REFORMA ADMINISTRATIVA E GESTO PBLICA: A QUESTO DO CONTROLE

Carlos Alexandre da Silva Prado

Universidade Federal do Rio de Janeiro Centro de Tecnologia, Bloco I, LabCIM, Cidade Universitria, Ilha do Fundo, Rio de Janeiro, RJ, CEP: 21945-970, alexandre@gpi.ufrj.br

Heitor Mansur Caulliraux

Universidade Federal do Rio de Janeiro Centro de Tecnologia, Bloco F, Sala 117, Cidade Universitria, Ilha do Fundo, Rio de Janeiro, RJ, CEP: 21945-970, heitor@gpi.ufrj.br

ABSTRACT This paper tries to focus one of the most important subjects of the Administrative Reform in Brazil, which is the resolution of the trade-off that emerges from the opposition between the empowerment and enlargement of autonomy that needs to be given to the public manager and the need to maintain a high level of control and accountability over its actions and decisions. KEYWORDS: Accountability, Administrative Reform, Public Management

APRESENTAO

O presente texto procura enfocar um dos aspectos centrais do processo de Reforma Administrativa, qual seja, a identificao da justa medida, da justa proporo entre a ampliao da autonomia do gestor pblico e a criao de mecanismos de controle eficazes e eficientes para assegurar a promoo de um resultado cada vez melhor para a sociedade e para cada um dos indivduos e agentes interessados. O processo de Reforma Administrativa, por que vem passando o Estado Brasileiro, iniciado com elaborao da Constituio Federal de 1988 e reforado a partir da Emenda Constitucional no 19/98, resgatou, no mbito do Setor Pblico, a discusso acerca de instrumentos e modelos gerenciais que fossem capazes de promover um melhor desempenho das instituies estatais, especialmente da Administrao Pblica direta. Um dos principais baluartes dessa reorientao o art. 37 da Constituio Federal de 88 que passa a incluir entre os princpios da administrao pblica a eficincia. Tal inovao, aparentemente de pouca relevncia, demonstra-se hoje como sendo um eixo central na conduo das aes dos agentes pblicos, contando com o providencial reforo derivado da edio da lei de responsabilidade fiscal, que estabelece mecanismos especficos para a garantia da observncia desse princpio pelo gestor pblico. 1

A introduo do conceito de eficincia na gesto pblica teve, tambm, como reflexo, a abertura de um novo e promissor campo de atuao para o engenheiro de produo. A discusso e reviso dos modelos gerenciais, aplicveis s empresas privadas, de modo a permitir a sua adequada insero na esfera pblica ainda se mostra como uma questo no consolidada. As particularidades inerentes gesto pblica e a necessidade de observncia de outros princpios constitucionais, como o da legalidade e o da moralidade, impem uma profunda anlise desse novo universo e a proposio de solues aderentes s novas caractersticas especficas dessas organizaes.

A FUNO CONTROLE

O controle tem sido objeto de estudo por diferentes ramos da cincia, cada qual com seus interesses peculiares mas mantendo em comum o objetivo de monitorar e avaliar os eventos realizados e, com isso, viabilizar a adoo de aes corretivas imediatas ou futuras. No mbito da engenharia de produo cabe destaque funo controle associada Gesto da Qualidade (Deming, 1982). a partir dessa linha de estudos que se tornou evidente e estruturada a discusso acerca da necessidade do controle dos processos e dos produtos para a garantia de um melhor desempenho de toda a organizao (Juran, 1991). Ainda de destaque aparece a funo controle vinculada engenharia eletrnica e industrial, voltada introduo de sistemas de controle e monitoramento no cho de fbrica, fortemente alavancada pela disseminao da informtica e pela introduo do s CLPs. Nosso foco de ateno nesse trabalho, porm, reside sobre a discusso da funo controle no mbito de processos de gesto, mais particularmente, no mbito de processos de gesto pblica, onde a responsabilizao incidente sobre os gestores exige a construo de estruturas robustas e diversificadas, que, contudo, no podem resultar em perda de flexibilidade e capacidade de produzir resultados, em virtude do princpio da Eficincia j anteriormente mencionado (Madeira, 2001).

O CONTROLE NA ADMINISTRAO PBLICA

Segundo Carvalho Filho (2000) podemos denominar o controle da Administrao Pblica como sendo o conjunto de mecanismos jurdicos e administrativos por meio dos quais se exerce o poder de fiscalizao e reviso da atividade administrativa em qualquer das esferas de poder. Diversas classificaes doutrinrias criadas no mbito do Direito (Diez, 1980) (Meirelles, 1990) (Di Pietro, 1993) procuram ordenar os tipos de controle existentes como

forma de promover a sua anlise de forma mais sistema tizada, dada a complexidade do tema em questo. Particularmente, em relao aplicao da funo Controle, sob a tica da Engenharia de Produo, voltada discusso de mecanismos de gesto para instituies pblicas, optou-se por propor uma nova estrut urao, considerando que, de forma resumida, pode-se dizer que os processos administrativos esto sujeitos: 1) a um controle intrnseco e interno, gerado a partir da especificao do seu fluxo prprio de aprovao e da distribuio de responsabilidades distintas ao longo desse. Esse controle intrnseco se preocupa tanto com a anlise do contedo quando do veculo, mas essas atribuies esto, em regra, desconcentradas, ou seja, atribudas a reas distintas; 2) a um controle extrnseco, interno ou externo organizao, na forma de auditoria tradicional, onde ser verificada a adequao dos procedimentos adotados, a formalidade observada nos ritos, a legalidade, a economicidade frente a um referencial esttico etc.. Por outro lado, e em complementao a esse processo localizado, destaca-se o processo de execuo global, que ser controlado pelo somatrio dos controles existentes sobre cada uma das etapas, com outros controles de carter mais geral, sendo representados por: 3) um controle extrnseco, interno, associado funo de coordenao e superviso do gestor principal, que no se apresenta como etapa obrigatria do processo, mas que tem a prerrogativa de intervir e alterar as aes a qualquer tempo que se lhe mostre conveniente; 4) um controle extrnseco, interno ou externo organizao, realizado por uma funo de Auditoria de Desempenho, que tem como foco a anlise dos resultados gerados luz das metas propostas e de outros padres de referncia. atravs desse controle que se mostra possvel a identificao da aderncia geral entre os esforos empregados e os resultados obtidos pela organizao. Por controle intrnseco deseja-se representar aquele controle que parte inerente ao prprio processo, sendo executado ao longo e como elemento essencial de sua prpria realizao, apresentando efeitos que se produzem antes da consumao do resultado final, evitando, assim, a gerao de um produto indesejado. Por controle extrnseco, por outro lado, deseja-se representar aquele controle realizado por intermdio de uma ao externa ao processo, que atua no sentido de atestar sua conformidade, mas que tem reflexos e constataes post factum, ou seja, no evita a ocorrncia do comportamento/resultado indesejado, apenas possibilita punir tal comportamento e evitar a s ua repetio. A figura a seguir procura representar as relaes existentes entre esses diferentes tipos de controle, considerando alguns mecanismos de gesto envolvidos e as principais anlises associadas a cada um dos controles propostos. 3

Planejamento

Controle extrnseco Superviso do gestor Interno

Convenincia Oportunidade Prioridades

Metas

Definio das Aes Controle intrnseco ao projeto

Eficincia Eficcia Efetividade Economicidade

Resultados

Execuo do Projeto/Atividade
Convenincia Oportunidade Consistncia Tcnica Controle Oramentrio Legalidade Formalidade Conformidade

Controle intrnseco execuo

Execuo oramentria ocorre de 0 a n vezes

Controle extrnseco Auditoria de desempenho

Padres de Desempenho Interno

Legalidade Formalidade Conformidade Economicidade

Controle extrnseco Auditoria Tradicional Externo Regras e Normas

Figura 1 Estrutura Geral de Controle Proposta

O modelo tradicional de administrao pblica, fortemente orientado pela centralizao das decises, privilegia o controle intrnseco, dando baixa autonomia aos gestores. Em regra tal orientao apresenta os seguintes inconvenientes: 1) no elimina a produo de resultados indesejados, pois no h especializao suficiente das instncias de controle; 2) amplia as demandas e os poderes de um grupo limitado de agentes, elevando os riscos de favorecimentos e privilgios indesejados; 3) aumenta os tempos totais envolvidos na execuo dos projetos e atividades devido formao de verdadeiros gargalos de deciso. Como forma de responder dicotomia criada entre a ampliao da autonomia do gestor com vistas busca permanente da eficincia e a necessidade de manuteno de elementos de controle abrangentes, prope-se a adoo estruturada das seguintes aes: 1) redistribuio das atividades de controle intrnseco ao longo do processo, evitando ao mximo as redundncias e os controles improdutivos e privilegiando a formao de ncleos especializados em determinada anlise;

2) estruturao de uma rvore de critrios de delegao de competncias, visando conferir, de forma controlada e formalizada, maior autonomia a um grupo maior de profis sionais. Essa rvore deve conter, alm dos tradicionais critrios monetrios, outros critrios relacionados ao tipo de material, abrangncia da ao etc.; 3) implantao de sistemas integrados de informaes gerenciais, que permitam ao gestor principal de um projeto ou atividade o permanente controle sobre as aes em curso, tornando-o hbil a intervir para a promoo de ajustes necessrios; 4) aumento das aes de controle extrnseco interno vinculadas auditoria tradicional, atuando, por amostragem, sobre as atividades realizadas e, principalmente, buscando estabelecer procedimentos e orientaes padronizadas acerca da forma apropriada de realizao de determinada funo; 5) ampliao e consolidao das iniciativas voltadas ao controle extrnseco interno vinculadas auditoria de desempenho, atuando sobre os resultados gerados e gerando padres de desempenho (benchmarkings) que sirvam como referncia tanto para os processos de execuo quanto de planejamento; 6) coordenao das aes dos controles internos (intrnseco e extrnseco) com as aes dos controles externos (extrnseco) no sentido de integrar as prticas e os padres gerados para a organizao com os de toda a administrao pblica nacional.

IMPLANTANDO A FUNO CONTROLE

Implantar a funo controle, conforme apresentada nesse trabalho, representa, na verdade, implantar 3 grandes conjuntos de atividades: as de controle intrnseco, a partir da reviso do fluxo dos processos, as de controle extrnseco vinculadas auditoria tradicional, com foco local na atividade; e as de controle extrnseco vinculadas auditoria de desempenho, com foco nos processos e em seus resultados.

4.1-

Implantao do controle intrnseco

A implantao de um controle da execuo de projetos e atividades a partir de seus prprios gestores, com a subordinao peridica dessa execuo a aprovadores especficos (notadamente quando da execuo oramentria) envolve o seguinte conjunto de observaes: a) a partir da estrutura de anlise e dos processos modelados, deve-se estabelecer os momentos de ocorrncia de cada controle e o responsvel pela sua realizao; b) certo que os gestores internos, bem como os executores diretos das atividades devem ser conscientizados para contemplarem em suas atividades de rotina a observncia dos mritos apontados, em face do interesse pblico envolvido; 5

c) alm desses profissionais diretamente interessados no projeto/atividade mostra-se importante a insero de instncias de controle secundrio, cuja orientao principal deve ser voltada especializao das decises, de forma a garantir uma maior consistncia global. Cabe destacar que, em regra, a implantao do controle intrnseco no est vinculada a nenhum investimento especfico, sendo decorrncia de uma mudana de cultura e de procedimentos. 4.2Implantao do controle extrnseco vinculado auditoria tradicional

A introduo desse controle depende unicamente da estruturao de uma rea de auditoria interna ou do estabelecimento de contrato com firmas de auditoria e deve ser realizada de forma amostral sobre os processos realizados, com vistas a verificar, especialmente, o atendimento dos princpios de legalidade e formalidade exigidos da Administrao Pblica. A existncia de processos descritos e divulgados/pblicos facilita a introduo do controle extrnseco, visto que tais processos passam a servir como norteadores da anlise e do acompanhamento a ser realizado. 4.3Implantao do controle extrnseco vinculado auditoria de desempenho

O conceito de auditoria de desempenho relativamente novo, especialmente em sua vertente aplicvel administrao pblica. Porm, o seu contedo , sem dvida, de grande relevncia e a sua implantao deve contemplar as seguintes questes: a) O controle extrnseco est diretamente voltado verificao da eficincia, eficcia, efetividade e economicidade das aes realizadas a partir da execuo de projetos e atividades. Para que isso seja possvel indispensvel a existncia de metas de desempenho estabelecidas a priori, que sirvam como referncia s anlises realizadas. b) O desempenho no pode, contudo, ser aferido somente em funo de um plano gerado pela prpria instituio pois poderia haver uma distoro de percepo quanto aos reais impactos das aes para a sociedade. Nesse sentido, necessrio que, alm das metas de desempenho do Plano, sejam utilizados outros padres de desempenho de referncia, obtidos a partir do estudo de organizaes similares. c) Um dos pontos onde mais rapidamente pode se dar essa integrao quanto anlise da economicidade das aes, fazendo-se necessria a criao de uma base de dados com o histrico de preos praticados na organizao, idealmente vinculada base de dados de preos j disponvel no Governo Federal. d) Considerando a existncia de um sistema integrado de planejamento e execuo, e sse controle extrnseco pode ser feito a partir de um cockpit, onde os gestores tivessem acesso em tempo real aos indicadores e ndices atuais de desempenho em relao aos padres estabelecidos como referncia. 6

CONCLUSO

Com a Reforma Administrativa, ampliou-se o interesse de dotar a administrao pblica de uma maior agilidade de deciso e implementao de mudanas. Essa maior agilidade trouxe consigo associada a necessidade de conferir maior autonomia aos gestores e tcnicos, descentralizando a deciso sempre que possvel, sem ferir os princpios gerais de legalidade, formalidade, razoabilidade etc.. Porm, ao conferir maior autonomia aos gestores reduz-se necessariamente a nfase no controle intrnseco, visto que vrias anlises passam a ser descentralizadas. Em uma organizao privada, esse controle seria imediatamente transferido para uma avaliao dos resultados gerados, mas o mesmo no ocorre, nem poderia ocorrer, na administrao pblica. Em virtude do interesse social e coletivo envolvido e da vinculao a princpios de legalidade e formalidade, no possvel abandonar por completo o controle intrnseco e concentrar atenes somente nos resultados finais. essencial encontrar um equilbrio adequado entre o grau de controle a ser mantido e a fle xibilidade e autonomia que se busca conferir aos gestores. A estrutura de controles proposta neste trabalho visa exatamente fornecer uma resposta possvel manuteno desse equilbrio, contribuindo, assim, para um melhor desempenho das instituies pblicas nacionais.

BIBLIOGRAFIA CARVALHO FILHO, J. S. Manual de Direito Administrativo Rio de Janeiro, Lumen Juris, 2000. DEMING, W. E. Quality, productivity and competitive position Massachusetts, Centro de Estudos de Engenharia Avanada do MIT, 1982. DI PIETRO, M.S.Z. Direito Administrativo, So Paulo, 1993. DIEZ, M.M. Manual de Derecho Administrativo, 2 vol., Buenos Aires, 1980. JURAN, J.M. & GRYNA, F.M. Manual de Controle da Qualidade - So Paulo, Makron, McGraw-Hill, , 1991. MADEIRA, J.M.P. Administrao Pblica Centralizada e Descentralizada Rio de Janeiro, Amrica Jurdica Editora, , 2001. MATUS, C. Poltica, Planejamento e Governo. 2 volumes. Braslia IPEA, 1992. MEIRELLES, H. L. Direito Administrativo Brasileiro, So Paulo, 1990.