Você está na página 1de 7

REFORMA ADMINISTRATIVA E GESTÃO PÚBLICA:

A QUESTÃO DO CONTROLE

Carlos Alexandre da Silva Prado

Universidade Federal do Rio de Janeiro– Centro de Tecnologia, Bloco I, LabCIM, Cidade Universitária, Ilha do Fundão, Rio de Janeiro, RJ, CEP: 21945-970, alexandre@gpi.ufrj.br

Heitor Mansur Caulliraux

Universidade Federal do Rio de Janeiro – Centro de Tecnologia, Bloco F, Sala 117, Cidade Universitária, Ilha do Fundão, Rio de Janeiro, RJ, CEP: 21945-970, heitor@gpi.ufrj.br

ABSTRACT

This paper tries to focus one of the most important subjects of the Administrative Reform in Brazil, which is the resolution of the trade-off that emerges from the opposition between the empowerment and enlargement of autonomy that needs to be given to the public manager and the need to maintain a high level of control and accountability over its actions and decisions.

KEYWORDS: Accountability, Administrative Reform, Public Management

1

APRESENTAÇÃO

O presente texto procura enfocar um dos aspectos centrais do processo de Reforma

Administrativa, qual seja, a identificação da justa medida, da justa proporção entre a ampliação da autonomia do gestor público e a criação de mecanismos de controle eficazes e eficientes para assegurar a promoção de um resultado cada vez melhor para a sociedade e para cada um dos indivíduos e agentes interessados.

O processo de Reforma Administrativa, por que vem passando o Estado Brasileiro,

iniciado com elaboração da Constituição Federal de 1988 e reforçado a partir da Emenda Constitucional n o 19/98, resgatou, no âmbito do Setor Público, a discussão acerca de instrumentos e modelos gerenciais que fossem capazes de promover um melhor desempenho

das instituições estatais, especialmente da Administração Pública direta.

Um dos principais baluartes dessa reorientação é o art. 37 da Constituição Federal de 88 que passa a incluir entre os princípios da administração pública a eficiência. Tal inovação, aparentemente de pouca relevância, demonstra-se hoje como sendo um eixo central na condução das ações dos agentes públicos, contando com o providencial reforço derivado da edição da lei de responsabilidade fiscal, que estabelece mecanismos específicos para a garantia da observância desse princípio pelo gestor público.

A introdução do conceito de eficiência na gestão pública teve, também, como reflexo, a

abertura de um novo e promissor campo de atuação para o engenheiro de produção. A discussão e revisão dos modelos gerenciais, aplicáveis às empresas privadas, de modo a permitir a sua adequada inserção na esfera pública ainda se mostra como uma questão não consolidada.

As particularidades inerentes à gestão pública e a necessidade de observância de outros princípios constitucionais, como o da legalidade e o da moralidade, impõem uma profunda análise desse novo universo e a proposição de soluções aderentes às novas características específicas dessas organizações.

2 A FUNÇÃO CONTROLE

O controle tem sido objeto de estudo por diferentes ramos da ciência, cada qual com

seus interesses peculiares mas mantendo em comum o objetivo de monitorar e avaliar os eventos realizados e, com isso, viabilizar a adoção de ações corretivas imediatas ou futuras.

No âmbito da engenharia de produção cabe destaque à função controle associada à Gestão da Qualidade (Deming, 1982). É a partir dessa linha de estudos que se tornou evidente

e estruturada a discussão acerca da necessidade do controle dos processos e dos produtos para

a garantia de um melhor desempenho de toda a organização (Juran, 1991).

Ainda de destaque aparece a função controle vinculada à engenharia eletrônica e industrial, voltada à introdução de sistemas de controle e monitoramento no chão de fábrica, fortemente alavancada pela disseminação da informática e pela introdução do s CLPs.

Nosso foco de atenção nesse trabalho, porém, reside sobre a discussão da função controle no âmbito de processos de gestão, mais particularmente, no âmbito de processos de gestão pública, onde a responsabilização incidente sobre os gestores exige a construção de estruturas robustas e diversificadas, que, contudo, não podem resultar em perda de flexibilidade e capacidade de produzir resultados, em virtude do princípio da Eficiência já anteriormente mencionado (Madeira, 2001).

3 O CONTROLE NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

Segundo Carvalho Filho (2000) podemos denominar o controle da Administração Pública como sendo “o conjunto de mecanismos jurídicos e administrativos por meio dos quais se exerce o poder de fiscalização e revisão da atividade administrativa em qualquer das esferas de poder”.

Diversas classificações doutrinárias criadas no âmbito do Direito (Diez, 1980) (Meirelles, 1990) (Di Pietro, 1993) procuram ordenar os tipos de controle existentes como

forma de promover a sua análise de forma mais sistema tizada, dada a complexidade do tema em questão.

Particularmente, em relação à aplicação da função Controle, sob a ótica da Engenharia de Produção, voltada à discussão de mecanismos de gestão para instituições públicas, optou-se por propor uma nova estrut uração, considerando que, de forma resumida, pode-se dizer que os processos administrativos estão sujeitos:

1)

a um controle intrínseco e interno, gerado a partir da especificação do seu fluxo próprio de aprovação e da distribuição de responsabilidades distintas ao longo desse. Esse controle intrínseco se preocupa tanto com a análise do conteúdo quando do veículo, mas essas atribuições estão, em regra, desconcentradas, ou seja, atribuídas a áreas distintas;

2)

a um controle extrínseco, interno ou externo à organização, na forma de auditoria tradicional, onde será verificada a adequação dos procedimentos adotados, a formalidade observada nos ritos, a legalidade, a economicidade frente a um referencial estático etc

Por outro lado, e em complementação a esse processo localizado, destaca-se o processo de execução global, que será controlado pelo somatório dos controles existentes sobre cada uma das etapas, com outros controles de caráter mais geral, sendo representados por:

3) um controle extrínseco, interno, associado à função de coordenação e supervisão do gestor principal, que não se apresenta como etapa obrigatória do processo, mas que tem a prerrogativa de intervir e alterar as ações a qualquer tempo que se lhe mostre conveniente;

4)

um controle extrínseco, interno ou externo à organização, realizado por uma função de Auditoria de Desempenho, que tem como foco a análise dos resultados gerados à luz das metas propostas e de outros padrões de referência. È através desse controle que se mostra possível a identificação da aderência geral entre os esforços empregados e os resultados obtidos pela organização.

Por controle intrínseco deseja-se representar aquele controle que é parte inerente ao próprio processo, sendo executado ao longo e como elemento essencial de sua própria realização, apresentando efeitos que se produzem antes da consumação do resultado final, evitando, assim, a geração de um produto indesejado.

Por controle extrínseco, por outro lado, deseja-se representar aquele controle realizado por intermédio de uma ação externa ao processo, que atua no sentido de atestar sua conformidade, mas que tem reflexos e constatações post factum, ou seja, não evita a ocorrência do comportamento/resultado indesejado, apenas possibilita punir tal comportamento e evitar a s ua repetição.

A figura a seguir procura representar as relações existentes entre esses diferentes tipos de controle, considerando alguns mecanismos de gestão envolvidos e as principais análises associadas a cada um dos controles propostos.

Controle extrínseco Controle extrínseco Planejamento Planejamento Supervisão do gestor Supervisão do gestor
Controle extrínseco
Controle extrínseco
Planejamento
Planejamento
Supervisão do gestor
Supervisão do gestor
Metas
Metas
Interno
Interno
Conveniência
Conveniência
Oportunidade
Oportunidade
Definição das Ações
Definição das Ações
Eficiência
Eficiência
Prioridades
Prioridades
Eficácia
Eficácia
Controle intrínseco ao projeto
Controle intrínseco ao projeto
Efetividade
Efetividade
Economicidade
Economicidade
Execução do Projeto/Atividade
Execução do Projeto/Atividade
Conveniência
Conveniência
Controle intrínseco à execução
Controle intrínseco à execução
Oportunidade
Oportunidade
Consistência Técnica
Consistência Técnica
Controle Orçamentário
Controle Orçamentário
Controle extrínseco
Controle extrínseco
Legalidade
Legalidade
Auditoria de desempenho
Auditoria de desempenho
Formalidade
Formalidade
Execução orçamentária
Execução orçamentária
Conformidade
Conformidade
ocorre de 0 a n vezes
ocorre de 0 a n vezes
Padrões de Desempenho
Padrões de Desempenho
Interno
Interno
Controle extrínseco
Controle extrínseco
Legalidade
Legalidade
Formalidade
Formalidade
Auditoria Tradicional
Auditoria Tradicional
Conformidade
Conformidade
Regras e Normas
Regras e Normas
Economicidade
Economicidade
Externo
Externo
Resultados
Resultados

Figura 1 – Estrutura Geral de Controle Proposta

O

modelo

tradicional

de

administração

pública,

fortemente

orientado

pela

centralização das decisões, privilegia o controle intrínseco, dando baixa autonomia aos

gestores. Em regra tal orientação apresenta os seguintes inconvenientes:

1)

não elimina a produção de resultados indesejados, pois não há especialização suficiente das instâncias de controle;

2)

amplia as demandas e os poderes de um grupo limitado de agentes, elevando os riscos de favorecimentos e privilégios indesejados;

3)

aumenta os tempos totais envolvidos na execução dos projetos e atividades devido à formação de verdadeiros “gargalos de decisão”.

Como forma de responder à dicotomia criada entre a ampliação da autonomia do gestor com vistas à busca permanente da eficiência e a necessidade de manutenção de elementos de controle abrangentes, propõe-se a adoção estruturada das seguintes ações:

1)

redistribuição das atividades de controle intrínseco ao longo do processo, evitando ao máximo as redundâncias e os controles improdutivos e privilegiando a formação de núcleos especializados em determinada análise;

2)

estruturação de uma árvore de critérios de delegação de competências, visando conferir, de forma controlada e formalizada, maior autonomia a um grupo maior de profis sionais. Essa árvore deve conter, além dos tradicionais critérios monetários, outros critérios relacionados ao tipo de material, abrangência da ação etc.;

3)

implantação de sistemas integrados de informações gerenciais, que permitam ao gestor principal de um projeto ou atividade o permanente controle sobre as ações em curso, tornando-o hábil a intervir para a promoção de ajustes necessários;

4) aumento das ações de controle extrínseco interno vinculadas à auditoria tradicional, atuando, por amostragem, sobre as atividades realizadas e, principalmente, buscando estabelecer procedimentos e orientações padronizadas acerca da forma apropriada de realização de determinada função;

5)

ampliação e consolidação das iniciativas voltadas ao controle extrínseco interno vinculadas à auditoria de desempenho, atuando sobre os resultados gerados e gerando padrões de desempenho (benchmarkings) que sirvam como referência tanto para os processos de execução quanto de planejamento;

6) coordenação das ações dos controles internos (intrínseco e extrínseco) com as ações dos controles externos (extrínseco) no sentido de integrar as práticas e os padrões gerados para a organização com os de toda a administração pública nacional.

4 IMPLANTANDO A FUNÇÃO CONTROLE

Implantar a função controle, conforme apresentada nesse trabalho, representa, na verdade, implantar 3 grandes conjuntos de atividades: as de controle intrínseco, a partir da revisão do fluxo dos processos, as de controle extrínseco vinculadas à auditoria tradicional, com foco local na atividade; e as de controle extrínseco vinculadas à auditoria de desempenho, com foco nos processos e em seus resultados.

4.1- Implantação do controle intrínseco

A implantação de um controle da execução de projetos e atividades a partir de seus próprios gestores, com a subordinação periódica dessa execução a aprovadores específicos (notadamente quando da execução orçamentária) envolve o seguinte conjunto de observações:

a) a partir da estrutura de análise e dos processos modelados, deve-se estabelecer os momentos de ocorrência de cada controle e o responsável pela sua realização;

b) é certo que os gestores internos, bem como os executores diretos das atividades devem ser conscientizados para contemplarem em suas atividades de rotina a observância dos méritos apontados, em face do interesse público envolvido;

c) além desses profissionais diretamente interessados no projeto/atividade mostra - se importante a inserção de instâncias de controle secundário, cuja orientação principal deve ser voltada à especialização das decisões, de forma a garantir uma maior consistência global.

Cabe destacar que, em regra, a implantação do controle intrínseco não está vinculada a nenhum investimento específico, sendo decorrência de uma mudança de cultura e de procedimentos.

4.2- Implantação do controle extrínseco vinculado à auditoria tradicional

A introdução desse controle depende unicamente da estruturação de uma área de

auditoria interna ou do estabelecimento de contrato com firmas de auditoria e deve ser

realizada

especialmente,

Administração Pública.

de

forma

o

amostral

atendimento

sobre

dos

os

processos

de

realizados,

legalidade

e

com

formalidade

vistas

a

verificar,

da

princípios

exigidos

A existência de processos descritos e divulgados/públicos facilita a introdução do

controle extrínseco, visto que tais processos passam a servir como norteadores da análise e do acompanhamento a ser realizado.

4.3- Implantação do controle extrínseco vinculado à auditoria de desempenho

O conceito de auditoria de desempenho é relativamente novo, especialmente em sua vertente aplicável à administração pública. Porém, o seu conteúdo é, sem dúvida, de grande relevância e a sua implantação deve contemplar as seguintes questões:

a) O controle extrínseco está diretamente voltado à verificação da eficiência, eficácia, efetividade e economicidade das ações realizadas a partir da execução de projetos e atividades. Para que isso seja possível é indispensável a existência de metas de desempenho estabelecidas a priori, que sirvam como referência às análises realizadas.

b) O desempenho não pode, contudo, ser aferido somente em função de um plano gerado pela própria instituição pois poderia haver uma distorção de percepção quanto aos reais impactos das ações para a sociedade. Nesse sentido, é necessário que, além das metas de desempenho do Plano, sejam utilizados outros padrões de desempenho de referência, obtidos a partir do estudo de organizações similares.

c) Um dos pontos onde mais rapidamente pode se dar essa integração é quanto à análise da economicidade das ações, fazendo-se necessária a criação de uma base de dados com o histórico de preços praticados na organização, idealmente vinculada à base de dados de preços já disponível no Governo Federal.

d) Considerando a existência de um sistema integrado de planejamento e execução, esse controle extrínseco pode ser feito a partir de um “cockpit”, onde os gestores tivessem acesso em tempo real aos indicadores e índices atuais de desempenho em relação aos padrões estabelecidos como referência.

5

CONCLUSÃO

Com a Reforma Administrativa, ampliou-se o interesse de dotar a administração pública de uma maior agilidade de decisão e implementação de mudanças. Essa maior agilidade trouxe consigo associada a necessidade de conferir maior autonomia aos gestores e técnicos, descentralizando a decisão sempre que possível, sem ferir os princípios gerais de legalidade, formalidade, razoabilidade etc

Porém, ao conferir maior autonomia aos gestores reduz-se necessariamente a ênfase no controle intrínseco, visto que várias análises passam a ser descentralizadas. Em uma organização privada, esse controle seria imediatamente transferido para uma avaliação dos resultados gerados, mas o mesmo não ocorre, nem poderia ocorrer, na administração pública.

Em virtude do interesse social e coletivo envolvido e da vinculação a princípios de legalidade e formalidade, não é possível abandonar por completo o controle intrínseco e concentrar atenções somente nos resultados finais. È essencial encontrar um equilíbrio adequado entre o grau de controle a ser mantido e a fle xibilidade e autonomia que se busca conferir aos gestores.

A estrutura de controles proposta neste trabalho visa exatamente fornecer uma resposta possível à manutenção desse equilíbrio, contribuindo, assim, para um melhor desempenho das instituições públicas nacionais.

6 BIBLIOGRAFIA

CARVALHO FILHO, J. S. – Manual de Direito Administrativo – Rio de Janeiro, Lumen Juris, 2000.

DEMING, W. E. – Quality, productivity and competitive position – Massachusetts, Centro de Estudos de Engenharia Avançada do MIT, 1982.

DI PIETRO, M.S.Z. – Direito Administrativo, São Paulo, 1993.

DIEZ, M.M. – Manual de Derecho Administrativo, 2 vol., Buenos Aires, 1980.

JURAN, J.M. & GRYNA, F.M. – Manual de Controle da Qualidade - São Paulo, Makron, McGraw-Hill, , 1991.

MADEIRA, J.M.P. – Administração Pública Centralizada e Descentralizada – Rio de Janeiro, América Jurídica Editora, , 2001.

MATUS, C. Política, Planejamento e Governo. 2 volumes. Brasília IPEA, 1992.

MEIRELLES, H. L. – Direito Administrativo Brasileiro, São Paulo, 1990.