Programa de gesto governamental

Curso Planejamento e Oramento no Municpio

captulo

Gesto municipal responsvel

InIcIatIva Tribunal de Contas do Estado de So Paulo

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Governo do Estado de So Paulo

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Secretaria de Gesto Pblica

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aPoIo Secretaria da Educao

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Secretaria de Economia e Planejamento

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Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID)

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Programa de Modernizao do Sistema de Controle Externo dos Estados, Distrito Federal e Municpios Brasileiros (Promoex)
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Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto

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coordenao Fundao do Desenvolvimento Administrativo (Fundap)

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aPoIo tcnIco Escola de Contas Pblicas do TCE-SP

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Fundao Carlos Alberto Vanzolini

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Fundao Prefeito Faria Lima - Centro de Estudos e Pesquisa de Administrao Municipal (Cepam)
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O contedo deste captulo foi produzido especialmente para o curso Planejamento e Oramento no Municpio, integrante do Programa de Gesto Governamental. No pode ser reproduzido e/ou utilizado sem a autorizao da Secretaria de Estado da Gesto Pblica (SGP), Fundao do Desenvolvimento Administrativo (Fundap), Fundao Prefeito Faria Lima - Centro de Estudos e Pesquisa de Administrao Municipal (Cepam) e Tribunal de Contas do Estado (TCE). O texto deste captulo foi atualizado em 15 de junho de 2009 pelo autor, Jos Carlos Polo, economista e consultor em finanas pblicas. A padronizao de normas e estilos definida para os textos deste captulo no abrangeu trechos de documentos e legislaes, que aparecem reproduzidos com sua formatao original.

aPresentao
Este documento um material de apoio elaborado especialmente para o Programa de Gesto Governamental (PGG), no mbito do curso Planejamento e Oramento no Municpio. Os contedos foram produzidos sob a orientao da Fundao do Desenvolvimento Administrativo (Fundap), sistematizados pelo especialista Jos Carlos Polo e validados por tcnicos do Tribunal de Contas do Estado de So Paulo (TCE-SP). Neste contexto, o material tem por finalidades referenciar o planejamento das atividades do curso e possibilitar aos participantes a organizao de seus estudos e o aprofundamento dos temas abordados. Os textos so destinados aos tcnicos, gestores e contadores municipais que participam do PGG. A publicao est estruturada em captulos e disponibilizada em arquivos no formato pdf. Cada um de seus nove captulos apresenta um ndice com a relao dos contedos correspondentes, o que permite ao leitor localizar facilmente os temas abordados na publicao. Mais informaes sobre o curso podem ser encontradas no site http://pgg.fundap.sp.gov.br/.

sumrIo
1. Introduo [P. 5] 2. os PrIncIPaIs eIXos da resPonsaBIlIdade FIscal [P. 8]
2.1. equilbrio das contas pblicas [P. 8] 2.2. responsabilidade na cobrana de tributos [P. 9] 2.3. Prioridade aos projetos j iniciados [P. 10] 2.4. limite para os gastos com pessoal [P. 10] 2.5. endividamento [P. 11] 2.6. Padronizao de procedimentos fiscais [P. 13] 2.7. Transparncia da gesto fiscal [P. 14]

3. controle FInanceIro [P. 15] 4. FIscalIZao da gesto munIcIPal [P. 17] 5. concluses e sugestes [P. 19] 6. aneXo
SANES APLICVEIS AO DESCUMPRIMENTO DA LEGISLAO DE RESPONSABILIDADE FISCAL ART. 73 DA LRF [P. 21]

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Q

Introduo

uando se estuda a administrao pblica brasileira, em particular os aspectos referentes ao planejamento e ao oramento, fundamental examinar as normas legais contidas na Constituio e na legislao infraconstitucional. No caso do municpio, entretanto, verificar o seu papel na Federao brasileira pode significar algo que contribuir de forma importante na compreenso desses aspectos, em face da relevante posio que ostenta na organizao do Estado, que lhe confere status de ente da Federao. Em 1985, a certa altura da fase de elaborao do oramento de um importante municpio paulista, uma reunio foi convocada pelo prefeito para que a equipe tcnica apresentasse a ele e aos secretrios os dados preliminares a respeito das estimativas de receita para o ano seguinte e dos montantes das chamadas despesas incomprimveis, como gastos com pessoal, pagamento de juros e amortizao da dvida, precatrios judiciais, energia eltrica e despesas da Cmara Municipal. O quadro era sombrio, pois, deduzidas as despesas da receita estimada, sobrava muito pouco para a manuteno dos programas locais e a realizao de investimentos. Em meio s discusses, um dos secretrios pediu a palavra para dizer que os nmeros apresentados no tinham a menor importncia, pois o Governo Municipal no podia ficar refm da burocracia fiscal e que deveria incluir em seu oramento verbas suficientes para realizar todos os programas e investimentos de que a cidade necessitasse, fazendo os devidos ajustes na receita. Para ele, o importante era no deixar nada de fora do oramento. E arrematou dizendo: pagar as despesas um problema que cabe exclusivamente ao secretrio de Finanas resolver. No faltou gente para concordar com aquele modo de pensar. Felizmente, o prefeito tinha juzo e o oramento foi elaborado respeitando-se as limitaes impostas pela conjuntura da poca. Essa histria, longe de representar um fato isolado, encerra uma cultura que dominou por muitos anos a mente de grande parte de governantes e que foi responsvel pelo estado de penria vivido pelo Pas. O fato que o descalabro fiscal havia chegado a uma situao to insustentvel no Brasil que, em 2000, foi preciso editar uma lei para dizer, pasme, leitor, que a administrao pblica deve ser responsvel.1

Lei Complementar n 101/00, conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF).

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Essa cultura de acumulao de deficits criou enormes dificuldades para os entes da Federao, mas a chegada da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) representou um freio nessa escalada, uma espcie de divisor de guas, pois desde sua edio, todos passaram a se submeter a um rigoroso conjunto de regras que visam garantir o equilbrio nas contas pblicas. Os impactos dessa nova lei e de outros diplomas legais sero agora objeto de anlises e reflexes, direcionadas aos municpios, como uma contribuio aos gestores locais para o exerccio de suas funes e sociedade em geral. Os tempos so outros e devem ser deixadas para trs condutas que no mais se coadunam com a realidade, tanto do ponto de vista jurdico como econmico, social e poltico. A sociedade est cada vez mais atenta e as instituies esto mais preparadas para exercer o controle social da gesto pblica. No h mais espao para a Lei de Gerson2 e para as falsas teses segundo as quais o desenvolvimento precisa ser conseguido a qualquer preo, ainda que custa da criao de rombos nas contas pblicas. Endividamento fora dos limites, acumulao de deficits e descontrole fiscal significam hoje perda da capacidade de investimento, perda da credibilidade com os fornecedores e encarecimento dos bens, servios e obras. Quem no financeiramente estvel est sempre em desvantagem, paga sempre mais caro. Indicaes de que os tempos mudaram aparecem com frequncia na mdia, quando so passados para opinio pblica os dados mais recentes do resultado primrio3 obtido pelo governo central. Ora, por que uma informao como essa se tor-

nou to importante para populao? Quando o Comit de Poltica Monetria (Copom)4 se rene, uma vez a cada 45 dias, para definir a Taxa Selic, o agito geral. Haja unhas! Acontece que o endividamento do Pas havia chegado a nveis to alarmantes que esses indicadores passaram a monopolizar o noticirio econmico. A situao tinha se deteriorado em razo de inmeros fatores, em particular a acumulao de deficits oramentrios nos trs nveis de governo, algo que a LRF, desde sua edio, procura coibir pela imposio de parmetros fiscais rigorosos. No plano estadual, o descontrole havia chegado a ponto de inviabilizar o funcionamento da maioria dos bancos pblicos. As dvidas dos estados e de vrios municpios precisou ser assumida pelo Governo Federal, por meio de contratos de refinanciamento lastreados pela emisso de ttulos, o que, por sua vez, elevou a dvida federal. S com a dominao do tigre do endividamento e a reconquista da confiana que o Pas voltou a respirar. Entretanto, era preciso estabelecer regras severas para evitar o retorno situao anterior e isso se deu pela edio da LRF, preparada pelo Governo Federal e submetida consulta pblica antes de ser remetida ao Congresso Nacional. A proposta teve uma receptividade surpreendentemente positiva entre os parlamentares. Em pouco tempo, foi aprovada e entrou em vigor. O texto foi complementado, em seguida, por uma lei que definiu os crimes e infraes contra a ordem fiscal (a Lei n 10.028/00) e por resolues aprovadas pelo Senado Federal especificando limites para o endividamento dos estados e municpios e para a contratao de operaes de crdito.

A Lei de Gerson nada tem a ver com experimentos cientficos. algo que brotou de forma espontnea e muito negativa no meio popular, em razo da mensagem comercial de uma marca de cigarros, maciamente veiculada na televiso brasileira na dcada de 1970, cujo garoto-propaganda era o atleta Gerson, tricampeo mundial de futebol. O mote da campanha publicitria estava em uma frase dita por Gerson: O importante levar vantagem em tudo, certo?. Maria Izilda Matos, historiadora e pesquisadora da boemia, acredita que a Lei de Gerson funcionou como mais um elemento na definio da identidade nacional e como o smbolo mais explcito da nossa tica ou falta de tica . Assim, a partir de uma simples campanha publicitria de cigarros, a inteligncia popular criou a Lei de Gerson e a transformou em smbolo da malandragem, da esperteza. 3 Resultado primrio a diferena entre receitas e despesas no financeiras, no considerando, portanto, a conta de juros da dvida pblica. Indica a capacidade do pas em poupar recursos para o pagamento dos juros. 4 O Comit de Poltica Monetria um rgo colegiado vinculado ao Banco Central, encarregado, entre outras funes, de fixar a taxa de juros a ser paga aos detentores de ttulos da dvida pblica brasileira.
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O tema da gesto municipal responsvel ser abordado nos seus mltiplos aspectos, de maneira que algumas indagaes, baseadas na legislao, possam ser adequadamente respondidas, entre elas: O que devemos entender por gesto fiscal responsvel? O oramento precisa ser equilibrado? E sua execuo? O municpio pode endividar-se? De que forma? H limites? O prefeito responsvel pelo pagamento de dvidas deixadas por prefeitos anteriores? No pagamento de despesas, h uma ordem de precedncia? O dinheiro arrecadado pode ser utilizado para pagar qualquer tipo de despesa? Existem recursos carimbados? O que de fato significa vincular recursos? H regras especficas de gesto fiscal para o ltimo ano do mandado do prefeito?

O que pode acontecer para o prefeito se as regras bsicas de uma gesto responsvel no forem obedecidas? Como a sociedade pode exigir que a gesto municipal seja responsvel? Qual a legislao aplicvel para proteger a sociedade contra maus administradores? As respostas surgiro naturalmente, na medida em que os assuntos nos quais as indagaes se inserem forem analisados neste captulo e nos captulos subsequentes, pois as normas criadas pela Lei de Responsabilidade Fiscal so aplicveis a todo o ciclo oramentrio, ou seja, o Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO), a Lei Oramentria Anual (LOA), a execuo oramentria e a fiscalizao da gesto pblica, instrumentos que sero objeto de textos especficos neste curso. Na sequncia, sero comentados os principais temas abordados pela LRF, o controle financeiro e a fiscalizao da gesto pblica. Apresentaremos tambm algumas concluses e recomendaes.

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os PrIncIPaIs eIXos da resPonsaBIlIdade FIscal

esto municipal responsvel e eficiente aquela que consegue proporcionar os melhores resultados comunidade. Mas eles so possveis de serem obtidos apenas se a ao governamental estiver baseada num slido processo de planejamento, em que os recursos, sempre muito escassos, sejam empregados nas verdadeiras prioridades demandadas pela populao. O planejamento precisa se basear na realidade local, obedecer as vocaes e limitaes naturais do municpio e observar suas caractersticas fsicas, econmicas, sociais e culturais, alem de de sua insero no plano regional. Entretanto, de nada adiantar o planejamento se a execuo fiscal no seguir os padres de responsabilidade que a legislao prescreve. Ser responsvel na gesto fiscal quer dizer no realizar despesas acima do que permitem as receitas. Mas significa tambm instituir e cobrar os tributos da alada municipal, no renunciar cobrana de receitas pblicas sem que haja uma finalidade comprovadamente justa e no exceder os limites nos gastos com pessoal. Isso fundamental para que sobrem recursos para investimentos,haja controle sobre o endividamento, evitem-se emprstimos para o pagamento de custeio, dominem-se os custos dos servios, no ocorram desperdcios e seja garantida a transparncia da gesto fiscal, como forma de assegurar sociedade e suas instituies o controle social do governo. Tais objetivos no so meros princpios. So regras que os administradores pblicos esto obrigados a cumprir, caso queiram ficar a salvo das sanes previstas na legislao, como multas, cassao de mandatos, suspenso de direitos polticos e at a imposio de penas de deteno ou recluso, conforme a infrao cometida. E os caminhos para a punio de maus administradores pblicos vm se alargando cada vez mais, pela ao de instituies como o Tribunal de Contas, o Ministrio Pblico e os conselhos comunitrios.

2.1. equilbrio das contas pblicas

O equilbrio das contas pblicas aparece como um mandamento no art. 4, I, a da Lei de Responsabilidade Fiscal, que atribui Lei de Diretrizes Oramentrias a incumbncia de dispor sobre o equilbrio entre receitas e despesas. E esse equilbrio no poder ser obtido custa de manobras na estimativa das receitas, como acontecia com frequncia no passado, pois a

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prpria LRF exige a sua demonstrao e a apresentao da metodologia de clculo, assim como das premissas utilizadas (art. 12). Mas a LRF foi mais longe nesse particular ao dizer que no basta ao poder pblico construir um oramento consistente se, ao longo do exerccio, ele prprio negligenciar a manuteno do seu equilbrio. O art. 9 daquela lei prev mecanismos de ajuste a serem obrigatoriamente adotados caso, ao final de cada bimestre, o comportamento da arrecadao indicar a possibilidade de no cumprimento das metas fiscais. Esse mecanismo consiste, basicamente, na limitao de empenhos, que o bloqueio de parte das despesas aprovadas no oramento. Ele pode ser definitivo ou temporrio, com sua liberao, mais adiante, na hiptese de a situao da receita ser revertida. Oramento equilibrado no propriamente uma novidade trazida da Lei de Responsabilidade Fiscal. A Constituio de 1967 j tinha um dispositivo (art. 66) determinando que o montante da despesa autorizada em cada exerccio financeiro no poderia ser superior ao total das receitas estimadas para o mesmo perodo. Pargrafo do mesmo artigo determinava que se o deficit ultrapassasse 10%, o Poder Executivo era obrigado a propor ao Poder Legislativo as medidas necessrias para restabelecer o equilbrio. Essa regra deixou de figurar na Emenda Constitucional n 1/69.5 O princpio, contudo, foi mantido, uma vez que a emenda determinava que a lei oramentria s podia tratar de despesas e receitas pblicas, admitindo-se como exceo disposies sobre a aplicao do saldo eventual. Ela no contemplava, portanto, a possibilidade do deficit. A Constituio de 1988 adotou uma posio um pouco diferente, mas preservou o princpio do equilbrio ao estabelecer a proibio de deficits nas operaes correntes. Ou seja: a realizao de

operaes de crdito no poderia ser superior ao montante das despesas de capital, conforme o art. 167, III. Velha e surrada, mas ainda em vigor, a Lei n 4.320/64, combate o deficit oramentrio ao dispor em seu art. 48 que a fixao das quotas de despesa deve ter como um de seus objetivos manter durante o exerccio, na medida do possvel, o equilbrio entre a receita arrecadada e a despesa realizada, de modo a reduzir ao mnimo eventuais insuficincias de tesouraria.

na cobrana de tributos
Instituir, lanar e cobrar os impostos e as taxas de sua competncia hoje uma questo de responsabilidade fiscal dos municpios, como prev o art. 11 da LRF. Desrespeitar essa regra pode impedir o municpio de receber transferncias voluntrias (convnios) do seu estado e da Unio. Assim, o prefeito no pode mais continuar na cmoda posio de no cobrar os impostos locais, prtica comum no passado. Tal omisso significava, em muitos casos, o desejo de no contrariar interesses polticos. Recentemente, com a edio da Emenda Constitucional n 37/02, os municpios ficaram impedidos de manipular a legislao local do Imposto sobre Servios de Qualquer Natureza (ISS). Agora, eles esto obrigados a cobr-lo por meio de uma alquota mnima de 2%, exceto para determinados servios constantes da respectiva lista. Tambm no poderm mais conceder isenes, incentivos e benefcios fiscais que resultem, direta ou indiretamente, na reduo dessa alquota mnima. A emenda uma espcie de prolongamento da LRF, promulgada para coibir prticas que estavam crescendo no Pas, por meio da chamada guerra fiscal, to prejudicial aos reais interesses dos municpios.

2.2. responsabilidade

Embora com a denominao de Emenda Constitucional, a EC n 1/69 deu nova redao a todo o texto da Constituio, tendo sido baixada por ato do governo militar da poca, j que o Congresso Nacional encontrava-se fechado.

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2.3. Prioridade aos

projetos j iniciados

resultados, em todas as esferas de governo, tm sido muito positivos. A questo tratada com rigor no art. 22 da LRF, que estabelece uma espcie de limite prudencial proibio da prtica de alguns atos caso a despesa com pessoal atingir, ao final de um quadrimestre, 95% do limite global (54% da receita corrente lquida da Prefeitura e 6% da Cmara Municipal). No que se refere ao Poder Executivo, o limite prudencial corresponde a 51,3% da receita corrente lquida. Se atingido o limite prudencial, o chefe do respectivo poder (Executivo ou Legislativo) fica impedido de criar vantagens para seus servidores, aumentar, reajustar ou readequar a remunerao a qualquer ttulo, salvo se decorrente de determinao judicial, legal ou contratual e ressalvada a reviso anual de que trata o art. 37, X, da Constituio. No podero tambm ser criados cargos, empregos ou funes, modificadas as estruturas de carreira que impliquem aumento de despesa, providos cargos pblicos ou contratados novos servidores, ressalvada a reposio por aposentadoria ou falecimento de pessoal das reas de educao, sade e segurana. A proibio se estende contratao de horas extras, com exceo das situaes previstas na LDO. A apurao do cumprimento dos limites global e prudencial sempre realizada ao final de cada quadrimestre, com base nas receitas e despesas dos ltimos 12 meses. A limitao dos gastos com pessoal exerce uma funo fundamental na gesto pblica municipal, por ter reduzido o poder de presso que as diversas categorias de servidores possuam anteriormente. Dessa forma, sabe-se que haver sempre uma parcela significativa do oramento para custear as aes de manuteno de atividades, o pagamento da dvida e a realizao de investimentos e, em ltima anlise, para uma redistribuio de renda mais adequada no mbito municipal. Por seu turno, a recuperao da capacidade de investimento embutida nesse regramento desempenha

Para combater condutas muito comuns no passado, representadas por um cenrio de obras paralisadas por falta de recursos e, s vezes, por questes meramente polticas, a LRF contm regras determinando que os programas de investimento de uma prefeitura devem priorizar a concluso de obras j iniciadas e garantir recursos para a conservao do patrimnio municipal. Assim, pelo art. 45 daquela lei, o oramento municipal s consignar novos projetos se primeiro forem garantidos os recursos para a continuidade ou a concluso dos que se encontrarem em andamento. Alm disso, a alocao de recursos dar prioridade para as atividades ou os investimentos destinados preservao fsica do patrimnio, constitudo de edifcios, monumentos, pontes, viadutos, praas, parques, vias pblicas etc. Essa responsabilidade se estende aos vereadores, em razo de sua prerrogativa para emendar o oramento. O prefeito, por sua vez, fica obrigado a encaminhar Cmara Municipal, na mesma data em que remeter o projeto da Lei de Diretrizes Oramentrias, um relatrio com informaes sobre os projetos em andamento, a fim de que eles no sejam prejudicados por mudanas na proposta oramentria original.

gastos com pessoal

Outro ponto que est contribuindo de forma importante para o ajuste das contas pblicas dos municpios a limitao dos gastos com pessoal, conforme estabelecido no art. 20, III, da LRF, regulamentao que decorre de uma determinao da prpria Constituio, em seu art. 169. J havia legislao anterior fixando limites para esses gastos (Lei Rita Camata Lei Complementar n 77/93), mas seus efeitos praticamente no puderam ser sentidos, provavelmente pela no previso de sanes ao seu descumprimento. Todavia, com a LRF, a situao se modificou e os

2.4. limite para os

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importante papel no desenvolvimento da cidade, na gerao de renda e na criao de empregos pela iniciativa privada.

2.5. endividamento
O tema do endividamento, por sua vez, possibilita o exerccio de uma srie de reflexes a respeito do seu significado. Isso porque, endividar-se uma das estratgias disposio dos municpios para a obteno de receitas. A forma mais comum a celebrao de contratos de emprstimo com instituies financeiras, nacionais ou internacionais, para a execuco de determinados projetos, em geral investimentos, para os quais os recursos pblicos ordinrios so insuficientes. Na classificao oficial, essas receitas aparecem com a denominao de receitas de operaes de crdito, na categoria receitas de capital. Na verdade, existe uma segunda maneira de realizar emprstimos, que ocorre por meio da emisso de ttulos no mercado financeiro (a serem adquiridos por pessoas fsicas e jurdicas,) que passam a integrar a denominada dvida mobiliria. Entretanto, essa alternativa no estar disponvel para os municpios at o final de 2010, por resoluo editada pelo Senado.6 O endividamento visto, na maioria das vezes, como algo negativo, que compromete a economia municipal pelo pagamento de juros e amortizaes. Mas essa uma ideia equivocada, nascida em um passado recheado de irresponsabilidades na conduo das finanas pblicas em todas as esferas de governo, atitudes hoje severamente coibidas pela LRF. Entretanto, emprstimos e financiamentos podem representar aos municpios que demonstrarem possuir capacidade financeira o meio mais eficaz para realizar determinada obra de custo elevado, impossvel de ser suportado pelas receitas ordinrias de um nico exerccio.

A ideia de que endividamento negativo nasceu de um passado de finanas pblicas irresponsveis

O fundamento para a contratao de operaes de crdito est no fato de que o investimento, a ser realizado sua conta, vai trazer benefcios populao no presente e no futuro, mas sua execuo e pagamento precisam ocorrer apenas no presente. Se o benefcio se estender por vrios anos, nada mais justo do que diluir o seu custo ao longo desse prazo, de modo que os desembolsos por parte dos moradores da cidade se faam de forma gradual, sem deles exigir, num nico exerccio, grandes esforos financeiros. Alm disso, pessoas que no pagam impostos hoje e que usufruiro do investimento no futuro podero tambm contribuir para a amortizao da dvida, o que perfeitamente natural e justo. Sabemos que as prefeituras desempenham nos municpios papel da mais alta relevncia econmica. Suas aes, de prestao de servios pblicos ou de realizao de investimentos, podem sacudir a economia local e proporcionar novas oportunidades de negcios s pessoas e s empresas. Com os negcios se ampliando, abre-se espao para aumento na arrecadao de impostos. A construo de uma simples ponte pode significar importante reduo de custos e ganho de tempo para toda a comunidade, que sem ela precisa fazer grandes deslocamentos. Se um investimento como esse s pode ser realizado com o aporte de recursos extras, podem as prefeituras

A classificao oficial das receitas de todos os entes da Federao foi estabelecida, de forma padronizada, por ato do Governo Federal, por meio da Portaria Conjunta n 3, de 14/10/2008, da Secretaria do Tesouro Nacional e da Secretaria do Oramento Federal, que, alm do Manual de Receita Nacional, tambm estabeleceu o Manual de Despesa Nacional.

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lanarem mo das possibilidades ao seu alcance, inclusive a contratao de emprstimos. at possvel que a prpria obra redunde no aumento da receita municipal, recurso que poder ser utilizado para o pagamento, no todo ou em parte, dos respectivos encargos financeiros. Entretanto, as operaes de endividamento no podem ser realizadas de forma indiscriminada, justamente para evitar o comprometimento desmesurado da sade financeira do municpio nos anos subsequentes. As regras de endividamento esto estabelecidas na Lei de Responsabilidade Fiscal e os limites determinados nas resolues n 40 e n 43, ambas de 2001, do Senado Federal. Para contratar uma operao de crdito em uma instituio financeira nacional, o municpio interessado deve elaborar o respectivo projeto, verificar o seu enquadramento nos limites de endividamento legalmente permitidos, obter autorizao da Cmara Municipal e submeter o pleito anlise e aprovao do Ministrio da Fazenda, na conformidade do art. 32 da LRF. Se a instituio financeira for estrangeira, precisar de aval do Tesouro Nacional, a ser concedido pela Procuradoria Geral da Fazenda Nacional, que, por sua vez, exigir da prefeitura uma contragarantia,7 com base nas transferncias constitucionais que recebe. Dependendo de quem estiver fornecendo os recursos, poder ser exigida da administrao municipal uma contrapartida, muito comum nas instituies financeiras oficiais, que consiste na exigncia de que parcela do custo total do projeto seja arcada pelo prprio municpio, com recursos alocados em seu oramento. Existe ainda outra modalidade de operao de crdito prevista na Constituio e na LRF (art. 38), denominada Operao de Crdito por Antecipao de Receita Oramentria (ARO). tambm uma forma de obteno de recursos em instituies financeiras que, entretanto, no podem ser utilizados no custeio de qualquer programa extra que as prefeituras pretendam colocar em prtica, em face de suas peculiaridades. Com efeito, uma operao ARO, como conhecida, um emprstimo de curto prazo, que precisa ser integralmente quitado no prprio exerccio em que contratado, no mximo at o dia 10 de dezembro. Os recursos assim obtidos no so computados como receita oramentria do municpio que recebeu o crdito, razo pela qual no criam lastro para a realizao, sua conta, de uma nova despesa. Essa operao destina-se exclusivamente regularizao do fluxo de caixa anual, permitindo que despesas j constantes do oramento possam ser antecipadas dentro do exerccio, sem que se corra o risco de atrasos no seu pagamento. As operaes ARO foram, no passado, irresponsavelmente utilizadas para encobrir rombos oramentrios de prefeituras e governos estaduais, pois era permitida sua quitao no primeiro ms do exerccio subsequente. Como, no ms de janeiro, as administrao pblicas quase nunca possuam dinheiro para quit-las, realizavam novas operaes, ou seja, pagavam dvidas velhas fazendo dvidas novas, sempre maiores pela incorporao dos juros e demais encargos financeiros, que tambm no eram pagos.

No caso de emprstimos externos, o rgo que garante a operao perante a instituio financeira o Tesouro Nacional, que, por sua vez, exige da prefeitura contratante uma contragarantia, ou seja, oferta de garantias municipais, em geral representadas pelas transferncias constitucionais a que o municpio tem direito.

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A LRF ps um fim nesse descalabro ao definir rgidas regras para a sua contratao, conforme est disposto em seu art. 38, proibindo, inclusive, que essa modalidade de emprstimos seja realizada no ltimo ano do mandato de prefeitos e governadores.

procedimentos fiscais
A promulgao da LRF implicou para as unidades federativas a obrigatoriedade de publicao de relatrios e demonstrativos, cuja finalidade transmitir aos cidados e suas instituies dados organizados e sistematizados da execuo oramentria e da gesto fiscal, para que possam exercer o controle social da administrao pblica, atendendo, alis, ao princpio da publicidade estabelecido, entre outros, pelo art. 37 da Constituio. Alm desses documentos basicamente o Relatrio Resumido da Execuo Oramentria (RREO) e o Relatrio de Gesto Fiscal (RGF) , a LRF fixou o contedo do Anexo de Metas Fiscais e do Anexo de Riscos Fiscais, que devem compor a LDO. Tais demonstrativos tm de ser desdobrados em tabelas contendo importantes dados de natureza oramentria, financeira e patrimonial. Para que esses documentos pudessem desempenhar bem o papel que a LRF lhes reservou, ficou evidente a necessidade da definio de um rgo junto ao poder central com a incumbncia legal de normatizar e padronizar a sua elaborao por parte da Unio, dos estados e dos municpios, razo pela qual o art. 67 da referida lei criou o Conselho de Gesto Fiscal, constitudo por representantes de todos os poderes e esferas de governo, do Ministrio Pblico e de entidades tcnicas representativas da sociedade. Foi, sem dvida, uma extraordinria medida, at porque a funo desse conselho vai alm da edio de regras de padronizao de procedimentos e relatrios, cabendo-lhe, no dizer do j mencionado dispositivo da LRF:
I. harmonizao e coordenao entre os entes da Federao; II. disseminao de prticas que resultem em maior eficincia na alocao e execuo do gasto pblico, na arrecadao de receitas, no controle do endividamento e na transparncia da gesto fiscal; III. adoo de normas de consolidao das contas pblicas, padronizao das prestaes de contas e dos relatrios e demonstrativos de gesto fiscal de que trata esta Lei Complementar, normas e padres mais simples para os pequenos municpios, bem como outros, necessrios ao controle social; IV. divulgao de anlises, estudos e diagnsticos.

2.6. Padronizao de

Segundo ainda aquele mesmo dispositivo, em seu 1, o Conselho de Gesto Fiscal deve instituir forma de premiao e reconhecimento pblico aos titulares de poder que alcanarem resultados meritrios em suas polticas de desenvolvimento social, conjugados com a prtica de uma gesto pautada pelas normas de responsabilidade fiscal. A despeito da relevncia do assunto, sua implementao ficou na dependncia da aprovao pelo Congresso Nacional de lei regulando o funcionamento e a composio do conselho, providncia essa que, at o momento, infelizmente, no se concretizou, embora o presidente da Repblica tenha apresentado, logo aps a publicao da LRF, o competente projeto de lei.

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No que diz respeito padronizao de procedimentos e de relatrios, essa funo tem sido exercida pela Secretaria do Tesouro Nacional (STN), em conjunto com a Secretaria do Oramento Federal (SOF), suprindo a ausncia da lei reguladora do Conselho de Gesto Fiscal, conforme competncia provisria atribuda pelo art. 50, 2, da LRF. Para o exerccio de 2009, foram publicados os seguintes manuais, a serem obrigatoriamente observados pela Unio, estados, Distrito Federal e municpios, inclusive na elaborao da lei oramentria do referido exerccio: a) Portaria conjunta da stn e soF n 3, de outubro de 2008: Manual de Receita Nacional; Manual de Despesa Nacional. b) Portaria stn n 577, de outubro de 2008: Manual do Anexo de Riscos Fiscais; Manual do Anexo de Metas Fiscais; Manual do Relatrio Resumido da Execuo Oramentria; Manual do Relatrio de Gesto Fiscal. Todos esses manuais esto disponveis no site da Secretaria do Tesouro Nacional, no seguinte endereo: <http://www.tesouro.fazenda.gov.br/legislacao/leg_ contabilidade.asp>.

Com efeito, o art. 48 da LRF estabelece que os planos, oramentos, leis de diretrizes oramentrias, prestao de contas e respectivo parecer prvio do Tribunal de Contas, o Relatrio Resumido da Execuo Oramentria e o Relatrio de Gesto Fiscal devem ser amplamente divulgados, inclusive pela internet. Alis, o RREO foi criado pela prpria Constituio (art. 165, 3) e, como vinha sendo sumariamente ignorado, a LRF tratou de torn-lo obrigatrio e definiu o seu contedo mnimo. Qualquer cidado ou instituio da sociedade deve ter acesso s contas apresentadas pelo prefeito, que precisam ficar disponveis para consulta durante todo o exerccio nas dependncias da Cmara Municipal e no rgo tcnico responsvel por sua elaborao. As audincias pblicas, previstas no pargrafo nico do art. 48, servem para permitir a participao popular no processo de elaborao dos planos, inclusive o Plano Plurianual (PPA), da Lei de Diretrizes Oramentrias e da Lei Oramentria Anual (LOA) e devem ser convocadas pelo presidente da Cmara Municipal to logo receba esses projetos do Poder Executivo. Embora esteja claro que a responsabilidade pela realizao de audincias pblicas seja do Poder Legislativo a Casa do Povo , no caso, a Cmara Municipal, vale lembrar, embora discordando-se de forma respeitosa desse entendimento, que o Tribunal de Contas do Estado de So Paulo exige a realizao de audincias pblicas tambm no mbito do Poder Executivo quando da preparao dos projetos referentes ao PPA, LDO e LOA. Alm do mais, outro tipo de audincia pblica deve ser realizado na Cmara Municipal, com o intuito de avaliar o cumprimento das metas fiscais fixadas na LDO. Conforme dispe o art. 9, 4, da LRF, essas audincias sero realizadas a cada quadrimestre, nos meses de maio, setembro e fevereiro.

da gesto fiscal

2.7. transparncia
Gesto municipal responsvel significa tambm, na tica da LRF, garantir sociedade acesso aos dados da execuo oramentria e patrimonial, assim como assegurar espao para que os cidados participem do processo, por meio da realizao de audincias pblicas.

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controle FInanceIro

esmo que vencidas com esmero as etapas anteriores do processo oramentrio e observados os princpios de responsabilidade fiscal na definio e alocao dos recursos, a execuo oramentria deve submeter-se a um rgido planejamento financeiro, consistente na adoo de medidas que garantam, durante o exerccio, o cumprimento das metas fiscais estabelecidas na LDO e os parmetros ditados pela legislao. To logo sancione a lei oramentria, o prefeito deve estabelecer uma programao financeira por meio da qual a realizao de despesas, ms a ms, esteja sintonizada com os montantes a serem arrecadados em cada um desses perodos, de modo que todos os compromissos possam ser pagos nos respectivos vencimentos. Sem esse planejamento, expressamente previsto no art. 8 da LRF, corre-se o risco de antecipar gastos sem a competente disponibilidade, gerando transtornos para a Prefeitura e para os fornecedores de bens e servios, o que inadmissvel. A programao financeira, a ser estabelecida at 30 dias aps a publicao da lei oramentria, deve orientar-se por metodologias adequadas e por regras fixadas na LDO. Na sua formulao, h que se levar em conta a existncia de recursos legalmente vinculados finalidade especfica e que eles sero utilizados exclusivamente para atender ao objeto da sua vinculao, ainda que em exerccio diverso daquele em que ocorreu o ingresso. Isso quer dizer que, no final do exerccio, as disponibilidades de caixa vinculadas a determinado tipo de despesa, deduzidos os valores inscritos em restos a pagar, somam-se ao que for arrecadado no ano seguinte para o mesmo tipo de aplicao. Alis, a LRF prev que a contabilidade apresente, de forma destacada, cada tipo de disponibilidade de recursos, segundo as suas vinculaes. Exemplo bem caracterstico de fonte de recurso vinculado finalidade especfica, sujeito, portanto, a uma programao financeira prpria, Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos Profissionais da Educao (Fundeb),8 cujos valores so repassados a cada municpio e estado em uma conta especial aberta no Banco do Brasil. Por meio dela, sero feitos os pagamentos das despesas a ele vinculadas. Tambm as despesas com manuteno e desenvolvimento do ensino (Constituio federal, art. 212)

Criado pela Emenda Constitucional n 53/06, o Fundeb foi regulado pela Lei n 11.494/07 e pelo Decreto n 6.253/07.

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devem ter programao financeira prpria, em funo das receitas resultantes de impostos a elas vinculadas. O mesmo raciocnio vlido para os convnios que os municpios firmam com seu estado e a Unio, e tambm em relao s operaes de crdito celebradas com instituies financeiras. A programao financeira estabelecida no incio do exerccio no tem um carter esttico, pois est sujeita a uma srie de variveis que podem, a qualquer momento, determinar a necessidade de sua reviso, seja em funo do comportamento da arrecadao, seja por mudanas ditadas por outros fatores, inclusive a reviso das prioridades da administrao superior. Uma dessas possibilidades est prevista na prpria LRF, no art. 9. Se ao cabo de cada bimestre constatar-se que a arrecadao de receitas, cujas metas foram fixadas nos termos do art. 13, no comportar o cumprimento das metas fiscais constantes da LDO, o prefeito ser obrigado a promover a limitao de empenhos, conforme j explanado. Nos bimestres subsequentes, se a tendncia for revertida, as limitaes de empenho podero ser liberadas, na mesma medida em que estiver ocorrendo a recuperao das receitas. As limitaes de empenho e de desembolso no alcanam as despesas referentes a obrigaes constitucionais e legais, inclusive as destinadas ao pagamento do servio da dvida e outras ressalvadas pela LDO.

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FIscalIZao da gesto munIcIPal

om a LRF, a funo de controle da gesto pblica foi significativamente valorizada, por terem sido criados mecanismos para o seu fortalecimento, como o detalhamento do Relatrio Resumido da Execuo Oramentria, j previsto na Constituio, a criao do Relatrio de Gesto Fiscal, a obrigatoriedade de realizao de audincias pblicas, bem como de divulgao das contas prestadas pelo chefe do poder e do parecer prvio emitido pelo Tribunal de Contas. Portanto, alm das instituies encarregadas da fiscalizao dos atos dos agentes pblicos, o cidado, individualmente ou por intermdio de suas entidades civis e empresas, tem agora possibilidades mais efetivas para vigiar a ao de seus governantes e denunciar atos irregulares ou simplesmente contrrios aos interesses da sociedade.

Esse controle realizado pela sociedade denominado controle social. Isso significa que qualquer pessoa, instituio civil ou empresa privada pode denunciar irregularidades na administrao pblica. As denncias devem ser dirigidas Cmara Municipal, aos conselhos comunitrios, ao Tribunal de Contas e ao prprio Ministrio Pblico, que pode designar um promotor de Justia para realizar investigaes e propor ao juiz de Direito a responsabilizao de qualquer agente pblico que eventualmente tenha praticado irregularidades danosas ao errio.9 A aprovao das contas do Poder Executivo pelo Poder Legislativo no elimina a possibilidade de apreciao de casos especficos pelo Poder Judicirio, caso fique comprovada a prtica de atos lesivos ao interesse pblico. A fiscalizao institucional da gesto pblica, de natureza obrigatria e permanente, exercida em duas instncias: a de controle interno e a de controle externo. Cada poder deve instituir em sua estrutura administrativa um sistema de controle interno para efetuar a fiscalizao dos atos praticados pelos agentes pblicos, por meio de rotinas prprias, relatrios, exame de documentos contbeis, conferncia de bens, tomada de contas, levantamentos etc. O controle externo executado pelo Poder Legislativo, a quem cabe o julgamento das contas do chefe do Executivo, com o objetivo de verificar a probidade da administrao, a guarda e legal emprego do dinheiro pblico e o cumprimento do PPA, da LDO e da LOA. Como o Poder Legislativo no conta com estrutura tcnica para realizar diretamente essa tarefa, auxiliado pelo Tribunal de Contas respectivo, que realiza auditorias, examina as prestaes de contas apresentadas, processos de licitao, atos de nomeao de servidores, cobrana dos tributos etc.
O instrumento de que dispe o Ministrio Pblico a Ao Civil Pblica, regulada pela Lei n 7.347/85, a ser ajuizada perante o juiz de Direito da jurisdio caso o promotor de Justia designado se convena de que irregularidades foram praticadas. Antes de propor a ao, o promotor pode instaurar, sob sua Presidncia, inqurito civil e requisitar certides, informaes, exames ou percias. Pelo art. 6 daquela lei qualquer pessoa poder e o servidor pblico dever provocar a iniciativa do Ministrio Pblico, ministrando-lhe informaes sobre fatos que constituam objeto da ao civil e indicando-lhe os elementos de convico.

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A LRF conferiu aos tribunais de contas, no exerccio de suas funes, uma nova funo, de carter preventivo e pedaggico, ao prever no art. 59, 1 a emisso de alertas administrao municipal sempre que constatarem a possibilidade de frustrao na arrecadao de receitas, ocorrncia de gastos totais com pessoal ou com o montante da dvida pblica acima de certos limites, iminncia de atos que comprometam os custos e resultados dos programas de trabalho ou indcios de irregularidades na gesto oramentria. Ao final, por previso expressa constante de seu art. 73, a LRF prev a aplicao, no caso de irregularidades na gesto municipal, de dispositivos do Cdigo Penal (Decreto-Lei n 2.848/40), do Decreto-Lei n 201/67, que versa sobre as infraes poltico-administrativas de prefeitos e vereadores; e da Lei n 8.429/92, que trata dos atos de improbidade administrativa praticados por agentes polticos. Logo aps ter entrado em vigor a LRF, foi editada a Lei n 10.028/00, modificando e ampliando as figuras penais previstas naqueles diplomas legais. Para facilitar o entendimento dessa legislao, so apresentados no anexo, ao final deste trabalho, cinco quadros com a especificao, por diploma legal, dos crimes, atos de improbidade e infraes administrativas e respectivas sanes a que esto sujeitos os agentes pblicos municipais, a saber:

Quadro 1

Crimes contra a administrao pblica Cdigo Penal Decreto-Lei n 2.848/40, alterado pela Lei n 10.028/00. Crimes de responsabilidade dos prefeitos, sujeitos ao julgamento do Poder Judicirio, independentemente do pronunciamento da Cmara Municipal Decreto-Lei n 201/67, alterado pela Lei n 10.028/00. Infraes poltico-administrativas dos prefeitos, sujeitas ao julgamento pela Cmara Municipal Decreto-Lei n 201/67, alterado pela Lei n 10.028/00. Infraes administrativas contra as finanas pblicas, processadas e julgadas pelo Tribunal de Contas a que competir a fiscalizao contbil, financeira e oramentria da pessoa jurdica de direito pblico envolvida Lei n 10.028/00, art. 5. Atos de improbidade administrativa praticados por agentes pblicos contra a administrao direita, indireta e fundacional da Unio, dos estados, do Distrito Federal e dos municpios Lei n 8.429/92.

Quadro 2

Quadro 3

Quadro 4

Quadro 5

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concluses e sugestes

s anlises e reflexes apresentadas neste texto, muitas das quais sero retomadas nos mdulos subsequentes, permitem afirmar que os prefeitos que no adotarem medidas firmes e consistentes para se ajustarem nova realidade fiscal podero enfrentar srios transtornos no encerramento de seus mandatos. No difcil chegar a essa concluso, pois este j o terceiro mandato de prefeitos transcorrido inteiramente sob a gide da responsabilidade fiscal. Em 2000, quando pela primeira vez se concluiu um mandato municipal na vigncia da referida lei, muitas desculpas puderam ser apresentadas pelos prefeitos, em grande parte com elevado grau de razoabilidade. Certas exigncias eram muito difceis de cumprir porque a LRF entrara em vigor no dia 5 de maio daquele ano, mais de quatro meses aps o incio da execuo oramentria; e a lei definidora dos crimes e demais punies pela desobedincia fiscal passou a vigorar somente no final de 2000, em 19 de outubro. Ora, naquelas circunstncias, era praticamente impossvel fazer valer as novas regras. Mesmo juridicamente, as exigncias eram questionveis. No havia, portanto, nimo para que as instituies fiscalizadoras assumissem posturas muito rgidas, mesmo porque poderiam ser questionadas quanto aos aspectos legais, alm de correrem o risco de serem injustas. Isso tudo ficou para trs e agora as desculpas so inaceitveis. Por pior que seja a situao dos municpios no incio dos atuais mandatos, os prefeitos tm quatro anos para se ajustarem. E a condescendncia, natural e justa, de nove anos atrs no estar mais presente, salvo se as instituies no cumprirem as suas obrigaes e a sociedade no for exigente como se espera. O alerta est dado. Se os prefeitos forem capazes de perceber que os tempos mudaram, estaro tranquilos para realizar o seu governo sem incorrer nos riscos representados pelas sanes que a legislao apresenta. Se houver problemas deixados pela administrao anterior, deve ser aproveitado o primeiro ano para solucion-los ou, pelo menos, reduzir os seus efeitos, de modo a no prejudicar o restante do mandato. Para esses prefeitos, possvel formular algumas recomendaes, que, por certo, tornaro suas vidas mais amenas, a comear por um bom planejamento, a ser formalizado no futuro Plano Plurianual, que devem remeter Cmara Municipal sempre at 31 de agosto.

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Quanto aos aspectos fiscais, o equilbrio das contas e o controle do endividamento so fundamentais, o que favorecer sobremaneira o cumprimento dos parmetros estabelecidos pela LRF. Nos gastos com pessoal, ser preciso observar uma margem de segurana, ou seja, manter as despesas alguns pontos porcentuais abaixo do limite legal, para evitar surpresas, que podero ocorrer principalmente no comportamento da arrecadao, j que parcela significativa provm das transferncias federais e estaduais, sobre as quais o municpio no exerce domnio. O gerenciamento financeiro, por meio de um rigoroso controle do fluxo de caixa, indispensvel, garantindo-se, sempre, a manuteno de uma reserva estratgica. Isso permitir a realizao dos pagamentos dentro dos respectivos vencimentos. Pagar em dia significa pagar menos, pois atrasos ocasionam, em geral, a incidncia de encargos. Uma prefeitura que tem por norma quitar suas obrigaes nos respectivos vencimentos ter sempre mais credibilidade com os fornecedores e, por isso, conseguir realizar transaes em condies mais vantajosas. A manuteno de uma reserva estratgica independe da conjuntura financeira do Pas, mas a atual favorece de forma acentuada aqueles governantes que puderem aplicar parte dos recursos no mercado, pois o municpio, gozando de imunidade tributria, no precisa pagar tributos, como Imposto de Renda e Imposto sobre Operaes Financeiras (IOF), em relao aos rendimentos obtidos. claro que uma grande parte dos municpios brasileiros no vive no melhor dos mundos e enfrenta problemas estruturais graves. Entretanto, a legislao fiscal alcana todos, sem excees, razo pela qual o mximo dos esforos para conseguir uma gesto fiscal responsvel precisa ser despendido, evitando-se as consequncias descritas ao longo deste trabalho.

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aneXo
sanes aPlIcveIs ao descumPrImento da legIslao de resPonsaBIlIdade FIscal art. 73 da lrF
Quadro 1 crImes contra a admInIstrao PBlIca (Decreto-Lei n 2.848/40 Cdigo Penal alterado pela Lei n 10.028/00 Captulo IV Dos crimes contra as finanas pblicas)
artigo
359-A caput 359-A nico, I 359-A nico, II

Tipificao do crime
Ordenar, autorizar ou realizar operao de crdito, interno ou externo, sem prvia autorizao legislativa. Ordenar, autorizar ou realizar operao de crdito, interno ou externo com inobservncia de limite, condio ou montante estabelecido em lei ou em resoluo do Senado Federal. Ordenar, autorizar ou realizar operao de crdito, interno ou externo, quando o montante da dvida consolidada ultrapassa o limite mximo autorizado por lei. Ordenar ou autorizar a inscrio em restos a pagar, de despesa que no tenha sido previamente empenhada ou que exceda limite estabelecido em lei. Ordenar ou autorizar a assuno de obrigao, nos dois ltimos quadrimestres do ltimo ano do mandato ou legislatura, cuja despesa no possa ser paga no mesmo exerccio financeiro ou, caso reste parcela a ser paga no exerccio seguinte, que no tenha contrapartida suficiente de disponibilidade de caixa. Ordenar despesa no autorizada por lei. Prestar garantia em operao de crdito sem que tenha sido constituda contragarantia em valor igual ou superior ao valor da garantia prestada, na forma da lei. Deixar de ordenar, de autorizar ou de promover o cancelamento do montante de restos a pagar inscrito em valor superior ao permitido em lei. Ordenar, autorizar ou executar ato que acarrete aumento de despesa total com pessoal, nos 180 dias anteriores ao final do mandato ou da legislatura. Ordenar, autorizar ou promover a oferta pblica ou a colocao no mercado financeiro de ttulos da dvida pblica sem que tenham sido criados por lei ou sem que estejam registrados em sistema centralizado de liquidao e de custdia.

Pena
Recluso de um a dois anos Recluso de um a dois anos Recluso de um a dois anos Deteno de seis meses a dois anos

359-B

359-C

Recluso de um a quatro anos

359-D

Recluso de um a quatro anos Deteno de trs meses a um ano Deteno de seis meses a dois anos. Recluso de um a quatro anos

359-E

359-F

359-G

359-H

Recluso de um a quatro anos

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Quadro 2 crImes de resPonsaBIlIdade dos PreFeItos, sujeItos ao julgamento do Poder judIcIrIo, IndePendentemente do PronuncIamento da cmara munIcIPal (Decreto-Lei n 201/67, alterado pela Lei n 10.028/00)
artigo Tipificao do crime Pena
Recluso de dois a 12 anos, mais a perda de cargo e inabilitao, por cinco anos, para o exerccio de cargo ou funo pblica, eletivo ou de nomeao.

I apropriar-se de bens ou rendas pblicas, ou desvi-los em proveito prprio ou alheio; 1 II utilizar-se, indevidamente, em proveito prprio ou alheio, de bens, rendas ou servios pblicos;

III desviar, ou aplicar indevidamente, rendas ou verbas pblicas; IV empregar subvenes, auxlios, emprstimos ou recursos de qualquer natureza em desacordo com os planos ou programas a que se destinam; V ordenar ou efetuar despesas no autorizadas por lei, ou realiz-las em desacordo com as normas financeiras pertinentes; VI deixar de prestar contas anuais da administrao financeira do municpio Cmara de Vereadores, ou ao rgo que a Constituio do Estado indicar, nos prazos e condies estabelecidos; VII deixar de prestar contas, no devido tempo, ao rgo competente, da aplicao de recursos, emprstimos subvenes ou auxlios internos ou externos, recebidos a qualquer titulo; VIII contrair emprstimo, emitir aplices, ou obrigar o municpio por ttulos de crdito, sem autorizao da Cmara, ou em desacordo com a lei; IX conceder emprstimo, auxlios ou subvenes sem autorizao da Cmara, ou em desacordo com a lei; X alienar ou onerar bens imveis, ou rendas municipais, sem autorizao da Cmara, ou em desacordo com a lei; XI adquirir bens, ou realizar servios e obras, sem concorrncia ou coleta de preos, nos casos exigidos em lei; XII antecipar ou inverter a ordem de pagamento a credores do Municpio, sem vantagem para o errio; XIII nomear, admitir ou designar servidor, contra expressa disposio de lei; XIV negar execuo a lei federal, estadual ou municipal, ou deixar de cumprir ordem judicial, sem dar o motivo da recusa ou da impossibilidade, por escrito, autoridade competente; 1 XV deixar de fornecer certides de atos ou contratos municipais, dentro do prazo estabelecido em lei; XVI deixar de ordenar a reduo do montante da dvida consolidada, nos prazos estabelecidos em lei, quando o montante ultrapassar o valor resultante da aplicao do limite mximo fixado pelo Senado Federal (inciso acrescido pela Lei n 10.028/00); XVII ordenar ou autorizar a abertura de crdito em desacordo com os limites estabelecidos pelo Senado Federal, sem fundamento na lei oramentria ou na de crdito adicional ou com inobservncia de prescrio legal (inciso acrescido pela Lei n 10.028/00); XVIII deixar de promover ou de ordenar, na forma da lei, o cancelamento, a amortizao ou a constituio de reserva para anular os efeitos de operao de crdito realizada com inobservncia de limite, condio ou montante estabelecido em lei (inciso acrescido pela Lei n 10.028/00); XIX deixar de promover ou de ordenar a liquidao integral de operao de crdito por antecipao de receita oramentria, inclusive os respectivos juros e demais encargos, at o encerramento do exerccio financeiro (inciso acrescido pela Lei n 10.028/00); XX ordenar ou autorizar, em desacordo com a lei, a realizao de operao de crdito com qualquer um dos demais entes da Federao, inclusive suas entidades da administrao indireta, ainda que na forma de novao, refinanciamento ou postergao de dvida contrada anteriormente (inciso acrescido pela Lei n 10.028/00); XXI captar recursos a ttulo de antecipao de receita de tributo ou contribuio cujo fato gerador ainda no tenha ocorrido (inciso acrescido pela Lei n 10.028/00); XXII ordenar ou autorizar a destinao de recursos provenientes da emisso de ttulos para finalidade diversa da prevista na lei que a autorizou (inciso acrescido pela Lei n 10.028/00); XXIII realizar ou receber transferncia voluntria em desacordo com limite ou condio estabelecida em lei (inciso acrescido pela Lei n 10.028/00). Deteno de trs meses a trs anos, mais a perda de cargo e inabilitao, por cinco anos, para o exerccio de cargo ou funo pblica, eletivo ou de nomeao.

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Quadro 3 Infraes PolTIco-admInIsTraTIvas dos PrefeITos, sujeItas ao julgamento Pela cmara munIcIPal (Decreto-Lei n 201/67, alterado pela Lei n 10.028/00)
artigo Tipificao do crime
I Impedir o funcionamento regular da Cmara; II Impedir o exame de livros, folhas de pagamento e demais documentos que devam constar dos arquivos da Prefeitura, bem como a verificao de obras e servios municipais, por comisso de investigao da Cmara ou auditoria, regularmente instituda; III Desatender, sem motivo justo, as convocaes ou os pedidos de informaes da Cmara, quando feitos a tempo e em forma regular; IV Retardar a publicao ou deixar de publicar as leis e atos sujeitos a essa formalidade; 4 V Deixar de apresentar Cmara, no devido tempo, e em forma regular, a proposta oramentria; VI Descumprir o oramento aprovado para o exerccio financeiro, VII Praticar, contra expressa disposio de lei, ato de sua competncia ou omitir-se na sua prtica; VIII Omitir-se ou negligenciar na defesa de bens, rendas, direitos ou interesses do municpio sujeito administrao da Prefeitura; IX Ausentar-se do municpio, por tempo superior ao permitido em lei, ou afastar-se da Prefeitura, sem autorizao da Cmara dos Vereadores; X Proceder de modo incompatvel com a dignidade e o decoro do cargo. Cassao do mandato

Pena

Quadro 4 InFraes admInIstratIvas contra as FInanas PBlIcas, Processadas e julgadas Pelo trIBunal de contas a Que comPetIr a FIscalIZao contBIl, FInanceIra e oramentrIa da Pessoa jurdIca de dIreIto PBlIco envolvIda (Lei n 10.028/00, art. 5)
artigo Tipificao do crime
I deixar de divulgar ou de enviar ao Poder Legislativo e ao Tribunal de Contas o relatrio de gesto fiscal, nos prazos e condies estabelecidos em lei; II propor lei de diretrizes oramentrias anual que no contenha as metas fiscais na forma da lei; 5 III deixar de expedir ato determinando limitao de empenho e movimentao financeira, nos casos e condies estabelecidos em lei; IV deixar de ordenar ou de promover, na forma e nos prazos da lei, a execuo de medida para a reduo do montante da despesa total com pessoal que houver excedido a repartio por poder do limite mximo. Multa de 30% dos vencimentos anuais do agente que der causa infrao.

Pena

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Quadro 5 atos de ImProBIdade admInIstratIva PratIcados Por agentes PBlIcos contra a admInIstrao dIreIta, IndIreta e FundacIonal da unIo, dos estados do dIstrIto Federal e dos munIcPIos (Lei n 8.429/92)
artigo Tipificao do crime
I receber, para si ou para outrem, dinheiro, bem mvel ou imvel, ou qualquer outra vantagem econmica, direta ou indireta, a ttulo de comisso, percentagem, gratificao ou presente de quem tenha interesse, direto ou indireto, que possa ser atingido ou amparado por ao ou omisso decorrente das atribuies do agente pblico; II perceber vantagem econmica, direta ou indireta, para facilitar a aquisio, permuta ou locao de bem mvel ou imvel, ou a contratao de servios pelas entidades referidas no art. 1 por preo superior ao valor de mercado; III perceber vantagem econmica, direta ou indireta, para facilitar a alienao, permuta ou locao de bem pblico ou o fornecimento de servio por ente estatal por preo inferior ao valor de mercado; IV utilizar, em obra ou servio particular, veculos, mquinas, equipamentos ou material de qualquer natureza, de propriedade ou disposio de qualquer das entidades mencionadas no art. 1 desta lei, bem como o trabalho de servidores pblicos, empregados ou terceiros contratados por essas entidades; V receber vantagem econmica de qualquer natureza, direta ou indireta, para tolerar a explorao ou a prtica de jogos de azar, de lenocnio, de narcotrfico, de contrabando, de usura ou de qualquer outra atividade ilcita, ou aceitar promessa de tal vantagem; 9 VI receber vantagem econmica de qualquer natureza, direta ou indireta, para fazer declarao falsa sobre medio ou avaliao em obras pblicas ou qualquer outro servio, ou sobre quantidade, peso, medida, qualidade ou caracterstica de mercadorias ou bens fornecidos a qualquer das entidades mencionadas no art. 1 desta lei; VII adquirir, para si ou para outrem, no exerccio de mandato, cargo, emprego ou funo pblica, bens de qualquer natureza cujo valor seja desproporcional evoluo do patrimnio ou renda do agente pblico; VIII aceitar emprego, comisso ou exercer atividade de consultoria ou assessoramento para pessoa fsica ou jurdica que tenha interesse suscetvel de ser atingido ou amparado por ao ou omisso decorrente das atribuies do agente pblico, durante a atividade; IX perceber vantagem econmica para intermediar a liberao ou aplicao de verba pblica de qualquer natureza; X receber vantagem econmica de qualquer natureza, direta ou indiretamente, para omitir ato de ofcio, providncia ou declarao a que esteja obrigado; XI incorporar, por qualquer forma, ao seu patrimnio bens, rendas, verbas ou valores integrantes do acervo patrimonial das entidades mencionadas no art. 1 desta lei; XII usar, em proveito prprio, bens, rendas, verbas ou valores integrantes do acervo patrimonial das entidades mencionadas no art. 1 desta lei. Perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao patrimnio, ressarcimento integral do dano, quando houver, perda da funo pblica, suspenso dos direitos polticos de oito a dez anos, pagamento de multa civil de at trs vezes o valor do acrscimo patrimonial e proibio de contratar com o poder pblico ou receber benefcios ou incentivos fiscais ou creditcios, direta ou indiretamente, ainda que por intermdio de pessoa jurdica da qual seja scio majoritrio, pelo prazo de dez anos.

Pena

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(continuao)
artigo Tipificao do crime
I facilitar ou concorrer por qualquer forma para a incorporao ao patrimnio particular, de pessoa fsica ou jurdica, de bens, rendas, verbas ou valores integrantes do acervo patrimonial das entidades mencionadas no art. 1 desta lei; II permitir ou concorrer para que pessoa fsica ou jurdica privada utilize bens, rendas, verbas ou valores integrantes do acervo patrimonial das entidades mencionadas no art. 1 desta lei, sem a observncia das formalidades legais ou regulamentares aplicveis espcie; III doar pessoa fsica ou jurdica bem como ao ente despersonalizado, ainda que de fins educativos ou assistenciais, bens, rendas, verbas ou valores do patrimnio de qualquer das entidades mencionadas no art. 1 desta lei, sem observncia das formalidades legais e regulamentares aplicveis espcie; IV permitir ou facilitar a alienao, permuta ou locao de bem integrante do patrimnio de qualquer das entidades referidas no art. 1 desta lei, ou ainda a prestao de servio por parte delas, por preo inferior ao de mercado; V permitir ou facilitar a aquisio, permuta ou locao de bem ou servio por preo superior ao de mercado; 10 VI realizar operao financeira sem observncia das normas legais e regulamentares ou aceitar garantia insuficiente ou inidnea; VII conceder benefcio administrativo ou fiscal sem a observncia das formalidades legais ou regulamentares aplicveis espcie; VIII frustrar a licitude de processo licitatrio ou dispens-lo indevidamente; IX ordenar ou permitir a realizao de despesas no autorizadas em lei ou regulamento; X agir negligentemente na arrecadao de tributo ou renda, bem como no que diz respeito conservao do patrimnio pblico; XI liberar verba pblica sem a estrita observncia das normas pertinentes ou influir de qualquer forma para a sua aplicao irregular; XII permitir, facilitar ou concorrer para que terceiro se enriquea ilicitamente; XIII permitir que se utilize, em obra ou servio particular, veculos, mquinas, equipamentos ou material de qualquer natureza, de propriedade ou disposio de qualquer das entidades mencionadas no art. 1 desta lei, bem como o trabalho de servidor pblico, empregados ou terceiros contratados por essas entidades. Ressarcimento integral do dano, se houver, perda da funo pblica, suspenso dos direitos polticos de trs a cinco anos, pagamento de multa civil de at 100 vezes o valor da remunerao percebida pelo agente e proibio de contratar com o poder pblico ou receber benefcios ou incentivos fiscais ou creditcios, direta ou indiretamente, ainda que por intermdio de pessoa jurdica da qual seja scio majoritrio, pelo prazo de trs anos. Ressarcimento integral do dano, perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao patrimnio, se concorrer esta circunstncia, perda da funo pblica, suspenso dos direitos polticos de cinco a oito anos, pagamento de multa civil de at duas vezes o valor do dano e proibio de contratar com o poder pblico ou receber benefcios ou incentivos fiscais ou creditcios, direta ou indiretamente, ainda que por intermdio de pessoa jurdica da qual seja scio majoritrio, pelo prazo de cinco anos.

Pena

I praticar ato visando fim proibido em lei ou regulamento ou diverso daquele previsto, na regra de competncia; II retardar ou deixar de praticar, indevidamente, ato de ofcio; III revelar fato ou circunstncia de que tem cincia em razo das atribuies e que deva permanecer em segredo; 11 IV negar publicidade aos atos oficiais; V frustrar a licitude de concurso pblico; VI deixar de prestar contas quando esteja obrigado a faz-lo; VII revelar ou permitir que chegue ao conhecimento de terceiro, antes da respectiva divulgao oficial, teor de medida poltica ou econmica capaz de afetar o preo de mercadoria, bem ou servio.