PRISCILA SPCIE

Poltica Externa e Democracia:

Reflexes sobre o acesso informao na poltica externa brasileira a partir
da insero da temtica ambiental no caso dos pneus entre o Mercosul e a
OMC




Dissertao apresentada ao Departamento
de Cincia Poltica da Faculdade de
Filosofia, Letras e Cincias Humanas da
Universidade de So Paulo para obteno
do ttulo de Mestre.

Orientador: Prof. Livre Docente Rafael
Antnio Duarte Villa










So Paulo
2008
2


FOLHA DE APROVAO



Priscila Spcie
Poltica Externa e Democracia: Reflexes sobre o acesso informao na
poltica externa brasileira a partir da insero da temtica ambiental no
caso dos pneus entre o Mercosul e a OMC

Dissertao apresentada ao Departamento
de Cincia Poltica da Faculdade de
Filosofia, Letras e Cincias Humanas da
Universidade de So Paulo para obteno
do ttulo de Mestre.

rea de Concentrao:


Aprovada em:


Banca Examinadora


Prof. Livre Docente Rafael Antnio Duarte Villa
DCP/FFLCH Universidade de So Paulo
Assinatura: ______________________________

Profa. Dra. Rossana Rocha Reis
DCP/FFLCH Universidade de So Paulo
Assinatura: ______________________________

Prof. Dr.Salem Hikmat Nasser
Escola de Direito de So Paulo da FGV (DIREITO GV)
Assinatura: ______________________________
3




RESUMO

SPECIE, Priscila. Poltica Externa e Democracia: Reflexes sobre o acesso informao na
poltica externa brasileira a partir da insero da temtica ambiental no caso dos pneus entre o
Mercosul e a OMC. 2008. Dissertao (Mestrado) Faculdade de Filosofia, Letras e Cincias
Humanas, Universidade de So Paulo, 2008.



Esse trabalho explora a relao entre poltica externa e democracia a partir das reflexes sobre
o acesso informao na poltica externa brasileira com a insero da temtica ambiental no
caso dos pneus, entre a controvrsia do Mercosul e o contencioso da OMC. Por meio de uma
aproximao entre o instrumental terico de anlise de poltica externa e de polticas pblicas
foi possvel questionar os limites do acesso informao como condio para a participao
de outros atores alm do Ministrio de Relaes Exteriores (MRE) na redefinio da defesa
do Brasil, com a insero da temtica ambiental, de uma instncia para outra. A hiptese
demonstrada refere-se ampliao do acesso informao que seguiu a ampliao dos
espaos de definio da poltica externa no caso. Essa ampliao foi observada a partir do
processo de descentralizao dos espaos tradicionais de definio da poltica externa
brasileira (MRE), com a incluso, por exemplo, do Ministrio do Meio Ambiente. No entanto,
a tendncia de ampliao do acesso informao como condio para a participao de atores
no governamentais, neste caso, mostrou-se limitada por uma conduta seletiva e informal
pelos rgos do governo para interlocuo com determinados atores.


Palavras-chave: Poltica Externa. Polticas Pblicas. Democracia. Acesso Informao. Caso
dos Pneus. Meio Ambiente.
4



ABSTRACT

SPECIE, Priscila. Foreign Policy and Democracy. Access to information in Brazilian
foreign policy since the introduction of environmenal arguments in the Retreaded Tyres case
from Mercosur to the WTO. 2008. Dissertation (Master) Faculdade de Filosofia, Letras e
Cincias Humanas, Universidade de So Paulo, 2008.



This research aims at studying the relationship between foreign policy and democracy. The
study focuses on access to information in Brazilian foreign policy through the introduction of
the environmental arguments in the retreaded tyres dispute from Mercosur to the WTO
(WT/DS332). The research was based on foreign and public policy analysis. These theoretical
bases enabled to investigate the limits to a wider participation of actors other than the
Ministry of Foreign Affairs (MRE) on foreign policy. The research shows an enlargement on
policy making with the integration of the environmental arguments which resulted, for
instance, in the participation of the Ministry of the Environment. Subsequently, it was
possible to notice a wider access to information to a whole new range of actors, including non
state actors. Nevertheless, in the present case study the tendency to a democratic access to
information found its limits on the selective and informal conduct of the MRE to interact with
certain actors in certain circunstances.



Key words: Foreign Policy. Public Policy. Democracy. Access to information. Retreaded
tyres dispute case. Environment.
5


Sumrio
1. INTRODUO ............................................................................................................. 6
1.1 Poltica Externa e Democracia ........................................................................................... 6
1.2 Mudanas na natureza da poltica externa .......................................................................... 8
1.3 Desafios para a democratizao da poltica externa ......................................................... 15
2. ANLISE DE POLTICA EXTERNA: ENTRE A QUEBRA DO MODELO DE
ATOR UNITRIO E POLTICAS PBLICAS ............................................................... 21
2.1. O objetivo e a estrutura deste captulo. ........................................................................... 21
2.2. Anlise de poltica externa: quebra do modelo de ator unitrio ....................................... 21
2.2.1. Jogo de Dois Nveis ........................................................................................... 22
2.2.2. Influncias domsticas para a poltica internacional, distribuio de competncias
e informao ...................................................................................................... 26
2.2.3. Politizao do processo decisrio da poltica externa ......................................... 29
2.3. Poltica Externa e Polticas Pblicas ............................................................................... 31
2.3.1. Polticas pblicas como instrumento de anlise de poltica externa ..................... 31
2.3.2. Definio de agenda de polticas pblicas, participao democrtica de atores no
governamentais na poltica externa e acesso informao ................................. 33
3. DESCENTRALIZAO HORIZONTAL DA POLTICA EXTERNA: o MRE
como coordenador dos aspectos externos da definio de agenda de polticas pblicas .. 38
3.1. O objetivo e a estrutura deste captulo. ........................................................................... 38
3.2. Descentralizao horizontal da poltica externa .............................................................. 38
3.3. Descentralizao horizontal da poltica externa brasileira ............................................... 43
3.3.1. Distribuio de competncias da poltica externa brasileira ................................ 51
3.3.2. Distribuio de competncias da poltica externa brasileira para temtica
ambiental. .......................................................................................................... 54
3.4. Impactos (anti) democrticos na descentralizao horizontal da poltica externa brasileira61
3.4.1. Abertura participao de atores no estatais no MRE e MMA ......................... 61
3.4.2. Condies legais de acesso informao ........................................................... 65
4. ESTUDO DE CASO: CASO DOS PNEUS ................................................................ 70
4.1. O objetivo e a estrutura deste captulo. ........................................................................... 70
4.2. Contextualizao do caso ............................................................................................... 70
4.3. Caso dos Pneus entre APE e Polticas Pblicas ............................................................... 73
4.4. Definio de agenda (defesa) e descentralizao horizontal da poltica externa no caso
dos pneus entre o Mercosul e a OMC ........................................................................ 85
4.5. Participao de atores no governamentais no caso ........................................................ 87
4.6. Acesso informao na (re)definio da agenda de poltica externa ambiental no caso dos
pneus ......................................................................................................................... 89
5. CONSIDERAES FINAIS ...................................................................................... 92
6. REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS ....................................................................... 94
APNDICES ............................................................................................................. 101
ANEXOS.................................................................................................................... 109

6


1. INTRODUO









1.1 Poltica Externa e Democracia

Existem diferentes formas de relacionar poltica externa e democracia
1
. Esta
dissertao refere-se dimenso de politizao na conduo, de um modo geral, e na
definio de agenda, em particular, da poltica externa brasileira. Explorar elementos de
reflexo sobre o impacto democrtico decorrente das possibilidades de acesso informao,
que condicionam a politizao da poltica externa brasileira, no mbito do Poder Executivo
Federal, a base da investigao pretendida.

A conduo da poltica externa brasileira pelo Ministrio das Relaes Exteriores
(MRE) parece contar com um alto grau de credibilidade e estabilidade
2
. Essas qualidades so
apontadas, por exemplo, como resultado da autonomia, que tradicionalmente apresenta o
MRE como burocracia oficial encarregada da defesa do interesses nacional (Lima e Hirst,
2002, p. 82). Tal percepo tambm se relaciona herana deixada pela fase de
insulamento do MRE, que dificulta tentativas de politizao, em nome da coerncia e
eficincia, para que no ocorra enfraquecimento de sua poltica externa por parte de atores
externos sua burocracia (Neves, 2003).

Por essas razes, alguns autores sugerem que a idia de participao democrtica
tenha lugar secundrio ou mesmo incompatvel com a conduo da poltica externa. Segundo
Maria Regina Soares Lima (2000, p. 266), essa posio ctica
3
evidenciada pela confluncia

1
Imposio de clusulas democrticas no mbito de organizaes internacionais e processos de integrao
regional, polticas voltadas para a (re)construo de Estados falidos e de instituies democrticas, relao
entre regimes democrticos e a propenso de Estados entrarem em guerra, so alguns exemplos.
2
Nesse sentido, conforme Miguel Darcy de Oliveira, A responsabilidade pela elaborao e conduo da poltica
externa , evidentemente, do Ministrio das Relaes Exteriores (1999:137).
3
A incompatibilidade terica entre poltica externa e democracia foi primeiro apresentada por Alexis de
Tocqueville em Democracy in America (1835): Foreign politics demand scarcely any of those qualities which
are peculiar to a democracy; they require, on the contrary, the perfect use of almost all those in which it is
7


da noo de poltica externa encontrada em alguns autores realistas como Hans Morgenthau e
Raymond Aron; e pela noo de democracia elitista de Joseph Schumpeter.

A partir de uma viso realista das relaes internacionais, Morgenthau (1985) constata
a idia de uma poltica de poder prevalecente entre entidades soberanas. A poltica externa
dessas unidades soberanas deve voltar-se para a defesa dos interesses nacionais condicionados
s questes de segurana e sobrevivncia do Estado.

Para Raymond Aron, a conduta diplomtico-estratgica, caracterstica da sua noo
de poltica externa, sugere que o processo de tomada de deciso dessa poltica deve ser
conduzido exclusivamente pelos agentes diplomticos. Cabe ao Estadista e ao corpo
diplomtico a tarefa de identificao do interesse nacional que impulsionaria a formulao
de uma poltica voltada para fora das fronteiras do Estado representado. Essa poltica seria
implementada, dependendo das circuntncias, pelo meio da diplomacia ou pela fora
(soldados).
4
Na perspectiva de Aron, portanto, a poltica externa encontra sua especificidade a
partir da insero do Estado num sistema internacional constitudo por unidades polticas que
mantm relaes regulares entre si e que so suscetveis de entrar numa guerra geral (Aron,
1986, p. 153).

Apesar de diferenas conceituais entre Morgenthau e Aron basicamente, de busca
pelo poder como essncia de toda poltica, para o primeiro, e distino entre poltica externa
(fundada no tipo ideal de conduta diplomtico-estratgica) e poltica interna (fundada no tipo
ideal de conduta civil), para o segundo , suas concepes de poltica externa se aproximam
na medida em que impossibilitam a politizao no sentido de democratizao desta poltica.
5


Concluindo a posio ctica com relao participao democrtica na poltica
externa, acrescenta-se especificidade da poltica externa o risco, advertido por Schumpeter

deficient. A democracy can only with great difficulty regulate the details of an important undertaking, persevere
in a fixed design, and work out its execution in spite of serious obstacles.
4
Como explica ROCHE (2001, p. 114) Le choix des moyens est seulement fonction des circonstances, puisque
la diplomatie et la guerre ne sont pas de nature diffrente. Toutes les deux sont de simples instruments au
services de lintrt national. Places sous le contrle de lautorit politique, elles constituent le langage commun
des tats dans leurs rapport rciproques. Cest ce que Raymond Aron appelle la conduite diplomatico-
stratgique dont la finalit est de rationaliser les dcisions prises, en soummettant les passions prives et
publiques aux exigences ultimes de la scurit.
5
Para uma explicao mais detalhada sobre as aproximaes e distanciamentos tericos entre Morgenthau e
Aron, cf. HOFFMANN, (2006, pp. 723-734).
8


(1984, p. 357), de transform-la em poltica domstica quando vinculada competio pelo
voto do eleitor, numa perspectiva temporal de curto prazo
6
. Da a necessidade de uma
burocracia profissional e estvel que possa garantir medidas de longo prazo (continuidade) em
questes de poltica externa
7
.

1.2 Mudanas na natureza da poltica externa

Nas ltimas dcadas, no entanto, algumas mudanas colocam em questo o modelo
ctico sugerido acima. Nesse sentido, destacam-se importantes transformaes, tanto no
mbito internacional, marcadas pelo contexto ps-Guerra Fria, quanto no cenrio brasileiro,
com a consolidao da democracia formalizada pela Carta Constitucional de 1988.

Segundo Rafael Villa (1999a, p.99), Desde o incio do ps-Guerra Fria a preocupao
estratgico-militar tem recuado no cenrio das discusses internacionais e outras dimenses,
como a econmica e a ecolgica, passam a ocupar um espao mais amplo no debate poltico-
acadmico (...). Desta forma, no mbito da teoria das relaes internacionais, tanto a tradio
realista quanto neo-realista passam a ser criticadas pela centralidade de suas concepes
estadocntricas (Villa, 1999b, p. 16 e ss). Suas insuficincias explicativas abrem espao para
novos conceitos e um novo mundo ps-Vestflia
8
, reatualizando teorias transnacionalistas
com base na autonomia adquirida por novos atores no mbito da poltca mundial (Roche,
2001, p. 222). Mesmo no caso das questes de segurana, amplia-se o conceito realista
clssico de segurana internacional ou mundial. Alm da natureza estratgico-militar,
centrada no risco para o mundo interestatal, a noo de segurana global multidimensional,

6
Essa posio est relacionada concepo elitista de democracia que, no modelo schumpeteriano, restringe-se
a um mtodo para escolha de lderes, cabendo aos eleitores to somente aprovar ou rejeitar a conduo poltica
por meio das eleies que ocorre, normalmente, a cada quatro anos. Nas palavras de Schumpeter (1984: 301-
309). a democracia consiste num arranjo institucional para se chegar a decises polticas pelas quais os
indivduos adquirem o poder de decidir mediante uma competio pelo voto popular. Com efeito, como aponta
HELD (2006,p 156) In Schumpeters democratic system, the only full participants are the member of political
elites in parties and in public offices. The role of ordinary citizens is not only highly delimited, but it is
frequently portrayed as an unwanted infringement on the smoth functioning of public decision-making.. Para
um esquema e resumo dos principais elementos da teoria schumpeteriana de democracia, ver HELD (2006,
p.147 e 157).
7
A importncia da administrao tecnocrtica especializada para a continuidade da poltica externa, dentro do
modelo de democracia elitista de Schumpeter, construda a partir da anlise de Max Weber, tendo em vista
uma sociedade capitalista de massa. Segundo Weber (1978, p. 952), The growing complexity of the
administrative task and the expansion of their scope increasingly result in the technical superiority of those who
have had training and experience, and will thus inevitably favor the continuity of at least some of the
functionaries.
8
Sobre a antiga ordem de Vestflia, suas conseqncias para a relao entre relaes internacionais e
democracia, e at que ponto possvel question-la, cf. VILLA e TOSTES (2006, p. 88 e ss).
9


conforme colocada por Villa (1999a; 1999b), por exemplo, chama ateno para a
interdependncia com relao natureza econmica, ambiental e societal dos fenmenos, que
passam a colocar em risco a humanidade.

Junto ampliao da natureza temtica das questes internacionais, portanto, ganha
importncia a nova configurao dos atores transnacionais, com destaque para a atuao de
organizaes no-governamentais (Villa, 1997, p. 54 e ss). No plano dos atores transnacionais
societais
9
, destaca-se o conceito ainda controverso da chamada sociedade civil global
10
. A
influncia, poder e interao dos novos atores, entre si e com relao aos Estados nacionais,
que atuam nos processos transnacionais, tornaram-se, desde ento, objeto de muita ateno,
sobretudo, do campo da Sociologia das Relaes Internacionais
11
. Em substituio poltica
internacional, tambm no campo da Cincia Poltica, interpretaes alternativas s relaes
internacionais so exploradas, por exemplo, em teorias da globalizao (Held e McGrew,
2007) e principalmente sob o conceito de governana global (Roche, 2001, p. 242 e ss),
apresentado-se menos rgido do que a primeira, mas ainda vago como conceito em constante
debate
12
.

Esses novos conceitos e interpretaes vm acompanhados da discusso fundamental
que questiona o lugar da democracia nas relaes internacionais ou junto poltica externa.
Discute-se, assim, as possibilidade dos diversos atores dos indivduos aos Estados nos

9
A partir da contraposio aos atores no-estatais econmicos (como as empresas multinacionais, ou ETNs), e
conseqentemente, em oposio a seu elemento caracterstico essencial finalidade lucrativa os atores no-
estatais societais corresponderiam a uma categoria residual e vaga. Mesmo motivados por objetivos sociais ou
pblicos, no so estatais principalmente por no integrarem a estrutura oficial do Estado apesar de suas
freqentes parcerias. Desta forma residual, incluiriam indivduos, movimentos sociais, ONGs ou at mesmo
organizaes terroristas e redes de narcotrfico que atuam de modo transnacional.
10
Algumas reflexes sobre o conceito podem ser encontradas a partir da reconstruo de KALDOR (2003). Cf.
tambm Vania Sandeleia Vaz da Silva. A sociedade civil nas relaes internacionais: participao de ONGs em
Trs conferncias das Naes Unidas ma dcada de 1990: UNCED (Brasil/1992): ICPD (Egito/1994) e WSSD
(Dinamarca/1995). Dissertao (Mestrado em Cincia Poltica) - Universidade de So Paulo. 2006.
11
Esse campo ganha especial ateno a partir da literatura francesa. Ver MERLE Marcel. Sociologa de las
relaciones internacionales. Madrid: Alianza, 1988, p. 410 e ss. Cf. tambm BADIE, Bertrand ; SMOUTS, Marie-
Claude. Le Retournement du monde. Sociologie de la scne internationale, Paris : Presses de Sciences Po, 2007 ;
DEVIN, Guillaume. Sociologie des relations internationales. Paris: La Dcouverte, 2007.
12
O termo governana global pode ser entendido como um processo contnuo e dinmico, e no um resultado
dado, com base num projeto de igualdade formal entre Estados que compartilham objetivo de coordenao e no
necessariamente cooperao na gesto dos assuntos internacionais (Smouts, 1998:150). No mesmo sentido,
quanto aos atores que participam do processo de governaa global, portanto, segue-se a idia de Brl (2001:2):
em contraste governana internacional, a governana global caracterizada pela decrescente centralidade dos
Estados e o crescente envolvimento dos atores no-estatais no processo de criao e implementao de normas e
regras (trad. livre). Destacam-se em anlises mais recentes, as revises e contribuies sobre o sistema e o
conceito de governana global de ARCHIBUGI (2007, p,) e ROSENAU (2007). Sobre a necessidade de
reformar a governana global do ponto de vista da relao com a democracia, v. HELD (2007b).
10


diferentes espaos do local ao global , participarem das decises que influenciam seus
destinos, seja diretamente ou por meio de seus representantes. Conforme aponta REIS (2006,
p.18):
Nesse contexto, o debate sobre o futuro da democracia se polariza entre, de
um lado, os que consideram possvel e necessrio o aperfeioamento dos
mecanismos democrticos no mbito do Estado-nao para fazer frente a
essa ameaa, e de outro lado, os que enxergam como nica soluo para a
democracia, sua expanso para alm do territrio nacional, englobando
esferas decisrias supranacionais. De certa forma, esse debate retoma um
tema clssico do pensamento poltico: a questo do lcus da democracia.
Posto de uma forma simples, se trata de investigar se a cidadania e a
democracia so ou no instituies inerentemente vinculadas a um espao
poltico fechado, como o Estado nacional.


Preocupado com essa questo, David Held (2007, p.83) aposta no projeto de
democracia cosmopolita
13
. Segundo o autor, esse projeto ocorre em diferentes nveis e deve
alcanar espaos que vo alm da estrutura rgida do Estado. A idia orientar-se para uma
double democratization (national to suprastate governance) (Held, 2007, p. 218), que s
acontecer, no entanto, sob a perspectiva de tranformaes de longo prazo. Enquanto isso, no
curto prazo, o aperfeioamento dos mecanismos democrticos no mbito do Estado-nao
to necessrio quanto complementar possibilidade de concretizao do projeto de
democracia cosmopolita.
14
Nesse caminho, inclui-se fundamentalmente medidas de
democratizao da poltica externa, como o fortalecimento da participao do Poder
Legislativo, dentre outros atores, tambm nesse momento do processo decisrio (Held, 2007,
p. 218).


13
De acordo com VILLA e TOSTES (2006), o debate sobre democracia cosmopolita apresentado por HELD, ao
lado de autores com Robert Dahl e Richard Falk, se afasta da relao entre democracia e relaes internacionais
clssicas. Desta forma, esse debate se insere numa linha de argumentaes que tem enfatizado as bases
transnacionais da democracia nos efeitos da globalizao e na institucionalizao de um sistema democrtico
global de governana. Para uma interpretao do diagnstico apresentado por HELD subjacente ao projeto de
democracia cosmopolita, v. VILLA e TOSTES, (2006, p. 77 e ss).
14
Tal processo poderia evitar o chamado efeito bumerangue, boomerang pattern ou boomerang effect.
Quando no atendidos ou no representados no mbito domstico, de modo que os Estados ignoram ou
discordam de suas posies, alguns atores em princpio com atuao interna, podem apostar no alcance
transnacional de suas capacidades polticas e recorrer a alianas internacionais junto a outras ONGs ou a
demandas em fruns internacionais com a ajuda de outros Estados. Dessa forma, a presso fortificada, no sentido
de reconhecimento de seus pleitos, vem de fora para dentro, o que sugere a falta de legitimidade dos Estados
pressionados. Alguns autores sugerem que essa prtica parte de instituies no-estatais localizadas,
principalmente, em Estados autoritrios, no-democrticos ou que apresentam um processo democrtico
imperfeito, SANCHEZ (2004:178, nota 84) apud RISSE (2000:189). Cf. tambm KECK e SIKKINK (1998:12-
13).
11


Tendo em vista a atual importncia da democratizao da poltica externa, Cristopher
Hill (2003)
15
procura uma abordagem que no escapa completamente das relaes
internacionais. O autor procura, contudo, a reviso de suas noes estadocntricas de agentes,
que, apesar do ataque s teorias realistas, no foram substitudas, restando um vazio. Se por
um lado, os Estados deixam de atuar necessariamente em hierarquia superior face
autonomia de novos atores transnacionais, por outro lado, a formao de suas prprias
posies e as condies de interao com atores que atuam tambm nos planos local, nacional
e regional so reformuladas. Assim, Hill busca uma reconceitualizao da poltica externa que
no abandona as relaes internacionais, mas foge do ceticismo realista. Desta forma, admite-
se tanto descentralizao dos processos transnacionais, que supera o Estado como ator
central, mas, sobretudo, quanto politizao da poltica externa, que busca quebrar o modelo
de Estado como ator unitrio. Sua pretenso inaugurar uma nova fase de estudo para a
anlise de poltica externa, cujo foco recai sobre o estudo dos processos decisrios, sem
necessariamente se filiar a uma escola terica especfica (Hill, 2003, p. 15-17). Essa nova fase
estaria situada, de um lado entre as Relaes Internacionais e a Anlise de Poltica Externa
(APE). De outro lado, sugere uma ligao entre a APE e as polticas pblicas, o que ser
destacado no estudo que segue.

Pela natureza social e transnacional dos novos temas, com relao ao tratamento da
poltica externa ocorre uma diluio da rgida definio do que interno ou externo (Hill,
2003, p. 1; Milner, 1997, p. 3; Lima e Hirst, 2002). No h necessariamente uma eliminao
de fronteiras, mas uma reconfigurao que as tornam to mais porosas e que pode ser
explicada pela natureza intermstica da nova configurao poltica (Milner, 1997, Rosenau,
2002)
16
. Ou seja, ocorre uma internacionalizao de questes internas e, da mesma forma, a
ampliao da pauta das relaes internacionais com a emergncia de questes ambientais, de
direitos humanos, questes econmicas, dentre outras, passa a tocar o nosso dia-a-dia,
tambm nos planos regional, nacional e local. Rompe-se, assim, com a noo de poltica
externa voltada para questes limitadas a assuntos sobre a guerra e a paz, a serem resolvidas
essencialmente entre os Estados soberanos, por meio de seus governantes e/ou corpo
diplomtico.

15
Nas palavras do autor: Foreign policy is now of even greater importance to our political lives than ever
before. This is because it is a key site for responsible action, and for democratic accountability in a world where
the facts and myths of globalization have obscured the locations of decision-making and confused the debate
over democratic participation (HILL, 2003, p. xvii).
16
Para um exemplo de intermesticidade aplicado anlise de poltica externa, v. VILLA e CEREDA (2006, p.
16). Outro exemplo ser explorado no terceiro captulo do presente trabalho.
12



Se considerssemos que os agentes envolvidos no processo de tomada de deciso para
a formulao de determinada poltica pblica que resulta num ato de poltica externa fossem
considerados no apenas os rgos especializados da burocracia do Estado (diplomacia e
foras armadas), incluindo outros setores organizados da sociedade, torna-se insuficiente a
noo realista, por exemplo, de poltica externa como conduta diplomtico-estratgica tal
como definida por Raymond Aron (2002, p. 124). Alm disso, a homogeneidade de atores
envolvidos na elaborao da poltica externa Chefe de Estado e burocracia especializada ;
e a rgida diviso interno/externo que restringe a poltica externa a temas relacionados
paz e segurana internacional, orientando-se para fora, como no exemplo dos combates
contra os inimigos externos contidas na noo de Raymond Aron, afastam possibilidades de
politizao e, nesse sentido, de democratizao da poltica externa.

interessante notar que apesar da tradio da burocracia profissional propagar a idia
de centralizao e fechamento da conduo da poltica externa brasileira
17
e o discurso de
alguns representantes do MRE insistir nessa tradio
18
, no cabe mais falar em insulamento
do Itamaraty como em outros tempos
19
.
20
Nesse contexto, por mais que questes de poltica
externa continuem a tratar de problemas estratgicos, que legitimam a proteo de alguns
segredos ou a falta de transparncia, tais condutas passam a ser questionadas como regra,
sobretudo no processo mais amplo de mudanas da prpria natureza da poltica externa e de
amadurecimento das instituies democrticas.

A temtica ambiental uma das reas que ganha destaque no processo de quebra do
consenso monoltico prvio com relao poltica externa e evidencia, no caso brasileiro, o
fator de desinsulamento ainda que, num primeiro momento, formal do MRE (Lima e

17
Quanto regra do segredo que a tradio da conduo da poltica externa em geral quer manter, cf. MERLE
(1984:31).
18
Como destaca Letcia Pinheiro (2003), no extrato de entrevista do Ministro Luiz Felipe Lampreia: ... a fora
de nossa presena internacional se deve, em boa medida, ao fato de que a poltica externa brasileira sempre foi
uma poltica de Estado, fortemente ancorada nos interesses maiores e permanentes do pas, e jamais se submeteu
s vicissitudes das conjunturas domsticas.
19
Flavia de Campos Mello (2000, p.58-65) comenta o papel da corporao diplomtica a partir da formao
histrica do Itamaraty que tem incio desde as primeiras dcadas do sculo XX, e sua contribuio para o alto
grau de insulamento burocrtico da instituio. A autora destaca, no entanto, a partir do perodo ps-64 o modo
circunstancial como a autonomia do MRE operou, tendo em vista trs perodos que exemplificam como a
poltica externa foi conduzida relativamente margem da corporao diplomtica, ficando a cargo dos Chefes
de Estado.
20
Um exemplo que coloca esse insulamento em xeque, sugerindo uma iluso da tradicional coerncia
corporativa do MRE foi o episdio do Embaixador Roberto Abdenur. Para reportagem de referncia sobre o
assunto, v. Revista Carta Capital, Ano XIII, n 433, fev. 2007, pp. 20-29.
13


Hirst, 2002, p. 94-95). Pela necessidade de obter subsdios tcnicos, o MRE se aproxima cada
vez mais de outras agncias estatais e setores especializados
21
. Mas como nem todo conjunto
de informaes comporta questes puramente tcnicas, a troca de informaes e a
participao de outros Ministrios e agncias, bem como atores no governamentais, pode
contribuir de modo mais eficiente para a definio da poltica externa e ao mesmo tempo
favorecer sua politizao. Nesse caso, outros atores, alm da burocracia especializada,
compartilham poder de definio e orientao da poltica externa, alm de contribuir com
detalhes tcnicos.

As teorias de anlise de poltica externa j avanaram no sentido de incorporar as
influncias do jogo domstico na conduo da poltica externa, principalmente, atentando-se
para a relao Executivo-Legislativo. Nesses modelos faltam, contudo, questionamentos e
investigaes empricas sobre as condies (democrticas) de interao que ocorrem entre os
agentes do prprio Executivo e desses ltimos com atores no governamentais. Por outro
lado, so raras as tentativas de aplicao dos trabalhos sobre definio de agenda, polticas
pblicas e teoria democrtica para a anlise da poltica externa. Sem essa
interdisciplinaridade, no entanto, ser difcil enfrentar o problema que se coloca para essa
pesquisa.

Maria Regina Soares de Lima (2000, p. 266) sugere uma soluo terica como ponto
de partida para enfrentar esses desafios quando ressalta a eliminao das fronteiras
interno/externo, e procura nesta relao sugerir uma aproximao entre a poltica externa e
as demais polticas pblicas. A idia central a de que uma vez rompida a existncia de uma
distino ontolgica entre poltica interna e externa, o processo decisrio para as questes
internas e externas tambm passa a no ser mais distinto (Ibid., p. 277). A partir dessa
premissa, pela anlise da regulamentao constitucional brasileira de 1988, Sanchez et al.
(2006) sugerem possibilidades de controle democrtico na conduo da poltica externa tal
como formulado para as demais polticas pblicas. Avanos sobre esses estudos, contudo,
principalmente, considerando pesquisas empricas so fundamentais.


21
A dinmica das conferncias preparatrias para a Conferncia das Naes Unidas para o Meio Ambiente e o
Desenvolvimento (ECO-92, Rio-92, Cpula ou Cimeira da Terra), realizada em junho de 1992, na cidade do Rio
de Janeiro, seria um exemplo que ressalta a posio do MRE no esquema da burocracia brasileira como
coordenador-geral da poltica externa independentemente de quanto o Itamaraty teve de compatibilizar ou
simplesmente, endossar posies definidas tecnicamente por setores especializados (Ibama, Embrapa).
(Arbila, 2003: 358).
14


Nesse sentido, a discusso sobre a politizao da poltica externa no cenrio de
desinsulamento da administrao tecnocrtica especializada e de ampliao do lcus de sua
definio, junto ao processo de redemocratizao no Brasil, demanda um modelo de
democracia que v alm da concepo elitista conformada pelo modelo schumpeteriano. Com
efeito, esse modelo insuficiente para explicar o momento histrico brasileiro marcado pela
Constituio de 1988, que consagrou, dentre outros, uma srie de direitos de participao
poltica, incluindo participao na formulao de polticas pblicas definidas no mbito do
Executivo, em todos os nveis do Estado (municipal, estadual e federal) e nos diversos setores
(como no caso da sade, art. 198, III)
22
. A introduo de institutos de participao direta nos
processos decisrios pela Constituio de 1988 marca, desta forma, a complementariedade
entre o sistema representativo e o princpio de democracia semidireta ou participativa (Vitale,
2004, p. 240-242).

Em contraponto ao modelo schumpeteriano
23
, portanto, merece detaque uma anlise
das possibilidades de politizao da poltica externa, assim como de participao nas demais
polticas pblicas definidas no mbito do Executivo. Essa anlise est localizada entre a tica
dos modelos participativos e deliberativos de democracia.

O modelo participativo, que tem como referncia central os autores Carole Pateman e
C.B. Mcpherson, envolve dentre outras condies, a eliminao do poder burocrtico no
responsivo vida pblica e privada (Held, 2006, p. 215). Para tanto, esse modelo demanda,
principalmente, um sistema aberto de informaes para garantir decises com base na
formao poltica da opinio e da vontade, o que pressupe fundamentalmente superar os
dficits e desigualdades materiais para o efetivo acesso informao (Held, 2006, p. 215;
Nobre, 2004, p. 33). Seguindo esse modelo, o acesso a recursos materiais que garantam ao
mesmo tempo o acesso informao significa uma ampliao da participao nos processos
decisrios.


22
Segue-se, aqui, a anlise apresentada por LAVALLE et al. (2004, p. 348) et Denise Vitale (2004, p. 240).
23
O problema do modelo schumpeteriano no est apenas na impossibilidade de democratizao da poltica
externa. Como sugere HELD (2006, p.157), o maior problema do modelo elitista, que aproxima a anlise de
Schumpeter e Weber, est na tentativa de impor seu nico padro j restrito de democracia para analisar todas as
questes polticas da modernidade.
15


Com relao ao modelo deliberativo, apesar de suas diferentes verses, pode ser
sintetizado, como aponta Marcos Nobre (2004, p. 98), com base na obra de Jurgen Habermas,
a partir de dois elementos fundamentais:
1) a idia de que na tomada de decises coletivas devem participar todos os
potenciais destinatrios das mesmas, ou, em sua falta, seus representates; 2)
a idia de que a tomada das decises deve ser o resultado de um intercmbio
de argumentos entre os participantes que, durante a discusso, devem
respeitar os critrios de imparcialidade e de racionalidade.


Nessa linha, Alonso e Costa (2004, p. 296) apontam quatro objetivos bsicos de todos
os processos deliberativos:
1) a produo de informao para subsidiar o processo de deciso
governamental; 2) consulta das partes interessadas em polticas propostas
pelos agentes do governo; 3) monitorao e superviso das polticas
implementadas pelo poder pblico; 4) deciso sobre que polticas devem ser
implementadas pelo poder pblico ou organizaes no governamentais ou
comunitrias.


1.3 Desafios para a democratizao da poltica externa

Ainda que no to mais fechada e secreta, a poltica externa brasileira ao dificultar a
participao ampla e sistemtica de atores no governamentais na sua conduo, gera um
problema de representatividade. Conforme apontado por Letcia Pinheiro (2003), a ausncia
de mecanismos de responsabilizao (accountability) impede o questionamento sobre sua real
representatividade. Assim, apenas resultados parciais de suas polticas e a conduo formal
por uma burocracia qualificada bastariam para conferir ao MRE um alto grau de credibilidade
e a imagem de poltica externa representativa.

O que agrava esse cenrio o fato de que, no caso do Brasil, o acesso informao
pr-condio para qualquer forma de participao democrtica no tenha uma base
institucional clara para concretiz-lo
24
ainda que o direito informao seja uma garantia

24
Essa crtica pode ser encontrada em CEPIK (2002:43-56). Nota-se que nesse trabalho o autor considera o
direito informao como um direito civil, social e poltico a um s tempo, e chama ateno para o desafio
poltico, legal e administrativo de democratizar o acesso s informaes, como condio para o prprio
aprofundamento da cidadania e democracia.
16


constitucional
25
. Soma-se a isso a falta de uma presso organizada para que essa
institucionalizao ocorra e o fato de alguns atores com maiores disponibilidades de recursos
e influncia conseguirem acesso informal e privilegiado s informaes.
26
Da a importncia
de uma abertura menos desigual e mais ativa da poltica externa tambm por parte daqueles
que a conduzem oficialmente.

Nesse sentido, fator essencial consiste em garantir aos atores interessados,
mecanismos institucionais e recursos imprescindveis efetiva participao ou controle da
poltica externa. Aceita a idia de pluralidade de atores envolvidos na elaborao da poltica
externa, sua consistncia, em vias de alcanar o objetivo nacional, no s depende da
coerncia do que resultar dessa pluralidade, mas, primeiro de tudo, dos recursos de que os
atores envolvidos dispem. Nesse sentido, Miyamoto e Gonalves (1993, p. 212) destacam a
imprescindibilidade do acesso informao:

A informao o maior capital que os setores que participam da
formulao da poltica externa possuem, para influenciar os demais e impor
suas concepes no processo de elaborao da poltica externa. (...) So,
pois, os setores que tm acesso maior quantidade e melhor qualidade de
informaes os mais aptos a produzir um programa de poltica externa mais
conseqente e, tambm, mais afinado com o que consideram ser os
interesses nacionais. (...) Nos regimes democrticos, h a abertura
participao de todos os setores sociais com interesses na participao da
poltica externa; a tendncia a pluralidade de posturas polticas e de
percepes da evoluo do sistema internacional.

Se alm da aproximao normativa entre poltica externa e democracia, diante do
debate colocado acima, possvel apontar uma tendncia de politizao da poltica externa e
de ampliao e abertura dos espaos de definio de agenda, em especial, ser preciso estudar
os desafios para o aprofundamento dessa politizao. Deste modo, o principal objetivo desta
dissertao busca explorar elementos de reflexo sobre possveis limites e impactos
(anti)democrticos do acesso informao como condio para a participao de outros
atores alm do MRE na definio de agenda da poltica externa brasileira.

25
Para fins de nosso trabalho, salientamos o direito informao conforme dispositivo do artigo 5
o
, inciso
XXXIII, da Constituio Federal da Repblica do Brasil de 1988. V. item 3.4.2.1, do terceito captulo deste
trabalho.
26
Conforme Oliveira (2005): Na atualidade, as questes internacionais brasileiras continuam a merc da
burocracia do poder Executivo, muito bem preparada, entretanto, vulnervel, como vimos, a todo tipo de presso
de grupos de interesses com acesso aos corredores do Palcio do Planalto onde a existncia de freios e
contrapesos praticamente ausente.
17


Nesse caminho, parte-se da premissa de que o MRE ainda guarda prerrogativa de
coordenao da definio de agenda da poltica externa brasileira. A hiptese inicial a de
que a insero de novos temas na agenda da poltica externa, nesta pesquisa especialmente a
partir da temtica ambiental, sugere uma tendncia de ampliao do acesso informao sob
a tica da participao de outros atores alm do MRE. Essa tendncia poderia ser observada
em pelo menos duas situaes. Em primeiro lugar, quando inserida no processo de
descentralizao horizontal da poltica externa brasileira, ou seja, uma vez que sua definio
no mais ocorre exclusivamente no mbito interno do MRE, mas tambm em outros
Ministrios, como no caso do MMA. Ao mesmo tempo, a ampliao do acesso informao
estaria relacionada s possibilidades de novas temticas, como no caso da temtica ambiental,
apresentarem dinmicas de definio poltica mais propensas a situaes de consenso entre o
MRE e os demais atores, governamentais e no governamentais.

Essa tendncia enfrentaria, contudo, dois problemas, que corresponderiam aos seus
impactos antidemocrticos. De um lado, coloca-se o problema de ausncia de mecanismos
institucionais claros relacionados especificamente sobre o acesso informao ou, de modo
geral, participao na definio da poltica externa no mbito de articulao do Poder
Executivo Federal. Por outro lado, devido cultura de atuao do MRE, tal vazio legal
apresenta-se como espao de liberdade para o MRE controlar seletivamente o acesso
informao. Ou seja, nem toda ampliao do acesso informao significaria um acesso
informao de modo democrtico. Uma interpretao que justificaria esse controle estaria
relacionada ao raciocnio pautado por um modelo de conduta diplomtico-estratgica, pelo o
qual a coerncia retrica e o objetivo de manter o poder de coordenao geral do corpo
diplomtico prevaleceriam sobre as possibilidades de aprofundamento da politizao da
poltica externa.

Com a finalidade de refletir sobre a hiptese e problematizao colocada acima, a
pesquisa foi estruturada, alm desta introduo, em trs etapas. Estas correspondem, em
conjunto, ao desenvolvimento da dissertao e, de modo independente, aos objetivos
secudrios do presente trabalho.

Em primeiro lugar, apresenta-se uma abordagem terica interdisciplinar que possibilite
analisar casos de definio de agenda de poltica externa, considerando a diversidade de
atores no mbito do prprio poder executivo, alm do MRE, e atores no governamentais.
18


Para tanto, o segundo captulo explora elementos tericos da cincia poltica e apresenta, em
especial, uma abordagem terica situada entre a anlise de poltica externa e de polticas
pblicas. As consideraes ainda so introdutrias. Busca-se um instrumental analtico focado
na quebra do modelo de Estado como ator unitrio, com foco no mbito interno, para explorar
determinadas conseqncias das mudanas na conduo da poltica externa pelo Poder
Executivo. A anlise dessas conseqncias limita-se s possibilidades de acesso informao
que condicionam a participao de outros atores burocracia no tradicional e atores no-
estatais na definio de agenda de poltica externa. A participao desses novos atores
diretamente no plano internacional e independente da posio da burocracia oficial, s ser
explorada, aqui, na medida em que o acesso informao de que dispem tambm indique
uma ampliao do acesso informao no mbito domstico. Isto , nem toda participao de
atores no estatais nas relaes internacionais significa possibilidades de acesso informao
e participao de atores no estatais na poltica externa junto ao Poder Executivo. A
abordagem, portanto, no pretende desafiar o paradigma realista das relaes internacionais
por completo, pois deixa de lado, por exemplo, a dinmica de participao dos vrios atores
que atuam diretamente no cenrio global.

No captulo terceiro estudado de forma mais detalhada o processo de reconfigurao
do Poder Executivo Federal que traduz a ampliao dos espaos de definio da poltica
externa, levando-se em conta a insero de novas temticas e novos atores alm do MRE.
Trata-se, num primeiro momento, da contextualizao desse processo pela anlise mais ampla
de transformao e, principalmente, fragmentao pblica da diplomacia contempornea. Na
seqncia, feita uma anlise da estrutura legal que busca representar tanto a descentralizao
horizontal da poltica externa brasileira, ou seja, as competncias de outras agncias
burocrticas para definio de agenda de poltica externa, como ocorre com o MMA, quanto a
incorporao de competncias funcionais, especialmente para a temtica ambiental, no mbito
do MRE. A partir deste exemplo de ampliao dos canais formais de definio da agenda da
poltica externa, procura-se, ento, vislumbrar as formas de interao (concorrente ou
complementar) entre as diferentes burocracias (MRE e MMA). Ainda com recurso anlise
legal, questiona-se a existncia de canais de participao de atores no estatais, em uma ou
outra burocracia, bem como mecanismos que possam ser acionados para o acesso
informao quanto definio de suas polticas.

No captulo quarto, parte-se para o estudo de caso que suscitou os estudos tericos e
19


legais precedentes: a anlise do caso dos pneus. O caso relacionado temtica do comrcio,
meio ambiente e sade humana exemplo emblemtico para tratar da complexidade
atualmente caracterstica da relao da poltica externa com a insero de novos temas.
Relaciona-se tambm s conseqncias para a nova dinmica dos atores que atuam de modo
transnacional ou no mbito da poltica externa dos Estados envolvidos. Para o objetivo desta
dissertao, possibilita tratar especialmente dos diversos atores e burocracias, MRE e MMA,
que contribuem para a (re)definio da agenda da poltica externa brasileira, como ocorreu a
partir da insero de argumentos com base na proteo do meio ambiente, entre as disputas
sobre a importao de pneumticos reformados entre Brasil e Uruguai, no mbito do
Mercosul, e o contencioso, entre Brasil e Comunidades Europias, na OMC. Na medida em
que existe uma tendncia em considerar agncias da burocracia estatal, como o Ministrio do
Meio Ambiente, mais abertos politizao nos processos decisrios de polticas pblicas,
27

sugere-se que a incorporao do MMA na formao de agenda da poltica externa, como no
caso da defesa do caso dos pneus, amplia a anlise de questes sobre politizao da poltica
externa no mbito Poder Executivo Federal. A partir da insero de argumentos relacionados
temtica ambiental na defesa brasileira, a reflexo que ganha destaque diz respeito s
condies de acesso informao tanto no processo de fragmentao da diplomacia
encarregada de conduzir o caso, quanto pela apresentao de uma situao de consenso entre
atores estatais e no estatais que contriburam para a definio dessa defesa. Da mesma forma,
questiona-se os (anti)impactos democrticos das condies de acesso informao como
condio para ampla participao no caso.

Ao final, apresentam-se consideraes sobre o acesso informao na poltica externa
brasileira a partir da insero da temtica ambiental no caso dos pneus. Retomam-se as
apresentaes tericas e legais discutidas nos captulos 2 e 3 e se confirma a hiptese inicial
do trabalho, qual seja, h uma ampliao do acesso informao com relao poltica

27
A idia de abertura do MMA participao da sociedade civil, por exemplo, aparece em COELHO (2004, p.
276). A comparao sobre a tendncia de maior abertura do MMA participao desses atores em relao a
outros ministrios, como com relao ao Ministrio da Fazenda, faz parte dos resultados preliminares das
pesquisas desenvolvidas sobre a atuao do Estado brasileiro (poder executivo federal) para temas
internacionais, no mbito no mbito do projeto FOCOS Frum Contexto Internacional e Sociedade Civil. A
realizao dessa pesquisa contou com a participao da autora, durante o ano de 2007, sob coordenao de
Cassio Luiz de Frana e Michelle Ratton Sanchez. A participao nesse projeto bem como em pesquisa anterior
sobre a distribuio constitucional de competncias para a poltica externa brasileira em perspectiva histrica, e o
dilogo entre poltica externa e polticas pblicas, realizada junto ao grupo PET-SESU/MEC da Faculdade de
Direito da Universidade de So Paulo, sob coordenao de Michelle Ratton Sanchez e Elaini C. G. Silva, foi
fundamental para o desenvolvimento desta dissertao.

20


externa brasileira a partir da insero de novas temticas, como o caso da temtica
ambiental, ainda que essa tendncia seja presente de forma limitada.
21


2. ANLISE DE POLTICA EXTERNA: ENTRE A QUEBRA DO
MODELO DE ATOR UNITRIO E POLTICAS PBLICAS










2.1. O objetivo e a estrutura deste captulo.

Este captulo explora um enfoque terico sensvel ruptura do modelo realista das
relaes internacionais, em especial para a anlise da poltica externa. Aqui, ganham destaque
alguns trabalhos de anlise de poltica externa com foco no princpio de quebra do modelo de
Estado como ator unitrio, mas principalmente, com nfase na idia de que o Poder Executivo
no seja considerado ator unitrio no processo decisrio de poltica externa. Em seguida,
busca-se uma breve compreenso dos conceitos envolvidos em estudos de definio de
agenda de polticas pblicas, que no entendimento desta dissertao tambm compreende a
poltica externa. Por fim, apresentamos alguns conceitos trabalhados em estudos sobre
participao democrtica, incluindo participao direta no mbito do Executivo, questes de
accountabilty, transparncia e acesso informao, destacando esta ltima como condio
para as demais formas de participao.

2.2. Anlise de poltica externa: quebra do modelo de ator unitrio

Os estudos de Anlise de Poltica Externa (APE) aparecem como reao ao
pressuposto realista das relaes internacionais que concebe o Estado como ator unitrio,
coerente e guiado racionalmente pelo interesse nacional.
28
Durante as dcadas de 60 e 70, os
trabalhos da primeira gerao de APE deram os primeiros passos para ressaltar a importncia

28
Como o campo de Anlise de Poltica Externa tem como principal objetivo explorar explicaes e arranjos
domsticos para a atuao internacional dos Estados, ora se apresenta como disciplina mais prxima das relaes
internacionais, ora como disciplina no mbito da Cincia Poltica, prxima da anlise de polticas pblicas
(Altemani, 2005, p. 22, Preto, 2006, p. 63).
22


da explicao dos fatores domsticos para as relaes internacionais
29
. Esse desenvolvimento
terico, contudo, foi paralisado durante a dcada de 80 com a onda do neo-realismo ou
realismo estrutural. No final da dcada de 80 os estudos de APE so retomados e ganham
novo impulso, inaugurando a segunda gerao da APE.

2.2.1. Jogo de Dois Nveis

A contribuio de Robert Putnam com a teoria dos jogos de dois nveis (JDN)
merece destaque nessa ltima fase. Esse modelo ser apresentado de modo simplificado a
seguir. Posteriormente, destacamos os trabalhos de Helen Milner (1997) que, apesar de
criticar Putnam, busca aprofundar o trabalho desenvolvido pelo autor a partir do modelo JDN.
Na seqncia, o trabalho mais atual de Christopher HILL (2003), traz contribuies deixadas
de lado pelos modelos anteriores, sobretudo, para a identificao dos atores responsveis pelo
processo de definio da agenda de poltica externa no mbito do Poder Executivo.

A estrutura de anlise do JDN proposta por Robert D. Putnam consiste em explicar
como a configurao das polticas domsticas influencia o posicionamento dos pases no
mbito internacional, ao passo que tambm influenciada pelas decises tomadas nesse
ltimo plano. Essa abordagem desenvolvida por Putnam (1988) no artigo Diplomacy and
domestic politics: the logic of two-level games
30
. Nesse texto, o entrelaamento da poltica
domstica com a poltica internacional apresentado a partir do exemplo de anlise das
configuraes domsticas que possibilitaram politicamente determinados resultados para a
conferncia de Bonn, de 1978.

Com o exemplo de Bonn, o autor sugere que os principais atores (negociadores
representantes dos governos) que participaram da conferncia adotaram polticas diferentes
das que adotariam na ausncia de negociaes internacionais. Mas tambm que o acordo s

29
O trabalho inaugural The Scientific Study of Foreign Policy apresentado por James N. Rosenau (1971)
merece destaque nessa fase. Para uma sntese do estado da arte das teorias (dcadas de 60-80) que buscaram
explicar o entrelaamento domstico-internacional at o JDN de Putnam, seguidas das crticas desse autor, v.
Apndice 2.
30
Esse talvez seja um dos textos mais conhecidos da APE e que apesar de suas insuficincias ainda se apresenta
com enorme utilidade explicativa. Para uma aplicao do modelo JDN, no caso de acordos internacionais sobre
meio ambiente, v. HAFFOUDHI (2005). Para citar duas anlises recentes da literatura brasileira que utilizaram o
modelo de Putnam (1988), v.Villa e Cereda (2006) e Taiane Las Casas Campos, Brasil e ndia na formao do
G20: interesses, estratgias e fragilidades, texto apresentado no 6 Encontro da Associao Brasileira de Cincia
Poltica (ABCP) em julho de 2008, disponvel em: <http://201.48.149.88/abcp2008/>, acesso em jul. 2008.
23


foi possvel em razo de poderosas minorias que, no mbito domstico de cada pas,
favoreceram a poltica demandada no plano internacional (Putnam, 1988: 428). Desta forma,
nenhuma anlise puramente domstica, tampouco estritamente internacional seria capaz de
explicar tal episdio (idem, p. 430). A compreenso da interao entre esses dois nveis, no
entanto, deve ir alm da observao superficial de que os fatores domsticos influenciam as
relaes internacionais e vice-versa, bem como da mera enumerao das instncias de
influncia. Assim, Putnam busca teorias que levam em considerao reas de entrelaamento
entre ambas as esferas
31
. Nas palavras do autor (idem, p. 432):
A more adequate account of the domestic determinants of foreign policy
and international relations must stress politics: parties, social classes, interest
groups (both economic and noneconomic), legislators, and even public
opinion and elections, not simply executive officials and institutional
arrangements.


O modelo proposto por Putnam considera alguns desenvolvimentos da anlise de
poltica externa elaborada por Richard E. Walton e Robert B. McKersie, a partir da metfora
dos jogos de dois nveis, segundo a qual:
At the national level, domestic groups pursue their interests by pressuring
the government to adopt favorable policies, and politicians seek power by
constructing coalitions among those groups. At the international level,
national governments seek to maximize their own ability to satisfy domestic
pressures, while minimizing the adverse consequences of foreign
developments. Neither of the two games can be ignored by central decision-
makers, so long as their countries remain interdependent, yet sovereign
(idem, p. 434).


Para complementar sua base terica, Putnam agrega os resultados da anlise emprica
sobre a conexo entre as negociaes domsticas e internacionais tal como desenvolvida por
Glenn Snyder e Paul Diesing. Apesar de se enquadrarem na tradio neo-realista (ainda
estadocntrica), a grande contribuio desses autores, segundo Putnam, consistiu em
demonstrar a fragmentao existente entre os top decision-makers (negociadores lderes).
Nesse sentido, sugere-se que a previsibilidade dos resultados internacionais aumenta na
medida em que compreendemos as negociaes internas, sobretudo, quanto aos
compromissos minimamente aceitveis nessa instncia de deciso (idem, p. 435).


31
Segundo Putnam (1988: 433), a maior parte da literatura que estuda a relao entre os ambientes domstico e
internacional, consiste na enumerao ad hoc de influncias domsticas na poltica externa ou em observaes
vagas sobre uma possvel ligao entre os dois nveis. Cf. Apndice 2.
24


Em seu modelo terico, Putnam apresenta um cenrio no qual enfatiza a importncia
dos win-sets
32
que poderia ser aplicado a qualquer jogo de dois nveis. Simplificando o
cenrio: negociadores representando duas organizaes se encontram com o objetivo de
concluir um acordo, sujeitos aos constrangimentos de ratificao desse compromisso dentro
de suas respectivas organizaes. O processo decomposto em duas etapas: (i) Nvel I
negociao do acordo normalmente discutido por negociadores lderes, independentemente
de suas preferncias individuais
33
; e (ii) Nvel II discusses isoladas em cada grupo sobre a
aceitao (ratificao) do acordo, onde os atores podem ser representados por agncias
burocrticas, grupos de interesse, classes sociais e mesmo pela opinio pblica. (Putnam,
1988: 435-6).

Nesse contexto, o win-set para uma determinada composio do Nvel II consiste no
leque de possibilidades que aceitariam o acordo do Nvel I. Ao mesmo tempo, maiores win-
sets tendem, em princpio, a concretizar mais facilmente o acordo do Nvel I, uma vez que o
acordo s possvel quando os win-sets de cada Nvel II coincidem (overlap).
34


Segundo o modelo de Putnam, trs fatores determinam o tamanho do win-set: (i)
coalizes e preferncias do nvel II; (ii) instituies do nvel II; e (iii) estratgias dos
negociadores no nvel I.

(i) O tamanho do win-set depende da distribuio de poder, preferncias, e
possveis coalizes entre os atores do nvel II.
Nesse ponto, dois aspectos merecem destaque. Em primeiro lugar, preciso considerar
os principais atores da negociao, dentre os quais, destacam-se aqueles que elevariam
significativamente os custos de no aceitao da poltica negociada no nvel I (idem, p. 443).
Em segundo lugar, existem diferenas significativas quando as questes que esto em jogo

32
Cf. CAMERON, Charles M. Veto Bargainning. Cambridge: Cambridge University Press, 2000, p. 91 In
voting games the intersection of the relevant preferred sets is often called the win set. V. tambm Villa e Cereda
(2006, p. 2)
33
Apesar de Putnam apontar que essa varivel no puramente imutvel, esse justamente o ponto de partida
para o desenvolvimento da anlise e crtica de MO (1994).
34
Cf. Putnam, (1988: 440), outro aspecto importante em considerar o tamanho do win-set, is that the relative
size of the respective Level II win-sets will affect the distribution of the joint gains from the international
bargain. Nesse sentido, quanto maior o win-set estabelecido no mbito domstico de um dado negociador,
maior sua possibilidade de ser pressionado pelo outro negociador no nvel I. Por isso, um win-set domstico mais
restrito pode ser uma vantagem na negociao do nvel I. Mesmo demonstrando-se pessoalmente favorvel ao
acordo, o negociador pode alegar que o mesmo no seria aceito no mbito domstico e, desta forma, ser mais
rgido quanto s concesses para o acordo.
25


so homogneas ou mltiplas. A multiplicidade de questes envolvidas numa mesma
negociao pode gerar conseqncias, positivas ou negativas, para o tamanho do win-set no
campo domstico. Mltiplas questes numa mesma negociao, por exemplo, podem
dificultar a coordenao dos interesses domsticos em prejuzo da posio negociada. Ao
mesmo tempo, o risco de enfraquecimento da negociao, em razo dessa multiplicidade de
interesses, pode gerar manipulao da definio do win-set pela diplomacia.

(ii) O tamanho do win-set depende das instituies polticas do nvel II.
Aqui so consideradas instituies polticas formais e informais. Instituies polticas
formais no nvel II, das quais depende, por exemplo, a internalizao (ratificao) de tratados
negociados no nvel I, significam, normalmente, uma diminuio do win-set. Por outro lado,
exemplos de prticas polticas domsticas, tais como disciplina partidria, podem afetar o
tamanho do win-set no sentido do seu alargamento. No mesmo sentido, percebida a
autonomia que dispem negociadores lderes no nvel I, em relao ao nvel II. Nesse aspecto,
Putnam apresenta o exemplo do insulamento do Banco Central que faz uso de sua autonomia
contra presses domsticas, como forma de aumentar o win-set no sentido favorvel s
polticas de cooperao monetria internacional (idem, p. 448-9).

(iii) O tamanho do win-set depende das estratgias de negociao do nvel I.
A aplicao do modelo de jogo de dois nveis no exemplo de celebrao de tratados
enfatiza a idia de que o valor de um side-payment
35
internacional deve ser calculado em
termos de cada contribuio marginal para a concretizao do acordo, e no em relao ao
valor total ou mximo que geraria isoladamente para a nao beneficiada. Assim, um bom
negociador
36
seria capaz de maximizar a relao custo-efetividade das concesses viveis para
que o acordo seja garantido conforme a percepo que tem do seu prprio nvel II, mas
tambm em relao s demandas e ameaas no nvel II de incidncia (isto , de seu oponente).
Usando a linguagem da escolha racional, os negociadores buscam pontos de tangncia entre
as suas respectivas curvas de indiferena. Uma vez que as percepes que os negociadores
tm do nvel II de seus oponentes so mais distorcidas, em principio, pela maior dificuldade
de acesso s informaes, a aproximao com atores estratgicos do nvel II de seu oponente

35
De modo simplificado side-payment pode ser entendido como troca de concesses.
36
Dentro do modelo do jogo de dois-nveis o negociador lder a nica ligao formal entre os nveis I e II. V
Putnam (1988: 456).
26


pode ser uma estratgia que possibilita ao negociador arrastar o ponto de tangncia para mais
prximo do seu ponto ideal.

O resultado ao final do jogo avaliado a partir das possibilidades de convergncia
de interesses, no mbito internacional (nvel I), encontrada no overlap dos win-sets de cada
negociador. Aqui, consideram-se as implicaes prvias e posteriores para e em razo desse
resultado, encontradas nos respectivos planos domsticos. Em outras palavras, o resultado
timo para um negociador consiste em alcanar suas preferncias no plano internacional a
partir de uma estratgia que maximize sua base poltica no mbito domstico.

Como a abordagem de Putnam limita-se a uma anlise intergovernamental das
negociaes internacionais, que privilegia a posio dos negociadores (lderes) responsveis
pelo controle da barganha na interface domstico-internacional e no explora investigaes
empricas, seguiram crticas teoria JDN. Nesse sentido, destacamos, na seqncia, as
propostas de Helen V. Milner (1997) e Christopher Hill (2003).
37


2.2.2. Influncias domsticas para a poltica internacional, distribuio de competncias e
informao

Em Interests, Institutions and Information: Domestic politics and International
Relations, Helen Milner (1997) parte do pressuposto de interdependncia entre a poltica
domstica e internacional explicitado em Putnam (1988). O modelo do jogo de dois nveis,
segundo a autora, apresenta ganhos tericos fundamentais para a quebra do modelo de ator
unitrio: primeiro, porque muda a identificao do Estado como ator, para considerar
tomadores de deciso, suas bases polticas e grupos de interesse domsticos como agentes; em
segundo lugar, a inevitabilidade do conflito domstico para a definio do interesse
nacional promove uma possibilidade de abertura da caixa-preta (Milner, 1997, p. 4-5).

Apesar dessas consideraes, a autora critica a incompletude terica e a incapacidade
para desenvolver hipteses passveis de testes empricos, presentes no modelo do jogo de dois
nveis de Putnam (e variaes que seguiram). Com o objetivo de superar essas lacunas, Milner
prope uma reviso terica desse modelo com base no mtodo da escolha racional e a

37
Para uma crtica dessa abordagem, sobretudo, por no considerar a participao direta de stakeholders no nvel
I, v. SHAFFER (2001).
27


aplicao emprica em casos de (no) cooperao e coordenao de polticas que envolvem
negociaes internacionais. Considerando hipteses de cooperao/ no-cooperao, segue a
tese central: apesar do clculo sobre ganhos relativos no plano internacional ser indispensvel,
a possibilidade de cooperao mais sensvel s conseqncias distributivas domsticas
resultantes da negociao (idem, p. 9). Dessa forma, especial ateno ao jogo domstico
permite explicar, por exemplo, porque determinadas naes cooperam em determinada poca,
sobre determinados temas e no em outros (idem, p. 4-8).

A principal ruptura desta autora com o modelo de ator unitrio, portanto, ser realizada
com foco no aprofundamento terico das influncias domsticas para a poltica internacional.
Contrapondo-se ao modelo de Estado como ator unitrio, estruturado de modo hierrquico
em cujo pice encontra-se o lder encarregado da tomada de deciso final que influenciar as
negociaes internacionais , considera-se a formao da poltica domstica que resultar na
poltica externa uma estrutura polirquica descentralizada.
38
Na poliarquia, a tomada de
deciso decorre de influncias recprocas entre indivduos e grupos, a partir das disputas por
poder que resultaro em diferentes posies negociadas no mbito internacional. Os principais
atores considerados neste modelo so basicamente: Executivo, Legislativo e grupos de
interesse. A dinmica entre esses atores depender das diferentes preferncias polticas, das
instituies e da distribuio de informaes que cabe a cada um. Nesse sentido, explica
MILNER (1997, p. 11) If one actor controls all decision making, one is back to the unitary
model where hierarchy prevails () if one group controls all relevant information about an
issue, then again one moves back toward a more hierarchic structure.

Nessa perspectiva, nota-se uma distino entre preferncias e interesses. Apesar de
preferncias resultarem dos interesses individuais que cada ator busca maximizar ganhos
econmicos ou polticos (reeleio) , o que conta no jogo de Milner so as primeiras (Milner,
1997, p. 15, nota 4)
39
. As preferncias representam escolhas estratgicas de polticas
especficas, que dependem da situao poltica de cada ator, das diferentes questes em
disputa. So essas escolhas especficas, portanto, que determinam ao passo que so

38
Cf. Milner (1997, p.11-13, nota 3) Domestic politics, then, varies along a continuum from hierarchy to
anarchy, with polyarchy in between. Nota-se, contudo, que esse conceito de poliarquia difere-se do termo
cunhado por Robert Dahl. No conceito de Milner, a poliarquia independe de o Estado ser democrtico ou
autoritrio, apesar de o primeiro ser mais facilmente estruturado na forma de poliarquia.
39
Sobre a distino entre preferncias e interesses, ver tambm CUNHA (2007).
28


influenciadas por constrangimentos institucionais e distribuio de informaes entre os
diferentes atores.

A importncia das instituies que distribuem competncias para o controle sobre o
processo decisrio mais evidente em relao ao Executivo e ao Legislativo. Esse o caso,
por exemplo, da distribuio de competncias constitucionais (Milner, 1997, p. 13).
40
Em
linhas gerais, o Executivo encarregado da definio de agenda, cabendo ao Legislativo
aceitar ou rejeitar as decises tais como definidas pelo primeiro (controle sem possibilidades
de emendas, apenas ex post).

No aspecto de distribuio de poder pelo acesso s informaes relevantes, os grupos
de interesse ganham destaque. Seguindo o mtodo da escolha racional, Milner sugere que
informaes incompletas criam ineficincias e vantagens polticas. Na poltica externa, o
Executivo normalmente possui informaes privilegiadas e, assim, se encontra em vantagem
poltica com relao ao Legislativo. Mas, se por um lado, o monoplio de informaes
relevantes em poltica externa pelo Executivo pode garantir resultados imediatos mais
prximos de suas preferncias, por outro lado, podem aparecer custos mais altos no longo
prazo para a aceitao de sua deciso pelo controle a posteriori do Legislativo, gerando
ineficincias, por exemplo, para a cooperao internacional. Pela sugesto de Milner (1997, p.
23), a relevncia dos grupos de interesse cresce na medida em que podem suprir, por
exemplo, a desvantagem de informaes do Legislativo em troca de influncia poltica.

Para efeitos desta dissertao, o modelo desenvolvido por essa autora apresenta
vantagens analticas que sofisticam o modelo de jogo de dois nveis, sobretudo, pela
importncia do jogo domstico e sua ateno ao fator distribuio de informaes. Porm, os
atores Executivo, Legislativo e grupos de interesse que disputam poder nessa proposta,
por sua vez, ao serem considerados unitrios, no permitem aprofundar o nvel de anlise para
as disputas que ocorrem, por exemplo, na definio de agenda prpria do Executivo. Justificar
o Executivo como ator unitrio em razo de o presidente ser responsvel, em ltima instncia,
pelos atos por ele delegados a outros ministros parece ser uma simplificao necessria e
suficiente para o jogo proposto por Milner
41
. Para fins deste trabalho, contudo, considerando
que diferenas fundamentais para as relaes internacionais, por um lado, e principalmente

40
Nesse sentido, para mais detalhes ver tb. Sanchez et al. (2006).
41
Sobre a justificativa para considerar o Executivo como ator unitrio, v. Milner (1997, p. 34).
29


para o aprofundamento da democracia, por outro lado, ocorrem tambm no nvel de definio
de agenda da poltica externa, ser preciso agregar outra proposta.

2.2.3. Politizao do processo decisrio da poltica externa

O trabalho de Christopher Hill (2003) sobre a mudana da poltica da poltica
externa contribui para uma anlise mais sensvel sua politizao. Isso ocorre porque, em
primeiro lugar, Hill critica os modelos que reduzem a poltica externa a jogos com regras
fechadas, onde apenas um valor considerado por tomadores de deciso unitrios em busca
de maximizao de interesses individuais. Ainda que a partir de Putnam a poltica externa
tenha sido considerada pelo menos um jogo de dois-nveis, atentando-se para a importncia
da poltica domstica, Hill sugere que a diversidade dos atores domsticos e suas
manifestaes significam interaes bem mais complexas do que um jogo (Hill, 2003, p. 37).
Em segundo lugar, reduzir a ao dos atores exposio de preferncias polticas de modo
estratgico com a finalidade de maximizar interesses individuais ignora outras funes da
poltica externa como, por exemplo, a promoo internacional de valores tais como a
democracia que dependem fundamentalmente do plano domstico (idem, p. 36).

Com o objetivo de superar modelos puramente realistas, positivistas ou que tenham
por base mtodos economicistas como o da escolha racional e da ao coletiva, Hill adota
uma abordagem realista liberal (idem, p. 37). Nessa perspectiva, Hill explora a idia de
pluralidade de atores que participam cada vez mais do continuum que compreende a poltica
domstica, externa e internacional. O Estado, no entanto, ao lado de novos atores, ainda
considerado fundamental, seja pela sua capacidade de mobilizao poltica, seja pelas
possibilidades de apresentar mecanismos formais de responsabilizao e controle democrtico
que tambm deveriam recair sobre a poltica externa.

Ao concentrar especial ateno na dinmica do processo decisrio da poltica externa,
que ocorre principalmente no mbito interno dos Estados, Hill destaca os desafios que
emergem, por exemplo, da tenso entre democracia e eficincia.
() if democracy and popular sovereignty are to be the hallmarks of
modern statehood, is it acceptable for foreign and defense policies to be
delegated almost wholly to a small elite, on the grounds that dealings with
other states require secrecy, continuity, experience and personal contacts?
Most people would reply in the negative, but striking the right balance
30


between democracy and efficiency in this context has so far proved an
almost impossible task. The open diplomacy aspirations of Wilson soon
proved unworkable, and even today few liberal democracies have procedures
for accountability in foreign policy which come near to those that apply in
domestic areas. () Foreign policy may be for the people in a fundamental
sense, but it is largely still made on their behalf by cognoscenti who
complain about having their hands tied by public opinion yet evince little
evidence of constraint in practice (idem, p. 42).

Essa tenso est intrinsecamente relacionada importncia que Hill atribui para a
investigao sobre quem so os efetivos responsveis pela definio da poltica externa, quem
so os verdadeiros destinatrios dessa poltica, alm dos efeitos e limites de suas aes. O
caminho para esclarecer esses questionamentos leva Hill a reconsiderar, num primeiro
momento, a noo de agentes da poltica externa e, sobretudo, a contestar o modelo de Poder
Executivo como ator unitrio traduzido pelo monoplio do servio diplomtico nacional.

Alm da identificao dos atores responsveis pela definio da poltica externa, com
nfase na quebra do Poder Executivo como ator unitrio, a abordagem de Hill chama ateno
para pelo menos dois aspectos da relao entre os responsveis pela poltica externa e seus
destinatrios. Para tanto, Hill (2003, p. 251 e ss) diferencia responsabilidade (responsibility)
de prestao de contas (accountability):
Responsability is about the awareness of acting for others as well as
oneself, it begins with perceptions and values. Accountability is more formal
and refers to the ability to make someone answerable for their actions, and to
pay a penalty if, according to the prevalent rules, their account is
unsatisfactory.

Nessa linha, destacando o aspecto responsabilidade, a democratizao da poltica
externa explorada por Hill com relao s formas de atender s expectativas de, ou
resultados esperados por, seus destinatrios, tanto no mbito domstico, quanto internacional.
Aqui, amplia-se a noo de representao para considerar todos os atores concernidos pelas
aes de determinada poltica externa. Isso ocorre na medida em que os resultados da poltica
externa podem significar, por exemplo, a prosperidade da nao formalmente representada,
mas tambm a negociao de uma ordem internacional estvel, promotora do bem comum
no sentido mais amplo de justia internacional.

Com relao ao aspecto de accountability, Hill desdobra dois mecanismos formais de
democratizao que recaem sobre o processo de definio da poltica externa,
fundamentalmente, no mbito domstico: (i) controle pelo Legislativo, ressaltando a
31


distribuio de competncias constitucionais, com nfase na relao Executivo-Legislativo; e,
(ii) processo eleitoral possibilitando ao eleitorado punir representantes que no atendam s
expectativas almejadas
42
. Esses elementos, no entanto, restringem-se a possibilidades de
democratizao do processo de definio da poltica externa somente como controle a
posteriori de resultados.

Apesar dos avanos tericos da abordagem proposta por Hill destacados acima,
notadamente, ampliao da identificao dos responsveis pela sua definio no mbito do
Poder Executivo, alm da apresentao de mecanismos teis sua democratizao, para
efeitos desta pesquisa esses fatores ainda so insuficientes e precisam ser ampliados. Nesse
sentido, recorremos a estudos sobre definio de agenda de polticas pblicas e participao
democrtica para considerar a participao de atores no governamentais no processo de
definio de agenda da poltica externa no mbito do Poder Executivo. Esse desenvolvimento
tambm nos leva a ampliar a noo de accountability para considerar critrios de participao
democrtica alm das vias a posteriori indireta (pelo legislativo) ou direta (pelas eleies),
que possam qualificar as condies de interao entre esses atores e situar a importncia do
acesso informao para essa interao.

2.3. Poltica Externa e Polticas Pblicas

2.3.1. Polticas pblicas como instrumento de anlise de poltica externa

Independentemente do debate normativo que sugere equalizar poltica externa como
poltica pblica, apoiado na idia de que no se cabe mais falar em existncia de uma
distino ontolgica entre poltica interna e externa (Soares, 2000, p. 266; Smouts, 1999;
Preto, 2006, p.20), h no mnimo um ganho analtico na aproximao entre a poltica externa
e as demais polticas pblicas. Em Sanchez et al. (2006, p. 125), por exemplo, a considerao
de que as polticas interna, externa e internacional compem um continuum de processo
decisrio, permite vislumbrar possibilidades de controle democrtico na conduo da poltica
externa a partir da reconcepo do processo decisrio da poltica externa sob os referenciais
da poltica pblica. Nesse sentido, pode-se entender a poltica externa pelo menos como um
momento do processo decisrio, onde h uma preocupao preponderante sobre as influncias

42
Na definio de ODonnell (1998, p. 27-8), o primeiro mecanismo diz respeito ao controle entre e intra
poderes ou accountability horizontal, j o mecanismo de accountalibility via processo eleitoral ou
accountalibility vertical estabelece possibilidades de controle dos cidados em relao aos governantes.
32


recprocas entre polticas pblicas e poltica internacional, ou seja, sobre os aspectos externos
das polticas pblicas e consequncias internas da poltica internacional.

Na verdade, como explica Celina Souza (2006, p. 24), no existe uma nica, ou
melhor, definio do que seja poltica pblica
43
, do ponto de vista terico-conceitual a
poltica pblica compreende um campo holstico e multidisciplinar e seu foco est nas
explicaes sobre a natureza da poltica pblica e seus processos. Desta forma, ao falar de
polticas pblicas de natureza ambiental, a exemplo do caso estudado no captulo quarto,
discute-se a insero da poltica pblica de gesto ambiental (de resduos decorrentes da
reforma ou inutilizao de pneus) ao lado das medidas de comrcio internacional que implica
(proibio da importao de pneus usados ou reformados). O espao de sua definio
localizado no momento da poltica externa brasileira. Neste caso, no cabe falar em poltica
ambiental interna, externa e internacional. A poltica ambiental em questo (impactos
ambientais decorrentes da gesto de produtos de consumo inutilizveis, neste caso pneus
inservveis), pela sua natureza e consequncias de mdio e longo prazo, demanda idealmente
uma ateno global
44
. No entanto, suas conseqncias mais ou menos imediatas (no caso do
Brasil, problema ambiental e tambm de sade pblica) e a definio das medidas que
implicam, sobretudo, no curto prazo (proibio da importao de pneus usados e reformados)
podem ser localizadas no espao internacional (OMC), regional (Mercosul), nacional (Brasil).
Assim, o que est em discusso nesse trabalho so reflexes sobre as condies de acesso
informao com foco no momento de definio preponderantemente dos aspectos externos
desta poltica temtica de natureza ambiental e alcance global, discutidos no mbito do Poder
Executivo Federal brasileiro, tendo em vista sua coordenao com as regras estabelecidas no
plano internacional.



43
Por isso, so recorrentes definies to amplas como colocado por Marcel Merle (1990), segundo o qual
polticas pblicas so respostas do Estado a situaes socialmente problematizadas.
44
Para se ter uma idia, conforme material que publica os resultados do debate realizado no evento sobre o caso
dos pneus, organizado pela Escola de Direito de So Paulo da Fundao Getlio Vargas (DireitoGV), em 18 de
maio de 2006 pela exposio e dados trazidos por representantes do IBAMA e MMA, a destinao de pneu
inservvel um problema mundial: a quantidade de pneus inservveis gerados por EUA e CE de 300 milhes
ao ano cada; pelo Japo, 102 milhes ao ano; e pelo Brasil, 40 milhes ao ano. (...) Os Pases Desenvolvidos
(PDs) produzem enormes quantidades de pneus inservveis e, apesar de controlarem sua coleta, encontram cada
vez mais limitaes para sua destinao final. No Brasil, as principais dificuldades para controlar os impactos
ambientais e sade relacionados aos pneus inservveis, referem-se sua coleta, falta de controle na entrada de
pneus usados importados que aumentam o passivo ambiental e, sobretudo, sua destinao final (Barbosa,
2007).
33


2.3.2. Definio de agenda de polticas pblicas, participao democrtica de atores no
governamentais na poltica externa e acesso informao

Com o objetivo de compreender a participao de atores no governamentais no
processo de definio de agenda da poltica externa, busca-se ampliar as abordagens de
anlise de poltica externa, colocando foco na dinmica poltica dos atores que participam do
processo de definio de agenda das polticas pblicas de modo geral. A ateno central no
processo de definio de agenda se explica por duas razes. Essa fase do ciclo de vida das
polticas pblicas, ao lado da fase de implementao, reconhecida pela literatura justamente
como a principal etapa de integrao de atores no estatais
45
. Ao mesmo, essa integrao
ocorre porque nesta etapa que so evidenciadas as questes temticas.

Essa idia leva preocupao central de investigar como determinadas questes e
temas chegam arena pblica em determinados momentos. Nessa linha, os estudos que
trabalham com definio de agenda de polticas pblicas, desenvolvidos por Mario Fuks e
Cassio Frana, so esclarecedores.

Nas palavras de Mario Fuks (2001, p. 48), As duas questes bsicas no estudo a
respeito da definio de assuntos pblicos e, mais, especificamente, da definio de agenda
so as seguintes: como surgem novos assuntos pblicos e por que alguns (e no outros)
ascendem s arenas pblicas; e quais atores participam do processo de definio de assuntos
pblicos. O foco na relevncia dos atores que participam desse processo justifica-se pelo
argumento central, segundo o qual a emergncia de questes na agenda pblica explica-se
mais em termos da dinmica social e poltica do que dos atributos intrnsecos dos assuntos em
disputa, ou seja, da gravidade objetiva dos problemas em questo (FUKS, 2001: 48).

Nessa perspectiva, a participao de atores no governamentais nos espaos de
definio de agenda pode ser limitada por procedimentos e regras ou incentivada a partir de
canais institucionais propensos a abrig-los. Considerando a possibilidade de um mesmo
assunto ser levado a diferentes arenas, um ator pode escolher arenas mais abertas sua

45
Segue-se, aqui, a diviso mise sur agenda (agenda setting), formulation (policy formulation), dcision
(decision), mise en ouevre (implementation), valuation (policy evaluation), terminaison (policy termination),
apresentada por Jean-Baptiste Harguindeguy (2006, p. 150), conforme modelo do ciclo de vida das polticas
pblicas de Charles O. Jones.
34


participao. Outro fator relevante com relao entrada de atores nessa dinmica a
falta/abundncia de recursos materiais, organizacionais e simblicos" (Fuks, 2001: 50-6).

A centralidade na identificao dos atores tambm constante do estudo de Cassio
Frana, que busca na base terica sobre processos decisrios de John Kingdon
46

possibilidades para analisar a participao de atores no governamentais na poltica externa.
Segundo a interpretao de Frana sobre o trabalho de Kingdon, as principais caractersticas
do jogo poltico envolvem os momentos de composio de alternativas, solues ou
possibilidades de ao, onde a definio de agenda localizada como um primeiro momento
do processo decisrio e pode ser compreendida como:
[...] a lista de temas ou problemas para o quais o governo e pessoas fora do
governo, mas prximas aos governantes seriamente se importa em um
determinado momento. A formao da agenda a limitao de um amplo
leque de temas que potencialmente poderiam ocupar um lugar de destaque. A
questo que o autor se coloca no somente porque a agenda composta
desta maneira em determinado momento, mas tambm como e porque ela
muda de tempos em tempos. (Frana, 2007).

Assim, a composio e mudana da agenda so influenciadas pelos diversos atores
governamentais e no-governamentais, mas fundamentalmente pelas condies de suas
interaes. Nesse sentido, Frana coloca a participao de atores no governamentais no
espao poltico em termos de trocas de informaes. O autor explora possveis motivos que
contribuem para essa interao enquanto o governo busca informaes tcnicas e
conhecimento para maximizar a sua capacidade de influenciar no mbito internacional, as
organizaes no estatais buscam exerccio pleno de direitos polticos , mas deixa em aberto
investigaes sobre mecanismos (reunies, grupos de trabalho, consultas, etc) e condies
democrticas dessa relao
47
.

Na realidade, so raros os trabalhos que exploram condies democrticas de
participao de atores no governamentais junto ao poder executivo para definio de poltica
externa. No entanto, se existe uma tendncia de aprofundamento da democracia pela
ampliao da participao direta de atores no governamentais junto ao poder executivo para
a formulao de polticas pblicas de um modo geral, como apontam Adrian Lavalle e Ccero

46
A principal referncia o trabalho Agendas, Alternatives and Public Policies, de 1995.
47
Ver tambm Vanessa Rodrigues de Macedo. A contribuio de uma organizao paraestatal na poltica externa
brasileira. ABRI, 2007.
35


de Arajo
48
, cabe investigar modelos e mecanismos que exploram essas condies, que nesta
pesquisa tambm podero ser estendidas poltica externa.

Com base no modelo habermasiano de democracia
49
, Paulo Mattos (2006) faz uma
reviso dos mecanismos de participao democrtica e prope um conceito ampliado de
accountability vertical, pelo desenvolvimento do conceito de accountability deliberativa
vertical. Esse conceito explora mecanismos de participao pblica direta junto atuao da
burocracia estatal, no limitados apenas a processos eleitorais (Mattos, 2006, pp. 31 e 202).

Essa nova perspectiva ressalta a importncia da abordagem da teoria discursiva de
democracia de Jrgen Habermas para aprofundar a compreenso da interface entre
participao e deliberao. O foco privilegia possibilidades de mudana qualitativa da prtica
democrtica. Isso se daria a partir da criao de canais diretos de interveno dos cidados, a
partir dos quais a participao democrtica centra-se no apenas no controle do resultado
formal, pela via eleitoral que recai sobre os efeitos de determinada poltica mas,
principalmente, pela interveno no procedimento substantivo e comunicativo que leva
definio do contedo de determinada poltica. Nesse sentido, canais diretos de participao
tambm envolvem a formao de uma esfera pblica sensvel definio de polticas pblicas
e a criao de espaos de consensos ex ante.

Os principais mecanismos de accountability deliberativa vertical explorados por Paulo
Mattos (2006) foram analisados, em primeiro lugar, a partir da anlise da Carta Constitucional
brasileira de 1988. Esta anlise considerou o estabelecimento de direitos que, no contexto do
processo de democratizao brasileiro, esto na base das condies jurdico institucionais de
participao pblica de atores da sociedade civil no controle da formulao de polticas
pblicas como o direito informao e o direito de participao. Em segundo lugar, pela
anlise especfica da regulamentao e prtica da Agncia Nacional de Telecomunicaes
(ANATEL), criada na dcada de 1990, o autor compara a estrutura legal (legislao federal)

48
Nas palavras de LAVALLE e ARAUJO (2006) ... em inmeros pases est se vivenciando uma abertura do
poder executivo participao de atores societrios investidos juridicamente como representantes de
determinados segmentos e interesses da populao no desenho, implementao e superviso de polticas
pblicas. De modo semelhante quilo que aconteceu nas primeiras dcadas do sculo XX, quando as instituies
da representao poltica foram alargadas junto com a prpria democracia mediante a emergncia dos partidos de
massa, esses processos de reconfigurao da representao englobando o poder executivo podem confluir para
uma nova ampliao da democracia.
49
Sobre o modelo procedimental de democracia, v. MATTOS (2006, p. 191 e ss). Cf. tambm NOBRE (2004) e
HELD (2006, pp. 231 e ss).
36


de trs mecanismos procedimentais de participao pblica direta (consultas pblicas,
audincias pblicas e os procedimentos de denncia ou reclamao) e indireta (Conselho
consultivo e Ouvidoria). Por fim, o trabalho deste autor apresentada uma pesquisa emprica
sobre o funcionamento do mecanismo de consultas pblicas para o tema da universalizao de
servios de telecomunicaes, permitindo avaliar os potenciais ou dficits democrticos desse
mecanismo.

Os mecanismos de accountability deliberativa vertical, como consultas e audincias
pblicas, tal como apresentados por Mattos (2006), contudo, so instrumentos que
demonstram estgios avanados do que podemos chamar de momentos de porosidade das
instncias burocrticas. Pressupem e concretizam tanto o direito informao quanto o
direito de participao. Em espaos do Poder Executivo onde no existem tais mecanismos,
no entanto, um primeiro momento de porosidade pode ser avaliado, por exemplo, em termos
de mecanismos de acesso informao e condies de transparncia.

Adotando o critrio desenvolvido por Michelle Ratton Sanchez (2004, p. 101-2) sobre
formas de participao de atores no estatais na Organizao Mundial do Comrcio (OMC), a
partir da classificao da Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico
(OCDE) para participao civil na definio da poltica no nvel nacional, nota-se que:
A informao identificada como a forma mais simples para a
participao; o que s vezes tambm lhe d o ttulo de requisito essencial ao
processo de participao. [...] Em geral, a informao garantida pela
publicao de documentos, pela veiculao dos trabalhos desenvolvidos na
organizao e pelo acesso a reunies e eventos da organizao. Alia-se
intrinsecamente ao princpio da transparncia. Esse mecanismo depende,
alm de uma poltica da organizao que o apie, da sua regulamentao
efetiva, para que assim as instituies tenham cincia da informao que
podem obter e de seus limites. Para que a informao seja considerada uma
forma eficaz de participao deve ser completa, objetiva, confivel, til e
fcil de encontrar e entender.



Com relao s condies de transparncia, adotando um conceito ativo de
transparncia, em oposio ao de secretismo, segundo Florini (1998):
Just what is transparency? Put simply, transparency is the opposite of
secrecy. Secrecy means deliberately hiding your actions; transparency means
deliberately revealing them. This element of volition makes the growing
acceptance of transparency much more than a resigned surrender to the
technologically facilitated intrusiveness of the Information Age.
37


Transparency is a choice, encouraged by changing attitudes about what
constitutes appropriate behavior.


Nesse sentido, o relatrio Citizens as partners: Information, Consultation and Public
Participation in Policy-making, da OCDE (2001, p. 12) sugere que acesso informao e
condies de transparncia so faces de uma mesma moeda. Enquanto o acesso informao
centra-se na idia da busca pela informao por determinado ator, ao agente que controla a
informao cabe ser transparente, na medida em que dissemina ativamente informao, ainda
que no provocado. Da mesma forma, a garantia do acesso informao, depende do
equilbrio entre o direito de acesso e o limite do segredo oficial.

No atual contexto de definio de agenda da poltica externa brasileira, uma
investigao inicial sobre existncia de mecanismos de participao pblica direta de atores
no governamentais no mbito do Poder Executivo indica que no existem espaos para
interlocuo sistemtica entre esses atores
50
. Essas sugestes, no entanto, explicam-se mais
pela centralidade dada ao espao de deciso no Ministrio das Relaes Exteriores e falta de
estgios avanados de porosidade dessa instituio do que no lcus efetivamente mais amplo
que envolve outras burocracias e anlise de condies preliminares de participao como
acesso informao e transparncia. A ampliao legal do espao de definio e de
participao de atores para a conduo da poltica externa brasileira ser aprofundada nos
captulos que seguem.

50
Essa a percepo geral dos atores que participaram do Seminrio organizado pela Agncia Brasileira de
Cooperao (ABC), na cidade de Braslia, em 10 de julho de 2007. Os atores no governamentais que
participaram desse encontro foram: Associao Brasileira de ONGs - ABONG, Ao Educativa, Associao
Brasileira de Gays, Lsbicas, Bissexuais e Transgneros - AGLBT, Caritas Brasil, Centro de Ao Cultural -
CENTRACT, Central Geral dos Trabalhadores - CGT, Conselho Indigenista Missionrio - CIMI, Conectas
Direitos Humanos, Confederao das Mulheres do Brasil, Confederao Nacional dos Trabalhadores na
Agricultura - CONTAG, Central nica dos Trabalhadores - CUT, FASE, Frum Brasileiro de ONGs e
Movimentos Sociais para o Meio Ambiente e Desenvolvimento - FBOMS, Federao dos Trabalhadores na
Agricultura Familiar - FETRAF, Fora Sindical, Frum Brasileiro de Economia Solidria - FBES, Instituto
Brasileiro de Anlises Sociais e Econmicas - IBASE, Instituto de Desenvolvimento da Cooperao e Relaes
Internacionais - IDECRI, Instituto de Estudos Socioeconmicos - INESC, Instituto Paulo Freire, Instituto Plis,
Movimentos dos Trabalhadores Sem-Terra - MST, Rede Brasileira pela Integrao dos Povos - Rebrip. V. ABC
(MRE), Seminrio com ONGs brasileiras promove debate sobre o papel da cooperao tcnica. Disponvel
em: <http://www.abc.gov.br/lerNoticia.asp?id_Noticia=383>. Acesso em: ago. 2007.
38


3. DESCENTRALIZAO HORIZONTAL DA POLTICA
EXTERNA: o MRE como coordenador dos aspectos externos da
definio de agenda de polticas pblicas










3.1. O objetivo e a estrutura deste captulo.

Neste captulo estudado de forma mais detalhada o processo de reconfigurao do
Poder Executivo Federal que traduz a ampliao dos espaos de definio da poltica externa,
levando-se em conta a insero de novas temticas e novos atores alm do MRE. Trata-se,
num primeiro momento, da contextualizao desse processo pela anlise mais ampla de
transformao e, principalmente, fragmentao pblica da diplomacia contempornea. Na
seqncia, feita uma anlise da estrutura legal que busca representar tanto a descentralizao
horizontal da poltica externa brasileira, ou seja, as competncias de outras agncias
burocrticas para definio de agenda de poltica externa, como ocorre com o MMA, quanto
incorporao de competncias funcionais no mbito do MRE, especialmente para a temtica
ambiental. A partir deste exemplo de ampliao dos canais formais de definio da agenda da
poltica externa, procura-se, ento, vislumbrar as formas de interao (concorrente ou
complementar) entre as diferentes burocracias (MRE e MMA). Por fim, ainda com recurso
anlise legal, questiona-se a existncia de canais de participao de atores no estatais, em
uma ou outra burocracia, bem como mecanismos que possam ser acionados para o acesso
informao quanto definio de suas polticas.

3.2. Descentralizao horizontal da poltica externa

Junto s mudanas na natureza da poltica externa, no seria novidade uma
transformao paralela da diplomacia encarregada tradicionalmente de sua conduo. Junto
fundamentalmente insero de novas temticas, segue uma incrvel ampliao da pauta da
poltica externa e consequente necessidade de acompanhamento de um nmero cada vez
39


maior e mais complexo de atividades internacionais, como no caso das diversas negociaes
multilaterais, e principalmente dos aspectos internacionais das vrias polticas pblicas
51
.
Como anunciado na introduo, portanto, j no mais novidade declarar a insuficincia do
modelo de conduta diplomtico-estratgica para caracterizar a atuao da diplomacia
contempornea. Tambm no mais adequado explicar a conduo da poltica externa pelo
fenmeno de insulamento burocrtico no mbito dos Ministrios de Relaes Exteriores e
servio diplomtico (Barston, 2006, p. 1). Como pensar ento a atuao da diplomacia
contempornea, em particular no mbito do Poder Executivo, no contexto de transformao
da natureza da poltica externa e de redemocratizao?

As transformaes da diplomacia observadas nas ltimas dcadas so explicadas pela
contraposio de caractersticas da diplomacia tradicional, precipuamente desempenhada pelo
corpo diplomtico, em relao diplomacia contempornea, conduzida por diversos atores,
oficiais e no oficiais, governamentais e no governamentais. Diversos autores atentaram para
essas transformaes e apresentam o debate nos seguintes termos: diplomatas desempenhando
papel de gatekeepers vs. policymakers, em um movimento de centralizao vs. difuso,
para atender uma dinmica de diplomacia cada vez mais multilateral do que apenas bilateral
(Hocking, 1999); uma diplomacia track-one (oficial), contraposta a track-two ou ainda
multi-track (Diamond, 1996); o papel tradicional dos diplomatas como international
operators ultrapassados por uma diplomacia direct-dial (Barridge, 2005, p.15), diplomacia
secreta vs. diplomacia pblica (Ross, 2002) ou ainda diplomacia total (Devin, 2007).

Alguns autores expressam esses binmios caractersticos das recentes transformaes
como forma de enfraquecimento ou declnio da diplomacia clssica (Barston, 2006; Hocking,
1999; Hill, 2004). Isso se daria, sobretudo, pela perda do monoplio dos Ministrios de
Relaes Exteriores em relao crescente importncia de outros atores pblicos e privados.
De outro lado, parte da literatura coloca essas alternativas em termos de evoluo, adaptao
ou modernizao da diplomacia tradicional (Cohen, 2002; Devin, 2007).

Nas duas linhas, de modo concorrente ou complementar, a importncia do Poder
Executivo ainda central na conduo da poltica externa. A emergncia e o fortalecimento

51
Isso ocorre principalmente em razo da ampliao do carter intermstico de aproximao das questes de
poltica externa com relao s demais polticas pblicas ao passo que as ltimas adquirem crescente dimenso
internacional. V. nota de roda-p 16.
40


de uma diplomacia presidencial apresentam parte desse movimento de transformao (Preto,
2006). Porm, enquanto uma nova diplomacia presidencial ganha destaque, resgatando e
fortalecendo a atuao diplomtica do Chefe de Estado, o processo de fragmentao pblica
da diplomacia contempornea (Devin, 2007) chama ateno para uma transformao mais
silenciosa. Aparece, assim, a participao de importncia crescente dos outros poderes
(Legislativo e Judicirio) e outras instncias do prprio Executivo nos nveis subnacionais e,
sobretudo, no mbito de outras agncias do prprio executivo federal. Junto a essa
fragmentao pblica no s ampliam os espaos burocrticos de definio da poltica
externa, mas tambm se tornaram mais acessveis as possiblidades de interlocuo direta de
atores no governamentais junto ao Executivo (Diamond, 1996).

No plano de fragmentao pblica da diplomacia contempornea, com foco na
ampliao do espao de definio da poltica externa no mbito do Poder Executivo Federal,
por uma interpretao do trabalho de HILL (2004, p.75-85) ganha especial relevncia o
processo que poderamos chamar de descentralizao horizontal da poltica externa. Com
efeito, mesmo que os agentes diplomticos, geralmente concentrados nos Ministrios de
Relaes Exteriores, mantenham posio formal de principais condutores e responsveis pela
coordenao geral da formulao de poltica externa, agora, tm que levar em considerao
uma prtica de diplomacia paralela cada vez mais freqente por parte de outros ministrios.

Os principais rivas dos Ministrios de Relaes Exteriores no mbito do Poder
Executivo Federal so apontados por HILL (2004, p. 82) em quatro categorias. Apesar de
diferentes nomenclaturas de acordo com a estrutura dos diversos Estados so basicamente:
Ministrio da Defesa, Ministrio da Economia, as Agncias de Inteligncia, e os assessores
para assuntos internacionais diretos da Presidncia ou do Primeiro Ministro (no sistema
parlamentar). Alm dessa rivalidade junto a pastas burocrticas tambm mais tradicionais,
Ministrios mais recentes aparecem desde suas criaes j com a incorporao da lgica de
acompanhamento das atividades internacionais. O surgimento dos Ministrios de Meio
Ambiente a partir dos anos 70, por exemplo, como sugere HELD E McGrew (1999)
52
,
exemplo notrio de instituies criadas como reflexo de regimes ambientais j existentes no
ambiente internacional (ver ilustrao abaixo). Neste caso, seria natural incorporarem
dinmicas de acompanhamento de atividades internacionais.

52
Como explicam os autores, um marco simblico desse perodo de transio foi a Conferncia de Estocolmo,
de 1972, organizada pelo programa da ONU para o meio ambiente (PNUMA).
41





Sobre a criao de ministrios de meio ambiente como reflexo das intensas atividades e parte do
conjunto de regimes internacionais que tratam desta temtica (HELD, 1999, p. 388. Figure 8.1
Cumulative counts of international environmental organizations and regimes, apud The Structuring of
a World Environmental Regime, 1870-1990. John W. Meyer, David John Frank, Ann Hironaka, Evan
Schofer, Nancy Brandon Tuma International Organization, Vol. 51, No. 4 (Autumn, 1997), pp. 623-
651).


O processo de descentralizao horizontal da poltica externa no mbito da
burocracia estatal federal interpretado por HILL (2003, p. 82) como um enfraquecimento da
diplomacia oficial. Nesse sentido, o autor destaca alguns fatores que colocam em xeque o
poder dos Ministrios de Relaes Exteriores (e seus equivalentes): (i) incompetncia tcnica
os diplomatas so excessivamente generalistas; (ii) o surgimento e expanso de mini-
ministrios de relaes exteriores demais ministrios passam a atuar de forma
independente no mbito internacional, por exemplo, pela participao direta de seus
especialistas em encontros com outros Estados ou organizaes internacionais; (iii) falta de
recursos na realidade uma parte insignificante do oramento pblico destinada aos
ministrios de relaes exteriores
53
; (iv) falta de apoio poltico (interno) os diplomatas so
vistos pelo parlamentamentares praticamente como estrangeiros, a poltica externa por sua vez

53
Nesse mesmo sentido, comentando sobre o oramento destinado ao MRE no Brasil, v. SANCHEZ et al.
(2006). No caso da Frana, por exemplo, que tem a segunda maior presena diplomtica no mundo, depois dos
EUA, a reduo do oramento destinado ao Quai d'Orsay, j provocou greve geral de diplomatas, se
estendendo a alguns embaixadores, como ocorrido em 2003.
42


demanda pouca atividade legislativa, o que desestimula o aprofundamento de seu
conhecimento pelos parlamentares; alm de (v) nos ltimos anos, os salrios dos diplomatas
serem muito baixos em comparao com outros cargos pblicos e o setor privado, provocando
descrdito e sada de excelentes diplomatas dos ministrios de relaes exteriores
54
.

A partir desse diagnstico, se num primeiro momento ressalta-se um declnio na
autonomia de atuao dos Ministrios de Relaes Exteriores, sob risco de aprofundar o
enfraquecimento na concorrncia com outros ministrios, sugere-se, em seguida, a reao da
diplomacia oficial no sentido de reviso e adaptao dos agentes responsveis pela conduo
da poltica externa. Assim, o corpo diplomtico passou a incorporar a nova tendncia de
ampliao temtica no mbito de sua prpria burocracia e investir numa modernizao
institucional para valorizar e adaptar seu papel essencial de coordenao poltica, o que
agrega, agora, um papel preponderante de coordenao interministerial (Barston, 2006;
Berridge, 2005, p.1-23; Cohen, 2002, p. 17-25; Smouts, 1999, p. 5-15; Ross, 2002, p.75-83).

Um dos mecanismos apontados por Hill (2003, p. 79-80) como forma de evitar o
esvaziamento do poder de coordenao e controle da poltica externa pelos agentes
diplomticos, refere-se ao movimento de especializao crescente da diplomacia
tradicionalmente generalista. Da a criao de departamentos funcionais temticos, outros de
acompanhamento de negociaes multilateriais, em especial para acompanhar determinadas
organizaes internacionais, alm dos tradicionais departamentos de gerenciamento de
pessoal e divises geogrficas. Nesse sentido, tambm houve o crescimento significativo do
nmero de agentes diplomticos (Devin, 2007).
55


Diante dessa complexidade, um dos principais desafios para a coordenao da poltica
externa repousa sobre o papel de comunio e controle de seu principal recurso, qual seja a
informao (Devin, 2007). Por mais que aumente consideravelmente o nmero de diplomatas,
ainda assim, esse desafio implica uma misso praticamente impossvel de coordenao de
toda informao que estabelea a comunio entre o interno e o internacional. J so inmeras
as atividades que ocorrem alm do mbito de organizaes internacionais e incontveis

54
No caso do Brasil, essa constatao pode ser observada a partir de Zairo Borges Cheibub, Diplomacia e
Construo Institucional: O Itamaraty em uma perspectiva histrica. In DADOS Revista de Cincias Sociais.
Vol. 28, n.1, 1985, pp. 113-36.
55
A ttulo exemplificativo, nota-se o caso de reestruturao do MRE na Frana, conforme CYPEL, Sylvain. A
quoi sert le quai d'Orsay? La disparition de la Coop . Le Monde, 26.04.2001. Tambm vale notar o
exemplo americano de modernizao no mbito do Departamento de Estado, conforme KENNAN (1997).
43


atividades multilaterais e, agora tambm, a necessidade de coordenar toda atividade interna
que alcance relevncia internacional. Aps essa mudana de perspectiva, segundo Hill (2004,
p. 85):
The challenges for foreign policy makers today, therefore, is to build on the
foreign ministrys unique capacity to understand how much a states activities
look from the outside, and to judge how much of a united front is actually
desirable, while ensuring that no gap arises between classical foreign policy
and the various international dimensions of domestic policy.


Com a introduo desse novo cenrio burocrtico, portanto, para identificarmos quem
so os efetivos responsveis pela definio de determinada poltica externa preciso atentar
tanto para a identificao do coordenador-geral responsvel pela sua conduo, normalmente
no mbito do Ministrio de Relaes Exteriores, quanto, numa anlise horizontal da
burocracia estatal, para os responsveis, em princpio, por questes tcnicas e temticas
especficas. Quanto aos modos de interao entre esses atores, num primeiro momento,
podem ser analisados a partir de suas competncias formais, atribudas pela estrutura legal.
Porm, como em muitos casos a poltica externa pouco regulamentada e as diferentes
instncias burocrticas que participam na definio das mais diversas questes podem
apresentar culturas organizacionais diferentes, a anlise das condies informais no pode ser
ignorada.

3.3. Descentralizao horizontal da poltica externa brasileira

A transposio do processo de descentralizao horizontal da poltica externa para a
anlise do caso brasileiro, parte da centralidade histrica do Ministrio de Relaes
Exteriores, Itamaraty, na conduo da poltica externa brasileira (Cheibub 1985; 1989). Tendo
em vista que o MRE ainda guarda prerrogativa para conduo de um modo geral e
coordenao da definio de agenda da poltica externa brasileira, em especial, sua autonomia
tem sido contestada. Assim coloca-se a questo sobre o papel que os outros ministrios
desempenham no acompanhamento desse momento da poltica.

Segundo Alexandre Barros (1986, p. 38) a ateno que o MRE passou a dar para a
atuao de outros atores alm do corpo diplomtico na conduo da poltica externa situada
no nicio dos anos 70 e se intensifica a partir dos anos 80. Num primeiro momento, as
questes comerciais ganham destaque. A partir da dcada de 90, no entanto, a maior parte dos
44


rgos do executivo federal passa a incoporar acompanhamento dos aspectos externos de suas
polticas. Com efeito, hoje, praticamente todos os mais de vinte Ministrios e Secretarias com
status ministerial reservam um espao especfico secretarias e assessorias de relaes
internacionais para o acompanhamento dos aspectos externos das diversas polticas
pblicas.
56


No caso do Ministrio do Meio ambiente (MMA), localiza-se uma Assessoria de
assuntos internacionais (ASIN/MMA), rgo de assistncia imediata do Ministro (ver Anexo
I).
57
Criada oficialmente e com essa denominao em 2006, a ASIN/MMA conta com
assessores tcnicos que j trabalhavam com assuntos internacionais no mbito deste
ministrio h pelo menos 15 anos
58
. Comparada a alguns rgos equivalentes, situados em
outros ministrios, a ASIN/MMA parece contar com um nmero significativo de
funcionrios, acompanhando atividades intensas. Tantos seu funcionrios, quanto o prprio
Ministro do Meio ambiente tm aumentado ativamente suas atuaes em questes de poltica
externa.

Em 5 de julho de 2006, liderando a delegao brasileira, a ento ministra do Meio
Ambiente, Marina Silva, proferiu discurso na Organizao Mundial do Comrcio (OMC) com
relao disputa em que o Brasil defende medida de proibio de importar pneus reformados.

Senhor Presidente e Senhores Membros do Painel, Gostaria de agradecer
pela oportunidade de me dirigir a este painel a respeito da importncia da
causa que o Brasil defende neste contencioso sobre pneus reformados. Os
assuntos principais em causa nesta disputa so a sade pblica e o meio
ambiente. (...) Na qualidade de Ministra do Meio Ambiente do Brasil, quero
manifestar a minha forte convico deque a proibio de importao de
pneus reformados constitui um instrumento de poltica ambiental necessrio
para evitar a gerao de resduos que o Brasil no tem condies de
absorver.



56
Esse processo aparece com muita clareza nos resultados preliminares da pesquisa do projeto FOCOS (v. nota
27).
57
Seguindo a tendncia internacional apontada por Held, a criao do MMA (art, 21 da lei n 8.490, de
19.11.1992), com essa denominao e base da atual estrutura, remonta o perodo da ECO-92. O MMA veio
substituir a Secretaria do Meio Ambiente da Presidncia da Repblica (rgo de assistncia direta e imediata ao
Presidente), criada em 1990. E, corroborando a sugesto de Held, na realidade, o primeiro rgo do executivo
federal especializado em meio ambiente Secretaria Especial do Meio Ambiente (SEMA) se estabeleceu em
1973, no mbito do Ministrio do Interior, logo aps a Conferncia de Estocolmo de 1972.
58
Esse o caso, por exemplo, da Assessora Tcnica da ASIN/MMA, Raquel Breda.
45


Apesar desse tipo de discurso ainda no ser to freqente, sugere, ainda que
sutilmente, uma tendncia de ampliao da atuao direta dos Ministros, como no caso do
MMA, no mbito internacional. Essa atuao passa a ser mais evidente, tendo em vista a
participao do Ministro do MMA nas diversas Reunies de Ministros do Meio Ambiente,
cada vez mais freqentes nos ltimos dez anos. No caso do Mercosul, por exemplo, essas
reunies ocorrem pelo menos uma vez ao ano, desde 2003, e discutem tanto questes
diretamente relacionadas regio quanto de concertao de seus membros com relao
pauta global.
59
Dentre outras atividades de atuao internacional, e fundamentalmente de
participao na definio de agenda da poltica externa brasileira, a atuao de outros
funcionrios alm dos Ministros, que atuam em pastas especficas, ocorre seja para preparar a
atuao internacional direta do Ministrio em questo, seja para subsidiar ou atuar em
conjunto com o Itamaray.

Enquanto o exemplo do discurso acima sugere uma atuao coordenada do MMA com
o MRE, essa colaborao explcita, que chega a colocar o Ministro do MMA em posio
protagonista, ainda no muito freqente. Na contramo, BARROS (1986) ressalta uma
competio entre o Itamaraty com relao aos ministrios envolvidos na conduo da poltica
externa brasileira, principalmente na temtica comercial. Como reao a essa competio,
assim como segue a literatura estrangeira, o Itamaraty teria iniciado um processo de adaptao
e modernizao de sua estrutura institucional, principalmente a partir da dcada de 80.
60


Assim, o processo de especializao funcional tambm ocorre no caso brasileiro e
pode ser evidenciado pela criao de departamentos temticos no mbito do MRE, como
forma de lutar por sua sobrevivncia burocrtica, em conseqncia do embate interministerial

59
A Reunio de Ministros do Meio Ambiente do Mercosul (RMMAM) foi criada pela deciso n. 19 de 2003,
do Conselho do Mercado Comum. Conforme atas de reunies passadas, as principais temticas referem-se, no
mbito especialmente regional, por exemplo, gesto integrada de recursos hdricos para o Mercosul; temas
regionais e globais tratam da relao entre comrcio e meio ambiente, mudanas climticas, etc. Dentre outros
exemplos, dos quais participa o MMA (Brasil), nota-se o encontro bienal, desde 1997, dos Ministros da rea do
Ambiente da Comunidade de Pases de Lngua Portuguesa (CPLP); o primeiro encontro em 2001, dos Ministros
de Meio Ambiente das Amricas; e mais recentemente, a participao do MMA nas reunies de Ministros do
Meio Ambiente do G8 + 5 (grupo, que rene, alm dos pases desenvolvidos mais ricos, os cinco pases em
desenvolvimento Brasil, China, Mxico, ndia e frica do Sul). A realizao de Reunies de Ministros do
Meio Ambiente tambm tem sido regra durante as preparaes e realizao da Conferncia da Partes da
Conveno-Quadro das Naes Unidas sobre Mudana do Clima e sobre Diversidade Biolgica (CDB).
60
Esse processo de modernizao se beneficiou, a partir da dcada de 90, de um programa ainda mais amplo de
Modernizao do Poder Executivo Federal que contou com assistncia tcnica e financiamento externos para
superar a crise de Estado diagnosticada durante a dcada de 80. Assim, ao lado de medidas econmicas para
superar a crise fiscal, durante a dcada de 90, procedeu-se no Brasil, a uma ampla reviso do aparelho estatal
direcionada a uma admnistrao pblica gerencial. (MARE, 1998).
46


sobre distribuio de competncias para atuao em poltica externa. Nesse sentido vale
mencionar trecho da tese de doutorado de Flavia de Campos Mello (2000, p. 96), explicando a
atuao do Itamaraty no mbito do programa de insero internacional proposto por Collor,
na dcada de 90:
Segundo o embaixador Amorim, havia a percepo de que algumas de suas
competncias, em 1990, estavam sendo transferidas para o ento criado
Ministrio da Economia (fortalecido pela fuso dos ministrios da fazenda,
do planejamento e da indstria e comrcio), especialmente na rea da
liberalizao comercial. Nesse contexto, aproveitando o impulso
liberalizante do projeto global do governo Collor, promovido e conduzido
pela rea econmica do governo, o aprofundamento do processo de
integrao regional poderia constituir um rea de atribuio central do
Itamaraty (Amorim 1997). A determinao da corporao diplomtica no
sentido de garantir seu papel na conduo das negociaes sobre integrao
regional foi tambm explicitada por sua reao quando, atendendo a
demandas de natureza poltico-partidrias, o presidente Collor criou o
Ministrio da Integrao, em 1991, cujo ministro seria Carlos Chiarelli. A
corporao diplomtica rapidamente providenciou, junto ao Ministro Rezek,
a criao do Departamento de Integrao Latino-Americana dentro da
estrutura do Itamaraty (posteriormente elevado categoria de Sub-Secretaria
Geral de Assuntos de Integrao, Econmicos e de Comercio Exterior), com
vistas a garantir suas competncias nessa rea (Barbosa, 1998).

Desde ento, cresceu o nmero de diplomatas, e alguns deles passaram a ser lotados
em outros ministrios, criando no espao das chamadas assessorias internacionais (e seus
equivalentes) uma espcie de mini-ministrios de relaes exteriores. Ao mesmo tempo,
ampliou-se significativamente, no mbito do MRE, o espao de competncias tcnico-
temticas, bem como especializadas em organizaes internacionais e processos de integrao
regional, alm das tradicionais divises por rea geogrfica.

Com efeito, ampliaram os espaos formais de atuao poltica e nesses espaos
multiplicaram departamentos e divises especializadas. Nesse sentido, hoje, o Itamaraty conta
com duas Secretarias Gerais de Poltica (ver Anexo II), com pelo menos trs vezes o nmero
de departamentos e divises especializadas, comparado ao final dos anos 80
61
. Alm disso,
desde a dcada de 80 at hoje, possvel notar uma evoluo que acompanhou esse processo
de especializao. Isso significa uma adaptao das competncias gerais do MRE, e

61
Essa comparao evidente pela contraposio da estrutura do MRE estabelecida pelo ltimo Regimento
Interno da Secretaria de Estado das Relaes Exteriores (RISE 2008), publicado em maio de 2008 (D.O.U. de
06.05.2008), como anexo Portaria n 212, de 30 de abril de 2008 (Portaria MRE, n. 212/08), em relao ao
Regimento anterior (RISE 1987), publicado pela Portaria MRE n 580, de 13 de maio de 1987.
.
47


principalmente dos prprios departamentos e divises, com a incoporao de novas
atribuies e atualizao de questes temticas ainda mais especficas.

No caso da temtica ambiental, por exemplo, a incorporao das questes relativas ao
meio ambiente, na distribuio de competncias da Estrutura Regimental do MRE, apresenta
modificaes significativas desde sua incluso, em 1987
62
. Nesse primeiro momento, apesar
de ainda no ser uma competncia geral do MRE, essa temtica foi inserida nas competncias
da Diviso das Naes Unidas (art. 61), no mbito da SubSecretaria-Geral de Assuntos
Polticos Multilaterais e Especiais, a qual coube III - cuidar dos assuntos relativos
preservao do meio-ambiente, bem como Cabe ao Chefe do Departamento de Organismos
Internacionais representar o Ministrio das Relaes Exteriores, (...) No Conselho Nacional
do Meio Ambiente.

(RISE 1987).

A partir do Decreto n 99.261, de 23 de maio de 1990, a temtica ambiental passa a ser
incorporada como competncia geral do MRE (art. 2), a quem cabe tratar, em cooperao
com outros rgos interessados, de questes relativas cincia e tecnologia, meio ambiente,
finanas e trfico ilcito de drogas, em mbito externo. Desde ento, foi criado no mbito da
Secretaria-Geral de Poltica Exterior (Art. 15, Decreto n 99.578, de 10.10.1990), o
Departamento do Meio Ambiente (Art. 15, IX), contando com a Diviso do Mar, da
Antrtida e do Espao e a Diviso do Meio Ambiente.

Atualmente, compete ao MRE acompanhar e participar da evoluo dos aspectos
internacionais relacionados, inter alia, a: (...) c) meio ambiente (Portaria MRE n. 212 de
2008, art. 3, VIII, c) por meio da Subsecretaria-Geral Poltica I (art. 41). Por sua vez, esta
Subsecretaria conta, agora, com o Departamento de Meio Ambiente e Temas Especiais
(DME) (art. 41, V), e suas atuais divises b) Diviso do Meio Ambiente (DEMA); e c)
Diviso de Poltica Ambiental e Desenvolvimento Sustentvel (DPAD). Alm disso,
conforme essa ltima estrutura regimental (art. 141) ficou instituda no plano de cooperao
tcnica, a Coordenao-Geral de Cooperao Prestada nas reas de Agropecuria, Energia,
Biocombustveis e Meio Ambiente (CGMA). As competncias especficas desses rgos, bem
como a sugesto de localizao da definio de agenda e acompanhamento da poltica externa

62
Essa constatao pode ser verificada por uma anlise detalhada da evoluo histrica (1985-2008) de
incorporao da temtica ambiental na Estrutura Regimental do MRE.
48


para casos que envolvam a temtica ambiental, sero detalhadas no prximo item deste
trabalho.

interessante notar que, enquanto as secretarias e assessorias de assuntos
internacionais dos demais ministrios expressam a interlocuo desses rgos com o MRE
63
,
este Ministrio, junto incorporao da lgica de especializao temtica, caminha para o
reconhecimento do processo de descentralizao horizontal da poltica externa. O MRE
expressa, nesse processo, a interlocuo com outros Ministrios, alm das pastas tradicionais
de defesa e planejameto. O primeiro indcio dessa tendncia aparece a partir do ltimo decreto
que estabelece competncias para o MRE (Dec. n 5.979, de 6.12.06)
64
. Assim, junto criao
do Departamento de Energia
65
, no exerccio de suas atribuies, o MRE atuar em
coordenao com o Ministerio de Minas e Energia (Dec. n 5.979/06, art. 15, pargrafo
nico).

Junto com a aproximao interministerial, outro efeito do processo de descentralizao
horizontal, e da consequente modernizao do Itamraty, a aproximao do MRE no
acompanhmento das vrias polticas pblicas, que compreendem cada vez mais um momento
de poltica externa. Na realidade, com as tranformaes ocorridas desde o final da dcada de
80, todas as polticas pblicas passam a ter um momento pelo menos potencial de poltica
externa. Por isso, a tentativa de cumprir uma misso praticamente inalcanvel de
coordenao geral da poltica externa que agora incumbe ao MRE, sob risco de perder espao
poltico. Nesse sentido, por uma interpretao das competncias atribudas ao MRE, conforme
seu ltimo RISE (2008), o Itamaraty teria assumido um papel de coordenador geral dos
aspectos externos das polticas pblicas, incluindo acompanhamento geral ou de definio de
agenda, pela participao em suas fases de formulao.


63
Esse o caso do Ministrio de Minas e Energia (MME) bem como do Minstrio do Meio Ambiente (MMA).
No caso do MME, conforme Dec. 5.267 de 2004, compete ao Gabinete (Art. 3) VII - articular-se com o
Ministrio das Relaes Exteriores, visando o relacionamento harmnico entre as instncias, . No exemplo da
ASIN do MMA, pela portaria que estabelece suas competncias cabe III - atuar como interlocutor do Ministrio
e das suas entidades vinculadas junto ao Ministrio das Relaes Exteriores (Portaria no. 347 de 6.12.06).
64
De agora em diante Dec. n 5.979/06.
65
Na realidade um rgo especfico para tratar de questes de energia j havia sido criado em 1978 (Portaria 474
de 28.02.78 - RISE), mas no como departamento especfico, e sim como uma diviso no mbito do
Departamento Econmico - Diviso de Energia e Recursos Minerais (DEM), que cuidava especialmente das
questes estratgicas relacionadas energia nuclear, gs e petrleo. O Departamento de Energia s aparece em
2006, incluindo questes energticas atuais como relacionadas a recursos renovveis, no contexto j avanado de
especializao temtica do Itamaraty para fazer face ao processo que chamamos de descentralizao horizontal.
49


Acompanhando esse raciocnio, a primeira vez que aparece a expresso polticas
pblicas sob competncia do MRE est relacionada incorporao do Departamento de
Energia, ao qual compete II - negociar aspectos externos das polticas pblicas relativas
utilizao dos recursos energticos (renovveis e no renovveis), inclusive o aproveitamento
da energia eltrica (art. 15, II do Dec. n 5.979/06). Entre 2006 e 2008, considerando a
necessidade de adaptao do RISE aos dispositivos do Dec. n 5.979/06, com o RISE 2008,
ampliou-se as incumbncias do MRE com relao s polticas pblicas. Alm do
Departamento de Energia ter ampliado o acompanhamento de polticas pblicas
66
, o MRE
em geral, no trato dos assuntos de sua competncia, deve formular polticas pblicas para as
comunidades brasileiras no exterior (RISE 2008, art. 3, XV). No mesmo sentido, incumbe ao
Departamento de Meio Ambiente e Temas Especiais, coordenar a participao do Ministrio
nos rgos e colegiados do Governo brasileiro, estabelecidos para a discusso, definio e
implementao de polticas pblicas nas matrias de sua responsabilidade (idem, art. 54, III).
E, ainda, por meio da Coordenao de Divulgao (DIVULG), compete ao MRE divulgar,
no Brasil, aspectos das polticas pblicas de outros pases que contribuam para o debate
interno brasileiro (idem, art. 154, III, IV). Por fim, pelas competncias da Gerncia de
Acompanhamento de Programa de Governo (GEPRO)
67
observa-se a incumbncia de
elaborar o mapeamento das polticas pblicas afetas ao MRE, com identificao dos macro-
objetivos, dos recursos previstos, dos agentes responsveis e interfaces, de modo a evidenciar
a importncia estratgica de cada um, inclusive em relao ao projeto global de governo.

Na onda dessas adaptaes, vale ainda notar o reconhecimento formal de aproximao
do MRE com outros atores fora do mbito do executivo federal, como atores pblicos e
privados, e principalmente com organismos da sociedade civil. No por acaso, assim como
ocorre com as questes de polticas pblicas, que essa aproximao formal tenha sido
reconhecida, num primeiro momento, junto s competncias do Departamento de Energia.
Desta forma, alm de atuar em coordenao com o MME e demais rgos da administrao
pblica, o MRE deve estabelecer coordenao com entidades da sociedade civil
relacionados com os temas em questo (Dec. n 5.979/06, art. 15, pargrafo nico). Nesse

66
Competncias ampliadas em suas divises conforme Portaria MRE, n. 212/08: Art. 59. Compete Diviso de
Recursos Energticos Novos e Renovveis (DRN): (...) II negociar aspectos externos das polticas pblicas
relativas ao aproveitamento da energia eltrica e dos demais recursos energticos renovveis do Brasil; (...) Art.
60. Compete Diviso de Recursos Energticos No-Renovveis (DREN): (...) II negociar aspectos externos
das polticas pblicas relativa ao aproveitamento do petrleo e gs natural em negociaes bilaterais, regionais e
foros multilaterais, em especial aqueles relacionados com o abastecimento do mercado brasileiro.
67
No mbito do Regimento Interno da Secretaria de Controle Interno (CISET) do MRE, cf. Portaria MRE, n.
212/08, art. 6, 1, VI anexo.
50


caminho, conforme RISE 2008, alm de ampliar significativamente referncias colaborao
dessa natureza com outros rgos do governo especficos
68
, aparece junto s competncias
gerais do MRE a aproximao com organismos da sociedade civil. Cabe ao MRE, agora,
contribuir para a formulao e implementao, no plano internacional, de polticas de
interesse para o Estado e a sociedade em colaborao com organismos da sociedade civil
brasileira (Portaria MRE, n. 212/08, art. 3, IV).

Ora, diante dessas transformaes, influenciadas tanto pela mudana na natureza da
poltica externa, cujo reflexo mais ntido o alargamento e aprofundamento do espao de sua
definio, natural que ocorra uma ampliao significativa tanto da produo de informao
quanto da troca de informao entre os diversos atores. Uma vez adotada a lgica de anlise
de polticas pblicas, pela linha cada vez mais tnue entre seus espaos de definio com
relao aos momentos da poltica externa, resta questionar os impactos (anti) democrticos do
acesso informao como condio para participao direta dos diversos atores no momento
da poltica externa, ou de definio dos aspectos externos das vrias polticas pblicas.

A seguir, prope-se a uma anlise da estrutura legal que busca representar tanto a
descentralizao horizontal da poltica externa brasileira, ou seja, as competncias de outras
agncias burocrticas para definio de agenda de poltica externa, como ocorre com o MMA,
quanto incorporao de competncias funcionais no mbito do MRE, especialmente para a
temtica ambiental.

A partir deste exemplo de ampliao dos canais formais de definio da agenda da
poltica externa, procura-se, ento, vislumbrar as formas de interao (concorrente ou

68
Tal aproximao pode ser observada pelos extratos do atual RISE (2008), a seguir Art. 34. Cabe aos
Subsecretrios-Gerais, (...) VII relacionar-se e corresponder-se com titulares de cargos ou funes
equivalentes nas Administraes federal e estadual e de entidades pblicas e privadas, bem como com
representantes dos Poderes Legislativo e Judicirio e de organizaes da sociedade civil; (...) Art. 40. Compete
Coordenao-Geral de Aes Internacionais de Combate Fome tratar os seguintes temas, do ponto de vista
da poltica externa: (...) g) Dilogo com a Sociedade Civil; (...) Art. 48. Compete Diviso de Direitos Humanos
(DDH): (...) II,(...) f) Comunidade das Democracias e a seus respectivos grupos de trabalho, inclusive: 1. o
Grupo de Trabalho sobre Governana Democrtica e Sociedade Civil; (...) Art. 103. Compete Diviso da rea
de Livre Comrcio das Amricas (DALCA): (...) III - representar o MRE em eventos organizados pela
sociedade civil sobre os temas mencionados nos incisos I e II acima. (...) Art. 104. Compete Diviso da Unio
Europia e Negociaes Comerciais Extra- Regionais (DUEX): (...) III representar o MRE em eventos
organizados pela sociedade civil sobre os temas mencionados nos incisos I e II acima. (...) Art. 254. Compete
especificamente ao Escritrio de Representao em Santa Catarina (ERESC): (...) VI - auxiliar autoridades,
empresas e representantes da sociedade civil em seus contatos com diferentes setores do Ministrio; (...) Art.
255. Compete especificamente ao Escritrio de Representao em Minas Gerais (EREMINAS): (...) IX
auxiliar autoridades, empresas e representantes da sociedade civil em seus contatos com diferentes setores do
Ministrio..
51


complementar) entre as diferentes burocracias (MRE e MMA). Questiona-se, ento, a
existncia de canais de participao de atores no estatais, em uma ou outra burocracia, bem
como mecanismos que possam ser acionados para o acesso informao quanto definio
de suas polticas. Esse mapeamento possibilitra identificar espaos e dinmicas com os
quais, formalmente, poderia ocorrer a definio de agenda de casos especficos que
incorporam a temtica ambiental, como na definio da defesa do caso dos pneus tratado no
captulo quarto.

Os quadros abaixo transcrevem as principais caractersticas da distribuio de
competncias para a conduo da poltica externa brasileira, tendo em vista (i) a
preponderncia do Executivo; (ii) o exemplo do processo de descentralizao horizontal da
poltica externa brasileira para a temtica ambiental traduzido pelas competncias do MMA
para assuntos de poltica externa; (iii) a reconfigurao no interior do prprio Itamaray face
insero da temtica ambiental; (iv) possibilidades de atuao da sociedade civil junto a esses
espaos; e (v) possibilidades de acesso informao nesse mbito.



3.3.1. Distribuio de competncias da poltica externa brasileira

A continuidade da preponderncia do Poder Executivo para a conduo da poltica
externa no perodo de redemocratizao brasileiro j foi demostrada por Sanchez et al. (2006).
Essa anlise foi realizada levando-se em considerao a distribuio de competncias dos trs
poderes, sob a tica dos ciclos de vida de polticas pblicas (dividida nas etapas de
formulao, deciso, implementao e avaliao), comparando a Constituio de 1967 com
relao Constituio de 1988. Desta forma, apesar de as duas cartas constituicionais no
designarem literalmetne o poder competente para a formulao da poltica externa brasileira
(Sanchez et al., 2006, p. 129), as autoras demostram que a concentrao de poderes no mbito
do Executivo percebida essencialmente pelas suas competncias, em relao aos demais
poderes, concentrada nas fases de formulao e deciso da poltica externa. Assim, segue a
distribuio de competncias do Executivo realizada pelas autoras, seguida da avaliao do
papel deste poder no que se refere poltica externa
69
:

69
A anlise se concentra nas questes de celebrao de tratados, declarao de guerra e celebrao da paz, bem
como para a atividade de manter relaes com estados estrangeiros e participar de organizaes internacionais.
52


No que se refere ao poder Executivo, compete Unio, na figura do
Presidente da Repblica, manter relaes com estados estrangeiros e
participar de organizaes internacionais (arts. 21, I, e 84, VII, da CF-1988;
arts. 8, I, e 83, VII, da CF-1967); ao Presidente, privativamente, celebrar
tratados e acordos internacionais (art. 84, VIII, da CF-1988; art. 83, VIII,
CF-1967) e Unio, na figura do Presidente da Repblica, declarar a guerra
e celebrar a paz (arts. 21, II, e 84, XIX e XX, da CF-1988; arts. 8, II, e 83,
IX e X, da CF-1967)

[...]

Observa-se que, tanto na Constituio de 1967 quanto na de 1988, o poder
Executivo, em comparao com os demais poderes, tem um papel
eminentemente concentrado nas fases de formulao e deciso da poltica
externa. Essa concentrao mais evidente quando se trata da declarao de
guerra e da celebrao da paz, temtica por cuja implementao esse poder
tambm responsvel (em ambas as Constituies). Destaca-se, ainda, que
no caso da Constituio de 1967, especificamente, o poder Executivo
tambm atuava na avaliao da guerra28. Conclui-se, portanto, que as
competncias do poder Executivo em ambas as Constituies no foram
modificadas na sua essncia, exceto quanto avaliao de questes relativas
guerra (fase para a qual no h previso na Constituio vigente).


No mbito do Poder Executivo, as competncias delegadas pelo Presidente aos
principais rgos que o auxiliam, os Ministrios, tem fundamento no art. 84 da Constituio
de 1988. Desta forma Compete privativamente ao Presidente da Repblica: I - nomear e
exonerar os Ministros de Estado; (...) VI - dispor, mediante decreto, sobre: a) organizao e
funcionamento da administrao federal, quando no implicar aumento de despesa. Por essa
competncia, especificadas na Lei n.10.683, de 28 de maio de 2003 (dispe sobre a
organizao da Presidncia da Repblica e dos Ministrios), ficam estabelecidos os
Minstrios dentre outros, das Relaes Exteriores e do Meio Ambiente (art. 25, XV e XIX,
respectivamente).

A partir de decretos especficos, ento, so distribudas competncias para cada
Ministrio. Em princpio, pelo decreto que aprova a Estrutura Regimental do Ministrio das
Relaes Exteriores (Dec n 5.979/2006, atualmente em vigor) que so atribudas
competncias especficas para a conduo da poltica externa no Brasil. Tais competncias
so ainda mais detalhadas nos anexos a esse tipo de decreto, que adaptam os Regimentos
Internos dos ministrios as alteraes indicadas pelos primeiros, sendo publicadas por meio
53


de portarias de cada ministrio. Esse o caso da Portaria MRE, n. 212/08, contendo em seu
anexo nico o RISE 2008.
70


Quadro 1.
I|na||ade, natureza e atr|bu|o de competnc|as do MkL
Dec. n S.979,
de 06.12.06
[anexo l -
esLruLura
reglmenLal do
M8L]
CAl1uLC l - uA NA1UkL2A L CCML1LNCIA - ArL. 1 C MlnlsLerlo das 8elaes LxLerlores, rgo da admlnlsLrao dlreLa,
Lem como rea de competnc|a os segulnLes assunLos: l - po||t|ca |nternac|ona|, ll - re|aes d|p|omt|cas e serv|os
consu|ares, lll - parLlclpao nas negoc|aes comerc|a|s, econm|cas, tcn|cas e cu|tura|s com governos e enLldades
esLrangelras, lv - programas de cooperao |nternac|ona| e de promoo comerc|a|, e v - apo|o a de|egaes, comlLlvas e
representaes bras||e|ras em agnc|as e organ|smos |nternac|ona|s e mu|t||atera|s. argrafo unlco. Cabe ao MlnlsLerlo
auxlllar o resldenLe da 8epubllca na formulao da pollLlca exLerlor do 8rasll, assegurar sua execuo e manLer relaes com
LsLados esLrangelros, organlsmos e organlzaes lnLernaclonals.
1l1uLC l - NA1UkL2A L IINALIDADL uC MlnlS1L8lC uAS 8LLA0LS Lx1L8lC8LS - Art. 1 C MlnlsLerlo das 8elaes LxLerlores,
doravanLe referldo como M8L, e o rgo pollLlco da AdmlnlsLrao dlreLa cu[a m|sso |nst|tuc|ona| aux|||ar o res|dente da
kepb||ca na formu|ao da po||t|ca exter|or do 8ras||, assegurar sua execuo, manLer relaes dlplomLlcas com governos
de LsLados esLrangelros, organlsmos e rganlzaes lnLernaclonals e promover os |nteresses do Lstado e da soc|edade
bras||e|ros no exter|or. Art. 2 jv. ott 1o uec. 5.979, oclmo] . Art. 3 no LraLo dos assunLos de sua compeLncla, |ncumbe ao
MkL: l - dar execuo as dlreLrlzes de pollLlca exLerlor esLabelecldas pelo resldenLe da 8epubllca, ll - propor ao resldenLe da
8epubllca llnhas de aLuao na conduo dos negclos esLrangelros, lll - recolher as lnformaes necessrlas a formulao e
execuo da pollLlca exLerlor do 8rasll, Lendo em vlsLa os lnLeresses da segurana e do desenvolvlmenLo naclonals, IV -
contr|bu|r para a formu|ao e |mp|ementao, no p|ano |nternac|ona|, de po||t|cas de |nteresse para o Lstado e a soc|edade
em co|aborao com organ|smos da soc|edade c|v|| bras||e|ra, v - admlnlsLrar as relaes pollLlcas, econmlcas, [urldlcas,
comerclals, culLurals, clenLlflcas, Lecnlcas e Lecnolglcas do 8rasll com a socledade lnLernaclonal, vl - negoclar e celebrar
LraLados, acordos e demals aLos lnLernaclonals, vll - promover os lnLeresses governamenLals, de lnsLlLules publlcas e
prlvadas, de empresas e de cldados brasllelros no exLerlor, VIII - acompanhar e part|c|par da evo|uo dos aspectos
|nternac|ona|s re|ac|onados, |nter a||a, a: a) dlrelLos humanos e Lemas soclals, b) combaLe a lllclLos Lransnaclonals, c) meio
ombiente , d) ulrelLo do Mar, AnLrLlda e espao exLerlor, e) paz e segurana lnLernaclonals, f) acesso a mercados, proprledade
lnLelecLual, defesa comerclal, agrlculLura e produLos de base, comerclo de servlos, g) desarmamenLo e Lecnologlas senslvels, e
h) dlrelLo lnLernaclonal geral. lx - represenLar o Coverno brasllelro, no exLerlor, por melo das Mlsses ulplomLlcas de carLer
permanenLe ou Lemporrlo e das 8eparLles Consulares, x - represenLar o Coverno brasllelro nas relaes oflclals, no 8rasll,
com Mlsses ulplomLlcas, ouLros rgos de Covernos esLrangelros e agnclas de Crganlsmos lnLernaclonals, xl - organlzar e
lnsLrulr as Mlsses Lspeclals e a represenLao do Coverno brasllelro em confernclas e reunles lnLernaclonals e part|c|par da
organ|zao e |nstruo de De|egaes chef|adas por autor|dades de outros m|n|str|os, (...) . xlv - acompanhar e parLlclpar
da evoluo da pauLa de assunLos que dlzem respelLo as quesLes de lnLegrao reglonal e ao ML8CCSuL, kV - |ncumb|r-se da
ass|stnc|a aos c|dados bras||e|ros no exter|or e formu|ar po||t|cas pb||cas para as comun|dades bras||e|ras no exter|or,
(...)xvll - relaclonar-se com os poderes execuLlvo e leglslaLlvo dos LsLados da unlo e seus munlclplos para apol-los em
quesLes lnLernaclonals,(...) argrafo unlco. Aos ouLros rgos e aos enLes da AdmlnlsLrao ubllca, em cada caso envolvldos,
cabe cooperar com o M8L nas hlpLeses ob[eLo dos lnclsos vl, xl, xll e xlll. ArL. 4 C MkL o rgo federa| encarregado de
coordenar, na Adm|n|strao b||ca, os assuntos concernentes s re|aes externas do a|s. argrafo unlco. ara
ossequror o coerncio e o unidode da representao e da defesa dos |nteresses do 8ras|| no exter|or, deve o MkL:
a) parLlclpar da formulao de dlreLrlzes e programas seLorlals com relevncla para a pollLlca exLerlor do pals, b) coordenar os
enLendlmenLos de carLer ou nlvel Lecnlco, enLre rgos e enLes publlcos brasllelros e agnclas de Covernos esLrangelros, ou de
organlsmos lnLernaclonals, especlalmenLe nas reas comerclal, econmlca, flnancelra, clenLlflca, Lecnlca e culLural,(...) d)
promover a |nst|tu|o de com|sses e grupos de traba|ho |nterm|n|ster|a|s de natureza execut|va ou consu|t|va, (...). ArL. 3
C M|n|stro de Lstado das ke|aes Lxter|ores, doravanLe referldo como MlnlsLro de LsLado, e o pr|nc|pa| aux|||ar do
res|dente da kepb||ca na d|reo da po||t|ca exter|or do 8ras|| e exerce as super|ores or|entao, coordenao e
superv|so do MkL. argrafo unlco. C MlnlsLro de LsLado e membro naLo do Conselho de uefesa naclonal.
ortar|a MkL
n 212, de
30.04.08 [uCu
de 06.03.08]-
keg|mento
Interno da
Secretar|a
de Lstado das
ke|aes
Lxter|ores
(kISL)


Como j foi indicado, hoje, no que tange a conduo da poltca externa, no basta
apenas atentar exclusivamente para o MRE. Por isso, em se tratando de anlise de definio

70
Apesar das vrias alteraes na distribuio de competncias do MRE pelos decretos (foram mais de 15 desde
1985), desde 1987 (Portaria n. 580 de 13 de maio de 1987), ou seja, passados vinte anos, no havia uma
alterao to detalhada por meio de alterao completa do RISE como ocorreu em abril de 2008.
54


de agenda da poltica externa, a partir da insero da temtica ambiental, caber uma anlise
tanto das competncias do MRE quanto do MMA. Neste ltimo caso, conforme distribuio
de competncias estabelecidas a partir do Decreto 6.101 de 26 de abril de 2007 (Dec.
6.101/07), atualmente em vigor, bem como portarias do MMA, que detalham sua distribuio
de competncias, como o caso da Portaria n. 347, de 06.12.2006 (Portaria MMA, n. 347/06).
por esse texto que so definidas, principalmente, as atribuies da Assessoria de Assuntos
Internacionais do MMA.

3.3.2. Distribuio de competncias da poltica externa brasileira para temtica ambiental.
3.3.2.1. Ministrio de Relaes Exteriores - Dec. 5976 de 6 de dezembro de 2006 e
Portaria MRE, n. 212/08 - RISE 2008

Quadro 2.
MkL]Sub
secretar|a-
Gera|
o||t|ca I
"ArL. 36. CompeLe a DLMA: l - ocompoobot, Jltlqlt e otleotot a poslo oflclol btosllelto sobte quesLes relaLlvas a conservao e ao uso
sustentve| do me|o amb|ente terrestre, efelLos anLropognlcos sobre os ecosslsLemas LerresLres, recursos hldrlcos, reas umldas, reas
proLegldas, floresLas, especles ameaadas, blodlversldade (lncluslve acesso e reparLlo de beneflclos derlvados da uLlllzao de recursos
geneLlcos e de conheclmenLos Lradlclonals assoclados), blossegurana, desasLres, deserLlflcao, e dema|s assuntos que encerram uma
re|ao estre|ta entre, por um |ado, a temt|ca amb|enta| e, por outro, a at|v|dade econm|ca, c|ent|f|ca e tecno|g|ca, ou que
|mp||quem questes human|tr|as e soc|a|s no contexto amb|enta|, ll - ttotot Je temas amb|enta|s relaclonados a reglo amaznlca, em
especlal os aspecLos amblenLals do 1raLado de Cooperao Amaznlca, lll - ocompoobot, Jltlqlt e otleotot o poslo oflclol btosllelto em
teooles, coofetoclos, otqoolsmos, oeqocloes, fotos e teqlmes qlobols, teqloools e bllotetols na rea de sua compeLncla, em espec|a|: a)
Conveno sobre ulversldade 8lolglca (Cu8) e roLocolo de CarLagena sobre 8lossegurana (8S), b) Conveno de 8amsar sobre reas
mldas de lmporLncla lnLernaclonal, c) 1raLado lnLernaclonal sobre 8ecursos llLogeneLlcos para a AllmenLao e a AgrlculLura, da lAC, d)
Conveno sobre o Comerclo lnLernaclonal de Lspecles SllvesLres da launa e da llora Ameaadas de LxLlno (Cl1LS), e) loro das naes
unldas sobre lloresLas (unll), f) rograma o Pomem e a 8losfera da unLSCC, g) Conveno das naes unldas para o CombaLe a
ueserLlflcao (unCCu), h) Conveno lnLeramerlcana para roLeo e Conservao das 1arLarugas Marlnhas, e l) loro Mundlal da gua. lv
- cootJeoot-se com o Aqoclo 8tosllelto Je coopetoo, no LocanLe a cooperaolnLernaclonal, asslm como ao flnanclamenLo lnLernaclonal
de programas e pro[eLos, na sua rea de compeLncla, e v - ocompoobot e pottlclpot Jos teooles da Comlsso naclonal da 8lodlversldade
(CCnA8lC), rograma naclonal sobre 8lodlversldade (8CnA8lC), Conselho naclonal do Melo AmblenLe (CCnAMA), Conselho naclonal de
8ecursos Pldrlcos (Cn8P), Cmara 1ecnlca de CesLo de 8ecursos Pldrlcos 1ransfronLelrlos (C1C8P1), Comlsso 1ecnlca naclonal de
8lossegurana (C1n8lo), Comlsso 8rasllelra do rograma o Pomem e a 8losfera (CC88AMA8), rograma lloLo para a roLeo das
lloresLas 1roplcals do 8rasll (C-7), Conselho de CesLo do aLrlmnlo CeneLlco (CCLn)."
Atr|bu|o de competnc|as do MkL para temt|ca amb|enta| kLGIMLN1C
IN1LkNC DA SLCkL1AkIA DL LS1ADC DAS kLLALS Lk1LkICkLS (kISL) 30.04.2008
"ArL. 3 no LraLo dos assunLos de sua compeLncla, lncumbe ao M8L: (...) vlll - acompanhar e parLlclpar da evoluo dos aspecLos
lnLernaclonals relaclonados, lnLer alla,(...) c) me|o amb|ente,"
o||t|ca Amb|enta| e Desenvo|v|mento Sustentve|
SCA l/CA lll CompeLnclas Lspeclflcas - Seo v - Departamento de Me|o Amb|ente e 1emas Lspec|a|s (DML) "Art. S4.
CompeLe ao DML: l - ptopot Jltettlzes Je polltlco extetlot oo mblto lotetoocloool relaLlvas ao me|o amb|ente, ao
desenvo|v|mento sustentve|, a proLeo da aLmosfera, a AnLrLlda, ao espao exLerlor, a ordenao [urldlca do mar e seu
reglme, a uLlllzao econmlca dos fundos marlnhos e ocenlcos e ao reglme [urldlco da pesca, ll - cootJeoot o elobotoo Je
sobslJlos e losttoes, bem como a pottlclpoo e tepteseotoo Jo Covetoo btosllelto em otqoolsmos e teooles
lotetoocloools, no LocanLe a maLerla de sua responsabllldade, e lll - cootJeoot o pottlclpoo do MlnlsLerlo oos tqos e
coleqloJos Jo Covetoo btosllelto, esLabelecldos poto a dlscusso, Jeflolo e lmplemeotoo Je polltlcos pobllcos nas
matr|as de sua responsab|||dade."
Subseo II - D|v|so do Me|o Amb|ente (DLMA)

55



"ArL. 37. CompeLe a uAu: l - ocompoobot, Jltlqlt e otleotot a poslo oflclal brasllelra relaLlva ao
desenvo|v|mento sustentve| e a governana amb|enta| |nternac|ona|, lnclulndo Lemas como efelLos
anLropognlcos sobre a aLmosfera, mudana do cllma, camada de oznlo, agenLes qulmlcos, reslduos
perlgosos, polulo urbana, e demals assunLos que conflguram uma relao esLrelLa enLre, por um lado,
a LemLlca amblenLal e o desenvolvlmenLo susLenLvel, e, por ouLro, a aLlvldade econmlca, comerclal,
clenLlflca e Lecnolglca lnLernaclonals, ou que lmpllquem quesLes humanlLrlas e soclals no conLexLo
amblenLal, ll - ocompoobot, Jltlqlt e otleotot a poslo oflclal brasllelra em teooles, coofetoclos,
otqoolsmos, oeqocloes, fotos e teqlmes qlobols, teqloools e bllotetols , na rea de sua competnc|a,
em especlal: a) Subgrupo de 1rabalho sobre Melo AmblenLe no Metcosol (SC1-6), keoolo Je
Mlolsttos Jo Melo Ambleote Jo Metcosol e Jemols fotos sobte melo ombleote oo mblto Jo Metcosol,
b) Comlsso do uesenvolvlmenLo SusLenLvel das naes unldas, Conselho de AdmlnlsLrao e loro de
MlnlsLros do rograma das naes unldas para o Melo AmblenLe (nuMA), c) Conveno-Cuadro das
naes unldas sobre Mudana do Cllma, seus rgos subsldlrlos e o roLocolo de CuloLo, d)
Conveno de vlena sobre a roLeo da Camada de Cznlo e seu roLocolo de MonLreal sobre
SubsLnclas que uesLroem a Camada de Cznlo, bem como seus rgos subsldlrlos, e) Conveno de
8oLerd sobre o rocedlmenLo de ConsenLlmenLo revlo lnformado para o Comerclo lnLernaclonal de
ueLermlnados roduLos Culmlcos e AgroLxlcos erlgosos (lC), bem como seus rgos subsldlrlos, f)
Conveno de LsLocolmo sobre oluenLes Crgnlcos erslsLenLes (Cs), bem como seus rgos
subsldlrlos, g) Conveno da 8asllela sobre ConLrole do MovlmenLo 1ransfronLelrlo de 8eslduos
erlgosos e seu uepslLo, bem como seus rgos subsldlrlos, h) Abordagem LsLraLeglca para ConLrole
lnLernaclonal de Culmlcos - SAlCM, e l) lundo Clobal para o Melo AmblenLe - CLl. lll - cootJeoot os
oqeoJos de cooperao bllaLeral com polses com os pools o 8tosll mootm losttomeotos Je
coopetoo na rea de me|o amb|ente (em coordenao com a uLMA) e de desenvo|v|mento
sustentve|. ltopot e cootJeoot a negoclao de novos lnsLrumenLos de cooperao bllaLeral, lv -
cootJeoot posles e cooollzot o lotetlocoo com o LscrlLrlo do rograma das naes unldas para o
Melo AmblenLe (nuMA) sedlado em 8rasllla, v - l, no LocanLe a cooperao lnLernaclonal, asslm como
ao flnanclamenLo lnLernaclonal de programas e pro[eLos, na sua rea de compeLncla, e vl -
ocompoobot e pottlclpot das teooles Jo comlsso Nocloool Je 5eqotooo Oolmlco (cONA5O), Jo
Ctopo Je 1tobolbo poto Avolloo Je ltojetos Je Melo Ambleote (C1Al), Jo comlt xecotlvo
lotetmlolstetlol poto o ltoteo Jo comoJo Je Ozolo (lkO2ON), Jo comlsso Je lolltlcos Je
ueseovolvlmeoto 5osteotvel e Jo AqeoJo 21 Nocloool (clu5), e Jo comlsso lotetmlolstetlol Je
MoJooo Clobol Jo cllmo (clMCc).
(cont.) Subseo III - D|v|so de o||t|ca Amb|enta| e Desenvo|v|mento Sustentve|
(DAD)

56


3.3.2.2. Ministrio do Meio Ambiente (Dec. 6.101 de 26 de abril de 2007)

Quadro 3.

Assessor|a
de Assuntos
Internac|on
a|s
Departamento
de Gesto
Lstratg|ca
ArL. 6o Ao ueparLamenLo de CesLo LsLraLeglca compeLe: (...) vll - cootJeoot , em arLlculao com
as SecreLarlas do MlnlsLerlo e as enLldades vlnculadas, o ptocesso Je elobotoo e ptoposlo de
programas e pro[etos de cooperao tcn|ca lnLernaclonal, vlll - opolot o Assessotlo Je Assootos
lotetoocloools nas oeqocloes com os otqoolsmos lotetoocloools, eotlJoJes e qovetoos
esttooqeltos , dos programas e pro[eLos de cooperao Lecnlca lnLernaclonal,"
Departamento
de Lconom|a e
Me|o
Amb|ente
ArL. 8o Ao ueparLamenLo de Lconomla e Melo AmblenLe compeLe: l - sobslJlot o fotmoloo Je
polltlcos e ootmos, a Jeflolo Je esttotqlos e o ptomoo Je estoJos relaclonados com:
a) o comrc|o |nternac|ona| e o me|o amb|ente"
Departamento
de o||t|cas
para o
Combate ao
Desmatament
o
"ArL. 10. Ao ueparLamenLo de ollLlcas para o CombaLe ao uesmaLamenLo compeLe: (...) vll -
cootJeoot e execotot as po||t|cas pb||cas Jecotteotes Jos ocotJos e cooveoes lotetoocloools
totlflcoJos pelo 8tosll na sua rea de aLuao"
Atr|bu|es de Competnc|as do MMA para po||t|ca externa
Secretar|a
Lxecut|va
ArL. 4o A SecreLarla-LxecuLlva compeLe: (...) vl - coordenar o processo de capLao dos recursos de fonLes
lnLernaclonals e esLrangelras, vll - sopetvlslooot e cootJeoot os programas com flnanclamenLos de organlsmos
lnLernaclonals e esLrangelros, a lmplemenLao dos acordos lnLernaclonals e a execuo dos convn|os e pro[etos de
cooperao tcn|ca nac|ona| e |nternac|ona|,"
ArL. 12. A Assessorla de AssunLos lnLernaclonals compeLe: l - ossessotot o MlnlsLro de LsLado, as SecreLarlas do
MlnlsLerlo e as enLldades vlnculadas nos assuntos re|ac|onados com cooperao |nternac|ona| nas reas de
competnc|a do M|n|str|o, ll - cootJeoot, otleotot e sobslJlot o pottlclpoo Jo Mlolsttlo em fotos lotetoocloools
que LraLam de questes re|at|vas ao me|o amb|ente e aos recursos h|dr|cos, lll - otoot como lotetlocotot Jo
Mlolsttlo e das suas enLldades vlnculadas jooto oo Mlolsttlo Jos keloes xtetlotes, lv - ottlcolot e oeqoclot com
os otqoolsmos lotetoocloools, eotlJoJes e qovetoos esttooqeltos o apolo a programas e pro[eLos relaclonados a
o||t|ca Nac|ona| do Me|o Amb|ente e dos kecursos n|dr|cos, v - sopetvlslooot e ocompoobot o lmplemeotoo dos
acordos e convenes lnLernaclonals raLlflcados pelo 8rasll na rea de compeLncla do MlnlsLerlo, e vl - execotot
oottos otlvlJoJes que lhe forem comeLldas na rea de sua aLuao."

57


Departamento de
Mudanas
C||mt|cas
ArL. 13. Ao ueparLamenLo de Mudanas CllmLlcas compeLe: l - sobslJlot e ossessotot as dlversas
unldades do MlnlsLerlo e as enLldades vlnculadas nos assuntos re|ac|onados com as mudanas g|oba|s do
c||ma, ll - cootJeoot reunles desLlnadas a fotmoo Jo poslo Jo Mlolsttlo re|ac|onada s mudanas
g|oba|s do c||ma,
lll - ocompoobot e sobslJlot tecolcomeote a comlsso lotetmlolstetlol Je MoJooo Clobol Jo cllmo, lv -
sobslJlot, ossessotot e pottlclpot, em orticu/oo com o 4ssessorio de 4ssuntos lnternocionois, de
oeqocloes lotetoocloools e eveotos telocloooJos com as mudanas g|oba|s do c||ma, v - Jeseovolvet
estoJos para a proteo do s|stema c||mt|co g|oba| e da camada de ozn|o, vl - Jeseovolvet polltlcos e
esttotqlos para a mlLlgao e adapLao as consequnclas das mudanas c||mt|cas g|oba|s,
vll - opolot o omplloo Jo oso Je oltetootlvos eoetqtlcos ombleotolmeote oJepooJos, vlll - elobotot
estoJos poto o fotmoloo Je polltlcos e Jeflolo Je losttomeotos ecoomlcos para regular o mercado de
carbono (MuL), lx - cootJeoot e ottlcolot, no mblLo do MlnlsLerlo, a lmplemeotoo das polltlcos pobllcos
Jecotteotes Jos ocotJos e cooveoes lotetoocloools totlflcoJos pelo 8tosll na sua rea de atuao, (...)"
Departamento de
L|cenc|amento e
Ava||ao
Amb|enta|
ArL. 16. Ao ueparLamenLo de LlcenclamenLo e Avallao AmblenLal compeLe: (...) lv - cootJeoot e execotot
as po||t|cas pb||cas Jecotteotes Jos ocotJos e cooveoes lotetoocloools totlflcoJos pelo 8tosll na sua
rea de atuao,"
Departamento de
Conservao da
8|od|vers|dade
ArL. 19. Ao ueparLamenLo de Conservao da 8lodlversldade compeLe: (...) ll - sobslJlot, ossessotot e
pottlclpot de oeqocloes e eveotos que envo|vam o compromet|mento de d|re|tos e a |nterfernc|a em
|nteresses nac|ona|s sobre a pesca, [untomente com o 5ecretorio specio/ de 4qicu/turo e Pesco, com o
l84M4 e em interoo com o Ministrio dos ke/oes xteriores , quando for o caso,
lll - cootJeoot o lmplemeotoo do ocordo internociono/ Mecan|smo de Intermed|ao de Informaes
(Clearlng-Pouse Mechanlsm) da Conveno sobre ulversldade 8lolglca - CD8,"
Departamento de
I|orestas
ArL. 20. Ao ueparLamenLo de lloresLas compeLe: (...) vl - cootJeoot e execotot as po||t|cas pb||cas
Jecotteotes Jos ocotJos e cooveoes lotetoocloools raLlflcadas pelo 8rasll na sua rea de atuao,"
Departamento de
reas roteg|das
ArL. 21. Ao ueparLamenLo de reas roLegldas compeLe: (...) lll - coordenar, na qualldade de secreLarla-
execuLlva, as aLlvldades: (...)
c) da Comlsso 8rasllelra do rograma MA8 - Pomem e a 8losfera, da unLSCC - CC88AMA8, (...) vll -
coordenar e execuLar as pollLlcas publlcas decorrenLes dos acordos e convenes lnLernaclonals raLlflcadas
pelo 8rasll na sua rea de aLuao"
Departamento do
atr|mn|o
Gent|co
uec. 3943/2001: ArL. 7o llca crlada, na esLruLura do MlnlsLerlo do Melo AmblenLe, o ueparLamenLo do
aLrlmnlo CeneLlco, que exercer a funo de SecreLarla-LxecuLlva do Conselho de CesLo, e Ler as
segulnLes aLrlbules, denLre ouLras: xl - dlvulgar llsLa de espcies de intercmbio foci/itodo constontes de
ocordos internocionois , lncluslve sobre segurana allmenLar, dos quals o als se[a slgnaLrlo, de acordo com
o 2o do arL. 19 da Medlda rovlsrla no 2.186-16, de 2001,
Atr|bu|es de Competnc|as do MMA para po||t|ca externa (cont.1)
Secretar|a
de
Mudanas
C||mt|cas e
ua||dade
Amb|enta|
Secretar|a
de
8|od|vers|d
ade e
I|orestas
ArL. 14. A SecreLarla de Mudanas CllmLlcas e Cualldade AmblenLal compeLe: (...) v - cootJeoot os oes Jo Mlolsttlo
re|ac|onadas s mudanas c||mt|cas, vl - ptopot polltlcos e losttomeotos ecoomlcos para regular o mercado de carbono
(MuL), vll - cootJeoot o pottlclpoo btosllelto nas at|v|dades re|ac|onadas ao Ioro Intergovernamenta| de Segurana
u|m|ca, vlll - ptomovet a cooperao tcn|ca e c|ent|f|ca com eotlJoJes oocloools e lotetoocloools na rea de sua
competnc|a, lx - cootJeoot e execotot as po||t|cas pb||cas Jecotteotes Jos ocotJos e cooveoes lotetoocloools totlflcoJos
pelo 8tosll na rea de sua competnc|a, (...)"
ArL. 18. A SecreLarla de 8lodlversldade e lloresLas compeLe: (...) vll - ptomovet a cooperao tcn|ca e c|ent|f|ca com
eotlJoJes oocloools e lotetoocloools na rea de sua competnc|a, (...) argrafo unlco. Caber alnda a SecreLarla de
8lodlversldade e lloresLas, nos aspecLos relaclonados a pesca, para o exerclclo da compeLncla de que LraLa o 6o do arL. 27 da
Lel no 10.683, de 28 de malo de 2003: l - flxot os ootmos, ctlttlos e poJtes Je oso para as especles sobreexploLadas ou
ameaadas de sobreexploLao, lncluslve os mamlferos marlnhos, com base nos melhores dados clenLlflcos exlsLenLes,
exceLuando-se as especles alLamenLe mlgraLrlas, asslm deflnldas coofotme o cooveoo Jos Noes uolJos sobte os ulteltos
Jo Mot, e ll - sobslJlot, ossessotot e pottlclpot, [unLamenLe com a SecreLarla Lspeclal de AqulculLura e esca da resldncla da
8epubllca, em interoo com o Ministrio dos ke/oes xteriores, de oeqocloes e eveotos que envo|vam o
compromet|mento de d|re|tos e a |nterfernc|a em |nteresses nac|ona|s sobre a pesca. "

58


Departamento
de kecursos
n|dr|cos
ArL. 24. Ao ueparLamenLo de 8ecursos Pldrlcos compeLe: (...) xlv - ossessotot o SecreLrlo de 8ecursos
Pldrlcos e AmblenLe urbano em sua tepteseotoo jooto cooveoo Jos Noes uolJos Je combote
uesettlflcoo e Mltlqoo Jos feltos Jo 5eco - unCCu e Jemols ftoos lotetoocloools de combate
desert|f|cao, cooJozloJo o lmplemeotoo Jos Jeclses da coofetoclo Jos pottes Jo uNccu, xlx -
cootJeoot e execotot as po||t|cas pb||cas Jecotteotes Jos ocotJos e cooveoes lotetoocloools
totlflcoJos pelo 8tosll na sua rea de atuao, "
Departamento
de kev|ta||zao
de 8ac|as
n|drogrf|cas
"ArL. 23. Ao ueparLamenLo de 8evlLallzao de 8aclas Pldrogrflcas compeLe: (...) ll - ptomovet o
ottlcoloo lotto e lotetqovetoomeotol e com os ototes soclols para a lmplemeotoo do rograma de
kecuperao e kev|ta||zao de 8ac|as n|drogrf|cas, lll - sopetvlslooot e ottlcolot as oes
lotetqovetoomeotols relaclonadas a lmplemeotoo do rograma de kecuperao e kev|ta||zao de
8ac|as n|drogrf|cas e do rograma de Conservao de 8ac|as n|drogrf|cas com Vu|nerab|||dade
Amb|enta|,"
Secretar|a
de
Lxtrat|v|smo
e
Desenvo|v|
Departamento
de Coordenao
do S|stema
Nac|ona| do
Me|o Amb|ente
ArL. 32. Ao ueparLamenLo de Coordenao do SlsLema naclonal do Melo AmblenLe: l - opolot a SecreLarla
de ArLlculao lnsLlLuclonal e Cldadanla AmblenLal nas segu|ntes aes: a) ptomoo Jo ottlcoloo e o
loteqtoo lotto e lotetqovetoomeotol de aes dlreclonadas a lmplemeotoo das po||t|cas pb||cas de
me|o amb|ente e a coosttoo de oqeoJos bllotetols oo moltllotetols nas reas de responsab|||dade do
M|n|str|o,
Departamento
de C|dadan|a e
kesponsab|||dad
e
Soc|oamb|enta|
ArL. 33. Ao ueparLamenLo de Cldadanla e 8esponsabllldade SocloamblenLal compeLe: l - opolot a
SecreLarla de ArLlculao lnsLlLuclonal e Cldadanla AmblenLal nas seqolotes oes. a) elobotoo,
cootJeooo e ocompoobomeoto da Agenda 21 bras||e|ra e estlmolot o lmplemeotoo de Agendas 21
|oca|s e reg|ona|s,
Secretar|a
de kecursos
n|dr|cos e
Amb|ente
Urbano
Secretar|a
de
Art|cu|ao
Inst|tuc|ona|
e C|dadan|a
Amb|enta|
Atr|bu|es de Competnc|as do MMA para po||t|ca externa (cont.2)
ArL. 23. A SecreLarla de 8ecursos Pldrlcos e AmblenLe urbano compeLe: (...) ll - ptopot polltlcos, plooos e ootmos e Jeflolt
esttotqlos nos temas re|ac|onados com: c) a gesto de recursos h|dr|cos em ftoos lotetoocloools, (...) vl - ptopot o
fotmoloo da o||t|ca Nac|ona| de Combate Desert|f|cao em coofotmlJoJe com os Jltettlzes pt-estobeleclJos pelo
Mlolsttlo e os comptomlssos Jo cooveoo Jos Noes uolJos poto o combote uesettlflcoo ,(...) xll - ptomovet, em
ottlcoloo com tqos e eotlJoJes estoJools, feJetols e lotetoocloools, os estoJos tcolcos relaclonados aos recursos
h|dr|cos e ptopot o eocomlobomeoto Je soloes, xlll - ptomovet a cooperao tcn|ca e c|ent|f|ca com eotlJoJes
oocloools e lotetoocloools na rea de sua competnc|a, xlv - cootJeoot e execotot as po||t|cas pb||cas Jecotteotes Jos
ocotJos e cooveoes lotetoocloools totlflcoJos pelo 8tosll na rea de sua competnc|a, (...)"
ArL. 27. A SecreLarla de LxLraLlvlsmo e uesenvolvlmenLo 8ural SusLenLvel compeLe: vlll - ptomovet a cooperao tcn|ca
e c|ent|f|ca com eotlJoJes oocloools e lotetoocloools na rea de sua competnc|a, (...) lx - cootJeoot e execotot as
po||t|cas pb||cas Jecotteotes Jos ocotJos e cooveoes lotetoocloools totlflcoJos pelo 8tosll oo teo Je soo competoclo
ArL. 31. A SecreLarla de ArLlculao lnsLlLuclonal e Cldadanla AmblenLal compeLe: l - ptomovet o ottlcoloo e o loteqtoo
lotto e lotetqovetoomeotol de aes dlreclonadas a lmplemeotoo das po||t|cas pb||cas de me|o amb|ente e a
coosttoo Je oqeoJos bllotetols oo moltllotetols nas reas de responsab|||dade do M|n|str|o,


Tendo em vista as consideraes iniciais sobre definio de agenda de polticas
pblicas a partir de FUKS (2001) e FRANA (2007), lembra-se que este um primeiro
momento do processo decisrio e compreende a limitao de um amplo leque de temas que
potencialmente poderiam ocupar um lugar de destaque. Ao estabelecer as competncias para
definio de agenda para a poltica externa ambiental, portanto, atenta-se para as
possibilidades de um ou outro ator, neste caso, MRE e MMA, participar do processo
decisrio, em razo, sobretudo, da temtica de sua competncia que tm condies de colocar
em destaque em determindo mbito do local ao global de atuao.

Considerando o ciclo de vida das polticas pblicas, que segundo Harguindeguy (2006,
p. 150) pode compreender at seis etapas (i) definio de agenda; (ii) formulao, (iii)
deciso, (iv) implementao; (v) avaliao e (vi) finalizao , sugere-se, pela anlise de
atribuies de competncias, ampla participao tanto do MRE quanto do MMA na poltica
externa ambiental. Isso ocorre nas vrias etapas das polticas pblicas de temtica ambiental,
59


incluindo seus momentos de poltica externa (ou exterior) e internacional. A etapa em questo
nem sempre explicitada, mas, sugestivamente, entende-se que a definio de agenda possa
ocorrer tambm junto a outras etapas, na medida em que se decida a entrada ou sada da
temtica ambiental. Assim, poderia ser confundida, por exemplo, com a fase de formulao
onde, depois de inserida na agenda governamental, uma poltica operacionalizada a partir
da elaborao de solues e alternativas
71
ou de deciso quando so eleitas
propriamente as alternativas a serem implementadas. Nesse sentido, uma questo ambiental
chega a ser levada para a pauta, sugestes podem ser discutidas e elaboradas em torno desta
questo, contudo, nem todas ou, s vezes, nenhuma das alternativas chega a ser escolhida para
implementao.

No caso do MRE, a partir dos quadros acima, destacam-se algumas de suas
competncias para definio de agenda, especialmente para a temtica ambiental e de
desenvolvimento sustentvel, que tambm envolve meio ambiente, mas no se esgota nesse
tema
72
. Por meio do Departamento de Meio Ambiente e Temas especiais (DME), cabe ao
MRE, acompanhar e participar da evoluo dos aspectos internacionais; propor
diretrizes de poltica exterior no mbito internacional; coordernar a elaborao de
subsdios e instrues (...) em organismos internacionais; bem como coordenar a
participao (...) nos rgaos e colegiados do Governo brasileiro (...) para a discusso,
definio e implementao de polticas pblicas nas matrias de sua responsabilidade. O
acompanhamento, coordenao, direo, orientao e participao do MRE em polticas
ambientais ainda mais especficas (recursos hdricos, por exemplo) e em fruns e reunies
mais delimitados (a exemplo do Foro Mundial da gua e Mercosul, nos planos internacionais
e regionais; ou, no mbito nacional, junto ao CNRH) so observados nas competncias das
Divises do Meio Ambiente (DEMA) e de Poltica Ambiental e Desenvolvimento Sustentvel
(DPAD).

Quanto ao MMA (Dec. 6.101/07), a ASIN/MMA conta com competncias gerais para
assessorar esse Ministrio e coordenar suas atividades nas questes relativas ao meio
ambiente, tanto de negociaes e articulaes nos foros internacionais, quanto na
implementao de polticas decorrentes de decises tomadas no mbito internacional. Como

71
Segue-se aqui a explicao de Charlotte HALPERN (2006, p. 154).
72
Uma das tenses fundamentais envolvidas na temtica do desenvolvimento sustentvel apresentada pela
relao entre comrcio e meio ambiente. Nesse sentido, v. NASSER (2004).
60


se observa pelos quadros acima, outros rgos do MMA tambm dispem de competncias
relacionadas definio da poltica externa ambiental.
73
No caso do Departamento de
Economia e Meio Ambiente est explcita, por exemplo, sua competncia para a definio de
estratgias relacionadas ao comrcio e o meio ambiente (art. 8). J Secretaria de
Articulao Institucional e Cidadania Ambiental (art. 31), com o apoio do Departamento de
Coordenao do Sistema Nacional do Meio Ambiente - Sisnama (art. 32), compete promover
a articulacao e a integrao intra e intergovernamental de acoes direcionadas (...) a
construo de agendas bilaterais ou multilaterais nas reas de responsabilidade do
Ministrio.

De acordo com as competncias do MRE e MMA possvel, ainda, que sejam
implcita ou explicitamente complementares. De um lado, uma forma de complementaridade
pode ser relacionada interlocuo entre os dois Ministrios. Nas competncias do MRE esse
dilogo aparece de forma indireta, por exemplo, no acompanhamento, direo e orientao da
posio oficial brasileira junto Reunio de Ministros do Meio Ambiente do Mercosul.
Ocorre, tambm, pela participao do MRE em encontros realizados no mbito do MMA,
como o caso das reunies do Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA), dentre
outros conselhos e comits interministeriais. J pelas competncias do MMA, a interlocuo
com o MRE se d de modo mais explcito. So previstas interaes expressas entre MMA e
MRE, pelo menos, por meio das competncias da ASIN/MMA (art.12), da Secretaria de
Biodiversidade e Florestas (art. 18) e seu Departamento de Conservao da Biodiversidade
(art.19). Por outro lado, como o MRE o rgo federal encarregado de coordenar, na
Administrao Pblica, os assuntos concernentes s relaes externas do Pas (...) para
assegurar a coerncia e a unidade da representao e da defesa do Brasil no exterior (art. 4,
RISE), qualquer tipo de coordenao da poltica externa por outro rgo federal sugere uma
concorrncia com relao ao MRE. Este seria o caso, por exemplo, da funo do MMA de

73
De acordo com entrevista realizada no mbito do projeto FOCOS com representante da ASIN/MMA, em julho
de 2007, praticamente todas as secretarias e rgos do MMA, incluindo IBAMA, trabalham bastante com temas
que relacionados definio de agenda da poltica externa. Cada rgo trabalha com um tema mais ou menos
especfico e a ASIN funciona como um rgo intermedirio, de coordenao das questes internacionais tratadas
pelo MMA. Como a ASIN quem recebe demandas, distribui internamente e devolve respostas, tambm
responsvel pela interlocuo com o Itamaraty, que por sua vez o responsvel pelas negociaes
propriamente. Como, atualmente, os temas mais quentes na pauta internacional do MMA referem-se
mudana climtica e diversidade biolgica, observa-se tambm o reflexo institucional de criao das recentes
Secretarias especficas para esses temas na ltima reestruturao do MMA (2007).
61


coordenao da participao brasileira relacionadas a foros internacionais, tal como previsto
para o Foro Intergovernamental de Seguraa Qumica
74
(art. 14, Dec. 6101/07).

3.4. Impactos (anti) democrticos na descentralizao horizontal da poltica externa
brasileira

3.4.1. Abertura participao de atores no estatais no MRE e MMA

Conforme sugerido no item acima, pelas suas competncias gerais, j foi reconhecida
uma aproximao do MRE com organismos da sociedade civil (Dec. n 5.979/06, Art. 15,
pargrafo nico e Portaria MRE n 212/08, art. 3, IV). Notou-se tambm que a coordenao
especfica com atores dessa natureza foi incorporada, num primeiro momento, junto ao
Departamento de Energia do MRE e, mais recentemente, no mbito de outras reas temticas.
Para as questes ambientais, contudo, essa interao ainda no foi explicitada junto ao MRE.

Na realidade, mesmo a interlocuo explcita em outras reas ainda poderia ser
considerada apenas uma participao retrica junto ao principal rgo do executivo federal
encarregado da poltica externa. Isso ocorre, pois, apesar de traduzir o reflexo da recente
aproximao do MRE com atores no estatais, persiste a falta de mecanismos que
viabilizariam uma participao direta clara e sistemtica entre esses atores. A ausncia e a
dificuldade de se criar mecanismos de participao direta junto ao Poder Executivo
75
para
acompanhamento da poltica externa na rea de direitos humanos, por exemplo, levou
criao, em 2005, do Comit Brasileiro de Direitos Humanos e Poltica Externa junto ao
Poder Legislativo
76
. interessante notar que pela composio deste Comit, a representao
77


74
Foro Intergovernamental de Segurana Qumica um instrumento para assegurar a implantao de um regime
de segurana qumica em escala mundial criado em 1994, a partir das recomendaes da Agenda 21.
75
Tanto no MRE quanto na Secretaria Especial de Direitos Humanos (SEDH), rgo da Presidncia da Repblica
que trata da articulao e implementao de polticas pblicas voltadas para a promoo dos direitos humanos.
No caso da SEDH, nota-se pelas suas competncias a funo de articular iniciativas e apoiar projetos voltados
para a proteo e promoo dos direitos humanos em mbito nacional, tanto por organismos governamentais,
incluindo os poderes Executivo, Legislativo e Judicirio, como por organizaes da sociedade. Segundo
resultados parciais da pesquisa FOCOS (v. nota 27), no caso das atividades internacionais da SEDH, cujo foco se
d no acompanhamento de casos (denncias e processos) no mbito do Sistema Interamericano de Direitos
Humanos, principalmente, por meio de sua Assessoria Internacional, que tambm conta com um diplomata
lotado, h um contato intenso com organizaes da sociedade civil. Esse contato, bem como a prpria
institucionalidade da Assessoria Internacional, no entanto, no se d de modo formal.
76
Esse Comit brotou do compromisso assumido durante a audincia pblica "Poltica Externa e Direitos
Humanos", realizada em 28 de Setembro de 2005, na Cmara dos Deputados, por iniciativa da CDHM -
Comisso de Direitos Humanos e Minorias. Mais detalhes sobre o histrico de criao deste Comit, sua misso,
estrutura e composio, tendo como um des seus principais objetivos a Produo e disseminao de informao
62


de instituies estatais aparece por meio das Comisses de Direitos Humanos e Legislao
Participativa do Senado Federal e da Cmara dos Deputados, pela Procuradoria Federal dos
Direitos do Cidado do Ministrio Pblico Federal e, no caso do Poder Executivo, pelo
Programa Nacional de DST/AIDS do Ministrio da Sade. O dilogo deste Comit, assim,
no formal, nem sistemtico, tanto com relao ao MRE, quanto com a Secretaria Especial
de Direitos Humanos (SEDH), podendo ocorrer quando so estabelecidas audincias pblicas
junto ao Legislativo.

Com relao poltica externa ambiental, fugindo da centralidade dada ao espao de
deciso no mbito restrito do MRE, sugere-se a possibilidade de estgios mais avanados de
porosidade a partir do MMA. A estreita aproximao do MMA com organismos da sociedade
civil acompanha o histrico de criao desse Ministrio que, como j mencionado, remonta
poca de realizao da ECO-92
78
. Foi uma fase fortmemente marcada por amplas discusses
com atores sociais. Desde ento, o dilogo do MMA com organizaes da sociedade civil
vem sendo construdo de modo contnuo, o que tambm refletido em sua estrutura
institucional. A partir de sua ltima reestruturao (Dec. 6101/07), de modo geral, observa-se
a interlocuo do MMA com a sociedade civil organizada, no mbito do Departamento de
Recursos Hdricos (art. 24), bem como pela articulao intra e intergovernamental e com os
atores sociais (art. 25), junto ao Departamento de Revitalizao de Bacias Hidrogrficas
79
.


sobre a elaborao e conduo da poltica externa brasileira em direitos humanos esto disponveis em
<http://www2.camara.gov.br/internet/comissoes/cdhm/ComBrasDirHumPolExt/Comite.html/view>.
O diagntico que levou s discusses e o compromisso para a criao deste Comit apontado no relatrio
Poltica Externa e Direitos Humanos: o Brasil na Comisso de Direitos Humanos da ONU, do Programa de
Acompanhamento de Poltica Externa em Direitos Humanos (PAPEDH), elaborado pela organizao no
governamental Conectas Direitos Humanos. Este relatrio sugere a necessidade de participao principalmente
nas etapas de definio de agenda e formulao da poltica externa brasileira de direitos humanos. Em suas
concluses, o relatrio recomenda no item sobre participao a necessidade de divulgao prvia das principais
questes a serem resolvidas em cada encontro internacional (por exemplo, antes de cada sesso da CDH), para
que possam ser amplamente debatidas pela sociedade civil (tomando como exemplo a reunio prvia
Conferncia de Viena em 1993) (PAPEDH, 2005, p. 56).
77
Que se d por instituies do Estado e por entidades da sociedade civil que tenham trabalhos
comprovadamente reconhecidos na rea dos direitos humanos bem como alguma ligao com o tema de poltica
externa (cf. nota supra).
78
Cf. nota de roda-p 57. Segundo questionrio respondido por representante da insitituio que atua no caso dos
pneus, esse perodo marcou, por exemplo, tambm o incio da interao do Frum Brasileiro de ONGs e
Movimentos Sociais para o Meio Ambiente e o Desenvolvimento (FBOMS) com o MMA.
79
Alm de expressa nas competncias gerais do MMA, a interlocuo de destaque do MMA com a sociedade
civil na gesto dos recursos hdricos e em particular de revitazao de Bacias Hidrogrficas tem sido apontada
pela literatura como parte de um sistema inovador tanto no Brasil como internacionalmente. Rompe com
prticas profundamente arraigadas de planejamento tecnocrtico e autoritrio (...) apresentam uma importante
inovao, uma vez que aumentam a representao da sociedade civil (Jacobi, 2004, p. 270).
63


De todo modo, sabe-se que, para quase todos os temas, incluindo aqueles relacionados
pauta internacional tratada no mbito do MMA, existem instncias de governana grupos
de trabalho, comits e comisses com a participao da sociedade civil. Alguns desses foros
so informais, mas bastante ativos, como o caso do grupo de trabalho para mudana do
clima, que subsidia o MMA com informaes e discusses para tomada de deciso
80
. Outros
foros, alm de mais antigos, so formais, como aqueles mencionados tambm na estrutura do
MRE, dos quais a Diviso do Meio Ambiente (DEMA/MRE) participa. Este o caso do
Conselho Nacional de Meio Ambiente (CONAMA) ou da Comisso Nacional da
Biodiversidade (CONABIO)
81
.

O CONAMA, rgo consultivo e deliberativo, por exemplo, foi institudo desde
1981
82
e tem por finalidade assessorar, estudar e propor ao Conselho de Governo e demais
rgos governamentais, diretrizes de polticas governamentais para o meio ambiente e os
recursos naturais
83
. Como rgo colegiado representativo de cinco setores, a composio do
CONAMA se d por rgos federais, estaduais e municipais, setor empresarial e sociedade
civil
84
,
85
sendo que suas reunies so abertas a toda sociedade.


80
Segundo o comentrio de representate da ASIN/MMA, em entrevista realizada no mbito do projeto FOCOS,
a participao da sociedade civil nesse grupo foi fundamental, por exemplo, nas negociaes para reduo das
emisses de gases de efeito estufa por desmatamento.
81
De acordo com o diagnstico sobre participao da sociedade civil nos colegiados ambientais do Brasil (tendo
sido levantadas 197 representaes da sociedade civil em pelo menos 28 desses colegiados), elaborado pelo
FBOMS (2008b), a CONABIO (rgo colegiado, consultivo, normativo e deliberativo) identificada como uma
das instncias mais transparentes. O acesso informao pela CONABIO se d (i) a partir de suas reunies, pela
publicao de suas de pautas, atas e documentos diversos; e (ii) sobre as atividades de seu colegiado,
disponibilizam por meio eletrnico os resultados de deliberaes, resolues, mones, legislao e informaes
sobre suas Cmaras Tcnicas.
82
A criao do CONAMA se deu no mbito da Poltica Nacional do Meio Ambiente, Lei n 6.938, de
31.08.1981.
83
Redao dada pela lei n 8.028, de 1990 e atualizada pelo ltimo Regimento Interno do CONAMA, conforme
Portaria MMA n 168, de 10.06.2005.
84
Cf. artigo 4 da Portaria MMA n 168, do total de 108 conselheiros que compem o Plenrio, vinte e dois so
representantes de entidades de trabalhadores e da sociedade civil, sendo pelo menos dois representantes de
entidades ambientalistas de cada uma das regies geogrficas do pas e um representante de entidade
ambientalista de mbito nacional. Nota-se, ainda, que os membros representantes da sociedade civil podem ter as
despesas de deslocamento e estada pagas conta de recursos oramentrios do MMA, quer se trate de participar
de reunies do Plenrio do CONAMA, quer de suas Cmaras Tcnicas e Grupos de Trabalho. Apesar dessa
garantia formal de apoio financeiro participao da sociedade civil, uma das concluses da avaliao realizada
pelo FBOMS (2008b), identifica a necessidade de recursos financeiros adequados para estruturar uma agenda
prpria da bancada da sociedade civil no mbito do CONAMA. Outra demanda com relao a este foro,
reclama um apoio e infra-estrutura para os representantes se reunirem e discutirem antes das reunies dos
colegiados com assessoria tcnica (FBOMS, 2008b, p.56).
85
Cf. artigo 3 e 4 da Portaria MMA n 168.
64


Apesar de sua composio plural e de atos
86
que tm conseqncias tambm para a
esfera internacional, este foro pouco conhecido como parte do espao de deciso de aspectos
externos das polticas pblicas ambientais. No histrico do caso dos pneus, por exemplo,
elencam-se pelo menos cinco resolues do CONAMA voltadas regulamentao
relacionada proibio de importao de pneus usados e reformados
87
. Tais regulamentaes
fazem parte das medidas brasileiras que foram contestadas tanto no mbito do sistema de
soluo de controvrsias do Mercosul, em 2001, pelo Uruguai, quanto no rgo de Soluo
de Controvrsias (OSC) da Organizao Mundial de Comrcio (OMC), desde 2005, pelas
Comunidades Europias (CE).

A atuao mais ativa de organizaes da sociedade civil, bem como de representantes
do prprio MMA, principalmente com o objetivo de influenciar a definio de agenda da
poltica externa, pela introduo de argumentos ambientais na defesa brasileira neste caso s
aconteceu, contudo, a partir do contencioso na OMC, a ser estudado no captulo quarto. Essa
lacuna sugere o desconhecimento das conseqncias dos atos do CONAMA, dentre outros
aspectos do caso, tanto por representantes do MMA quanto por entidades da sociedade civil
88
,
apesar dessa instncia estar diretamente relacionada ao caso e formalmente aberta ampla
participao de entidades da sociedade civil, notadamente de carter ambientalista
89
. Da a
imprescindibilidade do acesso informao seguindo critrios que vo alm do simples

86
Cf. MMA, so atos do CONAMA: (i) resolues deliberao vinculada a diretrizes e normas tcnicas,
critrios e padres relativos proteo ambiental e ao uso sustentvel dos recursos ambientais; (ii) decises
multas e outras penalidades impostas pelo IBAMA, em ltima instncia administrativa e grau de recurso, ouvido
previamente o CIPAM; (iii) moes manifestao, de qualquer natureza, relacionada com a temtica
ambiental; (iv) proposies matria ambiental a ser encaminhada ao Conselho de Governo ou s Comisses do
Senado Federal e da Cmara dos Deputados; e (v) recomendaes manifestao acerca da implementao de
polticas, programas pblicos e normas com repercusso na rea ambiental.
87
Essas resolues regulamentam principalmente alguns dispositivos da Conveno da Basilia sobre
Movimentos Tranfonteirios de Resduos Perigosos e seu Depsito, promulgada no Brasil pelo Decreto n. 875 de
1993. Em decorrncia do tratamento importao de resduos, indicado nessa Conveno, o Instituto
Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis (IBAMA) publicou a portaria n. 138-N de
22.12.1992, proibindo a importao de pneumticos usados. As resolues do CONAMA que substituram e
seguiram a Portaria do IBAMA esto elencadas no captulo quarto desse trabalho. Sobre o processo de
elaborao das resolues do CONAMA, ver organograma do Anexo III.
88
Ressalte-se, aqui, o diagnstico identificado pelo relatrio FBOMS (2008b, p.51) da necessidae de maior
integrao entre a pauta dos fruns, redes e agenda de decises do CONAMA com outras instncias de tomada
de deciso que influenciam na efetividade de seu processo decisrio.
89
De acordo com o questionrio respondido pela Associao de proteo ao meio ambiente de Cianorte
(APROMAC), por exemplo, esta instituio participou como conselheiro do CONAMA na reviso da resoluo
CONAMA 258/99, soube da controvrsia do Merscosul, mas acompanhou muito pouco e de longe no tendo por
objetivo influenciar na definio da defesa nessa instncia. J com relao ao contencioso da OMC, a
colaborao desta instituio junto ao governo federal (MMA e MRE) foi bastante ativa a partir da fase de
consultas e principalmente em 2006, poca de definio da posio do Brasil para a defesa no caso.
65


acesso e a qualquer tipo de informao, como condio para formas de participao
democrtica na poltica externa ambiental.

3.4.2. Condies legais de acesso informao

Antes de analisar parte da dinmica de acesso informao relacionada insero da
temtica ambiental nos argumentos de defesa do Brasil, entre a controvrsia do Mercosul e o
contencioso da OMC, o que possibilitou a atuao de algumas organizaes da sociedade civil
no caso, segue uma breve anlise de possveis mecanismos legais de acesso informao.
Sugere-se tambm, a seguir, a particularidade do direito informao relacionada temtica
ambiental.

3.4.2.1. Direito informao na Constituio de 1988

A discusso do acesso informao como direito refere-se ao direto informao e
no ao direito de informao
90
. Consagrado pelo artigo 5, inciso XXXIII, da Constituio de
1988, o direito informao visa a colocar o interesse geral de publicidade em contraponto ao
segredo dos rgos pblicos:
Todos tm direito a receber dos rgos pblicos informaes de seu
interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral que sero prestadas no
prazo da lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo
seja imprescindvel segurana da sociedade e do Estado.

Os principais objetivos desse direito referem-se fiscalizao das atividades da
administrao e participao cidad no espao pblico. Pela interpretao do dispositivo
constitucional, como sugere Paulo Affonso Leme Machado (2006, p.57), o artigo 5, XXXIII,
trata do direito informao frente aos rgos pblicos, enquanto que o inciso XIV, de carter
geral, assegura o direito informao diante do particular ou do Estado. O que torna a
informao pblica, contudo, no o simples fato de estar em poder do Poder Pblico, mas
ter como principal caracterstica a relao com o interesse pblico ou social. O controle
democrtico e a participao democrtica, portanto, no podem ocorrer se no estiverem
respaldados no direito informao.


90
Sobre essa distino, ver Weverson da Silva Viegas, O direito informao como pressuposto para a
participao popular no estatuto da cidade Revista da Faculdade de Direito de Campos, ano IV, n 4, 2003-
2004, p. 672.
66


Mecanismos de controle democrtico previstos pela prpria Constituio,
possivelmente estendidos poltica externa, mas ainda no explcitos com relao a esse
momento do processo decisrio, como no caso do princpio de publicidade (ou da
transparncia) dos atos administrativos elencado no art. 37, dentre outros, foram indicados por
Sanchez et al (2006, p. 132 e ss). Como apontam as autoras, entretanto, para um entendimento
mais esclarecedor sobre as possibilidades de concretizao desses direitos e princpios que,
por sua vez, dependem da concretizao do direito informao, torna-se essencial a
indicao de elementos que auxiliem nas suas interpretaes e implementaes. O segundo
passo dessa anlise, portanto, atenta para a legislao infraconstitucional.

3.4.2.2. Direito informao na legislao infraconstitucional e nas questes de
(poltica externa de) temtica ambiental

O direito informao, tal como previsto pela Constituio de 1988, ainda no foi
regulamentado na esfera infraconstitucional brasileira. Isso significa que no h um
tratamento nico na forma de legislao federal que disponha sobre o acesso informao ou
obrigatoriedade de divulgao de informaes por parte do poder pblico, com os necessrios
procedimentos para requisio de informaes, prazos de resposta e responsabilidade pelo
descumprimento. Enquanto o projeto de lei PL 219/03 que dispe sobre a prestao de
informaes detidas pelos rgos da Administrao Pblica praticamente no tem andamento
desde sua apresentao ao Congresso Nacional em 2003, permanece em vigor a lei do sigilo
eterno. Tambm chamada Lei de Arquivos, ou lei sobre o sigilo dos documentos pblicos, a
lei n 8.159/91 somente especifica casos de excees, ou seja, possibilidades de documentos
serem mantidos em segredo por um tempo indeterminado.

A paralisao do PL 219/03 sugere certa fraqueza da presso organizada no mbito
nacional para que a concretizao do direito informao ocorra de modo a fortalecer as
instituies democrticas no pas e seus processos decisrios, incluindo a poltica externa. Por
essa razo, em instncias internacionas, como no Conselho de Direitos Humanos da ONU ou
na Comisso Interamericana de Direitos Humanos (CIDH) da OEA, o Brasil j tem sido
criticado e apontado como atrasado em relao a outros pases em matria de lei de acesso
informao. Esse anacronismo aparece nos estudos que desde 2003 subsidiam o projeto de
resoluo Acesso informao: Fortalecimento da democracia, no mbito da OEA, e
constatam a ausncia de tais mecanismos no Brasil com relao legislao presente em
67


outros pases em desenvolvimento como o Mxico, ou ainda Argentina, Chile e Peru.
91
Alm
dos estudos da OEA, pelo ltimo relatrio que analisa a situao dos direitos humanos no
Brasil, elaborado no mbito do Conselho de Direitos Humanos da ONU, em abril de 2008, foi
o prprio Peru que ressaltou a falta de regulamentao do direito de acesso informao na
legislao brasileira.
92


No que tange o acesso informao especialmente referente s questes sobre o tema
do meio ambiente, diferetemente do necessrio tratamento geral, seguem previses expressas
em documentos adotados pelo pas. H previso no apenas em decorrncia de conferncias
internacionais, como no caso da Agenda 21, mas tambm por meio de legislao federal. o
caso, por exemplo, da lei n 6.938, de 31.08.1981, que insititui a Poltica Nacional do Meio
Ambiente e obriga o Poder Pblico a prestar informaes ambientais, mesmo produzindo-as
quando inexistentes. Alm disso, mais recentemente, a lei n. 10.650, de 16.04.2003, trata
especialmente do acesso pblico aos dados e informaes existentes nos rgos e entidades
integrantes do Sisnama.

Segundo Machado (2006, p. 210) essa legislao foi, em princpio, influenciada pela
Conveno Internacional sobre o acesso informao, participao do pblico no processo
decisrio e o acesso justia em matria de meio mmbiente (Conveno de Aarhus), adotada
no mbito da Comunidade Europia
93
. Atualmente, essa conveno considerada o
documento mais completo sobre o assunto. Apesar dessa influncia, de acordo com o relatrio
do Frum Brasileiro de ONGs e Movimentos Sociais para o Meio Ambiente e o
Desenvolvimento (FBMOS), entitulado Canais de acesso informao ambiental no
Brasil,
94
ressalta-se limitaes da legislao brasileira que afastam sua pertinncia tanto do
texto jurdico da Conveno de Aarhus, quanto da ordem prtica para sua implementao.

91
Disponvel em: <http://www.oas.org/consejo/pr/cajp/direitos%20humanos.asp#informacaopublica>. Acesso
em: jun. 2008.
92
Cf. Report of the working group on the universal periodic review, A/HRC/WG.6/1/BRA/4, 15 04.2008, p.7:
29. () Reiterating the importance of citizens having access to public information, Peru recommended that
Brazil do its utmost to ensure that Congress adopt the law in this domain.
93
Assinada pela Comunidade Europia, em 1998, na Dinamarca; aprovada por deciso comunitria de 2005; e
regulamentada em 2006. Documentos referentes Conveno de Aarhus, disponveis em:
<http://europa.eu/scadplus/leg/pt/lvb/l28140.htm>. Acesso em: jun. 2008. Cf. tambm relatrio OCDE (2001,
p.32). Para um rol extenso de documentos internacionais, bem como disposies relacionadas ao direito de
acesso informao ambiental contidas em outros textos jurdicos brasileiros no to especficos, v.
MACHADO (2006).
94
Publicado em maro de 2008 e realizado no mbito do Projeto Fortalecer o acesso da sociedade civil
informao ambiental e participao em tomada de deciso, com o apoio do MMA e do Programa das Naes
Unidas para o Meio Ambiente (PNUMA). Disponvel em <http://www.fboms.org.br/>. Acesso em: abr. 2008.
68


Alm de no caso da legislao brasileira (lei n. 10.650) no aparecer qualquer coordenao
expressa com as questes de participao e do acesso justia, como ocorre com a
Conveno de Aarhus, podem tambm ser apontadas duas falhas importantes. Como indica o
relatrio FBOMS, h, de um lado, um problema de contradio com a Lei de Poltica
Nacional de Meio Ambiente, e, por outro lado, restringe o dispositivo elencado no artigo 5 da
Constituio de 88. Isso ocorre porque a lei n. 10.650 dispe em seu artigo 1 sobre o
acesso pblico aos dados e informaes ambientais existentes nos rgos e entidades
integrantes do Sistema Nacional do Meio Ambiente, limitando tanto s informaes
existentes, quanto ao acesso informao via rgos ambientais.

A restrio sobre o acesso informao, desta lei, quanto exclusividade dos rgos
ambientais poderia ser resolvida por uma interpretao ampla dos rgos que integram o
Sisnama. A restrio s informaes existentes parece mais problemtica. Deve-se ressaltar
que apesar da legislao possibilitar um suporte poltco fundamental para o acesso
informao, seguindo a crtica do relatrio FBOMS no possvel que seja restrita to
somente informao existente, devendo o Poder Pblico ser responsvel por sua produo
quando necessrio. Esse passo concretizaria tambm o principio de transparncia ativa
(Florini, 1998; OCDE, 2001). Nesse caminho, alm do acesso informao existente, o
acesso democrtico informao envolve, pelo menos, mais dois aspectos: (i) a qualidade da
produo e da troca de informao no mbito da prpria burocracia (relao administrao-
administrador); que por sua vez influencia na (ii) qualidade da transparncia e do acesso
informao na relao administrador-administrado (Zetlaoui, 2003). Lembrando-se que esses
aspectos esto relacionados aos critrios, sugeridos por SANCHEZ (2004), que qualificam o
acesso informao conforme a informao seja completa, objetiva, confivel, til e fcil de
encontrar e entender. Uma maneira de fazer essa avaliao antenta para qualidade das
informaes garantidas pela publicao de documentos, veiculao dos trabalhos desenvolvidos
na organizao e pelo acesso a reunies e eventos da organizao.

Desta forma, acrescenta-se aos mecanismos de participao e deliberao no mbito
do Poder Executivo Federal, como o caso do CONAMA, ainda que de modo limitado, uma
estrutura legal com previso de acesso informao ambiental. Independentemente da
comparao com textos semelhantes na esfera internacional e a interpretao dada letra da
lei, analisada no contexto da Administrao Pblica brasileira, esse tipo de instrumento reflete
uma maior abertura participao nas questes ambientais junto aos rgos encarregados de
69


sua definio do que em relao a outras burocracias. Na medida em que a anlise dos
processos decisrios da poltica externa passa a incorporar a temtica ambiental e, assim,
rgos especficos para sua de definio de agenda, preciso reconsiderar a anlise de estudos
de caso que envolva participao da sociedade civil na poltica externa sob a tica de
estruturas institucionais que vo alm do espao restrito do MRE.




70


4. ESTUDO DE CASO: CASO DOS PNEUS










4.1. O objetivo e a estrutura deste captulo.

Este captulo visa ao exame das condies de acesso informao na definio da
poltica externa brasileira com base na insero de argumentos relacionados temtica
ambiental no caso especfico dos pneus, entre o Mercosul e a OMC, atualmente em fase de
implementao no mbito deste ltimo foro. Aps contextualizao introdutria, em primeiro
lugar, busca-se avaliar a utilidade explicativa do embasamento terico discutido no segundo
captulo, entre a anlise de poltica externa e de polticas pblicas. Em segundo lugar, explora-
se, neste caso especfico, comparaes entre a estrutura legal e a prtica do processo de
descentralizao horizontal da poltica externa brasileira. Em seguida, apresenta-se formas de
participao de atores no estatais no caso para, ento, discutir condies de acesso
informao imprescindveis para a participao desses atores enquanto atuantes na definio e
redefinio de agenda para a defesa brasileira. Por fim, valendo-se deste exemplo prtico,
segue breve avaliao dos limites democratizao da poltica externa brasileira, tendo em
vista os impactos (anti)democrticos do acesso informao que condiciona a participao de
atores no governamentais em sua definio.

4.2. Contextualizao do caso

Em dezembro de 2007, foi divulgado o relatrio da deciso rgo de Apelao (OA)
no mbito do OSC da OMC no caso dos pneus (DS 322 - Brazil - Measures Affecting Imports
of Retreated Tyres) entre Brasil e CE
95
. Apesar dessa deciso, o caso ainda no est

95
O caso teve incio no dia 20 de junho de 2005 quando oficialmente as CE requisitaram um pedido de consultas
com o Brasil. Um ms depois, os resultados das consultas se mostraram insatisfatrios. As CE solicitaram, ento,
o estabelecimento do painel em 17de novembro de 2005. O Relatrio Final do painel foi circulado em 12 de
junho de 2007. O Relatrio Final do rgo de Apelao foi circulado em 3 de dezembro de 2007. Documentos
disponveis em: <http://www.wto.org> . Acesso em: jan. 2008. Sobre a deciso das CE de entrar com o recurso
71


encerrado, aguardando o desenrolar da fase de implementao
96
. O governo brasileiro, por sua
vez, considerou satisfatria tanto a deciso do painel, quanto do OA. O "sucesso" obtido pelo
Brasil decorre do entendimento do Itamaraty segundo o qual a deciso do painel,
acompanhada pelo OA, foi "amplamente favorvel s teses definidas pelo Brasil no
contencioso, em particular a concluso de que a proibio de importao de pneus reformados
medida necessria proteo da sade humana e do meio ambiente no pas"
97
.

interessante notar que as medidas brasileiras proibio de importao de pneus
reformados - contestadas pelas CE no mbito do OSC da OMC consistem praticamente nas
mesmas medidas contestadas pelo Uruguai, em 2001, na controvrsia em questo no
Mercosul. No mbito do Tribunal Ad Hoc do Mercosul, contudo, tanto na argumentao das
partes quanto na deciso do Tribunal no houve qualquer meno aos impactos negativos ao
meio ambiente como justificativa para a imposio e manuteno das medidas brasileiras
98
.

Assim, o Tribunal Arbitral Ad Hoc do Mercosul, constitudo em 2001, rejeitou a
defesa brasileira alegando a incompatibilidade da legislao brasileira com a normativa do
Mercosul, justificada apenas com base em argumentos comerciais. J a deciso do painel da
OMC, acompanhada pelo OA, em 2007, no atacou a legislao brasileira, declarando a
necessidade das medidas que as justificam, embora questionadas pelas CE. Foi feita ampla
ressalva, contudo, quanto adequao da imposio das medidas brasileiras e
consequentemente com relao implementao da prpria deciso da OMC, em princpio,
favorvel ao Brasil, o que coloca em risco o sucesso alegado pela diplomacia brasileira. De
modo geral, o painel considerou que, em si, a proibio da importao de pneus reformados
justificvel no mbito da normativa do GATT, mas no a maneira pela qual a medida

de apelao, v. Pontes Quinzenal, Caso dos Pneus: Unio Europia apela da deciso da OMC, vol. 2, n 11, de
10 de setembro de 2007. Disponvel em: <http://www.ictsd.org/pont_quinze/07-09-10/art2.htm>. Acesso em:
set. 2007. Para um histrico mais detalhado do caso na OMC, v. BARBOSA e SPECIE (2007).
96
Pelo ltimo andamento do caso (WT/DS332/15), publicado em 02 de julho de 2008, foi designado o rbitro,
que a pedido das CE, deve decidir sobre o perodo de tempo razovel (art. 21.3 do Entendimento sobre Soluo
de Controvrsias - ESC) para que se verifique a implementao da deciso do OA, ou seja, da adequao pelo
Brasil s medidas consideradas discriminatrias.
97
Cf. Nota Imprensa n 273 (disponvel em: <http://www.mre.gov.br>, acesso em: ago. 2007). V. tambm
resposta do Conselheiro Flavio Marega, Coordenador Geral de Contenciosos do MRE, em 14 de agosto de 2007,
enviada por fax Conectas Direitos Humanos confirmando a deciso de que o Governo brasileiro no pretendia
levar o contencioso ao rgo de Apelao da OMC, o que aconteceu em seguida novamente por iniciativa das
CE.
98
De acordo com a publicao do MMA (2006): Na poca, o Brasil tentou evitar a entrada do pneu remoldado
uruguaio, usando apenas argumentos econmicos, sem levantar a importncia de questes ambientais e de sade
pblica. Como aponta Morosini (2007) Brazil opted to defend its ban on the ground that it was enacted solely
to clarify the scope of its previous ban on imports of used tires, rathen than to establish a new trade restriction
72


aplicada (PONTES, 2007, p.2). Na realidade, a efetiva implementao da deciso do painel
da OMC depende do combate a medidas liminares favorveis aos importadores de pneus
usados, no mbito do Judicirio brasileiro e a duas leis estaduais do Rio Grande do Sul que
contradizem a normativa federal brasileira consoante a normativa do GATT 1994,
desrespeitando o princpio do tratamento nacional. Outro desafio para essa implementao
consiste numa disputa entre projetos de lei que tramitam no Congresso Nacional brasileiro e
que buscam permitir a importao ou reforar a proibio contestada na OMC.
99


Independentemente do desfecho quanto implementao da deciso do painel e OA
da OMC, o sucesso apontado pelo governo brasileiro significa uma novidade com relao
interpretao da normativa do GATT, que a partir deste caso, incorpora novas intepretaes
com base em justificativas ambientais e de sade humana para restries ao comrcio
internacional
100
. Nesse sentido, considerando a relevncia da jurisprudncia do OSC para a
interpretao de controvrsias futuras, sobretudo envolvendo pases em desenvolvimento
101
, a
defesa brasileira poderia ser entendida como parte das negociaes que influenciam na
criao de novas regras que complementam o acordo de 1994.

As regras e funcionamento dos sistemas de soluo de controvrsias da OMC e
Mercosul so diferentes, mas em ambos existe a possibilidade de defesa da medida contestada
com base em argumentos que levem em considerao a proteo do meio ambiente e sade
humana. No caso da OMC, tal como foi defendido pelo Brasil e acatado pelo OSC da OMC, o
argumento consistiu na interpretao do art. XX do GATT 1994. J no Mercosul, argumentos
dessa natureza foram levados ao Tribunal Ad Hoc pela Argentina em controvrsia tambm
iniciada pelo Uruguai, em 2005, trs anos depois da disputa contra o Brasil.
"... diferentemente do Brasil, a Argentina utilizou-se do Artigo 50 do
Tratado de Montevidu para justificar a restrio importao de pneus
recauchutados. Diferentemente tambm do Tribunal Ad Hoc constitudo para
decidir a controvrsia envolvendo o Brasil, este novo tribunal concluiu que a
livre circulao de mercadorias dentro do bloco regional deve estar

99
Para um balano sobre a implementao da deciso do painel, incluindo informaes sobre as medidas
liminares, as leis gachas, bem como a relao completa de outros projetos de lei no mbito do Congresso
Nacional v. PONTES (2007, p. 3).
100
Para uma avaliao da jurisprudncia na aplicao de regras que trata da relao entre comrcio e meio
ambiente no mbito do OSC da OMC, v. Morosini (2007).
101
Ressalte-se que o relatrio do OA, acompanhado o relatrio do painel, adimitiu a necessidade das medidas
retrititvas importao de pneus pelo Brasil como forma de proteo ao meio ambiente, pois considerou a
realidade imediata brasileira e, ou seja, a falta de medidas alternativas para a proteo do meio ambiente e sade
pblica, de um pas em desenvolvimento como o Brasil, que fossem menos lesivas ao livre comrcio. Cf. OMC,
WT/DS332/AB/R.
73


subordinada a interesses superiores, tal como a proteo do meio ambiente e
da sade"
102
.


A incorporao da temtica ambiental e de sade humana na defesa brasileira no
mbito da OMC, em comparao controvrsia do Mercosul, no se deu, portanto, em razo
de mudanas nas regras de um sistema para o outro, uma vez que para ambos os foros tal
interpretao seria cabvel como alegado pela Argentina
103
. Considerando a importncia
fundamental da insero de justificativas sobre proteo ao meio ambiente e sade pblica
nos argumentos da defesa brasileira de um foro para outro, passou a ser essencial entender de
que forma foi redefinida a agenda (de defesa) da poltica externa brasileira no caso. Alm
disso, como a partir da nova posio ganharam destaque novos atores, que contriburam para
a defesa brasileira, em especial o MMA e entidades da sociedade civil, uma anlise que foge
da leitura estadocntrica e se situa entre a APE e a literatura sobre polticas pblicas,
adapatada s cirscuntncias do caso, permite uma compreenso mais esclarecedora sobre esse
ponto fundamental.

4.3. Caso dos Pneus entre APE e Polticas Pblicas

4.3.1. A anlise da posio brasileira no caso dos pneus sob a tica do jogo de dois nveis
Partindo-se do modelo JDN apresentado por Putnam, um primeiro esforo adaptativo
refere-se anlise de uma situao diversa das tentativas de um acordo internacional. Nota-se
que, em princpio, o modelo JDN seria idealmente aplicvel a uma anlise sobre a concluso e
ratificao de acordos e tratados internacionais, tal como no, j citado, exemplo da
conferncia de Bonn. O que est em jogo no caso dos pneus so disputas discutidas no mbito
dos sistemas de soluo de controvrsias do Mercosul e principalmente da OMC. Por uma
adaptao sugestiva, considera-se que aps o insucesso de um acordo (tentativa estabelecida a
partir da fase de consultas, prvia ao estabelecimento do painel no caso DS332 da OMC), as
partes, Brasil e CE, representadas no nvel I por seus diplomatas-lderes, vislumbram como
resultado final do jogo (deciso do OSC da OMC) o reconhecimento de uma situao dentro
do win-set mais prximo de cada um de seus pontos ideais. Esses pontos ideais podem ser
estabelecidos principalmente em razo do jogo domstico (nvel II), diametralmente opostos

102
V. MOROSINI (2005, p.13). Detalhes sobre a disputa Argentina-Uruguai so apresentados por MOROSINI
(2007, p. 80 e ss).
103
CF. MOROSINI (2005). Sobre as semelhanas e diferenas entre a aplicao do art. XX do GATT e o art. 50
do Tratado de Montevideo, v. MOROSINI (2007, p.58).
74


das partes em conflito nesse caso. De um lado, o ponto ideal do Brasil est no reconhecimento
da conformidade de suas medidas restritivas importao de pneus usados com as regras da
OMC. Por outro lado, as CE buscam o reconhecimento da ilegitimidade de tais medidas, bem
como do modo de suas imposies, e assim demandam perante o OSC a obrigatoriedade de
que o Brasil retire suas medidas e adapte sua legislao interna nesse sentido. Os jogos
polticos domsticos que levam a essas posies e estratgias, alterando os respectivos win-
sets analisado, aqui, privilegiando os detalhes para a compreenso da posio e win-set do
Brasil
104
.

(i) Interesses, preferncias e instituies dos atores domsticos (nvel II) do Brasil
O entendimento da posio do Brasil que leva em considerao suas insituies
domsticas, coordenada pelo MRE nas duas disputas em jogo, volta-se para a origem
institucional que sustenta as medidas brasileiras de proibio da importao de pneus usados e
reformados. Esse histrico remete ao incio da dcada de 90, mais precisamente edio da
Portaria No 8/91, do Departamento de Comrcio Exterior (DECEX)
105
, desde quando a
legislao brasileira passou a proibir a importao de bens de consumo usados, incluindo,
portanto, pneus usados.

Desde ento seguiu uma srie de regulamentaes, incluindo, a partir de 1992, extensa
normativa ambiental. Sugere-se que por influncia da ECO-92 cresceu a conscientizao
sobre riscos ambientais e sanitrios decorretes da gerao e pssima gesto de resduos em
geral, influenciando, por exemplo, no Brasil, a edio da Portaria IBAMA n. 138-N de 1992,
que proibiu expressamente a importao de pneus usados. Essa normativa foi reforada com a
ratificao pelo Brasil (Dec. 875 de 19.07.93) da Conveno da Basilia sobre o Controle de
Movimentos Transfronteirios de Resduos Perigosos e sua Disposio, assinada em 1989. A
Portaria do IBAMA foi, ento, substituda e detalhada pela Resoluo CONAMA n. 07, de
04.05.1994. Em seguida, vieram as resolues CONAMA n. 23, de 12.12.1996 e n. 235, de
07.01.1998, ainda em vigor, reforando a proibio de pneus usados. Pela Resoluo

104
Analisar com a mesma ateno os dois lados iria alm do escopo deste trabalho, alm de muitas informaes
necessrias para o devido detalhamento da posio das CE no estarem disponveis. Nota-se que nem mesmo a
primeira petio apresentada pelas CE ao painel do OSC foi disponibilizada para o pblico, apesar, por exemplo,
da solicitao formal para tal publicidade por parte do Center for International Environmental Law (CIEL). Cf.
Carta do CIEL ao comissionrio Mandelson, em 9 de junho de 2006, (disponvel em
<http://www.ciel.org/Tae/BrazilRetreadedTires_Mandelson_9Jun06.html>, ltimo acesso em julho de 2006),
bem como a resposta negativa do comissrio das Comunidades Europias, de 6 de julho de 2006 (disponvel em
< http://www.ciel.org>, ltimo acesso em julho de 2006).
105
rgo do Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior (MDIC).
75


CONAMA n. 258, de 26.08.1999 foi exigida a destinao final ambientalmente adequada de
pneus inservveis na proporo da fabricao e importao de pneumticos novos. Por fim,
depois de j ter sido liberada a importao de pneumticos remoldados provenientes do
Mercosul
106
, em razo do laudo do Tribunal Ad Hoc de 2002 que decidiu a controvrsia
iniciada pelo Uruguai, o CONAMA alterou alguns dispositivos da Resoluo n. 258 e editou a
Resoluo n. 301, de 21.12.2003. Esta ltima regulamentou a exceo proibio da
importao e s multas por descumprimento da destinao final ambientalmente adequada de
pneus inservveis com relao aos pneus provenientes dos membros do Mercosul.

Se, em um primeiro momento, no mbito da controvrsia do Mercosul, a diplomacia
brasileira ignorou a necessidade de coordenao da complexidade das instituies domsticas
relacionadas ao caso, homogeneizando sua argumentao com base nas questes puramente
comerciais, a exceo imposta s medidas restritivas importao de pneus usados por
decorrncia da internalizao da deciso do Mercosul gerou um enorme dilema de
coordenao dos esforos do governo para a defesa do caso na OMC. Ainda que a alegao
baseada em argumentos puramente comerciais tenha sido uma manobra de manipulao do
MRE, apostando nessa estratgia no mbito do Mercosul, o seu insucesso dificultou a
manuteno de uma poltica coerente tanto no mbito domstico quanto no plano regional
para sustentar a posio levada OMC. De um lado, ignorando a deciso do Mercosul e sua
internalizao, poderia ser enfraquecido tanto o princpio constitucional de promoo da
integrao regional (art. 4 da Constituio de 1988), quanto ser prejudicada a postura poltica
do Brasil como lder na regio e do prprio Mercosul, j muito criticado. Por outro lado, as
excees s medidas restritivas brasileiras enfraqueceriam a posio do Brasil com base no
argumento de proteo ao meio ambiente e sade humana, uma vez que essa medida seria
muito provavelmente considerada discriminatria pelo OSC da OMC, o que acabou
acontecendo e favorecendo a continuidade da disputa em fase de implementao neste foro.

Alm disso, nota-se pelo menos mais trs desafios condicionados por preferncias e
interesses que causaram preocupaes para a coordenao do win-set brasileiro na defesa que
seria sustentada pelo Brasil na OMC. Apesar da legislao federal, foi observado um aumento

106
At ento, tais medidas eram aplicadas sem exceo quanto origem do pas exportador. Em 2002, contudo,
por decorrncia da deciso, de 9/01/02, do Tribunal Arbitral Ad Hoc do Mercosul, favorvel ao Uruguai, o
MDIC publicou a Portaria No. 2, de 2/03/02, com autorizao para a importao de pneus remoldados
provenientes de pases do Mercosul. Nesse mesmo sentido, o Decreto 3919 foi alterado para excluir tal
importao da sano administrativa.
76


na importao de pneus usados causado (i) pelo descumprimento da legislao federal de
modo geral; (ii) pela legislao estadual laxista no Rio Grande do Sul, onde curiosamente se
concentram as empresas importadoras de pneus usados; e principalmente (iii) pela concesso
de liminares pelo Judicirio brasileiro aos importadores de pneus usados (MMA, 2006).

(ii) Interesses, preferncias e instituies dos atores domsticos (nvel II) das
Comunidades Europias
Os principais interesses, preferncias e instinstuies que condicionaram a
apresentao da posio das CE na OMC podem ser resumidos a partir do relatrio de
demanda de investigaes sobre as medidas brasileiras, apresentado em 5.11.2003, pelo
Bureau International Permanent des Associations de Vendeurs et Rechapeurs de
Pneumatiques (BIPAVER), em favor da indstria de pneus reformados da Unio Europia
(UE). Outras informaes sobre a posio das CE foram esclarecidas a partir da primeira
petio (de defesa) apresentada pelo Brasil ao painel do OSC da OMC, em 8 de junho de
2006, como resposta petio (no publicada pelas CE) que motivou a abertura do painel. A
partir desses documentos, sugere-se que os interesses dos atores domsticos das CE em
destaque pressionavam por uma exportao crescente de pneus reformados para fora da UE.
Seja por influncia de interesses estritamente comerciais, por causa da demanda interna
insignificante da UE, seja em razo da necessidade de dar cumprimento regulamentao
ambiental europia recente, com destaque para a que probe o descarte de pneus usados em
aterros, o win-set das CE est relacionado necessidade de ampliar ao mximo, pela defesa
do caso, o acesso ao mercado brasileiro, sob risco pelas medidas de proibio da importao
no Brasil.

Do lado comercial, segundo dados de exportao e importao de pneus usados e
reformados das CE, entre 1995 e 2005, as exportaes das CE praticamente dobraram de
21.467 para 39.478 toneladas de pneus reformados e de 75.119 toneladas para 138.206
toneladas de pneus usados enquanto que as importaes mantiveram-se no mesmo patamar
ou diminuram (Barbosa, 2007, p. 70). Quanto legislao europia que leva em conta a
proteo ambiental e que acentua consideravelmente a necessidade de exportao de pneus
usados e reformados, destaca-se a seguinte normativa:
(i) Diretiva 1999/31/EC, que probe em todos os pases membros,
desde 16 de julho de 2006, o armazenamento ou descarte de pneus usados
ainda que triturados - em aterros. Com isto, seria necessrio arranjar uma
outra forma de destinao para cerca de 26 % (cerca de 80 milhes de
77


toneladas) dos pneus europeus, que at ento eram destinados aos aterros;
(ii) Diretiva 2000/53/EC, sobre Veculos no Fim de Sua Vida til, que
determina, por exemplo, a remoo de pneus de veculos que sero
destrudos, para assegurar que eles no sejam jogados em aterros; e (iii)
Diretiva 2000/76/EC, sobre Incinerao de Resduos, que visa preveno
e limitao da poluio. Para tanto, dever-se-ia aumentar o controle sobre os
impactos ambientais de resduos queimados, inclusive pneus. (idem, p. 20)

(iii) estratgias dos negociadores no nvel I e resultado do JDN
Tanto no nvel domstico (II) do Brasil quanto das CE foi possvel observar interesses
que se aproximavam. Esse o caso da indstria de pneus reformados europia que se
beneficia dos importadores de pneus usados e reformados que, no Brasil, por exemplo, pelo
descumprimento da lei federal e a pedido de liminares junto ao Judicirio brasileiro, geraram
dificuldades de coordenao de uma posio brasileira coerente levada ao OSC da OMC. A
influncia dos importadores brasileiros, que poderiam deslocar o win-set do Brasil no sentido
de sobreposio aos interesses europeus ainda na fase de consultas, no entanto, no foi
suficiente para impedir o estabelecimento do painel na OMC. A legislao brasileira, apesar
de desafiada, no s se estabeleceu como garantiu o sucesso dos argumentos brasileiros
levados junto tese defendida pelo Brasil. Da mesma forma, os interesses e
constrangimentos mais influentes do lado das CE, em busca de garantia do acesso ao
mercado brasileiro, no foram desprezveis a ponto de ignorar os impactos da proibio
brasileira importao de pneus usados e reformados, apesar dos nobres motivos de
proteo ao meio ambiente e sade pblica que buscavam explicar a proibio. As CE
solicitaram a abertura da fase de painel e, descontentes com a maior parte da deciso do
painel, tambm apelaram desta deciso levando o caso ao OA.

A partir do estabelecimento do contencioso (painel e OA) da OMC, caberiam s partes
estratgias que sobrepusessem seus respectivos win-sets s possibilidades permitidas pelas
regras da organizao (GATT 1994). Como esta sobreposio (overlap) no se daria apenas
da forma mais abrangente de cada win-set, atenta-se como ensina o modelo JDN para a maior
sobreposio relativa. Assim, tanto o Brasil quanto as CE procuraram ressaltar em seus
argumentos uma tentativa de enquadrar suas respectivas teses conforme as regras da OMC e,
ao mesmo tempo, buscaram afastar as estratgias oponentes do win-set pr-estabelecido pela
organizao (acordo GATT 1994). Nesse sentido, a tese brasileira, alm de defender suas
medidas restritivas, alegava que as CE escondiam sob sua defesa, com a qual procuravam
demonstrar os graves prejuzos sofridos por sua indstria, o interesse e necessidade (por causa
78


da rgida normativa) de exportar o passivo ambiental europeu. J pela estratgia das CE, alm
das alegaes de evidncias que caracterizavam a relao direta entre as medidas brasileiras
relacionadas proibio de importao de pneus com os prejuzos sofridos por sua indstria,
argumentavam que a legislao brasileira escondia interesses econmicos protecionistas.
Mesmo porque se essas medidas fizessem parte de uma poltica de desenvolvimento
sustentvel j teriam sido levados argumentos de proteo ambiental na controvrsia do
Mercosul contra o Uruguai. O fortalecimento desse ltimo argumento afastaria, por exemplo,
a defesa brasileira fundada na proteo ao meio ambiente e a sade humana, de uma
interpretao cabvel no artigo XX do GATT.

Se por um lado a multiplicidade de questes envolvidas numa mesma disputa, como
decorre da complexidade j mostrada pelo caso dos pneus, pode dificultar a coordenao do
nvel domstico (II), a opo pela homogeneidade da argumentao brasileira no Mercosul,
baseada em questes puramente comerciais se mostrou fraca. Foi ento necessria uma
reviso que complexificou as bases da tese brasileira, mas gerou conseqncias positivas no
mbito multilateral da OMC. Destaca-se, assim, a explicao do alargamento do win-set do
Brasil, que passou da centralidade da argumentao com base na temtica puramente
comercial para incluir justificativas de proteo ao meio ambiente. Essa estratgia garantiu o
sucesso do resultado no plano internacional (nvel I) favorecendo uma interpretao de
aplicao das excees contidas no artigo XX do GATT. Ao mesmo tempo, foi necessria
uma estratgia que maximizasse sua base poltica no mbito domstico (nvel II).

Os negociadores lderes (MRE) buscaram e ainda buscam, por causa do risco de no
implementao da deciso, at ento favorvel ao Brasil, um esforo de ampla coordenao
do jogo domstico. De um lado, parecem contar com o apoio das agncias burocrticas
envolvidas (MDIC, MMA, Ministrio da Sade) refletido em suas normativas. Por outro lado,
a coordenao geral da poltica externa brasileira ainda busca fortalecer sua posio
sustentada na OMC diante do Poder Judicirio e do Legislativo, alm de grupos de interesse
que buscam influenciar, por sua vez, principalmente o Congresso Nacional. Junto ao
Judicirio brasileiro, o governo federal busca impedir a proliferao das medidas liminares
que autorizam a importao de pneus usados e reformados. J no Congresso, ainda se
encontram em jogo os referidos projetos de lei que podem alterar a legislao atual,
enfraquencendo a posio brasileira. Nesse sentido, destaca-se, ainda, um esforo da
diplomacia brasileira para fazer valer uma poltica comum para a importao de pneus usados
79


e reformados no mbito do Mercosul
107
com o objetivo de coordernar alm de todo o jogo
domstico, o jogo regional.

De todo o exposto, a estrutura analtica desenvolvida a partir do JDN de Putnam,
mostra sua utilidade para a anlise do caso dos pneus. Como j se esperava, contudo, essa
utilidade privilegiou uma anlise preponderantemente intergovernamental que enfrenta
algumas limitaes relevantes. Mesmo com foco na anlise intergovernamental, as
consequncias decorrentes da disputa no Mercosul, por exemplo, sugerem que o complexo
jogo do caso dos pneus se situa pelo menos em trs nveis, o que demonstra uma primeira
fragilidade explicativa do JDN. Ademais, ainda que tenha sido possvel entender a
possibilidade de a defesa brasileira ter obtido sucesso pelo alargamento do seu win-set com
base na insero do argumento ambiental, o instrumental analtico do JDN no d conta de
explicar como foi coordenada a definio dessa tese no jogo domstico do Brasil. Tal anlise
no privilegia, por exemplo, o contexto formado dentro do Poder Executivo, que explica a
homogeneidade de argumentos no Mercosul e a multiplicidade que permitiu a manipulao do
win-sent na OMC alm de, como se observa na seqncia, ter sido acompanhada do amplo
apoio de entidades de sociedade civil
108
. Ressalte-se, ainda, que o JDN de Putnam tambm
no favorece uma explicao de como os interesses em jogo afetam o Judicirio e Legislativo.
Apesar de declarados os empecilhos liminares e projetos de leis que traduzem suas
posies, no se explica pelo JDN os interesses que precisam ser coordenados dentro dessas
instncias, sujeitas tambm influncia de grupos de interesses, para uma efetiva
implementao da deciso do OA. Assim outro ponto crtico do JDN desconsiderar uma
ampla participao de stakeholders, tanto nas vrias instncias em jogo no nvel II (do Brasil),
quanto no nvel I (OMC). Uma anlise mais adequada para entender a importncia de atores
no estatais alm do plano domstico (Shaffer, 2001; Sanchez, 2004), por exemplo,
contribuiria para uma melhor compreenso da apresentacao de amicus curiae favorveis
tese brasileira, tanto diretamente na fase de painel, quanto do OA no caso DS332.
109




107
No por acaso, com a presso do Brasil, em Reunio Extraordinria XXXIII do GMC, que ocorreu no dia
29.06.08, foi criado um grupo de trabalho para discutir a questo e fechar uma poltica comum at o final deste
ano. Nesta instncia o Brasil se aproxima da Argentina e juntos tero que enfrentar a oposio do Uruguai.
108
Deve-se ressaltar que a normativa ambiental brasileira, coordenada com a legislao comercial, que respalda
o argumento sustentado pelo MRE de uma verdadeira poltica de desenvolvimento sustentvel tambm j
existia poca da definio da defesa para a controvrsia do Mercosul, quando a diplomacia brasileira no se
valeu desse argumento.
109
Disponveis em : <www.ciel.org>. Acesso em: mai. 2008.
80


4.3.2. Influncias domsticas para a poltica internacional, distribuio de competncias e
informao no caso dos pneus

A segunda teoria de APE que aparece no captulo dois deste trabalho ressalta o estudo
de Helen Milner (1997). Para a anlise do caso dos pneus o estudo desssa autora oferece uma
alternativa para a melhor compreenso da incapacidade de coordenao da posio brasileira
apenas com base numa posio hierrquica do Poder Executivo. A partir da base terica de
Milner, portanto, a possibilidade de entender a formao da poltica domstica que resulta na
posio do Brasil se concentra na anlise da estrutura descentralizada que se estabeleceu entre
Executivo, Judicirio e principalmente Legislativo.

(i) Formao da posio do Brasil numa estrutura polirquica
Apesar da preponderncia do Executivo, encarregado principalmente da definio de
agenda, na distribuio de competncias para a poltica externa brasileira (Sanchez et al,
2006), pela anlise do caso dos pneus possvel observar as condies tanto do Judicirio
quanto do Legislativo de afastar do Executivo o controle absoluto do processo decisrio que
determina a posio do Brasil no caso. Atentando-se para o papel do Judicirio, por exemplo,
tem sido fundamental para o governo federal buscar uma cooperao junto ao Supremo
Tribunal Federal (STF) na tentativa de resolver os problemas gerados pelas concesses de
liminares autorizadas por outras instncias do Judicirio brasileiro aos importadores de pneus
usados e reformados. Assim esclarece o entendimento do STF, conforme deciso do dia
12.12.07:
O Plenrio do Supremo Tribunal Federal (STF) manteve hoje (12) duas
decises da presidente da Corte, ministra Ellen Gracie, que proibiram a
importao de pneus usados pelas empresas Bs Colway Social e Tal
Remoldagem de Pneus Ltda, especializadas na remoldagem do produto. A
maioria dos ministros entendeu que a importao desse tipo pneu
potencializa a possibilidade de dano ao meio ambiente e sade pblica
(...) Segundo a presidente do STF, dados divulgados pelo Ministrio do
Meio Ambiente mostram que, em 2005, a importao de pneus usados
representou uma transferncia desnecessria para o territrio brasileiro de
mais de 3 milhes (aproximadamente 15 toneladas) de pneus classificados
como inservveis. A maioria deles vem da Unio Europia. Todo este
passivo ambiental ingressa em territrio brasileiro sem que o pas, assim
como qualquer outra nao do mundo, disponha de tecnologia ou de mtodo
adequado destinao final ambientalmente segura, eficaz e econmica
[desse produto], disse a ministra (...) Ao acolher o pedido da Unio, a
ministra Ellen Gracie cassou liminares da justia federal que haviam
liberado a importao. As empresas recorreram da deciso de Ellen e, assim,
81


conseguiram levar o caso ao Plenrio. Esses recursos que foram
indeferidos hoje pela maioria dos ministros.
110


Essa deciso sugere no somente a relevncia de uma posio coordenada no mbito
do prprio Judicirio, como torna evidente a postura ativa de outras agncias do Executivo,
como o caso do MMA, no papel de informar os Ministros do STF. Com efeito, dentre os
Ministros que apresentaram votos divergentes, Ricardo Lewandowski, Eros Grau e Marco
Aurlio, a favor das empresas importadoras, o ltimo esnobou a normativa de agncias do
Executivo e ressaltou a importncia do Poder Legislativo no caso. Nesse sentido, parte da
justificativa do Ministro Marco Aurlio alegava que a importao desse tipo de produto
proibida por uma simples resoluo, e no por uma lei editada pelo Congresso Nacional.
111

De fato, o Congresso Nacional tambm se apresenta como ator fundamental no caso. Isso no
justifica, contudo, a menor importncia das diversas resolues e, portanto, do papel de outras
agncias do Executivo envolvidas. Como o prprio resultado da deciso sugere, dados
apresentados pelo MMA parecem ter exercido papel relavante no convencimento pela maioria
dos ministros do STF da tese sustentada pelo governo federal.

(ii) Executivo, Legislativo e grupos de interesses

Se o Judicirio tem se mostrado mais prximo de uma cooperao solicitada pelo
governo federal, o Poder Legislativo ainda ameaa atuar como um possvel veto player. Isso
significa que mesmo o Brasil tendo obtido uma deciso da OMC favorvel legislao
brasileira atualmente em vigor, essa legislao pode ser substituda em razo dos projetos de
lei apresentados ao Congresso Nacional, colocando em xeque a posio do Brasil na OMC. A
discusso que tem um impacto significativo sobre a liberalizao das importaes de pneus
usados pelo Brasil ecoa tanto na Cmara dos Deputados quanto no Senado. Os principais
projetos de lei em questo so o PL 2003/91, que tramita na Cmara e dispe sobre a Poltica
Nacional de Resduos Slidos, e o PLS 216/03 proposto pelo Senador Flvio Arns (PT-PR)
no mbito do Senado, que trata das exigncias de contrapartida ambiental pela colocao de
pneus no mercado brasileiro, incluindo pneus importados. Em junho de 2006, por exemplo, a
Comisso Especial da Cmara chegou a aprovar o projeto que autorizava a importao de

110
STF, Supremo mantm impedimento de importao de pneus usados, 12.12.2007. Disponvel em:
<http://www.stf.gov.br/portal/cms/verNoticiaDetalhe.asp?idConteudo=79804>, Acesso em: jun. 2008. Deve se
ressaltar que ainda h no STF cinco Aes Diretas de Inconstitucionalidade e uma Argio de Descumprimento
de Preceito Fundamental que discute a importao de pneus usados para o Brasil.
111
Idem.
82


pneus, mas, em seguida, para alvio do governo, essa autorizao acabou sendo anulada.

Dada a importncia do debate no Congresso, ganham destaque, ainda, as vantagens
analticas da teoria de Milner com relao ao modelo JDN, sobretudo, pela importncia da
distribuio de informaes no jogo domstico trazida pelos grupos de interesse que disputam
os resultados desses projetos de lei. Esses grupos atuam desde o incio da apresentao dos
projetos, exercendo lobby direto junto Cmara e ao Senado e pressionando indiretamente os
parlamentares com suas declaraes pela mdia. Desta forma, os principais representantes do
setor privado se polarizam. De um lado, a Associao Nacional da Indstria de Pneumticos
(ANIP), por exemplo, se declara taxativamente contra o o PLS 216/03 argumentando que o
Brasil gera quantidade suficiente de pneus usados para suprir a indstria de remoldagem. J
pelo lado das empresas de remoldagem, importadoras de pneus usados, se encontram a
Associao Brasileira da Indstria de Pneus Remoldados (ABIP) e a Associao Brasileira de
Reforma de Pneus (ABR). Na mdia e no Congresso, o presidente da BS Colway Pneus, junto
ABIP, por exemplo, apresentam dados que demonstram a preocupao com a matria prima
supostamente no disponvel, exigindo a liberalizacao da importao de pneus usados. Da
mesma forma alega que os argumentos de preocupao ambiental que chegaram ao Congresso
estariam mascarando os interesses de ordem puramente econmica, manipulados a favor das
multinacionais fabricantes de pneus novos instaladas no Brasil (Goodyear, dentre outras).

Na tentativa de organizar o debate com as partes interessadas, tanto o Senado quanto a
Cmara estabeleceram audincias pblicas sobre a Discusso da Importao de pneumticos
no Brasil. No caso do Senado, por exemplo, antes mesmo da definio da posio brasileira
na OMC, j haviam sido realizadas quatro audincias pblicas e criado um grupo de trabalho.
Num primeiro momento, as audincias do Senado contavam basicamente com a discusso
entre senadores e representantes de partes divergentes do setor privado. Na medida em que o
governo consolidou a tese que seria defendida na OMC, o que aconteceu a partir de 2005, as
audincias no mbito do Congresso passaram a contar alm da presena constante de pelo
menos um representante do MRE e MMA tambm com diversos atores da sociedade civil
organizada. Desde ento, o prprio MRE tem organizado e coordenado, ainda que na posio
formal de convidado, junto com o MMA, de outras audincias na Cmara e no Senado com
o objetivo de convencer deputados e senadores dos riscos de aprovao de um projeto de
liberalizao das importaes. interessante notar que mesmo depois de j ter sido
apresentada a deciso do painel pelo OSC, o MRE realizou audincia pblica na Cmara dos
83


Deputados, contando com o amplo apoio de organizaes da sociedade civil, a fim de
explicar a deciso do painel da OMC aos congressistas, pois Segundo diplomatas do
Ministrio, esta iniciativa reduz a possibilidade de que projetos incoerentes com a posio
adotada pelo pas no painel venham a ser adotados (PONTES, 2007, p.4).

Os projetos
continuam em trmite e na medida em que o prazo para implementao da deciso na OMC
se aperta, demandando urgncia na coordenao de uma posio brasileira mais coerente,
aumentam tambm os custos de uma eventual aprovao do projeto de lei que libera a
importao. Por essa razo, as audincias pblicas organizadas junto ao Congresso continuam
a ser organizadas com a participao ativa do MRE e MMA.
112


Alm da constante participao nessas audincias pblicas, curiosamente, uma
coalizo considervel de diversos representantes de organizaes no governamentais de
proteo sade, ao meio ambiente e de direitos humanos, tem apoiado o governo nesse
esforo de convencimento do Legislativo ainda com outras aes. Este foi o caso, por
exemplo, da carta enviada ao Senado Federal, em 14 de junho de 2005, quando uma dezena
dessas organizaes, contando com a adeso de mais outras 50, assinavam posio e
prestavam esclarecimentos contra o PLS 126/03.

Apesar dos ganhos analticos apresentados acima, a teoria dos JDN, mesmo sofisticada
por Milner, no tem resposta para o ponto fundamental que indaga de que forma foi articulada
a redefinio de agenda no caso dos pneus no mbito do Poder Executivo. Tambm no
esclarece at que ponto essa redefinio ao integrar a temtica ambietal no caso, condicionou
um maior acesso informao que favoreceu uma participao mais constante e ativa de
atores da sociedade civil no caso.

4.3.3. Politizao do processo decisrio da poltica externa

O terceiro autor escolhido para exame da literatura, Cristopher Hill, contribui para
uma transio fundamental de compreenso do continuum da poltica interna externa
internacional, do dilogo com a literatura de polticas pblicas e com a teoria democrtica. A
relao entre poltica externa e democracia, a partir da anlise sugerida por esse autor, torna-
se no somente compatvel como necessria. Assim, a abordagem de Hill instiga
principalmente uma investigao mais atenta sobre os principais responsveis pelo processo

112
A ltima audincia pblica realizada na Cmara dos Deputados ocorreu em 16.07.08,
84


decisrio da poltica externa, o que leva a uma identificao no apenas da reformulao para
a compreenso da relao entre os poderes Executivo-Legislativo-Judicirio, como j pode ser
detalhada pelas abordagens anteriores, mas principalmente no interior do prprio Executivo.

Nessa perspectiva, chama-se ateno, em um primeiro momento, para o processo de
descentralizao horizontal da poltica externa. Ao mesmo tempo, amplia-se a compreenso
da natureza intermstica da questo tratada no caso dos pneus. Esse foco de anlise permite
esclarecer, de um lado, at que ponto a insero da temtica ambiental localizada entre a
controvrsia do Mercosul e o contencioso da OMC, foi internalizada e reformulou a relao
entre o coordenador geral da poltica externa, neste caso o MRE, e as demais agncias do
Executivo. Sob essa tica a relao do MRE com o MMA passa a ser privilegiada. Por outro
lado, atenta-se tambm para a reformulao do processo decisrio no interior do prprio
Itamaraty. Nessa perspectiva, a insero da temtica ambiental traduz uma identificao de
outros diplomatas responsveis por temticas funcionais que passaram a cuidar do caso no
interior do prprio Itamaraty.

Nesse curso intepretativo, a anlise de polticas pblicas junto teoria democrtica
traz pelo menos mais dois ganhos analticos. Em um primeiro momento, ressaltando o papel
do Executivo como encarregado da definio de agenda, permite identificar a entrada dos
argumentos ambientais como uma etapa de definio ou redefinio de agenda no caso dos
pneus, do problema comercial ao problema ambiental e de sade pblica, entre a controvrsia
do Mercosul em 2001 e o contencioso da OMC a partir de 2005. Em segundo lugar, permite
questionar a partir do Executivo e, aqui, ganha destaca o papel do MMA junto ao MRE, as
condies de interao entre os diversos atores governamentais e no-governamentais, com
especial ateno para o papel e as condies democrticas do acesso informao que
condiciona a participao do diferentes atores.

Desta forma, apesar de o MMA no ser o principal responsvel pela coordenao do
caso, passou a contribuir com dois papis fundamentais. Na medida em que essa a agncia
do governo mais preocupada com o possvel impacto da liberalizao da importao de pneus
usados sobre a poltica nacional de resduos, houve uma maior preocupao em fornecer
contribuies tcnicas, mas tambm polticas. Assim, a necessidade de sofisticar a
apresentao dos dados tcnicos que levariam a uma maior possibilidade de convencimento
no mbito da OMC dos riscos ao meio ambiente e a sade decorrentes de uma deciso que
85


no levasse em conta os argumentos com base no artigo XX do GATT, aumentou a
mobilizao de grande parte dos tcnicos no interior do MMA. Ao mesmo tempo, a atuao
mais constante do MMA no caso, favoreceu a mobilizao poltica de atores no
governamentais j tradicionalmente mais prximos dessa agncia, o que tambm pode ser
explicado em razo de o MMA apresentar canais institucionais mais propensos (Frana, 2007)
e democrticos (captulo 3, item 3.4.1) a abrig-los.

A partir da discusso terica apresentada acima, foi possvel realizar a radiografia
crtica de politizao das competncias e legislao para a poltica externa ambiental
apresentada no captulo 3. A redefinio de agenda no caso dos pneus, que tambm passou a
ser assunto de poltica externa ambiental, pode ser ilustrada por essa radiogradia. Essa base
terica e legal possibilitou, por sua vez, a elaborao de questionrios/guia de entrevistas com
atores no estatais que tiveram participao na (re)definio de agenda no caso dos pneus,
complementando e ilustrando as reflexes sobre o acesso informao que condicionaram a
participao (democrtica) desses atores no caso. A identificao de atores no estatais que
participaram pelo menos de uma forma na definio de agenda para o caso se deu por meio da
publicao que documenta uma reunio preparatria para a elaborao da defesa que foi
apresentada ao painel da OMC (Barbosa, 2007). Os principais atores no estatais que
responderam ao questionrio ou participaram de entrevistas foram representantes das
seguintes organizaes (i) Frum brasileiro de ONGs e Movimentos Sociais para o Meio
Ambiente e o Desenvolvimento (FBOMS); Associao de Proteo ao Meio Ambiente de
Cianorte (APROMAC); Rede Brasileira Pela Integrao dos Povos (REBRIP) e Conectas
Direitos Humanos.


4.4. Definio de agenda (defesa) e descentralizao horizontal da poltica externa no
caso dos pneus entre o Mercosul e a OMC

Pelos depoimentos que seguem possvel observar a ampliao do espao de
redefinio da defesa brasileira no caso dos pneus. Primeiro, no interior do prprio MRE, com
o acompanhamento das investigaes prvias ao contencioso na OMC pela Coordenao-
Geral de Contenciosos (CGC). Segundo, pela aproximao do MRE com o Ministrio do
Meio ambiente e, em seguida, com organizaes da sociedade civil.

86


Dentro do prprio MRE, a defesa para o contencioso da OMC, diferente do Mercosul
ficou a cargo da CGC, criada somente em outubro de 2001, especialmente para cuidar de
casos de atuao do Brasil no OSC da OMC. Segundo o, ento, Primeiro-Secretrio Haroldo
Ribeiro (MRE), desde o anncio europeu, em 2004, de que seriam realizadas investigaes
sobre possveis medidas brasileiras que afetavam a exportao de pneus reformados da UE, a
CGC assumiu a coordenao geral do caso no Brasil. Ainda conforme o Primeiro Secretrio,
outras atividades paralelas sobre pneus reformados j faziam parte da pauta do governo
brasileiro, mas sob competncia do Congresso Nacional, Ministrio da Sade, do Ministrio
do Meio Ambiente, CONAMA e IBAMA
113
.

A redefinio de agenda no caso dos pneus, que passou a ser assunto de poltica
externa ambiental na relao com a temtica comercial, tambm pode ser ilustrada pela
radiogradia do captulo 3. Alm da CGC, com a redefinio de agenda tambm passaram a
acompanhar o caso, o Departamento de Meio Ambiene e Temas Especiais e, em especial, a
Diviso de Poltica Ambiental e Desenvolvimento Sustentvel, conforme informado por
diplomatas dessas instncias
114
bem como confirmado pela APROMAC.

No caso do Ministrio do Meio Ambiente, por exemplo, vale notar o relato de seus
representantes, Maria Grcia Grossi e Geraldo Siqueira, sobre a atuao deste ministrio no
caso da OMC:
Em maro de 2004 iniciou a fase de investigao, e o MMA participou da
reunio preparatria organizada pelo MRE e depois na reunio com os
representantes do processo de investigao que estiveram no Brasil, que
quiseram ouvir os ministrios envolvidos separadamente. Nas duas ocasies
colocamos que o problema da proibio da importao de pneus usados e
reformados era uma questo ambiental, e no uma questo comercial.
Colocamos os problemas relacionados com a coleta e destinao de pneus
inservveis. Imaginado que o relatrio do processo de investigao poderia
ser favorvel abertura do contencioso, continuamos estudando as questes
referentes ao tema realizando vrias discusses tcnicas.
115



113
Entrevista concedida a Fabio Morosini em Braslia, em 10.03.2006. Disponvel em:
<http://www.direitogv.com.br/casoteca/Default.aspx?PagId=GJMEPKRI>. Acesso em: set. 2007.
114
A partir da radiografia do captulo tambm foi possvel localizar os responsveis pelo acompanhamento do
caso dos pneus no MRE e MMA. Uma vez localizados os departamentos e divises nas competncias foi fcil o
acesso aos contatos de telefone e email que permitiram breves entrevistas com funcionrios dessas instncias.
Note-se que a lista de ramais por departamentos do MRE tem sido frequentemente atualizada (a mais recente
de julho de 2008) e se encontra disponvel na pgina eletrnica desta instituio. Quanto ao MMA, os contatos
tambm podem ser localizados pela pgina eletrnica desta instituio, apesar de no organizados em apenas um
documento.
115
Trecho da entrevista concedida a Fabio Morosini, em Braslia, em 21.03.2006. Disponvel em:
<http://www.direitogv.com.br/casoteca/Default.aspx?PagId=GJMEPKRI>. Acesso em: set. 2007.
87



Alm da incluso mais ativa do prprio MMA siginificar uma ampliao dos espaos
para a definio de agenda no caso, a exemplo do que ocorre com o MRE podem ser
identificados espaos ainda mais especficos no interior do MMA como atuantes no caso.
Esses espaos puderam ser identificados parcialmente pelas competncias do captulo 3. Alm
da ASIN/MMA e do Departamento de Economia e Meio Ambiente, dois dos atores no
estatais entrevistados identificaram a Secretaria de Qualidade Ambiental (MMA) como um
dos principais rgos do MMA que colaboraram com o caso. Essa rede de atores no mbito
do prprio Poder Executivo explica, de certa forma, a necessidade de um esforo de
coordenao muito mais complexo para a definio da defesa do caso, demasiadamente
simplificado em modelos tericos anteriores. Soma-se a essa descentralizao a participao
da sociedade civil em colaborao com vrias dessas instncias, sugerindo, assim uma
porosidade do processo decisrio que compreende tanto MRE quanto MMA.

4.5. Participao de atores no governamentais no caso

Com a incorporao da temtica ambiental e de sade humana na defesa brasileira,
para enfrentar o contencioso da OMC, alm da presena constante do Ministrio do Meio
Ambiente
116
, possvel notar a presena cada vez mais atuante de atores no-governamentais.
As discusses passaram a integrar diversos atores sociais, tanto ambientais quanto
relacionados a outras temticas, alm dos grupos de interesse (lobby) que j atuavam junto ao
Congresso Nacional.

poca do contencioso no Mercosul, conforme depoimento de Maristela Basso,
membro do Tribunal Ad Hoc do Mercosul na disputa entre Uruguai e Brasil, no houve
qualquer participao da sociedade civil no caso: Poderia ter se manifestado at extra-
oficialmente. (...) Eu no sei nem se a sociedade civil soube da controvrsia, da
importncia
117
. J para a preparao da defesa do caso na OMC ocorreram debates com a
participao de atores da sociedade civil e do governo brasileiro
118
, dentre outras

116
O MMA, por exemplo, passou a participar do debate sobre prticas e polticas relativas gesto ambiental
de resduos de gerao universal e de responsabilidade ps-consumo, a partir da obrigao brasileira de abrir o
mercado para pneus remoldados importados do Mercosul.
117
Trecho da entrevista concedida a Fabio Morosini, em So Paulo, em 07.03.2006. Disponvel em:
<http://www.direitogv.com.br/casoteca/Default.aspx?PagId=GJMEPKRI>. Acesso em: set. 2007.
118
Cf. evento Participao da Sociedade Civil: Comrcio, Sade e Meio ambiente na OMC Comunidades
Europias vs. Brasil: o caso dos pneus, realizado em 18 de maio de 2006, na Escola de Direito de So Paulo da
Fundao Getlio Vargas.
88


manifestaes
119
. Mas ao comentar sobre a interao entre esses atores e o MRE, o Primeiro
Secretrio Haroldo Ribeiro, num primeiro momento, no pareceu transmitir uma postura de
transparncia ativa por parte da instituio para que a tal interao ocorresse:
O que ns temos feito em relao a isto? Temos sido transparentes e temos
procurado divulgar nossas posies. Achamos que as ONGs tm um papel a
exercer na disputa, uma vez que elas so capazes de nos trazer informaes
valiosas e constituem um veculo importante na conscientizao da
sociedade civil sobre o que est ocorrendo. No se trata de mobilizar
ningum contra a UE, naturalmente. As prprias ONGs ambientais europias
tambm deveriam estar presentes para acompanhar o caso. Essa a nossa
posio. Agora, isso depende mais das prprias ONGs do que do Governo
brasileiro
120
.


Por outro lado, os representantes do Ministrio do Meio Ambiente, que atuam no caso,
reconhecem a importncia da articulao das ONGs entre si, e sugerem formas diferentes de
interao deste Ministrio com atores no governamentais:
Ns tivemos debates com muitas ONGs, na Conferncia Nacional de Meio
Ambiente, em dezembro. E ns levamos uns grupos de discusses sobre essa
questo dos pneus. Muita gente tomou contato, e outros que j tinham
conhecimento, puderam se aprofundar um pouco mais da questo. Agora,
quem articula as ONGs, so elas mesmas, a gente pode solicitar a
informao, dar (informao)...
121



Na realidade, a partir das investigaes iniciadas pelas CE em 2004 e que deram
origem ao contencioso na OMC a partir de 2005, vrias formas de participao da sociedade
civil podem ser identificadas no caso.
122
. De acordo com a percepo dos principais atores
no estatais que responderam ao questionrio, a participao junto ao MRE e MMA se deu de
forma complementar, apesar da facilidade de acesso informao, em sua maioria, ter sido
apontada via MMA como imprescindvel. Conforme aponta Esther Neuhaus, Gerente-
Executiva do FBOMS que acompanha o caso desde maio de 2005, na ocasio o Ministrio
do Meio Ambiente convocou para uma reunio com entidades da sociedade civil e apresentou
o caso, informando da petio da UE junto ao OSC da OMC. Em seguida que passaram a
participar de reunies tambm junto ao MRE. Deve-se ressaltar, no entanto, que essas

119
Outras formas de atuao da sociedade civil no caso podem ser acessadas em BARBOSA (2007, p. 54-57).
120
Trecho da entrevista em referncia na nota 113.
121
Trecho da entrevista em referncia na nota 114.
122
Relatrios completos de atividades de participao da sociedade civil no caso (audicias, cartas, declaraes,
amicus curiae na OMC e junto ao Poder Judicirio brasileiro, etc) foram divulgados desde ento por vrios
atores no estatais, tanto de modo impresso quanto por meio eletrnico. Esto disponveis, por exemplo, em
<www.fboms.org.br>, <www.conectas.org.br>, <www.apromac.org.br>. Para um estudo aprofundado sobre a
apresentao de Amicus Curiae na OMC, v. SANCHEZ (2004).
89


reunies se deram em bases informais, contando com a participao de atores que tiveram
acesso privilegiado informao nesse primeiro momento.

4.6. Acesso informao na (re)definio da agenda de poltica externa ambiental no
caso dos pneus

4.6.1. A partir do processo de descentralizao horizontal da poltica externa brasileira, neste
caso, especialmente com a insero da questo ambiental (e consequente descentralizao
MRE-MMA) na definio de agenda (defesa) do caso, amplia-se (melhora qualitativa) o
acesso informao como condio para participao de outros rgos do governo e atores
no estatais no caso. Essa tendncia pode ser observada pelos seguintes indicadores e critrios
de julgamento:

A. Ampliao da produo e troca de informao sobre o caso dentro e fora
do mbito interno do MRE

a. Mudanas recentes (2006) na estrutura legal do MRE associa a tendncia
de "descentralizao horizontal" da poltica externa produo e troca de
informao intragovernamental e com atores no estatais. Ex. Com a
criao de um Departamento de Energia, em 2006, h previso para
"atuao e coordenao" do MRE "com o Ministrio de Minas e Energia,
demais rgos da administrao pblica e entidades da sociedade civil
relacionados com os temas em questo".
b. O MRE inclui outros departamentos (e coordenadorias) para a defesa do
caso. Amplia-se a produo e troca de informao para a defesa do caso
com a mudana na coordenao do caso no interior do prprio MRE.
c. A incluso (solicitao) do MMA (dentre outros ministrios) pelo MRE
para defesa do caso promove troca de informao entre MRE e MMA
(reunies, participao da Ministra do MMA em audincia da OMC, etc).
d. O MMA tambm passa a produzir informao para a definio da defesa
brasileira no caso.

B. O ministrio especializado na temtica ambiental (MMA) envolvido no
caso tem uma tradio de maior "abertura/porosidade" em relao s
polticas que so definidas no seu mbito ou com sua participao. Isso
ocorre principalmente em razo:

a. Do contexto politizado especfico (ECO 92) de criao do MMA.
b. Da relao especfica da temtica ambiental e sua problematizao quanto
democratizao e o acesso informao. Ex. estrutura legal com previso
de acesso informao e mecanismos de participao e deliberao
c. Do conhecimento (e/ou participao) dos canais de participao e acesso
informo no MMA por parte de atores no estatais.

90


C. Ampliao da publicizao e participao de atores no-estatais no caso
(Brasil).

a. O MRE divulga informaes sobre o caso (publicao de documentos via
website, informes, jornais, reunies, eventos, audincias).
b. O MMA divulga informaes sobre o caso (website, informes, jornais,
reunies, audincias).
c. Atores no estatais ambientais e no ambientais participam com
informaes produzidas e/ou divulgadas pelo MMA.
d. Atores no estatais ambientais e no ambientais divulgam informao
sobre o caso (website, informes, jornais, reunies, audincias).


4.6.2. Amplia-se o acesso informao (seletivamente) na medida em que se apresenta uma
situao de consenso sobre a definio do caso (defesa em relao manuteno da medida
de proibio de importao de pneus reformados)

D. Diferentes atores interessados na definio de agenda do caso tm
oportunidades mais favorveis de acesso informao conforme posio
coincidente com a coordenao geral do caso

a. Depois que o MRE se convenceu da centralidade da questo ambiental na
definio da defesa, o MMA passa a ter amplo acesso informao sobre o
caso dos pneus
b. Atores no estatais contribuindo para uma definio de agenda que
demanda uma deciso favorvel ao meio ambiente, sade pblica e direitos
humanos no caso tm informao acessvel quando solicitada ao MRE
c. Atores no estatais contribuindo para uma definio de agenda que
demanda uma deciso favorvel ao meio ambiente, sade pblica e direitos
humanos no caso tm informao acessvel quando solicitada ao MMA
d. Atores no estatais contribuindo para uma definio de agenda que
demanda uma deciso favorvel ao meio ambiente, sade pblica e direitos
humanos so informados independentemente de solicitao pelo MRE
e. Atores no estatais contribuindo para uma definio de agenda que
demanda uma deciso favorvel ao meio ambiente, sade pblica e direitos
humanos so informadas independentemente de solicitao pelo MMA
f. O lobby (setor privado) contra a proibio de importao de pneus
reformados tem dificuldade em obter informao sobre o caso a partir do
MRE e MMA.
g. MMA e/ou MRE ocultam informao para atores que se posicionaram
contra a coordenao geral do caso (manuteno da medida de proibio da
importao de pneus reformados defendida com base na questo ambiental)

E. Mesmos atores interessados na definio de agenda da poltica externa
brasileira ambiental tm diferentes oportunidades de acesso informao,
seja em relao ao mesmo caso, mas em diferentes etapas (quando no
havia pr-condies para uma situao de consenso, pois no se colocava a
questo ambiental); seja em relao a outros casos ou para os quais no se
encontram posies convergentes
91




a. O MMA quando solicita informao ao MRE em caso para o qual tem
posio divergente encontra dificuldade (no recebe ou recebe informaes
incompletas, etc ) no acesso info ou ainda no chega a ser informado
independentemente de solicitao.
b. Atores no estatais contribuindo para uma definio de agenda que
demanda uma deciso favorvel ao meio ambiente, sade pblica e direitos
humanos no caso dos pneus, encontram obstculos no acesso informao
em casos de posies divergentes ou ento no so informadas
independentemente de solicitao em outras situaes
c. Atores no estatais contribuindo para uma definio de agenda que
demanda uma deciso favorvel ao meio ambiente, sade pblica e direitos
humanos no caso dos pneus nem chegam a ser informados sobre o caso
quando a definio da defesa centrava-se exclusivamente na questo
comercial (Mercosul).

4.6.3. Apesar da tendncia ampliao do acesso informao (em situaes de consenso),
h (tentativas de) controle e seletividade de informaes na definio de agenda da poltica
externa brasileira referente ao caso

F. Controle e seletividade de informaes na definio de agenda da poltica
externa brasileira para fazer face concorrncia temtica (de
competncias) entre MMA e MRE

a. No mbito do MRE, nota-se recente criao de rgo [DME/DEMA]
responsvel pela coordenao, elaborao de subsdios e instrues, bem
como a participao e representao do Governo brasileiro em organismos
e reunies internacionais, no tocante temtica ambiental (incluindo
comrcio e meio ambiente).
b. No caso do MMA, observam-se competncias do MMA (AAI e DEMA)
para atuar junto ao MRE, articular e negociar com organismos
internacionais, supervisionar e acompanhar a implementao dos acordos e
convenes internacionais na temtica ambiental, incluindo I - subsidiar a
formulao de polticas e normas, a definio de estratgias e a promoo
de estudos relacionados com a comrcio internacional e o meio ambiente.

G. Controle e seletividade de informaes devido s competncias e tradio
do rgo que coordena oficialmente a definio de agenda de poltica
externa no caso

a. O MRE se posiciona como coordenador geral de definio de agenda da
poltica externa no caso
b. Competncias (estrutura regimenal) do MRE no fazem referncia sobre
coordenao com MMA (acesso informao) e participao de atores no
estatais no que se refere, como neste caso, temtica ambiental.
92


5. CONSIDERAES FINAIS

Esse trabalho teve por objetivo explorar a relao entre poltica externa e democracia a
partir das reflexes sobre o acesso informao na poltica externa brasileira com a insero
da temtica ambiental no caso dos pneus entre o Mercosul e a OMC. Por meio de uma
aproximao entre o instrumental terico de anlise de poltica externa e de polticas pblicas
foi possvel questionar os limites do acesso informao como condio para a participao
de outros atores alm do Ministrio de Relaes Exteriores (MRE) na redefinio da defesa
do Brasil de uma instncia para outra.

Entende-se que o caso estudado nesse trabalho bastante complexo e pode ser
estudado sob diversos pontos de vista. Uma anlise que privilegiasse apenas uma das
perspectivas tericas responderia apenas a uma parcela das reflexes a que se pretendeu
chegar. Por essa razo o captulo 2 apresentou uma anlise interdisciplinar entre a Anlise de
Poltica Externa e de Polticas Pblicas.

O texto de Putnam, escolhido como primeiro estudo para exame da literatura de
poltica externa, privilegiou uma abordagem clssica ainda bastante til para anlise de casos
atuais. Sua utilidade tambm foi demonstrada para a anlise do caso dos pneus e ofereceu
uma primeira lente de abertura para entender o entrelaamento domsticos-internacional. O
segundo texto, de Helen Milner, sofisticou o modelo do jogo de dois nveis de Putnam
trazendo vantagens explicativas para a anlise do caso. A vantagem da explicao de Milner
foi til principalmente para aprofundar uma anlise das relaes entre o Executivo e o
Legislativo. J o texto de Hill faz uma transio fundamental para a compreenso do
continuum da poltica interna externa internacional e contribuiu para a escolha do nvel de
anlise que aprofundou a reflexo proposta para esse trabalho. A partir da sugesto de Hill foi
possvel atentar para o processo que foi chamado neste trabalho de descentralizao
horizontal da poltica externa. Essa ateno tambm sugeriu um dilogo com a literatura de
polticas pblicas. O ponto ainda mais relevante da abordagem de Hill chamou ateno para a
importncia da democratizao da poltica externa, levando interdisciplinariedade necessria
com teorias de participao democrtica.

93


A teoria de base permitiu reformular uma anlise da relao entre poltica externa e
democracia, tanto do ponto de vista terico quanto do ponto de vista institucional. A
realizao de uma radiografia das competncias do MRE e MMA, por exemplo, foi
fundamental para entender a evoluo e a dinmica do processo de descentralizao
horizontal no Brasil. Apesar do carter formal e da preponderncia descritiva desta etapa,
mostrou-se como suporte importante para avaliar a pertinncia da teoria discutida.

Ademais, ressaltam-se trs pontos relevantes desse curso analtico-descritivo: (i)
ressaltou a ampliao dos espaos que compreendem o processo decisrio da poltica externa,
com ateno especial para o carter intermstico que tem caracterizado as mudanas na
natureza da poltica externa, neste trabalhado cada vez mais presente no MMA (competncias
para poltica externa) e no MRE (polticas pblicas); (ii) permitiu testar a metodologia de
anlise de polticas pblicas para estudar o momento da poltica externa, privilegiando-se a
etapa de definio de agenda como importante ferramenta para se entender o destaque que
alguns temas adquirem em determinados momentos dependendo da dinmica entre os atores
responsveis pelo processo decisrio; e (iii) com base nessa radiografia, foram escolhidas as
instncias de deciso, identificados os espaos onde se localizam e as competncias dos
responsveis que atuaram no caso dos pneus, em especial, o que permitiu pensar em
entrevistas (questionrios) que contribuiram para testar hipteses centrais da reflexo proposta
para o caso prtico desse trabalho.

A hiptese demonstrada refere-se ampliao do acesso informao que
condicionou a participao de atores governamentais no tradicionais (MMA) bem como no
estatais na definio de agenda da poltica externa. Essa ampliao foi observada a partir do
processo de descentralizao dos espaos tradicionais de definio da poltica externa (MRE),
com a incluso, por exemplo, do Ministrio do Meio Ambiente, o que ocorreu a partir da
insero da temtica ambiental nos argumentos da defesa brasileira entre a controvrsia do
Mercosul e o contencioso da OMC.

Embora o trabalho esteja voltado especificamente anlise do caso brasileiro e no
constitua um trabalho de poltica comparada, possvel que a problematizao em questo
possa ser desenvolvida em futuras pesquisas na comparao com outros pases.
94


6. REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS
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101



APNDICES


Apndice 1
Questionrios/Guias para entrevistas
aplicados para atores no estatais com atuao no caso dos pneus (modelo)


A. Identificao
1. Atores :
ONGs ambientais atores especializados em outras
temticas
Especificar :
2. Quais os temas da rea de trabalho desta instituio que tm relao direta com o
caso dos pneus?

questes ambientais comrcio internacional condies de
trabalho

sade direitos humanos

outras temticas. Especificar:

B. Conhecimento e atuao no Caso dos Pneus
3. Desde quando esta instituio teve conhecimento do caso dos pneus? Saberia
dizer uma data (ano) ou citar um evento/episdio de referncia?


4. Desde quando esta instituio acompanha a dimenso internacional do caso dos
pneus?
acompanhou o caso desde o contencioso no Mercosul entre Brasil e Uruguai
desde o contencioso no Mercosul entre Argentina e Uruguai
desde a fase de investigaes entre Comunidades Europias e Brasil
consultas no contencioso entre CE e Brasil no mbito da OMC
painel no contencioso entre CE e Brasil no mbito da OMC
apelao no contencioso entre CE e Brasil no mbito da OMC
102


implementao no contencioso entre CE e Brasil no mbito da OMC
5. Desde quando esta instituio acompanha a dimenso nacional do caso dos
pneus?
Projetos de Lei no Senado (BR). Desde (ano):
Projetos de Lei na Cmara dos Deputados (BR). Desde (ano):
Audincia pblica no Senado realizada em 2005 (BR)
Audincia pblica na Cmara dos Deputados realizada em julho de 2007 (BR)
Aes Judiciais (BR). Especificar ano:
6. O que chamou ateno da instituio para o caso:
Mdia: TV, impressos (jornais e revistas), Internet
a participao de outras instituies nacionais
a participao de outras instituies internacionais
o estmulo do MRE
o estmulo do MMA
o estmulo de outros rgos do governo. Especificar:
Outros. Especificar:
7. Algum documento especfico chamou ateno da instituio para o caso?

8. A partir do conhecimento do caso, qual(is) o(s) principal(is) interesse(s) de
atuao desta instituio no caso, em ordem de preferncia (de 1 a 4):
Definio de agenda de polticas pblicas
Exercer presso para implementao de polticas pblicas
Acompanhamento geral de polticas pblicas
Acompanhamento geral da poltica internacional
Outros. Especificar:
9. A partir do interesse no caso, qual(is) a(s) principal(is) estratgia(s) de atuao
desta instituio no caso, em ordem de freqncia (de 1 a 5):
Reunies
Manifestaes e Declaraes (participao / organizao)
Eventos (participao / organizao)
Audincias pblicas
Outros. Especificar:
10. Qual a posio desta instituio para a atuao no caso:
Defesa da proibio de importao de pneus reformados
Contra a proibio de importao de pneus reformados
Outros. Especificar:
103


11. Qual(is) o(s) principal(is) espao(s) de formao de posio desta instituio para
atuao no caso, em ordem de preferncia (de 1 a 5):
internamente
junto a outras instituies de carter semelhante no Brasil
junto a outras instituies de carter semelhante estrangeiras
junto ao MRE
junto ao MMA
junto a outros rgos do governos. Especificar:
Outros. Especificar :
12. Qual o interlocutor mais freqente para atuao no caso junto ao governo?
MRE MMA
Outros rgos do governo. Especificar:

No houve interlocuo com o governo


C. Relao da instituio com o MRE, acesso informao de modo geral e para
atuao no Caso dos Pneus
13. Desde quando (ano e/ou evento/caso especfico) esta instituio interage com o
MRE?


14. Em geral, quais canais de atuao esta instituio encontra junto ao MRE?
reunies eventos consultas audincias pblicas
Outros. Especificar:
No encontra canais de atuao junto ao MRE

15. Em geral, quais meios de informao encontra junto ao MRE?
documentos impressos internet telefone contato pessoal
Outros. Especificar:

16. Em geral, como se d o acesso informao junto ao MRE para a atuao desta
instituio?
a instituio informada independentemente de solicitao (de que forma/meio)
a instituio solicita informao
quando solicita informao, no obtm resposta
quando informada, obtm resposta rpida
quando informada, obtm informao completa
104


quando informada, obtm informao atualizada
quando informada, obtm informao veraz
quando informada, obtm informao tcnica
quando informada, obtm informao compreensvel

17. No caso dos pneus, qual(is) o(s) principal(is) interlocutor(es) junto ao MRE para
a atuao desta instituio?
Diviso do Mercosul (DMC DIN/SGAS). Especificar responsvel (quando
possvel):
Coordenao-Geral de Contenciosos (CGC DEC/SGET). Especificar
responsvel (quando possvel):
Departamento de Meio Ambiente e Temas Especiais (DME SGAP1).
Especificar responsvel (quando possvel):
Diviso do Meio Ambiente (DEMA DME). Especificar responsvel (quando
possvel):
Diviso de Poltica Ambiental e Desenvolvimento Sustentvel (DPAD DME).
Especificar responsvel (quando possvel):
Outro(s). Especificar:
No houve interlocuo com o MRE

18. No caso dos pneus, como se d o acesso informao junto ao MRE para a
atuao desta instituio?
a instituio informada independentemente de solicitao (de que forma/meio)
a instituio solicita informao
quando solicita informao, no obtm resposta
quando informada, obtm resposta rpida
quando informada, obtm informao completa
quando informada, obtm informao atualizada
quando informada, obtm informao veraz
quando informada, obtm informao tcnica
quando informada, obtm informao compreensvel
19. Qual a relevncia/importncia do acesso informao junto ao MRE para a
atuao desta instituio no caso dos pneus?
imprescindvel muito importante pouco importante irrelevante


D. Relao da instituio com o MMA, acesso informao de modo geral e para
atuao no Caso dos Pneus
105


20. Desde quando esta instituio interage com o MMA? Pode citar um ano e/ou
evento/caso especfico que indique o marco desta interao (ex. Eco 92)?



21. Em geral, quais canais de atuao encontra junto ao MMA?
reunies eventos consultas audincias pblicas
Outros. Especificar:
No encontra canais de atuao junto ao MMA

22. Em geral, quais meios de informao encontra junto ao MMA?
documentos impressos internet telefone contato pessoal
Outros. Especificar :

23. Em geral, como se d o acesso informao junto ao MMA para a atuao desta
instituio?
a instituio informada independentemente de solicitao (de que forma/meio)
a instituio solicita informao
quando solicita informao, no obtm resposta
quando informada, obtm resposta rpida
quando informada, obtm informao completa
quando informada, obtm informao atualizada
quando informada, obtm informao veraz
quando informada, obtm informao tcnica
quando informada, obtm informao compreensvel

24. Quem o principal interlocutor junto ao MMA para a atuao desta instituio
no caso dos pneus?

Assessoria de Assuntos Internacionais. Especificar responsvel (quando
possvel)
Departamento de Economia e Meio Ambiente. Especificar responsvel (quando
possvel)
Outro(s). Especificar:
No houve interlocuo com o MMA
25. No caso dos pneus, como se d o acesso informao junto ao MMA para a
atuao desta instituio?

a instituio informada independentemente de solicitao (de que forma/meio)
106


a instituio solicita informao
quando solicita informao, no obtm resposta
quando informada, obtm resposta rpida
quando informada, obtm informao completa
quando informada, obtm informao atualizada
quando informada, obtm informao veraz
quando informada, obtm informao tcnica
quando informada, obtm informao compreensvel

26. Qual a relevncia/importncia do acesso informao junto ao MMA para a
atuao desta instituio no caso dos pneus?
imprescindvel muito importante pouco importante irrelevante

27. H diferenas de atuao junto ao MRE com relao atuao junto ao MMA
que identifica? Em caso positivo, quais?




E. Divulgao de informao sobre o Caso dos Pneus pela instituio
28. Esta instituio divulga informaes sobre o caso dos pneus? De que forma ?


107



Apndice 2
Entrelaamentos Domstico-Internacional: o estado da arte
123

Autores
Principais aspectos da anlise de
poltica externa quanto relao
domstico-internacional
Principal crtica de Putnam

James Rosenau (Toward the Study of
National-International Likages, 1969)


Taxonomia de linkage politics

No gerou uma agenda de pesquisa
muito considervel
Karl Deutsch (Political Community in
the North Atlantic Area: International
Organizations in the Light of Historical
Experience, 1957) e Ernst Haas (The
Uniting Europe: Political, Social and
Economic Forces, 1950-1957,1958)

Noo de spillover para explicar o
impacto dos partidos e grupos de
interesse no processo de integrao
da Unio Europia

Problemas de foco na hiptese sobre a
evoluo de novas instituies
supranacionais ao invs de
desenvolvimentos polticos especficos

Joseph Nye e Robert Keohane
(Power and Interdependence, 1977)


Interdependncia e
Transnacionalizao
O papel dos fatores domsticos saiu
cada vez mais de foco, sobretudo
quando o conceito de regime
internacional dominou essa escola

Graham Allison (Essence of Decision:
Explaining the Cuban Missile Crisis,
1971)

Escola da poltica burocrtica. Foco
nos jogos intranacionais e no overlap
que constitui as relaes
internacionais.
Problema de clareza sobre a natureza
do overlap e fraca contribuio dessa
teoria, para alm do princpio de que os
interesses burocrticos afetam a
tomada de deciso da poltica externa

Peter Katzenstein (Between Power
and Plenty: Foreign Economic Policies
of Advanced Industrial States, 1978) e
Stephen Krasner (United States
Commercial and Monetary Policy:
Unraveling the Paradox External
Strength and Internal Weakness, 1978)
Fatores estruturais e fora do Estado
(state-strength). O principal
objetivo de todas as estratgias de
poltica externa fazer com que a
poltica domstica seja compatvel
com a poltica econmica
internacional (...) Os principais
tomadores de deciso (o Estado)
devem estar atentos, ao mesmo
tempo, s presses internas e
internacionais

Problema da identificao da fora do
estado como a varivel chave do
interesse, principalmente por causa da
dificuldade para mensurar essa fora.
Problema da idia de que o argumento
estado forte-fraco despreze a
identidade das coalizes
governamentais.

David A. Lake (The State as Conduit:
The International Sources of National
Poitical Action, 1984)

State-centric, Modelo do Estado
como Ator Unitrio, centrado nos
representantes do poder executivo e
seus arranjos institucionais.
Acima de tudo, os interesses do
Estado so originrios, e suas
politicas so argumentadas de
acordo com o sistema internacional
Em quase todas as questes mais
importantes, os tomadores de deciso
no esto de acordo com qual seja o
interesse nacional ou as demandas do
contexto internacional. Na verdade, os
tomadores de deciso centrais
desempenham um papel importante na
mediao das presses domsticas e
internacionais porque esto expostos
s duas esferas e no porque esto
unidos em todas as questes ou
mesmo porque se encontram insulados
em relao poltica domstica
James Evans (Crude Politics: Oil and
the Political Economy of Unemployment
of Britain and Norway, 1970-1985,
1987), Peter Gourevitch (Politics in
Hard Times: Comparative Responses to
International Economic Crises, 1986) e
Peter Katzenstein (Small States in
World Markets: Industrial Policy in
Europe, 1985)

Estudos de casos que demonstram
sofisticao na conexo de
causalidade do nvel internacional
para o domstico.

Falha por no dar conta das
causalidades recprocas, pois foco
somente na relao de um dos nveis
para o outro.


123
Elaborado pelo autor, a partir de Putnam, 1988, p. 430-431.
108



Apndice 3
Distribuio de competncias para o caso dos pneus no mbito do
MRE
Art. 3 No trato dos assuntos de sua
competncia, incumbe ao MRE: (...)
IV contribuir para a formulao e
implementao, no plano
internacional, de polticas de
interesse para o Estado e a
sociedade em colaborao com
organismos da sociedade civil
brasileira;" V administrar as
relaes polticas, econmicas,
jurdicas, comerciais, culturais,
cientficas, tcnicas e tecnolgicas
do Brasil com a sociedade
internacional; (...) VIII acompanhar
e participar da evoluo dos
aspectos internacionais
relacionados, inter alia, a: (...) c)
meio ambiente; (...) f) (...) defesa
comercial, (...) h) direito
internacional geral. (...); XI
organizar e instruir as Misses
Especiais e a representao do
Governo brasileiro em
conferncias e reunies
internacionais e participar da
organizao e instruo de
Delegaes chefiadas por
autoridades de outros ministrios;
(...) XIV acompanhar e participar
da evoluo da pauta de assuntos
que dizem respeito s questes de
integrao regional e ao
MERCOSUL; XV incumbir-se da
assistncia aos cidados brasileiros
no exterior e formular polticas
pblicas para as comunidades
brasileiras no exterior; Pargrafo
nico. Aos outros rgos e aos
entes da Administrao Pblica,
em cada caso envolvidos, cabe
cooperar com o MRE nas
hipteses objeto dos incisos VI,
XI, XII e XIII.
Entendi
mentos
Econm
icos no
Mercos
ul e
Contenc
iosos
Comerci
ais no
mbito
da OMC
Subsecretaria-
Geral da Amrica
do Sul
(SGAS)/CAP III -
Comp. Esp./ Seo
V - Departamento
de Integrao
Subseo II
- Diviso do
Mercado
Comum do
Sul (DMC)
"Art. 101. Compete Diviso do Mercado Comum do Sul (DMC): (...) acompanhar os
trabalhos relativos aos entendimentos econmicos e comerciais bilaterais
entre o Brasil e cada um dos Estados Partes do MERCOSUL;"
Subsecretaria-
Geral de Assuntos
Econmicos e
Tecnolgicos
(SGET)/CAP III -
Comp. Esp./ Seo
I - Departamento
Econmico (DEC)
Atribuies de competncias cabveis no caso dos pneus no mbito do MRE conforme RISE de 30.04.2008
Subseo II
-
Coordena
o-Geral
de
Contencio
sos (CGC)
"Art. 110. Compete Coordenao-Geral de Contenciosos (CGC): I coordenar a atuao
do Brasil em todas as etapas dos contenciosos comerciais em que o Pas seja parte ou
terceira parte interessada, no mbito do Mecanismo sobre Soluo de Controvrsias
(MSC) da Organizao Mundial de Comrcio (OMC); II receber reclamaes do setor
privado sobre barreiras comerciais e coordenar a avaliao da possibilidade de seu
questionamento no mbito do MSC da OMC; III coordenar, em contato com outros rgos
do Governo brasileiro e setor privado envolvidos, a preparao da participao brasileira
no processo de consultas;
IV elaborar ou supervisionar a redao dos documentos a serem apresentados ao
longo dos contenciosos comerciais; V coordenar reunies preparatrias s reunies
de consultas e s audincias de painis e do rgo de Apelao, com o intuito de definir
contudo e estratgia de apresentao da argumentao brasileira; VI expor e
defender a argumentao brasileira nas reunies acima mencionadas;
Poltica
e
Coopera
o
Ambient
al e
Desenv
olvimen
to
Sustent
vel
SGAP I/CAP III
Competncias
Especficas
Seo V -
Departamento de
Meio Ambiente e
Temas Especiais
(DME)
Subseo II
- Diviso
do Meio
Ambiente
(DEMA)
Art. 56. Compete DEMA: I acompanhar, dirigir e orientar a posio oficial brasileira
sobre questes relativas conservao e ao uso sustentvel do meio ambiente
terrestre, efeitos antropognicos sobre os ecossistemas terrestres, (...), e demais
assuntos que encerram uma relao estreita entre, por um lado, a temtica ambiental e,
por outro, a atividade econmica, cientfica e tecnolgica, ou que impliquem questes
humanitrias e sociais no contexto ambiental; (...) V - acompanhar e participar das
reunies da Comisso Nacional da Biodiversidade (CONABIO); (...); Conselho Nacional do
MeioAmbiente (CONAMA) ..."
Subseo
III -
Diviso de
Poltica
Ambiental
e
Desenvolvi
mento
Sustentve
l (DPAD)
Art. 57. Compete DPAD: I acompanhar, dirigir e orientar a posio oficial brasileira
relativa ao desenvolvimento sustentvel e governana ambiental internacional,
incluindo temas como efeitos antropognicos sobre a atmosfera, mudana do clima,
camada de oznio, agentes qumicos, resduos perigosos, poluio urbana, e demais
assuntos que configuram uma relao estreita entre, por um lado, a temtica ambiental
e o desenvolvimento sustentvel, e, por outro, a atividade econmica, comercial,
cientfica e tecnolgica internacionais, ou que impliquem questes humanitrias e
sociais no contexto ambiental; II acompanhar, dirigir e orientar a posio oficial
brasileira em reunies, conferncias, organismos, negociaes, foros e regimes
globais, regionais e bilaterais, na rea de sua competncia, em especial: a) Subgrupo de
Trabalho sobre Meio Ambiente no Mercosul (SGT-6), Reunio de Ministros do Meio Ambiente
do Mercosul e demais foros sobre meio ambiente no mbito do Mercosul; (...) f) Conveno
de Estocolmo sobre Poluentes Orgnicos Persistentes (POPs), bem como seus rgos
subsidirios; g) Conveno da Basilia sobre Controle do Movimento Transfronteirio
de Resduos Perigosos e seu Depsito, bem como seus rgos subsidirios; "

109



ANEXOS

ANEXO I Organograma do Ministrio do Meio Ambiente
de acordo com o Dec. 6.101 de 26 de abril de 2007




Fonte: MMA, 2007.
110



ANEXO II Organograma do Ministrio de Relaes Exteriores
de acordo com o Dec. 5976 de 6 de dezembro de 2006


Fonte: MRE, 2006.
111


ANEXO III Fluxograma que representa
processo de elaborao das resoulues do CONAMA




Fonte: CONAMA/ MMA, 2008.