Avaliação Do Processo Orçamental em Portugal Relatório Da OCDE

Avaliao do Processo Oramental em Portugal
Relatrio da OCDE
finan ceira
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Avaliao do Processo Oramental em Portugal

RELATRIO DA OCDE
ORGANIZAO DE COOPERAO E DESENVOLVIMENTO ECONMICO

A OCDE um frum nico onde os governos de 30 democracias cooperam para enfrentar os desafios econmicos, sociais e ambientais da globalizao. A Organizao est igualmente na vanguarda dos esforos para ajudar os governos a compreender e corresponder a novos desenvolvimentos e preocupaes como a governao corporativa, a economia na sociedade da informao e os desafios do envelhecimento da populao. A OCDE proporciona um quadro onde os governos podem comparar experincias sobre polticas desenvolvidas, procurar repostas para problemas comuns, identificar boas prticas e contribuir para coordenar as polticas nacionais e internacionais. Os pases membros da OCDE so: a Alemanha, a Austrlia, a ustria, a Blgica, o Canad, a Coreia, a Dinamarca, a Espanha, os Estados Unidos, a Finlndia, a Frana, a Grcia, a Hungria, a Irlanda, a Islndia, a Itlia, o Japo, o Luxemburgo, o Mxico, a Noruega, a Nova Zelndia, os Pases Baixos, a Polnia, Portugal, o Reino Unido, a Repblica Checa, a Repblica Eslovaca, a Sucia, a Sua e a Turquia. A Comisso Europeia participa igualmente no trabalho desenvolvido pela OCDE. As Publicaes da OCDE procedem a uma ampla divulgao dos resultados da recolha de estatsticas por parte da Organizao, difundindo igualmente estudos sobre temas econmicos, sociais e ambientais, bem como as convenes, estratgias e normas acordadas pelos seus membros.
A qualidade da traduo para Portugus e a sua coerncia com o texto original so da responsabilidade da Direco-Geral do Oramento
Texto originalmente publicado em lngua inglesa pela OCDE com o ttulo:
Budgeting in Portugal
por Teresa Curristine, Chung-Keun Park e Richard Emery Uma verso mais curta da presente publicao foi publicada no OECD Journal on Budgeting: Volume 2008 Issue 3
2008 Direco-Geral do Oramento, Ministrio das Finanas e da Administrao Pblica, Portugal, para a edio em Portugus
INTRODUO 3
Introduo
A avaliao do processo oramental portugus foi realizada por solicitao das autoridades portuguesas, concentrando-se apenas no governo a nvel nacional. Esta avaliao foi conduzida como parte do programa de trabalho da Equipa da OCDE Working Party of Senior Budget Officials (SBO). O objectivo destes exerccios de avaliao proporcionar uma viso alargada do processo oramental do pas em anlise, avaliar experincias nacionais luz das melhores prticas internacionais, bem como delinear recomendaes de poltica. Seguindo uma metodologia e uma estrutura conceptual comuns, as avaliaes promovem a partilha de experincias entre pases e a elaborao e difuso de recomendaes de poltica. O relatrio est dividido em cinco captulos: o Captulo 1 discute o recente desempenho econmico e oramental em Portugal; o Captulo 2 centra-se no processo de elaborao do oramento; o Captulo 3 discute o papel do Parlamento e do Tribunal de Contas no processo oramental; O Captulo 4 examina o processo de execuo oramental; e o Captulo 5 examina os esforos para a introduo da oramentao orientada para o desempenho e da responsabilizao pelos resultados. Uma misso da OCDE, composta por Teresa Curristine (Chefe de Misso), Chung-Keun Park, (Secretariado da OCDE) e Richard Emery (consultor independente) visitou Lisboa, em Janeiro de 2008, para preparar esta avaliao. Durante a sua visita, a misso reuniu-se com altos funcionrios de vrios organismos do Ministrio das Finanas e da Administrao Pblica, incluindo a Direco-Geral do Oramento; do Gabinete do Primeiro Ministro; bem como de vrios ministrios sectoriais e organismos pblicos. A misso reuniu tambm com membros e representantes da Assembleia da Repblica, do Tribunal de Contas, da Inspeco-Geral de Finanas e da Comisso para a Oramentao por Programas. Alm disso, a misso reuniu com representantes do Banco de Portugal e com peritos acadmicos. A misso gostaria de expressar a sua gratido e apreo a Lus Morais Sarmento, Director-Geral do Oramento, Marta Abreu, Subdirectora-Geral do Oramento e Joaquim Sarmento, Economista da Direco-Geral do
AVALIAO DO PROCESSO ORAMENTAL EM PORTUGAL RELATRIO DA OCDE 2008 DIRECO-GERAL DO ORAMENTO
4 INTRODUO
Oramento, pela generosidade do tempo que partilharam com a misso durante a sua permanncia em Lisboa, assim como pela inestimvel assistncia que lhe prestaram durante o perodo da misso e ao longo da preparao do presente relatrio. A misso gostaria de agradecer, de modo especial, a Joaquim Sarmento pela organizao da visita da misso e pela ajuda prestada durante a mesma. A misso gostaria ainda de manifestar a imensa gratido e reconhecimento pela calorosa e cordial recepo que lhe foi proporcionada pelas autoridades Portuguesas. Uma verso preliminar deste relatrio foi apresentada e discutida numa reunio sobre a avaliao do processo oramental portugus, realizada em Lisboa, no dia 26 de Junho de 2008, e organizada pela OCDE e pela Direco-Geral do Oramento. A Finlndia, a Holanda, a Espanha e o Reino Unido, quatro pases da OCDE, foram convidados para participar nesta reunio e para serem parceiros na avaliao. A misso gostaria de agradecer Annika Klimenko e Taina Eckstein, da Direco-Geral do Oramento do Ministrio das Finanas da Finlndia; a Mark Roscam Abbing, responsvel pela Seco de Poltica Oramental do Ministrio das Finanas da Holanda; a Jesus Gomez, do Gabinete do Ministro das Finanas de Espanha; e a Heather Miller, responsvel pela Unidade de Controlo da Despesa do Tesouro do Reino Unido, pela sua participao nesta reunio. Este relatrio foi preparado por Teresa Curristine, Economista Snior, em conjunto com Chung-Keun Park, (na altura) Gestor de Projecto na Diviso de Oramento e Despesa Pblica, da Direco de Governao Pblica e Desenvolvimento Territorial (Public Governance and Territorial Development Directorate) da OCDE, e por Richard Emery, consultor independente e ex-Director-Adjunto do Oramento dos Estados Unidos. As opinies contidas no presente relatrio so as do Secretariado da OCDE, pelo que no devero ser atribudas aos governos dos pases membros da OCDE, nem a qualquer organizao ou indivduo consultado no mbito da elaborao do presente relatrio. A avaliao foi concluda em Julho de 2008.
NDICE 5
ndice
Abreviaturas ........................................................................................................7 Sumrio Executivo e Recomendaes ...............................................................9 Captulo 1. O Desempenho Econmico e Oramental em Portugal ..............21 1. O desafio oramental...................................................................................22 2. Correco do desequilbrio estrutural das contas pblicas: a agenda de reformas ..................................................................................26 3. Concluso ....................................................................................................30 Captulo 2. Elaborao do Oramento ............................................................31 1. Organizao do Governo.............................................................................32 2. Caracterizao geral do sistema oramental Portugus...............................34 3. Competncias no domnio oramental ........................................................36 4. Processo anual de elaborao do Oramento do Estado .............................38 5. Quadro plurianual de despesa .....................................................................42 6. Previses macroeconmicas ........................................................................46 7. Concluso e recomendaes........................................................................48 Notas 50 Captulo 3. O Papel da Assembleia da Repblica e do Tribunal de Contas .51 1. Sistema poltico e organizao da Assembleia da Repblica ......................52 2. O papel da Assembleia da Repblica no processo oramental ...................53 3. Recursos da Assembleia da Repblica ........................................................57 4. Tribunal de Contas ......................................................................................58 5. Concluso e recomendaes........................................................................59 Nota .... 60 Captulo 4. Execuo Oramental e Gesto Financeira .................................61 1. Execuo oramental...................................................................................62 2. Contabilidade financeira e gesto da tesouraria ..........................................68 3. Questes de transparncia e de responsabilizao de empresas pblicas e de parcerias pblico-privadas .....................................70 4. Concluso e recomendaes........................................................................72
6 NDICE
Captulo 5. Melhorar a Responsabilizao pelos Resultados.........................75 1. Da informao de desempenho oramentao baseada no desempenho: experincias dos pases da OCDE....................................76 2. A Reforma da Oramentao por Programas em Portugal..........................81 3. Oramentao baseada no desempenho em Portugal: desafios especficos 85 4. Avaliao do desempenho na administrao pblica (SIADAP) ................93 5. Concluso e recomendaes......................................................................100 Nota .. 103 Referncias ..105 Caixas
Caixa 1.1. As regras oramentais da UE ...................................................... 25 Caixa 1.2. Comisso para a Oramentao por Programas (COP)............... 30 Caixa 2.1. Elaborao do Oramento nos ministrios .................................. 41 Caixa 2.2. Regras de despesa ....................................................................... 45 Caixa 3.1. Oramento provisional ................................................................ 57 Caixa 5.1. Experincias de pases da OCDE com Oramentao baseada no Desempenho .......................................................................... 82 Caixa 5.2. Programa Chileno de Aperfeioamento da Gesto ..................... 96
Figuras
Figura 1.1. Saldo oramental em Portugal e na rea do euro ....................... 23 Figura 1.2. Crescimento econmico em Portugal e na rea do euro ............ 24 Figura 2.1. Estrutura institucional ................................................................ 33 Figura 2.2. Unidades orgnicas da Direco-Geral do Oramento .............. 37
Tabelas
Tabela 2.1. Calendrio de elaborao do Oramento do Estado .................. 39 Tabela 3.1. Calendrio do Oramento na Assembleia da Repblica ............ 54 Tabela 3.2. Calendrio de apresentao e aprovao oramental em alguns pases da OCDE............................................................. 55 Tabela 3.3. Nmeros de funcionrios das unidades de apoio oramental em alguns pases da OCDE ....................................................... 58 Tabela 4.1. Natureza e competncia para autorizar alteraes oramentais. 66 Tabela 5.1. Categorias de oramentao baseada no desempenho ............... 79
ABREVIATURAS 7
Lista de abreviaturas
COP: Comisso para a Oramentao por Programas DGO: Direco-Geral do Oramento GOP: Grandes Opes do Plano GPEARI: Gabinete de Planeamento, Estratgia, Avaliao e Relaes Internacionais GTIPOP: Grupo de Trabalho para a Implementao Piloto da Oramentao por Programas IGF: Inspeco-Geral de Finanas LFL: Lei das Finanas Locais LFR: Lei das Finanas Regionais MFAP: Ministrio das Finanas e da Administrao Pblica PEC: Programa de Estabilidade e Crescimento PIDDAC: Programa de Investimentos e Despesas de Desenvolvimento da Administrao Central PNACE: Programa Nacional de Aco para o Crescimento e o Emprego PRACE: Programa de Reestruturao da Administrao Central do Estado QREN: Quadro de Referncia Estratgico Nacional, 2007-13 RIGORE: Rede Integrada de Gesto dos Recursos do Estado ROPO: Relatrio de Orientao da Poltica Oramental CCAS: Conselho Coordenador da Avaliao de Servios SIADAP: Sistema Integrado de Gesto e Avaliao do Desempenho na Administrao Pblica SIMPLEX: Programa de Simplificao Administrativa e Legislativa SEE: Sector Empresarial do Estado UTAO: Unidade Tcnica de Apoio Oramental
Avaliao do Processo Oramental em Portugal Relatrio da OCDE 2008 Direco-Geral do Oramento
Sumrio Executivo e Recomendaes

Durante quase uma dcada, desde o final dos anos 90 do sculo XX at meados da primeira dcada do Sculo XXI, Portugal registou dfices oramentais estruturais e um crescimento insustentvel da despesa corrente primria. Desde a adopo da moeda nica, em 1999, Portugal foi por duas vezes, em 2002 e em 2005, declarado em situao de dfice oramental excessivo por parte do Conselho da Unio Europeia. O governo eleito em meados de 2005 tomou ento medidas decisivas para corrigir este desequilbrio oramental persistente, tendo reduzido o dfice de 6,1% PIB, em 2005, para 2,6% do PIB em 2007. Para alcanar este resultado, o governo iniciou um conjunto de reformas estruturais no sector pblico, incluindo a reorganizao dos servios (PRACE) e a reestruturao das carreiras e vnculos dos funcionrios pblicos, de forma a tornar a gesto de Recursos Humanos mais flexvel. Foi igualmente implementada uma reforma da Segurana Social para reforar a sustentabilidade de longo prazo das finanas pblicas. Em paralelo com estas reformas, o processo oramental tem sido alterado de forma significativa, com o objectivo de melhorar a disciplina oramental e a eficincia e eficcia da despesa pblica. Pretende-se evoluir de uma concepo predominantemente centrada na conformidade legal e no controlo detalhado da despesa para um sistema mais flexvel e orientado para o desempenho. Nesse sentido, nos ltimos trs anos, foram introduzidas diversas melhorias no processo oramental, nomeadamente no domnio da prestao de contas. Em particular, verificou-se uma melhoria da cobertura e tempestividade dos dados relativos execuo oramental publicados no Boletim Informativo mensal da DGO, foi criada a figura de Controlador Financeiro nos ministrios sectoriais, modernizou-se o sistema de gesto de tesouraria e iniciou-se o RIGORE, um projecto visando a implementao de
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contabilidade patrimonial em todos os organismos pblicos. Adicionalmente, o modelo de avaliao das PPP no mbito da Administrao Central foi reforado. Foi tambm criada uma unidade no Parlamento (UTAO) para apoio tcnico na rea do oramento. Por ltimo, foram publicadas em 2007 novas leis de financiamento das regies autnomas e das autarquias locais, com o objectivo de reforar a disciplina oramental a estes nveis de governo. Trata-se, assim, de um processo contnuo de reformas. Futuras alteraes esto a ser consideradas pela Comisso para a Oramentao por Programas (COP), incluindo a definio de uma regra de despesa e o estabelecimento de um quadro oramental plurianual, bem como o desenho institucional de um modelo de Oramentao por Programas. Para alcanar os objectivos do governo no domnio das contas pblicas, indispensvel prosseguir a reforma do processo oramental, enquadrando as medidas a adoptar no mbito da implementao da Oramentao por Programas. A disciplina oramental seria reforada com a adopo de um quadro plurianual de despesa, conjugado com projeces macroeconmicas mais fiveis e cautelosas. A credibilidade das projeces seria significativamente reforada se estas fossem avaliadas por um painel de peritos independentes. Para alcanar o objectivo de mdio prazo para o saldo oramental estabelecido pelo governo, so necessrios um elevado nvel de transparncia e restries oramentais efectivas. Estes requisitos podem ser preenchidos por uma regra de despesa e/ou um quadro plurianual de despesa, cujo desenho contemple os incentivos necessrios para garantir o cumprimento das regras que forem estabelecidas. Os actuais processos de planeamento e controlo financeiro caracterizamse por serem demasiado detalhados e ineficientes, necessitando de simplificao. Actualmente, a DGO exerce um controlo directo sobre mais de 500 organismos pblicos, o que dificulta o desenvolvimento de uma viso global e abrangente de cada um dos ministrios e/ou das principais reas de poltica. Esta situao exige uma reviso profunda dos processos de gesto financeira do sector pblico. Para promover estas mudanas e para iniciar o processo de Oramentao por Programas, essencial que o papel da DGO passe do controlo detalhado atrs referido para uma viso e anlise mais globais e abrangentes. Tal ir requerer uma recomposio dos actuais recursos humanos da DGO, com o necessrio aumento das qualificaes dos mesmos.
SUMRIO EXECUTIVO E RECOMENDAES 11
A simplificao dos processos financeiros, a adopo progressiva de um modelo de Oramentao por Programas e a alterao do papel da DGO, abrem caminho para a delegao de competncias aos ministrios sectoriais, os quais devem passar a assumir a responsabilidade principal pela execuo oramental e pela gesto dos programas. Antes de ocorrer essa mudana, importante que os ministrios desenvolvam a capacidade para exercer este papel e estabeleam os mecanismos que assegurem uma efectiva responsabilidade financeira. Cada ministrio sectorial dever ter o seu prprio Departamento Financeiro, responsvel pela execuo oramental e controlo financeiro dos programas, e interlocutor nico da DGO para o ministrio. A DGO deve colaborar com os diferentes ministrios para estabelecer um quadro claro de responsabilizao financeira. Os ministrios devem implementar os actuais requisitos em matria de contabilidade patrimonial, com vista a esse objectivo. No contexto de um quadro oramental plurianual, cada ministro sectorial dever ser o principal responsvel pelos desvios oramentais ocorridos no seu ministrio. A adopo, nos domnios oramental e da gesto, de uma perspectiva mais centrada no desempenho muito importante para Portugal. Contudo, dever ser adoptada uma calendarizao mais prudente e realista na implementao desta reforma.
O primeiro passo consiste no desenvolvimento de um oramento por programas e de um quadro plurianual para a despesa. O segundo passo consiste no desenvolvimento de informao fivel sobre o desempenho dos programas e dos ministrios e no desenho e implementao dos necessrios sistemas de informao. O terceiro passo consiste na integrao gradual da informao sobre o desempenho nas decises oramentais.
A experincia dos pases da OCDE revela que este um processo de reforma a longo prazo, sendo importante para a sua implementao e gesto a criao de expectativas realistas relativamente ao calendrio e aos desafios existentes. importante reconhecer o que j foi alcanado at agora e os passos significativos que foram dados na direco correcta. Contudo, essencial que as reformas no domnio do processo oramental e no conjunto da administrao pblica continuem o seu percurso e sejam integralmente implementadas na prtica, especialmente considerando o actual clima econmico menos favorvel. A inaco no uma opo para Portugal, sendo vital o apoio poltico continuao das reformas.

As principais recomendaes deste relatrio, que respeitam ao esforo continuado para melhorar e modernizar o processo oramental, esto resumidas nos pontos seguintes, e so analisadas em maior detalhe nos captulos subsequentes.
Melhorar o processo de elaborao do oramento

necessrio um quadro plurianual para a despesa, que seja abrangente, para dar estabilidade e credibilidade aos objectivos oramentais. O processo oramental necessita de um quadro plurianual para a despesa, que estabelea estimativas detalhadas para todos os ministrios e programas, no ano-base e nos trs anos seguintes. A elaborao de estimativas mais fiveis constitui o primeiro passo na criao de um quadro oramental mais adequado. Os governos que vierem a ser eleitos devem estabelecer um objectivo de mdio prazo para o saldo oramental, e impor restries oramentais que incentivem o efectivo cumprimento do objectivo estabelecido. As caractersticas do quadro plurianual de despesa que venha a ser definido devem ser consistentes com a deciso relativamente eventual adopo de uma regra de despesa. A adopo de uma regra de despesa ajudaria a promover a disciplina oramental. Se o governo aceitar a recomendao da COP de estabelecer uma regra de despesa, deve ser dada especial ateno ao tipo de despesas que sero includas e excludas dessa regra. Para ser eficaz, importante que a regra seja o mais simples e abrangente possvel. Para aumentar a presso para o seu cumprimento, necessrio que o pblico em geral possa compreender a regra. As previses macroeconmicas devem ser avaliadas por um painel de peritos independentes. No passado, as previses sobre a evoluo da economia portuguesa tenderam a ser excessivamente optimistas. Melhorar a capacidade de previso econmica fundamental para criar um quadro plurianual de despesa. A criao de um painel de especialistas independentes que avaliasse o cenrio macroeconmico do governo ajudaria a melhor-lo e aumentaria a sua credibilidade. So necessrias alteraes que garantam uma maior transparncia do oramento. A proposta de adoptar um modelo de Oramentao por Programas aumentar a transparncia. Focar em programas, ao invs de em 5 000 linhas do oramento, aumentar a percepo dos cidados relativamente forma como esto a ser utilizados os dinheiros pblicos. Reduzir o detalhe excessivo do oramento no implica um menor controlo oramental. Pelo contrrio, um oramento por programas tornar mais fcil
compreender o oramento, discutir as propostas oramentais e gerar consenso sobre a poltica oramental. O oramento de investimento (PIDDAC) deve ser integrado com o oramento de funcionamento numa lgica de programas. A informao sumria sobre investimentos dever incluir os nveis de investimento aprovado e os compromissos remanescentes. A informao sobre PPP deve contemplar uma anlise de risco para todas as PPP ao longo da sua vida til. O investimento das empresas pblicas poderia ser includo no oramento por programas. O papel da DGO na elaborao do oramento necessita de ser revisto, passando de uma anlise detalhada para uma viso mais global e com maior contedo analtico de todo o oramento. A DGO tem um papel fundamental a desempenhar na implementao do quadro plurianual de despesa, na anlise dos programas, na implementao da contabilidade patrimonial, no desenvolvimento de estimativas de despesa para os anosbase e, de uma forma geral, na compilao de informao financeira para o governo. Estabelecer no mbito da DGO uma equipa para anlise dos programas. Para que a DGO possa assumir um papel de liderana em matria de Oramentao por Programas (e para garantir que os objectivos desta no so desvirtuados pelo trabalho dirio de controlo detalhado da execuo oramental), a DGO deve criar uma equipa com capacidade analtica em economia, gesto e contabilidade. Numa primeira fase, as funes deste grupo seriam: a) Apoiar o Grupo de Trabalho para a Implementao da Oramentao por Programas (GTIPOP); b) Apoiar o trabalho das delegaes na implementao da Oramentao por Programas; c) Desenvolver uma viso global dos programas que venham a ser implementados; d) Providenciar formao na rea da Oramentao por Programas; e) Desenvolver e actualizar as estimativas subjacentes ao quadro plurianual de despesa.
Melhorar o papel da Assembleia da Repblica no processo oramental

O perodo dado Assembleia da Repblica para a discusso do oramento deve ser aumentado para pelo menos 3 meses, de forma a garantir tempo suficiente para que esta possa analisar e tomar decises sobre o documento em questo. Esta recomendao est de acordo com as orientaes da OCDE em matria de transparncia oramental. A Comisso de Oramento e Finanas deve adoptar uma abordagem do geral para o particular (top-down), focando-se sobretudo na aprovao do montante total para os principais

agregados. Com a introduo da Oramentao por Programas e do quadro plurianual de despesa, o papel desempenhado pelas diferentes comisses parlamentares no processo oramental dever ser reequacionado. Uma possibilidade seria a Comisso Parlamentar de Oramento e Finanas aprovar os principais agregados do oramento, deixando s comisses sectoriais um papel de relevo na anlise detalhada das dotaes oramentais, dos indicadores de desempenho e dos resultados de cada programa. A Assembleia da Repblica deve considerar aumentar o nmero de efectivos da UTAO e alongar a durao do seu mandato, assegurando simultaneamente a independncia desta unidade. Um aumento de efectivos importante para garantir o apoio necessrio aos deputados no actual regime, assim como para preparar a implementao da Oramentao por Programas. Esta implicar um esforo adicional de anlise do oramento por parte daquela unidade, sendo necessrios mais especialistas para analisar a informao sobre desempenho fornecida pelo governo. O mandato da unidade deve ser alongado. Adicionalmente, a nomeao de um perito independente como responsvel pela unidade aumentaria ainda mais a credibilidade desta. A Assembleia da Repblica deve ser envolvida e consultada na definio de um novo oramento por programas. Este envolvimento pode ser alcanado atravs da criao de uma comisso eventual, ou de um grupo de trabalho na dependncia da Comisso de Oramento e Finanas, que recolha o parecer dos deputados relativamente nova forma de oramentao. Adicionalmente, seria til promover seminrios para informar os deputados relativamente aos detalhes da Oramentao por Programas e alterao do papel da Assembleia da Repblica neste mbito.
Melhorar a execuo oramental e a gesto pblica

Simplificar a execuo oramental e o processo de controlo financeiro. A transio para um oramento por programas orientado para o desempenho ir requerer a delegao de responsabilidades oramentais aos ministrios e/ou gestores de programas. A reduo do nmero de linhas do oramento dever reduzir a necessidade de controlo detalhado pela DGO e aumentar a flexibilidade dos gestores de programas. Os ministrios, e em particular os organismos pblicos, devero ter a responsabilidade primria pela execuo oramental e pela gesto dos programas. O controlo detalhado das alteraes oramentais deve ser fortemente reduzido, na medida em que os gestores dos programas assumam a responsabilidade por desvios na despesa, e em que as dotaes oramentais passem a estar estruturadas em programas. Esta evoluo implica uma profunda reviso dos processos de gesto financeira do sector pblico.
Transferir a responsabilidade primria pela execuo oramental para os organismos que executam a despesa. A DGO deve fornecer aos organismos sectoriais orientaes claras em matria de execuo oramental e estabelecer prazos de reporte sobre a mesma. A DGO dever igualmente organizar formao para os funcionrios dos diversos ministrios sectoriais envolvidos nas novas responsabilidades. A aprovao das dotaes oramentais dever ser feita numa lgica de programas, sendo a distribuio de fundos implementada, em regra, de forma automtica e com periodicidade trimestral, mas podendo existir excepes de acordo com as especificidades dos programas. A libertao de fundos deve ser condicionada ao cumprimento de determinados requisitos dos programas, tais como a submisso de planos de implementao ou a criao de estruturas de avaliao. O papel da DGO seria assim alterado, de um controlo detalhado para uma anlise dos desvios oramentais e da execuo financeira dos programas. Reforar a responsabilizao dos ministrios sectoriais. Os ministrios sectoriais devem ser devidamente responsabilizados pela forma como exercem as novas competncias em matria de gesto financeira. Antes de concretizar a delegao de competncias, importante garantir que cada ministrio se encontra dotado das estruturas necessrias para desempenhar e responder s novas funes. Cada ministrio dever ter um Departamento Financeiro, responsvel pela execuo oramental e pelo acompanhamento da Oramentao por Programas nesse ministrio. Este Departamento dever ser gerido por um Controlador Financeiro que reporte directamente ao ministro da tutela. Adicionalmente, necessrio para a implementao da Oramentao por Programas que todos os ministrios tenham um Gabinete de Planeamento, Estratgia, Avaliao e Relaes Internacionais (GPEARI), com a funo de planeamento e gesto estratgica. Implementao da contabilidade patrimonial. Os ministrios sectoriais necessitam de adoptar um sistema de contabilidade patrimonial, o que tem vindo a ocorrer de forma lenta. Concluir a implementao desta reforma contabilstica deve ser uma prioridade. Expandir a anlise e avaliao das PPP s empresas pblicas e administrao regional e local. O controlo estabelecido a nvel da administrao central para as PPP parece ser adequado. Controlos semelhantes devem ser aplicados a contratos de PPP realizados por empresas pblicas e pelos governos regionais e locais. As PPP tm o potencial de criar despesas futuras e, nessa medida, os contratos devem ser cuidadosamente analisados e avaliados de forma a assegurar que respeitam princpios de eficincia e que o sector pblico no assume riscos desmesurados. Adicionalmente, antes de uma deciso sobre o lanamento de

uma PPP, o Custo Pblico Comparvel dever ser debatido na Assembleia da Repblica. Embora o processo de preparao de uma PPP na Administrao Central parea adequado, necessrio melhorar o reporte sobre os compromissos futuros neste domnio. Para melhorar a transparncia em relao s empresas pblicas, importante que existam regras contabilsticas claras relativamente incluso destas entidades na esfera das administraes pblicas, assegurando um tratamento consistente em funo da sua autonomia e da natureza das suas actividades. Adicionalmente, dever ser garantida uma maior clareza e consistncia nas regras aplicadas s empresas pblicas relativamente sua capacidade de endividamento, aos nveis de endividamento e contratao de PPP.
Responder pelos resultados: oramentao e gesto orientadas para o desempenho

Gerar expectativas realistas no que diz respeito ao calendrio e aos desafios inerentes Oramentao por Programas, de forma a ajudar a gerir o processo. A implementao da Oramentao por Programas em 2010, tal como inicialmente previsto no Oramento do Estado para 2006, no um cenrio realista. Tal seria ambicioso mesmo para um pas com larga experincia no desenvolvimento de informao sobre desempenho, o que no o caso de Portugal. A experincia da OCDE demonstra que so necessrios pelo menos 3 a 5 anos para desenvolver informao relevante sobre desempenho. Como tal, importante que esta reforma seja encarada como um primeiro passo num processo de longo prazo, que envolve aprendizagem atravs da experincia. A implementao da Oramentao por Programas dever ser feita por fases. A primeira fase consiste no desenvolvimento de um oramento por programas e de um quadro plurianual para a despesa; a segunda fase inclui o desenvolvimento de informao relevante sobre o desempenho dos programas e dos ministrios e o desenho e implementao dos necessrios sistemas de informao; a terceira fase consiste na integrao da informao sobre desempenho nas decises oramentais. Coordenar os esforos das diversas reformas. A implementao da Oramentao por Programas deve ser coordenada com a do SIADAP, contribuindo para o esforo de melhorar o desempenho, evitando conflitos e sobreposies entre as diferentes reformas e reduzindo a burocracia com a qual os ministrios sectoriais tm de lidar.
O grupo coordenador para a implementao da Oramentao por Programas deve incluir representantes da DGO, GPEARI e dos organismos piloto. importante que a DGO participe neste processo, de forma a garantir que no se trata de um exerccio ocasional fora do quadro oramental. O GPEARI do MFAP dever tambm ser envolvido para assegurar a coordenao entre a aplicao da Oramentao por Programas e a do SIADAP. Os organismos piloto devem contribuir com a partilha das suas experincias, ajudando a estruturar o modelo da Oramentao por Programas. O grupo coordenador deve ser responsvel por estabelecer orientaes, divulgar as melhores prticas e analisar a informao produzida. Adicionalmente, dever garantir coerncia nos diferentes ministrios e criar presso para a concretizao das reformas. O Grupo de Trabalho para a Implementao Piloto da Oramentao por Programas (GTIPOP), entretanto criado, dever manter-se por mais alguns anos, de forma a prestar aconselhamento e a apoiar a implementao das reformas. A unidade responsvel pela implementao da Oramentao por Programas dever reportar directamente ao Ministro das Finanas, ou a um alto-responsvel por este designado. Nos pases da OCDE, este papel de coordenao desempenhado pelo Ministrio das Finanas ou pelo Gabinete do Primeiro-Ministro. Este papel poderia igualmente ser desempenhado pelo Director-Geral do Oramento, mas apenas se as mudanas estruturais necessrias se concretizassem e se a DGO fosse dotada com meios humanos adequadamente qualificados para o exerccio dessa misso. A avaliao dos indicadores de desempenho e dos resultados dever tambm ser realizada por uma entidade independente. A experincia da OCDE revela que para assegurar a qualidade e credibilidade da informao sobre o desempenho, esta deve tambm ser objecto de avaliao, ou auditoria, por parte de uma entidade independente. Tal torna-se ainda mais relevante pelo facto de existir no SIADAP uma ligao directa entre o desempenho individual e a atribuio de prmios. Se um facto que esta ligao directa cria incentivos para se atingirem as metas, tambm pode gerar incentivos para distorcer, ou manipular, a informao. A IGF poder desempenhar este papel de avaliador independente, uma vez que tem experincia neste domnio e dispe de uma comisso tcnica para avaliaes. Adicionalmente, uma comisso independente, ou o Tribunal de Contas, poder ter tambm um papel importante na avaliao de todo o sistema. Desenvolver diferentes tipos de informao e de indicadores de desempenho. importante desenvolver quer a avaliao das polticas quer os indicadores de desempenho. A proposta actual concentra-se sobretudo na medio dos resultados. Na prtica, os resultados so mais difceis de medir

do que os recursos utilizados, ou os bens e servios produzidos. A maioria dos pases da OCDE comeou por medir a produo, e s depois avanou para a medio de impactos das polticas, terminando com uma combinao de ambos. importante desenvolver medidas de produo, evitando concentrar-se apenas nos resultados. Numa fase inicial seria aconselhvel privilegiar indicadores em vez de metas. Tal ajudar a colocar a nfase no desenvolvimento de informao relevante e no no objectivo de atingir metas a qualquer custo. vital conquistar o apoio e adeso dos ministrios sectoriais, assim como dos responsveis pela execuo dos programas. Tal poder ser alcanado atravs da criao de um conjunto de incentivos. importante envolver os ministrios sectoriais no processo de desenho e desenvolvimento do sistema. A informao gerada no mbito da Oramentao por Programas tem de ser til para os decisores sectoriais. Os funcionrios devero beneficiar de formao e da participao em seminrios. As melhores prticas e experincias devero ser disseminadas pelo grupo coordenador. Para complementar este esforo, podero ser criadas redes, formais ou informais, para troca de experincias e de ideias. Outros incentivos podero passar por fomentar a concorrncia entre organismos atravs da divulgao e comparao dos resultados alcanados. A presso poltica poder contribuir para envolver os organismos na implementao da reforma, designadamente obrigando os coordenadores dos programas a reportar os resultados da sua actividade ao ministro da tutela. Recompensar um bom desempenho com uma maior flexibilidade e autonomia poder igualmente constituir um incentivo para os gestores. Em complemento, estabelecer a ligao do SIADAP com a Oramentao por Programas tambm gerar incentivos financeiros. Integrar o debate sobre o desempenho no processo oramental. necessrio clarificar a forma como a informao sobre o desempenho ser usada no processo de elaborao do oramento. No sector da sade tem sido utilizada com sucesso uma frmula directa de oramentao em funo do desempenho, mas tal no se afigura recomendvel para o conjunto do sector pblico. Neste caso, recomendvel um processo de oramentao que considere a informao sobre o desempenho, embora sem estabelecer uma ligao directa entre esta e as dotaes oramentais. O debate sobre o desempenho pode ocorrer a diferentes nveis do processo oramental, designadamente entre os ministrios sectoriais e os organismos por estes tutelados, entre a DGO e os ministrios sectoriais, ou ainda no mbito do Conselho de Ministros. Garantir o envolvimento poltico no processo de reforma e no debate sobre o desempenho. A experincia dos pases da OCDE demonstra que os agentes polticos desempenham um papel muito importante ao gerar
presso para a mudana. O envolvimento poltico poder passar por o grupo coordenador da Oramentao por Programas reportar periodicamente os progressos alcanados ao Ministro das Finanas ou ao Primeiro-Ministro. Paralelamente, os coordenadores de programa devem igualmente reportar ao ministro da tutela. Em alguns pases da OCDE, os ministros sectoriais so responsveis pelo desempenho dos seus programas perante o Conselho de Ministros, o Primeiro-Ministro e/ou o Parlamento. tambm possvel criar comisses interministeriais que acompanhem e analisem o desempenho alcanado.
Captulo 1
O Desempenho Econmico e Oramental em Portugal
22 1. O DESEMPENHO ECONMICO E ORAMENTAL EM PORTUGAL
Durante muitos anos, Portugal tem procurado implementar uma poltica oramental mais slida. Em 2005, o governo recentemente eleito assumiu uma ambiciosa agenda de reformas para a modernizao do sector pblico e para a criao de uma base sustentada para as finanas pblicas. Neste contexto, tm sido propostas alteraes ao sistema oramental portugus. O ambiente favorvel, porque as mudanas esto a ser propostas no contexto de uma reforma alargada do sector pblico e porque contam com o forte apoio do governo. Contudo, a implementao destas mudanas representa um desafio devido dimenso e tradio deste sector. Este captulo divide-se em duas seces: a primeira aborda o desafio oramental que Portugal enfrenta e a segunda descreve a agenda de reformas do governo.
1. O desafio oramental
Durante as duas ltimas dcadas, a poltica oramental em Portugal tem procurado alcanar dfices sustentveis. At meados da dcada de 1990, foram registados dfices elevados (frequentemente acima dos 5% do PIB). O dfice das administraes pblicas foi progressivamente reduzido para um nvel inferior a 3% do PIB em 1999/2000, beneficiando da descida das taxas de juro e de uma elevada receita fiscal, estimulada por um forte crescimento econmico. Em 1998, Portugal qualificou-se para a Unio Econmica e Monetria Europeia. No entanto, a melhoria do saldo oramental foi temporria, tendo-se registado um aumento do dfice para 4,25% do PIB, em 2001. A situao subjacente permaneceu frgil, com um programa de consolidao que incluiu medidas temporrias na ordem de 2% do PIB, ao mesmo tempo que a despesa manteve um crescimento excessivo. Uma das razes para as derrapagens oramentais face ao estabelecido no Programa de Estabilidade e Crescimento no perodo de 2000 a 2004 foi a sobrestimao sistemtica do crescimento econmico. A duplicao do dfice entre 2004 e 2005 (de 3% do PIB para um valor acima dos 6% do PIB) ocorreu, em larga medida, devido deciso de no recorrer a novas medidas temporrias. Uma das principais razes para a debilidade persistente das finanas pblicas reside na tendncia ascendente da despesa primria nos ltimos 15 anos (Guichard e Leibfritz, 2006, p. 6).
1. O DESEMPENHO ECONMICO E ORAMENTAL EM PORTUGAL 23
No Outono de 2005, pela segunda vez desde 2002, Portugal foi submetido ao Procedimento por Dfice Excessivo no mbito da Unio Europeia. Portugal no estava sozinho no que respeita ao incumprimento das regras fiscais da UE, mas o seu desempenho em matria de controlo oramental era desde h longo tempo pior do que o da maior parte dos pases da zona euro.
Figura 1.1. Saldo oramental em Portugal e na rea do euro, em percentagem do PIB
Portugal 1 0 1 2 3 4 5 6 7 8 rea do euro
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Fonte: OCDE (2008), Perspectivas Econmicas da OCDE No. 83.
O Governo eleito em meados de 2005 apresentou propostas de oramento com dfices substancialmente mais reduzidos para os anos seguintes. A actualizao mais recente do Programa de Estabilidade e Crescimento, relativa ao perodo 2007 a 2011, apresenta dfices de 3,9% em 2006, 3% em 2007, 2,4% em 2008, e 1,5% do PIB em 2009. No perodo entre 2005 e 2007, Portugal reduziu acentuadamente o seu dfice oramental e, em 2007, conseguiu diminui-lo para 2,6% do PIB um valor abaixo do objectivo do governo (3,3%). At ao momento, Portugal est a percorrer a mesma rota para o ano 2008 (OCDE, 2007a, p. 158). A despesa proposta pelo governo Portugus para 2008 de 72,8 mil milhes euros, o que corresponde a 45,1% do PIB. A despesa da Administrao Regional e Local est projectada para 5,7% do PIB. A despesa projectada para a Segurana Social de 16,6% do PIB. No sector das Administraes Pblicas no existem despesas no oramentadas.
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Figura 1.2. Crescimento econmico em Portugal e na rea do euro
Portugal 6 5 4 3 2 1 0 1 2 3 rea do euro
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Fonte: OCDE (2008), Perspectivas Econmicas da OCDE No. 83.
Alm das regras oramentais discutidas na Caixa 1.1, Portugal aplica regras aos vrios subsectores do governo, nomeadamente: agregados de despesa para a administrao central, financiamento total para o oramento de investimento (PIDDAC), transferncias para a segurana social e penses do sector pblico, e transferncias para os governos regionais e autarquias locais. No passado, registaram-se situaes de gastos excessivos e endividamento ao nvel das autarquias e governos regionais. Em 2007, a legislao aprovada introduziu novas regras oramentais aplicveis aos governos regionais e autarquias locais, estabelecendo limites ao endividamento. Estas regras so discutidas com maior pormenor no Captulo 2. O principal desafio para Portugal conseguir aumentar o crescimento econmico. Na dcada de 2000, o crescimento econmico em Portugal foi inferior mdia europeia. Em 2006, o crescimento foi de apenas 1,3%, que compara com um crescimento mdio de 3% nos, na altura, 25 membros da UE. O actual oramento baseia-se em pressupostos relativamente conservadores para o crescimento econmico, a inflao e o emprego. No entanto, devido crise financeira internacional e presso inflacionista dos preos do petrleo, tornou-se ainda maior o desafio de atingir as metas fixadas para o dfice em 2008 e em 2009 (OCDE, 2008a).
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Caixa 1.1. As regras oramentais da UE

O Pacto de Estabilidade e Crescimento: O Pacto de Estabilidade e Crescimento, adoptado em 1997, o corolrio do compromisso poltico dos Estados-Membros em matria de disciplina oramental, definida como i) o saldo oramental no mdio prazo deve estar prximo do equilbrio ou ser excedentrio; ii) em qualquer ano, o dfice oramental no pode exceder 3% do PIB; e iii) a dvida pblica no deve exceder 60% do PIB. As regras oramentais da UE so complementadas por um processo de superviso oramental multilateral e por um mecanismo de sanes para os pases que incorram em incumprimento do Pacto. Os pases da UE que no tenham adoptado o euro seguem as mesmas regas, mas no esto sujeitos a sanes. Superviso Oramental: No final de cada ano, os membros da UE submetem Comisso Europeia planos oramentais actualizados, designados por Programas de Estabilidade e Crescimento (ou Programas de Convergncia para os pases da UE que no adoptaram o euro). A Comisso emite uma deciso sobre a credibilidade e consistncia dos mesmos e sobre o seu alinhamento com os objectivos da poltica da UE, no que respeita no apenas poltica oramental, mas tambm s reformas econmicas e do emprego. O Conselho de Ministros das Finanas da UE (ECOFIN), apoiado pela Comisso, monitoriza a implementao dos Programas de Estabilidade e Crescimento. A Comisso elabora relatrios sobre os desenvolvimentos oramentais dos Estados-Membros duas vezes por ano. Na eventualidade da ocorrncia de problemas especialmente se o oramento de um pas se estiver a aproximar do limiar dos 3% do PIB a Comisso recomenda ao ECOFIN a emisso de um aviso prvio ao governo do pas em questo. Procedimento por Dfice Excessivo: Se a Comisso, como parte do seu exerccio de emisso bianual de relatrios, descobrir que um membro da rea do euro no cumpriu o limite de 3%, recomenda ao ECOFIN o desencadear de procedimento por dfice excessivo. O Procedimento s desencadeado se o ECOFIN declarar o Estado-Membro em situao de dfice oramental excessivo por maioria de dois teros; tal no se verificar se o dfice resultar de uma recesso profunda. Em 2002 e em 2005, o ECOFIN lanou um procedimento por dfice excessivo contra Portugal. Quando o ECOFIN declara a existncia de um dfice excessivo, o pas em questo dispe de quatro meses para adoptar medidas para reduzir o dfice no ano seguinte para nveis abaixo dos 3%. Se o pas em questo no agir em conformidade, o ECOFIN poder decidir pela imposio de sanes. Todavia, esta deciso no automtica. As sanes consistem na constituio de um depsito, livre de juros, de at 0,5% do PIB do pas transgressor. O ECOFIN reconheceu a existncia de circunstncias especiais na origem do dfice oramental portugus e estabeleceu como prazo o ano 2008 para a correco do excesso, reconhecendo que essa correco em apenas um ano poderia causar problemas economia Portuguesa. O Conselho recomendou uma reduo do dfice de 1,5% do PIB at 2006 e de 0,75 pontos percentuais do PIB por cada ano subsequente, at o dfice excessivo estar corrigido.
Caixa 1.1. As regras oramentais da EU (cont.)

Em 8 Maio de 2008, a Comisso recomendou ao Conselho a revogao do procedimento por dfice excessivo para a Repblica Checa, Itlia, Portugal e a Eslovquia. O ECOFIN encerrou o procedimento respeitante a Portugal um ano antes do prazo de 2008, estipulado na recomendao de 2005. Num cenrio de crescimento econmico lento, mas a registar melhorias graduais, o dfice foi reduzido de 6,1% do PIB em 2005 para 2,6% do PIB em 2007.
A agenda de reformas de Portugal procura atacar as causas estruturais do desequilbrio oramental, reforar o crescimento econmico e aumentar a competitividade da economia portuguesa. O governo est a melhorar o ambiente de negcios, racionalizando as regras para promover maior flexibilidade laboral e uma concorrncia mais forte, especialmente entre as pequenas e mdias empresas, simplificando o sistema fiscal, para o tornar mais equitativo e eficiente, e reduzindo a burocracia.
2. Correco do desequilbrio estrutural das contas pblicas: a agenda de reformas

O governo eleito em meados de 2005 introduziu um programa de reformas do sector pblico com objectivos ambiciosos de longo prazo e com resultados visveis no curto prazo, tendo sido cumpridos os objectivos de curto prazo estabelecidos na altura. Em 2005, Portugal implementou medidas de curto prazo para a reduo do dfice oramental e deu incio a um processo de reformas estruturais profundas para assegurar a sustentabilidade das contas pblicas. As medidas tomadas corrigiram o desequilbrio oramental, reduzindo o dfice das administraes pblicas de 6,1% do PIB em 2005, para 3,9% do PIB em 2006 e 2,6% do PIB em 2007. As medidas temporrias adoptadas para controlar os custos salariais incluram o congelamento das progresses automticas das carreiras no sector pblico; um aumento dos salrios dos funcionrios pblicos limitado a 1,5% em 2006; a reduo do nmero de funcionrios pblicos, permitindo apenas o preenchimento de uma em cada duas vagas; e a imposio s autoridades locais de um crescimento nulo da despesa. Em Julho de 2005, a taxa normal do IVA foi aumentada de 19% para 21%, situando-se entre as taxas mais elevadas na UE. Foi estabelecido um aumento anual do imposto sobre o tabaco entre os 10% os 15%, de 2006 a 2009; os impostos sobre os produtos petrolferos aumentaram 5 cntimos por litro, em 2006 e 2007; e
foi criado um novo escalo fiscal para rendimentos prprios superiores a 60 000 Euros com uma taxa marginal de imposto de 42%. Esto em curso reformas estruturais significativas em vrias reas. O governo lanou uma impressionante reforma da administrao pblica, que inclui as iniciativas adiante discutidas. Programa de Reestruturao da Administrao Central do Estado (PRACE): O PRACE envolveu a reconfigurao das estruturas, funes e responsabilidades da Administrao Central para consolidar organizaes e reduzir o nmero de gestores. O nmero de Direces-Gerais e Institutos Pblicos, assim como de gestores, foi reduzido em cerca de 25%. Servios Partilhados na Administrao Pblica: O desenvolvimento de servios partilhados permite que os organismos da administrao pblica se concentrem nas suas misses e em investimentos em reas relacionadas com os cidados e as empresas. A gesto financeira e de recursos humanos est a ser consolidada pelo Ministrio das Finanas e da Administrao Pblica numa entidade pblica empresarial, a Empresa de Gesto Partilhada de Recursos da Administrao Pblica (GERAP). Do mesmo modo, foi criada uma Agncia Nacional de Compras Pblicas para consolidar as aquisies e a gesto do parque de veculos do Estado. Estes servios partilhados so concebidos para aumentar a eficincia dos processos e a eficincia-custo da gesto, tirando partido de economias de escala, reduzindo o desperdcio e partilhando infra-estruturas. Reforma da Gesto de Recursos Humanos: as reformas incluem a passagem da maioria dos recrutamentos para contrato, a reduo do nmero de carreiras, o reforo da importncia do desempenho nas promoes e remuneraes, o estabelecimento de um novo sistema de mobilidade e a adopo de restries contratao. A Constituio da Repblica Portuguesa confere aos funcionrios pblicos proteco no emprego ao longo das suas carreiras. Nos ltimos 25 anos, o emprego no sector pblico mais do que duplicou, tendo-se passado de 372 000 funcionrios pblicos em 1979, para 748 000 em 2005, uma taxa de crescimento que excede o crescimento da populao. Desde 2005, o governo adoptou a prtica de uma entrada para cada duas sadas, permitindo a contratao de apenas um funcionrio por cada dois efectivos que abandonem o sector pblico. De Janeiro de 2006 a Junho de 2007, o emprego no sector pblico sofreu uma reduo de 14 792 pessoas. Foi criado um quadro de mobilidade que fornece aos gestores uma ferramenta de colocao de recursos excedentrios. Cerca de 1 200 funcionrios foram transferidos para o quadro de mobilidade, dos quais 200 a 250 correspondem a transferncias involuntrias. A

transferncia de pessoal para o quadro de mobilidade passa pelas seguintes fases:
Transio: dois meses com remunerao integral; Requalificao: 10 meses com 5/6 da remunerao; Compensao: depois do primeiro ano, 2/3 da remunerao.
O objectivo global destas medidas consiste em reduzir em 75 000 o nmero de funcionrios pblicos. O nmero de carreiras foi reduzido de aproximadamente 1 400 para trs carreiras gerais. De acordo com o sistema actual, a antiguidade tem sido um factor primrio para determinao da promoo e dos aumentos salariais. As avaliaes dos funcionrios sero modificadas no sentido de colocar maior nfase no desempenho e os aumentos salariais passaro a estar vinculados a esse mesmo desempenho. Haver um novo esquema de contratao laboral que visar apenas dois tipos de emprego: por nomeao e por contrato. A nomeao dever aplicarse apenas a funes especiais do Estado, enquanto o contrato geral de trabalho em funes pblicas dever aplicar-se maior parte dos casos. A contratao efectuada ao abrigo deste tipo de contrato dever ser por tempo indeterminado, ou por um tempo definido. Este contrato dever reger-se pelo Cdigo do Trabalho portugus, havendo lugar a adaptaes para proteco do interesse pblico. Contudo, estes contratos podem ser rescindidos por razes de despedimento colectivo, ou por eliminao de funes. Estes contratos, uma vez implementados, devero conferir maior flexibilidade actuao dos gestores. Reforma dos sistemas de Penses: Em Janeiro de 2007 foi promulgada uma nova Lei-Quadro da Segurana Social, na qual se implementa o acordo de reforma alcanado com os parceiros sociais em Outubro de 2006. A lei foi promulgada aps um processo de negociao de dois anos e foi concebida para tornar mais sustentvel o sistema, sem deixar de assegurar um tratamento equitativo a todos os empregados. Esta impressionante reforma estabeleceu princpios que haviam sido acordados em relao introduo de um factor de sustentabilidade no clculo das penses, acelerao da transio para a nova frmula do clculo das penses e ao esquema da flexibilidade na idade de reforma. Em Portugal, existem dois subsistemas de segurana social: a Segurana Social, que cobre os trabalhadores no sector privado e os funcionrios pblicos contratados desde Janeiro de 2006, e a Caixa Geral de Aposentaes, um subsistema que cobre todos os outros funcionrios pblicos. As alteraes introduzidas pela reforma do sistema de penses
aplicam-se a ambos os subsistemas. As modificaes frmula de clculo das penses incluem:
A introduo de uma ponderao que permite uma distribuio da reforma por um nmero superior de anos, como consequncia da alterao da esperana mdia de vida; A introduo de uma regra de actualizao das penses, que indexa as penses ao comportamento da inflao no consumidor, de acordo com o valor da penso e com a taxa real de crescimento do PIB; A promoo do envelhecimento activo, aumentando a penalizao financeira para as reformas antecipadas. O sistema est aberto aos beneficirios com, pelo menos, 30 anos de contribuies e 55 anos de idade. A penalizao de 0,5% por cada ms de reforma antecipada at aos 65 anos de idade.
A reforma dos sistemas de penses visa a sustentabilidade das penses ao longo do tempo. A projeco da despesa ps-reforma no contempla alteraes at 2010, no entanto, em 2020 as despesas devero apresentar uma reduo de 1,5% do PIB e, em 2050, de 4,8% do PIB. O impacto global destas reformas dever traduzir-se numa reduo das despesas com penses de um valor estimado de 20,8% do PIB para 16% em 2050. A subida dos impostos foi considerada como o mal necessrio para enfrentar a situao oramental portuguesa. Em termos de futuro, as reformas estruturais comeam a representar uma parte cada vez maior das medidas de consolidao, com mais de metade da reduo do dfice a resultar da reforma da administrao pblica, da reforma da segurana social e das reformas do sistema de sade e da educao. A reduo do dfice de 2005 a 2007 (-3,5 p.p. do PIB) reflecte uma fatia do ajustamento mais elevada atravs da reduo da despesa (-1.9 p.p.) do que atravs do aumento da receita (1,6 p.p.). Como parte desta agenda global de reformas, Portugal tem vindo a reformar o seu processo oramental e planeia introduzir um quadro plurianual de despesa, assim como a Oramentao por Programas. A Lei do Oramento do Estado para 2006 estabeleceu que a proposta de Oramento do Estado para 2010 deve ser estruturada de acordo com programas oramentais. A Comisso para a Oramentao por Programas foi criada em 2007 para estudar a forma de implementao deste novo modelo e de reforo da componente de desempenho no processo oramental (ver Caixa 1.2). Esta comisso tambm est a analisar reformas mais amplas ao processo oramental.
Caixa 1.2. Comisso para a Oramentao por Programas (COP)

Em 2007, o Ministro das Finanas e da Administrao Pblica criou a Comisso para a Oramentao por Programas, que dever efectuar recomendaes sobre a implementao da Oramentao por Programas. Espera-se que a Comisso traga trs grandes inovaes em relao prtica corrente: a avaliao de resultados, um quadro plurianual de despesa e regras da despesa. Em meados de Maio de 2007, a Comisso apresentou um relatrio intercalar, ficando a entrega do relatrio final agendada para o fim de Julho de 2008. Em Fevereiro de 2008, foi criado o GTIPOP Grupo de Trabalho para a Implementao Piloto da Oramentao por Programas para acompanhar as recomendaes da Comisso e para preparar alguns programas-piloto a serem introduzidos em 2009. O grupo de trabalho composto por cinco pessoas oriundas do sector privado, da DGO, do GPEARI e da IGF.
3. Concluso
Portugal registou um progresso substancial no combate ao desequilbrio oramental, combinando restries oramentais com uma ambiciosa agenda de reformas estruturais. Durante os ltimos anos, surgiu um consenso poltico e pblico sobre a necessidade de conter a despesa e a dvida pblicas. Se verdade que os esforos recentes para reduzir o dfice reflectem parcialmente a presso externa da UE, tambm verdade que traduzem uma mudana de atitude por parte do poder estabelecido. A experincia portuguesa ilustra que a melhoria da disciplina oramental no depende apenas da criao de mecanismos institucionais e regras, sendo tambm necessrio o empenhamento poltico, especialmente quando se reduz a despesa pblica. importante que o governo mantenha o mpeto das reformas estruturais para prosseguir a consolidao oramental. No que respeita ao longo prazo, as polticas oramentais prudentes promovem um crescimento econmico estvel e sustentado. As instituies e o processo oramental so vitais para promover polticas oramentais slidas, assim como para melhorar a disciplina oramental e aumentar a eficincia e eficcia do sector pblico. Os captulos seguintes abordam diferentes aspectos do processo oramental actual e os esforos em curso e propostas para reformar o sistema. O Captulo 2 discute o processo de elaborao do oramento e as propostas de alterao neste domnio. O Captulo 3 foca as funes da Assembleia da Repblica e do Tribunal de Contas no processo oramental. O Captulo 4 examina o processo de execuo oramental e o Captulo 5 discute os esforos para introduo da responsabilizao pelos resultados e da oramentao baseada no desempenho.
Captulo 2
Elaborao do Oramento
32 2. ELABORAO DO ORAMENTO
O sistema oramental portugus j passou por vrias alteraes e a sua reforma prossegue. Tradicionalmente, o sistema oramental baseava-se numa cultura administrativa e hierrquica, concentrada essencialmente na conformidade legal e na regularidade da despesa pblica, da qual resultava um sistema oramental inflexvel e incremental que, apesar da nfase que colocava nos recursos despendidos, falhava no controlo do aumento da despesa. Nos ltimos dois anos, o sistema oramental tem vindo a ser melhorado, procurando utilizar o planeamento e a elaborao anual do oramento para alcanar objectivos oramentais de mdio prazo e desenvolver um sistema mais simples e racional. Este captulo examina o actual processo de elaborao do Oramento do Estado e, sempre que aplicvel, discute-o luz das experincias dos pases membros da OCDE. Encontra-se dividido em seis seces: a primeira descreve a organizao do governo portugus; a segunda contm uma caracterizao geral do sistema oramental portugus; a terceira analisa a repartio de competncias no domnio oramental; a quarta examina o processo anual de elaborao do Oramento do Estado; a quinta discute o quadro plurianual de despesa; a sexta considera as previses macroeconmicas. A seco final faz recomendaes para melhorar a elaborao do Oramento do Estado.
1. Organizao do Governo
O sector pblico administrativo portugus reparte-se em trs componentes principais: administrao central; segurana social; e governos regionais e autarquias locais. O sector pblico engloba ainda o sector empresarial do Estado, cuja dimenso considervel. De seguida, far-se- uma descrio das componentes principais do sector pblico administrativo. Administrao central: Dezasseis ministrios e o Gabinete do Primeiro Ministro constituem o ncleo base da organizao do governo. Sob a tutela de cada ministrio existem servios integrados e servios e fundos autnomos. Os servios integrados (que no seu conjunto constituem o subsector do Estado) possuem autonomia administrativa, mas no dispem de autonomia financeira. Os servios e fundos autnomos possuem autonomia administrativa e financeira, apesar do seu grau de autonomia variar.
2. ELABORAO DO ORAMENTO 33
Figura 2.1. Estrutura institucional

Sector Pblico Administrativo
Administrao Central
Segurana Social
Governos Regionais e Autarquias Locais
Servios Integrados (Sub-sector do Estado)
Servios e Fundos Autnomos
Fonte: Direco-Geral do Oramento (DGO), Portugal.
Segurana social: A segurana social uma organizao autnoma que gere as transferncias associadas aos pagamentos por doena, desemprego, penses e apoios ao rendimento mnimo. O Instituto de Gesto Financeira da Segurana Social um organismo autnomo que produz estimativas oramentais para a segurana social. Estas despesas so obrigatrias, delas beneficiando os indivduos que cumprem os critrios de elegibilidade previstos na lei. Governos regionais e autarquias locais: Existem duas regies os Aores e a Madeira e 308 municpios. As regies e os municpios possuem independncia oramental, sendo as funes governativas executadas conjuntamente pelos ministrios e pelos governos regionais e autarquias locais. Os municpios so responsveis pelos edifcios escolares, enquanto a administrao central responsvel pelos salrios dos professores. Os municpios tm a seu cargo o abastecimento de gua, os servios de recolha e tratamento do lixo, as estradas, os arruamentos e os jardins locais. Os servios de segurana e os hospitais so da responsabilidade da administrao central. Quarenta e quatro por cento do financiamento das autarquias locais provm de transferncias da administrao central, 25% de impostos sobre bens imveis e 6% de transferncias da UE1. Actualmente, o endividamento municipal est limitado por lei a 125% das receitas do ano anterior. Desde 2005, tem havido uma conteno das transferncias da administrao central, resultante do esforo para respeitar os compromissos oramentais no mbito da UE. Como uma das medidas de reduo do dfice a curto prazo, a lei oramental de 2006 imps um aumento nulo das despesas salariais pelas autoridades locais.
A Lei das Finanas Locais (LFL) de 2007 estabelece um limite ao endividamento que aplicvel individualmente a cada municpio. Este limite baseia-se no conceito do endividamento lquido das autarquias que, no fim do ano, no pode exceder 125% da receita total do ano transacto2. Para promover o cumprimento efectivo da regra, os municpios que excedem o limite de endividamento ficam sujeitos a penalidades, que incluem uma reduo das transferncias do Oramento do Estado para o municpio em questo, de montante igual ao valor do excesso de endividamento verificado. A nova Lei das Finanas Regionais (LFR) determina que o limite ao endividamento das regies dever ser estipulado anualmente pela Lei do Oramento do Estado3. De acordo com estes limites, as regies autnomas devem impedir que o servio da dvida (juros e amortizao da dvida) exceda 25% da receita corrente registada no ano transacto (excluindo as transferncias e co-financiamento do Estado). Qualquer infraco aos limites do endividamento dever resultar numa penalizao, que consiste numa reduo das transferncias do Estado de valor correspondente ao excesso de endividamento verificado. A nova lei estabelece ainda o princpio geral segundo o qual a dvida emitida pelas regies no pode ser garantida pelo Estado. Sector Empresarial do Estado: O sector empresarial do Estado composto por entidades pblicas empresariais (EPE, empresas nas quais o Estado detm a totalidade ou, pelo menos, a maioria das aces e dos votos) e empresas participadas (empresas nas quais a participao pblica minoritria). No relatrio de Dezembro de 2005 sobre o sector empresarial do Estado constavam 113 empresas que, na sua quase totalidade, so controladas pela Direco-Geral do Tesouro e Finanas (DGTF), um servio que se encontra sob a alada do Ministrio das Finanas e da Administrao Pblica (MFAP).
2. Caracterizao geral do sistema oramental Portugus

Portugal esteve no grupo dos primeiros pases da OCDE que criaram um enquadramento jurdico para o processo oramental. A primeira lei oramental portuguesa foi promulgada em 1761 e, desde ento, foram aprovadas mais de cinquenta leis que modificaram os procedimentos oramentais do pas. O actual enquadramento jurdico do processo oramental assenta na Constituio de 1976, na Lei de Bases da Contabilidade Pblica de 1990, na Lei de Enquadramento Oramental de 2001, alterada em 2004, e nas Leis das Finanas Locais e Regionais de 2007. As leis anuais do Oramento do
Estado, os Decretos-lei anuais de execuo oramental e as Circulares relacionadas com o oramento fazem tambm parte do enquadramento jurdico do sistema oramental portugus. A Constituio Portuguesa prescreve em termos muito genricos o contedo do Oramento do Estado, as condies subjacentes preparao deste, o contedo da proposta de Oramento do Estado votada pela Assembleia da Repblica, assim como as atribuies do Tribunal de Contas. A proposta de Oramento do Estado inclui um relatrio que descreve as principais iniciativas de poltica, o projecto de Lei do Oramento do Estado, e os mapas oramentais detalhados que estipulam os limites de despesa para os 16 ministrios e os cerca de 600 organismos. Os limites de despesa esto ainda organizados em 4 categorias funcionais, desdobradas em 16 subcategorias, uma classificao econmica e categorias administrativas. Os documentos oramentais contm informao sobre cerca de 740 dotaes individuais. No total, o oramento fornece cerca de 5 000 pginas de informao detalhada reflectindo estas diferentes categorias. O Oramento do Estado inclui dotaes para o oramento do investimento (PIDDAC) por ministrio e por projecto. Tambm inclui desdobramentos detalhados da receita fiscal, receita no fiscal e despesa fiscal. A lei do Oramento do Estado pode alterar os cdigos fiscais e definir novas medidas no domnio da receita. O oramento determina o nvel das transferncias da administrao central para as administraes regional e local, em conformidade com as correspondentes leis de finanas. Tal como previamente referido, o oramento estabelece limites de endividamento para os governos regionais, em conformidade com os objectivos do Programa de Estabilidade e Crescimento. A Segurana Social possui um oramento prprio que, no entanto, faz parte do Oramento do Estado. Em Portugal no existem fundos no oramentados. As EPE desempenham um papel importante na sociedade portuguesa, mas as suas receitas e despesas no so integradas no Oramento do Estado. Em 2005, o valor total do sector pblico empresarial era de 12,4 mil milhes de euros. Os contratos de parcerias pblico-privadas (PPP) so apresentados em memorando anexo ao oramento, numa tabela que contm o total dos pagamentos previstos no mbito das PPP contratadas. O oramento para 2008 prev um montante de 980,3 milhes de euros em projectos PPP da administrao central. Este memorando exclui as PPP das EPE, dos governos regionais e locais, e ainda os custos do ciclo de vida dos projectos PPP. Em 2005, o Tribunal de Contas estimou em aproximadamente 20 mil milhes de euros o custo do ciclo de vida das PPP no domnio dos transportes.
3. Competncias no domnio oramental

Em Portugal, as funes relacionadas com o oramento da administrao central so da responsabilidade da DGO do MFAP. A DGO foi criada h cerca de 150 anos como Direco-Geral da Contabilidade Pblica. Inicialmente criada para fiscalizar a legalidade, a regularidade e a economia da administrao financeira do Estado, a DGO foi reestruturada em vrias ocasies para responder a alteraes da organizao e do funcionamento do Estado. A DGO reporta ao Ministro das Finanas e da Administrao Pblica atravs da Secretaria de Estado do Oramento, uma das quatro Secretarias de Estado do MFAP (sendo as restantes trs, as Secretarias de Estado do Tesouro e Finanas, dos Assuntos Fiscais e da Administrao Pblica). A maior parte dos efectivos da DGO ocupa-se dos detalhes operacionais da elaborao e execuo do Oramento do Estado e no da anlise da poltica oramental. A DGO possui servios centrais que lidam, nomeadamente, com o Oramento do Estado; as receitas e a Conta Geral do Estado; as contas nacionais das administraes pblicas; o PIDDAC (i.e. o oramento de investimento); as questes relativas ao oramento da UE; legislao oramental; e sistemas de informao oramental (ver Figura 2.2). As tarefas de elaborao e de execuo do oramento ao nvel mais detalhado esto a cargo de seis Delegaes, que cobrem as principais reas funcionais do governo. A DGO conta com um total de cerca de 290 funcionrios, muitos dos quais esto profundamente envolvidos no escrutnio detalhado da conformidade legal das despesas, o que lhes deixa pouco tempo para efectuarem uma anlise mais substantiva do oramento. Uma parte relativamente reduzida dos funcionrios possui formao universitria (38%), enquanto outros 38% possuem at nove anos de escolaridade. A idade mdia dos efectivos de 50 anos e a durao mdia de servio na funo pblica de 26 anos. As restries impostas s remuneraes e contratao no sector pblico criam impedimentos ao recrutamento de novos efectivos e dificultam a reteno de alguns dos melhores recursos que no atingiram posies de chefia. Enquanto a DGO responsvel pela elaborao e execuo detalhadas do oramento, a responsabilidade pelas previses macroeconmicas recai sobre o Gabinete de Planeamento, Estratgia, Avaliao e Relaes Internacionais (GPEARI), tambm do MFAP. Este gabinete desenvolve previses macroeconmicas de mdio prazo para as actualizaes do Programa de Estabilidade e Crescimento publicadas em Dezembro. Em Outubro, efectua previses de curto prazo para efeitos da elaborao da proposta de Oramento do Estado e, em Abril, previses intercalares (publicadas no Relatrio de Orientao da Poltica Oramental ROPO). O
GPEARI tambm responsvel pela coordenao do Sistema Integrado de Gesto e Avaliao do Desempenho na Administrao Pblica (SIADAP), uma reforma do sector pblico que pretende assegurar a transio de um sistema centrado nos recursos consumidos para um sistema assente no desempenho do sector pblico. Todos os ministrios possuem um GPEARI responsvel pelo planeamento estratgico e pela coordenao da reforma do sector pblico.
Figura 2.2. Unidades orgnicas da Direco-Geral do Oramento
DGO
Direco de Servios de Oramento
Gabinete de Consultadoria Oramental
Delegaes
Direco de Servios da Conta
Direco de Servios de Informtica e de Gesto da Informao Oramental
Direco de Servios de Anlise e Finanas Pblicas
Direco de Servios Administrativos
Direco de Servios do PIDDAC
Direco de Servios dos Assuntos Comunitrios
Outras funes ou actividades especficas no domnio do controlo oramental so atribudas a outros organismos do MFAP. A Direco-Geral do Tesouro e Finanas supervisiona as garantias, as empresas pblicas, as PPP e gere o patrimnio do Estado. A Parpblica, SA, uma empresa totalmente detida pelo Tesouro, actua como um centro especializado nestes domnios. O Instituto de Gesto da Tesouraria e do Crdito Pblico (IGCP), encarrega-se da gesto de tesouraria e da dvida do sector pblico. A
Direco-Geral de Impostos responsvel pela administrao fiscal, da qual resultam aproximadamente 75% das receitas pblicas. As funes de auditoria esto repartidas pela Inspeco-Geral de Finanas (IGF), um servio do MFAP responsvel pela realizao de auditorias internas nos domnios financeiro e do desempenho, e pelo Tribunal de Contas, um rgo independente que supervisiona a conformidade legal da despesa pblica. Uma lei publicada em 2006 estipulou a criao de controladores financeiros em cada ministrio, responsveis pela superviso da despesa nesse ministrio. De um modo geral, os controladores financeiros so economistas, no contabilistas. A sua funo principal consiste na antecipao de problemas. Renem-se regularmente com o Ministro das Finanas e da Administrao Pblica e com o Director-Geral do Oramento. Contudo, na prtica, o exerccio da sua influncia restrito em virtude do limitado poder que lhes conferido e de no disporem de pessoal prprio.
4. Processo anual de elaborao do Oramento do Estado

O processo de elaborao do Oramento do Estado obedece a uma sequncia interactiva do geral para o particular (top-down), que parte de uma definio genrica da poltica baseada nas perspectivas e metas oramentais, para o desenvolvimento de oramentos detalhados que obedecem aos limites da decorrentes. O calendrio anual de elaborao do Oramento do Estado divide-se em trs etapas principais:
Determinao do nvel da despesa global compatvel com a previso da receita e com o saldo das administraes pblicas subjacente ao Programa de Estabilidade e Crescimento do ano transacto (de Abril a Junho). Processo poltico de atribuio de limites despesa dos vrios ministrios, formalmente aprovados em reunio do Conselho de Ministros (de Junho e Julho). Compilao da proposta de Oramento do Estado (Agosto a 15 de Outubro).
Os pontos de partida para o oramento anual so as estimativas para a receita, a despesa e o saldo, e os principais pressupostos da poltica do governo estipulados no Programa de Estabilidade e Crescimento. De acordo com os procedimentos da UE, o Programa de Estabilidade e Crescimento actualizado anualmente no incio de Dezembro. A poltica do governo delineada com maior detalhe nas Grandes Opes do Plano (GOP) e no
Relatrio de Orientao da Poltica Oramental (ROPO), sendo estes documentos publicados em Abril/Maio. No caso de alterao dos pressupostos econmicos e oramentais, as metas do Programa de Estabilidade e Crescimento podem ser actualizados em Abril. Com base nestes nmeros, e utilizando os pressupostos de poltica subjacentes, calcula-se o montante da despesa total do Estado. As transferncias para a segurana social e para a CGA baseiam-se em estimativas oramentais que decorrem da legislao em vigor. (Nos anos mais recentes, a segurana social registou excedentes significativos, representando as receitas da segurana social uma parte importante da receita total.) As transferncias para os governos regionais e para os municpios baseiam-se nas leis que regem o respectivo financiamento, sendo que, por vezes, o Oramento do Estado prope uma reduo destas transferncias.
Tabela 2.1. Calendrio de elaborao do Oramento do Estado
Dezembro (t-2) Abril/Maio (t-1) Junho (t-1) Fim de Julho (t-1) Actualizao do Programa de Estabilidade e Crescimento. Grandes Opes do Plano (GOP). Relatrio de Orientao da Poltica Oramental (ROPO). Estabelecimento do limite da despesa para o oramento de funcionamento do Estado. Aprovao pelo Conselho de Ministros dos limites de despesa para os oramentos de funcionamento e PIDDAC dos ministrios sectoriais. Circular da DGO. Afectao da despesa pelos servios de cada ministrio. Ministrios submetem oramentos DGO. Aprovao do Oramento pelo Conselho de Ministros. Apresentao da proposta de Oramento do Estado Assembleia da Repblica. Aprovao do Oramento do Estado pela Assembleia da Repblica. Entrada em vigor do Oramento do Estado para o ano t.
Agosto (t-1) Setembro (t-1) At de 15 Outubro (t-1) 15 Outubro (t-1) No prazo de 45 dias 1 Janeiro (ano t)
O MFAP estabelece uma proposta de dotao a atribuir aos vrios ministrios sectoriais, tendo em conta as prioridades polticas e a execuo do oramento do ano corrente. A DGO prepara uma afectao preliminar da despesa pelos diferentes ministrios, incluindo a separao entre despesa de funcionamento e a despesa a efectuar no mbito do PIDDAC; o montante das transferncias para a segurana social e para a CGA (penses do sector pblico); e as transferncias para as regies, municpios e UE. Durante os
meses de Junho e Julho, o Ministro das Finanas mantm contactos informais com os restantes Ministros sobre as dotaes preliminares. Durante uma reunio com o Primeiro-Ministro, o Ministro das Finanas apresenta o limite total da despesa compatvel com as projeces mais recentes da receita e com o objectivo para o saldo oramental definido na actualizao do Programa de Estabilidade e Crescimento de Dezembro ltimo. O Primeiro-Ministro estabelece orientaes que devero guiar a afectao do limite da despesa pelos vrios ministrios, de acordo com as prioridades polticas para o ano seguinte. A proposta de dotaes oramentais formalmente apresentada ao Conselho de Ministros no fim de Julho, ou no incio de Agosto. Os limites despesa de cada ministrio so formalmente aprovados na reunio do Conselho de Ministros. Por vezes os ministros sectoriais e o Ministro das Finanas discordam relativamente ao limite de despesa proposto. O Ministro das Finanas informa o Primeiro-Ministro sobre o impacto no objectivo para o saldo oramental em percentagem do PIB de eventuais aumentos das dotaes dos ministrios. Posteriormente aprovao das dotaes oramentais pelo Conselho de Ministros, os ministros iniciam a distribuio das suas dotaes pelos diferentes servios. Por vezes so aprovados alguns ajustamentos s dotaes durante o processo de finalizao da proposta de oramento, ou em resposta s solicitaes da Assembleia da Repblica. O MFAP continua a trabalhar para assegurar que o oramento aprovado no excede os limites do Programa de Estabilidade e Crescimento. Em simultneo com a aprovao dos limites de despesa, a DGO emite uma Circular do oramento que especifica as normas a observar pelos oramentos dos servios, no mbito das dotaes aprovadas. Estas regras cobrem especialmente as despesas com o pessoal, a oramentao da receita prpria e consignada e os requisitos para a elaborao do PIDDAC. No passado, as instrues do PIDDAC eram definidas pelo Departamento de Prospectiva e Planeamento, mas esta competncia foi recentemente transferida para a DGO. Antes do incio de Setembro, os servios devem carregar os seus oramentos no sistema informtico central, a fim de que, posteriormente, seja iniciado o processo de verificao e de harmonizao dos oramentos. Por ltimo, procede-se compilao dos dados para permitir a consolidao das contas, tanto na ptica de caixa como em termos de Contas Nacionais. Em simultneo, elaborado o Relatrio do Oramento de Estado, o qual apresenta e justifica a poltica oramental proposta e inclui a informao exigida pela Lei do Enquadramento Oramental. O Conselho de Ministros aprova a verso final da proposta de Oramento do Estado no incio de
Outubro, antes de a submeter Assembleia da Repblica. A Assembleia da Repblica deve completar o processo no prazo de 45 dias, aprovando o Oramento do Estado um ms antes do incio do novo ano oramental. O oramento aprovado entra em vigor no dia 1 de Janeiro.
Caixa 2.1. Elaborao do Oramento nos ministrios

A elaborao do oramento pelos ministrios sectoriais envolve trs fases paralelas ao processo oramental adoptado pela DGO. Primeiro, os gabinetes responsveis pela gesto oramental elaboram estimativas das necessidades de financiamento do ministrio, destinadas ao debate que os seus ministros devero manter com o MFAP, quando da preparao dos limites a aprovar pelo Conselho de Ministros. Aps os ministrios terem sido informados dos limites aprovados, devem efectuar a respectiva afectao pelos seus servios e, seguidamente, preparar o oramento detalhado. Por fim, apresentam o oramento ao MFAP. Muitos ministros comparecem perante a Assembleia da Repblica para apresentar e explicar as suas propostas de oramento. A elaborao do oramento dos ministrios sectoriais varia de acordo com a estrutura dos seus programas. Por exemplo:
O Ministrio da Educao responsvel pela contratao de pessoal para o ensino bsico e secundrio em Portugal. No total, o oramento do Ministrio da Educao suporta 3 500 funcionrios do ministrio e 147 000 funcionrios das escolas. Mais de 85% do seu oramento destina-se ao pessoal. O Ministrio fornece pessoal a 1 100 agrupamentos escolares e a 7 000 escolas. O governo portugus lanou um programa importante de reorganizao da rede escolar, encerrando escolas em situao de subutilizao e consolidando outras. At ao momento, foram encerradas 2 200 escolas. O Ministrio realizou uma ampla avaliao ao desempenho escolar, como parte de um esforo para reforar o sistema escolar portugus. Na elaborao da proposta de oramento, o nmero de professores e estudantes constitui um elemento importante. O gabinete de gesto oramental do Ministrio espera que as escolas tenham mais flexibilidade na afectao de recursos, medida que a informao baseada no desempenho for melhorando. O Ministrio da Sade responsvel pelo sistema nacional de sade de Portugal, que composto por 35 entidades pblicas empresariais (hospitais EPE), representando cerca de 80% da actividade hospitalar no pas; hospitais SPA (sector pblico administrativo); unidades de sade local; e centros de sade local. Antes da apresentao do oramento, so efectuados estudos para analisar a tendncia da despesa no passado e planear a actividade futura. Para os hospitais EPE, est ser ensaiado um novo sistema que permite ao governo contratar com estas entidades a aquisio de um determinado nvel de servios por um preo controlado. Os hospitais esto a desenvolver planos estratgicos que especificam detalhadamente a sua prestao de cuidados clnicos e a qualidade da ateno prestada ao doente, bem como os requisitos econmicos e financeiros. Os hospitais asseguram assim uma dotao para custos futuros e o governo consegue maior controlo sobre a despesa com a sade.
5. Quadro plurianual de despesa

Actualmente, o processo oramental em Portugal contempla alguns aspectos de mdio prazo, mas no contm um verdadeiro quadro plurianual de despesa. O objectivo de mdio prazo do governo actual um dfice estrutural de 0,5% do PIB. Em 2005, o governo recm-eleito apresentou o seu programa e as prioridades de mdio prazo no Programa de Estabilidade e Crescimento. Os objectivos de mdio prazo e as estimativas plurianuais so especificados a um nvel agregado para o investimento e para as principais categorias da despesa e da receita. Estas estimativas so revistas anualmente, como parte da reviso anual do Programa de Estabilidade e Crescimento. As estimativas includas no Oramento do Estado so calculadas numa base anual. O oramento inclui estimativas para o ano oramental e mais trs anos apenas no que se refere ao programa de investimentos PIDDAC, aos principais programas de despesa e aos contratos plurianuais. O oramento inclui estimativas para a segurana social e para os impactos da reforma dos regimes de penses at 2050. Nos anos mais recentes tm-se registado progressos relacionados com o desenvolvimento de uma perspectiva de mdio prazo. Portugal, todavia, no possui um quadro plurianual de despesa abrangente. Os relatrios do FMI de 2003 e 2007 recomendavam o reforo do planeamento oramental e uma mudana no sentido da adopo de objectivos oramentais plurianuais mais globais. Uma das propostas considerada pela Comisso para a Oramentao por Programas (COP) o estabelecimento de um quadro plurianual de despesa para os programas oramentais. A maior parte dos pases da OCDE desenvolveu um quadro plurianual de despesa para apoiar o objectivo de alcanar a sustentabilidade de longo prazo das contas pblicas. O quadro plurianual de despesa pode conferir estabilidade e credibilidade aos objectivos oramentais, mas para isso o governo deve anunciar com clareza os seus objectivos de mdio prazo, fixando metas para a receita agregada, a despesa, o saldo oramental e a dvida pblica. Cabe posteriormente ao governo operacionalizar estes objectivos definidos a nvel agregado, impondo restries oramentais a cada um dos ministrios e programas para um determinado nmero de anos. Apesar do nvel de detalhe do quadro plurianual de despesa variar de pas para pas, ele espelha normalmente o formato do oramento, ou seja, o quadro plurianual apresenta o mesmo nvel de detalhe que o oramento anual. Significa isto que existe um quadro formal (ou uma restrio oramental) para todas as dotaes, frequentemente de trs anos alm do ano oramental corrente. O quadro plurianual apresentado anualmente com o
oramento; o ano+1, do quadro plurianual do ano anterior, passa a ser a base para o oramento que est a ser elaborado, e acrescentado um novo ano+3. A adopo de um quadro plurianual de despesa aumentou a eficcia do planeamento e reduziu os conflitos no processo oramental anual (Kraan et al., 2006). Nos documentos oramentais, as propostas para o oramento que est a ser elaborado devem ser reconciliadas com as previses contidas em relatrios oramentais anteriores para o perodo em causa, devendo ser explicados os desvios significativos (OCDE, 2002, p. 8). Este exerccio contribuir para melhorar a transparncia do oramento. Os quadros plurianuais de despesa podem ser fixos ou flexveis. Na actualidade, a maior parte dos pases da OCDE possui um quadro flexvel. Os quadros flexveis so ajustados anualmente, luz da evoluo macroeconmica e/ou de estimativas actualizadas sobre os impactos das polticas em curso, ou ainda na sequncia do surgimento de novas prioridades polticas. Assim, anualmente, no incio de cada ciclo oramental, so efectuadas revises dos agregados da despesa total e dos limites sectoriais ou dos ministrios. Num quadro plurianual fixo os valores totais dos agregados e os limites de despesa no podem ser ajustados anualmente. Os quadros plurianuais fixos podem ser peridicos (Holanda), ou deslizantes (Reino Unido e Sucia). Os quadros peridicos fixam limites de despesa para um determinado perodo de tempo, de um modo geral correspondente ao perodo do mandato do governo, sendo um novo quadro plurianual elaborado apenas no incio de um novo mandato governativo. o caso da Holanda, onde, em 2004, no incio de mandato do governo, foi elaborado um novo quadro de quatro anos para o perodo 2004-08. J nos quadros plurianuais deslizantes, em cada exerccio oramental anual acrescentado um ano ao perodo de vigncia do quadro. Por exemplo, na proposta de oramento da Sucia para o ano de 2007, foi acrescentado ao quadro plurianual 2006-08 o limite de despesa para 2009 (Kraan et al., 2006, p. 23). A existncia de um quadro plurianual de despesa fixo no implica a impossibilidade de introduzir alteraes Na realidade, os quadro fixos permitem uma actualizao em funo de novas estimativas para a inflao, assim como a reafectaes de despesa entre ministrios e sectores, e dentro dos ministrios, desde que os valores agregados se mantenham inalterados. a existncia de valores agregados vinculativos que confere ao quadro uma natureza fixa (Kraan et al., 2008). A disciplina oramental imposta aos ministros resulta da necessidade de respeitar os limites e objectivos previamente estabelecidos. (Kraan et al., 2008). A existncia de limites ao nvel dos ministrios pode ajudar a
controlar o excesso da despesa e forar a reafectao de dotaes entre ministrios. Este efeito disciplinador verifica-se quer nos quadros plurianuais flexveis, quer nos fixos, embora seja mais forte nos quadros fixos. Nos quadros flexveis, os limites de despesa exercem tambm um efeito disciplinador, na medida em que o limite estabelecido no ano transacto constitui uma base que o ministro das finanas pode invocar nas negociaes do oramento anual. Nos quadros fixos, os limites ao nvel dos ministrios so mais eficazes porque os limites globais no podem ser alterados, pelo que qualquer acrscimo ao limite de um ministrio ter de ser compensado pela reduo do limite de outro ministrio. A principal diferena entre quadros fixos e flexveis reside no facto de que, no caso dos quadros fixos, as alteraes necessrias para acomodar novas prioridades ou fazer face a situaes imprevistas resultam exclusivamente de reafectaes de despesa ou da utilizao de reservas, ao passo que nos quadros flexveis as alteraes podem ser feitas ajustando os limites de despesa e/ou procedendo a alteraes no lado da receita. No caso portugus, o processo oramental beneficiaria com a adopo de um quadro plurianual de despesa mais abrangente. As decises quanto ao tipo de quadro se fixo ou flexvel, se peridico ou deslizante devem ser tomadas tendo em considerao as recomendaes da Comisso para a Oramentao por Programas, no que respeita definio de uma regra de despesa (ver Caixa 2.2). possvel a elaborao de estimativas de mdio prazo para a totalidade do oramento, com um maior grau de detalhe ao nvel das despesas obrigatrias, tais como as despesas da segurana social, e ao nvel da receita. Os documentos que acompanham a proposta de Oramento do Estado poderiam conter comparaes entre a proposta apresentada e o cenrio-base definido anteriormente, ressaltando o impacto da poltica. O oramento poderia incluir uma anlise das alteraes ao cenrio-base, como forma de centrar a ateno dos responsveis pelas polticas e do pblico em geral na justificao para as alteraes dos agregados oramentais. Por outro lado, deviam ser explicitadas as principais hipteses utilizadas na construo do cenrio-base. O primeiro passo para o desenvolvimento e implementao de um quadro plurianual de despesa consiste na elaborao de estimativas plurianuais de melhor qualidade e mais abrangentes e numa melhor avaliao dos riscos oramentais.
Caixa 2.2. Regras de despesa

As regras oramentais actualmente aplicadas em Portugal dizem respeito aos nveis de dfice e de endividamento. O relatrio de 2007 da Comisso para a Oramentao por Programas recomendou a adopo de uma regra diferente uma regra de despesa. Esta Comisso no foi o primeiro grupo de trabalho a recomendar tal alterao. Em 2001, a Comisso para a Reforma da Despesa Pblica (ECORDEP) tambm invocou a convenincia da adopo de uma regra de despesa para limitar o crescimento da despesa corrente. As regras de despesa promovem uma disciplina oramental mais forte do que as regras para o dficea. A aplicao de um limite s dotaes anuais de despesa evita ajustamentos oramentais motivados por flutuaes macroeconmicas de curto-prazo que conferem um elemento pr-cclico poltica oramentalb. Alm disso, estas regras podem tornar-se mais transparentes e fceis de compreender quer para os polticos quer para o pblico em geral. As regras de despesa colocam a questo-chave de se saber o que dever ser includo nos limites da despesa. O relatrio da Comisso para a Oramentao por Programas recomenda que o limite despesa se refira despesa primria da administrao central, incluindo a segurana social, o investimento pblico e as transferncias para os governos locais e regionais, mas excluindo os pagamentos de juros e os programas financiados com receitas angariadas pelos governos regionais e autarquias locaisc. Os limites devero ser definidos tendo por base os conceitos de Contas Nacionais. Os pases da OCDE assumiram perspectivas diferentes quanto ao que dever ser includo no limite despesa. Em alguns pases, como por exemplo o Reino Unido e os Estados Unidos (ao abrigo do Budget Enforcement Act que expirou em 2002), s a despesa no obrigatria includa no limite. So excludas as despesas obrigatrias resultantes de direitos conferidos pela lei em vigor, como o caso da segurana social. A razo desta excluso prende-se com o facto da despesa da segurana social ser determinada por flutuaes macroeconmicas e a sua excluso do limite contribuir para uma estabilizao automtica. Em contraste, em pases como a Holanda e a Sucia, as despesas obrigatrias so includas no limite da despesa. A justificao est no facto de muitos dos programas que originam estas despesas como por exemplo, a sade, a educao e as penses por invalidez no so, na realidade, influenciados por flutuaes macroeconmicas. Na maior parte dos pases, as transferncias para os governos regionais e locais esto includas no limite de despesa. Este especialmente o caso quando a despesa efectuada a estes nveis do governo representa uma fatia importante da despesa total do sector pblico. Alm disso, um limite mais abrangente da despesa fornece uma restrio mais eficaz ao crescimento da despesa total, forando o governo a tomar decises de poltica e a estabelecer prioridades que respeitem os limites estabelecidos. Para viabilizar este tipo de abordagem elaborao do oramento, necessrio uma perspectiva mais de mdio prazo do que anual, uma vez que os ajustamentos aos programas que geram despesas obrigatrias apenas afectam a despesa no mdio prazod.
Caixa 2.2. Regras de Despesa (cont.)

a. Anderson e Minarik (2006). b. Isto tambm poderia ser alcanado atravs de uma restrio para o dfice ciclicamente ajustado; sendo que, neste caso, sendo uma clara desvantagem os elementos arbitrrios no clculo do hiato do produto em que se baseia a determinao do dfice ciclicamente ajustado. c. Relatrio Intercalar da Comisso para a Oramentao por Programas, Maio 2007, p. 16. d. Kraan et al. (2006).
6. Previses macroeconmicas
Um dos principais factores de risco para o oramento portugus tm sido os desvios em relao s previses econmicas subjacentes ao Oramento do Estado. Os relatrios do FMI de 2003 e 2007 salientaram a necessidade Portugal melhorar a qualidade das projeces oramentais e da anlise de risco (IMF, 2003 e 2007). Em 2006, a OCDE considerou que uma das razes para as derrapagens oramentais em relao aos Programas de Estabilidade e Crescimento, desde 2000, tem sido a sistemtica sobrevalorizao do crescimento econmico (Guichard e Leibfritz, 2006). De um modo geral, considera-se que as previses econmicas subjacentes ao Programa de Estabilidade e Crescimento para 2005, e posteriores actualizaes, so cautelosas. Mesmo que se considere que Portugal melhorou a sua capacidade de efectuar previses econmicas, continua a ser importante a revelao explcita e to precisa quanto possvel das principais hipteses utilizadas pelo governo na elaborao das estimativas oramentais. O cenrio macroeconmico subjacente ao oramento portugus preparado pelo GPEARI do MFAP. O impacto do oramento nas previses macroeconmicas calculado de forma iterativa. Os pressupostos subjacentes poltica oramental esto definidos nas actualizaes ao Programa de Estabilidade e Crescimento, nas GOP e no ROPO. Os ministrios tomam conhecimento dos pressupostos econmicos do Programa de Estabilidade e Crescimento, das GOP e do ROPO quando desenvolvem as suas estimativas oramentais. De acordo com o Instituto de Gesto Financeira da Segurana Social (organismo responsvel pela elaborao das estimativas oramentais da segurana social) e com o Ministrio da Sade, os ministrios usam de alguma discricionariedade na definio dos pressupostos macroeconmicos que utilizam para preparar as suas prprias estimativas oramentais.
No que respeita s hipteses para o enquadramento internacional, so usadas como referncia as previses mais recentes disponibilizadas por organizaes internacionais, tais como a Comisso Europeia, o FMI e/ou a OCDE. Estas incluem pressupostos para o crescimento das economias estrangeiras, os preos internacionais (nomeadamente do petrleo) e as taxas de juro. Em Portugal, a nica instituio que divulga previses para a economia portuguesa que podem ser comparadas com as do governo o Banco de Portugal. As orientaes da OCDE sobre transparncia oramental realam que as estimativas econmicas tendem a beneficiar com a introduo de um elemento independente no processo (OCDE, 2002). Embora a prtica varie entre os pases da OCDE, tm surgido apelos crescentes a um elemento mais independente na elaborao das projeces econmicas, de modo a reforar a transparncia e a responsabilidade oramental. Este objectivo poder ser alcanado atravs do recurso a um rgo independente que elabore as projeces econmicas, ou atravs de uma avaliao independente das previses elaboradas pelo governo. Em pases como a ustria, o Chile, a Alemanha e a Holanda, existe uma organizao ou comisso / painel independente que elabora as previses macroeconmicas. Por exemplo, na ustria todos os pressupostos macroeconmicos utilizados no processo oramental so preparados por um instituto independente designado Instituto para a Investigao Econmica. Na Holanda, o Gabinete de Planeamento Central (Central Planning Bureau) desempenha funes idnticas. No Chile, as previses so geradas por um painel independente constitudo por 14 economistas oriundos do mundo acadmico e de rgos de investigao, nomeados pelo Ministro das Finanas para um mandato individual e renovvel com a durao de um ano (Blndal e Curristine, 2004, p. 13). De um modo geral, os mesmos economistas so reconduzidos nas suas funes. Noutros pases, como por exemplo a Nova Zelndia e a Repblica Eslovaca, um painel independente rev as previses econmicas do governo. Na Sucia, o governo estabeleceu um conselho oramental, em 2007, para efectuar um escrutnio independente poltica oramental, promover um debate pblico activo e reforar a credibilidade da poltica oramental. Portugal poderia melhorar a confiana pblica no seu cenrio macroeconmico, instituindo um painel de peritos para elaborar ou avaliar esse cenrio.
7. Concluso e recomendaes
O sistema oramental portugus est a passar por uma reforma significativa. Est a evoluir de uma concepo predominantemente centrada na conformidade legal e no controlo detalhado da despesa para um processo oramental mais moderno, que visa melhorar a disciplina oramental atravs da melhoria da elaborao do Oramento do Estado e da introduo de uma perspectiva de mdio prazo na definio dos objectivos oramentais. A reforma oramental um processo contnuo e de longo prazo. De modo a beneficiar dos progressos alcanados e a prosseguir a consolidao da despesa pblica, o processo de elaborao do Oramento do Estado portugus poderia beneficiar das seguintes recomendaes.
Recomendaes principais para melhorar o processo de elaborao do Oramento do Estado

necessrio um quadro plurianual de despesa que seja abrangente para dar estabilidade e credibilidade aos objectivos oramentais. O processo oramental necessita de um quadro plurianual para a despesa, que estabelea estimativas detalhadas, para todos os ministrios e programas, no ano-base e nos trs anos seguintes. A elaborao de estimativas mais fiveis constitui o primeiro passo na criao de um quadro oramental mais adequado. Os governos que vierem a ser eleitos devem estabelecer um objectivo de mdio prazo para o saldo oramental, e impor restries oramentais que incentivem o efectivo cumprimento do objectivo estabelecido. As caractersticas do quadro plurianual para a despesa que venha a ser definido devem ser consistentes com a deciso relativamente eventual adopo de uma regra de despesa. A adopo de uma regra de despesa ajudaria a promover a disciplina oramental. Se o governo aceitar a recomendao da COP de estabelecer uma regra de despesa, deve ser dada especial ateno ao tipo de despesas que sero includas e excludas dessa regra. Para ser eficaz, importante que a regra seja o mais simples e abrangente possvel. Para aumentar a presso para o seu cumprimento, necessrio que o pblico em geral possa compreender a regra. As previses macroeconmicas devem ser avaliadas por um painel de peritos independentes. No passado, as previses sobre a evoluo da economia portuguesa tenderam a ser excessivamente optimistas. Melhorar a capacidade de previso econmica fundamental para criar um quadro plurianual de despesa. A criao de um painel de especialistas independentes que avaliasse o cenrio macroeconmico do governo ajudaria a melhor-lo e aumentaria a sua credibilidade. So necessrias alteraes que garantam uma maior transparncia do oramento. A proposta de adoptar um modelo de Oramentao por Programas aumentar a transparncia. Focar em programas, ao invs de em 5 000 linhas do oramento, aumentar a percepo dos cidados relativamente forma como esto a ser utilizados os dinheiros pblicos. Reduzir o detalhe excessivo do oramento no implica um menor controlo oramental. Pelo contrrio, um oramento por programas tornar mais fcil compreender o oramento, discutir as propostas oramentais e gerar consenso para a poltica oramental. O oramento de investimento (PIDDAC) deve ser integrado com o oramento de funcionamento numa lgica de programas. A informao sumria sobre investimentos dever incluir os nveis de investimento aprovado e os compromissos remanescentes. A informao sobre PPP deve contemplar uma anlise de risco para todas as PPP ao longo da sua vida til. O investimento das empresas pblicas poderia ser includo no oramento por programas.
Recomendaes principais para melhorar o processo de elaborao do Oramento do Estado (cont.)

O papel da DGO na elaborao do oramento necessita de ser revisto, passando de uma anlise detalhada para uma viso mais global e com maior contedo analtico de todo o oramento. A DGO tem um papel fundamental a desempenhar na implementao do quadro plurianual de despesa, na anlise dos programas, na implementao da contabilidade patrimonial, no desenvolvimento de estimativas de despesa para os anos-base e, de uma forma geral, na compilao de informao financeira para o governo. Estabelecer no mbito da DGO uma equipa para anlise dos programas. Para que a DGO possa assumir um papel de liderana em matria de Oramentao por Programas (e para garantir que os objectivos desta no so desvirtuados pelo trabalho dirio de controlo detalhado da execuo oramental), a DGO deve criar uma equipa com capacidade analtica em economia, gesto e contabilidade. Numa primeira fase, as funes deste grupo seriam:
Apoiar o Grupo de Trabalho para a Implementao Piloto da Oramentao por

Programas (GTIPOP);
Apoiar o trabalho das delegaes na implementao da Oramentao por Programas; Desenvolver uma viso global dos programas que venham a ser implementados; Providenciar formao na rea da Oramentao por Programas; Desenvolver e actualizar as estimativas subjacentes ao quadro plurianual de despesa.
Notas
1. 2. Estas percentagens referem-se s contas de 2006. Alm disso, a LFL fixa um limite da dvida para cada municpio, respeitante ao endividamento de curto, mdio e de longo prazos. Estes limites da dvida so estabelecidos como uma percentagem da receita. Por exemplo, os endividamentos de curto prazo no podem exceder 10% do total da receita do ano transacto, enquanto os endividamentos de mdio e de longo prazos no podem exceder 100% da referida receita total. A Lei do Oramento do Estado estabelece estes limites, Anualmente, proibindo qualquer aumento do endividamento lquido de cada regio, definindo como a diferena entre o total do passivo financeiro (independentemente da sua forma) e o total do activo financeiro.
3.
Captulo 3
O Papel da Assembleia da Repblica e do Tribunal de Contas
52 3. O PAPEL DA ASSEMBLEIA DA REPBLICA E DO TRIBUNAL DE CONTAS
Este captulo encontra-se dividido em 5 seces, analisando o papel da Assembleia da Repblica no processo oramental. A primeira seco d-nos uma viso geral do sistema poltico portugus bem como da organizao da estrutura de Comisses da Assembleia da Repblica. A segunda seco examina a interveno da Assembleia da Repblica no processo oramental. A terceira seco examina os recursos de que a Assembleia da Repblica dispe para supervisionar o executivo. A quarta descreve a funo do Tribunal de Contas. A seco final discute as recomendaes que visam aprofundar o papel da Assembleia da Repblica no processo parlamentar.
1. Sistema poltico e organizao da Assembleia da Repblica

O sistema poltico portugus semi-presidencial (Schleiter e MorganJones, 2008). um sistema misto que conta com um presidente e um primeiro-ministro. O Presidente eleito directamente por voto popular e o Primeiro-Ministro escolhido pela Assembleia da Repblica, sendo esta sufragada por voto directo e universal. O Presidente de Portugal, que eleito por um mandato de cinco anos, dispe de vasto poder do ponto de vista formal. o chefe da nao e o Comandante Supremo das Foras Armadas, tendo poderes para promulgar leis, declarar o estado de stio, convocar eleies e dissolver a Assembleia da Repblica. Por outro lado, o Primeiro-Ministro o chefe do Governo. Possui autoridade para escolher os ministros do seu Governo e coordenar o seu trabalho. Tem a seu cargo a gesto diria dos assuntos da nao. Contudo, na prtica, a diviso de poderes entre as duas instituies revestese de alguma ambiguidade, podendo as personalidades individuais ou as circunstncias polticas ser um importante factor para determinar quem detm mais poder. Desde a transio poltica para a democracia em 1974, Portugal desenvolveu um sistema partidrio com um largo espectro de partidos polticos. Actualmente, um Partido Socialista moderado e liderado pelo Primeiro-Ministro, Jos Scrates, detm a maioria na Assembleia da Repblica, e o Partido Social Democrata possui o segundo maior nmero de assentos parlamentares. A Assembleia da Repblica dispe de uma nica cmara cuja composio oscila entre 180 a 230 deputados, eleitos por mandatos de
3. O PAPEL DA ASSEMBLEIA DA REPBLICA E DO TRIBUNAL DE CONTAS 53
quatro anos. A Assembleia tem autoridade para demitir o governo, atravs de uma moo de censura, e destituir o Presidente, dentro de situaes especficas e muito gravosas. Tambm tem poderes para rever e aprovar as propostas polticas do governo, ratificar tratados e promulgar leis e propostas de oramento. Uma parte considervel do trabalho parlamentar dirigido por comisses. O regulamento da Assembleia da Repblica permite a constituio de comisses parlamentares permanentes ou ad hoc para debater polticas governamentais e efectuar inquritos aco governativa. O nmero de membros das comisses parlamentares proporcional ao nmero de lugares que cada partido detm na Assembleia. De um modo geral, os deputados no podem pertencer a mais do que duas comisses. As comisses analisam as propostas legislativas (a maior parte das quais proposta por ministros sectoriais), realizam audincias e ouvem o testemunho de peritos. Quando as comisses aprovam uma lei, a mesma levada sesso plenria para ser submetida ao voto final de aprovao. A Assembleia da Repblica Portuguesa conta com 12 comisses, entre as quais a Comisso de Oramento e Finanas, que composta por 19 deputados (dez do Partido Socialista no governo). Esta Comisso possui autoridade para realizar audincias sobre as propostas de oramento do governo, efectuar a distribuio dos artigos para discusso na prpria Comisso ou em sesso plenria e ainda para debater e votar as propostas de oramento do governo e as alteraes propostas pelos deputados. A Comisso tambm dispe de competncias em matria de controlo do oramento. A Conta Geral do Estado analisada pela Comisso, em conjunto com o relatrio do Tribunal de Contas. A Comisso realiza duas audincias por ano com o Secretrio de Estado do Oramento, para discutir os resultados da execuo oramental.
2. O papel da Assembleia da Repblica no processo oramental

O papel da Assembleia da Repblica no processo oramental foi estabelecido pela Constituio da Repblica Portuguesa (CRP), pela Lei de Enquadramento Oramental (LEO), e pelo Regulamento Interno da Assembleia da Repblica. A Constituio estipula os princpios gerais, enquanto a LEO e o Regulamento Interno definem os detalhes do processo. A LEO estabelece que a proposta oramental deve ser submetida Assembleia da Repblica em 15 de Outubro. A CRP e a LEO especificam os documentos que o governo obrigado a apresentar em conjunto com a proposta de oramento.

Tabela 3.1. Calendrio do Oramento na Assembleia da Repblica
15 Outubro 15 Outubro fim de Outubro Ministro das Finanas apresenta o oramento. Debate sobre a proposta oramental do governo na Comisso de Oramento e Finanas. Este debate inclui duas audincias: uma com o Ministro das Finanas e outra com o Ministro da Segurana Social. Anlise tcnica do oramento pela UTAO no prazo de dez dias aps a apresentao do Ministro das Finanas. As Comisses Sectoriais enviam Comisso de Oramento e Finanas os pareceres formais sobre a proposta de oramento do governo, no prazo de 15 dias aps a apresentao do Ministro das Finanas. A Comisso de Oramento e Finanas emite o seu parecer formal no prazo de 20 dias aps a apresentao do Ministro das Finanas. Debate geral sobre a proposta oramental do governo em sesso plenria. A Comisso do Oramento e de Finanas realiza audincias com os ministros sectoriais. A Comisso do Oramento e de Finanas vota as alteraes propostas. A sesso plenria vota as alteraes propostas e o oramento na generalidade. Incio do ano oramental.
Fim de Outubro Princpio de Novembro Fim de Novembro 1 Janeiro
A Comisso de Oramento e Finanas desempenha uma funo importante na discusso de matrias oramentais na Assembleia da Repblica. Aps a apresentao do Oramento do Estado pelo Ministro das Finanas, a Comisso de Oramento e Finanas e as comisses sectoriais do incio discusso do mesmo. Os elementos da Unidade Tcnica de Apoio Oramental (UTAO) dispem de apenas dez dias para analisar a proposta de oramento. Cada comisso sectorial dever apresentar os seus pareceres sobre a proposta oramental do governo no prazo de 15 (quinze) dias aps a apresentao do Oramento do Estado Assembleia da Repblica. No entanto, estes pareceres no vinculam a deciso da Comisso de Oramento e Finanas. Esta Comisso, de um modo geral, emite o seu parecer formal sobre a proposta oramental do governo no prazo de 20 dias aps a apresentao do Ministro das Finanas. Este parecer necessrio para que a proposta de oramento possa ser submetida a debate, assim como para a votao dos princpios gerais em sesso plenria convocada exclusivamente para esse fim. Esta sesso plenria e o debate geral decorrem tipicamente em Outubro, e tm a durao de trs dias. No princpio de Novembro, a Comisso de Oramento e Finanas realiza audincias com o Ministro das Finanas, com os ministros sectoriais, com representantes das autoridades locais e com peritos no
governamentais. As alteraes podem ser propostas quer individualmente pelos deputados quer pelos partidos polticos. Os deputados que desejem alterar o oramento devem apresentar a sua alterao Comisso de Oramento e Finanas, explicando os efeitos e o impacto oramental. Finalmente, as alteraes propostas so votadas na Comisso de Oramento e Finanas no prazo de 20 dias aps o debate na sesso plenria. A seguir, a sesso plenria vota as alteraes propostas pela Comisso e o oramento, na globalidade. A Assembleia da Repblica detm poderes ilimitados para alterar a proposta oramental do executivo, podendo aumentar a despesa ou reduzir a receita, sem se encontrar vinculada a qualquer regra restritiva durante o processo de alterao da proposta oramental. Apesar disso, na prtica, s um nmero reduzido de alteraes foram aprovadas pela Assembleia da Repblica, nestas condies, nos ltimos anos. Isto deve-se, parcialmente, tradio poltica portuguesa de conjugao de uma forte disciplina partidria com um governo maioritrio.
Tabela 3.2. Calendrio de apresentao e aprovao oramental em alguns pases da OCDE
Incio do ano oramental Estados Unidos Holanda Mxico Frana Japo Sucia Coreia Portugal Fonte: 1 de Outubro 1 de Janeiro 1 de Janeiro 1 de Janeiro 1 Abril 1 Janeiro 1 Janeiro 1 Janeiro Prazo para apresentao (A) Primeira Segundafeira de Fevereiro Terceira tera-feira de Setembro 8 de Setembro Primeira tera-feira de Outubro Durante Janeiro 20 de Setembro 2 Outubro 15 Outubro Prazo para aprovao (B) Antes do incio do ano oramental Antes do incio do ano oramental Um ms antes do incio do ano oramental Antes do incio do ano oramental Antes do incio do ano oramental Um ms antes do incio do ano oramental Um ms antes do incio do ano oramental Um ms antes do incio do ano oramental de Procedimentos da Durao da anlise do Oramento (B-A) Cerca de 8 meses Mais de 3 meses Cerca de 3 meses Cerca de 3 meses Mais de 2 meses Mais de 2 meses 2 meses 1,5 meses OCDE (2007),
Base de dados de Prticas www.oecd.org/gov/budget/database.

O nmero de alteraes propostas tende a ser bastante significativo. Em 2007, foram propostas 868 alteraes, das quais apenas 68 foram aprovadas. A taxa de aprovao muito baixa (7,8% em 2007 e 7,2% em 2006), especialmente no que se refere a propostas efectuadas pelos deputados da Oposio (1,2% em 2007 e em 2006). A maior parte das alteraes so propostas pelos deputados da Oposio (92,9% em 2007 e 94,6% em 2006)1. De 2006 a 2008, a mdia do impacto das alteraes efectuadas pela Assembleia da Repblica na despesa total foi inferior a 0,1%. De referir que o executivo no possui poderes para vetar a alterao oramental proposta pela Assembleia da Repblica. Uma caracterstica do processo oramental Portugus assenta no facto da elaborao do Oramento pelo executivo obedecer a uma abordagem do geral para o particular (top-down), enquanto a deliberao pela Assembleia da Repblica no segue o mesmo modelo. Em Portugal, a Comisso de Oramento e Finanas usufrui de maior autoridade em relao s comisses sectoriais do que na maior parte dos outros pases da OCDE. Formalmente, a Comisso leva em considerao todas as questes relacionadas com o oramento, no se limitando apenas a considerar apenas os agregados (nvel total da receita e da despesa). Noutros pases da OCDE, o rgo equivalente a esta Comisso considera os limites dos agregados e das despesas de cada poltica sectorial, enquanto as comisses sectoriais consideram formalmente as despesas para as dotaes especficas que se encontram dentro dos limites da despesa sectorial (Posner e Park, 2007). A Lei do Enquadramento Oramental determina que a discusso e votao do Oramento na Assembleia da Repblica deve efectuar-se no prazo de 45 dias e que o oramento dever ser aprovado um ms antes do incio do novo ano oramental. O perodo de tempo que concedido Assembleia da Repblica para analisar e discutir o oramento tem vindo a ser reduzido ao longo do tempo, tendo passado de trs meses em 1977 para o actual ms e meio. O calendrio actual muito curto em comparao com o de outros pases da OCDE, em que o prazo mdio das deliberaes oramentais no parlamento superior a trs meses. As Melhores Prticas para a Transparncia Oramental da OCDE sugerem que a Assembleia da Repblica Portuguesa deveria dispor de tempo e de recursos para examinar com eficcia qualquer relatrio de cariz oramental que considere necessrio (OCDE, 2002). As melhores prticas recomendam que o Parlamento deve dispor de, pelo menos, trs meses para efectuar a reviso do oramento. Portanto, para melhorar a transparncia, o governo portugus deve ponderar conceder Assembleia da Repblica mais tempo para rever a proposta de oramento do governo.
Caixa 3.1. Oramento provisional

Em conformidade com o Artigo 41 da Lei do Enquadramento Oramental, se o oramento no for aprovado antes do incio do novo ano oramental dever manter-se em vigor o oramento do ano anterior. Tal significa que o governo est autorizado a efectuar uma despesa mensal correspondente a 1/12 do oramento do ano transacto. Esta situao j ocorreu no passado, nomeadamente quando novos governos assumiram o mandato no perodo compreendido entre o dia 1 de Julho e 30 de Setembro, dado que dispunham de pouco tempo para preparar um novo oramento com base nos seus compromissos polticos. Alm destas excepes, o oramento tem sido geralmente aprovado dentro do prazo legal, ou seja, em 1 de Dezembro.
3. Recursos da Assembleia da Repblica

A Assembleia da Repblica estabeleceu, em 2006, uma unidade especial, a UTAO, para apoio Comisso de Oramento e Finanas. A UTAO uma unidade independente composta por especialistas em economia e direito. A unidade fornece apoio tcnico de suporte s deliberaes da Assembleia sobre questes oramentais, produzindo relatrios a partir da anlise do Oramento do Estado e da evoluo da execuo oramental. A UTAO leva a cabo anlises tcnicas sobre questes oramentais, incluindo a avaliao da Conta Geral do Estado, monitoriza a execuo do oramento e analisa as revises do Programa de Estabilidade e Crescimento. A UTAO, para alm de produzir relatrios de anlise, apoia o trabalho da Comisso na sua globalidade. Os pedidos individuais dos deputados no so enviados directamente para a UTAO, sendo encaminhados para esta atravs da Comisso de Oramento e Finanas. Anualmente, a UTAO, produz perto de 40 documentos, metade dos quais so notas tcnicas. Estas notas tcnicas encontram-se disponveis ao pblico na Internet. Os deputados pertencentes Comisso de Oramento e Finanas revelaram-se satisfeitos com o desempenho da UTAO, afirmando que esta unidade contribuiu para o aumento da capacidade da Assembleia para escrutinar detalhadamente a proposta de oramento do executivo. Porm, a capacidade desta unidade encontra-se limitada por apenas dispor na sua equipa de trs pessoas (embora no momento de elaborao deste relatrio fossem apenas duas). Comparando com organizaes similares de pases da OCDE (ver Tabela 3.3) este um nmero muito reduzido. Para alm disto, a unidade s tem acesso a informao que se encontra publicamente disponvel, ou a informao enviada pelo governo

para a Assembleia. A UTAO no pode pedir informao de qualquer tipo directamente administrao pblica ou ao governo. Todos os pedidos so canalizados atravs da Comisso de Oramento e Finanas para o Ministro dos Assuntos Parlamentares, e da encaminhados para o ministrio em questo, o que torna o processo muito moroso. Embora a equipa da UTAO seja composta por especialistas qualificados em matrias oramentais, cobrir todos os pedidos da Comisso e responder proposta de oramento do executivo num prazo de dez dias uma tarefa muito exigente. O alargamento do mandato da unidade e o alargamento do seu quadro e da sua capacidade atravs da nomeao de mais pessoal a ttulo permanente so medidas que devem ser consideradas. O Centro de Informtica, que gere o sistema informtico do Parlamento, desenvolveu um programa informtico especial no qual se encontram disponveis todos os dados e informaes relacionadas com propostas de lei e com o processo do oramento. O Centro tambm desenvolveu uma Intranet parlamentar, atravs da qual os deputados podem aceder a informaes sobre o estado das propostas de emendas ao oramento.
Tabela 3.3. Nmeros de funcionrios das unidades de apoio oramental em alguns pases da OCDE
Estados Unidos 220 Coreia 96 Japo 21 Mxico 20 Reino Unido 20 Portugal 3
Fonte: Base de dados de Prticas e Procedimentos Oramentais OCDE (2007), www.oecd.org/gov/budget/database.
4. Tribunal de Contas
O Tribunal de Contas Portugus o rgo oficial de auditoria em Portugal. A sua autoridade tem suporte na Constituio da Repblica Portuguesa. O Tribunal possui 18 membros e uma equipa de trabalho de 600 pessoas, incluindo as delegaes regionais dos Aores e da Madeira. Todas as despesas pblicas so sujeitas a reviso do Tribunal de Contas. O Tribunal leva a cabo auditorias a priori sobre a legalidade e adequao das despesas pblicas, inspeces sobre as finanas e auditorias sobre a relao custo-benefcio. O principal foco das auditorias a priori so contratos pblicos cujo valor exceda os 317 mil euros. O Tribunal de contas efectua cerca de 4 000 auditorias a priori por ano. O Tribunal tambm rev todos os financiamentos de endividamento dos governos municipais para assegurar que os emprstimos se encontram de acordo com os limites legais.
Em 2006, o Tribunal realizou 50 auditorias financeiras e 35 auditorias ao desempenho; em 2007, levou a cabo aproximadamente 70 auditorias financeiras e 35 auditorias ao desempenho. O oramento do Tribunal financiado pelo Estado em 50%, sendo que o restante oramento provm de taxas cobradas por servios prestados. O Tribunal cobra at um mximo de 15 000 euros pelas suas auditorias. Os relatrios do Tribunal so apresentados Assembleia da Repblica. A Conta Geral do Estado apresentada Assembleia da Repblica at 30 de Junho do ano seguinte. O Tribunal prepara um relatrio anual, Opinio Sobre a Conta Geral do Estado, que apresentado Assembleia antes do final do ano. A Assembleia efectua um voto formal na aprovao da Conta Geral do Estado. Os factos apurados pelo Tribunal na sequncia de auditorias a posteriori podem ter execuo coerciva sob a forma de restituio de fundos por ordem do Tribunal, ou atravs de multas.
A Assembleia da Repblica detm nos termos Lei um importante poder no processo oramental, no existindo limites para a sua capacidade de emendar a proposta de oramento do governo. Contudo, na prtica, o poder da Assembleia da Repblica limitado porque, em Portugal, o poder detido pelo lder do partido maioritrio, ou pelo lder de uma coligao partidria. Tal situao, combinada com uma forte disciplina partidria, significa geralmente que o oramento proposto pelo governo aprovado com poucas alteraes. Em anos recentes, foram feitos alguns esforos para fortalecer o papel da Assembleia da Repblica no processo oramental, por exemplo criando uma unidade tcnica de apoio oramental (UTAO), para produzir anlises especializadas das propostas de oramento do governo e instalando um sistema de informao oramental para dotar os deputados com informaes actualizadas em tempo-real sobre o oramento. O incremento da capacidade da Assembleia da Repblica para efectuar a anlise oramental refora a transparncia, atravs da disponibilizao de mais informao sobre finanas pblicas e da promoo de discusses sobre a efectividade e adequao da afectao dos recursos. Desta perspectiva, os recentes esforos da Assembleia da Repblica podem ser vistos como um importante marco na melhoria do sistema oramental. Em seguida, encontram-se recomendaes a ser consideradas para reforar a transparncia do processo oramental e para aumentar o papel da Assembleia da Repblica no mesmo.
Recomendaes para aumentar a transparncia do processo oramental e o papel da Assembleia da Repblica

O perodo dado Assembleia da Repblica para a discusso do oramento deve ser aumentado para pelo menos 3 meses, de forma a garantir tempo suficiente para que esta possa analisar e tomar decises sobre o documento em questo. Esta recomendao est de acordo com as orientaes da OCDE em matria de transparncia oramental. A Comisso de Oramento e Finanas deve adoptar uma abordagem do geral para o particular (top-down), focando-se sobretudo na aprovao do montante total para os principais agregados. Com a introduo da Oramentao por Programas e do quadro plurianual de despesa, o papel desempenhado pelas diferentes comisses parlamentares no processo oramental dever ser reequacionado. Uma possibilidade seria a Comisso Parlamentar de Oramento e Finanas aprovar os principais agregados do oramento, deixando s comisses sectoriais um papel de relevo na anlise detalhada das dotaes oramentais, dos indicadores de desempenho e dos resultados de cada programa. A Assembleia da Repblica deve considerar aumentar o nmero de efectivos da UTAO e alongar a durao do seu mandato, assegurando simultaneamente a independncia desta unidade. Um aumento de efectivos importante para garantir o apoio necessrio aos deputados no actual regime, assim como para preparar a implementao da Oramentao por Programas. Esta implicar um esforo adicional de anlise do oramento por parte daquela unidade, sendo necessrios mais especialistas para analisar a informao sobre desempenho fornecida pelo governo. O mandato da unidade deve ser alongado. Adicionalmente, a nomeao de um perito independente como responsvel pela unidade aumentaria ainda mais a credibilidade desta. A Assembleia da Repblica deve ser envolvida e consultada na definio de um novo oramento por programas. Este envolvimento pode ser alcanado atravs da criao de uma comisso eventual, ou de um grupo de trabalho na dependncia da Comisso de Oramento e Finanas, que recolha o parecer dos deputados relativamente nova forma de oramentao. Adicionalmente, seria til promover seminrios para informar os deputados relativamente aos detalhes da Oramentao por Programas e alterao do papel da Assembleia da Repblica neste mbito.
Nota
1. Com base na informao de Valente (2008), pp. 201-218.
Captulo 4
Execuo Oramental e Gesto Financeira
62 4. EXECUO ORAMENTAL E GESTO FINANCEIRA
Em Portugal, a execuo oramental tem assumido um papel de relevo enquanto meio de controlo da despesa pblica. Neste domnio, foram introduzidas algumas melhorias, tais como o aumento da cobertura e tempestividade dos dados de execuo oramental divulgados no Boletim Informativo mensal da DGO; a criao da figura de Controladores Financeiros em cada ministrio; e a modernizao gesto da Tesouraria do Estado. Contudo, so necessrias reformas adicionais, especialmente visando a simplificao dos processos de execuo oramental e de controlo financeiro, bem como a introduo da contabilidade patrimonial. O presente captulo examina os processos de execuo oramental e de gesto financeira e encontra-se organizado em quatro seces. A primeira aborda a execuo oramental, a estrutura das dotaes e a flexibilidade oramental; a segunda discute a contabilidade, auditorias internas e gesto de tesouraria; a terceira aborda questes de transparncia e responsabilizao nas empresas pblicas e em PPP; e a quarta fornece recomendaes para futuras melhorias.
1. Execuo oramental 1.1. Principais etapas no processo de execuo oramental

A lei do oramento aprovada pela Assembleia da Repblica contm mapas por classificao orgnica, por funo e por classificao econmica e diversos mapas informativos combinando as diversas classificaes (so disponibilizados Assembleia da Repblica mais de 5 000 mapas oramentais). Uma vez aprovada a Lei do Oramento do Estado pela Assembleia da Repblica, o governo emite no incio do ano o Decreto-lei de execuo oramental, que estabelece as regras para a execuo oramental naquele ano. Depois disto, a DGO publica uma Circular contendo alguns procedimentos operacionais a serem seguidos tambm durante esse ano. Depois das Delegaes da DGO terem autorizado a libertao de fundos do oramento, os montantes correspondentes so transferidos para as contas individuais de cada organismo no IGCP (subcontas da Conta nica de Liquidao). Subsequentemente, os organismos transferem os montantes em dvida para a conta bancria dos seus credores, recorrendo ao sistema de transferncias interbancrias nacional.
4. EXECUO ORAMENTAL E GESTO FINANCEIRA 63
Tal como referido no Captulo 2, a administrao central divide-se em servios integrados e em servios e fundos autnomos. Os servios integrados (ou subsector do Estado) possuem autonomia administrativa, mas no possuem autonomia financeira, s podendo assumir compromissos se estes forem compatveis com o seu oramento aprovado. A informao sobre as dotaes de cada servio carregada nos sistemas de informao contabilstica aps aprovao do Oramento do Estado pela Assembleia da Repblica. Todas as fases da execuo oramental so tambm registadas no sistema informtico pelos servios integrados. Os registos de contabilidade dos servios integrados so exportados para um sistema central, o que permite s delegaes da DGO a monitorizao diria da execuo oramental daqueles servios. Mensalmente, e antes da data-limite para os pagamentos ser atingida, os servios integrados solicitam Delegao da DGO a libertao dos fundos do seu oramento. A DGO avalia os pedidos de fundos e autoriza-os. Os servios e fundos autnomos possuem autonomia administrativa e financeira. A relao destes servios com as Delegaes da DGO e com o MFAP, no mbito do processo oramental, diz principalmente respeito aos pedidos de libertao de crditos oramentais e ao cumprimento dos deveres de prestao de informao sobre a execuo oramental. Portugal implementou dois mecanismos para assegurar o controlo oramental. O primeiro consiste no congelamento de determinadas verbas do oramento: uma percentagem de certas categorias de despesas no obrigatrias pode ser congelada no incio do ano oramental, por exemplo, o valor global da dotao pode ser congelado numa reserva de 15%, o que se traduz numa dotao lquida de 85% do valor original aprovado. O segundo mecanismo o chamado sistema de duodcimos. Este mecanismo permite a execuo gradual das despesas de modo a garantir que estas so distribudas pelo ano do oramento. Em regra, um duodcimo da dotao lquida de congelamentos afecto despesa a realizar em cada ms. Existem dois relatrios regulares sobre a execuo do oramento: o Boletim Informativo mensal da DGO e a Conta Geral do Estado. A Conta Geral do Estado contm os dados da execuo do oramento para todos os organismos da Administrao Central, assim como da Segurana Social, numa ptica de caixa. A Conta Geral do Estado submetida Assembleia da Repblica a 30 de Junho, aps o trmino do ano oramental. A Conta Geral do Estado tambm submetida ao Tribunal de Contas. Tanto o Boletim Informativo mensal da DGO como o relatrio da Conta Geral do Estado esto disponveis ao pblico no site da DGO. Para alm destes dois relatrios regulares, a DGO prepara relatrios internos sobre desvios na despesa e sobre necessidades de financiamento.

No que diz respeito ao controlo preventivo, deve sublinhar-se que as Delegaes da DGO se preocupam primordialmente em verificar se os fundos requeridos se situam dentro dos valores oramentados. Deste modo, no se pode afirmar que o controlo seja preventivo no sentido absoluto do termo. Os directores-gerais dos organismos possuem autonomia administrativa e so responsveis sobre as decises de gesto tomadas. As auditorias internas e externas identificam se esto a ser cometidas irregularidades. No caso da Lei do Oramento do Estado no ser aprovada atempadamente, podem ocorrer gastos aps o incio do ano do oramento. A Lei de Enquadramento Oramental (Art. 41) permite uma extenso automtica do perodo de vigncia da Lei do Oramento do Estado do ano anterior. Neste caso, um sistema de duodcimos aplicado provisoriamente s dotaes de despesa.
1.2. Flexibilidade oramental e reafectaes

Uma vez aprovado o oramento pela Assembleia da Repblica, existe alguma flexibilidade no que diz respeito reafectao das dotaes de despesa. Os ministrios encontram-se organizados de acordo com uma estrutura administrativa e cada categoria administrativa de maior envergadura inclui organismos com objectivos e funes similares. O valor global de cada captulo orgnico no pode ser excedido a no ser que uma das seguintes situaes se verifique: um organismo gere uma receita prpria superior ao previsto; a legislao permita que os saldos transitem do ano precedente; outro organismo do mesmo ministrio, ou outro ministrio no contexto do mesmo programa oramental, transfira fundos oramentados; ou o MFAP autorize um aumento do limite superior de despesa, financiado por uma transferncia da dotao provisional. Podem tambm ocorrer reafectaes entre diferentes rubricas do oramento do servio, ou entre subdivises oramentais. Estas reafectaes podem verificar-se entre organismos que se encontrem sob o mesmo captulo orgnico, desde que a categoria funcional implcita ao oramento se mantenha inalterada. Todas estas regras esto especificadas na legislao, principalmente na Lei de Enquadramento Oramental de 2001; num Decreto-lei de 1995 sobre alteraes oramentais da competncia do governo, no Decreto-lei de execuo do oramento anual e em Circulares da DGO. Por motivos de gesto, as reafectaes oramentais ocorrem frequentemente, sendo as mais comuns as relacionadas com a necessidade de disponibilizar recursos adicionais a organismos que no tm a capacidade de suportar o aumento anual da remunerao base determinado pelo governo.
Se as dotaes oramentais de outros organismos dentro de um mesmo ministrio puderem compensar as despesas no previstas, essas reafectaes podem ocorrer em algumas circunstncias. Caso tal no se verifique, o Ministrio das Finanas poder cobrir as necessidades adicionais por descongelamento das verbas inicialmente reservadas ou recurso dotao provisional. Antes de aprovar um pedido de financiamento por recurso dotao provisional, o Ministro das Finanas, ou o Secretrio de Estado do Oramento, decide se o autoriza ou no, baseando a sua deciso na anlise da DGO sobre os mritos do pedido. (A dotao provisional corresponde em 2008 a 600 milhes de euros, 1,04% do total da despesa.) Quando as reafectaes no so possveis e quando no existe disponibilidade de fundos na dotao provisional, s pode ocorrer um aumento na despesa se for aprovado um oramento rectificativo. Na ltima dcada, entre os anos de 1998 e 2007, existiu geralmente um oramento rectificativo por ano, com excepo dos anos de 2000 e de 2003. Nos ltimos dois anos, 2006 e 2007, no foi apresentado Assembleia da Repblica qualquer oramento rectificativo. Para 2008, todas as alteraes oramentais que no afectem o dfice sero aprovadas ao nvel do ministro da tutela, com a restrio de que este no poder fazer reafectaes entre diferentes Captulos, ou entre classificaes funcionais. Este novo procedimento dever aumentar substancialmente a responsabilidade oramental dos ministrios sectoriais e dever reduzir o carcter muito micro da anlise oramental da DGO. A tabela 4.1 mostra o actual sistema de alteraes oramentais em Portugal, identificando tambm as entidades responsveis pela aprovao dos diferentes tipos de alterao.
1.3. Simplificao do controlo financeiro e delegao de responsabilidades aos ministros sectoriais

Os actuais procedimentos de planeamento e de controlo oramentais, excessivamente detalhados e ineficientes, precisam de ser simplificados, devendo proceder-se a uma reviso completa e abrangente dos processos de gesto financeira. Actualmente, a DGO exerce controlo directo sobre mais de 500 organismos que efectuam despesas. Tal torna particularmente difcil o desenvolvimento de uma viso global de cada ministrio e/ou das principais reas da despesa. Para promover estas mudanas, bem como aquelas propostas no mbito da iniciativa sobre Oramentao por Programas, essencial que o papel da DGO evolua de um controlo detalhado da execuo oramental para um controlo e anlise a um nvel mais agregado.

Tabela 4.1. Natureza e competncia para autorizar alteraes oramentais
Natureza Transferncias de verbas Abrangncia e descrio Entre diferentes ministrios, captulosa orgnicos ou classificaes funcionais, com as seguintes excepes: Entre diferentes servios: a: i) modificaes na lei orgnica do governo ou dos ministrios; ii) modificaes na misso de um servio ou resultantes da criao de novos servios. Entre diferentes ministrios, captulos ou classificaes funcionais, se ocorrerem transferncias autorizadas com contrapartida na dotao provisional. correspondente classificao funcional no altere o Mapa IIIb da lei do oramento, aprovado pelo Parlamento. No mbito do oramento do mesmo servio: Competncia para autorizar Assembleia da Repblica
Entre diferentes ministrios ou captulos devido Governo
(ministro da tutela)
Governo (Ministro das Finanas)
Dentro do mesmo capitulo, desde que a Governo
Reafectao para outra classificao econmica Governo

de dotaes relativas a remuneraes dos trabalhadores. Reafectao para outra classificao econmica de dotaes relativas a penses, despesas de sade e de activos e passivos financeiros. de dotaes oramentais anteriormente reforadas com contrapartida na dotao provisional. Reforo/inscrio de dotaes de despesa com transferncias para Administraes Pblicas.
(Ministro das Finanas) Governo (ministro da tutela e Ministro das Finanas) Governo (ministro da tutela e Ministro das Finanas) Governo (ministro da tutela e Ministro das Finanas) tutela e Ministro das Finanas)
Reafectao
Novas despesas de material de transporte Governo (ministro da

(i.e. no previsto no oramento aprovado) ou respectivo aumento.
Restantes situaes.
Governo (rgos de direco dos servios)
a. Captulo orgnico: os ministrios encontram-se organizados de acordo com uma estrutura orgnica, e cada classificao orgnica principal (captulo) inclui os servios que apresentam objectivos e funes similares. b. Mapa III: despesa do subsector do Estado (i.e. servios com autonomia administrativa), por classificao funcional.
Tabela 4.1. Natureza e competncia para autorizar alteraes oramentais (cont.)

Natureza Aumento da despesa global Abrangncia e descrio Aumento da despesa global de um ministrio, captulo ou classificao funcional, com as seguintes excepes: mais elevadas do que o previsto. saldos transitados de anos anteriores, caso esteja previsto na legislao. Administrao Central, da Segurana Social ou da Unio Europeia. Competncia para autorizar Parlamento
Devido s receitas prprias de um servio serem Governo
Despesa adicional resultante da utilizao de Governo (ministro da

tutela e Ministro das Finanas) (ministro da tutela)
Devido a transferncias de outras entidades da Governo
A DGO deve abandonar a actual nfase a um nvel muito detalhado da despesa para se centrar na anlise de desvios na execuo oramental e no desempenho financeiro dos programas oramentais. A DGO deve providenciar aos servios uma orientao clara sobre os requisitos de execuo do oramento e sobre os prazos limite para reportar informao sobre o oramento. A DGO poderia organizar formao para o pessoal dos ministrios/unidades de despesa sobre responsabilidades oramentais delegadas. A anlise detalhada das alteraes oramentais poder ser reduzida medida que os gestores dos programas assumam a responsabilidade pela despesa e medida que as dotaes sejam associadas a programas. As dotaes poderiam ser aprovadas numa lgica de programas, com a libertao de fundos a ocorrer automaticamente numa base trimestral, a no ser que necessidades especficas do programa justificassem uma distribuio alternativa. A distribuio dos fundos deveria ser condicional ao cumprimento de requisitos do programa, tais como a submisso de planos de implementao, ou a criao de estruturas de avaliao. A simplificao da gesto financeira, a adopo da Oramentao por Programas e a alterao no papel desempenhado pela DGO, abrem caminho para a delegao de responsabilidades aos ministrios sectoriais, os quais deveriam assumir a responsabilidade primria na gesto dos programas e na execuo do oramento. A delegao de competncias poderia ser efectuada caso a caso, em funo do desempenho dos programas e do sucesso dos ministrios em montar estruturas de responsabilizao financeira. Reconhecendo a histria de Portugal no que toca ao excesso de despesa,

importante verificar a capacidade e as estruturas de responsabilizao financeira antes de delegar competncias aos ministrios sectoriais. Cada ministrio deveria ter um gabinete de gesto financeira, o qual poderia assumir a responsabilidade pela execuo do oramento e pela superviso dos programas oramentais do ministrio. Este gabinete deveria encontrar-se sob superviso do controlador financeiro, que deveria responder directamente ao ministro. Para alm disto, todos os ministrios precisam de assegurar que possuem um GPEARI com funo de planeamento e gesto estratgica. Estas medidas so necessrias para implementar a iniciativa de Oramentao por Programas. Deveriam existir estruturas claras de responsabilizao e que assegurem a implementao da contabilidade patrimonial. No contexto de um quadro plurianual de despesa, cada ministro da tutela deveria ser o principal responsvel por qualquer excesso nas despesas do seu ministrio. Estas mudanas deveriam ocorrer no contexto da agenda mais global de reformas do governo.
2. Contabilidade financeira e gesto da tesouraria

Em Portugal, at Setembro de 2007, as funes de gesto da dvida e da tesouraria eram da responsabilidade de duas entidades distintas, o IGCP e a DGTF. O IGCP era responsvel por minimizar a longo prazo os custos da dvida. O Tesouro era responsvel por funes de gesto da tesouraria, tanto pela gesto da liquidez, como pela prestao de servios financeiros a entidades pblicas. As duas funes foram integradas no IGCP. O IGCP gere a Conta nica de Liquidao, sediada no Banco de Portugal. O Instituto desenvolve um plano anual de gesto de tesouraria que actualizado tanto diariamente como mensalmente. O IGCP actua como um banco do Estado, processando todos os pagamentos e recebimentos. O IGCP tambm assegura as funes de gesto da dvida do Estado portugus. At agora, a ligao directa entre o endividamento e a gesto da tesouraria permitiu ao IGCP reduzir as necessidades de liquidez em mil milhes de euros, tendo como resultado importantes poupanas em juros. De acordo com o ndice Europeu de Pagamentos (Primavera de 2007), Portugal, estava em ltimo lugar entre os 25 pases listados, no que respeita a riscos de pagamento. Os pagamentos tardios foram reconhecidos como tendo um efeito negativo na competitividade das empresas. O oramento de 2008 apresentou um programa para reduzir os prazos de pagamento no sector pblico. De acordo com este programa, a reduo dos prazos de pagamento constar obrigatoriamente das Cartas de Misso dos dirigentes.
Sistemas de contabilidade: um dos objectivos do Governo para 2008 a aplicao da Rede Integrada de Gesto dos Recursos do Estado (RIGORE), na totalidade da administrao pblica; isto significa que todos os ministrios adoptariam a contabilidade patrimonial para efeitos de reporte financeiro. O MFAP tem estado a desenvolver uma plataforma comum para a gesto financeira e de recursos humanos no mbito do designado programa RIGORE. O governo iniciou a introduo da contabilidade patrimonial em 1997. Uma vez que at data apenas alguns organismos a introduziram, pode ser irrealista assumir que o plano estar plenamente implementado durante o ano de 2008. O governo portugus planeia igualmente vir a adoptar as normas internacionais de contabilidade para o sector pblico. Os servios integrados (subsector do Estado) continuam a utilizar a contabilidade de caixa. Alguns dos servios e fundos autnomos implementaram a contabilidade patrimonial. Os dados da execuo oramental dos servios integrados so divulgados com uma periodicidade mensal no Boletim Informativo da DGO. As contas mensais do Estado, incluindo os fundos e servios autnomos e a segurana social, so publicadas 20 dias aps o final do ms. As contas dos governos regionais e das autarquias locais so disponibilizadas trimestralmente, 50 dias aps o final do trimestre. A Conta Geral do Estado preparada aps o trmino do ano e submetida Assembleia da Repblica, o mais tardar a 30 de Junho do ano seguinte. Os governos regionais reportam a informao financeira em base caixa. Contudo, feito um ajustamento para a base patrimonial. Este ajustamento consiste em adicionar os valores para a despesa efectuada, mas no paga, e em subtrair os compromissos de anos anteriores que foram pagos durante o ano em questo. A contabilidade dos municpios de base patrimonial e inclui o mesmo tipo de ajustamentos que os efectuados para o governo regional. Apesar da implementao do Plano Oficial de Contabilidade das Autarquias Locais (POCAL), ainda no foi adoptada uma base patrimonial na sua totalidade, na medida em que a utilizao da nova informao para a produo de Contas Nacionais est ainda a ser analisada pelo Instituto Nacional de Estatstica. Auditoria interna: A Inspeco-Geral de Finanas (IGF) rene os Inspectores-Gerais da administrao pblica portuguesa. A IGF o rgo interno responsvel por: sistema financeiro; auditorias ao valor acrescentado da despesa e auditorias informticas; anlise da avaliao do desempenho; e estabelecimento de padres para a responsabilidade financeira em Portugal. O mandato da IGF cobre todos os organismos da administrao central, organismos locais, empresas pblicas do Estado e dos municpios, bem

como todas as entidades privadas financiadas por fundos nacionais, ou europeus. As auditorias anuais da IGF so acompanhadas por uma avaliao do risco e por reunies com as unidades de auditoria interna dos ministrios sectoriais. A IGF desenvolve um plano anual de auditorias para complementar os planos de auditoria dos ministrios. A IGF apresenta os seus resultados num relatrio anual sintetizando os relatrios de auditorias dos ministrios. A IGF realizou auditorias-piloto sobre o valor acrescentado da despesa. A IGF estabeleceu comisses de coordenao para estabelecer directivas estratgicas do sistema de auditorias, criar um plano de formao para auditores, definir os requisitos dos planos de auditorias anuais, bem como para definir os padres para as actividades de auditoria. A IGF partilha regularmente o seu plano de auditoria, assim como os seus resultados, com o Tribunal de Contas. A IGF possui uma equipa de 160 pessoas, na sua grande maioria auditores com formao universitria. Os membros da equipa da IGF so frequentemente recrutados para preencher posies de topo nos gabinetes de auditoria dos ministrios. O recrutamento para a IGF tornou-se complicado devido actual restrio sobre as contrataes 1 entrada para 2 sadas que foi aplicada administrao pblica portuguesa.
3. Questes de transparncia e de responsabilizao de empresas pblicas e de parcerias pblico-privadas

Com o crescimento das empresas estatais e das PPP, Portugal deveria promover a transparncia e a responsabilizao relativamente s operaes destas duas estruturas. Sector Empresarial do Estado (SEE): As empresas pblicas tm uma grande presena nas reas dos transportes, no abastecimento de gua, na gesto de infra-estruturas, hospitais e na recuperao urbana. Aps um longo perodo de privatizaes durante a dcada de 90 do sculo XX, o SEE em Portugal representa 5,6% do PIB. Em 2005, o valor nominal da participao pblica nestas empresas era de cerca de 12 mil milhes de euros. Melhorar a transparncia e a responsabilizao das empresas pblicas importante, na medida em que estas constituem uma parcela significativa da economia portuguesa. De acordo com a OCDE, as empresas pblicas so responsveis por 2,5% do emprego total (OCDE, 2008c). Em 2006, as empresas pblicas receberam do Estado um montante de 704 milhes de euros. O crescimento das empresas pblicas deve ser acompanhado de esforos para avaliar a sua eficincia e para analisar as perdas sofridas. Em 2007, Portugal aprovou
uma lei relativa governao das empresas do sector pblico. Esta lei pretende fortalecer a responsabilizao das empresas do sector pblico e aumentar os incentivos gesto orientada para o desempenho (OCDE, 2008c). A lei refora os mecanismos de controlo financeiro e introduz obrigaes especficas para o reporte da informao. Os efeitos ex post desta reforma ainda no foram medidos. As operaes das empresas pblicas escapam a um escrutnio detalhado porque a informao sobre as suas receitas e despesas no est includa no oramento. Para alm disso, uma vez que o MFAP e a DGO se centram em oramentos assentes em dotaes, o facto das empresas pblicas se financiarem muitas vezes atravs de emprstimos, ir continuar a mant-las fora do escrutnio do MFAP e da DGO. Este um motivo para preocupao e cuidado, especialmente quando o financiamento das empresas pblicas assenta numa conjugao pblico-privado. As empresas pblicas com tal sistema de financiamento so vulnerveis a choques financeiros que afectam o sector privado, nos quais as perdas sero suportadas pelo Estado, ou seja, pelo dinheiro dos contribuintes. O nvel de endividamento das empresas pblicas deveria ser revelado. Para promover maiores ganhos de eficincia, as demonstraes financeiras das empresas pblicas, com nfase nos subsdios governamentais (i.e. emprstimos directos, garantias, etc.) deveriam ser includas no Oramento do Estado, como um memorando ou em anexo, para que os decisores pudessem estar mais cientes da escala e abrangncia dos eventuais riscos. Parcerias Pblico-Privadas: Em Portugal, as PPP encontram-se sujeitas a duas avaliaes: uma quasi-dotao oramental e uma metodologia de avaliao para verificar a sua eficincia e sustentabilidade. Para cada projecto existe uma comisso interministerial, que inclui representantes do MFAP e da Parpblica. Cada projecto PPP da Administrao Central sujeito a um processo de reviso em determinados marcos das fases de preparao, negociao e renegociao. Este processo de reviso permite que o Ministro das Finanas pare o projecto e concedelhe o poder de veto se o projecto no demonstrar eficincia, ou se colocar em risco a disciplina oramental. A equipa de projecto prepara um estudo preliminar de viabilidade e leva a cabo uma anlise de Custo Pblico Comparvel uma anlise do custo esperado do projecto caso este fosse desenvolvido sem recurso a financiamento privado. O Jri dos concursos pblicos para PPP toma o valor do Custo Pblico Comparvel como um valor mximo para o custo do contrato, mantendo o Estado o direito de cancelar o concurso caso este seja superior ao Custo Pblico Comparvel.

Os contratos PPP possibilitam que os custos e riscos sejam transferidos da presente gerao para geraes futuras e podem acarretar riscos excessivos. Portugal reconheceu este problema ao criar a unidade PPP na Parpblica e ao estabelecer o processo de revises de projecto atrs descrito. Este processo aplica-se administrao central, no se aplicando a empresas pblicas ou a governos locais. A transparncia e a responsabilizao poderiam ser promovidas pela incluso no oramento por programas do investimento nas empresas pblicas. No que respeita s PPP, deveria ser includa na informao sobre a anlise de riscos. Adicionalmente, antes de se tomar a deciso de lanar uma PPP, o Custo Pblico Comparvel deveria ser discutido no Parlamento.
O sistema de execuo oramental portugus est muito centrado em assegurar a conformidade legal e regularidade da despesa. A actual estrutura oramental muito detalhada resulta num nmero excessivo de alteraes oramentais. A anlise detalhada efectuada pela DGO em matria de libertao de crditos e de alteraes oramentais no produtiva. A fragmentao da estrutura do oramento impede uma viso mais global das polticas e programas do oramento. Os recursos humanos esto, em todos os nveis, ocupados no processamento de transaces em vez de se concentrarem na anlise das polticas ou do desempenho. Para abordar estas questes, e para melhorar a execuo oramental e a gesto financeira, deveriam ser tomadas em considerao as recomendaes que em seguida se apresentam.
Recomendaes principais para melhorar a execuo oramental e a gesto pblica

Simplificar a execuo oramental e o processo de controlo financeiro. A transio para um oramento por programas orientado para o desempenho ir requerer a delegao de responsabilidades oramentais nos ministrios e/ou gestores de programas. A reduo do nmero de linhas do oramento dever reduzir a necessidade de controlo detalhado pela DGO e aumentar flexibilidade da actuao dos gestores de programas. Os ministrios, e em particular os organismos pblicos, devero ter a responsabilidade primria pela execuo oramental e pela gesto dos programas. O controlo detalhado das alteraes oramentais deve ser fortemente reduzido, medida que os gestores dos programas assumam a responsabilidade por desvios na despesa e que as dotaes oramentais passem a estar estruturadas em programas. Esta evoluo implica uma profunda reviso dos processos de gesto financeira do sector pblico. Transferir a responsabilidade primria pela execuo oramental para os organismos que executam a despesa. A DGO deve fornecer aos organismos sectoriais orientaes claras em matria de execuo oramental e estabelecer prazos de reporte sobre a mesma. A DGO dever igualmente organizar formao para os funcionrios dos ministrios sectoriais envolvidos nas novas responsabilidades. A aprovao das dotaes oramentais dever ser feita numa lgica de programas, sendo a distribuio de fundos implementada, em regra, de forma automtica e com periodicidade trimestral, mas podendo existir excepes de acordo com as especificidades dos programas. A libertao de fundos deve ser condicional ao cumprimento de determinados requisitos dos programas, tais como a submisso de planos de implementao ou a criao de estruturas de avaliao. O papel da DGO seria assim alterado, de um controlo detalhado para uma anlise dos desvios oramentais e da execuo financeira dos programas. Reforar a responsabilizao dos ministrios sectoriais. Os ministrios sectoriais devem ser devidamente responsabilizados pela forma como exercem as novas competncias em matria de gesto financeira. Antes de concretizar a delegao de competncias, importante garantir que cada ministrio se encontra dotado das estruturas necessrias para desempenhar e responder pelas novas funes. Cada ministrio dever ter um Departamento Financeiro, responsvel pela execuo oramental e pelo acompanhamento da Oramentao por Programas no ministrio. Este Departamento dever ser gerido por um Controlador Financeiro que reporte directamente ao ministro da tutela. Adicionalmente, necessrio para a implementao da Oramentao por Programas que todos os ministrios tenham um GPEARI, com a funo de planeamento e gesto estratgica. Implementao da contabilidade patrimonial. Os ministrios sectoriais necessitam de adoptar um sistema de contabilidade patrimonial, o que tem vindo a ocorrer de forma lenta. Concluir a implementao desta reforma contabilstica deve ser uma prioridade.
Recomendaes principais para melhorar a execuo oramental e a gesto pblica (cont.)

Expandir a anlise e avaliao das PPP s empresas pblicas e administrao regional e local. O controlo estabelecido a nvel da administrao central para as PPP parece ser adequado. Controlos semelhantes devem ser aplicados a contratos de PPP realizados por empresas pblicas e pelos governos regionais e locais. As PPP tm o potencial de criar despesas futuras e, nessa medida, os contratos devem ser cuidadosamente analisados e avaliados de forma a assegurar que respeitam princpios de eficincia e que o sector pblico no assume riscos desmesurados. Adicionalmente, antes de uma deciso sobre o lanamento de uma PPP, o Custo Pblico Comparvel dever ser debatido no Parlamento. Embora o processo de preparao de uma PPP na Administrao Central parea adequado, necessrio melhorar o reporte sobre os compromissos futuros neste domnio. Para melhorar a transparncia em relao s empresas pblicas, importante que existam regras contabilsticas claras relativamente incluso destas entidades na esfera das administraes pblicas, assegurando um tratamento consistente em funo da sua autonomia e da natureza das suas actividades. Adicionalmente, dever ser garantida uma maior clareza e consistncia nas regras aplicadas s empresas pblicas relativamente sua capacidade de endividamento, aos nveis de endividamento e contratao de PPP.
Captulo 5
Melhorar a Responsabilizao pelos Resultados
76 5. MELHORAR A RESPONSABILIZAO PELOS RESULTADOS
A presso para reduzir a despesa pblica e para melhorar a sua eficincia levou o governo portugus a conceber e a implementar um conjunto de reformas para melhorar o desempenho do sector pblico. Duas das mais importantes e recentes iniciativas so a Oramentao por Programas e o Sistema Integrado de Gesto e Avaliao do Desempenho na Administrao Pblica (SIADAP). Estas reformas pretendem deslocar a nfase da gesto e da oramentao de um controlo detalhado dos recursos disponveis para o desempenho e os resultados. Tradicionalmente, o desempenho dos gestores e dos servios pblicos no era medido ou avaliado de uma forma sistemtica. A cultura vigente enfatizava o cumprimento de regras por oposio responsabilizao sobre os resultados alcanados. Tal como discutido no captulo anterior, a nfase no desempenho requer mudanas fundamentais nos processos de responsabilizao e nos processos oramentais, mas requer tambm alteraes nas atitudes culturais e nos comportamentos dos indivduos e das organizaes. Neste Captulo, examinaremos estas iniciativas de reforma e coloc-lasemos no contexto mais abrangente da experincia da OCDE. O Captulo divide-se em cinco seces. A primeira fornece uma definio de oramentao orientada para o desempenho e discute as tendncias de implementao nos pases da OCDE. A segunda descreve a iniciativa de oramentao por programas e a terceira sublinha os desafios e as dificuldades que Portugal deve ter em conta medida que esta reforma avana. A quarta seco descreve a reforma SIADAP, sublinhando, com base na experincia de outros pases da OCDE, possveis desafios na implementao desta iniciativa. A ltima seco apresenta recomendaes para a implementao da oramentao orientada para o desempenho.
1. Da informao de desempenho oramentao baseada no desempenho: experincias dos pases da OCDE

A maioria dos pases da OCDE desenvolveu informao sobre o desempenho. Muitos pases adoptaram uma estrutura de oramentao por programas, e muitos introduziram alguma forma de oramentao baseada no desempenho. Nos pases da OCDE, o debate em torno da oramentao baseada no desempenho frequentemente turvado por definies ambguas.
5. MELHORAR A RESPONSABILIZAO PELOS RESULTADOS 77
Torna-se, assim, importante distinguir entre oramento por programas, informao sobre o desempenho e a oramentao baseada no desempenho. Simplificando, a oramentao por programas e a informao sobre o desempenho poderiam ser reformas independentes, isoladas, ou poderiam ser etapas do processo de desenvolvimento de oramentao orientada para o desempenho. A seco que se segue define estes termos e discute as tendncias observadas nos pases membros da OCDE.
1.1. Oramentao por programas

Um oramento por programas uma forma de estruturao do oramento. O oramento pode ser organizado de acordo com os bens e servios produzidos, ou em programas. As dotaes de um determinado programa caracterizam-se por terem subjacentes objectivos relacionados uns com os outros, ou por partilharem um mesmo objectivo final, e servem para financiar todas as actividades relacionadas com a produo de bens e servios no mbito do programa em questo. Normalmente, os programas possuem objectivos ou uma Carta de Misso, os quais descrevem as aces necessrias para alcanar o desempenho pretendido. Apesar do nvel de detalhe variar de pas para pas, um dos principais objectivos da introduo de oramentos por programas a melhoria da transparncia. Por exemplo, para melhorar a transparncia oramental, os governos dos Pases Baixos e da Sucia reestruturaram os seus oramentos em reas de actuao e em programas. Estruturar o oramento em programas melhora a clareza, ao permitir acompanhar o percurso do dinheiro e ao associar os fundos com os objectivos das polticas planeadas. Por comparao com um oramento muito detalhado, um oramento baseado em programas e/ou objectivos de poltica mais facilmente compreendido pelos polticos e pelo pblico em geral. Tambm pode facilitar a delegao de responsabilidade financeira e de gesto para os gestores de programas, o que, em teoria, melhora a eficincia.
1.2. Desenvolvimento de informao sobre o desempenho

A informao sobre o desempenho permite que os governos meam os progressos alcanados. Esta informao permite verificar se o governo se encontra a caminhar no sentido de atingir os objectivos das suas polticas e dos seus programas. Este tipo de informao tambm possibilita o aceder a informao sobre resultados, ao fornecer detalhes sobre quais as iniciativas que esto a ser bem sucedidas e sobre as que no esto. Mais e melhor informao sobre o desempenho dos programas e dos servios melhora e

facilita a tomada de deciso por parte dos polticos e dos dirigentes da administrao pblica. Os pases da OCDE tm, desde h uns anos, estado a trabalhar no desenvolvimento de informao sobre desempenho. Em 2007, 40% dos pases da OCDE relataram que, ao longo da ltima dcada, tinham desenvolvido a sua primeira iniciativa governamental global para a introduo da medio do desempenho. 26% Dos governos introduziu a sua primeira iniciativa nos ltimos cinco anos (OCDE, 2007b). Actualmente, quase todos os pases da OCDE dispem de informao sobre desempenho. Para avaliar o desempenho no financeiro, a maioria dos governos desenvolveu quer medidas de desempenho (e/ou objectivos) quer avaliaes. Em 2007, as avaliaes eram a abordagem mais comum para medir o desempenho no financeiro do governo (OCDE, 2007c). Neste domnio, Portugal situa-se atrs de outros pases da OCDE, por no possuir uma estratgia governamental para o desenvolvimento de informao sobre o desempenho, embora tenha recentemente comeado a trabalhar nesse sentido. Apesar da disponibilidade da informao variar de sector para sector, algumas reas, como a sade e a educao fizeram mais progressos. No sector da sade, atravs da introduo de grupos de diagnstico, tem ocorrido um extenso desenvolvimento de informao sobre o desempenho e sobre custos. A produo de informao sobre o desempenho no constitui um fim em si mesmo, pelo contrrio, para que seja til, a informao deve ser utilizada nos processos de tomada de deciso. Existem vrias formas atravs das quais tal pode ser conseguido. Por exemplo, a informao pode ser usada para definir e planear polticas, para melhorar a transparncia quer perante o pblico em geral quer perante a Assembleia da Repblica, para ajudar os gestores a gerir os seus organismos e os seus programas e para melhorar o processo de deciso sobre oramentao. A informao sobre o desempenho mais habitualmente utilizada pelos gestores para gerir programas (Curristine, 2005, p.113).
1.3. Oramentao baseada no desempenho

A oramentao baseada no desempenho diz respeito ao uso da informao sobre o desempenho no processo oramental para efeitos de atribuio de recursos. As principais etapas no processo de desenvolvimento de uma oramentao baseada no desempenho so possuir um oramento estruturado por programas e desenvolver informao sobre o desempenho que mea os resultados dos programas. No possvel ter uma
oramentao desempenho.
baseada
no
desempenho
sem
informao
sobre
Apesar de difcil, possvel possuir oramentao baseada no desempenho sem um oramento estruturado por programas. Por exemplo, nos Estados Unidos, o oramento estruturado com base em dotaes de despesa a um nvel detalhado. Contudo, a ferramenta PART (Program Assessment Rating Tool), que avalia programas e organismos pblicos, fornece informao sobre desempenho que depois utilizada na tomada de decises sobre oramentao por parte do governo. A oramentao baseada no desempenho est relacionada com a utilizao da informao sobre o desempenho no processo decisrio sobre a oramentao. Existem modelos e abordagens distintas oramentao baseada no desempenho (OCDE, 2007d). A tabela 5.1 distingue trs categorias diferentes.
Tabela 5.1. Categorias de oramentao baseada no desempenho
Tipo Ligao entre a informao sobre desempenho e financiamento Sem Ligao Desempenho planeado ou verificado Objectivo principal no processo oramental Responsabilizao
Forma de apresentao Oramentao informada pelo desempenho Oramentao em funo do desempenho
Objectivos de desempenho e/ou resultados de desempenho Objectivos de desempenho e/ou resultados de desempenho Resultados de desempenho
Ligao fraca/indirecta Ligao forte/directa
Planeamento e/ou responsabilizao Atribuio de recursos e responsabilizao
Fonte: OCDE (2007), Performance Budgeting in OECD Countries.
A primeira categoria a oramentao por desempenho meramente como forma de apresentao. A informao sobre desempenho apresentada nos documentos do oramento, ou noutros documentos do governo. Nesta categoria, a informao sobre o desempenho includa como uma informao de fundo e habitualmente apenas utilizada para efeitos de prestao de contas. A segunda categoria a oramentao informada pelo desempenho. Os recursos esto relacionados de uma forma indirecta, ou com propostas de desempenho futuro, ou com resultados em matria de desempenho. A

informao sobre desempenho importante no processo de tomada de deciso, mas no determina necessariamente a quantidade de recursos que so atribudos a uma determinada actividade ou projecto. A terceira categoria a oramentao em funo do desempenho. Esta categoria implica uma ligao directa dos recursos a unidades de desempenho, normalmente a produo de bens e servios. Um exemplo so as consultas mdicas no sector da sade. Em certos sectores, possvel introduzir ligaes directas, mas estas devem ser decididas caso a caso e no pelo estabelecimento de um sistema geral que abranja toda a administrao pblica. Existem situaes especficas em alguns sectores, tais como a sade e o ensino superior, em que se conseguiram ganhos de eficincia pela aplicao de uma oramentao directamente ligada ao desempenho. Nos ltimos anos, Portugal aplicou esta forma de oramentao no domnio da prestao de servios de sade. Foram criados 34 hospitais-empresa e, at data, esta medida trouxe benefcios em termos de aumento da actividade, incluindo maior volume de cirurgias realizadas e um aumento no nmero de doentes tratados.
1.4. Oramentao informada pelo desempenho

A maioria dos pases da OCDE que utiliza informao sobre o desempenho no processo oramental segue um modelo de oramentao informada pelo desempenho. Nos pases da OCDE, quando a informao de desempenho (medidas e/ou avaliaes do desempenho) faz parte do processo oramental, esta habitualmente utilizada, em conjunto com outras informaes sobre prioridades polticas e oramentais, para determinar a afectao das dotaes oramentais, sendo por isso apenas um dos factores do processo de tomada de deciso (OCDE, 2007d). No existe uma ligao directa ou mecnica entre o desempenho (planeado ou verificado) e o financiamento. A conexo , na melhor das hipteses, indirecta; s vezes existe uma ligao fraca entre os recursos e a informao sobre o desempenho. Quando a informao de desempenho utilizada, pode s-lo para efeitos de planeamento e/ou de prestao de contas isto , o ministrio das finanas poderia utilizar a informao sobre o desempenho planeado para informar decises de financiamento, ou utilizar o desempenho passado para responsabilizar os organismos pelos resultados alcanados. Num questionrio recentemente conduzido pela OCDE, mais de dois teros dos pases responderam que no ligam o financiamento directamente aos resultados no conjunto da administrao pblica (OCDE, 2007b). No recomendvel estabelecer, de uma forma sistemtica e para o conjunto da administrao pblica, uma relao directa, ou estreita, entre financiamento e resultados. Essas ligaes automticas distorcem os incentivos, geram
comportamentos estratgicos, ignoram as causas subjacentes ao desempenho insatisfatrio, e requerem uma qualidade muito elevada de informao sobre desempenho, que raramente se encontra disponvel.
1.5. Os desafios
Os pases da OCDE reconhecem muitas vantagens no desenvolvimento e utilizao de informao sobre o desempenho no processo oramental. No entanto, nenhum pas se tornou ainda perito neste domnio; mesmo os pases que tm vindo a implementar reformas h mais de dez anos continuam a enfrentar dificuldades em alguns aspectos. A implementao da oramentao baseada no desempenho tem-se revelado um desafio quer no plano tcnico quer no plano cultural, relacionando-se o segundo com as dificuldades intrnsecas na alterao dos padres de comportamento dos principais actores do processo oramental. Desafios contnuos de natureza tcnica incluem a necessidade de melhoria do processo de medio de actividades e a qualidade da informao de desempenho obtida atravs de avaliaes e medidas de desempenho. Os pases tambm encontram dificuldades a nvel da utilizao da informao de desempenho no processo de deciso oramental, designadamente quanto forma de relacionar a informao de desempenho com os recursos, e capacidade para convencer os polticos a usar esses dados no processo de tomada de decises. A experincia destes pases demonstra que a existncia de um procedimento para integrar a informao de desempenho no processo oramental uma condio necessria mas no suficiente para garantir a sua utilizao. Outros factores que influenciam a efectiva utilizao desta informao incluem a sua qualidade, a capacidade institucional do ministrio das finanas e dos ministrios sectoriais, bem como o ambiente poltico e econmico.
2. A Reforma da Oramentao por Programas em Portugal

Em 2006, Portugal iniciou a sua primeira tentativa de implementao de um sistema de oramentao baseada no desempenho ao conjunto da administrao pblica. Esta reforma foi iniciada pela Lei do Oramento do Estado para 2006, onde se estipulou que a proposta de Oramento de 2010 deveria apresentar uma estrutura de Programas. Conforme se mencionou no Captulo 1, a Comisso para a Oramentao por Programas (COP) foi estabelecida em 2007, para contribuir para o desenho desta reforma enquanto parte de um pacote mais abrangente de reformas oramentais, que inclui propostas para a introduo de uma regra de despesa e de um quadro plurianual de despesa.
Caixa 5.1. Experincias de pases da OCDE com Oramentao baseada no Desempenho

Dinamarca
A Dinamarca trabalha no desenvolvimento de mtodos de mensurao do desempenho h mais de dez anos e adoptou uma abordagem baseada em duas vertentes. Primeiro, foram implementados pelo governo contratos baseados no desempenho. Estes contratos possuem trs elementos centrais: estabelecimento dos objectivos a atingir, condies do contrato, e reporte anual sobre o desempenho. Os ministrios estabelecem contratos baseados no desempenho com organismos individuais (os contratos no tm carcter jurdico vinculativo). Por sua vez, os organismos tm que produzir relatrios anuais onde detalham os resultados alcanados face s metas especificadas no contrato. A avaliao, efectuada em 2004, pelo governo dinamarqus ao sistema de contratos de desempenho revelou que existiam 119 contratos celebrados entre ministrios e organismos contendo um total de 3 701 objectivos de desempenho. Mais de 90% dos objectivos eram mensurveis e 71% estavam relacionados com actividades externas aos programas. Os relatrios so elaborados pelos organismos, aprovados pelo ministrio responsvel, e depois submetidos ao Parlamento dinamarqus. Embora a entrega destes relatrios seja obrigatria desde 1997, os ministrios sectoriais tm a flexibilidade de desenvolver os seus prprios enquadramentos conceptuais de avaliao e decidir quais os programas que desejam submeter a avaliao. Segundo, a Dinamarca desenvolveu aquilo que se denomina de modelo do taxmetro ou oramentao de desempenho directa. Isto uma forma de oramentao baseada em actividades, que estabelece uma relao directa entre a dotao oramental atribuda e os resultados atingidos. Aplicada inicialmente no ensino superior, esta abordagem actualmente utilizada nos sectores da educao e da sade. Em 2007, a Dinamarca deu tambm incio a uma reforma de qualidade utilizando um processo preparatrio muito abrangente, que incluiu um dilogo temtico com cidados e peritos. Esta reforma visa vrias reas consideradas prioritrias, tais como: a melhoria da escolha do cidado e do envolvimento do utilizador; a melhoria da coerncia dos servios pblicos perante o cidado; o estabelecimento de objectivos claros em conjunto com a responsabilizao pelos resultados; e o encorajamento inovao e o aumento do envolvimento e motivao dos funcionrios pblicos, factores que podem contribuir de forma significativa para o estabelecimento de novos modos de pensar e de uma nova cultura no servio pblico.
Reino Unido
O Reino Unido introduziu pela primeira vez em 1998 o que designou de Comprehensive Spending Review (CSR). As avaliaes da despesa ocorreram de dois em dois anos at 2004, com uma CSR adicional em 2007. O Departamento do Tesouro do Reino Unido (HM Treasury) gere o processo de avaliaes da despesa, mantendo um dilogo permanente com os servios. O Tesouro estabelece limites despesa e afectaes dos recursos para trs anos e estabelece uma srie de acordos de servio pblico (public service agreements, PSA) que responsabilizam os servios pelo desempenho na prossecuo das prioridades governamentais.
Caixa 5.1. Experincias de pases da OCDE com Oramentao baseada no Desempenho (cont.)
Este enquadramento para a gesto baseada no desempenho tem sido desenvolvido e aperfeioado com cada avaliao da despesa, com uma reduo no nmero de PSA de 600 para 30 e uma maior nfase no trabalho realizado pelos organismos pblicos de forma a concretizar os impactos socioeconmicos desejados para os cidados. Cada PSA estabelecido em paralelo com as decises sobre afectao de recursos, mas no existe uma relao directa ou automtica. A CSR de 1998 continha 600 objectivos de desempenho, que se referiam essencialmente a resultados (outputs). A CSR de 2007 concentrou-se predominantemente nos impactos socioeconmicos (outcomes). Existem actualmente 30 novos PSA que reflectem um conjunto de prioridades transversais aos vrios sectores do Governo, e que envolvem diferentes organismos pblicos. Estes PSA reflectem os impactos de maior prioridade do Governo, um afastamento claro do status quo tradicional. Os PSA encontram-se alinhados com o desempenho e a gesto financeira dos servios, o que conseguido atravs da definio de objectivos estratgicos dos servios. Em contraste com a Austrlia e a Sucia, o sistema do Reino Unido um sistema de desempenho dirigido centralmente, do geral para o particular (top-down). O Tesouro britnico liderou o desenvolvimento e a evoluo do enquadramento conceptual dos PSA. Esta abordagem, dirigida centralmente, proporcionou a obteno de apoio de ministros e articulou um conjunto de objectivos de elevada prioridade no que se refere ao impacto das polticas. Contudo, este enquadramento centralizado da gesto baseada no desempenho pode implicar um nmero elevado de medidas de suporte, objectivos de segunda linha e requisitos ao nvel de reporte de dados. Os custos e a disperso face primeira linha resultante do reporte sobre todos os objectivos definidos podem ser bastante significativos, e existe o risco de que a comunicao e a prestao de contas sobre as principais prioridades possam resultar diludas. Para gerir este risco, o Reino Unido reduziu significativamente o nmero de PSA, o que melhorou o alinhamento com os enquadramentos conceptuais sobre o desempenho e aumentou o envolvimento dos responsveis pelos resultados e impactos desejados. Isto ajuda a assegurar uma agenda comum centrada na melhoria partilhada pelos vrios intervenientes e reduz o risco de incentivos perversos ou distores na prestao de contas. Com um novo compromisso de reduo da quantidade de dados, em cerca de 30% at 2010, que os servios centrais e os organismos solicitam, verifica-se uma forte nfase na reduo de solicitaes de informao administrativas. No Reino Unido, os objectivos e os impactos considerados chave so integrados no processo da tomada de decises a um elevado nvel poltico. Cada PSA tem um nico responsvel (colaborador de nvel hierrquico superior) pela prestao de contas relativamente aos impactos nele definidos, apoiado por um grupo transversal a vrios servios. Existe, tambm, uma comisso especfica associada ao Gabinete do Primeiro-Ministro para cada PSA, atravs da qual os ministros podem escalar e resolver assuntos transversais a diferentes ministrios. Tambm se espera que os ministros mantenham a sua comisso actualizada sobre o progresso do PSA em cada seis meses. Uma subcomisso especial liderada pelo Chanceler do Tesouro cobre os servios e despesas pblicas. Esta comisso discute a evoluo do sucesso de determinadas medidas, os principais objectivos e desafios estratgicos.

Um oramento por programas uma exigncia definida na Lei de Enquadramento Oramental portuguesa. O primeiro relatrio da COP torna evidente que o que Portugal est de facto a querer implementar um sistema de oramentao baseada no desempenho. O objectivo global desta iniciativa o de melhorar a eficincia e o desempenho do sector pblico. Para atingir esta finalidade, necessrio ir alm da implementao da estrutura de Oramentao por Programas, e basear o processo oramental na informao sobre desempenho produzida. A COP produziu o seu primeiro relatrio no ms de Maio de 2007; o segundo relatrio foi agendado para o Vero de 2008. No seu primeiro relatrio, a comisso recomendou a implementao de programas-piloto numa lgica de Oramentao por Programas. No incio de 2008, foi criado dentro do MFAP, o GTIPOP (Grupo de Trabalho para a Implementao Piloto da Oramentao por Programas) para implementar os programaspiloto. O Ministro das Finanas seleccionou trs pilotos, que envolvem principalmente os Ministrios de Sade, do Trabalho e Segurana Social, do Ensino Superior e Negcios Estrangeiros. O processo de implementao da Oramentao por Programas est em discusso. O primeiro relatrio da COP contm uma descrio do plano de implementao desta reforma. Embora muitas recomendaes do relatrio se alinhem com as prticas correntes nos pases OCDE, existem caractersticas nicas que devem ser realadas. Em primeiro lugar, o relatrio foca-se na medio de resultados (outputs) e do impacto dos programas na sociedade. Embora os impactos socioeconmicos (outcomes) sejam importantes para os cidados e polticos, so de difcil avaliao, pelo que no seio da experincia internacional pouco comum que as medidas de impacto predominem no incio da implementao do processo. A Austrlia uma excepo: o governo comeou com um sistema assente nos impactos socioeconmicos das polticas, tendo, no entanto, decidido mais recentemente aumentar o seu enfoque nos resultados. A concentrao nos impactos das polticas gera por vezes informao ambgua e mesmo contraditria sobre os objectivos pretendidos. Adicionalmente, quer o Parlamento quer o Departamento de Finanas sentem uma escassez de informao considerada bsica sobre os programas e respectivos resultados. A maioria dos pases da OCDE produz uma combinao de informao sobre resultados e impactos das polticas, embora as respectivas ponderaes sejam variveis. Assim, importante desenvolver avaliaes de desempenho focadas em resultados e no apenas em impactos socioeconmicos,
especialmente nas fases iniciais da reforma do processo oramental. A maioria dos governos tambm complementa a medio do desempenho com avaliaes. Em segundo lugar, a COP recomenda a criao de um coordenador para cada programa, com a responsabilidade sobre os resultados dos organismos. Isto uma ideia original e louvvel. O coordenador de programa requer uma estabilidade oramental aliada a uma flexibilidade de gesto operacional e financeira, de forma a atingir os resultados pretendidos. Para melhor desempenhar as suas funes, o papel do coordenador deve ser definido de forma clara. Assim, dever ser complementado por uma descrio da sua relao com outros actores do mesmo ministrio e dos recursos que sero colocados sua disposio. O coordenador deve operar como um defensor da reforma no seu organismo e reportar directamente ao ministro sectorial. Cada ministrio deve ter um grupo de trabalho do qual todos os coordenadores so membros. Deve tambm ser criado um grupo de trabalho de coordenadores dos vrios programas governamentais, onde cada ministrio ter um representante. Embora o relatrio da COP realce os benefcios provenientes da introduo da oramentao baseada no desempenho, tambm necessrio ter em ateno os seus desafios. Os desafios especficos que Portugal enfrenta na implementao desta reforma so examinados abaixo.
3. Oramentao baseada no desempenho em Portugal: desafios especficos

Portugal enfrenta desafios especficos com a introduo da oramentao baseada no desempenho, pois pretende efectuar uma transio de um sistema hierrquico baseado no controlo detalhado dos recursos para um sistema oramental flexvel baseado nos resultados e no desempenho. O calendrio para a implementao destas mudanas ambicioso, pois a informao de desempenho , presentemente, limitada quer em quantidade quer em qualidade. O desafio aprofunda-se com a falta de capacidade no MFAP e nos ministrios sectoriais para o desenvolvimento destas iniciativas. Neste contexto, importante que as reformas sejam introduzidas incrementalmente em fases distintas, e que se desenvolva um plano de implementao com prazos concretos, que seja objecto de uma superviso contnua e que defina com clareza os responsveis por assegurar o seu efectivo cumprimento.
3.1. Processo de implementao e mbito da reforma

Como muitos dos participantes no processo oramental portugus consideram, a introduo de uma oramentao por programas at 2010 uma meta ambiciosa. Tratar-se-ia de uma calendarizao ambiciosa mesmo para um pas com um sistema de informao de desempenho bastante desenvolvido, que no o caso de Portugal. Assim sendo, importante reconhecer esta dificuldade na definio do processo de implementao da Oramentao por Programas. A Oramentao por Programas faz parte de um pacote de reformas. Neste pacote, existem iniciativas mltiplas, tais como alteraes do processo de elaborao do oramento, da gesto de recursos humanos e da estrutura da administrao pblica. Levar a cabo mltiplas iniciativas em simultneo constitui um risco, pois pode conduzir a um enfraquecimento da motivao dos responsveis pela implementao no terreno dado que o processo se torna demasiado vasto e com mudanas concretas pouco visveis. Neste contexto, a introduo das reformas em etapas distintas importante, capitalizando, em simultneo, a oportunidade gerada pela implementao de tal pacote. Dado que Portugal est a reformar muitos aspectos do sector pblico, tem a oportunidade de redesenhar o sistema como um todo e gerar um pacote de reformas que estabelea uma ligao coerente entre o sistema de gesto de recursos humanos, os mecanismos de responsabilizao e de controlo, o processo oramental e a avaliao do desempenho. Uma vez que Portugal est a adoptar estas mudanas mais tardiamente do que outros pases da OCDE, tem a vantagem de poder aprender com suas experincias. Para que estas mudanas tenham continuidade necessria uma forte liderana e presso polticas. A oramentao baseada no desempenho uma reforma de elevada envergadura que deve ser implementada com uma calendarizao sequenciada em trs fases. A primeira fase consiste na definio de uma oramentao por programas e de um quadro conceptual de mdio prazo para a despesa; a segunda fase passa pelo desenvolvimento de informao de desempenho relevante sobre os programas e dos necessrios sistemas de informao; a terceira fase consiste na integrao da informao de desempenho no processo de tomada de deciso oramental.
Primeira fase: desenvolvimento de uma estrutura de oramentao por programas e de um quadro conceptual de mdio prazo para a despesa
Portugal j iniciou este primeiro passo atravs da seleco de trs pilotos no mbito da Oramentao por Programas. A segunda etapa consiste no
desenvolvimento pelos ministrios sectoriais, responsveis pelas polticas de maior relevncia, do seu prprio oramento por programa, com base na experincia adquirida com os pilotos. Com base no programa do governo, seria til que estes ministrios desenvolvessem os seus objectivos estratgicos e explicassem como os seus programas contribuem para esses objectivos. Depois, necessrio que se desenvolvam objectivos especficos para cada programa e respectivos indicadores de desempenho, e proceder combinao desses com os objectivos dos servios estabelecidos ao nvel do SIADAP. Programas oramentais focados nos resultados seriam assim combinados com oramentos organizacionais focados nos resultados. H medida que a experincia obtida com a medio dos resultados ao nvel dos objectivos estratgicos v aumentando, os programas dos ministrios sectoriais passaro a ser geridos numa lgica de oramentao baseada no desempenho. A terceira fase passaria pela aplicao da oramentao por programas a todos os ministrios, com base no conhecimento obtido com as experincias piloto e com a implementao nas principais reas de poltica. Poderiam ser atribudas funes ao grupo de coordenao e ao MFAP para que revissem as propostas dos ministrios sectoriais. Subsequente ou paralelamente, a DGO construiria a primeira oramentao por programas. O prximo passo seria o alinhamento dos oramentos por programa com um enquadramento da despesa a mdio prazo (MTEF). Este passo presume que o MFAP e os ministrios sectoriais j tenham trabalhado na melhoria das previses econmicas e de despesa, assim como na criao da estrutura do MTEF. Cada programa teria um ano base e uma estimativa da despesa para trs anos. Este alinhamento poderia ser efectuado no primeiro ou segundo ano de implementao da oramentao por programas. A combinao da oramentao por programas com o MTEF contribuir para uma melhor identificao das prioridades de despesa no mdio prazo.
Segunda fase: desenvolvimento de informao de desempenho relevante e dos correspondentes sistemas de informao
Na primeira fase da reforma, os ministrios ter-se-o dedicado ao desenvolvimento de indicadores de desempenho. Na segunda fase, os ministrios e organismos devero compilar a informao de desempenho relevante e desenvolver os sistemas de informao necessrios. Desenvolver indicadores de desempenho passa por um exerccio de tentativa e erro, que pode tomar pelo menos trs a cinco anos para gerar informao relevante. Se os pases implementassem estas reformas aps obterem informao

considerada perfeita, ento as mesmas nunca se concretizariam. Sendo assim, importante evitar uma postura pessimista perante os resultados dos primeiros esforos, e antes interpret-los como um passo necessrio num processo de longo prazo. Ser um procedimento muito til submeter os objectivos e respectivos indicadores de desempenho avaliao por parte de um organismo independente, que os compare entre programas e ministrios, sendo uma oportunidade para os servios introduzirem melhorias na sua informao de desempenho. As experincias dos pases da OCDE realam que estes esforos iniciais tendem a produzir um nmero elevado de objectivos e de indicadores de desempenho, mais focados nos processos internos do que nos resultados pretendidos. Embora a reforma esteja presentemente focada nos objectivos e indicadores de desempenho, importante que o enfoque no fique apenas por um tipo de informao, sendo necessrio incluir os resultados das avaliaes no processo oramental. O desenvolvimento de um sistema informtico para a informao de desempenho um exerccio tcnico complexo, que requer directrizes claras, recursos humanos com valncias adequadas e sistemas e tecnologias de informao apropriados. Os pases tm adoptado abordagens diferentes no desenvolvimento desses sistemas de informao. Alguns pases permitiram que os organismos e ministrios desenvolvessem os seus prprios sistemas dentro de um formato previamente acordado e com requisitos de reporte ao Ministrio das Finanas, ou ao Gabinete do Primeiro-Ministro. Outros desenvolveram um sistema de informao integrado, comum ao Ministrio das Finanas, ministrios sectoriais e organismos. Esta segunda hiptese mais desejvel, mas os seus custos podem ser proibitivos e a sua operacionalizao delicada. Estes factores devem ser considerados aquando da deciso de conceber um novo sistema.
Terceira fase: integrao da informao de desempenho no processo oramental

Quando se chegar a esta fase, os ministrios e a DGO j devero ter experincia no desenvolvimento de oramentos por programas e de informao de desempenho. O processo de reforma ter j sido avaliado e o sistema de auditoria da informao de desempenho tambm j ter sido desenvolvido. Ao longo de todo o processo de reforma, mas especialmente nesta fase, necessrio comunicar aos ministrios sectoriais, com a maior clareza possvel, como se utilizar a informao de desempenho no processo de preparao do oramento. No sector da sade, foram efectuados progressos
com a aplicao da oramentao directa ou de uma frmula baseada no desempenho, mas a aplicao generalizada deste modelo no recomendvel. Pelo contrrio, a oramentao informada pelo desempenho recomendvel. Neste caso, no existem relaes directas ou mecnicas entre a dotao oramental e os resultados de desempenho, devendo tais ligaes ser evitadas. Os debates sobre as propostas de financiamento so acompanhados por um dilogo. O dilogo pode ocorrer a vrios nveis no processo oramental: entre os ministrios sectoriais e os seus organismos; entre a DGO e os ministrios sectoriais; ou como parte integrante do dilogo entre os ministros, com o Primeiro-Ministro, ou no seio do Conselho de Ministros. Nos ministrios dever proceder-se a debates internos sobre os objectivos, indicadores de desempenho e respectivas metas. Estas discusses devem ser participadas pelos ministros quando respeitam a objectivos-chave e projectos-chave dos programas. Estes debates devem ocorrer nas etapas apropriadas do processo oramental. As informaes sobre o desempenho tambm devem ser enquadradas nos debates entre a DGO e os ministrios sectoriais, a um nvel oficial superior ou a um nvel poltico. No Reino Unido, por exemplo, os debates sobre os objectivos-chave so levados a cabo ao nvel de um comit especfico no mbito do Conselho de Ministros. Adicionalmente, os ministros sectoriais so responsabilizados pelos resultados obtidos pelo respectivo ministrio.
3.2. Reduo do controlo sobre os recursos

A reduo do controlo sobre os recursos e a delegao de maiores responsabilidades financeiras aos ministrios sectoriais e aos coordenadores dos programas pode constituir uma quarta fase no processo, ou decorrer em simultneo com segunda e terceira fases. J foram tomadas medidas positivas para delegar algum controlo nos directores-gerais e coordenadores dos programas relativamente s decises de gesto de recursos humanos. Os directores-gerais tm a capacidade de influenciar os resultados alcanados, ou atravs da utilizao de fundos adicionais na contratao de mais colaboradores, ou na recompensa dos j existentes com prmios. Se os coordenadores dos programas vo ser responsabilizados pelos resultados, vital que tambm tenham a flexibilidade necessria para melhor gerirem os seus colaboradores. A delegao de responsabilidades financeiras poder ser implementada como uma reforma que abarque todo governo e aplicada a todos os ministrios em simultneo, ou selectivamente.

As experincias dos pases da OCDE ilustram que a introduo da oramentao baseada no desempenho um processo de longo prazo que requer no s uma reforma institucional, mas tambm uma mudana cultural. importante manter a motivao sobre a implementao da reforma e uma calendarizao clara do processo com objectivos e metas para cada uma das fases. importante que o progresso da reforma seja revisto e avaliado sempre que cada das fases concluda, fazendo-se uma comparao com as metas previamente fixadas. O apoio poltico necessrio concretizao da implementao destas reformas, especialmente no incio de cada nova fase.
3.3. Liderana central e coordenao da reforma

Um desafio importante que Portugal enfrenta o desenvolvimento de capacidade e liderana a nvel central, para orientar a reforma em todas as suas fases. As experincias da OCDE realam que o Ministrio das Finanas ter que desempenhar um papel fundamental na orientao e liderana dos outros ministrios. Em termos da estrutura institucional, deveria existir uma unidade no Ministrio das Finanas que fosse responsvel pela implementao destas reformas. Esta unidade reportaria ao Ministro das Finanas, ou a um alto-representante deste, e seria responsvel por estabelecer directrizes centrais, por divulgar as melhores prticas, revendo a informao produzida, assegurando consistncia de critrios entre os diferentes ministrios e gerando presso para a implementao das reformas. Este papel poder ser desempenhado pela DGO, mas apenas se, conforme previamente referido, as mudanas estruturais necessrias forem concretizadas e os recursos para proceder avaliao dos programas forem contratados. Adicionalmente, o GTIPOP dever continuar a existir durante vrios anos para aconselhar e apoiar a implementao das reformas. Depois da fase piloto da Oramentao por Programas, o governo portugus poder criar um grupo de coordenao (distinto do GTIPOP) para implementar o novo modelo. Este novo grupo deve incluir representantes da DGO, do GPEARI e dos organismos-piloto. importante que a DGO seja um interveniente desta iniciativa. A DGO asseguraria o papel de grupo de coordenao no processo oramental. O GPEARI tambm deveria estar envolvido, para promover a coerncia com o SIADAP. Os organismospiloto contribuiriam com a sua experincia, ajudando na estruturao do futuro oramento por programas. Adicionalmente, o grupo poderia ser expandido para incluir os coordenadores dos programas de cada ministrio. A Oramentao por Programas deve ter uma conexo prxima com o SIADAP. Esta conexo ajudar a reforar a melhoria do desempenho, a evitar conflitos entre reformas e a reduzir a carga burocrtica nos ministrios
sectoriais. O grupo de coordenao da oramentao por programas deve trabalhar em colaborao com o Conselho Coordenador da Avaliao de Servios (CCAS). J se nota o aparecimento de claras sobreposies: os indicadores criados sob o SIADAP para medir os resultados dos servios tero similaridades com aqueles que pretendem medir os resultados de programas. Adicionalmente, a COP refere a eficincia operacional e objectivos para os recursos humanos, o que j faz parte do SIADAP. Na concepo e implementao destes sistemas, deve-se tomar cuidado para evitar a criao de burocracia adicional. O grupo de coordenao da Oramentao por Programas e do SIADAP deve monitorizar os requisitos de informao impostos aos organismos.
3.4. Assegurar a participao dos ministrios sectoriais na reforma

A implementao da oramentao por programas enfrenta mais dois desafios: o primeiro a obteno do apoio dos ministrios sectoriais para as reformas; o segundo a criao de capacidade nos ministrios para gerar e utilizar a informao de desempenho. Em Portugal, com a excepo de alguns ministrios e organismos, a capacidade existente a este nvel reduzida. Assegurar que cada ministrio tenha um departamento financeiro e um GPEARI com a funo de planeamento estratgico e gesto ajudaria a construir esta capacidade. Contudo, haver tambm a necessidade adicional de extensos programas de formao para os colaboradores e para os coordenadores dos programas. O MFAP deve desempenhar um papel de liderana na promoo e desenvolvimento desta formao. vital obter o apoio dos ministrios sectoriais bem como dos organismos responsveis pela implementao dos programas. No existe oramentao baseada nos desempenho sem uma gesto orientada para os resultados. Se estas reformas visam a melhoria do desempenho, ento a informao que geram dever ser til para os gestores, ajudando-os no aumento da eficincia e da eficcia dos seus programas. Um aspecto fulcral para obter o apoio dos ministrios sectoriais a aposta na comunicao e no dilogo. essencial assegurar a participao dos ministrios sectoriais no processo de desenho e desenvolvimento do sistema. Os objectivos, o calendrio de implementao, as fases e os pontoschave da reforma devem ser comunicados aos ministros e funcionrios pblicos. tambm importante dar resposta s preocupaes ou receios dos ministrios sectoriais. Os objectivos e indicadores de desempenho devem ser discutidos e no impostos aos ministrios.

Os ministrios das finanas dos pases da OCDE afirmam que obter o apoio e a participao dos ministrios sectoriais um dos aspectos mais difceis na implementao de reformas. A obteno dessa participao faz parte de um processo de mudana cultural de longo prazo e requer persistncia. Da experincia dos pases da OCDE, resulta a constatao de que a reaco inicial oramentao baseada no desempenho pelos ministrios sectoriais ser mista, com alguns na vanguarda e outros a s se envolverem quando o processo j estiver a decorrer sem probabilidade de recuo. Determinados organismos vo querer verificar se as reformas persistem ou retrocedem antes de se envolverem no processo. Finalmente, haver um grupo que nunca encarar as reformas de forma sria, a no ser que sofram uma forte presso poltica. de grande utilidade proceder criao de diversos incentivos para motivar os organismos a participar no processo. Os colaboradores devem participar em formaes, workshops e seminrios. As melhores prticas e as experincias dos organismos que apresentam melhor desempenho devem ser divulgadas pelo grupo de coordenao. Como complemento, podem ser criadas redes formais e informais de forma a promover a troca de ideias. Outro tipo de incentivos poder passar por fomentar a concorrncia entre os organismos atravs da divulgao e comparao dos respectivos resultados. A presso poltica importante para motivar os organismos na implementao das reformas. A recompensa de um bom desempenho pode tambm passar pela concesso de uma maior flexibilidade e autonomia aos gestores. Adicionalmente, estabelecer uma relao entre o SIADAP e a Oramentao por Programas poder gerar incentivos financeiros.
3.5. Garantir o envolvimento poltico no processo de reforma e no debate sobre o desempenho

A experincia dos pases da OCDE demonstra o importante papel que os polticos desempenham ao gerar presso para a mudana. O envolvimento poltico poder passar pela obrigao do grupo coordenador da Oramentao por Programas reportar periodicamente os progressos alcanados ao Ministro das Finanas, ou ao Primeiro-Ministro. Paralelamente, os coordenadores de programa devem igualmente reportar ao seu ministro sectorial. Em alguns pases da OCDE, os ministros sectoriais so responsveis pelo desempenho dos seus programas perante o Conselho de Ministros, o Primeiro-Ministro e/ou o Parlamento. tambm possvel criar comisses interministeriais que acompanhem e analisem o desempenho alcanado. Adicionalmente, vital envolver a Assembleia da Repblica no processo de reforma e, conforme se referiu no Captulo 3, isto pode ser
concretizado atravs de um grupo ad hoc, ou subgrupo da Comisso de Oramento e Finanas, para obter a opinio dos deputados sobre os detalhes da oramentao por programas. Para mais, a organizao de seminrios informaria os deputados e a Comisso de Oramento e Finanas sobre os detalhes da oramentao por programas e de como os seus prprios papis sero afectados.
4. Avaliao do desempenho na administrao pblica (SIADAP)

Uma outra importante iniciativa no mbito da reforma do quadro oramental, no sentido de melhorar o desempenho do sector pblico, o SIADAP, o Sistema Integrado de Gesto e Avaliao do Desempenho na Administrao Pblica.
4.1. Descrio da iniciativa de reforma

Em 2007, foi aprovada pelo governo Portugus a legislao que estabelece o SIADAP, a qual entrou em vigor em Janeiro de 2008. Trata-se de uma reforma complexa com mltiplos objectivos e que ainda se encontra em processo de implementao. A sua principal finalidade a promoo de avaliaes do desempenho e de uma maior transparncia na actuao dos organismos publicos, atravs da publicitao dos resultados por estes alcanados. A reforma visa medir o desempenho a trs nveis:
SIADAP 1: organismos da administrao pblica; SIADAP 2: dirigentes (cargos de direco superior e intermdia); SIADAP 3: trabalhadores.
A avaliao de desempenho de cada organismo assenta num quadro de avaliao e responsabilizao, designado QUAR, sendo este um instrumento que permite avaliar o desempenho dos organismos da administrao pblica tanto a nvel central, como regional e local. O QUAR um exerccio de auto-avaliao que faz uso de um formulrio electrnico padronizado, a ser preenchido por cada organismo no mbito do respectivo ministrio. Cada organismo identifica os recursos disponveis (humanos e financeiros) e, em alinhamento com a sua misso, desagrega os seus objectivos estratgicos em objectivos operacionais, destacando o progresso pretendido em termos de eficcia, eficincia, e qualidade. Adicionalmente, os servios tm que definir indicadores de desempenho e metas para aferir o progresso efectuado no sentido de alcanar aqueles objectivos operacionais. Em 2009, tanto os resultados atingidos como o incumprimento das metas estabelecidas sero publicitados atravs dos stios na Internet dos respectivos servios.

O SIADAP cria um sistema de incentivos para promover o desempenho. Em cada ministrio, 20% dos servios que mais se distinguirem no seu desempenho podero receber uma distino de mrito. Esta distino de mrito pode assumir trs formas:
Primeiro, um aumento das percentagens mximas dos dirigentes intermdios e dos funcionrios que podem receber os nveis mais elevados de meno qualitativa na sua avaliao individual (respectivamente relevante e excelente). Segundo, um reforo de dotaes oramentais para financiar mudanas de posies remuneratrias dos funcionrios, ou a atribuio de prmios. Terceiro, obter reforos oramentais para desenvolver novos projectos que contribuam para a melhoria do desempenho.
Uma meno qualitativa de desempenho insuficiente fornece motivos para uma reavaliao da existncia, misso, organizao e actividades do servio. Embora no tenha ainda sido esclarecido quem levar a cabo esta reavaliao, o candidato mais bvio a Inspeco-Geral de Finanas (IGF). O GPEARI em cada ministrio responsvel pela orientao e monitorizao do exerccio de auto-avaliao nesse ministrio. Esta unidade valida os resultados de cada servio e indica ao ministro quais os servios que devero receber um prmio de desempenho. O CCAS, presidido pelo Secretrio de Estado da Administrao Pblica, foi criado para assegurar a coordenao do processo de avaliao de todos os servios de administrao pblica. O CCAS vai promover a implementao do SIADAP e de boas prticas nos servios. Contudo, este Conselho ainda se encontra numa fase de desenvolvimento.
4.2. Desafios e questes

Atravs da avaliao do desempenho dos servios, dirigentes e trabalhadores, o SIADAP adopta uma abordagem abrangente melhoria da gesto pblica em Portugal. Esta iniciativa encontra-se ainda na sua fase inicial. Assim, algumas questes e desafios relacionados com o modelo conceptual da reforma, com a sua implementao e com o seu sistema de incentivos requerem uma reflexo cuidada.
Questes sobre o modelo conceptual

A reforma pretende atingir mltiplos objectivos, pelo que as relaes entre estes devem ser mais claras, assim como a orientao sobre a forma de alcan-los. A clareza dos objectivos deve ser aumentada articulando a diferena entre a avaliao dos servios nomeadamente, se esto ou no a obter resultados e a ir ao encontro dos objectivos em matria de desempenho e a avaliao da envolvente institucional nomeadamente, se cada servio tem os processos e sistemas de gesto adequados para sustentar aperfeioamento do desempenho. Para alm da avaliao de desempenho, o SIADAP visa melhorar o foco nos clientes e utilizadores finais dos servios. Contudo, no existe uma orientao central sobre como dever ser alcanado este objectivo, ou quais os sistemas que deveriam ser implementados para o alcanar. Para encorajar a consistncia entre os servios da administrao pblica, podiam ser estabelecidos princpios comuns de servio ao cliente e padres de qualidade de prestao de servio, aos quais todos os funcionrios pblicos aderissem. Esta uma prtica comum nos pases OCDE, onde 50% dos pases tm uma Carta do Cidado que estabelece os padres e objectivos a que deve obedecer o fornecimento de servios de alta qualidade aos cidados. Para ajudar a desenvolver estes padres de qualidade de gesto e do servio a clientes, o governo podia verificar os padres internacionais de sistemas de gesto de qualidade incluindo o IS0 900s e a Estrutura Comum de Avaliao (Common Assessment Framework) europeia. Alm disso, alguns pases OCDE implementaram os seus prprios padres e abordagens. Por exemplo, o Canad tem uma estrutura de medio comum e o Chile tem o Programa de Aperfeioamento da Gesto (ver a Caixa 5.2).
Questes de implementao
O papel dos principais actores institucionais o CCAS, o GPEARI do MFAP, os ministrios sectoriais e a IGF na implementao da reforma SIADAP precisa de ser clarificado. necessria uma rigorosa coordenao central e a anlise crtica dos objectivos, indicadores de desempenho e avaliaes. O CCAS, com o apoio do GPEARI do MFAP, deve assumir uma forte liderana na emisso de orientaes claras sobre estas reformas, assegurando a consistncia na aplicao das directrizes pelos diferentes servios. Estas directrizes devem incluir:

Definies e exemplos do que um resultado (output) e o que um impacto socioeconmico (outcome). Recomendaes sobre a definio de objectivos operacionais quantificveis e sobre o nmero de objectives. Orientao sobre como se desenvolvem medidas e metas de desempenho, e como se compara o desempenho atingido com os padres acordados ou o desempenho histrico.
Caixa 5.2. Programa Chileno de Aperfeioamento da Gesto

Este programa iniciou-se em 1998 atravs de um acordo com os sindicatos do sector pblico. O programa similar aos padres ISO na medida em que se centra no aperfeioamento dos processos de gesto das agncias em relao a um padro de desempenho (benchmark) previamente estabelecido. O objectivo aumentar o desempenho atravs de um aperfeioamento dos processos de gesto interna dos ministrios, habilitando as agncias para melhor conseguirem atingir os seus objectivos e metas. As reas de gesto incluem: recursos humanos; qualidade dos servios ao cliente; planeamento; gesto territorial e controlo; gesto financeira, e a promoo da igualdade de gnero (questes de paridade). Cada uma destas reas encontra-se ainda dividida por sistemas. Em cada sistema, o progresso medido em fases, de 1 at 4, ou de 1 at 6. At 2004, o programa funcionou em 88 agncias centrais e 89 agncias descentralizadas. O programa funciona do seguinte modo: o Ministrio das Finanas prepara uma estrutura geral que inclui reas, sistemas e fases. A estrutura debatida e aprovada pela comisso interministerial. De seguida enviada a cada agncia, que prepara posteriormente a sua proposta de acordo coma estrutura definida. Na proposta, a agncia declara o estado geral que pretende atingir at ao fim do ano em cada sistema de gesto. Estas propostas so submetidas ao Ministrio das Finanas, onde so avaliadas por uma rede de especialistas. As propostas so ento enviadas comisso interministerial para serem aprovadas. A comisso composta por membros dos Ministrios do Interior, Presidncia e Finanas. Uma vez aprovadas as propostas pela comisso, as agncias preparam um decreto que anuncia os seus compromissos para o ano seguinte. Este decreto emitido pelo ministrio competente e aprovado pela comisso. No ano seguinte, as agncias produzem um relatrio detalhando o seu progresso face aos objectivos da gesto. Este relatrio certificado por uma rede de especialistas, sendo os resultados verificados pelos auditores internos de cada agncia. Em 2002, 79% das agncias atingiram 90-100% de conformidade com os objectivos do programa; a conformidade total com os objectivos atingiu 93%. Quando a agncia atinge 90-100% dos seus objectivos organizacionais, os funcionrios recebem um aumento de salrio de 3% no ano seguinte; atingir 75-89% dos objectivos resulta num aumento de salrio de 1,5% no ano seguinte.
O GPEARI de cada um dos ministrios poderia aplicar estes padres ao trabalho dos servios. Adicionalmente, o CCAS deve comparar os objectivos e metas dos vrios ministrios e destacar as melhores prticas. Por exemplo, os resultados do desempenho dos servios e dos ministrios poderiam ser comparados reunindo os relatrios dos ministrios num relatrio anual. Um sistema claro de avaliao, desenvolvido em concertao com os ministrios e os servios, aumentaria a transparncia por exemplo, na linha do Programa PART (Program Assessment Rating Tool) dos Estados Unidos, ou do sistema similar desenvolvido pelo governo da Coreia. A IGF tem um papel importante a desempenhar neste processo. Uma vez que esta reforma assenta fortemente na auto-avaliao, importante introduzir um elemento independente no processo. A IGF deve avaliar os objectivos, indicadores e resultados de um conjunto de servios e apresentar recomendaes para o seu aperfeioamento. Estes relatrios devem ser enviados ao ministrio relevante e ao CCAS. Adicionalmente, a IGF poderia assumir a liderana da avaliao dos servios que obtiveram uma classificao insuficiente, e poderia fazer recomendaes sobre como melhorar o seu desempenho. Finalmente, a IGF e o CCAS podem desempenhar um papel na formao dos GPEARI ministeriais e dos servios, bem como na promoo das boas prticas. Para assegurar que as reformas so realmente implementadas, o prprio processo e a implementao das reformas dentro de cada um dos ministrios devem ser avaliados. Esta avaliao deve ser realizada por uma comisso independente, ou por um auditor externo. O papel dos ministrios nesta reforma tambm precisa de ser clarificado. O SIADAP foi concebido para integrar o sistema de planeamento e o ciclo de gesto de cada ministrio e avaliar a conformidade com os objectivos estratgicos plurianuais. Na prtica, no muito claro como que isso ser alcanado. Teoricamente, deveria ser um processo do geral para o particular (top-down), que inclui a misso do ministrio, os seus objectivos estratgicos e o respectivo planeamento, os quais sirvam de base definio dos objectivos dos organismos. Contudo, o SIADAP um processo em que os servios definem os seus prprios objectivos e metas (ou seja, um processo bottom-up). Embora seja importante que os servios sintam os objectivos e metas como seus, tambm necessrio que estes objectivos se relacionem claramente com os objectivos do ministrio e dos seus programas. Esta questo reala a importncia da coordenao e da ligao do desenvolvimento de um oramento por programas com a reforma SIADAP.
Questes sobre incentivos

O SIADAP relaciona directamente a avaliao do desempenho individual com o desempenho da organizao. Esta avaliao tem, por sua vez, implicaes para os vencimentos1. Teoricamente, esta ligao deve criar incentivos para motivar tanto os funcionrios como os servios a melhorar o seu desempenho. O sistema de quotas fixa limites apertados quanto ao nmero de servios (s os 20% melhores de cada ministrio) e de funcionrios que podem receber a distino de mrito mais elevada (5%). O sistema foi desenhado de forma a prevenir a inflao de notas, pelo que, sem esta salvaguarda, todos os servios poderiam atribuir a si mesmos as classificaes mais elevadas de forma a receberem os prmios. Se no existisse o sistema de quotas, a reforma poderia tornar-se um meio para aumentar as remuneraes sem uma correspondente melhoria do desempenho. Em Portugal, no entanto, a actual estrutura de recompensas tem um alcance limitado; uma grande percentagem de trabalhadores encontra-se completamente excluda. Isto pode conduzir desmotivao, sobretudo porque a introduo do SIADAP est associada criao de uma escala nica de vencimentos, na qual subir de nvel depende da avaliao individual de desempenho (excelente, relevante, e adequado). As classificaes individuais esto limitadas por um sistema de quotas, resultando da sua aplicao o facto de que 75% dos funcionrios pblicos (i.e. aqueles que no obtm a avaliao de desempenho de excelente ou relevante) tenham que esperar pelo menos cinco anos antes de subirem um nvel na escala remuneratria. Embora este sistema possa ajudar a controlar as despesas com o pessoal, a longo prazo pode vir a ter um impacto negativo na motivao e no desempenho individuais. Tambm se corre o risco de que sejam quase sempre os mesmos servios a monopolizar as recompensas num determinado ministrio. H medida que a reforma se for desenvolvendo, deve reflectir-se sobre a forma de efectuar uma distribuio mais alargada de recompensas, bem como sobre o modo de premiar os progressos obtidos. Por exemplo, oferecer recompensas a funcionrios e/ou servios que apresentem uma progresso mais significativa de um ano para o outro pode encorajar uma melhoria contnua. Adicionalmente, podem ser oferecidas recompensas no monetrias tais como dias de folga extra, ou licenas sabticas. Frequentemente estas recompensas no monetrias podem motivar os funcionrios a melhorar o seu desempenho. Para alm disso, dado o SIADAP ser um exerccio de auto-avaliao, as relaes entre o desempenho organizacional, as avaliaes individuais e o vencimento criam incentivos para que os servios estabeleam metas fceis
de atingir e manipulem a recolha dos dados e os resultados. Assim, importante encorajar o envolvimento de uma entidade independente como a IGF na avaliao dos objectivos e metas de desempenho. Esta reforma ser introduzida ao longo de um perodo de trs anos. importante que este processo seja faseado, uma vez que o desenvolvimento de indicadores de desempenho fiveis, assim como a criao de padres consistentes entre os vrios servios da administrao pblica so processos morosos. De facto, mesmo este perodo de tempo pode no ser suficiente para desenvolver informao de desempenho de alta qualidade. Em Portugal, a mudana de um sistema de avaliao dos funcionrios pblicos que premeia a antiguidade na carreira para um novo sistema que coloca o nfase no desempenho era h muito necessria. Mais de dois teros dos pases OCDE afirmam ter j introduzido um sistema de remunerao indexada ao desempenho, pelo menos para uma parte do seu funcionalismo pblico. As experincias da OCDE realam que um sistema de remunerao indexada ao desempenho pode ajudar a melhorar os resultados alcanados se for aplicado no contexto de gesto apropriado, isto , sob condies de transparncia, com mecanismos claros de promoo na carreira e assentando na confiana na gesto de topo e intermdia (OCDE, 2005). Contudo, o progresso alcanado deve mais s mudanas ocorridas nos processos de trabalho e de gesto para implementar a remunerao indexada ao desempenho do que s recompensas financeiras que lhe esto associadas. A investigao da OCDE indica que os funcionrios esto menos motivados do que se esperava com a perspectiva de um vencimento superior por um melhor desempenho (OCDE, 2005). A maioria dos funcionrios pblicos d mais importncia remunerao base, e comparao desta com o restante mercado de trabalho, do que a aumentos complementares por via do desempenho. Os prmios de desempenho so frequentemente muito limitados no sector pblico. O contedo funcional e a perspectiva de desenvolvimento de carreira foram considerados os incentivos mais fortes para os funcionrios pblicos (OCDE, 2005). Um sistema de remunerao indexada ao desempenho no deve ser introduzido em detrimento da remunerao base, uma vez que esta tem um impacto mais significativo sobre a motivao. O SIADAP faz parte de uma mudana administrativa e organizacional mais vasta. Para que a remunerao indexada ao desempenho possa ser uma alavanca bem sucedida para apoiar esta mudana, dever ponderar-se cuidadosamente o desenho e a definio das estruturas de incentivos. Para que se possa estabelecer com sucesso uma ligao entre o desempenho organizacional e as avaliaes de desempenho individuais, dever prestar-se

especial ateno aos incentivos gerados por este novo sistema, tais como perspectivas de carreira e de remunerao, e forma como estas afectam o comportamento individual e das equipas de trabalho, tanto no curto como no longo prazo. Resumindo, medida que o SIADAP avana, necessrio que haja: esclarecimentos adicionais sobre os objectivos da reforma; maior coordenao e orientao centrais; melhor definio dos papis a desempenhar pela IGF e pelos diferentes ministrios; reflexo mais aprofundada sobre o desenho das estruturas de incentivos; e maior integrao com a reforma da oramentao por programas.
A adopo da oramentao baseada no desempenho uma reforma muito importante para Portugal. Contudo, a introduo da Oramentao por Programas at 2010 um prazo extremamente ambicioso. Para Portugal, esta calendarizao constitui um desafio especialmente grande, uma vez que se pretende deslocar de um extremo do espectro, em que existe um sistema fortemente orientado para o controlo dos recursos, para o outro extremo, que consiste num sistema de oramentao baseado no desempenho. Para a implementao destas reformas necessria uma abordagem por fases, devidamente sequenciada. importante ter um plano claro de implementao, com prazos estabelecidos, fases e aces a serem tomadas, e pontos-chave a serem atingidos. tambm necessrio estabelecer com clareza os papis e responsabilidades dos principais actores no processo e comprometer os indivduos com a concretizao das suas responsabilidades. A experincia da OCDE demonstra que este um processo de longo prazo, o qual envolve uma mudana cultural e de comportamento. No obstante este desafio, os pases esto a desenvolver as suas abordagens e no a abandon-las. Dado que os cidados continuam a reivindicar um maior retorno do pagamento dos seus impostos, continuar a existir a necessidade de efectuar uma oramentao baseada no desempenho.
Recomendaes para a implementao da oramentao baseada no desempenho

Gerar expectativas realistas no que concerne ao calendrio e aos desafios inerentes Oramentao por Programas para ajudar gesto do processo. A implementao da Oramentao por Programas em 2010, tal como inicialmente previsto no Oramento do Estado para 2006, no um cenrio realista. Tal seria ambicioso mesmo para um pas com larga experincia no desenvolvimento de informao sobre desempenho, o que no o caso de Portugal. A experincia da OCDE demonstra que so necessrios pelo menos 3 a 5 anos para desenvolver informao relevante sobre o desempenho. Como tal, importante que esta reforma seja encarada como um primeiro passo num processo de longo prazo, que envolve aprendizagem atravs da experincia. A implementao da Oramentao por Programas dever ser feita por fases. A primeira fase consiste no desenvolvimento de um oramento por programas e de um quadro plurianual para a despesa; a segunda fase inclui o desenvolvimento de informao relevante sobre o desempenho dos programas e dos ministrios e o desenho e implementao dos necessrios sistemas de informao; a terceira fase consiste na integrao da informao sobre desempenho nas decises oramentais. Coordenar os esforos das diversas reformas. A implementao da Oramentao por Programas deve ser coordenada com a do SIADAP, contribuindo para o esforo de melhorar o desempenho, evitando conflitos e sobreposies entre as diferentes reformas e reduzindo a burocracia enfrentada pelos ministrios sectoriais. O Grupo Coordenador para a implementao da Oramentao por Programas deve incluir representantes da DGO, GPEARI e dos organismos piloto. importante que a DGO participe neste processo, de forma a garantir que no se trata de um exerccio ocasional fora do quadro oramental. O GPEARI do MFAP dever tambm ser envolvido para assegurar a coordenao entre a aplicao da Oramentao por Programas e a do SIADAP. Os organismos piloto devem contribuir com a partilha das suas experincias, ajudando a estruturar o modelo da Oramentao por Programas. O Grupo Coordenador deve ser responsvel por estabelecer orientaes, divulgar as melhores prticas e analisar a informao produzida. Adicionalmente, dever garantir coerncia nos diferentes ministrios e criar presso para a concretizao das reformas. O Grupo de Trabalho entretanto criado (GTIPOP) dever manter-se por mais alguns anos, de forma a prestar aconselhamento e a apoiar a implementao das reformas. A unidade responsvel pela implementao da Oramentao por Programas dever reportar directamente ao Ministro das Finanas, ou a um alto-responsvel por este designado. Nos pases da OCDE, este papel de coordenao desempenhado pelo Ministrio das Finanas ou pelo Gabinete do Primeiro-Ministro. Este papel poderia igualmente ser desempenhado pelo Director-Geral do Oramento, mas apenas se as mudanas estruturais necessrias se concretizarem e se a DGO for dotada com meios humanos qualificados para o exerccio dessa misso.
Recomendaes para a implementao da oramentao baseada no desempenho (cont.)

A avaliao dos indicadores de desempenho e dos resultados dever tambm ser realizada por uma entidade independente. A experincia da OCDE revela que, para assegurar a qualidade e credibilidade da informao sobre o desempenho, esta deve tambm ser objecto de avaliao, ou auditoria, por parte de uma entidade independente. Tal torna-se ainda mais relevante pelo facto de existir no SIADAP uma ligao directa entre o desempenho individual e prmios. Se um facto que esta ligao directa cria incentivos para se atingirem as metas, tambm pode gerar incentivos para distorcer, ou manipular, a informao. A IGF poder desempenhar este papel de avaliador independente, uma vez que tem experincia neste domnio e que dispe de um comit tcnico para avaliaes. Adicionalmente, uma comisso independente, ou o Tribunal de Contas, podero ter tambm um papel importante na avaliao de todo o sistema. Desenvolver diferentes tipos de informao e de indicadores de desempenho. importante desenvolver quer a avaliao das polticas quer os indicadores de desempenho. A proposta actual concentra-se sobretudo na medio dos resultados. Na prtica, os resultados so mais difceis de medir do que os recursos utilizados ou os bens e servios produzidos. A maioria dos pases da OCDE comeou por medir a produo e, s depois, avanou para a medio de impactos das polticas, terminando com uma combinao de ambos. importante desenvolver medidas de produo, e no somente concentrar-se nos resultados. Numa fase inicial seria aconselhvel privilegiar indicadores em vez de metas. Tal ajudar a colocar a nfase no desenvolvimento de informao relevante e no no objectivo de atingir metas a qualquer custo. vital ganhar o apoio e adeso dos ministrios sectoriais, assim como dos responsveis pela execuo dos programas. Tal poder ser alcanado atravs da criao de um conjunto de incentivos. importante envolver os ministrios sectoriais no processo de desenho e desenvolvimento do sistema. A informao gerada no mbito da Oramentao por Programas tem de ser til para os decisores sectoriais. Os funcionrios devero beneficiar de formao e da participao em seminrios. As melhores prticas e experincias devero ser disseminadas pelo Grupo Coordenador. Para complementar este esforo, podero ser criadas redes, formais ou informais para troca de experincias e ideias. Outros incentivos podero passar por fomentar a concorrncia entre organismos atravs da divulgao e comparao dos resultados alcanados. A presso poltica poder contribuir para envolver os organismos na implementao da reforma, designadamente obrigando os coordenadores dos programas a reportar os resultados da sua actividade ao ministro da tutela. Recompensar um bom desempenho com uma maior flexibilidade e autonomia poder igualmente constituir um incentivo para os gestores. Em complemento, ligar o SIADAP com a Oramentao por Programas tambm gerar incentivos financeiros.
Recomendaes para a implementao da oramentao baseada no desempenho (cont.)

Integrar o debate sobre o desempenho no processo oramental. necessrio clarificar a forma como a informao sobre desempenho ser usada no processo de elaborao do oramento. No sector da sade tem sido utilizada com sucesso uma frmula directa de oramentao em funo do desempenho, mas tal no se afigura recomendvel para o conjunto do sector pblico. Neste caso, recomendvel um processo de oramentao que considere a informao sobre o desempenho, embora sem estabelecer uma ligao directa entre este e as dotaes oramentais. O debate sobre o desempenho pode ocorrer a diferentes nveis do processo oramental, designadamente entre os ministrios sectoriais e os organismos por estes tutelados, entre a DGO e os ministrios sectoriais, ou ainda no mbito do Conselho de Ministros. Garantir o envolvimento poltico no processo de reforma e no debate sobre o desempenho. A experincia dos pases da OCDE demonstra que os agentes polticos desempenham um papel muito importante ao gerar presso para a mudana. O envolvimento poltico poder passar por o Grupo Coordenador da Oramentao por Programas reportar periodicamente os progressos alcanados ao Ministro das Finanas, ou ao Primeiro-Ministro. Paralelamente, os coordenadores de programa devem igualmente reportar ao ministro da tutela. Em alguns pases da OCDE, os ministros sectoriais so responsveis pelo desempenho dos seus programas perante o Conselho de Ministros, o Primeiro-Ministro e/ou o Parlamento. tambm possvel criar comisses interministeriais que acompanhem e analisem o desempenho alcanado.
Nota
1. O vencimento depende do desempenho organizacional de uma forma menos directa. S duas das trs opes de distino de mrito que os ministros podiam oferecer esto relacionadas com o vencimento. O ministro s pode recompensar 20% dos servios que mais se distinguiram no seu desempenho, e s os funcionrios destes servios podero receber um prmio.
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Avaliação Do Processo Orçamental em Portugal Relatório Da OCDE

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ORGANIZAO DE COOPERAO E DESENVOLVIMENTO ECONMICO

Texto originalmente publicado em lngua inglesa pela OCDE com o ttulo:

AVALIAO DO PROCESSO ORAMENTAL EM PORTUGAL RELATRIO DA OCDE 2008 DIRECO-GERAL DO ORAMENTO

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Avaliao do Processo Oramental em Portugal Relatrio da OCDE 2008 Direco-Geral do Oramento

Sumrio Executivo e Recomendaes

10 SUMRIO EXECUTIVO E RECOMENDAES

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SUMRIO EXECUTIVO E RECOMENDAES 11

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12 SUMRIO EXECUTIVO E RECOMENDAES

Melhorar o processo de elaborao do oramento

SUMRIO EXECUTIVO E RECOMENDAES 13

Melhorar o papel da Assembleia da Repblica no processo oramental

14 SUMRIO EXECUTIVO E RECOMENDAES

Melhorar a execuo oramental e a gesto pblica

SUMRIO EXECUTIVO E RECOMENDAES 15

16 SUMRIO EXECUTIVO E RECOMENDAES

Responder pelos resultados: oramentao e gesto orientadas para o desempenho

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SUMRIO EXECUTIVO E RECOMENDAES 17

18 SUMRIO EXECUTIVO E RECOMENDAES

SUMRIO EXECUTIVO E RECOMENDAES 19

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O Desempenho Econmico e Oramental em Portugal

22 1. O DESEMPENHO ECONMICO E ORAMENTAL EM PORTUGAL

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1. O DESEMPENHO ECONMICO E ORAMENTAL EM PORTUGAL 23

Fonte: OCDE (2008), Perspectivas Econmicas da OCDE No. 83.

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24 1. O DESEMPENHO ECONMICO E ORAMENTAL EM PORTUGAL

Fonte: OCDE (2008), Perspectivas Econmicas da OCDE No. 83.

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1. O DESEMPENHO ECONMICO E ORAMENTAL EM PORTUGAL 25

Caixa 1.1. As regras oramentais da UE

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26 1. O DESEMPENHO ECONMICO E ORAMENTAL EM PORTUGAL

Caixa 1.1. As regras oramentais da EU (cont.)

2. Correco do desequilbrio estrutural das contas pblicas: a agenda de reformas

1. O DESEMPENHO ECONMICO E ORAMENTAL EM PORTUGAL 27

28 1. O DESEMPENHO ECONMICO E ORAMENTAL EM PORTUGAL

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1. O DESEMPENHO ECONMICO E ORAMENTAL EM PORTUGAL 29

aplicam-se a ambos os subsistemas. As modificaes frmula de clculo das penses incluem:

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30 1. O DESEMPENHO ECONMICO E ORAMENTAL EM PORTUGAL

Caixa 1.2. Comisso para a Oramentao por Programas (COP)

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Figura 2.1. Estrutura institucional

Governos Regionais e Autarquias Locais

Servios Integrados (Sub-sector do Estado)

Servios e Fundos Autnomos

Fonte: Direco-Geral do Oramento (DGO), Portugal.

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2. Caracterizao geral do sistema oramental Portugus

3. Competncias no domnio oramental

Direco de Servios de Oramento

Gabinete de Consultadoria Oramental