Desafios do sistema de proteo social

A universalizao da proteo social exige superar o embate entre sua alternativa securitria, vinculada ao trabalho, e a de cidadania, assentada em padres civilizatrios da sociedade. A resistncia a esse alargamento profunda e ultrapassa o campo conservador, liberal ou de direita
por Aldaza Sposati

O que se espera da proteo social? Em uma sociedade de mercado a resposta mais comum : ter renda para poder resolver situaes em que algum se sinta fragilizado. O desejo imediato imputado nisso o de poder pagar/comprar condies que levem superao da fragilidade e restaurao da automanuteno. Por mais individualista e simplria que essa resposta possa parecer, ela a base dos sistemas de proteo social monetaristas, isto , estruturados com base em uma cadeia de benefcios substitutos ou complementares ao salrio e renda. Duas realidades so ocultadas por esse modo de pensar: primeiro, a de que a proteo social mais do que um objeto de compra e venda; segundo, que ela ultrapassa o campo individual. Sentir-se seguro diz respeito a todos. A correlao entre poupana e proteo social uma constante econmico-financeira na cultura da sociedade de mercado. O bom homem no aquele que vive sob o Deus dar e sim aquele que segue a mxima do quem poupa tem! Para as crianas, a fbula da cigarra e da formiga ensina que trabalhar e economizar so o modo seguro para enfrentar o inverno. Trs grandes ocorrncias histricas moveram essas mximas de poupar para o infortnio do campo individual para o social. A primeira foi no final do sculo XIX, quando o acidente de trabalho passou a no ser responsabilidade do trabalhador e sim do empregador, que propicia as condies de produo. de se imaginar a revoluo dessa deciso, que demarca uma primeira grande conquista da proteo social dos trabalhadores. A segunda ocorrncia mais engenhosa do que revolucionria foi construda por Otto Von Bismarck no incio do sculo XX ao desenvolver uma modalidade de pacto entre patro-empregado mediado pelo Estado. Era uma majestosa operao polticofinanceira capaz de movimentar o capital e seus juros, transformando-os em benefcios de aposentadoria e acidentes, entre outros, fixados pela legislao social do trabalho. A terceira aconteceu aps a recesso dos anos 1930 e, mais intensamente, no psSegunda Guerra: foi o reconhecimento de direitos proviso pblica das necessidades sociais da populao, base do modelo do welfare state. Interesses polpudos Embora contempornea a essa movimentao, a Declarao Universal dos Direitos Humanos no alcanou fora para tornar-se campo de proteo social pblica. Ocorre que a previdncia social, embora seja um direito dos trabalhadores, significa tambm a movimentao de polpudos ativos financeiros destinados, sobretudo, aos interesses do capital. Vale relembrar que foram os recursos dos fundos de penso (como BrasilPrev, entre outros) que compuseram o aporte necessrio para o processo de privatizao das empresas estatais. o exemplo do disparate: enquanto as centrais sindicais bradavam contra as vendas das empresas, os fundos de penso a que se associavam compunham o capital para oper-las. A justificativa era a de que precisavam de rentabilidade e aquela seria uma tima oportunidade. A previdncia social se funda em uma mxima: todo cidado, independentemente de sua trajetria no mercado de trabalho, tem direito a uma renda substituta (de igual valor) quando sua capacidade de trabalho diminui. Essa poltica tem por pressupostos o pleno emprego formal o de carteira assinada por um patro e a prvia contribuio cotizada entre empregador e empregado. No entanto, essas pr-condies no esto de acordo com a realidade do trabalho no Brasil, marcada pela forte presena do mercado informal. Aqui, s os produtivos contributivos tm acesso proteo social, caracterizando uma cidadania regulada. Alcanar a renda substituta depende da anterior trajetria de trabalho. o bem-estar ocupacional que inclui determinadas ocupaes os empregados domsticos, as mulheres e os rurais foram os ltimos a integrar essa lista. Alm disso, o benefcio mensal de um salrio mnimo para idosos e pessoas com deficincia (CF-88) foi limitado, por legislao infraconstitucional, s famlias com renda per capita de um quarto do salrio mnimo, equivalente a R$ 103,75, ou US$ 1,3 por dia. E h forte presso no debate dos rumos da previdncia social para que ele deixe

de ter esse valor: alguns analistas o apontam equivocadamente como fator do dficit da previdncia. Vence a mxima da formiga. O trabalho com carteira assinada e contributivo no s vencedor, mas aniquilador das condies de vida da cigarra. A informalidade de seu trabalho, embora tivesse alegrado o ambiente com msica e canto, foi considerada como intil produo de commodities. Que morra de frio ou de fome! Benefcios aos mais pobres A universalizao da proteo social exige superar o embate entre sua alternativa securitria, vinculada ao trabalho, e a de cidadania, assentada em padres civilizatrios da sociedade. A resistncia a esse alargamento profunda e ultrapassa o campo conservador, liberal ou de direita. Analistas progressistas tambm reagem a ele negativamente. Ambos taxam-no como assistencialista, sem esclarecer se tal adjetivo advm da sua vinculao com a assistncia social ou pelo fato de seu acesso no ser de carter securitrio, embora indiretamente contributivo. Alguns afirmam que se trata de medida neoliberal difundida pelo Banco Mundial para fortalecer a alternativa da previdncia privada. Pelo regime de capitalizao individual, cabem ao Estado apenas os benefcios assistenciais voltados aos mais pobres. A presena de benefcios socioassistenciais pautados na proteo da cidadania, mesmo ao lado da previdncia pblica brasileira, seria, para esses progressistas, uma manifestao neoliberal de assistencializao da previdncia. Por esse modo restrito de entender a complexa realidade brasileira, que termina por defender a mxima da formiga, a consolidao e consequente expanso da poltica de assistncia social seria uma ameaa previdncia social. Retomando a questo inicial: o que se espera da proteo social? A renda de substituio tem centralidade nas formas de proteo social de cidadania. Os programas brasileiros de transferncia de renda BPC, Bolsa Famlia, Peti, Agente Jovem, entre outros compem quase a totalidade do custeio da proteo social no contributiva federal. Essa convergncia da monetarizao da proteo agrada a sociedade de mercado e o capital financeiro. Mas mesmo assim ela no vive em paz. Pelo contrrio: navega em guas revoltas por clculos atuariais divergentes (h ou no dficit nas contas da previdncia?). Entre outros fatores, o saudvel alcance de mais anos de vida da populao provoca o alongamento do tempo sob benefcio, gerando problema atuarial. Como resultado, temos mais e mais critrios restritivos. A polmica corre solta, mesmo considerado que quase 70% dos benefcios previdencirios de aposentadoria tm por valor at um salrio mnimo. Ou ainda que o fator previdencirio reduz, ano a ano e substantivamente, o valor mais alto das aposentadorias, que equivaleria a dez salrios mnimos quando de sua emisso inicial. Alm disso, o aposentado mantm sua contribuio mensal ao INSS. Em contrapartida, permanece a prtica da iseno da contribuio da cota patronal (12% do salrio do empregado) para empresas/organizaes consideradas filantrpicas. Esse registro, alis, destacado pelo carter conjuntural da Medida Provisria 446, assinada pelo presidente da Repblica em novembro de 2008. Ainda que o mecanismo da MP no seja recomendvel, necessria uma considerao sobre o que ocorre no Brasil desde 1938: h 70 anos foi instalado o Conselho Nacional de Servio Social (CNSS) para operar a concesso de subvenes e isenes a organizaes que desenvolviam aes sociais. A atuao desse rgo relatada at mesmo por Fernando Morais em seu livro Chat O rei do Brasil: em ateno a demandas de Assis Chateaubriand, o CNSS concedeu subsdios a clubes de aeromodelismo para a aquisio de avies e consequente desenvolvimento do transporte areo no pas. Retirar essa funo das mos do atual CNAS, sucessor do CNSS desde 1994, condio necessria ao processo de efetiva democratizao e exerccio do controle social na gesto da Poltica Nacional de Assistncia Social. Atualmente, o certificado de organizao beneficente (Cebas) expedido pelo CNAS o passo mais avanado para obter a iseno da cota patronal junto ao INSS. Assim, os empregadores deixam de recolher seguridade social os 12% relativos ao salrio de seus

empregados ateno: no s daqueles envolvidos na prestao de servios gratuitos, mas de todos os trabalhadores da organizao, desde o porteiro ao cirurgio e o diretor administrativo de um hospital, por exemplo. Todos, claro, permanecem com seus direitos previdencirios e recolhem sua parte como trabalhadores. Instituies de ensino superior que ultrapassam 100 mil alunos tambm esto nessa categoria. O montante da iseno beneficente alcana cerca de R$ 4,5 bilhes/ano e extrada do combalido oramento da previdncia social. Essa digresso, aparentemente impertinente, tem por propsito no s chamar ateno s irracionalidades do financiamento da previdncia, mas tambm mostra o fato de que a proteo social muitas vezes travestida de beneficncia, em contraponto ao direito de cidadania. Outra discusso central na atual conjuntura diz respeito manuteno do oramento da seguridade social na proposta de reforma tributria. As mudanas em pauta questionam o engessamento oramentrio pela pr-definio de percentuais fixos para o gasto nas polticas sociais de educao e sade. Esse oramento a nica pea de resistncia na integrao das polticas brasileiras de seguridade social. At onde vai a seguridade O alcance da seguridade social brasileira pode ser parametrizado por duas balizas: ele no to amplo quanto os sistemas europeus nem to restrito como dizem alguns analistas. H de se registrar que, embora o Brasil seja um dos poucos pases que preserva a previdncia pblica e tenha um elogiado sistema pblico de sade, a seguridade social mais um conceito do que uma realidade. No se tem qualquer forma de gesto integradora entre sade, previdncia e assistncia social para alm do oramento da seguridade. A previdncia social de gesto federal e contributiva. A sade , h 20 anos, de gesto federativa pelo Sistema nico de Sade (SUS), que opera vis--vis com a oferta de mercado, principalmente com os convnios de sade. J a assistncia social implanta sua gesto federativa por meio do Sistema nico de Assistncia Social (SUAS). Este ltimo, normatizado em 2005, aguarda a aprovao de legislao reguladora (PL 3077) e permanece em contnua tenso para efetivar a poltica pblica de direitos de cidadania, distinta das prticas privadas de beneficncia; ou ainda incorporar-se na gesto pblica fora das malhas nepotistas de primeiras-damas. A legislao brasileira prev tambm que o campo da proteo social ultrapasse essas trs reas. Crianas e adolescentes, como seres em desenvolvimento, so igualmente considerados parte dessa estrutura, de acordo com o Estatuto da Criana e do Adolescente (ECA). Outra face da proteo social pblica que no substitui a funo protetora da famlia. Nessa direo, a previdncia social atribui o salrio-famlia para a criana at 12 anos somente quando um dos pais ou ambos tm remunerao que no ultrapasse R$ 710,08. O valor do benefcio de R$ 24,23 por ms para cada criana cujos pais recebem at R$ 472,23 e de R$ 17,07 quando a renda da casa est entre R$ 472,23 e R$ 710,08 mensais menos que dois salrios mnimos. No h transparncia nos dados do INSS quanto s crianas beneficiadas e suas caractersticas. A apurao do montante gasto com essa poltica tampouco clara, mas alguns informes permitem estimar um custeio do beneficio na ordem de 50% do valor total do programa Bolsa Famlia. Percebe-se que os valores dos benefcios so similares entre o beneficio previdencirio e o de assistncia social. Ambos dirigem-se a crianas brasileiras, embora no se saiba quantas so essas crianas e quais suas caractersticas, para alem dos salrios dos pais. Pessoas com deficincia, de qualquer idade e, idosos com mais de 65 anos desde que dependentes de uma renda per capita familiar equivalente a um quarto do salrio mnimo recebem um auxlio de at R$ 415. J os trabalhadores rurais independem dessa condicionalidade e recebem o benefcio rural no valor de 1 salrio mnimo mensal. O volume de recursos para viabilizar todos esses benefcios monetrios da ordem de R$ 228 bilhes/ano1 e opera no s como substitutivo de renda, mas como capital

que movimenta a economia de cidades. A concepo de uma poltica social pblica desmercadorizadora secundarizada em prol de uma concepo monetarizada. Mas a proteo social no obtida pela populao apenas com a substituio da renda. Ela exige tambm cuidados, restauraes e aquisies pessoais. Esses acessos s ocorrem por meio dos servios. Aqui o desafio o financiamento dos servios da sade e da assistncia social. Essas reas exigem uma poltica qualificada de recursos humanos e a extenso de sua rede de unidades, da incorporao de tecnologia, de equipamentos e, sobretudo, do saber cientfico, construindo a inteligncia de Estado. Essa a proteo pblica que deveria ser operada pelos dois sistemas nacionais, o SUS e o SUAS, que seguem uma lgica assentada nos direitos dos cidados. Mas justamente essa forma de proteo que encontra maior dificuldade em ser consolidada, ainda que fortemente reclamada pela populao: ela vai contra a mercantilizao e a monetarizao. Isso porque a proteo social com foco na cidadania supe a desmercadorizao. A grande questo : h essa possibilidade na tica civilizatria da sociedade brasileira? Se sim, a crise financeira global amplia ou reduz essa possibilidade? Eis dois grandes desafios para o prximo perodo.
Aldaza Sposati professora titular da PUC-SP, coordenadora do Nepsas (Ncleo de Estudos e Pesquisas em Seguridade e Assistncia Social) dessa universidade e tambm do Cedest (Centro de Estudos das Desigualdades Socioterritoriais PUC/INPE).
1 Desse total, a previdncia destinou R$ 200 bilhes a aposentadorias, Benefcio Rural, auxlio recluso, auxlio doena e penses. Outros R$ 28,1 bilhes da Assistncia Social foram para Bolsa Famlia (R$ 12 bilhes) e Benefcio de Prestao Continuada (R$ 15,4 bilhes), e R$ 700 milhes para Peti (Programa de Erradicao do Trabalho Infantil) e Agente Jovem.