1° Cap - Puentes

Introduo
A cooperao internacional para o desenvolvimento tem desempenhado h mais de meio sculo papel significativo e especial nas relaes internacionais, tanto no plano bilateral quanto no multilateral. Dentre suas modalidades, destaca-se a cooperao tcnica, que representa parcela considervel do esforo global em prol do desenvolvimento. O Brasil participou da evoluo da cooperao tcnica internacional desde seus primrdios, primeiro, e por muitos anos, na condio de pas recipiendrio, participao de que resultaram contribuies pontuais, porm importantes para seu processo de desenvolvimento econmico. Com o correr dos anos, o Pas, no sem grandes esforos, evoluiu significativamente na construo de instituies maduras, de um Estado moderno e de estruturas produtivas complexas e capazes de contribuir para o avano econmico e social. medida em que atingiu patamares mais elevados no caminho do desenvolvimento, no aperfeioamento de suas instituies e no domnio de vastas reas do conhecimento sentiu-se o Brasil em condies de compartilhar parte dessas conquistas, algumas delas propiciadas ou impulsionadas pela cooperao recebida, com outros membros da comunidade internacional. Chamado a partir do final dos anos 1970 a tambm contribuir nos esforos da cooperao Sul-Sul, o Pas, sem renunciar completamente condio de recipiendrio, respondeu com participao incipiente, a princpio, mas
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CARLOS ALF ONSO I GLESI PUENTE AS
gradualmente progressiva, por meio da cooperao tcnica entre pases em desenvolvimento (CTPD), tambm conhecida como cooperao horizontal. A cooperao tcnica horizontal brasileira abrange atividades pontuais, proj e programas que envolvem transfer etos ncia, gerao e disseminao de conhecimentos tcnicos, experi ncias bem-sucedidas e capacitao de recursos humanos. Visa ao fortalecimento de instituies do pas recipiendrio com base no manancial de conhecimentos, experi ncias e boas prticas em reas e setores em que o Brasil ostenta nveis de excel internacionalmente ncia reconhecidos. A CTPD deve tambm ser entendida como um dos meios com que conta o Brasil para se afirmar no cenrio internacional. nessa perspectiva que se situa o obj do presente trabalho: analisar a cooperao horizontal brasileira eto como instrumento da ao poltica no plano internacional. O foco principal da anlise ser, pois o da medida da efetividade da CTPD como instrumento da poltica externa. A anlise procurar demonstrar a relev ncia da cooperao tcnica horizontal como vetor estratgico e instrumento para a poltica externa til brasileira. Examinar sua efetividade em estreita conexo com as diretrizes da PEB, sobretudo no que concerne ao obj de adensamento e de abertura etivo de novos vnculos com pases em desenvolvimento e ao desej de assegurar o presena positiva e crescente em regies de interesse considerado primordial. O tema se concentrar nos avanos verificados na rea no perodo de 1995 a 2005, os seus principais entraves e dificuldades e o grande potencial ainda a ser explorado nesse campo. As aes e programas de CTPD, ainda que com vocao universalista, em conson ncia com os pressupostos da cooperao Sul-Sul, t m-se desenvolvido de acordo com obj etivos gerais e reas geogrficas de atuao prioritrias, definidos pela diplomacia brasileira. Est presente preponderantemente na Amrica Latina e Caribe, na frica (sobretudo, mas no exclusivamente, nos pases de expresso portuguesa do continente), e em T imor-Leste. Sero analisados, nesse contexto, os progressos obtidos e a virtual e crescente ampliao do escopo, das reas e dos pases parceiros. Embora a execuo das aes de CTPD dependa de m ltiplos atores internos e externos, a participao governamental especificamente do I tamaraty central. Ela se d pela escolha dos pases com os quais se pretende realizar a cooperao e prossegue com a identificao das demandas, a negociao dos instrumentos e a coordenao das aes e
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programas. Portanto, em que pese ao aspecto operacional da cooperao ser amplo e difuso, sua concepo, fundamentao e direcionamento esto mais restritos ao Ministrio das Relaes Exteriores, o que reforaria o seu carter instrumental para a poltica externa brasileira. O tema , por certo, abrangente. No entanto, o tratamento proposto dar ateno a alguns aspectos primordiais, especialmente concepo estratgica da cooperao Sul-Sul e natureza especfica da cooperao tcnica levada a cabo pelo Brasil j a pases em desenvolvimento. unto A efetividade da cooperao tcnica horizontal para a poltica externa est intimamente relacionada natureza prpria da CTPD brasileira. A implementao em bases no comerciais, desprovida, pois, de finalidades lucrativas e tambm desvinculada de condicionalidades polticas uma de suas especificidades. Outra caracterstica da CTPD brasileira aus de ncia componentes financeiros, uma vez que, como pas em desenvolvimento, o Brasil, tradicionalmente, no tem sido doador lquido de recursos. O trabalho defender o argumento de que, por essas caractersticas, a CTPD brasileira, baseada exclusivamente no aproveitamento e compartilhamento do manancial de tcnicas e do conhecimento acumulado em vrios campos em que o Brasil atingiu nveis de excel ncia, torna-se um instrumento bastante assimilvel pela sociedade. Mesmo quanto ao aspecto de seu impacto de resto muito baixo no oramento p blico, ainda que em face das presses oriundas de um quadro social interno pleno de car ncias. Cabe sublinhar que a presente dissertao defender a validade dos principais fundamentos desse tipo de cooperao, inclusive com o argumento de que essa natureza especfica da CTPD brasileira, to diversa da cooperao tradicional dos pases desenvolvidos (a dita cooperao vertical), constitui um dos elementos que lhe emprestam fora e atratividade. O trabalho tentar identificar a exist de possveis benefcios para a ncia poltica externa brasileira, colhidos em decorr da cooperao tcnica a ncia pases em desenvolvimento. O foco neste caso ser mais especfico na vertente poltica, em termos de proj internacional do pas e de adensamento de eo vnculos bilaterais, inclusive em termos de eventuais apoio e predisposio favorvel, da parte de pases parceiros recipiendrios da cooperao, a posies brasileiras em foros e organismos internacionais. E ser menos focado na vertente econmica, esta mensurvel em aumento da presena brasileira em outras reas no diretamente vinculadas cooperao (presena comercial, por exemplo). A vertente econmica, em termos de resultados,
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parece ser, pelo menos por enquanto, menos pronunciada, j ustamente em funo da natureza no comercial da CTPD. O trabalho defender a hiptese de que, embora no haj relao linear e a automtica entre a cooperao tcnica isoladamente considerada e resultados polticos e econmicos, poder-se-iam contabilizar alguns frutos concretos da CT PD brasileira, mas no necessariamente imediatos ou de curto prazo. No intuito de se fixar uma delimitao mais precisa do tema, o trabalho circunscreve-se, como j assinalado, cooperao tcnica horizontal levada a cabo pelo Brasil com outros pases em desenvolvimento e sua inter-relao direta e indireta com a poltica externa. A presente dissertao no versar, portanto, sobre outras modalidades de cooperao como a econmica, financeira, educacional, cientfica e tecnolgica, embora, nestes dois ltimos casos, a fronteira pode revelar-se, por vezes, t e varivel, fator que certamente ser obj de considerao nue eto e requerer esclarecimento no trabalho, sobretudo quanto ao aspecto conceitual. T ampouco versar o trabalho sobre a cooperao recebida pelo Brasil, sej a em sua vertente bilateral, sejno a mbito multilateral, salvo naqueles aspectos em que haj interconexo direta da mesma com a cooperao prestada pelo Pas. a No constaro da dissertao ainda refer ncias s aes e iniciativas de assist ncia humanitria, que, por seu carter quase sempre emergencial e de natureza por vezes vertical e/ unilateral, no se confundem com a cooperao tcnica. ou Conforme j referido, o trabalho envolver a anlise da cooperao prestada a pases em desenvolvimento no perodo de 1995 a 2005. Embora no pretenda estudar em profundidade e com detalhes cada um dos casos, servir-se- do conj de aes e programas, mediante exame global com unto componentes comparativos, de modo a fundamentar as hipteses e linhas de argumentao a serem defendidas. Por fim, importante assinalar que as aes de cooperao tcnica obj eto de anlise neste trabalho referem-se exclusivamente cooperao de natureza oficial, que, mesmo executada, na prtica, por instituies brasileiras diversas em pases parceiros, tem participao importante da ABC1.
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Convm assinalar, a esse respeito, que existem tambm mecanismos de cooperao tcnica interinstitucional, sobretudo, mas no exclusivamente, entre instituies universitrias e centros de pesquisa brasileiros e de alguns pases em desenvolvimento, que muitas vezes se processam fora do contexto oficial, sem o conhecimento ou qualquer participao da ABC. Entende-se que esse fluxo de cooperao tcnica no oficial no representa, de todo modo, volume, escala ou impactos significativos, e no ser obj de estudo neste trabalho. eto
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O trabalho constar de cinco captulos, nos quais sero analisados os vrios aspectos conceituais, histricos, factuais e prospectivos da cooperao tcnica horizontal brasileira, com ateno sua correlao com a poltica externa. O primeiro captulo versar sobre a cooperao tcnica horizontal. Procurar-se- situar essa modalidade de cooperao no arcabouo maior da cooperao para o desenvolvimento. Entende-se essencial situar historicamente a CTPD e analisar as razes de seu surgimento e suas especificidades em relao a outras vertentes da cooperao para o desenvolvimento cooperao financeira, cientfica e tecnolgica, assist ncia humanitria. T ambm se procurar analisar suas motivaes e seus aspectos conceituais, sobretudo sua inter-relao com a poltica externa. Neste aspecto, importante ressaltar que, embora exista literatura significativa, sobretudo no mbito internacional acerca da correlao entre cooperao tcnica e desenvolvimento, constata-se baixa incid ncia de estudos especficos que tratem da relao entre cooperao tcnica e poltica externa. O tratamento do tema da cooperao tcnica horizontal como instrumento de poltica externa, quer no campo acad mico quer no institucional, ainda mais deficiente. A parte final desse captulo inicial ser, portanto, mais conceitual, pois sua inteno estabelecer o contexto terico em que se pretende abordar a CTPD brasileira e sua relao direta com a poltica externa. No captulo 2, apresentar-se- o quadro em que se insere a cooperao horizontal do Brasil, suas origens especficas, seu escopo e reas, os aspectos institucionais e o papel central da Ag Brasileira de Cooperao (ABC) ncia e os entraves e dificuldades institucionais. T entar-se- verificar como o papel da Cooperao Tcnica I nternacional (CTI no Brasil vem alterando seu ) foco, desde os anos 1980. De pas predominantemente recipiendrio da cooperao Norte-Sul, foi alado pouco a pouco condio de pas prestador no mbito da cooperao Sul-Sul. O captulo abordar ainda aspectos relevantes da natureza e especificidade da CTPD brasileira. Alm de sua ess ncia no lucrativa e desvinculada e de condicionantes econmicos e comerciais, sero explicitadas a estrutura e as reas de concentrao da cooperao tcnica horizontal brasileira, cuj aes e iniciativas envolvem as m ltiplos setores e vastos segmentos do conhecimento. A ABC, ponto focal da cooperao brasileira, ser obj de anlise especfica nesse captulo, eto bem como as dificuldades na implementao das aes, quer no plano domstico brasileiro, quer no mbito dos pases recipiendrios.
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O captulo 3 tratar da evoluo das aes de CTPD no perodo compreendido entre 1995 e 2005. Verificar a distribuio geogrfica e temtica da CTPD brasileira, e sua linha evolutiva. No se deter necessariamente em casos especficos, j que escaparia delimitao do tema e aos limites de extenso previstos, mas servir-se- do conj de unto dados disponveis, obtidos mediante extenso e amplo esforo de pesquisa documental para contribuir na fundamentao das hipteses defendidas. No captulo 4, procurar-se- situar a cooperao tcnica horizontal brasileira no plano global. Sero abordadas tambm as modalidades da CTPD que demandam maior articulao e concertao no nvel internacional: a cooperao tcnica triangular e a abordagem multilateral. O captulo se utilizar de alguns elementos comparativos para situar a cooperao tcnica horizontal brasileira no contexto mundial. Procurar-se- demonstrar que ela tem pouqussimos paralelos no mundo em desenvolvimento. No quinto e ltimo captulo, ser analisada a cooperao tcnica horizontal em suas dimenses estratgicas e polticas. Caber, nesse ponto, identificar as correlaes existentes entre a cooperao tcnica prestada e as diretrizes da poltica externa brasileira. Para tanto, ser necessrio vislumbrar a presena da CTPD no mbito do discurso diplomtico, os critrios e prioridades estabelecidos na alocao da cooperao, sua distribuio segundo par metros geogrficos e temticos. Ser examinado se a CTPD tem sido utilizada em toda sua potencialidade ou se est subutilizada como instrumento poltico. Caber tambm indagar em que medida as aes e programas estabelecidos t seguido uma estratgia pr-definida ou se apenas tendem m a se adaptar s circunst ncias da agenda diplomtica. Ser tambm abordada, nesse captulo, a questo da assimilao pela sociedade brasileira da cooperao prestada pelo Brasil a outros pases, em face do quadro social interno e respectivas demandas, tpicas de pas em desenvolvimento, e o custo representado pela cooperao Sul-Sul, ainda que relativamente baixo. O captulo 5 tentar, ainda, verificar em que medida a cooperao mostrase efetiva como instrumento da ao externa. Embora sej difcil contabilizar a frutos concretos e imediatos, deve-se ter em conta, especialmente, a perspectiva de mdio e longo prazo e o papel da CTPD como forma de adensamento das relaes bilaterais com os demais pases em desenvolvimento e de proj da presena e da imagem brasileira no mundo. eo A concluso tentar extrair de todos os captulos as matrizes essenciais de sustentao das hipteses aventadas. Essencialmente, a linha defendida
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de que a CTPD constitui instrumento para a poltica externa brasileira, til embora estej ainda subutilizada e necessite aperfeioamento, mediante a a superao de gargalos m ltiplos inclusive institucionais, e de maior planej amento estratgico, para tornar-se crescentemente mais efetiva.
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Ca o 1 p tul A Coop ra e o T nia Horionta c c z l
O termo Cooperao Tcnica I nternacional (CTI tal como se pretende ), utilizar no presente trabalho, constitui uma das vertentes e modalidades clssicas da Cooperao para o Desenvolvimento, j untamente com a Cooperao F inanceira (CF e a Assist ) ncia Humanitria (AH), entre outras. A CTI tambm entendida como parte da Assist Oficial ao Desenvolvimento ncia (AOD)2. Para os obj etivos deste trabalho, essencial delimitar a natureza e especificidade da Cooperao Tcnica (CT) e, mais, ressaltar-lhe e distinguir-lhe a caracterstica horizontal (ou CTPD - cooperao tcnica
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O termo AOD, consagrado, sobretudo entre pases doadores membros do CAD (Comitde Assist ncia para o Desenvolvimento da OCDE), onde se originou, e utilizado tambm nos organismos internacionais, dos mais frequentes na literatura sobre cooperao internacional. Refere-se basicamente cooperao entre governos de pases desenvolvidos (PD) e pases em desenvolvimento (PED), ainda que implementada por organismos internacionais. O conceito de AOD evoluiu desde sua criao em 1972, para incluir crescentemente formas diversas de transfer ncia de recursos de pases desenvolvidos para os PED de modo a facilitar o alcance, pelos primeiros, dos ndices mnimos de assist ncia recomendados pela OCDE e medidos em percentuais relativos ao PNB do pas doador. I nclui atualmente uma variedade de modalidades, emprstimos e crditos (desde que concessionais mnimo de 25% de elemento concessional), perdo de dvidas, doaes, cooperao tcnica, assist ncia humanitria, aj alimentar e uda auxlios a refugiados acolhidos nos pases doadores. A AOD, pelo menos na origem dos recursos, entendida como governamental (oficial ou p blica), ainda que possa, em alguns casos, ser repassada a ONGs e outras entidades desde que para aplicao dos recursos nos pases recipiendrios. F ontes (OCDE, 1992, ALONSO, 2005).
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entre pases em desenvolvimento), em contraposio CTI tradicional (ou vertical, ou sej estabelecida entre pases desenvolvidos e pases a, em desenvolvimento). Entretanto, no que respeita origem da Cooperao Tcnica I nternacional, a sua evoluo histrica, motivaes e propsitos, no se pode, sob pena de perder perspectiva, dissoci-la completamente da Cooperao para o Desenvolvimento lato sensu, ou sej a espcie (CTI do g a, ), nero (Cooperao para o Desenvolvimento). Dessa forma, nos itens seguintes, tentar-se- explicitar brevemente os conceitos elementares e a evoluo histrica da Cooperao para o Desenvolvimento, com nfase na CTPD. 1.1. A Cooperao para o Desenvolvimento: Conceitos bsicos e evoluo histrica A Cooperao para o Desenvolvimento nasceu em meados do sculo XX, mais precisamente no final dcada de 1940 e incio da seguinte. Portanto, um conceito relativamente recente em termos da histria das relaes internacionais. Sua origem est indelevelmente ligada ao final da Segunda Guerra M undial, ao Plano M arshall, criao das Naes Unidas e das instituies de Bretton Woods, e descolonizao. Quanto s motivaes da cooperao para o desenvolvimento, houve, desde o incio, por parte dos principais atores envolvidos (os pases doadores, sobretudo) uma combinao de fatores polticos, econmicos, sociais, geoestratgicos, ideolgicos, morais e ticos. O peso e a import de cada um desses elementos motivacionais variaram ao longo ncia dos anos e, de certa forma, condicionaram e moldaram a cooperao para o desenvolvimento, bem como a escolha dos pases e setores beneficirios e o grau de prioridade a eles atribuvel (DEGNBOLM ARTI NUSSEN, 2004, cap. 2). No incio e at o final dos anos 80 preponderaram, na prtica, como elementos motivacionais, na tica do doador, os fatores de segurana militar, poltica e econmica, nem sempre inteiramente admitidos, mesmo que se procurasse atribuir, invariavelmente, no nvel do discurso, import ncia aos imperativos ticos e altrusticos, apenas em parte genunos. A evoluo do cenrio internacional determinou o aj das uste
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A COOPERAO TCNI HORI CA ZONT AL
prioridades e alterao das motivaes da cooperao para o desenvolvimento.3 Alm dos motivos, tambm influiu sobre as polticas de cooperao para o desenvolvimento, embora em grau menor, o pensamento preponderante em cada momento, entre os pases centrais, acerca do conceito de desenvolvimento e a melhor forma de alcan-lo. A evoluo das prticas e as prprias caractersticas da cooperao para o desenvolvimento refletem, em boa medida, a interconexo entre esses dois fatores complexos e no lineares, o motivacional e o do pensamento predominante sobre o desenvolvimento. 1.1.1 A classificao da Cooperao para o Desenvolvimento De forma sucinta, pode-se classificar a cooperao para o desenvolvimento, de acordo com quatro critrios bsicos: segundo a origem, canais de execuo, instrumentos e o nvel de desenvolvimento dos pases envolvidos (ALONSO, 2005). No critrio da origem, a cooperao pode ser oficial (p blica) ou privada. A oficial financiada com recursos governamentais. A privada custeada com recursos no p blicos, ou sej de empresas, associaes, fundaes a, privadas, ONGs, indivduos. Naturalmente, pode haver sempre combinaes das duas origens, mas a tend de que uma delas predomine.4 ncia Quanto aos seus canais de execuo, a cooperao para o desenvolvimento pode ser bilateral, triangular (ou trilateral), multilateral, descentralizada, e mediante ONGDs. Admite-se aqui tambm a possibilidade de formas mistas com a combinao de um ou mais canais de execuo. A cooperao bilateral pressupe execuo entre dois governos (o doador e o receptor), incluindo suas ag ncias oficiais, e o repasse de recursos diretamente de um para outro ou para entidades designadas pelo pas receptor. A cooperao triangular ou trilateral aquela empreendida por dois atores (dois pases ou um
Para ilustrar o peso dos fatores geoestratgicos, um dos momentos de maior inflexo de tend ncia anterior de crescimento da cooperao para o desenvolvimento veio com final da Guerra F De fato, houve um declnio do volume de AOD nos anos 1990, com o final da ria. Guerra F quando boa parte dos pases desenvolvidos, com os EUA frente, determinaram a ria, reviso da cooperao aos PED, o que guarda estreita correlao com os aspectos motivacionais geoestratgicos e polticos. 4 De um modo geral, quando h recursos p blicos envolvidos, ainda que no em sua totalidade, a cooperao tende a ser entendida, para todos os efeitos, como oficial.
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pas e um organismo internacional) em um terceiro pas (em desenvolvimento). A cooperao multilateral pressupe execuo levada a cabo por organismos e ag ncias intergovernamentais multilaterais, que podem atuar financiadas pelos prprios oramentos, ou com recursos transferidos dos pases doadores. A cooperao descentralizada diz respeito quela levada a cabo por entes subnacionais (estados e municpios numa federao, por exemplo) ou por entidades e instituies p blicas como centros de pesquisa, universidades etc. Por fim, existe a cooperao executada por ONGs de Desenvolvimento (ONGD), aquela que, independentemente de sua origem, implementada por entidades no p blicas, que, alm das organizaes no governamentais clssicas, podem incluir fundaes e outros atores da sociedade civil e da iniciativa privada. De acordo com seus instrumentos, a cooperao para o desenvolvimento se divide em Cooperao F inanceira (CF Cooperao Tcnica (CT), ), Assist Humanitria (AH) e Aj Alimentar. Conforme se ver mais ncia uda adiante, h certa tend ncia a agrupar na CT instrumentos especficos de cooperao que mereceriam classificao parte, como a Cooperao Cientfica e T ecnolgica, a Cultural e a Educacional. 1.1.2 A evoluo da Cooperao para o Desenvolvimento Podem-se distinguir, g rosso modo, sem prej uzo de nuances mais diversificadas, ao menos quatro fases na evoluo da cooperao para o desenvolvimento: a primeira cobriria as dcadas de 1950 e 1960, a segunda compreenderia a dcada de 1970, a terceira, os anos 1980, e a quarta e mais recente, de 1990 em diante. 1121Fase das L unas ( c ... ac d adas de 1 5 e 1 6 ) 90 90 A primeira fase poderia tambm ser denominada de F do Preenchimento ase de Lacunas (BROW NE, 2006, p. 24)5, assim classificada em razo do pensamento econmico prevalecente poca. Por esse pensamento, o caminho para o desenvolvimento estaria obrigatoriamente associado necessidade de investimentos macios de capital nas economias subdesenvolvidas, que tinham escassez relativa desse fator de produo, mas dispunham, em geral, em certa abund ncia, dos outros (matria prima e mo-de-obra).
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Do ingl g f ng s ap i . lli
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Nessa tica, de ps-guerra, muito influenciada pelos esforos bem-sucedidos do Plano Marshall e da reconstruo da Europa, desenvolvimento e crescimento econmico eram quase sinnimos. De inspirao k nesiana6, a forma de ey cooperao proposta agregava ainda o pressuposto de Rostow, de que a primeira condio para o arranque 7 de uma economia subdesenvolvida seria o aumento na taxa de investimento (ROST OW, 1960). Como os PED (na poca, chamados mesmo de subdesenvolvidos) no dispunham de poupana interna suficiente, a soluo seria a entrada do capital exgeno, mediante assist externa. Por ncia conta desse pressuposto, caberia aos pases doadores preencher a lacuna de capital existente. Nessa fase, a tentativa de industrializao viabilizada, em muitos casos, pelos programas de substituio de importaes concentra a ateno prioritria da aj ao desenvolvimento. uda Da mesma forma, dadas as insuficientes reservas de conhecimento nos pases em desenvolvimento (representadas por defici ncias em mo-de-obra especializada, bem como fragilidade organizacional e institucional), outra lacuna, a tcnica, seria preenchida via assist tcnica8, dando, assim, aos ncia PED condies de absorver os capitais inj etados (BROW NE, 2006, p. 29). Portanto, luz dos paradigmas dominantes, a assist ncia externa era considerada fator essencial para promover o desenvolvimento. Os esforos foram centrados em proj de envergadura, sobretudo de infra-estruturas etos produtivas, que requeriam grandes aportes de capital. Essa fase foi marcada ainda pelo acirramento das rivalidades Leste-Oeste. A cooperao para o desenvolvimento foi de fato utilizada pelas grandes pot ncias para manter alianas estratgicas e influ poltica sobre os pases ncia de sua rbita. Desde o incio, a assist externa tambm esteve vinculada ncia promoo do comrcio e dos interesses econmicos dos doadores. 9
6 O pensamento de J May ohn nard Key em muito influenciou a primeira gerao de formuladores nes de assist ncia ao desenvolvimento. Key tambm foi, convm recordar, um dos arquitetos das nes instituies de Bretton Woods. 7 Segundo as postulaes de Rostow, para se atingir a fase de arranque ou tak of seria necessrio e f investir grande volume de capital (altas taxas de investimento de capital em relao ao produto interno, na base de pelo menos 10% do PI durante 10 a 15 anos para que ento o crescimento se B), tornasse autossustentvel. 8 O termo assist ncia tcnica prevaleceu no ambiente da AOD at a dcada de 1970, quando foi substitudo por cooperao tcnica, por presso dos pases do Sul, nos foros das Naes Unidas, j que consideravam a acepo original quase pej orativa em relao soberania e auto-estima dos PED. O termo cooperao refletiria melhor a relao estabelecida entre dois ou mais Estados soberanos. 9 Como exemplo, cite-se uma demonstrao inequvoca de realp ti, olik quando o Presidente Nixon, em 1968, diz aos seus compatriotas: dev lemb v q o mai obetio da Aj ameriana o rar-os ue or j v uda c n aj o udar outras na es, mas aj udar- a n mesmos. F nos s onte: (ALONSO, 2005, p.26).
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1122Fase da Di ... mens S i ( o ocal anos 1 7 ) 90 No incio nos anos 1970, os analistas da assist para o desenvolvimento ncia do-se conta de que h falhas evidentes no modelo baseado no preenchimento de lacunas. Os influxos de capital, por insuficientes (na viso de alguns recipiendrios), por mal aplicados ou aproveitados (na viso, algo reducionista, de alguns doadores), ou por falta de condies endgenas adequadas, no conseguem prover os PED da necessria condio de arranque de suas economias, muito menos lhes permitem atingir o crescimento autossustentvel. Evidenciam-se, ento, outros problemas relacionados ao desenvolvimento que vo alm da mera defici de capital. As teorias desenvolvimentistas ncia ganham visibilidade e o argumento da depend das economias perifricas ncia em relao s economias centrais, bem como outros aspectos do processo de desenvolvimento so lembrados. As variveis populao e meio ambiente 10 so introduzidas na anlise. A dimenso social do desenvolvimento comea a se impor, uma vez que j se menciona a necessidade de se obter crescimento com redistribuio de renda. De fato, nos casos em que a cooperao para o desenvolvimento pareceu mostrar resultados factveis, e teria contribudo, j com outros unto fatores endgenos, naturalmente, para o crescimento, este no se faz acompanhar da diviso dos benefcios auferidos. 11 Pela primeira vez, a luta contra a pobreza, a situao marginal da mulher e os indicadores sociais bsicos ganham relevo nos esforos analticos da aj externa para o desenvolvimento. uda Essas novas variveis so, de certa forma, incorporadas doutrina predominante da cooperao para o desenvolvimento, at mesmo em virtude de presso de vozes nos pases em desenvolvimento, mas, sobretudo por conta de algumas correntes intelectuais do Norte, que acabam por esposar, ainda que apenas parcialmente, essas ideias.12
A Confer ncia das Naes Unidas sobre Ambiente Humano, em 1972, em Estocolmo, apoiada pelos PD, mas vista com certa desconfiana e ceticismo pelos PED, receosos de que a temtica ambientalista obstrua suas aspiraes de crescimento e desenvolvimento. 11 O Brasil citado por Browne como exemplo nesse sentido, por ter experimentado nas dcadas de 1960 e 1970 crescimento com concentrao de renda (Browne, 2006, p.31). 12 O I tute f Dev ment S es, de Brighton, Gr-Bretanha, e a OI foram, de certa nsti or elop tudi T forma, pioneiros nos estudos que recomendavam a incorporao da dimenso social na cooperao para o desenvolvimento. O Banco M undial, de forma inicialmente hesitante, incorpora alguns desses elementos em seus relatrios.
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A graduao, um ingrediente novo, com impacto significativo, ento adicionado forma e distribuio da AOD. Os mecanismos de graduao formulados pelo Comitde Assist ncia ao Desenvolvimento (CAD) da OCDE, que re os pases industrializados doadores, foram criados em ne 1969, para supostamente priorizar a cooperao aos pases mais necessitados. Por esse mecanismo, listas de pases potencialmente receptores de AOD so atualizadas periodicamente, de acordo com o nvel de renda p c i 13 er apta. Na prtica, essa categorizao representou uma forma de vedao parcial do acesso de pases em desenvolvimento de renda mdia AOD. A graduao estabelecida, apesar de ter gerado retic ncias de alguns pases, como o Brasil, acabou por balizar o comportamento dos PD na escolha dos beneficirios da cooperao para o desenvolvimento. Em resumo, se na primeira fase poder-se-ia falar de quantidade de assist ao desenvolvimento, na segunda, insinua-se o fator qualitativo dessa ncia assist Alm do elemento social que impulsiona a cooperao nos campos ncia. da sa e da educao, certa de nfase tambm atribuda aos esforos na agricultura e nas reas rurais. Em um ambiente internacional ainda marcado pela Guerra F e pelas ria reas de influ ncia, a segunda fase experimenta aumento significativo da cooperao multilateral, especialmente por parte do Banco M undial e das Ag ncias das Naes Unidas, com o aval dos Estados Unidos. Os pases nrdicos, o Canad e os Pases Baixos ingressam com fora no sistema de cooperao. De parte do chamado T erceiro M undo, assiste-se ao clamor por uma Nova Ordem I nternacional. O movimento no alinhado ganha visibilidade e expresso, e os primeiros apelos pela cooperao Sul-Sul se fazem ouvir. 1123Fase do Aj Estrutural ( ... uste Anos 1 8 ) 90 A terceira fase ocorre j nos anos 1980. marcada pelos efeitos das crises do petrleo na dcada de 1970 e da recesso decorrente nos PD. E nos PED, pela dificuldade de equilibrar as contas externas, muito em funo
13 O mecanismo de graduao foi institudo pelo CAD composto atualmente por 23 pases em 1969 e divide os pases receptores de AOD em listas, de acordo com indicadores socioeconmicos pr-estabelecidos, mas, sobretudo baseados na renda per capita. Atualmente existem cinco categorias de receptores (o Brasil situa-se na pen ltima categoria em prioridade para receber aj ou sej considerado pas de renda mdia de faixa superior). uda, a,
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do peso da dvida externa crescente e das receitas de importao declinantes, parcialmente em razo da queda acentuada dos preos das matrias primas.14 A cooperao para o desenvolvimento sofre, por parte dos doadores, redues drsticas e , ao mesmo tempo, reorientada para os chamados aj estruturais. O Banco Mundial inaugura a modalidade de emprstimo ustes de aj estrutural com a Colmbia em 1980, que depois estendido a uste outros pases. O F recomenda reorientaes fiscais rgidas e, sobretudo, MI medidas radicais de equilbrio das balanas de pagamentos, ao mesmo tempo em que acena com emprstimos com enormes condicionalidades. I naugurambito dos programas se o chamado Consenso de Washington15 que, no de cooperao para o desenvolvimento, exerce grande influ sobre os ncia doadores. E induz a se colocar um pouco de lado a luta contra a pobreza e os obj etivos sociais, transferindo a nfase estabilidade macroeconmica e reduo da interveno do Estado. Na verdade, em funo desse quadro, a cooperao para o desenvolvimento passa a atender antes aos obj etivos do Norte de salvar o sistema financeiro internacional, mediante concesso, aos pases do Sul, de emprstimos com condicionalidades, de modo a permitir-lhes honrar seus compromissos j unto s instituies financeiras privadas, do que propriamente aos anseios do Sul pelo desenvolvimento sustentvel. A retrao provocada produz na Amrica Latina e na frica nos anos 1980 a dcada perdida. Na frica, em especial, as condies sociais se deterioram drasticamente. Possveis ganhos anteriores com a cooperao para o desenvolvimento so prej udicados. Aes de assist humanitria ncia passam a competir com a AOD e substitu-la em alguns casos. Nessa dcada, um novo ator surge no cenrio da cooperao para o desenvolvimento: as Organizaes No Governamentais (ONGs), que, a partir de ento, e atuando,
14 Por conta dos petrodlares gera-se grande liquidez internacional de capital, que por sua vez estimula a concesso de emprstimos a pases em desenvolvimento, que se endividam rapidamente. Na sequ ncia, ocorre uma recesso (ou, melhor dito, staglati f on) nos pases do Primeiro M undo e a elevao extraordinria dos custos de financiamento externo. Esses fatores, aliados queda acentuada nos preos das matrias primas, acabam por gerar nos PED um estrangulamento pelo peso da dvida externa e pela incapacidade de equilibrar as contas externas. 15 Trata-se de comp ndio de recomendaes macroeconmicas dos PD e das principais instituies financeiras multilaterais, de cunho fortemente ortodoxo ou neoliberal, que se baseia em total confiana nas foras do mercado e na retrao da atuao do Estado. I nclui, entre outros postulados, a abertura da economia (com a liberalizao de importaes e livre entrada de investimentos externos), a privatizao, desregulamentao, reforma fiscal e proteo da propriedade privada e intelectual.
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primeira e primordialmente no campo humanitrio, aos poucos se multiplicam, vindo nas dcadas posteriores a atuar tambm, alm da aj humanitria, uda nas demais aes de cooperao. A efetividade da cooperao para o desenvolvimento tal como conhecida comea a ser questionada fortemente tanto pelos pases e instituies doadores quanto pelos pases recipiendrios. Se nos perodos anteriores houve pontos de consenso mnimo sobre a cooperao para o desenvolvimento, nos anos 80 eles so desfeitos. 1124Fase do Ap s Guerra Fri e da Boa Gov ... a ernan ( 1 9 a de 9 0 em di ante) A quarta fase da Cooperao para o Desenvolvimento se inicia com a queda do muro de Berlim e o final da Guerra F A consequ imediata ria. ncia desse rearranj no cenrio internacional a reduo, em boa medida, da o motivao geoestratgica por parte dos principais pases doadores (Estados Unidos, Reino Unido e J apo, especialmente) que j ustificasse a continuao da AOD nos nveis anteriores. Com isso, em um primeiro momento sobreveio mais uma reduo do volume da cooperao para o desenvolvimento por parte daqueles pases. Alguns dos outros pases europeus (F rana, I tlia, 16 entre outros ) seguiram o exemplo, no que Browne qualificou de cansao ou desgaste da aj (ai f g uda d atiue).17 Para agravar o cenrio, parte significativa da AOD foi reorientada para os pases do Leste europeu e da sia Central, antes na rbita sovitica e, assim, os pases da antiga cortina de ferro, incluindo a prpria URSS, passaram de doadores a receptores. Os critrios de graduao institudos na dcada de 1970 so ampliados, a partir de 1993, e as listas de graduados passam a incluir cinco categorias de pases, classificados por nvel de renda per capita. A graduao tem o efeito de reduzir ainda mais o acesso dos pases considerados de renda mdia cooperao para o desenvolvimento, sobretudo a cooperao financeira.
Essa tend ncia de reduzir os montantes da AOD acaba, ao longo dos anos seguintes, a se manifestar tambm, ainda que em menor escala, entre os pases nrdicos, os Pases Baixos e o Canad. 17 A expresso chegou mesmo a ser utilizada por alguns representantes dos PD em foros internacionais sobre cooperao para o desenvolvimento (Browne, 2006, p. 34).
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No campo poltico, ainda como resultante do final da Guerra F eclodem ria, conflitos tnicos e religiosos em vrias regies, que passam, em certo grau, a tomar o lugar da extinta rivalidade Leste-Oeste nas consideraes de segurana estratgica dos Estados Unidos e seus parceiros da OT AN. O aumento de instabilidade, os conflitos referidos e as decorrentes catstrofes humanas fazem despontar, mais uma vez, a preocupao com a Assist ncia Humanitria e com novas reas de cooperao (preveno de conflitos, democracia preventiva, recuperao ps-conflito), em prej da cooperao uzo para o desenvolvimento. A percepo dos principais pases doadores e das ag ncias multilaterais internacionais, por eles fortemente influenciadas, era a de que a AOD se mostrava ineficiente por conta de tr fatores principais, atribuveis aos prprios s PED: falta de comprometimento dos pases receptores em tornar a AOD efetiva, mediante reforma de processos internos, desvios da aj para outros uda fins que no os estabelecidos e corrupo end mica. Surge, ento, um novo paradigma na doutrina e na prtica da cooperao para o desenvolvimento, a assim chamada questo da boa governana, que passa a assumir papel central nas consideraes de aj uda. 18 Da lavra dos PD, a boa governana ou pelo menos o compromisso em torno de sua consecuo torna-se condicionalidade poltica relevante para a concesso da AOD. A aplicao do critrio de boa governana como condicionante da AOD poderia ensej certa ambiguidade, sobretudo com relao aos quesitos ar democracia e a governana efetiva, que nem sempre so lineares.19 Na prtica, o paradigma da boa governana sacramenta a tend ncia mais recente, entre os PD, de atribuir a responsabilidade pelo processo de desenvolvimento aos prprios PED, na assuno de que os fluxos
Segundo a ltima definio do Banco M undial (2005), a boa governana deve incluir ao menos sete dimenses: democracia participativa, responsabilizao (ac ountabli ), estabilidade c i ty poltica e aus de viol ncia ncia, efici governamental (ao menos sua percepo pelos cidados), ncia marco regulatrio estvel, imprio da lei (rule of law) e transpar ncia (que implica controle da corrupo). O conceito , porm, din mico e tem evoludo no sentido de incorporar outras dimenses. 19 A China, por exemplo, qualificar-se-ia em muitos dos quesitos da boa governana (especialmente na efici ncia da aplicao dos recursos), embora no necessariamente nas dimenses polticas do termo, dadas as alegaes de desrespeito aos direitos humanos. Esse dado no a impediu de receber generosas parcelas de AOD nos anos 1990 (Browne, 2006, p. 38).
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internacionais privados de capitais e de comrcio devem assumir o primeiro plano dos esforos pelo desenvolvimento. Nesse pressuposto, a AOD deve atuar apenas como catalisadora desses fluxos, ao mesmo tempo em que promove a boa governana e as condies para que o capital privado encontre campo frtil. O corolrio disso a diminuio da cooperao internacional nos setores produtivos (supostamente a cargo dos investidores externos) e sua concentrao em setores em que o mercado no atua: sa educao, de, saneamento bsico, entre outros, o que no deixa de ser preocupante, na tica dos PED. As crises econmicas no Sudeste Asitico, e subsequentemente na R ssia e na Amrica Latina, no ltimo tero da dcada de 90 e a incapacidade do receiturio neoliberal de reduzir a pobreza colocaram em cheque o Consenso de Washington. Um paradigma reformado para a cooperao se estabelece. menos rgido, mas ainda promove as virtudes do livre mercado e da liberalizao, reservando, porm, ao Estado, nos PED, atribuies e prerrogativas nas reas de educao bsica, sa segurana p de, blica, proteo ambiental e formulao de polticas econmicas, para o que so necessrias instituies fortes. A cooperao para o desenvolvimento, por essa tica, deve tornar-se ento mais seletiva e contribuir para o desenvolvimento de capacidades. A erradicao da pobreza volta a assumir alguma import ncia entre os obj etivos declarados da cooperao, explicitamente definida em 1995, na Confer sobre Desenvolvimento ncia 20 O, Social, em Copenhague (ARM I 2001). No incio do presente sculo, dois temas ganham especial destaque no debate sobre a cooperao para o desenvolvimento: os Obj etivos de Desenvolvimento do M il (ODM ) e o terrorismo internacional. Os nio Obj etivos do M il re nio nem oito grandes temas21, sendo o primeiro a
Na referida confer ncia, foi aprovada a proposta 20/ concebida pelo PNUD, pela qual os 20, PD doadores acordavam destinar ao menos 20% da AOD aos esforos de reduo da pobreza. Em contrapartida, os PED receptores se empenhariam em destinar ao menos 20% do oramento p blico para o mesmo fim, mediante aplicao em servios sociais bsicos como educao fundamental, sa saneamento, segurana alimentar. de, 21 Os Obj etivos de Desenvolvimento do M il (ODM ) so oito: 1. Reduo da pobreza; nio 2. Universalizao do ensino bsico; I 3. gualdade entre os sexos e autonomia da mulher; Reduo 4. da mortalidade infantil; M elhoria da sa materna; Combate ao HI AI malria e a 5. de 6. V/ DS, outras doenas end micas; Garantia da sustentabilidade ambiental; 8. Estabelecimento de 7. e uma parceria mundial para o desenvolvimento. Para cada um dos obj etivos h metas prestabelecidas, num total de 18 metas.
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reduo da pobreza. Os ODM foram devidamente incorporados, como norteadores de prioridades, ao menos no plano do discurso, entre os compromissos de cooperao para o desenvolvimento dos principais pases doadores. AAOD tampouco ficou inclume aos acontecimentos de 11 de setembro de 2001. O combate ao terrorismo ganhou, a partir de ento, ao menos por parte de dois doadores importantes, os EUA e o Reino Unido, papel relevante na formulao e, sobretudo, na distribuio da cooperao para o desenvolvimento. As motivaes geoestratgicas e de segurana voltaram com fora entre os imperativos da AOD. A Confer ncia de M onterrey de 2002 (sobre o financiamento do desenvolvimento)22 reitera entendimento anterior de que da responsabilidade dos governos dos prprios PED obter progressos no caminho do desenvolvimento.23 M onterreyproduziu alguns compromissos de parte dos doadores: a) aumentar o volume da AOD com a reiterao de recomendao j existente no mbito do Comitde Assist ncia para o Desenvolvimento (CAD) da OCDE de que cada PD deve alocar o equivalente a 0,7% de seu PNB para esse fim, sendo pelo menos 0,15% para os pases de menor desenvolvimento 24 uda, relativo (PM D); e b) melhorar a qualidade da aj por meio de maior harmonizao de procedimentos, reduo da cooperao atada (ti Ai 25, ed d) utilizao, quando apropriados, dos instrumentos de apoio ao oramento, focalizao da assist na reduo da pobreza e melhoria da mensurao ncia de resultados. Captulo sobre estabilidade e segurana foi acrescentado, muito em funo do 11 de setembro (ALONSO, 2005, p.18).
22 Confer ncia sobre o F inanciamento do Desenvolvimento, realizada em maro de 2002, na cidade de M onterrey M xico, no quadro da AGNU. , 23 Para tanto, os PED devem colocar em prtica as polticas e decises adequadas, ainda que difceis, mas necessrias. Contariam, para isso, com a cooperao da comunidade internacional. Aos pases industrializados competiria atuar com medidas na rea do comrcio (especialmente acesso a mercados e reduo de subsdios agrcolas), investimentos diretos nos PED, alvio da dvida e, por ltimo, no prosseguimento da AOD. 24 O estabelecimento de metas e nveis mnimos para a AOD originou-se no mbito do CAD (uma espcie de clube dos doadores desenvolvidos) ainda na dcada de 1960. Porm, com algumas excees especialmente de parte dos pases nrdicos os nveis de aj recomendados , uda nunca foram inteiramente observados pelos pases mais ricos. O percentual de 0,7% do PNB como montante global da Aj uma recomendao a ser atingida no mdio prazo, e tem sido uda reiterada continuamente nas reunies do CAD. 25 Sobre a cooperao atada, ver item 1.1.3.3.
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A evoluo mais recente da cooperao para o desenvolvimento mostra certa tend ncia recuperao de nveis anteriores da AOD. Esse incremento pode ser atribudo, maiormente, posio norteamericana, que aumentou consideravelmente seu volume de assist ncia 26 externa, obedecendo aos imperativos de segurana internacional. Em muito menor escala, essa recuperao dos nveis da AOD se deve aos compromissos assumidos pelos PD com os ODM e queles subscritos no mbito da Confer ncia de M onterrey . 1.1.3 As motivaes da Cooperao para o Desenvolvimento Para a compreenso da cooperao para o desenvolvimento fundamental decifrar suas motivaes. Entender a razo que move pases doadores a se engaj na cooperao essencial para explicar ar a forma, as caractersticas, o modus op erandie o impacto da cooperao. Trata-se de exerccio difcil, j que as motivaes so complexas, compem-se de diversos elementos, no so lineares, variam ao longo do tempo, de pas para pas, e dependem das relaes entre os atores envolvidos e das condies internacionais vigentes. Convm assinalar que as motivaes dos pases receptores parecem mais ou menos bvias e esto embutidas na prpria acepo do termo cooperao para o desenvolvimento. 27 De qualquer forma, para efeitos deste trabalho, ser dada nfase s motivaes dos doadores. No caso dos pases doadores, h que diferenciar entre motivos declarados e encobertos O discurso oficial tende a colocar nfase nos motivos ticos, altrustas e humanitrios. Entretanto, muitas vezes, h outras motivaes, nem sempre admitidas, como interesses polticos, geoestratgicos e de segurana nacional, ou econmicos e comerciais.
26 Trata-se, sobretudo da reconstruo do I raque e do Afeganisto e da cooperao com outros pases, como o Paquisto, por exemplo, em funo da ameaa terrorista. 27 A motivao dos pases recipiendrios parece mais bvia, ou sej a razo para requerer, a, aceitar e se engaj nas variantes da AOD seria essencialmente contar com elementos de que no ar dispem e que possam contribuir para a promoo e o alcance do progresso econmico e social. M as a questo no to simples, como se ver em item especfico sobre as motivaes dos recipiendrios da cooperao para o desenvolvimento (1.1.3.6).
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1131Motios Morai Altru c e Humani ri ... v s, stios t os A base do argumento moral e humanitrio de origem filosfica (tambm encontrada no idealismo k antiano) e religiosa. Decorre da convico de que o indivduo com maiores posses e melhor situao financeira tem a obrigao moral de aj os demais que se encontram em situao econmica e social udar desvantaj 28 osa. Essa obrigao moral aplicar-se-ia da mesma forma nas relaes internacionais: os PD teriam o dever tico de assistir os PED. Poderia haver um elemento caritativo inerente a essa percepo, que no plano internacional tem sido rej eitado por representantes dos pases em desenvolvimento, os receptores. Argumentam, a propsito, numa perspectiva oposta, que os PED teriam direito a uma parcela mais equitativa dos recursos globais (DEGNBOL M ARTI NUSSEN, 2004, p. 10). O argumento moral puro como motor da aj ao desenvolvimento, uda desprovido de qualquer outra motivao adicional , na prtica, muito raro, na atualidade das relaes internacionais. M esmo quando genuinamente presente na motivao para a aj ao desenvolvimento, faz-se acompanhar uda de outros motivos, sej eles admitidos (numa espcie de interesse prprio am esclarecido 29), disfarados ou encobertos. Nessa linha, em 1969, o relatrio Pearson (da Comisso de Desenvolvimento I nternacional), defendia o ponto de vista de que a assist ao desenvolvimento ncia uma obrigao moral, mas tambm tende a beneficiar os pases doadores no longo prazo (PEARSON, 1969). O relatrio Brandt30 adota igualmente esse argumento, quando considera, com base na interdepend entre Norte e Sul, ncia que a AOD condio necessria para assegurar, no longo prazo, a continuidade do progresso e do bem estar dos pases do Norte.
28 H variaes desse princpio em vrias religies: o amor fraternal do cristianismo tem eco tambm, em verses prprias, no islamismo, no budismo, entre outros. O princpio da solidariedade est presente ainda nas ideologias socialistas. 29 Da expresso inglesa enlih g tened selfi -nterest. 30 O relatrio Brandt foi um dos dois documentos produzidos pela Comisso internacional de mesmo nome, que funcionou entre 1977 e 1983, e era composta de 18 especialistas e polticos de vrios pases, que atuaram na condio de independentes e foi chefiada pelo ex-Chanceler F ederal alemo W illyBrandt. A Comisso I ndependente sobre T emas de Desenvolvimento I nternacional (Comisso Brandt) tinha como misso principal examinar os problemas dos pases mais pobres e estudar medidas corretivas que demandariam apoio internacional. F onte: http:/ / www.brandt21forum.info/ About_ BrandtCommission.htm, consultada em 06/ 2007. 10/
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Uma subcorrente mais recente das relaes internacionais, denominada internacionalismo humanitrio, defende a ideia de obrigao moral dos pases ricos de aj os pases pobres, mas no apenas pelo carter altrustico. Em udar uma associao do imperativo tico com consideraes do prprio interesse do doador31, o estudioso noruegu Olav Stok e esposa a opinio de que s k uma repartio algo mais equ nime dos recursos globais entre PD e PED atenderia a interesses vitais de longo prazo dos primeiros.32 Entretanto, na dcada de 80, comeou a haver presso nos Estados Unidos e na Gr-Bretanha, com a ascenso de Reagan e Thatcher, sobre a motivao tica. Alguns polticos e idelogos conservadores questionavam ento a exist ncia da obrigao moral por parte dos PD em cooperar para o desenvolvimento dos PED, por meio da AOD, da mesma forma que rej eitavam (e ainda o fazem) qualquer responsabilidade dos pases ricos pela pobreza e subdesenvolvimento do Sul (DEGNBOL-MARTI NUSSEN, 2004, p. 11). I ndependentemente do debate sobre a obrigao tica, poder-se-ia argumentar, por outro lado, que, ao subscrever a Conveno I nternacional de Direitos Humanos, de 1993, os PD contraram a obrigao poltica de fornecer assist aos PED, porquanto a referida Conveno estipula que ncia todo ser humano tem direito ao desenvolvimento (ii bdem). Seria lcito ainda afirmar que poderia haver predomin da motivao ncia tica e altrustica na assist levada a cabo pelas ag ncia ncias e organismos internacionais sob a gide das Naes Unidas.33 1132Motios Pol c e Geoestrat ios ... v tios gc A cooperao para o desenvolvimento no deve ser entendida como o principal instrumento utilizado pelos pases desenvolvidos para salvaguardar seus interesses polticos e estratgicos nas relaes com os pases em desenvolvimento. Existem certamente outros instrumentos, seno mais eficazes, pelo menos mais frequentes, sua disposio, como, por exemplo,
Outra vez, a expresso enlih g tened selfnterest. i No entender de Stok e, esse argumento estaria subj k acente na j ustificao da cooperao ao desenvolvimento por parte dos pases escandinavos, dos Pases Baixos e do Canad (Stok e, k 1989). 33 Em outras palavras, a cooperao multilateral, pela prpria origem dessas instituies multilaterais, tenderia a ter o componente tico e humanitrio como preponderante, quando no nico, na motivao das aes de cooperao para o desenvolvimento.
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pactos e alianas poltico-estratgicas, cooperao militar, sem mencionar outras formas persuasivas, alm do recurso aos meios coercitivos. Mas, no h d vida de que, na prtica, o interesse poltico e estratgico assume papel relevante na definio, escopo, volume, orientao, destinao e execuo da aj externa. uda O perodo inicial da cooperao para o desenvolvimento (dcadas de 50 e 60), quando a lgica da Guerra F imperou tambm no campo da AOD, ilustra ria suficientemente a correlao entre determinantes poltico-estratgicos e aj uda externa. As consideraes poltico-estratgicas foram ento preponderantes na alocao da cooperao para o desenvolvimento. Nesse perodo, os pases doadores elegiam os pases recipiendrios e at mesmo, em muitos casos, condicionavam a assist com base em lealdades poltico-estratgicas34. No ncia s os Estados Unidos e seus aliados da OT atuaram seguindo esses preceitos, AN mas a antiga URSS e seus satlites tambm o fizeram, ao distribuir aj externa uda condicionada fortemente s afinidades polticas dos pases receptores. Com o final da Guerra F na dcada de 90, poderia parecer que os ria, imperativos poltico-estratgicos tenderiam a perder import ncia nas consideraes que determinam a forma e o volume da cooperao para o desenvolvimento. primeira vista, os cortes na AOD verificados nos anos que se seguiram tenderiam a corroborar essa hiptese. Entretanto, vista desde outra perspectiva, a reduo da aj externa aps uda o fim da Guerra F na verdade, atestaria a import das motivaes polticoria, ncia estratgicas na cooperao para o desenvolvimento. T anto assim que, desde 2001, aps os acontecimentos de 11 de setembro, houve certa retomada da aj externa, sobretudo de parte dos Estados Unidos e do Reino Unido, uda j ustificada, em parte, por razes de segurana. Esse e outros eventos recentes demonstram que as motivaes poltico-estratgicas na cooperao no desapareceram ou perderam prioridade. Elas simplesmente sofreram alteraes, de acordo com a evoluo do cenrio internacional e das condies internas dos prprios pases doadores (RI DDELL, 1996, p. 2). Ocorre, entretanto, que as motivaes polticas e de segurana estratgica, em geral, no costumam fazer parte da verso oficial (ou
34 A ento Alemanha Ocidental (RF procurou condicionar, at o incio dos anos 1980, a A) alocao de aj externa ao no reconhecimento, pelo pas recipiendrio, da Rep uda blica Democrtica Alem (RDA), seguindo a doutrina Hallstei F n. onte: DEGNBOL-M ARTI NUSSEN, 2004, p. 9.
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declarada) das j ustificativas dos Governos dos PD para a AOD, salvo mais recentemente.35 Promover a cooperao externa, valendo-se de motivaes polticoestratgicas no privilgio dos pases desenvolvidos. Citem-se, a respeito, os casos da China, da ndia e da Coreia do Sul, que t programas de m cooperao, especialmente voltados para os pases de seu entorno geogrfico36, com bvias motivaes geoestratgicas. 1133Motios Ec mios e Comercai ... v on c is O peso da motivao econmica e comercial tem sido tambm marcante, ao menos historicamente, no provimento da AOD, com pequenas excees. Pode-se mesmo asseverar que o componente do interesse econmico e comercial ocupou, sobretudo at os anos 90, papel quase tcito nas decises que determinaram a escolha, pelos doadores, do pas recipiendrio e dos mtodos de aplicao da aj uda. Mesmo no caso da cooperao entre algumas ex-pot ncias coloniais e suas ex-colnias, por mais que se pretextem fatores histricos e vnculos culturais, tambm presentes, a motivao econmica insofismvel, jque uma das razes da AOD garantir a manuteno (ou recuperao) do acesso privilegiado aos mercados dos pases recipiendrios.37 Por outro lado, pases como os Estados Unidos, o Canad, a Alemanha, a Austrlia e o J apo, que no foram pot ncias coloniais, tambm utilizaram (e ainda o fazem, em muitos casos) as motivaes econmico-comerciais na configurao de sua poltica de cooperao externa. O mesmo vale, ainda que em bem menor grau e escala, para os pases desenvolvidos de tamanho mdio (pases escandinavos e Holanda, por exemplo). A associao entre interesses econmicos e comerciais e a AOD no certamente id ntica em todos os pases doadores e tampouco invarivel.38 Por
O Governo dos Estados Unidos tem-se servido dos imperativos de segurana contra o terrorismo internacional para j ustificar perante a opinio p blica interna e o Congresso as despesas com aj externa (no s militar) a alguns pases do Oriente M dio e da sia Central. uda 36 No caso da Coreia do Sul, quase metade da aj destinada vizinha Coreia do Norte. uda 37 o caso, por exemplo, da F rana e do Reino Unido e a cooperao com suas ex-colnias (muitas delas, pases da ACP e da Commonwealth ). 38 No J apo, a esse respeito, ocorreu uma evoluo singular. Nas dcadas iniciais, a cooperao externa esteve profunda e explicitamente associada a interesses econmicos internos, inclusive no discurso oficial. Entretanto, ao longo dos anos, essa associao foi perdendo peso e import ncia, eoJ apo, mais recentemente, tem procurado dissociar, pelo menos no nvel do discurso, a AOD de consideraes meramente econmicas. (DEGNBOL-M ARTI NUSSEN, 2004).
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um lado, h casos em que a correlao mais explcita e chega a envolver de forma patente interesses privados especficos.39 H outros em que essa associao menos pronunciada, ou mais velada, como no caso da Alemanha, Canad, Holanda e pases nrdicos.40 Entre as formas mais utilizadas e tradicionais de cooperao para o desenvolvimento que evidenciam as motivaes econmicas e comerciais dos doadores est a chamada cooperao atada (ti Ai pela qual os pases ed d), doadores estabelecem, como pr-condio para a concesso da aj ou uda cooperao, que parcelas dos recursos transferidos sej utilizadas para adquirir am produtos e servios do pas doador. Essa prtica tem sido mais frequente no caso da Cooperao T cnica, como se ver mais adiante.41 difcil mensurar a magnitude da cooperao atada, j que h, muitas vezes, entendimentos tcitos ou no oficiais nesse sentido entre pases doadores e receptores. Ademais, certos arranj os decorrentes de aj atada, ao estabelecer a obrigatoriedade da aquisio de certos uda produtos e servios, acabam por gerar demandas derivativas por outros produtos.42 A questo da cooperao atada muito ilustrativa tambm para colocar em relevo a inconsist verificada, no caso de alguns pases doadores, ncia entre o discurso e a prtica em matria de AOD. 43
39 Caso dos Estados Unidos em que setores agrcolas e industriais exercem presso e t peso m especfico na alocao da poltica de aj externa. uda 40 Nesses pases, o argumento do interesse econmico e comercial tem dificuldades para legitimar a AOD, embora na prtica existam concesses e salvaguardas evidentes de parte dos respectivos governos aos interesses privados nacionais na formulao e implementao da cooperao para o desenvolvimento. (Degnbol-M artinussen, 2004, p. 13). 41 As presses para atar ou vincular a cooperao no v apenas do setor empresarial dos m pases doadores (que busca na cooperao atada garantir acesso a mercados). Partem tambm de sindicatos, que defendem a prtica como forma de garantir a manuteno ou aumento do nvel de emprego no pas doador, por meio da demanda por produtos e servios por parte dos pases recipiendrios. 42 Estima-se, apesar disso, que at os anos 1990, cerca de 25 % ou da totalidade dos recursos da cooperao para o desenvolvimento estavam atados compra de bens e servios nos pases de origem. Desde ento, nos foros internacionais e no CAD tem-se procurado estabelecer recomendaes para reduzir o peso da aj atada. F uda onte: ALONSO, 2005, p. 21. 43 o caso, por exemplo, dos pases nrdicos e dos Pases Baixos. Esses pases so os primeiros a advogar os imperativos morais e humanitrios na j ustificao interna (e externa) de sua cooperao para o desenvolvimento e t dificuldade de assumir motivaes econmicas como determinantes m da aj No obstante, em anos recentes, um grupo de pases integrantes do CAD, capitaneados uda. pelos Estados Unidos, props que a cooperao aos pases mais pobres entre os receptores, fosse completamente no atada (unti Ai mas encontraram forte resist ed d), ncia da Dinamarca, da Noruega e dos Pases Baixos, entre outros, e a proposta no foi adotada. A Dinamarca procurou alegar, na ocasio, que os subscritores da proposta eram j ustamente pases que no cumpriam o percentual mnimo recomendado pelo DAC de 0,7% do PNB como assist ao desenvolvimento, ncia
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De qualquer forma, muitos pases doadores advogam a validade da aj atada, no s como forma efetiva de integrar os pases recipiendrios uda no mercado dos pases ricos (embora essa participao no comrcio bilateral sej muitas vezes de mo a nica). Entendem ainda que a aj uda atada facilita a obteno de crditos para financiar a cooperao para o desenvolvimento. 1134Motios Hi rios e Culturai ... v st c s Os vnculos histricos e culturais (incluindo o fator religioso) existentes entre o pas doador e o receptor constituem motivaes muito empregadas na fundamentao da cooperao para o desenvolvimento. T rata-se, muitas vezes, de forma de garantir a continuidade dos vnculos e de reforar o sentido de comunidade existente entre o doador e o receptor. Aplicam-se, especialmente relao entre antigas metrpoles e suas excolnias, como o caso da F rana e pases africanos, asiticos e caribenhos francfonos, ou do Reino Unido com os integrantes da Commonwealth ou , ainda da Espanha com relao a pases latino-americanos de expresso espanhola, entre outros exemplos. M as as motivaes histricas e culturais no se resumem apenas s relaes decorrentes de passados coloniais. Referem-se igualmente a conj untos de pases que compartilham uma regio ou continente, nos quais as relaes de vizinhana podem requerer e recomendar polticas de cooperao efetiva, inclusive para a resoluo de problemas comuns. o caso da cooperao entre pases do Sul, em geral. Cite-se, como exemplo, a cooperao dos pases rabes da OPEP com seus vizinhos no Oriente Mdio. Ressalte-se que neste g nero de motivao que se tem fundamentado, em parte, a cooperao tcnica brasileira, conforme se verificar oportunamente neste trabalho. Caberia assinalar que a motivao para a aj externa decorrente de uda laos histricos e culturais quase nunca exclusiva, e muitas vezes nem a razo de fato preponderante, ainda que o sej no discurso oficial. a
e que, assim mesmo, a parcela dessa aj destinada aos pases mais pobres era nfima. J no caso uda dinamarqu alm de cumprir com os critrios de volume da aj seus maiores recipiendrios s, uda, eram j ustamente os pases mais pobres. Posteriormente, a Dinamarca e os outros pases citados aceitaram compromissos com vistas reduo no volume da cooperao no atada.
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1 1 3 5 Outros Moti os:c ... v onsi dera es amb entai e f os i s lux mirat os g ri H outras motivaes em que se fundamenta a cooperao para o desenvolvimento, alm das j mencionadas anteriormente, embora representem, ainda, peso menor no conj de j unto ustificativas. Dentre elas, destacam-se as consideraes ambientais e as preocupaes com fluxos migratrios. A partir de meados da dcada de 80, as consideraes ecolgicas e ambientais passaram a desempenhar papel expressivo nas polticas de cooperao para o desenvolvimento. Um marco nesse sentido foi a publicao, em 1987, do Relatrio Brundtland 44, que reconhece a interdepend entre os Estados e recomenda o tratamento global dos temas ncia ambientais.45 A Confer ncia das Naes Unidas sobre M eio Ambiente e Desenvolvimento (Rio 92) deu nfase necessidade de que a cooperao para o desenvolvimento leve em conta as implicaes ambientais, e, mais importante, considera a cooperao para o desenvolvimento sustentvel uma obrigao global. Os pases doadores, desde ento, no somente passaram a destinar parte da cooperao para o desenvolvimento a proj e programas que visam etos preservao ambiental e ao desenvolvimento sustentvel, como tambm incorporaram a questo ambiental em suas fundamentaes para a AOD. Em anos mais recentes, os pases da Unio Europeia, sobretudo, resolveram incluir a questo dos fluxos migratrios e de refugiados globais entre os focos da AOD. T rata-se de medida de interesse prprio, j que tem havido aumento de fluxos migratrios j ustamente para pases da Unio Europeia (UE), especialmente provenientes da frica, Oriente Mdio, sia Central e Amrica Latina.
Gro Harlem Brundtland, ex-Primeira M inistra da Noruega, foi convidada a presidir a Comisso das Naes Unidas para o M eio Ambiente e Desenvolvimento, em 1983. O trabalho da Comisso resultou no relatrio de 1987, com recomendaes para todas as naes sobre as formas de se atingir o desenvolvimento sustentvel. F onte: http:/ / www.sustainability -ed.org/ pages/ what14brundt.htm, consultada em 09/ 2007. 10/ 45 As estratgias de crescimento e desenvolvimento deveriam incorporar necessariamente o fator da sustentabilidade ambiental, segundo o relatrio. Na sequ ncia, o Relatrio da Comisso Sul, de 1990, enfatiza que a acentuada e contnua pobreza em pases em desenvolvimento seria fator contributivo da degradao ambiental no s nos territrios dos pases do Sul, mas globalmente.
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Por fim, a luta contra a produo e comercializao ilegal de narcticos tambm tem sido incorporada ao conj de motivaes para a AOD.46 unto 1136 Os Motios dos Pa recpend os ... v ses ii ri A possibilidade de obter contribuies para o alcance do progresso econmico e a melhoria das condies sociais poderia parecer motivo suficiente para que os pases do Sul se engaj na cooperao para o em desenvolvimento. Nesse aspecto, o que constitui para os PED uma motivao, j para os pases doadores seria antes uma finalidade da cooperao. Entretanto, se essa pode parecer motivao suficiente, h tambm razes, para recusar ou, ao menos, questionar a aj externa, embora uda sej menos frequentes. M uitos crticos (mormente dos pases do Sul) da am cooperao para o desenvolvimento e das suas no raras condicionalidades implcitas ou explcitas a entendem como fator de reduo ou comprometimento da autonomia poltico-econmica e dos interesses nacionais. Na prtica, algumas ex-colnias resistiram a se engaj na aj ar uda oferecida pela antiga metrpole, por receio de que representasse a continuidade dos vnculos de depend ncia, ou ainda por causa de ressentimentos histricos. Mesmo fora da relao ps-colonial, h casos de PED, que por razes polticas e estratgicas diversas, recusam-se a aceitar determinadas formas de cooperao oferecidas pelos pases do Norte. Por essa razo, alguns pases do Sul preferem, por vezes, a cooperao para o desenvolvimento proveniente de organismos e ag ncias multilaterais do que a aj bilateral, por entenderem aquela menos propensa uda ao comprometimento de sua autonomia do que esta. 47 Da mesma forma, h pases entre os de menor desenvolvimento relativo (PMD), cuj fragilidade econmica e social to grande 48 que dificilmente a
Exemplo disso o direcionamento da cooperao norte-americana em alguns pases da Amrica do Sul, como a Colmbia, o Peru, e a Bolvia. No somente para medidas de combate ao narcotrfico, como tambm programas de reinsero econmica e social de populaes afetadas com a reduo e eliminao do plantio da folha de coca. 47 Nem sempre essa percepo encontra eco na realidade, j que muitas instituies multilaterais esposam posies dos principais pases doadores e impem, no raro, condicionalidades bastante rigorosas na concesso da aj externa, como acontece, com frequ uda ncia, com a cooperao fornecida pelo Banco M undial. 48 T ambm conhecidos, entre especialistas da cooperao para o desenvolvimento, como pases em estado de car ncia e emerg ncia permanente.
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t condies de recusar a aj externa. Para estes casos, a cooperao m uda para o desenvolvimento no representa uma alternativa disposio dos pases recipiendrios, mas quase um imperativo. Por outro lado, h casos em que a aj externa aceita no exatamente uda por motivos de interesse nacional, mas porque a cooperao de interesse da elite governante, que faz da aj uma oportunidade para alcanar obj uda etivos polticos internos, incluindo interesses paroquiais que lhes garantam a continuidade no poder. 1.1.4 As diferentes modalidades da Cooperao para o Desenvolvimento As modalidades mais comuns de cooperao para o desenvolvimento, de acordo com a maior parte da literatura sobre o tema, so: a Cooperao F inanceira (CF a Cooperao T ), cnica (CT e a Assist Humanitria (AH). ) ncia Pode-se acrescentar tambm a essas tr modalidades, a Aj Alimentar e a s uda Cooperao Cientfica e T ecnolgica, embora no sej modalidades to am frequentes da cooperao para o desenvolvimento. Sero explicitados, a seguir, breves conceitos sobre cada uma dessas modalidades de cooperao, deixando por ltimo a Cooperao Tcnica, qual se analisar com um pouco mais de profundidade, por se tratar de obj de maior interesse para o presente trabalho. eto 1141A Coop Fi ei ( ... era o nanc ra CF) Dentre essas vertentes, a Cooperao Financeira a modalidade que costuma abranger a maior parte dos recursos envolvidos na unto cooperao para o desenvolvimento. 49 A CFconstitui-se de conj de subvenes, investimentos financeiros a fundo perdido, doaes (inclusive de bens necessrios ao desenvolvimento), e crditos concessionais (em geral, de longo prazo e com taxas de j uros mais favorveis), vinculados a programas e proj etos de reformas macroeconmicas, estruturais ou setoriais (incluindo ampliao de infraestruturas), e servios de assessoria para a implementao desses programas e proj etos. Sua funo promover melhores condies
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Estima-se que ao menos 65% da AOD sej constitudas das vrias formas de cooperao am financeira. F onte: ALONSO, 2005, p. 75.
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socioeconmicas no pas receptor e, por conseguinte, o progresso e o bem estar de sua populao. 50 A Cooperao F inanceira conta com diversos mecanismos para seu planej amento e execuo. O proj o mecanismo mais usual e tradicional (pelo eto menos at meados dos anos 90). Pressupe interveno precisa e com limite temporal pr-estabelecido, com especificao de obj etivos, atividades e despesas, e o correspondente cronograma de desembolso. Uma das vantagens do proj sua eto grande versatilidade, que permite adaptaes dos obj etivos e condies de execuo s circunst ncias de cada caso. At os anos 70, a maior parte da aj uda-proj era eto destinada a infra-estruturas rodovias, ferrovias, gua e saneamento bsico, portos, aeroportos, telecomunicaes etc. (AL ONSO, 2005, p.75). O maior problema identificado nos proj o de no se prestarem a aj etos udas que exij desembolsos mais rpidos. Com a crise dos anos 80 e a am nfase da cooperao para o desenvolvimento transferida, pelos doadores, aos aj ustes estruturais, foi necessrio encontrar outros mecanismos para a cooperao financeira. A aj uda-programa ou simplesmente programa passa ento a ser uma alternativa aos proj sem contudo substitu-los. A aj etos, uda-programa no se destina a financiar proj especficos e, em geral, no impe condies de etos execuo, mas quase sempre agrega uma condicionalidade poltica.51 Amodalidade de apoio ao oramento considerada na atualidade, pelos doadores e instituies multilaterais (BM e F ), como o instrumento de cooperao mais adequado MI para promover a transpar ncia, responsabilizao e correta prestao de contas por parte dos receptores, alm de lhes conceder maior autonomia na gesto dos recursos. A cooperao financeira utiliza uma srie de outros mecanismos, cuj o aprofundamento escaparia aos obj etivos deste trabalho. 1142A Assi nca Humani ri ( ... st i t a AH) A Assist ou Aj Humanitria no est classificada no quadro de ncia uda modalidades do Comitde Assist para o Desenvolvimento (CAD) da ncia
Definio para a cooperao financeira baseada em diversas fontes, mas, sobretudo inspirada em conceituao da ag ncia alem de cooperao (GTZ). Fonte: http:/www.gtz.de/ / en/ publik ationen/ begriffswelt-gtz/ include.asp? pt/ lang= P&file= 15.inc, consultada em 08/ 2007. 1_ 10/ 51 A aj uda-programa pode incluir apoio a reformas estruturais, ou da administrao p blica, e tambm apoio ao equilbrio da balana de pagamentos, aj s importaes ou ao setor uda exportador, apoio direto ao oramento, ao alvio e reestruturao de dvida, e a outras reas que no estej relacionados a atividades no am mbito de proj especficos. etos
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OCDE. No h sequer consenso sobre sua pertin ncia categoria de cooperao para o desenvolvimento. Mas trata-se de rea crescente de ao e, para todos os efeitos, os recursos empregados em assist emergencial ncia e humanitria so contabilizados pelos pases doadores como AOD.52 instrumento de curto prazo, tem como obj etivo a preservao da vida e o alvio do sofrimento de populaes que se encontram em situaes calamitosas decorrentes de catstrofes de origem natural ou provocadas pela ao humana. Nos ltimos anos, em especial aps os acontecimentos de 11 de setembro de 2001, esse tipo de interveno, antes reservada preferencialmente s ag ncias especializadas das Naes Unidas, a ONGs e a entidades filantrpicas, passou a contar com maior ateno da comunidade internacional. No mbito bilateral, passa a integrar o conj de temas de interesse de unto poltica externa dos pases desenvolvidos e, tambm, em alguns casos, de pases em desenvolvimento. Hoj a AH representa cerca de 11% dos recursos e destinados AOD (DEVELOPMENTI TI VES, 2006). NI ATI 1143A Coop Ci f a e T nol ia ( ... era o ent c i ec gc CC&T ) A Cooperao Cientfica e T ecnolgica fundamenta-se na transfer ncia de conhecimentos cientficos e tecnolgicos realizada entre dois ou mais agentes, com o obj etivo de implementar proj e programas que envolvam etos o desenvolvimento de pesquisas conj untas de interesse m por meio de tuo interc mbio de especialistas, alm da doao de equipamentos, entre outras modalidades. A CC&T pode ou no envolver diretamente entidades governamentais, mas frequentemente se processa em nvel infra-estatal e descentralizado, incluindo diretamente instituies de pesquisa, centros e entidades de excel investigativa (que abrangem universidades) do pas ncia parceiros. A cooperao cientfica e tecnolgica no tradicionalmente includa, na literatura existente, como modalidade especfica da cooperao para o desenvolvimento. As razes dessa excluso prendem-se ao menos a dois fatores. O primeiro refere-se a certa tend horizontalidade nessa forma ncia de cooperao. Ou sej pressupe-se que, em boa parte dos casos, os a,
52 E, dessa forma, contribuem para que os PD possam atingir os nveis de aj recomendados uda pelo prprio CAD e pelos foros internacionais de cooperao para o desenvolvimento.
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pases envolvidos na cooperao cientfica se situem em patamares seno similares, pelo menos minimamente compatveis de desenvolvimento cientfico e tecnolgico de modo a permitir um interc mbio de fato em ci ncia e tecnologia. Ao contrrio da cooperao para o desenvolvimento usual, no haveria, em tese, um prestador e outro receptor, mas sim parceiros com acesso recproco a suas respectivas reas de pesquisa e avano cientfico e tecnolgico. O segundo fator, que de certa forma se contrape ao primeiro, o da subsuno da cooperao cientfica e tecnolgica cooperao tcnica. T ratase da pressuposio de que quando se estabelecem formas de cooperao em C&Tentre pases com nveis muito distintos de desenvolvimento cientfico e tecnolgico esta envolve necessariamente transfer de tecnologia de ncia um pas mais avanado tecnologicamente para outro e no o acesso recproco a conte tecnolgicos.53 Nesse caso, a cooperao cientfica e tecnolgica dos fica subentendida como uma variante da cooperao tcnica. 54 Portanto, a cooperao cientfica e tecnolgica comportaria vis duplo: de um lado, entendida como um subtipo de cooperao tcnica quando se estabelece entre pases de nveis de desenvolvimento tecnolgico distintos, na qual h necessariamente um componente de transfer de conhecimento ncia (ainda que sob a forma de tecnologia), ou atividades de capacitao; de outro, vista como cooperao, na acepo mais estrita do termo, na qual h um necessrio interc mbio cientfico e tecnolgico recproco. Na prtica, como se ver mais adiante na anlise da cooperao brasileira para o desenvolvimento, as fronteiras entre a cooperao tcnica e a cientfica e tecnolgica no so sempre claras, havendo forosamente uma rea de interseco. O mesmo ocorre com a cooperao cultural e educacional em relao cooperao tcnica. Na literatura sobre a CTIparece haver tend a se incluir a cooperao , ncia cientfica e tecnolgica no rol da cooperao tcnica. Por outro lado, como a CC&Tpode-se dar e, frequentemente se faz, entre PD (apenas a ttulo de
Ou, ainda, quando comporta um treinamento ou capacitao especfica em reas de tecnologia, muitas vezes na forma de bolsas de estudo ou estgios. 54 Para ilustrar essa realidade, basta assinalar que na estrutura da OCDE, como j foi aqui afirmado anteriormente, existe um Comitde Assist ncia ao Desenvolvimento CAD (que trata da cooperao tcnica internacional, alm da CFe da AH). O tema cooperao cientfica e tecnolgica no da alada do CAD e sim do Comitpara Poltica Cientfica e T ecnolgica, o qual no trata de cooperao para o desenvolvimento.
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exemplo: a cooperao J apo-Alemanha em ci ncia e tecnologia), no caberia, nesses casos, sua incluso no domnio da CT a qual pressupe se , realize especialmente entre pases do Norte e pases do Sul, ou ento exclusivamente entre PED. Curiosamente, o tema da CC&T tratado em distintos pases doadores por diferentes rgos, no havendo padro uniforme quanto a esse aspecto.55 Portanto, no h uniformidade em relao ao tratamento da cooperao cientfica e tecnolgica. , para alguns pases doadores, subentendida como parte integrante da CTe, para outros, tratada como domnio prprio cuj os interc mbios com outros pases se do, maiormente, fora do mbito da cooperao para o desenvolvimento. 1144A Aj Ali ... uda mentar T rata-se da transfer ncia de recursos, sob a forma de alimentos, bens doados relativos produo de alimentos, ou crditos concessionais destinados aquisio de alimentos, para pas ou regio com graves problemas de segurana alimentar, e em que a fome sej elemento muito a presente. Tradicionalmente implementada por meio de organizaes internacionais (sobretudo pelo Programa M undial de Alimentos PM A) e por ONGs. F tambm utilizada pelos PD como forma de transferir os seus oi excedentes agrcolas para os pases-alvo. Conceitualmente, a Aj Alimentar uda no deveria confundir-se com a Assist Humanitria, pois entendida, ncia
Em alguns pases, como J apo, Canad, Sucia (no caso da Sucia, foi criado um Departamento de I nvestigaes Cientficas, mas dentro da SI DA), o assunto de compet ncia das respectivas ag ncias de cooperao para o desenvolvimento (JCA, CI e SI I DA DA). Na F rana, at a reforma do Quai Orsayde 1999, o tema estava afeto chamada diplomacia cultural. A partir d de 1999, passou a integrar a rea de cooperao para o desenvolvimento. (At 1999, a cooperao cientfica e tecnolgica estava a cargo da Di ti G rale des Relati Culturelles, rec on n ons S i f ues et T h q centi q i ec niues Desde ento, passou Di ti G rale de la Coop rati rec on n on i nternati onale et du d elop ement Na Espanha, o tema compartilhado entre a Ag v p ). ncia Espanhola de Cooperao I nternacional (AECI e o M inistrio da Educao e Ci ) ncia. Na Alemanha, pas que tem importantes instituies de cooperao para o desenvolvimento, o tema , porm, em grande parte, da compet ncia do M inistrio F ederal de Educao e Pesquisa. F ontes: (COLI 2001), https:/ N, / pastel.diplomatie.gouv.fr/ editorial/ missions/ structure/ mae/ fr/ cooperation.html, consultado em 08/ 2007. Stios do Mi st o de Educ in yCi i e da 10/ ni ri ac enca, / www.mec.es/ ciencia/ plantilla.j area= j sp/ sp? cooperacion-bilateral&id= 5, AECIEspanha http:/ , http:/www.aeci.es/ / 09cultural/ 02ccult/ 9.2.4.htm consultados em 08/ 2007. E stio do 10/ M inistrio Federal de Educao e Pesquisa da RF http:/www.bmbf.de/ 1560.php, A / en/ consultados em 08/ 2007. 10/
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ao menos nos foros internacionais que tratam do tema, como instrumento de cooperao para o desenvolvimento de longo prazo, j que no deveria incluir a aj alimentar de emerg (esta uda ncia ltima, sim, faria parte da AH). A Aj Alimentar existe desde a dcada de 50, alcanou progresso uda importante at meados da dcada de 70 e, a partir dos anos 80, sofreu modificaes em sua conceitualizao e forma de implementao.56 O peso da Aj Alimentar, a partir de ento, diminuiu progressivamente, passando uda de 20% do total da AOD em 1981 a menos de 2% em 2002. M ais recentemente, em funo da reviso da doutrina sobre a segurana alimentar, essa modalidade de AOD voltou a ganhar algum relevo (ALONSO, 2005, p. 91). 1145A Coop ... era o T c c nia A Cooperao Tcnica constituiu, desde seus primrdios, no final da dcada de 40, um dos pilares da cooperao para o desenvolvimento, j untamente com a cooperao financeira. I nstituda formalmente pela Assembleia Geral das Naes Unidas, por meio da Resoluo n 200, de 1948, a cooperao tcnica recebeu, . inicialmente, a denominao Assist Tcnica (AT). Esse termo foi ncia posteriormente substitudo, em especial nos foros internacionais, nos anos 70 57 , para cooperao tcnica, em virtude da denotao implcita de desigualdade entre os parceiros que a palavra assist ncia trazia, sugerindo uma concesso ou atitude caritativa de parte do doador e uma atitude passiva e dependente por parte do recipiendrio58 (CONDE, 1990, p. 25). A propsito, nessa mesma poca, no s o termo assist ncia tcnica sofreu crticas, mas tambm o conceito de assist ncia ou aj uda externa, preferindo-se, nesse caso e desde ento, o termo cooperao para o desenvolvimento. No obstante, a expresso Assist ncia Oficial
56 F oram questionados, por muitos especialistas, os efeitos da distribuio indiscriminada de alimentos sobre as dietas nacionais e os desequilbrios provocados na produo e no mercado alimentar do pas receptor. A crtica maior era de que a Aj Alimentar atuava muito mais sobre uda as consequ ncias das crises alimentares e no tanto sobre suas causas. 57 J em 1959, a AGNU determinou que se substitusse a expresso assist ncia tcnica por cooperao tcnica (SOARES, 1991), porm o termo foi atualizado plenamente, na prtica, somente nos anos 1970. 58 Vide tambm nota n8, acima. .
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para o Desenvolvimento (AOD) resistiu e convive com a de cooperao para o desenvolvimento, embora, via de regra, tenha um sentido mais especfico, relativo ao conj unto de recursos p blicos empregados pelos PD na cooperao para o desenvolvimento. 59 De todo modo, o termo Assist ncia Tcnica tem sido reservado, desde ento, ainda que no exclusivamente, para a assist ncia fornecida por instituies multilaterais de crdito a PED, no mbito da implementao de polticas e programas vinculados a emprstimos, concessionais (CF) ou no. 60 A definio de cooperao tcnica61 tambm evoluiu ao longo dos anos, refletindo a din mica prpria da cooperao lato sensu, a evoluo da doutrina sobre o desenvolvimento, e por fim, as mudanas no cenrio internacional, sobretudo aquelas advindas das transformaes originadas com a globalizao crescente. At a dcada de 80, podia-se considerar a cooperao tcnica como
um p esso n c roc o omerc al de transf nc a de c ec mentos, i er i onh i h i dades e t nias,normalmente de p ses mai desenv i ab li c c a s olvdos para pa ses de menor desenv i olv mento,reali ado medi z ante p ramas de trei rog namento (nc ndo,inter alia,c ess de i lui onc o b olsas de estudo) ac , onselh amento,env o de t ni os e p tos, i c c eri i nterc mb o de i orma es,estab i nf elec mento de c i onsultori e as, doa o de eq p ui amentos e materi b b og fc v nc al i li r i o i ulados a essas a es. 62
Em seu nascimento, no final dos anos 40, a cooperao tcnica foi o instrumento identificado pelas correntes predominantes da teoria de desenvolvimento para preencher a segunda lacuna de que padeciam os PED
A expresso AOD, conforme j mencionado na nota n2, acima, de utilizao preferencial . por parte dos PD integrantes do Comitde Assist ncia para o Desenvolvimento da OCDE. 60 O Banco M undial, o BI e o F Ise utilizam com frequ D M ncia do termo assist ncia tcnica, que, nesses casos, no deve ser confundido com cooperao tcnica lato sensu. 61 Segundo SOARES, 1991, quanto a conceituar-se o que se entende, na atualidade, por cooperao tcnica internacional, a matria no pacfica e est longe de receber um entendimento universal. 62 Definio baseada em conj de acepes de vrios autores: (PORTUGAL, 1985, BROW NE, unto 2006, DEGNBOL-M ARTI NUSSEN, 2004).
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(baixo nvel de conhecimento, domnio de tcnicas e de capacidade de gesto) e que os impedia de alcanar o desenvolvimento.63 Essa transfer de conhecimentos tcnicos dos PD para os PED no ncia se dava de forma desinteressada (M ARKOVI TCH, 1994, p. 370). A composio e o mtodo de implementao da CTera subordinada a interesses diversos dos pases doadores. Uma das formas em que se traduzia essa subordinao era a vinculao ou atamento da cooperao exig de ncia aquisio de bens e servios (geralmente utilizados nos processos de transfer de conhecimentos) dos pases doadores. O enfoque assistencial ncia era evidente. A propsito, relevante assinalar que as motivaes de fundo da CT , ainda que pudessem comportar elementos poltico-estratgicos, eram, portanto, muito mais econmico-comerciais, mesmo que no discurso pudessem parecer puramente altrusticas. Da mesma forma que a cooperao financeira (CF a cooperao tcnica ), (CT) viabilizou-se mediante proj limitados no tempo e no espao, com etos, obj etivos definidos e com componente de planej amento e ferramentas de implementao, monitoramento e avaliao (DEGNBOL-MARTI NUSSEN, 2004, p. 40). A identificao das reas e campos em que se estabelece a cooperao tcnica no era necessariamente orientada pelas car ncias ou prefer ncias manifestadas pelos pases recipiendrios, mas determinada, mormente, pelas percepes (reais ou, em alguns casos, at mesmo falseadas) dos pases doadores e de seus peritos. Portanto, a demanda real (gerada pelo receptor) no tem sido o principal elemento propulsor da CT mas antes o da oferta da , cooperao, de interesse do doador, processo denominado por alguns crticos de fabricao de demanda (MOSSE, 2005). Nisso reside um dos principais problemas estruturais da CT . A ideia de reunir, em conj untos pr-moldados (proj etos), tcnicas, conhecimentos e um arsenal de boas prticas, identificados pelos doadores como necessrios, e distribu-los a pases em desenvolvimento, de acordo com par metros e condicionalidades pr-estabelecidas, sem maiores
63 Ou sej sua funo era prover a transfer a, ncia de tcnicas e conhecimentos para que os PED pudessem ter condies de absorver o influxo de capitais (que preencheriam a primeira lacuna, aus ncia de poupana interna na forma de investimentos de capital), provenientes dos pases desenvolvidos (BROW NE, 2002, p.7).
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consideraes sobre suas particularidades locais e seu contexto institucional, no surtiu em boa parte dos casos os efeitos esperados. Essa abordagem da cooperao tcnica, prevalecente at pelo menos os anos 70, apresentou, como bem se pode imaginar, defici ncias crescentes, muito em funo de diagnsticos imperfeitos e tratamentos insuficientes ou at contraproducentes. Os contextos sociais, culturais e institucionais vigentes nos pases receptores nem sempre foram observados. Os treinamentos e capacitaes eram por vezes superficiais e despersonalizados, produziam pouco impacto na realidade local e, quando razoavelmente efetivos na transfer ncia de conhecimento, geravam xodos do pessoal habilitado e acabavam, na opinio de alguns analistas, por causar danos incipiente capacidade local (BROW NE, 2006, p. 30). certo que, por outro lado, tambm se pde contabilizar, dentre essas intervenes, in meros micro- xitos, para utilizar expresso de Browne (ii bdem). As prprias ag ncias bilaterais e multilaterais em seus relatrios de avaliao costumam estabelecer em 60% o patamar de proj com etos resultados minimamente satisfatrios. parte progressos genunos, cuj os 64 exemplos no deixam de ser facilmente encontrveis , no se descarta que, em parte, essa estatstica poderia ser atribuda tambm tica de resultados dos doadores ou ainda a interesses criados pelo prprio estab sh li ment da cooperao.65 Em todo caso, segundo Elliot Berg, que realizou pesquisas de avaliao da CTIunto a mais de trinta governos africanos, j
a c era o t nia p ou ser ef v na realia o de taref oop c c rov etia z as, mas menos sati at a no desenv i sf ri olvmento de i tui loc s nsti es ai ou no f ortalecmento de c acdades do p s recp end o (BERG, i ap i a ii ri 1993).
Entretanto, o principal problema identificvel na avaliao geral da cooperao tcnica, pelo menos nas primeiras dcadas, a elevada taxa de
H exemplos de CT bem aproveitada, especialmente entre pases do leste e sudeste asitico (Coreia do Sul, Cingapura, T ndia). O Brasil, no ail mbito da Amrica Latina, tambm pode ser refer ncia de casos de sucesso em reas especficas, sobretudo de reforo institucional. 65 A ind stria da cooperao criou ao longo das dcadas sua prpria lgica e congrega interesses variados de ag ncias e de pessoal bilateral e multilateral.
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perpetuao de proj 66. Em outras palavras, a Cooperao Tcnica, aps etos mais de cinco dcadas, no conseguiu ainda, na imensa maioria dos pases em que tem estado presente, tornar-se dispensvel, o que seria, teleologicamente, sua principal rai dtre, ao menos no longo prazo. son Um dos motivos dessa autoperpetuao da CT no ter conseguido cumprir ainda, pelo menos na maior parte dos pases receptores, um de seus obj etivos primordiais, que, segundo Elliot Berg67, o da realia o de z elev autoc i a nos p ses rec edores p mei da c ada onf an a eb or o onstru o de i tui e do f nsti es ortalecmento das c acdades loc s (LOPES, i ap i ai 2005, p. 62). Com as crises econmicas dos anos 80, houve uma reviso dos obj etivos e mecanismos da CTpor parte dos principais pases doadores e organizaes multilaterais afetas ao tema e reduo no seu volume.68 Como forma de contribuir para aj ustes estruturais decorrentes, alguma ateno foi dada cooperao tcnica naquilo em que ela pudesse contribuir para a reforma e reduo do Estado. M as se a CT entendida como promotora de capacidades e de fortalecimento de instituies, como viabilizar, nesse cenrio restritivo, sua utilizao? resposta a essa aparente contradio A invariavelmente veio na transfer da ncia nfase: os governos e instituies dos pases receptores deveriam promover os mecanismos que propiciassem a livre movimentao das foras de mercado e demais medidas previstas no Consenso de Washington69, cabendo cooperao tcnica auxiliar nessa tarefa, ao liberar o Estado de algumas de suas prerrogativas habituais. Para Mosse, dificilmente poder-se-ia encontrar na CTexemplo mais cristalino de fabricao de demanda, por parte dos doadores e instituies multilaterais. (M OSSE, 2005, p. 4). Naturalmente, como era de se esperar, a estratgia no funcionou a contento e, em alguns casos, contribuiu para produzir resultados desastrosos,
66 Ainda que os proj sej formalmente finitos, verifica-se a repetio e reintroduo de etos am conte e obj dos etivos nas mesmas reas e pases em novos proj etos, s vezes, mas nem sempre, com diferentes doadores. 67 Citado por LOPES, 2005. 68 As crises econmicas dos anos 80, ao exporem vulnerabilidades institucionais dos governos recipiendrios, terminaram por provocar uma srie de reflexes sobre a defici da cooperao ncia tcnica tal como estava at aquele momento sendo concebida e implantada. A necessidade de promover aj ustes estruturais, segundo preceitos ento em voga em meados dos anos 1980, tambm influenciou os rumos da cooperao tcnica Os pases doadores promoveram cortes substanciais na AOD em geral e que no deixaram de afetar igualmente a CT . 69 Ver nota n 15 acima. .
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ao desconstruir os parcos avanos alcanados a duras penas anteriormente pela CTem alguns pases recipiendrios. A partir da dcada de 90, novos questionamentos se impuseram cooperao tcnica internacional. O final da Guerra F havia produzido ria retrao dos nveis da AOD, em parte porque a viso neoliberal predominante nos primeiros anos aps a db do mundo socialista atribuiu aos mercados cle internacionais papel mais proeminente do que o dos Estados na promoo do progresso e crescimento. A estes cabia assegurar as condies de estabilidade e liberdade econmica para que os v erdadei ag ros entes da transf orma o ( f as do merc atuassem (M OSSE, 2005, p.4). as or ado) Portanto, num cenrio mais restritivo da aj externa (especialmente da CF uda ), tornava-se, mais que nunca, imperativo dotar a cooperao tcnica de maior efici ncia e efetividade. Reformas foram propostas inicialmente no mbito do clube dos doadores desenvolvidos (CAD-OCDE), que tentaram transferir responsabilidades (na tomada de deciso, no gerenciamento e na execuo) para os pases recipiendrios, sem que produzissem resultados palpveis (L OPES, 2005, p.63). interessante notar o elevado nvel de converg ncia nas agendas de cooperao dos pases doadores, que, ao adotarem posies comuns, contribuem para o exerccio de uma presso quase irresistvel sobre os dispersos pases recipiendrios. A esse respeito, o Comitde Assist ncia para o Desenvolvimento (CAD), funciona como uma espcie de entidade aglutinadora de interesses dos doadores. Em todo caso, no campo doutrinal, comeou a surgir e a se impor um novo paradigma para a cooperao tcnica. No se tratava mais apenas de transfer ncia de conhecimentos, mas antes da construo e do desenvolvimento de capacidades (no s individuais, mas sobretudo institucionais), que poderiam gerar a autoconfiana necessria nos pases recipiendrios para avanar no caminho do desenvolvimento sustentvel, em especial no cenrio da globalizao acelerada. (BERG, 1993).70 Como foi mencionado em pargrafos anteriores, com a reduo sensvel, a partir de 1990, da parcela de recursos da AOD na forma de capitais e
70 curioso constatar que a avaliao preponderante realizada pelos doadores nas centenas de milhares de proj de CT executados desde os anos 1950, indicou j etos ustamente como um dos campos de menor efici da cooperao tcnica a construo de capacidades e o fortalecimento ncia institucional. Portanto, a proposta sugerida de mudana de enfoque mostra-se, nesse sentido, e sob muitos aspectos, quase revolucionria e representa um grande desafio para a cooperao tcnica contempor nea.
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investimentos em infra-estrutura, crescentemente entendidos pelos doadores desenvolvidos como incumb ncia da iniciativa privada (nacional e internacional), a Cooperao Tcnica ganhou mais peso e import em ncia parte, deve-se admitir, por def ault da CF sendo hoj considerada e instrumento central da cooperao para o desenvolvimento. Estima-se que a CTI a responsvel atualmente por pelo menos 25% do conj da AOD. sej unto No mbito bilateral, esse n mero ainda mais expressivo: em 2002, 38% dos recursos da AOD foram canalizados por meio da CTIbilateral (ALONSO, 2005, p. 73). A crtica e, em menor medida, autocrtica, no s das instituies e pases doadores, mas tambm de especialistas em cooperao, sobre os rumos e resultados da CTIa partir dos anos 90, lanou, mais recentemente, novos , questionamentos quanto forma e concepo da cooperao tcnica internacional. Aps a constatao de que todo o arsenal do receiturio neoliberal no chegou a produzir nos PED todos os efeitos anteriormente alardeados por seus defensores, tornou-se necessrio encontrar sadas que compatibilizassem o novo papel do Estado e os mecanismos de promoo do desenvolvimento. Mas, sem que os fundamentos principais desse arqutipo ideolgico fossem abandonados. Novos termos e conceitos surgiram, ento, na CTI contempor entre nea, os quais o da apropriao local, parceria, sustentabilidade, todos aliados necessariamente questo da boa governana, o carro-chefe da nova din mica da cooperao para o desenvolvimento, pelo menos sob a tica dos pases desenvolvidos. O conceito de apropriao local (do ingl loc ownershp na cooperao, s al i) referia-se, na percepo dos pases doadores, ao uso de tcnicas participativas e consultivas que resultassem em maior envolvimento do pas recipiendrio na formulao, implementao e tomada de decises na CT com graus variados de , descentralizao para os nveis locais (LOPES, 2005, p. 65). A parceria diz mais respeito ao nvel institucional e governamental. No conceito da parceria est implcita ainda que nem sempre admitida a crtica suposta assimetria e verticalidade da cooperao para o desenvolvimento, ao carter intervencionista e completamente exgeno da aj tradicional. I uda nerentes ao termo parceria encontram-se as noes de reciprocidade e igualdade, assim como a prtica do dilogo e da consulta interativa. A parceria teria, implicitamente, propsito de legitimao da cooperao.
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J a nfase na sustentabilidade implica, segundo Lopes, a mudana do enfoque da cooperao tcnica de proj etos para programas, a necessidade de incluir as capacidades locais (em oposio ao uso exclusivo de especialistas estrangeiros) em sua execuo e uma viso de mais longo prazo (ii bdem). O corolrio de tudo isso a questo da boa governana.71 Dentre os componentes da boa governana que mais interessam ao caso da CT citem, se os termos responsabilizao72, transpar e efici governamental. ncia ncia O papel da boa governana na CTpoderia ser resumido ao seguinte:
O desenv i olvmento dep ende de um setor p b c ef v q p lio etio, ue ossa f ormular e i lementar p tias c mp ol c oerentes e c onsi stentes,c ar ri um amb ente p i p i rop co ara o desenv i olvmento do setor p v riado e p ara a entreg dos serv p ula o de uma manei q a i os op ra ue resp onda nec s essi dades da soc edade (UNDP, 1994, ap i ud LOPES, 2005, p. 71).
Embora esses novos conceitos estej em voga e tenham sido am aparentemente assimilados pelo ambiente da cooperao, no deixaram de sofrer crticas. A primeira diz respeito recomendao da parceria. Segundo muitos crticos do modelo tradicional de cooperao internacional, esta no se d entre iguais. No h parceria igualitria entre doador e receptor (pelo menos no na chamada cooperao vertical, ou sej entre pases a, desenvolvidos e em desenvolvimento). Por mais que os novos conceitos, a exemplo da parceria, tentem abordar a questo da assimetria presente na cooperao entre as partes envolvidas, mediante recomendaes de participao consultiva e dilogo, a tend ncia real sempre haver um controle maior da destinao dos fundos e recursos por parte do governo do pas doador. I decorre at mesmo ainda que sso esse argumento no sej p se suficiente por razes de responsabilizao a er interna do Governo doador perante seus contribuintes.
Vide nota n18 acima. . A palavra inglesa ac ountabli no tem um correspondente exato em portugu I c i ty s. mplica, no entender do autor, mais de uma acepo em portugu incluindo, ao menos, os termos s, prestao de contas, transpar ncia e responsabilizao. Lopes utiliza o termo responsabilizao, e, f de mi , tambm adotado neste trabalho, sem que se renuncie, aute eux ser com isso, s outras acepes mencionadas.
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Assinala Lopes, a esse respeito, que a prpria estrutura da cooperao para o desenvolvimento est assentada em burocracias de tamanhos e complexidades diferentes (a dos pases receptores, em geral, menos capacitada para abordar os temas afetos cooperao), que exercem poder e dominao (LOPES, 2005, p. 89). A prpria linguagem da cooperao eivada de termos e acepes que denotam hierarquia e desigualdade.73 Na realidade, certo grau de assimetria inevitvel. T alvez, o que se possa realizar a respeito tentar reduzi-la ao mnimo. Com relao questo da apropriao local, segundo alguns autores crticos, no deixaria de constituir estratgia instrumental para legitimar a forma de cooperao pretendida. Por essa linha, a apropriao local aportaria, em seu boj receitas de modernizao e reduo da ao do Estado, nos moldes o, do ps-Consenso de Washington. E se daria mediante a transfer ncia da racionalidade do doador para os pases recipiendrios, dos quais se espera assumam a responsabilidade (apropriao) pelas modalidades e princpios de cooperao engendrados externamente (M OSSE, 2005). Nessa mesma linha de raciocnio, a boa governana constituiria o corolrio dessa estratgia sutil, envolvida em uma retrica irresistvel,74 que conteria, de todas as formas, um carter intervencionista dissimulado. O principal questionamento ao conceito de boa governana, por essa corrente, seria a falta de identificao clara no pas recipiendrio de uma autoridade soberana75 associada governana proposta, tambm importada e moldada pela macro-estrutura dominante na cooperao internacional, ou sej a do a, doador. Esses conceitos (boa governana, apropriao, parceria) tendem a fazer parte de um novo padro de condicionalidade, proposto pelos doadores, na cooperao para o desenvolvimento, que vai alm das consideraes econmicas e comerciais usuais ou dos determinantes geoestratgicos do passado. Curiosamente, esses condicionantes novos (em especial a boa
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T ermos tais como assist ncia, aj uda, desenvolvido, em desenvolvimento, doadores e recebedores, entre outros. 74 A boa governana no se imporia, na tica dessa viso crtica, como conceito ideologicamente superior, mas antes, como ao mesmo tempo instrumento e solues inevitveis para que os pases em desenvolvimento alcancem seus obj etivos de progresso e bem-estar. 75 Com efeito, os critrios de boa governana, participao e apropriao local permitiriam, sempre na tica da viso crtica, aos doadores marginalizar as inst ncias representativas locais (governantes, mesmo que eleitos democraticamente) para obter anu ncia para seus programas de aj sem ter de recorrer a formas mais coercitivas de persuaso. uda
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governana) cont receiturios que no foram necessariamente seguidos m pelos doadores em sua experi histrica de desenvolvimento.76 ncia I ndependentemente de consideraes sobre os novos conceitos em voga na CT no se pode deixar de admitir que a efetividade da cooperao tcnica , depende, em boa parte, do concurso de seus beneficirios. Ou sej da a, participao do pas recipiendrio e, mais especificamente, da regio e do p blico alvo em todas as suas etapas.77 Por fim, aps haver analisado os conceitos da CT , sua evoluo mais recente I e seus principais questionamentos, pareceria apropriado tentar-se uma definio atualizada de cooperao tcnica, mais compatvel com a doutrina e a prtica vigentes, e tambm mais aberta aos desafios do sculo XXIBaseando-se em um conj . unto de acepes encontradas na literatura sobre o tema78, poder-se ia caracterizar a cooperao tcnica internacional como:
Um p esso multi scp nar e multi roc di ili ssetori q env e,normalmente, al ue olv um p s em desenv i a olvmento e outro( ator( i s) es) nternaconai ( a ou i s p s org z multi ania o lateral) os q s trab am j , uai alh untos p ara p romov er, medi p ramas, roj ou atii ante rog p etos vdades, di a ssemi e transf nca na o er i de c ecmentos,t nias,ex erincas b suc das e tec onh i c c p i em- edi nologas, i c vstas c om i onstru o e desenv i olvmento de c acdades h ap i umanas e i tuconai do p s em desenv i nsti i s a olvmento,desp ertando- e,dessa f lh orma, a nec ess a autoc i a q c ri onfan ue ontri ua p b ara o alc e do anc desenv i olvmento sustent el,c i lus socal,p mei da g o e v om nc o i or o est f i unconamento ef az do Estado,do si i es c stema p rodutio,da ec v onomi e a da socedade em g i eral.
1.2. A Cooperao Tcnica entre Pases em Desenvolvimento (CTPD) A CTI pode envolver e de fato abrange outras inter-relaes que no apenas as tradicionais entre pases do Norte, de um lado, e do Sul, de
76 Nem tampouco se pode afirmar, de forma categrica, que todos os preceitos propostos e includos na boa governana tenham sido ou estej sendo fielmente observados por todos os am pases doadores. 77 Na concepo, no desenho e na avaliao da cooperao (BROW NE, 2002, p. 13). 78 Em especial, LOPES, 2005, p. 178, OCDE, 1992, p. 61, BERG, 1993, e a definio da / english/ csu/ d/ Organizao Pan-Americana de Sa disponvel em: http:/www.paho.org/ de, TCC05index-Eng.htm, consultada em 11/ 2007. 10/
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outro.79 Trata-se, no caso, da cooperao tcnica entre pases em desenvolvimento a CTPD de interesse primordial para o presente trabalho. So ainda quase sinnimos da CTPD tanto o termo cooperao tcnica horizontal, quanto a expresso cooperao Sul-Sul, embora esta ltima contenha elementos distintivos particulares. Na realidade, a cooperao Sul-Sul abrange um leque maior de postulaes e atividades que vo alm da CT e normalmente traduzem tambm os esforos de , coordenao diplomtica dos pases em desenvolvimento no mbito das relaes internacionais, sobretudo na esfera econmica. Quanto expresso cooperao horizontal, embora j ustificvel quanto ao aspecto teleolgico, no tampouco inteiramente precisa, pois a horizontalidade completa na cooperao para o desenvolvimento no parece facilmente alcanvel. M esmo na inter-relao entre pases em desenvolvimento difcil imaginar que se consiga reproduzir na prtica, muito alm do discurso, a igualdade entre as partes. Na cooperao tcnica, haver, quase sempre, a tend de se reproduzir, ainda que em menor escala do ncia que no arqutipo tradicional, algum tipo de verticalidade na inter-relao entre prestador e recipiendrio. Dessa realidade no pode fugir nem mesmo, conforme se procurar demonstrar mais adiante, o padro da cooperao tcnica brasileira.80 De qualquer forma, seguindo a tradio presente na cooperao brasileira, sero utilizadas neste trabalho as expresses cooperao tcnica entre pases em desenvolvimento (CTPD) e cooperao tcnica horizontal, embora com certa prefer pela primeira. ncia 1.2.1. Origens e breve evoluo da CTPD Se a cooperao para o desenvolvimento um fenmeno relativamente recente, com menos de 60 anos de histria, a cooperao horizontal ou CTPD um conceito ainda mais novo, que se estabeleceu, por assim dizer, no incio da dcada de 70. As primeiras iniciativas de cooperao (lato sensu) entre PED surgiram j ustamente no decorrer dos anos 60 e 70. Desenharam-se,
79 A cooperao assimtrica ou vertical tem representado, em todo caso, em quantidade de aes e em volume de recursos, parcela absolutamente preponderante no conj unto global da CTI . 80 A CTPD brasileira se faz, maiormente, com parceiros que se encontram em nvel ou estgio de desenvolvimento relativamente menos avanados do que o do Brasil.
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ento, os esforos iniciais de afirmao dos pases do Sul no cenrio internacional, em decorr da percepo de que as relaes Norte-Sul se ncia assentavam sobre uma lgica essencialmente prej udicial aos interesses dos pases em desenvolvimento, sobretudo em suas j ustas pretenses de alcanar nveis de progresso e desenvolvimento. O desgaste das relaes Norte-Sul conduziu a uma srie questionamentos, pelos pases do Sul, da ordem econmica internacional vigente, que se fizeram expressar, em especial, nos foros multilaterais. A dicotomia principal identificada nessa ordem estaria nas prioridades distintas entre Sul e Norte. Os principais pases do Norte, sob a liderana dos Estados Unidos, encontravam-se de fato muito mais preocupados com o rumo das relaes Leste-Oeste. E entendiam o eixo Norte-Sul como componente a ser utilizado estrategicamente na confrontao Leste-Oeste, lgica que presidia tambm a preocupao do outro bloco, capitaneado pela extinta URSS. Houve, assim, a crescente convico, entre os pases do Sul, de que no lhes restava muitas alternativas a no ser promover entre si maior concertao no intuito de buscar o fortalecimento de sua posio vis-vis a dos pases desenvolvidos. Dentre os frutos dessas tentativas, podese mencionar como uma das mais expressivas a criao da Confer ncia das Naes Unidas sobre Comrcio e Desenvolvimento (UNCT AD), que procurou analisar os vnculos entre comrcio e desenvolvimento. Com a UNCT AD, nasceu o Grupo dos 77, que reunia PED interessados em reforar sua posio mediante a identificao de pontos de interesse comum e da proposio de medidas concretas, que pudessem alterar as condies em que se assentava a estrutura do comrcio internacional, especialmente desvantaj para os pases do Sul. osas A partir da UNCT AD, o prprio modelo de cooperao para o desenvolvimento em voga passou tambm a ser questionado, pois estava assentado, na opinio de muitos PED, sobre bases assistencialistas, com determinantes poltico-estratgicos, e conectado fortemente a interesses comerciais dos doadores, inclusive, a esse propsito, eivado de condicionalidades. Esse modelo de cooperao tampouco incorporava, no entender de muitos crticos, as reais prioridades nacionais dos pases recipiendrios e pouca contribuio trazia aos obj etivos de desenvolvimento econmico, alm de perpetuar esquemas de depend ncia.
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Ademais, na viso dos PED, a cooperao internacional no seria, de qualquer modo, eficaz como instrumento de desenvolvimento se no se fizesse acompanhar de medidas importantes na estrutura do comrcio internacional, que estava baseado em uma lgica perniciosa aos interesses do Sul.81 O mote utilizado poca, T rade, Ai 82, foi bem representativo dessa not d crtica ao sistema de cooperao vigente. Ao mesmo tempo, os nveis de aj externa, na forma tanto de CF quanto de CT j se mostravam uda , declinantes, panorama que veio a se agravar ainda mais com as crises do petrleo da dcada de 1970. O nascimento da cooperao horizontal decorre, portanto, em certa medida, das frustraes com o modelo de cooperao vigente, e, mais importante, da conscientizao pelos prprios
p ses em desenv i a olvmento de q dev am ser p ei i rai ue eri arc ros nteg s no p esso de solu o de seus p lemas e n ap roc rob o enas recpend os p v de aj ex ii ri assios uda terna. (PLONSKI 1994, p. 371). ,
Havia ainda a percepo, compartilhada tambm entre algumas ag ncias multilaterais, como o PNUD, de que, por enfrentarem problemas comuns e, por vezes, ecossistemas e condies sociais parecidos, os PED poderiam tentar compartilhar tambm solues comuns, por meio do interc mbio de experi ncias bem-sucedidas. A CTPD se configuraria, assim, como estratgia alternativa e complementar (e no necessariamente excludente) cooperao tradicional ou vertical. No se podem descartar exemplos de iniciativas cooperao tcnica entre pases em desenvolvimento executados anteriormente aos anos 70, sobretudo de parte de pases como a China83 e, em menor grau, a e Cuba. Porm, ndia o marco fundamental e o impulso maior para o lanamento da CT v com PD m
81 Essa situao se verificou, sobretudo, com a deteriorao crescente dos termos de interc mbio dos produtos de base e a dificuldade acesso a mercados por conta do protecionismo dos pases ricos. 82 Curiosamente, esse mote, em voga entre PED, nos anos 60 e 70, passou a ser utilizado, tempos depois, pelos pases desenvolvidos para j ustificar o declnio da aj externa ao uda desenvolvimento e sua substituio preferencial pelo comrcio. Essa estratgia pressuporia a abertura comercial dos pases do Sul sem, contudo, a correspondente disposio de abertura do mercado agrcola do Norte. 83 A China registra iniciativas de cooperao tcnica bilaterais desde o incio da dcada de 1950, portanto logo aps a revoluo de 1949.
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a Confer das Naes Unidas sobre Cooperao Tcnica entre Pases em ncia Desenvolvimento, realizada em Buenos Aires, em 1978. 1211 O Plano de A o de Buenos Ai de 1 7 .... res 98 A Confer ncia de Buenos Aires foi o primeiro esforo coletivo de identificao e de sistematizao das formas, modalidades e possibilidades da cooperao tcnica entre pases em desenvolvimento. O evento decorreu de uma recomendao do ComitEconmico das Naes Unidas, aprovada em resoluo da AGNU, em 1976, que previa a convocao de uma Confer ncia sobre Cooperao Tcnica entre Pases em Desenvolvimento, sob os auspcios das Naes Unidas (MENON, 1980). Os preparativos do evento levaram quase dois anos e a Confer se realizou ncia em agosto de 1978, na capital argentina. Reuniu delegaes de 138 pases (entre PED e PD, embora tenha cabido, a estes ltimos, papel coadj uvante). Ao adotar o Plano de Ao de Buenos Aires (PABA), a Confer ncia estabeleceu o principal quadro referencial da cooperao tcnica entre pases em desenvolvimento. O Plano foi aprovado em 19 de dezembro do mesmo ano pela AGNU e o Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD) foi designado, em funo de seu papel central em temas de cooperao tcnica, como rgo responsvel, no mbito do sistema das Naes Unidas, pela coordenao das atividades de CTPD. Entre as principais diretrizes apontadas pelo Plano de Ao, podem-se destacar como mais relevantes, de forma muito resumida, as seguintes (M ENON, 1980, p. 126): a) a CTPD entendida como processo multidimensional, que pode ser bilateral ou multilateral em seu escopo, regional ou inter-regional em seu carter. Deve ser organizada por e entre governos, ainda que com a participao de organizaes p blicas e privadas. Embora sej um a empreendimento entre pases em desenvolvimento no se deve descartar o apoio em sua implantao de pases desenvolvidos e organizaes internacionais; b) a CTPD no deve ser entendida como um fim em si mesmo, nem como substituto para a cooperao tcnica com pases desenvolvidos, que continuar necessria para o desenvolvimento de capacidades dos pases em desenvolvimento;
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c) a CTPD, assim como outras formas de cooperao entre todos os pases, deve basear-se na estrita observ ncia soberania nacional, independ econmica, igualdade de direitos e no inger nos assuntos ncia ncia internos das naes; d) a CTPD tem como obj etivos, entre outros84: i - promover a autoconfiana dos pases em desenvolvimento, mediante o aperfeioamento de suas capacidades criativas para encontrar solues para seus problemas de desenvolvimento; ii - promover e fortalecer a autoconfiana coletiva entre os PED por meio da troca de experi ncias e o compartilhamento de seus recursos tcnicos; iii - fortalecer a capacidade dos PED de identificar e analisar conj untamente os principais problemas do seu desenvolvimento; O Plano de Ao identificou 15 reas focais de atuao da CTPD85 e estabeleceu ainda as coordenadas para garantir seu necessrio seguimento, assegurar sua implementao, e realizar avaliaes peridicas de resultados, nos anos posteriores. Um Comitde Alto Nvel da AGNU foi criado para cumprir essa tarefa a cada bi Somente a partir de 2004, a CTPD passou nio. a ser referida oficialmente, no mbito das Naes Unidas, tambm como 86 Cooperao Sul-Sul . Com isso, foram incorporadas cooperao tcnica as dimenses da cooperao econmica (no somente financeira, mas tambm outras reas, como o comrcio e o investimento, incluindo investimentos diretos Sul-Sul e integrao econmica regional, por exemplo).
84 Outros obj etivos do PABA: iv - fortalecer as capacidades tecnolgicas existentes nos PED e favorecer a transfer ncia de tecnologia e seu aproveitamento entre PED; v - reconhecer e responder aos problemas dos pases de menor desenvolvimento relativo, os mediterr neos (landlock e os pequenos pases insulares, bem como os pases mais seriamente ed) afetados; vi - promover a harmonizao e a coordenao de esforos da CTPD e da cooperao com os pases desenvolvidos; vii - estabelecer arranj e formas de financiamentos destinados a custear as atividades de os CTPD, com a participao dos pases desenvolvidos e dos organismos multilaterais, mediante a coordenao e o concurso do PNUD. 85 Entre as reas compreendidas citem-se educao, formao profissional, agricultura, transporte e comunicaes, ci ncia e tecnologia, cultura, entre outros, e continha 38 conj untos de recomendaes especficas relacionadas aos obj etivos acima referidos. 86 Alm da Unidade Especial para a CTPD, criada no mbito do PNUD em 1974, foi tambm criada pela AGNU, em 1978, a Unidade Especial para a Cooperao Sul-Sul (SU-SSC, na sigla em ingl s).
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Estavam, pois, lanadas as bases para a disseminao da cooperao tcnica entre pases em desenvolvimento e, em especial, para que o tema ganhasse visibilidade e pudesse, em fases subsequentes, expandir a rede de apoios para a sua promoo e efetiva implementao, tanto por parte dos PED, quanto pelos PD e ag ncias e organismos internacionais. A partir de Buenos Aires, pases como a China e a e, em menor grau, o Brasil, que ndia j praticavam a CTPD, sentiram-se mais confiantes para dar continuidade e aprofundamento a essas iniciativas, enquanto novos atores do Sul encoraj aram-se para lanar-se aos desafios colocados. 1212 A ev da CT no mundo .... olu o PD Apesar do esforo inicial coletivo representado pela Confer ncia de Buenos Aires e pelo respectivo Plano de Ao, os progressos alcanados na cooperao tcnica entre pases em desenvolvimento nos anos imediatamente posteriores ao encontro foram modestos. Conviria assinalar, primeiramente, que a noo de cooperao tcnica entre pases em desenvolvimento, malgrado a expresso cooperao horizontal, pressupe, naturalmente, que pelo menos um dos atores da cooperao tenha um nvel de desenvolvimento intermedirio. Seria muito pouco realista imaginar que essa cooperao pudesse ocorrer, de forma efetiva e minimamente significativa, entre dois ou mais pases de menor desenvolvimento relativo. Portanto, a CTPD teria de envolver necessariamente, pelo menos em uma das pontas da cooperao, um pas em desenvolvimento de nvel intermedirio ou de renda mdia, que disponha de manancial mnimo de recursos tcnicos e experi ncias bem-sucedidas, alm da capacidade institucional e financeira para transferi-los ou intercambi-los com outros pases parceiros. Com base nessa pressuposio, o n mero de pases capazes de liderar, por assim dizer, o processo de instituio e disseminao da CTPD em 1980 no era muito significativo (estima-se em no mximo oito, entre os quais se destacariam a China, a ndia, o Brasil, e Cuba). Para se ter uma ideia mais precisa a esse respeito, somente em 1995 o Comitde Alto Nvel para a Cooperao Sul-Sul das Naes Unidas criou o conceito de pases-chave ou pases estratgicos (pv c iotal ountri ao identificar, entre os pases em es) desenvolvimento, aqueles que, com base em suas capacidades e experi ncia
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na promoo da Cooperao Sul-Sul, estariam em condies de desempenhar papel de liderana na promoo e implementao da CTPD, sej com pases a 87 em desenvolvimento em sua regio, sej no a mbito global . Da lista de 1995 constavam 22 pases: Brasil, Chile, China, Colmbia, Costa Rica, Cuba, Egito, Gana, ndia, I ndonsia, M alta, M alsia, M aurcio, M xico, Nigria, Peru, Coreia do Sul, Senegal, T ndia, T ail rinidad e T obago, T unsia e T urquia. Alm da limitao relativa ao n mero de PED habilitados a cooperar efetivamente com outros pases do Sul, deve-se acrescentar, como constrangimento adicional ao avano da cooperao tcnica entre os pases do Sul, a dificuldade de se financiar a CTPD. Nos anos 80, perodo que se seguiu ao Plano de Ao de Buenos Aires, essa limitao foi especialmente pronunciada, por conta das dificuldades econmicofinanceiras enfrentadas pelos PED, na chamada dcada perdida. As presses fiscais da crise deram origem, em muitos pases, a programas de aj ustamento ortodoxos, com cortes sensveis nas despesas p blicas, fazendo com que o espao para financiar iniciativas de desenvolvimento fosse muito exguo. Esse dado especialmente importante, pois diz respeito destinao de recursos p blicos em pases cuj governos enfrentam presses oramentrias os enormes para resolver problemas sociais candentes. Esses governos teriam certamente dificuldades de obter a compreenso da opinio p blica interna na utilizao de recursos para contribuir para a soluo de problemas em outros PED, por mais nobre e solidria que sej a causa (CHAPARRO, a 1994). certo que a cooperao tcnica no pressupe necessariamente disp ndios de grande magnitude, sobretudo se comparada cooperao financeira. Entretanto, em contexto de grandes restries oramentrias e de necessidades internas prementes, seria pouco realista conceber solues fceis para essa questo. igualmente verdadeiro que o Plano de Ao de Buenos Aires prevem suas recomendaes que se desenhem mecanismos de financiamento da CT com participao dos pases desenvolvidos e organismos internacionais, PD mas, na prtica, os fundos angariados nos primeiros anos mostrarem-se muito pouco expressivos.
Fonte: stio da Unidade Especial para a Cooperao Sul-Sul, SU-SSC/ UNDP: http:/ / tcdc1.undp.org/ faqDetail.aspx? id= consultado em 12/ 2007. faq_ 11, 10/
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A falta de aes efetivas e significativas em CTPD diminuiu o impacto inicial da Confer de Buenos Aires. O tema foi, aos poucos, sendo relegado ncia a um segundo plano nas preocupaes e no debate sobre o desenvolvimento. Apesar desses constrangimentos, as iniciativas de CTPD, pelo menos no nvel bilateral, comearam de forma lenta e em escala diminuta. M ais concentradas em regies e vizinhanas dos pases lderes (o Brasil na Amrica Latina, a ndia, a Coreia do Sul e a T ndia, na sia, para citar exemplos), ail expandiram-se paulatinamente a outras reas. A exceo a essa regra foi a China, que desde muito cedo tentou, em parte movida por razes polticoestratgicas88, disseminar a presena de sua cooperao em vrias reas do planeta (BROW NE, 2006, p. 123). J no plano multilateral, o PNUD esforou-se em organizar e coordenar aes e atividades de CTPD na frica, no Caribe, na Amrica Central e na sia. O PNUD tambm tem contribudo em programas de reforo da capacidade institucional dos pases em desenvolvimento de modo a habilitlos CTPD (UNDP, 1994). M as, se na prtica, a evoluo da CTPD era modesta, no discurso mostrava-se bem mais ativa: vrios proj de resolues das Naes Unidas etos foram aprovados, nos anos seguintes, conclamando tanto pases desenvolvidos como em desenvolvimento a integrar-se ao esforo. Com o fim da Guerra F houve, conforme j foi mencionado em itens ria, anteriores, por parte dos PD, reduo e reorientao da AOD. A reduo deuse em termos de volumes globais. Areorientao significou, na prtica, que parcela da AOD passou a ser canalizada para os pases do Leste Europeu e da sia Central, reduzindo acentuadamente a parcela destinada aos demais PED.89 Por outro lado, com os critrios de graduao adotados pelos PD para a distribuio da aj externa, vrios PED de renda mdia so uda
A China, ao assumir o lugar de T aiwan no Conselho de Segurana das Naes Unidas, entendeu importante atuar mediante a cooperao e, segundo Browne, com base na diplomacia do cheque, para conquistar lealdades. De fato, a RPC tentou fazer valer em sua cooperao o princpio de uma s China (os pases recipiendrios da aj chinesa eram fortemente uda estimulados a romper ou, conforme o caso, no estabelecer, relaes com T aiwan). T ambm a necessidade de diversificar fontes de fornecimento de petrleo teria sido fator relevante na cooperao chinesa j unto a pases produtores na frica, sia e Amrica Latina (BROW NE, 2006). 89 Ao mesmo tempo, foi-se assentando, de forma paulatina, a frustrante constatao, entre os pases em desenvolvimento, de que o final da confrontao Leste-Oeste no elevaria a prioridade dada pelos pases desenvolvidos aos pases do Sul.
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virtualmente excludos da possibilidade de receber cooperao financeira (sobretudo crditos concessionais). A graduao tambm se reflete na cooperao tcnica prestada a esses pases, pois a partir da imposio desse critrio, somente poderiam ser implementadas aes de CTI pases graduados se os custos fossem em compartilhados (c sh ng razo mnima de 50% de contrapartidas ost ari ), por parte dos recipiendrios. Na prtica, a reduo da CTIaos pases graduados foi muito mais expressiva e parcela considervel da AOD foi redirecionada a outros PED. Quanto s motivaes da graduao h aqueles que defendem o ponto de vista de que os PED que atingiram determinado nvel de progresso teriam adquirido condies de competir em determinadas reas, sobretudo no setor produtivo (agricultura e manufaturas), com alguns dos pases doadores. Portanto, teriam de ser graduados, pois qualquer aj adicional por eles uda recebida seria prej udicial aos interesses dos doadores. 90 A graduao dos PED tambm contribuiu para outra percepo, inicialmente subliminar, mas que foi ganhando contornos mais claros ao longo dos ltimos 20 anos: a antiga diviso monoltica do mundo entre Norte e Sul comeava a se desvanecer, com o surgimento dos pases emergentes de renda mdia, que poderiam ser considerados, seno um terceiro grupo, pelo menos uma subdiviso quase autnoma do bloco de pases em desenvolvimento (UNDP, 2004a). 91 De qualquer forma, a esses pases emergentes e graduados, que se beneficiaram em certa medida da cooperao tradicional fornecida pelos pases do Norte, da qual souberam tirar proveito razovel (sobretudo no entender dos pases desenvolvidos), cabia ento desempenhar novo papel: ser protagonistas da cooperao Sul-Sul. No por outra razo foi institudo em 1995 o conceito de pases-chave na CTPD.
90 Essa anlise, embora possa parecer plausvel, esbarra, em certa medida, em dois dados. O primeiro diz respeito aos critrios da graduao, que so baseados na renda per capita e no na capacidade produtiva, E o segundo, no fator da reduo global da AOD, a partir do final da Guerra F a cooperao para o desenvolvimento teria sofrido redues no por causa da ria: graduao, mas ao contrrio, a graduao teria sido determinada pela reduo dos volumes globais de AOD, que impunham uma necessria priorizao. M esmo assim, h quem entenda que a graduao escondia obj etivos econmico-comerciais no confessveis, por parte dos pases doadores. 91 No se pode deixar de assinalar que, perante alguns olhos mais crticos, a tend ncia a dar nfase a essa nova configurao poderia sugerir uma tentativa de provocar divises nas fileiras dos pases em desenvolvimento, para enfraquecer a sua voz e sua fora reivindicatria.
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Por outro lado, surgiram, tambm a partir da dcada de 90, novos desafios trazidos pela acelerao da globalizao, que passaram a exigir de todos os pases, mas especialmente dos PED, que buscassem novas formas de insero na arena internacional. A CTPD seria um dos mecanismos inovadores de interdepend ncia, para minimizar os riscos da globalizao e fazer melhor uso das oportunidades tambm trazidas em seu boj o. Por tudo isso, no final dos anos 90, a CTPD e a Cooperao Sul-Sul, de modo geral, voltam a ganhar impulso, mormente no mbito do discurso, com espao ampliado nos foros internacionais. Por recomendao do PNUD e iniciativa de alguns pases em desenvolvimento, em especial por ao do G77, assistiu-se convocao de diversas confer ncias internacionais sobre a Cooperao Sul-Sul.92 A aus ncia de dados e estatsticas sobre a CTPD um dos problemas encontrados para analisar sua dimenso e progresso. No h, entre os pases em desenvolvimento, um rgo de coordenao das aes, a exemplo do CAD, que re dados consolidados sobre a na cooperao. O PNUD tenta realizar algum tipo de compilao nesse sentido, mas se concentra nas iniciativas multilaterais de CTPD, que parecem representar parcela muito pequena do conj unto.93 M uitos PED simplesmente no dispem de registro consolidado das aes, volumes e destinatrios. Quando existente, esse registro mostra-se deficiente e incompleto, como se ver, em certa medida, ao se analisar a CTPD brasileira, mais adiante. Em todo caso, salvo algumas excees, a CTPD tendeu a se concentrar em esquemas intra-regionais, conforme j foi antecipado acima
92 Dentre as mais expressivas citem-se a I pula do Sul, realizada em Havana em 2000, que C aprovou o Plano de Ao de Havana, o qual reiterou o papel da Cooperao Sul-Sul para os pases em desenvolvimento como um instrumento eficaz para responder aos desafios da globalizao. A ele seguiu-se a Confer ncia de Alto Nvel sobre Cooperao Sul-Sul, em M arrak esh, em 2004, convocada com a finalidade de avaliar os avanos do Plano de Ao de Havana e para deliberar acerca das futuras polticas de reforo da Cooperao Sul-Sul. Na reunio de M arrak esh, resentantes de p ses-h e,c rep a c av omo o Brasi a Chna a a,a l, i ndi f c do S e a T l a, ria ul ai ndi entre outros, teraram seu desej de c orar na f rei o olab ormula o de p ramas estrat ios p c erar c outros p ses em desenv i rog gc ara oop om a olvmento(UNDP, 2004b). 93 Alguns dos principais pases estratgicos em CTPD, como China, ndia, no costumam divulgar de forma precisa seus n meros a esse respeito. Outro problema a questo da ambiguidade da aj uma vez que a Assist uda, ncia Humanitria contabilizada muitas vezes na rubrica CTPD por alguns pases do Sul, assim como crditos concessionais (CF e no concessionais (BROW NE, ) 2006).
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e, nesse sentido, foram priorizados os pases vizinhos dos pases estratgicos.94 Digno de nota o esforo da cooperao j aponesa, desde os anos 90, em promover e financiar esquemas de cooperao tcnica entre pases em desenvolvimento, em operaes ditas triangulares. 1.3. A relao entre CTPD e Poltica Externa: uma tentativa de teorizao Embora muito se tenha escrito sobre a correlao entre cooperao internacional e desenvolvimento, no h muitas fontes na literatura acad mica e cientfica que tratem da inter-relao direta entre cooperao tcnica internacional e a poltica externa. A refer implcita aqui poltica externa ncia do pas doador ou prestador.95 Ainda nos anos 60, quando a cooperao para o desenvolvimento estava em seus primrdios, um dos principais tericos das relaes internacionais, Hans M orgenthau, afirmou, em artigo acad mico, que a p p a sup o de q a aj ex r ri osi ue uda terna sej um i a nstrumento de p tia ex or n estlire de c ol c teri o v ontrov rsi E acrescentou, mais as. adiante no artigo, que, at aquele momento, no havia sido desenvolvida qualquer teoria coerente sobre a aj externa. (M ORGENTHAU, uda 1962).96 Mais de 40 anos se passaram e pouco progresso foi realizado na direo da formulao e, mais importante, de consolidao de uma teoria da cooperao para o desenvolvimento.
94 Embora no sej prestadores de CTPD, alguns pases rabes produtores de petrleo, como am o Kuaite, a Arbia Saudita e os Emirados rabes Unidos, lideraram a aj externa a pases uda rabes do Oriente M dio, no campo da cooperao financeira Sul-Sul, em especial nas dcadas de 1970 e 1980. M ais recentemente, fundos de cooperao foram criados por esses pases para financiar a CTPD (a ser executada por terceiros). 95 As expresses doador, e, em menor grau, prestador podem soar estranhas no contexto da cooperao horizontal. M as, para fins deste trabalho, entende-se que, salvo em cooperao genuinamente horizontal (aquela que pressupe interc mbio efetivo e recproco de conhecimentos entre as duas partes), o termo prestador quase inevitvel, embora sej utilizada, com a frequ ncia, a denominao parceiro, de conte simblico relevante, ainda que tambm do inegavelmente retrico. 96 Traduo livre das frases: th v assump on th f g ai i an i e ery ti at orein d s nstrument of orein f g p c i a subec ofc oliy s j t ontrov e ersy nothng ev ap roac i a c erent p i i en p hng oh hlosop yof h f g ai h b dev ed. orein d as een elop
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No se pretende apresentar, nesta dissertao, uma teoria a respeito. Escaparia at mesmo aos seus obj etivos especficos. Entretanto, recordando que o tema do trabalho refere-se cooperao horizontal brasileira como instrumento da poltica externa, tentar-se-, com as limitaes j referidas, mas servindo-se inclusive de itens precedentes do presente captulo, esboar uma rati onale minimamente plausvel sobre a inter-relao entre a CTPD e a poltica externa dos pases que a praticam. 1.3.1 A relao entre poltica externa e a cooperao tradicional Para iniciar, seria primeiro tentar verificar que relao existe entre a til cooperao para o desenvolvimento e a poltica externa, tout c ourt, antes de se agregar as qualificaes tcnica e horizontal cooperao (CTPD). Para isso, retorna-se a Morgenthau, que apesar de sua frase citada acima, deixa subentendido, no artigo referido, que concebia a cooperao internacional como uma ferramenta no tradicional da diplomacia (ii bdem).97 Consoantes com a posio do expoente da corrente realista das relaes internacionais, outros autores mais recentes tendem a confirmar, ainda que indiretamente, essa suposio: a cooperao pode ser realmente entendida e utilizada como instrumento de poltica externa.98 H, aqui, uma diferena de nuance importante. Para a grande maioria dos autores, no parece haver d vida de que a cooperao para o desenvolvimento pode ser utilizada como instrumento de poltica externa. A controvrsia pode surgir quando se afirma que ela no apenas constitui, necessariamente, uma ferramenta da poltica exterior, mas que tambm sempre utilizada com o fim precpuo de alcanar e preservar interesses nacionais especficos. De fato, a maioria dos autores aceita o ponto de vista de que a cooperao pode at ser utilizada como instrumento de poder, persuaso ou influ ncia nas relaes internacionais, mas alguns entendem, ao mesmo tempo, que essa no deve ser premissa obrigatria. Por essa linha, a cooperao para o
Referindo-se aj externa norte-americana, M orgenthau afirmou: T e USh i uda h as nterests ab road whc c ih annot b sec e ured b mi tarymeans and f th sup ort of ihth tradi onal y li or e p whc e ti meth of p ods dilomac are onlyi p ap rop ate. y n art p ri 98 WI TTKOPF 1973;LEBOVI 1988;J , C, ERVI 1988;HOOK, 1995;RI S, DELL, 1996; SCHRAEDER, 1998; ALESI NA, 2000; COLI 2001; N, PALM ER, 2002; BROW NE, 2006. e
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desenvolvimento, tal como praticada por alguns pases doadores (admitem que no todos), sobretudo os escandinavos, no estaria baseada na lgica realista acima exposta, mas ao contrrio, inserir-se-ia na corrente do internacionalismo humanitrio (STOKKE, 1989, e LUMSDAI 1993). NE, Para essa doutrina, a premissa de que os Estados, assim como os indivduos, nem sempre agem com o fim exclusivo de assegurar seus prprios interesses. Os defensores dessa corrente admitem que a cooperao internacional tenha sido de fato utilizada, sobretudo no perodo do apsguerra, como instrumento estratgico das grandes pot ncias, mas assinalam que haveria campo nas relaes internacionais, igualmente, para aes e atitudes altrusticas, baseadas em princpios morais (LUMSDAI 1993, NE, p. 20). Na linha dessa argumentao, a cooperao para o desenvolvimento, entendida como imperativo tico e moral, seria componente essencial para a sa poltica e econmica de um mundo crescentemente interdependente. de Segundo esse ponto de vista, os paradigmas da tradio realista das relaes internacionais estariam equivocados ao no conseguir distinguir os elementos verdadeiramente altrusticos da cooperao para o desenvolvimento. No cerne do internacionalismo humanitrio estaria a aceitao do princpio de que os cidados dos pases desenvolvidos t obrigaes morais em relao aos m povos e acontecimentos que se passam alm de suas fronteiras e que, por derivao, os governos de seus pases devem assumir esses deveres (ST OKKE, 2001). Um elemento essencial desse paradigma o papel exercido pela opinio p blica na poltica de cooperao para o desenvolvimento. Em geral, a opinio p blica nos pases do Norte mostra-se favorvel cooperao, por razes altrusticas, e entende que devam ser priorizados os pases mais necessitados e no necessariamente aqueles sobre os quais pairam interesses econmicos e estratgicos importantes (LUM SDAI 1993, p. 31).99 NE, A despeito das posies defendidas por esses paradigmas idealistas, a predomin ncia, pelo menos na literatura sobre o tema, das correntes neorealistas e suas variantes, que veem a cooperao para o desenvolvimento indissocivel do instrumental de poltica externa dos doadores.
99 Da mesma forma, os polticos e partidos que defendem a cooperao para o desenvolvimento costumam ser os mesmos que apoiam internamente as medidas de j ustia social. J muitos dos que se opem aj internacional tendem a esposar posies polticas mais ligadas ao liberalismo uda extremo e, portanto, contrrios interveno do Estado na economia, e utilizao de recursos p blicos para custear programas de aj internacional. uda
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A esse respeito, Glenn Palmer desenvolveu um modelo de anlise da cooperao para o desenvolvimento como instrumento da poltica externa e baseou-se em dados e variveis de 21 pases desenvolvidos doadores (todos eles membros do CAD-OCDE), no perodo compreendido entre 1966 e 1991 (PALM ER, 2002). A abordagem do modelo va aj externa no como dissociada de uda outros aspectos da poltica exterior, mas como um dos vrios componentes de que pode normalmente dispor a poltica externa de um pas. A inteno da anlise no estudar nuances do processo decisrio relativo aj externa, uda mas sim tentar explicar a poltica de cooperao para o desenvolvimento de um modo amplo e sistemtico. O modelo procura fornecer informaes no apenas sobre as condies sob as quais os Estados praticam a cooperao internacional, mas tambm sobre as relaes entre aj externa concedida e as principais posies dos uda atores envolvidos em poltica externa. O estudo analisa ainda os efeitos da cooperao para o desenvolvimento no comportamento externo dos Estados recipiendrios, buscando identificar sinais de eventual influ da aj ncia uda recebida no padro de voto na ONU em relao ao do doador, por exemplo. A teoria em que se baseia a pesquisa (padro realista) assume que a capacidade de um Estado de produzir mudanas ou manter o statu q uo limitada primeiramente pelo ambiente da sua poltica externa e, em segundo lugar, pelos recursos (polticos, econmicos, militares etc.) de que dispe. Outro pressuposto do padro realista dispe que a poltica externa do Estado concebida de forma a lhe permitir alcanar o melhor resultado possvel com base em seus interesses e tendo em vista as limitaes de seus recursos. O argumento utilizado no modelo de Palmer va cooperao para o desenvolvimento, de modo geral, como um instrumento de influ ncia: os Estados doadores a utilizam porque entendem que a cooperao estimula os Estados recipiendrios a atuar de determinadas maneiras condizentes com o desej dos primeiros. 100 o A pesquisa realizada por Palmer demonstrou que as decises sobre concesso de aj externa seriam de fato influenciadas pelos interesses do uda
100 M esmo nos propsitos declarados da cooperao internacional no mbito dos pases doadores do CAD, esto expressas algumas das motivaes reais dos doadores: promover medidas que contribuam para o desenvolvimento sustentvel (dos recipiendrios), mediante a adoo, pelos pases recipiendrios, de sistemas polticos e econmicos similares aos dos doadores (PALM ER, 2002).
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doador. O modelo de Palmer, por fim, explica que a cooperao para o desenvolvimento vista como um fator que busca alterao de comportamento (a c ang seekngb avor f tor) do pas recipiendrio, para que este h e- i eh i ac passe a atuar de forma favorvel aos interesses do doador.101 No obstante as limitaes inerentes a um modelo terico de relaes internacionais baseado na escola da escolha racional (rati c oie),102 onal h c entende-se que o estudo no deixa de ser e aporta contribuies para o til esclarecimento da inter-relao entre poltica externa e cooperao internacional, pelo menos no mbito da cooperao tradicional ou vertical. Outro estudo realizado tentou analisar o padro de alocao de assist ncia externa de parte de vrios pases doadores desenvolvidos em determinado perodo. Encontraram-se, segundo a anlise, evid ncias considerveis de que a cooperao para o desenvolvimento ditada por tr fatores principais: consideraes polticos estratgicas dos doadores, necessidades econmicas e sociais dos recipiendrios e desempenho do recipiendrio em relao implementao das polticas e reformas sugeridas pelos doadores, tais como processos de democratizao interna (ALESI 2000). Esse estudo aponta ainda, segundo os casos analisados de NA, cooperao internacional, que o passado colonial e/ as alianas estratgicas seriam ou tambm determinantes na alocao da cooperao (ii bdem). 103
101 Ainda segundo o modelo, a cooperao internacional como instrumento da poltica externa mostrar-se-ia mais efetiva para produzir alteraes de comportamentos dos pases recipiendrios de acordo com os interesses do doador do que para a manuteno do statu q (na assuno de uo que esse o interesse do doador). Outra constatao do modelo que o aumento das capacidades nacionais dos Estados produziria um incremento mais do que proporcional na capacidade de elevar e expandir os nveis de cooperao para o desenvolvimento. 102 A escola da escolha racional (rati onal c oie), muito em voga nas ci h c ncias sociais, em especial no meio acad mico norte-americano, utiliza um subconj das explicaes intencionais unto que atribuem, como o nome sugere, racionalidade ao social. Racionalidade, neste contexto, significa que, ao agir e interagir, os indivduos t planos coerentes e tentam maximizar a m satisfao de suas prefer ncias, ao mesmo tempo em que procuram minimizar os custos envolvidos, diante de um conj unto de alternativas racionalmente ordenadas pelo prprio indivduo. A mesma perspectiva de racionalidade, mutati mutandi transferida ao coletiva s , ou a organizaes e, nas relaes internacionais, aos seus atores (Estados, Organizaes I ntergovernamentais etc.) A escolha racional tambm incorpora em sua anlise mtodos e modelos matemticos utilizados, em especial, nas ci ncias econmicas (e.: teoria dos j g ogos nas relaes internacionais). Um dos problemas da escolha racional a viso de que existe uma e apenas uma forma racional de agir, o que enganoso e, alm do mais, as pessoas no verificam continuamente a racionalidade de suas aes. F onte: BAERT 1997. , 103 O estudo tambm indica que os volumes de alocao da aj externa respondem muito mais uda a variveis polticas enquanto os investimentos diretos so mais sensveis aos progressos realizados pelos pases recipiendrios em boas polticas, que incluem reformas estruturais e proteo propriedade intelectual.
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Um terceiro modelo, ao aplicar paradigma de anlise das relaes internacionais de J ames Rosenau, tenta estabelecer correlaes entre variveis de ordem interna dos pases doadores (seis pases do CAD) e externa. As variveis internas compreenderiam os atores (e seu peso respectivo) envolvidos na cooperao, bem como seus valores e interesses (incluem, por exemplo, a identificao de laos histricos e culturais com os recipiendrios, o peso da opinio p blica, do legislativo, dos grupos de interesse e das ONGs). E entre as variveis externas estariam os recipiendrios (no caso do estudo, pases latino-americanos), seus prprios atores internos e o ambiente internacional. Da interseco dos eixos interno (vertical) e externo (horizontal) decorreriam as decises (linha diagonal) em matria de cooperao internacional dos doadores frente s demandas dos recipiendrios (COLI N, 2001). A concluso do estudo aponta, em primeiro lugar, para a preval ncia da cooperao de oferta (determinada pelo doador) sobre a da demanda. Em segundo lugar, ao analisar o eixo interno (vertical), depara-se com a diversificao de atores internos atuando na cooperao, com peso crescente da opinio p blica, que demonstraria maior interesse e conscientizao sobre o assunto, e daria relev s motivaes morais e ncia altrusticas. Ao mesmo tempo, a presso da opinio p blica obrigaria as ag ncias governamentais que tratam do tema a se submeter a um nvel elevado de fiscalizao perante a sociedade. Em terceiro lugar, no eixo externo (horizontal), o estudo observa haver certa tend ncia homogeneizao da atuao dos doadores, provocada em certa medida pela globalizao, com a adoo de critrios uniformes e peso crescente de terceiros atores, tais como organismos internacionais especializados e ONGs. Conclui o estudo que a tend ncia dos pases doadores a utilizar a cooperao para o desenvolvimento em seu benefcio e de acordo com seus interesses muito evidente nos casos de alguns doadores (Estados Unidos, F rana, J apo) e menos acentuada nos de outros, como a Sucia e o Canad (ii bdem). O tema no livre de controvrsias. Porm, com base nas pesquisas acad micas relatadas, parece haver inegvel utilizao, ainda que em formas e graus variados, da cooperao para o desenvolvimento como instrumento ativo de poltica exterior por parte dos doadores. A nfase das anlises foi colocada sobre os interesses polticoestratgicos dos doadores, mas no se devem esquecer as motivaes
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econmicas assinaladas no item 1.1.3.3 acima, que exercem peso irrefutvel na cooperao para o desenvolvimento, mormente em razo da prtica de condicionalidades comerciais o enlace ou atamento da cooperao impostas pelos doadores. Pode-se concluir que a cooperao para o desenvolvimento, pelo menos no caso da cooperao tradicional (vertical), tem relao direta e funo da poltica externa do pas doador, ainda que envolva conj ugao variada de motivaes, com ingredientes polticos, estratgicos, econmico-comerciais e tambm morais, histricos e culturais. 1.3.2 A rationale entre a CTPD e a poltica externa Na aparente aus de modelos tericos explicativos da inter-relao ncia entre a poltica externa de pases em desenvolvimento e a cooperao tcnica internacional por eles empreendida, buscou-se primeiro, como ponto de partida, verificar as eventuais caractersticas da mesma conexo na cooperao para o desenvolvimento tradicional. Embora no se trate, de forma alguma, de transplantar a lgica dessa relao para a CTPD, h certos par metros que se podem revelar teis, desde que analisados pela tica especfica da cooperao horizontal. De qualquer forma, a cooperao horizontal comporta especificidades, conforme j se analisou no item 1.2, que a diferenciam em muitos aspectos da cooperao tradicional. A primeira diz respeito s motivaes da CTPD. Podem-se identificar ao menos tr matrizes fundamentadoras da cooperao s Sul-Sul: a idealista, a estruturalista e a realista. A matriz idealista ou k antiana embasaria a cooperao Sul-Sul unicamente em fatores ticos, culturais e histricos, tais como a solidariedade entre naes, os vnculos culturais e a histria comum de ex-colnias. A matriz estruturalista teria como base a conscientizao dos pases do Sul diante de sua realidade perifrica. As motivaes da cooperao seriam, assim, utilitrias, ou sej os PED se veriam como agentes da sua prpria a, transformao ao reconhecer a necessidade da cooperao para potencializarse mutuamente no cenrio internacional. A matriz realista, por sua vez, enxergaria na cooperao Sul-Sul um dos instrumentos, ainda que limitado, com que poderiam contar os pases em desenvolvimento, sobretudo os emergentes, para tentar fazer valer seus interesses no cenrio internacional.
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Para M ark ovitch, toda cooperao internacional, sobretudo a horizontal, deveria fundamentar-se na percepo dos interesses do outro, assim como em iniciativas conj untas, de resultados simult neos, homogeneamente distribudos. Seria essencial compreender as razes do parceiro, sob pena de se tornar ilegtimo o exerccio da cooperao (M ARKOVI TCH, 2000). Existiria nesse conceito certo condicionamento de ordem moral implcito, que tenderia a colocar a cooperao na tica idealista e, na prtica, limitaria, em certa medida, a utilizao da cooperao como instrumento de poltica externa, desde que se entenda a poltica externa como expresso de uma estratgia com vistas a garantir o alcance dos interesses nacionais. Na tica estruturalista, a cooperao Sul-Sul seria vista como estratgia para reunir esforos coletivos entre os PED que possam contribuir para o seu desenvolvimento econmico e tecnolgico. E, ademais, forar, seno uma ruptura no circuito das relaes centro-periferia, das quais a cooperao para o desenvolvimento tradicional seria um vetor (D ALESKY 1980), pelo , menos oferecer alternativa s relaes verticais de depend com o Norte ncia desenvolvido (SELCHER, 1984). Portanto, por essa linha, a busca de um modelo em que no se reproduzam as relaes assimtricas Norte-Sul seria o fator de diferenciao da cooperao horizontal. A esse respeito, afirma Buarque: a c era o S oop ulS dev p urar outro c nh nov f ul e roc ami o, as ormas de desenv i olvmento q ue f am a q uj ualq tio de relaconamento de herarq z entre os uer p i i uia o p ses em desenv i a olv mento i ndustri z aliados e os p ses em a desenv i olvmento mai p res (BUARQUE, 1982). Ainda no entender de s ob Buarque, a cooperao entre os pases em desenvolvimento deveria ser realizada sem mirar-se em um esp o i ngv do Norte Haveria que elh nati el . se formular novos modelos e obj etivos, coerentes com as disponibilidades e potencialidades do Sul (ii bdem). Apesar da fora da retrica, muito presente desde sempre no contexto da cooperao Sul-Sul e de algumas posies acima expressas, a CTPD que vem sendo praticada por alguns pases do Sul reproduz certos padres da cooperao tradicional. Browne cita, por exemplo, a esse respeito, o caso da China, como testemunho da forte presena de elementos estratgico-ideolgicos entre as motivaes da cooperao chinesa para o desenvolvimento (tcnica e financeira). A poltica de uma s China foi e continua sendo determinante na
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escolha dos recipiendrios.104 A China, preocupada em diversificar suas fontes de energia, tambm elegeu recipiendrios produtores de petrleo na frica e no Oriente M dio. Da mesma forma, o autor identifica exemplos de cooperao tcnica chinesa em que existe a chamada cooperao atada (ti ed 105 Ai d). A ndia e a Coreia do Sul tambm baseiam sua cooperao em critrios estratgicos.106 (BROW NE, 2006, p. 123). Browne defende o ponto de vista de que existe claramente um padro de cooperao entre pases em desenvolvimento emergentes da sia, assentado na busca crescente de influ e de benefcios econmicos. Mas ncia admite que estej igualmente presentes na fundamentao da cooperao am por eles prestada, embora em menor grau, algumas motivaes de solidariedade e identidade histrica e cultural (ii bdem). Quanto s fundamentaes e motivaes da CTPD brasileira, o tema ser tratado em maior profundidade mais adiante no presente trabalho. De qualquer forma, diante dos exemplos anteriores, impossvel negar a inter-relao entre a CTPD e a poltica externa, e torna-se muito difcil no admitir que a cooperao Sul-Sul possa ser utilizada como instrumento ativo de poltica externa dos pases que a praticam. Portanto, elementos da doutrina realista tambm podem ser identificados na cooperao horizontal. Coloca-se ento a seguinte pergunta: a cooperao horizontal tenderia a reproduzir os mesmos padres de assimetria da cooperao vertical e ensej aria tambm a emulao dos modelos da cooperao tradicional em que os interesses polticos e econmicos dos prestadores parecem ter primazia? Se a resposta for positiva, os pressupostos da CTPD, estabelecidos em Buenos Aires em 1978, no passariam de mero exerccio de retrica e a
104 Conforme j anteriormente referido (vide nota 88 acima), os pases do Sul candidatos cooperao chinesa t que renunciar a ter relaes diplomticas com T m aiwan. 105 A cooperao Sul-Sul chinesa induziria fortemente os pases recipiendrios a adquirir bens e servios de origem chinesa necessrios consecuo da prpria cooperao. 106 A cooperao tcnica indiana tambm muitas vezes vinculada a interesses comerciais especficos, assim como o a cooperao da T ndia com seus vizinhos. J a cooperao da ail Coreia do Sul, embora sem ser explicitamente atada a comrcio, tem propsitos marcadamente comerciais, no s com vizinhos, mas em outras reas do planeta, alm, obviamente, da cooperao com a Coreia do Norte, assentada em fortssimas motivaes polticas, estratgicas e histricas. A cooperao de Seul com Py ongy ang absorve a maior parte dos recursos da aj externa uda coreana, ainda que no conste a Coreia do Norte como pas recipiendrio nas estatsticas da cooperao, por razes polticas (a Coreia do Norte no exatamente considerada por Seul, no plano do discurso, como outro pas e a cooperao dada a Piongy no entendida como ang internacional, mas sim como inter-coreana).
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cooperao Sul-Sul poderia revelar-se completamente ineficaz em relao aos obj etivos ento propostos. Entretanto, a resposta que se pretende oferecer no presente trabalho, inclusive com base no exemplo da CTPD brasileira, de que no foroso que assim sej H outros caminhos para a cooperao horizontal que no a a. reproduo de modelos tradicionais. Para tanto, consoante com as origens da cooperao horizontal e com seus fins e, em vista da realidade obj que as ilustraes acima reproduzem, etiva parece muito difcil estabelecer um padro terico nico para a relao entre a CTPD e a poltica externa. Prope-se que ela sej analisada mediante uma a tica mais aberta, que recolha elementos das tr matrizes acima citadas: a s idealista de base k antiana, a estruturalista e a realista. Em defesa desse ponto de vista, conviria lembrar que a prpria acepo de cooperao pressupe implicitamente o acolhimento, pelos atores envolvidos, dos interesses recprocos. Assim a define Helen Milner:
c era o o mov mento p oop i elo q ual os atores aj ustam seus c ortamentos p er i de outros medi omp s ref ncas ante um p esso de roc c oordena o p tia a fm de reduzr c ol c i i onseq ncas neg v p u i atias ara amb (M I os LNER apud PI NHEI RO, 2000).
Segundo M ouro, a cooperao,

p ara ser v li e ter ef v c bli da etia redii dade,dev rep e ousar num ato de v ontade,f i em i rme nteresses c omuns e obetios,q do p s doador, j v uer a q do p s tomador.Dev se p mar,p uer a e- ri ortanto,p obetii ela j vdade de i nteresses c dadosamente i ui dentiiados p fc elos atores env i olvdos,na p ersp tia de um mundo real e n p ec v o uramente i deal [ sem grifo no original] OURO, 1987). (M
A linha a ser defendida no presente trabalho entende no ser incompatvel a associao das vertentes idealista, estruturalista e realista para melhor entendimento da cooperao horizontal. Nessa tica, a CTPD pode e deve servir como instrumento efetivo de poltica externa, capaz de contribuir e forj a realizao de interesses dos Estados que a praticam, sem que isso ar implique a ren ncia aos outros postulados teleolgicos da cooperao horizontal.
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Ao definir as dificuldades para se obter avano efetivo da cooperao Sul-Sul (lato sensu) na arena das negociaes comerciais, M aria Regina Lima, assevera, com acerto, que
a c z o terc rooali ei mundi tem q ter c sta ue omo solda n ap o enas p ncpos,mas i ri i nteresses c retos (LI A, 2005, p.43). onc M
A indagao que vem tona como associar, na prtica, os interesses especficos de poltica externa dos PED prestadores de CTPD, sem reproduzir o padro da cooperao vertical. Este trabalho defende o ponto de vista de que a capacidade de influenciar pases parceiros da cooperao e atra-los para posies e propostas de interesse especfico no se assenta apenas em frmulas coercitivas ou de induo mediante oferecimento de vantagens econmicas ou de outro tipo. H tambm fatores de atrao baseados na defesa de valores e prticas coerentes em poltica externa, que sej universalmente aceitas e contenham, am portanto, elementos de legitimidade. Michael I gnatieff defende, por exemplo, o ponto de vista de que o grau de influ do Canad no cenrio internacional ncia derivaria de tr fontes: s
autori dade moral,q temos c ue onstru ao long da h st a, do o i ri c acdade mi tar,de q di omos mui menos,e a c acdade de ap i li ue sp to ap i assi nca i st i nternaconal (I i GNATI F 2003, p.16).107 EF ,
Est implcita nesse exemplo a noo de poder brando (sofp t ower) desenvolvida por J oseph Ny J e que o define como a h i dade de e, r. abli ob o q se q p atra o ao i da c E tambm o ter ue uer ela nv s oer o. p oder b rando a atra o c b om ase em v alores c arti ados e omp lh eq tatios (NYE J 2004). O poder brando de um Estado, segundo ui v r, Ny teria como fontes vrios elementos, entre os quais a cultura de um e, pas e suas manifestaes (desde que admirada ou atraente para outros), seus valores polticos e sua poltica externa (quando vistos como expresso de legitimidade e autoridade moral). Ny tambm admite que o e desenvolvimento internacional importante produto p blico global e que a
107
Traduo livre.
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cooperao para o desenvolvimento pode ser fonte de poder brando (ii bdem, p. 62).108 Assinala, ainda, Ny que a capacidade de compartilhar informao tornae se fonte importante de atrao, e, portanto, de poder brando, e lembra que
as socedades q melh i ue oram sua c acdade de c erar c amios ap i oop om g e ali ados p odem g ar v anh antag c eti v ens omp tias (ii bdem, p. 20).
Seria importante ressalvar que a noo de poder brando uma categoria desenhada especialmente para a anlise da poltica externa de uma superpot hegemnica, como os Estados Unidos.109 Ny porm, manifesta ncia e, explicitamente que o poder brando no , de forma alguma, privilgio de pases desenvolvidos e cita at exemplos de pases em desenvolvimento que o possuem em diferentes graus. Entende-se que o modelo do poder brando aporta contribuio importante para o entendimento das formas em que a CTPD pode ser utilizada como instrumento ativo de poltica externa, sem necessariamente reproduzir as assimetrias e a depend ncia, implcitas na cooperao tradicional. Os pases em desenvolvimento capazes de levar a cabo de forma efetiva a cooperao horizontal so em geral Estados de renda mdia que atingiram grau de desenvolvimento razovel. Sua capacidade de influenciar outros atores no cenrio internacional tambm, em geral, limitada, j que no disporiam de muitos recursos geopolticos e econmicos (ou excedentes de poder110). H que se recorrer a outras frmulas de atuao para exercer influ no ncia cenrio internacional e atingir os obj etivos colimados. No cenrio de globalizao e disperso de poder verificado no perodo seguinte Guerra F impe-se a busca de alternativas de insero ria, internacional dos pases, sobretudo no conj unto de naes em desenvolvimento. I requer, de fato, a identificao de formas no coercitivas sso
108 Ny cita como exemplo a deciso do Presidente George W. Bush de aumentar o fluxo de e aj para combater o HI AI na frica e em outras regies em desenvolvimento afetadas. uda V/ DS Ao f lo os EUA estav tamb m aumentando seu p az am oder b rando (NYE J 2004, p.61). r, 109 De fato, a teoria do poder brando pode-se mostrar especialmente para a anlise das til relaes de poder da referida pot ncia. M as, segundo alguns crticos, no seria talvez a categoria necessariamente mais adequada para a anlise das relaes internacionais no contexto dos pases em desenvolvimento. 110 Para utilizar expresso em voga entre tericos da poltica externa brasileira nos anos 1990.
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que possam servir de apoio para que o Estado aumente sua capacidade de influenciar outros atores internacionais na direo de seus interesses e obj etivos. Portanto, na tica do poder brando, a CTPD poderia efetivamente contribuir para melhor insero internacional dos PED que a praticam, facilitando-lhe o caminho a percorrer pela busca de seus interesses, no apenas em termos das eventuais influ ncias sobre os pases com os quais cooperam. M as tambm e, sobretudo, pela legitimidade, reconhecimento e liderana que podem aportar aos pases que a promovem, ao se tornarem agentes ativos e no mais apenas passivos da promoo do desenvolvimento. A contribuio da CTPD, nessa tica, no necessariamente automtica ou imediata. A cooperao implica muitas vezes uma perspectiva de longo prazo, em que os ganhos imediatos so menos frequentes do que a colheita futura. Entende-se que essa linha de raciocnio permite conj as tr matrizes ugar s motivacionais da cooperao Sul-Sul (idealista, estruturalista e realista), e por ela que se pretende analisar o papel da cooperao tcnica horizontal do Brasil em sua poltica externa.
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Introduo

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Ca o 1 p tul A Coop ra e o T nia Horionta c c z l

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Segundo M ouro, a cooperao,

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