Alvaro Luis dos Santos Pereira

A MONTAGEM DE ENCLAVES FINANCEIROS NUMA METRPOLE PERIFRICA: VERSO E REVERSO DO PLANEJAMENTO URBANO

Dissertao de Mestrado Orientadora: Professora Ana Maria de Oliveira Nusdeo

Faculdade de Direito da Universidade de So Paulo So Paulo 2011

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A MONTAGEM DE ENCLAVES FINANCEIROS NUMA METRPOLE PERIFRICA: VERSO E REVERSO DO PLANEJAMENTO URBANO

Verso corrigida em 23 de maio de 2011. A verso original, em formato eletrnico, encontra-se disponvel na Comisso de Ps-Graduao da Faculdade de Direito da Universidade de So Paulo.

Alvaro Luis dos Santos Pereira

A MONTAGEM DE ENCLAVES FINANCEIROS NUMA METRPOLE PERIFRICA: VERSO E REVERSO DO PLANEJAMENTO URBANO

Dissertao apresentada ao Departamento de Direito Econmico e Financeiro da Faculdade de Direito da Universidade de So Paulo como requisito parcial obteno do ttulo de Mestre.

Orientadora: Professora Ana Maria de Oliveira Nusdeo

Faculdade de Direito da Universidade de So Paulo So Paulo 2011

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Dedico este trabalho a todos aqueles e aquelas que ousaram e ousam questionar o senso comum e desafiar os dogmas do mundo sua volta.

AGRADECIMENTOS

Em primeiro lugar, devo agradecer minha famlia pelo incentivo que sempre tive para me dedicar aos estudos e pelo apoio incondicional deciso de realizar o presente programa de mestrado com dedicao exclusiva durante a maior parte de sua durao. Agradeo professora Ana Maria de Oliveira Nusdeo pela orientao atenciosa e, acima de tudo, pela incomum liberdade acadmica de que desfrutei ao longo do desenvolvimento desta pesquisa. Agradeo ao professor Lus Fernando Massoneto e professora Maria Lcia Refinetti Martins pelas sugestes feitas na Banca de Qualificao e em conversas informais, que em muito contriburam para a finalizao deste projeto. Agradeo aos professores e colegas que fizeram das disciplinas cursadas ao longo do programa de ps-graduao momentos to instigantes e enriquecedores. Agradeo particularmente s professoras Glria da Anunciao Alves, Leda Maria Paulani, Amlia Damiani, ao professor Diogo Coutinho e aos colegas Ricardo Baitz e Flvia Elaine da Silva. Cabe um agradecimento especial professora Ana Fani Alessandri Carlos, cujas aulas de Geografia Urbana despertaram em mim um profundo interesse pelo tema das cidades, influenciando a escolha do objeto da pesquisa. Agradeo aos colegas do Grupo de Estudos da FAU Maranho, espao que contribuiu de modo inestimvel para a minha formao. s diversas geraes do Servio de Assessoria Jurdica Universitria (SAJU/USP), onde tive o primeiro envolvimento com o que seria o tema deste trabalho. Aos colegas do Grupo de Estudos de Polticas Pblicas da FDUSP, com quem tive a oportunidade de formular um projeto de pesquisa coletiva sobre os instrumentos de direito urbanstico. Agradeo tambm aos colegas do IBGE por receber de modo to cordial o colega paulista e, ainda por cima, advogado... Por fim, agradeo aos amigos das antigas, queles mais recentes, aos de todos os dias e queles que esto fisicamente distantes, mas no por isso menos prximos. No cito ningum nominalmente para no me alongar demais e no correr o risco de cometer nenhuma injustia.
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RESUMO

O objetivo do presente trabalho analisar a evoluo recente do direito urbanstico no Brasil diante das transformaes polticas e econmicas vivenciadas no mundo contemporneo. Tomando-se como pressuposto a hiptese de Lefebvre de que a cidade se tornou um foco central para a reproduo das relaes sociais de produo, argumenta-se que esse ramo do direito pblico exerce um papel crucial na presente fase do capitalismo, fornecendo bases regulatrias para a proliferao de novas atividades econmicas relacionadas produo do espao urbano e estabelecendo novos mecanismos de articulao entre o Estado e a iniciativa privada. O estudo busca mostrar a influncia exercida por formulaes tericas que representam a cidade em sua dinmica concreta. A partir da observao de algumas intervenes urbansticas de grande porte que vm sendo promovidas na cidade de So Paulo, busca-se evidenciar a generalizao de modelos de poltica urbana inspirados em formulaes discursivas como o planejamento estratgico e a cidade global. A pesquisa traz tambm uma reflexo sobre o papel exercido por discursos crticos e projetos polticos alternativos como o chamado direito cidade. Busca-se avaliar o potencial transformador carregado por este conceito, bem como suas limitaes. Por fim, pretende-se explicitar o carter contraditrio do direito urbanstico, apontando-se os diferentes interesses e aspiraes polticas expressos nesse campo normativo.

Palavras-chave: direito cidade, planejamento urbano, propriedade fundiria, valorizao, segregao.

ABSTRACT

This work analyzes the influence of contemporary political and economic transformations on urban law in Brazil. Departing from Lefebvres hypothesis that the city has become a central focus for the reproduction of the social relations of production, it is argued here that this branch of public law plays a crucial role in this phase of capitalism, providing the regulatory basis for the emergence of new economic activities related to urban space production and also establishing new kinds of partnership between the state and private agents. This work shows the connections between the theoretical conceptions of the city and its concrete dimension. Departing from the observation of some major urban intervention programs that take place at So Paulo city, it highlights the spread of models of urban policy inspired by discursive formulations like strategic planning and global cities. The work also investigates the role of some critical discourses and alternative political projects like the so called right to the city. It tries do find out in which way these factors can contribute to change life in cities, as well as their limitations. Finally, it aims at explaining the contradictory roles played by urban law, pointing out the different interests and political aspirations behind it.

Keywords: right to the city, urban planning, land property, valorization, segregation.

LISTA DE GRFICOS

GRFICO 1 Distribuio de Potencial Adicional de Construo Poe setor da Operao Urbana Consorciada gua Espraiada (OUCAE) ............................................................ 206 GRFICO 2 Evoluo do valor mnimo do CEPAC ................................................... 212 GRFICO 3 Evoluo do valor realizado nos leiles .................................................. 213 GRFICO 4 Valorizao do CEPAC ........................................................................... 213 GRFICO 5 Taxa de valorizao do CEPAC .............................................................. 214 GRFICO 6 Valor arrecadado nos leiles .................................................................... 214 GRFICO 7 Estoque consumido de potencial adicional de construo ...................... 217 GRFICO 8 Estoque consumido de potencial adicional de construo residencial .... 218 GRFICO 9 Estoque consumido de potencial adicional de construo no residencial ......................................................................................................................... 218 GRFICO 10 Estoque consumido de potencial adicional de construo por setor ...... 219 GRFICO 11 Consumo de CEPAC na OUCAE .......................................................... 219 GRFICO 12 Distribuio de CEPACs convertidos em rea adicional por setor ........ 220 GRFICO 13 Distribuio de CEPACs convertidos em mudana de uso por setor .... 220 GRFICO 14 Distribuio de CEPACs convertidos por setor ..................................... 221 GRFICO 15 Receitas da OUCAE .............................................................................. 221 GRFICO 16 Investimentos com recursos da Conta Vinculada .................................. 225

LISTA DE MAPAS

MAPA 1 Permetro da Operao Urbana Centro .......................................................... 188 MAPA 2 Permetro da Operao Urbana gua Branca ................................................ 189 MAPA 3 Permetro da Operao Urbana Consorciada Faria Lima ............................... 189 MAPA 4 Permetro da Operao Urbana Consorciada gua Espraiada ....................... 190 MAPA 5 Permetro do Projeto Nova Luz .................................................................. 190 MAPA 6 Permetro da Operao Urbana Moca-Vila Carioca ..................................... 196 MAPA 7 Permetro da Operao Urbana Lapa-Brs ..................................................... 197 MAPA 8 Permetro da Operao Urbana Rio Verde-Jacu ............................................. 198 MAPA 9 Novas operaes urbanas em So Paulo ........................................................ 199 MAPA 10 Distribuio do poder aquisitivo no Municpio de So Paulo ...................... 200 MAPA 11 - Distribuio de potencial adicional de construo por setor da OUCAE ..... 207 MAPA 12 Parque linear ................................................................................................. 235 MAPA 13 Setores do Projeto Nova Luz .................................................................... 244 MAPA 14 Futura rede de transportes coletivos na rea da Luz ........................ 246 MAPA 15 ZEIS no permetro da Nova Luz .................................................. 258

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LISTA DE TABELAS E QUADROS

TABELAS

TABELA 1 Estoque de potencial adicional de construo por setor da OUCAE ......... 206 TABELA 2 Direitos urbansticos adicionais na OUCAE .............................................. 208 TABELA 3 Primeira distribuio de CEPAC ................................................................ 211 TABELA 4 Segunda distribuio de CEPAC ................................................................ 211 TABELA 5 Terceira distribuio de CEPAC ................................................................. 211 TABELA 6A Quarta distribuio de CEPAC ................................................................ 212 TABELA 6B Quarta distribuio de CEPAC ................................................................ 212 TABELA 7 Estoque consumido de potencial adicional de construo ......................... 217 TABELA 8 Consumo de CEPAC na OUCAE ............................................................... 219 TABELA 9 Receitas da OUCAE ................................................................................... 221 TABELA 10 Investimento com recursos da Conta Vinculada ...................................... 225

QUADROS

QUADRO 1 Estrutura bsica de uma operao de securitizao imobiliria ............... 166

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LISTA DE IMAGENS

IMAGEM 1 Permetro da Operao Urbana Centro. Fonte: PMSP ............................. 188 IMAGEM 2 Operaes urbanas previstas no Plano Diretor Estratgico de 2002. Fonte: PMSP ................................................................................................................................ 191 IMAGEM 3 Simulao da Maharishi Tower na paisagem paulistana. Fonte: <http://img.vejasp.abril.com.br/t/1/t150x100q50/predio-maharishi01-20cm2.jpg> ........ 192 IMAGEM 4 Maharishi Tower em perspectiva ilustrada. Fonte: <http://www.flickr.com/photos/14221837@N06/2311775006> ...................................... 193 IMAGEM 5 Bairro Novo em perspectiva ilustrada. Fonte: <http://www.vitruvius.com.br/revistas/read/arquitextos/09.104/82> ............................... 194 IMAGEM 6 Disposio do Bairro Novo. Fonte: <http://www.vitruvius.com.br/revistas/read/arquitextos/09.104/82> ............................... 194 IMAGEM 7 Simulao da vida cotidiana no Bairro Novo. Fonte: <http://www.vitruvius.com.br/revistas/read/arquitextos/09.104/82> ............................... 195 IMAGEM 8 Ponte Otvio Frias de Oliveira. Foto: Alvaro Luis dos Santos Pereira, agosto de 2009. ............................................................................................................................ 202 IMAGEM 9 Zona Sul do Municpio de So Paulo. Fonte: Google Earth, novembro de 2010 .................................................................................................................................. 204 IMAGEM 10 Centro Empresarial Naes Unidas. Foto: Alvaro Luis dos Santos Pereira, agosto de 2009. ................................................................................................................ 215 IMAGEM 11 Edifcios residenciais no Setor Brooklyn. Foto: Alvaro Luis dos Santos Pereira, dezembro de 2010................................................................................................ 215 IMAGEM 12 World Trade Center e Centro Empresarial Naes Unidas. Foto: Alvaro Luis dos Santos Pereira, agosto de 2009 .......................................................................... 216

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IMAGEM 13 Ponte Estaiada. Foto: Alvaro Luis dos Santos Pereira, agosto de 2009 .................................................................................................................................. 227 IMAGEM 14 Vista para a Marginal do Rio Pinheiros. Foto: Alvaro Luis dos Santos Pereira, agosto de 2009 .................................................................................................... 227 IMAGEM 15 Paisagem noturna a partir do Shopping Cidade Jardim. Foto: Alvaro Luis dos Santos Pereira, DEZEMBRO de 2010 ....................................................................... 228 IMAGEM 16 Escombros do Jardim Edith. Foto: Alvaro Luis dos Santos Pereira, agosto de 2009 ............................................................................................................................. 229 IMAGEM 17 Prdios comerciais avanando sobre a antiga favela. Foto: Alvaro Luis dos Santos Pereira, agosto de 2009 ......................................................................................... 229 IMAGEM 18 Casas remanescentes do Jardim Edith. Foto: Alvaro Luis dos Santos Pereira, agosto de 2009 .................................................................................................... 230 IMAGEM 19 O arranha-cu e a favela. Foto: Alvaro Luis dos Santos Pereira, agosto de 2009 .................................................................................................................................. 231 IMAGEM 20 Condomnio Cidade Jardim. Foto: Alvaro Luis dos Santos Pereira, agosto de 2009 ............................................................................................................................. 232 IMAGEM 21 O conjunto habitacional escondendo a favela. Foto: Alvaro Luis dos Santos Pereira, agosto de 2009 .................................................................................................... 232 IMAGEM 22 Contraste na Avenida Jornalista Roberto Marinho. Foto: Alvaro Luis dos Santos Pereira, dezembro de 2010 ................................................................................... 233 IMAGEM 23 Mobilizao contra a desapropriao 1. Foto: Alvaro Luis dos Santos Pereira, dezembro de 2010 ............................................................................................... 236 IMAGEM 24 Mobilizao contra a desapropriao 2. Foto: Alvaro Luis dos Santos Pereira, dezembro de 2010 ............................................................................................... 237 IMAGEM 25 Imediaes do Crrego gua Espraiada 1. Fonte: Google Earth, novembro de 2010 ............................................................................................................................. 237
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IMAGEM 26 Imediaes do Crrego gua Espraiada 2. Fonte: Google Earth, novembro de 2010 ............................................................................................................................. 238 IMAGEM 27 Imediaes do Crrego gua Espraiada 3. Fonte: Google Earth, novembro de 2010 ............................................................................................................................. 238 IMAGEM 28 Mquinas da revitalizao urbana. Foto: Alvaro Luis dos Santos Pereira, maio de 2009 .................................................................................................................... 242 IMAGEM 29 Permetro do Projeto Nova Luz. Stio eletrnico do Projeto "Nova Luz". Disponvel em <http://www.novaluzsp.com.br/home.asp> ............................................. 243 IMAGEM 30 Perspectiva ilustrada da Nova Luz. Stio eletrnico do Projeto "Nova Luz". Disponvel em <http://www.novaluzsp.com.br/home.asp> ............. 245 IMAGEM 31 Placa das obras de requalificao urbana. Foto: Alvaro Luis dos Santos Pereira, maio de 2009 ........................................................................................... 247 IMAGEM 32 Homens construindo nova praa. Foto: Alvaro Luis dos Santos Pereira, maio de 2009 .................................................................................................................... 248 IMAGEM 33 Estao da Luz. Foto: Alvaro Luis dos Santos Pereira, maio de 2009 .................................................................................................................................. 250 IMAGEM 34 Estao Jlio Prestes/Sala So Paulo. Foto: Alvaro Luis dos Santos Pereira, maio de 2009 ....................................................................................................... 250 IMAGEM 35 Calada em frente Estao Jlio Prestes. Foto: Alvaro Luis dos Santos Pereira, janeiro de 2011 .................................................................................................... 251 IMAGEM 36 Entulho da demolio da antiga rodoviria. Foto: Alvaro Luis dos Santos Pereira, janeiro de 2011 ........................................................................................ 252 IMAGEM 37 Cerca isolando o terreno da futura Companhia de Dana. Foto: Alvaro Luis dos Santos Pereira, janeiro de 2011 ............................................................. 252 IMAGEM 38 Simulao da sede da Companhia de Dana. Fonte:

<http://deforma.wordpress.com/2009/06/> ........................................................ 253

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IMAGEM 39 Traado do Boulevard Vitria. Stio eletrnico do Projeto "Nova Luz". Disponvel em <http://www.novaluzsp.com.br/home.asp> ........................ 254 IMAGEM 40 Perspectiva ilustrada do Parque Nbias. Stio eletrnico do Projeto "Nova Luz". Disponvel em <http://www.novaluzsp.com.br/home.asp> ............. 254 IMAGEM 41 Bryant Park. Stio eletrnico do Projeto "Nova Luz". Disponvel em <http://www.novaluzsp.com.br/home.asp> ........................................................ 255 IMAGEM 42 Obra do Governo do Estado de So Paulo. Foto: Alvaro Luis dos Santos Pereira, janeiro de 2011 ........................................................................................ 255 IMAGEM 43 Terreno vazio. Foto: Alvaro Luis dos Santos Pereira, maro de 2010 .................................................................................................................................. 256 IMAGEM 44 Mesmo terreno alguns meses depois. Foto: Alvaro Luis dos Santos Pereira, janeiro de 2011 .................................................................................................... 256 IMAGEM 45 Edifcio residencial na Luz. Foto: Alvaro Luis dos Santos Pereira, junho de 2009 ............................................................................................................................. 259 IMAGEM 46 Imvel venda. Foto: Alvaro Luis dos Santos Pereira, junho de 2009 .................................................................................................................................. 261 IMAGEM 47 Grafite ironizando ao do Poder Pblico. Foto: Alvaro Luis dos Santos Pereira, junho de 2009 ...................................................................................................... 262

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LISTA DE ABREVIATURAS

APEOP Associao Paulista dos Empreiteiros de Obras Pblicas BNDES Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social BNH Banco Nacional da Habitao CCI Certificado de Crdito Imobilirio CEPAC Certificado de Potencial Adicional de Construo CPTM Companhia Paulista de Trens Metropolitanos CRI Certificado de Recebvel Imobilirio EIA Estudo de Impacto Ambiental EIV Estudo de Impacto de Vizinhana EMURB Empresa Municipal de Urbanizao FAR Fundo de Arrendamento Residencial FAS Fundo de Apoio ao Desenvolvimento Social FAT Fundo de Amparo ao Trabalhador FAU/USP Faculdades de Arquitetura e Urbanismo da Universidade de So Paulo FDS Fundo de Desenvolvimento Social FGV Fundao Getlio Vargas FMI Fundo Monetrio Internacional FGHab Fundo Garantidor da Habitao Popular FGTS Fundo de Garantia do Tempo de Servio FNHIS Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social
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HIS Habitao de interesse social IAB Instituto de Arquitetos do Brasil IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica IE Instituto de Engenharia IPTU Imposto predial e territorial urbano LCI Letra de Crdito Imobilirio OAB Ordem dos Advogados do Brasil OGU Oramento Geral da Unio OUCAE Operao Urbana Consorciada gua Espraiada OUCFL Operao Urbana Consorciada Faria Lima PAEG Plano de Ao Econmica do Governo PDE Plano Diretor Estratgico PEUC Parcelamento, edificao ou uso compulsrio PIB Produto Interno Bruto PLANHAB Plano Nacional de Habitao PMCMV Programa Minha Casa Minha Vida PMSP Prefeitura do Municpio de So Paulo PNAD Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios PNH Poltica Nacional de Habitao PNHR Programa Nacional de Habitao Rural PNHU Programa Nacional de Habitao Urbana SBPE Sistema Brasileiro de Poupana e Emprstimo
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SECOVI Sindicato das Empresas de Compra, Venda, Locao e Administrao de Imveis Residenciais e Comerciais de So Paulo SEHAB Secretaria Municipal de Habitao SEMPLA Secretaria Municipal de Planejamento SF Secretaria Municipal de Finanas SIURB Secretaria Municipal de Infra-Estrutura e Obras SFI Sistema Financeiro Imobilirio SMT Secretaria Municipal de Transportes SNHIS Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social SNHMP Sistema Nacional de Habitao de Mercado Popular SVMA Secretaria Municipal do Verde e do Meio Ambiente UMM Unio dos Movimentos de Moradia ZEIS Zona Especial de Interesse Social

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SUMRIO

APRESENTAO............................................................................................................ 21

CAPTULO 1 A produo do espao urbano e a emergncia do conceito de direito cidade ................................................................................................. 28 1.1. O fenmeno urbano e suas representaes terico-discursivas ....................... 28 1.1.1. A convergncia terica no diagnstico quanto ao papel assumido pelas cidades no mundo contemporneo ............................................ 31 1.1.2. As divergncias no prognstico: entre a apologia e a crtica .......... 71 1.2. A transformao dos recursos naturais em ativos econmicos e a renda fundiria ..................................................................................................................... 91 1.2.1. A natureza e a cidade: os limites da dissociao epistemolgica entre as esferas do natural e do artificial .......................................... 91 1.2.2. As interpretaes tericas do estabelecimento de direitos de propriedade sobre os recursos naturais ...................................................... 96 1.2.2.1. As abordagens de inspirao marxista ............................... 96 1.2.2.2. A perspectiva neoclssica ................................................. 107 1.2.3. As formas da renda fundiria e suas oscilaes no espao urbano 116 1.2.4. O capital fictcio, a valorizao fundiria e a segregao ............. 124

CAPTULO 2 O direito urbanstico como arena de disputas: contradies de um campo normativo tensionado entre a democratizao das cidades e a organizao de novas estratgias de acumulao ............................. 131

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2.1. A regulao jurdica do espao urbano como barreira segregao e fator de incluso social ............................................................................................. 135 2.1.1. A desabsolutizao das categorias do direito privado: a funo social da propriedade e seus instrumentos normativos .............................. 135 2.1.2. A repartio dos nus e bnus do processo de urbanizao ........... 141 2.1.3. A proliferao das instncias de participao ................................. 145 2.1.4. A agenda positiva de poltica habitacional ..................................... 150 2.2. A tecnologia jurdico-institucional da acumulao urbana ........................... 162 2.1.1. O aperfeioamento dos mecanismos de conexo entre o mercado de capitais e as cidades ........................................................................ 162 2.1.2. Parcerias pblico-privado: as frmulas mgicas do desenvolvimento urbano ............................................................ 171

2.3. Os limites do direito urbanstico: a funcionalizao dos discursos crticos ......................................................................................................... 181

CAPTULO 3 O balo de ensaio da acumulao ..................................................... 178 3.1. A Operao Urbana Consorciada gua Espraiada ........................................ 193 3.2. O Projeto Nova Luz ....................................................................................... 232

CONCLUSO ................................................................................................................ 249

BIBLIOGRAFIA ............................................................................................................ 255

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APRESENTAO

O sculo XX caracterizou-se por um acelerado processo de urbanizao em diversas partes do mundo. Podem-se observar fenmenos como a multiplicao do nmero de cidades, o surgimento das chamadas megalpoles e a inverso da proporo entre a populao rural e a populao urbana em diversos lugares durante o referido perodo histrico, o que vem acarretando profundas transformaes nas relaes produtivas, nos estilos de vida e nos padres culturais em escala mundial. O patamar alcanado pelo processo de urbanizao no mundo contemporneo no apenas despertou um maior interesse pelo tema das cidades, como tambm levou necessidade de elaborao de um novo referencial terico para a apreenso das especificidades deste objeto em permanente mutao, ensejando a formulao de conceitos e categorias mais diretamente relacionados problemtica urbana. Paralelamente expanso das cidades, proliferam-se as representaes discursivas, os projetos polticos e os conflitos sociais relacionados ao espao urbano. O socilogo francs Henri Lefebvre levanta a hiptese da passagem do que chama de era industrial para a era urbana, processo que seria marcado por uma inverso de posies entre a indstria e a cidade. Ao invs de ser simplesmente induzido pela industrializao, o processo de urbanizao teria se tornado o indutor do primeiro, o que teria feito com que a cidade deixasse de ser um mero acessrio da indstria, vindo a sobrepuj-la em importncia enquanto objeto de reflexo terica e palco de ao poltica. Nesse contexto, o autor anuncia o direito cidade como projeto de transformao da sociedade em que vivia. A relevncia adquirida pelas cidades tambm atestada por autores situados em campos ideolgicos distintos do de Lefebvre, podendo-se identificar uma convergncia no

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debate quanto ao reconhecimento de sua centralidade para as atividades produtivas e a reproduo das relaes sociais no mundo contemporneo. A sociloga holandesa Saskia Sassen levanta a hiptese da cidade global, alegando haver um processo de concentrao das funes de comando nos grandes centros urbanos das economias capitalistas centrais. Ainda que no tenha sido este o seu intuito, tal conceito adquiriu uma forte conotao normativa, passando a inspirar os formuladores de polticas de desenvolvimento urbano ao redor do mundo. Os espanhis Jordi Borja e Manuel Castells, por sua vez, caracterizam as cidades como protagonistas de nossa poca, engajando-se abertamente na elaborao de uma cartilha para que elas se adaptem ao novo contexto e alcancem uma posio de destaque no cenrio mundial. Essa influente dupla de autores defende a doutrina do planejamento estratgico, oriunda do meio empresarial, como paradigma para a gesto das cidades. As recomendaes sistematizadas por estes autores no ficaram confinadas aos debates acadmicos, tendo sido colocadas em prtica por administradores municipais e, posteriormente, tendo se convertido em diretrizes veiculadas por organismos internacionais como fundamentos para o desenvolvimento das cidades, transformando-se em verdadeiros modelos de poltica urbana. Numa linha distinta daquela seguida pelos referidos autores, podem-se identificar discursos onde se busca construir uma crtica aos processos de urbanizao vivenciados no mundo contemporneo. Os gegrafos David Harvey e Neil Smith empreendem uma leitura das prticas de urbanizao observadas no mundo contemporneo como expresses de novas estratgias de reproduo do capital, empenhando-se em identificar os conflitos sociais a elas subjacentes e expor suas dimenses ideolgicas. Harvey aponta o empreendedorismo urbano como uma pea fundamental do que chama de regime de acumulao flexvel, ressaltando o carter especulativo dos processos de urbanizao. Smith, por sua vez, fala na generalizao dos processos de gentrificao como expresso de uma estratgia global de acumulao do capital, caracterizando as transformaes atualmente vivenciadas nas cidades como um retrocesso em relao s polticas urbanas de carter distributivo do perodo ps-guerra.

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A despeito das divergncias metodolgicas presentes nos diferentes discursos que se ocupam da temtica da cidade, podem-se observar semelhanas quanto ao diagnstico dos papis econmicos por ela assumidos no atual contexto. Muitos autores concordam que, apesar do processo de reestruturao produtiva vivenciado ao longo das ltimas dcadas ter levado descentralizao das atividades industriais, as grandes metrpoles do mundo no perderam sua importncia econmica, assumindo novas funes. Vrias das antigas capitais industriais se converteram em plos de servios avanados e reforaram sua posio de centros financeiros mundiais, mantendo-se na dianteira da oferta de empregos qualificados e oportunidades econmicas em geral. O seu dinamismo, entretanto, no advm apenas da expanso do setor tercirio. Alm de ser o palco privilegiado do desenvolvimento do setor financeiro e dos servios de ponta, a importncia dessas cidades para a reproduo do capitalismo em sua fase atual advm da prpria produo do espao urbano nessas localidades. O setor imobilirio e as atividades econmicas relacionadas ao processo de urbanizao de modo geral despontam como importantes escoadouros para os capitais em busca de valorizao, inserindo-se entre os fatores mais dinmicos do capitalismo contemporneo. O expressivo crescimento da esfera financeira que sucedeu as reformas de liberalizao econmica iniciadas no final do sculo XX tem como um de seus pilares fundamentais a conexo entre o mercado de capitais e a propriedade fundiria. A elevao dos preos da terra e dos imveis o lastro material da valorizao de muitos dos ativos financeiros em circulao ao redor do mundo, ainda que a existncia de intrincadas cadeias de crdito dificulte a visualizao deste fenmeno. A despeito do discurso anti-estatista que marca as concepes de desenvolvimento no contexto de ascenso do modelo econmico neoliberal, cuja influncia tambm se faz presente no campo do planejamento urbano, a dinmica concreta dos processos de urbanizao observados neste perodo bem distinta do que sugere a retrica do livre mercado, envolvendo uma dose considervel de interveno estatal. O escoamento dos estoques de capital de agentes econmicos de grande porte, como os fundos de penso, as seguradoras, e os bancos de investimento, para as diferentes atividades econmicas envolvidas na produo do espao urbano requer a existncia de instrumentos jurdicos

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especficos, disciplinados e garantidos pelo direito estatal, no se viabilizando apenas pela ao das foras do mercado. No entanto, nem todos os segmentos sociais se beneficiam das transformaes que ocorrem no espao urbano da mesma maneira. A converso das cidades em espaos privilegiados de valorizao do capital financeiro traz consequncias sociais relevantes. O aprofundamento das conexes entre o mercado financeiro e a propriedade fundiria contribui para o avano de um padro especulativo de apropriao e uso do solo, tornando as cidades mais excludentes. Para que a circulao do capital financeiro pelo solo urbano alcance seus propsitos, preciso que o segundo passe por um constante processo de valorizao. A elevao do preo da terra, por sua vez, age no sentido de tornar a cidade menos acessvel, intensificando a segregao scio-espacial e empurrando as camadas de menor poder aquisitivo para reas cada vez mais distantes. Com frequncia, o risco de desvalorizao ou de valorizao insuficiente das reas onde foram feitos aportes significativos de capital por parte de investidores privados enseja a realizao de intervenes estatais para garantir a elevao continuada do valor dos imveis, o que se traduz na concentrao espacial dos investimentos pblicos em lugares j valorizados. Desencadeando um processo de sobrevalorizao e conseqente encarecimento do custo de vida e aluguel nestas reas, a dinmica dos referidos investimentos contribui para torn-las inacessveis maioria da populao e deslocar continuamente os segmentos de menor poder aquisitivo para reas perifricas. Alm desse fator, a construo destes enclaves de valorizao financeira tem como conseqncia a absoro de uma parcela expressiva dos investimentos pblicos que poderiam ser destinados qualificao de reas mais carentes da cidade, reforando as disparidades scio-espaciais. As estratgias que buscam funcionalizar o espao urbano aos imperativos de valorizao do capital, entretanto, no se materializam sem enfrentar diversas formas de resistncia. Na tentativa de contornar estes obstculos, os agentes que buscam fazer da cidade um negcio lucrativo se vm forados a obter a adeso de outros grupos sociais, o

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que lhes obriga a fazer concesses cujas conseqncias nunca so totalmente previsveis e controlveis. Uma das conseqncias das disputas envolvendo a apropriao do espao urbano a emergncia de um campo normativo especfico, o chamado direito urbanstico. Este ramo do direito congrega um conjunto de diretrizes e regulamentaes de modo algum coerentes ou dotadas de sentido unvoco, refletindo as contradies e conflitos que marcam a dinmica material das disputas pela apropriao do espao urbano. A evoluo recente por que passou este nicho especializado de normas jurdicas expressa a institucionalizao de reivindicaes ligadas a interesses antagnicos, abrangendo desde a constitucionalizao do direito moradia e a subordinao do direito de propriedade ao cumprimento de sua funo social, at a criao de uma gama de novos instrumentos urbansticos que permitem o aprofundamento das ligaes entre o mercado de capitais e a propriedade fundiria, abrindo caminhos para um crescente atrelamento do uso do solo urbano a fins especulativos. Em muitos dos discursos formulados sobre este campo normativo, entretanto, h uma carncia de problematizao quanto aos seus aspectos contraditrios. Boa parte da literatura que aborda este tema limita-se a inserir categorias jurdicas num esquema abstrato de classificaes, buscando empreender uma sistematizao do conjunto de normas relacionadas ao espao urbano, sem se preocupar em analisar a dinmica social e os conflitos envolvidos em seu surgimento e em sua aplicao a situaes concretas. Tratase de uma perspectiva essencialmente dogmtica, orientada para o apontamento de critrios para a decidibilidade de conflitos particulares, onde no h espao para uma reflexo crtica sobre o carter estrutural da segregao nas cidades, ou sobre as limitaes dos paradigmas tradicionalmente adotados pela cincia jurdica quando aplicados a situaes envolvendo direitos de natureza difusa. Este trabalho busca, ao invs de apresentar as normas de direito urbanstico como um sistema lgico e coerente orientado para o alcance de objetivos determinados, explorar o modo como este campo normativo se articula com o processo de produo do espao urbano, expressando suas contradies e refletindo a necessidade de acomodao de interesses conflitantes. A pesquisa foi estruturada em torno de duas hipteses centrais. A primeira de que o processo de expanso da massa de riqueza abstrata que se observa no estgio neoliberal
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do modo de produo capitalista um fenmeno alimentado por estratgias de planejamento territorial onde se busca promover a valorizao de fragmentos especficos do espao urbano. A segunda hiptese, articulada com a primeira, de que as polticas urbanas elaboradas a partir da lgica da valorizao fundiria contribuem inexoravelmente para intensificar a segregao scio-espacial. O objetivo central do presente trabalho observar como se deu o processo de institucionalizao do direito urbanstico brasileiro aps a Constituio de 1988, analisando a influncia exercida por formulaes tericas e por conflitos polticos vivenciados nas cidades sobre a evoluo deste campo normativo. A pesquisa busca superar uma compartimentalizao feita de modo recorrente no mbito das cincias sociais entre a dimenso terica e a dimenso emprica do problema investigado, partindo do reconhecimento da indissociabilidade entre estas duas esferas como premissa metodolgica. Ao invs de se optar pela priorizao de uma delas, ou de se propor a comprovar ou refutar a validade de determinadas formulaes tericas a partir da reunio de uma coletnea de dados supostamente objetivos, seguida pela sua confrontao com as predies sugeridas pela teoria em questo, busca-se apreender a interderterminao entre o plano ontolgico e epistemolgico no interior da problemtica investigada, observando-se, por um lado, como os processos materiais influenciam a elaborao das representaes tericas e projetos polticos para a cidade e, por outro lado, como estes ltimos interferem na realidade que representam. A estrutura do trabalho est dividida em trs captulos. No captulo 1, buscarei situar o conceito de direito cidade nos discursos que tratam da questo urbana, expondo como se deu a emergncia desta expresso, seu contedo original e o sentido com que ela veio a ser empregada posteriormente. No item 1.1, ser feita inicialmente a sntese de algumas formulaes tericas sobre a cidade que tiveram grande repercusso ao longo das ltimas dcadas, buscando-se evidenciar a existncia de uma convergncia entre autores de filiaes metodolgicas distintas quanto centralidade do espao urbano no atual estgio do capitalismo. Em seguida, sero apontadas as diferenas no tocante dimenso normativa subjacente s referidas construes discursivas, buscando-se mostrar a existncia de projetos polticos conflitantes, eventualmente antagnicos, em seu interior. Para subsidiar a diferenciao entre o sentido com que foi originalmente empregada a
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expresso direito cidade do significado que lhe foi atribudo posteriormente, ser feita uma anlise do fenmeno da renda fundiria e de suas implicaes no item 1.2. No captulo 2, buscarei evidenciar as contradies que se manifestam no direito urbanstico brasileiro, apontando os diferentes interesses que se refletem nesse campo normativo, bem como a distncia que separa as disposies abstratas veiculadas pela legislao da dinmica concreta da aplicao das referidas normas s cidades brasileiras. No item 2.1, abordarei alguns instrumentos de direito urbanstico que representam a incorporao de reivindicaes histricas de movimentos sociais e outros grupos ligados pauta da reforma urbana ao ordenamento jurdico brasileiro, bem como suas limitaes. No item 2.2, sero analisadas algumas inovaes legislativas que promovem um aperfeioamento dos mecanismos de conexo entre a propriedade fundiria e o mercado de capitais no Brasil. No item 2.3, analisarei o uso que feito de alguns instrumentos normativos aparentemente democratizantes como elementos de uma estratgia discursiva orientada para a formao de consensos em torno de polticas urbanas de natureza excludente. Por fim, no captulo 3, sero analisados dois projetos de interveno urbanstica de grande porte em andamento na cidade de So Paulo. Esses casos trazem tona vrios dos temas abordados ao longo do trabalho, proporcionando um aprofundamento das reflexes realizadas nos captulos anteriores. No item 3.1, abordarei a Operao Urbana Consorciada gua Espraiada. O item 3.2 trar uma reflexo sobre o Projeto Nova Luz.

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CAPTULO 1 - A PRODUO DO ESPAO URBANO E A EMERGNCIA DO CONCEITO DE DIREITO CIDADE

1.1. O fenmeno urbano e suas representaes terico-discursivas

Ao mesmo tempo em que as cidades se multiplicam, e que a porcentagem da populao residente em meio urbano se eleva de maneira acelerada em diversas partes do mundo, proliferam discursos abordando a temtica das cidades e dos conflitos socias, polticos e econmicos a ela associados. A despeito das diferentes linguagens e premissas metodolgicas empregadas e das distintas orientaes ideolgicas subjacentes s representaes terico-discursivas que se ocupam das questes relacionadas s cidades, pode-se observar uma convergncia entre diversas correntes de pensamento quanto percepo da relevncia do fenmeno urbano no mundo contemporneo. Esta aproximao, no entanto, fica restrita ao plano do diagnstico. H profundas diferenas quando se analisa o contedo normativo presente nos diferentes discursos que figuram no debate atual sobre a cidade. Das expresses artsticas s formulaes tericas produzidas no meio universitrio, das reivindicaes de movimentos sociais aos programas de governo das mais diferentes platoformas poltico-partidrias, o espao dedicado ao tema das cidades crescente. Enquanto, no plano ontolgico, a cidade passa a ter cada vez mais relevncia como espao da vida cotidiana, no plano epistemolgico, ela convertida numa fonte abundante para a formulao de ideologias e projetos de poder, mas tambm num elemento em torno do qual discursos crticos e prticas de resistncia so articulados. Os diversos discursos produzidos sobre o fenmeno urbano contm,

simultaneamente, a interpretao de uma realidade percebida e a proposio, explcita ou implcita, de um projeto para a cidade. Em outras palavras, os discursos no expressam apenas o que a cidade segundo a perspectiva daquele que a observa, mas tambm o que
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se pretende que ela seja. Na construo de interpretaes sobre o papel das cidades no mundo contemporneo, abre-se espao para a proliferao de ideologias onde a imagem da cidade, representada como sujeito dos processos sociais, age no sentido da sublimao dos conflitos e antagonismos de classe nela vivenciados. H uma tnue linha divisria entre a anlise do processo que conduziu urbanizao generalizada da sociedade mundial e a apologia a um determinado modelo de cidade. Em muitos discursos que se anunciam como descries neutras e imparciais dos fenmenos observados no espao urbano, supostamente despidas de qualquer carga valorativa, as relaes sociais do presente modo de produo so apresentadas como fatos, como tendncias inexorveis, sendo naturalizadas como dados objetivos do que se afirma ser a realidade. Entretanto, mais do que possuir uma dimenso normativa, fundamental levar em conta que muitos desses discursos so articulados em torno de estratgias, construdos de modo a contribuir para o alcance de objetivos nem sempre anunciados abertamente. Muitos dos discursos produzidos sobre a cidade, tanto no campo acadmico quanto no meio poltico, so formulados com o intuito de ofuscar a percepo de conflitos e engendrar consensos em torno de determinadas polticas urbanas. A necessidade de construo de tais discursos leva a situaes paradoxais, em que o contedo aparente veiculado numa mensagem distancia-se da finalidade por trs de sua utilizao. Nesse sentido, a construo de imagens como a de uma cidade includente e democrtica presta-se, muitas vezes, ao estabelecimento de condies polticas para a implementao de projetos urbansticos que acabam resultando no aprofundamento da segregao scio-espacial. Ao difundir a expectativa de ampliao do acesso cidade e de incluso social, os referidos discursos agem no sentido de neutralizar as prticas de resistncia potencialmente opostas s polticas urbanas excludentes, fornecendo-lhes uma aparncia estrategicamente distinta dos objetivos efetivamente perseguidos por seus idealizadores. As referidas estratgias discursivas, contudo, ao se valerem de elementos que apontam para a incluso social como ttica para obteno de consensos em torno das intervenes pretendidas para a cidade, no deixam de estabelecer condies para a
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potencializao dos conflitos urbanos. As promessas nelas contidas contribuem para a difuso da expectativa de fruio das comodidades oferecidas pelas cidades. Sua frustrao, por sua vez, pode levar intensificao da mobilizao dos movimentos sociais urbanos e ao acirramento dos antagonismos de classe. Ao mesmo tempo em que o discurso da incluso dos habitantes na cidade proporciona a determinados projetos urbanos a possibilidade de se revestirem com uma aparncia de algo que eles no so, sua utilizao cria brechas institucionais para a atuao daqueles que lutam por uma cidade menos desigual, gerando efeitos ambguos. Se h uma convergncia no debate terico, como afirmei acima e buscarei evidenciar ao longo deste captulo, h, porm, diferentes posturas diante do diagnstico da centralidade do espao urbano para a reproduo das instituies fundamentais da sociedade contempornea. Podemos observar, entre alguns autores, a apresentao explcita de frmulas para o alcance de cidades bem sucedidas, a apologia inequvoca a determinados modelos de desenvolvimento urbano. Outra postura recorrente na literatura urbanstica a realizao de anlises que, aparentemente, se limitam a descrever de modo objetivo os fenmenos observados no espao urbano. Estas construes tericas, entretanto, ao anunciar suas constataes como tendncias inexorveis, no deixam de propugnar, ainda que implicitamente, a necessidade de adaptao da cidade a uma determinada conjuntura, contribuindo, ainda que involuntariamente, para a cristalizao de determinados modelos de poltica urbana. Por fim, uma terceira postura a crtica aberta s estratgias e prticas de interveno no espao urbano que so apresentadas como pretensas expresses do interesse geral. Nestes discursos, busca-se evidenciar os conflitos de classe por trs de polticas urbanas aparentemente consensuais, revelar suas contradies e apontar caminhos alternativos para a cidade. Neste captulo, buscarei contrapor algumas leituras do fenmeno urbano que considero centrais para os debates sobre o tema das cidades no contexto atual, identificando seus pontos de convergncia e suas diferenas. No se trata de empreender um mapeamento do que vem sendo escrito sobre as cidades, ou uma classificao das diferentes abordagens sobre este tema, mas de um esforo no sentido de identificar os

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fundamentos tericos por trs das principais correntes discursivas que tratam das questes urbanas no mundo contemporneo. No item 1.1.1, buscarei mostrar o que entendo ser uma convergncia entre autores de diferentes filiaes ideolgicas quanto ao papel exercido pelas cidades no mundo contemporneo. Tentarei evidenciar a existncia de elementos em comum entre as hipteses da era urbana, de Henri Lefebvre, da cidade global, de Saskia Sassen, do empreendedorismo urbano, de David Harvey, da gentrificao generalizada, de Neil Smith e, por fim das cidades como atores polticos, de Jordi Borja e Manuel Castells. No item 1.1.2, buscarei mostrar como os argumentos e imagens utilizados nas formulaes mencionadas acima articulam-se, complementam-se ou contrapem-se na construo de abordagens apologticas e discursos crticos sobre os processos de urbanizao vivenciados atualmente.

1.1.1. A convergncia terica no diagnstico quanto ao papel assumido pelas cidades no mundo contemporneo

Entre o final da dcada de sessenta e meados da dcada de setenta do sculo XX, o socilogo francs Henri Lefebvre publicou uma sequncia de obras em que buscou empreender uma reflexo terica sobre o papel do espao na reproduo das relaes sociais de sua poca. O autor se props a renovar o materialismo histrico, deslocando o foco da reflexo das questes temporais para a problemtica espacial. Em sua viso, tal questo era tradicionalmente negligenciada pela grande maioria dos representantes desta corrente de pensamento at aquele momento. Nessa empreitada, Lefebvre identifica a cidade como uma categoria central tanto para a explicao do mundo em que vivia, quanto para a elaborao de projetos de transformao das relaes sociais nele existentes. Enquanto parcela considervel dos marxistas de sua poca representavam o mundo a partir de categorias identificadas com a revoluo industrial e com os conflitos a ela associados, como o proletariado e a
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organizao sindical, Lefebvre busou introduzir novos elementos na anlise a partir da reflexo sobre o fenmeno urbano e suas contradies. Sustentando hipteses que no se encaixavam nos esquemas tericos propugnados pelos marxistas ortodoxos de sua poca e contrapondo-se abertamente ao pensamento estruturalista de autores como Louis Althusser e o jovem Manuel Castells, a obra de Lefebvre nunca foi bem recepcionada entre os representantes do pensamento dito de esquerda de seu tempo, o que pode ser ilustrado pela sua expulso do Partido Comunista Francs no ano de 1958. Suas idias s ganhariam maior projeo entre o final do sculo anterior e o incio do atual, quando as categorias e anlises desenvolvidas em suas obras passariam a ser trabalhadas por autores de diversos campos cientficos e de diferentes orientaes ideolgicas, e o autor passaria a ser uma referncia terica recorrente no debate sobre a cidade. Lefebvre traa uma periodizao histrica dividida em trs momentos: a era agrria, a era industrial e a era urbana. A passagem de um perodo a outro no significa, em seu modelo explicativo, a superao dos conflitos e contradies da era anterior, nem a perda de importncia das categorias e conceitos utilizados para represent-los. Ao contrrio, essa periodizao indica a emergncia de novos conflitos sociais e novas questes tericas que pressupem e incorporam as anteriores, mas que as extrapolam, exigindo a concepo de novas categorias e novos projetos polticos capazes de dar conta de um universo mais complexo de fatores. A cidade assume caractersticas distintas em cada um desses perodos. Na era agrria, a maior parte da populao vive no campo, e a cidade entendida como fenmeno marginal a ele subordinado. Ela surge, naquele momento, como lugar da troca, espao de encontro do diferente, elemento de mediao entre a ordem prxima e a ordem distante. medida que as civilizaes humanas se organizam e se complexificam, as cidades vo sendo lentamente secretadas como materializao da centralidade, caracterizando-se como obra em que diversas formas de uso do espao so reunidas e onde elementos de diferentes tempos histricos so acumulados. Ela assume novos papis sucessivamente, estabelecendo-se primeiro como centro religioso, posteriormente como centro de organizao do controle militar sobre o territrio e de exerccio do poder poltico, em

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seguida como centro de trocas comerciais, at o momento em que se converte no espao privilegiado da produo e, assim, estabelece o seu domnio sobre o campo. Com o advento da grande indstria, a cidade histrica herdada da era agrria sofre profundas transformaes. A introduo de atividades industriais nas cidades lentamente formadas ao longo dos sculos faz com que estas passem por reconfiguraes profundas em ritmo acelerado, sofrendo transformaes que alteram no apenas seus aspectos morfolgicos, mas toda sua dinmica social. Lefebvre faz uso de uma metfora para explicar este processo: o movimento de imploso-exploso das cidades. Trata-se de um processo dialtico em que a distino entre campo e cidade perde sua nitidez, dando origem a uma nova categoria que no se confunde com a cidade, o urbano. Por um lado, observa-se um processo de urbanizao generalizada, onde o tecido urbano se espalha pelo territrio e as relaes sociais desenvolvidas na cidade penetram o campo. Essa uma das faces do referido processo - a exploso da cidade. Por outro lado, a generalizao da morfologia urbana pelo territrio implica na dissoluo dos atributos da cidade histrica. Se a cidade histrica representa, para Lefebvre, o lugar do encontro, real ou possvel, de tudo que pode nascer e ser produzido no espao, o lugar da troca e da possibilidade de reunio do diferente, a forma da simultaneidade, a urbanizao generalizada engendra a ruralizao da cidade. a outra face do fenmeno mencionado - a imploso da cidade histrica remanescente da era agrria. Segundo o autor:

A exploso das cidades histricas se acompanha na realidade da urbanizao generalizada, que no representa outra coisa que no a degradao da cidade histrica, que ns podemos chamar de sua ruralizao. A urbanizao generalizada no apenas generalizou a especulao dita imobiliria, ela no apenas acompanhou a mercantilizao do espao, mas ela engendrou, ao invs de uma superao da relao cidade-campo, um magma, um caos no qual a cidade e o campo se misturam confusamente. (traduo livre). 1

Lclatement des villes historiques saccompagne en fait de lurbanisation generalise qui ne represente que la dgradation de la ville historique et quon peut appeler sa ruralisation. Lurbanisation gneralise na pas seulement generalis la spculation dite immobilire; elle na pas seulement accompagn la commercialization de lespace; elle a etran, au lieu du dpassement du rapport ville-campagne, un magma, un chaos dans lesquels la ville et la campagne se mlent confusment. (Lefebvre: 2000a, 153).

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No se trata da superao da dialtica cidade-campo, mas de uma reconfigurao desta dualidade no interior do tecido urbano, agora generalizado pelo territrio, transfigurada na oposio centro-periferia. A espacialidade que emerge da urbanizao generalizada do territrio se caracteriza, ainda segundo este autor, por um processo tridico de fragmentao-homogeneizao-hierarquizao, onde pores do espao so funcionalizadas, especializando-se em atividades especficas e tendo suas formas de uso limitadas. O espao se fragmenta em territorialidades distintas, ocorrendo uma articulao de natureza hierrquica entre fragmentos homogneos em seu interior. Trata-se da produo de um espao subordinado aos imperativos de reproduo do capital, cuja concepo e organizao se tornam possveis graas centralizao do poder na figura do Estado. Contudo, Lefebvre aponta diferenas entre o que chama de espao vivido e o espao concebido. Enquanto o espao abstrato idealizado nos planos de organizao do territrio coerente, lgico e funcional s necessidades do modo de produo capitalista, o espao concreto da vida cotidiana repleto de contradies e contingncias, revelando formas de uso residuais e relaes sociais que escapam ao controle estatal e s leis que regem a dinmica do sistema produtor de mercadorias. A idia de produo do espao ocupa um papel central no pensamento de Lefebvre. O autor prope um conceito de espao como condio, meio e produto da reproduo das relaes sociais de produo. A partir desta definio, Lefebvre busca, em primeiro lugar, se contrapor s representaes onde o espao figura como elemento neutro, como reflexo passivo de relaes sociais que se travam sobre ele e lhe do forma. Nesta chave interpretativa, o espao deixa de ser tratado como um mero reflexo das relaes sociais, mas figura como um fator ativo usado para control-las e engendr-las. Para alm do apontamento do papel ativo do espao, outro aspecto central presente nesta formulao terica o escopo da atividade reprodutiva. No se trata apenas da reproduo dos meios de produo, mas das relaes sociais de produo. Com este aporte, Lefebvre leva a anlise da problemtica espacial para alm do campo da economia poltica. Ao lanar a hiptese de que a produo do espao o mecanismo por meio do qual se d a reproduo das relaes sociais nas quais est fundamentado o modo de produo
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capitalista, e no apenas dos meios de produo, o autor abre a anlise para a considerao de um universo de fatores mais abrangente do que as categorias adotadas nas representaes tericas de recorte economicista. A transio do perodo que Lefebvre denomina era industrial para a era urbana tem como trao fundamental a passagem da produo de coisas no espao para a produo do espao em si. O autor exemplifica seu raciocnio, afirmando que o que est em questo na era urbana no mais apenas o lugar de localizao de plantas industriais no espao, mas sua concepo e organizao como totalidade, o que absorve a problemtica herdada da era industrial, mas suscita novos problemas e novas contradies. Em suas palavras:

As questes envolvendo a produo de coisas no espao no desapareceram, longe disso, mas os problemas se deslocam. Passa-se da produo de coisas no espao para a produo do espao planetrio, esta abrangendo, supondo aquela. Passa-se da considerao clssica dos lugares de implantao industrial para o espao inteiro. (traduo livre). 2

A hiptese de que o modo de produo capitalista se perpetua por meio da produo do espao no quer dizer apenas que a infra-estrutura urbana desponta como novo setor a ser explorado pelos agentes econmicos, nem que as novas atividades que surgem na cidade se colocam como escoadouro potencialmente lucrativo para as massas de capital sobreacumulado. A hiptese de Lefebvre situa-se num plano de abstrao mais elevado, abarcando o surgimento desses novos setores como uma dimenso do fenmeno analisado, mas indo alm da constatao do papel estritamente material exercido pelo espao. O que est compreendido em sua hiptese a problemtica envolvida na formao dos sujeitos de que o modo de produo capitalista necessita para se perpetuar, e no apenas das coisas que lhe do suporte material. O espao urbano figura, em seu modelo explicativo, como locus da gestao e do aprofundamento das relaes sociais capitalistas. Trata-se da produo de um ambiente que rena as condies para o contnuo aprofundamento da especializao do trabalho e de sua diviso social, onde novas necessidades de consumo possam sempre ser introjetadas nos
Les questions concernant la production de choses dans lespace nont pas disparu, loin de l, mais les problmes se dplacent. On passe de la production de choses dans lespace la production de lespace plantaire, ceci envellopant, supposant cela. On passe de la considration classique des lieux dimplantation industrielle lespace entier. (LEFEBVRE: 2000a, 154).
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indivduos, de modo a ampliar permanentemente o horizonte de possibilidades do processo de produo de mercadorias. Para Lefebvre, as estratgias colocadas em ao no processo de produo do espao urbano envolvem no apenas o provimento de condies materiais para a reproduo das relaes sociais capitalistas, como tambm a difuso de ideologias que possibilitem a adeso macia a um determinado projeto de sociedade. Acima de tudo, trata-se da criao de uma espacialidade onde o tempo da vida cotidiana seja subordinado s necessidades oriundas do processo de reproduo do capital, o que pressupe uma combinao de elementos materiais e ideolgicos. A interpretao do fenmeno urbano empreendida por Lefebvre inspirou diversos autores que vieram a explorar essa temtica posteriormente. David Harvey e Neil Smith, colocando-se abertamente no debate como tributrios da linha de pensamento que se inicia com as formulaes deste autor, levam adiante suas reflexes, seja inserindo as proposies lanadas por Lefebvre em construes tericas mais acabadas, seja transpondo o abismo existente entre o elevado nvel de abstrao de suas idias e a anlise emprica de conflitos urbanos em situaes concretas. Mas as semelhanas no se restringem aos autores situados no mesmo campo terico. Ainda que os pressupostos metodolgicos e o prognstico explcita ou implicitamente anunciado nos diferentes discursos formulados sobre a questo urbana no sejam os mesmos, h muitos pontos em comum entre a abordagem de Lefebvre e construes tericas como a da cidade global, da sociloga holandesa Saskia Sassen, e a interpretao das cidades como atores polticos, de Jordi Borja e Manuel Castells, discursos que vm exercendo enorme influncia na formulao de polticas de desenvolvimento urbano no mundo contemporneo. Publicada por Sassen no ano de 1991, o livro A Cidade Global - Nova Iorque, Londres e Tquio alcanou grande repercusso no debate sobre a questo urbana. Alm do campo terico, as idias desenvolvidas na referida obra tambm se fizeram presentes no mbito da gesto das cidades. Ainda que o propsito desta autora tenha sido outro, suas formulaes inspiraram a concepo de modelos de desenvolvimento urbano por parte de

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organismos internacionais, bem como a formulao de programas de governo em diversas partes do mundo. Reunindo um vasto universo de evidncias empricas, Sassen lana a hiptese de que as grandes cidades do mundo contemporneo, em particular as trs mencionadas no ttulo de seu livro, vm adquirindo importncia crescente no cenrio econmico internacional. Tal hiptese choca-se frontalmente com uma idia bastante difundida, e at mesmo intuitiva, de que o chamado processo de globalizao resultaria na disperso das atividades produtivas pelo espao mundial e, consequentemente, na desconcentrao econmica e na diminuio da importncia relativa destas cidades. Sassen fundamenta sua teoria num conjunto de sub-hipteses complementares, abarcando questes como a posio das ditas cidades globais perante os fluxos financeiros internacionais, as caractersticas do mercado de trabalho nesses lugares, os processos de relocalizao das atividades industriais e o florescimento do setor de servios (SASSEN: 2001, ix-xii). A autora articula diversos elementos de natureza social, econmica e poltica para conceituar o que seria uma cidade global e explicar o que estaria por trs da emergncia dessas formaes geogrficas. O primeiro fator apontado pela autora para explicar o crescimento do peso relativo dos grandes centros urbanos num contexto de globalizao econmica a elevao da complexidade das funes de comando. Quanto maior a disperso geogrfica das atividades de uma corporao, mais desafiadores e estratgicos sero os processos de gerenciamento e coordenao de seu funcionamento, tendo como resultado o crescimento de seu ncleo central. Ainda que acompanhada pela disperso das plantas industriais, a intensificao dos fluxos financeiros gerada pelo processo de globalizao acarretou, segundo Sassen, o crescimento do volume de trabalho realizado nas sedes das corporaes transnacionais, o que reforou, ao invs de diminuir, a importncia econmica das grandes cidades, onde esto situados os ncleos centrais destas empresas. O segundo elemento a explicar o referido fenmeno a terceirizao das funes do comando. Diante da crescente complexidade destas funes, muitas corporaes optam por transferir a execuo de uma parcela dessas atividades para agentes altamente especializados ao invs de execut-las diretamente, contratando servios de firmas de
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contabilidade, escritrios de advocacia, agncias de publicidade, empresas de tecnologia da informao, entre outros. A oferta de tais servios, por sua vez, est concentrada nas grandes cidades, de modo que a referida tendncia de terceirizao das atividades de comando acaba contribuindo para reforar o peso relativo desses lugares na economia mundial. Surge nestes lugares, e apenas neles, um complexo de atividades tercirias que Sassen denomina indstria financeira. O terceiro aspecto destacado por Sassen o fato de as firmas prestadoras de servios altamente especializados estarem sujeitas s economias de aglomerao. O desenvolvimento deste tipo de servio, demandando habilidade para lidar com patamares elevados de complexidade e incerteza, requer a existncia de um ambiente de interao entre profissionais talentosos e criativos provenientes de diferentes campos de especializao, condio que s pode ser preenchida nas cidades globais. Em suas palavras:

A mistura de firmas, talentos e expertise de uma ampla gama de campos especializados faz com que certo tipo de ambiente urbano funcione como centro informacional. Estar numa cidade torna-se sinnimo de estar num circuito informacional extremamente denso e intenso (traduo livre).3

Este circuito informacional um ambiente que, segundo a autora, ainda no pode ser replicado em meio eletrnico, dependendo reunio de uma srie de fatores no espao. O que agrega valor s informaes neles produzidas a combinao imprevista e no planejada de conhecimentos, talentos e habilidades. Em sua viso, o que caracteriza uma cidade global no apenas a presena de empresas e recursos humanos capazes de executar atividades de elevado nvel de complexidade e sofisticao, mas sim o fato de reunir agentes capazes de lidar com a incerteza e articular tcnicas de diferentes especialidades diante de situaes inusitadas, constituindo-se como um meio propcio s inovaes.

The mix of firms, talents and expertise from a broad range of specialized fields makes a certain type of urban environment function as an information center. Being in a city becomes synonymous with being in an extremely intense and dense information loop. (SASSEN: 2001, x).

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O quarto aspecto mencionado est associado ao terceiro. A contratao de empresas especializadas para a execuo de determinadas atividades de gerenciamento um fator que proporciona maior flexibilidade a uma corporao, fazendo com que esta fique menos sujeita s economias de aglomerao proporcionadas pela reunio de funes de comando executadas internamente num lugar especfico. A terceirizao destas funes proporciona maior liberdade para as empresas remanejarem suas atividades pelo globo e associarem-se aos parceiros mais competitivos em cada atividade especfica. Impondo-se como uma tendncia inexorvel para a gesto das corporaes transnacionais, esta prtica gerencial acaba por elevar a demanda pelos servios especializados concentrados nas cidades globais, fortalecendo sua posio econmica. A quinta sub-hiptese destacada por Sassen a emergncia de uma rede mundial de cidades progressivamente desconectadas de sua imediao territorial e do Estado nacional de que fazem parte. Trata-se da formao de um sistema urbano mundial, altamente hierarquizado, em que os estados nacionais e as regies tm sua importncia reduzida em virtude da desregulamentao da economia e da proliferao de atividades econmicas ligadas ao gerenciamento dos fluxos globais nas grandes cidades. Segundo a autora, observa-se um fenmeno de formao de parcerias e relaes de complementaridade produtiva entre estas cidades, de modo que sua conexo com o sistema de cidades globais se torna mais estratgica para seu desenvolvimento econmico do que as relaes com seu entorno imediato4. A sexta proposio de Sassen que o rpido crescimento do nmero de profissionais altamente qualificados e das atividades que proporcionam altas taxas de lucro nessas cidades resulta na elevao do nvel das desigualdades de natureza socioeconmica e espacial. Uma vez que o talento e a qualificao profissional colocam-se como requisitos determinantes nos setores de ponta, a mo de obra pouco qualificada no consegue inserirse neste segmento, sendo desvalorizada. A alta competitividade vigente nesses lugares leva, ento, intensificao das desigualdades.
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Sassen subestima o papel exercido pelos estados nacionais nos bastidores das atividades de comando supostamente concentradas nessas cidades. O que seria das corporaes financeiras instaladas em Nova Iorque na crise financeira iniciada em 2008 se no houvesse uma instituio nacional do porte do estado norte-americano, que pudesse centralizar os recursos provenientes da incidncia de tributos sobre todo o territrio daquele pas, para refinanciar suas dvidas? pouco provvel que a cidade de Nova Iorque, embora sendo a mais importante das ditas cidades globais, pudesse absorver o impacto dessa crise sem o suporte do Estado norte-americano.

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A stima sub-hiptese, complementando a anterior, de que essa parcela excedente de mo de obra absorvida pelo surgimento de uma ampla gama de atividades informais, as quais encontram sua demanda efetiva nessas cidades. Sassen admite, portanto, que as oportunidades de emprego nas atividades econmicas mais dinmicas desempenhadas na cidade global no so acessveis a todos os trabalhadores desses lugares, e que, paralelamente expanso do tercirio avanado, prolifera nesses lugares um amplo rol de atividades informais, cuja demanda garantida pelos altos salrios do setor global. O rebaixamento dos salrios nas atividades marginais, por sua vez, contribui para elevar a competitividade do ncleo principal, havendo complementaridade entre essas duas esferas5. Um dos aspectos mais significativos do modelo terico formulado por Sassen o modo como a autora interpreta a proliferao do setor de servios na economia contempornea. Sassen no entende esse fenmeno como o pressgio de uma economia ps-industrial. No se trata, segundo ela, da perda da importncia das atividades industriais, nem de um processo de migrao da mo de obra para os servios de consumo aps o alcance de um determinado estgio de desenvolvimento industrial, mas sim de um processo de reestruturao produtiva em que os agentes econmicos cada vez mais terceirizam parcelas de suas atividades de gesto para empresas especializadas, o que acarreta um crescimento generalizado do setor de servios, concentrado primordialmente nas grandes cidades. Para Sassen, o boom do setor tercirio nas cidades globais deve-se fundamentalmente ao crescimento dos servios produtivos, e no aos servios direcionados aos consumidores finais. A autora assevera que, sob o ponto de vista do setor financeiro e de servios especializados concentrados nas cidades globais, deixa de ser relevante se as atividades manufatureiras so realizadas em territrio nacional ou no exterior, o que seria um dos elementos de descontinuidade da conjuntura econmica atual em relao s dcadas anteriores. Em suas palavras:

Nesse ponto, as colocaes de Sassen se assemelham s formulaes tericas empreendidas pelo socilogo brasileiro Francisco de Oliveira. O autor questiona os discursos que apontam a existncia de um ncleo moderno e de um ncleo arcaico nas economias perifricas. Para o autor, o primeiro se alimenta do segundo, no cabendo a caracterizao desses dois plos como esferas dissociadas. Ver Oliveira, Francisco. Crtica razo dualista O ornitorrinco. So Paulo: Boitempo, 2003.

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H um debate considervel quanto possibilidade de uma economia dominada por servios crescer, ou se manter crescendo, na ausncia de um forte setor manufatureiro [] O que se extrai deste livro que a globalizao das atividades manufatureiras e das indstrias de servios chave tem sido um fator crucial no crescimento de novos complexos industriais dominados pelas finanas e pelos servios produtivos. Sim, o setor manufatureiro importa, mas a partir da perspectiva das finanas e dos servios produtivos, ele no precisa ser nacional. Esta precisamente, como este livro buscou mostrar, uma das descontinuidades (entre grandes cidades e naes) no modo operacional da economia nos dias de hoje em comparao com duas dcadas atrs, perodo no qual a produo em massa de bens de consumo era o principal motor do crescimento. (traduo livre).6

Assim como Lefebvre, a autora identifica um processo de hierarquizao do espao, que tem como resultado a intensificao da segregao scio-espacial nas cidades globais. Tais cidades, em seu modelo terico, constituem-se fundamentalmente como o espao da gesto dos fluxos financeiros internacionais, especializando-se nas atividades econmicas mais complexas e mais rentveis de uma economia mundial em crescente processo de globalizao. As cidades globais concentram progressivamente em seu territrio as funes mais exclusivas e melhor remuneradas da diviso internacional do trabalho, caracterizando-se como o pice de uma hierarquia produtiva de escala mundial. O deslocamento das atividades manufatureiras anteriormente concentradas nessas cidades para pases perifricos uma das dimenses desse fenmeno. O custo de localizao nessas cidades torna-as proibitivas para a maioria dos agentes econmicos, de modo que apenas as atividades mais rentveis sobrevivem em lugares exclusivos como esses. As atividades que giram em torno do setor global, por sua vez, so foradas a reduzir seus custos para sobreviver, valendo-se de mecanismos como a contratao de imigrantes em condies precarizadas e a informalizao, o que resulta na intensificao das disparidades sociais. Ocorre um processo anlogo com os seus moradores. Apenas aqueles com maior poder aquisitivo conseguem arcar com o alto custo da moradia nas cidades globais. O preo da terra opera como fator de seleo daqueles que podem acessar esses lugares
6

There is a considerable debate as to whether a service dominated economy can grow, or keep on growing, without a strong manufacturing sector [] What comes out of this book is that the globalization of manufacturing activities and of key service industries has been a crucial factor in the growth of the new industrial complex dominated by finance and producer services. Yes, manufacturing matters, but from the perspective of finance and producer services, it does not have to be national. This is precisely, as this book sought to show, one of the discontinuities (between major cities and nations) in the operation of economy today compared with two decades ago, the period when mass production of consumer goods was the leading growth engine. (SASSEN: 1991, 334).

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privilegiados, de modo que a competio pelo espao entre os agentes econmicos do setor global resulta num processo de expulso dos segmentos sociais de menor poder aquisitivo. Nas palavras de Sassen:

[O] novo complexo industrial contribuiu para uma transformao na estrutura social das grandes cidades onde ele est concentrado. Essa transformao assume a forma de uma elevada polarizao social e econmica [...] A desigualdade crescente no poder de competir das empresas fez com que um extenso arco de firmas produtoras de bens e services que servem direta ou indiretamente s empresas do novo ncleo industrial tivesse dificuldades crescentes para sobreviver nessas cidades. (traduo livre).7

A autora aponta o momento em que o encarecimento do espao torna-se disfuncional, mostrando-se atenta s contradies que se manifestam nas cidades globais:

Por fim, a desigualdade crescente no poder de competir por espao, moradia e servios de consumo faz com que a crescente massa de mo de obra mal remunerada direta ou indiretamente empregada no ncleo principal tenha dificuldades crescentes para viver nessas cidades. Isso pode reduzir a oferta efetiva desses trabalhadores e levar a um empobrecimento mais profundo de setores significativos da populao (traduo livre).8

Dentre os elementos caracterizadores de uma cidade global apontados por Sassen, a capacidade de gerar inovaes figura entre os mais relevantes requisitos para a formao desse tipo de espao econmico. Neste ponto, observa-se mais uma semelhana entre suas formulaes e as de Lefebvre. Para Sassen, um dos traos distintivos das cidades globais a vocao para proporcionar a combinao aleatria e no planejada de habilidades e talentos de diferentes reas do conhecimento, o que seria a fonte de sua capacidade de inovao. Em seu modelo explicativo, tal atributo no pode ser plenamente replicado em meio eletrnico, o que reitera a importncia terica do fator espacial e corrobora a hiptese
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[T]he new industrial complex has contributed for a transformation in the social structure of major cities where it is concentrated. This transformation assumes the form of increased social and economic polarization [...] The growing inequality in the bidding power of firms has meant that a whole array of firms that produce goods and services that indirectly or directly service the firms in the new industrial core have growing difficulty surviving in these cities. (SASSEN: 1991, 335). 8 Finally, the growing inequality in the bidding power for space, housing and consumption services means that the expanding low-wage workforce that is employed directly and indirectly by the core sector has increasing difficulty living in cities. This may reduce the effective supply of such workers and lead to a deeper impoverishment of significant sectors of the population. (SASSEN: 1991, 335).

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de que por meio da produo do espao que as relaes sociais de produo que possibilitam a perpetuao do sistema econmico vigente so reproduzidas. O poder destas cidades de gerar inovaes provm da concentrao de sujeitos altamente qualificados e criativos no espao, o que engendra o surgimento dos circuitos informacionais de alta densidade mencionados por Sassen. O espao do tercirio avanado requer uma srie de elementos que no se encontram reunidos em qualquer lugar, como universidades de ponta, museus, atividades culturais que atraiam a mo de obra qualificada, sedes de organizaes internacionais, entre outros. Trata-se de uma configurao espacial que precisa ser produzida. Nesse sentido, a proposio de Sassen reitera a hiptese lefebvriana de que a produo do espao urbano um fator chave para reproduo das relaes sociais de produo. Ao lado da meticulosa anlise sobre a reestruturao produtiva e da ateno para a intensificao das desigualdades scio-espaciais, pode-se mencionar como um dos aspectos centrais do modelo terico da cidade global de Sassen a perda de importncia do Estado-Nao, o que a diferencia de Lefebvre. As cidades globais, por um lado, surgem exatamente em virtude da necessidade de coordenar os fluxos crescentes de uma economia transnacional desregulamentada. Alm disso, em seu modelo explicativo, a formao de relaes mais estreitas entre as diversas cidades globais do que aquelas travadas entre elas e suas respectivas imediaes levam a uma reconfigurao do cenrio poltico mundial, resultando num processo simultneo de perda de importncia dos estados e regies e de crescimento da importncia das cidades. Assim, seu modelo explicativo parece embarcar no diagnstico de poca dominante nos anos noventa, reverberando o disseminado discurso da reduo do Estado. Entretanto, ao estabelecer uma oposio entre cidade global e Estado-Nao, postulando a transferncia de importncia econmica e poltica do segundo para a primeira, Sassen deixa de explorar todo um universo de relaes existentes entre essas duas escalas de centralizao de poder, negligenciando o papel fundamental que as instituies de escala nacional exercem no estabelecimento das condies necessrias ao florescimento de uma cidade global, em especial no tocante ao setor que ela denomina indstria financeira. As formulaes de Sassen assemelham-se, em muitos aspectos, ao diagnstico presente no artigo As Cidades como Atores Polticos, escrito conjuntamente por Jordi
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Borja e Manuel Castells. Contudo, a despeito da semelhana destas abordagens quanto interpretao do fenmeno urbano, o tom do discurso do artigo redigido pela referida dupla de autores sensivelmente distinto daquele encontrado no livro A Cidade Global, substituindo-se o enfoque analtico e descritivo adotado pela sociloga holandesa por uma linguagem com alto teor metafrico. Alm do emprego recorrente da linguagem conotativa, Borja e Castells diferenciam-se de Sassen ao formularem um discurso orientado para a difuso de modelos de gesto para as cidades, fazendo uma defesa aberta da adoo de um conjunto de prticas administrativas que ficaram conhecidas como planejamento estratgico. A figura de linguagem presente no ttulo do referido artigo no poderia ser mais representativa de seu contedo. Ao colocar a cidade na condio de ator poltico, promovendo sua personificao, os autores j antecipam alguns traos de sua abordagem, conferindo a esta categoria o status de sujeito de processos polticos e econmicos e pressupondo o espao urbano como uma realidade consensual, caracterizado pela unidade de interesses. Para os autores, as cidades despontam como protagonistas da nossa poca (BORJA; CASTELLS: 1996, 152). Ao longo das ltimas dcadas, elas vm ganhando importncia crescente, seja no mbito da vida poltica, econmica e cultural dos cidados, seja no mbito das relaes internacionais. A emergncia das cidades como protagonistas ocorre, em sua viso, como uma resposta recesso econmica que se inicia nos anos setenta do sculo anterior, momento a partir do qual elas passariam a se firmar como os principais motores do desenvolvimento econmico. Fazendo aluso Conferncia de Cidades Europias, realizada em Roterd no ano de 1986, os autores corroboram a representao metafrica das cidades empreendida no referido evento, qualificando-as como as verdadeiras multinacionais europias. O diagnstico por eles traado, entretanto, no se restringe ao continente europeu. Segundo os autores, o protagonismo das cidades um fenmeno ainda mais evidente nos pases asiticos, por exemplo. Na concepo de Borja e Castells, a cidade no se confunde com o governo local. Ela o abrange, mas caracteriza-se como um ator social muito mais complexo, mediando a articulao de instncias governamentais de diferentes nveis, de agentes econmicos de natureza pblica e privada, de entidades da sociedade civil, da comunidade acadmica, de
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entidades de representao profissional e de meios de comunicao. Em sntese, a cidade o elo que promove a articulao entre as instituies polticas e a sociedade civil, constituindo-se como um fator central para o desenvolvimento social e econmico (BORJA; CASTELLS: 1996, 152). A hiptese do protagonismo das cidades abrange uma srie de papis por ela assumidos no mundo contemporneo. Uma primeira dimenso do referido fenmeno o surgimento de uma gama de atividades econmicas associadas ao ambiente urbano, que despontam como campo a ser explorado pelas massas ociosas de capital numa economia em recesso. Diante do esgotamento do modelo de expanso econmica que sucedeu a Segunda Guerra Mundial, puxado pelo processo de industrializao, a cidade teria se apresentado como fonte de novas possibilidades de investimento, oferecendo oportunidades como a chamada revitalizao de centros histricos degradados; a converso de fbricas abandonadas, complexos porturios obsoletos e antigas instalaes ferrovirias em modernas reas de comrcio, lazer e entretenimento; a construo de complexos esportivos para sediar competies internacionais; a promoo de feiras e eventos internacionais; a construo de redes hoteleiras e equipamentos culturais; etc. Na concepo dos autores, mais do que locus da realizao de empreendimentos potencialmente lucrativos, a cidade se revela um fator chave para a competitividade das economias nacionais, figurando como plo de inovaes tecnolgicas, de desenvolvimento de novos produtos e florescimento de novas articulaes empresariais e parcerias entre o setor pblico e a iniciativa privada. A cidade o espao onde se d a proliferao dos servios avanados ligados globalizao, estabelecendo-se como interface entre a esfera local e as redes e fluxos internacionais. Ela figura, assim como no modelo terico de Sassen, como centro informacional, o que lhe confere papel destacado num contexto econmico onde a competitividade definida pela capacidade de inovao. Nas palavras dos autores:

As cidades asiticas demonstraram que, no mundo da economia global, a velocidade da informao sobre os mercados internacionais e de adaptao aos mesmos, a flexibilidade das estruturas produtivas e comerciais e a capacidade de inserir-se em redes, determinam o sucesso ou o fracasso, muito mais do que as posies adquiridas no passado, o capital acumulado, as riquezas naturais ou a situao geogrfica. O segredo reside na velocidade de inovao do conjunto de pequenas e mdias empresas articuladas com as grandes em rede

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com o exterior e com o poder poltico no interior. Este ltimo assegura importantes funes de informao e promoo, e d garantias de ordenamento e prestao de servios do sistema cidade, visto que, logicamente, o tecido econmico e o tecido urbano se confundem. (BORJA; CASTELLS: 1996, 153).

Pode-se observar, neste artigo, uma significativa mudana no entendimento de Castells quanto ao papel econmico das cidades em comparao com a posio sustentada pelo autor em sua juventude estruturalista, na dcada de setenta. Em A Questo Urbana, a cidade era representada como complexo de bens de consumo coletivo que integravam o custo de reproduo da fora de trabalho, fazendo parte da esfera do que os estruturalistas denominavam consumo improdutivo.9 Esta viso choca-se frontalmente com a construo terica presente no artigo escrito na dcada de noventa em parceria com Borja, em que a cidade no apenas vista como elemento chave para o desenvolvimento econmico, como as atividades nelas desenvolvidas tornam-se o objeto primordial de ocupao da economia poltica, sobrepondo-se em importncia s questes relacionadas indstria. Este deslocamento do foco de preocupao da economia poltica pode ser ilustrado no trecho a seguir. Aps elencar como objetivos fundamentais das grandes cidades o estabelecimento de uma nova base econmica, a proviso de infra-estrutura urbana, o oferecimento de qualidade de vida aos seus habitantes, a promoo da integrao social e o alcance da governabilidade, os autores apontam a converso das cidades industriais em plos de servios como denominador comum dos casos bem sucedidos de adaptao do modelo de desenvolvimento urbano aos novos tempos:

A resposta a estes objetivos requer um projeto de cidade cuja construo pode apoiar-se em elementos diferenciados. Um bom exemplo pode ser a sensao de crise que provocou, em algumas cidades, uma reao conjunta do governo local e dos principais agentes econmicos na realizao de uma transformao da infra-estrutura urbana para facilitar a

Para uma abordagem crtica sobre a leitura do fenmeno urbano empreendida por Castells em A Questo Urbana, ver Lojkine, Jean. O Estado capitalista e a questo urbana. So Paulo: Martins Fontes, 1997. Ligado chamada sociologia urbana francesa, este autor refuta a tese de vis estruturalista de Castells onde a cidade encarada como fator integrante do consumo improdutivo. Lojkine sustenta a hiptese de que os bens e atividades econmicas das cidades integram a esfera da produo, e que a economia urbana representa cada vez mais um fator crucial para o desenvolvimento e a perpetuao do modo de produo capitalista. Para uma anlise comparativa entre as abordagens da cidade empreendidas por Castells e Lefebvre, ver Gotdiener, Mark. A produo social do espao urbano. So Paulo: Edusp, 1993.

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passagem do modelo industrial tradicional para o centro tercirio avanado. (BORJA; CASTELLS: 1996, 153).

Outro aspecto central do diagnstico das cidades como protagonistas de nossa poca sua vocao para promover a articulao entre agentes econmicos, instituies polticas e entidades da sociedade civil em torno de objetivos supostamente comuns. A cidade apresentada como campo frtil para o estabelecimento das chamadas parcerias pblico-privado, em que atores sociais de natureza distinta somam esforos e dividem responsabilidades na implementao de projetos de transformao do espao urbano. Na viso dos autores, alm de proporcionarem o surgimento de novas formas de articulao societria e novas modalidades de investimento, estas parcerias possibilitam uma aproximao entre a esfera estatal e a sociedade civil, fazendo com que as intervenes governamentais possam estar mais conectadas com os anseios da sociedade. Elas favoreceriam a canalizao dos investimentos privados para atividades com maiores impactos na qualidade de vida da populao, contribuindo, assim, para a obteno da governabilidade. Alm da dimenso especificamente econmica, as cidades passam a desempenhar um papel poltico fundamental no tocante legitimao dos governos e estabilizao das relaes sociais de produo. O fortalecimento do poder local representa, na perspectiva destes autores, um expediente que contribui para a aproximao entre governantes e governados, favorecendo a participao dos diversos atores da sociedade civil na definio de diretrizes polticas e na formulao de projetos de interveno no espao urbano. A abertura da administrao pblica participao, por sua vez, contribui para a difuso da sensao de identidade e de pertencimento cidade, facilitando o alcance da coeso social. Em suas palavras:

[A] consolidao deste novo papel depender da possibilidade de estmulo de grandes projetos de cidade que contem com uma participao ativa dos principais agentes pblicos e privados e conquistem um amplo consenso poltico. (BORJA; CASTELLS: 1996, 155).

A imagem do espao urbano moderno, competitivo e capaz de proporcionar qualidade de vida aos seus habitantes possibilita a difuso de um sentimento de
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patriotismo de cidade que, por sua vez, contribui para a pacificao dos conflitos urbanos e para a obteno de consenso poltico. Nesse sentido, a oferta de atraes culturais, espaos de lazer, reas de monumentalidade e outros elementos que reforcem o orgulho cvico dos cidados e que fortaleam a coeso na cidade contribuem para o estabelecimento de um ambiente propcio aos negcios. Diante de tal cenrio, a produo destes atributos espaciais converte-se num fator estratgico para a prosperidade econmica, colocando-se como um tema de grande relevncia para a agenda terica da economia poltica no mundo contemporneo. Por fim, outra dimenso do processo de emergncia das cidades como atores polticos protagonistas de nossa poca a funo de marketing internacional por elas desempenhada. Alm de figurar como campo de novas possibilidades de investimento, locus de concepo e desenvolvimento de novas atividades econmicas e espaos de engendramento de consenso poltico, a importncia estratgica das cidades abarca tambm uma dimenso simblica. Segundo os autores, as grandes cidades funcionariam como vitrines internacionais para os estados, uma vez que seus atributos econmicos, culturais e arquitetnicos atuariam como vantagens competitivas na disputa por investimentos estrangeiros, sedes de organizaes internacionais, profissionais qualificados, turistas, eventos esportivos, usurios solventes, e assim por diante. Face ao diagnstico traado, os autores sugerem que as cidades adotem um conjunto de medidas para que possam alcanar uma posio de destaque no cenrio poltico e econmico internacional por eles descrito, o que confere um forte vis normativo s suas formulaes. Borja e Castells recomendam abertamente s cidades que organizem suas polticas de desenvolvimento adotando os princpios do chamado planejamento estratgico, modelo de gesto do espao urbano cujo exemplo mais emblemtico o processo de reestruturao vivenciado pela cidade de Barcelona no contexto dos jogos olmpicos de 1992. Em linhas gerais, o discurso do planejamento estratgico se caracteriza por elementos como o deslocamento do foco da atividade de planificao espacial do conjunto do territrio para lugares especficos, pela formao das chamadas parcerias pblicoprivado e pela abertura de espaos de participao. Seus pressupostos refletem as caractersticas do contexto macroeconmico em que tal doutrina foi formulada, sendo
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coerentes com os fundamentos da ordem econmica que se desenhou aps a crise do desenvolvimentismo de inspirao keynesiana. Assim como nas formulaes de Sassen, as cidades despontam como parte da resposta referida crise. O diagnstico destes autores tambm vem a reiterar diversos aspectos das hipteses lanadas por Lefebvre h dcadas atrs. A identificao das cidades como elementos chave para o estabelecimento de consensos polticos e a obteno da governabilidade no mundo contemporneo recoloca, em outros termos, a proposio formulada pelo autor francs de que atravs da produo do espao, atualmente do espao urbano, que o modo de produo capitalista recompe as condies para a reproduo das relaes sociais de produo em que se fundamenta. O diagnstico traado por Sassen, Borja e Castells acerca dos papis assumidos pela cidade na ordem econmica contempornea tambm se encontra presente em formulaes do gegrafo britnico David Harvey. Partindo de um referencial terico marxista, Harvey busca empreender uma teorizao sobre as conexes entre as mudanas macroeconmicas observadas a partir da crise que abalou as economias capitalistas centrais na dcada de setenta do sculo XX e a emergncia de um novo padro de governana urbana, a que d o nome de empreendedorismo urbano. Harvey deixa explcita sua concordncia com o diagnstico de Lefebvre tanto no que se refere centralidade dos processos de urbanizao para a reproduo do capitalismo, quanto no tocante s mutaes sofridas pela oposio cidade-campo no atual estgio deste modo de produo, reconhecendo o carter antecipatrio das hipteses formuladas pelo autor francs:

Foi nesse contexto [das agitaes polticas vivenciadas na Frana no ano de 1968] que Henri Lefebvre escreveu A Revoluo Urbana, que previu no apenas que a urbanizao era central para a sobrevivncia do capitalismo e, conseqentemente, fadada a se tornar um foco crucial dos embates polticos e da luta de classes, mas que ela estava obliterando passo a passo as distines entre cidade e campo atravs da produo de espaos integrados sobre o territrio nacional, se no alm. (traduo livre).10

It was in this context that Henri Lefebvre wrote The Urban Revolution, which predicted not only that urbanization was central to the survival of capitalism and therefore bound to become a crucial focus of political and class struggle, but that it was obliterating step by step the distinctions between town and country through the production of integrated spaces across national territory, if not beyond. (HARVEY: 2008, 28).

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Diferentemente de Borja e Castells, a abordagem de Harvey tem como uma de suas principais marcas o foco na identificao das contradies que se manifestam no processo de produo do espao urbano e na explicitao dos conflitos de classe subjacentes s estratgias envolvendo as cidades no mundo contemporneo. Ao contrrio da leitura presente no artigo As Cidades como Atores Polticos, o espao urbano representado por Harvey no uma instncia de consenso poltico e de aes coerentes, mas sim uma realidade dialtica repleta de interesses antagnicos, em que os diversos agentes envolvidos em sua produo se articulam de modo complexo na tentativa de se movimentar no arenoso terreno das contradies inerentes ao capitalismo. Harvey tambm identifica a configurao de uma descontinuidade nas condies macroeconmicas do capitalismo a partir da dcada de setenta em relao ao padro de expanso que caracterizou o perodo ps-guerra, representando tal fenmeno como a transio do que chama de regime de acumulao fordista para um regime de acumulao dito flexvel. O chamado pacto fordista, que norteou o processo de acumulao nos chamados anos dourados do capitalismo reformado, teria como principais fundamentos a adoo de polticas macroeconmicas de inspirao keynesiana. Naquele contexto, a interveno econmica estatal buscava garantir a demanda agregada por meio da regulao das condies salariais e da realizao de vultosos programas de investimento em redes de infra-estrutura e servios pblicos, que figuravam como salrio indireto para os trabalhadores. O Estado engajava-se na universalizao de um conjunto de direitos sociais, ainda que isso resultasse na sustentao de elevados dficits fiscais. Havia forte subveno aos processos de industrializao e polticas orientadas para a proteo e o desenvolvimento do parque industrial nacional, o que implicava na adoo de medidas protecionistas e numa forte regulamentao dos mercados nacionais, sobretudo no tocante circulao do capital financeiro. As prticas de planejamento espacial tinham como horizonte de interveno a organizao do territrio nacional, caracterizando-se pelas polticas de desenvolvimento regional. Em sntese, no contexto de hegemonia do pacto fordista, as estratgias de acumulao capitalista tinham como fundamento as polticas econmicas orientadas para a reproduo ampliada do capital, baseando sua vitalidade na
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ampliao do espao poltico-econmico da acumulao e na permanente expanso material das atividades produtivas. A emergncia do chamado regime de acumulao flexvel, representao terica de um padro regulatrio cujos fundamentos e estratgias ainda se encontram em processo de sedimentao, apresenta-se como resposta dada por uma coalizo de agentes ao esgotamento do regime de acumulao fordista nas economias capitalistas centrais. Harvey identifica o empreendedorismo urbano como um dos principais elementos dessa nova agenda, sendo este padro de governana urbana adotado por partidos polticos de diferentes orientaes ideolgicas em diversas cidades do mundo capitalista avanado como resposta crise do paradigma administrativista que caracterizava a gesto urbana no contexto do regime de acumulao fordista. Nas palavras de Harvey:

H uma concordncia geral de que a mudana tem a ver com as dificuldades enfrentadas pelas economias capitalistas a partir da recesso de 1973. A desindustrializao, o desemprego disseminado e aparentemente estrutural, a austeridade fiscal aos nveis tanto nacional quanto local, tudo isso ligado a uma tendncia ascendente do neoconservadorismo e a um apelo mais forte (ainda que, freqentemente, mais na teoria do que na prtica) racionalidade do mercado e privatizao, representam o pano de fundo para entender por que tantos governos urbanos, muitas vezes de crenas polticas diversas e dotados de poderes legais e polticos muito diferentes, adotaram todos uma direo muito parecida. (HARVEY: 2005, 168).

Harvey destaca o papel do empreendedorismo urbano nessa transio:

A ascenso do empreendedorismo urbano talvez tenha tido um papel importante na transio geral da dinmica do capitalismo de um regime fordista-keynesiano de acumulao capitalista para um regime de acumulao flexvel [...] Nessas ltimas duas dcadas, a transformao da governana urbana teve razes e implicaes macroeconmicas importantes. Se Jane Jacobs (1984) estiver certa, pelo menos em parte, ao considerar a cidade a unidade relevante para o entendimento de como se cria a riqueza das naes, ento a mudana do administrativismo urbano para o empreendedorismo urbano pode ter implicaes de longo alcance para perspectivas futuras de desenvolvimento. (HARVEY: 2005, 168-169).

Os elementos que caracterizariam a passagem do padro administrativista para o padro empreendedorista de gesto urbana seriam fundamentalmente a disseminao de
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parcerias pblico-privado, a preponderncia de projetos de desenvolvimento de carter especulativo e o deslocamento do foco da atividade de planejamento espacial do territrio nacional em sua totalidade para lugares especficos. A parceria pblico-privado apontada por Harvey como uma coalizo em que a iniciativa privada local e o governo local se articulam para promover a captao de investimentos externos para a cidade. Os governos locais entram como facilitadores dos empreendimentos, oferecendo variadas formas de subveno aos potenciais investidores e, freqentemente, assumindo os riscos do negcio. Harvey aponta a existncia de uma relao assimtrica entre governos e agentes privados em grande parte dos casos, onde os primeiros assumem parte significativa do risco envolvido no negcio, enquanto que os segundos ficam com os maiores benefcios (HARVEY: 2005, 172). Em sua viso, os negcios empreendidos por meio dessas parcerias manifestam um forte carter especulativo desde a fase do projeto at a execuo, diferenciando-se do perfil racional que orientava os projetos no contexto do administrativismo, em que intervenes especficas integravam-se em torno de planos abrangentes do organizao do territrio marcados pela coordenao e pela funcionalidade. Um aspecto que marca a emergncia do regime de acumulao flexvel de modo geral a perda da capacidade por parte dos estados nacionais de regular os fluxos financeiros, configurando-se uma situao de hipertrofia das finanas privadas. Neste contexto, a alocao das massas de capital privado que circulam pelo mundo em busca de investimentos rentveis passa a ter um papel cada vez mais decisivo na determinao do rumo das cidades. Conseqentemente, observa-se uma guinada da lgica que orienta a concepo dos projetos de interveno no espao urbano de preocupaes como o desenvolvimento do territrio no longo prazo para objetivos como a acelerao do tempo de amortizao do capital imobilizado nos empreendimentos, o que altera o perfil dos projetos. O autor aponta ainda uma passagem do territrio como unidade espacial das iniciativas de planejamento para o lugar, o que se traduz numa atomizao das intervenes urbanas e numa perda do carter articulado e integrado dos projetos urbanos que caracterizavam o perodo do planejamento modernista. Com a emergncia do empreendedorismo, observa-se uma substituio da funcionalidade pela diferenciao esttica como lgica subjacente ao processo de planejamento do espao urbano. A
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diferenciao esttica se converte em capital simblico, figurando como um dos aspectos determinantes da competio interurbana mundial. Uma das conseqncias desse fenmeno a obsolescncia prematura do espao urbano e uma efemeridade crescente da paisagem fsica e social das cidades. Nas palavras do autor:

Muitas das inovaes e dos investimentos idealizados para tornar certas cidades mais atraentes como centros culturais e de consumo foram rapidamente imitadas em outros lugares, tornando efmera qualquer vantagem competitiva num conjunto de cidades. Quantos centros de convenes, estdios, Disney Worlds, zonas porturias renovadas e shopping centers espetaculares podem existir? Muitas vezes, o sucesso fugaz e se torna discutvel pelas novidades semelhantes ou alternativas que surgem em outros lugares. Em virtude das leis coercitivas da concorrncia, as coalizes locais, para sobreviverem, no tm opo, exceto se conseguirem se manter na dianteira no jogo, engendrando saltos de inovao em estilos de vida, formas culturais e combinaes de produtos e servios e, inclusive, formas institucionais e polticas. O resultado um turbilho estimulante, ainda que destrutivo, de inovaes culturais, polticas, de produo e consumo de base urbana. (HARVEY: 2005, 183).

Assim como Lefebvre, Harvey utiliza categorias da economia poltica clssica, trabalhadas criticamente na obra de Marx, para explicar o fenmeno urbano nos dias de hoje. A chamada renda fundiria um elemento fundamental na construo terica empreendida pelo autor para apontar as conexes entre o regime macroeconmico neoliberal e a emergncia do empreendedorismo urbano, conforme ser analisado de modo mais detido no item 1.2 deste trabalho. Entretanto, ainda que confira mais peso s categorias tericas da economia poltica do que faz Lefebvre, seu modelo explicativo no se reduz anlise dos elementos materiais presentes na produo do espao urbano, englobando tambm os aspectos simblicos e ideolgicos subjacentes ao referido processo. Harvey vale-se da noo de espetculo formulada por Guy Dbord para explicar a guinada do primado da funcionalidade para a primazia da esttica que identifica nos processos de urbanizao contemporneos11. A associao que Harvey faz entre a referida categoria terica e as transformaes observadas na vida urbana abarca tanto a proliferao
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Guy Dbord interpreta o modo de produo capitalista como uma infindvel acumulao de mercadorias e espetculos. O espetculo, segundo este autor, uma forma especfica de sociedade onde o capital encontra-se de tal forma concentrado que se torna imagem. O surgimento do mundo invertido da mercadoria se caracterizaria, para Dbord, pela degradao do ser para o ter. O surgimento da sociedade do espetculo, por sua vez, teria como trao fundamental uma segunda degradao, a do ter para o parecer. Ver Dbord, Guy. A sociedade do espetculo. Rio de Janeiro: Contraponto, 1997.

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de atividades econmicas ligadas cultura, ao entretenimento, ao turismo e construo dos equipamentos urbanos que lhes do suporte (o que engloba a construo de teatros, museus, pavilhes de exposio, parques temticos, escolas de arte, hotis, entre outros), quanto a fatores associados prpria morfologia da cidade, que se torna um palco de monumentos projetados por escritrios de arquitetura conhecidos internacionalmente, do remodelamento de centros antigos, da construo de distritos comerciais para abrigar sedes de grandes corporaes, e assim por diante, convertendo-se numa espcie de campo para o experimentalismo esttico. Uma das dimenses da espetacularizao do espao urbano a transformao dos elementos da cultura local em commodities, o que envolve a venda de suas especificidades, como ritmos musicais, tradies festivas, danas, especialidades culinrias, patrimnios histrico-arquitetnicos, entre outros, a consumidores estrangeiros. Em sentido oposto exaltao das especificidades locais, outra prtica que Harvey identifica no perodo do empreendedorismo urbano a replicao de valores estticos exgenos em cidades que buscam adequar sua imagem ao ideal de cosmopolitismo da ps-modernidade, o que resulta, segundo o autor, na proliferao dos simulacros. Harvey aponta a aquisio de valor econmico pela imagem das cidades como um dos indcios do estabelecimento do que entende ser uma ideologia ps-moderna, alegando haver uma associao entre a atomizao das intervenes urbansticas e o primado da esttica sobre a funcionalidade no contexto do empreendedorismo urbano. palavras: Nas suas

Nesse instante, podemos identificar uma conexo vital, se bem que subterrnea, entre a ascenso do empreendedorismo urbano e a inclinao ps-moderna para o projeto de fragmentos urbanos em vez do planejamento urbano abrangente, para a efemeridade e o ecletismo da moda e do estilo em vez da busca de valores duradouros, para a citao e a fico em vez da inveno e da funo, e, finalmente, para o meio em vez da mensagem e para a imagem em vez da substncia. (HARVEY: 2005, 183).

Harvey relaciona a tendncia do capitalismo contemporneo em direo produo espetacular de mercadorias de consumo efmero como uma decorrncia de um fenmeno que Marx identifica como lei inexorvel deste modo de produo, a necessidade de
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acelerao do tempo de giro do capital. A acelerao dos intervalos entre a produo e a destruio de cenrios urbanos no advm de uma impossibilidade tcnica da produo de espacialidades duradouras, nem da efetiva obsolescncia do espao construdo, mas sim da necessidade que o capitalismo apresenta de envolver o espao no equacionamento de suas crises de sobreacumulao. A percepo da obsolescncia do espao se coloca, nesse contexto, como alicerce ideolgico de um processo ininterrupto de destruio criativa das cidades12, cuja imagem se coloca como fator determinante da especulao com o espao construdo:

Como a mobilidade geogrfica crescente e as tecnologias em acelerada mudana renderam diversas formas de produo de bens muito duvidosos, a produo desses tipos de servio (1) muito localizados e (2) caracterizados por tempo de giro acelerado, quando no instantneo, afigura-se como a base mais estvel para o esforo empresarial urbano. A nfase no turismo, na produo e no consumo de espetculos, na promoo de eventos efmeros num determinado palco, mostra todos os sinais de ser o remdio predileto para economias urbanas enfermas. (HARVEY: 2005, 183-184).

Um dos fatores que Harvey identifica como sinal da intensificao do carter especulativo da produo do espao urbano no mundo contemporneo a centralidade da imagem na dinmica dos projetos desenvolvidos no perodo empreendedorista. Privilegiando-se o apelo esttico em detrimento de consideraes ligadas funcionalidade, tais empreendimentos apresentariam, segundo o autor, um nvel de risco mais elevado do que os projetos funcionalistas da poca em que predominava o modernismo, uma vez que estariam mais suscetveis a desvalorizaes repentinas em virtude de oscilaes no modismo arquitetnico e outros fatores afins. Segundo o autor:

Os investimentos urbanos desse tipo talvez produzam ajustes acelerados, ainda que passageiros, em relao aos problemas urbanos [...] No entanto, esses investimentos so, freqentemente, muito especulativos [...] Os projetos especulativos desse tipo so parte de um problema macroeconmico mais genrico. Em outras palavras, shopping centers e estdios esportivos financiados a crdito, assim como outras facetas do consumo conspcuo, so projetos de alto risco, que podem, com facilidade, defrontar-se com tempos difceis, exacerbando [...] os problemas da superacumulao e do excesso de investimento, aos quais o capitalismo, como um todo, est to facilmente propenso. Em parte, a instabilidade que
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Pode-se observar a presena de elementos das formulaes tericas de Joseph Schumpeter no modelo explicativo de Harvey.

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permeia o sistema financeiro norte-americano (requerendo algo da ordem de cem bilhes de dlares em recursos pblicos para estabilizar a indstria da poupana e dos emprstimos) se deve a emprstimos de m qualidade em energia, agricultura e desenvolvimento imobilirio urbano [...] Em todas essas dimenses, a ruinosa concorrncia interurbana comea e se tornar um atoleiro de dvidas. (HARVEY: 2005, 183-184).

A economia poltica do urbanismo do espetculo identificado por Harvey funciona de modo semelhante a um cassino. Para se manter no jogo da competio interurbana, as cidades precisam elevar permanentemente suas apostas, engajando-se na construo de novos museus, complexos esportivos, centros de convenes, monumentos, parques, e assim por diante. Para tanto, precisam tomar emprstimos de vulto significativo junto a especuladores. Em alguns casos, sero recompensadas, atraindo para o seu territrio atividades cuja riqueza gerada, direta ou indiretamente, mais do que supera os passivos contrados para promover a imagem da cidade no cenrio internacional. Em muitos outros casos, entretanto, a tentativa de se promover resultar apenas numa elevao do nvel de endividamento, comprometendo a base fiscal da cidade. A reflexo sobre a repartio dos riscos e benefcios um dos aspectos que diferencia o discurso sobre o empreendedorismo urbano elaborado por Harvey da leitura feita por Borja e Castells. Segundo Harvey, na tentativa de auferir rendas de monoplio atravs do controle de localidades dotadas de atributos exclusivos que as diferenciem do restante do territrio, as coalizes de empreendedores que nelas atuam so obrigadas a engajar-se numa espiral crescente de promoo de transformaes no espao urbano. Os investimentos realizados para promover a imagem da cidade, contudo, nem sempre refletem as principais necessidades de seus habitantes, servindo freqentemente a interesses de setores especficos de sua populao, ou a investidores estrangeiros. No entanto, o custo destas intervenes muitas vezes socializado, uma vez que os governos entram como parceiros do negcio, assumindo parcela considervel dos riscos e suportando os prejuzos nos projetos mal sucedidos. O mesmo no ocorre nos casos de sucesso, onde os parceiros privados apropriam-se de uma parcela significativa dos ganhos econmicos trazidos pelo negcio. Um ponto de semelhana entre os diagnsticos de Harvey e da referida dupla de autores a identificao das prticas de interveno urbana centradas na exaltao da histria e da cultura locais como expedientes potencialmente teis para a formao de
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consensos polticos. Nos dois casos, reconhece-se nos empreendimentos que exploram as especificidades locais um mecanismo poderoso para se promover o sentimento de identidade e, assim, facilitar o alcance da coeso social. Harvey, no entanto, aponta as contradies envolvidas nas estratgias que exploram o sentimento de identidade local. Na perspectiva das coalizes de desenvolvimento urbano, as especificidades locais figuram como potenciais elementos de diferenciao para seus empreendimentos, podendo funcionar como base para a extrao de rendas decorrentes do monoplio sobre pores do espao dotadas de caractersticas exclusivas. No entanto, os requisitos colocados para a venda desses lugares, ou seja, sua incorporao esfera do processo de circulao de mercadorias, de carter universal e homogeneizante por essncia, pode vir a anular suas singularidades, solapando as bases da extrao de rendas monopolistas. J na perspectiva dos habitantes da cidade, o autor ressalva que o discurso da identidade local pode tanto atuar como um fator de resistncia s intervenes de carter homogeneizante, como favorecer o xenofobismo e a intolerncia, exercendo um papel ambguo. Em sntese, a intensificao das prticas de especulao com a propriedade fundiria, fenmeno impulsionado pela crescente massa de capitais privados em busca de escoadouros lucrativos que se formou em decorrncia da liberalizao financeira ao longo das ltimas dcadas, uma das caractersticas centrais do regime de regulao flexvel descrito por Harvey. Este fenmeno, associado a uma ampliao da base social da propriedade privada, uma das dimenses do que Harvey identifica como uma guinada do capitalismo da esfera da reproduo ampliada para a acumulao por dispossesso13. O autor aponta como uma das consequncias desse processo uma intensificao da segregao scio-espacial, englobando em sua anlise, assim como fazem Lefebvre e, em certa medida Sassen, ainda que no nestes termos, os conflitos de classe subjacentes produo do espao urbano. Hipteses semelhantes s desenvolvidas por Harvey quanto ao papel exercido pelas cidades na fase atual do capitalismo foram elaboradas pelo gegrafo escocs Neil Smith. Empenhando-se em desvendar as conexes entre os processos vivenciados na escala urbana e as transformaes macroeconmicas observadas na escala global, Smith constri
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Esta oposio ser melhor desenvolvida no item 1.2 deste captulo.

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uma das mais bem articuladas reflexes sobre o papel das cidades no mundo contemporneo, concatenando em seu modelo explicativo o impacto acarretado pelo neoliberalismo em diferentes escalas geogrficas e o modo como elas interagem na configurao de um novo padro de acumulao do capital. As representaes tericas elaboradas pelo autor, embora situadas num elevado patamar de abstrao, no deixam de reunir uma ampla gama de elementos empricos, o que confere ao discurso de Smith um grau de clareza nem sempre encontrado nas reflexes sobre o papel das cidades no mundo contemporneo14. Smith interpreta a proliferao dos chamados processos de gentrificao como o resultado da emergncia de uma estratgia urbana de escopo global. Indagando-se sobre as conexes entre o que denomina urbanismo neoliberal e o assim chamado processo de globalizao, o autor menciona a existncia de dois fatores conectados que se encontram na origem de uma profunda mudana observada na escala urbana, onde, em sua viso, o investimento produtivo de capital ganha precedncia em face das modalidades de investimento orientadas para a reproduo social: a converso do Estado num agente de mercado e a generalizao das prticas de gentrificao para a escala mundial. Ao longo do desenvolvimento de suas hipteses, o autor relaciona fatores como a mudana dos papis exercidos pelo Estado, o modo como o capital financeiro circula no espao urbano, os conflitos de classe subjacentes aos processos de gentrificao e as estratgias discursivas que acompanham o urbanismo contemporneo, explorando diversas dimenses do processo que entende ser uma redefinio de escalas geogrficas no cenrio mundial (SMITH: 2002, 427). Smith ressalva que o termo gentrificao tornou-se uma palavra suja, sendo evitada no vocabulrio adotado pela literatura urbanstica, especialmente no contexto europeu. Em seu lugar, costuma-se empregar expresses eufemsticas que no evidenciam a dimenso classista das polticas urbanas em questo, como regenerao, renovao, revitalizao, e assim por diante. Smith identifica duas abordagens distintas do processo de difuso das polticas de regenerao urbana pelo mundo. A primeira corrente l este
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O aporte terico de Smith foi posicionado no final deste item propositadamente. Deixei para introduzir suas hipteses aps analisar as formulaes de Lefebvre, Sassen, Borja, Castells e Harvey no apenas em virtude de seu poder de sntese, mas pelo fato de Smith problematizar as proposies tericas colocadas pelos referidos autores, apontando para os aspectos que considera pertinentes em suas hipteses, mas tambm destacando os pontos que considera inconsistentes ou equivocados.

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processo descrevendo seus aspectos sociais, polticos e culturais, interpretando as transformaes observadas no plano das concepes tericas e das prticas de urbanizao como aplicaes do paradigma ps-moderno a esse campo especfico. A partir desta primeira perspectiva, os programas de regenerao urbana so encarados como experincias progressistas, como sinais de que as cidades esto vivas, no havendo espao para a reflexo sobre os conflitos subjacentes s referidas intervenes urbansticas. A outra corrente discursiva mencionada por Smith aborda os referidos projetos centrando o foco da anlise em sua dimenso de classe. Estas abordagens no deixam de considerar as mudanas culturais como um fator relevante para o debate sobre o planejamento das cidades, mas buscam identificar as articulaes que se estabelecem entre os processos econmicos e os fenmenos culturais, interpretando a proliferao dos programas de regenerao urbana como um desdobramento de novas estratgias de acumulao do capital. Em linhas introdutrias, o autor caracteriza os processos de gentrificao nos seguintes termos:

Gentrificao o processo, eu comearia, por operrios localizados nas reas centrais da cidade capitais privados e de compradores e locatrios experimentado processos de desinvestimento e o (traduo livre).15

meio do qual os bairros de pobres e so reestruturados atravs do afluxo de de classe mdia bairros que tinham xodo da classe mdia anteriormente.

Segundo Smith, a evoluo histrica deste processo pode ser dividida em trs fases, de acordo com a intensidade e a abrangncia geogrfica alcanada. A primeira fase, ocorrida nas duas dcadas subseqentes ao trmino da Segunda Guerra Mundial, a da gentrificao espordica, caracterizando-se como uma anomalia local. Naquele momento, o processo estava restrito ao setor residencial dos principais centros de comando da economia mundial, envolvendo fundamentalmente a colonizao por moradores de classe mdia e classe mdia alta de bairros pobres e operrios localizados em reas centrais de cidades como Londres e Nova Iorque que haviam passado por perodos prolongados de desinvestimento. Naquele momento, a gentrificao no era um fenmeno de alcance
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Gentrification is the process, I would begin, by which poor and working-class neighborhoods in the inner city are refurbished via an influx of private capital and middle-class homebuyers and renters neighborhoods that had previously experienced disinvestment and a middle-class exodus. (SMITH: 1996, 30).

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significativo, caracterizando-se como uma espcie de esporte urbano praticado por imigrantes e representantes de uma elite local excntrica. A segunda fase marcada pela consolidao dos processos de gentrificao como um modo sistemtico de interveno no espao urbano, ocorrendo entre o final da dcada de setenta e os anos oitenta. Nesta fase, a gentrificao assume um papel central nas estratgias de acumulao capitalista, tornando-se um elemento de importncia ascendente nas polticas de desenvolvimento urbano. Neste perodo, os chamados programas de regenerao urbana emergem como polticas estruturantes dos ajustes macroeconmicos de cunho neoliberal, no mais se restringindo a casos isolados e espraiando-se para alm do setor residencial. Contudo, a expresso geogrfica dos processos de gentrificao ainda estaria restrita, segundo Smith, a localidades como Nova Iorque, Londres e outras cidades do capitalismo avanado. No terceiro perodo, iniciado em torno da segunda metade da dcada de noventa, a abrangncia dos programas de regenerao urbana atinge uma escala planetria, de modo que a gentrificao se converte, de acordo com a hiptese sustentada por Smith, numa estratgia global de acumulao do capital. Neste perodo, observa-se um engajamento significativo de investidores privados na promoo desta modalidade de interveno espacial. Enquanto que, nos perodos anteriores, tais programas partiam fundamentalmente de iniciativas governamentais, na terceira fase, a regenerao urbana se estabelece definitivamente como uma difundida modalidade de negcio, passando a absorver capitais privados numa magnitude at ento desconhecida. O autor ressalva, contudo, que a referida periodizao no se aplica de modo indistinto realidade de qualquer cidade, reconhecendo que, se ela faz sentido para explicar a dinmica seguida por este processo em lugares como Nova Iorque, pode ser inadequada para explicar sua evoluo em cidades como So Paulo ou Seul, onde as estratgias produtivas envolvendo a gentrificao ainda se encontrariam em sua infncia. Smith elenca algumas caractersticas fundamentais assumidas pelos programas de regenerao urbana em sua fase madura, quando a gentrificao atinge, em sua viso, o status de estratgia global. O primeiro fator identificado por Smith o papel assumido pelo Estado sob o neoliberalismo. O capitalismo neoliberal, segundo o autor, no pode ser
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caracterizado simplesmente pela retomada do protagonismo econmico dos agentes privados, nem pela suposta retrao do Estado. O autor identifica trs momentos distintos na trajetria do modo de produo capitalista: o liberalismo clssico, o liberalismo keynesiano e o neoliberalismo. Este ltimo perodo no se reduziria a um mero deslocamento pendular dos padres econmicos do estatismo em direo ao laissez faire. Ao invs de retrao, ele expressa uma mudana qualitativa no papel exercido pelo Estado, que passa da condio de regulador externo de agente do mercado. Em suas palavras:

Por neoliberalismo, fao referncia a algo bastante especfico. O liberalismo do sculo XVIII, de John Locke a Adam Smith, articulava-se sobre dois pressupostos fundamentais: que o exerccio livre e democrtico do interesse individual conduzia otimizao do bem estar coletivo; e de que o mercado sabe mais: isto , a propriedade privada o fundamento do interesse individual, e o livre mercado seu veculo ideal. O liberalismo americano do sculo XX, de Woodrow Wilson a Franklin Roosevelt e John F Kennedy enfatizando as compensaes sociais para os excessos do mercado e da propriedade privada no um termo to imprprio, portanto de modo algum revogou esses axiomas do liberalismo mas ele um caso isolado, na medida em que, em resposta ao desafio do socialismo, procurou regular suas oscilaes. O neoliberalismo que conduz o sculo XX ao sculo XXI representa, portanto, um retorno significativo aos axiomas do liberalismo, embora um tipo galvanizado no apenas por uma mobilizao sem precedentes do poder do Estado nacional, mas por um poder estatal organizado e exercido em diferentes escalas geogrficas. (traduo livre).16

No tocante ao planejamento das cidades, esta mudana resulta, por um lado, na retrao das polticas urbanas progressistas associadas ao modernismo e, por outro, no crescente engajamento do Estado em parcerias pblico-privado, onde os investimentos pblicos acabam se convertendo em subsdios gentrificao. Elevando o nvel de abstrao da analise, Smith interpreta esta tendncia como uma expresso do deslocamento do escopo da interveno do Estado e das polticas urbanas da esfera de reproduo social para a do emprego produtivo do capital. Em suas palavras:
Eightteenth-century liberalism, from John Locke to Adam Smith, pivoted on two crucial assumptions: that the free and democratic exercise of individual self-interest led to the optimal collective social good; and that the market knows best: that is, private property is the foundation of this self-interest, and free market exchange is its ideal vehicle. Twentieth-century American liberalism, from Woodrow Wilson to Franklin Roosevelt to John F Kennedy emphasizing social compensation for the excesses of market and private propoerty is not so much a misnomer, therefore it by no means abrogated these axioms of liberalism but it is na outlier insofar as, in a co-optive response to the challenge of socialism, it sought to regulate their sway. The neoliberalism that carries the twentieth into the twenty-first century therefore represents a significant return to the original axioms of liberalism, albeit one galvanized by an unprecedented mobilization not just of national state power but of state power organized and exercised at different geographical scales. (SMITH: 2002, 429).
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Tanto o Estado neoliberal torna-se um agente consumado ao invs de um regulador do mercado, quanto o novo urbanismo revanchista que substitui as polticas urbanas liberais [deve-se atentar para o fato de que, nesta passagem, o autor emprega o termo liberal em sua acepo anglo-saxnica, ou seja, em oposio a conservador, e no como o contrrio de intervencionista] nas cidades do mundo capitalista avanado expressa cada vez mais os impulsos da produo capitalista em detrimento da reproduo social. (traduo livre). 17

Aludindo a uma proposio de Harvey de que a ascenso do keynasianismo condio de pensamento econmico dominante conduziu a uma guinada dos processos de urbanizao da esfera da oferta para a da demanda, Smith identifica uma reverso desse processo com o advento do neoliberalismo:

Se o capitalismo mudou de marcha com o advento do Keynesianismo de uma urbanizao do lado da oferta para uma urbanizao do lado da demanda, como Harvey (1985: 202-209) uma vez observou, o urbanismo do sculo XXI potencialmente reverte esta mudana (traduo livre). 18

Outro aspecto fundamental do urbanismo neoliberal caracterizado por Smith a conexo crescente entre o capital financeiro e o setor imobilirio. A emergncia do neoliberalismo envolveu uma elevao considervel das massas de capital privado procura de possibilidades de investimento, assim como uma reduo das barreiras sua circulao. Nesse contexto, os empreendimentos imobilirios promovidos nas cidades passam a figurar como potenciais escoadouros para os capitais ociosos, convertendo-se numa pea fundamental da acumulao capitalista e num dos pilares econmicos do chamado processo de globalizao. Nas localidades que passaram por perodos prolongados de desinvestimento, proliferam-se as coalizes de investidores diante da possibilidade de adquirir terrenos e imveis a preos baixos e, aps um exerccio coordenado de investimentos em requalificao urbana, auferir ganhos significativos
Much as the neoliberal state becomes a consummate agent of rather than a regulator of the market, the new revanchist urbanism that replaces liberal urban policy in cities of the advanced capitalist world increasingly expresses the impulses of capitalist production rather than social reproduction. (SMITH: 2002, 427). 18 If capitalism shifted gears with the advent of Keynesianism from a supply-side to a demand-side urbanization, as Harvey (1985: 202-209) once observed, twenty-first century urbanism potentially reverses this shift. (SMITH: 2002, 436).
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atravs da valorizao fundiria, de modo que a gentrificao se torna um negcio atraente. Mas ela no a nica forma de explorao do espao construdo como plataforma de valorizao financeira. Segundo Smith, mesmo onde a gentrificao propriamente dita permanece limitada, a mobilizao do mercado imobilirio urbano como veculo da acumulao capitalista ubqua (traduo livre).19 Um trao caracterstico da terceira fase da gentrificao a formao de amplas coalizes envolvendo entidades governamentais e investidores privados, as chamadas parcerias pblico-privado, para promover estratgias orquestradas de investimento, de modo a gerar processos de valorizao fundiria que, por sua vez, proporcionam elevadas taxas de retorno ao capital imobilizado no ambiente construdo e reduzem os riscos do negcio. Outro aspecto que Smith identifica nestes processos a intensificao dos conflitos de classe. Implicando no deslocamento de segmentos sociais pobres e marginalizados dos lugares alvo dos programas de revitalizao urbana, a difuso deste padro de interveno espacial gera, por um lado, o crescimento dos movimentos sociais de resistncia e, por outro, o aumento da represso policial. Sua dimenso classista, habilmente camuflada na linguagem adotada por governos e empreendedores, evidencia-se no momento de implementao dos programas de revitalizao, quando os confrontos se tornam inevitveis. O incremento dos aparatos de vigilncia e do controle social se caracteriza como uma das dimenses da cidade revanchista que Smith descreve. Na contramo do discurso neoliberal, possvel notar, mais uma vez, a ampliao da estrutura do Estado no que se refere esfera policial. A pauta da segurana pblica assume uma posio de destaque no debate poltico local, tornando-se um dos principais temas abordados em programas de governo e propagandas eleitorais. Smith aponta como exemplo paradigmtico desse fenmeno a importao do modelo de segurana pblica adotado na cidade de Nova Iorque durante a gesto de Rudolph Giuliani, batizado com o emblemtico nome de Tolerncia Zero, por outras cidades do mundo, mencionando So Paulo como um dos casos.

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Even where gentrification per se remains limited, the mobilizations of urban real-estate markets as vehicles of capital accumulation is ubiquitous. (SMITH: 2002, 446).

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Por fim, o autor aponta como um trao fundamental dos processos de urbanizao no mundo contemporneo a ocorrncia de uma redefinio de escalas geogrficas. Neste contexto, observa-se uma conexo crescente entre fenmenos observados na escala global e transformaes ocorridas na escala urbana, colocando-se em questo inclusive as antigas noes de global e urbano. Segundo Smith, a escala metropolitana se torna a plataforma privilegiada dos processos produtivos, de modo que a organizao geogrfica da produo capitalista tem o foco deslocado da escala da regio e do territrio nacional para a das grandes cidades, o que resulta tambm na redefinio de seu papel poltico. Em suas palavras:

[O]s processos produtivos passaram por uma reduo de escala. A territorializao da produo se concentra cada vez mais em centros metropolitanos expandidos ao invs de regies mais extensas: a escala metropolitana mais uma vez vem a dominar a escala regional, ao invs do caminho inverso. No lugar do Nordeste Americano ou do Meio-Oeste, das Midlands inglesas e do Ruhr Alemo, por exemplo frutos geogrficos clssicos do capitalismo industrial moderno temos So Paulo e Bangkok, a Cidade do Mxico e Shangai, Mumbai e Seul. Enquanto as tradicionais regies industriais eram a espinha dorsal dos capitais nacionais no sculo XIX e na maior parte do sculo XX, essas novas e vastas economias urbanas so cada vez mais as plataformas da produo global. Esta mudana de escala da produo em direo escala metropolitana uma expresso da mudana global; ao mesmo tempo, ela encontra-se no cerne de um novo urbanismo. (traduo livre).20

Para Smith, o novo urbanismo emergente no se traduz na passagem de uma economia industrial para uma suposta economia de servios, nem no ressurgimento de uma ordem mundial baseada em cidades-estado ao invs de estados nacionais, mas sim numa reestruturao social e econmica que tem como uma de suas dimenses constitutivas a redefinio das escalas geogrficas e no surgimento de novas formas de articulao entre elas. No se trata, em sua viso, de um processo de desterritorializao do poder poltico e econmico e de sua reorganizao a partir das redes globais, hiptese defendida por

[P]roduction systems have been downscaled. The territorialization of production increasingly centers on extended metropolitan centers, rather than on longer regions: the metropolitan scale again comes to dominate the regional scale, rather than the other way round. In place of the American Northeast or Midwest, the English Midlands, and the German Ruhr, for example classic geographical fruits of modern industrial capitalism we have So Paulo and Bangkok, Mexico Ciy and Shanghai, Mumbai and Seoul. Whereas the traditional industrial regions were the backbone of national capitals in the nineteenth and much of the twentieth centuries, these new, huge urban economies are increasingly the platforms of global production. This rescaling of production toward the metropolitan scale is an expression of global change; at the same time, it lies at the heart of a new urbanism. (SMITH: 2002, 434).

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autores como Castells (em sua nova fase) na obra A Sociedade em Rede, mas de uma redefinio dos nexos espaciais de produo:

O ponto aqui no que o Estado nacional est necessariamente enfraquecido ou que a territorialidade do poder poltico e econmico est de algum modo menos potente. Este argumento de que o poder global reside numa rede de conexes econmicas ao invs de em algum lugar [...] corrodo por uma certa necromancia com o capital financeiro e pela cegueira em relao s contradies do poder que acompanham o necessrio ajuste das atividades econmicas e o controle poltico sobre o espao. Certamente, funes especficas e atividades anteriormente organizadas na escala nacional esto se dispersando por escalas superiores e descendo a hierarquia escalar. Ao mesmo tempo, contudo, os Estados nacionais esto se remodelando como puros agentes econmicos, territorialmente guiados, no e do mercado, ao invs de complementos externos a ele. (traduo livre).21

A identificao de conexes entre o chamado processo de globalizao e a surgimento de novas funes econmicas e polticas nas grandes cidades um ponto que aproxima Smith do modelo terico da cidade global formulado por Sassen. Smith reconhece nas hipteses desenvolvidas pela referida autora uma alternativa interessante ao que entende ser um otimismo cego e indiferenciado presente nas utopias globalizantes, recuperando a importncia do territrio na explicao dos fenmenos econmicos e expondo a informalizao do trabalho e a precarizao das condies sociais como dimenses da emergncia das cidades globais. No entanto, Smith identifica limitaes tanto na base emprica, quanto na base terica dos argumentos de Sassen. No tocante ao aspecto emprico, o conjunto de dados levantado pela autora deixaria de levar em conta muitas das relaes travadas entre as ditas cidades globais e outras cidades de menor porte, o que levaria a uma caracterizao incompleta e duvidosa da dinmica das transaes econmicas mundiais. Com relao aos aspectos tericos, Smith entende que a teoria de Sassen deixa de captar o que h de especfico na reconfigurao do espao urbano nas grandes metrpoles do mundo contemporneo, sendo vaga quanto
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The point here is not that the national state is necessarily weakened or that the territoriality of political and economic power is somehow less potent. This argument that global power today resides in a network of economic connections rather than in any particular place [...] is flawed by a certain necromancy with finance capital and a blindness to the contradictions of power that comes with the necessary fixing of economic activities and political control in space. Certainly, specific functions and activities previously organized at the national scale are being dispersed to other scales up and down the scale hierarchy. At th e same time, however, national states are reframing themselves as purer, territorially rooted economic actors in and of the market, rather than external compliments to it. (SMITH: 2002, 434).

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dinmica de construo dos lugares. Para ele, a autora acaba caindo numa caracterizao estanque das escalas geogrficas, descrevendo a economia mundial como um conjunto de compartimentos de maior magnitude, os Estados, dentro do qual se localizariam compartimentos menores, as cidades. Em sua viso, falta para a teoria de Sassen explorar questes como a crescente porosidade destes compartimentos, assim como a redefinio das articulaes entre eles. Segundo o autor:

Uma alternativa bem-vinda ao otimismo indiferenciado das utopias globalizadas, a explicao de Sassen astuta quanto variao do contedo de algumas economias urbanas. No entanto, ela vulnervel tanto em sua base emprica [...] quanto em sua base terica [...] No final, o argumento de Sassen um pouco vago sobre como os lugares so de fato construdos. Ele no vai longe o suficiente. como se a economia social global compreendesse uma pletora de containers os Estados nacionais dentro do qual flutuam um conjunto de containers menores, as cidades [...] Pretendo argumentar aqui que no contexto de um novo globalismo, estamos experimentando a emergncia de um novo urbanismo no qual os containers em si esto sendo fundamentalmente remoldados. O urbano est sendo redefinido to dramaticamente como o global [...] A nova concatenao de funes urbanas e atividades vis--vis o nacional e o global no apenas muda a maquiagem da cidade, mas a prpria definio do que constitui literalmente a escala urbana. (traduo livre). 22

Em sua viso, as localidades que fariam jus ao ttulo de cidades globais no seriam os principais centros de comando da economia mundial, como Nova Iorque, Tquio e Londres, mas sim cidades como So Paulo, Cidade do Mxico, Mumbai, Shangai, e Seoul. Se a intensificao dos fluxos financeiros associados ao processo de globalizao acarretou um crescimento do setor de servios sediado nos principais centros urbanos do mundo desenvolvido, o palco da reestruturao das atividades produtivas e de sua expanso material seriam as metrpoles em rpida expanso na periferia do capitalismo, onde estaria se organizando a nova base produtiva do capitalismo globalizado. Smith afirma que a atribuio do protagonismo das transformaes econmicas da atualidade aos centros urbanos tradicionais do capitalismo desenvolvido decorreria de uma viso
A welcome alternative to the blithe optimism of globalized utopias, Sassens account is astute about the shifting contents of some urban economies. However, it is vulnerable both in empirical grounds [] and theoretical grounds [] In the end, Sassens argument is a little vague about how places are, in fact, constructed. It does not go far enough. It is as if the global social economy comprises a plethora of containers national states within which float a number of smaller containers, the cities [...] I want to argue here that in the context of a new globalism, we are experiencing the emergence of a new urbanism such that the containers themselves are being fundamentally recast [] The new concatenation of urban functions and activities vis--vis the national and the global changes not only the make-up of the city but the very definition of what constitutes literally the urban scale. (SMITH: 2002, 431).
22

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eurocntrica de mundo, questionando inclusive se a mundializao dos fluxos financeiros no seria antes um reflexo do que um fator constituinte da globalizao do processo produtivo. Para o autor, se h algo de realmente novo acontecendo na economia mundial no perodo da chamada globalizao no a internacionalizao dos fluxos de mercadoria, nem dos fluxos financeiros, fenmenos antigos e j identificados sculos atrs por autores como Karl Marx e Adam Smith, que previram como uma tendncia inexorvel do modo de produo capitalista a formao do mercado mundial. O que surge de novo nesse perodo seria a re-organizao das cadeias produtivas em escala mundial. Este fenmeno colocaria em crise, segundo o autor, a noo de capital nacional, uma vez que um volume considervel do comrcio internacional decorreria do deslocamento de insumos produtivos entre as filiais de uma mesma corporao, e no da importao e exportao de bens destinados ao consumidor final. As grandes metrpoles da periferia seriam, em seu modelo explicativo, as incubadoras da reestruturao produtiva, o que justificaria a atribuio a elas, ao invs dos centros de comando do capitalismo avanado, do ttulo de cidades globais. Em suas palavras:

Os principais flancos da reestruturao combinada de escalas espaciais e funes no repousam sobre as antigas cidades do capitalismo avanado [] Cidades como So Paulo e Shangai, Lagos e Mumbai, esto a ponto de desafiar os centros urbanos mais tradicionais, no apenas em tamanho e densidade de atividades econmicas eles j o fizeram mas primordialmente como as principais incubadoras na economia global, progenitores de novas formas, processos e identidades urbanas. (traduo livre).23

Para Smith, um dos fatores basilares da emergncia dessas cidades como incubadoras de novas formas de organizao produtiva a ausncia de formao de um genuno Estado de bem-estar do tipo keynesiano no sculo XX, o que teria resultado no estabelecimento de padres materiais de reproduo social menos elevados. A condio
23

The leading edge in the combined restructuring of urban scales and functions does not lie in the old cities of advanced capitalism [] Cities like So Paulo and Shanghai, Lagos and Bombay, are likely to challenge the more traditional urban centers, not just in size and density of economic activity they have already done that but primarily as leading incubators in the global economy, progenitors of new urban form, process and identity. (SMITH: 2002, 436).

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precarizada do trabalho e a ausncia da rede de proteo social que se formou nos pases centrais conferiu s metrpoles perifricas uma condio de maior competitividade, levando paulatina transferncia das atividades produtivas dos antigos centros industriais em direo s novas aglomeraes urbanas. Ao menos em parte, a revoluo produtiva que vem se materializando nestas cidades se explicaria, na viso de Smith, pela menor dissipao de capital no custeio da reproduo das classes trabalhadoras comparativamente aos antigos centros, o que estaria lhes rendendo uma condio de superioridade produtiva. Com base na hiptese de que o urbanismo neoliberal contemporneo fundamenta-se na aplicao produtiva de capital, em oposio ao custeio da reproduo social, Smith argumenta que o modelo explicativo proposto por Lefebvre no teria resistido prova do tempo. Em sua viso, a este respeito, pelo menos, o anncio de Lefebvre de uma revoluo urbana redefinindo a cidade e os conflitos urbanos em termos de reproduo social ou a definio de Castells do urbano em termos de consumo coletivo tombar como lembrana histrica (SMITH: 2002, 436). Para Smith, Lefebvre teria argumentado, equivocadamente, que o urbanismo tirou da industrializao o papel de principal fora indutora da expanso capitalista:

Lefebvre argumentou (1971) que o urbanismo havia suplantado a industrializao como fora motriz da expanso capitalista: a industrializao pode ter forjado a urbanizao sistemtica, mas a urbanizao agora engendrava a industrializao. Esta reivindicao no resistiu prova do tempo. (traduo livre).24

Segundo ele, uma compreenso terica adequada do urbanismo neoliberal ter que revisitar o argumento de Lefebvre e diferenciar seus insights de seus exageros (traduo livre)
25

. Entretanto, se a reflexo feita por Smith sobre como as mudanas

macroeconmicas ocorridas nas ltimas dcadas vm impactando as cidades apresenta inegvel poder explicativo, a ressalva que ele faz hiptese lanada por Lefebvre parece

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Lefebvre once argued (1971) that urbanism had supplanted industrialization as the motive force of capitalist expansion: industrialization might have bred systemic urbanization, but urbanization now engendered industrialization. That claim has not withstood the test of time. (SMITH: 2002, 447). 25 An adequate theoretical understanding of neoliberal urbanism will have to revisit Lefebvres argument and differentiate its insights from its exaggerations. (SMITH: 2002, 447).

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decorrer de uma leitura equivocada de algumas passagens da obra daquele autor, no se sustentando numa anlise mais atenta de seus argumentos. Ao inferir que a revoluo urbana se assentaria sobre uma redefinio dos conflitos urbanos em torno da reproduo social, Smith iguala o que Lefebvre chama de reproduo das relaes sociais de produo noo de reproduo da classe trabalhadora, ou de acesso aos meios de consumo coletivo, o que fica evidente na aproximao que ele promove entre Lefebvre e Castells no trecho mencionado, problematizando suas respectivas formulaes tericas de modo indiferenciado. Contudo, trata-se de um interpretao reducionista da hiptese formulada por Lefebvre, que s pode ser entendida nesses termos se forem tomados em considerao trechos isolados de sua obra. Ao falar em reproduo das relaes sociais de produo, Lefebvre no est opondo o consumo produtivo ao dito consumo improdutivo, nem alegando uma suposta guinada do primeiro em direo ao segundo com a emergncia da era urbana, como sugere a crtica feita por Smith. O que o autor francs sustenta que, com a emergncia da era urbana, a problemtica encerrada na produo do espao se desloca da mera reproduo dos meios de produo para a reproduo das relaes sociais de produo. O contedo desta afirmao fica mais claro quando Lefebvre diz que se observa uma passagem da produo de coisas no espao para a produo do espao, o que pressupe, mas extrapola a produo de coisas. Nesse sentido:

Essa re-produo das relaes de produo no coincide mais com a reproduo dos meios de produo; ela se efetua atravs da cotidianidade, atravs dos lazeres e da cultura, atravs da escola e da universidade, atravs das extenses e proliferaes da cidade antiga, ou seja, atravs do espao inteiro. (LEFEBVRE: 2008, 47).

Nesse sentido, no se trata de caracterizar o espao urbano como locus da reproduo social, ou do consumo improdutivo, em oposio ao emprego produtivo de capital, interpretao que pode ser atribuda ao jovem Castells e que j foi questionada por Lojkine em termos semelhantes ressalva feita por Smith. O que est colocado na hiptese de Lefebvre um transbordamento do debate para alm das categorias tericas estritamente materialistas da economia poltica dos estruturalistas. O que est em jogo no
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processo de produo do espao urbano, segundo suas reflexes, no apenas a proviso dos insumos materiais necessrios reproduo da classe trabalhadora e acumulao do capital, mas o engendramento de condies ideolgicas que possibilitem a perpetuao das relaes sociais sobre as quais se fundamenta o modo de produo capitalista. A industrializao tambm no perde sua relevncia, mas passa a ser considerada em planos de organizao do territrio como um acessrio da urbanizao, que se torna a categoria terica principal no novo contexto. Isso fica claro quando, ao falar sobre o ponto crtico da revoluo urbana, Lefebvre explica o surgimento da especialidade acadmica urbanismo como a emergncia de uma cincia parcelar que reflete as projees ideolgicas de uma poca, sugerindo que esta ocuparia o lugar da ideologia produtivista associada revoluo industrial e ao modernismo (LEFEBVRE: 1999). Contudo, ainda que problematizando alguns aspectos das formulaes tericas de Lefebvre e identificando nelas certo exagero, Smith reconhece que o referido autor estava antecipando algo bastante real, corroborando sua afirmao de que os processos de urbanizao tornavam-se uma questo central para as estratgias de acumulao capitalista. Enfatizando o papel da cidade como locus de emprego produtivo de capital, Smith afirma que a gentrificao e o mercado imobilirio urbano se converteram em verdadeiros pilares da economia mundial, o que indicaria a pertinncia, ainda que parcial, das previses feitas pelo autor francs (SMITH: 2002, 447). Os discursos elaborados por Smith, Harvey, Sassen, Borja, Castells e Lefebvre sobre o papel exercido pelas cidades no mundo contemporneo, a despeito de partirem de diferentes pressupostos metodolgicos e apontarem para caminhos distintos, traam diagnsticos com diversos pontos de interseco. Ao longo deste item, busquei reconstruir, ainda que de modo simplificado, o pensamento destes autores, evidenciando os elementos de convergncia presentes em suas abordagens. Ainda que por razes distintas, todos eles destacam a importncia crescente das cidades no mundo contemporneo, tanto no campo poltico quanto na esfera econmica. Mais do que a convergncia, ainda que parcial, das construes tericas elaboradas pelos referidos autores, o crescimento da importncia das cidades pode ser atestado pela prpria proliferao de discursos abordando a temtica urbana. No por fruto do acaso
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que se assiste a uma difuso de discursos sobre a cidade em diversas reas do conhecimento. Este fenmeno reflete, por um lado, o crescimento de sua importncia no plano ontolgico, decorrendo do fato de a cidade ter se tornado o espao de realizao da vida cotidiana de uma parcela crescente da populao mundial e, conseqentemente, um tema cada vez mais central. Por outro lado, sua afirmao no plano epistemolgico reflete a progressiva incorporao da cidade s utopias e projetos de transformao social, ou seja, proliferao de ideologias que se constroem explorando projees idealizadas da realidade urbana, mas tambm de agendas polticas que tomam as relaes sociais e categorias tericas associadas ao espao urbano como pontos de partida e meios de ao. No prximo item, sero analisadas as diferenas quanto s proposies normativas subjacentes aos discursos abordados at aqui, buscando-se evidenciar as diferentes posturas assumidas pelos respectivos autores diante do diagnstico da centralidade do fenmeno urbano no mundo atual.

1.1.2. As divergncias no prognstico: entre a apologia e a crtica

Diante da difundida constatao de que o espao urbano vem adquirindo importncia crescente como objeto da produo capitalista e como ambiente de reproduo das relaes sociais em que se baseia este sistema econmico, os diferentes discursos que se ocupam da temtica das cidades adotam posturas distintas, oscilando entre a adeso aos modelos de urbanizao hegemnicos e a crtica dos mesmos. De um lado, pode-se observar adaptaes de apologias desenvolvimentistas desgastadas ao novo contexto, com a busca de sistematizao de prticas de gesto urbana que venham a proporcionar s cidades o alcance de um desempenho econmico satisfatrio numa ordem mundial caracterizada pela competio crescente. Noutro extremo, pode-se identificar discursos em que se busca evidenciar os conflitos sociais por trs das mudanas
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polticas, econmicas e culturais observadas no espao urbano para, a partir da construo de uma crtica ordem social vigente, impulsionar sua transformao. Entre estes dois plos, h uma zona cinzenta preenchida por discursos intermedirios. Partindo da proposta de realizao de uma descrio neutra e imparcial da realidade urbana, esses discursos intercalam momentos de crtica segregao nas cidades com a incorporao, ainda que parcial, das diretrizes e recomendaes presentes nos modelos hegemnicos de desenvolvimento urbano. O chamado planejamento estratgico converteu-se no mais influente discurso direcionado ao apontamento de diretrizes para a gesto das cidades ao longo das ltimas dcadas, tendo nas figuras de Borja e Castells os principais expoentes tericos no mbito da aplicao desta doutrina ao campo do urbanismo. Esta frmula de governana urbana consagrou-se como um modelo aps sua experimentao na cidade de Barcelona poca dos jogos olmpicos de 199226. As transformaes promovidas nessa localidade durante o referido processo fizeram de Barcelona um caso paradigmtico de adaptao de cidades industriais em crise ao novo contexto econmico internacional. Nesse contexto, os arranjos institucionais e prticas administrativas gestados na cidade catal passaram a ser exportados mundialmente como modelos de governana urbana. De acordo com Vainer:

Entre os modelos de planejamento urbano que concorrem para ocupar o trono deixado vazio pela derrocada do tradicional padro tecnocrtico-centralizado-autoritrio est o do chamado planejamento estratgico. O modelo vem sendo difundido no Brasil e na Amrica Latina pela ao combinada de diferentes agncias multilaterais (BIRD, Habitat) e de consultores internacionais, sobretudo catales, cujo marketing aciona de maneira sistemtica o sucesso de Barcelona. (VAINER: 2002, 75).

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Jordi Borja, mais do que um terico do planejamento estratgico das cidades, foi um dos principais responsveis pela sua consolidao como modelo de governana urbana. Presidindo a TUBSA (Tecnologias Urbanas de Barcelona S.A) durante a gesto do carismtico prefeito Pasqual Maragall, Borja esteve frente do processo de revitalizao que antecedeu os Jogos Olmpicos de 1992, participando diretamente do processo que levou a cidade de Barcelona a ser proclamada como um exemplo de sucesso a ser copiado mundialmente. Nas palavras de Borja e Castells: A resposta conscincia da crise se viu facilitada em algumas cidades pela capacidade de conseguir e utilizar um grande evento internacional. Barcelona se converteu em paradigma. Provavelmente, o plano estratgico no seria o marco de um ambicioso projeto de transformao urbana j parcialmente realizado sem os Jogos Olmpicos de 1992. (BORJA, CASTELLS: 1996, 156).

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A repercusso desse modelo de governana urbana pode ser exemplificada pela Lei Municipal no. 13.430/2002, que d ao instrumento normativo bsico de planejamento do Municpio de So Paulo o emblemtico nome de Plano Diretor Estratgico, incorporando oficialmente a terminologia do referido modelo ao ordenamento jurdico desta cidade. Ainda mais emblemtico o caso do Rio de Janeiro, que no apenas engajou-se na elaborao de seu plano estratgico, como ainda contratou Borja e sua equipe de consultores para auxiliar na confeco do referido documento. Este conceito surgiu na esfera da gesto empresarial privada nos anos sessenta, sendo posteriormente adaptado para a administrao pblica no bojo da ascenso de Ronald Reagan ao poder nos Estados Unidos na dcada de oitenta do sculo anterior (COMPANS: 2004, 109). A despeito de ter se originado como uma ferramenta de gesto de empresas privadas, a aplicao dessa frmula ao campo do planejamento urbano no significou apenas a transferncia de competncias e atribuies de entes pblicos para agentes privados, mas uma redefinio do papel do Estado, onde este desponta como agente promotor dos negcios privados. A adoo desse paradigma de gesto por administraes pblicas advm da percepo da instabilidade poltica e econmica como fatores estruturais do mundo contemporneo, e da conseqente necessidade de se adotar tcnicas de gesto flexveis, capazes de orientar a tomada de deciso diante de cenrios de incerteza e imprevisibilidade. Para os seus defensores, os governos estariam sujeitos aos mesmos desafios que as corporaes privadas, o que justificaria a transposio de concepes e tcnicas do campo da gesto de empresas para o setor pblico. Tomando como pressuposto a elevao dos nveis de incerteza, a doutrina do planejamento estratgico diferencia-se do planejamento convencional, entre outros aspectos, pela busca de reduo do intervalo entre a formulao e a execuo de projetos. Nessa perspectiva, a reduo do horizonte temporal de planificao encarada como uma exigncia imposta pelo crescimento da instabilidade e pela impossibilidade de se traar previses de longo prazo, consagrando-se como um fundamento do novo modelo. A urbanista brasileira Rose Compans caracteriza as prticas de gesto fundadas nesta doutrina como urbanismo flexvel de acompanhamento, enfatizando que as intervenes estatais passam a ser guiadas pelas ltimas tendncias do
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mercado, sendo

permanentemente adaptadas para aproveitar as oportunidades que a conjuntura oferece (COMPANS: 2004). Borja e Castells elencam uma srie de objetivos a serem alcanados atravs do planejamento estratgico das cidades, apontando um conjunto de requisitos a serem atendidos pelo governo local para que este consiga desempenhar as funes que lhe so designadas nesse novo contexto de modo satisfatrio. O governo local deve ser um facilitador dos negcios, identificando os pontos fracos e as oportunidades que a cidade oferece e estabelecendo um ambiente favorvel realizao de investimentos por parte dos agentes privados, concedendo-lhes incentivos e removendo os obstculos dinamizao de seus negcios. Deve assumir um papel pr-ativo no desenvolvimento da cidade, concebendo uma carteira de projetos de qualificao da infra-estrutura e da paisagem urbana, articulando-se com outros atores sociais por meio das parcerias pblico-privado e assumindo riscos financeiros para encorajar os investidores do setor privado27. Em sua viso, o governo local deve promover a imagem da cidade para dentro a para fora, realizando intervenes que contribuam para projet-la no exterior e que elevem sua competitividade. Este modelo de gesto urbana, como propugnada por Borja e Castells, segue uma lgica extrovertida, visando a atrair a ateno de investidores, empresas, turistas, entre outros grupos que os autores caracterizam como usurios solventes. Em suas palavras:

O governo local deve promover a cidade para o exterior, desenvolvendo uma imagem forte e positiva apoiada numa oferta de infra-estruturas e de servios (comunicaes, servios econmicos, oferta cultural, segurana, etc) que exeram a atrao de investidores, visitantes e usurios solventes cidade e que facilitem suas exportaes (de bens e servios, de seus profissionais, etc). Esta oferta no tem que ser financiada, executada ou gerida em sua totalidade pelo governo local. O papel promotor , precisamente, o de criar condies que facilitem sua realizao por agentes pblicos ou privados. (BORJA, CASTELLS: 1996, 157).

O planejamento estratgico tem entre seus objetivos fundamentais engendrar consensos, difundindo entre os habitantes da cidade a sensao de que integram um projeto comum, e de que o alcance da prosperidade depende da adeso generalizada a uma
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As recomendaes desses autores ilustram a afirmao de Smith, para quem o Estado estaria se convertendo num agente do mercado, deixando de ser apenas um regulador externo.

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estratgia coesa de desenvolvimento urbano. Segundo os autores, a percepo de crise um elemento til para facilitar a difuso de um sentimento de patriotismo de cidade, fator que contribui para a obteno de consensos. Em sua viso, a coeso social um dos aspectos que influenciam a performance econmica da cidade, dado que uma cidade competitiva deve ter a capacidade de integrao sociocultural da grande maioria da sua populao (BORJA, CASTELLS: 1996, 157). Nesse sentido, a busca de consenso e da sensao de pertencimento figuram como funes essenciais a serem desempenhadas pelo governo local. Nas palavras dos autores:

A definio de um projeto de futuro s ser eficaz se mobilizar, desde o seu momento inicial, os atores urbanos pblicos e privados e concretizar-se em aes e medidas que possam implementar-se de imediato. Somente assim, verificar-se- a viabilidade do plano, gerar-se- confiana entre os agentes que o promovem e poder-se- construir um consenso pblico que derive numa cultura cvica e num patriotismo de cidade. Esta ser a principal fora de um plano estratgico. (BORJA E CASTELLS: 1996, 158).

Os autores advertem que, para que o planejamento das cidades possa atingir esses objetivos, fundamental que haja uma profunda reformulao dos modos convencionais de interveno do Estado. Em primeiro lugar, fundamental que ocorra a flexibilizao dos padres rgidos de distribuio de competncias entre esferas administrativas e entre governos e agentes privados. O governo local deve abrir espao para a iniciativa privada, baseando suas relaes com outros agentes, pblicos ou privados, em termos contratuais, evitando a rigidez dos princpios hierrquicos convencionais que caracterizam o direito administrativo. Na perspectiva desses autores, fundamental que o Estado seja permevel s aspiraes da sociedade civil, abrindo espaos de participao, permitindo que os planos estratgicos reflitam os anseios da sociedade e, assim, possam dispor de ampla adeso. Para os autores, deve haver o fortalecimento do poder local face ao poder nacional, uma vez que o princpio da proximidade um elemento essencial da legitimao democrtica (BORJA, CASTELLS: 1996, 161). A substituio do paradigma convencional de planejamento pelo do planejamento estratgico apresentada por estes autores como uma mera adaptao das prticas de
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gesto urbana a um novo contexto, que tomado como um dado. Os autores expem esta transio como se ela representasse apenas a substituio de uma tecnologia administrativa obsoleta por uma verso renovada, mais adequada ao momento atual, sem se questionar sobre a natureza das mudanas macroeconmicas em andamento e sobre o a papel que as prticas de gesto urbana poderiam desempenhar na construo de uma agenda poltica e econmica distributiva. O planejamento estratgico, a despeito da aura de novidade que seus defensores buscam transmitir, envolve elementos de ruptura e de continuidade em relao ao planejamento modernista. Como ressalta o urbanista Carlos Vainer, a importao de conceitos e paradigmas das teorias de administrao de empresas no uma caracterstica exclusiva desta modalidade de planejamento. O modelo de planejamento racionalburocrtico do perodo anterior era fortemente inspirado nas concepes tayloristas de administrao, tambm refletindo uma racionalidade empresarial28. Naquele contexto, a transposio de conceitos da administrao privada para o campo do planejamento territorial traduzia-se na idealizao do espao como uma mquina, sendo os projetos urbanos guiados por critrios como funcionalidade, padronizao e produtividade. A reciclagem das representaes metafricas da cidade a que estamos assistindo teria como trao fundamental, segundo Vainer, a passagem de uma viso da empresa como unidade produtiva para a sua idealizao como unidade de gesto de negcios. Em suas palavras:

No modelo modernista, o que seduziu e inspirou os urbanistas na empresa foi a unidade de produo: so os princpios de organizao da produo que so transpostos para o plano urbano. Agora, os neoplanejadores se espelham na empresa enquanto unidade de gesto de negcios. Assim, ver a cidade como empresa significa, essencialmente, conceb-la e instaur-la como agente econmico que atua no contexto de um mercado e que encontra nesse mercado a regra e o modelo do planejamento e execuo de suas aes. (Vainer: 2002, 86).

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Segundo Vainer: No a primeira vez que, para efeito de seu planejamento, a cidade toma como prottipo a empresa privada; de fato, todo o urbanismo modernista teve como modelo ideal a fbrica taylorista, com sua racionalidade, funcionalidade, regularidade, e produtos estandartizados. (VAINER: 2002, 85).

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Os elementos de ruptura trazidos pela doutrina do planejamento estratgico decorrem dos novos papis designados para a cidade nas estratgias de acumulao concebidas posteriormente ao colapso do fordismo. Vainer dirige uma crtica contundente ao modelo de planejamento urbano proposto por Borja e Castells, caracterizando-o como uma construo ideolgica fundada em trs analogias constitutivas: a cidade mercadoria, produto que deve ser vendido a usurios solventes; a cidade empresa, unidade de gesto de negcios que deve ser competitiva e eficiente, precisando aliar-se aos parceiros estratgicos para alcanar uma posio econmica de destaque no cenrio internacional; por fim, a cidade ptria, entidade que inspira a sensao de pertencimento a uma comunidade e dissemina a percepo de um projeto de futuro comum, engendrando consensos e anestesiando os conflitos sociais e antagonismos polticos que poderiam atrapalhar o alcance dos objetivos estabelecidos em seu plano estratgico (VAINER: 2002). Vainer ressalva, contudo, que a cidade no um produto convencional, caracterizando-a como a mais complexa mercadoria j produzida. Enquanto produto a ser vendido a usurios solventes, a cidade deve oferecer os valores de uso procurados pelo capitalismo internacional, devendo dispor de atraes tursticas de primeira classe, de complexos hoteleiros luxuosos protegidos por aparatos de segurana que garantam tranqilidade aos visitantes estrangeiros, de parques industriais e tecnolgicos, de aeroportos modernos, de pavilhes de exposio, de equipamentos culturais, de servios financeiros sofisticados, e assim por diante. Trata-se de uma mercadoria de luxo, produzida para um tipo especfico de consumidor dotado de poder aquisitivo para compr-la. Vainer reconhece que a apropriao da cidade por segmentos sociais que possam pagar por ela no um fenmeno que tenha surgido com a emergncia do planejamento estratgico, mas que a elevao da busca por usurios solventes ao patamar de diretriz poltica um fenmeno tpico deste contexto. Enquanto empresa, a cidade deve ser orientada para o bom andamento dos negcios. Ela no deve se prestar a qualquer tipo de uso nem se abrir para qualquer usurio, mas focar-se naqueles que contribuam para a sua prosperidade econmica. Os agentes no estratgicos no encontram espao no projeto de cidade idealizado pelos defensores desta modalidade de planejamento. Esta cidade no pensada em funo dos moradores pobres que nela residem, nem dos imigrantes de baixo poder aquisitivo. No modelo de gesto
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urbana defendido pelos consultores catales, tais agentes s figuram como objetos de polticas pblicas numa rea especfica, a de segurana pblica. Vainer exemplifica a indiferena com que os usurios insolventes so tratados pelos defensores desta concepo de planejamento, fazendo aluso ao diagnstico traado no Plano Estratgico do Rio de Janeiro. Esse documento identifica como uma das fraquezas desta metrpole a visibilidade de seus moradores de rua. Esta considerao bastante emblemtica das preocupaes e dos objetivos perseguidos pelos defensores do planejamento estratgico. Em sua viso, o problema a ser enfrentado no Rio de Janeiro no a existncia de moradores em situao de rua, mas a sua exposio, uma vez que esta poderia prejudicar a construo da imagem que a cidade busca projetar entre os agentes estratgicos. O problema poltico colocado para os seus administradores no criar condies sociais e econmicas para que os segmentos sociais para quem o mercado imobilirio formal no uma realidade alcanvel possam deixar a rua e desfrutar de moradia digna, mas sim garantir que eles no causem constrangimentos e no afugentem os usurios solventes, afastando-os dos lugares freqentados pelos agentes estratgicos. Como bem coloca Vainer, a marginalidade deixa de ser vista como um problema social, convertendo-se num problema paisagstico (VAINER: 2002, 82). Com a emergncia deste paradigma de planejamento, as polticas de carter universalizante do perodo modernista do lugar ao pragmatismo do urbanismo empresarial. O carter holstico e estruturante do planejamento tradicional cede espao ao perfil casustico e incremental dos planos estratgicos. Os programas desenvolvimentistas de longo prazo so caracterizados no discurso dos novos planejadores como utopias irrealizveis, devendo ser substitudos nas cartilhas de desenvolvimento urbano e na agenda de governantes locais por projetos mais geis, com metas focalizadas, estruturados com base em prticas de gesto flexveis. Neste contexto, as polticas urbanas convertem-se num campo para o experimentalismo societrio. A alegada necessidade de unio de esforos entre o setor pblico e a iniciativa privada conduz os gestores urbanos a se engajarem na elaborao de um vasto cardpio de parcerias pblico-privado, o que resulta na proliferao de mecanismos variados de repartio de riscos entre o Estado e seus parceiros privados. De financiador de planos de desenvolvimento concebidos na escala do territrio nacional, o
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Estado passa a exercer o papel de scio de grandes empreendimentos promovidos em algumas cidades especficas, assumindo a funo de segurador de negcios lastreados na valorizao do preo dos imveis e da terra nos lugares reconhecidos como estratgicos. Desaparece, na linguagem dos estrategistas do desenvolvimento urbano, a fronteira conceitual entre interesse pblico e interesse privado: ambos passam a ser encarados como duas faces da mesma moeda. A emergncia do regime de acumulao flexvel e do empreendedorismo urbano no inaugurou as prticas de especulao com a propriedade da terra, nem a interveno do Estado a favor das classes dominantes, mas reverteu a marcha de ampliao da base social e territorial da acumulao capitalista instaurada com o consenso keynesiano. As finanas pblicas deslocam-se da funo de custear a expanso de direitos sociais para se tornar uma garantia da estabilidade sistmica das finanas privadas que buscam se reproduzir, entre outros mecanismos, por meio dos empreendimentos urbanos. Este novo papel assumido pelos governos, forando-os a adequar suas intervenes aos objetivos perseguidos por seus scios privados, vem reduzindo drasticamente as possibilidades de uso dos recursos pblicos a fundo perdido no financiamento de programas orientados para a ampliao dos mercados consumidores e para a incorporao universal dos trabalhadores esfera da produo capitalista, fazendo com que uma parcela crescente da populao mundial seja relegada a uma condio de descartabilidade. Nas palavras de Vainer:

A constituio e legitimao da nova cidadania conferida aos segmentos estratgicos caminha pari passu com a destruio dos grupos com escassa relevncia estratgica. A cidade empresa est obrigada a ser realista, conformar-se s tendncias do mercado e no pode dar-se ao luxo de produzir planos utpicos. A cidade-empresa atua no mercado de cidades e deve ser competitiva, gil, flexvel [...] Os controles polticos so estranhos a um espao social onde o que conta a produtividade e a competitividade, e onde o que vale so os resultados. (VAINER: 2000, 90).

Cientes dos obstculos polticos que podem ser encontrados durante a implementao da utopia mercantil-empresarial veiculada pelos planos estratgicos, os consultores catales prontificam-se a trabalhar na construo de condies ideolgicas que permitam a sua viabilizao. A terceira e ltima analogia constitutiva em que, segundo Vainer, se fundamenta a estratgia discursiva do planejamento estratgico, a cidade
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ptria, busca reconciliar os usurios insolventes e os agentes com escassa relevncia estratgica com a cidade, agindo no sentido da difuso de consensos polticos lastreados em projees mistificadas da realidade urbana Este aspecto da construo ideolgica analisada opera, segundo Vainer, com base em dois procedimentos articulados. A difuso de uma sensao de crise e a formao de um sentimento de patriotismo de cidade. Pouco importa se a cidade passa efetivamente por uma crise ou no. O que conta para facilitar a promoo dos objetivos do plano estratgico a sua percepo, e no a sua efetiva materialidade. Configurado um cenrio de sensao de crise, os atores sociais se vm forados a colaborar para que ela possa ser superada. Em resposta crise, formulam-se projetos que reforam a identidade local e difundem imagens de um futuro prspero para a urbe, incitando entre os citadinos um sentimento que atua como base ideolgica para a formao de consensos, o patriotismo de cidade. Segundo Vainer:

O questionamento da transformao da cidade em mercadoria se dilui no momento em que ela ressurge travestida de empresa; e a crtica a esta analogia perde sentido quando a cidade-ptria que emerge, oferecendo paz, estabilidade e a garantia de lderes capazes de encarnarem, graas a seu carisma, a totalidade dos citadinos. Esta permanente flexibilidade e fluidez conceitual opera como poderoso instrumento ideolgico, fornecendo mltiplas e combinadas, mesmo se contraditrias, imagens e representaes, que podem ser usadas conforme a ocasio e a necessidade. (VAINER: 2002, 100).

Esvazia-se, nessa construo ideolgica, o espao da poltica. A atuao dos governos deve guiar-se pelos fundamentos do mercado, no havendo espao para a promoo de objetivos polticos estranhos sua racionalidade. Borja e Castells chegam a defender que os partidos polticos no interfiram nas eleies municipais, uma vez que os governos locais estariam submetidos a questes que transcendem as disputas ideolgicas nacionais, devendo ser blindados de sua influncia. Estes autores apontam como elemento importante para que os governos locais consigam dar conta dos desafios com que se defrontam a existncia de uma liderana carismtica na figura do prefeito e o arrefecimento das disputas polticas travadas entre o poder executivo e o legislativo,

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propugnando a adoo de uma arquitetura institucional que favorea a governabilidade e a defesa dos interesses comuns cidade29. A construo discursiva empreendida por esses autores atinge o auge de sua operacionalidade ideolgica ao empreender a personificao da cidade. A sua representao enquanto sujeito refora a percepo da cidade pressuposta no discurso do planejamento estratgico enquanto unidade indiferenciada de interesses econmicos e polticos, favorecendo a formao de um ambiente de consenso social, onde no se cogita a existncia de conflitos. O tom apologtico desse discurso, onde Borja e Castells promovem a cidade condio de ator poltico, explcito. Aps traar o diagnstico do protagonismo das cidades em nossa poca, os referidos autores engajam-se imediatamente na elaborao de cartilhas com frmulas devidamente flexveis, como sugere a ideologia do momento em que escrevem para que os governos locais adqem suas polticas de desenvolvimento urbano ao novo contexto, explorando suas oportunidades da melhor maneira possvel. Mais do que se encarregar da elaborao terica de um modelo para a gesto urbana, os autores antecipam-se aos desafios polticos envolvidos na sua implementao, antevendo o potencial oferecimento de resistncia s aes estratgicas por parte de setores sociais no convidados a integrar o projeto de cidade proposto nos planos em questo e lanando mo de uma requintada estratgia argumentativa para obter as adeses indispensveis sua viabilizao poltica. Os autores levam a ao estratgica para o campo epistemolgico, esforando-se para difundir a percepo da cidade como espao de harmonia social e de unidade de interesses e objetivos, direcionando o seu esforo intelectual para o estabelecimento de condies ideolgicas que propiciem a difuso do modelo de gesto urbana por eles propagandeado. Assim como o discurso do planejamento estratgico, a imagem transmitida pelo discurso da cidade global tambm vem exercendo um papel ideolgico de grande relevncia, sendo empregada com freqncia por planejadores urbanos e seus parceiros privados como fonte de inspirao para a concepo de projetos para a cidade e como expediente de legitimao de polticas urbanas orientadas para atender as necessidades de
Identificando a anulao do espao da poltica no modelo de gesto defendido por Borja e Castells, Vainer qualifica-o como uma ditadura gerencial ou uma democracia direta da burguesia.
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agentes externos. Ainda assim, seria uma postura demasiadamente simplista enquadrar Sassen no mesmo campo discursivo que Borja e Castells. Ao contrrio desses autores, Sassen no empenha seu esforo intelectual na confeco de tecnologias administrativas e discursivas para auxiliar gestores na empreitada de adequar suas cidades ao novo cenrio econmico internacional. Alm de no se propor a formular cartilhas para a criao de cidades globais, o diagnstico feito pela autora mantm uma considervel distncia do triunfalismo que caracteriza o discurso de Borja e Castells. Na construo terica elaborada por Sassen, o alcance da condio de cidade global no representa necessariamente uma soluo para todas as mazelas econmicas e conflitos sociais vivenciados nas cidades do mundo contemporneo. Esta categoria terica utilizada pela autora para representar uma formao social, econmica e poltica dotada de contradies e problemas, no se tratando da propositura de um modelo. A autora esboa inclusive uma reflexo crtica sobre as cidades globais, destacando como uma de suas caractersticas a intensificao das disparidades scio-econmicas em seu interior e o aprofundamento do desequilbrio entre esses lugares e o restante do territrio que os circunda. No entanto, seria um equvoco isentar a autora de qualquer responsabilidade pela recorrente aplicao do conceito de cidade global como modelo a nortear o planejamento urbano em diversas experincias concretas ao redor do mundo. Comprometida com a elaborao de um discurso axiologicamente neutro, a autora acaba sendo reticente quanto percepo que tem do sentido das transformaes que observa na cidade contempornea, deixando a cargo de seus interlocutores a interpretao da mensagem contida em suas anlises. Ainda que a cidade global que ela descreve no se assemelhe realidade idlica pintada por Borja e Castells, no sendo apresentada como a panacia para todos os males do mundo contemporneo, a construo terica de Sassen abre margem para a percepo da emergncia dessas formaes espaciais como um dado, uma realidade incontornvel, uma tendncia inexorvel diante da qual os planejadores e gestores urbanos no dispem de alternativas, devendo aceit-la e a ela se adaptar30.

Nesse sentido, Mariana Fix: Foi nessa chave normativa que ficou mais conhecida a tese formulada por Saskia Sassen sobre as global cities. Essa tese ganhara fora ao questionar o senso comum, poca, de que com o desenvolvimento acelerado das trocas eletrnicas por conta da crescente digitalizao da atividade

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Harvey e Smith colocam-se no debate sobre as mutaes vivenciadas na cidade contempornea de modo claramente distinto de Sassen, Borja e Castells. Para estes autores, as transformaes observadas no espao urbano, ao invs de se caracterizarem simplesmente como dados da realidade, so frutos de estratgias de classe31. Nas leituras que fazem dos fenmenos observados na cidade nesta virada de sculo, identificam no apenas elementos materiais, mas tambm uma dimenso ideolgico-discursiva. As mudanas por que passa a cidade no so, na perspectiva desses autores, fatos consumados, mas processos em andamento. As representaes tericas dos fenmenos observados no plano da vida cotidiana so encaradas por eles como um de seus elementos constitutivos e, portanto, fatores dotados de operacionalidade poltica. Partindo da premissa de que as formulaes tericas no so fatores externos aos processos sociais, mas discursos que adquirem existncia autnoma em relao ao seu formulador e que produzem efeitos polticos independentemente de sua vontade, Harvey e Smith empenham-se em construir uma leitura crtica dos projetos urbanos e das ideologias que os inspiram. Nesta chave, anunciam, respectivamente, a emergncia do empreendedorismo urbano e da gentrificao generalizada como hipteses explicativas dos nexos que afirmam existir entre as transformaes sofridas pelo modo de produo capitalista na escala mundial e a concepo de uma nova agenda para as cidades. Ambos os autores interpretam as transformaes macroeconmicas vivenciadas entre o final do sculo XX e o incio do sculo XXI como fenmenos decorrentes da ascenso de um projeto poltico conservador, o neoliberalismo. Entretanto, ao contrrio daqueles que adotam uma postura saudosista em relao aos anos dourados do capitalismo ps-guerra, estes autores no caem numa exaltao nostlgica do fordismo.
financeira e do fato de as finanas gerarem um produto desmaterializado e hipermvel a localizao no teria mais importncia [...] A existncia dessa espcie de zona intermediria, na qual figura So Paulo, na tese das cidades globais, parece ser propcia ao surgimento das verses normativas. Se o conceito se restringia, de incio, a teses acadmicas, logo ganhou alcance poltico e tornou-se ingrediente bsico de projetos, programas e polticas urbanas. O fato ilustrado pela anedota que nos conta Friedman, autor da hiptese da cidade mundial, desenvolvida e modificada por Sassen, que preferiu o termo global para acentuar a especificidade do papel assumido pelas cidades na fase atual do sistema capitalista. Convidado pelo governo de Cingapura para falar sobre as cidade mundiais, percebeu com clareza, em conversas reservadas com funcionrios pblicos, o que eles realmente queriam: ouvir do professor como sua cidade-estado poderia melhorar a posio no ranking das cidades mundiais. (FIX: 2007, 162-3). 31 H diferenas no modo como Harvey e Smith interpretam o papel atualmente exercido pelas cidades. Contudo, as leituras que fazem do urbanismo contemporneo certamente apresentam mais pontos em comum do que divergncias, o que justifica a referncia a estes autores em bloco, em contraposio a Borja, Castells e Sassen.

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Crticos do modo de produo capitalista em qualquer de seus perodos, Harvey e Smith buscam desvendar os fatores que levaram ao colapso da hegemonia da economia poltica keynesiana e ascenso de uma nova, no enveredando para uma defesa da necessidade de se restabelecer as polticas caractersticas daquele modo de regulao, ou de se retomar o projeto modernista. Se eles identificam a existncia de um projeto poltico conservador por trs da ascenso do neoliberalismo e, portanto, atestam a ocorrncia de um retrocesso social na presente conjuntura em comparao com o regime de acumulao anterior, o projeto contido em suas formulaes tericas a superao das relaes sociais em que se baseia o capitalismo, e no a retomada da agenda reformista abandonada no final do sculo XX. a partir desta perspectiva que estes autores abordam as transformaes observadas no espao urbano. A crtica por eles formulada problematiza este modo de produo em seus fundamentos, buscando mostrar como as determinaes acarretadas por relaes sociais como a propriedade privada da terra e o capital portador de juros submetem o espao urbano realizao de suas prprias necessidades, levando aniquilao de qualquer forma de uso e apropriao alheios ao seu movimento de autoreproduo. A emergncia do urbanismo neoliberal fundamenta-se, a partir da perspectiva destes autores, no avano do processo de conexo entre a propriedade fundiria e a esfera financeira, o que engendra uma crescente imbricao entre renda e juros32. A realizao do capital financeiro imobilizado no espao urbano tem como condio de viabilidade a ocorrncia de um processo de valorizao fundiria em parcelas especficas do territrio, o que obriga os agentes que nelas apostaram a se engajar em estratgias para garantir a preservao de suas vantagens locacionais. O reverso da elevao do valor de uma determinada rea, contudo, a desvalorizao relativa do restante do territrio, o que faz da produo do espao urbano sob o capitalismo um jogo com ganhadores e perdedores. Segundo as formulaes tericas destes autores, o Estado entra em cena como um agente central na definio dos circuitos percorridos pelo capital no espao construdo. O modo como se d o emprego do fundo pblico age como um dos fatores determinantes
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Neste sentido, ver Harvey, David. The limits to capital. Londres: Verso, 2006; Smith, Neil. The new urban frontier: gentrification and the revanchist city. Londres: Routlege, 2006.

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para a distribuio de valores de uso no espao e a definio de preos do solo dos imveis. Conseqentemente, o Estado se torna um objeto de disputas entre classes sociais, bem como entre fraes de uma mesma classe com interesses concorrentes. A intensificao da atividade especulativa que marca o neoliberalismo tem como uma de suas consequncias, segundo os autores, o aumento das disparidades territoriais. A produo das espacialidades exclusivas do urbanismo espetacular desta virada de sculo pressupe a retirada de segmentos sociais indesejveis das pores estratgicas do territrio, o que ocorre atravs de uma combinao entre o emprego de violncia fsica e elevao dos custos locacionais a patamares proibitivos. Paralelamente monumentalizao de parcelas do espao urbano, ocorre um aumento da segregao, o que revela a dimenso classista e segregacionista do urbanismo contemporneo. Para estes autores, fenmenos como a renda fundiria e a especulao com a propriedade imobiliria no so representados como excrescncias decorrentes de um liberalismo exacerbado, nem como reminiscncias de antigos modos de produo, mas sim como aspectos fundamentais do capitalismo em seu estgio avanado, sem os quais as relaes sociais em que se baseia este sistema econmico no encontrariam condies de reproduo. Estes autores no incorrem na crtica de cunho moral especulao e ao rentismo, recorrente em debates travados no campo do direito urbanstico. Ao contrrio, buscam evidenciar como a renda fundiria representa, ao mesmo tempo, um obstculo ao pleno desenvolvimento das foras produtivas e um fator de racionalizao do uso do espao dentro da lgica capitalista, expressando as contradies deste modo de produo. Neste sentido, diferenciam-se de discursos crticos superficiais e moralistas, onde se condena o rentismo como uma prtica econmica parasita, em que certos agentes, sem contribuir em nada para a produo de valores, lograriam se apropriar de uma parcela do excedente da riqueza socialmente produzida. A renda fundiria, em seu modelo explicativo, figura como uma decorrncia necessria da propriedade privada da terra e um expediente bsico de organizao do espao numa sociedade de classes, sendo ilusria qualquer tentativa de combate especulao que no coloque em causa a relao social bsica em que se fundamenta esta
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prtica. Para estes autores, a apropriao privada do recurso natural terra engendra relaes sociais de produo cujo desenvolvimento acaba por fazer da segregao scioespacial uma necessidade, no havendo como preservar os valores da propriedade fundiria e multiplicar os capitais que a utilizam como plataforma de reproduo sem que um segmento restrito da sociedade pague caro para desfrutar dos fragmentos mais cobiados do espao urbano, e o restante seja privado do acesso s suas reas mais exclusivas. Na estratgia discursiva adotada pelos autores para se contrapor subordinao das cidades s exigncias colocadas pelo modo de produo capitalista, ganha destaque a noo de direito cidade, formulada numa obra de Lefebvre em 1968. Entre as diversas utopias e projetos polticos que idealizaram outra realidade urbana, o discurso do direito cidade certamente est entre aqueles que alcanaram maior repercusso ao longo das ltimas dcadas, seja no mbito dos discursos acadmicos, seja como pauta reivindicatria de movimentos sociais. Harvey buscou contribuir para a retomada do debate sobre o direito cidade, publicando recentemente um artigo com o mesmo ttulo do livro escrito por Lefebvre em 1968. Lefebvre lanou esse conceito como um projeto de negao da esterilidade que a urbanizao capitalista impunha, em sua viso, vida cotidiana. Diante do diagnstico de que o mundo caminhava para uma urbanizao generalizada, e de que o referido processo estava sendo impulsionado por estratgias onde se buscava promover uma progressiva subordinao do espao s necessidades colocadas para a reproduo do capital, Lefebvre se props a elaborar um conceito operatrio que viesse a gerar um alargamento de possibilidades, introduzindo a noo de direito cidade. Com esta proposio, o autor buscava dar ateno aos fenmenos residuais encontrados no espao urbano, empenhandose em mostrar como a vida cotidiana escapava do impulso homogeneizante do modo de produo capitalista. A produo do espao urbano, em sua perspectiva, no acontece sem conflitos. Ela contraditria e revela o espao como produto que se contrape obra33, fundada na

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A cidade abarca na verdade a dupla acepo do termo produzir. Sendo tambm ela obra, o lugar onde se produzem obras diversas, incluindo o que d sentido produo: necessidades e satisfaes. Igualmente constitui o lugar onde se produzem e trocam bens, onde so consumidos (LEFEBVRE: 1972, 52). O autor prossegue: A dupla acepo do termo [produo] vem de que os homens em sociedade produzem umas vezes coisas (produtos), outras vezes obras (todo o resto). As coisas contam-se, avaliam-se em dinheiro,

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atividade criadora. No espao urbano concebido como produto adequado s necessidades do processo de acumulao do capital pelas foras sociais hegemnicas, emergem relaes sociais e formas de uso da cidade no submetidas ao controle do Estado, nem subsumidas forma mercadoria, subsistindo a produo e a apropriao do espao enquanto obra, ainda que de modo residual. Ao anunciar o direito cidade, Lefebvre pretendia colocar em pauta um projeto, ao mesmo tempo prtico e terico, de superao da cidade histrica degradada, uma recuperao dos atributos da cidade que haviam sido reduzidos a um fenmeno residual no contexto de emergncia do espao urbano. Tratava-se de afirmar a possibilidade dos citadinos viverem a cidade enquanto obra e de resistir s estratgias em que o espao urbano concebido enquanto produto funcional ao metabolismo do capital. Na perspectiva de Lefebvre, o direito cidade consiste fundamentalmente na negao do espao abstrato, hierarquizado e planejado, inserido no circuito de acumulao capitalista. Lefebvre utiliza essa categoria para representar um modo de se conceber o espao em que este se torna apreensvel a partir de referenciais tericos lgico-formais, desaparecendo, no plano epistemolgico, as particularidades e contradies verificadas no plano ontolgico. Esse espao entendido, concebido, planejado, controlado enquanto forma externa s relaes sociais, reduzido a uma coisa homognea, cujos atributos se tornam mensurveis a partir do instrumental terico da geometria euclidiana. Assim, possvel sua precificao e, conseqentemente, a insero do espao na esfera da circulao de mercadorias. Da maneira como foi significado por Lefebvre, o direito cidade um conceito que carrega a negao da prpria sociedade capitalista. Ao colocar em xeque a propriedade privada e a homogeneizao do espao, o projeto por ele veiculado se traduz na luta por outra sociedade, como salienta Ana Fani Alessandri Carlos:

Nessa construo, ganha potncia a noo de direito cidade como negao do mundo invertido, aquele das cises, da identidade abstrata, da passividade, da constituio da vida como imitao de um modelo de felicidade forjado na posse de bens; da segregao fundada na propriedade privada; da importncia da instituio e do mercado; do poder trocam-se. E as obras? S dificilmente acontece o mesmo [...] A produo de produtos impessoal; a produo de obras no entendvel se no depender de sujeitos. (LEFEBVRE: 1972, 82).

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repressivo, do desaparecimento das particularidades; do processo que produz o tempo enquanto efmero e o espao enquanto produo amnsica; da reduo do espao cotidiano ao homogneo, destruidor da espontaneidade e do desejo. (CARLOS: 2005, 242).

A fim de expressar tal projeto em termos positivos, Lefebvre relaciona o direito cidade possibilidade de reunio do diferente. A condio de sua realizao a centralidade, onde se materializa a simultaneidade das diferenas:

Se verdade que as palavras e conceitos: cidade, urbano e espao correspondem a uma realidade global [...] e no designam um aspecto menor da realidade social, o direito cidade se refere globalidade assim considerada. No um direito natural, certamente, nem contratual. Em termos to positivos quanto possvel, ele significa o direito dos cidados-citadinos, e dos grupos que eles constituem (sobre a base das relaes sociais) de figurar em todas as redes e circuitos de comunicao, de informao e de trocas. O que no depende nem de uma ideologia urbanstica, nem de uma interveno arquitetnica, mas de uma qualidade ou propriedade essencial do espao urbano: a centralidade. No h realidade urbana [...] sem um centro: sem reunio de tudo que pode nascer no espao e nele se produzir, sem encontro atual ou possvel de todos os objetos e sujeitos. (traduo livre).34

Ana Fani Alessandri Carlos aborda esse conceito em chave semelhante, acentuado o carter negativo do direito cidade, associando-o ao questionamento da sociedade capitalista em sua totalidade:

O direito cidade, nesse contexto, pode ser entendido como um carecimento radical, uma necessidade que surge na contramo da Histria que transforma a propriedade comunal em potncia abstrata na sociedade capitalista. Na cidade, a negatividade da luta pelo direito cidade indica a necessidade prtica de superao da contradio uso-troca essa contradio s se resolveria na superao daquilo que funda o capitalismo, a propriedade privada. (CARLOS: 2005, 241).

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Sil est vrai que les mots et concepts: 'ville', 'urbain', 'espace', correspondent une ralit globale (qui ne se confond pas avec aucun des niveaux dfinis plus haut) et ne designent pas un aspect mineur de la ralit sociale, le droit la ville se rfre la globalit ainsi vise. Cest nest pas un droit naturel, certes, ni contractuel. En termes aussi 'positifs' que possible, il signifie le droit des citoyens-citadins, et des groups quils constituent (sur la base des rapports sociaux) figurer sur tous les rseaux et circuits de communication, dinformation, dechanges. Ce qui ne depend ni dune idologie urbanistique, ni dune intervention architecturale, mais dune qualit ou propriet essentielle de lespace urbain: la centralit. Pas de ralit urbaine, affirmons-nous ici et ailleurs, sans un centre: sans un rassemblement de tout ce qui peut natre dans lespace et sy produire, sans rencontre actuelle ou possible de tous les 'objets' et 'sujets'. (LEFEBVRE: 2000a, 21-22).

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Nessa empreitada, tal como vieram a fazer Harvey e Smith posteriormente, Lefebvre dirige seu discurso contra os pilares fundamentais do capitalismo, apresentando o direito cidade como um projeto de resistncia potncia homogeneizante encarnada na figura do Estado e ao processo de segregao espacial que sucede transformao da terra em propriedade privada. Entretanto, sendo disseminado posteriormente com contedos marcadamente distintos daquele que Lefebvre lhe atribuiu, o conceito de direito cidade tornou-se um emblema de instituies claramente identificadas com a defesa do modo de produo capitalista e suas instituies fundamentais, bem como um princpio reiteradamente mencionado em discursos de cunho reformista e manuais de dogmtica jurdica. Nesta transfigurao, este conceito no apenas perde o potencial crtico com que foi originalmente formulado, como passa a ser empregado como um expediente de legitimao das relaes sociais a que aqueles que o conceberam buscavam contrapor-se, passando por uma inverso de sentido na qual passa a servir como fundamento ideolgico da propriedade privada e do Estado. A re-significao deste conceito, contudo, nem sempre realizada de modo explcito. Muitos dos autores que o empregam com sentido distinto daquele que lhe foi atribudo por Lefebvre no apenas deixam de contrapor-se s formulaes do referido autor, como ainda fazem referncia sua obra, agindo como se estivessem dando continuidade a uma construo terica nela iniciada35. Nessas abordagens, categorias como funo social da propriedade urbana e recuperao das mais valias urbanas so apresentas como derivaes do conceito de direito cidade36. Ainda que essas categorias, primeira vista, possam parecer expresses de um processo gradual de concretizao do projeto poltico contido no referido conceito, aqueles que se propem a tomar as formulaes tericas de Lefebvre como referncia deveriam, para no distorcer sua obra, ter como horizonte a superao das relaes em que se
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Como exemplos desta linha discursiva, ver Alfonsin, Betnia M. A Poltica Urbana em disputa: desafios para a efetividade de novos instrumentos em uma perspectiva analtica de Direito Urbanstico Comparado (Brasil, Colmbia e Espanha). Tese (Doutorado) - Instituto de Planejamento Urbano e Regional, Universidade Federal do Rio de Janeiro. Rio de Janeiro, 2008; Fernandes, Edsio. Constructing the Right To the City in Brazil. In Social Legal Studies 2007; 16; 201. Londres; Los Angeles; Nova Dlhi; Cingapura: Sage Publications, 2007; Saule Jnior, Nelson (org.). Direito urbanstico: vias jurdicas das polticas urbanas. Porto Alegre: Sergio Antonio Fabris Editor, 2007. 36 As referidas categorias sero analisadas no Captulo 2.

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fundamenta o modo de produo capitalista. Caso a perspectiva de tais autores seja outra, a postura coerente seria engajar-se na crtica obra de Lefebvre, uma vez que suas formulaes no expressam como projeto poltico a mera reforma de instituies como a propriedade privada e o Estado capitalista, mas sim sua superao. Na perspectiva de Lefebvre, a incompatibilidade entre, de um lado, fatores como a propriedade privada da terra e a subordinao do espao s normas e planos do Estado capitalista e, de outro, a realizao do direito cidade, no pode ser eliminada atravs da mera reforma dessas instituies. A sua existncia detona processos econmicos, polticos e sociais que conduzem inexoravelmente homogeneizao social, supresso das formas de uso do espao que no sejam funcionais acumulao capitalista e transformao progressiva do espao mundial em plataforma de valorizao financeira, inviabilizando a concretizao do projeto anunciado na obra do referido autor. No prximo item, passo a analisar a trajetria de transformao dos recursos naturais em propriedade privada e a emergncia da renda fundiria como mecanismo de remunerao dos capitais imobilizados nesses ativos econmicos. Sero apontadas as relaes existentes entre a dinmica de circulao do capital financeiro na base fundiria e a intensificao da segregao, buscando-se evidenciar a impossibilidade de realizao do projeto poltico expresso na noo de direito cidade atravs da mera reforma das instituies em que se fundamenta o modo de produo capitalista.

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1.2. A transformao dos recursos naturais em ativos econmicos e a renda fundiria

1.2.1. A natureza e a cidade: os limites da dissociao epistemolgica entre as esferas do natural e do artificial

Grande parte dos conflitos sociais observados nas diferentes cidades do mundo, bem como dos obstculos econmicos e polticos com que se deparam os administradores destas localidades, gravitam em torno de uma questo bastante antiga: a apropriao do recurso natural terra. Com todas as transformaes culturais que a vida urbana trouxe, a questo fundiria no se tornou um tema de importncia secundria. A propriedade privada da terra, ainda que seja representada em diversos discursos como um direito natural, nem sempre existiu, sendo fruto de uma conjuno de fatores de ordem material e construes epistemolgicas especficas. Como processo histrico que , a transformao das riquezas utilizadas pelo homem em propriedade privada ainda no atingiu um ponto final, podendo-se observar no apenas a sua expanso geogrfica em direo a regies no plenamente integradas ao modo de produo capitalista, como a sua extrapolao para outros recursos naturais alm da terra, como a gua e o ar, e mesmo para os chamados bens imateriais, como os conhecimentos tradicionais, as descobertas cientficas e o chamado patrimnio cultural. Trata-se, portanto, de um fenmeno que no apenas est em expanso, como tambm em constante transformao. A anlise da problemtica envolvendo a apropriao de recursos naturais no espao urbano traz dificuldades metodolgicas de diversas ordens. O primeiro desafio que se coloca diante de quem se prope a empreender tal reflexo o debate sobre as fronteiras conceituais entre cidade e meio ambiente, o natural e o artificial. Se, por um lado, a simples recusa em se tomar esta diferenciao conceitual como um pressuposto do processo de formulao de abordagens tericas sobre a realidade urbana representaria uma demonstrao de nostalgia epistemolgica, por outro, a explorao dos limites desta
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distino pode vir a contribuir para a superao de falsas dicotomias e para a elaborao de discursos capazes de articular problemas sociais aparentemente dissociados, possibilitando a identificao de causalidades comuns aos conflitos relacionados a cada uma destas esferas. O processo de produo do espao urbano consiste, fundamentalmente, na sedimentao do trabalho de geraes ao redor de uma centralidade. Este processo se realiza atravs de um metabolismo permanentemente mutvel entre o homem e a base material por ele encontrada onde, esta, figurando como condio inicial sobre a qual a sua fora de trabalho empregada, ganha uma nova configurao aps a ao transformadora por ele empreendida, de modo que o produto do trabalho presente se converte em condio para o exerccio do trabalho futuro. Se esta nova condio diferente daquela originalmente encontrada antes da realizao de qualquer atividade transformadora, ela no deixa de se colocar como a base material para a realizao de qualquer ao futura, impondo-lhe limites e abrindo-lhe possibilidades que, embora diferentes daqueles originalmente encontrados, no deixam de ser naturais. A caracterizao de qualquer objeto como algo pertencente esfera do natural tem como condio necessria a existncia de um conceito oposto que lhe sirva como contraponto, papel desempenhado pela noo de artificial. Esta dicotomia, resultando numa apreenso da cidade como algo no natural, se manifesta no apenas no tratamento conferido matria pelas normas jurdicas, como tambm no mbito da elaborao de modelos tericos sobre o direito ambiental, ensejando a fragmentao do conceito de meio ambiente, o que pode ser ilustrado pela diferenciao entre o meio ambiente natural e o meio ambiente artificial. Esta forma de se conceber a cidade como elemento externo esfera do natural replicada de modo sistemtico em manuais de direito ambiental e de direito urbanstico, como pode ser exemplificado na seguinte passagem, de Celso Antnio Pacheco Fiorillo:

Como j tivemos a oportunidade de ressaltar, o meio ambiente artificial compreendido pelo espao urbano construdo, consistente no conjunto de edificaes (chamado de espao urbano fechado), e pelos equipamentos pblicos (espao urbano aberto). Dessa forma, todo o espao construdo, bem como todos os espaos habitveis pelo homem compem o meio

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ambiente artificial [...] Com isso, verificamos que este aspecto do meio ambiente est diretamente relacionado ao conceito de cidade. (Fiorillo: 2007, 274).

No entanto, esta diferenciao estanque entre as esferas do artificial e do natural acaba por obscurecer as interdeterminaes existentes entre estes campos apartados, ofuscando a percepo da influncia que as abstraes empreendidas pelo ser humano exercem sobre o que se entende por natureza, assim como da dimenso natural de muitos dos problemas encontrados no mundo supostamente artificial das cidades. Porm, ao mesmo tempo em que, no plano epistemolgico, ocorre esta ciso entre a cidade e a sua base natural, pode-se observar, no plano programtico, uma tentativa de reconciliao entre estas duas esferas atravs da adio do adjetivo sustentvel primeira, o que ocorre tanto em textos normativos, quanto em discursos tericos sobre a cidade. Como exemplo desta reaproximao, vale mencionar a seguinte passagem, onde Nelson Saule Jnior, fazendo referncia ao artigo 2 do Estatuto da Cidade (Lei Federal no. 10.257, de 10 de julho de 2001), postula o reconhecimento do direito s cidades sustentveis como um direito fundamental:

Da mesma forma que o direito ao meio ambiente a base fundamental do direito ambiental, o direito cidade passou a ser a pedra fundamental do direito urbanstico brasileiro. O direito cidade est previsto como um direito fundamental no sistema legal brasileiro da seguinte forma nos termos do Estatuto da Cidade (Art. 2, II): direito s cidades sustentveis como direito terra urbana, moradia, ao saneamento ambiental, infra-estrutura, ao transporte e aos servios pblicos, ao trabalho e ao lazer, para as presentes e futuras geraes. (SAULE JR.: 2007, 63).

Entretanto, paralelamente aos discursos que tomam a ciso entre cidade e natureza como um dado, ou queles que tentam reconciliar estes dois conceitos sem deixar de apreend-los como plos opostos, observa-se tambm o surgimento de discursos que buscam desconstruir a representao dicotmica do natural e do artificial, buscando expor os limites desta diferenciao. Neste sentido, vale mencionar as seguintes observaes de Erik Swyngedouw:

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Observando mais de perto, contudo, a cidade e o processo urbano so uma rede de processos entrelaados a um s tempo humanos e naturais, reais e ficcionais, mecnicos e orgnicos. No h nada puramente social ou natural na cidade, e ainda menos anti-social ou antinatural; a cidade , ao mesmo tempo, natural e social, real e fictcia. Na cidade, sociedade e natureza, representao e ser so inseparveis, mutuamente integradas, infinitamente ligadas e simultneas; essa coisa hbrida socionatural chamada cidade cheia de contradies, tenses e conflitos. (SWYNGEDOUW: 2001, 84).

Ao mesmo tempo em que esta nova natureza que emana da ao transformadora continuada empreendida pelo homem implica uma profunda alterao do modo como este se relaciona com o meio que o circunda, os fundamentos da configurao original por ele encontrada no se apagam completamente. Suas determinaes permanecem como condies naturais que se impem realizao das atividades humanas, ainda que numa espacialidade drasticamente modificada. A vida do homem no mundo altamente urbanizado dos dias de hoje, ambiente que representa, ao mesmo tempo, a condio e o resultado de relaes sociais que nem sempre existiram, no se libertou das condicionalidades impostas pela assim chamada primeira natureza, dependendo de fatores como uma fonte de recursos hdricos capaz de satisfazer as necessidades da populao urbana, um estoque vegetal capaz de garantir que o ar atmosfrico tenha uma composio propcia vida, alm de se desenvolver sobre uma base fundiria finita e progressivamente escassa. O modo de se apreender a realidade e de represent-la atravs de conceitos profundamente influenciado pelas relaes sociais e condies materiais de uma poca, no decorrendo natural e inexoravelmente de um raciocnio lgico que conduza a formulaes universalmente aplicveis, mas expressando os desafios e possibilidades de formaes sociais especficas. A representao da natureza como materialidade externa ao homem, objeto dissocivel da esfera dos sujeitos, e a correspondente representao de tudo o que fruto da interferncia humana sobre esta materialidade como artificial so construes epistemolgicas que refletem necessidades oriundas do processo produtivo. O metabolismo entre homem e natureza no espao urbano distancia-se progressivamente das condies em que este se dava na primeira natureza. A especializao do trabalho implica necessariamente a alienao, ou seja, um afastamento contnuo entre os produtores e a totalidade dos elementos materiais e dos processos que possibilitam a sua sobrevivncia.
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A relao do homem com estes elementos passa a ser mediada por relaes de troca, onde este, ao invs de produzir diretamente aquilo de que precisa para sobreviver, especializa-se numa atividade produtiva especfica, vendendo sua fora de trabalho e comprando aquilo que no produz de outros produtores especializados. A condio de viabilidade de um modo de produo assim estruturado , em termos neoclssicos, a progressiva precificao dos recursos naturais, ou, em termos materialistas, o estabelecimento da propriedade privada sobre os meios de produo e sua incorporao esfera dos valores de troca. A trajetria de transformao dos recursos naturais em mercadorias apresenta tambm sua dimenso epistemolgica, surgindo diferentes representaes tericas desse fenmeno. A despeito da dificuldade que a proliferao de discursos sobre a problemtica ambiental impe ao mapeamento das divergncias e das principais questes em debate entre as diferentes linhas de pensamento que se ocupam desta matria, possvel identificar uma polarizao em torno dos diferentes entendimentos que se tem da incidncia de direitos de propriedade sobre os assim chamados recursos naturais. De um lado, estariam aqueles que, em maior ou menor grau, alinham-se hiptese da acumulao primitiva formulada por Marx, interpretando o processo de sujeio dos recursos naturais ao regime de propriedade privada como o fundamento material da explorao de uma classe de no proprietrios por uma classe de proprietrios e o ponto de partida de um sistema de produo cujo crescimento se coloca como fim em si mesmo. De outro lado, figuram os representantes do pensamento econmico neoclssico, para quem toda a problemtica ambiental decorreria de uma atribuio insuficiente de direitos de propriedade sobre os recursos naturais, sendo este instituto encarado no apenas como um direito natural do homem, mas como um fundamento para a racionalizao do processo produtivo e para o equacionamento da problemtica ambiental. No prximo item, sero contrapostas as abordagens de inspirao marxista, centradas na hiptese da acumulao primitiva, s de inspirao neoclssica, que interpretam a atribuio de direitos de propriedade sobre os recursos naturais em termos de eficincia econmica. No item 1.2.2.1, sero analisadas hipteses associadas primeira

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corrente terica acima mencionada. No item 1.2.2.2, apontarei os principais fundamentos tericos que balizam a construo do discurso ambientalista de filiao neoclssica.

1.2.2. As interpretaes tericas do estabelecimento de direitos de propriedade sobre os recursos naturais

1.2.2.1.

As abordagens de inspirao marxista

No mbito do assim chamado materialismo histrico, tradio de pensamento que se inicia com inverso da dialtica hegeliana empreendida por Karl Marx, os processos de formulao de conceitos e representaes abstratas dos fenmenos observados no plano fenomnico s podem ser compreendidos a partir da observao das relaes sociais de produo, expressando necessidades que emanam desta esfera e sendo condicionados por suas determinaes. Por um processo dialtico, estas representaes se convertem numa instncia constitutiva da realidade na qual foram originadas, interferindo nela. Entretanto, sua concepo no pode ser entendida como a expresso de uma razo universal inerente natureza humana, sofrendo determinaes associadas s necessidades e possibilidades de um determinado momento histrico. A partir destes pressupostos metodolgicos, o modo de se conceber a natureza carrega em si os fundamentos das relaes de produo travadas entre os homens e destes com o mundo material sua volta. Um aspecto central do modo de produo capitalista, na teoria de Marx, a apreenso da natureza sob influncia do fenmeno por ele chamado de alienao. A especializao do trabalho, desatando as ligaes entre aqueles que produzem e os meios de produo e decompondo o processo produtivo em atividades cada vez mais segmentadas, conduz ao afastamento dos produtores do contato imediato com a integralidade dos processos que viabilizam sua reproduo, resultando numa progressiva
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sensao de estranhamento por parte do homem em relao quilo que constitui o objeto primrio de todas as suas atividades, a natureza, e num processo de autonomizao desta em relao ao homem no plano das representaes conceituais. Ao mesmo tempo em que o processo de diviso social do trabalho avana, a idia de natureza passa a ensejar a formulao de representaes idealizadas por parte de diversos setores da sociedade, o que ocorre simultaneamente transformao de parcelas individualizveis desta natureza em mercadorias. Na obra O Capital, Marx aponta a existncia de uma relao dialtica entre o homem e a natureza, de modo que a transformao desta por meio do trabalho humano (processo que se difere fundamentalmente da ao transformadora realizada pelos demais seres vivos em virtude de ser precedida por um exerccio mental de abstrao, onde se concebe um objetivo a ser atingido atravs da atividade laboral) empreendida a partir da corporalidade natural do homem, mas tem como resultado uma alterao desta sua natureza original, resultando na configurao de uma nova natureza:

Antes de tudo, o trabalho um processo entre o homem e a Natureza, um processo em que o homem, por sua prpria ao, media, regula e controla seu metabolismo com a Natureza. Ele mesmo se defronta com a matria natural como uma fora natural. Ele pe em movimento as foras naturais correspondentes sua corporalidade, braos e pernas, cabea e mo, a fim de apropriar-se da matria natural numa forma til para sua prpria vida. Ao atuar, por meio desse movimento, sobre a Natureza externa a ele e ao modific-la, ele modifica, ao mesmo tempo, sua prpria natureza. Ele desenvolve as potncias nela adormecidas e sujeita o jogo de suas foras a seu prprio domnio. (MARX: 1985, 149).

A noo de natureza, na obra de Marx, indissocivel do conceito de trabalho, consistindo fundamentalmente no objeto primrio sobre o qual este atua. Pode-se dizer que, em sua viso, a idia de natureza representa um conjunto de elementos materiais e foras fsicas que servem (ou podem servir) como valores de uso ao ser humano sem que sua produo e sua reproduo dependam da realizao de trabalho. O autor exemplifica o seu raciocnio, afirmando que a terra (que do ponto de vista econmico inclui tambm a gua), como fonte original de vveres e meios j prontos de subsistncia para o homem, encontrada sem contribuio dele, como objeto geral do trabalho humano (MARX: 1985, 150).
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Trata-se, portanto, de um conjunto de condies materiais que atuam no sentido de produzir (e, poder-se-ia acrescentar, eventualmente de destruir) objetos portadores de valor de uso, sem que para tanto haja necessidade de dispndio de tempo de trabalho por parte do ser humano. Entretanto, como explicitado na passagem acima transcrita, o homem, por meio das potencialidades naturais encerradas em sua prpria corporalidade, possui a faculdade de sujeitar as foras que se manifestam independentemente de qualquer contribuio sua ao alcance de seus objetivos, o que leva a uma permanente transformao do que se entende como natureza. Verifica-se, neste sentido, a existncia de uma relao dialtica entre trabalho e natureza, onde esta constantemente transformada pelo primeiro, o que, por sua vez, conduz transformao incessante das condies materiais sobre as quais o trabalho empregado 37 . Reforando esta interpretao, vale mencionar o entendimento de Erik Swingedouw a respeito do que seria o legado materialista:

Em Grundrisse e em O Capital, Marx insistiu nas fundaes naturais do desenvolvimento social. Claramente, qualquer abordagem materialista necessariamente adota uma perspectiva que sustenta que a natureza parte integrante do metabolismo da vida social. As relaes sociais operam metabolizando o meio ambiente natural atravs do qual tanto a sociedade quanto a natureza so transformadas e novas formas socionaturais so produzidas. Enquanto a natureza fornece o fundamento, as relaes sociais produzem a histria da natureza e da sociedade (SWYNGEDOUW: 2001, 86).

A manipulao das foras da natureza, mesmo podendo resultar numa configurao material que potencialize a oferta de objetos teis cuja produo no dependa imediatamente do trabalho humano, s pode ser empreendida atravs do emprego de fora trabalho38, constatao esta que vai representar um ponto de convergncia no pensamento

Uma hiptese materialista acerca do significado da crise ecolgica contempornea poderia ser a constatao de que o efeito agregado da atividade de transformao da natureza pelo homem no resulta apenas na sujeio das foras naturais ao atendimento de suas necessidades e, conseqentemente, na reduo do quantum de trabalho agregado necessrio para a produo da mesma quantidade de um determinado conjunto de objetos portadores de valor de uso, mas tambm acarreta conseqncias imprevistas e/ou indesejadas que so disfuncionais, fazendo com que suas foras ajam no sentido de destruir valores de uso produzidos e de elevar o montante de trabalho humano necessrio para a produo de um mesmo quantum de valor de uso. O uso das guas de um rio poludo, por exemplo, demanda custos de tratamento (ou seja, trabalho) que no seriam necessrios na ausncia das atividades que acarretaram a alterao de suas condies originais. 38 A construo de uma usina hidreltrica, por exemplo, consiste num rearranjo da matria que, se num momento inicial demanda o emprego de um montante expressivo de trabalho, posteriormente fornece uma quantidade de energia que, utilizada no processo produtivo sob diversas formas, resulta numa economia de

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econmico entre a tradio marxista e o liberalismo clssico. Os principais expoentes da economia poltica clssica, Marx, Smith e Ricardo, a despeito de suas profundas diferenas quanto aos pressupostos metodolgicos adotados e s implicaes polticas de suas respectivas formulaes tericas, compartilhavam uma premissa fundamental que os diferencia dos fisiocratas e dos neoclssicos, a convico de que todo valor excedente emana do trabalho, e no da terra, como acreditavam os representantes do pensamento econmico que os antecedeu, nem da percepo subjetiva de felicidade por parte dos consumidores, como entendem os mais influentes representantes do pensamento econmico contemporneo. No entanto, as profundas diferenas no tocante ao modo como estas duas tradies interpretam o significado do estabelecimento e da difuso de direitos de propriedade produziriam reflexos na formulao de discursos sobre a apropriao dos recursos naturais at os dias de hoje. Na obra de Marx, o estabelecimento de relaes de propriedade sobre os recursos naturais, mais especificamente sobre a terra, desempenha um papel crucial no estabelecimento das condies para a emergncia do modo de produo capitalista. A passagem do modo de produo feudal para o modo de produo capitalista tem como elemento fundamental a transformao da fora de trabalho em mercadoria, processo que tem como condio bsica a separao progressiva entre os produtores e os meios de produo. Se o elemento fundamental de uma economia capitalista, de acordo com as proposies de Marx, a existncia do trabalho livre e assalariado, a generalizao desta relao de produo depende do estabelecimento de condies materiais em que os produtores se vejam obrigados a vender a sua fora de trabalho para obter os meios necessrios prpria sobrevivncia. A incidncia de direitos de propriedade sobre os meios de produo, entre os quais se inclui a terra, objeto primordial do trabalho humano, ao excluir a grande massa da populao do acesso aos referidos recursos, impede que os produtores empreguem o prprio trabalho na produo do conjunto de insumos necessrios prpria sobrevivncia, forando-os a vender a prpria fora de trabalho para assim adquirir os bens de que necessitam no mbito de um sistema de produo baseado em trocas mercantis.

tempo de trabalho humano indubitavelmente superior ao que foi exigido em sua construo, ilustrando o que Marx chama de manipulao das foras da natureza.

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Este processo de transformao de produtores camponeses em trabalhadores assalariados, mediado pelo que Marx chama de acumulao primitiva, estabelece a liberdade do trabalhador no duplo sentido da palavra. O trabalhador torna-se livre para vender a prpria fora de trabalho, sendo desatados os laos que prendiam o servo ao senhor feudal ou o escravo ao seu dono, ao mesmo tempo em que este mesmo trabalhador se defronta com o mundo com as mos livres dos meios necessrios produo dos insumos necessrios sua sobrevivncia, uma vez que os referidos insumos, ao se tornarem propriedade privada, so excludos da esfera de coisas cujo acesso se d de maneira desimpedida, dado que estes passam a ser privadamente apropriados por uma pequena classe de proprietrios. Se, no modo de produo feudal, a explorao dos produtores se d de forma direta e explcita, de modo que estes no gozam de igualdade jurdica, subordinando-se abertamente a um senhor feudal para o qual destinam uma parcela determinada (e perceptvel) de sua produo e de seu tempo de trabalho, no dispondo da possibilidade de ascenso social, o modo de produo capitalista rompe, ao menos aparentemente, com o carter estamental da sociedade feudal, estabelecendo a igualdade formal entre os indivduos, a mobilidade social e substituindo a explorao s claras por mecanismos de explorao velada da fora de trabalho. Ao invs de apropriar-se de uma parcela do produto do trabalho em espcie, ou de exigir-se o emprego de uma determinada quantidade de tempo para o cultivo das terras senhoriais, os mecanismos de explorao tornam-se mais sutis sob o capitalismo, de modo que o salrio recebido pelos trabalhadores em contrapartida ao tempo gasto no processo produtivo sempre inferior ao valor adicionado ao produto por meio de sua atividade, sendo esta diferena, chamada por Marx de mais valia, apropriada pelo capitalista. A apropriao do recurso natural terra em regime privado por uma classe social representa, na obra de Marx, o mecanismo que sela a privao de toda uma classe de no proprietrios da possibilidade de produzir sem ter que vender a prpria fora de trabalho queles que se tornaram proprietrios dos meios de produo, caracterizando-se como o alicerce do estabelecimento das relaes capitalistas de produo. O conceito de capital em sua obra no se traduz numa coisa, ou num conjunto de coisas, como ouro, prata, terra, mquinas, papel-moeda, entre outros, mas sim numa relao social mediada por coisas,
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onde a privao da classe trabalhadora do acesso s referidas coisas (os meios de produo) atua como condio de subordinao desta ao regime de trabalho assalariado, conferindo ao capitalista a possibilidade de comprar fora de trabalho e empreg-la num processo permanente de valorizao do valor. Um fator de importncia central na teorizao elaborada por Marx sobre a gnese do modo de produo capitalista, que exerce influncia decisiva sobre o processo de extenso do instituto da propriedade privada aos recursos naturais, e sobre a intensidade crescente com que estes so transformados ao longo do processo produtivo, o que o autor chama de capital fictcio, ou capital portador de juros. Se a incidncia da propriedade privada sobre os meios de produo estabeleceu as condies materiais para a formao de uma economia baseada na troca, o advento do capital fictcio representou um passo decisivo para a superao das barreiras circulao de mercadorias e de todas as formas de riqueza, possibilitando uma ampliao de escala das atividades econmicas sem precedentes. O surgimento do capital portador de juros no apenas ofereceu uma forma de representao das riquezas materiais suficientemente abstrata para possibilitar a intercambialidade de produtos em escala mundial, contribuindo para remover os obstculos ao desenvolvimento das foras produtivas, como introduziu uma dinmica em que a expanso permanente da atividade econmica se coloca como um imperativo, fazendo com que a produo deixe de ser apenas um meio para a satisfao das necessidades humanas e se converta num fim em si mesmo. O modus operandi deste instituto reside fundamentalmente no emprstimo de um quantum de valor por um agente econmico a outro, sendo a operao condicionada devoluo do montante inicial, acrescido de uma porcentagem do mesmo, aps a decorrncia de um lapso temporal. Para pagar os juros do capital emprestado, o tomador precisa empreg-lo no processo produtivo de modo a obter um quantum de valor que supere o montante adiantado. Na medida em que os mecanismos de financiamento se generalizam nas relaes econmicas, levando formao de cadeias de credores e devedores de complexidade e abrangncia geogrfica crescentes, a lgica do dinheiro que, uma vez investido, se converte numa quantidade maior de dinheiro aps um determinado perodo de tempo, passa a comandar a racionalidade de todo o processo produtivo.
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Do surgimento dos primeiros instrumentos creditcios na Itlia renascentista formao de um mercado de derivativos mundialmente articulado, a relao de instrumentalidade existente entre os mecanismos financeiros e o processo produtivo inverte-se progressivamente, de modo que os primeiros, de meros fatores de dinamizao da produo, passam a subordin-la como meio de sua realizao. O produtivismo assume, na leitura de Marx, um papel estrutural num modo de produo que tem no capital portador de juros seu fator primordial de racionalizao, sendo inconcebvel sua superao sem que se questionem os fundamentos deste modo de produo. A frutificao da massa agregada de capital adiantado no se realiza sem que haja um aumento do quantum de valor em circulao num determinado espao econmico, o que faz do aumento constante da produo um fator necessrio para que no se configure uma crise sistmica. Na medida em que o setor financeiro se expande, a necessidade de se empregar de forma lucrativa as crescentes massas de capital acumulado se torna um desafio cada vez mais complexo. O processo que Marx chama de acumulao primitiva, ou seja, a extenso da propriedade privada a valores de uso empregados de alguma forma ao longo do processo produtivo, mas ainda no subordinados ao valor de troca, coloca-se como uma possibilidade de emprego rentvel das massas de capital acumulado em busca de valorizao. Um debate que se coloca o alcance temporal desta hiptese. Ao apontar a acumulao primitiva como o mecanismo fundamental para o estabelecimento de relaes capitalistas de produo, Marx no esclareceu qual seria o ponto terminal deste processo, deixando em aberto algumas questes, como se este estaria em vias de ser concludo nas economias centrais, mas ainda encontrando um longo caminho a ser trilhado em economias perifricas, ou se haveria a possibilidade deste mecanismo se apresentar sob novas formas mesmo no mbito do capitalismo avanado. Empreendendo uma atualizao desta categoria, Harvey levanta a hiptese do carter permanente desta modalidade de acumulao. O mecanismo que Harvey chama de acumulao por dispossesso se manifestaria tanto de forma semelhante aos cercamentos descritos por Marx numa Inglaterra pr-revoluo industrial, como se aprofundaria,
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adquirindo novas formas em contextos onde o estabelecimento da propriedade privada sobre a base fundiria j se encontra concretizado de longa data. Traando uma distino entre duas formas de reproduo do capital, a acumulao por dispossesso e a reproduo ampliada, Harvey associa ao primeiro mecanismo processos como o estabelecimento de direitos de propriedade intelectual, a privatizao de bens e servios pblicos anteriormente controlados pelo Estado, entre outros, fazendo uma leitura das transformaes vividas no final do sculo XX como um deslocamento do eixo dinmico do capitalismo da segunda para a primeira forma mencionada. Se Harvey confere a esta categoria uma abrangncia mais ampla do que aquela encontrada nos exemplos empricos apresentados por Marx, o fundamento do referido mecanismo permanece o mesmo, consistindo basicamente no estabelecimento de condies de produo onde a absoro progressiva de valores de uso pela esfera do valor de troca priva os produtores do livre acesso aos meios necessrios produo dos bens de que precisam, fazendo com que a venda da prpria fora de trabalho se imponha progressivamente como a nica forma de participao no processo produtivo, o que alimenta as massas de capital sobreacumulado com uma crescente oferta de fora de trabalho a ser absorvida. A hiptese de Marx foi concebida num contexto em que o estabelecimento de direitos de propriedade sobre os recursos naturais ainda se encontrava muito aqum do estgio atingido no mundo contemporneo. No entanto, o apontamento deste mecanismo como, ao mesmo tempo, condio e resultado do estabelecimento das relaes capitalistas de produo, parece representar uma inquestionvel capacidade de predio dos acontecimentos futuros por parte de sua teoria. A crescente extenso de direitos de propriedade sobre os recursos naturais a que estamos assistindo e, mais do que isso, a existncia de uma relao entre o estgio em que este processo se encontra e o maior ou menor grau de desenvolvimento das foras produtivas em diferentes contextos geogrficos, parecem confirmar a sua hiptese acerca da relao intrnseca e mutuamente determinante entre a apropriao de recursos naturais em regime de propriedade privada e a gnese de relaes capitalistas de produo.

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O estabelecimento de direitos de propriedade sobre os recursos naturais apresenta uma ntima relao com sua escassez. Este processo sistmico de subsuno de todos os processos materiais s leis de circulao do valor no se processa de maneira uniforme no tempo e no espao, nem atinge a totalidade dos recursos naturais existentes simultaneamente, ocorrendo de forma diferenciada conforme o contexto. O estabelecimento de um sistema generalizado de propriedades sobre a terra foi a primeira manifestao de uma tendncia mais abrangente de transformao de valores de uso cuja existncia independe do trabalho humano em valores de troca, processo cuja continuidade se verifica, por exemplo, na crescente regulao e cobrana pelo uso da gua, pelos recentes acordos que estabelecem mercados internacionais para a comercializao de direitos de poluir a atmosfera, entre outros mecanismos de precificao dos recursos ambientais, progressivamente convertidos em ativos econmicos. No contexto em que Marx escreveu, o estgio em que se encontrava o processo de transformao da natureza em virtude da realizao de atividades produtivas, ainda que passando por uma vertiginosa acelerao, estava longe do patamar atingido nos dias de hoje, havendo uma considervel abundncia de elementos no modificados pelo trabalho humano cuja apropriao ainda no ensejava uma conflituosidade comparvel com a que se verifica no momento atual. J na segunda metade do sculo XX, Lefebvre levanta uma hiptese relacionando a intensificao da atividade produtiva e a incorporao dos recursos naturais ao campo de preocupao da economia poltica:

Por um movimento dialtico, a nova abundncia (relativa) dos produtos industriais na sociedade dita de consumao se acompanha de um fenmeno inverso, as novas raridades [...] Os bens outrora abundantes porque naturais, que no tinham valor em virtude de no terem sido produzidos, tornam-se raros. Eles se valorizam. preciso produzi-los; eles 39 adquirem, ento, alm do valor de uso, um valor de troca. (traduo livre).

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Par un mouvement dialactique, la nouvelle abondance (relative) des produits industriels dans la societ dite de cosommation saccompagne dun phenomne inverse, les nouvelles rarets. [...] Des biens jadis abondants parce que naturels, qui navaient pas de valeur parce quils ntaient pas produits, deviennent rares. Ils se valorisent. Il faut les produire; ils prennent, donc, avec la valeur dusage, une valeur dchange. (Lefebvre: 2000b, 379-381).

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Essa inverso, resultando numa crescente dificuldade de se delimitar de modo preciso aquilo que fruto do trabalho humano daquilo que encontrado em estado bruto sem a sua contribuio, coloca em causa as concepes acerca da natureza nos termos formulados por Marx. Se, por um lado, Marx apontou a existncia de uma relao dialtica entre a natureza e o processo de trabalho, por outro, o foco no processo de trabalho per se tendeu a reproduzir, nas palavras de Swingedouw, o prprio problema que pretendeu criticar. Segundo este autor, ao tomar a natureza como substrato para o desenrolar das relaes sociais, especialmente das relaes de trabalho, essa anlise concebeu a base material da vida social considerando os processos naturais como um domnio externo vida social. Swingedouw conclui a ressalva dirigida a Marx afirmando que, ironicamente, isto [sua concepo de natureza] quase exatamente idntico ideologia burguesa da natureza como algo externo sociedade, ainda que universal em seu funcionamento (SWINGEDOUW: 2001, 87). Fazendo aluso a algumas consideraes feitas por Smith sobre a relao entre a natureza e o processo de produo, Swingedouw identifica uma convergncia entre este autor e Lefebvre na adoo do conceito de produo do espao, afirmando que esta expresso sugere que a prpria natureza um processo histrico-geogrfico (SWINGEDOUW: 2001, 87). Segundo o autor, a formulao empreendida por Lefebvre insiste na indissociabilidade entre sociedade e natureza e mantm a unidade da socionatureza como uma coisa produzida, de modo que tanto a sociedade quanto a natureza so produzidas, conseqentemente maleveis, transformveis e transgressivas (SWINGEDOUW: 2001, 87). Swingedouw menciona ainda a ponderao de Smith no sentido de que, se por um lado, nem todos os fenmenos naturais so redutveis a processos sociais, por outro, a idia de uma natureza pura tambm problemtica:

Smith no sugere que todos os processos no humanos so socialmente produzidos, mas alega que a idia de uma espcie de natureza absolutamente pura (primeira natureza nos termos de Lefebvre) torna-se crescentemente problemtica medida que a socionatureza produz uma natureza inteiramente nova no espao e no tempo e o nmero de hbridos e quase-objetos se multiplica. De fato, desde o incio da modernizao, mas em ritmo acelerado na medida em que ela avanava, os objetos e sujeitos da vida cotidiana tornaramse gradualmente mais socionaturais. (Swingedouw: 2001, 87).

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Swingedouw prossegue sua incurso no pensamento de Lefebvre, destacando o reconhecimento do carter determinante das representaes simblicas e discursivas da natureza, ao lado dos processos materiais, no processo de produo da socionatureza:

Como insistiu Lefebvre (1991), a produo da natureza (espao) transcende condies e processos meramente materiais, mas est relacionada produo de discursos sobre a natureza (principalmente por cientistas, engenheiros e profissionais afins) por um lado e, por outro, de poderosas imagens e smbolos inscritos nessa coisa chamada natureza (pureza, um cdigo moral, originalidade, sobrevivncia do mais apto, ambiente selvagem etc...). (Swingedouw: 2001, 88).

O diagnstico feito por Lefebvre, coincidindo cronologicamente com a realizao da Primeira Conferncia Mundial sobre o Homem e o Meio Ambiente, evento promovido pela Organizao das Naes Unidas na cidade de Estocolmo em 1972, antecipa o que seria um aspecto central dos desdobramentos da problemtica ambiental nos planos discursivo e prtico nos anos subseqentes: a necessidade de atribuio de valor de troca aos recursos naturais. A despeito dos diversos discursos contestadores que emergem nesta poca, questionando o produtivismo e, de forma mais ampla, os valores materialistas da civilizao ocidental, como a ideologia do eco-desenvolvimento, que tem na figura de Ignacy Sachs um de seus principais expoentes, a questo ambiental no ficaria de fora da lgica economicista do pensamento neoclssico, que se estabelece como doutrina hegemnica a partir da configurao da crise do desenvolvimentismo de matriz keynesiana na dcada de 1970. A sustentabilidade, ao invs de se colocar como um obstculo manuteno dos pressupostos do sistema econmico vigente, converte-se num argumento usado para legitimar o seu aprofundamento. Ao invs da reflexo acerca dos conflitos sociais envolvidos na apropriao dos recursos naturais, temtica que ocupa uma posio central nos discursos sobre o tema da sustentabilidade de inspirao crtica, o debate ambientalista vem sendo travado fundamentalmente em torno da questo da eficincia na alocao dos recursos naturais, ensejando a proliferao de toda uma produo literria voltada para o

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apontamento dos arranjos normativos e regulatrios mais adequados precificao destes recursos. Numa posio diametralmente oposta queles que abordam a questo da apropriao dos recursos naturais a partir da hiptese da acumulao por dispossesso (ou primitiva), estariam os defensores de um liberalismo radical, para quem as irracionalidades no uso destes recursos decorreriam do estabelecimento insuficiente de direitos de propriedade sobre os mesmos. No prximo item, ser abordada a influncia do pensamento econmico neoclssico na formulao de discursos e prticas centrados na atribuio de valor de troca aos recursos naturais.

1.2.2.2.

A perspectiva neoclssica

A construo da agenda ambiental no final do sculo XX e incio do sculo XXI teve como pano de fundo a predominncia do pensamento econmico de orientao neoclssica no cenrio mundial. Partindo da suposio de que a degradao do meio ambiente tem como causa fundamental o no estabelecimento de direitos de propriedade sobre os recursos naturais, os partidrios desta corrente de pensamento entendem que o equacionamento da presente crise ecolgica depende do estabelecimento de condies para o surgimento de mercados onde estes recursos possam fluir como ativos econmicos precificados e dotados de liquidez. A produo bibliogrfica de matriz neoclssica explica a degradao dos recursos naturais como uma conseqncia de um fenmeno denominado externalidade, que consiste na transmisso de benefcios ou prejuzos entre agentes econmicos sem que estes estejam incorporados ao sistema de preos que media as transaes econmicas. Sem a atribuio de direitos de propriedade, ou no caso da existncia de obstculos para a sua definio, os benefcios decorrentes da explorao de um determinado bem ou servio no podem ser privadamente apropriados, o que faz com que estes recursos no figurem como objetos de transaes comerciais precificadas, como ocorre com os bens privados.
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Conseqentemente, os agentes econmicos no teriam incentivos para deixar de utilizar, reduzir a intensidade de uso ou tomar iniciativas orientadas para garantir o provimento destes recursos, o que se colocaria como causa fundamental da alegada insustentabilidade ecolgica das atividades produtivas. O estabelecimento de um sistema de propriedades incidente sobre os mesmos , ento, apontado como uma medida necessria para a racionalizao do seu consumo por parte dos diferentes agentes econmicos e para que estes recursos passem a ser ofertados nas quantidades socialmente desejveis. Assim, para os representantes desta corrente terica, sua incluso na esfera das mercadorias se coloca como uma condio para se atingir padres sustentveis de produo. Esta vertente terica utiliza uma particularizao da categoria de externalidade, os chamados bens pblicos, para explicar a degradao dos recursos ambientais, identificando a ausncia da propriedade privada como a causa primordial do referido problema. Estes bens teriam como caracterstica fundamental o fato de no gozarem plenamente de dois atributos dos bens privados ditos puros, a rivalidade e a exclusividade. A no rivalidade significa que o consumo do bem em questo por um indivduo no prejudica o seu consumo por outro indivduo. A ttulo de exemplo, uma garrafa de gua seria um bem cujo consumo caracterizado pelo atributo da rivalidade, no podendo proporcionar o mesmo nvel de satisfao individual se consumida por dois indivduos ao invs de ser consumida por apenas um indivduo. O mesmo no ocorre com um concerto musical, uma vez que este pode proporcionar satisfao a dois consumidores ao mesmo tempo, sem que o nvel de satisfao proporcionado ao primeiro interfira no nvel de satisfao alcanado pelo segundo, e vice-versa. O atributo da no exclusividade, por sua vez, diz respeito impossibilidade material de se privar uma coletividade do acesso a um determinado bem quando este colocado disposio de algum indivduo. O ar puro (considerando que sua manuteno em condies adequadas sade humana envolve custos), por exemplo, no pode ser proporcionado a um indivduo ou grupo sem que seja automaticamente disponibilizado ao conjunto da populao, sendo um caso tpico de bem no exclusivo.

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A partir do diagnstico neoclssico, a impossibilidade de se auferir privadamente os benefcios da explorao de bens dotados destas caractersticas se coloca como uma barreira sua produo no contexto de uma economia de mercado. Diante dessa constatao, o estabelecimento de mecanismos jurdicos que atuem no sentido de promover a internalizao ao sistema de preos dos benefcios e prejuzos associados sua produo e consumo ingressa progressivamente na agenda de governos e organismos internacionais. No plano terico, este diagnstico relacionando a degradao dos recursos naturais ausncia de definio de direitos de propriedade sobre os mesmos tem como uma de suas expresses mais significativas um artigo escrito por Garret Hardin no ano de 1968. Com o sugestivo ttulo de The Tragedy of Commons, o autor analisa a forma como os indivduos de uma comunidade fictcia se comportam em relao aos bens no submetidos ao regime de propriedade privada. Tomando como pressuposto uma tendncia natural do homem a agir egoisticamente, buscando sempre maximizar os prprios ganhos sem levar em considerao as conseqncias que sua conduta acarreta coletividade, Hardin descreve uma dinmica onde a somatria de comportamentos racionais, orientados para a maximizao da utilidade individual, conduz os bens comunais a uma situao trgica. Em suas palavras:

A tragdia dos bens comunais se desenvolve da seguinte maneira. Imagine um pasto aberto a todos. Deve-se esperar que cada pastor tentar criar tanto gado quanto possvel nas terras comuns. Este arranjo pode funcionar de modo razoavelmente satisfatrio por sculos porque as guerras tribais, a caa e as doenas mantm o nmero de seres humanos e animais bem abaixo da capacidade de carga da terra. Finalmente, contudo, chega o dia do ajuste de contas, isto , o dia em que o longamente desejado objetivo de estabilidade social torna-se uma realidade. A partir deste ponto, a lgica inerente aos bens comunais sem 40 remorsos gera tragdia . (traduo livre).

Para o autor, a ausncia de atribuio de direitos de propriedade tolervel em comunidades de baixa densidade demogrfica. No entanto, mostra-se uma realidade

The tragedy of the commons develops in this way. Picture a pasture open to all. It is to be expected that each herdsman will try to keep as many cattle as possible on the commons. Such an arrangement may work reasonably satisfactorily for centuries because tribal wars, poaching, and disease keep the numbers of both man and beast well below the carrying capacity of the land. Finally, however, comes the day of reckoning, that is, the day when the long-desired goal of social stability becomes a reality. At this point, the inherent logic of the commons remorselessly generates tragedy. (HARDIN: 1968, 1243-1248).

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insustentvel medida que sua populao cresce. O autor conclui o referido artigo postulando a necessidade de se prosseguir no processo de eliminao dos regimes de apropriao de recursos naturais em bases comunais, sustentando ainda a necessidade de se estabelecer mecanismos de controle do crescimento populacional. Ao defender a adoo de medidas que representam uma restrio liberdade individual, como o controle populacional, Hardin afasta-se de uma postura liberal ultraradical, admitindo algum intervencionismo do Estado. Entretanto, o diagnstico traado quanto tendncia inexorvel degradao dos recursos naturais caso estes no sejam submetidos ao regime de propriedade privada demonstra uma inequvoca filiao do autor ao individualismo metodolgico que permeia o pensamento neoclssico, reafirmando a crena na figura do indivduo racional maximizador de utilidade que naturalmente se comporta de modo egosta como uma premissa terica fundamental. No influente artigo The problem of social cost, escrito na mesma poca, Ronald Coase, este indubitavelmente um liberal radical, traz para o debate ambiental algumas das orientaes que vinham sendo afirmadas no tocante interveno do Estado na economia no contexto da crise do desenvolvimentismo ps-guerra. Se, at aquele momento, o tratamento dado a essa questo tinha entre suas principais referncias tericas um artigo escrito por Arthur Cecil Pigou na dcada de 30, intitulado The economics of welfare, de ntida inspirao keynesiana, a referida obra de Coase abalaria a racionalidade subjacente s chamadas taxas pigouvianas. Para Pigou, as atividades geradoras de externalidades negativas deveriam ser taxadas, enquanto que aquelas que produzissem externalidades positivas deveriam ser subsidiadas. Em seu modelo, a correo das externalidades envolveria a interveno do Estado, que cumpriria o papel de definir quais seriam as atividades passveis de receber subsdios e quais aquelas que deveriam sofrer uma elevao da carga tributria. Na esteira da ascenso do pensamento neoliberal na dcada de setenta, este modelo de correo de externalidades passa a ser fortemente criticado, passando a ser visto como fonte de ineficincias e cedendo espao a propostas mais centradas na lgica do mercado. Fortemente crtico de qualquer forma de interveno estatal, Coase entendia que, presentes os pressupostos do mercado ideal da teoria econmica neoclssica, a correo
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das externalidades deveria se processar atravs de barganhas privadas. A interveno do Estado seria justificvel apenas em casos onde a existncia de elevados custos de transao se colocasse como uma barreira concretizao de negociaes entre os agentes privados, situao em que sua entrada em cena, limitada alocao de direitos de propriedade sobre os recursos naturais entre os agentes privados em vistas criao de um mercado, mostraria-se oportuna. Segundo os pressupostos do pensamento econmico neoclssico, no interior do qual Coase projetou-se como um dos principais expoentes tericos, a alocao de recursos numa coletividade atingir o nvel mximo de eficincia se for determinada a partir de um critrio fundamental, a disposio em pagar por parte dos indivduos. O parmetro adotado pelos representantes dessa corrente terica para mensurar o grau de eficincia alocativa a utilidade agregada, ou seja, a somatria da percepo subjetiva de felicidade por parte de cada indivduo. Transplantando as premissas da microeconomia para a anlise de instituies polticas, cincia construda a partir do conceito do homo economicus, sujeito cuja natureza racional impele a agir permanentemente em busca da maximizao da prpria utilidade, as vertentes mais radicais do pensamento econmico neoclssico proclamaram a existncia de uma relao inevitvel entre a interveno do Estado na esfera econmica e a perda de utilidade agregada, fazendo deste um sinnimo de ineficincia. Por um conjunto de fatores, que vo da incapacidade por parte dos representantes polticos e burocratas de identificar quando a interferncia numa dada situao alocativa poderia ou no resultar em ganhos de utilidade agregada ao diagnstico de que o agente poltico, agindo sempre de modo a maximizar a prpria utilidade atravs da busca por recursos e votos, ser inexoravelmente capturado por grupos de interesses cujo grau de organizao permita a compra de uma regulao favorvel, o apelo ao Estado para lidar com as externalidades ser percebido por esta corrente de pensamento como uma alternativa do tipo second best, sendo admissvel apenas na ausncia de condies para o equacionamento das falhas de mercado atravs de negociaes livremente pactuadas entre agentes privados. Ao invs dos rgidos parmetros estabelecidos pelos instrumentos de comando e controle, ou dos mecanismos regulatrios destinados a promover a internalizao dos custos ambientais (os chamados instrumentos econmicos), ambos fadados a gerar ineficincias, a racionalizao do uso dos recursos naturais seria melhor garantida por meio
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de negociaes privadas, uma vez que a escassez dos recursos naturais se refletiria imediatamente na disposio dos agentes econmicos em pagar por eles, de onde surgiriam automaticamente mercados para a sua comercializao. Esta vertente do discurso ambiental faz uma leitura diametralmente oposta da relao entre o capital financeiro e os recursos naturais do que aquela formulada pelas correntes crticas de inspirao marxista. Enquanto que, para as ltimas, este instituto conduz inexoravelmente percepo do aumento da produtividade como um fim em si mesmo, levando a uma inevitvel intensificao da presso exercida sobre a base de recursos naturais, para o pensamento neoclssico, a incorporao dos recursos naturais esfera das transaes financeiras consiste num mecanismo que no apenas proporciona um rompimento das barreiras sua circulao mercantil, como tambm um expediente capaz de antecipar as tendncias de oscilao em seu preo, fornecendo aos agentes produtivos sinais que orientem a tomada de decises de investimento, contribuindo assim para que se atinja um equilbrio entre oferta e demanda desses insumos. Do surgimento de um discurso crtico dirigido contra algumas das concepes da civilizao moderna nos anos setenta, marcado pela denncia da intensa degradao ambiental trazida pelo progresso material da sociedade, afirmao do desenvolvimento sustentvel como uma palavra de ordem capaz de forjar um aparente consenso mundial nos anos subseqentes41, reunindo setores que vo desde movimentos ambientalistas at corporaes transnacionais, a natureza passou por uma progressiva incorporao esfera da troca tanto no plano ontolgico quanto no epistemolgico, sendo progressivamente fragmentada numa srie de recursos especficos e transformada em mercadoria, ao mesmo tempo em que passou a ser representada nos discursos hegemnicos como capital. A recente criao de um mercado internacional de crditos de carbono, ativo financeiro que representa o direito de emitir uma determinada quantidade de gases causadores de efeito estufa na atmosfera, significa um aprofundamento do processo de incorporao de recursos naturais ao sistema de preos do mercado.
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Neste sentido, vale mencionar as seguintes consideraes de Marcos Nobre: [A] situao atual parece [...] cristalizar uma configurao nova na utilizao da noo de DS. Se no seu nascedouro esta noo delimitou um campo de batalha de vastas dimenses pela determinao do seu significado e do seu alcance poltico, social e econmico, hoje a situao de ntido estreitamento da arena de disputa poltica, situao resultante, como tentei demonstrar aqui, dos novos parmetros institucionais da categoria de DS. O DS se tornou, seja um instrumento subalterno de uma maquinaria econmica, seja uma bandeira de luta utpica. (NOBRE: 2002, 93).

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No momento em que a atribuio de direitos de propriedade, restringindo o acesso aos recursos naturais a todos aqueles que no so seus proprietrios, transforma-os em mercadoria, e sua produo passa a ser uma atividade potencialmente lucrativa. Na medida em que a busca do assim chamado equilbrio ecolgico se converte num negcio, desaparece, ao menos a partir da perspectiva neoclssica, a oposio entre crescimento econmico e preservao da natureza,. Nas palavras de Enrique Leff:

Se nos anos setenta a crise ambiental levou a proclamar a necessidade de travar o crescimento, antes que se atingisse o colapso ecolgico, nos anos noventa a dialtica da questo ambiental produziu a sua negao: hoje o discurso neoliberal afirma o desaparecimento da contradio entre ambiente e crescimento. (LEFF: 2000, 291).

A questo ambiental, ao mesmo tempo em que, para alguns, impe-se como um fator de elevao nos custos de produo, para outros, coloca-se como uma possibilidade de criao de atividades e produtos novos e rentveis, no sendo, como alguns acreditam, apenas um obstculo perpetuao do modo de produo capitalista, mas tambm uma fonte de oportunidades para sua reproduo em virtude do surgimento de uma nova gama de mercadorias cuja produo se projeta como uma modalidade de emprego lucrativa de massas de capital sobreacumulado. Ao criticar o que chama de estratgia de capitalizao da natureza por sua incapacidade de promover uma apropriao equitativa dos recursos naturais e da riqueza socialmente produzida, bem como sua incompatibilidade com o desenvolvimento de um paradigma scio-ambiental capaz de reverter a subordinao da natureza produo, e no pela impossibilidade desta estratgia vir a promover a internalizao dos custos ambientais ao sistema de preos, Leff se diferencia de uma associao simplista, porm bastante difundida no interior do discurso ambientalista de inspirao crtica, entre as dificuldades impostas continuidade do crescimento econmico em virtude da presente crise ecolgica e o inexorvel colapso do modo de produo capitalista. Em suas palavras:

O problema no radica num limite econmico absoluto da explorao capitalista da Natureza sob condies de racionalidade ecolgica, mas nos seus efeitos distributivos, o acesso social aos bens naturais e propriedade dos meio naturais e tecnolgicos de

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produo, que condicionam as formas de produo e a apropriao social da riqueza [...] a racionalidade econmica pode internalizar, dentro de certas limitaes os objetivos da sustentabilidade ecolgica. Todavia, isso no contribui necessariamente para os propsitos da equidade social, que foi jogada para segundo plano pelas foras do poder que esto dando a forma ao discurso e racionalidade do crescimento sustentado. (LEFF: 2000, 280-1).

Ao mesmo tempo em que, para as correntes tericas de inspirao neoclssica, a precificao dos recursos naturais figura como uma proposio normativa, nos discursos de orientao marxista, a incorporao destes recursos esfera do valor de troca se coloca ao mesmo tempo como uma constatao emprica e um objeto de crtica. A despeito dessa diferena fundamental, essas duas correntes apontam para a continuidade e o aprofundamento do processo em questo. Ao longo deste item, busquei evidenciar o modo como o instituto da propriedade privada impe-se progressivamente sobre os recursos naturais com o avano do capitalismo, revelando-se, simultaneamente, como condio, meio e produto deste sistema econmico. Trata-se de condio porque com base nesse mecanismo que se d a renovao permanente das condies materiais que possibilitam a sujeio dos produtores ao regime de trabalho assalariado, fator estruturante das relaes sociais capitalistas e fundamental para a sobrevivncia desse modo de produo. meio porque, num sistema econmico onde o produtivismo se manifesta como tendncia inexorvel, a racionalizao do uso de insumos produtivos cada vez mais escassos requer a sua precificao. E tambm produto, uma vez que estas mercadorias recm institudas despontam como resposta ao problema da absoro das massas de capital sobreacumulado, que encontram na produo de recursos naturais subordinados esfera mercantil um escoadouro potencialmente lucrativo. Esse fenmeno uma das dimenses do processo dialtico de imploso-exploso das cidades, descrito por Lefebvre. A hiptese de que com a emergncia da era urbana, as relaes sociais da cidade penetrariam o campo tem como um de seus elementos constitutivos a atribuio de direitos de propriedade sobre os recursos naturais, o que faz com que eles adquiram valor de troca e permite que sejam incorporados esfera da circulao capitalista. A transformao desses recursos em objetos de produo, por sua vez, juntamente com o crescimento da interpenetrao recproca entre a morfologia urbana
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e os elementos da primeira natureza, como corpos de gua, vegetao, e assim por diante, levam a uma situao de instabilidade e falta de nitidez nas noes de natural e artificial. O surgimento do que Lefebvre chama de urbano tem como pressuposto a generalizao do valor de troca no espao. Mesclando elementos naturais e artificiais de forma confusa, como diz o autor, essa categoria terica representa uma formao geogrfica especfica onde o espao torna-se objeto de produo em sua totalidade. A longevidade do processo de acumulao por dispossesso descrito por Harvey, por sua vez, o fundamento institucional que abre as portas para que o espao seja incorporado de modo progressivo dinmica de produo e circulao de valores. As referidas formulaes tericas fundamentam-se numa categoria utilizada pela economia poltica clssica para expressar o papel exercido pela propriedade fundiria na dinmica de circulao de riquezas na sociedade capitalista: a renda da terra (ou renda fundiria). Contudo, ainda que seja assim denominada, a teoria da renda no se refere exclusivamente explorao do elemento terra, mas sim aos ganhos econmicos proporcionados pelo controle de parcelas do espao, englobando tambm elementos como a gua, as florestas, os minrios, as cidades, os monumentos, e tudo o mais que pode ser nele encontrado e produzido. Representada em diversos discursos como um obstculo ao desenvolvimento das foras produtivas, um resqucio do feudalismo ou, ainda, uma forma parasita de apropriao de riquezas, pode-se notar uma negligncia bastante difundida quanto ao carter estruturante da renda fundiria para a produo capitalista, assim como uma lacuna de reflexes tericas abordando a conexo entre este fenmeno e as formas supostamente modernas de acumulao. No item 1.2.3, farei uma breve caracterizao das formas assumidas pela renda fundiria segundo as formulaes de Marx, seguida por uma reflexo sobre a dinmica de suas oscilaes no espao urbano. No item 1.2.4, abordarei a questo das conexes entre a renda fundiria e o capital fictcio.

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1.2.3. As formas da renda fundiria e suas oscilaes no espao urbano

A teoria da renda fundiria oferece um arcabouo conceitual bastante til para a compreenso da dinmica dos negcios associados ao espao urbano. O pagamento de uma soma pecuniria pelo uso do solo a condio prtica e terica que permite que se faa abstrao das especificidades que caracterizam o espao concreto, e que seus atributos possam ser avaliados e trocados com base num cdigo universal, o que possibilita a incorporao progressiva do espao mundial ao processo de acumulao do capital. Marx dedicou diversas passagens de sua crtica economia poltica para teorizar sobre as determinaes provocadas pela transformao da terra em mercadoria, buscando explicar de que modo a propriedade privada da terra transforma as relaes produtivas e interfere no processo de circulao de valores na sociedade capitalista. Em seu modelo explicativo, a cobrana de uma soma pecuniria pelo uso da terra constitui a forma especificamente capitalista da renda fundiria, caracterizando-se como uma relao social tpica deste modo de produo. Pode-se observar, pelo menos desde o pensamento econmico clssico, uma polmica quanto ao significado dessa instituio social. Enquanto que, para David Ricardo, a renda fundiria no seria nada mais do que um resqucio do feudalismo, sendo os proprietrios de terra, por sua vez, encarados como uma classe de parasitas, Marx, ainda que com certa hesitao, teria identificado aspectos positivos na existncia desse mecanismo de apropriao de riquezas para o alcance de uma rota balanceada de acumulao (HARVEY: 2006, 330-334). Harvey afirma ser possvel encontrar diversas passagens nos escritos de Marx onde o autor aponta papis de coordenao exercidos pela renda fundiria no capitalismo, diferenciando-se de David Ricardo. Todavia, identifica certa resistncia por parte de Marx em reconhecer o carter positivo desse instituto. Nas palavras de Harvey:

Como o capital portador de juros, a apropriao de renda possui [segundo Marx], ao mesmo tempo, papis positivos e negativos a desempenhar em relao acumulao. Suas

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funes de coordenao so adquiridas ao custo de se permitir formas insanas de especulao com a terra. Mas este argumento mal discernvel nos textos de Marx, e ele parece extraordinariamente relutante em admitir qualquer papel positivo para o proprietrio de terras sob o capitalismo. (traduo livre).42

H um amplo debate sobre a aplicabilidade desta categoria terica ao espao urbano, uma vez que, nos escritos de Marx, encontram-se fundamentalmente anlises dos seus efeitos nas atividades agrcolas. No entanto, ainda que Marx no tenha deixado exemplos de como a renda fundiria se manifestaria nas cidades, importante notar que suas formulaes tericas no demonstram preocupao em restringir a aplicabilidade da referida categoria ao meio rural, o que sugere que ela tenha sido empregada por Marx com o intuito de abordar a problemtica espacial em sua totalidade43. Marx aponta trs dimenses distintas, porm articuladas, deste fenmeno: a renda absoluta, a renda diferencial e a renda de monoplio. Essas trs formas assumidas pela renda fundiria integram-se para formar o que Marx entende ser um dos pilares fundamentais do conceito de capital. Para o autor, a apropriao de riquezas no modo de produo capitalista regida por uma frmula trinitria, dividindo-se em salrio, lucro (que se divide em ganho empresarial e juros) e renda. Essas formas de apropriao de riqueza respondem, respectivamente, pela remunerao das trs classes fundamentais da sociedade capitalista: trabalhadores, capitalistas e proprietrios de terra (MARX: 1985, 123-140). A noo de renda absoluta pode ser descrita, de maneira simplificada, como a parcela do montante agregado da riqueza socialmente produzida que apropriada pelos proprietrios de terra (MARX: 1985, 219-235). Na perspectiva de Marx o valor gerado pelo trabalho na esfera da produo entra na esfera da circulao, onde repartido entre trabalhadores, capitalistas e proprietrios de terra. O montante agregado da riqueza socialmente produzida que recai sobre esta ltima classe constitui a renda absoluta44.

Like interest-bearing capital, rental appropriation has both positive and negative roles to play in relation to accumulation. Its co-ordinating functions are bought at the cost of permitting insane forms of land speculation. But such an argument is barely discernible within Marxs texts, and he appears extraordinarily reluctant to admit of any positive role for the landlord under capitalism. (HARVEY: 2006, 331). 43 Para uma sistematizao da teoria de renda fundiria em Marx, ver Harvey, David. The Limits to Capital. Londres: Verso, 2006; Botelho, Adriano. O urbano em fragmentos: a produo do espao e da moradia pelas prticas do setor imobilirio. So Paulo: Annablume; FAPESP, 2007. 44 Para Marx, um dos principais mritos do pensamaneto econmico clssico foi ter identificado o trabalho como fonte de onde emana todo o valor socialmente produzido. Segundo o autor, no ocorreria adio de

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O conceito de renda diferencial, por sua vez, busca explicar os fatores que levam possibilidade de apropriao de montantes variveis de renda em diferentes pores de terra de mesma dimenso com um aporte equivalente de capital (MARX: 1985, 141-146). Marx descreve duas modalidades desse fenmeno. O primeiro tipo de renda diferencial apontado pelo autor est relacionado a dois atributos da terra: a fertilidade e a localizao. A diferena de fertilidade possibilita a um produtor agrcola, ao investir um determinado montante de capital num solo de melhor qualidade, obter um produto superior quele produtor que alocou um montante equivalente de recursos num terreno de mesmo tamanho, porm de pior qualidade. Tomando-se o pior solo onde a produo vivel como referncia, o montante adicional de produto obtido em solos de melhor qualidade com um aporte de capital equivalente apropriado pelos agentes que nele produziram como renda diferencial (MARX: 1985, 147-163). Fenmeno semelhante ocorre com as vantagens associadas localizao. O produtor que se encontra mais prximo a fontes de matrias primas, mercados consumidores ou estoques de mo de obra pode obter, com o investimento de um montante de capital de mesma magnitude, uma produo superior aos concorrentes localizados em lugares menos favorveis. Assim, a realizao de uma determinada atividade econmica em lugares estratgicos possibilita aos agentes nela engajados a apropriao de renda diferencial. Ao se analisar esta dimenso da teoria da renda fundiria, torna-se muito difcil refutar sua aplicabilidade ao espao urbano. No entanto, o segundo tipo de renda diferencial mencionado por Marx talvez seja um aporte terico ainda mais significativo para a compreenso da dinmica de apropriao de riquezas por meio da explorao econmica da propriedade urbana.

valor na esfera da circulao, mas apenas a metamorfose dos valores gerados pelos trabalhadores na esfera da produo. Em suas palavras: "Em capital - lucro, ou, melhor ainda, capital - juros, terra - renda fundiria, trabalho - salrio, nessa trindade econmica como conexo dos componentes do valor e da riqueza em geral com suas fontes, est completada a mistificao do modo de produo capitalista, a reificao das relaes sociais, a aglutinao imediata das relaes sociais de produo com sua determinao histrico-social: o mundo encantado, distorcido e posto de cabea para baixo, no qual Monsieur Le Capital e Madame La Terre exercem suas fantasmagorias ao mesmo tempo como caracteres sociais e imediatamente como meras coisas. O maior mrito da Economia clssica consiste em ter dissolvido essa falsa aparncia, esse engodo, essa autonomizao e essa ossificao dos diferentes elementos sociais da riqueza entre si, essa personificao das coisas e essa reificao das relaes de produo, essa religio da vida cotidiana, medida que reduz os juros a uma parte do lucro e a renda ao excedente sobre o lucro mdio, de tal modo que ambos coincidem na maisvalia; j que representa o processo de circulao como mera metamorfose das formas e, por fim, no processo imediato de produo, reduz o valor e a mais-valia da mercadoria ao trabalho. (MARX: 1985, 279-80).

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Para explicar este tipo de renda, pode-se tomar como referncia a diferena de performance do segundo investimento consecutivo de um mesmo montante de capital numa determinada poro de terra em comparao com o primeiro investimento ali realizado. Caso esta performance seja superior do primeiro investimento, alocar um eventual segundo investimento de mesma magnitude no mesmo lugar onde foi realizado o primeiro mostra-se uma opo vantajosa em relao a direcion-lo a outra poro de terra, de mesmo tamanho, que ainda no tenha recebido nenhum aporte de capital. Isto significa dizer que, num determinado patamar de concentrao de capital no espao, a retorno do investimento marginal superior ao de um aporte de mesma magnitude feito num lugar que no disponha do mesmo nvel de concentrao de recursos, o que permite quele que tem a opo de investir no primeiro apropriar-se de renda diferencial (MARX: 1985, 165172). A possibilidade de apropriao da segunda forma de renda diferencial pressupe a primeira, uma vez que a performance superior dos investimento consecutivos se deve incorporao sucessiva de melhorias ao solo, que passa a ter maior produtividade45. A terceira forma de renda fundiria apontada por Marx a chamada renda de monoplio. Esta forma de renda decorre do controle sobre pores do territrio que apresentem atributos exclusivos, proporcionando aos seus proprietrios a possibilidade de obter retornos extraordinrios com a sua explorao econmica. Um exemplo clssico desse fenmeno a deteno da propriedade do melhor terreno do mundo para se produzir vinhos. Aquele que tiver o seu controle ser capaz de, com um aporte de capital equivalente, obter um produto com valor de troca exorbitantemente mais elevado que seus concorrentes, auferindo o que Marx chama de renda de monoplio. Pode-se dizer que esta forma de renda nada mais do que uma expresso da renda diferencial em seu grau superlativo. A renda fundiria, sendo determinada pelo conjunto de fatores mencionados nos pargrafos anteriores, uma construo terica bastante til para a compreenso da dimenso espacial das atividades econmicas. A partir do momento em que a terra se torna uma mercadoria, o valor de troca desse produto passa a ser determinado por sua
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H certa analogia entre a renda diferencial da terra e a chamada mais valia relativa. Este conceito empregado por Marx para explicar a possibilidade de se extrair uma quantidade superior de mais-trabalho (a diferena entre o valor gerado pelo trabalhador e o valor pago a ele como salrio) de um mesmo nmero de trabalhadores com a mesma jornada, pelo capitalista que puder empregar meios de produo e tcnicas de organizao do trabalho superiores.

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capacidade de proporcionar a apropriao de renda quele que vier a adquiri-la. Esta, por sua vez, depende dos atributos materiais de uma determinada poro de terra, ou seja, dos valores de uso nela incorporados, e de sua posio no espao. Seus atributos materiais, por sua vez, so determinados no apenas por suas caractersticas naturais, encontradas originalmente sem refletir qualquer contribuio do homem, mas tambm pela sedimentao de trabalho, podendo-se dizer que no deixam de ser socialmente produzidos. Se, no caso das cidades, a questo da fertilidade do solo perde importncia, a idia de que a sedimentao de melhorias sucessivas numa determinada poro de terra cria uma condio de superioridade produtiva um aporte terico bastante til a anlise dos processos de urbanizao. O que a fertilidade representa para as atividades agrcolas, a acumulao de infra-estrutura representa para as atividades econmicas da cidade. Neste caso, contudo, no h a menor dificuldade para perceber que se trata de atributos socialmente produzidos. Nas cidades, aspectos como a localizao e os fenmenos associados segunda forma de renda diferencial apresentada por Marx tornam-se fatores cruciais para a determinao das possibilidades de se extrair renda da propriedade de uma poro do espao. No entanto, por se tratar de fenmenos relativos, a compreenso da influncia desses fatores sobre o preo da terra ainda mais desafiadora do que no caso da fertilidade. Se, conforme analisado acima, a fertilidade , ao menos em parte, um atributo socialmente produzido, o mesmo acontece com a localizao. As configuraes espaciais esto sujeitas a instabilidades de diversas ordens, de modo que a posio que as localidades ocupam nas teias de relaes espaciais est sujeita a constantes mutaes. No espao urbano, a centralidade emerge como fator primordial para o estabelecimento de condies para a apropriao de renda fundiria e, conseqentemente, para a definio do valor da terra. No entanto, trata-se de uma condio efmera. A noo de centralidade controversa. difcil estabelecer um aparato conceitual que defina com preciso o que caracterizaria o centro de uma cidade, bem como identific-lo em casos concretos. Se, em aglomeraes urbanas de pequeno porte, relativamente fcil localizar a rea onde esto reunidos os principais servios e as sedes das instituies locais, e que reconhecida por seus habitantes como o centro, o mesmo no
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ocorre com semelhante facilidade em cidades de grande porte. Onde seria, por exemplo, o centro de So Paulo? Seria o chamado centro histrico, onde se deu sua fundao e a partir de onde ocorreu a expanso desta cidade? Seria a regio da Avenida Paulista, rea de extrema importncia econmica e, para muitos de seus habitantes, principal smbolo de So Paulo? Seria a regio das avenidas Engenheiro Lus Carlos Berrini e Naes Unidas (a Marginal do Rio Pinheiros), novo eixo de expanso imobiliria onde se concentraram os chamados servios de ponta? Ou seria mais apropriado falar na existncia de um centro expandido abrangendo todas essas localidades? A resposta referida pergunta ir variar conforme os critrios adotados, podendo levar em conta fatores histricos, aspectos simblicos, elementos econmicos, ou ainda a localizao de sedes governamentais, no sendo algo trivial. No entanto, ainda que seja difcil definir com preciso onde se encontraria o centro de cidades como So Paulo, essa categoria no deixa de fazer sentido. Aquele que observa a dinmica desta cidade pode observar uma confluncia de trabalhadores, linhas de transporte, mercadorias, turistas, investimentos, informaes, e assim por diante, para uma poro especfica do tecido urbano. A existncia de reas que se diferenciam das demais por disporem de atributos como maior disponibilidade de infra-estrutura, maior variedade de servios, mais oportunidades de emprego, maior diversidade de equipamentos culturais, presena de monumentos, entre outros, um fenmeno observvel em qualquer cidade do mundo, ainda que os desequilbrios espaciais sejam menos pronunciados em sociedades mais igualitrias. O fenmeno da centralidade, contudo, no se restringe ao espao intra-urbano, sendo possvel utilizar esta categoria terica para caracterizar a posio relativa de duas ou mais localidades em diferentes escalas geogrficas. Pode-se dizer que a Avenida Paulista, em So Paulo, e a Avenida Rio Branco, no Rio de Janeiro, so centrais em relao aos bairros de Sapopemba e Cordovil, respectivamente, localizados nos referidos municpios. No entanto, os dois lugares citados deixariam de ser vistos como centrais se os comparssemos com Wall Street, na cidade de Nova Iorque, o que mostra que a centralidade no um atributo absoluto deste ou daquele lugar, mas uma condio relativa. Pode-se observar uma redefinio constante da relao de centro e periferia entre os diversos lugares do globo, sendo mais apropriado encarar o fenmeno da centralidade
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como um processo ao invs de trat-lo como um fato consumado. Tanto Lefebvre quanto Harvey identificam contradies internas centralidade, apontando fatores que levam inexoravelmente dissoluo da condio de centro momentaneamente ocupada por uma determinada localidade. Segundo a anlise empreendida por Lefebvre, como ponto nodal de um conjunto de fluxos que abrange pessoas, bens, informaes, comunicaes, e assim por diante, o centro acometido por um inevitvel afluxo de elementos materiais e simblicos que, a partir de determinado patamar, tonam-se disfuncionais. O centro torna-se um lugar congestionado e rgido, sendo difcil nele se mover, bem como empreender qualquer interveno em sua morfologia e dinmica social. Nesse sentido, qualquer centralidade caminha inexoravelmente para a saturao (LEFEBVRE: 2000a, 144). Em
termos semelhantes, Harvey associa a instabilidade dos centros como uma decorrncia de uma contradio entre fixidez e mobilidade. Para que possa figurar como ponto de confluncia de pessoas, mercadorias, capitais, etc, preciso que um determinado lugar seja equipado com

estruturas fixas que permitam a mobilidade dos referidos fatores. Entretanto, num certo patamar, a concentrao dessas estruturas fixas torna-se um entrave mobilidade e uma berreira a ser superada, e os atributos da centralidade passam a se manifestar em outras localidades. Aps entrar em decadncia e passar por um prolongado perodo de desinvestimento, contudo, o antigo centro pode vir a oferecer oportunidades atraentes para investidores que visam obter ganhos com a valorizao fundiria. Com uma ao substancial de recuperao de sua infra-estrutura obsoleta e de seu parque imobilirio degradado, o que facilitado em virtude da prvia depreciao do preo das propriedades, o antigo centro pode entrar numa curva de retomada de sua importncia relativa e, assim, oferecer queles que apostaram em sua recuperao ganhos econmicos considerveis com a valorizao fundiria, de onde surge um vasto campo de possibilidades para a alocao de capitais ociosos em projetos de revitalizao urbana. No uma tarefa trivial identificar os fatores que levam oscilao nas vantagens locacionais, nem prever o ritmo em que elas ocorrem. Mais simples, entretanto, perceber que estas oscilaes oferecem um vasto campo a ser explorado pelas massas de capital fictcio em busca de valorizao. As oportunidades de valorizao do capital fictcio atravs de investimentos no espao urbano no se restringem aos processos de revitalizao de centros decadentes, nem ao universo do chamado mercado imobilirio
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formal. Qualquer lugar da cidade onde possa ocorrer um processo de valorizao fundiria igual ou superior taxa de lucro mdia observada no mercado coloca-se como escoadouro potencial para as massas de capital fictcio vidas por modalidades rentveis de investimento. Tanto centros urbanos decadentes, como bairros perifricos em processo de estruturao, ou ainda assentamentos informais em vias de passar por processos de regularizao fundiria e de adquirir os atributos que o direito privado confere s mercadorias em geral, todos esses lugares podem entrar numa curva ascendente na hierarquia espacial e se valorizar. Uma vez que, transcorrido um lapso de tempo, um determinado lugar venha a proporcionar uma elevao no montante de renda diferencial que pode ser extrada a partir de sua explorao econmica, ele fornece ao capital fictcio os requisitos necessrios sua realizao, o que faz com que sua compra se converta num investimento vantajoso. O elemento crtico subjacente ao processo de produo do espao urbano, no abordado nas cartilhas de organismos internacionais e discursos acadmicos que tomam a valorizao dos imveis como um sinal de sucesso de intervenes urbansticas, que o reverso da valorizao de uma rea a desvalorizao relativa do restante do territrio em relao a ela. No possvel que todo o territrio se valorize ao mesmo tempo, ainda que a simples observao da mudana no preo nominal dos imveis possa transmitir a aparncia de que isso esteja ocorrendo. Ainda que o preo nominal de todos os imveis do mundo estivesse se elevando em termos absolutos, aqueles cuja taxa de elevao estivesse abaixo da mdia estariam, na verdade, sofrendo desvalorizao. Outro aspecto obscuro associado ao fenmeno da valorizao fundiria, freqentemente velado nos discursos que abordam esta temtica, que a elevao do preo da terra em determinadas parcelas do espao tem como condio e resultado a intensificao de um dos atributos que o pensamento neoclssico identifica como requisito dos bens privados, a exclusividade. Colocando a questo em termos mais abstratos, para que a cidade seja vendida no mercado mundial como um autntico produto de luxo, como coloca Vainer, preciso que ela seja frequentada e apropriada por um grupo selecionado de usurios com alto poder aquisitivo, o que impede que ela seja acessvel a todo e qualquer

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cidado. Neste sentido, a valorizao fundiria caminha lado a lado com a segregao scio-espacial. No prximo item, farei uma anlise de imbricao crescente entre a reproduo do capital fictcio e a apropriao de renda fundiria como uma tendncia generalizada no capitalismo contemporneo. Buscarei mostrar como esse processo tem como conseqncia inevitvel a intensificao da segregao scio-espacial nas cidades. Por fim, apontarei a necessidade de mediaes institucionais para se viabilizar a conexo entre o mercado de capitais e a propriedade fundiria e para se obter as condies polticas que tornam o referido processo vivel.

1.2.4. O capital fictcio, a valorizao fundiria e a segregao

Na sociedade capitalista, a propriedade do solo urbano exerce funes econmicas que extrapolam o valor de uso da terra como mero insumo para as edificaes e suporte para as atividades econmicas em geral. Um dos traos do amadurecimento das relaes capitalistas de produo, conforme buscarei evidenciar no prximo captulo, o aprofundamento da conexo entre a propriedade imobiliria e o capital fictcio, o que faz com que o modo como o espao urbano produzido e apropriado seja condicionado por requisitos impostos pela reproduo dos ativos financeiros nele imobilizados, e no apenas pelas necessidades de seus moradores e usurios. A imbricao progressiva entre a propriedade fundiria e o mais abstrato dos desdobramentos do modo de produo capitalista, contudo, nem sempre percebida com clareza no debate terico, sendo recorrente uma leitura da explorao econmica daquele instituto como sinal de atraso e de um desenvolvimento capitalista incompleto. Esta viso pode ser identificada nas formulaes do urbanista brasileiro Gabriel Bolaffi, conforme pode ser observado na seguinte passagem:

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O padro perifrico de crescimento decorre da existncia de mecanismos econmicos que conferem ao solo urbano funes econmicas alheias sua utilidade intrnseca enquanto bem natural e ao papel que deveria desempenhar na composio e na organizao do espao requerido para as atividades pblicas ou privadas da populao [...] Talvez o Estado cronicamente inflacionrio da economia e a ausncia de um mercado de capitais consistentemente estvel para se constituir no refgio tranqilo e seguro para a poupana dos investidores e, principalmente, a ausncia de impostos significativos sobre a propriedade imobiliria, tenham transformado esta forma de investimento praticamente no nico meio para a constituio e preservao de um patrimnio. Neste contexto, o solo urbano deixa de significar apenas uma utilidade, para transformar-se, como j dissemos, num objeto de aes econmicas alheias ao seu valor de uso. (BOLAFFI: 1982, 58-59).

Para o autor, este fenmeno no um mero reflexo da desigualdade social, mas um momento ativo de sua reproduo, exercendo um papel extremamente significativo na dinmica de circulao de riquezas na sociedade brasileira. Segundo Bolaffi:

A poltica fundiria no Brasil, cuja principal caracterstica a ausncia de impostos significativos sobre a propriedade imobiliria, se transforma assim no principal mecanismo por meio do qual os capitais provenientes da arrecadao tributria so transferidos aos proprietrios de casas e terrenos. Enquanto esse processo acelera a concentrao e a acumulao da renda gerada pela nao nos bolsos da minoria que possui os capitais necessrios para adquirir o bilhete premiado da loteria imobiliria, as cidades do pas so descapitalizadas e empobrecidas. (BOLAFFI: 1982, 67).

As consideraes feitas por Bolaffi, embora contribuindo inegavelmente para uma reflexo mais profunda sobre a problemtica urbana, ensejam algumas ressalvas. Suas hipteses tm o mrito de alertar para a reteno especulativa da terra nas reas urbanizadas, de destacar a contribuio do Estado reproduo desta dinmica por meio de mecanismos como a concentrao espacial de investimentos, a implementao de um sistema tributrio regressivo e a manuteno de uma poltica fundiria tolerante com as prticas especulativas e, por fim, de evidenciar o carter no acidental da segregao scioespacial. Contudo, um aspecto a ser questionado em seu raciocnio a hiptese de que a exacerbao da especulao imobiliria seria uma caracterstica especfica da economia brasileira, ou das economias capitalistas perifricas em geral, e que tal fenmeno seria um reflexo da atrofia do setor financeiro. Estas suposies trazem a idia de que, em economias capitalistas avanadas, onde, entre outras caractersticas, observa-se a existncia
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de um mercado financeiro desenvolvido, para o qual flui uma parcela considervel da poupana nacional, a propriedade fundiria exerceria um papel apenas secundrio nos circuitos de acumulao do capital. A acumulao de riquezas por meio da apropriao de renda fundiria, forma teoricamente improdutiva de se apropriar de parcela do excedente da riqueza socialmente produzida, consistiria numa prtica de elites econmicas atrasadas, em oposio s formas modernas de acumulao do capital, fundadas na apropriao de lucros e juros provenientes da realizao e do financiamento de atividades efetivamente produtivas. Se admitida como verdadeira esta hiptese, a renda fundiria se caracterizaria como um obstculo ao desenvolvimento do capitalismo, na medida em que qualquer atividade produtiva que necessite do uso da terra teria uma parcela dos lucros que gera sugada pela classe dos proprietrios de terra, sem que esta transmisso de riqueza decorra de qualquer ao que contribua para a produo de valores, caracterizando-se como uma espcie de pedgio pago por capitalistas produtivos a uma classe de parasitas. A propriedade fundiria representaria, a partir desta perspectiva, um entrave expanso das atividades produtivas. Indagando-se sobre a pertinncia de abordagens como a que empreendida por Bolaffi, o gegrafo brasileiro Adriano Botelho questiona-se se a renda fundiria seria somente um obstculo ao capital, apontando diversos mecanismos atravs dos quais esta forma de apropriao de riquezas no apenas seria contornada pelos setores ligados esfera efetivamente produtiva, como tambm seria convenientemente incorporada dinmica de acumulao capitalista (BOTELHO: 2007, 83-85). Reconhecendo a existncia de uma relao contraditria entre apropriao de renda fundiria e o processo de acumulao do capital, Botelho alinha-se s hipteses defendidas por Harvey, identificando este fenmeno simultaneamente como um obstculo ao pleno desenvolvimento das foras produtivas e um fator de coordenao dos agentes privados e de racionalizao do capitalismo. Refletindo sobre os aspectos negativos que a renda fundiria representa para o desenvolvimento das foras produtivas, Botelho aponta a unio das figuras do capitalista e do proprietrio fundirio como uma primeira forma encontrada para se contornar o referido obstculo. No entanto, afirma que essa fuso no resolve a referida contradio, na medida
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em que os custos envolvidos na aquisio do terreno pelo capitalista concorreriam com a inverso de capital nas etapas efetivamente produtivas da cadeia de produo imobiliria. O pedgio imposto pela propriedade fundiria resultaria na procura de terrenos mais baratos em reas afastadas da cidade pelos agentes produtivos e na subutilizao de espaos retidos para fins especulativos pelos setores rentistas em reas de urbanizao consolidada, o que traria deseconomias para a cidade, fazendo da renda fundiria um fator disfuncional ao processo de acumulao. No entanto, o autor identifica outras decorrncias de incorporao da renda fundiria ao processo de circulao capitalista que fariam dela um elemento funcional, e no apenas uma barreira, ao desenvolvimento deste modo de produo. Botelho aponta a simbiose entre a propriedade fundiria e o desenvolvimento de novos instrumentos financeiros como um exemplo desta dimenso funcional da renda da terra produo do espao em bases capitalistas. A dissociao entre propriedade e posse da terra e de imveis e a sua transformao em ttulos financeiros, como hipotecas e certificados de recebveis imobilirios, valores mobilirios transacionados no mercado de capitais, permitiriam a esta forma de propriedade assumir caractersticas de um bem puramente financeiro. Tanto para Harvey quanto para Botelho, fenmenos como o avano dos mecanismos de securitizao imobiliria, abordados no captulo 2, fazem com que a propriedade fundiria adquira caractersticas de capital fictcio, perspectiva que entra em choque com hipteses como as de Bolaffi, para quem haveria uma oposio entre prticas de apropriao de mais valia mediadas pela renda da terra e dinmicas de acumulao capitalista assentadas sobre um mercado financeiro desenvolvido. Segundo Botelho:

A propriedade fundiria e a renda que seu proprietrio tem o direito de extrair da maisvalia global tornam-se elementos constituintes da acumulao capitalista, seja atravs da especulao e incorporao imobiliria, seja atravs da circulao da renda capitalizada no mercado financeiro (hipotecas e ttulos imobilirios). (BOTELHO: 2007, 85).

A conexo entre o setor financeiro e a propriedade da terra e de imveis traria efeitos benficos, sob o ponto de vista da acumulao capitalista, para estas duas esferas. Sob o ponto de vista das finanas, a vinculao de ttulos e investimentos a uma garantia slida como a propriedade fundiria contribuiria para reduzir a volatilidade e o risco
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inerentes a estes ativos econmicos, proporcionando maior estabilidade e segurana aos potenciais investidores. Do ponto de vista do setor imobilirio, por sua vez, o advento dos instrumentos financeiros lastreados em imveis facilitaria a captao de recursos no mercado de capitais, trazendo maior dinamismo s atividades de construo civil e incorporao. Botelho leva a hiptese da existncia de uma dimenso funcional da renda fundiria ao estabelecimento de relaes de produo de natureza capitalista ainda mais longe, afirmando que:

A renda fundiria e a propriedade, alm de serem um obstculo livre circulao do capital, tambm so um obstculo propriedade social de um dos mais importantes meios de produo (a terra), contribuindo assim para a contnua reproduo da classe dos que no possuem os meios de subsistncia e que tm de vender sua fora de trabalho para reproduzir-se (proletariado). Ou seja: ao mesmo tempo obstculo livre aplicao do capital, sendo tambm uma das condies para a reproduo das relaes de produo capitalistas. (BOTELHO: 2007, 85).

Harvey, por sua vez, identifica como mais um papel positivo exercido pela renda fundiria na configurao de condies para um processo de acumulao balanceado a contribuio que ela exerce para a equalizao das taxas de lucro entre os demais setores da economia, uma vez que as vantagens locacionais de que dispe momentaneamente um produtor so incorporadas ao preo do espao e apropriadas por seu proprietrio. Entretanto, se a renda da terra exerce funes essenciais ao desenvolvimento do modo de produo capitalista e, conforme aleguei at aqui, a transformao da propriedade fundiria num ativo financeiro um trao caracterstico do capitalismo avanado, este processo no ocorre automaticamente, nem est livre de contradies. At aqui, falei em propriedade fundiria de modo consideravelmente genrico, fazendo abstrao das diferentes formas assumidas por essa relao social em situaes concretas. Entretanto, h uma grande distncia entre a propriedade de um indivduo sobre a casa em que mora, fenmeno bastante comum que pode ser observado h alguns sculos, e a propriedade de um fundo de penso sobre um certificado que represente uma frao ideal de uma carteira de hipotecas, por exemplo. Um dos requisitos fundamentais para que
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conexo entre o mercado de capitais e o espao urbano se concretize a existncia de um arsenal de modalidades contratuais, tipos societrios e instituies pblicas e privadas que possibilitem a operacionalizao das transaes econmicas envolvidas nesse processo. Tudo isso demanda a implementao de um complexo arcabouo normativo, no se concretizando sem que se estabeleam determinadas condies institucionais, que se impem como um dos principais gargalos para que a tendncia de converso da renda em juros se materialize. Alm dessa barreira, a transformao da terra num ativo financeiro no est livre de contradies, impondo dificuldades de diversas ordens para que o processo de acumulao siga um caminho balanceado e politicamente estvel. A insero do solo urbano na esfera da circulao financeira faz com que este bem esteja sujeito aos mesmos fenmenos de oscilao de preo que afetam os ttulos negociados no mercado de capitais em geral. Vinculando-se a complexas cadeias de ativos financeiros, o valor da terra passa a ser objeto de especulao, o que faz com que algumas parcelas do espao ingressam em espirais de valorizao que acarretam a elevao do preo da terra nas reas dotadas de melhores condies a preos proibitivos maioria da populao. Se, na perspectiva de alguns setores da sociedade, a valorizao da terra e dos imveis se apresenta como uma fonte de negcios lucrativos, para outros, este fenmeno representa uma elevao generalizada dos custos de produo e de vida. Assim, mesmo para determinadas fraes do que se chama de capital, a valorizao fundiria representa um entrave. Diante de tal circunstncia, os referidos agentes buscam conter o referido processo, engajando-se em disputas polticas em torno do estabelecimento de normas urbansticas que mantenham a apropriao de renda fundiria em patamares suportveis. As contradies associadas ao referido processo se fazem sentir de modo ainda mais agudo entre os segmentos sociais marginalizados, para quem a propriedade fundiria e sua remunerao no representam interesses maiores de classe a serem protegidos, mas to somente uma dura barreira econmica que impe a privao do acesso aos bens existentes na cidade. Esses atores sociais despontam como plo negativo nos processos de urbanizao concebidos a partir da lgica capitalista, oferecendo diversas formas de resistncia s
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estratgias em que se busca fazer da produo do espao urbano um negcio que proporcione rentabilidade a investidores privados. Sua ao compreende uma dimenso terica e uma dimenso prtica, englobando a concepo de projetos alternativos de cidade e aes polticas concretas direcionadas contra a segregao scio-espacial. O Estado desponta, nesse cenrio, como arena de disputas. O arcabouo normativo que regulamenta a produo do espao urbano incorpora, de maneira ambgua, as demandas de diferentes atores sociais, refletindo os conflitos polticos existentes na cidade e delimitando os parmetros institucionais dentro dos quais eles so travados. Acomodando interesses antagnicos e aspiraes conflitantes, o campo normativo conhecido como direito urbanstico, ao invs de se caracterizar como um bloco harmnico e coerente de regulamentaes referentes ao espao urbano, revela-se um conjunto de disposies normativas de carter contraditrio, deixando uma srie de possibilidades em aberto, a serem decididas no jogo poltico concreto. Esse campo normativo presta-se, simultaneamente, previso de formas institucionais e contratuais que viabilizam a realizao de negcios onde a cidade usada como plataforma de valorizao do capital financeiro; previso de direitos de natureza compensatria associados ao uso do espao urbano; institucionalizao de discursos crticos, como o chamado direito cidade, em que os fundamentos do modo de produo capitalista so relativizados. No prximo captulo, ser feita uma incurso em alguns institutos do direito urbanstico brasileiro, buscando-se evidenciar a interao existente entre os processos sociais observados na cidade e a emergncia de determinados instrumentos regulatrios, bem como algumas das contradies presentes neste campo normativo.

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CAPTULO 2 O DIREITO URBANSTICO COMO ARENA DE DISPUTAS: CONTRADIES DE UM CAMPO NORMATIVO TENSIONADO ENTRE A DEMOCRATIZAO DAS CIDADES E A ORGANIZAO DE NOVAS ESTRATGIAS DE ACUMULAO

Ao longo dos ltimos anos, pode-se observar a proliferao de normas abordando questes relacionadas ao espao urbano no Brasil. Assistiu-se a um abrangente processo de institucionalizao da poltica urbana no pas nesse perodo, com o estabelecimento de objetivos e de diretrizes gerais para o desenvolvimento das cidades, a distribuio de competncias normativas e materiais entre as diferentes esferas de governo e o estabelecimento de uma srie de instrumentos regulatrios disciplinando a produo do espao urbano e os conflitos envolvidos em sua apropriao. Esse conjunto de normas compe o campo que a literatura especializada chama de direito urbanstico. As fronteiras desse campo normativo, entretanto, no so passveis de delimitao precisa, englobando, de um lado, normas dedicadas especificamente regulao das cidades, e, de outro, disposies contidas em documentos normativos que disciplinam questes mais abrangentes, mas que estabelecem aspectos fundamentais da ordenao jurdica do espao urbano. O arcabouo normativo que integra o direito urbanstico brasileiro tem como elementos mais importantes os artigos 182 e 183 da Constituio Federal, que traam as diretrizes fundamentais da poltica urbana no Brasil, e o Estatuto da Cidade (Lei n. 10.257, de 10 de julho de 2001), que especifica e complementa os referidos artigos, regulamentando os princpios dispostos no texto constitucional e estabelecendo instrumentos jurdicos para a sua efetivao. No entanto, muitos outros diplomas legais integram este campo normativo, destacando-se, no plano federal, o Cdigo Civil (Lei n. 10.406, de 10 de janeiro de 2002), que estabelece os parmetros gerais do direito de propriedade e das obrigaes no pas; a Lei de Uso e Parcelamento do Solo (Lei n. 6.766, de 19 de dezembro de 1979), que define as regras referentes ao fracionamento da propriedade do solo urbano e incorporao
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imobiliria; a Lei de Condomnios, que regulamenta a formao de condomnios e a incorporao imobiliria; a Lei do Inquilinato, que disciplina os contratos de locao (Lei n. 8.245, de 18 de outubro de 1981); a Lei do Sistema Financeiro Imobilirio (Lei n. 9514, de 20 de novembro de 1997), que introduz a securitizao de crditos imobilirios e a alienao fiduciria de bens imveis no Brasil; a Lei do Patrimnio de Afetao de Incorporaes Imobilirias (Lei n. 10.931, de 2 de agosto de 2004) que possibilita a separao dos bens relacionados a um empreendimento do patrimnio do incorporador e cria novos ttulos de crdito vinculados ao financiamento imobilirio; a Lei do Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social (Lei n. 11.124, de 5 de junho de 2005), que estrutura as polticas habitacionais para a populao de baixa renda; a Lei do Programa Minha Casa Minha Vida (Lei n. 11.977, de 7 de julho de 2009), que cria uma sistemtica de financiamento subsidiado produo e aquisio de habitao de interesse social e introduz mecanismos simplificados de regularizao fundiria; entre diversas outras normas que tratam de questes como saneamento bsico, transportes, direito societrio, direito ambiental, cujo objeto encontra-se relacionado, ainda que indiretamente, vida urbana. O objetivo do presente captulo no empreender uma descrio sistemtica da legislao urbanstica vigente no Brasil, mas sim apresentar alguns elementos de dogmtica jurdica que sejam representativos do fenmeno investigado neste trabalho e de suas contradies. Busca-se apreender a emergncia desse extenso arcabouo normativo associado cidade como mais uma dimenso do processo de generalizao do fenmeno urbano pelo mundo contemporneo, caracterizando-se, ao mesmo tempo, como um reflexo das necessidades e estratgias ligadas ao processo de produo do espao urbano, e como um elemento constitutivo da vida cotidiana nas cidades, em torno do qual se travam batalhas judicirias, polticas e epistemolgicas especficas. A forma como as inovaes observadas no campo do direito urbanstico so representadas nos discursos que tratam da temtica das cidades , com freqncia, bastante simplificadora. Tomando o Estatuto da Cidade e outras normas urbansticas como um bloco indiferenciado, muitos autores que se anunciam como pensadores crticos fazem uma leitura do processo de proliferao deste campo normativo no Brasil como um significativo avano, caracterizando-o como o produto da mobilizao de partidos polticos de
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esquerda, movimentos sociais, intelectuais e outros setores da sociedade civil articulados em torno da pauta da reforma urbana. Muitos desses autores orgulham-se do referido processo, qualificando a experincia brasileira como um exemplo mundial e classificando sua legislao urbanstica como uma das mais avanadas do mundo46. Nessa conhecida narrativa da trajetria de construo do direito urbanstico brasileiro, contudo, a reflexo sobre alguns aspectos relevantes dessa legislao acaba sendo negligenciada. Tratando esse campo normativo de maneira uniforme, muitos dos seus comentadores deixam de tecer qualquer observao quanto a certos instrumentos urbansticos, inclusive alguns previstos no to elogiado Estatuto da Cidade, que em nada refletem as aspiraes dos setores populares ligados ao Frum Nacional de Reforma Urbana e seus simpatizantes, mas sim promovem a transposio de experincias exgenas e modelos de poltica urbana recomendados por organismos internacionais para o ordenamento jurdico brasileiro. Ao apresentar o diversificado portfolio de instrumentos urbansticos supostamente inovadores existentes na legislao nacional, muitos autores deixam de expressar preocupao quanto sua efetividade, contentando-se com o avano que sua mera existncia teoricamente representa. A aplicao desse arcabouo normativo, porm, vem mostrando-se altamente seletiva, havendo os instrumentos que pegam e aqueles que no pegam.47 Enquanto alguns desses instrumentos passam a ser utilizados corriqueiramente, outros permanecem como meras previses legais, sendo raramente colocados em prtica e sendo reiteradamente relegados ao segundo plano na hermenutica das decises judiciais quando confrontados com outros direitos encarados com maior seriedade. Por fim, h uma negligncia generalizada no debate quanto ao papel ideolgico freqentemente exercido por muitos desses instrumentos normativos. Atuando no sentido da difuso da imagem de uma cidade mais justa e democrtica, a existncia formal desses direitos contribui para a dissoluo dos conflitos urbanos e a adeso generalizada a
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Nesse sentido, Edsio Fernandes: Ao longo dos ltimos 20 anos se construiu uma nova ordem jurdica e urbanstica muito avanada no Brasil. O Estatuto da Cidade (2001) foi muito reconhecido internacionalmente. O autor ressalva, entretanto, que essa ordem que prope funo social propriedade largamente desconhecida pelos juristas, nem mesmo ensinada nas faculdades de direito, e muito menos conhecida pelos administradores das cidades. Consultor da ONU palestra sobre Direito Urbanstico aos alunos da FMP. Disponvel em: <http://www.fmp.com.br/blog/index.php/tag/direito-urbanistico/>. 47 Reproduzo aqui a terminologia empregada pela urbanista Ermnia Maricato em aulas e palestras para enfatizar a distncia que existe entre a legislao e a realidade urbana.

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projetos de cidade apresentados como materializao do interesse geral, ainda que a prometida incluso social no venha a se concretizar. Ao longo deste captulo, buscarei aprofundar as reflexes abordadas nestes pargrafos introdutrios. No item 2.1, sero apresentadas as inovaes normativas e institucionais que expressam uma democratizao do espao urbano, bem como seus limites. Para dar maior organicidade exposio, os referidos instrumentos urbansticos foram agrupados em quatro ncleos temticos: a relativizao do direito de propriedade, a repartio equitativa dos nus e bnus do processo de urbanizao, a proliferao de instncias de participao e a implementao de uma agenda positiva de poltica habitacional. No item 2.2, sero abordados os instrumentos normativos que fornecem a base regulatria e institucional para o aprofundamento da mercantilizao do espao urbano. Esses instrumentos sero reunidos em dois eixos temticos: a conexo entre a propriedade fundiria e o mercado de capitais e as parcerias pblico-privado. Por fim, no item 2.3, ser feito um balano acerca do papel exercido pelo Estado no tocante regulao das cidades, buscando-se identificar as contradies que ele chamado a administrar, bem como os limites do carter includente e democratizante dos instrumentos abordados no item 2.1, enfatizando-se a ocorrncia de um processo de cooptao da idia de direito cidade como elemento de uma estratgia discursiva orientada para a neutralizao dos conflitos urbanos e a viabilizao poltica de projetos de cidade inspirados em modelos exgenos.

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2.1. A regulao jurdica do espao urbano como barreira segregao e fator de incluso social

2.1.1. A desabsolutizao das categorias do direito privado: a funo social da propriedade e seus instrumentos normativos

A noo de funo social da propriedade vem se tornando um tema recorrente em formulaes tericas e textos normativos em diversos pases, trazendo implicaes em vrias esferas da vida econmica e poltica no mundo contemporneo. O surgimento desse conceito ocorre paralelamente a um processo de ampliao da base geogrfica do instituto da propriedade privada e do seu aprofundamento na vida cotidiana, acompanhando a extenso dessa relao social para esferas originalmente no submetidas ao regime jurdico decorrente da incidncia do referido direito. Num sistema econmico marcado pela crescente socializao das foras produtivas, a generalizao da forma propriedade privada engendra, dialeticamente, a sua prpria desabsolutizao, exigindo que o uso dos meios de produo privadamente apropriados seja compatvel com imperativos que transcendem os desgnios de proprietrios individuais. Neste contexto, o exerccio do direito de propriedade passa a sofrer progressivas limitaes, sendo condicionado por fatores oficialmente reconhecidos como interesses da sociedade. O atrelamento da propriedade privada ao cumprimento de sua funo social significa que o direito em voga deve ser exercido de modo compatvel com os interesses gerais da sociedade, o que autoriza o Estado a intervir nos casos em que ele entrar em conflito com os objetivos em questo. No entanto, determinar o contedo do conceito de funo social no uma tarefa simples, uma vez que a sociedade no constitui um bloco coeso dotado de interesses homogneos. Considerando que h uma pluralidade de interesses contraditrios entre os diversos atores concretos que compem a sociedade, os objetivos aptos a justificar a interveno do Estado no modo como exercido o direito de propriedade por agentes privados so aqueles que o ordenamento jurdico reconhece como integrantes da funo social desse instituto. Entre as principais diretrizes de poltica urbana que a legislao estabelece como
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parmetros para o exerccio do direito de propriedade, podem-se destacar aspectos como a produtividade, a sustentabilidade e a proviso de moradia em rea urbanizada. Como corolrio da diretriz de produtividade, a Constituio Federal e o Estatuto da Cidade prevem, entre os instrumentos da poltica urbana, os programas de parcelamento, edificao e uso compulsrios (PEUC). Trata-se de um instrumento que busca coibir a reteno especulativa do solo urbano e de imveis vazios, prevendo sanes econmicas para os proprietrios que, aps serem notificados pelo governo municipal da obrigao de parcelar, edificar ou colocar em uso o imvel em questo, no cumprirem as exigncias impostas48. Para que o PEUC tenha efetividade, so previstos mecanismos complementares no Estatuto da Cidade, como o imposto predial e territorial urbano (IPTU) progressivo no tempo e a desapropriao-sano. Os proprietrios, aps serem notificados, dispem de um prazo de um ano para elaborar um projeto de aproveitamento do imvel ocioso, e de dois anos para iniciar a obra aps a sua aprovao. Se no cumprirem essa obrigao, so penalizados com acrscimos na alquota do IPTU, que vai sofrendo elevaes na medida em que o tempo de descumprimento da referida notificao se prolonga. Aps cinco anos sofrendo a cobrana de IPTU progressivo, os proprietrios podem ser penalizados com a desapropriao-sano, cuja indenizao pode ser paga em ttulos pblicos ao invs de dinheiro, diferenciando-se da desapropriao convencional49. Esse mecanismo representa, sem dvidas, um avano da legislao no tocante ao combate especulao imobiliria, podendo contribuir para o aumento da oferta de terra em reas urbanizadas. O uso do PEUC, entretanto, ainda incipiente, tendo sido adotado por poucos municpios e encontrado barreiras efetiva implementao nas localidades onde foi introduzido50.

48 49

Ver artigos 5 e 6. da Lei 10.257/01. Ver artigos 7 e 8. da Lei 10.257/01. 50 O caso mais significativo de tentativa de uso desse instrumento urbanstico no Brasil o do Municpio de Santo Andr, na Regio Metropolitana de So Paulo. Iniciou-se a implementao do PEUC no referido municpio durante o perodo de 2004 a 2008. No entanto, a troca de governo acarretou uma redefinio das diretrizes da poltica urbana, prejudicando a experincia de uso deste instrumento. Para uma anlise desse processo, ver Bruno Filho, Fernando; Denaldi, Rosana. Parcelamento, edificao e utilizao compulsrios e funo social da propriedade: notas acerca de uma experincia histrica. In: Oculum Ensaios Revista de Arquitetura e Urbanismo. Campinas: CEATEC, 2006.

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Buscando-se garantir que haja um grau mnimo de coordenao no modo como exercido o direito de propriedade, a legislao urbanstica possibilita a imposio de restries e parmetros a serem observados por seus detentores individuais, limitando sua liberdade por meio de instrumentos regulatrios como as normas de zoneamento, de parcelamento e uso do solo, de edificao e de tombamento 51 . Essas normas buscam promover formas de organizao do espao urbano onde economias de aglomerao sejam aproveitadas, situaes de adensamento excessivo sejam evitadas, situaes em que a proximidade fsica entre atividades incompatveis sejam desestimuladas, o patrimnio histrico e arquitetnico seja preservado (especialmente no caso de construes que tenham apelo turstico), e assim por diante. Com a ascenso do paradigma neoliberal de planejamento urbano, entretanto, os mecanismos de controle vm sendo bastante criticados, ao menos no plano do discurso. O uso desses instrumentos freqentemente associado a modelos rgidos e autoritrios de planejamento, de modo que a agenda dos urbanistas e planejadores volta-se para a concepo de modalidades de interveno supostamente mais flexveis. Estas ltimas, entretanto, so implementadas em fragmentos especficos do tecido urbano. Elas pressupem a existncia de normas rgidas aplicveis ao conjunto do territrio, que podem vir a ser flexibilizadas em lugares onde houver interesse em reduzir as restries urbansticas. Outro instrumento de direito urbanstico que estabelece uma limitao liberdade econmica dos agentes privados em virtude de fatores associados ao interesse pblico o direito de preempo. Trata-se da faculdade conferida ao poder pblico de substituir-se a um eventual comprador privado numa transao realizada em rea legalmente demarcada como passvel de preempo, podendo exercer seu direito de preferncia e adquirir o imvel alienado nas mesmas condies acordadas entre os agentes privados52. Outra dimenso bastante significativa da institucionalizao da idia de funo social da propriedade a relativizao desse direito em casos onde ele entre em conflito com o direito de moradia. Surgem instrumentos que simplificam a obteno da propriedade

51 52

Ver artigo 4 da Lei 10.257/01. Ver artigos 25, 26 e 27 da Lei 10.257/01.

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ou da posse do imvel habitado e que impem restries ao exerccio desse direito quando se verifique a existncia de relevantes interesses sociais que com ele conflitem53. O Estatuto da Cidade prev a regularizao fundiria como uma das diretrizes fundamentais da poltica urbana, abrindo caminho para que a rigidez das normas de direito civil e as restries urbansticas sejam relativizadas e, desta forma, permitindo a formalizao de assentamentos consolidados que no atenderiam aos requisitos da referida legislao54. A lei que institui o Programa Minha Casa Minha Vida (Lei n. 11.977, de 7 de julho de 2009) avanou ainda mais nesse sentido, introduzindo mecanismos como a demarcao urbanstica para fins de regularizao fundiria de interesse social 55 e a expedio de ttulos de legitimao de posse56. Esses procedimentos permitem ao poder executivo promover a regularizao de reas extensas sem a necessidade de se instaurar um processo judicial, o que facilita e agiliza consideravelmente a formalizao de moradias em situao irregular no pas. No campo processual, o Estatuto da Cidade previu a usucapio especial urbana, que reduziu o prazo para a aquisio da propriedade do imvel habitado por essa via e facilitou o seu trmite judicial. Alm disso, introduziu a modalidade coletiva desse instrumento processual. Embora seu uso ainda encontre muita resistncia por parte do poder judicirio, esse instrumento abriu espao para a coletivizao das demandas, o que no apenas reduz o custo para que os moradores acionem o poder judicirio, como possibilita que o instituto seja usado em situaes onde dificilmente seriam preenchidos os requisitos da usucapio individual, contribuindo para a ampliao do acesso prestao jurisdicional e para a adequao dos instrumentos urbansticos realidade dos assentamentos populacionais existentes no pas57.

53

A lei 11.124/05, que cria o Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social (SNHIS) dispe nesse sentido: Art. 4o A estruturao, a organizao e a atuao do SNHIS devem observar: I os seguintes princpios: d) funo social da propriedade urbana visando a garantir atuao direcionada a coibir a especulao imobiliria e permitir o acesso terra urbana e ao pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade e da propriedade; II as seguintes diretrizes: b) utilizao prioritria de incentivo ao aproveitamento de reas dotadas de infra-estrutura no utilizadas ou subutilizadas, inseridas na malha urbana; c) utilizao prioritria de terrenos de propriedade do Poder Pblico para a implantao de projetos habitacionais de interesse social

54 55

Ver artigo 2, XIV, da Lei 10.257/01. Ver artigo 56 da Lei 11.977/09. 56 Ver artigo 59 da Lei 11.977/09. 57 Ver artigos 9 ao 14 da Lei 10.257/01.

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Se a usucapio no se aplica s terras pblicas, o Estatuto da Cidade introduziu mecanismos que possibilitam o reconhecimento formal de assentamentos estabelecidos nessas reas, prevendo a concesso especial de uso para fins de moradia e a concesso de direito real de uso como formas de regularizao dos assentamentos existentes nessas reas. Entretanto, a seo VI da referida lei, que estabeleceria os parmetros para a aplicao do primeiro instrumento mencionado, foi integralmente vetada pela Presidncia da Repblica, restando como uma previso genrica nesse diploma legal. Um instrumento que vem se difundindo na legislao das cidades do pas em decorrncia da institucionalizao da funo social da propriedade a zona especial de interesse social (ZEIS). Esse instrumento teve sua origem no Recife, sendo posteriormente adotado por vrios municpios e incorporado ao Estatuto da Cidade. As ZEIS assumem diversas formas, aplicando-se a um conjunto diversificado de situaes. Uma modalidade bastante comum so aquelas que reconhecem reas habitadas por moradores de baixa renda e marcadas por padres de ocupao incompatveis com a legislao civil e urbanstica como situaes consolidadas, funcionando como um mecanismo de flexibilizao das normas de ocupao e uso do solo e como uma espcie de anistia temporria irregularidade. A demarcao de ZEIS nessas condies exige a previso de um plano de regularizao urbanstica para a rea, caracterizando-se como um relaxamento provisrio dos padres de ocupao. Esse instrumento, sem dvida alguma, contribuiu para aproximar o direito urbanstico da realidade das cidades brasileiras, assumindo a irregularidade como um fator estrutural que no pode ser tratado simplesmente como uma patologia. Por outro lado, ele d margem para que o poder pblico adote a mera formalizao de ocupaes em situao precria como sua poltica habitacional, deixando de engajar-se na busca de solues mais apropriadas para lidar com os problemas de moradia existentes no pas. Outra modalidade de ZEIS, bastante diferente da anterior, a afetao de terrenos e imveis ociosos localizados em reas que dispem de boas condies urbansticas proviso de habitao de interesse social. Esse tipo de ZEIS funciona como uma espcie de cota para grupos de baixa renda em reas bem equipadas da cidade, fazendo com certos imveis tenham uma destinao diferente da que teriam caso prevalecesse a livre iniciativa de seus proprietrios privados. Esses instrumentos, contudo, freqentemente oferecidos
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como contrapartida em projetos urbanos que causem impactos sociais relevantes, nem sempre se concretizam. Em muitos casos, as ZEIS acabam sendo retiradas da legislao algum tempo depois de serem institudas, como se tentou fazer na cidade de So Paulo no contexto de reviso de seu plano diretor. Em outros casos, grupos de maior poder aquisitivo compram os imveis de moradores de baixa renda contemplados por esse tipo de programa, ocorrendo um processo gradual de substituio populacional, o que leva descaracterizao das unidades habitacionais providas em tais circunstncias como moradia popular. Se a formalizao dos assentamentos em situao irregular traz,

inquestionavelmente, um ganho para os seus moradores, importante notar que esses grupos no so os nicos segmentos sociais a serem beneficiados pelos programas de regularizao fundiria. Os assentamentos informais apresentam-se como um enorme campo de oportunidades para a realizao de negcios envolvendo o espao construdo. Ainda que a propriedade nessas reas no seja plenamente chancelada pelo direito estatal, j vigora nelas um mercado imobilirio paralelo, regido por uma dinmica econmica semelhante do mercado imobilirio formal em diversos aspectos. No entanto, os bens transacionados nessas esferas so mercadorias imperfeitas, submetidas a relaes de propriedade baseadas em instituies e costumes locais, no gozando dos mesmos atributos de generalidade e impessoalidade de que dispem as formas de propriedade reguladas pelo direito civil. Ainda que a aquisio de uma casa num loteamento informal possa, por exemplo, ser objeto de um financiamento obtido junto a um agiota atuante no mercado local e vir a ser aceita pela comunidade como propriedade privada de seu adquirente, reproduzindo as relaes econmicas do mercado formal, esse crdito imobilirio jamais seria passvel de passar por um processo de securitizao e de figurar como lastro de derivativos transacionados no mercado de capitais, uma vez que no conta com as protees jurdicas exigidas para circular nessa esfera como um ativo financeiro convencional. O referido imvel tambm no poderia ser oferecido como garantia numa relao contratual qualquer, uma vez que no passvel de execuo judicial.

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No entanto, a incorporao do mercado imobilirio informal ao direito estatal possibilita a transposio dessas barreiras, fazendo com que os terrenos e edificaes existentes nesse mercado se tornem mercadorias completas. A regularizao fundiria derruba os obstculos circulao desses imveis como ativos econmicos convencionais, sendo conveniente no apenas para aqueles que se tornam seus proprietrios, mas tambm para os agentes interessados na ampliao da base espacial da acumulao capitalista. Em sntese, a aplicao do princpio da funo social da propriedade atende a diferentes aspiraes e demandas existentes na sociedade. Ela representa, em certa medida, um fator que confere carter distributivo poltica urbana, contendo alguns excessos decorrentes do exerccio do direito de propriedade. Mas ela tambm um fator de racionalizao das relaes sociais em que o modo de produo capitalista se fundamenta, fornecendo as condies para a perpetuao de um regime econmico baseado na apropriao desigual de riquezas, ainda que em patamares juridicamente controlados. Outra questo que vem ocupando espao crescente na legislao urbanstica e nos discursos sobre a cidade, relacionada ao tema da funo social da propriedade, a problemtica envolvendo a repartio dos nus e bnus do processo de urbanizao. Passo agora a abordar esse tpico.

2.1.2. A repartio dos nus e bnus do processo de urbanizao

Entre as bandeiras defendidas pelos atores ligados ao movimento pela reforma urbana no pas, um tema que adquiriu grande repercusso na agenda de gestores pblicos e nas reflexes tericas sobre a cidade a elaborao de mecanismos fiscais que possibilitem ao poder pblico dividir de modo equilibrado com agentes privados os nus e bnus decorrentes dos processos de urbanizao. As intervenes urbansticas empreendidas pelo Estado frequentemente resultam na valorizao dos imveis localizados nos seus arredores, fazendo com que seus
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proprietrios apropriem-se dos benefcios dessas intervenes sem arcar com as despesas envolvidas em seu custeio. Diante dessa constatao, os formuladores de polticas urbanas vm engajando-se na criao de mecanismos que possibilitem a recuperao de uma parcela dos investimentos que acabam se incorporando ao patrimnio de proprietrios de imveis pelo fundo pblico, buscando equilibrar o modo como os custos e os ganhos econmicos decorrentes do processo de urbanizao so repartidos entre governos e particulares. Esses instrumentos urbansticos aparecem nos discursos da literatura especializada como mecanismos de captao (ou recuperao) das mais valias urbanas. Betnia Alfonsin caracteriza a introduo desses instrumentos regulatrios como uma bandeira dos planejadores urbanos crticos do modelo de urbanizao capitalista. Em sua palavras:

Contemporaneamente, em que j se tem um diagnstico to claro dos processos de valorizao do solo urbano em decorrncia da ao do poder pblico, captar mais-valias uma ao percebida como socialmente justa e juridicamente necessria pelos planejadores urbanos crticos do modelo de urbanizao capitalista, respaldados tambm pela nova ordem jurdico-urbanstica. (ALFONSIN: 2008, 39).

Essa modalidade regulatria consiste num mecanismo de socializao de benefcios decorrentes do processo de urbanizao, que seriam integralmente apropriados por agentes privados na ausncia de tais instrumentos. Partindo do pressuposto de que a valorizao de imveis cujos proprietrios no tenham contribudo para o custeio das melhorias urbansticas que lhe deram causa seria caracterizaria como um modo injustificvel de enriquecimento, o que se caracterizaria como uma forma indireta de apropriao do fundo pblico pelos referidos agentes, a adoo de mecanismos de captura das mais valias urbanas atua como um fator de atenuao da regressividade fiscal subjacente aos processos de urbanizao. A legislao brasileira estabelece alguns mecanismos para que os nus do processo de urbanizao sejam repassados aos agentes privados que dele se beneficiam. As contribuies de melhoria, modalidade tributria prevista na Constituio Federal, um

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deles. Trata-se de um tributo cobrado de proprietrios de imveis em virtude da realizao de obras pblicas que venham a acarretar a valorizao de uma determinada regio58. O Estatuto da Cidade, por sua vez, prev alguns instrumentos de captura de mais valias urbanas, como a outorga onerosa do direito de construir. Trata-se de uma cobrana pela atribuio do direito de construir acima do coeficiente bsico de aproveitamento permitido numa determinada rea da cidade. A aplicao desse instrumento restringe-se a reas onde a legislao autoriza a outorga de potencial construtivo adicional. Outra possibilidade prevista na referida norma, seguindo uma lgica semelhante, a cobraa pela alterao do uso do solo59. Os recursos obtidos com a venda dos direitos de construir acima do coeficiente bsico de aproveitamento e de promover a alterao do uso do solo urbano devem ser aplicados em projetos que tenham por finalidade questes como a regularizao fundiria, a construo de habitao de interesse social, a constituio de reserva fundiria pelo poder pblico, o ordenamento da expanso urbana, a implantao de equipamentos urbanos e comunitrios, a criao de espaos de lazer e reas verdes, a criao de unidades de conservao ambiental e a proteo do patrimnio histrico cultural e paisagstico 60 , convertendo-se em benefcios para a cidade como um todo. Outra modalidade de cobrana pelo adensamento construtivo prevista no Estatuto da Cidade a operao urbana consorciada. Esse instrumento, contudo, segue uma lgica fiscal claramente menos distributiva do que a outorga onerosa do direito de construir. Analogamente, cobra-se pela atribuio do direito de construir acima do coeficiente bsico de aproveitamento do solo, obtendo-se esse direito atravs da compra de certificados de potencial adicional de construo (CEPAC). No entanto, diferentemente do que acontece no caso da outorga onerosa do direito de construir, os recursos obtidos com a venda desses ttulos so necessariamente aplicados dentro do permetro de abrangncia da operao urbana consorciada, no podendo ser investidos em outras reas da cidade 61 . Perde-se, assim, a possibilidade de transferir os recursos obtidos com a outorga de potencial

58 59

Ver artigo 145, III, da Constituio Federal. Ver artigos 28 a 31 da Lei 10.257/01. 60 Ver artigo 26 da Lei 10.257/01. 61 Ver artigo32 a 34 da Lei 10.257/01.

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construtivo adicional em reas de grande interesse por parte do setor imobilirio para o financiamento de projetos de desenvolvimento urbano em regies mais carentes da cidade. Diante da exigncia de se aplicar os recursos angariados com a venda do direito de construir acima do coeficiente bsico no prprio permetro da operao urbana, esse instrumento perde qualquer finalidade distributiva. Ressalvados os poucos casos em que tais recursos so alocados na proviso de habitao de interesse social, o uso desse instrumento acaba tendo como resultado a implementao de equipamentos urbanos sofisticados em reas previamente dotadas de boas condies de infra-estrutura, contribuindo para a intensificao das disparidades scio-espaciais. Alm disso, a obrigatoriedade de aplicao da receita obtida com a venda de CEPACs no mesmo permetro onde incide o direito conferido por estes ttulos praticamente garante ao seu adquirente a recuperao dos valores pagos para obt-los, uma vez que os investimentos ali realizados tendem a se reverter em valorizao de seus imveis, retornando, ainda que indiretamente, sua esfera patrimonial. Nesse sentido, bastante questionvel considerar esse instrumento urbanstico como um expediente de captao de mais valias urbanas, uma vez que a mais valia teoricamente captada retorna, ao menos parcialmente, ao patrimnio daqueles que pagam pelo potencial adicional de construo. Conforme ser analisado de modo mais detido no item 2.2 deste captulo, o CEPAC se aproxima muito mais de um mecanismo de investimento compulsrio do que de uma forma de se promover a repartio dos nus e bnus do processo de urbanizao. As contribuies de melhoria e a outorga onerosa do direito de construir so instrumentos regulatrios que podem contribuir para esse objetivo. Contudo, seu uso ainda permanece restrito a poucos casos, no sendo implementados sistematicamente como instrumentos de poltica urbana no pas. Entre os mecanismos de captao de mais valias urbanas previstos no ordenamento jurdico brasileiro, os que vm sendo utilizados com mais freqncia so justamente aqueles que se mostram mais compatveis com a lgica do mercado imobilirio e que tm menor potencial distributivo, as operaes urbanas consorciadas.

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Os instrumentos urbansticos de captao de mais valias so reiteradamente abordados no debate terico como tcnicas inovadoras disposio dos formuladores de poltica urbana. No entanto, a despeito dos ares de novidade com que so retratados, numa reflexo mais atenta, dificilmente se notaria diferenas to significativas entre a captura de mais valias urbanas e os velhos tributos incidentes sobre a propriedade imobiliria, sendo bastante duvidoso o ineditismo que lhes atribudo em muitos dos discursos em que se debatem os novos mecanismos de gesto das cidades. Contudo, ainda que haja certa mistificao desses instrumentos e que seu potencial distributivo seja superestimado nos discursos acadmicos, eles podem contribuir para a construo de cidades menos desiguais. Os desafios sua implementao envolvem uma dimenso tcnica, na qual os juristas podem contribuir. No entanto, os principais obstculos ampliao da escala de utilizao desses mecanismos regulatrios so de ordem poltica. No prximo item, passo a abordar as inovaes trazidas pela legislao urbanstica na esfera da participao poltica. Sero analisadas as mudanas ocorridas aps a configurao de uma crise do paradigma administrativista de gesto das cidades, associado ao perodo de hegemonia do ideal modernista, apontando-se a proliferao de instncias de participao como uma das dimenses da emergncia de novas concepes de planejamento urbano.

2.1.3. A proliferao das instncias de participao

As prticas de gesto do espao urbano que vm sendo formuladas e implementadas ao longo dos ltimos anos tm como pano de fundo uma crise das concepes de planejamento fundadas no paradigma modernista. As tentativas de se promover a organizao de vastas extenses territoriais a partir de planos de desenvolvimento de escala nacional ou regional, predominantes no perodo ps-guerra, passaram a ser fortemente criticadas, sendo caracterizadas nos novos discursos
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hegemnicos como polticas de carter autoritrio, fortemente centralizadas e inadequadas aos desafios econmicos e aspiraes sociais do mundo contemporneo. Em resposta a essas crticas, os novos discursos que abordam a questo do planejamento urbano passaram a reivindicar a aproximao entre governantes e governados e a maior abertura dos processos decisrios participao da sociedade civil. Uma primeira implicao desse discurso a valorizao das esferas de poder local, defendendo-se a transferncia de atribuies das esferas estadual e nacional para o mbito municipal. Alm disso, ocorre uma tendncia de subdiviso do prprio poder municipal, com o surgimento de unidades polticas e administrativas ainda menores, como as subprefeituras, as administraes regionais, os conselhos de bairro, e assim por diante. Alm da reacomodao de poder poltico e atribuies administrativas entre os nveis de governo e do surgimento de esferas de poder sub-municipais, outra tendncia associada emergncia das novas concepes de planejamento urbano a proliferao de instncias de participao poltica e mecanismos de democracia direta. Muitos processos decisrios anteriormente fechados, restritos ao mbito interno da burocracia estatal, passam a ser submetidos ao controle da sociedade civil organizada. Surgem diversos rgos de estrutura colegiada cuja composio reflete, em alguma medida, a pluralidade de interesses e de atores polticos que integram a sociedade civil. Alm de agentes do prprio governo, esses rgos englobam representantes da iniciativa privada, integrantes de movimentos sociais, representantes de entidades sindicais, membros de organizaes no governamentais, representantes da comunidade acadmica, e assim por diante. As atribuies dessas instncias de participao variam conforme as questes submetidas sua apreciao e o contexto poltico, podendo ter um papel meramente consultivo, ou mesmo adquirir competncias deliberativas em questes de relevncia considervel. Na Constituio Federal e no Estatuto da Cidade, esto previstos alguns instrumentos que buscam abrir espaos para a participao da sociedade civil na definio de rumos para a cidade. A mais significativa disposio normativa nesse sentido exigncia de que sejam elaborados planos diretores nas cidades com populao superior a vinte mil habitantes, nas que integrem regies metropolitanas ou aglomeraes urbanas,
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nas que sejam objeto de aplicao de PEUC, nas que integrem reas de relevante interesse turstico e naquelas inseridas em reas onde sejam realizados empreendimentos ou atividades de impacto regional ou nacional62. O plano diretor o documento normativo que estabelece as diretrizes fundamentais para o desenvolvimento e a expanso das cidades, devendo ser adotado como parmetro para se avaliar se uma determinada propriedade cumpre ou no sua funo social. Prevendo-se a realizao de audincias pblicas no processo de elaborao do plano diretor, bem como sua reviso no mnimo a cada dez anos, esse instrumento uma espcie de pacto estabelecido entre o governo e a sociedade civil onde so definidas metas de mdio e longo prazo para a cidade, vinculando a administrao presente e as futuras a diretrizes que reflitam, ao menos teoricamente, os anseios e as escolhas polticas da populao em geral. O Estatuto da Cidade prescreve a articulao entre o plano diretor e as normas oramentrias, buscando garantir que haja correspondncia entre as diretrizes nela estabelecidas e o plano plurianual, a lei de diretrizes oramentrias e o oramento anual dos municpios. Alm do plano diretor, a legislao estabelece instrumentos de participao em processos decisrios de modo geral, prevendo a adoo de mecanismos como debates, consultas e audincias pblicas como formas de se promover a gesto democrtica das cidades. O Estatuto da Cidade prev ainda, como instrumentos da poltica urbana, a criao de conselhos consultivos ou deliberativos e de rgos colegiados que integram os processos de tomada de deciso, limitando a esfera de discricionariedade do governo e obrigando-o a negociar com os atores sociais politicamente organizados para definir o contedo de sues programas63. O Conselho das Cidades, criado em 2004 um exemplo significativo desse processo, reunindo atribuies consultivas e deliberativas e congregando membros do governo, representantes da sociedade civil organizada e movimentos sociais em sua composio. Os estudos de impacto ambiental (EIA) e os estudos de impacto de vizinhana (EIV) so outros mecanismos que possibilitam uma ampliao dos espaos de participao da sociedade civil nas polticas governamentais. Sendo exigidos para a aprovao de projetos
62 63

Ver artigos 39 a 42 da Lei 10.257/01. Ver artigo 43 da Lei 10.257/01.

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que acarretem significativos impactos ambientais e urbansticos, respectivamente, esses estudos abrem espao para a manifestao de uma pluralidade de atores acerca das propostas de interveno no espao urbano, bem como para a explicitao dos conflitos polticos a elas subjacentes64. A legislao urbanstica traz tambm certa abertura experimentao de prticas de democracia direta. O Estatuto da Cidade abre caminhos para a proposio de projetos, planos e leis por iniciativa da populao, bem como para a realizao de plebiscitos65. Alm disso, tornam-se cada vez mais difundidos os programas municipais de oramento participativo, nos quais uma parcela do oramento decidida em assemblias abertas ao pblico66. Essas inovaes legislativas contribuem positivamente para que se alcancem avanos democrticos na gesto das cidades, abrindo espao para uma maior participao da sociedade civil em diversos processos decisrios e contribuindo para a valorizao da esfera da poltica na vida cotidiana. No entanto, seu impacto muitas vezes superestimado em abordagens tericas que tratam do tema, onde a participao reconhecida como um pilar fundamental das novas configuraes institucionais e como uma via para a superao das limitaes da democracia representativa. Se h efetivamente um processo de reformulao dos padres institucionais rgidos e centralizados em torno dos quais se afirmaram as prticas de planejamento do perodo modernista, as mudanas em voga apresentam considerveis limitaes. Em diversas abordagens sobre o tema, deixa-se de refletir sobre questes como a relevncia das deliberaes submetidas participao popular, a composio dos fruns e conselhos onde se d essa dimenso da vida poltica e, acima de tudo, a intangibilidade de um ncleo duro de diretrizes e polticas estatais, blindadas de qualquer influncia oriunda das instncias de participao. Com bastante freqncia, a margem decisria proporcionada pelos espaos de participao popular bastante restrita, ficando limitada definio de aspectos secundrios de polticas pblicas cujos traos fundamentais j foram definidos nas esferas
64 65

Ver artigos 36 a 38 da Lei 10.257/01. Ver artigo 4 da Lei 10.257/01. 66 Ver artigo 44 da Lei 10.257/01.

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do poder executivo e do legislativo. O carter fragmentrio de muitos dos espaos de participao recentemente criados um dos fatores constitutivos desse fenmeno, resultando numa interao compartimentalizada entre a populao e os formuladores de polticas pblicas. J nos espaos de participao de abrangncia mais ampla, como os programas de oramento participativo, onde a populao teoricamente poderia opinar e tomar decises sobre a ao do Estado em seu conjunto, o objeto de deliberao popular residual, recaindo sobre uma parcela nfima do oramento pblico. Alm desse fator, muito freqente a existncia de conselhos cuja composio amplamente favorvel aos interesses do governo, de modo que sua existncia acaba por limitar-se ao papel de legitimar decises previamente tomadas. Em muitos conselhos, o poder pblico dispe de cinqenta por cento das vagas, de modo que um frum supostamente criado para possibilitar a participao popular se transforma, na melhor das hipteses, num canal de externalizao das disputas internas do governo. Por fim, a abertura de espaos de participao esbarra em alguns tpicos intangveis ampliao dos controles democrticos. A poltica fiscal, por exemplo, que um dos aspectos fundamentais da ao estatal, no est sujeita a ser definida conforme os anseios da populao. A administrao municipal no dispe da possibilidade de elevar suas previses de gasto acima das previses de receita para reaquecer a economia da cidade numa situao de crise, por exemplo, ainda que a populao reivindique a adoo de uma poltica fiscal anticclica67. Se o fortalecimento do poder local possibilita uma aproximao entre governo e sociedade civil e favorece a abertura de canais de participao poltica, preciso olhar com cautela para essa tendncia enquanto expediente de democratizao do Estado. O foco nas questes locais tem como uma de suas consequncias provocar um processo de esvaziamento da poltica nas escalas mais amplas, deslocando a ateno dos cidados de questes macroeconmicas e programas de escopo nacional para particularismos locais. Se a abertura das instncias de participao pode trazer significativos avanos democrticos, isso s ir ocorrer efetivamente caso esse processo no implique o negligenciamento de

67

A Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar n. 101, de 4 de maio de 2000) tipifica aes nesse sentido como crime de improbidade administrativa, subtraindo questes referentes poltica fiscal da esfera de decises passveis de modificao nos fruns de participao poltica.

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outros espaos de exerccio da poltica, mas seja uma complementao daqueles j existentes. No prximo item, passo a abordar outro aspecto da legislao urbanstica brasileira que pode ter um papel significativo para o alcance de uma cidade menos desigual: a institucionalizao de uma agenda positiva de poltica habitacional. Analisarei os significativos avanos por que passou a poltica de habitao popular no Brasil ao longo dos ltimos anos, atingindo uma faixa de renda que jamais havia sido contemplada nos programas oficiais de habitao anteriormente realizados no pas. Apontarei tambm os limites das referidas polticas pblicas, ressaltando a reproduo de elementos presentes em antigos modelos de poltica habitacional nos programas atuais. Buscarei mostrar tambm como a implementao dessa agenda no atende apenas aos interesses dos grupos diretamente beneficiados pelos programas habitacionais, favorecendo tambm uma pluralidade de agentes econmicos para quem tais polticas despontam como atraentes oportunidades de negcio.

2.1.4. A agenda positiva de poltica habitacional

Entre as transformaes recentemente introduzidas na legislao urbanstica brasileira que podem ser identificadas como fatores de incluso social, o estabelecimento de uma base normativa para a estruturao de programas de proviso de moradia popular foi, sem dvidas, um dos aspectos mais significativos. A produo e a venda de unidades habitacionais para o pblico de baixa renda atingiu patamares sem precedentes na histria do pas durante os ltimos anos, o que se deve, ao menos em parte, a um processo continuado de aperfeioamento do aparato institucional e regulatrio para a realizao de programas de habitao de interesse social.

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Observou-se uma vigorosa retomada do papel exercido pelo governo federal nas polticas pblicas de habitao aps o perodo que sucedeu a extino do BNH, quando essa pauta foi praticamente deixada a cargo dos governos estaduais e municipais. No entanto, diferentemente dos programas de habitao promovidos pelos governos militares, onde tambm havia uma presena expressiva do governo federal, os novos programas dispem de um montante elevado de subsdios a fundo perdido, custeados com recursos oramentrios, o que possibilitou que as unidades habitacionais neles produzidas se tornassem acessveis a segmentos sociais que anteriormente no conseguiam acessar os produtos imobilirios do mercado formal. A trajetria de estruturao dessa poltica habitacional teve sua dimenso jurdica. Um passo significativo nesse processo foi a constitucionalizao do direito moradia, que foi inserido no rol dos direitos sociais previstos pelo artigo 6 da Constituio Federal aps a aprovao da Emenda Constitucional n . 26, de 14 de fevereiro de 2000. A elevao desse direito ao nvel constitucional conferiu-lhe maior fora normativa, o que contribuiu para a sua efetivao. Alm da constitucionalizao do direito moradia, a expanso por que passou a poltica habitacional nos ltimos anos envolveu a mobilizao de um vasto aparato institucional vinculado a essa pauta, englobando rgos da administrao direta, empresas pblicas, conselhos com participao da sociedade civil, fundos pblicos e privados, entre outras entidades. A montagem dessa estrutura teve como importante marco a criao do Ministrio das Cidades no ano de 2003, o que colocou as questes urbanas num novo patamar hierrquico no mbito do governo federal. A criao desse ministrio simbolizou o reconhecimento de reivindicaes histricas do Frum Nacional de Reforma Urbana, expressando o compromisso do governo recm constitudo com as bandeiras desse movimento e culminando na incorporao de vrias de suas lideranas nova pasta68. Pouco depois da criao do Ministrio das Cidades, ocorreu mais uma inovao institucional relevante no campo da poltica urbana. No ano de 2004, foi criado o Conselho

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As urbanistas Ermnia Maricato e Raquel Rolnik podem ser mencionadas como exemplos de pessoas prximas ao Frum Nacional de Reforma Urbana que integraram a composio inicial do Ministrio das Cidades. No entanto, Ermnia Maricato deixou o cargo de secretria executiva deste ministrio aps a substituio do ministro Olvio Dutra (PT) por Mrcio Fortes (PL), no contexto da crise poltica que abalou o governo federal no ano de 2005.

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das Cidades, rgo de composio paritria, vinculado ao referido ministrio, dotado de competncias consultivas e deliberativas. Congregando membros do governo e um conjunto diversificado de representantes da sociedade civil, como entidades representativas do setor imobilirio, movimentos de moradia, sindicatos, associaes profissionais, organizaes no governamentais com atuao na rea, acadmicos, entre outros, esse conselho transformou-se num importante frum de concertao da poltica urbana. Uma das primeiras atividades conduzidas pelo Conselho das Cidades foi a elaborao da Poltica Nacional de Habitao (PNH). Foram previstos dois sub-sistemas no mbito dessa poltica: o Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social (SNHIS) e o Sistema Nacional de Habitao de Mercado Popular (SNHMP), diferenciando-se em funo do pbico-alvo e das fontes de financiamento. O SNHIS destina-se ao pblico com renda familiar no superior a seis salrios mnimos, enquanto que o SNHMP dirige-se ao pblico com renda familiar entre seis e dez salrios mnimos. No tocante ao financiamento, o SNHMP tem como principais fontes de recursos fundos que concedem linhas de crdito a ttulo oneroso, ainda que a taxas relativamente baixas, como o Sistema Brasileiro de Poupana e Emprstimo (SBPE) e o Fundo de Garantia do Tempo de Servio (FGTS). O SNHIS, por sua vez, dispe de fontes de financiamento provenientes de uma srie de fundos pblicos e de alguns fundos privados, contando com uma combinao de linhas de crdito concedidas a ttulo gratuito e de linhas de financiamento parcialmente subsidiadas. A Lei n. 11.124, de 5 de junho de 2005, estabelece os principais aspectos do SNHIS, elencando os fundos de onde vm os recursos que alimentam a produo de unidades habitacionais no mbito desse sub-sistema. Integram os recursos disponveis para o SNHIS o Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT); o Fundo de Garantia do Tempo de Servio (FGTS); o Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social (FNHIS), que engloba o Fundo de Apoio ao Desenvolvimento Social (FAS) e recebe os recursos do Oramento Geral da Unio (OGU) destinados habitao; o Fundo de Arrendamento Residencial (FAR), previsto como uma das fontes do SNHIS pela Lei n. 11.977/09; o Fundo de Desenvolvimento Social (FDS), tambm previsto como fonte de financiamento de habitao de interesse social pela referida lei; e o Fundo Garantidor da Habitao Popular (FGHab), criado pela mesma lei.

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O acontecimento mais significativo dessa trajetria de ampliao do acesso moradia ocorreu em 2009, com a criao do Programa Minha Casa Minha Vida (PMCMV). Introduzido inicialmente por meio de medida provisria, o programa foi consolidado pela Lei n. 11.977/09. Compreendendo dois programas, o Programa Nacional de Habitao Urbana (PNHU) e o Programa Nacional de Habitao Rural (PNHR), a principal inovao trazida pelo Programa Minha Casa Minha Vida foi a previso de um montante de subsdios para habitao de interesse social sem precedentes no pas. Somados os valores que essa lei autoriza a Unio a transferir ao FAR, ao FDS, ao FGHab e ao Banco Nacional de
Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES), chega-se a uma soma superior a vinte

bilhes de reais. As modalidades de financiamento existentes no Programa Minha Casa Minha Vida variam conforme a renda dos muturios, de modo que a parte financivel do emprstimo e a porcentagem do custo total passvel de ser subsidiada oscilam de modo inversamente proporcional ao poder aquisitivo dos beneficirios. Para os grupos com renda familiar de at trs salrios mnimos, o programa prev subsdios que respondem por uma parcela considervel do valor do imvel, o que tornou as unidades habitacionais produzidas no mbito dessa poltica acessveis aos segmentos sociais dotados de menor poder aquisitivo. Outro elemento significativo trazido pela referida lei foi o FGHab. Garantindo o pagamento das prestaes em caso de desemprego, invalidez ou morte do muturio, esse fundo funciona como uma espcie de seguro contra a inadimplncia para as empresas que participam do programa. Sendo capitalizado por meio de transferncias da Unio e pela integralizao de quotas proporcionais cobertura contratada pelos agentes que venham a optar por aderir a ele, o fundo proporcionou uma reduo dos riscos financeiros associados ao programa, contribuindo para aumentar sua atratividade entre os investidores privados. Ainda que o programa conte com volumosos subsdios estatais, a propositura e a execuo de projetos cabe a agentes privados, de modo que a existncia de garantias contra o risco de inadimplncia dos beneficirios figura como um elemento chave para o seu sucesso. Ainda que o PMCMV represente um avano considervel no tocante ampliao do acesso moradia para segmentos sociais que, em sua ausncia, continuariam relegados ao mercado imobilirio informal, ele apresenta diversas limitaes. Se, conforme j foi reiteradamente observado, esse programa inova ao conceber produtos acessveis a faixas de
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renda que jamais haviam sido contempladas em polticas habitacionais anteriores, alguns dos pontos crticos dos programas que o antecederam no foram superados. Um trao caracterstico de polticas habitacionais como o BNH e os incipientes programas municipais e estaduais implementados aps a sua extino foi a concentrao das unidades produzidas em reas perifricas, com ms condies de infra-estrutura e distantes dos lugares que concentram a oferta de empregos e servios. Essa caracterstica das referidas polticas habitacionais, entretanto, convive com a existncia de terrenos vazios e imveis inutilizados em reas de urbanizao consolidada, sendo questionvel, ao menos sob o ponto de vista urbanstico, promover a extenso do tecido urbano para reas ainda no ocupadas diante da existncia de espaos ociosos na cidade, que poderiam ser aproveitados para a proviso de habitao de interesse social. O equacionamento do dficit habitacional no o nico objetivo por trs de polticas governamentais como o PMCMV. Antes de ser uma poltica habitacional, esse programa foi concebido como medida anticclica para evitar que a economia brasileira fosse contagiada pela recesso provocada pela crise econmica que se iniciou nos Estados Unidos no ano de 2008. No se trata apenas de uma poltica habitacional, mas de uma estratgia de conteno de crise que utiliza a indstria da construo civil como fator de dinamizao da economia, valendo-se da existncia de carncias habitacionais no atendidas como um pretexto para incentivar esse setor econmico. Ressalvando-se a existncia de profundas diferenas entre um regime autoritrio institudo por um golpe militar e um governo de coalizo democraticamente eleito e liderado por foras polticas identificadas com segmentos populares, o contexto em que o PMCMV foi elaborado lembra, em diversos aspectos, o cenrio econmico em que se deu a concepo do BNH. Assim como ocorreu na dcada de sessenta do sculo anterior, no PMCMV, ainda que em menor escala, a habitao popular no deixou de figurar como uma fachada politicamente conveniente para intervenes econmicas atreladas a outras finalidades. Nos dos casos, adotou-se uma poltica de construo macia de novas unidades habitacionais como resposta ao problema da falte de acesso moradia sem que se refletisse sobre a real necessidade de expanso do estoque imobilirio existente para se promover a
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universalizao desse direito, utilizando-se a percepo da existncia de um dficit habitacional como ponto de partida para a ativao de vigorosos processos de produo de novos imveis. A expresso dficit habitacional, aparecendo reiteradamente em diversos mbitos discursivos, como textos acadmicos, matrias de jornal e programas de governo, induz a uma falsa percepo acerca da relao entre as necessidades habitacionais no atendidas e o estoque de imveis existentes no pas. Passando a impresso de que a demanda total por moradia numericamente superior oferta de imveis, e de que, portanto, o parque residencial instalado seria insuficiente para atender s necessidades da populao, o uso deste conceito contribui para que se apresente a ampliao da oferta de unidades habitacionais como condio necessria para a universalizao do direito moradia. Em notcia publicada pelo Ministrio das Cidades em 28 de outubro de 200869, veiculada no stio oficial do governo federal brasileiro, so anunciados diversos nmeros relativos ao suposto dficit habitacional existente no pas. Baseada em estudo elaborado pela Fundao Joo Pinheiro a partir da Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD) do ano de 2006, a referida notcia aponta a existncia de um dficit total de 7.935.000 milhes de domiclios naquele ano, dos quais 1.478.000 estariam localizados no Estado de So Paulo, e 724 mil na Grande So Paulo. Segundo o referido estudo, o nmero apontado representaria 14,5% do estoque de domiclios do pas, indicando uma queda do dficit habitacional em termos relativos em comparao com os anos anteriores (14,9% em 2005 e 16,1% em 2004). No entanto, ao se cruzar os dados referentes demanda reprimida por moradia com as estatsticas sobre imveis vazios ou subutilizados, constata-se uma proximidade entre estes dois indicadores, o que coloca em questo a efetiva existncia de um dficit habitacional no pas. A partir dos dados levantados pelo Censo de 2000, realizado pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), pode-se perceber que o total de domiclios vagos e fechados supera a estimativa referente demanda habitacional

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BRASIL. Ministrio das Cidades. Dficit habitacional cai novamente: de 14,9% para 14,5% do total de domiclios. 23/10/2008. Disponvel em: < http://www.urbansystems.com.br/noticias/ler/deficit-habitacionalcai-novamente-de-14-9-para-14-5-do-total-de-domicilios>.

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reprimida, havendo, na realidade, supervit, e no dficit habitacional70. A carncia habitacional no decorre de uma insuficincia quantitativa de imveis, mas de uma configurao scio-econmica onde uma parcela considervel da populao no dispe dos meios necessrios para arcar com o alto custo da oferta de moradia existente. Em artigo que trata da montagem da sistemtica de proviso habitacional empreendida pelos governos militares, publicado na dcada de setenta do sculo anterior, Bolaffi identifica a habitao popular como um falso problema. Ressalvando que essa questo constitui efetivamente um aspecto sensvel na sociedade brasileira, a falsidade do referido problema residiria, segundo o autor, em dois aspectos fundamentais. O primeiro estaria ligado ao fato de que, ao apresentar a habitao popular como questo prioritria e propor um plano de grandes propores para equacion-la, o governo militar no teria efetivamente a inteno de solucionar o problema anunciado, mas sim outros problemas, para os quais a dinamizao do setor da construo civil mostrava-se instrumental e, o discurso da habitao popular, estratgico do ponto de vista ideolgico. O segundo, por sua vez, seria que, apesar de traar metas ambiciosas e de direcionar quantidades expressivas de recursos para a construo de unidades habitacionais, o plano governamental no teria enfrentado os verdadeiros obstculos superao das carncias habitacionais existentes no pas, associados fundamentalmente questo fundiria e ao baixo poder aquisitivo da maior parte da populao brasileira. Para o autor, poderia se falar, a rigor, em carestia habitacional, no em dficit. A falta de acesso moradia no teria como causa a insuficincia do estoque imobilirio, mas sim a discrepncia entre o poder aquisitivo da populao e o custo da moradia. Em suas palavras:

Dficit habitacional um conceito pelo menos duvidoso quando empregado para uma economia de mercado. Nestas economias lcito falar-se em carestia habitacional ou oferta insuficiente de habitaes, quando um excesso de demanda com relao oferta provoca uma elevao de valores imobilirios, como ocorreu, por exemplo, em So Paulo, no aps-guerra. (BOLAFFI: 1977, 51).

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Ver ALVES, Jos Eustquio Diniz. As caractersticas dos domiclios brasileiros entre 1960 e 2000. In Textos para discusso Escola Nacional de Cincias Estatsticas/IBGE, nmero 10. Rio de Janeiro, 2004. Disponvel em: <http://www.ence.ibge.gov.br/publicacoes/textos_para_discussao/textos/texto_10.pdf>

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Na situao analisada por Bolaffi, a economia brasileira passava por um momento de profunda instabilidade. Aps anos de crescimento acelerado, impulsionado, entre outros fatores, por um cenrio internacional altamente favorvel e uma forte expanso do crdito e do poder de compra da populao nos governos populistas que antecederam o golpe militar, a economia nacional ameaava entrar numa fase de descontrole fiscal e inflacionrio, cujo enfrentamento suscitava respostas antagnicas por parte das diferentes foras polticas em choque naquele momento. Enquanto os setores ligados situao entendiam que a superao da crise dependia de um aprofundamento das mudanas socioeconmicas em curso, tendo como principal resposta a ela as chamadas reformas de base sintetizadas no Plano Trienal, programa de reestruturao econmica que tinha na figura de Celso Furtado seu principal idealizador, uma outra coalizo de foras, reunindo os setores mais conservadores da sociedade brasileira, entendia que a crise do incio dos anos sessenta deveria ser enfrentada por meio de um ajuste econmico ortodoxo, o qual inevitavelmente produziria impactos recessivos na economia nacional. A tomada do poder pelos militares, em 1964, sinaliza a vitria deste segundo grupo e o incio da implementao de um ajuste recessivo. Para Bolaffi, cientes do alto custo poltico envolvido na adoo de medidas econmicas centradas na restrio ao consumo e do risco de que o remdio amargo viesse a provocar um cenrio de estagnao econmica prolongada, os militares encontraram na elaborao de um plano de habitao popular de grandes propores uma sada bastante conveniente. Por um lado, ao trazer a promessa da casa prpria para as camadas sociais de baixa renda, este plano ajudava a atenuar os efeitos polticos negativos das medidas recessivas trazidas pelo Plano de Ao Econmica do Governo (PAEG), contribuindo para contrabalanar os impactos que o arrocho salarial promovido por este pacote traria popularidade do governo recm estabelecido. Por outro lado, possibilitava que os efeitos do referido ajuste econmico fossem sentidos de maneira mais suave, sem que com isso fossem colocados em risco os seus objetivos primordiais. Em primeiro lugar, a dinamizao das atividades de construo civil, setor onde a mo de obra representa uma parcela significativa do montante total de investimentos, evitaria uma elevao muito severa da taxa de desemprego no pas,
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especialmente entre os trabalhadores pouco qualificados. Alm disso, os efeitos dinamizadores do pacote, segundo Bolaffi, teriam impactos sobre segmentos que no estavam na linha de frente da presso inflacionria. Por fim, e talvez acima de todos os outros fatores, a genialidade dessa estratgia consistia na arquitetura financeira concebida para a expanso do crdito habitacional. A significativa massa de recursos administrada pelo BNH teria como fonte principal o Fundo de Garantia do Tempo de Servio (FGTS), alimentado por meio da reteno de 8,5% do salrio dos trabalhadores diretamente na fonte. Ou seja, o financiamento da poltica habitacional implementada pelos governos militares estava baseado num mecanismo de poupana forada dos trabalhadores, contendo em si mesmo um antdoto contra a eventual presso inflacionria decorrente de um eventual aumento na demanda agregada provocado pela ampliao do crdito. Os resultados do modelo de proviso habitacional introduzido pelo BNH mostraram-se expressivos do ponto de vista quantitativo, impulsionando significativamente a produo de imveis no pas. Entretanto, sendo alimentado por recursos de natureza onerosa, e no por recursos oramentrios, a preservao do equilbrio atuarial do sistema exigiu que os produtos por ele financiados passassem a ser progressivamente direcionados a uma faixa de renda distinta daquela para a qual o programa supostamente havia sido concebido, o que confirmou a hiptese de Bolaffi de que ele no tinha como objetivo fundamental promover a universalizao do direito moradia, mas sim aquecer a economia nacional. Com a rpida recuperao econmica e a entrada do pas numa era de crescimento acelerado (o chamado milagre brasileiro), houve um redirecionamento dos recursos do BNH para o financiamento de produtos destinados ao pblico de classe mdia, de modo que a sistemtica de financiamento introduzida no apenas mostrou-se incapaz de viabilizar o acesso moradia adequada para as camadas de menor renda, como operou efeitos distributivos regressivos, direcionando uma poupana forada e remunerada a juros baixos imposta a todos os trabalhadores concesso de crdito em condies privilegiadas para setores de poder aquisitivo intermedirio. Nas palavras de Bolaffi:

Nos perodos de expanso econmica, como ocorreu antes da recesso 1964/67, a habitao popular, necessariamente subsidiada, ou pelo menos financiada, obviamente uma prioridade secundria porque toda a poupana disponvel, pblica ou privada, rapidamente drenada para os investimentos lucrativos. No Brasil, alis, a habitao popular jamais recebeu qualquer prioridade alm daquela que lhe pareciam dar os discursos

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eleitorais [...] Se isso no ocorreu precisamente porque, desde as suas origens, a necessidade de melhorar as condies habitacionais das populaes urbanas de baixa renda foi formulada como o falso problema que realmente . E somente porque se trata, do ponto de vista do sistema, de um falso problema, que, como veremos mais adiante, o BNH no s jamais tomou qualquer medida eficiente no sentido de organizar a indstria da construo civil e aumentar sua produtividade, como na realidade desempenhou funes totalmente alheias aos seus objetivos manifestos. (BOLAFFI: 1982, 49-50).

Se a frustrao dos objetivos do plano habitacional analisado por Bolaffi encontrase inserida no contexto de um projeto poltico indubitavelmente conservador, onde no se esperava que a universalizao do direito moradia fosse efetivamente uma prioridade, alguns fatores que o autor identifica como entraves ao alcance desse objetivo se repetem no PMCMV, ainda que este ltimo esteja muito mais comprometido com a habitao popular do que as polticas habitacionais do governo militar. Os entraves apontados por Bolaffi como verdadeiros problemas, centrados no efeito proibitivo que a renda fundiria exerce sobre a aquisio de terra urbanizada para fins de produo habitacional, vm sendo tocados apenas tangencialmente pela poltica habitacional do presente governo, reproduzindo-se um modelo de proviso de moradia popular em reas perifricas onde no se dispe do acesso aos atributos da vida urbana. De modo semelhante ao que ocorreu no governo militar, o discurso eleitoralmente conveniente do combate ao dficit habitacional veio a ser novamente empregado para conferir uma aparncia democrtica e includente a intervenes econmicas centradas em outras prioridades. Se o PMCMV trouxe inegveis avanos sociais, o modo como ele foi criado bastante revelador de seus verdadeiros objetivos. Formulado e implementado s pressas, o PMCMV foi introduzido como uma medida emergencial, passando por cima do processo de elaborao do Plano Nacional de Habitao (PLANHAB). Antes de qualquer finalidade social, esse programa foi um canal encontrado para se promover uma injeo substancial de recursos pblicos na economia brasileira. Como a experincia do BNH j havia demonstrado, num pas de significativas carncias habitacionais, a produo de moradia um caminho fcil e seguro para induzir o aquecimento da economia diante da ameaa de recesso, gerando empregos e no trazendo grandes riscos de alta nas taxas de inflao em virtude da elevao da demanda agregada. Se, no mbito do Programa Minha Casa Minha Vida, a questo da habitao popular no constituiu exatamente um falso problema, como no caso do BNH, mostrando-se uma
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preocupao efetiva de seus formuladores, importante ressalvar que um programa de produo de moradia popular de tais propores s veio a ser colocado em prtica pelo atual governo num contexto em que havia outros problemas econmicos em jogo, para os quais a dinamizao do setor de construo civil mostrava-se uma medida estratgica. Assim como no caso dos mecanismos regulatrios utilizados para submeter a propriedade urbana ao cumprimento de uma funo social, que buscam conter os abusos no exerccio deste direito, dos instrumentos de captao de mais valias urbanas, por meio dos quais se busca promover uma repartio mais equitativa dos nus e bnus dos processos de urbanizao, e da abertura de espaos de participao popular, que refletem os anseios de superao dos limites da democracia representativa, a institucionalizao de uma agenda positiva de poltica habitacional um dos fatores que expressam a existncia de uma dimenso distributiva e de resistncia segregao scio-espacial no direito urbanstico brasileiro. A proliferao de instituies e instrumentos de direito urbanstico com essa finalidade no se baseou apenas em reivindicaes de intelectuais crticos especializados no assunto, nem na criatividade de administradores progressistas. Ainda que esses fatores tenham contribudo positivamente nesse sentido, os avanos observados no referido campo normativo fundamentam-se em amplas e persistentes mobilizaes polticas de diversos setores da sociedade brasileira. Os desafios envolvidos na criao e, acima de tudo, na implementao desses instrumentos, tm uma componente de tcnica jurdico-legislativa. Entretanto, as barreiras existentes sua disseminao so fundamentalmente de natureza poltica. O papel que os discursos acadmicos podem exercer para contribuir com o aprofundamento dos avanos no campo legislativo no apenas o de idealizar novos mecanismos jurdicos de interveno na dinmica das cidades, nem o de denunciar o descumprimento da legislao existente e expressar indignao diante da percepo das diferenas existentes entre as disposies normativas e a realidade urbana. A principal contribuio que pode ser dada pelos acadmicos para o alcance dessa finalidade apontar os limites da referida legislao, bem como desvendar a dimenso funcional de instrumentos jurdicos aparentemente contrapostos aos interesses econmicos hegemnicos.

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A ao transformadora que os discursos tericos podem exercer no so imediatas. As leituras da realidade interferem no alcance das reivindicaes polticas e dos projetos de transformao social idealizados pelos diversos agentes que a integram, realizando seu potencial crtico fundamentalmente atravs das aes polticas que inspiram. O papel de um discurso terico comprometido com a transformao da realidade no simplesmente apontar caminhos, mas incitar a percepo da possibilidade de novos caminhos entre os diversos atores sociais. O primeiro passo para o cumprimento dessa tarefa desnaturalizar as categorias de pensamento do senso comum, desvendando a historicidade a elas subjacentes e, assim, abrindo espao para a ampliao do universo de possibilidades vislumbradas pelos agentes polticos. Ao longo desse item, propus-me a identificar os principais avanos polticos materializados na legislao urbanstica brasileira e a expor os seus limites. Busquei evidenciar como certos instrumentos urbansticos, amplamente identificados como expresses jurdicas de concepes democratizantes de cidade, exercem um papel ambivalente, contribuindo para promover a incluso social e conter a segregao scioespacial, mas apenas at o limite em que as transformaes nesse sentido mostrem-se convenientes ao alcance de uma trajetria balanceada de acumulao do capital. No prximo item, passo a abordar o advento de novas formas contratuais e mecanismos de articulao entre entidades pblicas e privadas no direito urbanstico brasileiro, buscando evidenciar o papel exercido por esse campo normativo na ampliao do horizonte de oportunidades econmicas decorrentes das atividades associadas produo do espao urbano. No item 2.2.1, tratarei dos instrumentos de conexo entre o setor imobilirio e o mercado de capitais. No item 2.2.2, abordarei algumas modalidades de parceria pblico-privado aplicveis aos processos de urbanizao previstas no ordenamento jurdico brasileiro.

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2.2. A tecnologia jurdico-institucional da acumulao urbana

2.2.1. O aperfeioamento dos mecanismos de conexo entre o mercado de capitais e as cidades

A circulao do capital financeiro no solo urbano e no ambiente construdo um processo que demanda a existncia de um arcabouo normativo e institucional de elevado nvel de complexidade, no se materializando em qualquer lugar. Muitas das transformaes observadas na legislao urbanstica brasileira ao longo dos ltimos anos dizem respeito implementao de condies regulatrias para a viabilizao desse tipo de operao econmica, destacando-se como acontecimento mais significativo desse processo a criao do Sistema Financeiro Imobilirio (SFI), no ano de 199771. A conexo entre o mercado de capitais e o setor imobilirio ainda incipiente no pas, o que pode ser exemplificado pela baixa porcentagem do produto interno bruto (PIB) brasileiro que a oferta agregada de crdito imobilirio representa em comparao com o montante alcanado pelo mesmo indicador econmico em outros pases como, por exemplo, os Estados Unidos da Amrica. Entretanto, mesmo que a magnitude da somatria de emprstimos vinculados compra e produo de imveis no Brasil ainda seja baixa, essas operaes encontram-se em franca expanso, o que se deve, ao menos em parte, s inovaes introduzidas no campo legislativo72. O advento do SFI representou a incorporao ao ordenamento jurdico brasileiro de modalidades contratuais, agentes econmicos e formas de proteo ao crdito caractersticas dos mercados imobilirios onde a conexo desse setor econmico com o mercado de capitais j um fenmeno antigo e consolidado. A implementao desse padro regulatrio no setor imobilirio no um processo que tenha ocorrido
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O Sistema Financeiro Imobilirio foi introduzido pela Lei n. 9514, de 20 de novembro de 1997. Para uma anlise da montagem do SFI, ver Royer, Luciana. Financeirizao da poltica habitacional: limites e perspectivas. Tese (Doutorado) Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da Universidade de So Paulo. So Paulo, 2009. O estudo realizado pela autora mostra claramente essa tendncia. Cabe observar que sua pesquisa foi concluda no momento em que o Programa Minha Casa Minha Vida ainda estava sendo lanado. Aps a criao desse programa, a expanso do crdito imobilirio passou a ocorrer de modo ainda mais acelerado.

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exclusivamente no Brasil, observando-se processos semelhantes em diversos pases a partir dos anos noventa. Essas inovaes legislativas decorrem de diretrizes veiculadas por organismos internacionais como o Banco Mundial e o Fundo Monetrio Internacional (FMI), caracterizando-se no apenas como frmulas para se promover a dinamizao do setor imobilirio em pases perifricos, mas como fundamentos para o desenvolvimento do sistema financeiro e a consolidao de instituies de mercado nessas economias. A difuso de tais modelos representou uma componente importante do receiturio econmico neoliberal, inserindo-se numa estratgia de integrao das referidas economias aos fluxos financeiros internacionais por meio de operaes de securitizao do crdito imobilirio. Em muitas das economias capitalistas avanadas, o crdito imobilirio est associado a uma parcela significativa das transaes realizadas no mercado de capitais, havendo contribudo para impulsionar a diversificao de contratos e de instituies atuantes no setor financeiro. Diante da observao da trajetria econmica desses pases, os defensores dos ajustes macroeconmicos prescritos pelas instituies financeiras internacionais nas ltimas dcadas do sculo XX passam a recomendar a implementao de mecanismos de conexo entre o mercado de capitais e o setor imobilirio nos pases perifricos como um passo importante para o seu desenvolvimento73. A existncia de formas contratuais ligando o setor financeiro aos bens imveis no um fenmeno novo na economia mundial. A existncia de instrumentos jurdicos conectando essas duas esferas, como hipotecas e outros ttulos primrios associados ao financiamento imobilirio, no se iniciou no contexto dos ajustes macroeconmicos dos anos noventa, existindo h muito mais tempo. No entanto, pode-se observar uma significativa sofisticao desses instrumentos em tal contexto, com a difuso de processos como a securitizao de hipotecas e de outras modalidades de crdito imobilirio em diversos pases. Nesse perodo, houve um esforo articulado de instituies financeiras e
Nesse sentido, ver: Carneiro, Dionsio Dias; Goldfajn, Ilan. A Securitizao de Hipotecas no Brasil. Texto para discusso n426. Rio de Janeiro: Departamento de Economia da Pontifcia Universidade Catlica, jun 2000; Chiquier, Loc, HASSLER, Olivier; Lea, Michael. Mortgage Securities in Emerging Markets. World Bank Policy Research Working Paper, n. 3370, ago. 2004. Disponvel em: <http://ssrn.com/abstract=625247>; Van Order, Robert. Public Policy and Secondary Mortgage Markets. Curso Housing Finance in Emerging Markets: Policy and Regulatory Challenges, Washington: Banco Mundial, 10-13, 2003; WORLD BANK. Building Institutions for Markets. Nova York: Oxford University Press, 2002.
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agncias internacionais no sentido da difuso de condies regulatrias para a acelerao do processo de transformao da propriedade fundiria em capital fictcio em escala mundial. Em linhas gerais, o processo de securitizao consiste na emisso de ttulos financeiros lastreados em hipotecas e outras modalidades de venda financiada de imveis, como a propriedade fiduciria. Esses ttulos so conhecidos como derivativos, ou como ativos do mercado secundrio, pelo fato de serem derivados de outros ativos74. No caso da securitizao de crditos imobilirios, a remunerao e o resgate dos ttulos derivados baseiam-se no cumprimento de obrigaes estabelecidas em ttulos primrios. Essa operao pode ser comparada venda ou aluguel da totalidade ou de fraes ideais de uma dvida decorrente da abertura de uma linha de crdito para a aquisio de um bem imvel. O ttulo primrio originado a partir da concesso de um emprstimo a um muturio, cujo interesse fundamentalmente parcelar a compra do imvel. Este responsabiliza-se pela restituio do valor emprestado, acrescido da taxa de juros estipulada, ao final de um determinado lapso de tempo, conforme as condies previstas no contrato em questo. A relao contratual estabelecida entre o agente que concede o emprstimo e o seu tomador pode ser securitizada, emitindo-se um lote de ttulos, que representam fraes ideais dessa dvida. Estes, por sua vez, podem ser vendidos a terceiros, que passam a ser credores do credor inicial. O emissor dos ttulos, ou algum agente encarregado de gerenciar os fluxos financeiros da cadeia de obrigaes constituda, assume a responsabilidade de repassar aos compradores dos referidos ativos financeiros os valores recebidos do tomador final do emprstimo, ficando numa posio intermediria entre o credor final e o devedor final. Esse mecanismo possibilita a formao de complexas cadeias de crdito imobilirio. Os motivos que explicam o surgimento de mercados secundrios no mbito do financiamento imobilirio no so nada intuitivos. preciso olhar para as condies a que
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O termo securitizao provm da expresso inglesa security, que pode ser traduzida como ttulo financeiro, ou como valor mobilirio. Securitizar uma dvida significa emitir ttulos cuja remunerao e o resgate baseiam-se no cumprimento das obrigaes expressas no ttulo primrio. A Lei 9514/97 define a securitizao imobiliria nos seguintes termos: Art. 8 A securitizao de crditos imobilirios a operao pela qual tais crditos so expressamente vinculados emisso de uma srie de ttulos de crdito, mediante Termo de Securitizao de Crditos, lavrado por uma companhia securitizadora, do qual constaro os seguintes elementos: I - a identificao do devedor e o valor nominal de cada crdito que lastreie a emisso, com a individuao do imvel a que esteja vinculado e a indicao do Cartrio de Registro de Imveis em que esteja registrado e respectiva matrcula, bem como a indicao do ato pelo qual o crdito foi cedido; II - a identificao dos ttulos emitidos; III - a constituio de outras garantias de resgate dos ttulos da srie emitida, se for o caso.

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esto submetidos os diferentes agentes atuantes nesse segmento econmico para que se compreenda como a securitizao de crditos imobilirios surgiu e difundiu-se como uma prtica econmica recorrente, particularmente nas economias capitalistas avanadas. Tomemos como exemplo uma incorporadora imobiliria convencional. Esse agente econmico dispe de um capital de giro moderado. Sua especialidade conceber um empreendimento imobilirio, articular os agentes necessrios para a sua produo e comercializao e, em seguida, lan-lo no mercado. Esse agente no dispe do volume de capital necessrio para abrir linhas de crdito para os compradores finais do imvel em questo. No entanto, a possibilidade de compra a prazo um requisito fundamental para acelerar a venda das unidades lanadas e reduzir o tempo de giro do investimento. Recorrese, ento, a uma instituio financeira para desempenhar essa funo. Suponhamos que essa instituio seja uma sociedade de crdito imobilirio de mdio porte, com atuao focada numa determinada regio geogrfica, dispondo de razovel nvel conhecimento sobre a dinmica do mercado local. Este agente econmico dispe de um montante de capital apenas moderado, deparando-se com dificuldades para seguir ampliando o volume de suas operaes. Embora as taxas de juros praticadas nos contratos de financiamento por ela geridos no sejam altas, a taxa de inadimplncia baixa, o que faz com que administrao de sua carteira de emprstimos no apresente grandes problemas. Ainda que a lucratividade desta empresa no seja das mais elevadas, suas operaes proporcionam um saldo financeiro positivo, alm de gozar de um nvel razovel de segurana. No entanto, ela no pode expandir suas atividades no ritmo que gostaria, uma vez que o montante de capital de que dispe no suficiente para isso. Ainda que os emprstimos por ela concedidos estejam sendo pagos pelos respectivos tomadores e suas operaes sejam lucrativas, essa instituio financeira hipottica ter que esperar um tempo considervel para que disponha do montante de recursos necessrios para abrir novas linhas de financiamento se tais condies forem mantidas. No entanto, se ela pudesse vender para terceiros uma parcela de seus crditos, poderia acelerar o ritmo de concesso de novos emprstimos, concentrando-se naquilo que melhor sabe fazer, que a avaliao das condies de solvncia dos potenciais tomadores de crdito na regio em que atua. Mas quem teria interesse em tornar-se credor de dvidas que, embora sejam pagas conforme as condies previstas nos respectivos contratos, apresentem uma rentabilidade
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apenas moderada e demandem longos perodos de amortizao? aqui que entram em cena alguns atores chave dos processos de securitizao imobiliria: as seguradoras e os investidores institucionais. Esses agentes movimentam um volume expressivo de capital. Eles tm condies de esperar longos perodos para recuperar os valores investidos. Precisam alocar uma parcela considervel de sua carteira de investimentos em aplicaes de baixo risco, ainda que no sejam as alternativas de maior rentabilidade. Para esses investidores, a compra de ttulos lastreados em operaes de crdito imobilirio revela-se uma opo conveniente. Mas para que as necessidades desses agentes sejam atendidas, ainda h algumas condies a serem preenchidas. O que desperta o seu interesse pelos ttulos derivados das operaes de financiamento de imveis o baixo risco envolvido nessa modalidade de investimento. H alguns fatores que podem contribuir para que o risco desses ttulos seja efetivamente reduzido. Eis que surge o espao para atuao de outro agente econmico na montagem dessas cadeias, o agente securitizador. A atividade desse agente intermedirio consiste fundamentalmente em reunir um conjunto de operaes de crdito imobilirio em pacotes e emitir ttulos a eles associados. Nessa operao, h uma srie de medidas que podem contribuir para a reduo do risco dos ttulos originados, como a diversificao do perfil e da base geogrfica das operaes de financiamento securitizadas. O Quadro 1 ilustra como funciona a cadeia de securitizao imobiliria.

QUADRO 1 Estrutura bsica de uma operao de securitizao imobiliria.

Fonte: Vedrossi, 2002.

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Os defensores da criao destes mercados apresentam uma srie de argumentos para justificar a sua convenincia. Um deles que a securitizao de ativos de base imobiliria possibilitaria uma maior distribuio de papis e atribuies entre os diversos agentes integrantes dessa cadeia produtiva, proporcionando a elevao do grau de especializao dos referidos agentes e, assim, contribuindo para a obteno de ganhos de eficincia. Outro argumento alegado com freqncia que, ao possibilitar a pulverizao do risco de emprstimos concedidos para a aquisio de imveis, os processos de securitizao facilitariam o angariamento de recursos para o financiamento da produo nesse setor, o que contribuiria para o barateamento dos custos da habitao. Na viso dos seus defensores, a securitizao no contribuiria apenas para dinamizar o setor imobilirio, favorecendo tambm o desenvolvimento do mercado de capitais. Ao possibilitar que os imveis figurem como garantias de intrincadas cadeias de crdito, a proliferao dessas operaes contribuiria para o alcance de maior estabilidade e segurana no setor financeiro, ancorando investimentos num ativo slido como a propriedade imobiliria. Haveria, assim, uma relao simbitica entre esses dois setores. Nas palavras do economista Robert Van Order:

Muitos pases no dispem atualmente de caminhos efetivos para conectar o mercado de hipotecas com o mercado de capitais. Os mercados secundrios so uma forma de acessar os mercados de capital internacionais, particularmente para emprstimos de longo prazo. Isto pode ser uma contribuio significativa para pases em desenvolvimento. Um dos fatores que tm caracterizado os colapsos financeiros, como o que ocorreu na sia no final dos anos noventa, tm sido a dependncia de emprstimos internacionais de curto prazo, que podem ser cortados rapidamente se houver uma perda de confiana no(s) pas(es) em questo [...] A habitao , potencialmente, uma excelente garantia, e pode ser esperada como um caminho para se obter mais emprstimos estrangeiros de longo prazo, reduzindo a dependncia de emprstimos de curto prazo, se realmente puder ser uma garantia efetiva. 75 (traduo livre).

Many countries do not currently have effective ways of linking mortgage markets with capital markets. Secondary markets are a way of tapping international capital markets, particularly for long-term loans. This can be a significant contribution to developing countries. One of the things that has characterized financial breakdowns, like the one in Asia in the late 1990s, has been reliance on short term international borrowing, which can be cut off rapidly if there is a loss of confidence in the country(s) in question. [...] Housing is potentially very good collateral and can be expected to be a way of getting more long-term foreign money, decreasing the dependence on hot money, if it really can be effective collateral. (VAN ORDER: 2003, 29).

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A condio apontada pelo autor para que a habitao funcione efetivamente como um mecanismo de alavancagem de investimentos externos resume, em boa medida, o desafio enfrentando por aqueles que se empenham em estruturar tais mercados onde eles ainda no tm uma trajetria consolidada. Para que os ttulos lastreados em hipotecas circulem efetivamente na esfera financeira como ativos econmicos lquidos, preciso no apenas que uma srie de elos intermedirios que conectam aquele que investe no mercado secundrio quele que toma um financiamento habitacional existam e funcionem, mas que este ltimo tenha seu imvel executado em caso de inadimplncia. Caso haja barreiras jurdicas execuo desses imveis, eles deixariam de figurar como garantias de ltima instncia dos ttulos originados a partir dos contratos de financiamento imobilirio, levando perda de interesse por este tipo de investimento. H diversos obstculos para que se coloque uma cadeia financeira de tal complexidade em marcha, sendo muitos deles de ordem jurdica. Os desafios comeam pela inexistncia de formas contratuais especficas necessrias realizao das transaes envolvidas nesse mercado, passando pela ausncia de instituies capazes de regular e de conferir um mnimo de estabilidade ao seu funcionamento, chegando questo da segurana jurdica de que os devedores de ltima instncia sero efetivamente executados caso no cumpram suas obrigaes. As condies regulatrias para a introduo das atividades de securitizao de ttulos lastreados em imveis no Brasil foram estabelecidas com a promulgao da Lei n. 9514, de 20 de novembro de 1997. Entre as principais inovaes trazidas por essa norma, pode-se mencionar a criao de novos agentes econmicos, como as companhias securitizadoras e os agentes fiducirios, a previso de novas formas contratuais, como os certificados de recebveis imobilirios (CRI), assim como a introduo de uma importante mudana num aspecto do direito civil brasileiro, que passou a admitir a alienao fiduciria de bens imveis, possibilidade inexistente antes da promulgao da referida lei. O SFI foi aperfeioado pela Lei n. 10.931, de 2 de agosto de 2004, que introduziu novos ttulos no mercado de securitizao imobiliria no pas. Essa lei criou as letras de crdito imobilirio (LCI) e as cdulas de crdito imobilirio (CCI), diversificando as opes de investimento existentes nesse mercado. Alm disso, essa lei introduziu o instituto do patrimnio de afetao, que possibilitou a separao dos ativos econmicos
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vinculados a um empreendimento imobilirio especfico do patrimnio da sociedade responsvel por sua execuo, o que contribuiu para aumentar a segurana jurdica de compradores e financiadores. Um aspecto bastante significativo trazido pela Lei n. 9514/07, concretizando uma antiga reivindicao dos agentes interessados na constituio de um mercado para a securitizao imobiliria no pas, foi autorizar a alienao fiduciria de bem imvel. A introduo desta modalidade de alienao no ordenamento jurdico brasileiro contribuiu para que o requisito mencionado por Van Order fosse preenchido, permitindo que os imveis oferecidos como lastro dos ttulos emitidos pelas companhias securitizadoras e demais instituies integrantes do SFI pudessem efetivamente funcionar como garantias, sendo passveis de execuo no caso de inadimplncia do tomador de crdito. Essa alterao legislativa possibilitou que a vedao execuo do imvel de residncia familiar fosse contornada atravs dos contratos de alienao fiduciria, uma vez que, nesse tipo de transao, a propriedade s se transfere ao patrimnio do comprador aps a liquidao dos dbitos. Dessa forma, em caso de inadimplncia, o credor da operao pode recuperar o imvel, uma vez que permanece como seu proprietrio fiducirio at o momento da liquidao das obrigaes do fiduciante, no se configurando a hiptese de impenhorabilidade do bem imvel de residncia familiar do devedor. Para reaver o imvel, o fiducirio deve apenas restituir ao fiduciante os valores que j foram quitados, dispondo da faculdade de retomar o bem em questo mediante o cumprimento dessa obrigao. Esse conjunto de inovaes introduzidas no setor imobilirio brasileiro forneceulhe os requisitos necessrios para se tornar uma opo de investimento atraente para grandes instituies financeiras. Dispondo de formas contratuais que permitem a conexo dos ativos imobilirios nacionais com o mercado internacional de capitais, de instituies que viabilizam a operacionalizao de complexas cadeias de crdito e da possibilidade de se oferecer bens imveis como garantias efetivamente executveis, o padro regulatrio introduzido no setor imobilirio brasileiro ao longo dos ltimos anos rene as condies necessrias para que ele figure como um escoadouro atraente para as massas de capital financeiro em busca de valorizao. O esforo de abertura dessas novas oportunidades de investimento no final do sculo XX no um fenmeno fortuito, atendendo a demandas surgidas em virtude da
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adoo do receiturio econmico neoliberal. Diante da significativa expanso das massas de capital privado observada nesse contexto, fenmeno impulsionado, entre outros fatores, pelo desmantelamento das redes de seguridade social do perodo ps-guerra, e a correlata proliferao dos fundos de previdncia privada, configurou-se uma situao de avidez por aplicaes de longo prazo que proporcionassem um nvel razovel de segurana aos investidores, o que pode ser apontado como um dos principais fatores a impulsionar a proliferao dos ttulos lastreados em imveis. Alm dos fundos de penso, a expanso do mercado de capitais privados em geral intensificou a procura por esses ttulos, uma vez que as grandes instituies financeiras reconhecem nesse tipo de aplicao uma modalidade segura de investimento, conferindo-lhes um espao crescente na composio de suas carteiras. Diante da crescente imbricao entre as finanas privadas e as atividades de produo imobiliria, a estabilizao dos riscos envolvidos nos investimentos associados aos processos de urbanizao torna-se uma preocupao poltica e terica de primeira ordem. Face a esse desafio, o Estado entre novamente em cena. Ainda que fortemente censurado nas formulaes tericas de inspirao neoliberal, nas experincias concretas de urbanizao empreendidas nesse perodo o Estado novamente requisitado, passando a figurar como parceiro dos investidores privados em diversos projetos urbanos. Nesse cenrio, proliferam-se as chamadas parcerias pblico-privado. Esses mecanismos de associao entre o poder pblico e a iniciativa privada assumem diversas formas. Entre as modalidades de parceria pblico-privado empregadas na promoo de intervenes urbansticas no Brasil, as operaes urbanas so as que apresentam uma trajetria mais consolidada. Entretanto, com a generalizao dos processos de revitalizao de centros supostamente degradados, vm surgindo novos tipos de coalizo entre o poder pblico e a iniciativa privada, como as concesses urbansticas. No prximo item, analisarei essas duas modalidades de articulao entre agentes privados e o Estado.

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2.2.2. Parcerias pblico-privado: as frmulas mgicas do desenvolvimento urbano

As parcerias pblico-privado constituem uma das grandes vedetes dos programas de desenvolvimento concebidos no contexto de hegemonia do pensamento econmico neoliberal. Atingindo diversos setores da economia, essas modalidades de articulao entre instituies pblicas e agentes privados passam a ocupar um espao crescente no debate terico e na agenda de governos no referido contexto, ganhando espao nos manuais de boas prticas administrativas de agncias internacionais e tornando-se um tema relevante no mbito de diversas especialidades acadmicas. As parcerias pblico-privado vm sendo adotadas como padro regulatrio num extenso arco de atividades econmicas que envolvem a participao do Estado, incluindo desde polticas de incentivo cultura, passando por grandes obras de infra-estrutura, at projetos abrangentes de interveno no espao urbano. No Brasil, as principais formas de uso desse tipo de mecanismo na produo do espao so as operaes urbanas. Entretanto, o rol de instrumentos regulatrios empregados com essa finalidade vem sendo ampliado, observando-se o surgimento de novos tipos de parceria, como as concesses urbansticas. O pano de fundo da proliferao desses instrumentos regulatrios o diagnstico da deteriorao da capacidade de financiamento do setor pblico e a difuso da crena na superioridade do mercado enquanto expediente de racionalizao da alocao de recursos na economia. Com a implementao da agenda liberalizante no final do sculo XX, colocase em andamento um processo de transferncia para a iniciativa privada de um nmero crescente de atribuies anteriormente desempenhadas pelo Estado. No entanto, diante da constatao da ocorrncia de eventuais desequilbrios em mercados desregulados, bem como da existncia de demandas sociais que no so atendidas por livre iniciativa agentes privados, o dogma da desestatizao relativizado, reconhecendo-se a necessidade de alguma interveno estatal para que as instabilidades econmicas e os problemas sociais possam ser mantidos em patamares controlveis. Porm, o reconhecimento das imperfeies do mercado no referido contexto no se traduz numa carta branca para que se introduzam mecanismos de regulao estatal de modo irrestrito. O padro regulatrio admitido sob o neoliberalismo assume como
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premissa fundamental a crena de que a ampliao da esfera de incidncia das leis do mercado proporciona ganhos de eficincia, conduzindo maximizao da utilidade agregada. Nesse contexto ideolgico, a interveno do Estado no deve impedir que a mo invisvel cumpra o seu papel racionalizador, devendo ser exercida apenas quando estritamente necessrio e dentro dos parmetros de uma economia de mercado, respeitando suas instituies fundamentais e suas tendncias naturais. Uma imagem a que a literatura econmica recorre com freqncia para ilustrar a transformao nos padres regulatrios almejadas no contexto de ascenso do neoliberalismo a metfora do porrete e da cenoura. No perodo desenvolvimentista de inspirao keynesiana, a lgica da interveno do Estado era centrada na rigidez e no controle, buscando-se dirigir o comportamento dos agentes privados e punindo-se as prticas tidas como avessas aos interesses da sociedade, sendo tais instrumentos regulatrios associados figura do porrete. No novo modelo, busca-se relativizar a rigidez do perodo anterior, introduzindo-se mecanismos de interveno que seguem a lgica do incentivo, premiando os comportamentos tidos como benficos ao invs de punir as prticas indesejveis. Esses mecanismos que operam pela induo do comportamento dos agentes do mercado so associados figura da cenoura. A emergncia desse novo paradigma regulatrio marcada pela busca de dosagem na aplicao de instrumentos de comando e controle e de mecanismos de induo do comportamento dos agentes privados. As parcerias pblico-privado surgem nesse contexto como manifestaes paradigmticas desse novo padro regulatrio. Empregadas na execuo de projetos governamentais, esses arranjos regulatrios caracterizam-se, segundo seus defensores, como formas de canalizar os capitais privados para o financiamento de obras e empreendimentos que atendam aos anseios da sociedade. Entretanto, cabe observar que a condio para que as parcerias sejam concretizadas que os projetos que elas envolvem atendam aos interesses que movem os potenciais parceiros privados: a realizao de negcios lucrativos. Com muita freqncia, busca-se implementar essas parcerias em empreendimentos de grande porte, onde as incertezas, os riscos envolvidos e os perodos excessivamente longos de amortizao do capital deixam os potenciais investidores privados reticentes, ainda que haja expectativas razoveis de que o negcio seja lucrativo. Nesses casos, a
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entrada do Estado como parceiro atua como elemento fundamental para transmitir confiana aos agentes privados e viabilizar a empreitada em questo. O Estado assume, com freqncia, grande parte dos riscos envolvidos nos referidos projetos, arcando com os investimentos iniciais para sinalizar aos potenciais investidores privados que o empreendimento em voga pode prosperar. Como a administrao pblica tem condies de esperar perodos mais longos que os agentes privados para obter retornos, alm de dispor de mecanismos como a tributao e os instrumentos de captao das mais valias urbanas para se ressarcir dos investimentos imobilizados no espao urbano, sua participao nesses projetos fundamental, possibilitando a transposio de barreiras que dificilmente seriam superadas por agentes privados agindo isoladamente. Nos grandes projetos de interveno no espao urbano, formas recorrentes de participao do Estado so as grandes obras de modernizao da infra-estrutura e a construo de equipamentos culturais, modalidades de investimento cujos retornos econmicos se do no longo prazo e, em diversas situaes, de maneira indireta, por meio da incidncia de tributos sobre reas em processo de valorizao. Com freqncia, os investimentos pblicos fornecem a energia de ativao para os projetos de interveno urbanstica, possibilitando a superao dos obstculos para que uma determinada rea se torne objeto de interesse dos capitais privados e ingresse nos seus circuitos de valorizao. Os parceiros privados, por sua vez, engajam-se primordialmente em atividades que proporcionem retornos financeiros mais rpidos e certos, podendo assumir papis mais pr-ativos na transformao do espao urbano se as perspectivas de rentabilidade mostrarem-se mais seguras. A formao dessas alianas possibilita a somatria de esforos entre agentes com diferentes potencialidades, possibilitando a ampliao da escala e a reduo do tempo necessrio concretizao de projetos de interveno no espao urbano. As parcerias pblico-privado fundamentam-se numa estratgia discursiva bastante sofisticada. Prevendo com freqncia a realizao de projetos com finalidade social, como a urbanizao de favelas e a produo de moradia popular, essas parcerias so apresentadas como formas de interveno que beneficiariam a cidade como um todo, valendo-se de uma retrica centrada no pluralismo e na ausncia de conflitos.

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Do ponto de vista dos investidores e empreendedores privados, essas coalizes proporcionariam maior estabilidade e segurana aos seus negcios, mostrando-se uma prtica desejvel. Do ponto de vista dos gestores pblicos, a associao com os parceiros privados proporcionaria um aumento do montante de capital disponvel para financiar os processos de urbanizao, contribuindo para a viabilizao de programas de governo e a concretizao das metas e objetivos neles traados. Do ponto de vista dos cidados em geral, as parcerias pblico-privado representariam a adoo de modelos de gesto mais abertos participao da sociedade civil, bem como a adequao das prticas administrativas nova conjuntura econmica, contribuindo para promover o desenvolvimento da cidade. Como que num passe de mgica, as parcerias pblico-privado proporcionariam a superao de diversas barreiras ao mesmo tempo, solucionando problemas de financiamento dos projetos urbanos, abrindo oportunidades seguras e atraentes para os investidores privados, viabilizando projetos que atendam finalidades de cunho social, oferecendo uma alternativa s prticas de gesto de carter burocrtico e centralizado, supostamente atendendo aos anseios e interesses de todos os setores da populao. Por trs do pluralismo e da coeso transmitidos nos discursos das coalizes de desenvolvimento urbano, entretanto, escondem-se alguns aspectos conflituosos e interesses no to universais como se supe. Um primeiro ponto a ser observado o modo como se d a apropriao do fundo pblico nessas parcerias. Se, no plano do discurso, alega-se a repartio dos nus e bnus das referidas parcerias entre o governo e a iniciativa privada, essa diviso nem sempre feita de modo to equilibrado nas experincias concretas. Em muitos casos, as entidades governamentais que integram a parceria assumem a maior parte dos riscos nela envolvidos, suportando os prejuzos ocasionados por projetos mal sucedidos. Nos exemplos de sucesso, porm, os lucros so majoritariamente apropriados pelos parceiros privados, de modo que, com muita freqncia, os recursos governamentais investidos nos projetos em questo no retornam ao fundo pblico, sendo indiretamente transferidos esfera patrimonial dos scios privados atravs da valorizao fundiria. Outro aspecto central dessas parcerias que se busca camuflar a drenagem do fundo pblico para o financiamento de intervenes urbanas que, com frequncia, resultam
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na intensificao das disparidades scio-espaciais. Para associar-se com agentes privados na promoo de programas de urbanizao, uma entidade governamental no dispe de outra alternativa que no a de se dedicar concepo de empreendimentos que atendam s necessidades de seus potenciais parceiros. Os empreendimentos propostos precisam no apenas oferecer perspectivas de lucratividade, como proporcionar taxas de retorno comparveis s taxas mdias de lucro da economia, caso contrrio, no despertaro interesse entre os possveis investidores. Em se tratando de negcios que envolvam a imobilizao de capital no espao urbano, uma das condies estabelecidas para que sejam bem sucedidos a verificao de uma tendncia de valorizao da rea em questo, o que limita consideravelmente o universo geogrfico onde as parcerias pblico-privado podem se concretizar. Afirmar que os negcios lucrativos com a produo do espao urbano esto restritos aos lugares com perspectivas de valorizao no equivale a dizer que eles estejam limitados aos lugares j valorizados. Conforme j foi dito anteriormente, a periferia um vasto campo de oportunidades para a reproduo do capital. O que est sendo afirmado que esses negcios precisam necessariamente ser realizados em lugares onde se verifique uma tendncia de oscilao ascendente do valor dos imveis, o que tambm pode ocorrer em reas pobres da cidade. O ponto crtico que busco evidenciar que a necessidade que a parceria impe ao Estado de se engajar em empreendimentos que ofeream perspectivas de valorizao anula completamente as possibilidades de se direcionar o fundo pblico para o custeio de polticas de desenvolvimento territorial de cunho distributivo. Nesse novo ambiente regulatrio, perde-se a possibilidade de se empregar os recursos governamentais de modo a contrabalanar as tendncias de valorizao observadas no mercado imobilirio. Com a consolidao das parcerias pblico-privado como modelo de gesto, no h como alocar o fundo pblico em polticas centradas na promoo do equilbrio scio-espacial, uma vez que a lgica subjacente a essas articulaes societrias impede que os projetos sejam realizados em reas onde se verifique uma tendncia de baixa no valor da propriedade fundiria, para onde iriam prioritariamente os recursos pblicos caso a reduo das disparidades scio-espaciais fosse o objetivo primordial da poltica urbana.

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Ao contribuir com a intensificao das tendncias de valorizao fundiria, a interveno estatal, ao invs de agir como um fator de distribuio de riquezas, converte-se num expediente de estmulo segregao scio-espacial. Com freqncia, as intervenes promovidas nas cidades provocam espirais de elevao do preo da terra e dos imveis em pores especficas do tecido urbano, tornando o seu custo proibitivo e, assim, privando diversos setores da sociedade do acesso aos lugares em questo. Vale mencionar que a excluso scio-espacial no apenas uma conseqncia imprevista das intervenes urbanas que buscam promover a valorizao fundiria. Antes de ser um efeito colateral indesejvel provocado por essas polticas, ela um meio para se alcanar a valorizao. A elevao no preo da terra um fenmeno diretamente associado ao atributo da exclusividade, ou seja, possibilidade de reservar uma poro do espao fruio de poucos. A expulso populacional em bairros que passam por programas de revitalizao, portanto, no tem nada de acidental. Pelo contrrio, ela muitas vezes o objetivo fundamental desses projetos, ainda que, devido s dificuldades envolvidas na sua viabilizao poltica, isso nunca seja dito abertamente por seus idealizadores. As operaes urbanas so modalidades de parceria pblico-privado que ilustram bem os fenmenos abordados nos pargrafos anteriores. Previstas entre os instrumentos do Estatuto da Cidade, esse mecanismo de interveno vem ganhando espao crescente nas prticas de planejamento urbano no pas, sendo empregado com freqncia cada vez maior nas cidades brasileiras. As operaes urbanas consistem em programas de interveno em reas especficas da cidade, com permetro delimitado pela legislao municipal. Em linhas gerais, elaborase um plano de melhoria da infra-estrutura no interior do referido permetro e um cronograma para a sua implementao, permitindo-se o adensamento construtivo nas reas compreendidas pela operao. Em tese, o custeio das obras realizado com base nos recursos arrecadados atravs da venda de ttulos que possibilitam ao proprietrio de um terreno localizado no interior da operao urbana construir alm dos coeficientes de aproveitamento estabelecidos pelas normas bsicas de zoneamento, os CEPACs. Esses ttulos, por sua vez, podem ser negociados como valores mobilirios convencionais, convertendo-se numa modalidade de aplicao financeira que assume uma funo

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econmica autnoma em relao s atividades de construo civil, ainda que seu valor reflita a demanda por eles nesse segmento produtivo. Os valores arrecadados com a venda dos CEPACs so destinados a um fundo especfico, vinculado ao custeio dos projetos que integram a operao urbana. Esse fundo administrado por um grupo gestor, composto por membros do governo, representantes da iniciativa privada e entidades da sociedade civil representativas de segmentos sociais com interesse na rea da operao, como movimentos de moradia, associaes de bairro, entre outros, incorporando as concepes de gesto participativa. Entre o discurso e a prtica das operaes urbanas, entretanto, h uma distncia considervel. Um primeiro aspecto a ser examinado com cautela por quem analisa uma operao urbana a suposio de que o financiamento da infra-estrutura adicional requerida para suportar a presso provocada pelo adensamento que tais projetos acarretam obtido integralmente atravs da venda de CEPACs. Ocorre com freqncia o comprometimento indireto de recursos oramentrios para viabilizar as operaes urbanas, sem que tais investimentos sejam computados como despesas integrantes de seus custos. Um mecanismo recorrente de absoro de recursos oramentrios pelas operaes urbanas so os investimentos feitos em reas contguas ao seu permetro, quase que invariavelmente afetadas pelo crescimento da demanda por infra-estrutura e servios pblicos que este tipo de interveno provoca. Outra manifestao desse fenmeno a realizao de projetos no previstos no cronograma de obras da operao urbana em seu permetro com recursos do oramento geral. Esses investimentos acabam beneficiando os proprietrios de imveis localizados em seu interior, sem que para isso estes tenham tido que adquirir CEPACs, transmitindo-se uma falsa impresso de auto-suficincia financeira desses programas. Este instrumento regulatrio combina, de forma bastante sutil, a possibilidade de socializao dos custos dos processos de urbanizao com a apropriao privada dos lucros deles decorrentes. Os recursos arrecadados pelo poder pblico com a venda de CEPACs, diferentemente dos recursos oramentrios convencionais, no podem atravessar as fronteiras da operao urbana, ficando necessariamente retidos no interior do seu permetro.

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Entretanto, a recproca no verdadeira. A delimitao do permetro da operao urbana funciona como uma parede osmtica, permitindo que os recursos ordinrios do oramento municipal entrem na rea da operao, mas impedindo que os recursos arrecadados com a venda de CEPACs se dissipem para outras reas da cidade. Se, no plano do discurso, as operaes urbanas prestam-se a desonerar o poder pblico, transferindo para a iniciativa privada o nus financeiro do processo de urbanizao, na prtica, vemos freqentemente estes mecanismos se converterem em expedientes de subsdio especulao imobiliria, produzindo efeitos econmicos altamente regressivos76. Outro instrumento de direito urbanstico que veio a diversificar as formas de articulao entre o poder pblico e a iniciativa privada na produo do espao urbano a concesso urbanstica. Restrito a uma experincia na cidade de So Paulo ainda em estgio de formulao 77 , esse instrumento urbanstico elevou o processo de mercantilizao da cidade a um novo patamar. Tal qual uma rodovia, uma linha de transmisso ou um servio de coleta de lixo, a construo e o gerenciamento de parcelas da cidade tornam-se objetos de contratos de concesso. Com o advento desse instrumento urbanstico, o poder pblico passa a dispor da possibilidade de conceder iniciativa privada a produo de fragmentos do espao urbano, ou sua revitalizao78.

Neste sentido: Assim sendo, nota-se que as operaes urbanas so um modo de regulao que parecem atender exclusivamente aos interesses do capital. Dada que a nica possibilidade de redistribuio do produto da valorizao urbana pelo desenho da operao no territrio e dado que o potencial de valorizao dos ttulos negociados a fim de alavancar o empreendimento inversamente proporcional ao efeito distributivo almejado com a delimitao do permetro de investimentos, percebe-se a incompatibilidade aparente entre o instituto disposto no Estatuto da Cidade e o padro de interveno do Estado na produo do espao urbano decorrente da Constituio [...] Como os recursos obtidos no permetro da operao devem ser aplicados em obras de infra-estrutura na prpria rea da operao, toda a receita de capital gerada no empreendimento fica restrita sobrevalorizao daquela parcela do territrio, equilibrando os investimentos na rea, mas aumentando a concentrao de investimentos nas regies mais desenvolvidas da cidade. (MASSONETO: 2003, 115-7). 77 A concesso urbanstica foi introduzida na legislao do Municpio de So Paulo pela Lei Municipal n. 14.917, de 07 de maio de 2009. Esse instrumento urbanstico foi desenhado para estruturar a revitalizao da regio da Luz, programa de interveno batizado pela Prefeitura como Projeto Nova Luz. No entanto, essa interveno ainda encontra-se em fase inicial, de modo que a concesso urbanstica ainda no foi efetivamente testada no pas. 78 A Lei Municipal n. 14.917/09 define a concesso urbanstica nos seguintes termos: Art. 1 A concesso urbanstica constitui instrumento de interveno urbana estrutural destinado realizao de urbanizao ou de reurbanizao de parte do territrio municipal a ser objeto de requalificao da infra-estrutura urbana e de reordenamento do espao urbano com base em projeto urbanstico especfico em rea de operao urbana ou rea de interveno urbana para atendimento de objetivos, diretrizes e prioridades estabelecidas na lei do plano diretor estratgico; Art. 3 Podem ser objeto de concesso urbanstica, entre outras intervenes

76

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Assim como no caso da operao urbana, as intervenes promovidas atravs da concesso urbanstica aplicam-se a um permetro delimitado, previsto em lei. O concessionrio assume a responsabilidade de executar as obras previstas num projeto elaborado anteriormente abertura do procedimento licitatrio. Sua remunerao, analogamente ao que acontece em concesses de servios pblicos convencionais, ocorre por meio da explorao econmica do objeto do contrato durante o prazo previamente estabelecido. No caso da concesso urbanstica prevista no Municpio de So Paulo, a recuperao dos investimentos realizados deve ocorrer por meio de transaes envolvendo os imveis localizados no seu permetro 79 , como a venda e a locao, bem como da explorao de reas pblicas situadas em seu interior. Em tese, o risco do empreendimento assumido pelo concessionrio. O advento da concesso urbanstica deixou menos precisa a linha divisria entre a esfera pblica e a esfera privada. Entre as inovaes trazidas por esse instrumento regulatrio, um aspecto que chama a ateno a transferncia de algumas prerrogativas da administrao pblica para o concessionrio privado. Esse agente passa a exercer diretamente o direito de preempo e o direito de promover desapropriaes dentro da rea concedida, sendo investido de poderes tradicionalmente reservados ao poder pblico. Esse tipo de prerrogativa baseia-se em construes tericas do direito administrativo, tomando como ponto de partida a desigualdade formal entre as partes em relaes envolvendo a administrao pblica e particulares. A assimetria dessas relaes fundamenta-se na supremacia do interesse pblico sobre o interesse privado, extraindo sua legitimidade dessa premissa fundamental do direito pblico. As inovaes trazidas por
estruturais, as obras relativas a modificao do sistema virio, da estrutura fundiria, de instalaes e equipamentos urbanos, inclusive sistema de transporte pblico, e da localizao de logradouros pblicos, a demolio, reforma, ampliao ou construo de edificaes nos termos estabelecidos no respectivo projeto urbanstico especfico. 79 A Lei Municipal n. 14.917/09 define os mecanismos de remunerao do concessionrio nos seguintes termos: Art. 2 Para os fins desta lei, concesso urbanstica o contrato administrativo por meio do qual o poder concedente, mediante licitao, na modalidade concorrncia, delega a pessoa jurdica ou a consrcio de empresas a execuo de obras urbansticas de interesse pblico, por conta e risco da empresa concessionria, de modo que o investimento desta seja remunerado e amortizado mediante a explorao dos imveis resultantes destinados a usos privados nos termos do contrato de concesso, com base em prvio projeto urbanstico especfico e em cumprimento de objetivos, diretrizes e prioridades da lei do plano diretor estratgico; Pargrafo nico - A empresa concessionria obter sua remunerao, por sua conta e risco, nos termos estabelecidos no edital de licitao e no contrato, dentre outras fontes, por meio da alienao ou locao de imveis, inclusive dos imveis desapropriados e das unidades imobilirias a serem construdas, da explorao direta ou indireta de reas pblicas na rea abrangida pela interveno urbana ou qualquer outra forma de receita alternativa, complementar ou acessria, bem como pela receita de projetos associados.

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instrumentos regulatrios como a concesso urbanstica desafiam as bases epistemolgicas em que se sustentam as formulaes tericas desse ramo do direito, erodindo as fronteiras conceituais entre a esfera pblica e a esfera privada. Se, nas operaes urbanas, o Estado engaja-se na criao de condies favorveis ao envolvimento dos agentes privados nos empreendimentos associados produo do espao urbano, na concesso urbanstica, ele transfere aos referidos agentes no apenas as suas atribuies, como tambm algumas prerrogativas por ele tradicionalmente monopolizadas. Do ponto de vista dos empreendedores privados, trata-se de um instrumento regulatrio poderoso, possibilitando a funcionalizao do espao urbano aos imperativos de valorizao do capital numa escalas sem precedentes. O advento de instrumentos urbansticos como as concesses urbansticas e as operaes urbanas, juntamente com o aperfeioamento dos mecanismos de conexo entre o mercado de capitais e a propriedade imobiliria, fornece bases regulatrias para a intensificao do processo de subordinao do espao urbano s estratgias de reproduo do capital financeiro. Ainda que esses instrumentos regulatrios representem a expresso mais evidente de uso do direito urbanstico como expediente de perpetuao do modo de produo capitalista, eles no so as nicas formas de manifestao desse fenmeno. No prximo item, passo a abordar o uso de instrumentos urbansticos aparentemente contrrios aos interesses econmicos hegemnicos, bem como a institucionalizao de discursos crticos como o do direito cidade, como estratgias para a obteno das condies ideolgicas necessrias viabilizao poltica dos grandes projetos de interveno caractersticos da era do planejamento estratgico.

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2.3. Os limites do direito urbanstico: a funcionalizao dos discursos crticos

A proliferao de normas de direito urbanstico ao longo dos ltimos anos no Brasil representa, em muitos aspectos, um avano no sentido de uma cidade menos excludente e mais democrtica. Entretanto, conforme analisado no item 2.2 deste captulo, os referidos avanos observados no campo normativo contrastam com o advento de instrumentos urbansticos que aprofundam a subordinao do espao urbano s estratgias de reproduo do capital, o que age no sentido da intensificao da segregao scio-espacial, gerando efeitos contrrios queles supostamente produzidos pelos instrumentos regulatrios associados reforma urbana. A dimenso funcional reproduo das instituies fundamentais da cidade capitalista presente no direito urbanstico brasileiro no se restringe, contudo, ao segundo grupo de instrumentos normativos anteriormente mencionados. Os prprios instrumentos da reforma urbana contribuem, ainda que de modo indireto, para a preservao das relaes sociais que servem de base a este modo de produo80. Uma primeira manifestao desse fenmeno, j apontada no item 2.1 deste captulo, a conteno dos excessos e desequilbrios do modo de produo capitalista. Ao condicionar o exerccio do direito de propriedade ao cumprimento de sua funo social e introduzir mecanismos regulatrios de cunho distributivo, a agenda da reforma urbana contribui para que se alcance uma rota balanceada de acumulao do capital, evitando que a concentrao de riquezas e a reteno especulativa da propriedade urbana atinjam patamares em que se tornariam fatores disfuncionais expanso material do capitalismo. Alm de contribuir para a racionalizao desse sistema produtivo e para a administrao de suas contradies, os instrumentos regulatrios da reforma urbana desempenham um papel ideolgico relevante. A introduo desses mecanismos na
80

As questes abordadas no item 2.3 deste captulo retomam as reflexes sobre o direito cidade presentes no artigo intitulado O direito cidade com o sinal invertido: a trajetria de funcionalizao de um discurso crtico, apresentado em conjunto com a colega Bianca Tavolari no 3 Simpsio Ibero-Americano de Cidade e Cultura. Ver: Pereira, Alvaro; Tavolari, Bianca. O direito cidade com o sinal invertido: a trajetria de funcionalizao de um discurso crtico. In: Anais do 3 Simpsio Ibero-Americano de Cidade e Cultura. So Carlos, 2010.

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legislao urbanstica constitui a institucionalizao do projeto de uma cidade mais justa e democrtica, o que se transforma numa poderosa arma ideolgica para a diluio dos conflitos urbanos e a produo de consensos. Ainda que essas disposies normativas fiquem restritas ao plano formal e no gerem efeitos significativos no plano concreto, o que acontece muitas vezes, sua mera existncia difunde uma expectativa de transformao social e de realizao de direitos, funcionando como uma miragem capaz de inebriar os segmentos urbanos marginalizados e neutralizar discursos e prticas que veiculem questionamentos mais profundos. Nas construes discursivas que celebram os instrumentos jurdicos da reforma urbana como conquistas de movimentos sociais e de outros setores que se mobilizam contra a segregao scio-espacial, a categoria direito cidade assume um papel de grande relevncia. Curiosamente, o conceito que, em sua acepo original, expressava um projeto poltico de superao do Estado capitalista e da propriedade privada, assume o status de princpio jurdico, sendo empregado como fator de legitimao de normas voltadas para a reforma das referidas instituies. Esse conceito operatrio passa a ser equiparado a um direito difuso em discursos de juristas supostamente comprometidos com a construo de discursos crticos, tornando-se sinnimo da subordinao do direito de propriedade ao cumprimento de sua funo social e da superao de antigos paradigmas em que estava calcada a noo liberal de propriedade. Nesse sentido, Betnia Alfonsin:

O ordenamento jurdico aplicvel s cidades no est mais fundado na supremacia liberal do direito de propriedade, mas na reinterpretao deste direito individual que agora permeado por interesses difusos da sociedade, como so exemplos a funo social e a funo ambiental da propriedade. Em pases como o Brasil, a Constituio Federal consagrou, ao lado da funo social da propriedade, a funo social da cidade, fazendo nascer entre ns um avanado direito difuso cidade. (ALFONSIN: 2008, 37).

O processo de transposio da idia de direito cidade para a esfera da dogmtica jurdica enseja a institucionalizao de outros princpios normativos, supostamente decorrentes deste direito. Edsio Fernandes identifica o princpio da funo scioambiental da propriedade e da cidade como idias chave dos processos de reforma da ordem urbanstica em diferentes pases latino-americanos. Em suas palavras:

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Apesar de os pases latino-americanos estarem promovendo reformas legais de diferentes modos e em diferentes ritmos, h alguns princpios-guia que so comuns aos processos scio-polticos de reivindicaes de reforma urbana e legal, e que tm sido materializados nas constituies e ordenamentos jurdicos nacionais. O mais importante aquele da funo scio-ambiental da propriedade e da cidade [...] Os principais direitos coletivos interligados que vm sendo gradualmente expressos por meio desta nova ordem so: o direito ao planejamento urbano; o direito social moradia; o direito preservao ambiental; o direito a capturar mais valia; e o direito regularizao de assentamentos informais. (traduo livre).81

Como pretensa forma de realizao da funo social da propriedade, a assim chamada captao de mais valias urbanas apresentada como uma das tarefas a serem empreendidas pelo Estado em nome da efetivao do direito cidade. Essa temtica tornase objeto de preocupao no apenas de burocratas e integrantes de organizaes internacionais, mas tambm de acadmicos e movimentos sociais, observando-se uma proliferao de discursos que buscam precisar o seu contedo e definir suas implicaes. Nas formulaes de Edsio Fernandes e Betnia Alfonsn, autores que se pretendem crticos com relao ao modelo de urbanizao capitalista, a propriedade privada aceita, desde que cumpra o que se entende como sua funo social. A captao das mais valias urbanas, por sua vez, ainda que dependa de sua prvia extrao, anunciada como um expediente de promoo de justia social. Se, por um lado, a incorporao do direito cidade ao ordenamento jurdico dos Estados envolve a relativizao de algumas instituies fundamentais do capitalismo, por outro, este processo conduz ao confinamento de diversos projetos e discursos pretensamente crticos ao horizonte de possibilidades deste modo de produo, contribuindo para afastar do debate as perspectivas que apontem para a sua superao. Enquanto Lefebvre pretendia, com este conceito operatrio, negar a subordinao do espao reproduo do capital, o que passava pela problematizao do espao abstrato concebido nos planos de organizao do territrio e normas estatais, autores como Edsio
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Although Latin American countries have been promoting legal changes in different ways and at different paces, there are several guiding principles which are common to the socio-political processes claims for urban and legal reform, and which have been materialized in the national constitutions and legal orders. The most important one is that of the socio-environmental function of property and of the city [] The main intertwined collective rights that have been gradually expressed through this new order are: the right to urban planning; the social right to housing; the right to environmental preservation; the right to capture surplus value; and the right to the regularization of informal settlements. (FERNANDES: 2007, 211).

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Fernandes, curiosamente, cobram-no por ter negligenciado a dimenso especificamente jurdica do direito cidade, deixando de esboar qualquer reflexo sobre a eventual incompatibilidade entre a realizao do projeto anunciado na obra do autor francs e a incorporao do referido preceito esfera do direito positivo. O referido jurista afirma que Lefebvre no teria explorado como a ordem legal contribui para a formao do padro de excluso urbana e como poderia atuar no sentido de sua superao, prontificando-se a preencher esta lacuna. Entender o papel crucial desempenhado pelo direito, encarado enquanto um conjunto de normas jurdicas positivadas numa ordem estatal, previsto em cdigos e interpretada por juzes, seria a condio da reforma urbana fundada na incluso social e no desenvolvimento sustentvel. Assim, por mais que reconhea a contribuio de Lefebvre ao conceber o direito cidade enquanto projeto poltico-filosfico, teria faltado a ele, segundo Fernandes, indicar como esse projeto poderia ser implementado. O Estatuto da Cidade representaria, em sua viso, a expresso concreta do projeto de Lefebvre. O direito cidade estaria fundado em alguns princpios fundamentais, como a funo scio-ambiental da propriedade e da cidade e a indivisibilidade entre o direito urbanstico e a administrao urbana. As conseqncias desse princpio seriam o direito coletivo a uma ampla participao na administrao da cidade, em especial no nvel municipal; a descentralizao do processo de tomada de deciso, com fortalecimento do governo local e a necessidade de articulao intergovernamental para tratar dos problemas urbanos; a criao de uma moldura jurdico-administrativa, a fim de trazer clareza e transparncia s normas que regulam a relao entre Estado e sociedade. A combinao desses preceitos daria contedo ao direito cidade no Brasil, possibilitando a materializao do novo contrato social proposto por Lefebvre (FERNANDES: 2007, 212).82

82

A discrepncia entre as formulaes tericas de Lefebvre o sentido que Edsio Fernandes lhes atribui pode ser evidenciada pela seguinte passagem, onde o primeiro faz uma crtica veemente ao que chama de ideologia da participao, tema que Edsio alega ser uma das implicaes concretas do projeto filosfico expresso no direito cidade. Nas palavras de Lefebvre: Outro tema obsedante: a participao (ligada integrao). Mas no se trata de simples obsesso. Na prtica, a ideologia da participao permite obter pelo menor preo a aquiescncia das pessoas interessadas e que esto em questo. Aps um simulacro mais ou menos desenvolvido de informao e de atividade social, elas voltam para sua passiva tranqilidade, para o seu retiro. (LEFEBVRE: 2009b, 103).

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A representao desse conceito como um direito difuso no mbito da literatura jurdica, guardando um paralelismo com o entendimento que vem sendo construdo acerca de outros direitos, como o direito ao meio ambiente, insere-se numa tendncia positivao de direitos cuja titularidade no pertence a um sujeito definido. No discurso dos juristas, os direitos difusos caracterizam-se por no estarem vinculados a indivduos, ou coletividades determinveis, mas ao conjunto da sociedade. Trata-se, simplificadamente, de um direito cuja titularidade pertence a um sujeito abstrato, que ganha materialidade por meio da figura do Estado e se projeta enquanto exterioridade diante dos sujeitos concretos que vivem na cidade. Pode-se observar uma complementaridade, ainda que inconsciente, entre o apontamento do direito cidade como direito difuso nas formulaes dos planejadores urbanos crticos e o discurso das cidades como atores polticos, de Borja e Castells. Esses discursos se reforam na criao de condies epistemolgicas para a percepo da cidade enquanto de sujeito dos processos polticos vivenciados no mundo contemporneo, agindo no sentido da propagao de uma imagem da cidade como entidade metafsica que se autonomiza dos cidados concretos e torna-se a protagonista de nossa poca. Essa construo terico-discursiva fornece um arsenal renovado para a construo de consensos, promovendo uma inverso radical do sentido conferido por Lefebvre expresso direito cidade no final dos anos sessenta, quando buscava, por meio desse conceito operatrio, contribuir para a resistncia homogeneizao social, a externalizao dos conflitos sociais e o afloramento das diferenas. Se o direito cidade representava, nas palavras de Harvey, um direito a transformarmos a ns mesmos atravs da transformao da cidade (HARVEY: 2008, 23)83, nas referidas formulaes tericas, a prpria cidade que passa a ter o direito de moldar a vida dos cidados conforme suas necessidades. A operacionalidade do conceito de direito cidade assume o sentido contrrio, passando a contribuir para a cristalizao do pensamento nico e a adeso generalizada aos modelos de urbanizao hegemnicos. Lefebvre mostrou mais uma vez sua capacidade de predio ao anunciar que o urbanismo estava emergindo como uma poderosa ideologia, tomando o lugar anteriormente
83

The right to the city is far more than the individual liberty to access urban resources: it is a right to change ourselves by changing the city. (HARVEY: 2008, 23).

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ocupado no imaginrio coletivo da sociedade capitalista pelas projees utpicas ancoradas no mito do progresso industrial. O aspecto irnico dessa histria que o conceito por ele formulado como estratgia discursiva de contraposio s estratgias de acumulao que se valem do espao urbano como plataforma de reproduo do capital passaria a ser empregado como uma pea chave da ideologia emergente por ele identificada. Nada poderia expressar de modo mais vivo a transformao do direito cidade em bandeira de consenso do que o slogan da quinta edio do Frum Urbano Mundial, promovido pela agncia internacional UN-Habitat em maro de 2010 nos galpes do Porto Maravilha, ncora das estratgias de revitalizao da rea porturia do Rio de Janeiro: Direito cidade: unindo o urbano dividido.

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CAPTULO 3 O BALO DE ENSAIO DA ACUMULAO

Recapitulo em duas palavras a singular comdia ideolgica a que estamos assistindo. De um lado, urbanistas e arquitetos na maioria dos casos, de clara ascendncia progressista projetando em termos gerenciais acintosamente explcitos, alis apresentados como garantia da consistncia do projeto, o que paradoxalmente lhe acrescenta um charme suplementar. De outro, o espetculo surrealista oferecido por empresrios e banqueiros enaltecendo como nos bons tempos do contextualismo que se imaginava sinceramente dissidente, o 'pulsar' de cada rua, praa ou fragmento urbano.

Otlia Arantes, 2000

As cidades do mundo contemporneo, especialmente as grandes metrpoles, vm se tornando o palco privilegiado do surgimento de atividades econmicas e relaes de produo e consumo que possibilitam o contorno das crises cclicas que fazem turbulenta a trajetria de acumulao do capital. O ritmo de lanamento de projetos estratgicos de interveno no espao urbano na cidade de So Paulo ao longo dos ltimos anos bastante intenso, testemunhando esse fenmeno. Entre as intervenes bem sucedidas e os planos que nunca saram do papel, podem ser mencionados diversos exemplos de projetos urbanos de grande porte propostos recentemente na capital paulista e em outros municpios da Regio Metropolitana de So Paulo. Entre as principais intervenes urbansticas em andamento, destacam-se projetos como a Operao Urbana Centro, criada pela Lei Municipal n. 12.349, de 6 de junho de 1997; a Operao Urbana Consorciada Faria Lima, criada pela Lei Municipal n. 11.732/199; a Operao Urbana Consorciada gua Espraiada, criada pela Lei Municipal n. 13.260, de 28 de dezembro de 2001; e a Operao Urbana gua Branca, criada pela Lei Municipal n. 11.774, de 18 de maio de 1995; e o Projeto Nova Luz, institudo pela Lei Municipal n. 14.918, de 7 de maio de 2009.

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IMAGEM 1 - Perspectiva ilustrada da Operao Urbana Centro

Fonte: PMSP

Os mapas abaixo mostram a rea de abrangncia das referidas operaes urbanas e do Projeto Nova Luz:

MAPA 1 Permetro da Operao Urbana Centro

Fonte: EMURB

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MAPA 2 Permetro da Operao Urbana gua Branca

Fonte: EMURB

MAPA 3 Permetro da Operao Urbana Consorciada Faria Lima

Fonte: EMURB

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MAPA 4 Permetro da Operao Urbana Consorciada gua Espraiada

Fonte: EMURB

MAPA 5 Permetro do Projeto Nova Luz

Fonte: PMSP

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Alm das operaes urbanas mencionadas, o Plano Diretor Estratgico (PDE) prev outras quatro intervenes desse tipo: a Operao Urbana Vila Maria, a Operao Urbana Vila Leopoldina, a Operao Urbana Vila Snia e a Operao Urbana Tamanduate. Entretanto, tais projetos no chegaram a ser regulamentados. A imagem a seguir mostra a localizao das operaes urbanas previstas no PDE:

IMAGEM 2 Operaes urbanas previstas no Plano Diretor Estratgico/2002

Fonte: PMSP

Entre as intervenes urbansticas que no obtiveram xito, destacam-se projetos como a Maharishi Tower, o Bairro Novo, e a Operao Urbana Anhangaba. Este ltimo projeto representou a primeira tentativa de uso deste instrumento urbanstico no Municpio de So Paulo, tendo sido introduzido pela Lei Municipal n. 11.090/91, na gesto da expetista Luiza Erundina. Entretanto, esta operao urbana no trouxe os resultados esperados.

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A megalomanaca Maharishi Tower, empreendimento proposto em parceria pelo guru indiano Maharishi Mahesh Yogi e o empresrio paulistano Mrio Garnero, do grupo Brasilinvest, foi anunciada no ano de 1999 como o prdio mais alto do mundo. A construo desta faranica torre de 108 andares e 510 metros de altura envolveria a demolio de diversos quarteires no bairro do Pari. No entanto, o projeto fracassou. Segundo Garnero, devido falta de comprometimento da gesto de Celso Pitta, a proposta no se viabilizou. As imagens abaixo simulam como ficaria o prdio na paisagem paulistana:

IMAGEM 3 Simulao da Maharishi Tower na paisagem paulistana

Crditos: Editora Abril

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IMAGEM 4 Maharishi Tower em perspectiva ilustrada

Fonte: Flickr

O Bairro Novo, por sua vez, foi fruto de um concurso pblico promovido pela SEMPLA no ano de 2004 para a elaborao de um projeto de o aproveitamento de uma extensa rea vazia na regio da gua Branca, localizada entre a Avenida Francisco Matarazzo e a Marginal do Rio Tiet. Parte da rea abrangida pelo referido projeto localiza-se no interior do permetro da Operao Urbana gua Branca. A idia deste projeto era promover a utilizao de reas no edificadas existentes ao longo da chamada orla ferroviria, sendo grande parte delas pertencentes Prefeitura de So Paulo. O projeto vencedor, de Euclides Oliveira, Carolina de Carvalho e Dante Furlan, previa a construo de vrios edifcios em forma hexagonal, com seis pavimentos alm do trreo e ptios internos. Segundo seus autores, o intuito do projeto era pomover a mistura de diferentes classes sociais e o uso misto no bairro, sendo previstas reas de uso residencial e comercial, reas de servios, espaos de lazer, reas verdes, espaos institucionais e equipamentos

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culturais. Contudo, o projeto no chegou a ser implementado. Os desenhos abaixo ilustram como seria o bairro:

IMAGEM 5 Bairro Novo em perspectiva ilustrada

Crditos: Euclides Oliveira, Carolina de Carvalho e Dante Furlan

IMAGEM 6 Disposio do Bairro Novo

Crditos: Euclides Oliveira, Carolina de Carvalho e Dante Furlan

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IMAGEM 7 Simulao da vida cotidiana no Bairro Novo

Crditos: Euclides Oliveira, Carolina de Carvalho e Dante Furlan

Outra rea que tem figurado como objeto de uma srie de projetos urbansticos o eixo do Rio Tamanduate, que engloba bairros da Zona Leste e da Zona Sul de So Paulo, bem como partes dos municpios de So Caetano do Sul e de Santo Andr, que integram o chamado ABC paulista. Dispondo de uma condio privilegiada de infra-estrutura de transportes, com linhas de trem e avenidas de grande porte, esta antiga rea industrial vem despontando como palco de ambiciosos projetos de revitalizao urbana. H vrios planos de converso urbanstica dessa rea da metrpole, propondo-se a utilizao dos galpes industriais desativados que se localizam na orla ferroviria para outras finalidades, como moradia, comrcio e servios. Recentemente, foram propostas trs novas operaes urbanas no Municpio de So Paulo: a Operao Urbana Lapa-Brs, a Operao Urbana Moca-Vila Carioca e a Operao Urbana Rio Verde-Jac. A Operao Urbana Moca-Vila Carioca abrange o trecho do eixo do Rio Tamanduate situado na Capital. O mapa 6 mostra a rea de abrangncia desta operao urbana:
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MAPA 6 Permetro da Operao Urbana Mooca-Vila Carioca

Fonte: PMSP

A Operao Urbana Lapa-Brs tambm est situada ao longo da orla ferroviria, mas no seu trecho oeste. Com esse projeto, pretende-se promover uma ambiciosa
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interveno urbanstica na Zona Oeste de So Paulo: a demolio do Elevado Costa e Silva, o Minhoco. As metas dessa operao urbana, contudo, vo muito alm da remoo do elevado construdo sobre a Avenida So Joo e a Rua Amaral Gurgel. Assim como na Operao Urbana Moca - Vila Carioca, a prefeitura pretende realizar o aterramento de todas as linhas ferrovirias que cortam a regio, o que faz desse conjunto de projetos um plano de reestruturao urbana de escala sem precedentes na cidade de So Paulo. O mapa 7 mostra a rea de abrangncia da Operao Urbana Lapa-Brs:

MAPA 7 Permetro da Operao Urbana Lapa-Brs

Fonte: PMSP

Entre as trs operaes urbanas lanadas, a Operao Urbana Rio Verde Jacu diferencia-se das demais, sendo um dos poucos casos de projetos de interveno urbanstica de grande porte propostos para uma rea perifrica da cidade. Essa operao urbana retoma um projeto que havia sido previsto no texto original do Plano Diretor Estratgico, aprovado em 2002, mas que estava paralisado desde ento: a Operao Urbana Jac Pssego. O mapa 8 mostra a rea de abrangncia da nova operao urbana:

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MAPA 8 Permetro da Operao Urbana Rio Verde-Jacu

Fonte: PMSP

O mapa 9 situa o permetro desses trs programas no Municpio de So Paulo:

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MAPA 9 Novas operaes urbanas em So Paulo

Fonte: PMSP

Como os mapas e imagens exibidos acima evidenciam, a concepo de planos e projetos de interveno urbanstica de grande porte segue em ritmo acelerado na capital paulista. Ainda que vrios dos projetos mencionados no tenham efetivamente sado do papel, ou tenham produzido efeitos muito mais modestos do que pretendiam seus idealizadores, alguns entre eles no apenas lograram ser implementados, como colocaram em prtica novos mecanismos de financiamento e novas modalidades de articulao entre diferentes agentes econmicos na produo do espao urbano no pas. Alguns desses projetos podem ser considerados verdadeiras incubadoras de mecanismos de conexo entre o mercado de capitais e as atividades relacionadas produo do espao urbano, exerecendo um papel de grande relevncia no que tange insero do capitalismo brasileiro na era da acumulao flexvel. A proliferao de novas e ambiciosas operaes urbanas na cidade de So Paulo mostra que esse instrumento urbanstico est se convertendo num padro regulatrio na capital paulista. Observando-se os permetros de abrangncia das antigas e novas operaes, pode-se notar que esse instrumento vem sendo utilizado de modo sistemtico,
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fornecendo a base regulatria para se promover transformaes estruturais na configurao espacial desta metrpole. Esses projetos, contudo, materializam o paradigma das intervenes urbansticas de carter estratgico, seguindo um padro de localizao espacial bastante seletivo. Comparando-se o permetro das intervenes em andamento e daquelas recentemente propostas para a cidade com o mapa da distribuio de poder aquisitivo entre os distritos do referido municpio, pode-se notar que todas elas situam-se prximas fronteira das reas mais prsperas da cidade. O mapa 10 evidencia o fenmeno mencionado:

MAPA 10 Distribuio do poder aquisitivo no Municpio de So Paulo

Fonte: IBGE

A exceo a Operao Urbana Rio Verde Jac, situada numa das regies mais pobres do municpio. No de surpreender que o projeto que a antecedeu, a Operao Urbana Jac-Pssego, tenha sido a que menos avanou entre as operaes urbanas originalmente previstas no Plano Diretor Estratgico de 2002. Tambm no de se
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estranhar que as operaes urbanas que mostraram maior dinamismo tenham sido aquelas situadas no principal vetor de expanso econmica da cidade, a Operao Urbana Consorciada Faria Lima e a Operao Urbana Consorciada gua Espraiada. A replicao do modelo de poltica urbana experimentado e consolidado no vetor sudoeste de So Paulo transcende os limites deste municpio. Alm das novas operaes urbanas mencionadas, esse modelo vem inspirando a concepo de projetos em outras cidades brasileiras. Um exemplo bastante emblemtico o Projeto Porto Maravilha, no Rio de Janeiro, que est sendo estruturado com base nesse instrumento urbanstico. Se a operao urbana j pode ser considerada uma tcnica consolidada de interveno no espao urbano, a cidade de So Paulo segue na vanguarda das inovaes no campo do direito urbanstico, levando adiante as funes que vem desempenhando enquanto laboratrio de novas formas de acumulao ancoradas na produo do espao urbano. Aps o sucesso de algumas de suas operaes urbanas, os esforos da administrao municipal voltam-se para o lanamento de um novo produto no mercado das parcerias pblico-privado, a concesso urbanstica, que est sendo testada no mbito do Projeto Nova Luz. Nos prximos itens, passo a analisar dois projetos especficos, a Operao Urbana Consorciada gua Espraiada e o Projeto Nova Luz. A escolha desses casos deve-se ao fato deles representarem intervenes urbansticas de grandes propores em andamento na cidade de So Paulo, envolvendo considervel participao da administrao municipal e implicando transformaes significativas nas respectivas reas de abrangncia e em suas imediaes. Trata-se de experincias bastante representativas das estratgias de produo do espao urbano abordadas ao longo deste trabalho, bem como dos conflitos sociais e polticos a elas associados, contribuindo para o aprofundamento de tais reflexes.

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3.1. A Operao Urbana Consorciada gua Espraiada

IMAGEM 8 Ponte Otvio Frias de Oliveira

Foto: Alvaro Luis dos Santos Pereira, agosto de 2009

A Operao Urbana Consorciada gua Espraiada (OUCAE) foi criada no primeiro ano do mandato da prefeita petista Marta Suplicy (2001-2004), tendo sido introduzida pela Lei Municipal no. 13.260, aprovada em 28 de dezembro de 2001. Esta interveno urbanstica d continuidade a uma longa trajetria de concentrao dos investimentos pblicos e de empreendimentos imobilirios privados no chamado vetor sudoeste de So Paulo. A emergncia da regio da Avenida Lus Carlos Berrini e da Marginal do Rio Pinheiros como novos plos de centralidade da Capital teve como pano de fundo dcadas de investimentos substanciais em infra-estrutura na regio. A preparao do terreno para o

202

vigoroso boom imobilirio que se observa hoje em dia nessa rea da cidade remete s obras de retificao do Rio Pinheiros, realizadas pela Cia. Light no incio do sculo XX84. O processo de reestruturao urbanstica desta regio teve um importante impulso durante a gesto de Paulo Maluf (ex-PPB, atual PP) na Prefeitura de So Paulo, entre os anos de 1992 e 1996. O ex-prefeito fez jus sua fama de realizador de grandes obras virias, prolongando a Avenida Brigadeiro Faria Lima nos dois sentidos, inaugurando os tneis Sebastio Camargo, Tribunal de Justia e Ayrton Senna, que passam sob o Rio Pinheiros, a Avenida Santo Amaro e o Parque do Ibirapuera, respectivamente, e abrindo a antiga Avenida gua Espraiada, posteriormente renomeada como Avenida Jornalista Roberto Marinho. Essas obras facilitaram a ligao desta regio com o centro histrico da cidade, alm de abrir novos corredores para a expanso dos empreendimentos imobilirios. Durante a gesto de Paulo Maluf, as atenes estavam voltadas para a Avenida Faria Lima, onde havia sido lanada uma operao urbana. Ainda que esta no tenha sido a primeira experincia de uso deste instrumento urbanstico em So Paulo, a Operao Urbana Consorciada Faria Lima (OUCFL) foi a primeira a deslanchar, revelando-se um passo importante para a consolidao de um novo paradigma de poltica urbana na capital paulista. A OUCFL, levada adiante pelas gestes que sucederam Paulo Maluf, particularmente pela de Marta Suplicy, trouxe transformaes significativas em sua rea de abrangncia, viabilizando a construo de tneis sob a Avenida Brigadeiro Faria Lima nos cruzamentos com a Avenida Rebouas e a Avenida Cidade Jardim, a reformulao urbanstica do Largo da Batata, em Pinheiros, a realizao de obras de reformulao paisagstica, entre outras intervenes. Tendo provocado um adensamento construtivo considervel, o potencial construtivo adicional passvel de outorga nesta operao urbana j se encontra prximo do esgotamento. No entanto, a gesto de Paulo Maluf deixou o caminho aberto para que o turbilho imobilirio do vetor sudoeste paulistano pudesse seguir a todo vapor. Entre as realizaes do ex-prefeito, pode-se destacar uma obra viria de grandes propores localizada numa rea estratgica da cidade, a Avenida gua Espraiada. Situada entre a Avenida dos Bandeirantes e a Avenida Roque Petroni Jnior, seguindo paralelamente ao eixo dessa vias, a atual Avenida Jornalista Roberto Marinho constitui o trecho inicial de um projeto virio
84

Ver Seabra, Odette. Meandros dos Rios nos Meandros do Poder. Tiet e Pinheiros: Valorizao dos Rios e das Vrzeas na Cidade de So Paulo. Tese (Doutorado) - Faculdade de Filosofia, Letras e Cincias Humanas, Universidade de So Paulo. So Paulo, 1987.

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de grandes propores, a abertura de uma nova ligao entre a Marginal do Rio Pinheiros e a Rodovia dos Imigrantes.

IMAGEM 9 Zona Sul do Municpio de So Paulo

Fonte: Google Earth, novembro de 2010

Do ponto de vista dos empreendedores imobilirios, h diversos motivos para se apostar nas oportunidades econmicas proporcionadas por este novo eixo virio. Alm da proximidade rea de abrangncia da OUCFL e de bairros de alto poder aquisitivo, a referida avenida dispe de condies privilegiadas no que se refere infra-estrutura de transportes, cruzando a Marginal Pinheiros, a Avenida Santo Amaro, a Avenida Vereador Jos Diniz e a Avenida Washington Lus, que esto entre as principais artrias de circulao viria da cidade. Outros atributos de logstica que se apresentam como diferenciais da regio so a Linha C da Companhia Paulista de Trens Metropolitanos (CPTM), que corre paralelamente ao Rio Pinheiros, e o Aeroporto de Congonhas. Caso os planos para a rea sejam concretizados, a referida avenida chegar Rodovia dos Imigrantes, podendo vir a se transformar num dos principais corredores da Zona Sul de So Paulo. Alm disso, ainda h a previso de novas linhas de metr para a regio. 204

A construo dessa avenida, entretanto, foi um processo politicamente conturbado desde o incio. A existncia de numerosas favelas no traado proposto dificultou o trabalho dos seus idealizadores, impondo-se a eles como um srio obstculo a ser contornado. No entanto, se as ocupaes ali existentes representavam um entrave reestruturao urbanstica concebida para esta regio da cidade, a sua remoo poderia trazer uma enorme recompensa para os proprietrios de imveis e empreendedores com interesses na regio. Alm de abrir espao para a construo da nova avenida, a retirada dos moradores pobres ali residentes, vistos por muitos como uma ameaa segurana e um elemento patolgico a ser eliminado da paisagem urbana, poderia alavancar um processo de valorizao do preo da terra, compensando o esforo. A questo que se colocava era como viabilizar politicamente essa empreitada. A conquista desses territrios pelas coalizes de desenvolvimento urbano atuantes na regio avanou significativamente na gesto de Paulo Maluf. Ainda que o ex-prefeito tenha se deparado com a resistncia das comunidades atingidas pela obra e com obstculos jurdicos para retir-las dali, finalizou seu mandato havendo concludo uma parte considervel do trecho atualmente existente da referida avenida. Na gesto de Celso Pitta (1997-2000), eleito com o apoio de Maluf, no ocorreram grandes intervenes do Poder Pblico na regio. Abalada por diversos escndalos de corrupo, sua gesto mergulhou numa profunda crise poltica, caracterizando-se por uma paralisia generalizada. As intervenes na regio s seriam efetivamente retomadas na gesto de Marta Suplicy. Com uma plataforma poltica claramente distinta da de Paulo Maluf e Celso Pitta, esperava-se que a prefeita petista conduzisse a poltica urbana de maneira profundamente distinta de seus antecessores. Teoricamente, a questo habitacional e os interesses das comunidades carentes que viviam na regio da Avenida gua Espraiada prevaleceriam sobre os interesses de empreendedores imobilirios e especuladores. nesse cenrio que se deu a formulao da OUCAE e o incio de sua implementao. A Lei Municipal no. 13.260/01 estabeleceu os parmetros gerais da OUCAE, expondo seus objetivos, delimitando o permetro da operao e os seus setores, definindo o Programa de Intervenes, instaurando o Grupo Gestor, regulamentando os mecanismos de financiamento das intervenes previstas, e assim por diante. O permetro da OUCAE foi dividido em sete setores: Jabaquara, Brooklin, Berrini, Marginal Pinheiros, Chucri Zaidan, Americanpolis e Setor ZEIS, sendo este ltimo um 205

agregado de reas no contguas dispersas ao longo dos demais setores. Foram estabelecidas metas e normas de zoneamento diferenciadas para cada setor. A OUCAE abrange um potencial construtivo adicional total de 3.750.000 m2, distribudos entre os setores nas propores indicadas na tabela 185:

TABELA 1 - Estoque de potencial adicional de construo por setor da OUCAE

Setor Estoque de Potencial Adicional de Construo (m2) Berrini 250.000 Brooklin 1.500.000 Chucri Zaidan 2.000.000 Jabaquara 500.000 Marginal Pinheiros 600.000 Americanpolis 0 ZEIS 0 Total OUCAE 3.750.000

GRFICO 1 Distribuio de potencial adicional de construo por setor da OUCAE

85

Os grficos e tabelas utilizados neste captulo foram elaborados pelo autor com base na legislao especfica deste programa e nos dados divulgados pela Empresa Municipal de Urbanizao no prospecto da OUCAE. Esse documento encontra-se disponvel em: <http://www.prefeitura.sp.gov.br/cidade/secretarias/upload/infraestrutura/emurb/arquivos/cepac/prospecto_ou cae.pdf>

206

O mapa 11 ilustra a distribuio do potencial construtivo adicional entre os setores OUCAE:

MAPA 11 - Distribuio de potencial adicional de construo por setor da OUCAE

Fonte: PMSP

Somando-se o limite mximo admitido em cada setor, chega-se ao montante de 4.850.000 m2, o que no corresponde ao potencial construtivo adicional total passvel de outorga no permetro da OUCAE, que no deve exceder o total de 3.750.000 m2. H, portanto, uma margem para que o potencial adicional previsto seja distribudo entre os setores numa proporo ligeiramente distinta da que se observa na definio de seus potenciais mximos, dispondo-se de certa flexibilidade para remanej-lo entre os setores que integram o programa. Contudo, dos 3.750.000 m2 previstos, 500.000 m2 devem necessariamente ser outorgados no setor Jabaquara, restando 3.250.000 m2 para serem divididos entre os demais setores, respeitados os respectivos limites. Nos setores Americanpolis e ZEIS, no foi prevista a outorga de potencial adicional de construo. De acordo com a lei da OUCAE, a prefeitura est autorizada a emitir um total de 3.750.000 certificados. Aqueles que quiserem usufruir das excees s normas urbansticas proporcionadas pela OUCAE devem adquirir os CEPACs, que podem ser utilizados para a 207

obteno de outorga de potencial construtivo adicional, ou para se obter o direito de modificar o uso do solo e outros parmetros urbansticos previstos na legislao ordinria. As regras de conversibilidade dos CEPACs variam de acordo com o setor. A Tabela 2 indica a rea de potencial construtivo adicional e de modificao de uso conferida por 1 CEPAC em cada setor da OUCAE:

TABELA 2 Direitos urbansticos adicionais na OUCAE Setor Berrini Brooklin Chucri Zaidan Jabaquara Marginal Pinheiros Potencial Adicional de Construo (m2) 1 1 1 3 2 Mudana de uso (m2) 2 1 2 2 2

H uma exigncia de que ao menos 30% do potencial adicional de construo passvel de outorga em cada setor seja reservado para o uso residencial. O clculo da rea passvel de adeso operao urbana feito com base em duas frmulas, uma para se calcular a quantidade de metros quadrados de rea adicional de construo conferida por um dado nmero de CEPACs, e outra para o cmputo da quantidade de metros quadrados de rea passvel de mudana de uso proporcionada por estes certificados. O primeiro valor obtido com base na frmula a seguir:

M2P = MT (Coeficiente oucae Coeficiente bsico)

M2P = quantidade de metros quadrados de rea adicional de construo passvel de outorga. MT = quantidade de metros quadrados de rea potencial (rea real do terreno + CEPACs) Coeficiente oucae = coeficiente de aproveitamento permitido na OUCAE. Coeficiente bsico = coeficiente de aproveitamento previsto nas normas de zoneamento aplicveis rea.

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O clculo da rea passvel de mudana de uso no permetro da OUCAE conferido pelos CEPACs feito com base na seguinte frmula:

M2M = MTZ1
M2M = quantidade de metros quadrados de mudana de uso e parmetros passveis de adeso OUCAE. MTZ1 = quantidade de metros quadrados de terreno da quadra analisada de zoneamento do tipo Z1.

No setor Berrini, por exemplo, 1 CEPAC confere ao seu possuidor o direito de construir 1m2 de rea adicional, ou de alterar o uso de 2m2 de rea enquadrada como Z1 nas normas de zoneamento do municpio. J no setor Jabaquara, o mesmo certificado confere ao seu possuidor o direito de construir 3m2 de rea adicional, ou de alterar o uso de 2m2 de rea definida como Z1, conforme indicado na Tabela 2. A aquisio de CEPACs no o nico meio de se obter direitos urbansticos adicionais no mbito da OUCAE. Buscando-se incentivar medidas como o remembramento de lotes, o alargamento de caladas e a expanso de vagas de estacionamento, a legislao urbanstica aplicvel ao seu permetro recompensa aqueles que promoverem essas aes por meio da atribuio do direito de edificar acima do coeficiente bsico. Os lotes formados a partir do remembramento de terrenos com rea inferior a 2.000 m2 que atingirem rea superior a 2.500 m2 obtero um montante de potencial construtivo adicional equivalente a 10% da rea resultante. Aqueles originados do remembramento de lotes com rea inferior a 2.000 m2 que atingirem rea superior a 5.000 m2, por sua vez, obtero um quantum de potencial construtivo adicional equivalente a 20% da rea resultante. Aqueles que doarem rea para a ampliao de caladas recebero como recompensa a atribuio do dobro da rea doada para fins de clculo de potencial de aproveitamento do terreno. Os empreendimentos no residenciais que construrem vagas de estacionamento acima do mnimo exigido pela legislao (uma vaga para cada 35 m2) sero beneficiados com a excluso das reas destinadas a esta finalidade do cmputo da rea edificada. 209

Os CEPACs entram em circulao de duas maneiras distintas, por meio das colocaes pblicas e das colocaes privadas. Nas colocaes pblicas, esses certificados so vendidos aos interessados em leiles. A legislao estabeleceu o valor de R$ 300,00 como piso para a oferta dos CEPACs. No caso das colocaes privadas, no ocorrem leiles. Esta modalidade de colocao admitida nas hipteses de indenizao das desapropriaes promovidas para viabilizar a execuo das obras previstas para a OUCAE com pagamento em CEPACs. Neste caso, a definio do valor dos CEPACs a serem utilizados para fins indenizatrios baseia-se nos valores praticados no ltimo leilo. At o momento, foram realizadas quatro distribuies de CEPACs, que se dividiram em quinze leiles. Cada distribuio est vinculada a um determinado conjunto de intervenes, definido no mbito do Grupo Gestor. A legislao aplicvel OUCAE exige que, para se iniciar uma nova distribuio de certificados, as obras associadas distribuio anterior tenham sido concludas, ou que os recursos nela auferidos tenham sido integralmente consumidos sem que os projetos previstos tenham sido finalizados. Assim, vedada a realizao de novas distribuies caso as intervenes previstas no estiverem concludas e houver recursos disponveis. Se as intervenes previstas para uma distribuio de CEPACs forem concludas e haja sobra de recursos, o saldo remanescente deve ser reservado para o custeio de outros projetos previstos no Programa de Intervenes da operao urbana. Os CEPACs valorizaram consideravelmente entre o primeiro e o ltimo leilo, o que reflete um processo de valorizao fundiria no permetro da OUCAE. A quantidade de certificados colocados, os valores de comercializao praticados, o montante arrecadado com sua venda em cada leilo e a taxa de valorizao dos CEPACs entre os leiles podem ser observados nos grficos e tabelas a seguir:

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TABELA 3 Primeira distribuio de CEPAC

Primeira distribuio Leilo Data Valor mnimo Valor realizado Cepacs ofertados Cepacs vendidos Valor arrecadado Valorizao Taxa de valorizao 0% 1
o

2o 20/07/2004 R$ 300,00 R$ 300,00 100.000 100.000 R$ 30.000.000,00 22/12/2004 R$ 310,00 R$ 310,00 70.000 16.899 R$ 5.238.690,00 R$ 10,00 3,33%

3o 29/11/2005 R$ 370,00 R$ 371,00 55.500 55.500 R$ 61,00 19,68%

4o 31/05/2006 R$ 370,00 R$ 370,00 180.000 125.969 -R$ 1,00 -0,27%

R$ 20.961.500,00 R$ 46.608.530,00

TABELA 4 Segunda distribuio de CEPAC

Segunda distribuio Leilo Data Valor mnimo Valor realizado Cepacs ofertados Cepacs vendidos Valor arrecadado Valorizao Taxa de valorizao 1
o

2o 30/1/2007 R$ 400,00 R$ 411,00 50.000 50.000 R$ 20.550.000,00 R$ 41,00 11,08% 25/4/2007 R$ 411,00 R$ 411,00 100.000 100.000 R$ 41.102.000,00 R$ 0,00 0%

3o 29/5/2007 R$ 411,00 R$ 411,00 167.781 158.733 R$ 65.255.703,00 R$ 0,00 0%

TABELA 5 Terceira distribuio de CEPAC

Terceira distribuio Leilo Data Valor mnimo Valor realizado Cepacs ofertados Cepacs vendidos Valor arrecadado Valorizao Taxa de valorizao 1o 22/2/2008 R$ 460,00 R$ 1.110,00 186.740 186.740 R$ 207.281.400,00 R$ 699,00 170,07%

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TABELA 6A Quarta distribuio de CEPAC

Quarta distribuio - A Leilo Data Valor mnimo Valor realizado Cepacs ofertados Cepacs vendidos Valor arrecadado Valorizao Taxa de valorizao 1
o

2o 02/10/2008 R$ 535,00 R$ 535,00 650.000 379.650 R$ 203.112.750,00 -R$ 575,00 -51,80% 27/08/2009 R$ 611,00 R$ 615,50 73.500 73.500 R$ 45.239.250,00 R$ 80,50 15,05%

3o 26/11/2009 R$ 700,00 R$ 700,00 175.000 72.270 R$ 50.589.000,00 R$ 84,50 13,73%

4o 04/05/2010 R$ 715,00 R$ 715,00 170.000 137.346 R$ 98.202.390,00 R$ 15,00 2,14%

TABELA 6B Quarta distribuio de CEPAC

Quarta distribuio B Leilo Data Valor mnimo Valor realizado Cepacs ofertados Cepacs vendidos Valor arrecadado Valorizao Taxa de valorizao 4
o

5o 04/05/2010 R$ 715,00 R$ 715,00 170.000 137.346 R$ 98.202.390,00 R$ 15,00 2,14% 17/06/2010 R$ 721,50 R$ 721,50 30.000 30.000 R$ 6,50 0,91%

6o 14/07/2010 R$ 735,00 R$ 735,00 100.000 70.000 R$ 13,50 1,87%

7o 31/08/2010 R$ 750,00 R$ 750,00 439.075 336.914 R$ 15,00 2,04%

R$ 21.645.000,00 R$ 51.450.000,00 R$ 252.685.500,00

GRFICO 2 Evoluo do valor mnimo do CEPAC

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GRFICO 3 Evoluo do valor realizado nos leiles

GRFICO 4 Valorizao do CEPAC

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GRFICO 5 Taxa de valorizao do CEPAC

GRFICO 6 Valor arrecadado nos leiles

Ainda h um montante expressivo de potencial construtivo adicional passvel de utilizao. Foram leiloados 1.894.561 certificados e lanados 136.100 em colocaes privadas. Desse montante, 1.221.827 foram convertidos, havendo 808.834 CEPACs em circulao. O estoque de rea adicional consumido at 30 de novembro de 2010 foi de 1.203.843,45m2 , o que representa somente 32% do limite de 3.750.000,00 m2 previstos para a OUCAE. 214

No entanto, o adensamento construtivo provocado por esta operao urbana na regio j considervel, especialmente no Setor Berrini. As fotos a seguir mostram a proliferao de arranha-cus na paisgem desta rea da cidade.

IMAGEM 10 Centro Empresarial Naes Unidas

Foto: Alvaro Luis dos Santos Pereira, agosto de 2009

IMAGEM 11 Edifcio residenciais no setor Brooklyn

Foto: Alvaro Luis dos Santos Pereira, dezembro de 2010

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IMAGEM 12 World Trade Center e Centro Empresarial Naes Unidas

Foto: Alvaro Luis dos Santos Pereira, agosto de 2009

A disponibilidade de potencial construtivo adicional varia conforme o setor analisado. No Setor Berrini, o potencial adicional mximo de rea no residencial (70%) foi completamente utilizado, e o potencial adicional total est muito prximo de ser integralmente consumido. Nos demais setores, ainda h grande disponibilidade de potencial adicional de construo. No Setor Jabaquara, o menos infuenciado pelas intervenes urbansticas promovidas no permetro da OUCAE, o consumo do potencial construtivo adicional foi nfimo at o presente momento, no passando de 1,54% do limite

216

previsto. Os grficos e tabelas a seguir fornecem um panorama do consumo de potencial construtivo adicional por setor da OUCAE:

TABELA 7 Estoque consumido de potencial adicional de construo

Consumo de Potencial Adicional de Construo Setor Berrini Brooklin Chucri Zaidan Jabaquara Marginal Pinheiros Americanpolis ZEIS Total Residencial (m) 66.619,23 347.462,50 173.473,91 7.709,85 85.217,23 0,00 0,00 680.482,72 No Residencial (m) 174.997,60 37.404,95 217.158,88 0,00 93.799,30 0,00 0,00 523.360,73 Total (m) 241.616,83 384.867,45 390.632,79 7.709,85 179.016,53 0,00 0,00 1.203.843,45

GRFICO 7 Estoque consumido de potencial adicional de construo

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GRFICO 8 Estoque consumido de potencial adicional de construo residencial

GRFICO 9 Estoque consumido de potencial adicional de construo no residencial

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GRFICO 10 Estoque consumido de potencial adicional de construo por setor

TABELA 8 - Consumo de CEPAC na OUCAE

Emisso de CEPAC Setor Berrini Brooklin Chucri Zaidan Jabaquara Marginal Pinheiros Americanpolis ZEIS Total rea Adicional 227.980 335.477 373.384 2.420 87.451 0 0 1.026.712 Modificao de Uso CEPAC Total 21.889 125.476 7.253 2.160 38.337 0 0 195.115 249.869 460.953 380.637 4.580 125.788 0 0 1.221.827

GRFICO 11 - Consumo de CEPAC na OUCAE

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GRFICO 12 Distribuio de CEPACs convertidos em rea adicional por setor

GRFICO 13 Distribuio de CEPACs convertidos em mudana de uso por setor

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GRFICO 14 Distribuio de CEPACs convertidos por setor

TABELA 9 - Receitas da OUCAE

Entradas Fonte CEPAC - Colocao Pblica CEPAC - Colocao Privada Receita Financeira Lquida Total Valor R$ 1.159.921.713,00 R$ 55.030.819,86 R$ 77.581.215,78 R$ 1.292.533.748,64

GRFICO 15 Receitas da OUCAE

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Os recursos obtidos com a venda de CEPACs so depositados na Conta Vinculada da OUCAE, administrada pela EMURB. As diretrizes para a utilizao destes recursos so estabelecidas no mbito do Grupo Gestor da OUCAE. Refletindo os princpios da gesto participativa, este grupo um rgo colegiado composto por uma pluralidade de atores, englobando representantes do governo e da sociedade civil. Sua composio definida pelo artigo 19 da Lei 13.260/01, dispondo de nove integrantes do governo e nove representantes da sociedade civil, conforme a relao a seguir:

Representantes do Poder Pblico: Empresa Municipal de Urbanizao (EMURB) Secretaria Municipal de Planejamento (SEMPLA) Secretaria Municipal de Finanas (SF) Secretaria Municipal de Transportes (SMT) Secretaria Municipal do Verde e do Meio Ambiente (SVMA) Secretaria Municipal de Habitao (SEHAB) Secretaria Municipal de Infra-Estrutura e Obras (SIURB) Subprefeitura de Santo Amaro Subprefeitura do Jabaquara

Representantes da sociedade civil: Movimento Defenda So Paulo Instituto de Arquitetos do Brasil (IAB) Instituto de Engenharia (IE) Associao Paulista dos Empreiteiros de Obras Pblicas (APEOP) Sindicato das Empresas de Compra, Venda, Locao e Administrao de Imveis Residenciais e Comerciais de So Paulo (SECOVI/SP) Ordem dos Advogados do Brasil (OAB) Faculdades de Arquitetura e Urbanismo (FAU/USP) Unio dos Movimentos de Moradia (UMM) Associao de moradores das favelas contidas no permetro da Operao Urbana Consorciada

Essa composio paritria extremamente confortvel para a Prefeitura. Basta que a administrao municipal obtenha o apoio de uma das entidades que integram o Grupo Gestor da OUCAE para fazer com que suas posies prevaleam nas deliberaes tomadas neste frum, no enfrentando grandes dificuldades para controlar este espao de participao.

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A Lei 13.260/01 estabelece o Programa de Intervenes a ser implementado no permetro da OUCAE com os recursos provenientes da venda dos CEPACs. As obras previstas para a regio refletem as diretrizes e objetivos gerais anunciados para a OUCAE, como a qualificao ambiental e urbanstica da regio, a implantao de melhorias na malha viria e na rede de transportes coletivos, a realizao de obras de drenagem, a regularizao de ocupaes informais e a proviso de habitao de interesse social. As obras previstas originalmente para o permetro da OUCAE esto dispostas no artigo 3. da Lei Municipal n. 13.260/0186. H uma clara predominncia dos projetos virios no conjunto de intervenes previstas, prevendo-se uma srie de obras de grande porte, como a construo de pontes interligando a Avenida Jornalista Roberto Marinho (antiga gua Espraiada) com as marginais do Rio Pinheiros, o prolongamento deste eixo virio at a Rodovia dos Imigrantes, a construo de passagens em nvel nos cruzamentos desta avenida com outras vias de grande porte, alm do prolongamento da Avenida Chucri Zaidan (continuao da Avenida Engenheiro Lus Carlos Berrini) at a Avenida Joo Dias.
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A Lei Municipal n. 13.260/01 estabelece o Programa de Intervenes da OUCAE: Art. 3 - O Programa de Intervenes, garantindo o pleno desenvolvimento urbano e preservando a qualidade ambiental da regio, tem por objetivo a complementao do sistema virio e de transportes, priorizando o transporte coletivo, a drenagem, a oferta de espaos livres de uso pblico com tratamento paisagstico e o provimento de Habitaes de Interesse Social para a populao moradora em favelas atingida pelas Intervenes necessrias, e ser realizado atravs das seguintes obras e Intervenes: I) Desapropriaes para a realizao das obras necessrias implementao da Operao Urbana Consorciada aprovada nesta lei; II) Concluso e adequao da Avenida gua Espraiada: a) concluso da Avenida gua Espraiada a partir da Avenida Dr. Lino de Moraes Leme at sua interligao com a Rodovia dos Imigrantes, com os complementos virios necessrios; b) implantao de viadutos com acessos Avenida gua Espraiada: - Av. Eng. Lus Carlos Berrini - Av.Santo Amaro - Av. Pedro Bueno - Av. George Corbisier; c) implantao de conexes s ruas transversais restringindo o acesso Avenida gua Espraiada; d) implantao de complexo virio, com pontes, interligando a Avenida gua Espraiada com as marginais do Rio Pinheiros; e) implantao de passarelas de transposio ao longo da Avenida gua Espraiada; f) implantao das vias locais margeando a Avenida gua Espraiada. III) Implantao de unidades de Habitao de Interesse Social - HIS, melhoramentos e reurbanizao, assegurando-se o reassentamento definitivo das famlias atingidas pelas obras e outras Intervenes previstas nesta lei, no permetro desta Operao Urbana Consorciada: a) Para a implantao das unidades de Habitao de Interesse Social - HIS, na forma anteriormente prevista, a Prefeitura poder conceder empresa privada que construir aquelas unidades atravs de quaisquer Programas de Subsdio Habitao de Interesse Social - PSH, estabelecidos pela Medida Provisria n 2.212, de 30 de agosto de 2001, como, por exemplo, o Programa de Arrendamento Residencial - PAR, institudo pelo Governo Federal atravs da Lei n 10.188, de 12 de fevereiro de 2001, o valor complementar do preo do terreno estabelecido nesses programas at o limite de R$ 7.500,00 (sete mil e quinhentos reais) por unidade construda. IV) Prolongamento da Avenida Chucri Zaidan at a Avenida Joo Dias. V) Implantao de sistema de reas verdes e de espaos pblicos. VI) Alargamento da Av. Washington Lus no trecho compreendido no permetro desta Operao Urbana. VII) Implementao de programas pblicos de atendimento econmico e social para a populao de baixa renda diretamente afetada por esta Operao. VIII) Implantao de outras obras e aes necessrias para a consecuo dos objetivos desta Operao Urbana Consorciada. Pargrafo nico - Os investimentos necessrios para implantao do Programa de Intervenes, inclusive para o pagamento das desapropriaes das obras necessrias, sero oriundos de recursos auferidos pela Operao Urbana Consorciada gua Espraiada, nos termos desta lei, bem como de verbas oramentrias e financiamentos.

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No entanto, a lei da OUCAE no prev apenas investimentos em obras virias. Um aspecto importante do Programa de Intervenes a previso de se promover a oferta de habitao de interesse social no permetro desta operao urbana. Um trao central da estratgia discursiva das operaes urbanas, mencionado como diretriz geral para a aplicao deste instrumento no Plano Diretor Estratgico de So Paulo e reiterado na Lei 13.260/01, o compromisso de que os moradores de favelas removidas para viabilizar a execuo das intervenes previstas sero realocados no interior do seu permetro. Com freqncia, a proposio destes projetos vale-se do argumento de que os recursos angariados com a venda de CEPACs podem ser revertidos para finalidades de cunho social, como o equacionamento das carncias habitacionais existentes no permetro da operao urbana, sugerindo que a aplicao desse instrumento de poltica urbana atenderia aos interesses da sociedade em geral, e no apenas dos empreendedores imobilirios. No entanto, pode-se observar uma considervel distncia entre, de um lado, os objetivos formalmente anunciados na legislao relativa OUCAE e o discurso dos gestores pblicos e empresrios, e, de outro, a evoluo concreta deste programa. As diferentes metas previstas na Lei 13.260/01 no tm avanado na mesma velocidade. Enquanto que as obras virias previstas j se encontram em estgio bastante adiantado, ainda no foi construda nenhuma unidade de habitao de interesse social no permetro da OUCAE com os recursos obtidos com a venda de CEPACs. Na primeira reunio do Grupo Gestor da OUCAE, realizada em 21 de maro de 2003, foram estabelecidas como metas iniciais a construo do complexo de pontes do Real Park, a construo de habitao de interesse social, a ampliao de reas verdes e a elaborao de projetos para as obras previstas no Programa de Intervenes. Transcorridos sete anos e nove meses dessa reunio, a meta de construo de um complexo de pontes no Real Park foi concretizada. A meta de proviso habitacional, por sua vez, ainda encontra-se em fase de projeto. Ainda que tenham ocorrido desapropriaes de terrenos para posterior construo de HIS e investimentos na elaborao de projetos, e que haja recursos da operao reservados para essa finalidade, nenhuma unidade habitacional foi efetivamente construda no interior do permetro da OUCAE at o momento. A tabela 10 mostra a alocao dos recursos provenientes da venda de CEPACs por tipo de despesa:

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TABELA 10 Investimentos com recursos da Conta Vinculada

Investimentos com recursos da Conta Vinculada da OUCAE Tipo de Despesa Obras e servios Taxa de Administrao EMURB Despesas bancrias/CPMF/outros Desapropriao Desapropriao HIS HIS Transporte Coletivo Total Valor (R$) 344.482.202,30 40.993.708,41 1.264.788,98 13.932.823,40 22.582.361,74 45.000.000,00 334.500.000,00 802.755.884,83

GRFICO 16 Investimentos com recursos da Conta Vinculada

no mnimo curioso que uma obra da complexidade tcnica da ponte estaiada que foi construda para interligar a Avenida Jornalista Roberto Marinho com as marginais do Rio Pinheiros j tenha sido concluda, enquanto que a construo de singelos conjuntos 225

habitacionais ainda esteja em fase de projeto. Mais intrigante ainda observar a contribuio dada pela gesto da ex-prefeita petista Marta Suplicy para a configurao do cenrio descrito. Iniciando a construo da hoje famosa Ponte Otvio Frias de Oliveira, empreendimento cujos custos excederam em muito o que seria necessrio para simplesmente proporcionar maior fluidez ao trnsito da regio, a gesto da ex-prefeita petista fez a opo por priorizar uma interveno urbanstica com funes primordialmente estticas, em detrimento de projetos que atendessem s carncias habitacionais existentes no permetro da OUCAE. No entanto, a ex-prefeita demonstra estar convicta de ter tomado decises acertadas, orgulhando-se de ter dado cidade um novo carto postal 87 . As imagens a seguir mostram a extravagncia do referido empreendimento:

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Interrogada por Snia Francine (ex-integrante do PT e atualmente filiada ao PPS) em debate promovido pela Rede Bandeirantes entre os candidatos Prefeitura de So Paulo no dia 31 de julho de 2008 se no teria se arrependido de algumas escolhas realizadas em seu mandato, como ter iniciado a construo da referida ponte, Marta Suplicy respondeu que no, pois teria dado cidade um carto-postal. No segundo bloco do referido debate, Snia Francine perguntou a Marta Suplicy: "Marta! Voc se orgulha com razo de vrios avanos no transporte coletivo, na sua gesto. A implantao do Bilhete nico, de alguns corredores novos, reforma de corredores antigos - como o da 9 de Julho, que era horroroso -, a substituio das peruas clandestinas por micronibus. Mas algumas decises do seu governo destoaram dessa linha geral, os tneis da Rebouas - que no produziram o efeito desejado no trnsito, e tiveram problemas graves logo depois da inaugurao -, a ponte estaiada que no permite o acesso a pedestre e ciclistas, e o fura-fila que parou. Voc se arrepende disso e faria diferente agora?" A candidata petista responde: "No Soninha, no faria nada. Mas primeiro eu vou comear elogiando a tua iniciativa de vim de bicicleta. Eu gostei! Porque foi uma coerncia e o tema que foi poluio -, e voc fez muito bem. Agora, eu acredito que eu no me arrependo porque foi tudo muito bem feito. A ponte estaiada: ela t ai, um carto-postal da cidade de So Paulo, e na hora que conseguirmos chegar Imigrantes - eu acho que na prxima gesto ns poderemos -, ela vai ter um papel extraordinrio. Os tneis: a populao pobre que anda de nibus e que vem da Zona Sul, se beneficia enormemente com os tneis.... Na rplica, Snia Francine comenta: ", essas obras - como as passagens subterrneas, como a ponte estaiada -, elas claro que produzem um efeito na fluidez do trfego em determinadas condies, mas um efeito que logo se esgota se o modelo continuar baseado no automvel principalmente, e o custo dessas obras muito elevado em relao ao beneficio que elas so realmente capazes de produzir... A gravao do trecho mencionado pode ser acessada em <http://www.youtube.com/watch?v=__aID6B0Vxo&feature=player_embedded#> . A transcrio do debate na ntegra pode ser obtida em < http://gregoripavan.blogspot.com/2008_08_01_archive.html>. Ao vermos a candidata de um partido dito de esquerda, ao ser cobrada por uma ex-aliada e atual integrante da gesto de Gilberto Kassab (DEM) por ter feito escolhas que reforaram um modelo de transporte baseado no automvel, defender a importncia viria e esttica dos tneis e pontes construdos em sua gesto, fica patente a confuso de papis e a convergncia programtica entre os partidos de esquerda e de direita no que se refere s concepes de urbanismo, ilustrando a comdia ideolgica a que Otlia Arantes faz referncia (ARANTES, 2000: 67).

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IMAGEM 13 Ponte Estaiada

Foto: Alvaro Luis dos Santos Pereira, agosto de 2009

IMAGEM 14 Vista para a Marginal do Rio Pinheiros

Foto: Alvaro Luis dos Santos Pereira, agosto de 2009

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IMAGEM 15 Paisagem noturna a partir do Shopping Cidade Jardim

Foto: Alvaro Luis dos Santos Pereira, dezembro de 2010

Na gesto de Jos Serra (PSDB)/Gilberto Kassab(DEM), a ponte foi entregue. A construo de conjuntos habitacionais, entretanto, no teve nenhuma evoluo significativa na referida gesto (2004-2008), nem na atual gesto de Kassab, reeleito para o perodo 2008-2012. Neste perodo, os avanos nessa pauta restingem-se elaborao de um projeto de HIS para o terreno em que se localizava a comunidade Jardim Edith, quase integralmente demolida, onde teoricamente sero alojados alguns de seus antigos moradores. Tomando o devido cuidado para que a paisagem desta rea nobre da cidade no seja comprometida, a EMURB encomendou a elaborao de um projeto modelo para as unidades habitacionais a serem construdas na ZEIS situada no cruzamento das avenidas Engenheiro Lus Carlos Berrini e Jornalista Roberto Marinho. As fotos a seguir mostram os escombros do Jardim Edith contracenando com edifcios comerciais:

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IMAGEM 16 Escombros do Jardim Edith

Foto: Alvaro Luis dos Santos Pereira, agosto de 2009

IMAGEM 17 Edifcios comerciais avanando sobre a antiga favela

Foto: Alvaro Luis dos Santos Pereira, agosto de 2009

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IMAGEM 18 Casas remanescentes dos Jardim Edith

Foto: Alvaro Luis dos Santos Pereira, agosto de 2009

Nas imediaes da ponte estaiada, a abissal desigualdade econmica da sociedade brasileira salta aos olhos. De um lado, edifcios corporativos high tech e condomnios residenciais de alto luxo, protegidos do entorno por muralhas fortificadas e aparatos de segurana privada de ltima gerao, abrigando uma elite de altssimo poder aquisitivo e as atividades econmicas emblemticas da era da acumulao flexvel. Do outro, favelas e conjuntos habitacionais de pssima qualidade abrigando a massa pauperizada que no encontra seu lugar ao sol na globalizao, ganhando a vida atravs de relaes informais de trabalho e de prticas econmicas que beiram a subsistncia. O moderno e o arcaico encontram-se espacialmente nesta poro da mais dinmica das cidades do continente sul-americano. De um lado, edifcios de vidro espelhado e fortalezas de estilo neoclssico financiados atravs da venda de CRIs e LCIs para bancos, fundos de penso e outros investidores institucionais88. De outro, barracos de
88

Nesse sentido: Os novos megaprojetos envolvem tambm novos tipos de financiamento. A maior parte deles pertence aos fundos de penso, que investem em empreendimentos desse tipo para alugar andares ou edifcios inteiros a empresas. Esse arranjo considerado vantajoso para os fundos, que precisam de rendimentos a longo prazo, e para as empresas, que preferem alugar andares ou edifcios inteiros a imobilizar seu patrimnio, tanto nas facilidades no deslocamento, como pela possibilidade de ganhos no mercado financeiro. (FIX: 2001, 112).

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tijolo ou madeira empilhados uns sobre os outros, construdos pelos prprios moradores em terrenos ocupados, encostas e beiras de crregos, eventualmente escondidos da paisagem por conjuntos habitacionais.

IMAGEM 19 O arranha-cu e a favela

Foto: Alvaro Luis dos Santos Pereira, agosto de 2009

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IMAGEM 20 Condomnio Cidade Jardim

Foto: Alvaro Luis dos Santos Pereira, agosto de 2009

IMAGEM 21 O conjunto habitacional escondendo a favela.

Foto: Alvaro Luis dos Santos Pereira, agosto de 2009

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IMAGEM 22 Contraste na Avenida Jornalista Roberto Marinho

Foto: Alvaro Luis dos Santos Pereira, dezembro de 2010

Na face moderna, empresas de tecnologia da informao, sedes de corporaes financeiras, shopping centers, centros de conveno, hotis de luxo, condomnios residenciais de altssimo padro, e assim por diante. Nestes espaos, so reproduzidos diversos aspectos dos centros avanados do capitalismo mundial, replicando-se em pequena escala as atividades econmicas, os mecanismos de financiamento imobilirio e os padres estticos encontrados nas principais metrpoles do mundo. Alguns dos fundamentos econmicos dos centros urbanos do capitalismo avanado, contudo, no so importados pela cidade global brasileira. A remunerao da mo de obra pouco qualificada e a garantia de direitos sociais pelo estado permanecem fiis aos padres brasileiros, contribuindo para elevar a competitividade da metrpole paulista no cenrio internacional s custas da superexplorao do trabalho. Na face arcaica, as ocupaes informais atestam a existncia de um vasto contingente populacional que no participa da apropriao das riquezas geradas nos

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enclaves modernos, no dispondo sequer de poder aquisitivo para arcar com os custos de moradia dos produtos existentes no mercado imobilirio formal. Teoricamente, as operaes urbanas poderiam contribuir para a reverso desse quadro. Segundo os entusiastas desse instrumento urbanstico, uma parcela das mais valias urbanas capturadas pelo Estado na rea de abrangncia da OUCAE com a venda dos CEPACs poderia ser revertida para o equacionamento das necessidades habitacionais existentes na regio, o que faria com que o dinamismo econmico dessa rea da cidade pudesse ser parcialmente canalizado para a promoo de intervenes urbansticas de interesse social. No entanto, h outros objetivos, mais estratgicos que a construo de moradia popular, em jogo. Como a resposta da ex-prefeita petista no debate eleitoral citado demonstra, a criao de um carto postal, ainda que dispendiosa, percebida como uma medida importante para a cidade, ainda que na perspectiva de uma governante supostamente de esquerda. Se para despertar o interesse de investidores privados na compra de CEPACs, CCIs, CRIs, LCIs e outros instrumentos financeiros lastreados em imveis, preciso acenar para eles com indicativos convincentes de que a regio em que esto baseadas suas aplicaes passar por um processo de valorizao. A construo de moradias populares, entretanto, tem muito menos a contribuir nesse sentido do que obras de grande apelo esttico como a ponte estaiada, ou a construo de tneis e avenidas. Novos projetos virios vm sendo acrescentados ao Programa de Intervenes da OUCAE, ainda que as unidades habitacionais previstas nas distribuies de CEPACs anteriores ainda estejam pendentes. Nas ltimas reunies do Grupo Gestor, foram traadas como prioridade algumas intervenes originalmente previstas no referido programa e algumas novas, o que levou inclusive ao questionamento judicial da realizao de novas distribuies de CEPACs. Entre as intervenes que j constavam na Lei 13.260/01, a EMURB props recentemente o prolongamento da Avenida Chucri Zaidan at a Avenida Joo Dias; o prolongamento da Avenida Jornalista Roberto Marinho at a Rodovia dos Imigrantes; e a construo de novas linhas de metr interligando o Aeroporto de Congonhas ao Estdio do Morumbi e Linha 1 Azul do metr. Aps o anncio de que a abertura da Copa do Mundo de 2014 ser realizada em outro estdio, entretanto, a implantao das referidas linhas de metr perdeu o carter de urgncia, devendo ser adiada. As outras duas intervenes mencionadas, contudo, j esto em procedimento de licitao. 234

Ambas foram redimensionadas. O projeto de extenso da Avenida Chucri Zaidan passou a englobar a construo de mais uma ponte sobre o Rio Pinheiros, por enquanto denominada Ponte Burle Marx, interligando a referida via com as duas pistas da Marginal Pinheiros na altura do parque de mesmo nome. Essa mudana, entretanto, bastante modesta se comparada aos novos planos traados para o prolongamento da Avenida Jornalista Roberto Marinho. A EMURB mostrou mais uma vez no pensar pequeno quando o assunto obra viria, transformando o que seria apenas uma interligao de superfcie entre o trecho j existente desta avenida e a Rodovia dos Imigrantes num complexo que compreende um parque linear margeando o Crrego gua Espraiada, vias superficiais de trs pistas paralelas ao parque (a Via Parque) e, por fim, um dos maiores tneis do Brasil, com 3,6 km de extenso. O projeto pode ser visualizado no mapa 12:

MAPA 12 Parque Linear

Fonte: Emurb

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Esse projeto encontra-se em procedimento licitatrio, em fase de pr-qualificao de propostas. De acordo com o edital, a execuo da obra ser dividida em quatro trechos equivalentes, de modo que a realizao de cada um deles ser atribuda a uma empresa ou consrcio distinto. Mais uma vez, configura-se um conflito de grandes propores entre a realizao de obras virias e o direito moradia no permetro da OUCAE. A liberao das margens do Crrego gua Espraiada para a construo do parque linear e das vias superficiais demandar a remoo de um nmero expressivo de moradores, o que vem despertando resistncias ao projeto.

IMAGEM 23 Mobilizao contra a desapropriao 1

Foto: Alvaro Luis dos Santos Pereira, dezembro de 2010

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IMAGEM 24 Mobilizao contra a desapropriao 2

Foto: Alvaro Luis dos Santos Pereira, dezembro de 2010

Ocupada majoritariamente por favelas, a interveno urbanstica planejada para esta rea ter que lidar com o deslocamento de um contingente populacional expressivo, o que se coloca como um grande desafio para os seus idealizadores. As imagens abaixo mostram os atuais padres de ocupao da regio:

IMAGEM 25 Imediaes do Crrego gua Espraiada 1

Fonte: Google Earth, novembro de 2010

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IMAGEM 26 Imediaes do Crrego gua Espraiada 2

Fonte: Google Earth, novembro de 2010

IMAGEM 27 Imediaes do Crrego gua Espraiada 3

Fonte: Google Earth, novembro de 2010

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Segundo os discursos oficiais, assim como foi prometido em momentos anteriores, a populao removida ser reassentada no prprio permetro da operao urbana, prevendo-se a construo de habitao de interesse social em seu interior para abrigar os moradores afetados. Alm das obras virias e do parque linear, cada um dos licitantes vencedores ficar responsvel pela construo de mil unidades habitacionais. O curioso que este nmero (quatro mil unidades no total) seria insuficiente mesmo para alojar o total de famlias que os tcnicos da prefeitura calculam haver no local. Em audincia pblica referente ao Estudo de Impacto Ambiental (EIA) deste projeto, realizada em 25 de novembro de 2009, observou-se uma divergncia quanto s estimativas da populao atingida pelas obras feitas por agentes do governo municipal e por representantes dessas comunidades. Enquanto os primeiros afirmavam que o nmero de famlias afetadas seria de, aproximadamente, dez mil famlias, os segundos falavam em trinta mil famlias. Ao serem questionados sobre a diferena entre o nmero de famlias removidas segundo os clculos da prpria Prefeitura e o nmero de unidades habitacionais a serem construdas pelos agentes que vierem a vencer o processo licitatrio, os agentes governamentais afirmaram que o restante das unidades necessrias seria construdo por meio de um consrcio entre a Prefeitura e o Governo do Estado de So Paulo. No momento, a construo do parque linear e dos tneis previstos para a rea encontra-se paralisada. Os referidos projetos foram embargados judicialmente aps ao encabeada pelos moradores da regio, que vm se mobilizando para evitar as desapropriaes e despejos planejados pela administrao municipal. Diante desse cenrio, a EMURB foi obrigada a redimensionar o projeto que havia sido apresentado originalmente, reduzindo seus impactos e custos, estimados em aproximadamente R$ 2,7 bilhes. Segundo o Relatrio de Impacto Ambiental referente a estas intervenes, elas seriam integralmente custeadas com recursos provenientes da venda de CEPACs 89 . Teoricamente, nenhuma instncia administrativa, nem a Prefeitura, nem o Governo do Estado, precisaria destinar recursos oramentrios para a sua realizao. Como a situao acima descrita evidencia, h uma srie de fatores que colocam em dvida a alegada auto-suficincia financeira das operaes urbanas. A construo de
89

As intervenes analisadas neste RIMA sero integralmente financiadas por recursos obtidos com a venda de Certificado de Potencial Adicional de Construo (CEPAC). Processo SVMA 2008-0.289.216-3, p. 2-6.

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conjuntos habitacionais fora do seu permetro legal para abrigar moradores removidos de ocupaes irregulares localizadas em seu interior com recursos oramentrios, sem o uso das receitas provenientes da venda dos CEPACs, uma das formas de se flexibilizar a matemtica fiscal supostamente neutra dessas intervenes urbansticas. No se contabilizando as despesas decorrentes da proviso de alternativas habitacionais para os referidos grupos como custos da operao urbana, abre-se margem para que o fundo pblico seja empregado indiretamente na viabilizao dos projetos previstos em seu programa de intervenes. No mbito da OUCAE, mesmo alguns projetos previstos no Programa de Intervenes tm recebido aportes oramentrios para complementar os recursos oriundos da venda de CEPACs. A Ponte Octvio Frias de Oliveira, por exemplo, cujo custo foi de aproximadamente R$ 260 milhes, no foi integralmente custeada com os recursos auferidos pela operao urbana, o que evidencia o direcionamento de recursos arrecadados pelos mecanismos tributrios convencionais para custear intervenes no interior do seu permetro. Alm dos fatores mencionados, cabe observar que a sobrecarga provocada na infraestrutura urbana em decorrncia do adensamento construtivo ocasionado por este tipo de interveno urbanstica no fica confinada ao interior de sua rea legal. Os efeitos da flexibilizao das normas de direito urbanstico no interior dessas operaes freqentemente irradiam-se para o seu entorno, exigindo o redimensionamento da infraestrutura numa escala mais abrangente. Essas obras, contudo, no so financiadas pelos compradores de potencial adicional de construo, mas sim pelos contribuintes de toda a cidade. As operaes urbanas contribuem de diversas maneiras para potencializar as disparidades scio-espaciais existentes nas cidades. Favorecendo a concentrao do capital em fragmentos especficos do tecido urbano, este instrumento regulatrio age no sentido de intensificar o processo de polarizao do territrio, contribuindo para a formao de configuraes espaciais onde enclaves altamente valorizados e acessveis a poucos contrastam com bairros marcados pela carncia de equipamentos pblicos e servios bsicos. A drenagem de investimentos pblicos provocada por este tipo de interveno urbanstica refora ainda mais esta tendncia, uma vez que, para se evitar o colapso de 240

infra-estrutura nas reas estratgicas onde elas ocorrem, uma parte dos recursos que poderiam ser utilizados para promover melhorias em reas menos equipadas acaba sendo sugada para o interior de seus permetros e para reas a eles adjacentes. Por fim, para que a engrenagem financeira destes programas funcione, preciso que haja interesse por parte de investidores privados na aquisio de CEPACs, o que depende da existncia de expectativas concretas de valorizao do preo dos imveis no permetro da operao. Para que esta condio se confirme, preciso que os elementos que obstam a valorizao da regio sejam removidos, o que faz com que as coalizes que nela atuam engajem-se em processos de higienizao e expulso dos segmentos sociais de escassa relevncia estratgica de seu permetro. Em sntese, o uso desse instrumento urbanstico expressa a difuso de concepes e prticas de planejamento urbano de carter fragmentrio, em que a ateno dos formuladores de polticas urbanas e os recursos nelas mobilizados recaem sobre reas especficas da cidade. A concentrao de investimentos pblicos e privados nas reas ditas estratgicas tem como conseqncia a retrao de polticas de natureza universalizante em que o territrio em seu conjunto tomado como unidade de interveno, acarretando uma reduo considervel de seu potencial distributivo da ao do Estado.

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3.2. O Projeto Nova Luz

IMAGEM 28 Mquinas da revitalizao urbana.

Foto: Alvaro Luis dos Santos Pereira, agosto de 2009

A Nova Luz um dos mais ambiciosos programas de interveno urbanstica em andamento na cidade de So Paulo. Embora algumas das obras previstas para esta rea da cidade j tenham sido realizadas, e o processo de implementao do arcabouo normativo que servir de base para o programa j tenha dado passos significativos, este projeto ainda encontra-se em estgio inicial, sendo difcil realizar uma avaliao objetiva quanto s suas perspectivas.

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Em linhas gerais, os planos traados pela Prefeitura de So Paulo para a bairro da Luz fundamentam-se na realizao de uma concesso urbanstica, por meio da qual pretende viabilizar a revitalizao da regio. Utilizando este instrumento de poltica urbana, introduzido pela Lei Municipal no. 14.917, de 07 de maio de 2009, o governo local pretende licitar a concesso para a iniciativa privada de obras de reurbanizao de quarenta e cinco quarteires localizados nas imediaes da Estao da Luz 90As diretrizes traadas pela Prefeitura prevem a demolio de grande parte da rea abrangida pela concesso urbanstica, com exceo de alguns imveis tombados e de outros dotados de relevante valor arquitetnico, seguida pela reconstruo do bairro. O concessionrio dever agir por sua prpria conta e risco, recuperando os investimentos que fizer por meio da explorao econmica dos imveis situados no interior da rea concedida ao longo de um perodo de trinta anos91. A imagem 29 mostra a rea integrante do programa:

IMAGEM 29 Permetro do Projeto Nova Luz

Fonte: PMSP A aplicao da concesso urbanstica rea da Nova Luz foi autorizada pela Lei Municipal no. 14.918, de 07 de maio de 2009. 91 Em artigo publicado no Jornal da Tarde em 11 de abril de 2009, intitulado A poderosa concesso urbanstica, o superintendente da Associao Viva o Centro, Marco Antnio de Almeida, destaca as possibilidades trazidas por este novo instrumento urbanstico: Construes de estradas, ferrovias, portos e barragens tm sido de longa data executadas pelo setor privado por concesso do poder pblico. Tambm servios como distribuio de energia eltrica, gs e transporte pblico de passageiros so objetos de concesses. A novidade a concesso urbanstica prevista em mbito nacional, pelo Estatuto da Cidade, e no mbito municipal de So Paulo, pelo Plano Diretor Estratgico. Por meio desse instrumento, o governo pode conceder ao setor privado a recuperao de reas urbanas deterioradas, desocupadas ou a serem requalificadas. In: Jornal da Tarde, 11 de abril de 2009. Disponvel em < http://www.jt.com.br/editorias/2009/04/11/opi-1.94.8.20090411.2.1.xml >
90

243

O procedimento licitatrio para a contratao de agentes responsveis pela elaborao do projeto urbanstico da Nova Luz j foi realizado. O resultado foi anunciado em 12 de maio de 2010, tendo sido escolhido o Consrcio Concremat/City/AECOM/FGV, composto pelas empresas Concremat Engenharia, Companhia City, AECOM Technology Corporation e Fundao Getlio Vargas. Entre os critrios adotados pela Prefeitura para fundamentar sua deciso, destacou-se a experincia da empresa norte-americana AECOM nesse tipo de interveno. Esse grupo esteve frente da elaborao dos planos de reurbanizao do Lower Lea Valley, em Londres, onde est sendo construda a estrutura para abrigar os Jogos Olmpicos de 2012, e da revitalizao do centro da cidade de Manchester, tambm no Reino Unido. O mapa 12 mostra a setorizao preliminar elaborada pelo consrcio vencedor, que dever servir de base para o projeto final:

MAPA 13 Setores do Projeto Nova Luz

Fonte: PMSP

Na interveno urbanstica que est sendo promovida na Luz, esto presentes diversos dos ingredientes do modelo de poltica urbana que Smith identifica como uma 244

estratgia global. A inspirao em experincias exgenas pode ser observada nos prprios discursos do prefeito Kassab, que no hesita em demonstrar seu otimismo quanto s perspectivas de revitalizao da regio. Em suas palavras:

Esse um projeto que vai gerar empregos, recuperar o Centro de So Paulo. Vai trazer de volta cidade de So Paulo o sonho da recuperao, reestruturao, da restaurao, da modernidade porque um modelo que deu certo em diversas cidades do mundo.92

Para alm da gerao de empregos, o prefeito no esconde seu entusiasmo quanto aos efeitos estticos do programa, anunciando que "em pouco tempo teremos aqui uma das mais bonitas e modernas regies do mundo". 93 O Projeto Nova Luz segue o script de muitos dos programas de revitalizao urbana promovidos ao redor do mundo.

IMAGEM 30 Perspectiva ilustrada da Nova Luz

Fonte: PMSP
92

Disponvel em: <http://g1.globo.com/Noticias/SaoPaulo/0,,MUL1095540-5605,00DURANTE+ENTREGA+DE+PROJETO+DE+LEI+KASSAB+COMPARA+NOVA+LUZ+A+CIDADE+LI MPA.html> 93 Esta declarao do prefeito Gilberto Kassab foi veiculada em matria publicada no informativo da Associao Viva o Centro, intitulada Propostas da Viva o Centro so includas na Lei de Concesso Urbanstica sancionada pelo prefeito neste ms. In: Informe Viva o Centro, ano XVII, maio 2009, n. 252, p. 7. Disponvel em: < http://www.vivaocentro.org.br/publicacoes/informe/informe_252.pdf>

245

A regio da Luz um bairro central da cidade de So Paulo com grande importncia histrica que passou por um perodo prolongado de desinvestimento. Trata-se de uma rea com atributos arquitetnicos diferenciados e condies privilegiadas de infra estrutura que passou por um processo de xodo das camadas sociais de maior poder aquisitivo ao longo das ltimas dcadas. No entanto, aps anos de desvalorizao, a regio passa a oferecer perspectivas promissoras para os empreendedores imobilirios. H vrios indcios de que a Luz tenha atingido o estgio em que surgem as chamadas oportunidades de re-investimento. O baixo preo dos imveis permite que sejam promovidas intervenes de grande porte na rea com relativa facilidade, uma vez que os valores a serem pagos em indenizao aos proprietrios que vierem a sofrer desapropriao no so to elevados. O patrimnio arquitetnico e a infra-estrutura de transporte previamente existentes na regio, por sua vez, oferecem aos potenciais investidores dispostos a apostar na de revitalizao da Luz perspectivas de rentabilidade no encontradas em qualquer lugar da cidade. Alm das linhas de trem e metr j existentes, a regio ser beneficiada com a abertura da Linha 4 do metr, em construo, alm de estar prxima ao traado de linhas em projeto. O mapa 13 mostra como ficaria a rede de transportes coletivos na regio com a construo de novas linhas de metr:

MAPA 14 Futura rede de transportes coletivos na rea da Luz

Fonte: PMSP

246

No entanto, para que o processo de revitalizao idealizado venha a se concretizar, preciso que haja uma mudana significativa no pblico que circula nessa rea da cidade, uma vez que os usurios solventes que poderiam promover as transformaes almejadas dificilmente teriam interesse pelo bairro caso tivessem que dividi-lo com seus atuais moradores e freqentadores. Essa regio ficou conhecida pelos paulistanos como Cracolndia. A prpria administrao municipal corrobora a sua estigmatizao, fazendo uso reiterado deste termo pejorativo em seu stio eletrnico e em documentos oficiais 94 . Tal postura no apenas uma gafe da Prefeitura, mas uma ao consciente orientada para a difuso de um sentimento de que a situao deste bairro patolgica, e de que, portanto, necessria a adoo de medidas enrgicas e emergenciais para sane-lo. Como lembra Vainer, a disseminao do sentimento de crise abre caminho para a formao de consensos, contribuindo para a criao de condies polticas para a viabilizao de projetos como esse.

IMAGEM 31 Placa das obras de requalificao urbana

Foto: Alvaro Luis dos Santos Pereira, agosto de 2009 A apresentao oficial do http://www.novaluzsp.com.br/home.asp>
94

projeto

pode

ser

acessada

no

endereo:

<

247

IMAGEM 32 Homens construindo nova praa

Foto: Alvaro Luis dos Santos Pereira, agosto de 2009

A expresso cidade revanchista no poderia ser mais apropriada para caracterizar o que est ocorrendo na regio da Luz. A administrao municipal busca mostrar o seu engajamento na recuperao do bairro, apresentando nmeros relativos ao fechamento de estabelecimentos comerciais, s aes policiais realizadas na rea, internao de usurios de drogas, s desapropriaes e demolies que j foram promovidas, esforando-se em demonstrar o seu

248

comprometimento com a eliminao dos elementos identificados como causa da decadncia do bairro. A racionalidade militar subjacente a processos de revitalizao urbana como a Nova Luz emerge em discursos de agentes do governo, que no se preocupam em disfarar a conexo entre a introduo de equipamentos culturais e as estratgias de retomada de territrios perdidos pelos segmentos sociais de maior poder aquisitivo. Como pode ser observado na declarao do Secretrio Municipal de Cultura, Joo Sayad, ex-integrante da gesto petista de Marta Suplicy, os equipamentos culturais atuam como fortificaes militares, funcionando como enclaves a partir dos quais podem ser irradiadas transformaes sociais mais abrangentes:

"A Sala So Paulo de fato um bunker. O teatro comea como um bunker para, quando houver condies, se abrir para o pblico. Se deixar aberto agora, vem gente dormir aqui. irreal colocar mesinha na praa porque h risco de assalto."95

Como em outras experincias de revitalizao urbana, as atividades culturais vm ocupando um papel de destaque no Projeto Nova Luz, valendo-se de construes abandondas em virtude do declnio de atividades industriais como cenrio para o florescimento de novas atividades econmicas. As transformaes urbansticas que vm sendo introduzidas na regio tm como trao marcante a converso de instalaes caractersticas da segunda revoluo industrial, especialmente estaes de trem desativadas e fbricas abandonadas, em casas de espetculo e museus. Alm da Sala So Paulo, que ocupou o prdio da antiga Estao Jlio Prestes, a regio recebeu a Pinacoteca do Estado de So Paulo, o Museu da Lngua Portuguesa e a Estao Pinacoteca.

95

Atraes podero ser vistas da rua. In: Folha de So Paulo Caderno Ilustrada, So Paulo, 28 jun. 2009. Disponvel em: <http://www.canalcontemporaneo.art.br/brasa/archives/002301.html>

249

IMAGEM 33 Estao da Luz

Foto: Alvaro Luis dos Santos Pereira, agosto de 2009

IMAGEM 34 Estao Jlio Prestes/Sala So Paulo

Foto: Alvaro Luis dos Santos Pereira, agosto de 2009

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IMAGEM 35 Calada em frente Estao Jlio Prestes

Foto: Alvaro Luis dos Santos Pereira, janeiro de 2011

A introduo de equipamentos culturais na rea da Luz segue a todo vapor. Entre as intervenes previstas para a regio, a Prefeitura encomendou ao escritrio suio Herzog & De Meuron a elaborao de um projeto para uma nova casa de espetculos, que vai abrigar a sede da Companhia de Dana do Estado de So Paulo e salas de teatro. Com esse projeto, mais do que diversificar as opes culturais existentes da regio, pretende-se inserir So Paulo no circuito dos grandes projetos arquitetnicos internacionais. O escritrio contratado pelo governo municipal assinou projetos de considervel repercusso mundial, como o museu Tate Modern, em Londres, e o estdio Ninho de Pssaro, que sediou a abertura dos jogos olmpicos de Beijing. A contratao de um escritrio de grife para a elaborao desse projeto tem como intuito promover a imagem da cidade de So Paulo, caracterizando-se fundamentalmente como uma estratgia de marketing. 251

IMAGEM 36 Entulho da demolio da antiga rodoviria

Foto: Alvaro Luis dos Santos Pereira, janeiro de 2011

IMAGEM 37 Cerca isolando o terreno da futura Companhia de Dana

Foto: Alvaro Luis dos Santos Pereira, janeiro de 2011

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IMAGEM 38 - Simulao da sede da Companhia de Dana

Crditos: Herzog & De Meuron

O apelo a smbolos estrangeiros vem se tornando um fenmeno cada vez mais recorrente no mbito desta interveno urbanstica. As primeiras propostas apresentadas ao pblico pelo consrcio responsvel pela elaborao do projeto de revitalizao da Luz mostram a inteno de se introduzir rplicas de pontos tursticos de outras capitais na regio. Entre elas, pode-se mencionar a construo de um boulevard na Rua Vitria, inspirado nas Ramblas de Barcelona, e a introduo de um parque inspirado no Bryant Park, de Nova Iorque.

253

IMAGEM 39 Traado do Boulevard Vitria

Fonte: PMSP

IMAGEM 40 Perspectiva ilustrada do Parque Nbias

Fonte: PMSP

254

IMAGEM 41 Bryant Park

Fonte: PMSP

At o momento, a revitalizao da Luz tem sido fundamentalmente uma empreitada estatal. Os equipamentos culturais ali introduzidos, as desapropriaes de imveis e as demolies empreendidas para abrir espao para a modernizao da regio, as melhorias de infra-estrutura, tudo o que foi feito at agora para reverter o processo de desvalorizao dessa rea da cidade decorreu de iniciativas governamentais.

IMAGEM 42 Obra do Governo do Estado de So Paulo

Foto: Alvaro Luis dos Santos Pereira, janeiro de 2011

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IMAGEM 43 Terreno vazio

Foto: Alvaro Luis dos Santos Pereira, abril de 2010

IMAGEM 44 Mesmo terreno meses depois

Foto: Alvaro Luis dos Santos Pereira, janeiro de 2011

256

No entanto, a Prefeitura est preparando o terreno para que os agentes privados entrem em cena. Um passo importante nesse sentido o Programa de Incentivos Seletivos, criado pela Lei 14.096, de 8 de dezembro de 2005. Este programa prev a concesso de incentivos fiscais para os agentes privados que investirem na regio. A referida lei considera como investimentos despesas de valor igual ou superior a R$ 50.000,00 decorrentes da elaborao de projetos, da compra de terrenos, da execues de obras, do melhoramento de instalaes incorporveis ou inerentes aos imveis e da aquisio e instalao de equipamentos necessrios implantao, expanso ou modernizao tecnolgica de empresas ou empreendimentos96. A realizao de investimentos na regio-alvo do programa recompensada com a reduo de tributos e a atribuio de Certificados de Incentivo ao Desenvolvimento, que podem ser usados no pagamento de tributos municipais (IPTU e ISS) e na compra de bilhetes de transporte 97. A concesso dos incentivos seletivos fica condicionada construo, restaurao, preservao ou conservao de imveis, ou ao incremento de atividades na regio alvo do programa 98 . A mensurao dos incentivos concedidos feita com base em critrios como o tipo de atividade econmica desempenhada pelo investidor, o perfil dos empregos gerados, as caractersticas da reforma realizada, e assim por diante. Os incentivos no se destinam a qualquer tipo de investidor, mas queles que podem vir a contribuir para dar regio o perfil idealizado pelos formuladores dessa interveno urbanstica. Entre os escolhidos para o recebimento de incentivos, pode-se mencionar exemplos como empresas de tecnologia da informao, atividades relacionadas ao turismo, empresas de desenvolvimento de software, atividades de entretenimento e lazer, buscando-se favorecer a transformao desta regio num plo da chamada nova economia. Pode-se esperar a deflagrao de conflitos de considervel complexidade em torno da apropriao do espao urbano nesta rea da cidade. Assim como na
96 97

Ver artigo 2 da Lei 14.096/05 Ver artigo 4 da Lei 14.096/05. 98 Ver artigo 3 da Lei 14.096/05.

257

OUCAE, foram demarcadas ZEIS no permetro do Projeto Nova Luz. Nos discursos oficiais, a intensificao do uso residencial apresentada como uma das prioridades do projeto, havendo planos para a ampliao da oferta habitacional existente. Segundo o site da Prefeitura, a regio possui 11.000 moradores atualmente, estimando-se que ela atinja aproximadamente 20.000. Dentre as novas unidades construdas, 2.260 devem ser destinadas habitao de interesse social 99. O mapa 15 mostra as reas demarcadas como ZEIS no permetro do Projeto Nova Luz:

MAPA 15 ZEIS no permetro da Nova Luz

Fonte: PMSP

99

Esses valores foram anunciados em documentos oficiais, veiculados pela Prefeitura no endereo < http://www.prefeitura.sp.gov.br/cidade/secretarias/subprefeituras/se/noticias/index.php?p=18044>.

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IMAGEM 45 Edifcio residencial na Luz

Foto: Alvaro Luis dos Santos Pereira, maio de 2009

Ainda que haja a previso de HIS para a regio, cabe ressalvar que a presena de moradores de baixo poder aquisitivo representa um obstculo para o alcance das transformaes urbansticas idealizadas pelo governo local e pelos empreendedores privados que comeam a se envolver no projeto. Esses agentes pretendem transformar a Luz numa rea altamente exclusiva, fazendo deste bairro uma atrao turstica da cidade de So Paulo. O anncio de medidas de cunho social, como as ZEIS, desempenha um papel estratgico, facilitando a criao de condies polticas para a viabilizao de intervenes urbansticas de grande porte como a que est sendo projetada para a regio. No entanto, assim como em programas como a OUCAE, a proviso de moradia popular pode se revelar um objetivo menos 259

prioritrio no momento de implementao do projeto do que sugerem os discursos oficiais. Ainda cedo para saber se os planos de revitalizao da Luz iro ou no prosperar. Por enquanto, dizer que sim ou que no seria mera especulao. H boas razes para se apostar tanto no seu sucesso quanto no seu fracasso. Entre os elementos que levam a crer na concretizao deste projeto, pode-se apontar a configurao de oportunidades de re-investimento na regio e a disposio j demonstrada pelo poder pblico de arcar com investimentos pesados em equipamentos culturais e em infra-estrutura de transporte, o que pode contribuir para que a regio da Luz passe por um processo de valorizao. Alm disso, a concesso urbanstica transferir poderes jurdicos

significativos ao grupo que vencer a licitao. Este agente poder promover desapropriaes e exercer o direito de preempo no permetro do programa. No estando limitado pelas mesmas exigncias que so impostas administrao pblica pelo direito administrativo, como a obrigatoriedade de promover licitaes para celebrar contratos, a atribuio destes poderes a um agente privado criar uma situao indita, reunindo nas mos do concessionrio de urbanizao a flexibilidade de que dispem as empresas privadas com as prerrogativas tradicionalmente monopolizadas pelo Poder Pblico, o que pode dar origem a processos de interveno urbanstica de velocidade e propores ainda desconhecidos no Brasil 100. Por fim, a rea da Luz detm uma posio geogrfica altamente estratgica. Situada ao lado do principal entroncamento de transportes sobre trilhos da cidade de So Paulo (a Estao da Luz), essa regio est localizada bem no centro da orla ferroviria, onde se concentram os novos projetos de interveno urbanstica de grande porte previstos para a capital. Se a Operao Urbana Lapa-Brs e a Operao Urbana Moca-Vila Carioca deslancharem, a Luz vir a ocupar uma posio central
100

Esta a expectativa do prefeito Kassab, como pode ser observado na seguinte passagem: [E]stas leis nos possibilitaro fazer com um pouco mais de velocidade as transformaes que nos propusemos ao longo desta gesto [...] um passo extraordinrio que vai nos permitir, em poucos meses, apresentar essas transformaes a So Paulo. Esta declarao foi veiculada na matria Propostas da Viva o Centro so includas na Lei de Concesso Urbanstica sancionada pelo prefeito neste ms. In: Informe Viva o Centro, ano XVII, maio 2009, n. 252, p. 7. Disponvel em: < http://www.vivaocentro.org.br/publicacoes/informe/informe_252.pdf>

260

num eixo de qualificao urbana de grande magnitude, o que poder reforar ainda mais suas vantagens de localizao.

IMAGEM 46 Imvel venda

Foto: Alvaro Luis dos Santos Pereira, maio de 2009

No entanto, h srios obstculos para que as transformaes idealizadas para esta rea se concretizem. Ainda que se vislumbre a possibilidade de mudanas na paisagem urbana da regio no mdio prazo, pouco provvel que moradores de alto poder aquisitivo e sedes de grandes corporaes se aventurem a compartilhar o espao com os moradores de rua, os usurios de drogas e o comrcio popular ali existentes. Numa sociedade to desigual como a paulistana, a gentrificao pode revelar-se um esporte urbano um pouco mais radical do que foi em cidades como Londres e Nova Iorque.

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IMAGEM 47 Grafite ironizando ao do Poder Pblico

Foto: Alvaro Luis dos Santos Pereira, junho de 2009

Para que a Nova Luz idealizada pelos agentes governamentais e por seus parceiros privados saia do papel, necessrio que ocorra uma profunda limpeza social na regio atualmente conhecida como Cracolndia e em suas imediaes, uma vez que os agentes estratgicos dificilmente abririam mo da tranqilidade e do conforto de que desfrutam em seus redutos simplesmente para atender ao chamado de revitalizao do centro. Este processo, entretanto, pode mostrar-se poltica e economicamente mais custoso do que se imagina.

262

CONCLUSO

As grandes intervenes urbansticas que vm sendo promovidas em So Paulo evidenciam a operacionalidade das construes discursivas que tratam do tema das cidades no mundo contemporneo. Por trs de projetos como a Operao Urbana Consorciada gua Espraiada e a Nova Luz, pode-se perceber a fora persuasiva de modelos como o do planejamento estratgico, assim como o poder normativo exercido por representaes tericas como a da cidade global. Esses projetos mostram o esforo realizado pelo governo municipal e por empreendedores privados a ele associados para introduzir na cidade reas que reproduzam, ainda que em escala reduzida, algumas das caractersticas presentes nas principais metrpoles do mundo contemporneo. Nas reas estratgicas escolhidas para abrigar as funes urbanas associadas globalizao, tenta-se imitar os processos econmicos e os padres estticos que caracterizam os grandes centros urbanos do capitalismo avanado, observando-se fenmenos como a expanso do setor de servios, a proliferao de instituies financeiras, a implantao de equipamentos culturais, a converso de antigas instalaes industriais em reas destinadas ao consumo e ao lazer, a criao de atraes tursticas, e assim por diante. A trajetria recente da poltica urbana nesta cidade evidencia a convico dos diferentes gestores que estiveram no seu comando de que, num mundo cada vez mais competitivo, preciso ser pragmtico, no havendo espao para a implementao de planos de natureza utpica. A racionalidade subjacente ao modelo econmico neoliberal exerce sua influncia sobre as prticas de planejamento espacial, conduzindo ao abandono das polticas urbanas de carter universalizante que marcaram o perodo ps-guerra. Se, na poca em que predominavam as concepes de urbanismo inspiradas no ideal modernista, os expedientes de planejamento do territrio eram orientados por uma lgica distributiva, centrada na incluso de um contingente cada vez maior de pessoas esfera da produo e da circulao de mercadorias e na busca de reduo dos 263

desequilbrios regionais por meio da difuso de redes de infra-estrutura e atividades econmicas pelo espao, o modelo de planejamento emergente, tendo como pano de fundo a crise do Estado-Nao e o descrdito da ideologia desenvolvimentista, assume uma racionalidade focalizante, o que faz com que as iniciativas de planejamento espacial deixem de se ocupar da organizao do territrio em sua totalidade e voltem-se para a promoo das intervenes ditas estratgicas em fragmentos especficos do tecido urbano. Na cidade de So Paulo, o deslocamento do foco dos esforos de planejamento do mbito do territrio para lugares especficos, e a correlata drenagem do fundo pblico para o custeio de intervenes urbansticas nessas reas, foi uma marca de administraes municipais de diferentes orientaes poltico-ideolgicas, o que evidenciado pela criao da Operao Urbana Consorciada gua Espraiada numa gesto tida como progressista. Outro trao de semelhana entre as diferentes coalizes polticas que estiveram frente do governo desta cidade ao longo dos ltimos anos foi a utilizao recorrente de parcerias pblico-privado, o que coloca em xeque a suposio de que partidos de "esquerda" seriam avessos s instituies de mercado e, os de "direita", por sua vez, contrrios interveno do Estado. A convergncia programtica que se observa entre grupos polticos com trajetrias distintas no momento em que chegam ao poder refora a hiptese de que estamos diante de um modelo de poltica urbana associado a estratgias econmicas de escala global, capazes de se impor como paradigma de gesto independentemente do grupo poltico que est frente do governo local. Pode-se observar com nitidez traos do padro regulatrio que Harvey chama de empreendedorismo urbano e que Smith denomina urbanismo neoliberal nos grandes projetos que vm sendo promovidos na cidade de So Paulo. O ideal de flexibilidade um elemento central da racionalidade subjacente a essas intervenes urbansticas. O mecanismo de financiamento do Programa de Intervenes da OUCAE, o leilo de Certificados de Potencial Adicional de Construo, nada mais do que a venda de excees s normas urbansticas aplicveis ao municpio em geral. Na Nova Luz, por sua vez, o paradigma regulatrio flexvel manifesta-se em medidas como o Programa de Incentivos Seletivos. Esse programa no apenas estabelece mecanismos de subveno econmica que incidem sobre uma rea especfica da cidade, como atribui tais benefcios a agentes que se enquadrem no perfil que se busca conferir regio, 264

expressando a emergncia de um padro normativo desenhado para viabilizar a diferenciao de determinadas parcelas do espao urbano. Esta mudana nos padres de planejamento do espao urbano, entretanto, no envolve apenas rupturas, mas tambm continuidades, incorporando alguns aspectos associados ao modelo de planejamento do perodo modernista e agregando a ele novos elementos. A criticada rigidez do urbanismo de inspirao modernista, expressa em mecanismos regulatrios como as normas referentes ao zoneamento, ao uso e ocupao do solo e edificao, no desaparece com a emergncia deste novo paradigma de planejamento, supostamente flexvel. Ao contrrio, sua permanncia como regra geral figura como condio para o estabelecimento de excees regulatrias em parcelas especficas do espao urbano. Nesse contexto, surge uma nova gama de instrumentos normativos que incidem sobre o territrio de maneira seletiva, mas que pressupem a existncia do arcabouo regulatrio rgido e de carter universal herdado do perodo anterior. As conexes entre a ascenso do neoliberalismo e a emergncia de novas prticas de planejamento espacial tambm evidenciada pela proliferao de formas contratuais que abrem caminhos para a utilizao da propriedade urbana como alternativa de investimento. O surgimento de ativos financeiros lastreados em imveis no ordenamento jurdico brasileiro, como os Certificados de Recebveis Imobilirios, as Letras de Crdito Imobilirio, os Certificados de Crdito Imobilirio e os Certificados de Potencial Adicional de Construo, despontam como novas oportunidades de investimento para fundos de previdncia privada, seguradoras, bancos e outros agentes que precisam encontrar escoadouros lucrativos para o elevado montante de capital que movimentam. Algumas intervenes urbansticas de grande porte como a OUCAE funcionam como incubadoras dessas transformaes, catalisando o desenvolvimento de atividades de securitizao imobiliria e favorecendo a difuso de uma cultura empresarial de canalizao de investimentos para os negcios relacionados cidade. Ainda que o volume das operaes econmicas que conectam o mercado de capitais ao setor imobilirio ainda seja incipiente no Brasil em comparao com os padres observados em outros pases, essas prticas encontram-se em franca expanso, mostrando-se uma tendncia dos processos de produo do espao urbano no pas. O uso da propriedade urbana como plataforma de valorizao do capital financeiro aciona verdadeiras centrfugas fundirias nos lugares onde as conexes entre a 265

esfera financeira e os ativos imobilirios atingem propores relevantes. Para que os investimentos lastreados em atividades associada produo do espao urbano sejam rentveis, empreendedores privados e agentes governamentais articulam-se para gerar espirais de valorizao nos locais que concentram essas operaes econmicas, o que muitas vezes eleva o preo da terra a patamares proibitivos. O engajamento dessas coalizes na remoo de ocupaes informais desses lugares mostra que a expulso populacional nem sempre apenas um resultado do processo de valorizao provocado pelas intervenes urbansticas realizadas nas reas em questo, mas sim um meio para obt-la. Ainda que a substituio dos segmentos populacionais de escassa relevncia estratgica que residem e freqentam tais lugares no seja anunciada explicitamente em discursos oficiais como objetivo das intervenes urbansticas neles promovidas, sendo camuflada por meio do emprego de expresses eufemsticas, como revitalizao, regenerao, qualificao, entre outras, as experincias concretas mostram que as aes conduzidas pelo Estado prestam-se freqentemente a colocar em prtica medidas de higienizao social. Na rea de abrangncia da OUCAE, a Prefeitura vem promovendo remoes e desapropriaes desde a construo da Avenida Jornalista Roberto Marinho (antiga gua Espraiada), na dcada de noventa. A mesma agilidade no se aplica, entretanto, construo de moradias para abrigar os moradores removidos para dar espao s obras realizadas na regio. A Ponte Otvio Frias de Oliveira, inaugurada recentemente, consumiu um montante significativo de recursos que, se aplicados na construo de unidades habitacionais, poderiam equacionar parcela expressiva das carncias de moradia existentes no permetro desta operao urbana. No entanto, medidas nesse sentido dificilmente contribuiriam para alavancar essa interveno na mesma intensidade que o referido carto postal. Na Nova Luz, tambm anunciada a proviso de habitao de interesse social como uma das diretrizes das transformaes idealizadas para rea. No entanto, os esforos empreendidos pelo Estado at o momento para promover a sua revitalizao foram orientados para aes como a converso de antigas estaes de trem em museus e casas de espetculos, a promoo de desapropriaes, o fechamento de estabelecimentos comerciais, a realizao de demolies, a internao de usurios de drogas que freqentam a regio, o reforo do policiamento, e assim por diante, no se observando avanos concretos no tocante oferta de unidades habitacionais para o pblico de baixa renda. 266

A generalizao de intervenes urbansticas com essas caractersticas na cidade de So Paulo refora a hiptese de Smith de que as prticas de gentrificao vm se convertendo em estratgias globais de acumulao de capital. Entretanto, a experincia de So Paulo apresenta algumas especificidades, diferenciando-se do padro identificado pelo autor. Se em lugares como Londres e Nova Iorque esse processo teve incio nos bairros centrais, irradiando-se posteriormente para outras reas da cidade, os fenmenos que podem ser identificados como expresses desta estratgia urbana seguem uma cronologia um pouco distinta na capital paulista. Elas surgem a se intensificam primeiramente em reas contguas aos vetores mais recentes de expanso econmica, e no em bairros situados nos centros mais antigos que passaram por processos de desvalorizao. A Nova Luz pode ser caracterizada como o primeiro esforo abrangente realizado no sentido de se promover esse tipo de interveno urbanstica na regio central de So Paulo. Porm, diferentemente do que se observa no mbito da OUCAE, onde ocorreram transformaes urbansticas significativas, ela no passa de um projeto de futuro ainda incerto, suportado quase que exclusivamente pelo Estado at o momento. As tentativas de aplicao dos modelos hegemnicos de poltica urbana s referidas reas da cidade de So Paulo no ocorrem sem provocar a resistncia dos agentes afetados pelos projetos em questo. A mobilizao desses grupos vem lhes rendendo algumas vitrias, ainda que pontuais. Nesse sentido, podem-se mencionar fatores como a demarcao de Zonas Especiais de Interesse Social no permetro dessas intervenes urbansticas e o embargo judicial do projeto de construo dos tneis interligando a Avenida Jornalista Roberto Marinho Rodovia dos Imigrantes e do parque linear ao longo do Crrego gua Espraiada. As modificaes introduzidas na legislao urbanstica brasileira pelo Estatuto da Cidade e o papel desempenhado por instituies como a Defensoria Pblica do Estado de So Paulo so elementos importantes das prticas de resistncia s polticas urbanas de carter excludente, contribuindo para conter os excessos de certas intervenes e para exigir o oferecimento de contrapartidas aos setores da populao afetados por esses projetos. Se os discursos hegemnicos como o do planejamento estratgico convertem-se em fundamentos de polticas urbanas ao redor do mundo, os discursos crticos tambm vm exercendo sua operacionalidade. A idia de direito cidade inspirou a reforma de legislaes urbansticas em diversos pases, agindo no sentido da relativizao de instituies como a propriedade privada, da criao de mecanismos fiscais voltados para 267

promover a repartio equilibrada dos nus e bnus do processo de urbanizao e da abertura dos espaos de formulao de poltica urbana populao. A emergncia desse conceito contribuiu, em boa medida, para o avano das lutas por uma cidade menos desigual. Ele no apenas inspirou mobilizaes nesse sentido, como se converteu num princpio jurdico, passando a ser um fator condicionante da ao estatal. O Estado assume funes contraditrias nos processos de produo do espao urbano, expressando os conflitos sociais e as divergncias de interesse que se manifestam em seu interior. A pluralidade de papis exercidos pelo Estado reflete-se no direito urbanstico. Por um lado, esse campo normativo torna-se um laboratrio de instrumentos contratuais e articulaes societrias que possibilitam o aperfeioamento das conexes entre o setor financeiro e a propriedade fundiria, instrumentalizando estratgias de produo do espao urbano que, na maioria dos casos, conduzem intensificao da segregao scio-espacial. Por outro lado, esse ramo do direito institucionaliza reivindicaes populares que apontam para uma cidade mais democrtica e menos desigual, colocando-se como uma barreira s referidas estratgias. Contudo, esses avanos legislativos podem exercer um papel ambguo. Muitas vezes, eles so comemorados em discursos de acadmicos e de representantes de movimentos sociais como conquistas. A sua existncia no plano das normas jurdicas, entretanto, no conduz necessariamente sua efetivao. Oferecidos com freqncia como contrapartida em projetos de intervenes urbansticas atrelados a outros interesses, eles acabam funcionando como miragens, figurando como elementos usados estrategicamente para se obter a viabilizao poltica de projetos urbanos de carter excludente.

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