos EUA em 1986 contra a Lbia, sob o argumento de que esta estava protegendo os responsveis pelos atentados contra soldados americanos na ento Berlim Ocidental. Nessa ocasio, alguns Estados do Conselho de Segurana crentes da inocncia da Lbia, evitaram questionar a licitude da legtima defesa.

Com a Resoluo n. 1.368/2001 do Conselho de Segurana da ONU, ocorreu um marco indito no Ordenamento Jurdico Internacional. Embora j houvesse o uso efetivo da fora em respostas a atos terroristas como no j citado caso EUA x Lbia, foi a primeira vez que a ONU autorizou a legtima defesa para responder a um ataque terrorista. Conforme nos relata Ana Flvia Velloso, "o texto invoca o direito natural legtima defesa, individual ou coletiva e, qualificando os atentados terroristas como ameaas a paz e a segurana nacional em clara aluso ao Captulo VII da Carta das Naes Unidas (...)" (Brant, 205, p. 205.). Com isso, atravs desta Resoluo, os EUA e seus aliados receberam permisso para exercerem o direito legtima defesa

Isso no quer dizer, entretanto que tem sido pacfico o entendimento da aplicao do jus in bello contra grupos terroristas. Alain Pellet, em uma explicao bastante sbia sobre os atentados de 11 de Setembro, nos revela que

poderamos em ltima anlise, qualific-los como crimes contra a humanidade, na concepo dada pelo artigo 7 do Estatuto da Corte Penal Internacional, j que se trata, seguramente, de atos desumanos "perpetrados no quadro de um ataque generalizado ou sistematizado dirigido contra uma populao civil e em conhecimento de causa. (Brant, 2003, p.175)

Deveras. A situao no configuraria uma guerra, visto ser difcil saber contra quem se dever realizar o conflito armado e at mesmo porque o Direito Internacional parece s agora estar buscando uma adaptao para recepcionar novos meios de coibir o terror. No entanto, o fato de o prprio Estatuto da Corte Penal Internacional no ter entrado em vigor parece dificultar mais o encerramento da questo.

Entretanto, com a invaso militar Norte-Americana ao Afeganisto sob o pretexto de que o ento governo local naquela poca, o Regime Talib se recusava a entregar o chefe da Rede Al Qaeda e principal acusado pelo planejamento dos atentados a Nova York e Washington Osama Bin Laden, ficou claro que o Estado que financiar o

terrorismo ou proteger terroristas poder sofrer, ainda que de forma indireta, com as conseqncias de um conflito armado em seu territrio. Diante da realidade viu-se concretizada a aplicao do jus in bello numa ao de resposta ao terror, embora o assunto ainda no tenha encontrado suas bases fixas no Direito Internacional.

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A atuao dos Estados e das Organizaes Internacionais na Busca de Medidas para Prevenir, Combater e Punir o Terror

No de hoje que os Estados e as Organizaes Internacionais buscam medidas para cercear o Terror. Houve uma grande evoluo no uso dos meios tradicionais, bem como procuraram-se novos caminhos que este ato to brbaro no causasse o medo e a insegurana geral. Diversas Convenes foram assinadas para coibir o terrorismo e imediatamente invocadas aps o 11 de Setembro. Podemos destacar: A Conveno Interamericana contra o Terrorismo (2002); a Conveno Internacional para a Represso de Atentados Terroristas a Bomba (1988); e a Conveno para a Represso ao Apoderamento Ilcito de Aeronaves (1970).

Alm dessas Convenes, as Organizaes Internacionais lanaram mo das Resolues feitas logo aps os ataques a Washington D.C. e Nova York. As mais importantes sem dvida so as Resolues n. 1.368 e 1.373, ambas proferidas pelo Conselho de Segurana da ONU. Esta ltima Resoluo veio como um ponto de equilbrio para a primeira ao ampliar a competncia do Conselho de Segurana da ONU. Ela inova ao impor aos Estados, mesmo que no tenham ratificados, o respeito as Convenes sobre o assunto. Ela focalizou em especial a ao de cortar impedir o financiamento aos grupos terroristas, conforme expe in verbis:

O Conselho de Segurana,

(...)

Agindo de acordo com o captulo VII do estatuto da Organizao das Naes Unidas,

Decide que todos os Estados membros devero:

a)Impedir e suprimir o financiamento de atos terroristas;

b)Criminalizar a proviso ou a coleta intencional, por quaisquer meios, direta ou indiretamente, de fundos por seus cidados ou em seus territrios com a inteno de que estes fundos sejam usados, ou que se saiba que estes fundos esto sendo usados para a prtica de atos terroristas;

c)Congelar sem demora fundos ou outros ativos financeiros ou recursos econmicos de pessoas que cometam ou tentam cometer atos terroristas ou participem ou facilitem a execuo de atos terroristas; de entidades de propriedade ou controladas direta ou indiretamente por estas pessoas; e de pessoas e entidades que ajam em favor ou orientadas por pessoas e entidades, incluindo fundos oriundo ou gerados de bens de propriedade ou que sejam controlados direta ou indiretamente por tais pessoas e pessoas/entidades associadas;

d)Proibir seus cidados ou quaisquer pessoas ou entidades em seu territrio de disponibilizar fundos, ativos financeiros, recursos econmicos, servios financeiros ou correlatos, direta ou indiretamente, para beneficiar pessoas que cometem ou tentam cometer, participem ou facilitem a execuo de atos terroristas, de entidades de propriedade ou controladas, direta ou indiretamente, por tais pessoas e pessoas/entidades que ajam em favor ou orientadas por tais pessoas;

(...) (Resoluo n. 1.337/2001)

Essa Resoluo contornou o princpio de que todos os tratados s obrigam os Estados que os ratificam. Diante disso, ela demonstra um carter imperialista e convoca a todos

os Estados respeitarem as normas anti-terror agindo em conjunto e colaborando na represso a proliferao dos focos de grupos radicais, fundamentalistas e intolerantes em seus respectivos terrritrios.

Alm da ao das Organizaes Internacionais, podemos analisar o papel dos Estados nessa cruzada em favor da paz e da segurana global. Alm das legislaes internas individuais, os Estados tm agido em conjunto, atravs da ao de sus respectivas polcias que atuam na fronteira. Um exemplo dessa ao conjunta de forma regionalizada pode ser perfeitamente refletido no Cone Sul da Amrica, onde participam Estados que normalmente no so alvos freqentes de atentados terroristas. O Brasil por sinal tem tido uma grande colaborao nessa ao conjunta. Invocou o Tratado do Rio na XXIV Reunio de Consulta dos Ministros das Relaes Exteriores dos Estados-partes do TIAR, onde foi aprovada a Resoluo Ameaa Terrorista nas Amricas, estabelecendo o uso de todas as medidas disponveis para capturar, extraditar e punir aqueles que estejam ligados aos atentados de 11 de setembro de 2001. Coube ao representante brasileiro na OEA presidir a reunio do Comit Interamericano contra o Terrorismo. A conseqncia desses encontros foi a celebrao da Conveno Interamericana contra o Terrorismo em junho de 2002. Dentre os pontos mais relevantes, se destacam as medidas para erradicar o financiamento do terrorismo e a promoo por parte dos Estados-signatrios de programas de cooperao tcnica e de capacitao para fortalecer as instituies nacionais encarregadas de combater o terrorismo. At o presente momento ela no foi ratificada pelo Governo Federal. Outra importante contribuio feita pelo Brasil foi na XVI Reunio dos Ministros da Justia do Mercosul, que se preocupou em reforar a vigilncia das fronteiras dos Estados que integram o Cone Sul da Amrica e celebrou acordos que resultaram no Grupo Especial de Combate ao Terrorismo, permitindo uma ao coordenada, comprometendo os pases na troca de informaes e na cooperao anti-terror.

E por ltimo h um meio bastante tradicional pelos Estados para reprimir no s o terror como os demais crimes em geral a extradio. No entanto, nem sempre foi possvel extraditar responsveis por atos terroristas, visto que muitas vezes o terrorismo era qualificado como crime poltico, e por isso, o infrator teria direito a asilo poltico. Em 1937, houve a primeira tentativa de qualificar o terrorismo como crime e por isso passvel de extradio, mas foi em 1971, atravs a Conveno da OEA, onde tornou obrigatria a extradio por atos terroristas. O mesmo caminho seguiu a Conveno Europia de 1977 sobre o assunto, que determinava a punio direta feita pelo Estado ao terrorista, ou se este no for competente para tal, a extradio seria concretizada.

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Concluses

A introduo da chamada "Guerra ao Terror" no Ordenamento Jurdico Internacional, representa o primeiro grande desafio desse sc. XXI no tocante as Relaes Internacionais.

O triunfo dos EUA no Afeganisto revelou a possibilidade do uso da fora sob a gide do jus in bello contra o terrorismo, atravs da legtima defesa consagrada no art. 51 da Carta da ONU e da Resoluo n. 1.368/2001, no entanto, este meio no revelou ser o mais eficaz, visto que o Regime Talib foi derrubado, mas as redes de terror continuam espalhados pelo planeta, camuflado dos Estados mais remotos aos mais importantes.

A ao regionalizada de Estados em conjunto parece ser um caminho mais eficaz e imediato, buscando "cortar o mal pela raiz" com uma preciso maior. essa a tendncia a ser utilizada no combate contra o terror, cabendo a aplicao da fora em casos de legtima defesa e com o aval das Organizaes Internacionais. No entanto, tal tendncia se esbarra no animus beligerandi das grandes potncias principalmente os EUA sempre dispostas a recorrer ao uso da fora quando no atual momento o Mundo aclama por paz e pelas solues mais precisas e que ocasionem menos vtimas.

Em sntese, a chamada "Guerra ao Terror" parece ter sido introduzida forosamente no Ordenamento Jurdico, graas ao empenho das grandes potncias desejosas em combater o crime usando seus poderosos arsenais blicos. E assim o Direito Internacional do sculo XXI comea sob o prisma de se adaptar a esse novo fenmeno poltico-jurdico sem ao menos ter passado pela evoluo necessria a qualquer ramo da Cincia Jurdica para ficar receptivo novos fatos sociais da humanidade.

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* Advogado militante em Natal/RN Disponvel em: <http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=4676> Acesso em: 03 Set. 2008.