Estatuto da Cidade: funo social da cidade e da propriedade.

Alguns aspectos sobre populao urbana e espao

Arlete Moyss Rodrigues*

Resumo
Este texto apresenta os instrumentos contidos na Lei 10.257/01 Estatuto da Cidade. Aponta algumas contradies, conflitos, permanncias, mudanas no Estatuto da Cidade em relao questo fundiria urbana, s atribuies da unio, estados e municpios, planejamento urbano e participao social. Reflete sobre a ausncia da dimenso espacial para a aplicao dos instrumentos nas reas urbanas de mais de quatro mil municpios, regies metropolitanas e aglomeraes urbanas. Apresenta a concentrao da populao urbana em cerca de mil municpios como medida para elaborao do Plano Diretor. Faz algumas indagaes sobre o municpio ser a unidade de planejamento em contraposio sua possibilidade de atuao estar restrita s reas urbanas. Pressupe a potencialidade da aplicao dos instrumentos do Estatuto, em especial sobre a funo social da propriedade e da cidade, a gesto coletiva e a participao, como virtualidade para a construo da utopia pelo direito cidade. Palavras-chave: Estatuto da Cidade; funo social da cidade; Direito Cidade; Plano Diretor; reforma urbana.

Arlete Moyss Rodrigues professora livre docente da Unicamp. E-mail: amoyses@terra.com.br

CADERNOS METRPOLE, N. 12, pp. 9-25, 2 sem. 2004

10

ARLETE MOYSS RODRIGUES

Abstrat
This text presents some instruments and elements of the City Statute (Law 10.257/ 01). It approaches some contradictions, conflicts, and changes in the City Statute, in relation to the urban land question, the attributes of the Union, states and cities, urban planning and social participation. It reflects on the absence of spatial dimension for applications of these instruments to urban areas composed of more than four thousand cities, metropolitan regions and urban agglomerations. The text also presents the urban population concentration of 1.000 cities as a measure for the elaboration of the Plano Diretor (the plan that orients the citys development). It questions the fact that the city is considered the planning unit. Finally, it assumes the potential application of the Statutes instruments, especially to the social function of property and city, collective management and participation, as conditions to achieve the right to the city. Key-words: City Statute (Law 10.257/01); social function of property and city; right to the city; Urban Planning; urban reforms.

Introduo
Os desafios para construir premissas, concepes e objetivos para uma cidade com justia social, democrtica na definio de metas, empreendimentos, acesso universal aos bens, equipamentos, servios para todos so de grande magnitude. A maior parte da populao mundial vive atualmente em vilas, cidades, povoados, mas no tem acesso aos bens e servios produzidos, ao uso do espao pblico, ao ambiente saudvel, moradia digna, infra-estrutura e aos equipamentos de servios pblicos, igualdade e ao respeito diferena. Conquistar o direito cidade meta, objetivo, objeto de luta de vrios movimentos sociais nacionais e internacionais. No Brasil, esse debate est em pauta desde a preparao da Emenda Popular para a Reforma Urbana para o Congresso Constituinte em 1988. Os artigos 182 e 183 da Constituio Federal colocaram como premissa a funo social da cidade, mas remeteram aos planos diretores municipais para cidades com mais do 20 mil habitantes a aplicao dos seus preceitos. Em 2001, com a aprovao do Estatuto da Cidade foram regulamentados os artigos da constituio sobre a funo social da propriedade e da cidade Lei 10.257/01. O Estatuto da Cidade estabelece normas de ordem pblica e interesse social que regulam o uso da propriedade urbana em prol do bem coletivo, da segurana e bem-estar dos cidados, bem como do

CADERNOS METRPOLE, N. 12, pp. 9-25, 2 sem. 2004

ESTATUTO DA CIDADE: FUNO SOCIAL DA CIDADE E DA PROPRIEDADE

11

equilbrio ambiental (Cap. I, art. 1, par. nico). Dispe que a poltica urbana tem por objetivo ordenar o pleno funcionamento das funes sociais da cidade e da propriedade urbana... (art.2). H vrios textos, livros, debates sobre a importncia do Estatuto da Cidade e da aplicao de seus instrumentos.1 Este texto tem o objetivo de apresentar algumas controvrsias, contradies, conflitos e virtualidades da Lei 10.257/01 para a conquista do Direito Cidade. Embora a funo social da propriedade urbana conste, desde 1934, nas vrias Constituies Brasileiras, a explicitao de seu significado s ocorreu em 2001, com a promulgao do Estatuto da Cidade. Trata-se de uma lei construda com a ativa participao dos movimentos da sociedade civil que lutam pela reforma urbana. A nfase dos movimentos sociais, nacionais e internacionais, tem sido questionar a supremacia do direito de apropriao, da propriedade do solo, e das dificaes urbanas em relao ao direito vida. necessrio, para que a cidade cumpra sua funo social, que a propriedade individual seja, no mnimo, relativizada, para garantir o acesso a todos os moradores cidade. Essa relativizao expressa no Estatuto, em especial nos artigos que reconhecem o direito de usucapio urbano e, assim, indicam limites especulao imobiliria. Constava do projeto de Lei, aprovado na Cmara e no Senado, o direito de usucapio urbano em terras pblicas. Estes artigos foram vetados pelo governo federal e, dada a ao dos movimentos sociais, foram posteriormente publicados como Medida Provisria. Os vetos a esses artigos mostram que o governo federal da poca pretendia eximir-se de sua responsabilidade em relao ao direito de moradia,2 apesar de ter assinado a Agenda Habitat II e de constar da Constituio Brasileira, artigo 6, a moradia como direito fundamental, digna da pessoa humana.

A maior parte da bibliografia de juristas, planejadores urbanos, urbanistas. Poucos gegrafos e socilogos tm publicaes sobre o tema, embora a participao dos cientistas sociais no debate seja intensa. Medida Provisria n 2.220 de setembro de 2001.

CADERNOS METRPOLE, N. 12, pp. 9-25, 2 sem. 2004

12

ARLETE MOYSS RODRIGUES

Uma lei no garante, como afirmam os participantes dos movimentos de reforma urbana, o Direito Cidade,3 mas importante para sua construo.4

A funo social da cidade Novas e velhas significaes

Os princpios do Estatuto propiciam desvendar conflitos relacionados ao planejamento, apropriao, propriedade, gesto e ao uso do solo nas reas urbanas. O Estatuto no resolve nem elimina os conflitos, mas os retira da sombra, mostrando que a sociedade desigualmente constituda. Reconhece, tambm, o predomnio da populao urbana e a falta de acesso da maioria aos padres de urbanidade vigentes. A cidade compreendida como produto coletivo e no apenas decorrente dos agentes tipicamente capitalistas. Torna explcito que a populao urbana no a causa dos problemas e que estes devem ser analisados na complexidade da produo das e nas cidades. O Estatuto inova ao reconhecer a cidade real, a necessidade de legitimar, legalizar as reas ocupadas por moradias.5 Estabelece novos critrios para parcelamento do solo, inclui a obrigatoriedade de participao da sociedade civil na elaborao do Plano Diretor Municipal, tido como propulsor de gesto coletiva6. Considera o Municpio como unidade de planejamento do seu espao territorial.
3

Os movimentos pela reforma urbana mundial tm debatido essas questes. Nos termos da Carta Mundial pelo Direito Cidade, busca-se garantir a contnua participao da sociedade e a necessidade do Direito Cidade compreender o Direito Vida Digna. A criao do Ministrio das Cidades, as conferncias municipais, estaduais e a nacional que debateram propostas de Poltica Urbana Nacional, atribuies e competncias do Conselho das Cidades, a eleio dos conselheiros, em 2003, a posse dos conselheiros em 2004 e finalmente a aprovao pela Cmara do PL 2.710/92, do Fundo e o Conselho Nacional de Habitao de Interesse Social mostram que fundamental a participao social. Sobre as Conferncias, ver Moyss (2004). Cap. II as Sees: II parcelamento, edificao ou utilizao compulsrias; III IPTU progressivo no tempo; IV desapropriao com pagamento de ttulos de dvida pblica; V usucapio especial de imvel urbano nas propriedades particulares; VII o direito de perempo. A gesto coletiva da Cidade explicitada no Cap. I, que expe as diretrizes, Gerais, no Cap. II nas sees XII, Cap. III, sobre o Plano diretor e no Cap. VI.

CADERNOS METRPOLE, N. 12, pp. 9-25, 2 sem. 2004

ESTATUTO DA CIDADE: FUNO SOCIAL DA CIDADE E DA PROPRIEDADE

13

Mantm-se, no Estatuto, as normas capitalistas da propriedade da terra urbana (edificadas ou no), a renda individual obtida na produo social da cidade.7 O Estatuto define critrios para Planos Diretores obrigatrios para os municpios com populao urbana superior a 20 mil habitantes; os integrantes de regies metropolitanas e aglomeraes urbanas; os localizados em reas de especial interesse turstico, os que forem atingidos por impacto ambiental de mbito regional e nacional relacionados implantao de empreendimentos e atividades econmicas, pblicos e/ou privados, independentemente da dimenso da populao. A cidade real, nas grandes aglomeraes urbanas, deixa de ser fico, com o reconhecimento da legitimidade da ocupao de terras para moradia, a possibilidade de legalizao jurdica das reas/imveis ocupados com a finalidade de morar. Busca-se, assim, garantir a permanncia das famlias nas reas ocupadas, desde que no haja risco de vida para a populao ou comprometimento da funo social da cidade. Enfim, o Estatuto reafirma a propriedade privada/individual, impe alguns limites especulao, induz o reconhecimento da cidade como produo coletiva, cria novos instrumentos jurdicos e participativos que permitem ao poder pblico tomar providncias para que as propriedades cumpram sua funo social em prol do bem coletivo, da segurana e do bem-estar dos cidados. O Estatuto da Cidade d uma nova dimenso para o planejamento urbano ao regulamentar instrumentos para a aplicao de normas urbansticas. Embora possa ser considerado um novo paradigma para o planejamento e a gesto urbana, o paradigma dominante ainda o do planejamento esttico, setorial, burocratizado. Alm disso, ressalte-se que no diminuiu o sombreamento de atribuies das unidades da federao e que o poder pblico permanece como o agente fundamental na aplicao dos instrumentos de planejamento.

Reafirmam a propriedade privada, no Cap. II, as sees VII, IX, X, XI, permitindo ao mesmo tempo novas formas de uso e parcerias entre o poder pblico e a iniciativa privada.

CADERNOS METRPOLE, N. 12, pp. 9-25, 2 sem. 2004

14

ARLETE MOYSS RODRIGUES

O novo paradigma da funo social da propriedade, da cidade e de gesto coletiva ainda uma virtualidade para se atingir o Direito Cidade. Para Henri Lefebvre:
(...) a teoria que se poderia chamar legitimamente de urbanismo, que se reuniria s significaes da velha prtica chamada habitar (isto , humano), que acrescentaria a esses fatos parciais uma teoria geral dos tempos-espaos urbanos, que indicaria uma nova prtica decorrente dessa elaborao, este urbanismo s existe virtualmente. (Lefebvre, 1969, p. 102)

Para Soares (2003), o Estatuto mostra que h um reconhecimento do processo de urbanizao completa da sociedade que proclamou Lefebvre (p. 5). Concordamos com Henri Lefebvre, que o urbanismo que trata de uma nova dimenso da cidade ainda virtual, mas o reconhecimento do processo de urbanizao completa real. O objetivo deste texto demonstrar virtualidades para um repensar dos tempos-espaos urbanos expressos nos instrumentos do Estatuto da Cidade e ao mesmo tempo mostrar contradies para a aplicao dos seus princpios. A virtualidade dos instrumentos do Estatuto pode constituir espaos de esperana como expe Harvey (2003), pois, como diz Soares (2003), o Estatuto indica um utopismo espacial e uma utopia do processo social que tem em seu escopo um Projeto Utpico de Cidade Igualitria, de cidade ideal (p. 3). O Estatuto foi produto da ampla mobilizao e participao dos movimentos sociais, o que mostra que se trata de uma utopia de processo social construdo quotidianamente:
O Estatuto da Cidade pode ser entendido como uma Utopia de Processo Social pois o resultado de um longo processo de lutas e negociaes, de presses da sociedade civil organizada e dos movimentos sociais e que condensa e sintetiza uma diversidade de idias, ideologias e projetos coletivos de sociedade. (pp. 3-4)

CADERNOS METRPOLE, N. 12, pp. 9-25, 2 sem. 2004

ESTATUTO DA CIDADE: FUNO SOCIAL DA CIDADE E DA PROPRIEDADE

15

Com relao ao espao, Soares (2003) e Bitoun (2003) afirmam ser fundamental o fato de o Estatuto dispor que os planos diretores devam abranger a extenso territorial dos municpios. O Estatuto contm, de modo geral, germes da utopia do Direito Cidade, mas o planejamento que compreende a complexidade da vida nas e das cidades uma virtualidade. Mas qual utopia no virtual? Lembrando Santos:
A utopia a explorao de novas possibilidades e vontades humanas, por via da oposio da imaginao necessidade do que existe, em nome de algo radicalmente melhor que a humanidade tem direito de desejar e porque merece a pena lutar... Apesar de algumas idias utpicas serem eventualmente realizadas, no da natureza da Utopia ser realizada.(...). O que importante nela no o que diz sobre o futuro, mas a arqueologia virtual que a torna possvel. (...) Trata-se, tambm, de viver a fronteira da sociabilidade como forma de sociabilidade. (1995, pp. 323-325)

Se a utopia a explorao de novas possibilidades, se apenas algumas das idias utpicas podem ser realizadas, se o que importante na utopia a virtualidade que a torna possvel, ento podemos considerar que o Estatuto tem virtualidades para a conquista do Direito Cidade, restrita contudo ao mbito do uso do solo urbano, no extrapolvel para outras dimenses da vida urbana. Para verificar as potencialidades, mesmo que restritas ao uso do solo, necessrio analisar tanto as contradies intrnsecas de reafirmao da propriedade da terra, das edificaes, quanto as inovaes, ao reconhecer a cidade real, a ocupao de reas como necessidade de moradia, e por considerar fundamental a aplicao de instrumentos urbanstico com participao social.

Funo social da cidade Aplicabilidade dos instrumentos do estatuto

O Estatuto contm sinergia de utopia espacial e de processo para se atingir o Direito Cidade? Com relao utopia de processo, a ativa

CADERNOS METRPOLE, N. 12, pp. 9-25, 2 sem. 2004

16

ARLETE MOYSS RODRIGUES

participao dos movimentos sociais demonstra que a conquista do Direito Cidade pode ser enquadrada nesse iderio. Mas no o Estatuto que a contm e, sim, o movimento da sociedade. Com relao utopia espacial, h muitas contradies para consider-la como uma idia utpica, como pode ser visto em relao s atribuies municipais, ao nmero de municpios obrigados a realizar planos diretores, ausncia de normas para as regies metropolitanas, aglomerados urbanos, participao efetiva da populao nos debates, no elaborao de Lei Municipal para o Impacto Prvio de Vizinhana e ao desvinculada entre as diferentes esferas do pacto federativo brasileiro.

Os municpios e a aplicao dos instrumentos do Estatuto

Entre os aspectos considerados promissores do novo paradigma, um deles refere-se espacialidade do Plano Diretor, que deve contemplar o territrio administrado por municpios com populao urbana superior a 20 mil habitantes. Embora os planos diretores devam contemplar toda a extenso territorial dos municpios, o poder municipal s tem atribuio de legislar sobre o uso do solo urbano, o que pode ser tido como um limite para consider-lo como utopia espacial. Vrios autores afirmam que a gesto coletiva nos limites do local8 propicia maior efetivao da democracia direta. Mas, na atual globalizao da economia, da mobilidade e na nfase dos meios de comunicao mediticos, o local no apresenta uma resposta satisfatria para considerar a diversidade, as diferenas, a multiplicidade das escalas e de organizao comunitria e de compreenso da dinmica global. H tambm a necessidade de analisar as formas utilizadas para delimitao de reas urbanas. Quando ocorre criao de um municpio,
8

Local aqui compreendido como o limite de uma rea administrativa: o municpio. A afirmao de que o local privilegia a democracia direta e o atendimento das necessidades da populao analisada e contestada por Bourdin (2001).

CADERNOS METRPOLE, N. 12, pp. 9-25, 2 sem. 2004

ESTATUTO DA CIDADE: FUNO SOCIAL DA CIDADE E DA PROPRIEDADE

17

define-se a rea urbana como aquela onde se situa a sede de poder municipal.9 A expanso horizontal das reas urbanas municipais pode estar vinculada alterao real de uso e das atividades exercidas, mas tambm pode estar relacionada a interesses de aumento da arrecadao do Imposto Territorial Urbano e/ou a especuladores imobilirios que atuam nas cmaras municipais para ampliar a rea urbana visando uma valorizao futura de suas terras.10 Alm disso, o limite administrativo de municpios e a possibilidade de interveno nas reas urbanas no correspondem, necessariamente, a outras formas de planejamento de atividades econmicas que definem as suas estratgias pelo econmico/financeiro. Tambm h diversidade de utilizao de bases territoriais de diferentes projetos e programas e suas finalidades especficas. questionvel, portanto, considerar um novo paradigma de planejamento constitudo apenas nos marcos dos limites poltico-administrativos dos municpios. So problemticas que ainda precisam ser analisadas para verificar a virtualidade do Estatuto da Cidade na construo de nova teoria de tempos-espaos que permita concretizar o Direito Cidade. Na legislao brasileira, a Unio e os estados no podem interferir diretamente nas reas urbanas municipais. Deve ser obedecida a legislao das trs esferas do pacto federativo para implantao de empreendimentos no mbito de suas atribuies. Na prtica, porm, a implantao de empreendimentos no analisa o territrio, o espao. Planeja-se uma atividade visando interesses especficos. Os estudos e planos de atuao so fechados em circuitos isolados, fragmentados em relao ao territrio e no possibilitam participao social. O Estatuto obriga que os Planos Diretores abranjam a extenso territorial dos municpios e, ao mesmo tempo, utilizem como critrio, no os municpios, mas a populao urbana, lembrando que o Plano

A definio inicial da cidade (rea urbana) regida pelo Decreto 311 de 1938, que, alm disso, definiu o porte da rea urbana para criao de municpios. A Constituio de 1967 e 1988 alteraram o porte da rea urbana para a criao de novos municpios. Do decreto 311 mantm-se, contudo, a denominao cidade para o local da sede municipal. A terra urbana adquire maior preo do que a terra rural e o parcelamento do solo diferente.

10

CADERNOS METRPOLE, N. 12, pp. 9-25, 2 sem. 2004

18

ARLETE MOYSS RODRIGUES

Diretor obrigatrio para a extenso territorial dos municpios que tm populao urbana superior a 20 mil habitantes. Na realidade, a referncia tanto a populao total dos municpios 11 como a moradora nas cidades.12 Um critrio espacial quando diz respeito extenso dos municpios. O outro critrio populacional, diz respeito populao urbana. Embora no sejam critrios excludentes, demonstram algumas contradies internas. Verifica-se, tambm, que so poucos os municpios obrigados a aplicar os instrumentos do Estatuto. Alm disso, para definir a obrigatoriedade de elaborar Plano Diretor, o critrio o tamanho da populao, ou seja, teoricamente, considerase a extenso administrativa municipal, mas, na prtica, o critrio est relacionado populao e no ao territrio. Do ponto de vista da populao urbana, ressalte-se que mais de 4.000 municpios13 tm menos de 20 mil habitantes, ou seja, a populao urbana encontra-se concentrada em pouco mais de mil municpios. A obrigatoriedade do plano diretor para municpios com populao urbana acima de 20 mil habitantes mostra que o Estatuto reconhece as caractersticas do processo de urbanizao. Pouco mais de 27% do nmero de municpios concentra 80,31% da populao urbana. Do ponto de vista da populao, significa que a maior parte da populao urbana poder ser, pelo menos teoricamente, beneficiada pelo cumprimento da funo social da propriedade e da cidade. Do ponto de vista espacial, considerar a populao como indicador exclui a maior parte dos municpios da obrigatoriedade de fazer cumprir a funo social da cidade. Apenas cerca de 27% das unidades da federao devem realizar planos diretores e aplicar os instrumentos do Estatuto da Cidade. Os municpios com menos de 20 mil habitantes representam 72,96% dos municpios brasileiros, embora abriguem apenas 19,69% da populao urbana. No tm obrigao de fazer cumprir a funo

11 12 13

Cap. I art. 2, IV e VII, Cap. III art. 40 pargrafo 2. Cap. III artigo 41. Sistema Nacional de Informaes Urbanas Ministrio das Cidades.

CADERNOS METRPOLE, N. 12, pp. 9-25, 2 sem. 2004

ESTATUTO DA CIDADE: FUNO SOCIAL DA CIDADE E DA PROPRIEDADE

19

social da propriedade.14 Esto isentos de aplicar os instrumentos do Estatuto da Cidade, o que significa excluso da populao moradora nesses municpios de participar do planejamento como processo e da possibilidade, mesmo que virtual, da utopia do Direito Cidade. A idia de utopia espacial, de um novo paradigma de planejamento, perde consistncia, pois s pode ser aplicvel em parte dos municpios e, nestes, apenas nas reas urbanas.

As regies metropolitanas, aglomerados urbanos e microrregies

O Estatuto omisso em relao ao planejamento integrado de regies metropolitanas, aglomeraes urbanas e consrcios municipais, o que o caracteriza como parcialmente municipalista. Parcialmente porque, como visto, os instrumentos s se aplicam nas reas urbanas e no em toda a extenso dos municpios, embora a nfase seja no municpio. A funo da propriedade e da cidade no tem aplicabilidade num conjunto de unidades administrativas que compe regies metropolitanas, aglomeraes urbanas ou microrregies. Para Henry Lefebvre, a urbanizao e o urbano podem e devem ser compreendidos como modo de vida, e o urbano tem nas metrpoles e suas regies metropolitanas a expresso mais visvel do processo de urbanizao. A ausncia de instrumentos aplicveis a diversas formas de associao de municpios expressa um limite do Estatuto em relao complexidade do urbano, do espao. Desde o final do sculo XX, os fluxos adquirem supremacia para analisar o significado das aglomeraes. As metrpoles (Ribeiro, 2000), a Mtapolis (Ascher, 1995), a Cidade Global (Sassen, 1991) esto sendo enfocadas na perspectiva das metrpoles, do ciberespao e no do espao geogrfico, ou seja, as anlises esto centradas na metrpole e no nas regies metropolitanas. As alteraes espaciais implicam a necessidade de um novo debate sobre o significado de regies metropolitanas. A caracterizao
14

Um levantamento da rea desses municpios pode dar uma idia da possibilidade ou no de considerar o Estatuto como utopia espacial.

CADERNOS METRPOLE, N. 12, pp. 9-25, 2 sem. 2004

20

ARLETE MOYSS RODRIGUES

de regies metropolitanas tornou-se mais complexa aps a Constituio de 1988, que atribui aos estados a definio e aprovao de regies metropolitanas, microrregies e aglomerados urbanos. Com raras excees, os projetos de lei que tratam da criao das novas regies baseiam-se nos mesmos indicadores utilizados para definir as regies metropolitanas da dcada de 70 do sculo XX, sem atentar para a nova dinmica espacial. Indicam a constituio de um imaginrio de pertencimento a uma regio metropolitana. necessrio, assim, analisar com rigor e instrumentais tericos adequados a impossibilidade de aplicao dos instrumentos do Estatuto nas regies metropolitanas, aglomerados urbanos e consrcios municipais. O Estatuto, como j dito, detm-se na esfera municipal, o que impossibilita verificar a dinmica espacial em sua complexidade. Constitui um desafio para os cientistas sociais que analisam a dinmica urbana, a reproduo da vida, a participao societria, a significncia e o significado do Direito Cidade compreender o que h de utpico na aplicao da Lei, considerando que seus instrumentos esto restritos ao limite administrativo dos municpios. A diversidade (e diverCidade) territorial necessita de construo de novos parmetros para pensar a cidade e o urbano, pelo menos para aqueles que querem analisar as possibilidades do Estatuto da Cidade como utopia condizente com a extenso do Brasil, com o nmero de municpios brasileiros, com o arcabouo terico sobre o urbano e as cidades, que permita implementar uma nova teoria dos tempos-espaos.

O intra-urbano e a funo social da propriedade

O pressuposto do Estatuto de que a cidade um bem coletivo e que as propriedades devem cumprir sua funo social refere-se apropriao, propriedade e ao uso do solo. necessrio definir critrios especficos, em especial sobre subutilizao de imveis, quando cumprem sua funo social. Considerando que, para limitar a especulao imobiliria, indispensvel verificar as formas pelas quais ocorre a reteno de imveis (edificados ou no) para valorizao futura.

CADERNOS METRPOLE, N. 12, pp. 9-25, 2 sem. 2004

ESTATUTO DA CIDADE: FUNO SOCIAL DA CIDADE E DA PROPRIEDADE

21

H ainda ausncia de critrios bsicos para definir quando uma propriedade urbana est aguardando valorizao futura, para averiguar se est cumprindo a funo social e aplicar os instrumentos do Estatuto.15 No caso das propriedades rurais, como mostra Bitoun, a funo social da propriedade rural,
(...) definida na Constituio e em outras leis referentes poltica agrcola e de meio ambiente, (...) embasa aes de desapropriao e outras visando o cumprimento desta funo. (2003, p. 6)

o que no ocorre com relao funo social da propriedade urbana. importante destacar tambm que h diferenas de uso, de tamanho das propriedades rurais e urbanas. Terra rural um meio de produo. A terra urbana suporte para atividades econmicas, moradia, equipamentos e meios de consumo coletivo e infra-estrutura. Os censos agropecurios possibilitam conhecer a dinmica produtiva, enquanto no urbano no h censos do intra-urbano ou que caracterizem o uso do solo. Nas reas urbanas, a Constituio de 1988, artigos 182 e 183, remeteu aos Planos Diretores a definio e localizao das propriedades que no cumprem sua funo social. O Estatuto da Cidade reproduz a denominao no edificao, subtilizao ou no utilizao, mas tambm no propicia definio de critrios objetivos. Falta base conceitual ou parmetros indicativos para limitar a especulao. Se h um potencial de transformao do planejamento, este ainda prvirtual no que se refere funo social da propriedade urbana. Para definir critrios, necessrio pensar em censos, levantamentos de dados do intra-urbano. Com dados gerais difcil identificar quais imveis urbanos so subutilizados. Grandes glebas vazias, edifcios inteiramente desocupados, unidades fabris, galpes desativados podem ser identificados. Mas, numa gleba com ocupao parcial, averiguar quais terrenos foram deixados propositalmente vazios, ou em edifcios, quais esto aguardando valorizao, tem se mostrado uma

15

Cada municpio dever elaborar lei especfica em relao subutilizao e no utilizao.

CADERNOS METRPOLE, N. 12, pp. 9-25, 2 sem. 2004

22

ARLETE MOYSS RODRIGUES

tarefa difcil.16 Sem pesquisa de campo, sem dados do intra-urbano, sem levantamento da propriedade dos imveis, sem a definio de critrios sobre subutilizao de imveis, no possvel avaliar quando cumprem a sua funo social. Um indicador utilizado para demonstrar as contradies entre o dficit habitacional e as unidades vazias consta dos Censos Populacionais do IBGE. Em 2002, apenas nas regies metropolitanas as unidades vazias totalizavam mais de um milho e quinhentas mil unidades. Esses imveis desocupados na poca do levantamento permitem equacionar, precariamente, possibilidades de atender a uma demanda habitacional com relao ao montante de unidades vagas, a oferta e demanda do mercado, mas insuficiente para averiguar se estes imveis esto ou no cumprindo sua funo social. Desse modo, o parcelamento, a edificao ou a utilizao compulsrios, IPTU progressivo no tempo e posterior desapropriao com ttulos de dvida pblica esto ainda restritos a grandes extenses e/ou a edifcios totalmente vagos. Para superar esses limites indispensvel que sejam elaborados parmetros para analisar a improdutividade ou subutilizao, seno a virtualidade ao Direito Cidade continuar sempre pr-virtual.

Estudo de impacto de vizinhana Gesto democrtica

Um instrumento fundamental para a gesto coletiva e construo do Direito Cidade o Estudo Prvio de Impacto de Vizinhana. Os municpios devem ter lei especfica, estabelecer critrios para que os empreendimentos pblicos ou privados sejam submetidos avaliao pblica.

16

Na elaborao do Plano Diretor de Santo Andr, vrias possibilidades foram aventadas para elaborar critrios com dados indiretos e verificou-se que o instrumento mais eficaz levantamento e pesquisa de campo. Na esfera nacional podem-se criar parmetros e financiamento de pesquisa; na esfera municipal o levantamento dos dados e a adequao s leis de uso de solo local.

CADERNOS METRPOLE, N. 12, pp. 9-25, 2 sem. 2004

ESTATUTO DA CIDADE: FUNO SOCIAL DA CIDADE E DA PROPRIEDADE

23

Se os empreendimentos pblicos ou privados fossem submetidos apreciao dos citadinos em audincias pblicas, poder-se-ia ter melhores elementos para pensar a funo social da cidade visando a reproduo da vida.17 Falta, na maior parte dos municpios, qualificar as caractersticas, as atividades e os tamanhos dos empreendimentos que devero realizar o EIV. Embora poucos municpios tenham promulgado lei especfica para os Estudo de Impacto de Vizinhana, na Cmara dos Deputados j tramitam vrios projetos que procuram modificar ou suprimir o artigo que prev o Estudo de Impacto de Vizinhana, o que demonstra sua importncia. Os estudos de impacto de vizinhana constituem-se em importante forma de gesto coletiva da cidade, podem auxiliar a construir a funo social da propriedade e da cidade e o direito cidade, respeitando o direito dos citadinos. Mas a aplicao desse instrumento de gesto coletiva pr-virtual.

Consideraes finais
Os princpios do Estatuto da Cidade contm possibilidades e virtualidades para a construo da utopia do Direito Cidade. As contradies, as controvrsias, os conflitos, os paradoxos reais ou aparentes mostram que h entraves que precisam ser superados para que o planejamento do uso do solo urbano, como processo, possa realmente constituir um novo paradigma de planejamento, construindo-se a utopia do Direito Cidade. As reflexes aqui apresentadas detiveram-se no escopo dos instrumentos do Estatuto da Cidade que se referem ao uso do solo urbano. A utopia do Direito Cidade impe que o urbano seja compreendido como modo de vida e que, alm da dinmica do uso do solo, outras dinmicas, entre as quais as culturais, as questes de gnero, de etnia, do trabalho e suas relaes, do uso do espao pblico, da
17

Empreendimentos como as Operaes Urbanas Consorciadas (previstas no Estatuto) deveriam ser objeto de estudos de impacto de vizinhana, pois os estudos realizados por Carlos (2001) e Fix (2001) mostram as alteraes na vida cotidiana.

CADERNOS METRPOLE, N. 12, pp. 9-25, 2 sem. 2004

24

ARLETE MOYSS RODRIGUES

apropriao e uso do espao coletivo, da segurana de vida, enfim, a utopia do Direito Cidade devam garantir a reproduo da vida. A Carta Mundial pelo Direito Cidade, elaborada pelos movimentos sociais do mundo, extrapola a noo restrita de uso do solo, mbito de uma legislao especfica. Considerando o uso do solo urbano, verifica-se que, para a aplicao do Estatuto da Cidade, necessrio aprofundamento tericometodolgico que vise anlise espacial das cidades e do urbano e altere a idia de que o territrio seja apenas o suporte para empreendimentos econmicos. Os aspectos do Estatuto abordados inserem-se nos vrios olhares, discursos, falas, idias, iderios, ideologias, propostas, anlises que tentam compreender a cidade e o urbano e a utopia do Direito Cidade e ponderar sobre os pressupostos da cidade como um bem coletivo. A nfase foi tentar mostrar a falta de anlise da complexidade do espao urbano, de instrumentais tericos e analticos que permitam verificar quando as propriedades cumprem sua funo social. A construo da utopia do Direito Cidade depende, fundamentalmente, da ao poltica da sociedade civil organizada e de estudos que possibilitem construir uma teoria geral dos tempos-espaos urbanos.

Referncias
ASCHER, F. (1995). Mtapolis ou lAvenir des Villes. Paris, Edition Odile Jacob. BITOUN, J. (2003). Consideraes sobre o Plano Diretor e o Estatuto da Cidade. Seminrio Estatuto da Cidade e Planos Diretores na Regio Metropolitana de Recife Frum Estadual da Reforma Urbana. Recife (mimeo). BOURDIN, A. (2001). A questo local. Rio de Janeiro, DP&A Editora. CARLOS, A. F. A. (2001). Espao-tempo na Metrpole A fragmentao da vida cotidiana. So Paulo, Contexto. FIX, M. (2001). Os parceiros da excluso Duas histrias da construo de uma nova cidade em So Paulo: Faria Lima e gua Espraiada. So Paulo, Boitempo.
CADERNOS METRPOLE, N. 12, pp. 9-25, 2 sem. 2004

ESTATUTO DA CIDADE: FUNO SOCIAL DA CIDADE E DA PROPRIEDADE

25

HARVEY, D. (2003). Espacios de Esperanza. Madrid, Akal (Coleccin Cuestiones de Antagonismo). LEFEBVRE, H. (1969). O direito cidade. So Paulo, Documentos. _______ (1976). Espacio y Poltica. Provenza, Barcelona, Edies Pennsula. KOGA, D. (2003). Medidas de cidades: entre territrios de vida e territrios vividos. So Paulo, Cortez. MATTOS, L. P. (org) (2002). Estatuto da cidade comentado. Belo Horizonte, Mandamento. MOURA, R. (2002). Laguna Institucional da metropolizao: consideraes sobre a regio Sul. Cadernos Metrpole: desigualdade e governana, n. 8. So Paulo, Educ. MOURA, R. e FIRKOVSKI, O. L. C (2001). Metrpoles e Regies Metropolitanas: o que isso tem em comum? IV ENCONTRO NACIONAL DA ANPUR. Anais, Rio de Janeiro. OSRIO, L. M. (org.) (2002). Estatuto da cidade e Reforma Urbana: novas perspectivas para as cidades brasileiras. Porto Alegre, Sergio Fabris. RIBEIRO, L. C. de Q. (org.) (2000). O futuro das metrpoles: desigualdades e governabilidade. Rio de Janeiro, Revan-Fase. RODRIGUES, A. M. (2001). O Estatuto da Cidade. Disponvel em: www.cibergeo. org/agbnacional. _______ (2002). A re(construo) de cidades e sua perspectiva socioambiental e educacional para sociedades sustentveis. Disponvel em: www.cibergeo.org/agbnacional. _______ (2003). Estatuto da cidade: Reforma Urbana e moradia. Disponvel em: www.cibergeo.org/agbnacional. _______ (2004). O governo Lula e as cidades. Revista Cincia Geogrfica Ensino, Pesquisa e Mtodo. Ano X, v. XI, jul. AGBSeo Bauru. SANTOS, B. de S. (1995). Pela mo de Alice O social e o poltico na ps-modernidade. So Paulo, Cortez. SASSEN, S. (1991). The global city. Princeton, Princeton University Press. SOARES, P. R. R. (2003). O Estatuto da Cidade e os espaos de esperana. XXIII Encontro da AGB. Porto Alegre. Recebido em set./2004. Aprovado em out./2004.
CADERNOS METRPOLE, N. 12, pp. 9-25, 2 sem. 2004