Policy Brief

BRICS, Cooperao para o Desenvolvimento e o Frum de Busan

Dezembro de 2011
Ncleo de Cooperao Tcnica e Cincia e Tecnologia BRICS Policy Center / Centro de Estudos e Pesquisa BRICS

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BRICS, Cooperao para o Desenvolvimento e o Frum de Busan

Dezembro de 2011
Ncleo de Cooperao Tcnica e Cincia e Tecnologia BRICS Policy Center / Centro de Estudos e Pesquisa BRICS

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BRICS, Cooperao para o Desenvolvimento e o Frum de Busan Autores: Paulo Esteves Fernando Neves da Costa Maia; Aline Abreu; Amir Niv e Manara Assuno

BRICS, Cooperao para o Desenvolvimento e o Frum de Busan

1. Sumrio Executivo
Este Policy Brief trata dos resultados do Quarto Frum de Alto Nvel sobre Efetividade da Ajuda um conjunto de presses, externas ao arranjo CAD-OCDE, que se referia presena de novos os pases doadores, BRICS,

particularmente

cujas prticas no so consistentes com os princpios estabelecidos pelos doadores tradicionais. Assim, a agenda de Busan combinava os dilemas

(Fourth High Level Forum on Aid Effectiveness, HLF-4) realizado de 29 de novembro a 1 de dezembro em Busan (Coria do Sul). O Frum, que discutiu o futuro da cooperao para o desenvolvimento, insere-se em um conjunto de iniciativas do Comit de Ajuda para o Desenvolvimento (CAD OCDE) que desde o incio dos anos 2000 tem buscado discutir e

internos ao CAD s presses externas a esse arranjo. Os BRICS alcanaram lugar de destaque no Frum,

particularmente no que concerne ao reconhecimento da cooperao sul-sul (CSS) como uma prtica relevante no campo do desenvolvimento

incrementar a efetividade da ajuda oferecida pelos pases desenvolvidos. Tais iniciativas se concentraram em torno do estabelecimento de princpios, metas e indicadores que deveriam orientar os pases doadores no que se refere Ajuda Oficial ao Nesse

internacional. O principal resultado do Frum de Busan pode ser encontrado na construo da Parceria Global para uma Cooperao para o Desenvolvimento Efetiva que inclui tanto as experincias da cooperao norte-sul, quanto as experincias da cooperao sul-sul.

Desenvolvimento

(AOD).

sentido, a agenda de Busan tinha como pontos centrais as dificuldades dos doadores em alcanar as metas estabelecidas no mbito do CAD. Ao lado desses debates emergiu, contudo, Desde a dcada de 1990, o CAD buscou estabelecer um conjunto

2. As tenses internas ao CAD

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BRICS, Cooperao para o Desenvolvimento e o Frum de Busan de padres e princpios de ao que tornassem efetivas as aes dos 4. Gesto por Resultados:

gesto e implementao da ajuda de maneira a focar nos resultados

pases doadores no que diz respeito Ajuda

i

Oficial

ao

Desenvolvimento

desejados e usar informaes para o aprimoramento do processo decisrio 5. Responsabilidade

(AOD) . A Declarao de Paris (2005) resultado dos debates do Terceiro Frum de Alto Nvel um marco nesse processo, uma vez que estabeleceu cinco princpios apropriao local (ownership), alinhamento,

Mtua: doadores e receptores so responsveis pelos resultados da ajuda internacional para o desenvolvimento, assim como pela prestao de contas s respectivas populaes. Ao lado desses princpios, a Declarao de Paris estabeleceu 12 metas que, atingidas em a 2010, maior de

harmonizao, gesto por resultados e responsabilidade mtua que tm orientado as prticas da ajuda ao desenvolvimento dos membros do

CAD. De forma sumria, os princpios podem ser assim descritos: 1. e Apropriao local: direito dos pases

deveriam efetividade

demonstrar dos

mecanismos

assistncia. Contudo, conforme dados recolhidos pela OCDE em 32 pases, apenas um objetivo foi atingido (OCDE, 2010). De modo geral, os doadores no fizeram progressos maiores para desamarrar a ajudaiii. Apenas quatro doadores reportaram 100% de ajuda bilateral como no amarrada em 2008. Trs doadores aumentaram a parcela de ajuda no amarrada em 10 pontos percentuais ou mais entre 2005-2009, enquanto quatro viram suas parcelas de ajuda no amarrada declinar em 10 pontos percentuais ou mais nesse mesmo perodo. Como previsto, os doadores esto usando mais

responsabilidade

receptores de estabelecer a agenda de desenvolvimento a partir de suas

prprias estratgias nacionais com vistas reduo da pobreza e ao crescimento econmicoii. 2. Alinhamento: orientao

das aes dos doadores de acordo com as prioridades dos pases em desenvolvimento: uso eficiente dos sistemas nacionais e das polticas dos receptores, e o desenvolvimento

desses sistemas, quando necessrio. 3. Harmonizao:

coordenao entre os doadores para evitar a duplicao de esforos,

intensamente os sistemas nacionais dos pases em desenvolvimentoiv, mas, ainda assim, esto longe de atingir as metas estabelecidas em Paris.

simplificar procedimentos e otimizar a diviso de trabalho.

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BRICS, Cooperao para o Desenvolvimento e o Frum de Busan dificuldade no cumprimento de suas prprias metas agrega-se outro componente do impasse interno ao CAD: o dissenso em torno do significado de seus princpios possveis entre receptores e doadores, incluindo relacionamentos mais ou

menos impositivos conforme o uso que se faz do conceito. De toda sorte, a aceitao e a institucionalizao de polticas doadores formulao formuladas e muito pelos pases da de

(MENOCAL et al, 2006). A despeito de sua centralidade, o princpio da

diferente

apropriao local um dos mais disputados entre os pases doadores. A possibilidade de mltiplas

implementao

estratgias prprias. Nesse sentido, o conceito de apropriao local ignora o desequilbrio que marca as relaes de poder entre os atores do

interpretaes acerca do significado desse princpio e dos efeitos de sua eventual aplicao gera uma srie de dificuldades que tm impacto direto sobre a efetividade da ajuda e

desenvolvimento, especialmente entre doadores e receptores, permitindo que alguns analistas considerem

terminam por contaminar os demais princpios. A nfase nos procedimentos necessrios concesso da

apropriao local como um eufemismo que encobre processos de compra local (buying-in) e imposies externas (GIRVAN, 2007(a) apud TUJAN, 2008). Alm disso, o estabelecimento de condicionalidades como requisitos

assistncia e em sua gesto pode despolitizar a agenda do

desenvolvimento ignorando, de um lado, a soberania dos pases doadores e, de outro, o controle pblico e democrtico dos processos de

prvios concesso da assistncia reforaria o vis impositivo presente nessa interpretao do conceito de apropriao necessidade local. de A uma prpria liderana

desenvolvimento econmico e social (GROFF, 2011)v. Tal impasse revela um problema conceitual: apropriao local significa controle local sobre a definio de polticas que sero

governamental alinhada ao modelo de desenvolvimento dos pases doadores pode ser vista, nesse contexto, como uma condicionalidade disfarada. O sistema de ajuda pode at mesmo prejudicar receptores a liderana dos pases na definio de seus

assistidas pelos pases doadores ou significa a internalizao pelos e

institucionalizao,

pases

receptores, de polticas e programas formulados pelos pases doadores? Os usos do conceito de apropriao local criam um espectro de relacionamentos

prprios modelos de desenvolvimento (RENZIO, 2008). O domnio dos

doadores no campo da formulao

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BRICS, Cooperao para o Desenvolvimento e o Frum de Busan poltica coloca um imenso fardo sobre os sistemas administrativos dos pases receptores e leva os governos a despenderem um volume significativo de recursos respondendo s A agenda e os resultados do Frum de Busan foram condicionados no apenas pelos dilemas descritos acima, mas tambm pelas imagem doadores. e semelhana de seus

3. As presses externas ao CAD: a cooperao sul-sul e os BRICS

demandas dos doadores (RENZIO, 2008)vi. Os impasses presentes no conceito de apropriao local reproduzem-se nos demais princpios da declarao de Parisvii. Assim, podemos concluir que os princpios estabelecidos com a Declarao supem (i) a internalizao e institucionalizao pelos dos de polticas (ii) a de

transformaes que o prprio campo da ajuda ao desenvolvimento sofreu na ltima dcada. Importa, portanto,

reconhecer o papel cada vez mais relevante que os chamados novos doadores campo .
viii

formuladas adoo

doadores; parmetros

desempenham No que

nesse ao

concerne

monitoramento e avaliao formulados pelos doadores; e (iii) a existncia de elites polticas comprometidas com o modelo de desenvolvimento adotado pelos doadores. Ora, a partir dessas concluses, possvel inferir que a ajuda ao desenvolvimento ser efetiva se e somente se os pases

financiamento ajuda internacional para o desenvolvimento, os novos doadores, enquanto agentes da

cooperao sul-sul (CSS) parecem ser responsveis por 10 a 15% do total da ajuda (AOD). oficial A ao desenvolvimento 1 apresenta o

figura

financiamento bruto para AOD em 2009.

recebedores forem transformados

Figura 1: Financiamento bruto para AOD em 2009 (em milhes de dlares).

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BRICS, Cooperao para o Desenvolvimento e o Frum de Busan

Fonte: Walz & Ramachandran (2011)

No caso especfico dos BRICS, dados do Banco Mundial indicam que o total de emprstimos oferecidos por esses pases aos LICs entre 2000 e 2008 atingiu US$26 bilhes (incluindo emprstimos comparado a no concessionais), bilhes de
ix

dlares do CAD (IMF, 2011). Em 2007 o financiamento (subsdios concessional e dos

BRICs

emprstimos

concessionais) representou 3% do total de recursos concessionais providos aos pases de renda baixa (ver figura 2).

US$296

Figura 2: Assistncia Concessional Global para o Desenvolvimento para os LICs, 2007 (em porcentagem).

* Outros doadores que no providenciaram dados OCDE foram excludos. Fontes: Brautigam (2010), DAC database (2010), German Development Institute database (2009), e estimativas do FMI.

Figura 3: Fluxo anual de Investimento Externo Direto dos BRICs, 1991-2009 (em bilhes de dlares).

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BRICS, Cooperao para o Desenvolvimento e o Frum de Busan

Fonte: Fonte: UNCTAD Database, WIR 2010 e estimativas do FMI

Para alm da AOD, os BRICsx tambm ocupam lugar de destaque no que concerne ao Investimento Externo Direto. Dados da UNCTAD (ver Figura 3) permitem visualizar o aumento do fluxo anual de Investimento Externo Direto (IED) dos BRICs entre 1991 e 2009. Apesar de parecer modesta, a contribuio dos novos doadores ao campo da ajuda ao desenvolvimento no se restringe ao financiamento. Em razo da heterogeneidade do grupo, a CSS vem sendo praticada de diversas formas. Integrao econmica,

COOPERATION: A CHALLENGE TO THE AID SYSTEM?, 2011). Essa diversidade implica grandes

dificuldades para sua identificao bem como para sua comparao com as prticas de AOD tal como definidas pelo CAD. Contudo, vale observar que vrios foram os esforos em busca de uma definio geral para o que vem a ser CSS. Tais esforos datam da dcada de 1970xi. No Plano de Ao de Buenos Aires (PABA - 1978), a Cooperao Tcnica entre os pases em desenvolvimento foi definida como um processo consciente, sistemtico e politicamente motivado que objetiva o desenvolvimento em observncia aos princpios de no interferncia dos pases cooperantes nos assuntos

formao de blocos em instituies multilaterais, intercmbios humanitria, financiamento alianas culturais, cooperao de militares, assistncia tcnica para e o

projetos

domsticos, igualdade entre parceiros do desenvolvimento e respeito pelas suas independncias e contedos

desenvolvimento so alguns exemplos de iniciativas que usualmente so classificadas como formas de CSS (SOUTH-SOUTH DEVELOPMENT

locais de desenvolvimento (XALMA, 2011).

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BRICS, Cooperao para o Desenvolvimento e o Frum de Busan Um fator central para a Aprofundada ao longo da dcada de 1990, tal clivagem manifestou-se de forma clara no Frum de Busan. De fato, enquanto o sistema CAD tem como elemento constitutivo a partio doador x receptor que sustenta a prpria lgica da ajuda, a CSS afirma a simetria entre parceiros do

identificao da CSS tem sido o esforo constante de doadores

emergentes como Brasil, China, ndia e frica do Sul em distinguir seus programas programas de dos assistncia doadores dos CAD,

principalmente no que tange ao modelo tradicional de doador-receptor. O

desenvolvimento e defende a lgica da assistncia mtua. Alm disso, o

engajamento Sul-Sul apresentado como uma forma de assistncia mtua e no uma prtica de ajuda. Enfatizase, assim, o carter horizontal da CSS, em contraste com a ajuda verticalizada do CAD onde o doador desenvolvido prov recursos e

princpio da no interferncia que orienta a CSS desafia o princpio da apropriao local que informa a prtica da ajuda no interior do sistema CADOCDE. O crescente protagonismo dos BRICS no sistema internacional

conhecimento ao receptor pobre. Brasil, especificamente, relaes como China e ndia, suas para o

contribui para sublinhar as diferenas entre o sistema CAD-OCDE e a CSS. Um breve exame das prticas de cooperao para o desenvolvimento lideradas pelos BRICS permite

entendem parcerias

desenvolvimento e no como doaes ou ajuda. Enfatizam benefcios mtuos e intercmbio comercial sem, contudo, relacionar o financiamento e o

compreender suas singularidades em relao ao CAD. A China define a CSS como ajuda mtua orientada pela no

investimento a condies polticas. Outra caracterstica da cooperao Sul-Sul o financiamento de

interferncia. Oito princpios, institudos pelo Primeiro Ministro Zhou Enlai na dcada de 60, determinam essa

infraestrutura (IMF, 2011). A CSS tem contribudo para aliviar os gargalos de infraestrutura, setores de particularmente energia, transporte
xii

prtica, dos quais a igualdade entre parceiros e o benefcio mtuo so elementos chave (ESTEVES et al, 2011; MAIA et al, 2011). Alm disso, evita-se usar o termo ajuda em favor da expresso assistncia externa, para evitar a conotao de uma relao verticalizada (WALZ e

nos e

comunicao entre os LICs . possvel, portanto, identificar uma clivagem no campo do

desenvolvimento internacional entre as prticas do CAD e da CSS.

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BRICS, Cooperao para o Desenvolvimento e o Frum de Busan RAMACHANDRAN, 2011). J a ndia, pas que realiza programas de ajuda externa desde 1950, segue um dos pilares do movimento no alinhado. O Estado promove cooperao e parceria com os pases do terceiro mundo visando ao benefcio mtuo fundado na autodeterminao (SOUTH-SOUTH integrar-se no sistema da ajuda como doadores signatrios. Faz parte da prtica e do conceito de CSS sua diferenciao, se no oposio ao modelo tradicional de ajuda ao

desenvolvimento. A criao de agncias

autnomas, prevista nos princpios do CAD, outro elemento de contraste. Para os BRICS, a criao dessas agncias poderia identific-los com os doadores SOUTH tradicionaisxiii (SOUTH-

DEVELOPMENT COOPERATION: A CHALLENGE TO THE AID SYSTEM?, 2010). Se comparadas, China e ndia engajam-se em projetos de natureza distinta: a China enfatiza projetos de infraestrutura enquanto a ndia investe em cooperao tcnica e econmica sob o signo da Indian Technical and Economic Cooperation (ITEC), fundada em 1964 e que objetiva a capacitao e empoderamento dos pases em desenvolvimento. O Brasil, por seu turno, investe no intercmbio

DEVELOPMENT

COOPERATION: A CHALLENGE TO THE AID SYSTEM?, 2010). Assim, os canais pelos quais os BRICS

direcionam sua assistncia externa tambm variam: China e ndia tendem a operar majoritariamente atravs de parcerias bilaterais. A China

especialmente tende a ser menos colaborativa na realizao de projetos em parceria com outros doadores do Sul, ou organizaes internacionais, temendo minar sua independncia

educacional, sade e agricultura como seus principais vetores de CSS, e tem como principais parceiros os pases de lngua portuguesa da CPLP

(Comunidade dos Pases de Lngua Portuguesa), como Angola (Centre for Training and Enterprise Development) e Moambique (Bolsa Escola)

poltica (WALZ e RAMACHANDRAN, 2011). J a frica do Sul e o Brasil, por outro lado, tm colaborado cada vez mais entre si e com organizaes multilaterais. A frica do Sul canaliza mais de 75% da sua assistncia para organizaes multilaterais,

(SOUTH-SOUTH

DEVELOPMENT

COOPERATION: A CHALLENGE TO THE AID SYSTEM?, 2010). Essas diferenas entre as concepes e prticas da CSS so relevantes e podem apontar que os pases BRICS temem perder sua flexibilidade ao

especialmente organismos africanos. H um movimento para canalizar esses fundos por organizaes do Sul de em

desenvolvimento

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BRICS, Cooperao para o Desenvolvimento e o Frum de Busan substituio s instituies ocidentais tradicionais como o Banco Mundial e o Fundo Monetrio Internacional (WALZ e RAMACHANDRAN, 2011). Por fim, muitos criticam as motivaes subjacentes ajuda A agenda do Quarto Frum de Alto Nvel (Fourth High Level Forum, HLF-4) realizado entre 29 de novembro e 1 de dezembro em Busan (Coria do Sul), foi largamente condicionada pelas tenses internas ao CAD, no que diz respeito aos princpios e metas da ajuda ao desenvolvimento, conforme descritos na primeira seo. Contudo, ao lado do debate acerca da

4. A Agenda e a Declarao de Busan

promovida por agentes do Sul. No mbito regional seriam supostamente priorizados os ganhos polticos. J no extra continental, os interesses

comerciais seriam mais influentes. No segundo caso, a ajuda fornecida por pases do Sul costuma ser amarrada aquisio de bens e contratao de fornecedores do pas doador. Cerca de 70% dos projetos chineses so

efetividade da ajuda, relevncia da

a crescente Sul-Sul

cooperao

aparecia como uma tendncia a ser considerada no campo do

executados por companhias estatais e empreendimentos conjuntos com

desenvolvimento. Nesse sentido, em Busan, o campo da assistncia ao desenvolvimento enfrentava os dilemas inerentes aos princpios adotados pelo CAD, enquanto, externamente, era pressionado pela emergncia de novas

companhias locais (SOUTH-SOUTH DEVELOPMENT COOPERATION: A CHALLENGE TO THE AID SYSTEM?, 2010) . O cooperao exame sul-sul sumrio liderada da pelos

prticas promovidas por Estados que at a dcada de 1990 ocupavam a posio de receptores da ajuda nesse sistemaxiv. A combinao entre tenso interna e presso externa assinalou a singularidade do encontro de Busan (ver KHARAS, 2011) No que concerne presso externa, representada particularmente pelas potncias emergentes, possvel observar o aumento da relevncia dos novos parceiros do Sul, o surgimento de novos desafios como a preservao do meio ambiente e de novas

BRICS permite identificar a emergncia ao longo da ltima dcada de um conjunto de prticas que desafiam e pressionam externamente o modelo de desenvolvimento e os princpios da ajuda ao desenvolvimento formulados no mbito do sistema CAD-OCDE. A prxima seo analisa a agenda e os resultados do Frum de Busan a partir das dinmicas de tensionamento

interno e de presso externa ao CAD.

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BRICS, Cooperao para o Desenvolvimento e o Frum de Busan categorias de ajuda como a arquitetura para a que ajuda inclua ao as

Cooperao Sul-Sul. Em razo disso, Busan, alm de reforar os princpios de Paris, acabou dedicando mais ateno do que o previsto aos novos aspectos da cooperao internacional, principalmente com relao aos

desenvolvimento

distintas prticas que se multiplicaram na ltima dcada. A parceria assentase sob o pressuposto de que as modalidades e as responsabilidades da cooperao entre os pases do Sul so diferentes da cooperao Norte-Sul, devido s especificidades de cada grupo de pases. Porm, afirma-se que ambas fazem parte da agenda

parceiros emergentes do Sul. Isto notvel na declarao final do Quarto Frum e nos rumos que os debates adquiriram ao longo do encontro. Sumariamente, o documento final (i) reconhece o papel cada vez mais relevante da cooperao Sul-Sul na ajuda internacional
xv

internacional para o desenvolvimento e compartilham os mesmo objetivos e princpios. Dessa forma, determinou-se que os compromissos e as aes acordadas no documento final de Busan referem-se aos parceiros do Sul numa base voluntria (Busan

para

desenvolvimento ; (ii) oferece um lugar destacado s novas prticas de

cooperao para o desenvolvimento e (iii) prope a construo da Parceria Global para uma Cooperao para o Desenvolvimento Efetiva (Global

Partnership For Effective Development Co-operation). O intuito criar uma parceria comuns formas baseada que de em princpios todas para as o

Partnership for Effective Development Co-operation), inscrita em uma nova parceria global Nos para termos o do

sustentem cooperao

desenvolvimento fazendo-as convergir no cumprimento dos Objetivos de Desenvolvimento do Milnio (MDGs). Assim, pretende-se realizar um

desenvolvimento. documento:

Em Busan, forjamos uma nova parceria global para o desenvolvimento que abraa a diversidade e reconhece os papis distintos que todos os envolvidos na cooperao podem desempenhar no apoio ao desenvolvimento (traduo nossa, FOURTH HIGH LEVEL FORUM ON AID EFFECTIVENESS, 2011).

trabalho conjunto com os novos atores e aprender com suas conquistas e inovaes individuais, a de nicas e partir do suas mritos

reconhecimento caractersticas respectivos. Embora a

arquitetura

Trata-se

do

incio

de

um

institucional da parceria global para o desenvolvimento ainda seja objeto de

processo de construo de uma nova

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BRICS, Cooperao para o Desenvolvimento e o Frum de Busan debate entre os atores desse campo, o encontro de Busan tem pelo menos trs efeitos substantivos: (i) colocar em questo os padres de relacionamento entre doadores e receptores mecanismo multilateral para a verdadeiramente assistncia ao

desenvolvimento. nessa chave que podemos entender a participao dos fruns e agncias da ONU como o ECOSOC (Conselho Econmico e Social da ONU) e o PNUD (Programa das Naes Unidas para o

caractersticos do CAD; (ii) reconhecer a diversidade ao de prticas de

assistncia

desenvolvimento

presentes nesse campo; e (iii) apontar os limites da estrutura de clube que desde os anos de 1960 caracterizou a dinmica da ajuda ao desenvolvimento. No primeiro caso, a estrutura de relacionamento vertical caracterstica do CAD desafiada pela retrica da horizontalidade da Cooperao SulSul. O segundo efeito reabre o debate sobre os princpios que devem pautar a assistncia ao desenvolvimento, seno sobre sua prpria natureza, como se ver a seguir. Tal efeito manifesta-se diretamente no fato de que o

Desenvolvimento) no interior dessa parceria. Alm disso, o Frum de Cooperao para o Desenvolvimento das Naes Unidas (DCF) tambm teria sido convidado a participar por meio de consultoria dos processos de implantao dos acordos alcanados em Busan ao longo de 2012. A partir do ideal global light, country heavy, pretende-se que a nova e inclusiva parceria global para o desenvolvimento assegure o accountability para a

implantao dos acordos no nvel poltico (KHARAS, 2011). Ou seja, que ela oferea uma plataforma aberta que abrace a diversidade e promova um frum para a troca de conhecimentos entre os diversos atores que realizam cooperao para o desenvolvimento.

documento final simultaneamente

de Busan os

afirma da

princpios

Declarao de Paris e enfatiza o carter voluntrio da adeso dos novos doadores aos mesmos, ressaltando ainda a especificidade das prticas da cooperao Sul-Sul. Finalmente, o

terceiro efeito questiona a legitimidade da estrutura de clube, que rene os pases doadores da OCDE/CAD em torno de padres da e princpios ao

5. Concluso
O 4 Frum de Alto Nvel sobre Efetividade da Ajuda , sem dvida, um divisor de guas. A Declarao de Busan reconhece pela primeira vez uma variedade de prticas de

homogneos

ajuda

desenvolvimento, porquanto aponte a necessidade de construo de um

cooperao para o desenvolvimento

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BRICS, Cooperao para o Desenvolvimento e o Frum de Busan para alm da ajuda tal como conduzida pelos pases desenvolvidos. da declarao As de inclusiva para a cooperao para o desenvolvimento; nesse sentido o CAD/OCDE, que ocupava uma posio quase monopolista no interior do

consequncias

Busan podem ser analisadas em duas dimenses: 1. Reconhecimento da variedade de prticas e modalidades que compem o campo para tal da o variedade

campo do desenvolvimento tratado como um ator relevante de um

universo mais amplo de prticas e atores.

cooperao desenvolvimento;

Essas

duas

dimenses

compreende no apenas a CSS como tambm as aes de organizaes da sociedade civil e entes privados, como fundaes. Dessa primeira dimenso decorrem alguns efeitos que devem ser observados: a. a cooperao Norte-Sul agora tratada como uma modalidade e no como um modelo cujos princpios devem ser

permitem-nos compreender aquele que talvez seja o significado profundo do Frum de Busan: o reconhecimento da variedade de modelos de

desenvolvimento presentes no interior do sistema internacional. Esse

reconhecimento permitiu o avano do debate acerca da cooperao para o desenvolvimento para alm dos

princpios estabelecidos no interior do sistema CAD/OCDE e, ao mesmo tempo, a projeo do debate para o ambiente multilateral. A despeito da precria articulao dos BRICS, sua presena em Busan foi fundamental para o descentramento da agenda da cooperao para o desenvolvimento. Os dilemas internos ao CAD e a presso representada pelo crescimento das prticas de cooperao lideradas pelos pases BRICS na ltima dcada terminaram por criar um ambiente no qual o modelo de desenvolvimento emulado pelas prticas tradicionais da

observados por todos os atores da cooperao para o

desenvolvimento; b. os conceitos de parceria e cooperao dividem espao

com as noes de ajuda e assistncia; c. o modelo verticalizado doador x receptor questo; d. o debate acerca da efetividade deslocado da efetividade da ajuda para a efetividade do desenvolvimento; 2. Necessidade de uma mais estrutura institucional colocado em

ajuda tornou-se problemtico. Do ponto de vista dos pases desenvolvidos,

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BRICS, Cooperao para o Desenvolvimento e o Frum de Busan Busan representou uma oportunidade para a atrao dos pases emergentes entre eles, os BRICS para a rbita do sistema CAD/OCDE. Do ponto de vista dos pases BRICS, o Frum foi, ao mesmo tempo, oportunidade para a ampliao do campo da cooperao internacional para o desenvolvimento e de reconhecimento da cooperao SulSul. Nesse sentido, a parceria global para o desenvolvimento herda os dilemas e presses prvias Busan. Tal herana deve que informar os nos colocada em questo: sua

autorreflexo e autodefinio so as tarefas que se colocam prximos anos. para os

6. Notas
i

movimentos

assistiremos

prximos meses: enquanto os pases desenvolvidos devem pressionar os emergentes, particularmente os

BRICS, para a adoo de princpios e padres prximos queles formulados e reformulados em Paris, Accra e Busan, os BRICS devero insistir nas especificidades da cooperao Sul-Sul e, assim, resistir s tentativas de adoo dos modelos universais para a conduo e avaliao da cooperao para o desenvolvimento. Para os

BRICS, o Frum de Busan significa um novo conjunto de desafios que inclui o debate acerca dos princpios que orientam suas prticas, a construo de procedimentos transparentes para a promoo da cooperao e,

finalmente, a elaborao de seus prprios mecanismos de avaliao de suas prticas de cooperao. Assim, a cooperao Sul-Sul tambm

Segundo a OCDE, so consideradas Ajuda Oficial ao Desenvolvimento as doaes, subsdios ou emprstimos a pases e a territrios na lista do CAD e s agncias multilaterais, que so: (a) realizados pelo sector pblico; (b) que tm na promoo do desenvolvimento econmico e do bem-estar seus objetivos principais; (c) concessionais em termos financeiros (no caso de emprstimo, tendo um elemento de doao de pelo menos 25 por cento). Subvenes, emprstimos e crditos para fins militares esto excludos. Pagamentos de transferncia a particulares (por exemplo, penses, indenizaes ou prmios de seguros) no so, em geral, contabilizados (DAC GLOSSARY OF KEY TERMS AND CONCEPTS apud ESTEVES et al, 2011). ii Tal princpio deve ser considerado nas trs funes seguintes: (1) determinao das polticas de desenvolvimento; (2) desenho de implantao dos programas e planos e (3) gesto e coordenao das prticas dos doadores. Pressupe-se que apropriao local implicaria um processo democrtico de formulao de polticas e estratgias de desenvolvimento, combinando processos decisrios democrticos a procedimentos tcnicos transparentes. iii Por ajuda amarrada entende-se a ajuda estrangeira que impe uma obrigatoriedade quanto ao gasto a ser feito pelo pas receptor. O pas desenvolvido prover um emprstimo bilateral ou subsdio a um pas em desenvolvimento, devendo este, no entanto, consumir servios e bens produzidos pelo pas que concedeu o emprstimo. iv Dentre as especificaes determinadas pela Declarao de Paris, no mbito do princpio de apropriao local, os pases doadores devem priorizar o uso de sistemas e instituies nacionais dos Estados receptores na realizao e implantao de seus projetos. v A prpria Declarao de Paris revela esse prejuzo na definio e nos indicadores de apropriao local. Nela se afirma que as metas podem vir a ser limitadas liderana do governo e coordenao dos doadores se negligenciados os processos nacionais de outras instituies governamentais ou da sociedade civil (VALDERRAMA, 2007 apud TUJAN, 2008).

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BRICS, Cooperao para o Desenvolvimento e o Frum de Busan
vi Renzio prope que ao invs de convocar os

governos beneficirios para ao, deveriam ocorrer mudanas na abordagem dos doadores a fim de levar esse princpio mais a srio e modificar os incentivos aos governos em relao ajuda (RENZIO, 2008). Para muitos pases africanos, por exemplo, o fornecimento de infraestrutura prioridade para o desenvolvimento sustentvel, embora sistematicamente rejeitado pelos doadores tradicionais (BOOTH, 2011). Os pases BRICS, enquanto maiores doadores de projetos em infraestrutura, tm destaque por exercerem uma poltica que, no se comprometendo com o princpio de apropriao local, mostra-se mais sensvel s necessidades dos governos dos pases receptores. vii Sobre esses impasses, as observaes de Booth (2011) nos permitem compreender os diversos dilemas que resultam dos princpios de Paris. Assim, (i) o princpio de alinhamento parte do pressuposto, no enunciado, de que os pases receptores so liderados por governos que compartilham da mesma concepo de desenvolvimento da OCDE; (ii) o princpio da harmonizao prev mecanismos para o monitoramento da ajuda que terminam por gerar padres e indicadores da efetividade da assistncia consistentes com o modelo de desenvolvimento estabelecido pelos pases doadores, ignorando, no mais das vezes, os sistemas nacionais; (iii) a gesto por resultados pressupe comprometimento mtuo com o aprimoramento da coleta e gesto de dados estatsticos. Alguns desafios so: a instalao custosa de um arcabouo institucional governamental eficiente, sistemas polticos podem no gerar lideranas necessrias eficcia do sistema referido, e burocracias podem se encontrar enfraquecidas e sub-motivadas; e (iv) a responsabilidade mtua implica responsabilizao de governos e agncias de doadores e receptores por suas polticas de desenvolvimento. Porm, a noo de que doadores devem se responsabilizar diante de governos receptores pressupe um modelo de desenvolvimento comum. Ademais, a afirmao de que democracias avanadas so responsabilizveis diante de seus cidados ideologicamente orientada e no reflete a realidade. viii A fim de compreendermos esse fenmeno podemos, a partir de critrios como modalidade e carter dos programas de ajuda e o papel na economia poltica global, identificar quatro grupos de doadores que no fazem parte do CAD: (1) membros OCDE que no fazem parte do CAD; (2) membros da Unio Europeia igualmente no representados no CAD; (3) pases do Oriente Mdio e OPEP, e (4) outros pases que no se aplicam s trs categorias anteriores (MANNING apud WALZ e RAMACHANDRAN, 2011). O ltimo grupo, no obstante, bastante heterogneo e engloba economias ricas, emergentes e pases de renda

mdia, dentre eles os BRICS. esse o grupo de pases no CAD que pratica a CSS e que geralmente so considerados lideranas regionais (ZIMMERMANN e SMITH apud WALZ e RAMACHANDRAN, 2011). ix LICs (Low Income Countries) refere-se aos pases elegveis ao uso de facilidades de financiamento a fundos concessionais a partir de janeiro de 2010. x O acrnimo BRICs refere-se ao agrupamento dos pases Brasil, Rssia, ndia e China, anterior a abril de 2011, quando do ingresso da frica do Sul. xi Dentre estes esforos podemos citar primeiramente a Resoluo do 32 perodo de Sesses da Assembleia Geral das Naes Unidas (1977). Este representou um primeiro esforo para definir os objetivos da Cooperao Tcnica entre Pases em Desenvolvimento (CTPD) e a estabeleceu como um mecanismo para promover a capacidade nacional e coletiva dos pases em desenvolvimento para reforar seus prprios recursos a fim de resolver seus problemas de desenvolvimento. xii Conforme a anlise do FMI, o estreitamento do lao comercial e financeiro entre emergentes e LICs, gerou um efeito spillover (transbordamento), no qual o crescimento econmico dos emergentes passou a influenciar diretamente o crescimento econmico dos LIC's (IMF, 2011). Segundo o Fundo, a especializao dos emergentes no financiamento de infraestrutura complementar ajuda dos doadores CAD, que tm realocado suas despesas em recursos na rea de governana e reforma institucional (IMF, 2011). xiii O Brasil e a frica do Sul possuem agncias de cooperao (Agncia Brasileira de Cooperao ABC, e South African Development Partnership Agency, respectivamente). Tais agncias esto ligadas aos respectivos ministrios de relaes exteriores e possuem controle limitado sobre decises polticas e oramentrias. xiv Embora no seja objeto deste Policy Brief, cabe assinalar o debate em Busan de outro tpico que termina por pressionar o campo da assistncia ao desenvolvimento: a emergncia de atores privados. xv No h referncia cooperao sul-sul na Declarao de Paris. A Agenda de Ao de Accra, por sua vez faz apenas meno a essas prticas.

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