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SISTEMAS DE INTEGRIDADE NOS ESTADOS BRASILEIROS

Instituto Ethos de Empresas e Responsabilidade Social

Sistema de Integridade nos Estados Brasileiros


1 Edio

So Paulo 2011

SiStemaS de integridade noS eStadoS BraSileiroS

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SUMRIO
ndice de tabelas e figuras 6

Apresentao

Transparncia do oramento pblico

Contratao de obras e servios pelos estados

15

O controle interno nos estados brasileiros

25

O controle externo das contas pblicas pelos Tribunais de Contas estaduais

32

A fora da oposio nas Assembleias Legislativas

39

Arcabouo legal e desempenho prtico das CPIs nas Assembleias Legislativas

45

Participao e controle social por meio dos conselhos

51

O papel da mdia no controle da corrupo

57

Balano dos resultados

63

Anexo metodolgico

68

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NDICE

APRESENTAO

taBelaS
1 Os Indicadores de Transparncia Oramentria (11) 2 Acesso informao completa, em tempo hbil e de forma amigvel ao usurio (12) 3 A transparncia do oramento pblico dos estados (14) 4 Informaes sobre o volume de licitaes por modalidade na Secretaria de Educao (ano 2009) (20) 5 Informaes sobre o volume de licitaes por modalidade na Secretaria de Sade (ano 2009) (22) de corrupo (24) Legislativa (42) 7 ndice de Qualidade do Controle Interno (30) relao ao governo do estado (36) de risco de corrupo (44) 6 ndice de risco 8 A politizao dos conselheiros em 11 ndice

isando contribuir para a ao poltica e o planejamento de diversos setores da sociedade e do governo que trabalham para elevar o padro tico e da integridade no Brasil, apresentamos aqui um diagnstico dos sistemas de integridade nos estados brasileiros. Nesta publicao propomos uma metodologia para avaliar, no nvel estadual, as instituies de integridade, sua governana e governabilidade. Baseado na metodologia da Transparncia Internacional para anlise dos sistemas de preveno e combate corrupo nos pases, indicadores sobre as instituies que fazem parte do sistema de integridade nos estados da federao brasileira foram formulados e preenchidos. Os resultados que obtivemos so oferecidos sociedade, governo, empresas, academia, cidados como insumo para o debate sobre o desenvolvimento das instituies e mecanismos de defesa da integridade e do uso devido de recursos pblicos. Prope-se, ainda, a subsidiar o debate em outros pases com caractersticas fortemente federativas, como o caso do mxico e dos Estados Unidos. Esta publicao apresenta os resultados do estudo realizado para o Instituto Ethos de Responsabilidade Social das Empresas pelo Centro de Estudos de Opinio Pblica da Universidade Estadual de Campinas (CESOP/Unicamp), entre janeiro e agosto de 2011, com o objetivo de comparar determinados mecanismos considerados relevantes na preveno e no controle da corrupo nos 26 estados e no Dis-

trito Federal do Brasil. O estudo ainda produto do Convnio entre o Instituto Ethos, o Escritrio das Naes Unidas sobre Drogas e Crime (Unodc) e a Controladoria-Geral da Unio (CGU), que durante seus dois anos de durao foi o catalisador de atividades para a mobilizao do setor privado pela integridade e pelo combate corrupo. Foram selecionados oito pontos necessrios para a promoo da integridade nos estados para anlise: 1) a transparncia sobre as diferentes fases da execuo oramentria, 2) as modalidades das licitaes de bens, servios e obras, 3) a institucionalizao de controle interno, 4) a independncia dos colegiados dos Tribunais de Contas, 5) a fora da oposio nas Assembleias Legislativas, 6) o desenho legal e o desempenho prtico das Comisses Parlamentares de Inqurito para investigar irregularidades, 7) a participao da sociedade civil nos conselhos de gesto e 8) a imparcialidade da mdia local no acompanhamento de casos de corrupo nos estados. Por fim, cabe aqui ressaltar o papel do controle social, a dimenso com avanos mais significativos, que podem ser relacionados ao crescente movimento de organizao da sociedade civil que reivindica cidadania, participao e acompanhamento da gesto pblica. As recomendaes aqui apresentadas no esgotam anlises ou proposies. Pelo contrrio: so provocaes iniciais com base no diagnstico levantado para despertar a reflexo dos cidados interessados.

9 Indicadores sobre a evoluo da fora da oposio na Assembleia 13 A instalao

10 A fora da oposio na mesa da Assembleia Legislativa e nas comisses (43) 12 O status legal das CPIs nas Assembleias Legislativas (49)

e o desempenho das CPIs nas Assembleias Legislativas (50)

14 O desempenho dos conselhos sociais (55)

15 ndice de Integridade da Atividade Jornalstica por Estado (62)

FiGUraS
1 modelo de avaliao de riscos de corrupo em compras pblicas (17) 2 modelo de avaliao de riscos de corrupo em compras pblicas para vrias modalidades de contratos (18) 3 Seleo dos conselheiros e sua independncia do poder poltico (34) 4 Clculo para o indicador de independncia dos conselheiros (35) 5 Relao de foras entre governo e oposio na AL em vrios momentos e instncias (40) 6 Os indicadores e seu impacto sobre a administrao pblica (47) 7 Tabela de avaliao do desempenho dos conselhos (54) 8 Sistema de pontuao do desempenho dos conselhos (54)

Boa leitura.

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ORAMENTO PBLICO
Parte 1: Contexto e mtodo

TRANSPARNCIA DO

controle sobre a alocao dos recursos pblicos pela administrao estadual comea com o monitoramento da execuo oramentria pelo prprio governo estadual, por meio das secretarias de governo e dos mecanismos de controle interno. Para que os gestores tenham controle sobre a administrao, os governos estaduais lanaram mo de sistemas integrados de gesto de recursos que permitem o acompanhamento da execuo oramentria em tempo hbil. Esse sistema de administrao de recursos deve ser aberto tambm aos rgos de controle externo, que incluem no mbito estadual a Assembleia Legislativa e o Tribunal de Contas do Estado. Nos ltimos anos, porm, o conceito de prestao de contas (no sentido mais amplo de accountability) tem sido ampliado para alm dos controles horizontais. Adicionalmente da fiscalizao da administrao por instncias estatais, a prestao de contas diretamente para a sociedade adquiriu uma funo importante. A mdia, grupos de interesse, organizaes no governamentais e centros de pesquisa assumiram um papel central na fiscalizao direta dos agentes pblicos, explorando os dados disponveis por conta prpria, sem a intermediao dos representantes eleitos e das instituies de fiscalizao do estado. Essas iniciativas de controle vertical tm resultados importantes quando divulgam informaes sobre o comparecimento dos

representantes nas casas legislativas, os padres de votao, os projetos encaminhados, o uso de recursos ou o financiamento das campanhas dos deputados e vereadores, para mencionar apenas alguns exemplos do impacto da transparncia para a sociedade civil. Alm desse impacto direto, a transparncia tem tambm efeitos colaterais. Em primeiro lugar, o controle social cobra de forma direta ou indireta maior eficincia dos rgos de controle estatais. Em segundo lugar, demanda maior acesso informao para viabilizar o controle. Na sua forma mais ampla, essa segunda demanda se materializa em iniciativas como a regulao do acesso informao em lei especfica (Lei da Transparncia1). O conceito de acesso informao se desdobra em duas direes. De um lado, o acesso informao se refere ao direito do cidado de requisitar informao sobre os registros que a administrao armazena sobre ele. So dados sobre os quais o poder pblico deve manter sigilo, preservando a privacidade do cidado (informaes sobre o imposto de renda, sobre o atendimento de sade ou outros dados pessoais). Por outro lado, os cidados demandam informaes de carter pblico ao estado. O conceito de acesso informao nessa rea passou por um processo de transformao. Enquanto inicialmente se referia obrigao dos governos de atender s demandas de informao, formula-

No Brasil, a lei de acesso informao, enviada ao Congresso Nacional pelo governo em 2005, foi aprovado pela Cmara dos Deputados e neste momento se encontra parada em uma comisso do Senado.

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tranSparncia SoBre o oramento pBlico

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das por representantes da sociedade, o conceito hoje significa a divulgao proativa das informaes. Governos comprometidos com o acesso permanente e amplo aos dados da administrao pblica frequentemente se autointitulam governos abertos, usando a internet para ampla divulgao dos dados. A transparncia sobre a gesto do oramento pblico pea fundamental na prestao de contas dos agentes pblicos para a sociedade. Os fundamentos da transparncia sobre os recursos pblicos esto nos sistemas de gesto de recursos pela administrao. Enquanto essa sistematizao dos gastos pblicos ocorreu no mbito federal a partir de 19872, os estados modernizaram a gesto de recursos no decorrer dos anos 1990. No mbito municipal, em muitos municpios ainda no foram implementados sistemas de gesto integrada de recursos3. A Constituio Federal reconhece o acesso informao como um princpio bsico da administrao pblica4. O texto da Constituio de 1988 ainda foi redigido no esprito de informaes prestadas em reao a uma demanda manifesta por parte da sociedade. A Lei de Responsabilidade Fiscal de 20004, alm de regras garantindo maior austeridade fiscal, obriga os administradores divulgao pblica do oramento. No captulo sobre transparncia, controle e fiscalizao, a lei define que as informaes a respeito da gesto fiscal dos poderes

pblicos devem ser amplamente divulgadas e ficar disponveis no respectivo Poder Legislativo (Art. 49-50). A Lei Capiberibe, aprovada em 20096, deu nova redao ao texto da LRF, agora incorporando os conceitos de divulgao proativa, completa, detalhada e amigvel das informaes oramentrias. A Lei Capiberibe prev a implementao da transparncia em todos os mbitos da administrao pblica nacional, estadual e municipal, de forma escalonada7. Com base nessa iniciativa, a organizao no governamental Contas Abertas criou em 2010 o ndice de Transparncia, um sistema de avaliao da transparncia oramentria nos estados brasileiros que se orienta pelos requisitos demandados por essa nova lei 8. Em algumas questes, o ndice de Transparncia vai alm da lei, cobrando o contedo detalhado e a usabilidade das informaes divulgadas pelos estados sobre o oramento pblico. Os dados aqui utilizados foram compilados entre maio e julho de 2010 pela organizao Contas Abertas e so idnticos aos dados do ndice de Transparncia. Extramos trs elementos especficos do ndice de Transparncia para avaliar as bases de transparncia oramentria nos estados. Em relao ao contedo das informaes oramentrias divulgadas, identificamos se os dados apresentados cobrem as principais etapas da execuo oramentria. Estas incluem a dotao inicial, os valores autorizados, em-

penhados, liquidados, pagos e os restos a pagar. O segundo elemento extrado do ndice de Transparncia a atualizao do dado, porque informaes defasadas diminuem a relevncia do que se quer divulgar. O terceiro elemento

refere-se possibilidade de acessar os dados desagregados, possibilitando a anlise das informaes com modernos recursos estatsticos. Os critrios usados e sua relao com o controle da corrupo so ilustrados na Tabela 1.

Tabela 1 Os Indicadores de Transparncia Oramentria


Menor capacidade de fiscalizao Sistema de gesto integrada de recursos implementados acesso da al e do TCe a esse sistema Transparncia sobre todas as etapas da execuo oramentria Dotao inicial autorizao empenhado liquidado Pago Restos a pagar pagos Total desembolsado Restos a pagar a pagar atualizao No Maior capacidade de fiscalizao Sim

No No No No No No No No No a partir de 61 dias De 31 a 60 dias De 16 a 30 dias

Sim Sim Sim Sim Sim Sim Sim Sim Sim

Atravs do Sistema Integrado de Administrao Financeira do Governo Federal (Siafi). Alguns estados e municpios adotaram um sistema similar ao do governo federal (Siafem), outros optaram por sistemas prprios de gesto financeira. 4 O inciso XXXIII do Artigo 5o da Constituio (no Ttulo II Dos Direitos e Garantias Fundamentais) define que todos tm direito a receber dos rgos pblicos informaes de seu interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral, que sero prestadas no prazo da lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindvel segurana da sociedade e do Estado. 5 O ttulo oficial da Lei de Responsabilidade Fiscal Lei Complementar no 101, de 4 de maio de 2000. 6 O ttulo oficial da Lei Capiberibe Lei Complementar no 131, de 27 de maio de 2009. 7 A lei foi publicada no dia 28 de maio de 2009, estabelecendo os prazos para sua entrada em vigor. Art. 73B. Ficam estabelecidos os seguintes prazos para o cumprimento das determinaes dispostas nos incisos II e III do pargrafo nico do art. 48 e do art. 48-A: I 1 (um) ano para a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios com mais de 100.000 (cem mil) habitantes; II 2 (dois) anos para os Municpios que tenham entre 50.000 (cinquenta mil) e 100.000 (cem mil) habitantes; III 4 (quatro) anos para os Municpios que tenham at 50.000 (cinquenta mil) habitantes. 8 O ndice de Transparncia divulgado no site www.indicedetransparencia.org.br.
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De 8 a 15 dias De 2 a 7 dias De online a 24 horas Download dos dados primrios desagregados No Sim

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tranSparncia SoBre o oramento pBlico

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Tabela 2 acesso informao completa, em tempo hbil e de forma amigvel ao usurio


UF AC AL AP AM BA CE DF ES GO MA MT MS MG PA PB PR PE PI RJ RN RS RO RR SC SP SE TO Pontuao Dotao inicial sim sim no sim sim sim sim sim sim sim sim sim sim sim sim sim sim sim sim sim sim sim sim sim sim sim sim 0,05 Autorizado sim sim no sim sim sim sim sim sim sim sim sim sim sim sim sim sim sim sim sim sim sim sim sim sim sim sim 0,10 Empenhado sim sim sim sim sim sim sim sim sim sim sim sim sim sim sim sim sim sim sim sim sim sim sim sim sim sim sim 0,05 Liquidado sim sim no sim sim sim sim sim sim sim sim sim sim sim sim sim sim sim sim sim sim sim sim sim sim sim sim 0,05 Pago sim sim sim sim no sim sim sim sim sim sim sim no sim sim sim no no sim sim sim sim no sim sim no no 0,05 Restos a pagar pagos sim sim no sim sim sim sim sim sim sim sim sim sim sim sim sim sim sim sim sim sim sim sim sim sim sim sim 0,05 Total desembolsado no no no no no no no no no no no no no no no no no no no no no no no no no no no 0,10 Restos a pagar a pagar sim sim no sim sim sim sim sim sim sim sim sim sim sim sim sim sim sim sim sim sim sim sim sim sim sim sim 0,05 Atualizao De online a 24 horas De online a 24 horas De 2 a 7 dias De online a 24 horas De online a 24 horas De online a 24 horas De 31 a 60 dias De online a 24 horas De online a 24 horas De online a 24 horas De online a 24 horas De online a 24 horas De 16 a 30 dias De online a 24 horas De online a 24 horas De online a 24 horas De 2 a 7 dias De 31 a 60 dias De 8 a 15 dias De online a 24 horas De online a 24 horas De online a 24 horas De 31 a 60 dias De online a 24 horas De online a 24 horas De online a 24 horas De online a 24 horas Download no no no no no no no no no no no no no no no no no no no no no no no no no no no sim = 0,25

*At 24 horas = 0,25; at 7 dias = 0,20; at 14 dias = 0,15; at 31 dias = 0,10; at 60 dias = 0,05; acima de 60 dias = 0

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Parte 2: oS dadoS

avaliao dos dados sobre a transparncia oramentria revela que a maioria dos estados divulga informaes sobre o ciclo oramentrio, desde a dotao inicial, conforme a lei oramentria, passando pelo empenho, at o pagamento. Quase nenhum estado divulga o valor total desembolsado, que constitui pea importante na contabilidade oramentria. mais grave, no entanto, a lacuna em relao ao acesso de bancos de dados com as informaes oramentrias para fins de anlise e tratamento estatstico. Somente com essa pea fundamental os cidados e a mdia esto plenamente capacitados para analisar em detalhe e com critrios prprios a movimentao financeira. Nenhum estado divulga as informaes nesse formato ainda. Em relao atualizao dos dados, os estados que se destacam negativamente

so Distrito Federal, Piau e Roraima, onde os dados so atualizados dentro de 31 a 60 dias, seguidos de minas Gerais, com atualizao entre 16 e 30 dias. Os mesmos estados Piau, Roraima e minas Gerais deixam de divulgar informaes sobre o valor pago do oramento, o que os coloca em posio de transparncia insatisfatria na avaliao geral, junto com o Distrito Federal. A pior avaliao geral do Amap, que divulga somente parte das informaes sobre a execuo oramentria. importante lembrar que a avaliao sobre a transparncia oramentria aqui se baseia somente em uma seleo dos dados que compem o ndice de Transparncia, uma vez que a finalidade do levantamento realizado a concentrao em alguns indicadores-chaves.

E SERVIOS PELOS ESTADOS


Parte 1: Contexto e mtodo

CONTRATAO DE OBRAS

Tabela 3 a transparncia do oramento pblico dos estados


UF AC AL AP AM BA CE DF ES GO MA MT MS MG PA PB PR PE PI RJ RN RS RO RR SC SP SE TO ndice 0,65 0,65 0,30 0,65 0,60 0,65 0,45 0,65 0,65 0,65 0,65 0,65 0,45 0,65 0,65 0,65 0,55 0,40 0,55 0,65 0,65 0,65 0,40 0,65 0,65 0,60 0,60 0-50 = vermelho / 51-75 = amarelo / 76-100 = verde

s recursos do oramento do estado so um dos principais alvos da corrupo em todos os pases. Dentro do oramento pblico, o pagamento de obras e servios representa uma das maiores categorias de despesa. Como este relatrio mostrar, difcil fazer generalizaes a respeito do volume de contratao de obras e servios pela administrao pblica, devido natureza diferente de cada setor e dos modelos de gesto adotados. Onde o estado compra material escolar ou remdios, contrata servios de limpeza ou encomenda a realizao de obras pblicas com empresas privadas cria-se uma interface entre agentes pblicos e privados, que pode constituir um risco de corrupo. Entre os especialistas no tema da boa governana, a integridade do processo licitatrio uma preocupao central. O debate gira em torno de temas como a legislao que rege as compras do estado; a transparncia do processo para os participantes e os observadores externos; e medidas para evitar conflitos de interesse dos envolvidos. O processo licitatrio tambm est na mira dos especialistas em administrao pblica. Os mecanismos de controle para coibir a corrupo so questionados porque atrasam os processos de compra e contratao do setor privado pelos agentes pblicos. Os valores de integridade se contrapem demanda de eficincia e agilidade. Para os defensores da integridade, o marco legal brasileiro (a Lei n 8.666, de 1993) foi um passo decisivo na direo do controle da corrupo (Abramo/Capobianco, 2004; Castro, 2007). Para os advogados de uma administrao pblica no modelo gerencial, a lei precisa ser modificada

para devolver mais agilidade administrao pblica. O exemplo mais evidente para o conflito (e a vitria dos administradores) so as mudanas na legislao sobre o processo licitatrio em 2011 para garantir a realizao das obras para a Copa do mundo 2014. A natureza das transaes econmicas entre o estado e as entidades privadas abre a possibilidade de riscos de corrupo. Entre estes se destacam, primeiro, a formao de cartis entre fornecedores privados de bens e servios com a finalidade de manipular o mercado de oferta. Porm, a manipulao do processo licitatrio por cartis tipicamente no envolve o suborno a agentes pblicos. Tecnicamente no so casos de corrupo. O segundo risco envolve a corrupo de funcionrios pblicos por fornecedores com a finalidade de aumentar o preo (ou diminuir a qualidade) dos produtos adquiridos pelo estado. Nesse caso, parte dos lucros privados obtidos ilegalmente, atravs de superfaturamento, repassada aos funcionrios pblicos envolvidos na forma de suborno. A iniciativa e a organizao dos esquemas de corrupo na licitao podem partir tanto do gestor pblico como da iniciativa privada. A administrao pblica desenvolveu vrios mecanismos de contratao de obras, bens e servios para evitar esses riscos de corrupo. A corrupo do processo de licitao causa diferentes custos econmicos, que vo desde o superfaturamento das obras, a baixa qualidade dos servios contratados at mesmo o investimento em reas no prioritrias sob a tica do interesse pblico1. Essa

Alm das questes econmicas, outros critrios so relevantes nas compras pelo estado, como a isonomia, a transparncia e a legalidade do processo licitatrio.

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contratao de oBraS e ServioS peloS eStadoS

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anlise se concentra no critrio da economicidade, que significa a contratao de bens, servios e obras pelo estado na melhor relao custo-benefcio. O mecanismo central adotado pela administrao pblica para alcanar esse objetivo recorrer aos mecanismos de mercado para a realizao das compras governamentais. A ampla divulgao dos processos de compra pelo poder pblico, a descrio clara dos objetos contratados e dos critrios de seleo deveriam permitir que o estado recebesse as melhores ofertas pelos servios, produtos ou obras que pretende contratar. O marco regulatrio das compras pblicas no Brasil (Lei n 8.666/1993) prev vrias modalidades de compra. Estas podem ser ordenadas segundo o esforo feito para diminuir a discricionariedade dos agentes pblicos e para aumentar a competitividade entre os fornecedores. A Figura 1 ilustra a relao entre a discricionariedade dos agentes pblicos e a presena do mercado. Na medida em que os agentes pblicos aumentam sua margem de deciso sobre a escolha do fornecedor para determinado servio contratado pelo estado, a competitividade do mercado diminui. Por outro lado, quanto maior a divulgao da compra e quanto mais claras as regras, mais ofertas sero apresentadas por agentes privados. A Figura 1 tambm identifica o risco de corrupo envolvida na contratao de servios e obras. Quanto

maior a discricionariedade do agente, mais alto o risco de corrupo; quanto maior a competio, menor o risco (Abramo/Capobianco, 2004). Ao mesmo tempo, o esforo para garantir maior competitividade tem custo para a administrao pblica. A organizao de processos licitatrios que garantam maior competitividade consome tempo e recursos financeiros tanto do estado, que precisa organizar o processo de compra, como dos fornecedores, que devem comprovar sua competncia e eficincia para executar o projeto nas melhores condies de custo-benefcio. A discusso sobre o equilbrio entre os benefcios esperados dos mecanismos de mercado e os custos para garantir que esse mercado funcione e produza os resultados esperados dentro da lgica da competio entre potenciais fornecedores no objeto desse estudo. As modalidades de compra pela legislao brasileira indicadas na Lei n 8.666/1993 so a dispensa de licitao, a inexigibilidade, o convite, o prego eletrnico, a tomada de preos e a concorrncia. A legislao impe diferentes formatos para a contratao dos servios, bens e obras em funo do valor contratado e do tipo de compra. Para valores mais altos, o formato de compra previsto pela lei mais competitivo, quando para valores menores o administrador tem maior discricionariedade (Lei n 8.666/1993, artigos 23 e 24). Tambm h formatos diferentes para

bens de custeio, onde o estado compra os mesmos produtos reiteradamente. Finalmente, h licitaes especficas para a contratao de obras, em funo do ciclo especfico do produto adquirido, que envolve vrios passos do planejamento execuo. A legislao especfica define uma grande variedade de procedimentos para as diferentes modalidades de licitaes. Para a nossa anlise, essas diferenas sero reduzidas a uma nica dimenso: o

aumento ou a reduo do grau de competitividade estabelecida entre os potenciais fornecedores. Como ilustra a Figura 1, essa dimenso coincide com a diferenciao entre processos licitatrios que oferecem menos ou mais poder de livre arbtrio para os agentes pblicos envolvidos. Estudos anteriores usaram a ideia de classificar as modalidades de compras segundo a competitividade do processo de licitao2. Na nossa anlise, agrupamos as modalidades em trs categorias explicitadas em seguida:

Competio ampla, arbtrio baixo: risco baixo de corrupo


Leilo e Prego so modalidades de compra/ venda do poder pblico, regidos pelo princpio do maior lance em um mercado presencial. Nestes h menor chance de manipulao, devido presena de todos os fornecedores e deciso transparente. Tomada de Preos e Concorrncia so modalidades de contratao que se baseiam no cadastramento prvio de fornecedores na administrao pblica. Nessas modalidades de compra, a competio entre os fornecedores ampla e o poder de arbitragem dos agentes pblicos limitado. O risco de corrupo esperado baixo.

Competio reduzida, arbtrio mdio: risco mdio


Na modalidade de compra por Carta-Convite, o nmero de ofertas reduzido. A administrao convida, no mnimo, trs empresas do setor a apresentar uma oferta e escolhe a menor oferta. O administrador est autorizado a decidir a quem convidar. Na prtica, muitos rgos resolvem publicar o edital na imprensa oficial, dando ao convite um formato maior de publicidade e concorrncia. No entanto, a captao dessas diferenas requer na prtica a anlise da forma de publicao caso a caso, o que no foi possvel aqui. Pela possibilidade de limitar o nmero de fornecedores e pela maior arbitrariedade da administrao pblica, essa modalidade de compra pode ser considerada de risco mdio. No Concurso, para a escolha de trabalhos intelectuais, e na Consulta, para a realizao de trabalhos tcnicos, h maior arbitrariedade do administrador envolvido, devido importncia do contedo das propostas. Classificamos essas duas modalidades como de competio mdia.

FIguRa 1 Modelo de avaliao de riscos de corrupo em compras pblicas


agente pblico Mercado Risco de corrupo Custo administrativo Maior discricionariedade do agente pblico Menor competitividade entre os fornecedores privados Risco de corrupo alto Custo baixo de controle + Menor discricionariedade Maior competitividade Risco de corrupo baixo

Competio baixa, arbtrio amplo: risco alto


A Dispensa e a Inexigibilidade de licitao so dois formatos de contratao nos quais os mecanismos de mercado so suprimidos. As razes para a dispensa previstas na lei so o baixo valor ou situaes emergenciais que requerem rpida reao do poder pblico. A inexigibilidade especifica

Custo alto de controle

Por exemplo, Fernandes (2003) aplicou uma classificao dicotmica, separando as modalidades competitivas (concorrncia + tomada de preos + prego + convite + concurso) das modalidades no competitivas (inexigibilidade + dispensa + suprimento de fundos).

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situaes quando a competio invivel por diferentes razes. Nessas hipteses, a concorrncia entre vrios fornecedores mnima, o poder de arbtrio do administrador maximizado e o risco de corrupo cresce. A identificao das modalidades

de licitao feita pelo administrador na hora de lanar a despesa no sistema de administrao financeira do estado. Os dados aqui se baseiam exclusivamente nessa fonte oficial de registro de aquisio de bens e servios pelo estado3.

FIguRa 2 Modelo de avaliao de riscos de corrupo em compras pblicas para vrias modalidades de contratos
Risco de corrupo alto Compras por inexigibilidade Prtica Compras por dispensa Compras por concurso Risco de corrupo mdio + Risco de corrupo baixo Compras por prego ou leilo Compras por concorrncia Compras por tomada de preos

em cada modalidade de licitao. A porcentagem de recursos gastos com as modalidades de compras pouco competitivas servir de referncia para calcular o risco de corrupo. A Tabela 4 e a Tabela 5 (pgs. 20 e 22) trazem um resumo das compras efetuadas pelas diferentes modalidades de licitao, ordenadas segundo o grau de competitividade que estabelecem entre os fornecedores e as secretarias de Sade e de Educao em cada estado. mesmo com o recorte limitado a um nico ano fiscal (2009) e somente duas secretarias selecionadas (Educao e Sade), no foi possvel obter a informao sobre as modalidades de licitao nos seguintes seis estados: Amap, mato Grosso do Sul, Paraba, Rio Grande do Norte, Roraima e Sergipe. No estado do maranho, somente os dados para uma secretaria estiveram acessveis. Diante do esforo de maior transparncia sobre as contas pblicas, que so um pressuposto tanto para a auditoria como para o controle social, isso um sinal alarmante. A anlise dos dados disponveis dos outros estados revela uma grande variao na aplicao das diferentes modalidades de compras. Alguns casos se destacam negativamente, porque mais de 50% do volume das compras foi realizada por meio de dispensa ou inexigibilidade de licitao ou por convite modalidades de risco alto e mdio de corrupo. Entre os estados esto So Paulo, minas Gerais e Esprito Santo, onde tanto a Secretaria da Educao como a Secretaria da Sade realizaram mais da metade do volume de aquisies pelas modalidades mais arriscadas (dispensa, inexigibilidade ou carta-convite). Nos estados da Bahia e do Rio Grande do Sul, foi a Secretaria de Sade; no mato Grosso, no Par, em Pernambuco e em Tocantins, a Secretaria de Educao que realizou mais de 50% de suas compras por modalidades pouco competitivas, que so reservadas para situaes excepcionais. No caso do maranho, os poucos dados disponveis indicaram uso quase exclusivo da carta-convite.

O clculo do total do volume de compras realizadas em todos os estados pelas duas secretarias (na ltima linha da Tabela 4 e da Tabela 5) igualmente preocupante: dos R$ 47 bilhes empenhados na Educao pelos estados e dos R$ 40 bilhes empenhados na Sade, R$ 10 bilhes e R$ 17 bilhes, respectivamente, foram aplicados em compras de bens, servios e obras. Na Educao, 70% desse volume e na Sade 50% foram gastos dispensando os mecanismos previstos pela administrao para a realizao de compras em um formato competitivo, garantindo a melhor relao custo-benefcio para a administrao e para os cidados atendidos. Para a construo do indicador final, usamos a porcentagem do volume total de licitaes nas modalidades do grupo de alta discricionariedade como um indicador do risco de corrupo. Esse indicador tem a vantagem da clareza da definio e da facilidade de classificao dos diferentes processos licitatrios, desde que os dados estejam acessveis. Porm, importante lembrar que a dispensa de mecanismos de mercado no pode ser interpretada como indcio de existncia de corrupo, ela apenas aumenta a probabilidade que a corrupo ocorra. A Tabela 6 (pg. 24) calcula o indicador de risco de corrupo com base nas compras efetuadas pelas modalidades de licitao com menor competitividade (dispensa; inexigibilidade e carta-convite). Calculamos o indicador de risco de corrupo em cada estado pela mdia do volume de compras nessas modalidades, somando os valores absolutos das duas secretarias. O indicador assume um valor de 0 quando nenhuma compra efetuada por dispensa ou inexigibilidade e um valor de 1 quando todas as compras so feitas por essas modalidades. As situaes entre 0 e 0,25 foram classificadas de risco baixo, at 0,5 de risco mdio e acima disso falamos de risco alto de corrupo. Os estados onde no h possibilidade de acessar a informao sobre as modalidades de licitao foram includos neste ltimo grupo tambm.

Compras por convite

Parte 2: oS dadoS

s dados sobre as modalidades de contratao dos servios e obras so de difcil acesso. No foi possvel levantar esses dados bsicos sobre o total das contrataes nos diferentes estados. Nem a administrao pblica, nem os rgos de controle produzem a informao sobre as modalidades de contratao rotineiramente. O presente levantamento se refere aos dados em duas secretarias (Sade e Educao) em cada estado, aferindo o grau de competitividade das compras governamentais. As informaes foram coletadas nos Tribunais de Contas dos estados e, em alguns casos, nas secretarias de Finanas dos governos estaduais.

A Tabela 4 (pgs. 20 e 21) apresenta o resumo desse levantamento, indicando o volume do oramento do estado, o oramento das duas secretarias (Educao e Sade) em cada estado, bem como o volume total de recursos licitados em cada secretaria. Esses valores servem de referncia para dimensionar o volume financeiro absoluto e relativo das licitaes. O levantamento refere-se ao ano de 2009 e os valores dizem respeito despesa empenhada4. Em relao a este ltimo valor, desagregamos o dado segundo a modalidade de compras empregada para firmar os respectivos contratos, identificando dessa forma o volume financeiro absoluto e relativo gasto

Frequentemente, a administrao pblica comete equvocos no lanamento das despesas. Especificamente as modalidades invisibilidade e dispensa so usadas de forma equivocada. A fiscalizao horizontal pelos rgos de auditoria costuma questionar esses lanamentos e solicitar a retificao. A fiscalizao pelos atores do controle vertical, dos quais este estudo faz parte, depende de dados que retratem a realidade corretamente. 4 No ciclo oramentrio, os recursos so primeiro programados (previstos na lei oramentria), depois empenhados (liberados para aplicao) e finalmente pagos (deixando efetivamente os cofres pblicos).

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Tabela 4 Informaes sobre o volume de licitaes por modalidade na Secretaria de educao (ano 2009)
UF AC AL AM AP BA CE DF ES GO MA MG MS MT PA PB PE PI PR RJ RN RO RR RS SC SE SP TO Total 2009 2009 2009 118,410,443,426.66 4,065,095,680.77 378,558,062,667.58 2009 2009 14,402,988,443.70 11,836,627,610.28 2009 4,441,174,343.29 2009 2009 2009 2009 16,355,370,875.83 4,776,654,678.88 19,696,703,857.67 41,883,546,015.19 2009 2009 7,998,263,625.63 10,210,618,410.09 2009 35,922,835,159.83 2009 2009 2009 2009 2009 19,119,546,628.83 13,158,992,107.25 19,978,231,554.05 10,179,625,205.00 11,805,556,739.46 Ano 2009 2009 2009 Despesa empenhada no estado 3,519,085,437.46 3,963,284,144.92 6,833,418,722.79 Unidade Educao Educao Educao Educao Educao Educao Educao Educao Educao Educao Educao Educao Educao Educao Educao Educao Educao Educao Educao Educao Educao Educao Educao Educao Educao Educao Educao Educao 14% 16% 13% 34% 17% 21% 91% 13% 71% 30% 5% 33% 61% 8% 37% 0% 1% 1% 8% 75% 19% 0% 6% 3% 0% 6% 7% 100% 100% 100% 3% 11% 22% 13% 52% 28% 29% 26% 3% 2% 21% 0% 23% 55% 23% 1% 2% 15% 100% 100% 15% 14% 29% 2% 26% 1% 41% 26% 4% 100% 12% 0% 17% 7% 27% 57% 1% 25% 29% 27% 48% 15% 15% 22% 47% 3% 13% 0% 1% 10% 0% 4% 0% 1% 41% 68% 52% 56% 3% 4% 0% 4% 27% 2% 0% 26% 100% 100% 100% 100% 13% 12% 7% 12% 33% 33% 31% 27% 1% 2% 2% 4% 18% 38% 18% 10% 31% 19% 100% 100% 13% 15% 15% 16% 11% 11% 19% 9% 11% 89% 7% 1% 4% 93% 12% 49% 69% 6% 100% 60% 92% 9% 34% 68% 3% 5% 35% 0% 3% 15% 1% 3% 0% 26% 0% 0% 0% 0% 0% 94% 0% 7% 40% 38% 13% 71% 0% 23% 1% 0% 1% 15% 15% 0% 1% 0% 48% 12% 4% 8% 0% 16% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% Despesa empenhada na educao 15% 10% 13% Total licitado 10% 1% 16% 12% 15% 37% Dispensa 10% 4% 23% Inexigibilidade 2% 0% 13% Convite 0% 10% 0% Prego 55% 29% 22% Tomada de preos 24% 57% 12% Concorrncia 9% 0% 29% Soma 100% 100% 100%

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Tabela 5 Informaes sobre o volume de licitaes por modalidade na Secretaria de Sade (ano 2009)
UF AC AL AM AP BA CE DF ES GO MA MG MS MT PA PB PE PI PR RJ RN RO RR RS SC SE SP TO Total 2009 2009 2009 118,410,443,426.66 4,065,095,680.77 378,558,062,667.58 2009 2009 14,402,988,443.70 11,836,627,610.28 2009 4,441,174,343.29 2009 2009 2009 2009 16,355,370,875.83 4,776,654,678.88 19,696,703,857.67 41,883,546,015.19 2009 2009 7,998,263,625.63 10,210,618,410.09 2009 35,922,835,159.83 2009 2009 2009 2009 2009 19,119,546,628.83 13,158,992,107.25 19,978,231,554.05 10,179,625,205.00 11,805,556,739.46 Ano 2009 2009 2009 Despesa empenhada no estado 3,519,085,437.46 3,963,284,144.92 6,833,418,722.79 Unidade Sade Sade Sade Sade Sade Sade Sade Sade Sade Sade Sade Sade Sade Sade Sade Sade Sade Sade Sade Sade Sade Sade Sade Sade Sade Sade Sade Sade 10% 15% 11% 66% 92% 42% 64% 71% 50% 22% 9% 20% 41% 62% 30% 0% 0% 0% 34% 19% 44% 0% 1% 0% 2% 9% 5% 100% 100% 100% 9% 13% 18% 28% 29% 18% 9% 10% 19% 7% 0% 0% 67% 72% 1% 1% 3% 9% 100% 100% 9% 3% 0% 0% 0% 0% 92% 6% 2% 100% 5% 12% 11% 9% 9% 49% 1% 42% 65% 25% 3% 19% 11% 18% 1% 9% 53% 4% 1% 10% 1% 3% 1% 0% 31% 65% 92% 77% 2% 6% 4% 0% 1% 4% 1% 3% 100% 100% 100% 100% 10% 6% 2% 51% 68% 75% 61% 74% 6% 1% 1% 0% 32% 25% 0% 0% 0% 0% 100% 100% 11% 37% 62% 7% 54% 0% 37% 0% 1% 100% 18% 10% 18% 12% 7% 20% 46% 26% 66% 29% 7% 25% 31% 64% 34% 6% 18% 13% 62% 15% 1% 7% 19% 2% 19% 1% 0% 0% 0% 0% 89% 60% 39% 33% 60% 0% 2% 0% 1% 1% 4% 13% 29% 3% 5% 100% 100% 100% 100% 100% Despesa empenhada na sade 7% 4% 14% Total licitado 54% 55% 58% 0% 13% 40% Dispensa 0% 6% 25% Inexigibilidade 0% 7% 14% Convite 0% 0% 0% Prego 68% 74% 41% Tomada de preos 3% 1% 1% Concorrncia 29% 12% 18% Soma 100% 100% 100%

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Tabela 6 ndice de risco de corrupo


UF AC AL AM AP BA CE DF ES GO MA MG MS MT PA PB PE PI PR RJ RN RO RR RS SC SE SP TO Total 0,75 0,62 0,58 0,35 0,21 0,25 0,33 0,25 0,26 0,18 0,38 0,61 0,45 0,22 0,37 0,67 0,26 1,00 0,62 0,04 0,12 0,39 Indicador de risco de corrupo nas compras pblicas pelas Secretarias de Educao e de Sade nos estados baixo baixo mdio alto mdio baixo mdio alto mdio alto alto alto mdio alto alto mdio mdio mdio baixo alto mdio alto mdio baixo alto alto alto alto

O CONTROLE INTERNO NOS


ESTADOS BRASILEIROS
Parte 1: Contexto e mtodo

organizao de sistema prprio de controle e auditoria de contas pblicas em todos os estados brasileiros uma exigncia da Constituio de 1988 (art. 74), reforada pela Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF, 2001), que determinou que a fiscalizao da gesto fiscal tambm deve ser realizada pelo sistema de controle interno de cada poder, alm do Poder Legislativo e do Tribunal de Contas. O controle interno atua por meio de atividades de auditoria, fiscalizao e orientao e visa promover a execuo dos atos administrativos conforme a legislao, os planos governamentais e a tica pblica, assim como verificar o cumprimento, pelo poder Executivo, das prestaes de contas e de suas obrigaes legais. A existncia e o bom funcionamento de um rgo ou sistema de controle interno no mbito do Poder Executivo so essenciais, portanto, para garantir o uso dos bens e recursos pblicos de acordo com os princpios de legalidade, legitimidade e eficincia e tambm para promover a prestao de contas das aes dos governantes aos governados. O controle interno tem funes administrativas cujo exerccio apresenta impacto na democratizao das relaes entre sociedade e estado, especificamente na questo da prestao de contas e da responsabilizao dos governantes. A funo eminentemente gerencial do controle interno isto , verificar e promover a boa execuo dos programas e das polticas pblicas to relevante quanto promover a

transparncia dos atos de gesto e responsabilizar os governantes perante os cidados, especialmente pela elaborao e disponibilizao de relatrios e documentos que permitam sociedade conhecer os custos e os resultados da implementao das polticas pblicas. s funes administrativas de controle interno, relativas consecuo de suas atividades tpicas (auditoria, fiscalizao, orientao, normatizao), somam-se, portanto, atividades relacionadas democratizao e responsabilizao da gesto pblica, na medida em que o controle interno um dos responsveis por garantir a prestao de contas dos gestores populao e a atribuio de responsabilidade pelos atos eventualmente ilegais ou ineficientes (Olivieri, 2010; Loureiro, 2011). A estruturao e o bom funcionamento de sistemas de controle interno um dos instrumentos para garantir no apenas a probidade, mas tambm a eficincia das polticas pblicas nos governos estaduais, que uma questo muito relevante no atual cenrio brasileiro, marcado pela descentralizao das polticas pblicas. As principais polticas sociais, como educao, sade e assistncia social, so executadas por municpios e estados, e por isso a modernizao da administrao pblica dos entes subnacionais fundamental para garantir bons servios populao. A despeito de iniciativas recentes de reforma administrativa por parte de alguns governos municipais e estaduais e de programas articulados pelo governo federal (como os programas de modernizao na rea previdenciria,

BIBLIOGRAFIA Abramo, Cludio Weber; Capobianco, Eduardo Ribeiro. Licitaciones y contratos pblicos: el caso Del Brasil. In: Nueva Sociedad, n 174, pp. 69-90, 2004. Strombom, Donald. A corrupo nas compras de produtos e servios. In: Perspectivas econmicas, Revista Eletrnica da USIA, vol. 3, n 5, novembro de 1998. Fernandes, Ciro Campos Christo. Transformaes na gesto de compras da administrao pblica brasileira. Trabalho apresentado no VIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica. Panam, pp. 28-31, outubro, 2003. Castro, Luciano de. Combate corrupo em licitaes pblicas. Universidad Carlos III de Madrid, Departamento de Economa, Documento de Trabajo. Abril, 2007.

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financeira e administrativa), o quadro geral da administrao estadual ainda marcado por grande precariedade administrativa. Os principais problemas so fragmentao e descoordenao, que impedem a viso sistmica da gesto e das polticas pblicas, a ausncia de sistemas de informao gerenciais e o excessivo formalismo dos sistemas de controle interno que, por isso, no funcionam como mecanismo de aperfeioamento da gesto e da qualidade das polticas pblicas (Abrucio, 2004). ndices de qualidade e desempenho, como os que construmos nesta pesquisa, so alguns dos instrumentos relevantes para aprofundar o conhecimento sobre a administrao pblica e para promover sua avaliao e aperfeioamento. Para tanto, construmos o ndice de Transparncia e o ndice de Desempenho das Atividades de Controle Interno, que resultaram no ndice de Qualidade do Controle Interno. Na construo desses ndices, procuramos levar em considerao informaes das duas principais (e, at onde sabemos, nicas) fontes de informao sobre a administrao pblica estadual e sobre a estruturao e o funcionamento do controle interno do nvel estadual: o Diagnstico PNAGE, realizado em 2004, que pesquisou diversos aspectos da gesto estadual, sendo um deles o sistema de controle interno 1, e o Diagnstico do Conaci, realizado em 2009, e

que analisou especificamente a organizao e o funcionamento dos rgos estaduais de controle interno no Brasil 2. As informaes e as anlises desses diagnsticos foram utilizadas nesta pesquisa para embasar algumas escolhas metodolgicas e para fins de comparao da evoluo dos rgos de controle. Entretanto, no foi possvel construir nossos indicadores com base nos dados produzidos pelos dois estudos mencionados, pois tanto a pesquisa PNAGE quanto a do Conaci apresentam os dados consolidados, sem permitir a identificao da situao de cada estado individualmente. Desse modo, a base de informao fundamental utilizada para a construo desses ndices foram os relatrios de atividades dos rgos de controle interno do ano de 2010. O relatrio de atividades um documento anual que apresenta uma descrio das caractersticas legais, um balano das atividades e, em alguns casos, do prprio desempenho do rgo, indicando que a instituio dedica parcela de seu tempo e de seus recursos para verificar quanto ela conseguiu ou no cumprir o planejamento e as metas estabelecidas no ano anterior e quais as mudanas ou propostas que devem ser implementadas para melhorar seu desempenho no prximo ano. Por meio do ndice de Transparncia buscou-se aferir se os rgos deram publicidade

aos resultados de sua atuao atravs da disponibilizao do relatrio de atividades. A divulgao do relatrio de atividades no site dos rgos , por sua vez, um indicador forte da ativa prestao de contas do rgo de controle, ou seja, de sua disposio em oferecer informaes sobre as atividades realizadas e seus resultados. O ndice foi construdo com base na disponibilizao no site ou envio mediante solicitao do relatrio de atividades do rgo de controle. Portanto, os estados que elaboraram relatrios no perodo pesquisado, mas no os tornaram disponveis em sites ou, quando solicitados, no responderam e/ou no enviaram os relatrios para a equipe de pesquisa, tiveram pontuao zero nesse ndice. Em pesquisa na internet realizada entre 25 e 29 de abril de 2011, verificamos que 23 estados, ou 85% dos estados, tinham site prprio ou mantinham um link no site geral de seu estado. Essa situao melhor do que a de 2009, quando 19 estados (de 24 respondentes) tinham site prprio ou estavam contemplados no portal de seu estado (Conaci, 2009, 64). Nos casos em que o relatrio no estava disponvel no site, foram feitos contatos diretos (via e-mail e telefone) com os rgos durante quatro semanas (entre 26 de abril e 20 de maio de 2011). Primeiramente, foram enviados e-mails explicitando o objetivo da elaborao do ndice e solicitando o relatrio de atividades do rgo e, em seguida, foram feitos contatos telefnicos para solicitar o relatrio (ver anexo o registro dos contatos). Nesse processo de consultas por e-mail e por telefone, foram recebidos dez relatrios. No total, foi possvel ter acesso aos relatrios de atividades do ano de 2010 de 14 estados, ou 52% dos estados.

O ndice de Transparncia resultou da atribuio de notas a todos os estados segundo os seguintes critrios: a) os estados que disponibilizam relatrio de atividades no site da internet ficam com indicador 1,0; b) os estados que no disponibilizam relatrio de atividades na internet, mas o enviaram mediante solicitao, ficam com indicador 0,5; c) os estados que no apresentaram relatrios ficam com indicador zero. Dessa forma, a nota integral (1,0) foi atribuda aos estados que disponibilizaram seu relatrio de atividades no site da internet; metade da nota (0,5) foi atribuda aos estados que no disponibilizaram relatrio de atividades na internet, mas o enviaram mediante solicitao; e nota zero foi atribuda aos estados que no apresentaram relatrio de atividades. O ndice de Desempenho das Atividades de Controle Interno procurou identificar, com base na anlise dos relatrios de atividades de cada rgo, se os rgos realizam atividades tpicas de auditoria. Para levantar essas informaes, foram lidos e analisados integralmente os relatrios de atividades disponibilizados e enviados pelos rgos. Para analisar os relatrios, utilizamos as definies de auditoria que constam no Diagnstico Conaci, pressupondo que os estados esto de acordo com essa definio na medida em que o Conaci um rgo representativo dos rgos estaduais e pelo menos 25 estados participaram voluntariamente da pesquisa e sancionaram seu resultado final. Para compor o ndice, formulamos cinco questes e atribumos um peso diferente a cada uma delas. As questes procuraram identificar se os rgos realizaram atividades de: 1. auditoria

Realizado em 2004 no mbito do Programa Nacional de Apoio Modernizao da Gesto e do Planejamento dos Estados e do Distrito Federal (PNAGE), financiado pelo Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) e coexecutado pelo Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, teve o objetivo de, a partir do diagnstico das administraes estaduais, capacitar os estados para requerer financiamento do BID para projetos de modernizao da gesto e do planejamento pblicos. A primeira fase do programa, dedicada ao diagnstico, analisou dez variveis: dimenso do estado, estrutura administrativa, recursos humanos, sistema de planejamento, tecnologias de gesto, normatizao e controle, gesto e polticas pblicas, sistemas de informao, prestao de servios pblicos ao cidado e redes de governana. Realizado em 2009 pelo Conselho Nacional dos rgos de Controle Interno dos Estados Brasileiros e do Distrito Federal (Conaci), esse diagnstico apresenta informaes recentes e importantes sobre a atuao e o acesso pela internet aos rgos (Conaci, 2009). Participaram da pesquisa 25 estados, e as informaes foram coletadas por meio de questionrios preenchidos eletronicamente (via internet, no site do Conaci) pelos prprios rgos e por meio de visitas tcnicas da equipe de pesquisa aos rgos de dez desses estados.

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operacional, 2. auditoria de contas, 3. auditoria de gesto, 4. planejamento da auditoria e 5. acompanhamento da adoo das recomendaes do rgo de controle interno pelas unidades auditadas. As duas primeiras questes visaram identificar se o rgo realizou auditoria operacional (Q1) e auditoria de contas (Q2). A auditoria operacional constitui o acompanhamento e a avaliao tanto da conformidade da execuo oramentria, financeira e patrimonial da despesa e da receita quanto da consistncia dos mecanismos de controle interno adotado pelo Executivo (Conaci, 2009, 39). A auditoria de contas, por sua vez, a verificao do resultado da gesto oramentria, financeira e patrimonial sintetizada em relatrios de diversas naturezas (Conaci, 2009, 39). Essas atividades so as mais tradicionais na rea de controle interno, e por isso atribumos a elas valor elevado (30% para cada questo) na composio do ndice. A terceira questo (Q3) procurou identificar se os rgos fazem auditoria de gesto, definida como o acompanhamento e a avaliao da efetividade da gesto pblica e dos programas governamentais (Conaci, 2009, 39). No Diagnstico Conaci, dos 23 estados que explicitaram o tipo de auditoria que fazem, 87,5% informaram que fazem auditoria de gesto (Conaci, 2009, 40). Entretanto, como essa uma atividade mais recentemente inserida no rol de atribuies do controle interno, atribumos a essa questo um valor inferior (20%) na composio do ndice. Na quarta questo (Q4), avaliou-se outra dimenso muito importante das atividades de controle interno: o planejamento anual das auditorias, ou seja, se os estados definem os procedimentos a serem executados e o direcionamento dos trabalhos com a finalidade de concretizar os objetivos propostos pelo rgo e o cumprimento de sua misso institucional (Conaci, 2009, 36). Essa pergunta visou mostrar se o rgo realizou a atividade de

planejar seu trabalho, ou seja, de pensar com antecedncia suas atividades e organiz-las e administr-las com autonomia, ou se s fez as auditorias de forma reativa s demandas externas. Conforme ressalta o Diagnstico Conaci, a falta de planejamento das auditorias pe em risco o alcance dos objetivos, a adequada concretizao dos trabalhos e a emisso de pareceres (Conaci, 2009, 36). Apesar de 83% dos 20 estados que responderam a essa parte do Diagnstico Conaci afirmarem que realizam planejamento de auditoria, atribumos a essa questo peso de 10% na composio do ndice de Desempenho. Por fim, inclumos uma questo (Q5) sobre o grau de efetividade da atividade de controle, isto , conforme a definio do Diagnstico Conaci, se o rgo verifica a adoo, pelo auditado, no prazo acordado, das medidas sugeridas durante ou aps as auditorias (Conaci, 2009, 44). Essa questo fundamental para saber se as atividades de controle interno e auditoria tm impacto sobre a administrao pblica, ou seja, se as secretarias e demais rgos estaduais atendem s demandas do controle interno, ajustando suas condutas e seus procedimentos. Se a administrao pblica no atende s recomendaes de controle interno, isso significa que essa atividade no gera nenhum impacto nem benefcio para a gesto das polticas governamentais. O rgo de controle, portanto, deve ser responsvel no apenas pela realizao das auditorias, mas pela verificao da adoo de suas recomendaes pelos rgos auditados. Segundo o Diagnstico Conaci, o aperfeioamento e mesmo a criao de mecanismos que permitam o controle e o acompanhamento da implementao de recomendaes encaminhadas para as entidades auditadas so necessrios como forma de permitir a avaliao dos resultados alcanados e sua efetividade (Conaci, 2009, 70). Como apenas 12 estados afirmaram fazer essa verificao (Conaci, 2009,

44), atribumos Q5 o peso de 10% na composio do ndice de Desempenho. E, finalmente, o ndice de Qualidade do Controle Interno resultou da soma simples dos valores dos

ndices anteriores, elaborado com o objetivo de proporcionar um nmero que represente a qualidade do controle interno estadual em termos da realizao de suas funes tpicas e da prestao de contas de sua atuao perante o pblico em geral.

Parte 2: oS dadoS
seguir, apresentamos o ndice de Qualidade do Controle Interno, que resulta da soma simples do valor do ndice de Transparncia e do ndice de Desempenho das Atividades. A se-gunda coluna da tabela 7 (pg. 30) reproduz o ndice de Transparncia; e a terceira, o ndice de Desempenho. A ltima coluna apresenta a nota total de cada estado no ndice de Qualidade. Ela mostra que nenhum estado foi capaz de atingir a pontuao mxima (que seria 2), ou seja, ter ao mesmo tempo o mximo ndice de Transparncia e o mximo ndice de Desempenho. A tabela 7 tambm mostra as mdias dos ndices: a mdia do ndice de Transparncia foi 0,6 entre os respondentes e 0,3 entre todos os estados;
Q

recentemente (posteriormente Constituio Federal de 1988). A maioria dos estados (23, ou 85% dos estados) tambm tem site prprio ou est contemplada no site de seu estado. Essa situao melhor do que a de 2009, quando 19 estados (de 24 respondentes) tinham site prprio ou estavam contemplados no portal de seu estado (Conaci, 2009, 64). Entretanto, apesar do avano que isso representa sobre o desenvolvimento das atividades de auditoria e fiscalizao da gesto pblica, o quadro atual negativo, pois: o ndice de Transparncia informa que 85% dos estados tm site prprio ou esto no portal de seu estado, mas apenas 52% deles disponibilizam relatrio de atividades na internet ou os enviaram mediante solicitao;
Q

a mdia do ndice de Desempenho foi 0,7 entre os respondentes e 0,4 entre todos os estados;
Q

a mdia do ndice de Qualidade foi 1,3 entre os respondentes e 0,7 entre todos os estados.
Q

A principal concluso que o quadro geral atual negativo, apesar dos avanos. Os avanos referem-se criao dos rgos de controle interno estaduais, pois hoje 19 estados (70% de 27 estados) tm rgo de controle interno no primeiro escalo do governo. A maioria deles foi criada

o ndice de Desempenho das Atividades de Controle Interno informa que apenas um estado alcanou a nota mxima no ndice, e a mdia de desempenho entre os estados que apresentaram relatrio 0,7 (em uma escala de zero a 1);
Q

o ndice de Qualidade do Controle Interno informa que nenhum rgo alcanou a nota mxima na soma dos dois ndices, e a mdia entre os estados que apresentaram relatrio 1,3 (em uma escala de zero a 2).
Q

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Tabela 7 ndice de Qualidade do Controle Interno


UF AC AL AM AP BA CE DF ES GO MA MG MS MT PA PB PE PI PR RJ RN RO RR RS SC SE SP TO ndice de Transparncia 0,50 0,50 0,50 0 0 1 0,50 0,50 0,50 1 0 0,50 0 0 0,50 0 0 0 0,5 00 0 0 0 1 1 0,50 0 ndice de Desempenho 0,60 0,60 0,70 0 0 0,90 0,80 0,80 0,60 0,70 0 0,70 0 0 0,90 0 0 0 0,30 0 0 0 0 0,40 0,80 1 0 0,55 0,55 0,60 0 0 0,95 0,65 0,65 0,55 0,85 0 0,60 0 0 0,70 0 0 0 0,40 0 0 0 0 0,70 0,90 0,75 0 ndice de Qualidade 1,10 1,10 1,20 0 0 1,90 1,30 1,30 1,10 1,70 0 1,20 0 0 1,40 0 0 0 0,80 0 0 0 0 1,40 1,80 1,50 0

ConClUSeS

sta pesquisa indita, pois analisa a atuao dos rgos de controle interno quanto promoo da transparncia de suas aes e quanto ao desempenho das atividades tpicas de auditoria e controle interno. Alm disso, apresenta dados individualizados para cada estado, construindo ndices que demonstram a posio dos estados e a situao do conjunto deles, e baseia a anlise nos relatrios de atividades, que so documentos que revelam a atuao dos rgos. Infelizmente, o resultado no muito positivo, apesar dos avanos. Em relao aos diagnsticos anteriores, realizados em 2004 e 2009, esta pesquisa mostra que houve aumento no nmero de rgos estaduais de controle interno e de rgos que tm site na internet. Entretanto, apenas 52% dos estados disponibilizaram seu relatrio de atividades ao pblico, apenas um estado conseguiu a pontuao mxima no ndice de Desempenho e nenhum estado conseguiu a nota mxima no ndice de Qualidade, cuja mdia entre os 14 estados que apresentaram relatrio de atividade ficou em 1,3 (em uma escala de zero a 2).

Esses ndices indicam que os estados continuam com dficit na capacidade de manter registros pblicos sobre as atividades de seus rgos e de construir sua memria administrativa de forma consistente, conforme apontado pelo Diagnstico PNAGE em 2004. A manuteno de registros e da memria administrativa atravs, por exemplo, de relatrios de atividades, importante no apenas para a produo de estudos acadmicos sobre a atuao estatal, mas para o prprio estado, uma vez que informao de qualidade um dos principais insumos de boas decises administrativas. Sem sistemas de informao e sem a consolidao de informaes consistentes sobre a atuao do estado no possvel a anlise de sua evoluo nem a avaliao de seus resultados. Esperamos, portanto, que esses ndices promovam a produo de informaes e anlises sobre a atuao dos rgos pblicos, bem como estimulem os rgos de controle interno a produzir e a disponibilizar informaes sobre suas atividades, prestando contas de sua atuao e promovendo o dilogo com a sociedade e, dessa forma, incrementando a democracia.

BIBLIOGRAFIA ABRUCIO, Fernando L. (2004). Reforma do Estado no federalismo brasileiro e a articulao entre o governo federal e os estados: o caso do Programa Nacional de Apoio Modernizao da Gesto e do Planejamento dos Estados. IX Congresso Internacional Del CLAD sobre La Reforma Del Estado y de La Administracin Publica. Madrid, Espanha. CONACI (2009). Diagnstico da organizao e do funcionamento dos rgos de controle interno dos estados brasileiros e do Distrito Federal. Braslia. LOUREIRO, Maria Rita (org.) (2011). Projeto Pensando o Direito: Relatrio Final: Coordenao do sistema de controle da administrao pblica federal. DF: Ministrio da Justia; So Paulo: Fundao Getulio Vargas. OLIVIERI, Ceclia (2010). A lgica poltica do controle interno: o monitoramento das polticas pblicas no presidencialismo brasileiro. So Paulo, Ed. Annablume. PNAGE (2004). Diagnstico geral das administraes pblicas estaduais Etapa 1 Roteiro de informaes bsicas. Braslia, Ministrio do Planejamento.

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O CONTROLE EXTERNO DAS CONTAS PBLICAS PELOS TRIBUNAIS DE CONTAS ESTADUAIS:


A QUESTO DA INDEPENDNCIA DO COLEGIADO DO MUNDO POLTICO

tos de gesto a servio do governo. Os TCs, rgos de controle externo, devem devem responsabilizar os administradores e apontar os problemas sistmicos que causam desperdcio e desvio de recursos pblicos, zelando sempre por sua independncia do poder poltico. No Brasil, eles so rgos de deciso centralizada e colegiada. Todas as decises dos TCs passam pela instncia mxima e nica de deciso, representada pelo colegiado dos sete conselheiros4. As decises dos auditores, procuradores, tcnicos de fiscalizao ou outros membros dos TCs no tm validade sem o endosso do colegiado ou de um de seus membros. Essa centralidade do papel dos conselheiros justifica concentrar a anlise da eficincia institucional no combate corrupo na anlise dos integrantes do colegiado: os conselheiros. No centro da avaliao esto as caractersticas da seleo dos conselheiros e a composio dos colegiados, vistas pela tica da independncia dos conselheiros em relao ao governo fiscalizado. Quais so os mecanismos institucionais para garantir maior independncia aos integrantes do colegiado e como isso se reflete na composio dos colegiados dos TCs no governo passado? A configurao institucional do colegiado dos TCs no Brasil prev poucos pr-requisitos de qualificao profissional para os conselheiros5. Os candidatos devem ser brasileiros e ter idade mnima de 35 anos. No h barreiras de excluso fortes para conselheiros, por exemplo, a vedao do cargo para

Parte 1: Contexto e mtodo

s Tribunais de Contas (TCs) no Brasil so instituies centrais para a realizao da auditoria externa das contas pblicas no Brasil1. Enquanto o Tribunal de Contas fiscaliza os recursos federais, os Tribunais de Contas nos estados so responsveis pelo controle das contas no mbito estadual e no municipal2. As competncias dos Tribunais de Contas no Brasil so definidas na Constituio Federal, que impe o mesmo modelo de controle externo tambm aos estados e municpios3. Como resultado disso, o Brasil dispe de uma estrutura institucional bastante homognea de controle externo das contas pblicas. Os TCs no so subordinados a nenhum dos trs poderes. Eles auxiliam o Poder Legislativo na tarefa de fiscalizao do governo. mas isso no os torna um rgo subordinado. Os TCs tm suas atribuies definidas diretamente no texto constitucional. Por outro lado, os TCs no fazem parte do poder judicial. Suas decises tm

carter de sanes administrativas e podem ser questionadas na Justia. Para levar ao bom xito suas atividades de fiscalizao, os TCs em vrios momentos devem cooperar com outras instituies de controle. A apreciao anual das contas de governo pelos TCs julgada pela Assembleia Legislativa; eventuais crimes contra a administrao pblica, os quais os TCs no tm competncia de julgar, devem ser reportados ao ministrio Pblico, e os prprios resultados do julgamento de contas podem ser questionados na Justia (Speck, 2008 e 2011). Os TCs ocupam papel central no controle das contas porque nenhuma outra instituio se dedica exclusivamente ao controle da boa aplicao dos recursos pblicos, em todo o seu ciclo desde a arre-cadao at a efetiva aplicao. Os mecanismos de controle interno, cujo trabalho no aspecto tcnico mais se assemelha aos TCs, so instrumen-

candidatos com antecedentes criminais ou sanes de carter administrativo. Tampouco existem prrequisitos fortes de qualificao tcnico-profissional para a maioria dos integrantes, a exigncia de determinada qualificao ou atividade profissional. A Constituio de 1988 cobra apenas de forma difusa certa expertise dos candidatos, estabelecendo como pr-requisitos para a candidatura ao cargo de ministro do Tribunal idoneidade moral e reputao ilibada, notrios conhecimentos jurdicos, contbeis, econmicos e financeiros ou de administrao pblica e mais de dez anos de exerccio na funo ou de efetiva atividade profissional que exija os conhecimentos mencionados no inciso anterior. Todos esses so requisitos vagos que dificilmente serviro de instrumento para vetar candidatos inadequados para exercer o cargo (Speck, 2011). Adicionalmente aos requisitos fracos quanto pr-qualificao profissional dos conselheiros e inexistncia de barreiras de entrada em funo de antecedentes negativos, o processo de seleo dos candidatos no fortalece sua independncia do poder poltico. h trs procedimentos diferentes para o preenchimento das vagas dos conselheiros. Um primeiro grupo de conselheiros (quatro entre sete) selecionado pela Assembleia Legislativa. Para um segundo grupo (um entre sete), o direito de nomeao do governador, sendo necessria a confirmao dos candidatos pela Assembleia Legislativa. O terceiro grupo dos conselheiros (dois entre sete) segue o mesmo procedimento do segundo, contando, aqui, sim, com a exigncia adicional em relao pr-qualificao tcnica dos candidatos. Podero ser can-

4 1

Isso no significa que os TCs so as nicas instituies com responsabilidade na fiscalizao das contas governamentais. O Ministrio Pblico, a Poltica Judiciria, as Comisses Parlamentares de Inqurito ou instncias de controle interno investigam casos de desperdcio ou de desvio de dinheiro pblico. Em quatro estados (Bahia, Cear, Gois e Par), a fiscalizao das contas estaduais e municipais est a cargo de duas instituies separadas: o Tribunal de Contas do Estado complementado por um Tribunal de Contas dos Municpios. Este ltimo continua sendo uma instituio estadual. Somente os municpios do Rio de Janeiro e de So Paulo tm um Tribunal de Contas Municipal prprio, rgo, portanto, da administrao municipal. A Constituio Federal de 1988 diz no Art. 75: As normas estabelecidas nesta seo aplicam-se, no que couber, organizao, composio e fiscalizao dos Tribunais de Contas dos Estados e do Distrito Federal, bem como dos Tribunais e Conselhos de Contas dos Municpios.

No caso dos TCs do municpio do Rio de Janeiro e de So Paulo so cinco conselheiros. O Tribunal de Contas da Unio composto por nove ministros. Os pr-requisitos e a forma de indicao do colegiado dos TCs no Brasil so regulados pela Constituio Federal de 1988 no Art. 72: 1 - Os ministros do Tribunal de Contas da Unio sero nomeados dentre brasileiros que satisfaam os seguintes requisitos: I mais de trinta e cinco e menos de sessenta e cinco anos de idade; II idoneidade moral e reputao ilibada; III notrios conhecimentos jurdicos, contbeis, econmicos e financeiros ou de administrao pblica; IV mais de dez anos de exerccio de funo ou de efetiva atividade profissional que exija os conhecimentos mencionados no inciso anterior. 2: Os ministros do Tribunal de Contas da Unio sero escolhidos: I um tero pelo Presidente da Repblica, com aprovao do Senado Federal, sendo dois alternadamente dentre auditores e membros do Ministrio Pblico junto ao Tribunal, indicados em lista trplice pelo Tribunal, segundo os critrios de antiguidade e merecimento; II dois teros pelo Congresso Nacional.

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FIguRa 3 Seleo dos conselheiros e sua independncia do poder poltico


Processo de seleo Grupo 1 Pr-qualificao tcnica Outros critrios de qualificao Nomeado por Confirmado por Grupo 2 Grupo 3

FIguRa 4 Clculo para o indicador de independncia dos conselheiros


Indicada pela quota dos procuradores e auditores concursados Conselheiro Conselheiro Conselheiro Grupo 1 (Legislativo) Grupo 2 (Governador) Grupo 1 (Legislativo) Indicao Durante o atual governo Durante o atual governo Anterior atual gesto Indicador de independncia 0 0 Quociente (tempo na poltica/tempo no tribunal) com valor mximo 1 Quociente (tempo na poltica/tempo no tribunal) com valor mximo 1 1

Fraca

Fraca

Forte

Brasileiro, 35 anos

Brasileiro, 35 anos

Brasileiro, 35 anos

Legislativo

Governador Legislativo

Governador Conselheiro Legislativo

Grupo 2 (Governador)

Anterior atual gesto

Conselheiro

Grupo 3 (auditores /procuradores)

Legislativo

didatos a essa quota os integrantes do ministrio Pblico junto aos Tribunais de Contas e os Auditores Substitutos dos Conselheiros. Ambas so carreiras independentes nos TCs, preenchidas por meio de concurso pblico. A Figura 3 resume o processo de seleo. O arcabouo institucional brasileiro tambm criou um contrapeso contra a dependncia poltica expressa na forma da vitaliciedade do mandato. Os conselheiros dos TCs, por exemplo, so indicados para cargos vitalcios. medida em que os integrantes do colegiado tm garantida sua permanncia no cargo, sentem-se livres para se emanciparem de seus laos anteriores. A intensidade desses laos depende tanto do tempo que os conselheiros passaram no mundo poltico, antes da indicao, como tambm da sua politizao. Avaliamos que a fidelidade poltica tende a diminuir medida em que a experincia na nova instituio se sobreponha e apague compromissos partidrios anteriores.

O processo de nomeao influencia profundamente o comportamento dos conselheiros. Os conselheiros oriundos do meio poltico (grupos 1 e 2) so usualmente indicados no final da carreira poltica, levando para o cargo os laos polticos que construram durante a vida como parlamentar ou no governo. Partimos da hiptese de que os candidatos indicados por essa quota continuaro vinculados ao mundo poltico durante um perodo. Somente o tempo apagar as lealdades polticas anteriores que influenciam nas decises dos conselheiros tanto a favor como contra a administrao fiscalizada. Para o clculo do nosso indicador, consideramos que um conselheiro indicado por essa quota alcanar independncia medida que o tempo dentro da instituio apagar seus vnculos polticos. h duas excees: no caso dos conselheiros indicados pelo atual governador, consideramos que no so independentes em relao fiscalizao

da atual gesto. Em funo do vnculo estreito entre o fiscal e o fiscalizado, atribumos peso duplo a esses integrantes do colegiado. No caso dos conselheiros indicados pela quota dos procuradores e auditores, temos uma situao inversa. Pela forte pr-qualificao que, via de regra, garante um recrutamento fora do mundo poltico, esses conselheiros so classificados como independentes. Apesar da norma constitucional, nem todos os TCs preenchem essas vagas6. Por causa da importncia dessas vagas, atribumos peso duplo a elas. A Figura 4 resume a forma de clculo da independncia do colegiado, com base na mdia da independncia dos integrantes individuais. A independncia dos membros do colegiado dos
6

TCs em relao ao governo atual avaliada com base na anlise da forma de indicao dos conselheiros e da intensidade dos laos com o mundo poltico. A base para o clculo so as condies institucionais, no o padro de comportamento individual dos conselheiros. Para cada conselheiro calculado um indicador de independncia cujo valor varia de zero (forte vnculo com o mundo poltico) a 1 (condies para independncia do mundo poltico). A independncia do colegiado calculada pela mdia do valor dos indicadores de seus integrantes. Para esse clculo, tanto os conselheiros indicados pelo atual governador, como tambm as vagas a serem preenchidas pela quota dos procuradores e auditores concursados so contados em dobro, devido sua importncia. A Tabela 8 (pg. 36) apresenta os resultados da avaliao dos TCs nos estados.

H vrias razes para essa lacuna, que vo desde conflitos de interpretao da aplicao da Constituio Federal no mbito nacional, passando pela falta de criao das carreiras de auditor e procurador, entre os quais os candidatos podem ser selecionados, at conflitos sobre o preenchimento de vagas especficas.

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Tabela 8 a politizao dos conselheiros em relao ao governo do estado


UF AC AL AM AP BA CE DF ES GO MA MG MS MT PA PB PE PI PR RJ RN RO RR RS SC SE SP TO Auditoria/ procurao 0 0 s/d 0 1 1 1 1 2 1 1 0 0 0 2 1 2 2 1 2 1 2 1 2 0 0 3 Atual governo 1 0 s/d 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 1 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 1 0 0 0,86 0,79 0,58 0,81 0,67 0,75 0,50 0,83 0,34 0,52 1,00 0,40 0,52 0,47 0,54 0,54 0,72 0,66 0,44 0,36 0,31 0,37 0,71 ndice de independncia: incio 0,35 0,45 Auditoria/ procurao 0 0 s/d 1 1 1 2 2 2 1 2 1 0 1 2 1 2 2 1 2 2 2 2 2 0 0 3 Atual governo 1 3 s/d 1 1 0 1 1 1 0 1 2 3 3 1 2 2 1 0 0 2 0 2 2 2 0 0 0,48 0,46 0,47 0,64 0,61 0,61 0,66 0,50 0,32 0,11 0,31 0,59 0,44 0,55 0,66 0,58 0,81 0,58 0,75 0,50 0,56 0,27 0,52 1,00 ndice de independncia: Final 0,35 0,18

Parte 2: oS dadoS
s valores para cada estado representam a mdia dos valores do indicador de independncia dos sete conselheiros que integram cada Tribunal de Contas. Os valores variam de zero (representando alto grau de politizao) a 1 (alto grau de independncia dos conselheiros). Os valores na tabela retratam a independncia dos TCs em dois momentos: uma vez quando o governador assume a administrao local, e outra vez quando ele deixa o cargo. Os valores da independncia do colegiado variam de 0,11 a 0,83 no perodo observado. De forma geral, o indicador reage s sadas e entradas de novos conselheiros nos TCs. mantendo toda a outra influncia constante, os TCs se tornariam lentamente mais independentes medida que os vnculos polticos anteriores dos conselheiros se apagassem com o passar dos anos e eles se identificassem cada vez mais com a nova funo de fiscal dos antigos aliados e adversrios. A aposentadoria dos conselheiros, seguida de novas indicaes, responsvel pelas maiores oscilaes desse quadro. Quando novos conselheiros so indicados, estes tm estreita vinculao com o mundo poltico, o que influencia negativamente os indicadores de independncia. Seja pelos laos com a administrao atual, seja pelas eventuais indicaes de conselheiros pela oposio, a transio do mundo poltico para a auditoria externa do governo dificilmente permitir a esses conselheiros uma atuao isenta durante a vigncia da administrao na qual foram nomeados. Como as indicaes dos conselheiros ocorrem em idade avanada, muitas vezes poucos anos antes da aposentadoria compulsria dos conselheiros com 70 anos, o governador e a base aliada na Assembleia Legislativa acabam indicando grande nmero de conselheiros, principalmente quando o governo

permanece dois mandatos consecutivos no poder. Nesse caso, a independncia do colegiado sofre um processo de precarizao. Em alguns casos, a maioria absoluta do colegiado indicada durante a administrao que deve fiscalizar. De forma geral, o indicador de independncia dos TCs sofre queda acentuada durante o governo, como mostra a queda da nota mdia de 0,52 para 0,47. Um dos fatores que influenciam positivamente a independncia dos TCs o preenchimento da quota dos auditores e procuradores que devem compor o colegiado. muitos TCs, apesar da vigncia dessa regra desde a Constituio de 1988, no preencheram essas vagas ainda. No nosso clculo, isso influencia a avaliao do colegiado negativamente. Por outro lado, os TCs que passaram a cumprir esse preceito constitucional de ter um procurador e um auditor concursado entre os conselheiros durante o perodo observado conseguiram melhorar seu desempenho mdio ou compensar outras tendncias no sentido contrrio. De forma geral, o indicador de independncia diz respeito ao estreito vnculo entre o colegiado e o mundo poltico, apontando problemas estruturais e institucionais dos TCs no Brasil. A avaliao no se refere eficincia, integridade, ao profissionalismo e independncia dos conselheiros especficos (que, por essa razo, no so identificados individualmente na tabela). Os nmeros indicam como os diferentes TCs se movimentam dentro do contexto institucional e mostram uma variao significativa entre os estados. Por outro lado, os resultados apontam para possveis caminhos de reforma. A distncia entre

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o mundo poltico e o colegiado dos TCs aumentar medida que os TCs cumprirem a meta constitucional de ter dois conselheiros recrutados entre procuradores e auditores. Adicionalmente, um perodo de quarentena para a indicao de polticos ou o aumento das pr-qualificaes tcnicas para os conselheiros seria um caminho para melhorar as condies de independncia do colegiado dos TCs. Em complemento aos esforos dos

TCs para melhorar a expertise tcnica e agilizar os processos com reformas processuais e recursos de informtica, a questo da composio do colegiado no poder ser omitida. Para atuar com iseno e eficincia, os TCs precisam de distncia do mundo poltico, deixando os debates polticos sobre as consequncias e as interpretaes dos resultados das auditorias para o governo, o Legislativo, os partidos polticos e a mdia.

A FORA DA OPOSIO NAS ASSEMBLEIAS LEGISLATIVAS


Parte 1: Contexto e mtodo

ela teoria do governo democrtico, a diviso de poderes pea essencial do arcabouo constitucional e separa o Poder Executivo do Poder Legislativo. Porm, na prtica das democracias modernas, a diviso que se tornou mais relevante a separao do poder entre governo e oposio. Enquanto o governo engloba o Poder Executivo e o grupo de legisladores que apoiam suas polticas no Legislativo, a oposio formada pelos legisladores que no fazem parte do governo. Cabe oposio a tarefa de fiscalizar a administrao pblica com base nos vrios instrumentos de controle disposio do Legislativo. Nos estados brasileiros, as coisas no so diferentes. A diviso de poder de fato passa pelas Assembleias Legislativas, que so palco do debate poltico entre governo e oposio. O governo, formado pelo Executivo e por sua base de sustentao nas ALs, desenvolve as diretrizes de sua poltica e aprova a proposta oramentria na AL. Por outro lado, o papel de fiscalizao do governo cabe, em larga escala, oposio. Do ponto de vista da governabilidade, desejvel uma ampla base de coalizo para apoiar os projetos polticos do governador eleito. Do ponto de vista da fora da assembleia como rgo fiscalizador, o peso, a consistncia e a atuao da oposio dentro da assembleia e de suas instncias internas so fatores decisivos. A relao de foras entre a base de sustentao do governo e a oposio influencia profundamente como as ALs cumprem o papel de acompanhar de forma crtica a alocao dos recursos pblicos pela administrao pblica estadual.

No Brasil, os governos dos estados mostraram grande capacidade de compor amplas maiorias de apoio nas ALs. Aps a eleio, o grupo vencedor das eleies para o Executivo compe a base de governo, formando uma coalizo de partidos ou grupos polticos com os quais compartilha o poder poltico. O preenchimento de secretarias e de cargos de primeiro e de segundo escalo de governo um fortssimo atrativo para os partidos comporem a base de apoio do governo. mesmo que a coalizo que apoiou o vencedor das eleies para governador no consiga maioria na AL, ele poder obter novas adeses entre os deputados estaduais eleitos. Aps as eleies, os partidos polticos ou grupos de polticos se reposicionam frente ao governo eleito, muitas vezes contrariando posicionamentos adotados durante a campanha eleitoral. O centro gravitacional em torno do Poder Executivo estadual tende a atrair mais deputados para a base de governo no decorrer do mandato de quatro anos. Somente a aproximao de eleies pode causar fissuras nessa ampla base de apoio, em funo da ambio de disputar a sucesso por alguns de seus integrantes. Dentro desse contexto, o poder da oposio bastante limitado nas ALs. medimos a fora da oposio em trs momentos diferentes: a partir dos resultados eleitorais, no posicionamento dos partidos no momento da formao do governo e no final do governo. A anlise se estende a dois mbitos diferentes: primeiro, composio da oposio no plenrio das ALs; segundo, ao seu poder na composio da mesa e de comisses importantes nas assembleias. A definio de oposio bastante ampla,

BIBLIOGRAFIA SPECK, Bruno Wilhelm. Tribunais de contas. In: Leonardo Avritzer, Newton Bignotto, Juarez Guimares, Heloisa Maria Murgel Starling (orgs.). Corrupo. Ensaios e crticas. Belo Horizonte, Editora UFMG, 2008, pp. 551-558 PEREIRA, Carlos; MELO, Marcus; FIGUEIREDO, Carlos. Political and institutional checks on corruption: explaining the performance of Brazilian audit institutions. Comparative Political Studies, 42 (9), 2009, pp. 1217-1244. SPECK, B. W. Auditing institutions. In: Tomoty Power and Matthew Taylor (Org.). Corruption and Democracy in Brazil. University of Notre Dame Press, 2011.

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SiStemaS de integridade noS eStadoS BraSileiroS

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a Fora da opoSio naS aSSemBleiaS legiSlativaS

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incluindo todas as foras polticas que no integram a base de governo. Essa avaliao em momentos e mbitos diferentes resulta em seis conjuntos de dados, listados na Figura 5. A primeira varivel mede a fora dos partidos e dos candidatos que no integraram o grupo vencedor das eleies para governador. Qual a participao dos perdedores nos votos para deputado estadual? Sero estes os potenciais candidatos para integrar a oposio ao governo nas ALs. A segunda varivel se refere fora desse mesmo grupo na composio da Assembleia Legislativa. No lugar dos votos vlidos obtidos, calculamos agora a proporo das cadeiras obtidas na AL. A diferena entre o indicador sobre votos e o indicador sobre cadeiras retrata eventual influncia do sistema eleitoral a favor ou contra o peso da oposio nos estados. O terceiro momento de medio afere a composio da

oposio (definida como partidos que no integram a base do governo) no incio do novo mandato. Argumentamos anteriormente que os governos estaduais frequentemente conseguem ampliar sua base de governo e, dessa forma, esvaziar a oposio. h duas maneiras de ampliar a base governista. Partidos polticos podem aderir ao governo ou legisladores individuais podem migrar para partidos da base do governo1. Para captar essas tendncias, o quarto dado reavalia a composio da Assembleia Legislativa no final do mandato do governador. Enquanto os primeiros indicadores se referiam ao plenrio da AL, levantamos da mesma forma dados a respeito do poder da oposio na composio da mesa e das comisses da Assembleia Legislativa. Esses dados da quinta e sexta varivel foram levantados somente para o momento no final do mandato.

Parte 2: oS dadoS
om base nesses seis conjuntos de dados, desenvolvemos um retrato da fora da oposio na composio da Assembleia Legislativa em instncias e momentos distintos. O modelo de comparao pressupe que, quanto maior a fora da oposio, maior a chance de fiscalizao. Como mencionado anteriormente, essa dimenso poder trazer custos para a governabilidade que no esto em avaliao aqui. Alm dos retratos momentneos, a sequncia de avaliaes em trs momentos (votos, composio inicial, composio final) permite a avaliao da fora relativa da oposio no decorrer do tempo. Com essa comparao, podemos identificar estados onde a atrao do governo sobre partidos e parlamentares individuais mina a possibilidade de fiscalizao. Ao contrrio, em outros momentos, conflitos e divises podem aumentar a capacidade de controle pela oposio na AL. Os dados sobre a fora relativa da oposio esto resumidos na Tabela 9 (pg. 42). verificamos que, em praticamente todos os estados, a oposio encolhe no momento da formao da base de sustentao do novo governo. Em praticamente todos os estados, ela encolhe novamente no decorrer do perodo de governo. No entanto, esse encolhimento menos acentuado, superando somente em alguns casos a taxa de 10%. Se compararmos a composio da mesa da AL com a proporo das cadeiras para a oposio e o governo no plenrio (Tabela 10, pg. 43), verificamos que na maioria dos estados (13) h uma distribuio aproximadamente prxima entre o plenrio e as comisses. Porm, em nove estados o governo espremeu o espao da oposio na mesa. Em cinco estados h proporcionalmente mais espao para a oposio. No caso das comisses, o

quadro mais equilibrado. A oposio est representada na proporo de sua fora no plenrio no conjunto das comisses. A Tabela 11 (pg. 44) analisa a fora da oposio nos diferentes mbitos e momentos nas ALs atravs de um sistema de pontuao. atribudo 1 ponto quando a oposio controla acima de 50% das cadeiras; 2 pontos, acima de 40%; 3 pontos, acima de 30%; 4 pontos, acima de 20%; 5 pontos, acima de 10%; 6 pontos, acima de 0%; e 7 pontos para situaes em que nenhum deputado da oposio. O sistema de pontuao se refere ao plenrio no incio e no final da legislatura e composio da mesa e das comisses. A interpretao dos resultados revela diferenas significativas entre os estados em relao ao espao da oposio ao governo na AL. Os casos de compresso da oposio para um grupo pequeno dentro da AL predominam na maioria das ALs (12) com dados completos (19). Entre estes h tanto situaes em que a oposio perdeu espao no decorrer dos anos que se seguiram eleio (Acre), como tambm outras em que ela comeou com um nmero bastante reduzido de integrantes. O grupo de parlamentares que no integraram a base de governo em 2007 somava menos de 30% em nove estados, menos de 20% em outros dois estados e menos de 10% em dois outros estados. Dos estados onde a oposio teve uma forte presena (Bahia, maranho, Piau e Santa Catarina), o caso do maranho se explica pela mudana de governo com a cassao do mandato do governador Jackson Lago pelo TSE em maro 2009 e a ocupao do cargo pela candidata que ficou em segundo lugar, Roseana Sarney. Na Bahia, no Piau e em Santa Catarina, os governos tiveram de enfrentar forte oposio.

FIguRa 5 Relao de foras entre governo e oposio na assembleia legislativa em vrios momentos e instncias
Menor capacidade de fiscalizao Maior diferena entre % votos coalizo vencedora e segundo colocado Maior diferena entre governo e oposio Maior diferena entre governo e oposio Maior diferena entre governo e oposio Maior diferena entre governo e oposio Maior diferena entre governo e oposio Maior capacidade de fiscalizao Menor diferena entre primeiro e segundo colocado Menor diferena Menor diferena Menor diferena

Varivel 1 Varivel 2 Varivel 3 Varivel 4

Resultados eleitorais Composio da AL aps sua instalao Governo e oposio no plenrio da AL em um primeiro momento Governo e oposio no plenrio da AL em um segundo momento Governo e oposio na composio da mesa da AL em um segundo momento Governo e oposio na composio das comisses da AL em um segundo momento

Varivel 5 Varivel 6

Menor diferena Menor diferena

As possibilidades de troca de legenda durante o exerccio do mandato parlamentar foram bastante limitadas (mas no eliminadas completamente) com a deciso, em 2007, do Tribunal Superior Eleitoral sobre a fidelidade partidria de polticos eleitos. Exceto casos de fuso de partidos, criao de novos partidos, desvio do programa do partido ou discriminao individual, os polticos eleitos para cargos proporcionais que se desfiliarem de seu partido perdero para este seu mandato eletivo.

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SiStemaS de integridade noS eStadoS BraSileiroS

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a Fora da opoSio naS aSSemBleiaS legiSlativaS

a Fora da opoSio naS aSSemBleiaS legiSlativaS

Tabela 9 Indicadores sobre a evoluo da fora da oposio na assembleia legislativa


UF AC AL AM AP BA CE DF ES GO MA MG MS MT PA PB PE PI PR RJ RN RO RR RS SC SE SP TO Oposio na AL aps eleio 41,7% 77,8% 58,3% 66,7% 66,7% 45,7% 62,5% 63,3% 46,3% 61,9% 48,1% 37,5% 33,3% 80,5% 52,8% 73,5% 63,3% 68,5% 52,9% 50,0% 70,8% 58,3% 78,2% 57,5% 72,0% 55,3% 54,2% Encolhimento da oposio -8,3% -77,8% -37,5% -41,7% -3,2% -39,1% -41,7% -60,0% -14,6% 4,8% -9,1% -20,8% -8,3% -17,1% 11,1% -26,5% -13,3% -51,9% -24,3% -16,7% -33,3% -37,5% -54,5% -15,0% -40,0% -30,9% -33,3% 20,8% 25,0% 63,5% 6,5% 20,8% 3,3% 31,7% 66,7% 39,0% 16,7% 25,0% 63,4% 63,9% 46,9% 50,0% 16,7% 28,6% 33,3% 37,5% 20,8% 23,6% 42,5% 32,0% 24,5% 20,8% -8,3% -4,2% -4,8% 0,0% 0,0% 0,0% -2,4% -14,3% -2,6% 0,0% -4,2% 2,4% -13,9% -14,3% -6,7% -1,9% -4,3% 4,2% 0,0% 4,2% 1,8% 0,0% -4,0% -1,1% 8,3% 12,5% 20,8% 58,7% 6,5% 20,8% 3,3% 29,3% 52,4% 36,4% 16,7% 20,8% 65,9% 50,0% 32,7% 43,3% 14,8% 24,3% 37,5% 37,5% 25,5% 25,5% 42,5% 28,0% 23,4% 29,2% Oposio na AL formao governo 33,3% Encolhimento da oposio -4,2% Oposio na AL final governo 29,2%

Tabela 10 a fora da oposio na mesa da assembleia legislativa e nas comisses


UF AC AL AM AP BA CE DF ES GO MA MG MS MT PA PB PE PI PR RJ RN RO RR RS SC SE SP TO 12,5% 20,8% 58,7% 6,5% 20,8% 3,3% 29,3% 52,4% 36,4% 16,7% 20,8% 65,9% 50,0% 32,7% 43,3% 14,8% 24,3% 37,5% 37,5% 25,0% 25,5% 42,5% 28,0% 23,4% 29,2% -12,5% -9,5% 12,7% -6,5% -8,6% -3,3% -4,7% 17,0% -13,1% -16,7% 4,7% -4,5% 46,8% -25,6% 12,8% -0,3% -6,5% -30,0% -23,5% 21,7% 9,6% -10,9% -28,0% -0,8% -9,2% 0,0% 11,3% 71,4% 0,0% 12,2% 0,0% 24,6% 69,4% 23,2% 0,0% 25,5% 61,4% 96,8% 7,0% 56,1% 14,5% 17,7% 7,5% 14,0% 46,7% 35,1% 31,6% 0,0% 22,6% 20,0% 20,0% -10,0% 6,4% -8,3% -4,2% -7,9% -3,6% 3,1% 1,0% -12,6% -2,5% 5,8% 52,6% 33,3% 21,2% 16,0% 33,3% 29,6% 21,4% 28,6% 43,5% 15,4% 20,9% 35,0% 7,9% -1,0%% -3,2% 1,2% -2,3% -5,5% -0,3% 1,2% 7,7% 66,7% 5,6% 17,6% 4,5% 26,9% 57,9% 36,1% 17,9% 28,6% 5,1% 17,6% Oposio na AL final governo 29,2% Comparao plenrio/mesa -15,1% Oposio na mesa da AL final 14,0% Comparao plenrio/ comisses -22,5% Oposio nas comisses da AL final 6,7%

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SiStemaS de integridade noS eStadoS BraSileiroS

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Tabela 11 ndice de risco de corrupo


UF AC AL AM AP BA CE DF ES GO MA MG MS MT PA PB PE PI PR RJ RN RO RR RS SC SE SP TO
Fora da oposio no plenrio da EL em incio de 2007 Fora da oposio no plenrio da AL em final de 2009 Fora da oposio na mesa da AL em final de 2009 Comisses selecionadas da AL em final de 2009 Indicador de risco de corrupo

30-40% 20-30% 20-30% >50% <10% 20-30% <10% 30-40% >50% 30-40% 10-20% 20-30% >50% >50% 40-50% >50% 10-20% 20-30% 30-40% 30-40% 20-30% 20-30% 40-50% 30-40% 20-30% 20-30%

20-30% 10-20% 20-30% >50% <10% 20-30% <10% 20-30% >50% 30-40% 10-20% 20-30% >50% >50% 30-40% 40-50% 10-20% 20-30% 30-40% 30-40% 20-30% 20-30% 40-50% 20-30% 20-30% 20-30%

10-20%

<10% 10-20%

0,58 0,67 0,58 0,46 0,38 0,50

ARCABOUO LEGAL E DESEMPENHO PRTICO DAS CPIS NAS ASSEMBLEIAS LEGISLATIVAS


Parte 1: Contexto e mtodo

10-20% >50% 10-20% 20-30% >50% 20-30% 20-30% >50% >50% <10% >50% 10-20% 10-20% <10% 10-20% 40-50% 30-40% 30-40% 20-30% 20-30%

>50% <10% 10-20% <10% 20-30% >50% 30-40% 10-20% 20-30%

>50% 30-40% 20-30% 10-20% 30-40% 20-30% 20-30% 20-30% 40-50% 10-20% 20-30% 30-40%

0,33 0,17 0,63 0,58 0,46 0,46 0,42 0,46 0,21 0,50 0,50

s mecanismos de fiscalizao pelos quais os deputados nas Assembleias Legislativas controlam a administrao pblica estadual so vrios, incluindo pedidos de informao ao governo, convocao de secretrios, solicitao de informaes ao Tribunal de Contas sobre processos de fiscalizao em andamento, bem como provocar tais procedimentos de controle. A abertura de Comisses Parlamentares de Inqurito (CPIs) uma das medidas mais severas da AL para exercer o controle poltico da administrao pblica, investigando indcios de irregularidades. O enfoque deste captulo recai sobre o funcionamento dessas CPIs como instrumento de fiscalizao da AL, com base em seu formato jurdico e no desempenho prtico das CPIs instaladas no perodo analisado (2006-2009). As CPIs, como instituies temporrias, diferenciam-se das outras comisses permanentes da AL em vrios pontos, dos quais destacaremos dois. Em primeiro lugar, as CPIs devem vencer o desafio de sua prpria instalao. Nas democracias representativas, a proposta de criao de CPIs um direito da minoria dos legisladores. Dentro de um ambiente institucional que regido pela lgica de decises por maioria ou de proporcionalidade, essa caracterstica coloca as CPIs em posio especial dentro do funcionamento das ALs. Esse imperativo do direito da minoria se traduz em vrios mecanismos institucionais, protegendo tal direito.

A segunda especificidade das CPIs referese sua alta visibilidade na mdia e na opinio pblica. Quando as CPIs investigam suspeitas que envolvam desperdcio ou desvio de recursos pblicos, a prpria natureza das acusaes leva a uma politizao das investigaes, muitas vezes ao longo da linha divisria entre governo e oposio. Da para a instrumentalizao das CPIs como palco de campanha poltica somente um passo. vrias regras que regem o funcionamento das CPIs tentam contrabalancear essa tendncia para a politizao das CPIs. Nessa avaliao, enfocamos somente a dimenso da capacidade de fiscalizao das CPIs. Com esse procedimento, abrimos mo de uma avaliao ponderada dessa instituio dentro do contexto poltico mais amplo, que incluiria questes de governabilidade ou de abuso das CPIs para fins polticos. Analisamos tanto o formato jurdico das CPIs dado pelas constituies estaduais e pelos regimentos internos das ALs como tambm alguns parmetros das CPIs abertas no perodo em questo.

BIBLIOGRAFIA ABRCIO, Fernando. Os bares da federao: o poder dos governadores no Brasil ps-autoritrio. Dissertao de Mestrado, Universidade de So Paulo, So Paulo, 1994. ABRCIO, Fernando Luiz. O ultrapresidencialismo estadual. In: Andrade, R.C. (org.). Processo de governo no Municpio e no Estado: uma anlise a partir de So Paulo. So Paulo: Edusp, 1998b, pp. 87-116. BORGES, Andr. J no se fazem mais mquinas polticas como antigamente: competio vertical e mudana eleitoral nos estados brasileiros, Revista de Sociologia e Poltica, Curitiba, v. 18, n. 35, pp. 167-188, fev. 2010. PEREIRA, Andr Ricardo. Sob a tica da delegao: governadores e Assemblias no Brasil no ps-1989. In: Santos, F. (org.). O Poder Legislativo nos estados: diversidade e convergncia. Rio de Janeiro: FGV, 2001, pp. 247-287. PEREIRA, Carlos; MULELLER, Bernardo. Partidos fracos na arena eleitoral e partidos fortes na arena legislativa: a conexo eleitoral no Brasil. Dados Revista de Cincias Sociais, Rio de Janeiro, vol. 46, n. 4, 2003, pp. 735 a 771. RUELA, Adriana de Almeida. Competitividade da oposio parlamentar na Assembleia Legislativa do Paran. Dissertao apresentada ao curso de Ps-Graduao em Sociologia, Setor de Cincias Humanas, Letras e Artes da Universidade Federal do Paran, sob orientao da Profa. Dra. Luciana Veiga, 2010. Santos, Fabiano (org.): O Poder Legislativo nos estados: diversidade e convergncia. Rio de Janeiro: FGV, 2001

o arcabouo legal das CPis


O mecanismo principal que garante o direito da minoria de lanar mo do instrumento da CPI para cumprir seu papel de fiscalizao do governo estadual o quorum para sua instalao, definido tipicamente como quociente inferior maioria que rege as outras decises do Legislativo. Avaliando

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SiStemaS de integridade noS eStadoS BraSileiroS

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arcaBouo legal e deSempenho prtico daS cpiS naS aSSemBleiaS legiSlativaS

arcaBouo legal e deSempenho prtico daS cpiS naS aSSemBleiaS legiSlativaS

as regras de instalao sob a tica de seu impacto sobre a fiscalizao da administrao, podemos dizer que, quanto menor o quorum para instalao de CPIs definido na Constituio Estadual, maior a possibilidade de fiscalizao. Quanto mais prximo esse quorum for do critrio de 50%, maior a dificuldade de instalar CPIs que investiguem denncias colocando em dvida a eficincia e a integridade do atual governo do estado. Por outro lado, as garantias para a minoria no so absolutas. h uma srie de mecanismos que limitam esse poder da minoria. Diante da necessidade de evitar a excessiva politizao e instrumentalizao das CPIs, tais medidas institucionais podem ser justificadas. Porm, sob a tica aqui adotada, que afere as chances de abertura de CPIs pela minoria, essas regras representam uma limitao do controle. Entre as regras limitadoras est a determinao de que as CPIs devem investigar fato especfico e concluir os trabalhos em prazo determinado. vrias CPIs foram colocadas em xeque na histria recente, questionando o cumprimento das condies acima. Uma vez instaladas as CPIs, os mecanismos para control-las so a definio de seus integrantes e a ocupao dos cargos-chave, especificamente a presidncia e a relatoria. Por meio desses recursos se definir quem controla o processo de investigao, o relatrio e os encaminhamentos. Avaliamos aqui uma srie de mecanismos institucionais que regem o funcionamento das CPIs. Em primeiro lugar, est a prpria definio do quorum de deputados necessrios para a aprovao da instalao de uma CPI. verificaremos que a maioria dos estados segue o texto da Constituio Federal, mas h excees. Porm, uma srie de mecanismos de controle potencialmente minam esse direito da minoria. Avaliados nesses critrios, os estados apresentam um perfil variado.

O mecanismo mais importante para minar o direito da minoria consiste na limitao do nmero de CPIs que podem estar concomitantemente abertas. Esse o segundo indicador sobre as regras das CPIs. varias ALs adotaram essa medida, copiando um mecanismo similar na Constituio Federal. Do ponto de vista da fiscalizao, quanto menor o nmero de CPIs concomitantemente abertas, menor a possibilidade de fiscalizao e maior o risco de corrupo. Alm de limitar o nmero de investigaes, esse mecanismo tem sido usado pelos partidos da base do governo para trancar a pauta de CPIs com investigaes pouco relevantes. Dois outros mecanismos adicionais retiram o poder de abertura de CPIs da minoria, transferindo-o para a maioria nas ALs. O primeiro consiste na possibilidade de modificao desse nmero mximo de CPIs concomitantemente abertas, por resoluo da maioria nas ALs. O segundo refere-se inverso da ordem de prioridade na abertura de CPIs que esto esperando na fila para ser instaladas. Ambas as regras ampliam o poder da maioria na AL, normalmente a base de apoio do governo, para influenciar e manipular a dinmica de abertura de CPIs. Elas so a base para nosso terceiro e quarto indicadores do arcabouo legal regendo as CPIs. O conjunto desses indicadores permite avaliar at que ponto o arcabouo institucional dado pela Constituio Estadual e o Regimento Interno das ALs ampliam ou dificultam as possibilidades de abertura de CPIs para investigar eventuais irregularidades ou corrupo na administrao pblica estadual.

FIguRa 6 Os indicadores e seu impacto sobre a administrao pblica


Dimenso de avaliao LEI Indicador Quorum para abertura de CPI Limitao do nmero de CPIs Possibilidade de inverter a ordem da fila de abertura de CPIs Possibilidade de modificar o nmero mximo de CPIs PRTICA Nmero de CPIs abertas com fins de fiscalizao Resultado do trabalho das CPIs Impacto negativo sobre fiscalizao Maior quorum Nmero baixo de CPIs concomitantemente abertas Sim, a maioria pode inverter ordem Sim, a maioria pode modificar o nmero Menor nmero Impacto positivo sobre fiscalizao Menor quorum Sem limite ou limite alto de CPIs No, a maioria no pode inverter ordem No, a maioria no pode modificar o nmero Maior nmero

RTPA - retirado pelo autor; NCONC - no concluiu os trabalhos; SAPR - sem apresentao de relatrio final Sem recomendao

PAREC - concluiu pelo parecer; APRE - aprovao do relatrio; APRC - apresentao de projeto de resoluo; PRLEI - concluiu por projeto de lei Recomendao a um dos poderes (Legislativo, Executivo ou Judicirio) Encaminhamento a outro rgo de controle (MP, TCU, CGU, PF) Impacto sobre projeto de lei

Desdobramentos do trabalho das CPIs

Sem recomendao

Sem impacto sobre a legislao

o desempenho das CPis na prtica


Um segundo conjunto de indicadores referese prtica, analisando as CPIs efetivamente instaladas. Os critrios usados incluem, em primeiro lugar, a intensidade com a qual a AL faz uso do instrumento de CPIs. Uma vez que as

CPIs podem ter outros fins alm de fiscalizar a administrao pblica, identificamos dentro do conjunto de todas as CPIs aquelas dedicadas a temas de fiscalizao do uso de recursos do estado. Um problema metodolgico da pesquisa sobre corrupo que processos de fiscalizao (leia-se abertura de CPIs) podem ser vistos tanto como indcio de maior incidncia de irregularidades como tambm indicao de maior eficin-

cia do controle. Nessa anlise partimos para a segunda hiptese. Sob esse enfoque, a abertura de CPIs demonstra certo vigor dos deputados na AL no cumprimento de sua funo de fiscalizao e que a frequncia de abertura de CPIs reflete a eficincia do controle exercido pelos deputados. Quanto maior o nmero de aberturas de CPIs (relacionadas fiscalizao), mais eficiente a fiscalizao pela AL.

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arcaBouo legal e deSempenho prtico daS cpiS naS aSSemBleiaS legiSlativaS

arcaBouo legal e deSempenho prtico daS cpiS naS aSSemBleiaS legiSlativaS

Uma vez aprovadas, as CPIs tm dinmicas diferentes. Em alguns casos, os autores retiraram a proposta da CPI antes de sua instalao. Em outros, os partidos do governo tentaram evitar a instalao de CPIs aprovadas por meio da no indicao de integrantes para compor a bancada. muitas no concluem os trabalhos ou encerram suas atividades sem a apresentao de um relatrio final. Entre as CPIs que concluem, h diferentes formas de completar os trabalhos, incluindo desde a simples apresentao do parecer, passando pela aprovao do relatrio, at a apresentao de um projeto de lei. Para nosso fim de anlise, dividimos as CPIs em dois grupos: as no conclusivas e as concludas com algum resultado final. Este ltimo grupo foi analisado com mais detalhe, como segue.

As investigaes de muitas CPIs levam descoberta de irregularidades que so de competncia de outros rgos pblicos de fiscalizao. Nesse caso, os resultados dos trabalhos so encaminhados ao ministrio Pblico, ao Tribunal de Contas, Polcia Judiciria ou Controladoria-Geral da Unio ou outros rgos de controle. Esses encaminhamentos so sinal de eficincia das CPIs na interao com a rede de instituies de controle, superando uma viso insulada do papel da AL na fiscalizao da administrao pblica. A Figura 6, na pgina anterior, traz um resumo dessas diferentes dimenses de avaliao do desempenho prtico das CPIs, bem como uma classificao das diferentes realidades encontradas, desde a tica do combate corrupo.

Tabela 12 O status legal das CPIs nas assembleias legislativas


UF AC AL AM AP BA CE DF ES GO MA MG Lei - Quorum 1/3 1/4 1/3 1/3 1/3 1/4 1/3 1/3 1/3 1/3 1/3 1/3 1/3 1/5 1/3 1/3 1/3 1/3 1/3 1/3 1/3 1/3 1/3 1/3 1/3 1/3 1/3 3 5 2 sim sim no maioria maioria no 5 5 no sim no maioria 5 5 2 5 7 sim sim sim sim sim maioria maioria maioria maioria maioria 3 5 2 2 5 5 5 6 3 3 sim sim no sim no no sim no sim sim maioria maioria no maioria no no maioria no maioria qualificada Lei - Limitao 3 5 Lei - Fila sim sim Lei - Modificar maioria maioria

Parte 2: oS dadoS
seguinte quadro resume os resultados do levantamento, indicando que existe considervel variao entre os estados quanto ao formato legal e ao desempenho prtico das CPIs. Em relao ao quorum para a abertura de CPIs, os estados de Alagoas, Cear e Par destacam-se positivamente por definir um nmero mnimo de assinaturas inferior Constituio Federal. Em todos os outros estados, a Constituio Estadual acompanha a Carta Federal. Em relao limitao do nmero mximo de CPIs concomitantemente abertas, destacam-se Amazonas, Rio Grande do Norte, Rio Grande do Sul, Santa Catarina e novamente Par. Nesses estados no h a possibilidade de barrar novas CPIs invocando o argumento do excesso de investigaes em andamento. Na outra ponta, Tocantins, Piau, Cear e Distrito Federal definem os limites mais baixos,

MS MT

permitindo somente a abertura de duas CPIs ao mesmo tempo. Em 15 estados, a maioria no Parlamento tem a possibilidade regimental de mudar esse nmero mximo de CPIs, considerado aqui um artifcio que atribui mais poder maioria na AL. Quanto ao desempenho prtico, em dois estados (Alagoas e Roraima) no foi possvel acessar a informao sobre a instalao de CPIs no perodo. Nos restantes, em oito estados no foi aberta nenhuma CPI durante o perodo. Nos 17 estados em que houve CPIs, em dez pelo menos uma delas se referiu investigao de uma agncia estadual. O desempenho dessas CPIs abertas foi satisfatrio do ponto de vista da concluso com um relatrio e dos encaminhamentos para outros rgos.

PA PB PE PI PR RJ RN RO RR RS SC SE SP TO

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SiStemaS de integridade noS eStadoS BraSileiroS

SiStemaS de integridade noS eStadoS BraSileiroS

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arcaBouo legal e deSempenho prtico daS cpiS naS aSSemBleiaS legiSlativaS

Tabela 13 a instalao e o desempenho das CPIs nas assembleias legislativas


UF AC AL AM AP BA CE DF ES GO MA MG MS MT PA PB PE PI PR RJ RN RO RR RS SC SE SP TO
BIBLIOGRAFIA Bezerra, Marcos Otvio; Teixeira, Carla Costa; Souza, Homero de: O controle dos representantes eleitos, in: Bruno Wilhelm Speck (org.): Caminhos da transparncia, Campinas,Editora da Unicamp, 2002, p. 355-371 CADAH, Lucas Queija; CENTURIONE, Danilo de Pdua. As CPIs acabam em pizza? Uma resposta sobre desempenho das comisses parlamentares de inqurito no presidencialismo de coalizo. In: Jos lvaro Moises (org.). O papel do Congresso Nacional no presidencialismo de coalizo. So Paulo, Konrad Adenauer Stiftung, 2011, pp. 91-97. FIGUEIREDO, Argelina: Instituies e Poltica no Controle do Executivo, Dados, Vol. 44, n. 4, Rio de Janeiro, 2001 FIGUEIREDO, Argelina: As CPIs e a falta do que fazer, Revista Inteligncia, Julho, 2005. LEMOS, Leany: O controle Legislativo no Brasil ps 1988 Instituies representativas no Brasil. Balano e Reforma, UFMG, p. 37 - 54, Belo Horizonte, 2007. NINA, Carlos Homero Vieira: A Comisso Parlamentar de Inqurito nas Constituies Brasileiras. Braslia. In: Revista de Informao Legislativa, v. 46, no 166, abr./ jun., p.367-374, 2005. REIS, Fabio Wanderley: CPIs e Investigao Poltica. In: Leornardo Avrtizer e Ftima Anastsia, Reforma Poltica no Brasil. Editora UFMG, Belo Horizonte, 2007. SALGADO, Plnio: Comisses Parlamentares De Inqurito CPI Doutrina, Jurisprudncia e Legislao. Del Rey, So Paulo, 2001

PARTICIPAO E CONTROLE SOCIAL


SOMA Controle s/d

Prtica Nmero (n) s/d

Prtica Concluso (n) s/d

Prtica Desdobramentos (n) s/d

POR MEIO DOS CONSELHOS

Parte 1: Contexto e mtodo

1 3 1 4

1 3 1 4

1 3 1 4

1 1 s/d 3

1 1 s/d 3

1 1 s/d 3

s/d

partir de meados dos anos 1980, a agenda das polticas pblicas sofreu uma importante inflexo, cuja marca fundamental foi a ampliao e a crescente complexidade da arena decisria pela incorporao de novos atores e temas. A luta da sociedade civil contra o regime autoritrio encontrou no controle social da gesto de polticas pblicas um canal de mobilizao importante, inicialmente em reas sensveis, como sade, educao e meio ambiente. Os conselhos gestores de polticas mostraram-se instrumentos relevantes tambm para a construo de um espao pblico de aperfeioamento da transparncia e do controle do uso dos recursos pblicos. O caso mais conhecido o da Sade, construdo em torno de um sistema nico, descentralizado e participativo, mas o impacto do controle social por meio dos conselhos gestores no combate ao desperdcio, ao desvio e mesmo corrupo no deve ser subestimado. Como afirma melo: A partir de 1984, o campo conceitual se desloca para a anlise do modus operandi da mesma [da poltica pblica] e do seu carter burocrtico, privatista, centralizado, excludente e ineficaz. No diagnstico que os analistas crticos e setores organizados realizaram, dois instrumentos de engenharia poltico-institucional so apontados para a superao do mistargeting: a participao dos setores excludos na arena decisria (e seu corolrio, a transparncia nos processos decisrios) e a descentralizao (pela qual os problemas associados ao gigantismo burocrtico poderiam ser superados). Nesse movimento, as dimenses processuais da democracia passaram, pela primeira vez, a ser colocadas na agenda da discusso pblica (melo, 1998:18-19).

3 1

3 1

3 1

Esse processo encontrou fundamento legal na Constituio de 1988, que, sob as bases de um novo arranjo federativo, consagrou a participao e definiu a gesto participativa como princpio para elaborao e execuo das polticas pblicas. Na crtica ao padro anterior, essa nova agenda apontava para dois eixos de inovao fundamentais: as mudanas na forma de gesto e no contedo das polticas. Como explica Farah (1999), em relao ao segundo eixo de inovao, as mudanas referem-se tanto definio de novas temticas, como a temtica ambiental, quanto definio de novas formas de atuao em reas tradicionais, como a rea da sade, na qual o padro curativo associado a uma nfase maior na dimenso preventiva. No que se refere s inflexes nos processos decisrios e nas formas de proviso de servios, a autora destaca as novas relaes entre o estado e o cidado na implementao, no controle e na avaliao das polticas; a tendncia integrao das aes; a participao social na elaborao de programas e projetos; e mudanas na dinmica interna de funcionamento das organizaes estatais, apontando para a modernizao da gesto. Como saldo desse processo, o pas viveu, a partir do final dos anos 1980 e durante boa parte dos anos de 1990, um momento muito rico de inovao institucional, com a criao de vrias instncias participativas, principalmente no nvel local, com uma grande diversidade de modelos e dinmicas. Um dos principais dispositivos de participao e controle social no Brasil contemporneo so os conselhos gestores de polticas pblicas. Inaugurados no contexto da democratizao do regime, difundiram-se

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SiStemaS de integridade noS eStadoS BraSileiroS

SiStemaS de integridade noS eStadoS BraSileiroS

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participao e controle Social por meio doS conSelhoS

participao e controle Social por meio doS conSelhoS

nas dcadas seguintes em vrias reas de polticas pblicas, em muitos casos constituindo-se como obrigatrios para o repasse de recursos federais para estados e municpios, tornaram-se peas importantes, no apenas no processo de descentralizao e democratizao das polticas pblicas, mas tambm no aperfeioamento da gesto e como instrumento de fiscalizao contra o desperdcio e o desvio na aplicao dos recursos pblicos. Os conselhos so espaos institucionalizados voltados para a incidncia da sociedade sobre a deciso, a implementao e o monitoramento das polticas pblicas, de forma a garantir a democratizao do acesso e o controle da corrupo. Em sua composio congregam um conjunto diversificado de atores da sociedade organizada em particular sindicatos, empresas, universidades, ONGs, movimentos populares, organizaes filantrpicas e agentes estatais direta ou indiretamente responsveis pela gesto de determinada rea de poltica pblica. Embora legalmente vinculados s secretarias de governo, so geralmente definidos como instituies hbridas (Avritzer e Dolabela, 2002) ou instituies intermedirias (Fung, 2004) porque localizados entre as agncias estatais e as associaes secundrias. Dados dos Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) apontam que, em 2001, existiam no Brasil mais de 22.000 conselhos municipais, com destaque para os conselhos de sade (5.426), assistncia social (5.178), defesa de direitos da criana e do adolescente (4.306) e de educao (4.072). De acordo com Carvalho (1995), entre 1991 e 1993 foram construdos mais de 2.000 conselhos de sade por todo o pas, numa mdia de praticamente dois novos conselhos por dia. Em pesquisa mais recente, Carvalho (1997) volta a acentuar o fenmeno da proliferao dos conselhos: Em julho de 1996, uma estimativa (...) sugere que cerca de 65% do universo dos municpios brasileiros dispem de Conselhos (...) isso significa a existncia de algumas dezenas de milhares de conselheiros, nmero equivalente

ao de vereadores (Carvalho, 1997: 153-154). Dados do Conselho Nacional de Sade, em documento produzido em 1999, apontam para a existncia de cerca de 45.000 conse-lheiros de sade nas trs esferas de governo. Para alm das reas de sade, criana e adolescentes, assistncia social e educao, nos ltimos anos outras reas de polticas foram priorizando a criao de conselhos, como no campo das polticas urbanas e habitacionais, segurana, direitos humanos, segurana alimentar, cultura etc., reas que buscam se estruturar como sistemas nacionais com a criao de conselhos, conferncias, fundos e planos. Tambm na esfera federal houve, nos ltimos anos, acentuado incremento da criao dos conselhos e das conferncias em diversas reas, o que atesta a vitalidade desse modelo institucional como mecanismo de participao e controle social do estado. Nesse contexto, procuramos avaliar essa arquitetura institucional de participao e controle social nos estados da federao. Para isso, partimos de duas variveis.

Agrupamos os estados quanto ao grau de cobertura: Q baixa cobertura: estados que tm entre 12 e 15 conselhos (= 0,25); Q mdia cobertura: estados que tm entre 16 e 21 conselhos (= 0,50); Q alta cobertura: estados que tm 22 ou mais conselhos (1,0). Dessa forma, foi possvel ranquear os estados tendo como critrio a quantidade de espaos institucionais para o exerccio do controle social.

em relao ao governo. vrios fatores podem favorecer ou limitar a autonomia do conselho. Dentre esses fatores, a bibliografia tem destacado a importncia da forma de seleo dos conselheiros no governamentais. Essa forma de seleo definida pelas leis de criao dos conselhos, e suas variaes podem ser reduzidas a dois tipos: a) os conselheiros no governamentais so indicados pelas organizaes civis ou por grupos que as representam; b) o governo reserva para si o direito de indicar seus interlocutores na sociedade civil. Ou seja, os conselhos deliberativos e nos quais a sociedade civil escolhe seus representantes tm maior potencial de incidncia sobre as polticas pblicas do que os conselhos apenas consultivos ou de assessoramento e nos quais o governo escolhe os conselheiros no governamentais. A natureza dos conselhos est definida nas suas leis de criao. O potencial de incidncia importante porque nos permite qualificar o investimento dos estados na criao dos conselhos. Afinal, podemos ter estados onde haja um bom indicador de cobertura, mas que parte significativa dos conselhos existentes apresenta baixo potencial de incidncia e de autonomia, consequentemente h mais dificuldades no exerccio do conselho social. A inteno, portanto, construir uma referncia cruzada que permita um mapa mais acurado no s no que se refere oferta de participao nos estados, mas tambm capacidade de controle social. Como seria impossvel levantar essa informao para todos os conselhos identificados na pesquisa, elegemos os conselhos de segurana alimentar e meio ambiente para esse levantamento qualitativo. A escolha se deveu ao fato de esses conselhos terem 100% de cobertura e apresentarem significativo nvel de variao (diferente de

Segunda varivel: potencial de incidncia


O potencial de incidncia dos conselhos foi definido com base em dois indicadores: FUNO DO CONSELhO: deliberativo X no deliberativo

FORmA DE ESCOLhA DOS CONSELhEIROS NO GOvERNAmENTAIS (AUTONOmIA): Q governo indica X sociedade civil indica J consenso na bibliografia que o desenho institucional dos conselhos uma varivel importante na aferio de seus resultados. Uma das dimenses importantes do desenho remete funo dos conselhos. Cabe aos executivos estaduais definir se os conselhos sero deliberativos (ou seja, com poder legal de aprovar metas e planos de governo, programas e polticas pblicas, prestao de contas etc.) ou apenas sero espaos de consulta ou assessoramento na rea da poltica pblica a que se vinculam. A definio legal no garante o exerccio efetivo do controle social, mas o favorece. Estudos mostram que conselhos consultivos tm maior dificuldade em exercer o controle social quando comparados com conselhos deliberativos. Outro indicador importante para medir o poder dos conselhos seu grau de autonomia

Primeira varivel: grau de cobertura


A primeira varivel o grau de cobertura. Com base em um levantamento nos sites oficiais dos governos, buscamos recuperar as informaes sobre os conselhos existentes, por estado. A anlise foi do tipo existe versus no existe. Essa estratgia nos permitiu levantar informaes sobre conselhos mais consolidados (como os de sade, educao, criana e adolescente) e conselhos em reas recentes (como poltica antidrogas) ou com pouca tradio de dilogo entre Estado e sociedade (caso da segurana pblica). Os dados mostraram efetiva variao entre os estados no que se refere ao grau de cobertura. Identificamos um total de 534 conselhos em funcionamento na esfera estadual. Uma mdia de 19 conselhos por estado.

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SiStemaS de integridade noS eStadoS BraSileiroS

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participao e controle Social por meio doS conSelhoS

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FIguRa 7 Tabela de avaliao do desempenho dos conselhos


Estado Conselho de meio ambiente Funo (mx. 0,60) Deliberativo = 0,30 No deliberativo = 0,0 Conselho de segurana alimentar Deliberativo = 0,30 No deliberativo = 0,0 Autonomia (mx. 0,40) Sociedade civil escolhe = 0,20 Governo escolhe = 0,0 Sociedade civil escolhe = 0,20 Governo escolhe = 0,0

Parte 2: oS dadoS
avaliao geral do desempenho do controle social nos estados resultou da combinao entre o grau de cobertura e o potencial de incidncia, como podemos ver na Tabela 14. O resultado da pesquisa foi surpreendente no que se refere extenso da arquitetura partici-

pativa. Chegamos a um total de 535 conselhos, nas mais diversas reas, uma mdia de aproximadamente 19 conselhos por estado. Esses dados confirmam a consolidao do processo de institucionalizao do controle social no Brasil, iniciado no final dos anos 1980. Os grupos organizados dispem de espaos para negociao e fiscalizao do

Tabela 14 O desempenho dos conselhos sociais


conselhos de reas mais consolidadas, nas quais a tendncia predominante de conselhos deliberativos e autnomos). Esses dados foram recuperados com o levantamento e a anlise dos regimentos internos e das leis de criao de cada um dos 27 conselhos, nas duas reas. com 0,20 para cada autnomo e zero para cada no autnomo. Somando os valores atribudos a cada indicador, agrupamos os estados em trs grupos quanto ao potencial de incidncia:
Q

UF AC AL AM AP BA CE DF ES GO MA MG MS MT PA PB PE PI PR RJ RN RO RR RS SC SP SE TO

Grau de cobertura 0,25 0,25 1,00 0,25 0,25 0,50 0,25 1,00 0,50 0,50 1,00 0,25 1,00 0,25 0,25 1,00 0,50 1,00 1,00 0,50 0,25 0,50 0,50 0,50 1,00 0,25 0,50

Potencial de incidncia 0,25 0,50 0,25 0,50 0,25 0,50 0,25 0,00 0,25 0,00 0,25 0,50 0,25 0,50 0,25 0,50 0,50 0,25 0,00 0,25 050 0,25 0,25 0,50 0,00 0,50 0,50

Pontuao 0,25 0,38 0,63 0,38 0,25 0,50 0,25 0,50 0,38 0,25 0,63 0,38 0,63 0,38 0,25 0,75 0,50 0,63 0,50 0,38 0,38 0,38 0,38 0,50 0,50 0,38 0,50

Desempenho baixo mdio alto mdio baixo baixo baixo alto mdio baixo alto mdio alto mdio baixo alto alto alto alto mdio mdio mdio mdio alto alto mdio alto

Quanto atribuio de valor:


Funo - Deliberativo X consultivo = como esse indicador apresentou maior nvel de variao entre os estados, foi atribudo valor mximo de 0,60 (no caso dos dois conselhos serem deliberativos), com 0,30 para cada conselho deliberativo e zero para o conselho consultivo; Autnomo X no autnomo = como esse indicador apresentou menor nvel de variao entre os estados, foi atribudo valor mximo de 0,40 (no caso dos dois conselhos serem autnomos),

baixo potencial: estados que pontuaram entre 0,20 e 0,50; mdio potencial: estados que obtiveram 0,70 pontos; alto potencial: estados com pontuao de 0,80 ou mais

da combinao das variveis


No nvel seguinte da anlise, demos peso variado para a cobertura e o potencial de incidncia, valorizando mais o primeiro em relao ao segundo. Isso resultou na pontuao da Figura 8.

FIguRa 8 Sistema de pontuao do desempenho dos conselhos


Grau de cobertura Baixo = 0,25 Mdio = 0,50 Alto = 1,0 Grau de cobertura Baixo = 0,0 Mdio = 0,25 Alto = 0,50

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estado, numa extenso tal que torna o Brasil uma referncia internacional nessa rea. Quanto distribuio por estado, o menor ndice de cobertura est no Distrito Federal, com um total de 12 conselhos, e o maior em minas Gerais, com 41 conselhos em funcionamento, destoando muito da mdia nacional. Nos ndices mais baixos de cobertura, destaca-se a presena de estados das regies Norte e Nordeste, o que j era de certa forma esperado. mas aqui tambm h novidades em relao ao desempenho do Amazonas e de Pernambuco, que apresentam altos ndices de cobertura. Os conselhos esto tambm distribudos em um conjunto diversificado de reas, com ndices de cobertura variados. Oito conselhos atingiram uma cobertura de 100%: alimentao escolar, assistncia social, criana e adolescente, educao, sade, meio ambiente, idoso e segurana alimentar. A induo do nvel federal uma varivel importante nesses casos. Outros conselhos tambm atingiram uma cobertura muito significativa, como no caso dos conselhos de cultura (presentes em 92% dos estados), deficiente (88%), desenvolvimento agrrio (88%), antidrogas (77%), da mulher (77%) e cidades (70%). Esses nmeros indicam que a forte institucionalizao dos conselhos no Brasil veio acompanhada de sua diversificao temtica. h tambm conselhos muito especficos, que re-

tratam realidades muito particulares, com apenas uma ocorrncia. Em relao ao desempenho (cobertura mais incidncia), os estados apresentaram uma distribuio equilibrada em trs grupos: 11 estados com alto desempenho; dez estados com desempenho mdio; e seis estados com baixo desempenho. O balano geral mostra um quadro relativamente positivo, pois a grande maioria dos estados (21) teve um desempenho entre bom e regular. Outro dado interessante que, no conjunto dos estados de alto desempenho, encontramos tanto unidades desenvolvidas, como era esperado, quanto estados com baixos ndices de desenvolvimento econmico e social, como Amazonas, mato Grosso, Pernambuco, Piau e Tocantins. Esse resultado, primeira vista inesperado, nos permite concluir que um desempenho adequado do controle social no depende exclusivamente de condies socioeconmicas previamente favorveis. Finalmente, podemos concluir que o desenvolvimento de um sistema de controle social dos governos estaduais se mostra um processo consistente, embora ainda relativamente incipiente. A ampla cobertura de reas de polticas pblicas relevantes e o crescente grau de institucionalizao dos conselhos so indicadores positivos, mas o quadro geral ainda heterogneo.

CONTROLE DA CORRUPO
Parte 1: Contexto e mtodo

O PAPEL DA MDIA NO

BIBLIOGRAFIA AvRITZER, Leonardo; PEREIRA, Dolabela; LOURDES, maria de. Democracia, participao e instituies hbridas. Teoria & Sociedade, pp. 14-39, maro de 2005. CARvALhO, A. I. Conselhos de Sade no Brasil: participao cidad e controle social. Rio de Janeiro, FASE/IBAm, 1995. CARvALhO, A. I. Conselhos de sade, responsabilidade pblica e cidadania: a reforma sanitria como reforma do Estado. In: Sade e democracia: a luta do CEBES. (S. Fleury, org.). So Paulo, Lemos editorial, 1997, pp. 93-112. FARAh, marta Ferreira Santos. Parcerias, novos arranjos institucionais e polticas pblicas locais. In: O municpio no sculo XXI: cenrios e perspectivas. Fundao Prefeito Faria Lima - CEPAm. So Paulo, CEPAm/Correios, 1999. FUNG, A. Empowered participation. Reinveting urban democracy. Princeton University Press, 2004. mELO, marcus Andr. As sete vidas da agenda pblica brasileira. In: Rico, Elizabeth melo (org.). Avaliao de polticas sociais: uma questo em debate. So Paulo, Cortez, 1998, pp. 11-28.

o contexto da redemocratizao brasileira, a eliminao da censura aos jornais e depois televiso teve papel muito relevante para minar as bases de legitimao do regime autoritrio. No entanto, medida que avanou o processo de redemocratizao, ficou evidente que a garantia de liberdade de imprensa no era suficiente para tornar consistente o papel da mdia impressa e eletrnica como instrumento de fiscalizao e controle dos governos. Ao longo dos anos 1980 e 1990 ficou claro que, principalmente nas disputas aos governos estaduais, havia uma tendncia concentrao de poder nas mos dos governadores (Abrucio, 1998). Um dos fatores que podem contribuir para agravar essa situao a concentrao dos meios de comunicao de massa (jornais, rdios e emissoras de televiso) nas mos de grupos econmicos e a consequente criao de monoplios (ou oligoplios) podem pr em risco no apenas a autonomia e a independncia da mdia em relao aos partidos em mbito estadual, mas tambm o pluralismo de opinies, fundamental para o desenvolvimento de sistemas partidrios competitivos. A independncia e o pluralismo da mdia so requisitos fundamentais para a fiscalizao e o controle do poder pblico, especialmente para identificar e denunciar o desperdcio e o desvio de recursos e a corrupo em geral no mbito da administrao pblica.

No Brasil, o sistema de comunicao desenvolveuse apoiado num modelo misto, que combina o monoplio estatal das comunicaes com o controle privado das mdias eletrnicas (Lima e motter, 1996, p. 12). Nesse modelo, a outorga das concesses de radiodifuso pautou-se, historicamente, por critrios polticos, privilegiando as relaes clientelistas e reforando o poder das elites polticas estaduais formadas ainda no perodo populista (1946-1964) ou das novas elites constitudas durante o perodo autoritrio (1964-1985). O resultado que essa prtica consolidou uma aliana entre grupos polticos que controlam os meios de comunicao locais e regionais e os oligoplios dos concessionrios das principais redes nacionais de radiodifuso. At 1988, outorgar e renovar as concesses de radiodifuso no Brasil era um poder exclusivo do Executivo e, ao longo do tempo, tornou-se um bem cada vez mais valioso. Ainda segundo Lima1, as concesses tinham uma longa histria de servir como moeda de troca do Poder Executivo no jogo poltico. Aps a aprovao da Constituio Federal, porm, esse mecanismo mudou. Os deputados e os senadores foram incumbidos de referendar as outorgas do Executivo, justamente com o intuito de caminhar rumo democratizao das comunicaes no Brasil2.

LIMA, V.A.; MOTTER, P. Novas tecnologias de comunicaes, neoliberalismo e democracia. IN: Comunicao & Poltica, v. 3, n. 1, pp. 12-9, jan/abr, 1996. LIMA, Vencio A. de. As bases do novo coronelismo eletrnico. Observatrio da Imprensa, 8/8/2005. Disponvel em: <http://observatorio.ultimosegundo.ig.com.br/ artigos.asp?cod=341IPB001>. Acessado em 15/12/2008. 2 LIMA, op.cit., 2005.

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SiStemaS de integridade noS eStadoS BraSileiroS

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o papel da mdia no controle da corrupo

o papel da mdia no controle da corrupo

No entanto, dados dos ltimos 20 anos revelam um cenrio no muito diferente do anterior. o que conclui a pesquisa realizada em 1997 pelos jornalistas Sylvio Costa e Jayme Brenner referente s concesses outorgadas durante o primeiro mandato de Fernando henrique Cardoso (1994-1998). De acordo com os autores3, das 1.848 estaes retransmissoras de televiso autorizadas, 268 foram concedidas a empresas ou entidades controladas por polticos profissionais, beneficiando 19 deputados federais, 11 estaduais, seis senadores, dois governadores, sete prefeitos, trs ex-governadores, nove ex-deputados federais, oito ex-prefeitos e 22 polticos sem mandato. Da mesma forma, o projeto Donos da mdia4, coordenado pelo pesquisador James Grgen, traduz em nmeros a distribuio atual de concesses ao analisar 19.465 scios ou diretores de meios de comunicao. A concluso, anterior s eleies municipais de 2008, que no Brasil, 271 polticos so scios ou diretores de 324 veculos de comunicao. Desses 271 polticos, 54,24% so prefeitos, 20,3% so deputados estaduais, 17,71% so deputados federais e 7,38% so senadores. muitos deles so proprietrios de mais de um veculo, entre jornais impressos, rdios Am, rdios Fm, televises vhF e televises UhF. Este, alis, mais um preceito da Constituio Federal de 1988 ainda no cumprido: a proibio de propriedade cruzada nos meios de comunicao. De acordo como o Pargrafo 5 do Artigo 220, os meios de comunicao no podem, direta ou indiretamente, ser objeto de monoplio

ou oligoplio5. Porm, mais de 20 anos depois da aprovao da Carta, esse artigo ainda no foi regulamentado por lei complementar. Para Lima6, o resultado desse vazio regulatrio a formao e a consolidao histrica no Brasil de um sistema de mdia que tem, desde as suas origens, a propriedade cruzada e a concentrao como uma de suas principais caractersticas. nesse contexto que propusemos a utilizao dos padres de propriedade e perfil da cobertura de casos de corrupo em relao aos governadores como critrio para avaliar a independncia da mdia estadual em relao aos governos estaduais. Para analisar o grau de dependncia da mdia em relao aos governos estaduais, optamos por dois conjuntos de indicadores: a) o grau de dependncia de jornais e redes de televiso em relao a polticos, com ou sem mandato, e seus familiares; alm do controle de mais de um desses tipos de veculos de comunicao, o que caracteriza a propriedade cruzada; b) a extenso da cobertura dos principais jornais de circulao estadual em casos de corrupo que envolveram direta ou indiretamente os governadores durante o perodo 2007-2010; assim como a distribuio dessa cobertura entre os dois ou trs principais jornais em cada estado. O primeiro conjunto de indicadores foi construdo atravs do levantamento de informaes sobre

os principais veculos de comunicao em cada estado, visando identificar se polticos com mandato, polticos sem mandato, mas ainda ligados a partidos e lideranas polticas regionais, e seus familiares como irmos, sobrinhos e outros graus de parentesco detm ou no a propriedade formal dos meios de comunicao de mbito regional; e se, alm disso, detm tambm a propriedade cruzada desses veculos, ou seja, grupos miditicos regionais e nacionais de comunicao que detm jornais e emissoras ou retransmissoras de rdio e Tv. Em nossa avaliao, tanto a propriedade direta quanto a cruzada por polticos com mandato indicam um grau maior de dependncia da mdia em relao ao governo estadual ou, em caso de polticos de oposio, um grau menor de iseno ou neutralidade em relao aos polticos/partidos que ocupam o governo. Por outro lado, a propriedade desses veculos por familiares de polticos ativos ou por polticos sem mandato seria uma situao intermediria. No maior grau de independncia, temos os veculos que no possuem associados em outros setores isto , propriedade cruzada e que no tm polticos como seus proprietrios ou diretores. Diante da necessidade de delimitar a anlise, optamos por dois tipos de veculo: jornal e Tv. No primeiro caso, foram selecionados os dois ou trs maiores jornais em termos de tiragem em cada estado. No segundo, foram avaliadas as afiliadas locais das trs maiores emissoras de Tv do Brasil em termos de audincia: Globo, Record e SBT. Nossas fontes primrias foram os expedientes dos veculos de comunicao, que habitualmente indicam seus proprietrios. Aps descoberto o nome do proprietrio, o passo seguinte era consultar as Assembleias Legislativas, a Cmara dos Deputados e o Senado Federal. Em alguns casos, tambm prefeituras e, se possvel, o histrico dos mandatos de governo estadual.

Outro material importante de consulta, ainda que desatualizado em relao s eleies a partir de 2008, foi o relatrio Os Donos da mdia, j citado anteriormente. Notcias de jornais e at mesmo colunas sociais no caso de um sobrenome comum, mas um parentesco no evidente tambm foram utilizados. Para medir a tiragem dos jornais, utilizamos o Instituto verificador de Circulao (IvC) e tambm a autodeclarao de cada veculo. J em relao audincia medimos com base nos atlas de cobertura fornecidos por cada rede. Como resultado, construmos trs indicadores de dependncia dos veculos de comunicao estadual (jornais e Tvs) em relao poltica estadual. 1. Se os veculos de comunicao so ou no propriedade de poltico com mandato: para isso, buscamos dentro do quadro de direo ou dos scios de cada veculo analisado se havia algum poltico com mandato atualmente, seja ele municipal, estadual ou federal, tanto no Executivo quanto no Legislativo. 2. Se os veculos de comunicao so ou no propriedade de famlia de poltico ou de poltico sem mandato: o critrio foi o mesmo utilizado no primeiro item. Por famlia, consideramos laos de parentesco por matrimnio ou at terceiro grau, ainda que todos os resultados tenham apontado ligaes de primeiro e segundo graus. 3. Se h ou no propriedade cruzada dos meios: pesquisamos se o grupo ou o indivduo proprietrio de determinado veculo possua veculos de outros segmentos (ex.: o proprietrio de um jornal detm tambm duas rdios e uma retransmissora de Tv). At esse momento no detalhamos se o nmero de propriedades era grande ou pequeno, mas isso pode ser facil-

3 4

MORAES, Denis. O Planeta Mdia. Campo Grande, Letra Livre, 1998, p. 128. DONOS DA MDIA. Porto Alegre, 2008. Disponvel em <http://donosdamidia.com.br>. Acesso em 20 de setembro de 2008. 5 Constituio Federal, Captulo V Da comunicao social. So Paulo: Edies Jurdicas Manole, 2003, p 128. 6 LIMA, Vencio A. de. Algumas novidades e poucos progressos. Observatrio da Imprensa, 1/1/2008. Disponvel em <www.observatoriodaimprensa.com.br/ artigos.asp?cod=466JDB001>. Acesso em 20 de dezembro de 2008.

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o papel da mdia no controle da corrupo

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mente desenvolvido com as fichas de cada veculo, uma vez que a informao j foi coletada. Desse modo, para cada veculo de comunicao analisado em cada estado, foi construdo um indicador de dependncia da poltica, assim definido: quando o veculo tem trs respostas sim, o nvel de dependncia considerado alto; Q quando tem dois sim e um no, o nvel de dependncia considerado mdio; Q quando tem um ou nenhum sim e dois ou trs no, considerado baixo o nvel de dependncia em relao poltica estadual.
Q

lecionadas as notcias de mesmo teor publicadas por trs jornais de circulao nacional (Folha de S. Paulo, Estado de S. Paulo e O Globo). Com base nesse banco de notcias, foram construdos dois indicadores intermedirios: 1. O primeiro mediu a extenso da cobertura dos dois ou trs maiores jornais estaduais em comparao com as notcias de mesmo teor publicadas pelos referidos jornais de circulao nacional. Desse modo, foi possvel medir se os jornais estaduais cobriam na mesma proporo, ou no, casos com repercusso nacional sobre corrupo envolvendo o nome dos governadores. Quando a cobertura estadual representou menos de 50% da cobertura nacional, consideramos o desempenho baixo; quando variou de 50% a 100% da cobertura nacional, consideramos o ndice mdio; por fim, quando a cobertura dos jornais estaduais ultrapassou o total de notcias veiculadas por jornais nacionais, consideramos o desempenho alto. 2. O segundo mediu a distribuio da mesma cobertura por parte dos jornais estaduais quando comparados entre eles. Desse modo, procuramos avaliar o grau de concentrao das notcias sobre corrupo em um ou mais jornais. Quando a distribuio das notcias variou de 50%-50% a 40%-60%, no caso de estados com dois jornais, e de 30%-30%-30% a 40%-40%-20%, nos casos com trs jornais, consideramos o grau de concentrao baixo; quando variou de 40%-60% a 30%-70%, consideramos o grau de concentrao mdio; por fim, quando apresentou distribuio superior a 30%-70%, consideramos o grau de concentrao da cobertura alto. Finalmente, procuramos ponderar a influncia conjunta do ndice de Dependncia da mdia estadual em relao poltica em cada estado com o ndice de Neutralidade da Cobertura Jornalstica em cada estado. Para isso, construmos uma tabela sntese com os dois ndices.

Parte 2: oS dadoS
s resultados permitiram agrupar os estados de acordo com o grau de dependncia da mdia em relao ao poder poltico local e conforme o grau de neutralidade da cobertura jornalstica em relao s denncias de corrupo que envolveram os governadores de estado no perodo analisado. A composio dos dois indicadores resultou no que denominamos grau de integridade da mdia regional, isto , quanto a mdia estadual exibe condies formais (independncia econmica) e comportamentais (padro da cobertura) de cumprir suas funes precpuas de informar os cidados de forma equilibrada e fiscalizar efetivamente a atuao dos governos estaduais. A Tabela 15 (pg. 62) mostra os estados agrupados em trs blocos: aqueles com ndice mdio de integridade (11 estados); aqueles com ndice baixo (sete estados); e, finalmente, aqueles com ndice alto (nove estados). Cabe ressaltar, em primeiro lugar, um nmero muito significativo de estados com indicadores medocres de in-

Para construir um ndice de Dependncia da mdia em relao poltica por estado foram somados os resultados (sim ou no) de cada um dos veculos de comunicao analisados em cada estado: quando a maioria dos veculos pontua sim, o grau de dependncia alto; Q quando, ao contrrio, a maioria pontua no, o grau de dependncia baixo; Q quando h equilbrio entre sim e no, o grau de dependncia mdio.
Q

tegridade (18), apontando para um quadro que confirma a tendncia, indicada pela literatura, de baixo nvel de controle da mdia sobre os governos estaduais, j que, alm de fortemente concentradas em poucas mos, essas redes de radiodifuso regionais apresentaram pouca disposio em repercutir as denncias de corrupo que envolveram os governadores de seu estado. Por outro lado, o bloco de estados com alto nvel de integridade da mdia regional (nove) mostra que parcela pondervel (um tero) dos governos estaduais submetida a um nvel potencialmente elevado de controle de desvios e corrupo por parte da mdia. O resultado final aponta para a importncia de a sociedade civil pressionar para o avano na regulao da propriedade cruzada dos meios de comunicao, o que certamente contribuir para a melhoria do padro de controle sobre os governantes estaduais.

O segundo conjunto de indicadores procurou medir quanto os principais jornais de circulao estadual cobriram matrias relacionadas com corrupo envolvendo o nome do governador de cada estado no perodo 2007-2010. Para isso, utilizamos o banco de dados de notcias sobre corrupo Deu No Jornal, da ONG Transparncia Brasil, criado em 2004. Ele rene reportagens coletadas em 63 publicaes de circulao nacional, estadual e local. Para construir o ndice de Independncia foram selecionadas as notcias sobre corrupo que mencionaram os governadores de estado, publicadas pelos principais jornais de cada estado. Simultaneamente, como base para comparao foram se-

BIBLIOGRAFIA ABRUCIO, Fernando Luiz. Os bares da federao: os governadores e a redemocratizao brasileira. So Paulo, Editora Hucitec, 1998. DONOS DA MDIA, OS. Porto Alegre, 2008. Disponvel em <http://donosdamidia.com.br>. Acesso em 20 de setembro de 2008. LIMA, V. A.; MOTTER, P. Novas tecnologias de comunicaes, neoliberalismo e democracia. In: Comunicao & Poltica, v. 3, n. 1, pp. 12-9, jan/abr, 1996. LIMA, Vencio A. de. As bases do novo coronelismo eletrnico. Observatrio da Imprensa, 8/8/2005. Disponvel em <http://observatorio.ultimosegundo.ig.com.br/ artigos.asp? cod=341IPB001>. Acessado em 15/12/2008. LIMA, Vencio A. de. Algumas novidades e poucos progressos. In Observatrio da Imprensa, 01/01/2008. Disponvel em <http://www.observatoriodaimprensa. com.br/artigos.asp? cod=466JDB001>. Acesso em 20 de dezembro de 2008. Moraes, Denis. O Planeta Mdia. Campo Grande: Letra Livre, 1998, p 128.

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Tabela 15 ndice de Integridade da atividade Jornalstica por estado


UF AC AL AM AP BA CE DF ES GO MA MG MS MT PA PB PE PI PR RJ RN RO RR RS SC SP SE TO Grau de Independncia da Mdia em relao Poltica mdio baixo mdio mdio baixo mdio mdio mdio mdio baixo mdio mdio mdio mdio baixo mdio mdio mdio mdio baixo mdio mdio mdio mdio mdio baixo baixo 2 1 Grau de Neutralidade da Cobertura Jornalstica mdio mdio baixo alto mdio alto alto baixo mdio mdio mdio mdio mdio alto alto alto mdio alto alto baixo mdio mdio alto baixo alto alto alto 2 2 Indicador 4 3

BALANO DOS
RESULTADOS

2
2 1 2 2 2 2 1 2 2 2 2 1 2 2 2 2 1 2 2 2 2 2 1 1

1
3 2 3 3 2 1 2 2 2 2 3 3 3 2 3 3 1 2 2 3 1 3 3 3

3
5 3 5 5 3 4 3 4 4 4 5 4 5 4 5 5 2 4 4 5 3 5 4 4

m balano dos resultados da pesquisa mostra uma grande heterogeneidade em termos de problemas e avanos nas oito reas analisadas. Alm disso, os indicadores construdos permitem apenas uma viso geral do quadro legal/ institucional e do desempenho efetivo das atividades de controle em cada rea. Apesar dessas limitaes, a riqueza dos dados produzidos e analisados nos permite apresentar um quadro bastante interessante dos sistemas de integridade dos estados brasileiros. visando a uma maior sistematizao dos resultados, decidimos agrupar as reas de controle em quatro grupos: oramentrio/compras pblicas; interno/externo; poltico/partidrio; mdia/

sociedade civil. Os dois primeiros correspondem s estruturas governamentais de controle e os outros dois s dimenses polticas e sociais. Embora cada um dos grupos apresente caractersticas legais e prticas muito distintas, um balano geral dos resultados da pesquisa aponta uma dinmica dual entre a estrutura legal das reas de controle e o desempenho efetivo. Com exceo da mdia, todas as outras reas apresentaram alguns avanos no sentido da institucionalizao das estruturas legais e dos procedimentos de controle. No entanto, isso nem sempre correspondeu a um desempenho efetivo das respectivas atividades de controle. vejamos como a relao entre estrutura formal e prtica ocorre em cada grupo:

1. Controle oramentrio / ComPraS PBliCaS:


Esse duplo padro bem evidente nesse grupo. Enquanto as regras de transparncia oramentria avanaram muito na ltima dcada, a maioria dos estados ainda reluta em apresentar de forma acessvel e completa as informaes sobre seus oramentos, especialmente os totais efetivamente desembolsados em bases de dados que permitam tratamento estatstico independente. Nesse sentido, falta tornar a legislao mais explcita em relao aos requisitos de acessibilidade e transparncia e s penas mais efetivas. No caso dos procedimentos de compras pblicas, embora a legislao seja bastante detalhada, muitos governos estaduais nem sequer disponibilizam dados completos sobre os volumes e as modalidades de compras pblicas. Alm disso, mesmo estados da Regio Sudeste, como Esprito Santo, minas Gerais e So Paulo, apresentaram um padro de compras pouco competitivo, o que indica, no mnimo, falta de planejamento. Nesses casos, certamente tanto os rgos de controle interno como os de controle externo teriam papel importante na definio de padres aceitveis de competitividade na realizao das compras pblicas estaduais.

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2. Controle interno / externo


houve um claro avano em termos de institucionalizao dos rgos de controle interno, principalmente por induo do governo federal aps a criao da Controladoria-Geral da Unio. A maioria dos governos estaduais possui rgos prprios com relativa autonomia da estrutura legal para atuar. No entanto, os resultados so bastante insatisfatrios em relao transparncia e ao desempenho efetivo das atividades de controle interno. metade dos estados no produz ou no divulga relatrios de atividade. Entre os que apresentam indicadores mnimos de transparncia, a maioria no planeja suas atividades, em geral limitadas a atividades de controle formal/legal, e no v suas recomendaes atendidas pelos respectivos governos. Por outro lado, os Tribunais de Contas apresentaram um significativo crescimento em seu oramento e em sua estrutura administrativa, mas ainda apresentam problemas no formato institucional e, principalmente, na aplicao da legislao que regula a composio e o funcionamento dos TCEs. O problema mais evidente o risco constante de subordinao dos rgos de controle externo a grupos polticos estaduais. Por exemplo, muitos TCEs no cumprem a regra constitucional que exige a nomeao de quadros tcnicos de carreira para duas das sete vagas dos respectivos conselhos. Outro problema constatado pela pesquisa refere-se alta rotatividade que atinge o cargo de conselheiro, criando constantes oportunidades para que os governadores nomeiem conselheiros afinados politicamente com sua gesto. Nos dois casos, recomendvel que a profissionalizao dos sistemas de controle interno e externo seja aperfeioada por meio de maior autonomia administrativa e oramentria dos primeiros e da valorizao dos quadros tcnicos de carreira dos segundos.

4. Controle de mdia / SoCiedade Civil


Neste ltimo grupo, os resultados so bastante divergentes. Por um lado, a regulao da propriedade dos meios de comunicao no sentido de restringir ou mesmo vetar seu controle por grupos polticos regionais ainda objeto de muita polmica, o que se reflete na baixa disposio tanto de jornais como Tvs estaduais de cobrir com iseno denncias de corrupo envolvendo governadores dos respectivos estados. No caso da mdia, parece cada vez mais urgente avanar na regulamentao da propriedade cruzada de jornais e redes de rdio e Tv. Por outro, a pesquisa constatou um surpreendente avano na expanso dos conselhos estaduais de gesto de polticas pblicas. Em algumas reas onde foi forte a induo do governo federal, todos os estados constituram conselhos. mesmo em reas onde no h presso federal, a expanso do sistema de controle social evidente e est claramente vinculada ao maior nvel de organizao da sociedade civil. Alm disso, tambm tem avanado o nvel de institucionalizao e autonomia dos conselhos em relao aos governos, com cerca de dois teros dos estados com desempenho mdio/alto. Embora o cenrio seja relativamente positivo nesse caso, muitos avanos ainda precisam ser realizados no aperfeioamento dos instrumentos de fiscalizao e controle das atividades governamentais por parte dos conselhos. Especialmente no que se refere maior autonomia administrativa e financeira dos conselhos e maior capacitao tcnica dos conselheiros.

5. reComendaeS
Os resultados alcanados permitem uma viso geral do que poderia ser entendido como parte de um sistema de integridade subnacional em construo. Embora no haja um desenvolvimento planejado desse sistema, possvel perceber trs caminhos para aperfeioar os instrumentos de controle analisados, alm de outros no analisados nesta pesquisa (por exemplo, o controle da qualidade profissional dos cargos comissionados nas administraes pblicas estaduais e nos judicirios estaduais). Um primeiro caminho aperfeioar os sistemas de coleta, sistematizao e atualizao dos registros dos dados necessrios para a avaliao desses indicadores. Em quase todos os itens analisados, encontramos muitas limitaes e obstculos no acesso s informaes necessrias para construir os indicadores. No que se refere ao acesso e transparncia das informaes oramentrias, preciso continuar cobrando dos governos a atualizao frequente dos dados. No entanto, urgente revisar a legislao em relao transparncia oramentria para obrigar os governos estaduais a divulgar os valores totais desembolsados, assim como disponibilizar os dados em bancos de dados que possam ser submetidos a tratamento estatstico independente por parte da sociedade civil e da mdia.
Q

3. Controle PoltiCo / Partidrio


O pilar central do grande poder dos governos estaduais se apoia no controle dos governadores sobre amplas bases legislativas. A pesquisa mostrou que, mesmo quando as coligaes vitoriosas no contam inicialmente com uma base parlamentar grande, o governador exerce enorme poder de atrao sobre as bancadas parlamentares independentes, de forma que, ao longo do mandato, os governadores conseguem construir amplas coalizes de apoio nas respectivas Assembleias Legislativas. Como no razovel imaginar uma legislao que obrigue a existncia de oposies legislativas, seria interessante aprofundar o estudo dos casos de sistemas polticos subnacionais mais competitivos, visando entender melhor suas causas. O funcionamento medocre das CPIs como instrumento de controle est diretamente ligado ao baixo grau de competitividade e pluralismo das Assembleias Legislativas. Em geral, as regras favorecem as maiorias, especialmente, ao restringir tanto o nmero de CPIs concomitantes como o escopo de investigao. mas o fator decisivo para a restrio das CPIs como instrumento de controle poltico o tamanho das bancadas governistas, que controlam a maioria das vagas nas poucas comisses que as oposies conseguem criar. Nesse caso, as nicas medidas possveis so a reduo do quorum mnimo para a criao de CPIs, talvez para um um quarto ou um quinto das assembleias, e a flexibilizao do nmero de CPIs concomitantes e de seu escopo de investigao.

Na rea de controle das compras pblicas realizadas pelos governos estaduais, importante exigir dos governos estaduais um sistema de transparncia semelhante ao que est sendo construdo para os dados oramentrios, com a divulgao peridica de informaes sistematizadas sobre os modelos predominantes de compras por item e
Q

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Balano doS reSultadoS

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por rea. Alm disso, organizaes da sociedade civil precisam desenvolver indicadores de qualidade e competitividade dos processos de compras para um controle mais eficiente. No mbito dos sistemas de controle interno, os governos estaduais devem ser instados a dar mais transparncia aos relatrios de atividades de controle interno produzidos pelos respectivos rgos, tornando-os mais acessveis. Esses relatrios poderiam evoluir para um modelo prximo ao balano social das empresas, algo como balano anual das condies de integridade e qualidade da gesto estadual.
Q

Os conselhos devem ser pressionados para tornar mais acessveis as atas de reunio e os relatrios de atividades peridicos para que seu desempenho possa ser avaliado.
Q

exigir o cumprimento da norma constitucional que prev a indicao de funcionrios de carreira dos TCEs para os conselhos e, se possvel, aumentar a proporo de membros tecnicamente qualificados. No campo poltico-partidrio, no existem solues simples. Em relao s Comisses Parlamentares de Inqurito, talvez seja possvel pressionar pela reduo do quorum a um quarto dos votos para abertura a de CPIs. Tambm razovel propor flexibilizao no nmero de comisses concomitantes.
Q

O terceiro caminho aperfeioar as sinergias entre os rgos que operam os mecanismos de controle analisados visando avanar na construo de um efetivo sistema de integridade subnacional. Uma recomendao para tornar mais efetivo o controle das compras pblicas exigir que as informaes relativas a essa rea sejam produzidas sistematicamente pelos governos estaduais e disponibilizadas em portais, tal como ocorre com os dados oramentrios.
Q

Um segundo caminho identificar e procurar corrigir os problemas detectados nos mecanismos ou nos procedimentos de controle, tanto no poder pblico como na sociedade civil. No campo da transparncia oramentria, o caminho certamente melhorar o que j existe, tal como indicamos acima.
Q

Os Tribunais de Conta Estaduais devem ser cobrados de forma mais dura quanto divulgao peridica de relatrios mais transparentes e acessveis de suas atividades, incluindo as informaes institucionais e administrativas bsicas, como a composio dos conselhos.
Q

No que se refere ao processo de compras, o caminho aumentar o grau de transparncia e competitividade do sistema. Por um lado, padronizando as compras de itens de consumo geral para toda a administrao estadual. Por outro, planejando melhor os processos de compras para que se evitem os procedimentos emergenciais. Por fim, intensificando o uso de instrumentos como o prego eletrnico.
Q

Apesar de polmica, a definio de critrios mais restritivos para o controle de empresas de comunicao por polticos com mandato e para a propriedade cruzada um objetivo factvel para tornar a mdia um instrumento mais republicano.
Q

Outra recomendao que seja estimulada a cooperao entre os TCEs e os rgos de controle interno, pois muitas das atividades desses rgos so claramente complementares.
Q

O controle dos governadores sobre amplas bancadas nas assembleias estaduais pode ser objeto de um acompanhamento mais intenso por parte da sociedade civil organizada e da mdia.
Q

O acompanhamento e o registro mais sistemtico das atividades de fiscalizao dos legislativos estaduais devem ser cobrados tanto da mdia quanto da sociedade civil organizada. Se os deputados perceberem que a opinio pblica valoriza o desempenho fiscalizador do legislativo, isso poder estimul-los a serem mais proativos.
Q

Os rgos de controle interno esto passando por processo intenso de institucionalizao e profissionalizao. Nesse sentido, importante continuar reforando as atividades tradicionais de auditoria operacional e de contas. mas o investimento mais estratgico est na qualificao dos rgos de controle para avaliar de forma sistemtica a qualidade da gesto estadual. Para isso, deve-se cobrar dos governos maior investimento no planejamento das atividades de controle, estabelecendo metas e objetivos mensurveis.
Q

Finalmente, os conselhos apresentam um importante potencial de controle das atividades governamentais que no tem sido adequadamente exercido. Um caminho reforar a qualificao das estruturas de apoio tcnico-administrativo dos conselhos. Outro fortalecer a institucionalizao dos conselhos como rgos deliberativos compostos por representantes de organizaes da sociedade civil sem independentes da influncia governamental.
Q

As CPIs poderiam solicitar de forma obrigatria o apoio tcnico dos TCEs e mesmo dos rgos de controle interno.
Q

Os conselhos gestores tambm podem se beneficiar da cooperao com os rgos tcnicos de controle externo e interno para exercer suas funes de fiscalizao e mesmo para deliberar sobre diretrizes.
Q

A produo de indicadores sistemticos sobre a composio societria e os principais proprietrios das empresas de comunicao de massa, tanto em mbito nacional como estadual, pode ser uma medida importante para aperfeioar o controle da prpria sociedade civil sobre a independncia da mdia.
Q

Os TCEs passaram por processos de fortalecimento institucional e modernizao nos ltimos anos. No entanto, o grande desafio reduzir o nvel de interferncia poltico-partidria na gesto dos tribunais. E reduzir tambm a rotatividade dos conselheiros, indicando nomes com maior qualificao para o controle da administrao pblica, e no polticos em fim de carreira. Por outro lado, deve-se
Q

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ANEXO METODOLGICO

Item avaliado Transparncia oramentria Disponibilidade de informaes na internet sobre as seguintes informaes a respeito do oramento pblico do estado

Critrio avaliado

Pontuao

tabela da pgina ao lado resume a traduo dos dados coletados no projeto em um sistema de pontuao associado a diferentes riscos de corrupo. Todos os indicadores tm pontuao entre zero e 1, sendo 1 o de maior risco de corrupo.

Para simplificar a leitura e a interpretao das informaes levantadas, criamos um sistema de classificao para o qual a pontuao foi traduzida em trs grupos de risco. Nessa transformao, foram usados os seguintes cortes:

Risco baixo de corrupo (verde) Transparncia no oramento Compras pblicas Controle interno Controle externo Oposio na AL CPIs Lei CPIs prtica Controle social Mdia 0-0,5 0-0,25 0-0,33 0-0,33 0-0,33 0-0,33 0 0-0,33 0-0,4

Risco mdio de corrupo (amarelo) 0,5-0,75 0,25-0,5 0,33-0,67 0,33-0,67 0,33-0,67 0,33-0,67 >0-0,5 0,33-0,67 0,4-0,5

Risco alto de corrupo (vermelho) 0,75-1 0,5-1 0,67-1 0,67-1 0,67-1 0,67-1 0,5-1 0,5-1 0,5-1

Dotao Inicial Autorizado Empenhado Liquidado Pago Restos a pagar pagos Total desembolsado Restos a pagar a pagar Atualizao Download Soma dos itens anteriores

0,05 0,10 0,05 0,05 0,05 0,05 0,10 0,05 0,25 0,25

TOTAL Modalidade de licitao Porcentagem de compras realizadas por modalidade de licitao de baixa competitividade sobre o total de recursos licitados no ano de 2009 nas duas secretarias estaduais de Educao e Sade TOTAL Controle interno Disponibilidade e acessibilidade de informaes sobre as atividades de controle em relatrios de atividades Desempenho das atividades de controle pelos rgos estaduais

Dispensa Inexigibilidade Carta-Convite

cada 1% = 0,01 cada 1% = 0,01 cada 1% = 0,01

Soma dos itens anteriores

Relatrio on line Relatrio off line Relatrio no enviado Auditoria operacional Auditoria de contas Auditoria de gesto Planejamento de auditorias Recomendaes adotadas Soma dos itens anteriores

0,5 0,25 0,0 0,15 0,15 0,10 0,05 0,05

TOTAL Tribunais de Contas Estaduais Grau de independncia dos conselheiros individuais da disputa poltica atual

Quando: nomeado durante a atual gesto (por governador ou por AL) Quando: nomeado na quota de procuradores ou auditores Quando: anos na poltica / anos no TCE Outros: anos na poltica / anos no TCE Mdia ponderada dos valores individuais (grupos 1 e 2 contam em dobro, grupos 3 e 4 contam simples)

1 0 0,... 0,...

TOTAL

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SiStemaS de integridade noS eStadoS BraSileiroS

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aneXo metodolgico

Item avaliado Fora da oposio Classificao da fora da oposio em diferentes momentos e instncias na Assembleia Legislativa, em % sobre o total de integrantes TOTAL Comisses Parlamentares de Inqurito Quorum de assinaturas para abertura de CPI Nmero mximo de CPIs concomitantemente abertas

Critrio avaliado

Pontuao

Sistema de Integridade nos Estados Brasileiros uma publicao do Instituto Ethos


Realizao Instituto Ethos de Empresas e Responsabilidade Social Rua Dr. Fernandes Coelho, 85, 10 andar CEP: 05406-100 Pinheiros, So Paulo, SP Tel.: (11) 3897-2400 Site: www.ethos.org.br Convnio Controladoria-Geral da Unio Site: http://www.cgu.gov.br/ Escritrio das Naes Unidas sobre Drogas e Crime (UNODC) Site: http://www.unodc.org/southerncone/pt/index.html Pesquisa e Redao Centro de Estudos de Opinio Pblica - Universidade Estadual de Campinas (CESOP Unicamp) Site: http://www.cesop.unicamp.br Edio, reviso, projeto e produo grca ArteTexto Publicaes Coordenao Betina Sarue, Caio magri e Pedro Z. malavolta Colaboradores do Instituto Ethos Luciana de Souza Aguiar e Renato Raposo Colaboradores CESOP Unicamp Coordenao: Prof. Bruno Wilhelm Speck e Prof. valeriano mendes Ferreira. Colaboradores: Ceclia Olivieri, Edna Delmondes, Gil Castello Branco, Luciana Tatagiba, Danilo Centurione, Erika Pereira Zsoldos, Ingrid Sampaio, Fernando Bizzarro, marcela Simes, mara Kubk mano e monica Bulgari
Traduo: Alzira Allegro Impresso: Pigma Indstria Grfica Tiragem: 3.500

No incio do governo, no plenrio No final do 3 ano do governo, no plenrio No final do 3 ano do governo, na mesa No final do 3 ano do governo, nas comisses Mdia ponderada dos valores individuais

cada 1% = 0,01 cada 1% = 0,01 cada 1% = 0,01 cada 1% = 0,01

Possibilidade de modificar o nmero mximo por deciso da maioria Possibilidade de inverter a ordem de CPIs por deciso da maioria TOTAL Nmero de CPIs de fiscalizao

TOTAL Mdia Grau de independncia da mdia em relao aos polticos com mandato ou seus familiares Grau de neutralidade da mdia na cobertura de denncias de corrupo envolvendo os governadores TOTAL Controle social Grau de cobertura das reas relevantes por conselhos de gesto ativos Grau de incidncia dos conselhos nas polticas de acordo com as funes exercidas pelos dois conselhos selecionados e pela forma de composio da representao socialdos conselhos TOTAL

Quorum abaixo de 1/3 Quorum de 1/3 para abrir CPI Sem nmero mximo de CPIs Nmero mximo de CPIs = 7 Nmero mximo de CPIs = 6 Nmero mximo de CPIs = 5 Nmero mximo de CPIs = 4 Nmero mximo de CPIs = 3 Nmero mximo de CPIs = 2 Sem possibilidade de modificar nmero Modificao deste nmero pela maioria Sem possibilidade de alterar fila Possibilidade de alterar fila de CPIs por maioria Soma dos itens anteriores Cada CPI aberta Cada CPI concluda Cada CPI com encaminhamentos Soma dos itens anteriores Baixa Mdia Alta Baixa Mdia Alta Soma dos itens anteriores Baixa Mdia Alta Deliberativo Consultivo Autnomo Noautnomo Soma dos itens anteriores

0 0,25 0 0,05 0,05 0,10 0,15 0,20 0,25 0 0,25 0 0,25

0,083 0,083 0,083

0,33 0,66 1,00 0,33 0,66 1,00

0,125 0,25 0,5 0,3 0 0,2 0

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SiStemaS de integridade noS eStadoS BraSileiroS

SiStemaS de integridade noS eStadoS BraSileiroS

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O presente estudo apresenta uma anlise de parte das instituies existentes para a promoo da integridade e o combate corrupo que atuam nos estados brasileiros. Com a criao de indicadores objetivos, foi possvel mapear a situao dos sistemas de integridade de cada um dos 26 estados e do Distrito Federal em relao ao Poder Legislativo, a mdia local, os conselhos de controle social, a transparncia dos investimentos pblicos e a independncia dos rgos de controle interno e externo. Este estudo uma iniciativa do Instituto Ethos, cuja pesquisa e redao foi realizada pelo Centro de Estudos de Opinio Pblica da Universidade Estadual de Campinas (CESOP/Unicamp). Esta publicao marca o encerramento do Convnio entre o Instituto Ethos, o Escritrio das Naes Unidas sobre Drogas e Crime (Unodc) e a Controladoria-Geral da Unio (CGU).

PeSQUiSa e SiStematiZao

Convnio

realiZao

ParCeiroS inStitUCionaiS

ParCeiro eStratGiCo