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Carlos

Matus

Tomo I

Braslia, 1993

u.

F.

R.

J,

BIBLIOTECA

Indice

i p p u r

PREFCIO EDIO BRASILEIRA


TOMO S
PARTE I
TEO RIA SOCIAL E TEO RIA DO PLANEJAM ENTO
9

1.

0 Planejamento com o um Problema entre os Homens

2.

N ecessitam os Planejar?

17

3.

Os Recursos de Clculo do Planejamento


e o Governo de Situaes

29

4.

Com o no se Pode Planejar

35

5.

Eu Planejo, Tu Planejas

49

6.

Os Atores Sociais Planejam em Q ualquer Situao,


mas com Mtodos Distintos

55

7.

O Tringulo de Governo

59

8.

O Tem po no Planejamento

63

9.

Epistemologa do Planejamento

71

10.

Teoria da Ao e Teoria do Planejamento

81

11.

O Processo de Produo Social

99

12.

A Incerteza Domina o Processo Social

135

13.

O Clculo Social Interativo

145

14.

Problem as Bem -Estruturados e Quase-Estruturados

181

15.

O Conceito de Estratgia

191

PARTE II
OS FUNDAMENTOS DO PLANEJAM ENTO SITUACIO NAL
1.

Em que Casos Pertinente o Planejam ento Situacional?

199

2.

O Conceito de Situao

203

3.

Preciso e Medio de Situaes

223

4.

Os Atores Sociais e a Mudana Situacional

227

5.

A Mudana Situacional

235

6.

Situao-O bjetivo

243

7.

Program a Direcional e Cenrios de Planejamento

247

8.

A Estrutura Modular do Plano: problem as e operaes

255

9.

O Vocabulrio Mnim o do Planejamento Situacional:


cem palavras

285

TOMO II
PARTE III
OS QUATRO MOMENTOS DO PROCESSO DE PLANEJAM ENTO
SITUACIO NAL
1.

O Conceito de Momento

297

2.

0 M om ento Explicativo

303

3.

O M om ento Norm ativo

335

4.

O M om ento Estratgico

403

5.

O M om ento Ttico-O peracional

481

PARTE IV
CONCLUS ES E GLO SSRIO S DE CONCEITOS
1.

Concluses Finais

557

2.

G lossrio de Conceitos

569

3.

Bibliografia

587

Prefeio Edio B iras feira

Brasil foi um dos prim eiros pases do continente a se interessar


pelo Planejamento Estratgico Situacional. O estilo brasileiro,
com seu modo sinttico de se referir a este mtodo, criou a sigla
PES, como hoje amplamente conhecido este mtodo de plane
jam ento estratgico governamental. Num plano muito abstrato,
tem como origem a obra Planificacin de Situaciones (Fondo de
Cultura Econmica, Mxico, 1978) e desenvolve-se de form a mais
concreta em Poltica, Planificacin y Gobierno, cuja traduo
aqui se apresenta.
Por diversas vias, o contedo deste livro j fo i divulgado em ln
gua portuguesa, ou numa combinao de lnguas que os brasileiros
designam como portunhol. No incio, meus esforos foram na
maior parte envidados no Brasil, apesar de no dominar o idioma.
O CENDEC, rgo integrado ao IPEA, empenhou-se na renovao
do planejamento tradicional a partir do fin a l de 1988 e, deste ano at
1992, ministrei dez cursos para o IPEA/CENDEC, trs cursos para a
Sudene, um para o Dieese, dois para o governo de Pernambuco, um
para o BNDES, um para a Fundao Nacional de Sade, trs cursos
para partidos polticos, dois para a Receita Federal e um curso para
a Fundap de So Paulo. Foram, no total, vinte e quatro cursos em
pouco mais de quatro anos; um grande esforo de difuso.
Em 1984 a Venezuela havia dado incio a esse processo de reno
vao com a experincia do VII Plan de la Nacin. No entanto, a se
mente ali caiu em solo no preparado; os frutos s vieram vrios
anos mais tarde com a experincia de modernizao do Conzuplan no
estado de Zulia.

II

Este livro, agora editado em portugus, fo i escrito em 1987 com


o ttulo Poltica, Planificacin y Gobierno , pouco antes de se ini
ciar a difuso do P E S no Brasil. Reflete o estgio de desenvolvimento
terico do Planejamento Estratgico Situacional nesta poca em que
ainda no tinha passad p o r uma reavaliao prtica consistente.
Entre 1987 e 1993, a Fundacin Altadir, que presido, viveu uma ri
qussima e variada experincia de assessoria que, certamente, veio
fortalecer a proposta terica. No entanto, no quis revisar o conte
do desta obra p o r dois motivos.
O prim eiro est no fa to de que as experincias prticas desen
volvidas na Venezuela (nos Departamentos de Risaralda e Huila do
estado de Zulia), na Colmbia (em Cartagena de ndias e em
Valledupar), na Vice-Presidncia do Equador (Conade) e em dois ou
trs partidos polticos latino-americanos reafirmaram a potncia da
teoria tal como originalmente concebida. O mesmo ocorre com o
MAPP, form a minto simplificada do PES, de ampla aplicao nas
organizaes sindicais do Brasil e em diversos municpios da
Colmbia e do Equador. Os fundam entos tericos do PES, baseados
na teoria das situaes e no pensamento estratgico prprio do cl
culo interativo no requerem, p o r enquanto, uma reviso.
O segundo motivo est em que as inovaes tericas e os mto
dos resultantes da experincia prtica sero apresentados em duas
obras a serem publicadas em breve: a segunda edio, completa
mente renovada, de Adeus, Senhor Presidente, e um novo livro
com o titulo El lider sin Estado M ayor. Com efeito, a prtica ge
rou inovaes tericas e mtodos em reas importantes do PES, tais
como: o processamento de problemas, a anlise de viabilidade polti
ca, a anlise situacional, o monitoramento de problemas, a moderni
zao dos sistemas de agenda dos dirigentes, a organizao de gabi
netes de trabalho de altos dirigentes, a anlise de confiabilidade de
um plano, a montagem de sistemas de petio e prestao de contas
p o r desempenho, a articulao prtica entre plano e oramento, a
superao do conceito rgido e parcial de bancos de projetos de in
vestimento pelo conceito de arquivo de operaes, a implantao de
unidades de processamento tcnico-poltico (UPT) prxim as e com
contato imediato com o governante, a teoria das macroorganizaes,
as estratgias de modernizao institucional, e a montagem de siste
mas de direo estratgica.

iii
O P E S est vencendo a inrcia; tem crescido a aplicao do
mtodo na Amrica Latina. H atualmente rgo governamentais,
partidos polticos e governantes que comeam a aplicar a anlise situacional. Embora de form a rudimentar, h planos nacionais que
aplicam o enfoque proposto neste livro. O avano tem sido vertigi
noso nos ltimos trs anos, dado que atende a uma necessidade efeti
va na rea governamental. um mtodo de planejamento estratgico
governamental claramente distinto do planejamento tradicional e do
planejamento estratgico empresarial. Ele concebido como uma
ferram enta ao servio do dirigente poltico moderno, no governo ou
na oposio, p o r isso permitir resgatar o valor prtico do p ' "ju
mento, bem como superar a improvisao, a politicagem e o tecnocratismo, uma vez que perm ite abordar os problem as tcnicopolticos reais que o governante deve enfrentar.
Espero que esta edio em portugus renove o nteres
dos
brasileiros em elevar a qualidade de seus sistemas de direo e que
contribua para o avano do pensamento estratgico, deixando para
trs o barbarismo poltico e o barbarismo tecnocrtico, extrema
mente simplistas e indesejveis.

Carlos Malus
Caracas, outubro de 1993

TOMO 1
POLTICA, PLANEJAMENTO E GOVERNO

T E O R IA SO C IAL E TE O R IA DO
PLAN EJAM EN TO

1
0 Planejamento como um
Problema entre os Homens

ualquer cidado de um pas pode-se perguntar, com razo, qual o


seu papel na conformao do futuro. Estamos caminhando para
\7 onde queremos? Fazemos o suficiente para alcan-lo? O problew m a consiste em saber se somos arrastados pela fora da correnteza
do rio dos acontecim entos em direo a um fim desconhecido ou se sa
bem os onde chegar e estamos conduzindo, ou contribuindo para con
duzir o m ovim ento das coisas nesta direo.
Somos arrastados ou conduzimos? Ns hoje vivemos o que antes
era o futuro e todos os problem as que agora se colocam diante de ns
puderam ser evitados ou resolvidos. Pudemos conduzir e fomos condu
zidos para onde no queramos. Eu governo meu destino? Meu pas go
verna seu destino?
Estas interrogaes se dirigem ao planejamento e em especial ao
conceito de plano. Porque o planejam ento no outra coisa que tentar
subm eter nossa vontade o curso encadeado dos acontecim entos coti
dianos, os quais determ inam um a direo e um a velocidade mudana
que inevitavelm ente experim enta um pas em decorrncia de nossas
aes. Mas no s de nossas aes. Os outros tambm tentam conduzir
e, s vezes, com mais xito que ns.
A analogia com a correnteza do rio ajuda-nos a entender que a rea
lidade social o objeto do plano est sem pre em m ovim ento e no
espera p or ns. Esse m ovim ento contm uma fora e uma dinmica que
I I

10

P o ltic a , P la n e j a m e n t o e G o v e r n o

se imps sobre outras para im prim ir-lhe uma direo. O m undo, meu
pas, a realidade, esta regio e o seu prprio municpio no esto parali
zados espera que algum planeje seu destino e atue em conseqncia.
Nosso destino vai-se construindo dia a dia, incessantem ente,
m esm o que no saibamos ao certo para onde ele nos conduz. Assim
que, quem quiser enfrentar o desafio de criar um futuro com sua von
tade, poder e recursos dever, em certo sentido, navegar contra a cor
ren te, porque dever vencer um a fora que contradiz suas intenes
salvo se planejar para acelerar e acentuar as tendncias j arraigadas no
sistema social, um a vez que se pode tam bm planejar a favor da corren
te; mas este no o caso mais com um nem o principal para justificar o
planejam ento.
Dessa form a, o planejamento apresenta dificuldades sem elhantes s
enfrentadas para se agarrar com as mos um peixe na ^ua, em condi
es de m visibilidade. Trata-se de algo m uito com plexo, no som ente
pelo nm ero de variveis que condicionam o xito de nosso propsito,
mas tam bm porque tais variveis so difceis de imaginar, enum erar e
analisar.
O peixe dificulta minha tarefa de uma form a inteligente, ou cria
tiva, alterando sua velocidade, direo e profundidade de m aneira ines
perada. E mais: s vezes parece que o peixe adivinha meus m ovim en
tos para captur-lo e efetua oportunam ente as manobras para im pedir
m eu xito.
um processo no redutvel a uma teoria bem estruturada e que
req u er m uita experincia, perseverana e capacidade de aprendizagem
na prtica, alm de foras e recursos para alterar o curso dos aconteci
m entos na direo desejada. Essa dificuldade para aluar sobre a reali
dade, vencendo um m ovim ento e um a resistncia, a que m elhor justi
fica a analogia com a correnteza do rio. O objeto do plano no um alvo
fixo, inerte e sem inteligncia, para o qual aponta o planejador.
No entanto, essa afirmao no absoluta. Depende de qual o
objeto planejado. G eralm ente, quando se fala de planejam ento, referi
m o-nos ao processo de desenvolvimento econmico-social. Mas o pla
nejam ento, com o corpo de teoria geral, pode aplicar-se a qualquer ati
vidade hum ana em que necessrio um esforo para alcanar um objeti-

T e o ria S o c i a l e T e o r ia d o P la n e j a m e n t o

l i

vo. Nos casos de objetivos e de sistemas que podem ser imobilizados ou


movidos nossa vontade e nos quais inexistem outros atores que interfi
ram criativam ente sobre nossos objetivos, pode ser vlida a idia de um
alvo fixo. Porm , se o planejam ento refere-se a um processo social, o
m ovim ento a lei de sua plena existncia e o exem plo do rio essenci
alm ente vlido.
No obstante, sob outra ponto de vista, o exem plo da correnteza
do rio m au porque no sugere o problem a exato. A correnteza do rio
um processo natural, independente de nossa vontade. O hom em no
produz tal correnteza, est fora dela; interage com ela, pode alter-la de
fora, mas a sua existncia, persistncia e criao no dependem do h o
m em . No se trata de uma fora social, mas da natureza que o hom em
pode dom inar ou destruir, sem nunca ser ela mesma.
T udo seria mais fcil se o problem a de criar ou decidir sobre o
nosso futuro dependesse do domnio crescente do hom em sobre a natu
reza. N este caso, todo o problem a seria redutvel sua dimenso tecno
lgica.
O planejam ento social no , portanto, um m ero jogo contra a na
tureza.
Na sociedade, a fora do rio encontra o seu equivalente nas te n
dncias situacionais, no curso seguido pela mudana social independente
de nossa vontade. Mas independente da vontade de todos os homens?
No. E aqui est o problem a real, porque todos os hom ens em socie
dade produzem e so responsveis pelo curso dos acontecim entos.
Todos ns constitum os a fora da correnteza que move o m undo.
N o entanto, cada um de ns, com o indivduos com ponentes do
todo, sentim o-nos em maior ou m enor grau arrastados pelos fatos.
Somos vtimas de um m ovim ento de curso cego onde a racionalidade
humana societria perde-se no m ar infinito das vontades e foras indivi
duais de ao que produzem os fatos do dia a dia. Q ue paradoxo! Tudo
o que ocorre na sociedade, aceite-se a redundncia, social, porque
produzido pelos hom ens; mas esses mesmos hom ens no se reconhecem
necessariamente nos resultados de sua produo. Todos som os respon
sveis p or m over ou arrastar a realidade para onde querem os; mas ao
mesmo tem po somos inconscientem ente arrastados nessa direo que

12

P o l t ic a , P l a n e j a m e n t o e G o v e r n o

no desejamos. Todos conduzimos o processo de mudana situacional,


mas sem capacidade de im por o rum o. Somos condutores conduzidos.
Q uantos casos patticos registra a histria de lderes todo-poderosos, inegveis condutores de processos sociais, que sucumbiram diante
da fora da correnteza annima dos fatos? Recorde-se o caso de
R obespirre, sonhador da liberdade em suas intenes, implacvel dita
dor pela fora dos fatos, todo-poderoso e dono da vida e da m orte de
m uitos hom ens; no entanto, as foras para as quais ele m esm o contri
buiu no sentido de liberar levaram -no m orte pelos m todos que foram
os seus. At onde Robespirre era levado pela correnteza dos fatos e at
onde conduzia a Revoluo Francesa? O que encarna essa correnteza to
poderosa dos fatos que pode mais que os condutores mais duros da his
tria? Parece que o indivduo, com suas caractersticas prprias, no in
terio r de um agregado social, funde-se num a entidade distinta, s vezes
m onstruosa, s vezes herica, s vezes tam bm passiva e m edocre. At
onde governam os governantes?
O agregado social, as foras sociais tm vida prpria, objetivos
prprios e capacidade prpria. Cada indivduo reconhece a sua produo
individual de fatos polticos, blicos, econmicos, sociais e culturais,
mas todos juntos, com o agregado de produtores sociais, no nos reco
nhecem os com o responsveis dos resultados do sistema; e no nos sen
timos conduzindo ou comandando o curso que segue nosso pas na te r
ceira pessoa. Dizemos que ele caminha sem rum o e ocultam os que no
lhe damos rum o. A correnteza dos fatos annima, no tem autor res
ponsvel; o deixar fazer (laissez-faire), no h ningum que escreva
seu destino. Algum conduz, mas no somos ns com o indivduos, so
mos ns m esmos como foras sociais ativas ou passivas, orgnicas ou
inorgnicas.
Aqui dilumos o peso de nossos atos no peso da m ultido que p ro
duz m uitos outros. O oponente somos ns. nossa incapacidade para
conduzir coletivamente.
Nobel inventa a dinamite mas no responsvel pelas guerras.
Einstein assenta os fundam entos tericos da teoria atmica mas no
responsvel por Hiroshima ou Nagasaki. Um em presrio aum enta os
preos mas no assume a responsabilidade pela intlao. No entanto,
nenhum destes fatos poderia ocorrer sem nossa participao.

T e o r i a S o c ia l e T e o r ia do P la n e j a m e n t o

13

O que significa ento subm eter o desenvolvim ento dos aconteci


m entos vontade humana? O que significa governar?
Q uando dizemos que planejar tentar subm eter o curso dos acon
tecim entos vontade hum ana, no deixar que nos levem e tratarm os
de ser condutores de nosso prprio futuro, estamos nos referindo a um
processo social, no qual o hom em individuo realiza um ato de reflexo
superior e reconhece que s a conscincia e a fora do hom em coletivo
pode encarnar tal vontade hum ana e enfrentar a correnteza dos fatos
para desviar seu curso em direo a objetivos racionalm ente decididos.
Mas o hom em coletivo no independente do hom em indivduo e
no tem objetivos ou intenes hom ogneas. Necessariam ente o h o
m em coletivo, como ator do plano, deve responder e estim ular a cons
cincia social de cada hom em indivduo, agora agrupado com muitos
outros hom ens com interesses ou vises mais ou m enos com uns, con
form ando um a fora social que decide lutar por conduzir e no deixar-se
conduzir, que opta por resistir correnteza dos fatos e tenta subm eter o
m ovim ento da realidade sua vontade social para alcanar o futuro que
ele m esm o desenhou.
Dessa form a o hom em coletivo, com o agente de m udana e atravs
do plano, converte-se no contrapeso do vazio de direo do processo
social que todos produzim os com o individualidades atomizadas. O h o
m em coletivo condutor do processo social. Por isso o planejamento
surge com o um problem a entre os hom ens: prim eiram ente o hom em
indivduo, que procura alcanar objetivos particulares, e o hom em cole
tivo, que busca um a ordem e um a direo societria: em segundo lugar
entre as distintas foras sociais, nas quais se encarna o hom em coletivo,
que lutam p o r objetivos opostos.
Esse problem a entre os hom ens conflitante, porque cada fora
social representa verses e inseres sociais distintas lutando, conse
qentem ente, por diferentes desenhos de futuro. Tais desenhos guiam
as aes cotidianas que produzem a realidade. Se os objetivos dos h o
mens sobre o futuro so conflitantes, o planejamento no se faz num
m ar de rosas comandado pelo clculo tcnico-cientfico.
C onseqentem ente, o planejamento deve adm itir que o meio no
qual se desenvolve um meio resistente, que se ope nossa vontade, e
que tal oposio no provm da natureza, mas de outros hom ens com

14

P o ltic a , P l a n e j a m e n t o e G o v e r n o

diferentes vises, objetivos, recursos e poder, que tam bm possuem um


clculo sobre o futuro e tm iguais ou maiores possibilidades que ns de
conduzir o processo social por um caminho que diverge do nosso.
O planejam ento poderia ser um problem a tcnico caso se referisse re
lao do hom em com as coisas, mas essas coisas sem pre ocultam outros
hom ens.
O planejamento assim um problem a entre os hom ens, entre go
vernantes com g minsculo.
Podem os dizer sim ou no a nosso destino, mas tal afirmao
ou negao no supe um a luta ou conflito com objetos, com coisas ou
com a natureza, como problem a principal. No certo que podem os
decidir sobre nosso futuro pensando exclusivamente na relao:
Homem

->

Instrumento -> Objetivo

C om o se todas as dificuldades fossem redutveis a um a resistncia


inerte, visto que por trs da validade do objetivo esto novam ente os
hom ens com seus valores, ideologias e razes humanas e, por trs da
eficcia do instrum ento ou do m eio, esto tam bm os hom ens com suas
predisposies, criaes, reaes e com portam entos sociais.
No fundo, a relao que nos deve preocupar no mbito do plane
jam ento aquela indicada no esquema que se segue: pode-se constatar
ali que as foras sociais (o hom em coletivo) enfrentam -se por objetivos
conflitantes, enquanto cada indivduo m antm um conflito no processo
de identificar-se ou diferenciar-se das foras sociais que se lhe apresen
tam com o opes. Mais ainda, na relao do hom em com as coisas surge
sem pre a relao entre os hom ens como um processo de cooperao e
conflito.
T erem os conscincia, assim, de que o objeto do planejam ento est
sem pre em m ovim ento e esse m ovim ento no distinto de ns com o
p rodutores sociais.
Se planejar sinnimo de conduzir conscientem ente, no existir
ento alternativa ao planejam ento. O u planejamos ou somos escravos da
circunstncia. Negar o planejamento negar a possibilidade de escolher
o futuro, aceit-lo seja ele qual for.

T e o ria S o c i a l e T e o ria do P la n e j a m e n t o

15

------------- Indivduo

r i

------- Homem Coletivo A ---------------- Instrumento --------- Objetivo A

Conflito
Individual

'

Conflito
Social

I
I

------- Homem Coletivo B -----------Instrumento --------- Objetivo B

-------- - Indivduo

Se o hom em , um governo ou uma instituio renuncia a conduzir e


deixa-se conduzir, desiste de dom inar e arrastado pelos fatos, abdica
ento da principal liberdade hum ana, que tentar decidir por ns e para
ns onde querem os chegar e com o lutar para alcanar nossos objetivos.
O planejamento assim uma ferram enta das lutas perm anentes que o
hom em trava desde o incio da hum anidade para conquistar graus cres
centes de liberdade. Q uando o hom em no conhecia o fogo, no dispu
nha da liberdade de escolher entre o frio e o calor; quando o descobre,
pode optar. Em term os de planejamento situacional poderam os dizer
que capaz de converter um a variante em uma opo. Pode optar por
no passar frio. Antes que o hom em ganhasse essa liberdade ele no p o
dia converter essa disjuntiva num a opo; estava determ inado por uma
variante.
Usamos o term o variante quando o planejador encontra-se ante
um a alternativa na qual no tem poder de decidir e a realidade decide
por ele. Se todas as disjuntivas que enfrentam os fossem variantes, a re a
lidade seria com pletam ente ingovernvel para ns. Assim, o processo de

16

P o ltic a . P la n e j a m e n t o e G o v e r n o

liberdade do hom em o processo de converso de variantes em opes,


tornando a realidade mais governvel para os desgnios de sua razo.
C ertam ente, apresenta-se aqui um problem a de tica e legitimidade no
processo de governo, que no pode ser resolvido pela renncia a con
duzir, mas sim pela democracia na construo do futuro.
Assim que o planejamento no um m todo descartvel; um
m odo de viver do hom em em direo liberdade. A alternativa ao plano
a improvisao ou a resignao, a renncia a conquistar mais liber
dade.
O
planejamento um a necessidade do hom em e da sociedade.
Cada hom em um governante de seus atos e a constri e defende sua
liberdade. Porm , cada hom em decide tam bm , por ao ou omisso,
consciente ou inconscientem ente, para que o governo do sistema em
que vive lute p or ganhar liberdade de opes ou se entregue s circuns
tncias. No sabemos se podem os conduzir o m undo para onde quere
m os, mas no podem os renunciar a tent-lo. E esta tentativa pode ser
beneficiada pelo planejamento.
Mas, com que se parece esse planejamento que reconhecerem os na
prtica? Com o que algo to im portante para ns passou a ser um m
todo secundrio, rgido, suprfluo e limitadamente aplicado econo
mia? O nde est a explicao de seu descrdito? Em ns ou no tipo de
planejamento que criamos? Por que o poltico ignora e despreza o plane
jam ento, quando este deveria ser sua ferram enta preferida de governo?
Ainda que parea estranho, devemos comear por renovar os ar
gum entos que sustentem o planejamento.

2
Necessitamos
Planejar?

" ma form a de responder a esta pergunta consiste em interrogarm onos: Por que existe planejamento? O que o justifica e o faz neces
srio? Qual o custo de desprez-lo? Onde se situa o limite entre
a m era reflexo prvia ao e o planejamento propriam ente dito?
Os hom ens improvisam; fazem geralm ente um clculo que precede e
preside a ao. Mas esse clculo, sem outro requisito, pode ser chamado
de planejamento? O que faz norm alm ente o poltico antes de agir? Pla
neja sua maneira? Se planejar consiste em refletir antes de fazer, por
que o poltico d to pouco valor ao planejamento? E necessrio o pla
nejamento? O planejamento uma ferram enta eficaz de governo? Que
peso tem o planejamento no desempenho do governo?
O prim eiro problem a consiste em delim itar o mbito do planeja
m ento e o papel da improvisao.
Na realidade, os governantes dedicam-se muitas horas a refletir an
tes de tom ar decises. Como essa reflexo? Em que se diferencia ela
do planejam ento formal? Em que consiste a formalidade do planeja
mento? Q ue tipo de reflexo no constitui planejamento?
Aprofundem os esta ltim a pergunta.
Adm itam os, em princpio, que o planejamento refere-se ao clculo
que precede e preside a ao. A existncia desse clculo suficiente para
fundam entar decises?

18

P o l t ic a , P l a n e j a m e n t o e G o v e r n o

Aqui surge um prim eiro requisito para que a reflexo identifique-se


com o planejamento: deve relacionar-se com a ao, deve constituir
uma mediao entre o conhecim ento que se obtm com a pesquisa e a
ao que vamos em preender agora.
Mas de que depende a qualidade e eficcia dessa reflexo que media
entre ns e a ao? Ante esta pergunta surge um segundo requisito que
se refere profundidade, alcance e sistematicidade da reflexo.
Observem os o Q uadro seguinte. Ali colocamos verticalm ente as
diferentes instncias de tem po, e horizontalm ente, distintos graus de
sistematicidade e am plitude do clculo que precede e preside a ao.
Em prim eiro lugar, . possivel um clculo intuitivo e assistem tico
com um horizonte de tem po que term ina hoje; um clculo reflexivo
porm im ediatista, assistemtico e limitado em suas perspectivas. o
clculo da casa A TO .
Em segundo lugar, possvel um clculo puram ente intuitivo que
articula o curto e o longo prazos; tal clculo est representado pela pri
meira coluna do Q uadro e vai deste ATO at ATI S. Nesse caso pode
mos falar do clculo intuitivo que precede e preside a ao.
Em terceiro lugar, se tom arm os a linha horizontal superior que vai
desde ATO at ETO , verem os que h ali diferentes graus de sistem ati
cidade e am plitude das perspectivas de anlise. Essa linha comea com a
intuio imediatista e term ina com o clculo situacional, imediatista mas
formal.
Por ltim o, tom ando-se a ltima coluna que comea com ETO e
term ina com ET15, verem os a a articulao do clculo situacional de
futuro. Esse clculo situacional articulado e sistemtico precisam ente
o que chamaremos de planejam ento, sem sobrenom e.
O poltico, com exceo do estadista, move-se geralm ente na zona
do imediatismo situacional.
O planejador tecnocrata, pelo contrrio, tende a situar-se na zona
do futurism o tecnocrtico, que o Grfico identifica com o D, comeando
em DT1 e term inando em DT15.
O condutor estratgico-situacional ocupa a coluna E, desde ETO
at ET15, articulando o clculo situacional em distintos horizontes de
tem po. Esta a apreciao situacional do estrategista. Assim que o
poltico com um , o planejador tecnocrata e o governante estrategista se

19

T e o r ia S o c ia l e T e o ria do P l a n e j a m e n t o

situam em diferentes espaos de clculo e seu dilogo no fcil.


desta form a que o governante comum se afasta do planejam ento e os
planejadores da realidade.
\

ca' lclo

(B)

(A )
Clculo
Clculo
tcnico ,
intuitivo
assistemtico assistematico

(C )
(D )
Clculo
tcnicoClculo
polltico
tcnico
assistemtico sistemtico

(E )
Clculo
tcnico poltico
sistemtico

TEMPO \
To/
Hoje

I I A to fs j

Tm /
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Imediatismo :jS

Ei

0 poltico comum

1.
v.v.v.v.v.v.v.v.v,

iPIanejam entoi

intuio S:

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T 5 5 anos

T15 15 anos

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D T15 |

ET 15 j !

..... .................
0 estadista
intuitivo

0 planejador
tecnocrata

0 condutor
estrategista

A alternativa entre planejamento e improvisao aparece agora com


opes intermedirias: o clculo assistemtico, o clculo imediatista, o
clculo tcnico, etc.
Chamaremos planejamento o clculo situacional sistemtico que
relaciona o presente com o futuro e o conhecim ento com a ao. A re
flexo im ediatista, tecnocrtica e parcial no planejamento, e tam pou
co planejam ento a reflexo que se isola da ao e torna-se uma m era
pesquisa sobre o futuro.
At aqui definimos o contedo da palavra planejamento, mas ainda
no respondem os pergunta: por que o clculo situacional sistemtico e
articulado em distintos prazos mais potente ou eficaz que o clculo si
tuacional imediatista ou o clculo puram ente tcnico?
T entarem os responder comeando por distinguir seis argum entos
puros, isolados artificialmente uns dos outros.

20

P o l t ic a , P l a n e j a m e n t o e G o v e r n o

Primeiro A rgum ento:

necessria uma mediao entre o futuro


e o presente.

O hom em atua produzindo atos e aes que o afetaro mais tarde,


sob a forma de efeitos. Essas conseqncias tambm incidem sobre os
outros hom ens que coexistem com ele na situao, os quais, por sua
vez, so igualmente produtores de atos e aes. O efeito de todos esses
fatos no se esgota no presente: prolonga-se no tem po e s vezes incide
principalm ente amanh sobre ns. O amanh construdo por todos ns
incidir sobre mim ou sobre o outro com o possibilidades que se abrem
ou com o problemas que se defrontam . Esse amanh afeta-me hoje, p o r
que hoje que posso fazer algo para estar em condies de aproveitar
oportunidades de amanh ou evitar problem as futuros. P ortanto, o
prim eiro argum ento pela necessidade do planejamento reside em que o
meu critrio para decidir o que devo fazer hoje consiste em saber se esta
ao de hoje ser eficaz para mim amanh.
Este argum ento destaca a necessidade de prever as possibilidades
do amanh para desenhar antecipadam ente o que devo fazer hoje.
No devo esperar que o amanh ocorra, porque nesse caso atuarei
sem pre tardiam ente ante problem as j criados ou oportunidades que
no mais posso aproveitar. A dificuldade reside em que o hom em v o
futuro com a mesma perspectiva esttica que existe na distncia fsica
para um observador imvel. No fcil ter conscincia disso.
C onstantem ente aproxim am o-nos daquilo que vemos distncia, mas as
diferenas de conscincia sobre essa aproximao geram distintas taxas
psicolgicas de desconto sobre o futuro, afetando fortem ente nossas
decises de hoje entre as opes consideradas. Assim com o a lua apa
rece-nos pequena, tam bm nos aparecem pequenos os problem as e as
oportunidades do futuro e, conseqentem ente, com pouco peso em
relao s nossas preocupaes presentes.
O hom em poupa preocupaes, fazendo um desconto psicolgico
sobre os problemas futuros.
Quando um presidente da Repblica entrega a faixa presidencial ao
vencedor do partido de oposio j no lhe possvel refazer seu gover
no. O tem po social irreversvel. Inversam ente, se no incio do seu go
verno ele simula as conseqncias de suas aes e omisses atravs de

T e o ria S o c ia l e T e o ria do P la n e j a m e n t o

21

planos alternativos, pode naquele m om ento escolher e retificar imagi


nariam ente, em funo da aprendizagem obtida nos ensaios explorat
rios. A explorao do futuro ajuda-nos a decidir hoje com maior efi
ccia.
Por exem plo, um chefe nacional do C orpo de Bombeiros precisa
decidir hoje quanto investir em quartis, equipam entos contra incn
dio, carros-pipa e treinam ento, mas essa deciso deve levar em conta o
provvel crescim ento futuro das cidades e sua expanso vertical e hori
zontal, os materiais de construo utilizados, as medidas de preveno
de incndios vigentes e projetadas, etc. Com base nessa explorao do
futuro ele tom a hoje uma deciso que ser mais ou m enos acertada se
gundo o xito de suas projees futuras.
E ntretanto, as restries e problem as do presente consomem
m uito tem po e recursos. Por que no adiar de amanh para depois de
amanh, um a vez que j tem os tantos problemas hoje? Tanto mais que
poderei corrigir depois de amanh as concesses que devo fazer hoje,
em nom e do realismo da conjuntura. O hom em no costum a trazer o
futuro ao presente, por isso resiste formalidade do planejam ento.
Pensa ele que explorar o futuro para alm do curto prazo construir
castelos no ar; quem pode assegurar que os problemas potenciais sero
reais e atuais? O futuro incerto e tal incerteza pode favorecer-m e, so
lucionando os problem as sem que eu intervenha. Por que no deixar os
problemas com plexos para mais tarde, esperando que eles se resolvam
sozinhos ou que deixem de ser problem as, convertendo-se em dados
sociais?
Segundo Argum ento:

necessrio prever quando a predio


impossvel.

Aquilo que ocorrer amanh no em geral predizivel, porque o


futuro no s depende de muitas variveis, que em bora conhecidas alte
ram -se, com o tambm dos hom ens que criam essas variveis, com pos
sibilidades que ultrapassam sua prpria imaginao e intenes. Assim, o
futuro que nos afetar amanh e incide na eficcia de nossas decises de
hoje depende, s vezes em grande parte, de variveis desconhecidas e
inimaginveis, que no podem os enum erar.

22

P o ltic a , P la n e j a m e n t o e G o v e r n o

Isso, certam ente, no ocorre em todos os casos. Podemos fazer


uma boa predio sobre a populao que existir amanh. Mas no p o
demos fazer o m esm o em relao s aes dessa populao.
No entanto, trata-se em princpio de uma incgnita que podem os
dem arcar probalisticam ente dentro de um espao de possibilidades. Se
nesse espao podem ocorrer vrias situaes alternativas distintas, devo
realizar um ato de previso, que implica desenhar vrios planos para en
frent-las.
P ortanto, o segundo argum ento sobre a necessidade do planeja
m ento baseia-se na exigncia de prever possibilidades para prever aes
e, conseqentem ente, serm os oportunos e eficazes na ao.
O chefe de Bombeiros j citado como exemplo no pode ter certe
za sobre a adoo de suas propostas preventivas de incndios. Elas po
dem ser executadas ou adiadas. Ele no pode planejar adivinhando ou
predizendo aquilo que ocorrer. Tal atitude constituiria uma aposta cega
contra o futuro no includo em suas previses.
Ele obrigado a desenhar um plano A para a eventualidade otimista
e um plano B para a eventualidade de suas propostas no serem aprova
das a tem po.
Mas A e B constituem todo o universo de possibilidades? O que
ocorrer se as medidas forem adotadas e s parcialm ente cumpridas? O
que ocorrer se as norm as de expanso das cidades no forem respeita
das? Com que critrios escolher os cenrios e quais so os fundamentos
dos cenrios selecionados?
Terceiro Argum ento:

Reao veloz e planejada ante as surpresas.

O que ocorrer amanh pode estar fora do espao de possibilidades


que hoje posso imaginar ou considerar com o aquilo que sensatamente
pode ocorrer. Assim, o amanh pode surpreender-m e sem planos.
Neste caso, trata-se de prever com o atuar amanh, im ediatam ente aps
ser surpreendido, j que meu clculo preditivo e previsivo hoje no
pode evitar com pletam ente as surpresas.
O terceiro argum ento pode ser ento enunciado como a necessida
de de estar preparado para reagir de forma veloz e eficaz ante a sur
presa.

T e o ria S o c i a l e T e o ria do P l a n e j a m e n t o

23

Assim, a organizao de bom beiros no planeja sua atividade ope


racional baseando-se na predio de incndios, mas com base na idia de
estar preparada para atuar quando eles ocorrem , e dispor de capacidade
para atuar com eficcia adequada, conform e sua m agnitude e freqncia.
Quarto Argum ento:

E necessria uma mediao entre passado


e futuro.

Se falho em enfrentar as surpresas com velocidade e eficcia, devo


ser capaz de aprender com m eus erros e pagar som ente o custo neces
srio deles. C onseqentem ente, devo prever formas de aprender o p o r
tunam ente com o passado recente, e colocar esse conhecim ento a servi
o dos outros argum entos desse discurso. O quarto argum ento baseiase, ento, na necessidade da aprendizagem na prtica com o mediao
entre passado e futuro.
Se o chefe de bom beiros com eteu um erro na sua estimativa de
nm ero, freqncia e distribuio dos incndios, sua capacidade para re
agir ante as surpresas ficou seguram ente aqum ou alm das necessida
des. Ele deve dotar-se de um sistema para detectar oportunam ente o
erro, corrigi-lo a tem po e aprender com isso para m elhorar seus clcu
los seguintes.
Q uinto A rgum ento:

E necessrio mediao entre conhecim en


to e ao.

Ainda que no existissem os problem as colocados nos argum entos


anteriores, existiria a necessidade de refletir antes de atuar, de apontar
para o alvo antes de disparar, caso queiramos fazer o m elhor possvel.
Por essa via surge o plano com o um clculo que precede e preside a
ao. Tal clculo no bvio com o instncia de conhecim ento da reali
dade e de desenho de ao destinada a mud-la. No s existem alterna
tivas tcnicas e econmicas, que devem ser exploradas na sua eficcia, e
no s essas eficcias so discutveis, segundo a opinio dos especialistas,
com o tam bm existem as distintas vises dos diversos atores sociais que
coexistem na situao e interferem num problem a determ inado.

24

P o ltic a , P l a n e j a m e n t o e G o v e r n o

O conhecer do hom em de ao distinto do conhecer do cientista;


o prim eiro conhece de form a com prom etida, para atuar em funo de
um com prom isso; para ele no bvio o conhecim ento da realidade,
com seus problem as, nem suas solues, porque para ele a perspectiva
tcnico-cientfica apenas um a de suas perspectivas de anlise.
Tam pouco pode ele adm itir que existe uma explicao e uma soluo
vlida para todos os atores sociais. Ele com preende que no pode operar
sobre a percepo dos outros hom ens e entende que cada um se v no
seu prprio espelho da realidade.
O quinto argum ento sugere, ento, que entre a ao e o conhe
cim ento da realidade requer-se o planejam ento, ainda que com o m era
anlise do presente e para o presente.
Para o chefe de bom beiros citado, a localizao dos quartis e a se
leo dos equipam entos um problema que tem muitos ngulos e pers
pectivas.
O critrio tcnico e prtico o aconselhar, certam ente, algumas lo
calizaes e equipam entos.
Os pesquisadores que estudam a combusto dos materiais e os
meios para impedi-las propem outras solues futuristas que alteram o
espao de definio do problem a. Esses pesquisadores tm uma percep
o do tem po e da poltica distinta dos tcnicos e da organizao de
bom beiros.
As associaes de m oradores tm seus prprios pontos de vista, as
sim com o as empresas de seguros, que pressionam pela alocao de re
cursos financeiros.
Por sua vez, os produtores nacionais de equipamentos defendem -se
contra os produtos mais baratos e mais sofisticados produzidos no
exterior.
Os bom beiros esto organizados em sindicatos e tm suas prprias
experincias e pontos de vista.
Por seu turno, o cargo de chefe de bom beiros poltico, e seu ocu
pante necessita no apenas apagar ou evitar incndios mas tam bm m an
ter-se no cargo, para alcanar os objetivos da organizao que dirige.
Finalmente, uma associao ecolgica defende uma concepo
com pletam ente distinta de cidades e de vida urbana e rural, o que altera
todo o Q uadro do problem a, desde essa outra perspectiva de organiza-

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T e o ria S o c i a l e T e o ria do P l a n e j a m e n t o

o social dos hom ens. O risco de incndio, diz a associao, depende


das regras de organizao espacial das cidades e do desenho urbano.
Nem todas as opinies tm o mesmo peso. Algumas consistem em
argum entos tcnicos, individuais ou de equipes, que o chefe de bom bei
ros pode desprezar porque por trs delas no existe fora ou peso polti
co prprio que o obrigue a consider-las na deciso. Por outro lado h
opinies, p o r vezes menos fundamentadas tecnicam ente, que refletem
posies de atores sociais, sejam estes personalidades, organizaes so
ciais ou partidos polticos. So atores sociais porque tm capacidade de
produzir fatos polticos e constituem centros de acumulao e desacumulao de poder.
Alguns dos atores m encionados crem que o problem a pode e deve
ser solucionado tecnicam ente, enquanto outros crem que no h solu
o para os problem as, mas som ente mudanas em sua natureza.

EXPLICAES,
PROPOSTAS,
ATITUDES

, A titude tcnica
' convencional

? Atitude tcnica
transformadora

ATOR 1

ATOR 2

ATOR 3

ATOR 4

O9

"A
**

A titude
3. scio-poltica
convencional

Atitude
4 socio-poltica
transform adora

Nessa anlise surgem distintas opinies sobre as medidas adequadas


e os m todos para desenh-las: solues timas versus solues boas,
variveis tcnicas versus variveis polticas, confiana nos m todos ana

26

P o ltic a , P l a n e j a m e n t o e G o v e r n o

lticos versus simulao de processos humanos criativos, variveis quan


titativas versus variveis qualitativas, diagnsticos versus explicaes
situacionais, casusmo de fenmenos versus grandes agregados de vari
veis, altas taxas psicolgicas de desconto sobre o futuro versus taxas
baixas, etc.
Assim, o chefe de bom beiros dispe de uma matriz de explicaes
e proposies como a apresentada adiante. Nessa m atriz, a posio de
cada ator distinta porque cada um se situa de maneira distinta frente ao
problem a. Alm disso, a posio de cada ator tem algo de cada um a das
quatro atitudes assinaladas, mas est dominada por alguma ou algumas
delas. Cada posio tem boas razes e pode se fundam entar, do ponto
de vista particular de cada protagonista.
Antes de tom ar uma deciso, o chefe de bom beiros do exem plo le
var em conta todas essas explicaes e proposies, dando-lhes um
peso segundo sua intuio e as circunstncias. A deciso puram ente
tcnica mais racional que a poltica?
Ao refletir sobre as explicaes e proposies situacionais dos dis
tintos atores, o chefe de bom beiros dar-se- conta de que seu m odelo da
realidade opera dentro do espao de sua perspectiva de anlise. Ver
que tam bm ele adere a um a atitude frente ao problem a.
Se for inteligente, ele perguntar se o seu m odelo uma represen
tao mais correta da realidade que o dos outros atores. C om preender
tam bm que com seu m odelo no pode provar nada alm do que est
implcito em suas premissas. Portanto, se no pode provar que suas
premissas so superiores s dos outros, seu m odelo no ser m elhor que
o dos outros. Cada ator seleciona as variveis que lhe parecem relevan
tes na sua verso da realidade.
At que ponto suas projees sobre o futuro so a conseqncia das
polticas que j decidiu, e at que ponto so teis para explorar polticas
alternativas? Com que critrio decidir diante da diversidade de posi
es?
Essas perguntas dizem-nos que a reflexo que precede e preside a
ao no bvia e requer m todos especiais.
Enfim, todo esse com plexo clculo tcnico, poltico e social deve
preceder e presidir a ao; no sendo assim, o planejamento seria su
prfluo.

W.

I V

BIBLIOTECA

1P P U R
T e oria S o c ia l e T e o r ia do P l a n e j a m e n t o

27

O governo refere-se ao prtica, e se ela pretende se r eficaz, o


processo de governo e o processo de planejamento devem coincidir, no
presente, com o um clculo que precede e preside a ao.
S exto A rgum ento:

necessrio coerncia global ante as aes


parciais dos atores sociais.

So m uitos os atores que produzem fatos polticos, sociais,


econm icos, blicos, etc. Cada ator produz tais fatos em funo de suas
vises e propsitos particulares, e nada garante a coerncia do resultado
social global. Isso ocorre tanto no interior de um ator com posto de subatores com o na coexistncia conflitante entre atores diversos.
A coerncia de ao global no se alcana espontaneam ente, ela re
quer um a racionalidade central.
O
sexto argum ento pode ento ser assim enunciado: necessrio
uma ao central que busque a coerncia global frente s aes parciais
dos atores sociais, se que querem os conduzir o sistema social a objeti
vos decididos dem ocraticam ente pelos homens.
Se recorrerm os novam ente ao exem plo do corpo de bom beiros,
verem os que algum dever tentar por ordem no crescim ento das cida
des, que a deciso sobre onde e quantos quartis de bom beiros sero
instalados no pode ficar sujeita livre vontade de cada organizao de
m oradores, assim com o a deciso sobre quem deve dirigir a operao
para apagar um incndio, pois caso contrrio cada unidade de bom beiros
atenderia (ou no) aos locais sinistrados segundo seu prprio juzo ou
convenincia.
Os seis argum entos aqui enunciados conform am , na prtica social,
uma rede inter-relacionada de fundam entos que refora o caso terico
do planejam ento societrio com o ferram enta de conduo ou governo
dos distintos atores sociais.
Na palavra governo usamos deliberadam ente o g minsculo, a fim
de destacar desde o incio que o planejam ento e o governo de processos
so um a capacidade potencial de todas as foras sociais de todos os ho
mens, a partir de qualquer situao, favorvel ou adversa. O planeja
m ento, na perspectiva do governo do Estado, apenas um caso particu
lar, justificadam ente destacado por sua im portncia, mas injustificada-

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P o ltic a , P la n e j a m e n t o e G o v e r n o

m ente apresentado com o o m onopolizador do governo e do planeja


m ento.
Um sistema social com preende uma rede de governo circunscrita a
mbitos especficos. As direes dos partidos polticos, dos sindicatos,
das universidades, das foras sociais, das associaes de em presrios,
etc. governam em espaos determ inados do sistema social, e no de
pendem necessariamente do governo do Estado, ainda que e."te seja o
ator mais poderoso. O m esm o podem os dizer do mbito do planeja
m ento econmico: um caso particular e limitado da teoria geral do
planejam ento e de sua prtica social.

3
Os Recursos de
Clculo do Planejamento
e o Governo de Situaes

"W k' o devemos confundir o planejamento com a predio. A predio


um recurso de clculo utilizado pelos governantes e planejadoWt res, mas no o nico. O planejamento situacional sem elhante a
1 urna guerra de trincheiras contra a incerteza futura gerada pelos
sistemas complexos.
Imaginemos um sistema de quatro trincheiras, com os seguintes
nomes:
Primeira trincheira:

capacidade de predio;

Segunda trincheira:

capacidade de previso;

Terceira trincheira:

capacidade de reao veloz ante a surpresa;

Q uarta trincheira:

capacidade de aprendizagem com

os erros.

A capacidade de predio a prim eira trincheira, a prim eira frente


de com bate contra a incerteza, mas a mais vulnervel das quatro.
Supe a capacidade de acertar num a s tentativa e num a s aposta sobre
o futuro. Os planos-livros tradicionais, sem cenrios, operam exclusi
vam ente nessa trincheira. N aturalm ente, nos sistemas que seguem leis,
a capacidade de predio alta, mas nos sistemas criativos ela m uito
limitada.

30

P o ltic a , P l a n e j a m e n t o e G o v e r n o

C onseqentem ente, devemos supor que a prim eira trincheira ser


constantem ente vencida pela incerteza real sobre o futuro. A defesa do
planejam ento passa ento segunda trincheira.
A capacidade de previso tam bm uma aposta sobre o futuro,
mas m uito m enos arriscada. Baseia-se num se condicional, que explora
um a faixa de possibilidades. Se ocorrer tal coisa meu plano A (teto
otim ista), mas se ocorrer essa outra coisa (piso pessimista) meu plano
B. J no se trata de uma aposta cega sobre o futuro, mas aberta a vrias
possibilidades aquelas situadas entre o teto e o piso de predio.
Dessa forma, reaparece o clculo de predio com o um instrum en
to do clculo de previso. A predio indica que nada de relevante para
m eu plano ocorrer fora da faixa com preendida entre o teto e o piso.
A segunda trincheira algo mais forte e resistente que a anterior, p o r
que est concebida para dar conta de todas as possibilidades com pre
endidas dentro da faixa de previso. Sua vulnerabilidade est em que
baseia-se num a predio, e conseqentem ente pode ser atropelada pela
fora da incerteza.
Se tal ocorrer, passa a operar a terceira trincheira: a capacidade de
reao veloz ante a surpresa.
Esta mais forte que as duas prim eiras, mas s opera bem e em
tem po oportuno estando em terceiro lugar, ou seja, em companhia da
predio e da previso. No se trata de trincheiras alternativas, em que
o planejador deve optar pela mais segura, mas de recursos com ple icntares de clculo. O propsito da terceira trincheira consiste em por em
dia nossos clculos quando a surpresa nos afasta da realidade, e em atuar
velozm ente com base nessa retificao.
Essas surpresas ocorrero com certa freqncia devido debilidade
da predio e previso nos sistemas criativos. Mas a reao veloz ante a
surpresa no algo que se consegue espontaneam ente: o sistema direti
vo ou operacional deve estar preparado para reagir velozm ente.
R ecorde-se o exemplo do quartel de bom beiros. Ali nada ocorre
p o r casualidade, e tudo est planejado para responder aos sinais de aten
o e alarme.
Mas a terceira trincheira tambm pode ser vencida, e deverem os
ento pagar o custo do erro. De quantos erros? De um , do prim eiro ou

T e o ria S o c i a l e T e o ria do P la n e j a m e n t o

31

de um a cadeia de erros? Aqui entra em operao a quarta trincheira: a


capacidade de aprendizagem com os erros.
A quarta trincheira no com pletam ente segura. Podemos falhar
ao detectar as causas de nossos erros e repeti-los, o que elevar seu
custo social. Mas um recurso de clculo que fortalece os outros trs e
aprofunda a discusso sobre a com plexidade da dinmica social.
Essa aprendizagem com os erros tam pouco espontnea; deve ser
planejada e verificada constantem ente.
A potncia da sistemtica de aprendizagem com os erros depende
da potncia de nossos m todos de clculo. Se eles so sistemticos e
explcitos, seu confronto com as situaes ocorridas ajudar a identifica
o e localizao dos erros e acertos, bem com o de suas causas.
Podemos acertar ou errar por casualidade, e isso consistir num a
aprendizagem. Mas podem os tam bm descobrir acertos e falhas em nos
sas informaes, em nossos m odelos, em nossas teorias e em nossos cl
culos. D estes, tem os a obrigao de aprender para m elhorar os clculos
futuros. Assim, o planejamento supe tam bm organizar o sistema de
aprendizagem sobre o passado recente, ao testar nossos m todos para
tratar com o futuro.
Esses quatro recursos de clculo do mais solidez e simplicidade ao
planejamento. Seu uso dosado est certam ente relacionado com a velha
discusso sobre preveno e cura.
O planejamento pode tentar atacar os problem as antes que se m a
terializem, ou sim plesmente dedicar-se a solucionar problem as quando
j evidentes para todos, pela sua magnitude e conseqncias. A idia
preventiva de atacar os indcios de um problem a, e no os prprios
problem as, j foi enunciada por Maquiavel em O Prncipe, quando diz:
Ocorre com isto aquilo que dizem os mdicos sobre a tsica, que no
princpio fcil curar e difcil de conhecer, mas com o passar do
tempo, no tendo sido ela nem detectada nem tratada, fcil de
conhecer e difcil de curar. Assim ocorre com as coisas do Estado,
porque conhecendo distncia (o que s ocorre com os prudentes)
os males que surgem, podem eles ser rapidamente curados; mas
quando, por no se ter dado conta, nada se fez, eles crescem at
que todos se dem conta, no tendo eles mais cura. (pp. 33-34,
Ed. Aguilar)

32

P o ltic a , P l a n e j a m e n t o e G o v e r n o

O planejamento reativo, ou seja, aquele que s ataca os problemas


j evidentes, um planejamento defensivo e ineficaz. A prtica do pla
nejam ento preventivo requer que um sistema oportuno de informao
sinalize os indcios dos problem as, m ostre quando certas variveis cr
ticas fogem ao controle ou passam a um a faixa fora da norm alidade, en
trando num a zona de perigo que anuncia problemas.
Um bom sistema de indicadores de conjuntura deve proporcionar
sinais de alarmes, luzes vermelhas que anunciam razovel probabilidade
de surgim ento de problem as. Mas isso ainda insuficiente, porque o
planejam ento preventivo exige um a m entalidade do planejador ou diri
gente que o capacite a tratar um indcio com a mesma ateno que um
problem a j desenvolvido e evidente.
O principal problem a do planejamento preventivo fazer com que
o dirigente ou planejador assuma o incm odo de levar a srio um desses
sinais, m esm o que seus opositores procurem destac-lo e exager-lo p e
rante a opinio pblica. Essa atitude frente aos problemas potenciais est
relacionada com a questo do tem po no planejam ento, e mais concre
tam ente com o conceito de taxa psicolgica de desconto do tem po.
O planejamento e a ao so inseparveis. O plano o clculo que
precede e preside a ao. Se no a preceder, o plano intil porque
chega tarde. E se chega a tem po mas no a preside, o plano suprfluo.
Por sua vez, a ao sem clculo que a preceda e presida m era im provi
sao .
O governo eficaz exige um enconti'o do clculo com a ao.
Esse encontro assume as caractersticas de interao constante e
bidirecional, porque a ao, com seus efeitos, condiciona o clculo se
guinte e este precede e preside uma nova deciso para ao.
O m om ento da ao decisivo tanto para o processo de governo
quanto para o planejamento. No presente eles se unem e se confundem .
Tal encontro que nos perm ite fazer uma teoria com um do governo e
do planejamento.
O presente o nico espao de ao; por isso, ela condiciona am
bos os processos, pois nela que se produz sua unidade. Assim, o plane
jam ento existe para o presente, para apoiar as decises de hoje.

T e o ria S o c i a l e T e o ria do P la n e j a m e n t o

33

No entanto, com o se argum entar mais adiante, a deciso eficaz no


presente obriga a explorar o futuro e a antecipar a criao do futuro que
desejamos.
O Grfico a seguir representa a idia da convergncia no presente
do processo de governo e de planejamento.
GRFICO 1

O planejamento na conjuntura (A) identifica-se com o mesmo p ro


cesso de governo mediante o qual as aes so decididas e produzidas.
O clculo que precede e preside a ao uma instncia tanto do p ro
cesso de governo como do processo de planejam ento. As aes de hoje
formam parte de uma cadeia que se dirige ao futuro (essa cadeia
apresenta-se no Grfico como A B C - D). No entanto, o que fa
zemos hoje pode garantir viabilidade e eficcia s aes futuras, ou p ro
vocar sua impossibilidade e ineficcia.
Isso nos obriga a simular o futuro atravs de planos. Assim surgem
os planos anuais (b), os planos para o perodo de governo (c) e os planos
de m uito longo prazo (d). O papel de todos estes planos apoiar o pla
nejam ento na conjuntura. Se estiverem desligados da ao concreta, al-

34

P o l t ic a , P la n e j a m e n t o e G o v e r n o

gum outro clculo os substituir na funo de preceder e presidir o que


fazemos ou deixamos de fazer hoje.
O processo de governo no , ento, outra coisa seno o clculo do
plano convertido em ao capaz de conduzir os fatos nas situaes que
se seguem. Mas na ao do governo vai-se construindo o presente, e
este presente a situao inicial de cada dia do plano. Com o a situao
inicial altera-se devido ao prpria, ao de outros, s tendncias in
ternalizadas no sistema ou devido a sua interao com outros sistemas
do cenrio internacional, torna-se imprescindvel entender que os pla
nos esto perm anentem ente sendo refeitos e o processo de governo,
com suas aes e omisses, cria incessantem ente novas condies para
seu cum prim ento e reform ulao.
Mas o processo de governo no nico nem m onoplico. Ele
sem pre se refere a um mbito que colide com outros, onde no se tem o
poder absoluto de tom ar decises. C onseqentem ente, a teoria do pla
nejam ento no pode esquecer-se dos outros atores que governam e pla
nejam, e do conflito que a surge.
O processo de governo nasce como uma concorrncia entre os di
versos atores sociais, por produzir as aes que estimam necessrias para
alcanar seus objetivos. Existem tantos governos quantas foras sociais
que lutam pelo controle dos centros de poder. No entanto, existe ape
nas um Governo com G maisculo - aquele exercido pelo Estado.
O processo de planejamento real, unido indissoluvelm ente ao p ro
cesso de governo, consiste num clculo incessante e perm anente que
precede e preside as aes dos atores em conflito.
Mas se o essencial do governo a ao e o essencial do planeja
m ento o clculo que a precede e preside, ento planeja quem governa
(porque o governante faz o clculo de ltima instncia) e governa quem
planeja (porque governar conduzir com uma direcionalidade que su
pera o imediatismo de mera conjuntura).
A prim eira afirmao contm uma crtica ao planejam ento tecnocrtico e aos planejadores tradicionais. A segunda revela os vcios do go
verno e do poltico imediatista que, vtima e obcecado pelo cotidiano,
arrastado pelas circunstncias.

4
Como no se
Pode Planejar

sta anedota norm ativa e hum orstica ocorreu realm ente, pelo m e
nos segundo a verso de um jornalista desportivo brasileiro.

Em 1958, durante o campeonato mundial de futebol na Sucia, o


tcnico Feola desenvolve um a sesso de trabalho terico com a
equipe do Brasil. Em algumas horas devero enfrentar a Inglaterra, um
srio oponente s aspiraes da equipe de Pel, Vav e Garrincha.
O tcnico Feola planeja a partida com a seriedade exigida pelas cir
cunstncias. um a longa sesso em que o tcnico explica aos jogadores,
com toda preciso, o que devem fazer para confundir os ingleses.
Assim, desenvolve no Q uadro os prim eiros quinze m inutos de jogo,
depois os quinze m inutos seguintes e assim at o trm ino, com vitria
do Brasil. A idia brilhante, mas h algo que no convence os joga
dores. Aps um silncio prolongado, Garrincha diz: Posso falar, Pro
fessor Feola?. Pode, responde o tcnico. Garrincha ento pergunta:
O senhor j acertou tudo isto com o ingleses?
Capacidade de governo em parte capacidade de planejam ento.
Mas o que capacidade de planejamento? Como acerta o planejador o
com portam ento das variveis controladas pelo outro?
Os textos tradicionais de planejamento afirmam que o planejador
um tcnico a servio de uma fora social, e a funo de planejar consiste
em dom inar a tcnica de fazer planos tcnica simples em seus princ

36

P o ltic a , P l a n e j a m e n t o e G o v e r n o

m esm o estando no interior de um a concepo estrita e im potente de


planejam ento, como aquela mencionada no inicio deste pargrafo.
Em geral, as tcnicas de planejamento abordam o problem a por
instncias. Supe-se que o processo comea com o diagnstico da reali
dade sobre a qual dever intervir. O planejador diagnostica, com o se
fosse um mdico da sociedade, e procura identificar e entender os males
de que ela sofre. A palavra diagnstico, que provm do grego diagignoskein, significa distinguir, conhecer.
Na medicina tradicional tal processo de distinguir o que se passa
com um enferm o supe determ inar a natureza de uma doena m ediante
o exame de seus signos aparentes. H portanto uma relao entre a
constatao de signos diversos e os diferentes tipos de doena do h o
m em . Supe-se que, em relao aos problemas de nossas sociedades, o
planejador pode distinguir diferentes signos aparentes de problem as so
ciais ou fatos sociais problem ticos. A distribuio desigual da renda, o
desem prego, a marginalidade social, a inllao, a estagnao econmica,
a concentrao espacial, etc. so fatos ou conjuntos de fatos que consti
tuem signos aparentes de problem as distintos ou comuns. A palavra
aparente no significa, neste caso, inexistente ou falso, mas a form a pela
qual um problem a aparece, ou se manifesta, como signo ou fenmeno
situacional.
Em medicina h uma relao doena - signo aparente, e supe-se
que na realidade social existe algo parecido com a relao problem a so
cial signo aparente. Porm , na medicina j esto mais ou menos defi
nidos os estados de sade que se classificam como doenas, enquanto no
sistema econmico-social o que bom e norm al para alguns mau e si
gno de deficincia para outros. De maneira que, no chamado diagns
tico, h um a soluo particular de problemas e uma explicao para
eles, que pode no ser consensual. Este aspecto conflitante do diagns
tico om itido no planejamento tradicional. O diagnstico econmico
aparece com o um a aplicao rigorosa da cincia econmica neutro,
distante e objetivo. Tal diagnstico perm ite fixar prioridades para a so
luo dos problemas.
Ao definir o diagnstico, o planejador pode decidir o ano-base do
plano, ou seja, a ltim a referncia no tem po passado que se m anter fixa
enquanto se formula o plano.

T e oria S o c i a l e T e o ria do P l a n e j a m e n t o

37

Depois de conhecer a realidade e distinguir seus problem as e as


causas que os explicam, o planejador define objetivos. Tais objetivos so
relativos ao diagnstico expresso no ano-base do plano. Essa definio
de objetivos tem um carter norm ativo e se desenvolve estritam ente no
nvel do deve ser.
O que quer dizer, aqui, norm ativo?
Que a definio dos objetivos uma conseqncia necessria do di
agnstico, j que os objetivos do plano so como o negativo da realidade
problem tica constatada. Se no diagnstico verificamos que h inflao,
isto pode traduzir-se num a norm a-objetivo em que a inflao no deve
ser superior a um a determ inada taxa de crescim ento dos preos.
Da m esm a forma, a distribuio de renda deve ser mais igualitria,
o desem prego deve ser reduzido, a marginalidade social deve ser super
ada, a concentrao espacial deve ser combatida, etc.
O norm ativo refere-se, portanto, a uma norm a que deve ser cum
prida e que foi fixada por diferenciao entre o necessrio e a realidade,
dentro do razoavelm ente possvel. Uma vez conhecida a rea de possibi
lidade, o norm ativo move-se segundo a lgica do necessrio, questo
esta que tem , sem dvida, um aspecto tcnico, bem com o com plexida
des metodolgicas. Os objetivos, com o propostas gerais, devem traduzir-se em m etas, com preciso quantitativa e qualitativa. A m eta perm i
te precisar o alcance do objetivo. Por exem plo, dim inuir o desem prego
um objetivo, enquanto dim inuir o desem prego para 5% da fora de
trabalho um a meta.
A definio dos objetivos constitui o que se chama de imagem -objetivo , conceito usado aqui no sentido que lhe dado em Estratgia e
Plano (C. M atus, Siglo XXI, 1970), pois j hoje uma categoria do pla
nejam ento tradicional.
No entanto, esse conceito tem um significado distinto no planeja
m ento situacional, equivalente utopia concreta fora do horizonte de
tem po do plano. A imagem-objetivo deve cum prir certos requisitos no
planejamento norm ativo; com efeito, a imagem-objetivo deve ser efi
caz, coerente e possvel.
Ser eficaz se responder no apenas a problem as presentes, mas
tam bm queles que existiro no tem po futuro no qual se situa a ima
gem -objetivo. Por exem plo, se hoje o desem prego de 100.000 pesso-

38

P o ltic a , P l a n e j a m e n t o e G o v e r n o

as e fazemos um plano para dar-lhes em prego em 5 anos, ao fixarmos


um a m eta de 100.000 novos em pregos estarem os chegando tarde, uma
vez que o desem prego, 5 anos aps, poder ser de 130.000 pessoas.
Ser coerente se o cum prim ento de um objetivo no impossibilitar
a consecuo de outro. A esse respeito diz-se que h objetivos com ple
m entares e objetivos com petitivos. O corre o prim eiro caso quando o
cum prim ento de um exige o do outro; por exem plo, elevar o nvel de
consum o popular (objetivo 1) exige m elhorar a distribuio de renda
(objetivo 2). E so com petitivos se o sucesso de um implica sacrifcio do
outro: elevar a produtividade da m o-de-obra (objetivo 1) pode sacrifi
car o nvel de em prego (objetivo 2).
Finalmente, uma imagem-objetivo possvel se respeita as restri
es econmicas existentes e est dentro do espao de aceitao poltica
da fora social que decide sobre o plano.
Por exem plo, a construo de ISO.000 habitaes por ano pode
ser necessria, mas os escassos recursos disponveis pelas classes popula
res para compr-las e a falta de deciso do Governo para construi-las
tornam invivel o objetivo.
Assim, o planejador (tcnico) fixa os objetivos aps consulta e
aprovao da fora social que tem o poder de planejar, que por sua vez
presta apoio ao planejador tcnico. Os objetivos necessrios implicam
meios necessrios para alcan-los, o que nos leva ao problem a seguinte.
O planejador tem que selecionar instrum entos ou meios de ao
capazes de atacar os problemas identificados no diagnstico, e faz-lo
com a intensidade necessria. Esses meios devem ser suficientes, neces
srios, potentes e eficazes, alm de coerentes entre si.
Suficientes eles so quando, no conjunto, bastam para alcanar o
objetivo, salvo imprevistos.
So necessrios quando cada um deles contribui para alcanar o
objetivo com um balano positivo de seus efeitos (de outra forma, cria
ria mais problemas do que solues).
So potentes se possuem capacidade de atacar o problem a de forma
tal que bastaria apenas a graduao de seu uso para obter xito. Por
exem plo, se a questo percorrer 10 Km em 10 m inutos, a caminhada
no parece ser um meio potente em relao ao objetivo.
So eficazes se fazem o m elhor uso dos recursos disponveis.

T e o ria S o c i a l e T e o ria do P la n e j a m e n t o

39

E so coerentes, por ltim o, se a ao interventora da mo direita


no for desfeita pela ao da mo esquerda, anulando ou contrariando
seus efeitos positivos.
Os meios selecionados referem -se sem pre alocao ou uso de r e
cursos, ou preciso de regras de funcionam ento do sistema. Todos os
tipos de meios so selecionados estritam ente conform e a lgica do n e
cessrio. A form a do raciocnio dedutivo a seguinte: se o objetivo A
necessrio, a necessidade do instrum ento ou meio provm da necessi
dade do objetivo. O deve ser dos objetivos desloca-se para o deve ser
dos meios. Deve-se realizar uma reform a tributria, deve-se m odernizar
o aparelho de Estado, deve-se investir 30% do PIB etc. Por essa via, a
lgica do necessrio desloca-se dos objetivos globais para as metas espe
cficas, para os meios globais e dai para os meios concretos.
A essa altura do processo, o planejador precisa verificar a consis
tncia do plano. Aqui im portante distinguir entre a consistncia dire
cional e a factibilidade do plano.
A prova de consistncia direcional consiste em responder mais
transcendente das perguntas.
Se podem os cum prir as normas estabelecidas, alcanaremos os ob
jetivos?
Para responder a esta pergunta requer-se um bom m odelo ou te o
ria explicativa da realidade objeto do plano, a fim de conhecer com an
tecedncia e aproximao suficientes o processo causal de mudana ge
rada pelos meios de interveno selecionados, e assim constatar se o
m ovim ento resultante aproxima-se ou no da imagem-objetivo.
N aturalm ente, este raciocnio supe ausncia de incerteza sobre o futu
ro.
Com vrias aproximaes sucessivas de clculo, supe-se poder
encontrai- a aplicao necessria dos meios para que os resultados de
m odelo coincidam com a imagem-objetivo proposta.
A prova da consistncia formal refere-se aos prprios meios e su
pe que a prim eira tenha sido satisfatria. Essa segunda prova refere-se
factibilidade do plano e deve responder a perguntas com o as seguintes:
Asseguramos o financiamento dos gastos exigidos pelos plano?
Est garantido o equilbrio do balano de pagamentos com o e x
terior?

40

P o ltic a , P l a n e j a m e n t o e G o v e r n o

A disponibilidade de bens e servios (produo nacional mais im


portaes) coincide, em cada fase do plano, com os usos requeridos
(consum o, investim entos, im portaes, etc)?
Respeitaram-se as restries econmicas e polticas estabelecidas
no marco de viabilidade para o plano?
Todas essas provas formais referem -se a requisitos globais, setori
ais, regionais ou institucionais que os meios devem cum prir.
O que se disse supe fixar o horizonte de tem po do plano e o hori
zonte de tem po das grandes orientaes de longo prazo que o funda
m entam . Uma prim eira idia de ambos os horizontes deve estar presen
te desde os prim eiros passos da formulao do plano, mas s o seu des
envolvim ento at uma certa etapa poder fundam entar o tem po de m a
neira mais pertinente, sobretudo no caso de mais longo prazo. No en
tanto, o horizonte de tem po do plano est, em m uitos casos, fixado por
lei, e ento im portante que coincida com um perodo de governo em
que a fora social responsvel pelo seu desenho seja tambm responsvel
pela sua execuo. Em alguns pases, porm , o plano abrange mais de
um perodo de governo.
Com o tcnico o planejador deve, durante todo o processo, argu
m entar e dialogar com o poltico, a fim de verificar se o plano dese
nhado corresponde s expectativas e se o poltico com prom ete-se com
sua materializao. Esse dilogo e argumentao so bidirecionais e
perm anentes. Somente assim o poltico valoriza, com preende e com
partilha do plano em seus aspectos mais tcnicos, e, conseqentem ente,
adota-o com o guia de ao poltica. Atravs desse dilogo supe-se so
lucionado o problem a de articulao da dimenso poltica e tcnica do
plano, abordando este os problem as que realm ente interessam em nvel
poltico.
N aturalm ente, o planejador deve revisar o plano cada vez que a si
tuao o aconselha, a fim de que ele considere sem pre um a situao real
de partida, para que os objetivos continuem correspondendo aos p ro
blemas urgentes e para que os meios selecionados continuem sendo os
mais idneos.
Para que essa reviso perm anente possa fazer-se na realidade, o
planejamento deve organizar-se de m odo que os planos sejam form ula
dos com a qualidade e oportunidade necessrias, e suas distintas partes e

41

T e o ria S o c i a l e T e o ria do P la n e j a m e n t o

etapas devem estar sincronizadas. preciso estabelecer fluxos de infor


mao, controle, anlise, reviso do plano, articulaes entre program as
e execuo, etc. Tudo isso requer uma mquina capaz de adm inistrar o
processo de planejam ento, devendo ela ser desenhada e constantem ente
aperfeioada.
O Q uadro a seguir uma representao elem entar e esquemtica
do planejamento tradicional, que na prtica possui variantes positivas e
negativas, simples e complexas.
DIVISO DE TAREFAS NO PLANEJAMENTO TRADICIONAL
\m om entos
\ e meios

s u je ito s \

meios

momentos

deve ser

fa ze r

pode ser

polticos

governante

fix a
critrios

define
o vidvei

planejador
tcnico

desenha

no

Administrador

no

no

supervisiona
o saber

executa
e controla

sim

sim

sim

no

sim

no

no

sim

sim

Na descrio que fizemos, o planejamento conlunde-se com um


processo tcnico de apoio tom ada de decises, com uma praxiologia
parcial, com um a cincia da ao ou com uma tecnologia de interveno
social, onde est previam ente resolvido o problem a de poder poltico.
O outro no existe. E aqui est a grande debilidade do planejamento
tradicional ou planejamento norm ativo. Planejar exclusivamente o deve
ser muitas vezes incorreto. E indispensvel planejar tam bm o pode
ser e o fazer.
No prtico pensar que a diviso de tarefas entre o poltico e o
tcnico ou o condutor e seu estado-m aior est em que o prim eiro dedi
ca-se ao po d e ser e o segundo ao deve ser. Nem o poltico nem o tcni-

42

P o ltic a , P l a n e j a m e n t o e G o v e r n o

co podem lim itar-se a um desses nveis parciais do plano. Tam pouco o


deve-pode-ser e o fazer so divisveis em funes isoladas, porque isso
isolaria artificialmente o processo prtico de gerncia e administrao do
processo de clculo que precede e preside a ao.
Por exem plo, quando um engenheiro faz o projeto de uma ponte
ele aplica um a tcnica com provada, baseada num a cincia fsica. E o ato
de construir a ponte , com efeito, um processo tcnico, j que no h
outros atores ou engenheiros interessados em dificultar, im pedir ou
substituir tal construo. Nesse caso, aps diagnosticar o problem a
(a dificuldade de comunicao fsica) e estabelecendo o objetivo por
um a deciso entre alternativas tcnicas, basta proceder articulao
direta do desenho norm ativo do que se deve fazer (uma ponte com de
term inadas caractersticas) e dos meios necessrios, com o processo de
sua construo. E possvel, assim, um a conexo direta entre o desenho
e a execuo.
Mas no sistema social no h objetivos sujeitos a tal controle. Ele
cria suas prprias leis e est integrado por hom ens, que tm suas prpri
as apreciaes sobre o que est mal e est bem , sobre o que um a soci
edade ideal e sobre a convenincia de intervir (ou no) sobre o sistema
para alterar-lhe o curso direcional e a velocidade de mudana, sobre a
reform a e substituio de suas leis bsicas. O lato de algo ser necessrio
a algum no significa que possa executar-se sem obstculos, nem que
possa realizar-se por um organismo que no esteja com prom etido com
tal plano.
Entre o desenho norm ativo e a ao est a anlise estratgica, o cl
culo de viabilidade, a apreciao da eficcia poltica e a oportunidade de
executar o desenhado em relao ao interesse, fora e vontade do ator
que est capacitado para executar a ao. Quem faz este clculo?
Qual a validade, ento, de o planejador ser um tcnico? Por que
partir da premissa de que um s ator planeja, sem que outros integran
tes do sistema se oponham , resistam e formulem tam bm seus prprios
planos? Por que limitar o diagnstico a uma s explicao objetiva,
quando notrio que os diversos com ponentes da sociedade tm dife
rentes opinies sobre seu estado, sobre as causas de tal estado e sobre o
futuro desejvel? Existe, como conseqncia, uma s explicao causal
da gestao dos signos que manifestam as enfermidades do sistema soei-

43

T e o ria S o c ia l e T e o ria do P la n e j a m e n t o

al? Se a resposta negativa, ento: quem diagnostica? Pode-se ignorar a

existncia de oponentes ao plano e da capacidade de planejam ento dos


oponentes? O nde est quem explica, dentro ou fora do sistema? Uma
mesma explicao eficaz para diferentes objetivos? Recordem os a p er
gunta da estria inicial deste item : com quem acerta tudo isso o planeja
dor normativo?
Uma resposta a esta pergunta encontrada na prpria prtica. Os
jogadores (atores sociais), independentem ente do que planeja o tcnico
(planejador), articulam no campo (realidade) o pode ser com o deve
ser, seja no m om ento decisivo (a ao concreta) seja no treino (uma si
mulao) com uma equipe similar ao oponente real.
Se nos detiverm os agora no desenho do deve ser, na norm a ou
imagem -objetivo, surgem igualm ente vrias perguntas. Com o se pode
falar de objetivos do plano sem distinguir os planos e objetivos nacio
nais? Quais deles so objetivos conflitantes particulares dos atores soci
ais? Q uem desenha os objetivos? Q ue legitimidade tem esse desenho? A
quem interessam esses objetivos? Todos os objetivos so consensuais?
Todos os objetivos tm fundamento tcnico? O plano deve limitar-se ao
consenso? Se a resposta negativa, como dever ser o planejamento
para alcanar objetivos conflitantes? Os objetivos so uma conseqncia
do diagnstico ou o diagnstico tam bm se faz em funo de um pr-desenho dos objetivos? Em outras palavras, se o diagnstico no inde
pendente dos objetivos e, portanto, no neutro, pode ele ser nico?
preconceitos

OBJETIVOS

>

DIAGNSTICO

<
definies

Como se v, o prprio enunciado dessas perguntas coloca o p ro


blema com um a am plitude inusitada para uma simples tcnica de tom a
da de decises.
Mas as dificuldades so ainda maiores. Se examinarmos o problem a
da seleo de m eios, verem os que pressuposto inicial que se trata de
meios econmicos, que os recursos econmicos so escassos e que tal

44

P o ltic a , P l a n e j a m e n t o e G o v e r n o

seleo um problem a de eficcia econmica. Mas a possibilidade de


execuo do plano est condicionada apenas pela limitao de recursos
econmicos? O que ser dos fundamentos do planejamento se os recur
sos de poder so tam bm limitados? possvel, ento, um planejamento
econmico sem um planejamento poltico que o compreenda? Basta o
dilogo entre o planejador-tcnico e o governante-poltico para articular
ambas as dimenses e delim itar o campo do politicam ente possvel?
O dirigente pode sim plesm ente decidir o que politicam ente vivel?
Suponhamos, por um m om ento, e sem dem onstrao prvia, que
o planejamento econmico inseparvel do planejam ento poltico, e
que os recursos de poder das diferentes foras sociais que planejam so
escassos, assim como os recursos econmicos.
Se aceitamos tal hiptese surgem vrios problem as. possvel
considerar o planejador com o um tcnico, se agora o planejamento
com preende objetivos econmicos e polticos, meios econmicos e p o
lticos? Qual o problem a central do planejamento, o clculo do dese
nho tcnico ou o processo conflitante de decises polticas com o clculo
integrante e totalizante que precede e preside a ao?

a p lic a o o u
PRODUO DE

RECURSOS DE PODER

FATOS SOCIAS

DE UMA FORA SOCIAL


uso

ACUMULAO OU
DESACUMULAO

C om o tratar o problem a da administrao eficiente de recursos e


poder inicialmente disponveis? Se os recursos de poder so escassos,
ser necessrio calcular no plano o quanto , necessrio para produzir um
ato de interveno social, e tam bm com o se alteram os recursos de p o
der possudos p or cada fora aps ter produzido o ato de interveno, e

Te o ria S o c ia l e T e o ria do P la n e j a m e n t o

45

conhecer suas conseqncias. M antm -se, diminuem ou aumentam?


O uso de poder faz acumular ou desacumular poder, com o se m ostra no
esquem a anterior.
Se esse raciocnio correto, surge o conceito de eficcia poltica do
processo de produo, atravs da comparao entre recursos de poder
necessrios produo e recursos de poder nela produzidos. Com o se
relacionam eficincia e eficcia econmica com eficincia e eficcia pol
tica?
So imensas e decisivas para a teoria do planejamento as conse
qncias de se aceitar que existem oponentes ao plano, que todos os
atores planejam de uma ou outra forma, que o econmico inseparvel
do poltico, que o planejamento no pode ser confundido com seu pro
cesso tcnico de clculo etc. Algumas conseqncias so as seguintes:
(a)

no possvel raciocinar em term os de certeza, porque o aca


so e a incerteza aparecero e crescero devido existncia de
oponentes com planos, criaes e reaes imprevisveis;

(b) os meios para se alcanar os objetivos no podem ser calcula


dos sim plesm ente com o incgnitas de um sistema de equaes
com um nm ero finito e enumervel de variveis relevantes, e
isso im pede que os problemas de planejamento social sejam
tratados como problem as bem -estruturados;
(c)

no possvel sustentar que o planejam ento esgota-se no pla


no do deve ser e no desenho da norm a, nem tam pouco tratar
o plano do pode ser ou do vivel como um dilogo entre o
tcnico e o poltico; necessrio um planejam ento poltico
que d conta do processo dinmico de construo ou perda de
viabilidade das normas e tam bm do conflito entre eficcia
poltica e eficcia tcnica; o dirigente no pode decidir sobre o
que vivel, porque a viabilidade um processo dinmico,
criativo e pleno de incerteza. Mas no interior do planejamento
poltico um ator pode tentar conferir viabilidade aos aspectos
conflitantes do plano. Se a viabilidade poltica depende do
contedo e eficcia do plano econmico, como o poltico p o
der saber de antemo aquilo que ser politicam ente vivel no
domnio econmico?

P o ltic a , P la n e j a m e n t o e G o v e r n o

(d) se o planejamento brange o planejamento poltico e se a


conjuntura poltica m utvel, o plano no pode estar expres
so num plano-livro, que perde rapidam ente validade, nem o
planejamento pode afastar-se do acompanham ento constante
da conjuntura poltica, econmica e social;
(e)

se o planejamento na conjuntura essencial vigncia real do


processo, este deve com preender com plem entarm ente o cur
to prazo, o mdio prazo e a viso de longo prazo, assim como
um sistema de avaliao para im pedir que as restries ou fa
cilidades oferecidas pela conjuntura desviem do curso que
conduz situao-objetivo vigente; igualm ente, ser necess
rio um sistema de avaliao entre a situao-objetivo e a u to
pia concreta mais longnqua, a fim de verificar se entre elas
m antm -se uma relao de coerncia;

(f)

as categorias econmicas e. a teoria econmica continuam im


portantes, mas m uito limitadas para apoiar uma concepo,
mais ampla de planejamento. A pergunta o que planejamos?
- j no podem os responder, de forma concreta porm inade
quada e restrita, dizendo que o crescim ento do PIB, o con
sum o, as exportaes, a substituio de im portaes, etc.
Tam pouco podem os responder, de forma ampla porm vaga,
dizendo que so as mudanas no estilo da vida, o meio an j ente, o tipo de democracia e as relaes polticas de poder.
Aparece assim a necessidade de recorrer a uma teoria da p ro
duo social mais ampla, onde cada ato produzido exige recur
sos de poder, recursos econmicos, recursos naturais e valo
res aplicados, assim como conhecim entos. Admitida essa
amplitude do processo de produo, ser necessrio tambm
considerar as conseqncias de cada ato sobre as relaes de
poder, as relaes econmicas, as relaes ecolgicas, as rela
es ideolgico-culturais e as relaes cognitivas, com o p ro
cessos de apropriao entre os hom ens com m ltiplas intera
es entre si.

O bom dirigente e o bom planejador liberam-se, na prtica, da ri


do planejamento norm ativo. Fazem, de lato, um clculo estrat-

Teoria S o c ia l e T e o ria do P l a n e j a m e n t o

47

gico. Essa liberao, porm , particular, individual e geralm ente defici


ente, porque feita margem de um m todo de conduo. Em outros
aspectos, a prtica do planejamento norm ativo mais pobre que a teo
ria. Tem os assim um caso curioso. A prtica do planejam ento tradicio
nal um conjunto que se intersecciona com sua teoria. As partes no interseccionadas correspondem um a a seu enriquecim ento na prtica, o u
tra a uma deformao viciosa.
Vemos que, a partir da crrtica relao linear diagnstico > fins
> meios, surge o m undo do governo e planejamento dos processos
sociais, com sua enorm e complexidade.
Assim, surge um conceito de plano mais rico e mais am plo, no qual
a dimenso norm ativa do deve ser precisa articular-se com o plano es
tratgico do pode ser e o plano operacional na conjuntura da vontade de
fazer. Tudo isso obriga-nos a perguntar quais poderiam ser os elem entos
bsicos dessa concepo renovada de planejamento.
O prim eiro passo consiste em reconhecer a existncia de oponen
tes. Uma teoria rica do planejamento considera pelo menos dois atores:
eu e o outro.

5
Eu Planejo,
Tu Planejas

um dilogo entre a prtica e a teoria cujo tem a o verbo plane


jar. A professora Dona Prtica pede senhorita Teoria Normativa:
Conjugue o verbo planejar. A senhorita Norm ativa responde:
Eu p lanejo.. Continue, est tudo bem - diz Dona Prtica. J
term inei, professora, responde senhorita Normativa. Dona Prtica,
perplexa, olha para suas alunas. A senhorita Situacional est ansiosa por
falar, e sem que ningum o pea recita: Eu planejo, tu planejas, ele
planeja etc.
Q uantos atores planejam? Existe o outro no planejamento tradici
onal?

H
a.

0 Modelo Norm ativo de Plan ejam ento

O planejam ento precisa apoiar-se em alguma teoria de produo de


aes humanas. Os m todos de planejamento referem -se a aes hum a
nas que tentam produzir efeitos num dado sistema de governabilidade.
Segundo a riqueza ou simplicidade com que descrevemos o sistema,
surge o problem a de sua governabilidade aparente ou fictcia. Com efei
to , um m odelo explicativo simples do sistema social pode fazer-nos crer
num a alta governabilidade do sistema.

50

P o ltic a , P la n e j a m e n t o e G o v e r n o

O m odelo aparentem ente mais governvel aquele onde um s


ator planeja e governa o sistema. Poderamos descrever esse m odelo
com as seguintes caractersticas:
i.

um ator planeja e dirige, os demais so simples agentes eco


nmicos;

ii.

as aes que os agentes econmicos produzem so previsveis


e enumerveis, porque correspondem a uma teoria do com
portam ento conhecvel e conhecida;

iii. o sistema gera incerteza, mas ela refere-se exclusivamente


probabilidade de ocorrncia e aos efeitos das aes previsveis
no existe o no-enum ervel e o inimaginvel;
iv. o ator que planeja e dirige no controla algumas variveis, mas
as variveis no-controladas no tm conduo inteligente e
criativa, porque no se referem a outros atores que fazem pla
nos.
Em tal caso, o sistema aparentem ente de alta governabilidade e
opera segundo os seguintes pressupostos:
i.

toda ao produto de um com portam ento, exceto a prpria


ao criativa que produz planos;

ii.

as variveis fora de controle no tm autor inteligente e criati


vo que persegue outros objetivos; elas constituem simples
m ente m ovimentos que no sabemos explicar;

iii. a incerteza uma incerteza bem-definida; as possibilidades so


enumerveis e possvel atribuir-lhes probabilidades;
iv. a teoria requerida por esse tipo de planejamento um a teoria
do com portam ento social que se apia nas relaes sistmicas
de causa e efeito, adm itindo-se que o efeito predizvel e
constitui um com portam ento.
O planejamento econmico norm ativo segue aproxim adam ente
esse tipo de raciocnio hipersimplificado. Podem-se distinguir as seguin
tes variveis nesse modelo:

T e o ria S o c i a l e T e o ria do P l a n e j a m e n t o

51

i.

eu, com o o ator-sujeito que governa, planeja e monopoliza a


criatividade na ao;

ii.

o sistema como o objeto planejado, com preendendo agentes


econmicos que tm com portam entos sociais.

Esse m odelo norm ativo de planejamento caracteriza-se por um reducionismo ilegitimo de todas as aes e com portam entos. Por outro
lado, a eliminao artificial do outro revela que, com o pressuposto es
condido, o planejamento econmico norm ativo assume a existncia do
eu com poder absoluto.
I).

Um M odelo Estratgico de Plan ejam ento

Pensemos agora num sistema cujo grau de governabilidade depen


de essencialmente do m eu peso (eu) frente ao peso do outro, para p ro
duzir as aes necessrias ao cum prim ento de meus objetivos.
Nesse caso, existem vrios sujeitos que planejam com objetivos
conflitantes. As limitaes para governar o sistema no provm de uma
escassez ou falta de controle de variveis e recursos, com o uma defici
ncia absoluta; elas derivam, ao menos parcialm ente, do fato de os re
cursos que eu no tenho ou no controlo serem possudos ou controla
dos pelo outro. Se eu no ganho, outro ganha; se perco adeso popular,
outro a ter em maior grau; o que para mim ingovernvel, de acordo
com minhas capacidades e objetivos, pode, para o o u tro , ser govern
vel, de acordo com suas capacidades e objetivos.
Nesse m odelo de conflito, ou de poder com partilhado, apenas al
gumas aes correspondem a com portam entos; as outras aes, as
principais, so aes estratgicas fundamentadas num juzo estratgico.
A teoria do com portam ento social , portanto, com pletam ente insufici
ente para fundam entar a teoria do planejamento pertinente a tal caso.
c.

As Tcnicas de Plan ejam ento

Q uando se descobre que o planejamento pode fundam entar-se em


vrias teorias e diversos enfoques, segundo a natureza dos problem as e
casos de aplicao, tom a-se conscincia do planejamento com o m todo,

52

P o l t ic a , P la n e j a m e n t o e G o v e r n o

como teoria e com o tecnologia. Antes dessa conscincia o projeto de


governo (contedo propositivo) e a capacidade de governo (tcnicas de
planejamento) parecem -nos a mesma coisa, e as m isturam os rotineira
m ente em nossas discusses. A valorizao das tcnicas de planejamento
e governo como um espao prprio de reflexo terica som ente se ve
rifica quando assumimos em toda sua complexidade a relao:

NATUREZA DO
CASO OU PROBLEMA

TCNICAS DE

->
<

PLANEJAMENTO
PERTINENTES

Por essa razo fcil com preender que, para as pessoas que conhe
cem apenas um modo de planejamento (o planejamento econmico
norm ativo), suas tcnicas no constituem problem a terico, na explica
o das deficincias prticas do planejamento na Amrica Latina. Crem
sim plesmente que o problem a consiste em dotar-se de boas polticas de
desenvolvim ento, boas polticas econmicas e bons economistas. Aqui
desaparece o tringulo de governo, ficando ele reduzido a um a de suas
partes: o projeto de governo. A governabilidade do sistema e a capaci
dade de governo ficam esquecidas.
O m undo dos hom ens do tamanho do seu vocabulrio, dos con
ceitos que conhece. Se para mim no existe o conceito de oponente, na
minha realidade haver som ente agentes econmicos. Se tam pouco m a
nejo o conceito de ao estratgica, na realidade, para m im , som ente
existir a ao-com portam ento que assimilei da teoria econmica. Por
essa via nego inadvertidam ente uma parte da realidade. Se eu com pre
endo o m undo atravs do vocabulrio que j conheo, no existe form a
de enriquecer minha viso do m undo sem ampliar meu vocabulrio.
O filsofo da linguagem John Searle (Speech Acts, 1969, Cam
bridge University Press) coloca o problem a desta forma:
O erro supor que a aplicao da linguagem ao mundo consiste em
colar etiquetas nos objetos que, por assim diz-lo, identificam-se a
si mesmos. Conforme minha perspectiva, o mundo divide-se
conforme o dividimos, e nossa forma principal de dividiras coisas

T e o ria S o c ia l e T e o ria do P la n e j a m e n t o

53

a linguagem. Nosso conceito da realidade depende de nossas


categorias lingisticas. (Dilogo com John Se.arle, p. 194, In B.
Magee Os Homens Por Trs das Idias, FCE, Mxico).
Se a minha teoria para conhecer e atuar no planejam ento limita
da, dificilmente poderei descobrir que minhas propostas concretas de
ao e governo s podero ser por mim imaginadas nesse espao limita
do. Assim, qualquer deficincia da minha ao planejada para m udar o
m undo no pode ser atribuda por mim s teorias e m todos que red u
zem e simplificam artificialmente o tamanho deste m undo, mas a um
manejo incorreto de tais teorias ou sua aplicao inadequada. Por essa
via posso ignorar o problem a mais abstrato das ferram entas para conhe
cer e das tcnicas para governar, e focalizar toda minha ateno estrita
m ente no problem a mais concreto e aparentem ente mais prtico do
projeto de governo.
O
congelam ento da minha forma de conhecer corre paralelam ente
estagnao dos conceitos que manejo. Se durante 25 anos no pude
renovar minha teoria de planejam ento, isso deve-se ao fato de no ter
podido ampliar o vocabulrio da teoria social atravs da qual me apro
ximo do m undo.
Se fixo minha capacidade de conhecer o m undo, congelo meu vo
cabulrio; se congelo meu vocabulrio, fixo minha capacidade de conhe
cer o m undo. Se tal ocorre, voltarei repetidam ente com as mesmas p er
guntas sobre o m undo em que existo e deixarei de interrogar-m e sobre
a potncia de m eu vocabulrio. Ainda mais, quando algum usar pala
vras novas num discurso terico, minha segurana intelectual m e levar
a consider-las sinnimos das que j conheo e acusarei esse perturbador
de inventar palavras novas para dar novos nomes a velhos conceitos.
Assim, em vez de responder a seu discurso terico alternativo, dirlhe-ei que ele no tem direito de obrigar-m e a usar seu vocabulrio.
A form a mais simples de congelar o vocabulrio cientfico consiste em
declarar com o sinnimos os novos conceitos.

6
Atores Sociais Planejam em Qualquer
Situao, mas com Mtodos Distintos

" "T ma conseqncia necessria da inevitabilidade do planejamento


para os condutores que ele deve e pode realizar-se em qualquer
I I situao. N aturalm ente, a posio de onde se planeja, as caractersticas do ator que lidera o processo e o contedo propositivo
que orienta a sua ao resultaro em distintos m todos de planeja
m ento.
Tal posio coerente com nossa considerao das variveis eu e o
outro. Com o o outro tambm planeja podem os sustentar o princpio
geral de que todos os atores sociais planejam, ainda que com diferentes
graus de formalidade e sistematicidade.
O requisito sistematicidade refere-se existncia de corpos ideo
lgicos, tericos e m etodolgicos que apiam o clculo que precede e
preside a ao. Eles im primem coerncia e racionalidade particulares
ao; conseqentem ente, a sistematicidade diferencia o planejamento da
improvisao.
O requisito formalidade, por seu lado, perm ite distinguir diferen
tes m todos de planejam ento segundo o grau em que esto regulam en
tados p o r procedim entos prticos normatizados.
Dessa form a, podem os distinguir entre: (a) o improvisador err
tico, que atua conform e as circunstncias e segundo um clculo imedia-

56

P o ltic a , P la n e j a m e n t o e G o v e r n o

tista que estabelece coerncia entre ideologia, teoria e m todos que


apiam seu clculo, (b) o planejador informal, que faz um clculo estra
tgico sistem tico, mas ao qual no exigido (nem est ele prprio in
clinado) reproduzir tal clculo num m todo de planejamento form ali
zado, e (c) o planejador formal, que articula em distintos m om entos o
clculo estratgico e o planejamento formalizado.
Em que circunstncias os dois extrem os so eficazes? Para respon
der a esta pergunta examinamos as caractersticas da relao ator situ
ao pertinentes aos dois esquemas. Se observarmos a prtica social ve
m os que o m ero clculo estratgico resulta num a boa ferram enta de
conduo, quando se verificam as seguintes caractersticas:
i.

caso do clculo estratgico


(a)

arco direcional de planejamento (AD) relativam ente


curto;
(b) peso das variantes (V) m uito forte;
(c) ator comanda uma estrutura hierrquica (EH) de organi
zao e propsitos simples;
(d) planejamento diretivo (PD) mais dom inante e com ple
xo que o planejamento operacional;
(e) planejamento para o interior da estrutura hierrquica
pouco significativo em relao ao planejamento conflitan
te com outras estruturas.

Por seu lado, o planejamento formalizado ser imprescindvel caso


exista a seguinte relao ator - situao:
ii.

caso do planejamento formalizado


(a) arco direcional de planejamento relativam ente longo;
(b) peso das variantes equilibrado ante o peso das opes;
(c) ator comanda uma estrutura hierrquica de organizao e
propsitos complexos;
(d) planejamento diretivo a cabea de um planejamento
operacional com plexo;
(e) planejamento para o interior da estrutura hierrquica
m uito significativo em relao ao planejamento conflitan
te com outras estruturas.

57

T e o ria S o c ia l e T e o ria do P l a n e j a m e n t o

Os atores sociais fazem experincias de ambos os tipos. Os partidos


de oposio praticam fundam entalm ente o clculo estratgico, enquanto
que os atores, no governo de instituies com plexas, so obrigados a
desenvolver algumas formas de planejamento formalizado. Mas nos
partidos polticos que ascendem alternadam ente ao Governo do Estado
costum a dom inar a prtica do clculo estratgico, porque sua experin
cia poltico-partidria tende a prevalecer sobre a experincia de governo
ou seja, a cultura de fazer poltica partidria tende a dom inar a de fa
zer governo.
Dessa maneira, o clculo estratgico e o planejam ento formalizado
no so, ou no deveriam ser, excludentes, mas sim duas vias com ple
m entares para abordar os problemas de governo segundo as circunstn
cias. No entanto, os atores sociais geram uma certa inrcia cultural e su
as prticas de clculo estratgico na oposio fazem com que ignorem a
necessidade do planejamento formal de governo.

peso dos variantes

peso do planejamento
diretivo

peso das variantes

peso do planejamento
diretivo

/ D
PON.
\

PD \

v
\

ej

complexidade
de estrutura
hierrquica

7
clculo estratgico

planejamento formalizado

7
0 Tringulo de Governo

overnar ou conduzir algo m uito com plexo, que no pode ser


reduzido inteiram ente a uma teoria. uma arte, mas no pura
arte. Para governar requer-se cada vez mais um certo domnio te
rico sobre os sistemas sociais.
O co n dutor dirige um processo para alcanar objetivos que escolhe
e altera segundo as circunstncias (seu projeto), superando os obstcu
los de m aneira no-passiva, mas ativamente resistente (governabilidade
do sistema). E, para vencer essa resistncia com sua fora limitada, o
condutor deve dem onstrar capacidade de governo.
G overnar, ento, exige a constante articulao de trs variveis:

C
(a)

projeto de governo;

(b) capacidade de governo;


(c)

governabilidade do sistema.

Essas trs variveis constituem um sistema triangular em que cada


uma depende das outras.
O projeto de governo (P) refere-se ao contedo propositivo dos
projetos de ao que um ator prope-se realizar para alcanar seus obje
tivos. A discusso sobre o projeto de governo versa sobre as reform as
polticas, o estilo de desenvolvim ento, a poltica econm ica, etc., que
parecem pertinentes ao caso e ao grau de governabilidade do sistema.

60

P o ltic a , P l a n e j a m e n t o e G o v e r n o

PROJETO 0 0 GOVERNO

GOVERNABILIDADE DO
SISTEMA

CAPACIDADE DE
GOVERNO

Logicamente o contedo propositivo produto no apenas das cir


cunstncias e interesses do ator que governa, mas tam bm de sua capa
cidade de governo, incluindo-se a sua capacidade de aprofundar a expli
cao da realidade e propor respostas e antecipaes de form a imagina
tiva e eficaz.
A governabilidade do sistema (G) uma relao entre as variveis
que o ator controla e no controla no processo de governo variveis
essas ponderadas pelo seu valor ou peso para a ao do ator. Q uanto
mais variveis decisivas ele controla, maior a sua liberdade de ao e
m aior para ele a governabilidade do sistema.
A governabilidade de um sistema relativa a um ator determ inado,
s demandas ou exigncias colocadas pelo projeto de governo a este ator
e sua capacidade de governo. A prim eira relativizao indica que um
sistema no igualmente governvel ou ingovernvel para os diferentes
atores sociais, pois eles controlam diferentes propores de variveis do
sistema. A segunda relativizao indica que a governabilidade do sistema

T e o ria S o c ia l e T e o ria do P la n e j a m e n t o

61

depende do contedo propositivo do projeto de governo; por exem plo,


mais governvel para objetivos m odestos e m enos governvel para
objetivos ambiciosos. A terceira relativizao indica-nos que a gover
nabilidade do sistema maior se o ator em questo tem alta capacidade
de governo, e m enor se tem baixa capacidade de governo.
A capacidade de governo (C) uma capacidade de conduo ou di
reo e refere-se ao acervo de tcnicas, m todos, destrezas, habilidades
e experincias de um ator e sua equipe de governo, para conduzir o
processo social a objetivos declarados, dados a governabilidade do sis
tem a e o contedo propositivo do projeto de governo. O domnio de
tcnicas potentes de planejamento das variveis mais im portantes na
determ inao da capacidade de um a equipe de governo. Q uando fala
mos de teorias, tcnicas e m todos de planejamento referim o-nos, p o r
tanto, a alterar ou m elhorar a capacidade de governo. A capacidade de
governo expressa-se na capacidade de direo, de gerncia e de adminis
trao e controle.
No tringulo de governo diferenciam-se variveis que so, por um
lado, distintas e, por outro, variveis que se entrelaam e condicionamse m utuam ente para com preender a complexidade do processo de go
verno com unidade comum s trs variveis.
A diferenciao leva a reconhecer sistemas de naturezas distintas: o
sistema propositivo de aes (projeto de governo), o sistema social
(governabilidade do sistema) e o sistema de direo e planejamento
(capacidade de governo).
A interao e o condicionamento m tuo indicam, por sua vez, algo
com um aos trs sistemas: a ao humana. O projeto de governo um
conjunto de propostas de ao; a governabilidade do sistema refere-se
possibilidade de ao e ao controle de seus efeitos; a capacidade de go
verno pode ser definida como capacidade de gerar e controlar aes.
Nesta obra interessa-nos especialmente a capacidade de governo,
como meio para definir projetos eficazes de governar e aum entar a go
vernabilidade do sistema. As tcnicas de governo, entre elas o planeja
m ento, devem ser examinadas a fundo, para descobrir suas falhas e p o
tencialidades. Essa capacidade de governo depende do capital intelectual
acumulado pelas equipes dirigentes, capital que cresceu m uito mais len
tam ente que a complexidade do sistema social que tentam os governar.

62

P o ltic a , P l a n e j a m e n t o e G o v e r n o

A governabilidade do sistema depende de vrios fatores; entre eles


destaca-se o capital poltico dos dirigentes, ou seja, seu poder ou peso
poltico. Por sua vez, o projeto de governo expressa a conjuno do ca
pital poltico e do capital intelectual aplicados no desenho de uma p ro
posta de ao.
O capital intelectual, por seu turno, capital terico, capital ins
trum ental e capital experincia. Esses trs aspectos do capital intelectual
so recursos que caracterizam a capacidade de liderana dos dirigentes,
ou seja, a capacidade de serem reconhecidos como condutores; caracte
rizam tam bm sua capacidade de conduo, isto , a destreza para con
ceber e executar estratgias e tticas eficazes para resolver os problemas
e aproveitar as oportunidades. Mas o valor da experincia depende do
capital te rico .

8
O Tempo
no Planejamento

processo de mudana situacional transcorre em certa seqncia;


1 1 algumas mudanas do-se antes ou depois que outras e distinguemI I se por sua durao. A mudana situacional existe no tem po; apesar
V de sua continuidade encadeada no perm itir precisar o comeo ou
o fim de um problem a ou oportunidade, as mudanas passam por m o
m entos que no se repetem e que marcam caractersticas diferenciadas,
tornando-as mais ou menos visveis para os atores sociais.
O tem po transcorre independentem ente de nossas sensaes; ele
existe m esm o que no o percebam os, mas chega a ns com o um aspecto
de toda a apreciao situacional. T em , portanto, um a forma objetiva e
subjetiva. Por exem plo, o tem po futuro objetivam ente ilimitado, mas
para um ator social concreto a durao limitada de certos processos
pode constituir uma oportunidade em relao a seus propsitos de ao.
Tal oportunidade esgotvel; h som ente um lapso de tem po no qual
pode ser aproveitada, o que nos perm ite descobrir o tem po como re cu r
so escasso. Esta escassez do tem po no absoluta, urna vez que o tem po
futuro ilimitado. A escassez de tem po relativa a um ator, a seu p ro
psito e situao em que deve atuar para alcan-lo. A causa da escas
sez do tem po reside no seu m ovim ento irreversvel; flui do passado ao
presente e deste ao futuro, independentem ente de nossa vontade.

64

P o ltic a , P l a n e j a m e n t o e G o v e r n o

O tem po consumido tem po que no se repete e, nessa mesma


medida, tem po escasso.
O tem po no irreversvel para todos os processos. H casos em
que a idade no conta e possvel ir ao futuro e voltar ao passado sem
datar esses m ovim entos. Regressa-se a um estado anterior e este uma
rplica exata do estado posterior.
Por exem plo, a fsica dos quantum est baseada num a descrio
que sim trica com respeito ao passado e ao futuro; na qumica, en tre
tanto, os processos so irreversveis.
Nos processos irreversveis, como os processos sociais e biolgicos,
a evoluo no invariante em relao inverso do tem po (t) > (-t).
(Veja-se Prigogine, llya: Tim e, Irreversibility and Ram dom ness, 1981,
pp. 73-81; The Evolutionary Vision, Edit. Jantsch, W estiview Press).
N aturalm ente, em todos os processos humanos onde o hom em o
eixo, com o observador ou com o ator, a situao de cada ator determ ina
a irreversibilidade de todos os processos, uma vez que o tem po trans
corre para ele criando a assimetria entre futuro e passado. Cada circuns
tncia com o uma idade do processo social; no pode regressar a uma
situao anterior.
O tem po , assim, um recurso escasso e ilimitado. Em realidade
ele o mais escasso dos recursos escassos. O que um a contradio
aparente: na realidade, o tem po escasso porque esgotvel em relao
ao propsito de um ator, e esgotvel porque irreversvel.
A eficcia da ao tem uma condio de tem po que a materializa situacionalm ente. Esta condio de tem po a oportunidade. No h efi
ccia sem oportunidade da ao. E a oportunidade esgotvel e irrever
svel: ou se aproveita ou se perde. O desperdcio de tem po , assim, o
desperdcio com m enor possibilidade de reparos. Devemos nos recordar
deste princpio quando tratarm os do problem a da agenda dos conduto
res e do uso do tem po dos governantes.
O conceito de oportunidade significa, pelo m enos, duas coisas:
(1) que as condies so to propcias quanto passageiras e necessrio
aproveit-las enquanto duram ; (2) que as condies propcias so, em
parte, criadas pelos atores sociais, com cadeias de eventos construtores
de viabilidade. Neste ltim o sentido, oportunidade significa inserir no

T e o ria S o c ia l e T e o ria do P l a n e j a m e n t o

65

lugar adequado da cadeia tem poral de eventos aquele evento para o qual
se quer construir viabilidade. Ambos os processos de gestao de opor
tunidades conjugam-se na prtica social somando-se ou com pensando-se
parcial ou totalm ente.
No entanto, os casos em que os atores aproveitam as oportunida
des constituem exceo. O conceito de oportunidade est quase associ
ado idia de deix-la passar. Geralm ente os governos desperdiam os
prim eiros seis meses de administrao, deixam passar as oportunidades
para reativar a economia, deixam crescer o adversrio quando este est
quase vencido, desperdiam a oportunidade para negociar quando
possvel faz-lo, deixam acumular as condies que geram problemas
potenciais at se converterem em problemas reais, desperdiam o
tem po de campanha eleitoral para preparar o program a de governo, etc.
Assim, a histria poltica e econmica a histria do desencontro
entre oportunidade e aes, com exceo das estratgias bem-sucedidas
que se caracterizam, justam ente, por aquele encontro. C ertam ente a
oportunidade no o nico requisito; h tambm a persistncia e a direcionalidade das aes. A prim eira necessria para abrir caminhos no
processo social, e a segunda para que a sem ente das aes encontre te r
reno propcio para se desenvolver em reaes e iniciativas que reforcem
o m ovim ento inicial.
Por que desperdiamos o recurso mais escasso?
A explicao deste fato refere-se, em parte, a uma caracterstica do
recurso escasso (tem po): no se valoriza quando est disponvel.
Geralm ente pensamos que tem os m uito tem po pela frente e que ele
transcorre num ritm o constante. No percebemos com facilidade que o
consum o do tem po tem mudanas bruscas de acelerao, que nos sur
preendem e invalidam nossos clculos. O mesmo vale para a oportuni
dade: ela s se configura como tal, com nitidez para todos, quando dei
xou de s-lo. Assim, falamos geralm ente da oportunidade com o algo
passado.
O aproveitam ento das oportunidades tem quatro grandes limita
es: (1) a capacidade limitada de predio sobre o encontro de te n
dncias que cria a oportunidade; (2) a capacidade de reao veloz para
captar a oportunidade j criada e atuar em conseqncia; (3) o carter

66

P o l t ic a , P la n e j a m e n t o e G o v e r n o

subjetivo e controverso da oportunidade, que limita seu reconhecim en


to porque nunca se manifesta com plena certeza e isenta de riscos; (4) a
impreviso nos domina de tal forma que, quando a oportunidade faz sua
apario fugaz, estamos desprovidos de acumulaes e capacidades para
aproveit-la.
Diz-se com um ente que h tem po para agir e tem po para esperar.
Esta distino no hom ognea em todos os domnios da realidade e
para todos os problem as. Enquanto para certos problem as surge o m o
m ento da ao frente a uma oportunidade, para outros vigora o m om en
to de espera at que se desenvolvam os acontecim entos que criaro ou
tras oportunidades. Som ente as aes interm ediarias e rotineiras so
constantes e incessantes. As aes decisivas e term inais, pelo contrrio,
so rupturas no tem po e constituem acontecim entos onde concentra
mos esforos para aproveitar as oportunidades.
A esse respeito convm destacar que o valor do tem po distinto
para os diferentes atores sociais. A durao do tem po entre duas situa
es pode parecer mais breve ou mais longa. Algo parecido ocorre com
relao ao tem po futuro. Geralm ente vemos os problem as futuros
como problemas m enores que os problem as atuais. Mas tal reduo no
igual para todos. O tem po do campons no o m esm o tem po do
hom em urbano. O tem po do poltico distinto do tem po do tcnico e
do adm inistrador. O tem po tam pouco igual para um m esm o ator em
diferentes situaes ou com diferentes propsitos. O tem po do presi
dente da Repblica vale menos no prim eiro ms de governo do que no
ltim o. O tem po para ganhar um a campanha eleitoral no igualmente
escasso como o tem po para transform ar a economia de um pas. Para
entender essa diferena . til o conceito de taxa psicolgica de desconto
do tem po.
O hom em vive o presente, suas oportunidades e problem as, no
horizonte de uma seqncia vaga, imprecisa e parcial em direo ao fu
tu ro . Nesse futuro nebuloso ele tambm vislumbra oportunidades e
problem as, mas o valor que lhes atribui em relao ao presente depende
de sua taxa psicolgica de desconto do tem po, que uma acumulao
intelectual que se adquire na prtica particular de produo social. O f
sico que pesquisa as fontes alternativas de energia para quando se esgo
tar o petrleo internaliza um a taxa de desconto do tem po mais alta que

T e o ria S o c i a l e T e o ria do P la n e j a m e n t o

67

seu colega que explora as conseqncias e possibilidades do esfriamento


da terra quando, num futuro rem oto, faltar energia solar. N atural
m ente, a taxa de desconto do tem po de ambos os fsicos tem um valor
negativo em relao taxa de desconto do tem po de um planejador que
opera com um horizonte de 5 anos. Por sua vez, o poltico que vive ar
rastado pela fora da conjuntura no dia-a-dia tem um a taxa de desconto
do tem po m uito alta em relao do planejador citado.
Os hom ens valorizam os problemas e oportunidades futuras se
gundo sua taxa particular de desconto do tem po. Num extrem o esto os
sonhadores, que no valorizam o presente e vivem som ente em relao
ao futuro.
O valor do tem po tam bm diferente para os diversos recursos de
clculo utilizados pelo planejam ento. Recordem os esses recursos na o r
dem de instncias de aplicao: (1) capacidade de predio; (2) capaci
dade de previso; (3) capacidade de reao veloz ante a surpresa; (4) ca
pacidade de aprendizagem com o passado recente. Nas duas primeiras
trincheiras de clculo (predio e previso) o tem po vale m enos que nas
duas ltim as, nas quais devemos apreciar situaes a grande velocidade.
O professor Harold Linstone define o conceito de taxa psicolgica
de desconto do tem po da seguinte maneira:
Os indivduos aplicam uma taxa psicolgica de desconto sua per
cepo dos problemas e oportunidades futuras; esta taxa total
mente distinta da taxa de desconto sobre o dlar que o economista
faz baseado no custo do capital. A taxa psicolgica de desconto si
gnifica, com efeito, que o indivduo olha para o futuro como se es
tivesse usando o lado equivocado do telescpio. (Linstone and
Simond, 1977, pp. 5-6). Os objetos distantes aparecem menores do
que realmente so. Igualmente, os problemas do futuro longnquo
preocupam-nos menos que os problemas igualmente srios de cur
to prazo. A taxa mais alta de desconto ocorre quando nossa prim ei
ra preocupao a sobrevivncia pessoal imediata (...) Multiple
Perspectives for Decision Making, North Holland, p. 21).
Podemos facilmente deduzir que a taxa mais baixa de desconto psi
colgico pode ser uma taxa negativa. Por exem plo, o fsico que est
concentrado na soluo do problem a da energia num horizonte de
tem po de milhes de anos.

68

P o ltic a , P l a n e j a m e n t o e G o v e r n o

A im portncia desse desconto psicolgico fica clara na seguinte ci


tao de Linstone:
A importncia de tal desconto no contexto da tomada de decises
difcilmente pode ser exagerada: as decises mudam drasticamente
medida que variam as taxas de desconto. Considere a escolha en
tre grandes investimentos nacionais em duas formas alternativas de
energia: carvo e energia solar em grande escala. A proposta de um
programa de 20 anos de minerao de carvo requer um investi
mento anual relativamente constante, enquanto o programa solar
mostra um custo mais baixo durante todo o perodo de 20 anos; se
a taxa de desconto for modesta, a alternativa do carvo ser prefe
rida em termos de custo. A razo simples: o desconto reduz os
maiores custos do carvo no futuro distante, mas difcilmente limita
os altssimos custos da energia solar no futuro imediato. Assim, a
preferncia de quem toma decises depende fortemente da taxa de
desconto que assume. (Ib., p. 23).
Uma taxa negativa de desconto implica que o futuro mais im por
tante que o presente. Uma taxa de desconto zero equilibra o valor do
presente e do futuro. Uma alta taxa de desconto positiva indica que o
presente tem m uito mais valor que o futuro.
A reflexo anterior devemos acrescentar uma com plexidade adici
onal: a valorizao do tem po no constante; pelo contrrio, m uda
com a m udana de ritm o do tem po. A velocidade em que ocorrem os
acontecim entos varivel e, em certos extrem os, produzem -se altera
es bruscas de velocidade.
A percepo do tem po, para ns, sofre mudanas de ritm o , tal
com o ocorre com as batidas do corao. Em perodos de calma situacional o tem po corre lentam ente, enquanto nos perodos de tenso situacional o tem po se acelera. Assim, ocorrem mudanas no ritm o do tem po,
e essas mudanas de ritm o constituem um recurso estratgico. Um
oponente, mediante a produo veloz de uma cadeia de aes, pode
tentar obrigar-nos a decidir sob tenso e levar-nos a uma situao de
descontrole do tem po. Essas mudanas de ritm o so extrem am ente im
portantes para a eficcia de uma estratgia, pois nessas ocasies com e
tem -se os grandes erros e os grandes acertos que fecham ou abrem pos
sibilidades futuras.

T e oria S o c i a l e T e o r ia do P l a n e j a m e n t o

69

Os m todos de planejamento para situaes de calma e controle de


tem po no podem ser os mesmos que aqueles adequados para tratar si
tuaes de acelerao do tem po sob tenso situacional. Um princpio
bsico de estratgia no perder nunca o controle do tem po. Para isso,
os m todos de planejamento situacional devem ser reforados com sis
tem as de informao m uito mais velozes e caros, e com equipes de an
lise especialm ente preparadas para ajudar a tom ar decises em situaes
quentes. Esses reforos visam recuperar o controle do tem po, esfriar o
ambiente de tom ada de decises e passar iniciativa. O conceito de sala
de situaes um dos recursos para retom ar o planejam ento em condi
es de ritm o acelerado de tem po.
A perda de controle do tem po um a manifestao de deteriorao
transitria ou definitiva da governabilidade do sistema para um ator es
pecfico. Se a deteriorao definitiva e profunda, som ente a substitui
o do ator e de seu projeto de governo podero recuperar a governabi
lidade do sistema sob outros parm etros.
Planejar com controle do tem po essencial para a eficcia de go
verno. O planejamento justam ente um a ferram enta para jogar com a
reversibilidade simulada do tem po. Esse jogo expressa-se num processo
de pr-alim entao, se a simulao da mudana situacional tenta explo
rar o futuro. Ela se expressa num a retroalim entao caso reconstrua o
passado para fazer a aprendizagem com os acertos e os erros.
Esse jogo de pr-alim entao e retroalim entao realiza-se enquan
to o tem po continua sua marcha inexorvel. Assim, o planejamento
consum idor de tem po.
Mas trata-se, em realidade, de um investimento no conhecim ento
que apia a ao. Assim, a rotina no-intencional, que desperdcio de
tem po, substituda no planejamento pela reflexo que media o conhe
cim ento e a ao. Adquire-se conhecim ento jogando com o tem po
simulado; a ao materializa-se no tem po real.

9
Epistemologa
do Planejamento

principal deficiencia na capacidade de governo tem origem, geral


m ente, na pobreza e rigidez do clculo que precede e preside a
ao do governante, ou seja, de seus m todos de planejamento.
Por isso imprescindvel desm ont-los epistem olgicam ente.
A eficcia da ao tem uma condio de tem po que a materializa situacionalm ente. Esta condio de tem po a oportunidade. No h efi
ccia sem oportunidade da ao. E a oportunidade esgotvel e irrever
svel: ou se aproveita ou se perde. O desperdcio de tem po , assim, o
desperdcio com m enor possibilidade de reparos. Devemos nos recordar
deste princpio quando tratarm os do problem a da agenda dos conduto
res e do uso do tem po dos governantes.
Um ponto im portante neste exame consiste em precisar o ponto
de vista que se assume. Uma via possvel consistiria em reexam inar a te
oria e a prtica do planejam ento, e partir de uma certa definio da p ro
fisso de planejador como um intelectual da economia e das cincias so
ciais que ten ta aplic-las na realidade a servio de uma direo poltica.
O u tra alternativa bem distinta seria assumir o ponto de vista do condu
to r, do governante ou do hom em de ao que necessita de um m todo
para ajud-lo a fazer o clculo que precede e preside a ao.
O planejamento situacional assume a crtica ao planejamento trad i
cional colocando-se na perspectiva do hom em de ao que, em ltim a

72

P o ltic a , P l a n e j a m e n t o e G o v e r n o

instncia, deve resolver os problem as mais com plexos e, em funo de


les, julgar a potncia e utilidade prtica de diversos enfoques de plane
jam ento. C onseqentem ente, falamos do planejamento com o ferra
m enta de conduo ou governo do processo social em todas as suas di
menses.
Nesse caso, com o em outros, a chave consiste em form ular a p er
gunta correta.
Q uem e onde est situado o ator que planeja?
Tal pergunta no inocente. Em sua resposta encontrarem os as
causas mais profundas da im potncia do planejamento econmico n o r
m ativo, como expresso parcial do planejamento da ao humana.
Uma revoluo na teoria do planejamento est em curso, devido ao
questionam ento de uma hiptese bsica sobre a qual repousa todo o
edificio terico do planejamento tradicional. Esta hiptese a seguinte:
O ator que planeja est fora ou sobre a realidade planejada, e nesta
realidade ele no coexiste com outros atores que tambm planejam.
Os planejadores norm ativos, naturalm ente, no aceitam o fato de
que sua teoria repousa sobre essa hiptese bsica. Mas ela est implcita,
escondida ou deduzida de suas conseqncias tericas, que constituem
caractersticas m arcantes do planejamento econmico tradicional. A
partir desta hiptese todo o planejamento norm ativo deduz-se com uma
lgica impecvel e consistente. Ao contrrio, se no aceitamos tal hip
tese, a teoria do planejamento norm ativo inconsistente.
Em sntese, a explicao ltim a das caractersticas mais destacadas
do planejam ento norm ativo som ente compreensvel a partir dessa hi
ptese. O planejamento tradicional est diante de um dilema que no
com preende: ou aceita a m encionada hiptese e tem um teoria consis
ten te mas irreal em seus supostos ou rechaa tal hiptese, por irre
al, tornando sua teoria inconsistente.
Mas com o o planejador tradicional no se caracteriza pela qualidade
de sua teoria, ele ainda no descobriu o dilema que poderia atorm entlo.
Se nos apoiamos na citada hiptese, podem os agora deduzir como
conseqncia todos os postulados do planejamento norm ativo, que a se
guir indicamos sinteticam ente:

73

Te o ria S o c ia l e T e o ria do P la n e j a m e n t o

c a s o n o r m a t iv o :

ESTADO
(SU JEITO QUE
<
PLA N E JA )

v
^


R E A LID A D E
( OBJETO
PLANEJADO )

Postulado 1
O Sujeito E Diferencivel do Objeto
O planejam ento supe um sujeito que planeja um objeto. O sujeito
o estado e o objeto a realidade econmica e social. O sujeito e o ob
jeto planejado so independentes e o prim eiro pode controlar o segun
do. O objeto planejado altam ente governvel se o sujeito, que planeja,
conseguir conhec-lo.
Postulado 2
No Pode Haver Mais de Uma Explicao Verdadeira
O sujeito que planeja deve, previam ente, diagnosticar a realidade
para conhec-la. Esse diagnstico orienta-se na busca da verdade objeti
va e, conseqentem ente, deve ser nico. A um s ator que planeja co r
responde um s diagnstico, um s conceito de tem po e uma verdade
nica e absoluta. A explicao da realidade responde busca de uma
verdade cientfica.

74

P o l t ic a , P l a n e j a m e n t o e G o v e r n o

Postulado 3
Explicar E Descobrir as Leis que Regem os Objetos
O objeto planejado segue leis e incapaz de criar m ovim entos impredisveis para o sujeito que planeja.
Para com preender a realidade e adquirir capacidade de previso de
sua evoluo futura, necessrio descobrir suas leis de funcionam ento.
Assim a governabilidade do sistema poder ser total, salvo algum im
previsto da natureza. Se a realidade um objeto social que segue leis,
seu funcionam ento redutvel a com portam entos sociais, ou seja, re
lao do hom em com as coisas, expressas como uma associao estvel
entre condutas resultantes e as variveis associadas e condicionantes de
tais condutas rotineiras. C onseqentem ente, toda a realidade social
explicvel atravs do desenho de modelos analticos baseados em rela
es sistmicas de causa e efeito, ou relaes de com portam ento.
Previso e predio so a mesma coisa. A potncia do m todo ve
rifica-se por sua capacidade de predio, baseando-se esta no conheci
m ento das leis que regem o objeto.
Toda ao uma ao-com portam ento, exceto a ao criativa do
sujeito nico que planeja.
O objeto planejado no contm atores sociais capazes de produzir
aes estratgicas, mas agentes econmicos sujeitos a com portam entos
previsveis. Eu planejo, tu no planejas.
Postulado 4
O Poder No E um Recurso Escasso
O nico ator que planeja o Estado e ele no convive com outros
atores com capacidades equivalentes; esse ator tem todo o poder e, con
seqentem ente, som ente os recursos econmicos so escassos. No
existem oponentes; o planejamento pode referir-se apenas ao
econmico-social, seu critrio de eficcia pode ser apenas econmico e
seu clculo restringir-se a um clculo econmico.
C om o decorrncia, o planejamento pode identificar-se com o cl
culo norm ativo de desenho de um deve ser, que diverge do tende a ser
revelado pelo diagnstico. O clculo estratgico sobra porque som ente

T e o ria S o c ia l e T e o ria do P la n e j a m e n t o

75

o Estado planeja a fim de alterar os com portam entos dos agentes eco
nmicos.
O contexto do plano a harm onia, o concerto prom ovido central
m ente pelo Estado.
Postulado 5
No Existe a Incerteza Maldefinida
Se o planejamento refere-se ao desenho de um deve ser no contex
to predizvel de leis estveis, pode ele ento referir-se a uma norm ativa
econmico-social certa ou esttica, de onde foi afastada a incerteza mal
definida e os eventos probabilsticos no-enum erveis, inimaginveis; o
poltico pode considerar-se com o um marco restritivo externo ao plano
econmico-social; no podem existir os problem as quase-estruturados.
Postulado 6
Os Problemas a que se Refere o Plano So Bem -Estruturados e
Tm Soluo Conhecida
O plano refere-se a um conjunto de objetivos prprios e tem , no
papel, um final fechado, porque a situao final conhecida, assim como
os meios para alcan-la. Dada a certeza dos efeitos causais, tudo se re
duz a cum prir o plano para alcanar, os objetivos. A racionalidade tcnica
deve im por-se para encontrar uma soluo tima para problem as bemestruturados e de soluo conhecida. A representao da realidade pode
ser um sistema de equaes, que tem soluo matemtica.
Todos esses postulados dominam a teoria que orienta a prtica do
planejamento na Amrica Latina; com exceo dos meios acadmicos,
esses postulados tm sido pouco questionados.
Mais ainda, a ineficcia do planejamento tradicional no foi expli
cada atravs de um a crtica hiptese bsica da qual derivam os seis pos
tulados mencionados; foi atribuda s circunstncias polticas, quali
dade dos planejadores, s deficincias das estatsticas, ao poder insufici
ente dos rgos centrais de planejam ento, inexperincia dos econo
mistas, sua formao deficiente, ao desinteresse dos polticos, etc.
Essas explicaes podem estar certas, mas no revelam o fundo do
problem a.

76

P o l t ic a , P l a n e j a m e n t o e G o v e r n o

A tese que aqui expressamos afirma, ao contrrio, que as causas


dos magros resultados do planejamento tradicional na Amrica Latina
est na referida hiptese de base do planejamento norm ativo que, por
um lado, conduz a um conceito rc.strto de planejamento e de planeja
dor e, p o r outro lado, a um a prtica economicista e tecnocrtica, que se
isola do planejamento poltico e do processo do governo com o sistem
tica de clculo que precede e preside a ao.
Se negamos a hiptese de que o ator que planeja est sobre ou fora
da realidade, e que. esta um objeto planejvel que no contm outros
sujeitos criativos que tam bm planejam, ento toda a teoria do planeja
m ento norm ativo vem abaixo e abrem -se as portas para reform ular teo
ricam ente o planejamento e o papel do planejador.

CASO

e s t r a t g ic o :

<k.

R E A LID A D E

Assumamos portanto uma hiptese de base mais realista. Supo


nhamos que o ator que planeja est dentro da realidade e ali coexiste
com outros atores que tambm planejam.
As conseqncias desta nova hiptese, referidas aos mesmos postu
lados do caso anterior, so as seguintes:

T e oria S o c i a l e T e o ria do P l a n e j a m e n t o

77

Postulado 1
O Sujeito No D istinto do Objeto
O sujeito que planeja est com preendido no objeto planejado. Por
seu lado, o objeto planejado com preende outros sujeitos que tam bm
planejam. C onseqentem ente, impossvel distinguir taxativam ente
entre sujeito planejador e objeto planejado; ambos se confundem e no
so independentes. Portanto, um ator que planeja no tem assegurada,
de antem o, sua capacidade de controlar a realidade planejada, porque
isso depender da ao do outro. Existem necessariamente graus diver
sos de governabilidade do sistema para os distintos atores sociais.
Postulado 2
H Mais de Uma Explicao Verdadeira
Com o so vrios os atores que coexistem na realidade com capaci
dades de planejamento diferenciadas, haver vrias explicaes da reali
dade e todas estaro condicionadas pela insero particular de cada ator
nesta realidade, isto , pela sua situao. C onseqentem ente, j no
possvel o diagnstico nico e a verdade objetiva. Somente possvel
uma explicao situacional, onde cada sujeito explica a realidade a partir
da posio particular que ocupa no sistema (objeto) planejado. O tem po
relativo situao dos atores e existem mltiplas racionalidades, cri
trios de eficcia e taxas de desconto psicolgico sobre o futuro.
Postulado 3
Os A tores Sociais Geram Possibilidades N um Sistema Social Cria
tivo que Som ente em Parte Segue Leis
Para com preender a realidade e adquirir capacidade de previso de
sua evoluo futura, j no suficiente nem possvel reduzir toda a ao
humana a com portam entos.
Ao reconhecer que um ator que planeja no som ente relaciona-se
com as coisas, mas tem oponentes diante de si, surge a necessidade de
considerar a existncia de aes irredutveis a com portam entos; reque
rem os agora o clculo interativo, ou o juzo estratgico prprio da in
terao entre atores sociais.

78

P o ltic a , P la n e j a m e n t o e G o v e r n o

As relaes iniciativa resposta entralaam-se com as relaes


causa efeito. A predio , em geral, m uito limitada e deve ser substi
tuda pela previso. A teoria do com portam ento predizvel assim um
caso particular da teoria da ao.
Assim, como o plano do Estado no responde a um com porta
m ento predizvel, mas a um juzo estratgico criativo, tam pouco pos
svel entender as aes e planos dos oponentes sem reconhecer-lhes
iguais capacidades de juzo.
Com o conseqncia, a realidade social no pode ser totalm ente
explicada por modelos analticos baseados em relaes de com porta
m ento. Aqui aparece a simulao humana como uma necessidade para
com preender e projetar a interao entre aes estratgicas e aes de
com portam ento.
No existe o ator nico e onipotente que manipula o sistema-objeto at alcanar seus objetivos. No existem agentes econmicos que tm
som ente com portam entos decifrveis. Pelo contrrio, vrios atores so
ciais enfrentam -se, com objetivos conflitantes, e todos eles tm criativi
dade para surpreenderem -se m utuam ente com seus planos.
Postulado 4
O Poder E Escasso e Limita a Viabilidade do Deve Ser
Se o ator que planeja com parte a realidade com outros atores que
tam bm planejam, o planejamento deve ento, necessariamente, vencer
ou evitar a resistncia dos outros a seu prprio plano.
O planejamento no deve, portanto, ser confundido com o de
senho norm ativo do deve ser; ele precisa abarcar o pode ser e a vontade
de fazer.
Por esse motivo o planejamento deve, inevitavelm ente, sistem a
tizar o clculo poltico e centrar sua ateno na conjuntura. O contexto
do plano um a passagem contnua entre conflito, concerto e consenso.
O objeto no som ente resiste a ser planejado; ele tam bm tem planos
prprios. O planejamento econmico apenas um mbito do planeja
m ento scio-poltico. As foras sociais e os atores sociais so o centro
do plano, e no os agentes econmicos.

T e o ria S o c i a l e T e o ria do P la n e j a m e n t o

79

O cum prim ento do plano de um ator exige, muitas vezes, o nocum prim ento dos planos de seus oponentes. A eficcia poltica to
im portante quanto a eficcia econmica.
Postulado 5
A Incerteza Mal definida Domina o Sistema Social
Com o o planejamento de um ator realiza-se num ambiente ativa
m ente resistente e em conflito com outros atores criativos, o norm ativo
apenas um m om ento do estratgico e do ttico-operacional; portanto,
tudo est afetado pela incerteza maldefinida de forma que no podem os,
muitas vezes, enum erar todas as possibilidades dos planos e suas
operaes, nem atribuir-lhes probabilidades. Somos obrigados a enfren
tar problemas quase-estruturados.
Os problem as polticos j no podem ser considerados um marco
ou dado restritivo do econmico; esses problemas devem ser reconhe
cidos p o r meio de variveis polticas endgenas sistemtica do plano,
para que as eficcias poltica e econmica possam ser consideradas em
suas relaes dinmicas.
Postulado 6
O Plano Refere-se a Problemas Quase-Estruturados
Qualquer fora social luta por objetivos prprios e tem capacidade
de fazer um clculo que precede e preside a ao. Por essa razo existem
vrios planos em concorrncia ou conflito e o final est aberto a diferen
tes resultados. Aqui, o problem a de cum prir o plano no se limita a
m anipular variveis econmicas, mas derrotar o plano de outros ou co
optar os com ponentes para seu prprio plano. As solues timas de
vem dar lugar a solues satisfatrias que reconhecem a continuidade
dos problem as sociais no tem po. O governante de situaes lida com
problem as sociais no tem po, e com problemas quase-estruturados, de
soluo aberta criao e ao conflito. A realidade planejada no tem
data de incio e trm ino e os problem as que ela gera so relativos situ
ao dos atores que nela coexistem .
Os casos extrem os aqui apresentados no se encontram em estado
puro na prtica do planejam ento, mas evidente que o prim eiro est

80

P o ltic a , P l a n e j a m e n t o e G o v e r n o

mais prxim o da nossa frustrada experincia metodolgica e mais dis


tante da realidade social, enquanto o segundo coloca com mais realismo
o processo de governo, mas est alheio nossa experincia de planeja
m ento formal.
Nesse desajuste entre teoria e realidade podem os encontrar respos
tas s limitaes e problem as prticos do planejamento tradicional. Se
essa tese correta, devemos explorar o caminho de aplicao do plane
jam ento situacional em nossos pases.
Tal enfoque um tipo de planejamento estratgico que tem aspec
tos com uns e diferenciados em relao a este ltim o. Sua caracterstica
essencial o uso do conceito de situao; sob o ponto de vista prtico,
prope planejar situaes.

10
Teoria da Ao e
Teoria do Planejamento

a.

A T eoria da Ao

O planejador tradicional adm ite que a ao produto de um com


portam ento, e por isso pensa que a teoria do com portam ento social
explica toda a teoria da ao e a base da teoria do planejam ento. Esta
uma deformao economicista, oriunda da form a especial e artificial
como se construiu boa parte da teoria econmica.
Em geral, o ram o positivo da teoria econmica uma teoria do
com portam ento econmico. Seu raciocnio baseia-se no pressuposto de
que o sistema econmico segue leis. No existem processos criativos e,
p ortanto, para conhecer a realidade tal como (e no com o deveria
ser), necessrio descobrir as leis que a regem .
O planejamento situacional, pelo contrrio, refere-se mais am pla
m ente a um tipo especial de ao humana. Trata-se da ao intencional e
reflexiva, m ediante a qual o p rodutor da ao espera conscientem ente
lograr determ inados resultados num a situao de cooperao ou conflito
com outros. Em alguns casos especiais, tal ao intencional e reflexiva
pode coincidir com um com portam ento, mas este no cobre o universo
de todas as aes possveis na interao humana.
A ao uma categoria situacional. No tem um significado absolu
to ou igual para todos os atores, nem pode ser precisada no vazio si-

82

P o ltic a , P l a n e j a m e n t o e G o v e r n o

tuacional. A ao tem som ente um a interpretao situacional e seu


significado ambguo sem a explicao do contexto situacional e da in
teno do ator. Por essas razes, as aes das pessoas ou dos atores so
ciais ultrapassam os limites do que eles mesmos dizem que fazem. Em
outras palavras, a ao suscetvel de vrias interpretaes situacionais
pelos distintos atores sociais que se relacionam com ela.
E bem conhecida a anedota do dilogo de Bernard Shaw com um a
vizinha. Q uando Shaw, com uma ferram enta, consertava algo no jardim
da sua casa, a vizinha, que saa s com pras, disse-lhe em tom de pergun
ta afirmativa: Trabalhando, Sr. Shaw?, e ele responde: No, vizinha,
estou descansando.
Ao voltar das compras, a vizinha observa que Shaw est em sua ca
deira fumando seu cachimbo, com o olhar perdido no horizonte. Ento,
como quem pode agora fazer um a observao de consenso, a vizinha lhe
diz: Descansando Sr. Shaw?. E ele responde, distrado: No, senhora,
trabalhando.
Este exem plo m ostra com o um a ao suscetvel de interpretaes
opostas. Para Shaw, refletir trabalhar, consertar o jardim descansar;
para sua vizinha o significado o oposto. Mas o prprio Shaw poderia
dar respostas distintas a distintas pessoas sobre sua prpria interpretao
do que est fazendo. Suponhamos por um m om ento que o mdico de
Shaw quem passa em frente de seu jardim e faz a mesma pergunta.
N este caso, Shaw lembra-se que seu mdico aconselhou-o a trabalhar fi
sicamente, e ento responde: Sim, doutor.
O significado da ao no nico e depende da auto-referncia dos
atores nela implicados e do contexto situacional que a precede e a se
gue. No vlida a mesma resposta para a vizinha e para o mdico de
Shaw. Ambos se situam na conversao de forma diversa, e uma mesma
ao tem para eles significados distintos. Por exem plo, a ao de proibir
a construo de edifcios num a zona urbana determ inada soluo de
um problem a para alguns e criao de um problem a para outros.
Assim, eis um a prim eira concluso: a ao som ente concreta
numa situao concreta, e a define-se com distintos significados para os
diversos atores sociais.
O segundo problem a que nos interessa analisar, em relao teoria
do planejam ento, refere-se ao nm ero de atores envolvidos na ao,

T e o ria S o c ia l e T e o ria do P la n e j a m e n t o

83

seus papis, suas intenses e os processos de intercm bio que ocorrem


entre eles, para com preender que tipos de aes os hom ens produzem .
Sobre esse tem a so m uito interessantes os trabalhos de e sobre
Jrgen Habermas. (Habermas, Criticai Debates, editado por J.B.
Thom pson e D. Held, MIT Press, 1982; The Criticai Theory o f Jrgen
Habermas, de Thomas Mc Carthy, MIT Press, 1978).
N o esquema adiante, a ao intencional e reflexiva bifurca-se em
dois grandes tipos:
(1) ao social interativa;
(2) ao social no-interativa.
Tal distino essencial para com preender as diferenas entre os
planejamentos norm ativo e situacional.
A ao social interativa produz o clculo interativo entre eu e tu na
situao, enquanto a ao social no-interativa estabelece uma relao
unidirecional entre eu e o sistema. Esta ltim a relao praticam ente
equivalente a eu e as coisas.
A ao interativa estabelece um intercmbio de m ovim entos e si
gnificados entre dois ou mais sujeitos-atores. O ator Al produz a ao
X I , enquanto o ator A2 produz Y1; ambos os atores avaliam a situao
e decidem sobre a produo seguinte, considerando as possveis aes e
reaes do oponente.
J a ao no-interativa tem sem pre um sujeito que instrum entaliza
um a ao sobre um objeto, esperando que este reaja conform e o com
portam ento esperado. O objeto no interatua com o sujeito, mas apenas
produz efeitos previsveis. Claro est que, se o objeto contm outros
sujeitos, estes aparecem como se fossem coisas.
A ao social interativa pode ser estratgica conflitiva ou estratgica
cooperativa (aqui h intercmbio de aes), mas tam bm pode ser estra
tgica comunicativa (aqui h intercm bio de atos de fala num dilogo en
tre atores). Q ualquer dessas aes estratgicas pode, por sua vez, ser
abertam ente estratgica ou encobertam ente estratgica.
A ao abertam ente estratgica pode ser puram ente conflitante
(como na guerra), puram ente cooperativa ou mista. Por sua vez, a ao
encobertam ente estratgica pode constituir um estratagem a (engano
calculado) ou um engano inconsciente.

84

P o l t ic a , P la n e j a m e n t o e G o v e r n o

A ao no-interativa pode, por sua vez, ser classificada segundo as


formas de relao eu o sistema. Em prim eiro lugar est a ao instru
m ental, que um a ao intencional e reflexiva sobre um objeto para que
ele reaja com um com portam ento esperado. Em segundo lugar est a
ao-com portam ento, que sem pre um a reao estvel e previsvel do
objeto perturbado ante a ao instrum ental perturbante. Por ltim o h a
ao inform ativa, em que o elem ento perturbante a informao.
TAXONOMIA DA AO SOCIAL INTENCIONAL E REFLEXIVA
PURAMENTE
rt>CONFLITANTE
( guerra)
PURAMENTE
COOPERATIVA

r>ESTRATGICA
ESTRATEGICA
[H> CONFUTANTECOOPERATIVA

4>MISTA
ESTRATAGEMA
engano calculado)
.ENCOBERTAMENTE
ESTRATEGICA

1- AO SOCIAL
INTERATIVA
m tu e tu na
situao )

.ENGANO
INCONSCIENTE
ESTRATEGICA
4 > COMUNICATIVA
( dilogo)

AAO SOCIAL
NTENOONAL
REFLEXIVA

ACAO SOCIAL
H > N A O INTERATIVA
(eu e o sistem a)

AO INSTRUMENTAL
perturbar um sistema )

C>

AO COMPORTAMENTO
( reao instrumental )

;
AO INFORMATIVA
1> ( entrega informapo sem
esperar inferaSo)

Nessa classificao esquemtica das aes verifica-se que o planeja


m ento econmico tradicional admite a existncia de um sistema onde
inexiste a ao humana interativa, mas sim plesmente a ao instrum en
tal (monopolizada pelo estado, agente nico do planejam ento) e a aocom portam ento, reservada aos agentes econmicos, que integram o sis
tem a planejado como se fossem objetos que seguem leis.

85

T e o ria S o c i a l e T e o ria do P la n e j a m e n t o

b.

T eoria do Com portam ento Versus Teoria da Ao Estratgica

Nas concepes tradicionais de planejamento adm ite-se que os o r


ganismos e os atores sociais com portam -se de forma previsvel. Trata-se
de atores reativos, cuja conduta predizivel porque reproduz as experi
ncias passadas sobre a conduta presente e futura. O futuro, para esses
atores, no criao mas reproduo do passado. Dessa maneira a con
duta, ou o com portam ento, um conceito oposto ao do plano, j que
este ltim o justam ente criao do futuro.
O com portam ento supe a relao:
Estmulo

Capacidade
de Ao

\J

Reao

Recordao e Adaptao da Ao
Pertinente ao Passado

71

Por esta via, o futuro um prolongam ento no-criativo do passado


que supostam ente perm ite ao planejador fundar seu clculo num a certa
capacidade de predio sobre o futuro.
Assim, ante a variao de intensidade do estm ulo e supondo cons
tantes as capacidades, possvel conhecer com antecipao a reao es
perada. Da m esma maneira, supondo constante o estm ulo e alterando
as capacidades, tambm possvel a predio da ao resultante. Esta a
estrutura mais geral das chamadas funes do com portam ento.

REAO 2

REAO 1

El

E2 estmulo " a"(intensidade)

P o ltic a , P l a n e j a m e n t o e G o v e r n o

86

Por exem plo, na chamada funo consum o dos economistas (que


estabelece um a relao entre ele e as coisas que consom e), os estmulos
esto representados pela elasticidade-preo dos produtos consumveis e
pela propenso a consum ir, enquanto que as capacidades expressam-se
na renda disponvel para os gastos. Dessa forma, eu posso manipular os
estmulos ou as capacidades, para fazer com que ele com porte-se de
uma determ inada maneira.
Essa teoria do com portam ento corresponde a um caso m uito parti
cular e apresenta graves limitaes quando se pretende utiliz-la para
explicar a ao dos indivduos, das foras sociais e das organizaes, e
especialmente quando se trata da interao entre vrios atores em sis
temas cooperativos e conflitantes.
Em prim eiro lugar, o conceito de estm ulo impreciso e externo:
est num vazio situacional e vem de fora do m odelo explicativo, razo
pela qual no possvel tirar qualquer concluso sobre sua persistncia,
mudana de natureza e sensibilidade do ator ante sua presena em dife
rentes situaes. Admite-se que a reao ante um estm ulo sem pre a
m esma, independentem ente da situao em que ocorre o processo.
Em segundo lugar no precisa a forma como a reao retroimpacta sobre o estm ulo, para explicar seu reforo, atenuao ou mudana de
natureza.
E, em terceiro lugar, entre o estmulo e a reao h sem pre a m e
diao de um a rotina de conduta, que no deixa espao para o juzo es
tratgico e criativo sobre a necessidade, possibilidade, oportunidade,
persistncia e impacto esperado da ao.
A teoria da ao estratgica tenta superar as limitaes assinaladas,
e para tal:
i.

define o estmulo como um juzo de necessidade que surge da


comparao entre o e o deve ser de um ator num a situao
concreta;

ii.

define a norm a sobre a ao necessria, baseando-se no juzo


da necessidade que, prim eiram ente, aparece com o uma insa
tisfao imprecisa e som ente mais tarde concretiza-se num
problem a, em espao situacional determ inado, que deve ser
enfrentado pela ao selecionada; o juzo de necessidades

T e o ria S o c ia l e T e o ria do P la n e j a m e n t o

87

implica a passagem da no-resoluo prim ria ante o novo


resoluo conseqente, por interm dio da reflexo e da deli
berao situacional;
iii. explicita o juzo de possibilidade da ao a partir da articulao
entre o deve ser e o pode ser, por meio de um clculo estra
tgico com plexo;
iv.

estabelece, com base no anterior, o clculo da ao estratgica


com o juzo de eficcia, apoiado num processo de pr-alim entao sobre o futuro simulado e de retroalim entao sobre o
passado recente; o processo de pr-alim entao baseia-se
num a simulao dos resultados possveis de alcanar devido
mudana situacional provocada pela ao; o processo de re
troalim entao uma instncia de aprendizagem do passado;

v.

estabelece o juzo de oportunidade, prvio ao e que culm i


na na ao, com base na comparao da situao atual ou p re
sente com a situao oportuna para decidir e atuar no m om en
to preciso;

vi. estabelece o juzo de continuidade, paralizao ou mudana da


ao, baseando-se na comparao entre a mudana situacional
real obtida pela ao produzida e a mudana situacional previs
ta e necessria para satisfazer o estm ulo; o juzo de continui
dade exige informao oportuna sobre os efeitos alcanados.
A ao estratgica inicia-se com um estmulo persistente que gera
uma situao de insatisfao e no-soluo, na qual ainda no possvel
precisar um problem a. Essa situao confusa um quase-problem a que
pr-orienta as possibilidades de ao. Esta pr-orientao geralm ente
cega para outras possibilidades. Com xito apenas parcial, tal cegueira
enfrentada pelo ator, estimulado atravs da tom ada de conscincia situ
acional e da transformao do quase-problem a em problem a, num espa
o definido.
E ntre o quase-problema e a conformao do problem a h um p ro
cesso de deliberao (em equipe) ou de reflexo situacional (individual).
A anlise situacional, que define com preciso o problem a num espao
determ inado, gera os limites das possveis solues (intercm bio de

88

P o ltic a , P l a n e j a m e n t o e G o v e r n o

problem as e dissoluo de problem as em diferentes planos situacionais);


com o conseqncia, tal anlise estabelece a negao provisria ou defi
nitiva de outros espaos e possibilidades de enfrentam ento. A anlise situacional constitui, assim, um processo de criao e omisso de possibi
lidades para a ao; o estrategista escolhe limitadamente entre alternati
vas de necessidade, possibilidade e oportunidade. O im portante a desta
car nessa anlise que as possibilidades imaginveis de enfrentam ento de
um problem a esto previam ente contidas na definio do espao do
problem a e de seu vetor de definio (VDP). Ambas as variveis refe
rem -se, inevitavelm ente, a um ator e a uma situao.

A AO ESTRATGICA
------> E ------ESTIMULO
SITUACION AL
AT0R1 "

( juizo de
necessidade) .r.

{>DEVE SER NQRMA


SOBRE
A AO
NECESSRIA

t>DEVE SER-

( juizo de
possibilidade)

~t>

OPODE SER

V
CLCULO
ESTRATGICO <]_
( juizo de
eficcia)
RETROALIMEN
TAO
( aprendizado)

AVALIAO
DE RESULTADOS
juzo de continuidade,
realizao ou
mudana da a9o)

PRE- _
ALIMENTAAO
( futuro )

SIMULAO
------- DA MUDANA SITUACIONAL
RESULTANTE

__AO E MUDANA
SITUACIONAL RE A LO

<3

SITUAO
ATUAL

<3MUDANA
s it u a c io n a l <

PREVISTA

( juizo de
oportunidad*)
_ SITUAAO
OPORTUNA

89

T e o ria S o c i a l e T e o ria do P la n e j a m e n t o

Se complicarmos o esquema grfico com a interao entre dois


atores que recebem diversos estmulos ante uma m udana situacional
com um afetando a ambos, poderem os construir um novo esquema, re
presentando o clculo interativo. N este novo esquema podem os consta
tar que qualquer juzo do ator A refere-se necessariamente ao ator B, e
qualquer juzo do ator B refere-se inevitavelmente ao ator A. C onse
qentem ente, a ao mais eficaz do ator B depende da ao de A que a
precede ou a segue.

0 CLCULO INTERATIVO
JUZO DE OPORTUNIDADE < r
V

JUIZO DE
EFICACIA

JUZO DE
CONTINUIOADE
OU
MUDANA

ESTMULO
ATOR A

OjUZO DE NECESSIDADE

JUZO DE

T-^pniRii
in/\
POSSIBILIDADE

CONFLITO E COOPERAAO ENTRE " a " E " b "

ESTMULO
ATOR B

-OJUZO DE NECESSIDADE

JUIZO DE
POSSIBILIDADE

JUZO DE
CONTINUIDADE
OU

JUZO DE
EFICCIA

JUZO DE OPORTUNIDADE <

Assim, o juzo de necessidade do ator A refere-se ao ator B em al


gum a funo explicativa da gerao, existncia e tendncias do proble
ma que o afeta e que pode ser um benefcio ou uma oportunidade para o

90

P o l t ic a , P la n e j a m e n t o e G o v e r n o

outro. O juzo de possibilidade refere-se ao ator B como oponente ou


possvel cooperante. O juzo de eficcia supe algum grau de xito para
ultrapassar os obstculos colocados pelo ator B em funo de seus p r
prios estmulos e capacidades. O juzo de oportunidade relaciona-se
existncia de uma situao propcia onde B desempenha um papel. Se
ambos so oponentes, possivelmente aquilo que propcio para A ser
desfavorvel para B. Por ltim o, o juzo de continuidade, paralizao ou
mudana de ao supe um a avaliao da situao vivida pelo ator B, j
que, pelo menos em parte, os estmulos para o ator A provm da ao
do ator B.
Desta form a vemos que o outro limita nossas liberdades e fonte
de estm ulos para minha ao.
c.

Ao Estratgica, Ao R egulada e Reao

A ao estratgica no constitui a regra geral. Pelo contrrio, ela


produto de um esforo especial e incom um , necessrio e som ente pos
svel em situaes particulares. Alm disso, a ao estratgica no cons
titui a nica forma possvel de planejamento. Devemos considerar tam
bm a ao regulada e a reao.
A maneira como a mudana situacional desenvolve-se, imbricando
esses trs tipos de aes com as tendncias, o acaso e as mudanas no
cenrio internacional algo com plexo, conflitante e criativo. Em sn
tese, as aes estratgicas, sendo aes criativas dom inantes, criam es
paos de determ inao e condicionamento para a existncia das aes
reguladas e das reaes. Mas, por definio, as aes reguladas referem se a processos repetitivos, enquanto que as reaes so prprias das alte
raes no ritm o do tem po, oriundas da mudana situacional, e respon
dem geralm ente a surpresas que se desenvolvem em alta velocidade.
A ao regulada segue a seguinte trajetria:
estmulo situacional ( / deve s e r )
^

regulao prvia

ao prconstrulda

T e o ria S o c ia l e T e o r ia do P la n e j a m e n t o

91

N este caso a insatisfao conduz, de form a imediata e precisa, ao


reconhecim ento de um problem a repetitivo e geralm ente bem -estruturado. O reconhecim ento imediato do problem a poupa a deliberao e o
desenho da ao necessrios para enfrent-lo, pois a ao foi pr-construda na forma de regulao. Esta regulao pr-construda pode ser
um a regulao formal (como um a norm a institucional de manuteno
ou reparao de equipam entos, por exem plo), ou pode ser um padro
de conduta, estruturado nos atores sociais como uma resposta semiconhecida a um problem a semiconhecido. No prim eiro caso podem os falar
de um a deciso regulada, e no segundo de um com portam ento decis
rio.
A reao, por sua vez, um tipo de soluo na qual a deliberao
impossvel e invivel devido velocidade da mudana situacional gerada
pelo estm ulo. Essa mudana veloz, tpica das conjunturas tensas em que
os atores perdem o controle do tem po, gera confuso e irresoluo.
Mas com o a confuso no ocorre no abstrato, mas num a situao con
creta em relao a atores concretos nela situados, a irresoluo situa
cional, ou seja, contm para este ator, nesta situao, um espao prconfigurado de possibilidades.
A trajetria tpica da reao a seguinte:
estim ulo ( / deve s e r )
- descontrole -> reao tensa
confuso e irresoluo

Com o verem os mais adiante, inevitvel, s vezes, o descontrole e


a reao tensa, mas nas zonas cinzentas entre a ao regulada e a reao
possvel, com alguns m todos especiais, esfriar a situao.
d.

Processos Criativos e Criao de Possibilidades

Qual realm ente a diferena entre os processos criativos e os re


petitivos? O u m elhor, o que causa essa diferena?
Esta discusso m uito im portante para explorar o fundo do p ro
blem a da distino entre com portam entos e criao humana.

92

P o ltic a , P l a n e j a m e n t o e G o v e r n o

Distingamos prim eiram ente com portam ento e criao hum ana
particular, referente a um indivduo, um a em presa, a direo de um
partido poltico, etc. e o com portam ento e criao hum ana agregada,
referente a grandes aglomerados de indivduos, em presas, foras, etc.
Na anlise de um sistema social com plexo lidamos com a criao
humana particular de um ou vrios indivduos, atores sociais, grupos de
presso, grupos econmicos, etc. e com a ao-resposta, tam bm cria
tiva, de atores particulares. Ambos os tipos de aes refletem -se nos
com portam entos de grandes grupos humanos agregados.
Por exem plo, a direo do partido poltico A apresenta um projeto
de lei (criao hum ana particular) ao Congresso Nacional. O partido
poltico B reage recusando tal projeto e apresenta outro (criao reativa
humana particular). Com o a populao considera irrelevante esse de
bate, tendo em conta os grandes problem as nacionais, ambos os parti
dos perdem adeso popular nas pesquisas de opinio pblica (resposta
reativa de grandes grupos hum anos agregados).
Mas o que faz com que algumas aes sejam criativas e outras res
pondam a com portam entos estveis?
Distingamos nos indivduos e nas organizaes humanas particula
res trs tipos de variveis que explicam a natureza de suas aes:
i.

intenes potenciais de ao, cujo limite a imaginao;

ii.

capacidades de ao, cujo limite a disponibilidade de re cu r


sos escassos para produzir aes;

iii.

necessidades de ao (intenes reais), cujo limite a necessi


dade atual ou situacional.

Essas trs variveis constituem espaos de variedades das aes


imaginveis, produzveis e necessrias, delimitadas por fronteiras difusas
que se interceptam .
Q uanto mais estreita a interseo comum aos trs espaos m en
cionados, m enor a variedade da ao possvel e, conseqentem ente,
ante um estm ulo, a resposta do ator social tende a ser repetitiva.
Desta forma, um com portam ento particular uma resposta (a uma
perturbao) que tende a ser repetitiva porque o espao das capacidades
de ao, que potenciam a criao, m uito estreito.

T e o ria S o c i a l e T e o ria do P la n e j a m e n t o

93

Caso de Interseo Mnima

intersees potenciais
(im a g in a o )
capacidades

( intersees reais)

espao real das possibilidades de


ao criativa

Assim, as relaes causais no sistema social so, no fundo, relaes


iniciativa resposta que se desenvolvem em espaos mnimos formados
pela interseo dos espaos de intenes, capacidades e necessidades.
Por o u tro lado, se a interseo m uito ampla, o espao da criativi
dade prtica tam bm m uito grande e gera a variedade de respostas cri
ativas e impredisveis, referentes ao clculo interativo.
Alm disso, nos sistemas hum anos criativos esses espaos no so
independentes uns dos outros. A imaginao leva a desenvolver capaci
dades de produo e cria necessidades. As necessidades estimulam a
imaginao e levam criao de novas capacidades. O desenvolvim ento
das capacidades de produo geram novas necessidades, que estimulam
a imaginao.
Assim, podem os afirmar que a criatividade dos atores sociais de
pende de necessidades, e nesta relao domina a imaginao, porque se
trata de um sistema de grande interseo entre os espaos de intenes,
capacidades e necessidades. Em outras palavras, a imaginao hum ana
tem o respaldo das capacidades e necessidades de ao.

94

P o ltic a , P l a n e j a m e n t o e G o v e r n o

CASO DE INTERSEO AMPLA

m
MM

Intenes MMMMMM
Capacidades MMMMM

MM

Necessidades MMMMM
A
MMMMMM
...............X _ 3 T

MU

Espao da ao criativa

O com portam ento, por sua vez, um sistema dominado pela ca


pacidade de produo, seu recurso mais escasso; isto determ ina um a in
terseo fraca entre os espaos de intenes, capacidades e necessidades,
ou seja, com portam ento (imaginao, necessidades, capacidade de
ao).
A reduzida interseo entre os trs espaos pode te r vrias razes,
entre elas a divergncia de aptides que dissocia as necessidades da ima
ginao e das capacidades; no entanto, interessa-nos destacar a im por
tncia do caso em que a estreiteza do espao das capacidades determ ina a
escassa interseo com os outros espaos, travando a imaginao e a sa
tisfao das necessidades humanas. Neste caso, a dominncia da escassez
das capacidades de produo (poder, recursos econmicos, organizao,
conhecim entos, etc.) conduz a uma nica alternativa: o com portam ento
previsvel. Assim, o com portam ento previsvel um caso particular das
relaes iniciativa resposta.
Do que precede tam bm se deduz um princpio de ao estratgica.
Se um ator Al quer tornar previsvel a estratgia de seu oponente A2, a
via mais efetiva para alcanar este objetivo reduzir o espao de capaci
dade de produo do oponente.

95

T e o ria S o c i a l e T e o r ia do P la n e j a m e n t o

e.

0 E stu d o do Chilro no C lculo In te ra tiv o

O estudo do outro pode ser a anlise de um aliado ou de um opo


nente. Em ambos os casos interessa-nos examinar suas intenes, capa
cidades e necessidades, bem com o o padro psicolgico que est por
trs delas. No podem os chegar a conhecer sua conduta porque, no que
concerne s aes que nos interessam , o outro um oponente ou coo
perante criativo.
O estudo do outro sem pre uma anlise para a qual difcil conce
ber um m todo nico que se ajuste s caractersticas to dispares dos di
versos atores sociais. Mesmo que se trate de personalidades ou simples
indivduos, no fcil agrupar num a classificao geral todos os traos
pertinentes de um lder, relevantes para haver urna certa capacidade de
previso de seus planos.
Por exem plo, o estudo da Rand C orporation sobre Fidel Castro
(Gonzlez e Ronfeldt, R 3420, 133 pp ., junho 1986) declara, bem no
principio os m todos particulares que os autores usaro para abordar o
estudo de um hom em to com plexo. Verifica-se no m esm o estudo que
o trabalho de Nathan Leites (A Study o f Bolshevism, Free Press, 1963),
ao explorar os cdigos operacionais de Lnin e outros lderes soviticos,
segue caminhos diferentes.
Ainda mais complexa a anlise de um a fora social com seus m ati
zes, tendencias, projetos, incoerncias, necessidades e capacidades.
N este ltim o caso surge novam ente o estudo da equipe de liderana,
com suas caractersticas individuais e de conjunto; alm disso, em erge a
com plexidade de interao entre os lderes e as estruturas organizativas
com suas prprias particularidades.
Nossa proposta de anlise do outro consiste em analisar a relao:

1
Modelo de variveis
condicionantes da
ao do ator

<

1
Hipteses de cdigo
operacional do ator

t
prova

96

P o ltic a , P l a n e j a m e n t o e G o v e r n o

M odelo das variveis condicionantes da ao do A tor > Hiptese


de cdigo operacional do A tor > Prova
O m odelo das variveis condicionantes da ao uma articulao
de estruturas e elem entos que, pela ponderao particular ao caso anali
sado, conformam sua personalidade e suas relaes com o meio na di
nmica da ao. Talvez o agrupam ento dessas variveis nos quatro tipos
indicados a seguir ajude a ordenar a concepo do m odelo histrico so
bre o outro:
(a)

padro psicolgico;

(b) intenes;
(c)

capacidades;

(d) necessidades.
No padro psicolgico so consideradas suas predisposies, esta
bilidade emocional, viso de seu papel no m undo, ego, estilo de apro
ximao s situaes, relaes com os outros, valorizao dos estm ulos,
etc.
Na anlise de suas intenes devem ser abordadas sua ideologia, seu
espao direcional, seus projetos utpicos, seus hbitos cotidianos, seus
planos concretos, sua valorizao dos problemas e das oportunidades,
suas tendncias e reaes em diversas situaes, seus valores mais p ro
fundos, sua imaginao para conceber situaes distintas, etc. Em snte
se, seu vetor de motivaes.
No estudo de suas capacidades deve-se necessariamente explorar
sua inteligncia, sua criatividade e. audcia, sua formao terica em di
ferentes domnios da realidade, sua capacidade estratgica e ttica, seu
peso poltico, intelectual, econmico e religioso, seu carisma, suas ca
pacidades organizativas, seus estilos de trabalho e conduo, seu ambi
ente de apoio imediato (equipes, apoio externo, etc.), suas relaes
com as organizaes de base, suas destrezas prticas adquiridas, seu con
trole das variveis decisivas, etc. Em sntese, o vetor de recursos do ator
analisado.
No estudo de suas necessidades aparecero seus vcios, virtudes e
vulnerabilidades, as urgncias situacionais individuais, as urgncias situacionais institucionais, seu julgam ento acerca da necessidade e possi-

T e o ria S o c i a l e T e o ria do P la n e j a m e n t o

97

bilidade de seus planos etc. Aqui im portante relacionar aquilo que su


postam ente o ator estudado pede ao m undo com o que ele cr que o
m undo lhe pede no seu papel de lder. Em sntese, seu vetor de necessi
dades.
Com este m odelo histrico do ator estudado, inter-relacionando os
quatro grupos de variveis, necessrio chegar a um a sntese interpre
tativa do ator que seja til para simular possibilidades de iniciativa e res
posta em distintos cenrios. Para tal, pode-se construir uma hiptese
sobre o cdigo operacional do ator. Este cdigo operacional um con
junto de proposies iniciadas por um se, condicional, estabelecendo
relaes especficas entre as situaes hipotticas e as conseqentes ini
ciativas e respostas previsveis do ator estudado. N aturalm ente, o cdi
go deve ser subm etido prova da experincia histrica e deve ser expe
rim entado atravs de exploraes do futuro, verificveis posteriorm ente
na prtica.
O cdigo operacional no estabelece um padro de com porta
m ento, inexistente em atores criativos, mas um padro de reflexo es
tratgico que pode ter certa constncia.

11
0 Processo de
Produo Social

natureza no est organizada da mesma maneira que as universidades.


Esta uma afirmao penetrante do Professor Russel Ackoff (Tdoward
An Idealized University, Management Science, dez. 1970).

Esta frase pode significar muitas coisas ao m esm o tem po, mas para
ns uma incitao a com preender a realidade tal com o ela , indi
visvel, sem os com partim entos estanques criados pelas cincias. A rea
lidade tem problem as, a Universidade tem departam entos e o plane
jam ento tem setores. Q uem se preocupa com a teoria indivisvel do
conhecim ento da totalidade situacional para facilitar sua mediao com a
ao?
Na realidade no existe o departam ento de economia diferenciado
do de sociologia, cincia poltica, histria, etc. Tam pouco os processos
sociais esto claram ente demarcados dos naturais. O m undo no reco
nhece os setores como a sade, a educao, o transporte, etc. Este o
drama do hom em de ao. Por um lado, ele deve apoiar-se nas cincias
departamentalizadas desenvolvidas nas universidades, e por outro num
planejamento dividido em setores. As cincias e o planejam ento no lhe
oferecem outra alternativa. No entanto, ele deve atuar num a realidade
que no reconhece os departam entos criados pelas universidades nem os
setores criados pelo planejamento econmico.

100

P o ltic a , P la n e j a m e n t o e G o v e r n o

Esta diviso de tarefas no deixaria um a rea demasiado grande para


a intuio e a experincia do hom em de ao? A nica maneira de fazer
cincia departam entalizar a realidade? A nica m aneira de pensar a
ao setorizar a realidade?
Diante dessas interrogaes surge a convenincia do conceito de si
tuao. A categoria situao rom pe os com partim entos que as cincias
sociais construram a fim de explicar a realidade. A situao uma
apreciao do conjunto feita pelo ator em relao s aes que projeta
produzir, visando preservar ou alterar a realidade em que vive.
Com o verem os mais adiante, a explicao situacional, com o alter
nativa ao diagnstico tradicional, uma anlise da realidade dirigida para
a ao. No a explicao do pesquisador ou acadmico que olha a rea
lidade com o objeto de sua curiosidade intelectual. a apreciao do
ator que no pode estudar a realidade parcelando-a com a frieza do ci
entista ou com o distanciamento do historiador. Quem explica uma si
tuao quem nela est, lutando por alcanar objetivos que alterem a si
tuao explicada. Para ser eficaz, essa explicao deve aceder nossa
m ente com o um a totalidade relevante para a ao.
Mas no existe uma cincia da produo social, som ente existem
cincias sociais que repartiram entre si os domnios da realidade.
Apesar das cincias compartimentalizadas e diante do imperativo da
ao, o hom em necessita um a apreciao de conjunto da realidade em
que est im erso. E a que, de dentro, inundado e s vezes ofuscado pela
realidade que vive, o hom em luta por modificar ou preservar a prpria
realidade, que para ele sua realidade, porque ocupa um lugar nela.
Essa sua situao. seu ponto de partida que o estimula para a m u
dana ou a conservao; tambm seu ponto de chegada, caso a veja
como resultado das lutas anteriores.
Assim, no estranho que o conceito de situao seja utilizado
constantem ente pelo hom em prtico envolvido na ao. Mas salvo raras
excees, os intelectuais das cincias sociais tendem a ignorar este con
ceito bsico. O hom em de ao e o cientista situam-se no m undo de
maneira distinta. O prim eiro insere-se no processo de produo social
com o ator que luta por preservar ou alterar o m undo, necessitando para
isso acumular capacidades que lhe perm itam alcanar seu objetivo.

Te o ria S o c i a l e T e o ria do P la n e j a m e n t o

101

O segundo, por sua vez, explica o m undo pelo m ero desejo de satisfazer
sua sede de conhecim entos e no est diretam ente interessado na ao;
um espectador inteligente e curioso sobre a realidade em que vive, cuja
motivao acumular conhecim entos que no pretende utilizar direta
m ente para preservar ou alterar o m undo. Os grandes atores, estrategis
tas e estadistas renem , num a mesma pessoa, uma dose suficiente de
ambos.
O m undo da ao no est desligado do m undo das cincias; ele
sim plesm ente o segue com atraso. O homem prtico de hoje, por
exem plo, est ainda contagiado pelo conceito de diagnstico que as ci
ncias naturais desenvolveram h um sculo. O desejo de imitao
transplantou, com atraso, essa categoria de anlise para o campo das ci
ncias sociais. Estas, por sua vez, s agora acolhem o conceito de situa
o, j desenvolvido pela fsica na teoria da relatividade de Einstein e
pela biologia na anlise auto-referencial.
Assim, a prtica distancia-se bastante das teorias mais potentes. Por
essa razo a palavra prtico ambgua e tem pelo menos dois significa
dos: o que se refere ao hom em guiado pelo interesse da ao, cujo opos
to no nem pode ser o terico, e o que se refere ao hom em que no se
interessa em criar e aprofundar num a explicao prpria do m undo;
sim plesm ente faz coisas que alteram as coisas sem a capacidade de p re
ver essas mudanas. Ainda assim, este ltim o no pode deixar de ter
um a explicao para os seus atos. No h ao sem teoria, m esm o que
essa teoria seja pobre. Por isso, a teoria do hom em prtico muitas
vezes influenciada pelo pensam ento que foi dom inante h cinqenta
anos atrs, ou ento uma criao implcita, m uito fraca e parcial, que
lhe parece oposta ao conceito de teoria. No h, portanto, oposio en
tre teoria e prtica, mas entre teorias fracas postas em prtica e teorias
mais potentes que ainda no assimilamos.
Em todo caso o hom em pensa com os m todos e sobre os temas
condizentes com a situao em que est imerso. Por conseguinte, no
existe um a s forma de conhecer o m undo.
A situao apresenta-se com o unidade da realidade. Isto ocorre
quando tentam os conhec-la de forma a utilizar esse conhecim ento para
dar racionalidade global ao com que j estamos com prom etidos ou
ao que comea a fazer parte de nosso interesse, de nossa vontade.

102

P o l t ic a , P la n e j a m e n t o e G o v e r n o

De outra forma, o hom em no poderia fundam entar sur escolha


entre vrias alternativas de produo de aes e atos; esses, com suas
conseqncias, cruzam os distintos mbitos da realidade, mbitos artifi
cialmente com partim entados pelas cincias sociais. Por essa razo, onde
o hom em de ao v, talvez superficialmente, um sistema global, os ci
entistas vem mbitos parciais de reflexo mais profunda. Este o
drama: os cientistas tam bm no esto preparados para a apoiar o h o
m em de ao.
Quando o hom em de ao define o espao ou mbito de sua luta,
ele desarticula o espao ou domnio das cincias. As cincias sociais no
foram feitas para os polticos, governantes e com batentes. Foram elabo
radas para conhecer o m undo, no para govern-lo.
O Q uadro adiante procura m ostrar com o as cincias distinguem
domnios de conhecim ento usando um critrio m uito diferente do ho
m em prtico ao definir seu mbito de ao. As cincias setorizam a rea
lidade, enquanto o hom em de ao problem atiza realidade em funo de
sua prtica.
Assim, as cincias tm um conceito de unidade distinto do conceito
de unidade da realidade empregado pelo hom em de ao.
Q uando um ator social produz um fato qualificado com o econ
m ico, ele vem inevitavelmente acompanhado de conseqncias pol
ticas, sociais, culturais, institucionais e ecolgicas. Essas conseqncias
podem contrariar-nos ou favorecer-nos. Mas, para avaliar e tentar go
vernar tam bm as conseqncias de nossas aes, no podem os recorrer
sim plesm ente ao tipo de soluo fragmentada oferecida pelas cincias;
elas dividiram o terreno da realidade que necessitamos com preender
com o unidade relevante para ao. Esta ltim a, por sua vez, constitui
outro tipo de fragmento.
A economia abordar o problem a segundo certos supostos de cons
tncia poltica. As cincias polticas faro o mesmo com relao a um
pressuposto de constncia do econmico. Em outras palavras, as cinci
as sociais nos dizem: analise a situao econmica supondo que todo o
resto da situao no conta; em seguida analise a situao poltica su
pondo que todo o resto da situao no conta; continue analisando por
partes. Afinal, obter um a explicao situacional que lhe sirva de guia
para a ao no um problem a m eu, seu.

T e oria S o c i a l e T e o r ia do P la n e j a m e n t o

103

A eficcia global da ao no um problem a das cincias sociais,


mas um a simples (?) tarefa prtica para o hom em de ao. Nessa diviso
de trabalho as cincias sociais ficam com a tarefa mais fcil, deixando
para o governante de situaes o clculo mais com plexo. E, em geral,
sem ferram entas tericas para elabor-lo. Com o pode um ator social fa
zer um a apreciao de conjunto e situacional se as cincias sociais dividi
ram a realidade segundo suas convenincias tericas setoriais e ignora
ram a unidade essencial da situao em que vivemos?

DEPARTAMENTOS ECORTES DA REALIDADE PR


CONHECER E ATUAR

VHOMEM DE AO

MBITOS 0 0 GOVERNO DE SITUAES

\ . (mbitos proX
blemaficos)

AAO
ACAO
AAO
AO
AAO
ETC
POLTICA
POLTICA
EMPRESARIAL
SINDICAL
GLOBAL
PARTI DRIA BLICA

AS CINCIAS

(DEPARTAMENTOS P
CINCIAS NATURAIS
Biologia
Fsica
Qumica
etc.

CINCIAS SOCIAIS
Economia
Politologie
Sociologia
Histo'ria
Organizao
etc.


m *
MM
s u

11
388888*
v .v .v .v
I I I 1#
p :l i
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I I I 8888888
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S i s v . v. w .
MM

w m S & v . v . v . v . v . vv X. vv. .vX. vv


W .V .W .
Interseo entre departamentos do conhecimento e mbitos ;
problemticos da vida real
&
o e e o e o o
k>

M
.V.V.V
v v v v v -:, . v . v . v . v . v

l l l i l
i iS S !

MM

Recordem os que a situao no se refere totalidade de tudo, mas


totalidade relevante para a ao de um ator. Por conseguinte, a unida
de situacional unidade apenas na auto-referncia do ator, j que para

104

P o ltic a , P la n e j a m e n t o e G o v e r n o

um observador externo ela constituir uma outra maneira de dividir o


m undo.
A categoria de situao , por isso, um a necessidade. a ponte en
tre as cincias positivas setoriais e as cincias situacionais problematizadas, de que necessitamos. Por ora, o conceito de situao desem penha o
papel de um a pr-cincia, que se apia na intuio totalizadora do h o
m em de ao. Essa intuio totalizadora ainda mais eficaz que as cin
cias setoriais quando se trata de precisar situaes, porque ela no ex
clui, mas articula com a contribuio cientfica.
As cincias e tcnicas setoriais esto em perm anente mudana e as
sinalam constantem ente os vazios que ficam entre elas. Mas no se trata
de m eros vazios independentes do contedo de seu desenvolvim ento.
Pelo contrrio, a fim de criar e preservar sua identidade, tais cincias
desenvolveram-se sob a condio necessria de ignorar reas de interconexo entre elas. Caso contrrio, no se teriam com partim entalizado,
mas teriam se desenvolvido como uma nica cincia social. Estes vazios
de interconexo em algum m om ento tero de ser preenchidos e afasta
ro todo o edifcio das cincias sociais.
Nesta tarefa o conceito de situao, apoiado no de produo social,
dever ocupar um lugar de destaque. A categoria de situao emerge
assim com o o diagnstico do hom em de ao e constitui sua alternativa
para o planejamento prtico. Por seu lado, a produo social denuncia o
mbito restritivo da produo de bens e servios econmicos e propese a abarcar tudo o que o hom em cria a partir de suas capacidades polti
cas, ideolgicas, cognitivas, econmicas e organizativas como um p ro
cesso de produo social que altera, por sua vez, tais capacidades.
E ntretanto, o hom em prtico cobre o vazio das cincias parciais
com sua experincia condensada num a intuio de totalidade. Trata-se,
ento, de um a totalidade intuitiva, fundamentada nas cincias parciais e,
apenas em parte, por elas constituda. Isto porque o hom em prtico,
com sua arte e sua experincia, faz uma apreciao do conjunto ainda
no sistematizado, nem sistematizvel, em teoria. Dessa form a, o uso
do conceito de situao na explicao da realidade baseia-se tanto nas ci
ncias parciais como na intuio totalizadora produzida pelo ator social,
no m om ento e para o m om ento em que enfrenta a alternativa da ao
como um caso particular.

Te o ria S o c ia l e T e o ria do P la n e j a m e n t o

a.

105

Uma A proxim ao da T eoria de Produo Social

Salvo a natureza intocada, tudo o que existe foi produzido pelo


hom em em sociedade. Explicar a existncia atual ou potencial dos p ro
dutos do hom em exige um a teoria da produo social, na qual a p rodu
o de bens e servios econmicos apenas um caso particular.
Com efeito, os valores, ideologias, teorias, cincias, instituies,
partidos polticos, poder poltico, imagens polticas, linguagem, etc.
constituem produtos que o hom em cria a partir de um a diversidade de
recursos escassos de natureza distinta. Por conseguinte, no h nenhum
significado rigoroso em dizer que tudo que escasso pertence ao dom
nio da economia, para depois definir a economia como a cincia que se
refere ao uso de recursos escassos para alcanar objetivos m ltiplos. O
hom em enfrenta um vetor de recursos escassos, e som ente um dos ele
m entos deste vetor refere-se a recursos econmicos.
A situao no pode ser explicada apenas a partir da economia,
m uito m enos se a teoria econmica tem srias debilidades epistem olgi
cas, que se manifestam na sua prpria definio.
Sobre este problem a vale a pena recordar o ensaio notvel de Isaiah
Berlin sobre O Ourio e o Raposo. Atribui-se ao poeta grego Arquloco
(-700 a -645) urna fbula que diz: O raposo sabe muitas coisas, mas o
ourio sabe urna grande coisa.
A partir desta frase enigmtica Berlin realiza um estudo incisivo so
bre um problem a que est no centro da nossa discusso. A questo se
o ourio, com sua defesa nica e coerente (totalizante), superior as
tcia do raposo, com sua variedade de recursos parciais e contraditri
os.
O ourio baseia-se na unidade e coerncia para enfrentar qualquer
situao e representa, para ns, o hom em que busca a teoria social glo
bal. Ela representaria o terico da produo social.
O raposo, p o r seu lado, no tem pretenses to universais; prefere
uma variedade desarticulada de recursos e astcias para abordar cada
coisa em seu m bito, espao e m om ento. Ele faz o papel do hom em que
prefere dispor de um a ferram enta para cada propsito parcial, sem se
im portar com a coerncia e contradies entre elas nem com os vazios
originados do fato de que as partes no esgotam o universo do proble

106

P o l t ic a , P la n e j a m e n t o e G o v e r n o

ma. Assim, o raposo um representante astuto das cincias sociais departam entalizadas.
Berlin diz:
Os estudiosos divergiram quanto interpretao destas palavras
obscuras que talvez no signifiquem nada mais alm do que o rapo
so, com sua astcia, derrotado pela defesa nica do ourio. Mas
pode-se tambm dar um sentido figurado s palavras, segundo o
qual elas estabeleceriam uma das diferenas mais profundas que
dividem os escritores e pensadores e, possivelmente, os seres hu
manos em geral. a diferena, por um lado, entre aqueles que re
lacionam tudo a uma viso central, a um sistema mais ou menos co
erente ou expresso segundo o que compreendem, pensam e sen
tem, um s princpio organizador que d significado a tudo que so
e dizem; e, por outro lado, aqueles que procuram muitos fins, fre
qentemente no-relacionados e contraditrios, se acaso conecta
dos de fato.
(...) Esses ltimos levam vidas, efetuam aes e sustentam idias
que so centrfugas, no centrpetas; seus pensamentos so disper
sos, difusos, passam de um nvel a outro e captam a essncia de uma
grande variedade de experincias e objetos pelo que eles so em si
mesmos, sem tentar, consciente ou inconscientemente, integr-los
ou exclu-los de alguma viso interna unitria, invarivel, onipre
sente, s vezes contraditria e incompleta, s vezes fantica.
O primeiro tipo de personalidade intelectual e artstica o dos
ourios, o segundo o dos raposos. (Pensadores Russos, O Ourio e
o Raposo, pp. 69-173, FCE, Mxico, 1979)
Berlin admite que Shakespeare, H erdoto, Aristteles, M ontaigne,
Erasmo, M olire, G oethe, Pushkin, Balzac e Joyce eram raposos, en
quanto Plato, Lucrcio, Pascal, Hegel, Dostoievski, Nietzche, Ibsen e
Proust foram tipicam ente ourios.
Mas encontra-se em Tolstoi uma personalidade que no se deixa
classificar facilmente em ourio ou raposo. E na personalidade de
T olstoi e no sentido da histria que Berlin centra toda a sua anlise.
O desenvolvimento das cincias sociais at o m om ento est infes
tado de raposos e os tem pos no esto para m ovim entos tm idos, de
form a que vale a pena tentar o caminho mais rido e lento do ourio.

T e o ria S o c i a l e T e o ria do P la n e j a m e n t o

107

O futuro das cincias sociais dir, num m om ento apropriado de seu


pendular dialtico, se oportuno e eficaz anuanar as qualidades do ra
poso, que certam ente as tem com a unidade e coerncia do ourio.
O p roduto seria uma espcie hbrida que poderam os chamar raporio.
Esse hom em raposo poderia ser o elo com o governante do futuro. Seria
o p rottipo de um novo hom em prtico, renovado pela com preenso de
um a cincia integradora, mas pronto para a ao baseada na intuio so
bre a totalidade do m om ento, caso essa cincia no lhe oferea respostas
eficazes.
Esse novo hom em prtico, menos imediatista, mais profundo e
com um raio de observao mais amplo, hoje dram aticam ente neces
srio na Amrica Latina, nessa regio enferm a onde os hom ens prticos
tradicionais arrastam -se com o rpteis.
Se observarm os detidamente, o desenvolvim ento das cincias, ve
mos que os ourios so os grandes questionadores e produtores de pa
radigmas interrogadores, enquanto os raposos empregam sua astcia no
desenvolvim ento do novo caminho aberto, como se. fosse um terreno
particular desconectado de outros. As cincias necessitam de ambos,
assim com o a m elhor qualidade na prtica de um governo de situaes
reclam a p o r um a nova gerao de raporios.
O conceito de situao supe, entre outras coisas, a vertebrao do
econmico e do poltico. Exige, se no a existncia, pelo menos a pos
sibilidade de um a teoria integradora da totalidade social. A teoria
econmica cortou suas relaes com a teoria poltica e social e traou
fronteiras que isolam, mas no enriquecem nem do preciso a seu con
tedo.
possvel que a chave do problem a seja a superao do conceito
restrito de produo econmica, avanando para a noo de produo
social.
Esse conceito mais amplo unificaria os processos de produo
econmica, poltica, ideolgico-cultural, cognitiva, etc., m ediante an
lise de seus processos criativos e leis com uns, assim com o das inter-relaes entre os processos particulares abordados fragm entariam ente p e
las cincias sociais.
Mas antes de tentar um a aproximao a desse problem a, tem os de
precisar em que consiste nossa demanda terica. Em que sentido, e com

108

P o ltic a , P la n e j a m e n t o e G o v e r n o

que alcance, requerem os um a ciencia da produo social? Sem querer


definir com rigidez, m uito m enos neste caso em que se tentam os pri
meiros passos, erem os que a dem anda por urna ciencia da totalidade so
cial poderia ser definida a partir de trs aspiraes:
(a)

que seja um corpo terico que revele os processos unificadores e comuns de um a teoria da produo social, sem prejuzo
da teorizao sobre a diversidade e variedade particular das
distintas dimenses desse processo (o econmico, o poltico,
o ideolgico-cultural, etc.);

(b) que a partir desse processo unificador voltem -se a fundar ou


reconstituam -se as diversas cincias sociais departamentalizadas que hoje conhecemos (economia, ciencias, polticas, so
ciologia, antropologia, anlise histrica, etc.), reconhecendo a
existncia de atores sociais que esto dentro do sistem a, em
distintas situaes;
(c)

que a nova cincia da totalidade social reabsorva para si, como


seus captulos, as teorias refundidas dos diversos corpos te ri
cos que hoje cobrem fragm entariam ente a totalidade social em
todas as suas interaes (o econm ico-poltico, o poltico-cultural, poltico-econm ico, etc.).

No tenham os iluses. No terem os tal teoria, mas quantas altera


es im portantes na viso prtica do m undo poderam os te r, caso a ten
tssemos perm anentem ente?
O problem a consiste ento, por um lado, em tentar o caminho da
construo de um a teoria da produo social e, por outro, em trabalhar
com seu produto inacabado. Como todas as coisas im portantes, tal p ro
posta pode parecer uma tarefa velha, ou uma ambio pretensiosa, des
tinada ao fracasso. Mas o desenvolvim ento das cincias supe justa
m ente tanto retom ar caminhos aparentem ente percorridos quanto
em preender obras audaciosas, de alta probabilidade de. fracasso, que ul
trapassam nossas capacidades.
Nesse campo improvvel que, no haja alguma contribuio indi
vidual decisiva, ou que um fracasso particular no traga alguma contri
buio. O que interessa por ora apontar o dedo para a direo correta
e m ant-lo assim at chamar a ateno.

Te o ria S o c i a l e T e o r ia do P l a n e j a m e n t o

109

Nessa tentativa im portante a distino entre a teoria da produo


social propriam ente dita marcada pela busca de leis objetivas e proces
sos criativos, no complicada pela mediao subjetiva da explicao do
hom em e o problem a terico que esse mesmo processo apresenta nas
diversas auto-referncias explicativas dos atores que o protagonizam em
diferentes situaes.
Ambos os problem as so parte da explicao da realidade, pois esta
refere-se no apenas ao que observamos egocntricam ente, om itindo a
explicao dos outros, mas tam bm realidade constituda pelas diver
sas explicaes. No entanto, para distinguir os processos objetivos de
suas explicaes humanas, necessariamente subjetivas, e por razes de
ordem expositiva, deixaremos para depois o segundo problem a.
A produo social, como indicado no Q uadro mais adiante, pode
ser vista com o um circuito em que toda a produo realizada por um
ator social supe, inevitavelm ente e entre vrios outros, o uso de re cu r
sos econmicos e de poder, a aplicao de valores e de conhecim entos.
Por sua vez, toda produo social reverte ao ator-produtor com o acu
mulao social (ou desacumulao) de novos recursos econmicos, de
poder, reafirm ao, questionam ento ou surgim ento de novos valores e
acumulao de novos conhecim entos.
Uma produo econmica pode reverter ao p rodutor com o acu
mulao de capital, capacidade ampliada para em preender uma nova
produo econmica.
A produo de um fato poltico pode, por seu lado, reverter ao
partido poltico que o gera acumulao de mais poder, um a capacidade
ampliada para produzir novos fatos polticos, fora do alcance desse
mesm o partido no m om ento inicial.
Q ualquer produo econmica ou poltica, com o, por exem plo,
aprovar um a lei de controle de im postos no Congresso Nacional, supe
aplicao de valores consistente com o contedo e significado do fato
produzido. Se eficaz, o processo de produo consolida e reafirm a os
valores aplicados; se no o , questiona tais valores e abre caminho para
outros, novos ou reform ados. A mesma produo anterior supe um a
aplicao de conhecim entos, e a eficcia ou ineficcia dos fatos produzi
dos aperfeioar, questionar ou desenvolver novos conhecim entos.

110

P o ltic a , P la n e j a m e n t o e G o v e r n o

Assim, existe na realidade um prim eiro processo unificador: nin


gum pode produzir um fato social sem afetar as diversas dimenses
mencionadas anteriorm ente, e os produtores sociais passam por instn
cias comuns de acumulao e desacumulao social.
Mas como podem os captar esse processo de produo social em
sua enorm e complexidade?
Q ue relaes existem entre essas distintas dimenses do processo
de produo social?
Quais so as regras ou relaes essenciais sob as quais se realiza
todo o processo de produo social?
Com o se articulam o que am biguamente chamamos de m atria e
idia, na prtica da produo? O que move. o processo de produo so
cial?
Essas perguntas apontam para um segundo processo unificador: um
mesmo jogo de regras bsicas determ ina o espao de variedade possvel
dos processos de acumulao e desacumulao social.
0 PROCESSO DE PRODUO SOCIAL

0
* 1.
#- 2.
*3 .
*4 .
ATORES
SOCIAIS

RECURSOS CONMICOS
RECURSOS DE PODER
ACERVO DE VALORES
ACERVO DE
CONHECIMENTOS
* 5. RECURSOS NORMATIVOS
OU LEGAIS
* 6. RECURSOS NATURAIS
INCORPORADOS
__ (espao, terra, e tc ).

REGRAS BA'SICAS
Classes
sociais

Relaes sociais
essenciais ao sistema de
produo

Produo Social
Toda produo tem inivisivelmente
uma dimenso econmico-social,
uma dimenso ideolgico
cultural uma dimenso congnitiva,
uma dimenso juridico-social, e
uma dimenso ecolgico-especial

T e o ria S o c i a l e T e o ria do P la n e j a m e n t o

111

Para explicar esses processos unificadores poderam os seguir o


caminho abstrato de postular um m odelo terico explicativo geral, ca
paz de reconstruir o processo de produo social. Preferirem os, no en
tanto, seguir o caminho prtico-indutivo e m ostrar o carter conflitante
do processo de produo social. Ficar evidente, depois, a forma de ge
neralizar o m odelo.
l.

A Produo Social cotno um Jogo

O processo de produo social semelhante a um jogo, mas um


jogo m uito especial e com plexo. O jogo nos apresenta uma realidade di
ferente da do sistema. O jogo criativo e conflitante, tem regras e cer
tas jogadas tm conseqncias predizveis, mas m uito difcil ou im
possvel predizer as prprias jogadas, pois elas correspondem s estra
tgias dos jogadores.
J o conceito de sistema refere-se a uma realidade que opera com
certa regularidade e que pode sofrer interferncia de fora por algum
que tenta control-lo. No jogo, pelo contrrio, tudo deve ser feito de
dentro.
No jogo social, a produo econmica de bens e servios apenas
uma parte do processo de produo social, e os recursos econmicos
no so os nicos recursos escassos que limitam tal processo de produ
o.
Necessitamos, assim, uma teoria mais ampla do processo de p ro
duo, mas precisamos aprofundar-nos nessa teoria para dar conta dos
papis desempenhados pelo eu e pelo outro, enquanto jogadores com
objetivos em parte excludentes.
Para entender o carter conflitante do processo de produo social,
a analogia com o jogo til. O jogo tem regras equivalentes s do sis
tem a social. No desenvolvimento do jogo a realidade m uda a cada m o
m ento, e cada nova realidade uma modificao da anterior. Os re cu r
sos pertencentes aos jogadores aum entam , diminuem ou mudam de
qualidade em funo de seus acertos. Ao com petirem pela vitria, os jo
gadores desempenham papis semelhantes aos dos atores sociais.
Aqueles aproveitam seus recursos disponveis para produzir jogadas que
so equivalentes s aes econmicas e polticas .

112

P o ltic a , P la n e j a m e n t o e G o v e r n o

Os m ovimentos ou jogadas so o meio utilizado pelos jogadores


para alterar suas acumulaes, da mesma m aneira que os atores sociais
alteram a situao atravs da ao humana. Por fim, os jogadores so
motivados por valores de acumulao, lucro, prestgio, etc. conflitan
tes, e sem os quais o jogo no teria dinmica interativa. O m esm o ocor
re no sistema social com as ideologias e valores dos atores sociais.
O jogo M onoplio, por exem plo, tem caractersticas interessantes
para com preender a anlise situacional e o processo de produo social.
Esse jogo tem regras fundamentais, prvias sua prtica, que cons
tituem as geno-estruturas. Essas regras bsicas, ou geno-estruturas do
jogo, probem e perm item , assim como inibem e estimulam as aes
possveis por parte dos jogadores. Tais regras definem um espao de
variedade do possvel, um espao de potencialidades para a ao e seus
resultados socialmente acumulveis. A realidade, num a dada situao,
est sem pre dentro desse espao.
Esta uma relao de determ inao geno-estrutural, no sentido de
que as regras bsicas do sistema definem as acumulaes e fluxos de
produo possveis. Tudo o que est dentro do espao demarcado uma
realidade potencialm ente possvel. Tudo o que est fora dessa dem arca
o impossvel, enquanto vigorarem as regras bsicas.

G -------->
( Regras bdsicas ou
genoestruturas)

T e o ria S o c i a l e T e o ria do P l a n e j a m e n t o

113

As geno-estruturas do ao jogo uma identidade, a qual o faz diferencivel de qualquer outro jogo. Nelas define-se quem so os jogado
res, seu nm ero e suas capacidades de produo, ou seja, os m ovim en
tos ou jogadas possveis.
Os jogadores em parte so e em parte tm capacidades acumuladas
de direo e produo; so feno-estruturas ou acumulaes humanas
que, p o r sua vez, possuem ou relacionam-se com outras feno-estrutu
ras. O que com um a todas as feno-estruturas que constituem capaci
dade de produo de fatos polticos, econmicos, organizativos, cogni
tivos, comunicacionais, etc. de bens e servios econmicos e de valores.
Isto , so capazes de gerar fluxos de produo.
As jogadas ou m ovimentos dos jogadores so, em cada m om ento
do jogo, a produo do sistema. Assim, o jogo tem regras fundam en
tais, acumulaes e fluxos de produo.
Os fluxos de produo (ou jogadas) perm item aos jogadores acu
m ular ou desacumular ativos econmicos, alterando-se as feno-estruturas econmicas pertencentes aos jogadores. Por conseguinte, os fluxos
de produo ou jogadas se feno-estruturam como acumulaes econ
micas, com o relaes de poder ou de fora e como relaes de destreza
entre os jogadores.
D urante o jogo alguns jogadores perdem e outros ganham; com
isto a situao do jogo no som ente se altera aps cada jogada ou ato de
produo de jogadores, mas tal alterao distinta para cada um deles.
Na situao inicial todos os jogadores tm uma mesma situao
econmica, mas, como feno-estruturas humanas, possuem diferentes
habilidades para o jogo.
Ao longo de vrias jogadas as situaes dos participantes m uito
variada. Evidentem ente, o conceito de diagnstico no pode expressar
essa verdade bvia: uma mesma realidade do jogo apresenta em cada
m om ento situaes diferentes para os diversos jogadores. Se algum so
licitar um a informao sobre o jogo o inform ante dever, a rigor, expli
car a situao de cada um dos participantes.
As capacidades de produo dos jogadores no so uma caracters
tica biolgica ou um dado fixo; elas so adquiridas na prtica do jogo.
Essa aquisio de capacidades um processo de feno-estruturao que se
assenta na identidade dos jogadores, ou nas suas posses.

114

P o ltic a , P la n e j a m e n t o e G o v e r n o

D urante o jogo, assim como no sistema social, esse processo passa


p or vrias dimenses.
Por exem plo, os jogadores feno-estruturam habilidades prticas,
conhecim entos sobre os outros jogadores, destrezas para obter o mxi
mo de possibilidades das regras do jogo, sagacidade para identificar
problem as potenciais, capacidade para desenvolver critrios de eficcia
nas decises de cada jogada, etc. Reforam tam bm certos valores,
com o as nsias de acumulao e lucro. Esse tipo de feno-estruturao
transform a os jogadores, enquanto seres ldicos e seres sociais.
Isto dem onstra que os jogadores, alm de estruturas biolgicas, so
feno-estruturas sociais, produto de acumulao de conhecim entos, idi
as, destrezas, valores, experincias, intuies, etc. Mas as feno-estrutu
ras humanas, p o r sua vez, enquanto habilidades e capacidades acumula
das nos jogadores, potenciam-se ou ponderam -se segundo as acumula
es que eles mesmos feno-estruturam como posses, no mbito
econmico e poltico.
Os jogadores so possuidores de outras feno-estruturas, que tam
bm so capacidades de produo. Isto , h feno-estruturas que possu
em outras feno-estruturas.
N o M onoplio, as habilidades de um jogador sem dinheiro ou capi
tal so limitadas em relao a um jogador com as mesmas habilidades
mas sem ativos lquidos suficientes e patrim nio significativo. Essas ca
pacidades feno-estruturais diferenciadas dos jogadores condicionam a
variedade de jogadas possveis.
De fato, em cada situao forma-se para cada jogador um espao de
produo possvel. Os m ovim entos que constituem a produo real dos
jogadores s podem ser realizados dentro deste espao.
As regras do jogo social so regras de ltima instncia no espao de
sua prtica. Esse espao demarca a variedade possvel de todos os desen
volvimentos concebveis. O limite de todos esses desenvolvim entos
dado pelas regras do jogo. Mas dentro desse espao podem os conceber
subespaos de problem as, com suas prprias regras. Assim, no espao
geral das grandes determ inaes sociais, as geno-estruturas so valores
essenciais, as regulamentaes sobre a distribuio do poder e a liber
dade, as regulamentaes sobre o acesso ao conhecim ento e inform a
o, as predisposies culturais, etc., pois constituem regras de ltima

T e oria S o c ia l e T e o ria do P la n e j a m e n t o

115

instncia. Alm delas no h mais regulam entaes. Essas regras e valo


res essenciais so nossa ltim a barreira explicativa. Dai partem todas
nossas prticas de acumulao e produo, mas, se querem os estudar
um problem a especfico, podem os, e por vezes devemos faz-lo num
espao restrito , que limita o alcance de nossa anlise ou o alcance de
nossas capacidades de ao sobre o referido problem a. Tudo o que ocor
re neste espao restrito determ inado pelas regras, acumulaes e flu
xos pertinentes, no espao geral.
Por exem plo, se querem os com preender por que nossa capital est
constantem ente congestionada por um trnsito urbano denso e lento de
veculos, devemos selecionar um espao restrito para estudar o proble
ma e traar fronteiras com relao a outros problem as, com o a ocupa
o regional do espao, o transporte de carga, a descentralizao adm i
nistrativa, etc.
Por outro lado, no seria eficiente estudar um problem a singular
sem parcelar o espao social, pois isto refletiria necessariamente um a
certa incapacidade de com preender a particularidade do problem a.
O que o bom senso nos leva a fazer? Tom ar o espao geral com o pano
de fundo que determ ina nossa anlise particular e, em interao com as
variveis relevantes desse espao geral, estudar o problem a particular
em seu prprio espao.
No espao particular ou singular do problem a de congestionam en
to de trnsito h certas regras, que so regras bsicas ou geno-estruturas
nesse espao. Por exem plo, as regras formais do trnsito, as regulam en
taes no-escritas sobre o m ovim ento de veculos e pedestres, os hbi
tos dos condutores, seus valores a respeito dos veculos e pedestres,
etc.
N aturalm ente, essas regras e valores sobre o trnsito urbano no
so apenas hierarquicam ente inferiores s geno-estruturas do sistema,
mas tam bm so por elas determ inadas. Isto significa que as regulam en
taes sobre o trnsito s podem existir dentro do espao de variedade
do possvel estabelecido pelas geno-estruturas do sistema.
Assim, no processo de produo social tam bm existe um a d eter
minao hierquico-espacial. O que ocorre no espao geral determ ina a
variedade do possvel nos espaos particulares e singulares.

116

P o l t ic a , P la n e j a m e n t o e G o v e r n o

V.*

V *v.

Espao geral
determinante

v.*

VARIEDADE DO POSSVEL

lvL/0 tloAyUo Ut

*****

PROBLEMAS ESPECFICOS
i*

# V *

............

Voltando analogia com o M onoplio, podem os agora precisar


m elhor o circuito de funcionam ento do jogo. Q uanto mais habilidade e
ativos econmicos possui um jogador, maior sua capacidade de com
prar novos bens e decidir com eficcia o m om ento de vender ou com
prar. De acordo com essa capacidade criam-se problem as e oportunida
des, sendo possvel solucionar os prim eiros e aproveitar as segundas
conform e as acumulaes obtidas por cada jogador em cada espao par
ticular ou singular.
Assim, quanto mais ricas ou amplas as feno-estruturas de um joga
d o r, maior a variedade de sua produo possvel. Nesse sentido, po
demos dizer que um jogador um a feno-estrutura, j que o identifica
mos no com o um ser biolgico, mas como um ser social caracterizado
por diversas capacidades ou acumulaes. O jogador . um a feno-estru
tu ra que possui e relaciona-se com outras feno-estruturas.
No jogo, cada jogada um a acumulao de conhecim entos e habili
dades do jogador, e cada lucro econmico acumula-se aum entando seus
ativos. Assim alteram-se gradualm ente as relaes de poder no jogo, at
o extrem o em que uns tm possibilidades certas de ganhar e outros

Te o ria S o c ia l e T e o ria do P la n e j a m e n t o

117

possibilidades certas de perder. Em tal situao os prim eiros ampliam


significativamente o espao de variedade de seus m ovim entos possveis,
e os segundos o reduzem diante da alternativa de derrota.
Na paixo do jogo e envolvidos na ao, os jogadores esquecem
que tudo o que pode nele ocorrer criativamente isto , a variedade de
suas possibilidades est determ inado pelas geno-estruturas. As com bi
naes imaginveis de todas as ocorrncias possveis de eventos esto
dentro do espao de variedade perm itido pelas regras do jogo. Todos os
cenrios possveis de desenvolvimento do jogo M onoplio, com qual
quer tipo de jogador, formam um conjunto cujas fronteiras so delim i
tadas pelas regras do jogo chamado Monoplio. No perm itido, nem
seria possvel ou eficaz, fazer um a jogada de xadrez, jogo que tem outras
geno-estruturas. Existem tam bm regras no-escritas que so essenciais
para o jogo; elas referem -se aos valores dos jogadores. Os valores de
acumulao individual, vitria, etc. so to essenciais para o jogo quanto
as regras escritas.
A analogia desse jogo com o sistema de produo social seria mais
perfeita se as geno-estruturas ou regras do jogo fossem menos rgidas e
estruturadas, de m odo a perm itir jogadas m uito exigentes em recursos,
capazes de m udar as regras. N este caso, o objetivo dos jogadores no
seria ganhar o jogo de qualquer maneira, mas ganh-lo em condies
excepcionais que permitissem consolidar as regras vigentes ou alterarlas, a tal ponto que se conformasse um outro jogo, no qual o vencedor
estabelecesse as regras.
Assim, poderam os conceber uma sucesso criativa de jogos,
distintos e previam ente desconhecidos, que se encadeassem no tem po a
partir de um jogo inicial. Essa cadeia de jogos no teria um final fecha
do; estaria sem pre aberta s capacidades criativas dos jogadores. Cada
novo jogo da cadeia teria distintas geno-estruturas, e a mudana de um
jogo para outro dependeria do peso ou poder econm ico-poltico acu
mulado durante um jogo pelos jogadores interessados na sua transfor
mao em um outro jogo, supostam ente mais favorvel.
N aturalm ente esse um processo de aprendizagem e tentativa, de
m odo que os jogadores podem ficar insatisfeitos com as possibilidades
oferecidas pelo novo jogo ou achar que o atual suficientem ente bom .
Mais adiante voltaremos a este problem a, quando abordarm os a teoria

118

P o l t ic a , P l a n e j a m e n t o e G o v e r n o

da m udana situacional como um processo de intercm bio de proble


m as, em alternativa idia de soluo de problemas.
Na realidade, a m udana geno-estrutural que denominamos trans
formao produz uma alterao significativa nas possibilidades de inter
cmbio de problemas de maior valor por problem as de m enor valor.
Nenhum processo de transformao social jamais solucionar todos os
problem as, j que o sistema social contnuo e conflitante. Q uando en
frentam os certos problem as, geramos outros. O im portante que esse
balano seja favorvel, ou seja, que gerem os problemas de m enor valor
ao enfrentar problemas de maior valor. Logicamente, o valor de um
problem a um conceito situacional.
O utra diferena entre um jogo como o M onoplio e o sistema so
cial diz respeito aos objetivos.
No jogo, os objetivos so conflitantes mas no so diferentes.
Todos procuram ganhar e acumular dinheiro ou ativos. Um s objetivo
domina o jogo.
J no sistema social, os jogadores ou atores sociais tm objetivos
no apenas conflitantes mas tambm diferentes. Eles referem -se a dife
rentes mbitos da realidade social.
Os hom ens criam as regras geno-estruturais, m esm o que num a si
tuao concreta no sejam eles seus autores. Com efeito, cada hom em
assume sua prtica social a partir de regras geno-estruturais prvias; isto
nos dificulta com preender que podem os assumir a tarefa de desenhar o
sistema social em que querem os viver. A paixo pelo jogo e sua fora
leva-nos ao cotidiano da sobrevivncia e a atuar dentro do espao previ
am ente definido pelas regras geno-estruturais do sistema vigente. Ao
jogar estamos cegos para as possibilidades de outros jogos, porque o
jogo em que vivemos absorve todas as nossas energias. certo, porm ,
que mais im portante do que produzir uma jogada que me d uma vanta
gem adicional no jogo atual imaginar e produzir uma jogada que me
leva a outro jogo de maiores possibilidades.
As feno-estruturas (acumulaes) e a produo (fluxos) existem ou
se produzem constantem ente dentro do espao de produo do jogo
social, enquanto as geno-estruturas so as regras que determ inam este
espao. Estas geno-estruturas so m uito estveis e suas alteraes m ar
cam as grandes mudanas da histria.

T e oria S o c ia l e T e o ria do P l a n e j a m e n t o

119

Elas so estveis porque os atores sociais mais fortes as sustentam e


defendem . N aturalm ente, os defensores das regras geno-estruturais do
sistema social esto mais ou menos satisfeitos com elas. Por seu lado, os
que querem m udar de jogo, alterando-lhe as regras, identificam as cau
sas de seus problem as e insatisfaes com a vigncia daquelas.
Tal distino perm ite entender dois tipos de conflitos sociais: os
que surgem da concorrncia entre jogadores, para alcanar objetivos
excludentes dentro do jogo, e aqueles cuja finalidade m udar de jogo.
Podemos com preender agora que a realidade em que vivemos
m uito mais com plexa que a superfcie de contacto que ela tem conosco.
Essa superfcie so os fatos, os eventos, as jogadas, as aes e os elem en
tos que fluem como produo. Esse o plano dos fluxos de produo
social que so, p or um lado, nossas aes cotidianas e, por outro, os re
sultados oferecidos pelo jogo social. Um hom em busca em prego (ao)
porque o sistema produz desem prego (resultado), e o desemprego
m ede-se pelos hom ens que buscam em prego (ao), de forma que cer
tos fluxos terminais de produo social servem para precisar os resulta
dos do sistema em que vivemos.
Todos os fluxos de produo provm das capacidades acumuladas
no sistema. Essas capacidades so as feno-estruturas, acumulaes soci
ais que geram ou condicionam os fluxos de produo social, m uito dis
tintas das meras estruturas de fatos, eventos e aes. Uma fbrica p ro
duz bens, um partido poltico produz eventos, um pesquisador produz
conhecim entos, etc. So exemplos de capacidades de produo, isto ,
de feno-estruturas.
Inversam ente, os bens, eventos, conhecim entos, etc. produzem as
feno-estruturas, isto , uma parte dos fluxos de produo no se con
some na prtica social e acumula-se como feno-estrutura. C ertos fatos,
eventos, aes e bens feno-estruturam -se e passam a constituir novas
capacidade de produo.
Entre os fluxos de produo (como insumos) e as feno-estruturas
(como produto) h uma mudana de qualidade. Os fatos, bens e servi
os que entram na criao de uma fbrica no tm a capacidade de p ro
duo da fbrica. Os eventos que fazem nascer e crescer um partido p o
ltico tam pouco tm capacidade de produzir os eventos que caracteri
zam uma organizao poltica.

120

P o l t i c a , P la n e j a m e n t o e G o v e r n o

H feno-estruturas que se identificam conosco porque somos fenoestruturas; mas tam bm h feno-estruturas que possumos, h feno-estruturas s quais pertencem os e h feno-estruturas com as quais nos re
lacionamos.
Todas elas constituem capacidade acumuladas em diferentes planos
da realidade. Os valores, as ideologias, as cincias, as tcnicas, as fbri
cas, a infra-estrutura fsica, os sistemas, as instituies, o capital, os
partidos polticos, os conhecim entos, as personalidades, etc. so fenoestruturas. Os fluxos de produo no podem superar as capacidades
das feno-estruturas.
Os atores sociais e as relaes de fora entre eles so a chave para
entender as feno-estruturas. Com efeito, as relaes de fora entre os
atores perm item com preender as propores em que os diversos atores
sociais apropriam -se das outras feno-estruturas (ativos econmicos, co
nhecim entos, organizaes, sistemas, etc.).
Alm disso, h uma relao de retrocondicionam ento essencial en
tre as feno-estruturas e as geno-estruturas: as geno-estruturas vigentes
esto dentro do espao de variedade das regras permitidas pelas relaes
de fora.
Assim, existe um sistema de reforo m tuo entre as regras bsicas
do sistema e as relaes de foras. As regras bsicas definem o espao de
variedade das relaes de foras, enquanto que as relaes de foras
condicionam o espao de variedade das regras bsicas possveis.
Por sua parte, as feno-estruturas existem som ente no espao p er
m itido pelas geno-estruturas. Dessa forma as regras fundamentais do
sistema, ou geno-estruturas, determ inam o espao de variedade de to
das as feno-estruturas possveis.
Se nos perguntarm os agora pela origem das geno-estruturas, ve
rem os que so um produto social, um produto dos atores sociais. Em
outras palavras, os atores sociais produzem fatos que se geno-estruturam . Os hom ens fazem as reformas e as grandes mudanas geno-situacionais que conhecemos como revolues. Mas eles as fazem de acordo
com as relaes de foras prevalecentes em cada situao.
T udo isto tem um a im portncia vital na explicao situacional e no
planejam ento. s vezes nos propom os objetivos que implicam fluxos de
produo social situados fora do espao de variedade das geno-estrutu-

T e o ria S o c i a l e T e o ria do P l a n e j a m e n t o

121

ras vigentes; s vezes, querem os resolver no plano dos fluxos de produ


o problem as cujas causas essenciais esto no plano das feno-estruturas;
s vezes tentam os fortalecer nossas feno-estruturas para alm dos limi
tes pei'mitidos pelas geno-estruturas; e s vezes querem os produzir m u
danas geno-estruturais que esto fora do alcance de nossas capacidades
feno-estruturais, ou de nossas foras.

I
GENOESTRUTURAS
(regras vigentes)

dominao

determinao

---------- -----

- ...4

FENOESTRUTURAS
(relao de foras)

Esses exem plos no sugerem a existncia de impossibilidades, ainda


que elas efetivam ente existam. Sugerem, pelo contrrio, a necessidade
de elaborar estratgias e tticas que levem em conta as possibilidades e
limitaes que se do nos trs planos mencionados.
O s atores sociais podem produzir mudanas nos fluxos de produ
o que alteram as feno-estruturas, e estas ltimas podem abrir o cami
nho para a produo de fatos que alterem as geno-estruturas. A estrat
gia consiste em p ercorrer uma cadeia de eventos, que comea pela p ro
duo de fatos situados dentro do espao de nossas capacidades atuais e
que tm com o efeito sua ampliao.
Nessa argumentao, fica evidente que evitamos a palavra estru
tura. Com efeito, tal conceito ambguo. Serve para muitas coisas.
Serve para designar as estruturas de produo que esto no plano dos
fluxos; serve para referir-se estrutura do capital nacional, que est no

122

P o l t ic a , P la n e j a m e n t o e G o v e r n o

plano das feno-estruturas; e serve tam bm para etiquetar as regras bsi


cas do sistema, como a estrutura da propriedade dos meios de p rodu
o, que pertence s geno-estruturas.
Os problemas no podem ser bem analisados se no se fizer distin
o entre fluxos de produo, feno-estruturas e geno-estruturas.
Tam pouco podero ser resolvidos os problem as se suas causas forem
identificadas em planos equivocados, um a vez que no foi considerada
sua existncia. Uma coisa atuar conscientem ente apenas no plano dos
fluxos de produo, por no term os fora para alterar as feno-estrutu
ras; outra coisa faz-lo por incom preenso do problema.
Por ltim o, no possvel resolver os problemas m onopolizando e
centralizando sua anlise. Devemos elevar massivamente a capacidade da
populao de analisar seus prprios problem as. Isso facilita a assimilao
das medidas adequadas para enfrent-los, ainda que signifique sacrifcios.
A populao no rejeita os sacrificios que ela mesma qualifica com o n e
cessrios e justos.
No somos obrigados a saber tudo. Na realidade existem muitas
coisas que no conhecemos nem podem os conhecer.
No entanto, devemos tom ar decises sobre muitas coisas e, conse
qentem ente, somos obrigados a saber perguntar. Um problem a pode
ser rapidam ente com preendido se fizermos as perguntas corretas.
Mas para saber perguntar devemos, novam ente, distinguir o plano
das manifestaes factuais (fluxos de produo), o plano das feno-estruturas e o plano das geno-estruturas.
Esta breve introduo ao processo de produo social perm ite-nos
tambm com preender as fortes inter-relaes entre o poltico e o
econmico.
Nas geno-estruturas as regras polticas bsicas determ inam e so
determinadas pelas regras econmicas (referentes ao processo de acu
mulao de capital e produo de bens e servios); por sua vez, as re
gras econmicas determ inam o tipo de acumulaes econmicas poss
veis, as acumulaes econmicas condicionam as relaes de foras e es
tas condicionam as regras polticas possveis.
Pode-se verificar aqui, com clareza, que o critrio de eficcia
econmica no pode ser utilizado independentem ente do de eficcia p o
ltica. Certas regras econmicas podem ser eficazes para o processo de

T e o ria S o c i a l e T e o r ia do P l a n e j a m e n t o

123

acumulao de capital e de produo de bens e servios, mas este p ro


cesso pode concentrar o capital de tal form a que condicione fortem ente
as relaes de foras possveis e, por esta via, condicionar as regras
polticas para consolidar a concentrao do poder.
regras polticas

^ ^

relaes de foras

4.^

acumulaes econmicas

I
regras econmicas

N esta discusso, fica patente o problem a geral do conflito de efic


cias quando o processo de produo social reconhece vrios recursos es
cassos. Mas revela tam bm o processo conflitante de intercm bio de
problem as, a ser analisado mais adiante.
Com efeito, as regras bsicas podem estar dominadas pelas idias
de igualdade de oportunidade e igualdade de resultados (distribuio de
renda). Se as regras derem maior nfase igualdade de resultados, p o
dem ser conflitantes com as motivaes para a produo econmica e o
avano inovador; se querem os m otivar a produo econmica e o avan
o inovador, acrescentamos as desigualdades de resultados, ficando as
sim incompatveis as motivaes para a produo econmica com a sa
tisfao da maioria por resultados sociais.
Esse conflito pode ser especialmente agudo nos estgios mais bai
xos de desenvolvim ento, quando as camadas menos favorecidas pela dis
tribuio econmica chegam ao extrem o da misria. Assim, o processo
de produo social distribui rendas, bens e servios econmicos, poder,
liberdade, conhecim entos e enfermidades de forma mais ou menos desi
gual; mas as distribui, inevitavelmente.
Em sntese, devemos distinguir as seguintes relaes, ao analisar a
realidade:
(a)

Relaes no interior da situao.


H vrias e im portantes relaes entre os trs planos:

as relaes 1.1, que chamaremos fenomnicas, so ex


presses distintas da interao entre diferentes fatos so
ciais, polticos, econmicos, etc. Por exem plo, a relao
expressa na chamada lei da demanda um a relao feno-

124

P o ltic a , P la n e j a m e n t o e G o v e r n o

mnica: se o preo sobe e outros fatores perm anecem


constantes, a quantidade demandada diminui. A relao
que liga uma greve prolongada num a fbrica txtil paralizao de um a em presa de confeces e vesturio
tam bm um a relao fenomnica.
RELAES FUNDAMENTAIS NA EXPLICAO DA REALIDADE

( 1. 1 )

FATOS
(PROOUO SOCIAL)

FEN0-PR00UA0

(13)

( 1.2)
(2 1 ]

SL
ACUMULAES
SOCIAIS

FENO-ESTRUTURAS

(2.3)

A
(3.2-1)

GENO-ESTRUTURAS

4 >

REGRAS SOCIAIS
BSICAS

as relaes 1.2, que. chamaremos de feno-estruturao,


expressam o processo pelo qual alguns fatos se acumulam
como capacidade de produo social. Por exem plo, a
produo investida se feno-estrutura com o um capital

T e o ria S o c i a l e T e o ria do P la n e j a m e n t o

125

nacional maior e mais variado, ampliando a subseqente


capacidade de produo de bens e servios. Na dimenso
poltica ocorre algo parecido. O partido poltico A, ao
produzir determ inados fatos na feno-produo e devido
sua eficcia na soluo de determ inados problem as, con
segue acumular mais peso e poder. Em outras palavras,
os fatos produzidos se feno-estruturam num partido po
ltico como maior variedade e capacidade de produo
subseqente de fatos polticos, econmicos, sociais, etc.
as relaes 2.1, que chamaremos de condicionam ento,
so feno-estruturas que definem o espao de possibilida
des de produo social. Por exem plo, se o poder de um
partido poltico x, h um a variedade de fatos que ele
no pode produzir. Na dimenso econmica, poderam os
dizer que o capital fsico acumulado num a indstria txtil
define o espao de possibilidades da produo txtil.
O condicionamento refere-se, portanto, capacidade
de produo de uma feno-estrutura social.
as relaes 2 .3 , que chamaremos de dominao, m e
diante as quais as feno-estruturas vigentes definem o
espao de variedade possvel s regras geno-estruturais na
situao.
as relaes 1.3, que chamaremos de geno-estruturao,
referem -se ao processo pelo qual determ inados fatos
conformam ou alteram as regras geno-estruturais. Por
exem plo, quando o governo da Venezuela nacionalizou o
petrleo, produziu-se um conjunto de fatos na feno-pro
duo que alterou as regras do sistema de propriedade
das riquezas bsicas do pas.
as relaes 3.2.1, que chamaremos de determ inao,
so aquelas atravs das quais as regras geno-estruturais
determ inam a variedade possvel dos fenmenos polti
cos, econmicos e sociais. Conform e as regras bsicas
existentes e suas particularidades, certos fatos e relaes

126

P o ltic a . P l a n e j a m e n t o e G o v e r n o

feno-estruturais no podero ocorrer. Por exem plo, se


nas geno-estruturas predom inam regras que privilegiam a
propriedade privada concentrada em grandes empresas
de poucos proprietrios, tendero a predom inar d eter
minadas relaes de foras nas feno-estruturas e se mani
festar uma distribuio desigual de renda na feno-produo. O im portante nessas relaes de determ inao genoestrutural que elas possibilitam certos resultados e im
pedem o alcance de outros. Assim, se desejamos m elho
rar significativamente a distribuio de renda, mas m an
tem os inalteradas as geno-estruturas, no ser possvel
alcanar o nosso objetivo. Alcanar o objetivo supe
rom per a determ inao geno-estrutural, m udar as regras
bsicas do sistema ou alterar as condies reais em que
elas operam e produzem determ inados resultados. N otese que o espao de variedade dos resultados possveis
um efeito combinado das regras geno-estruturais e da
realidade concreta em que elas operam . As regras, por si
s, no determ inam nada.
(b)

Relaes entre a situao nacional e o cenrio internacional


Aqui devemos destacar trs relaes im portantes:

as relaes de intercmbio feno-produtivo, que se refe


rem a fluxos de fatos que circulam entre a situao nacio
nal e o cenrio internacional. No plano econm ico, tratase de im portaes e exportaes de bens e servios e de
condicionamentos sistemticos entre a feno-produo
nacional e internacional; no plano poltico, de influncias
m tuas entre fatos polticos nacionais e internacionais; e
no plano ideolgico-cultural, refere-se ao intercm bio de
idias e valores;

as relaes de articulao feno-estrutural, atravs das


quais se conformam associaes de foras entre organiza
es nacionais e internacionais no plano poltico, econ
mico ou ideolgico-cultural;

T e o ria S o c i a l e T e o ria do P la n e j a m e n t o

127

as ^relaes de insero geno-estrutural, pelas quais as


foras e classes dominantes na situao nacional colocamse num determ inado sistema mundial de produo social
e participam, m esm o que com contradies, de seus va
lores essenciais, seus objetivos e m odos de produo,
tendo como projeto central a reproduo do sistema a
que p ertencem .

As relaes de insero geno-estrutural determ inam o espao de


variedade das possibilidades de intercmbio feno-produtivo e da articu
lao feno-estrutural.
Feitos esses esclarecimentos sobre o conceito de situao e suas
relaes internas com o cenrio internacional, podem os agora entender
o planejam ento da mudana situacional com o um a concorrncia e luta
entre as diferentes foras sociais, para alterar ou preservar as relaes de
feno-produo, feno-estruturao e geno-estruturao, no interior da
situao nacional e em suas relaes com o cenrio internacional, com
suas conseqncias sobre a variedade do possvel no fenmeno.
c.

Espaos e Planos Situacionais

Uma situao refere-se sem pre a um ator social. Mas um ator so


cial algo com plexo. A direo nacional de um partido poltico no o
mesm o ator que a direo deste partido num municpio. Ambas operam
em espaos distintos e com capacidades distintas. Se analisamos um
problem a fazendo a distino entre regras bsicas, acumulaes e fluxos
de produo, admitimos im plicitam ente que, mesmo passando de um
plano situacional a outro, sem pre um mesmo ator social que explica.
Mas tais atores mudam , j que a realidade est integrada por distintos
espaos hierrquicos, nos quais os problemas se desenvolvem e as regras
bsicas, as acumulaes e os fluxos de produo ganham diferentes es
pecificidades.
O espao de anlise e ao de um ator social sobre, um problem a
particular a este ator: nesse espao, ele se diferencia de qualquer outro
ator. No espao da situao global movem-se foras diferentes daquelas
situadas no espao de um problem a particular de um m inistrio ou de

128

P o l t ic a , P la n e j a m e n t o e G o v e r n o

um estado; da mesma form a, so tam bm diferentes os atores no mbi


to de um municpio, de um a comisso de m oradores ou de um grupo
familiar. Em cada espao a explicao dos problemas diferente e as ca
pacidades de ao so diferentes, bem como os atores que explicam e
atuam .
No jogo do M onoplio, um espao concreto o espao singular da
realizao de um jogo (ES); poderam os tambm conceber o espao par
ticular (EP) de um conjunto de jogos sujeito s regras do M onoplio, ou
o espao geral (EG) dos desenhistas do jogo, no qual o problem a con
siste em conceber ou modificar o jogo.
No Q uadro mais adiante pode ser vista a relao entre planos e es
paos situacionais.
A relao entre os espaos situacionais de tipo hierrquico num
sistema recursivo, onde EG com preende EP e EP com preende ES. (Ver
Esquema Tentativo para Anlise das Implicaes Conceituais e
M etodolgicas de APS e S P T /2 0 0 0 , OPS, W ashington, vrios autores,
1987).
Atravs de um exem plo pode-se precisar m elhor esta im portante
distino entre planos e espaos situacionais. Suponhamos que no es
pao ES um a equipe tcnica especializada em problemas de trnsito u r
bano e um grupo de cidados representantes da comisso de m oradores
estudam o problem a A do congestionam ento do trnsito em Caracas.
Num espao maior EP, um a equipe de especialistas em trnsito e co
municaes estuda o problem a B do transporte, comunicaes e locali
zaes urbanas no pas. Evidentem ente existem fortes relaes entre os
dois espaos, mas nem o problem a e nem os atores so os mesmos.
E possvel analisar o problem a A apenas no espao ES? Nossa res
posta no, porque os ns explicativos mais relevantes do problem a
podem estar no espao EP.
N o espao do conjunto dos problemas do pas, o espao geral EG,
podem -se descobrir processos que determ inam e condicionam os espa
os EP e ES.
Os espaos situacionais perm item circunscrever um problem a no
mbito de nossas capacidades de ao, e ao m esm o tem po perm item
com preender as limitaes das explicaes e operaes que podem os

129

T e o ria S o c i a l e T e o ria do P la n e j a m e n t o

realizar neste espao, especialmente se o problem a que nos interessa


fundam entalm ente gerado num espao hierrquico m aior.

ESPAOS E PLANOS SiTUACIONAIS


PLANOS
ESPAOS

EG

EP

ES

GENOESTRUTURAS

FENOESTRUTURAS

FLUXOS

ESRAO DE AO DOS DESENHADORES DO JOGO

ESRAO DO CONJUNTO DE

n JOGOS

ESPAO DE UM JOGO SINGULAR

As relaes entre os espaos situacionais no interior de um a situa


o nacional so similares s relaes entre a situao nacional e o cen
rio internacional.
A form a como um ator divide a realidade em espaos situacionais
depende inteiram ente da eficcia de seus objetivos de anlise e da ao.
d.

0 P ro c esso d e P ro d u o S ocial com o I n te r c m b io d e


P r o b le m a s

O m otivo que guia a ao dos hom ens a soluo de problem as


individuais, grupais ou societrios. Mas o sistema social opera com o um
jogo vivo, criativo, incerto e conflitante: sem pre responde a qualquer
iniciativa para alterar seu funcionam ento e reproduo. As respostas
podem ser dos outros, das tendncias situacionais que recuperam ou

130

P o l t ic a , P la n e j a m e n t o e G o v e r n o

perdem foras e direcionalidade, da interao com outros sistemas e in


clusive do acaso.
Mas sem pre haver respostas e contra-iniciativas. Por conseguinte,
este sistema no admite a soluo absoluta de problem as, pois para en
frent-los necessrio que algum ator acione a relao:
perturbao > respostas > novos problemas

O conceito de soluo mais prprio a sistemas fechados, sin


crnicos e com datas precisas de incio e trm ino. N este caso, as carac
tersticas que qualificamos como problemas podem desaparecer sem que
sejam substitudas por outras caractersticas que possam ser problemas
para mim ou para os outros.
Visando solucionar problem as, as intervenes dos atores sociais
alteram os espaos de variedade do possvel, fazendo surgir novos p ro
blemas ou alterando o peso dos j conhecidos. A mudana situacional ,
assim, um processo de intercm bio de problem as. As aes produzidas
pelos atores sociais provocam uma incessante dinmica de alterao do
universo de problemas conhecidos e de sua escala de valorizao e peso
para os diversos atores sociais. Dessa forma, para um ator social concre
to , um a dada situao prefervel a outra se seu universo de problem as,
ponderado pelos seus valores, for m enor. O progresso social justa
m ente isso: o avano da humanidade (no das foras sociais dominantes)
para um universo de problemas de m enor valor para a maioria.
Em cada m om ento e para cada problem a, o intercm bio favorvel
para um ator se atenuar ou erradicar um problem a de alto valor e, con
seqentem ente, fizer em ergir ou ganhar maior im portncia um proble
ma de m enor valor. Com o o valor de um problem a relativo posio
de cada ator no processo de produo social, o processo de intercmbio
tende a ser altam ente conflitante.
O intercm bio de problem as tem distintas possibilidades e conse
qncias, conform e os planos e espaos situacionais em que os atores
procuram enfrent-los.
Por exem plo, suponhamos o problem a da desnutrio infantil. Ele
pode ser enfrentado por um a comisso de m oradores no bairro Las
Vegas (espao singular), onde as regras bsicas do problem a neste es-

T e oria S o c i a l e T e o r ia do P l a n e j a m e n t o

131

pao so em parte as regras de distribuio interna das cotas alimen


tares.

POSSIBILIDADES DE ENFRENTAMENTQ DE U i
P RO BLEM A DE DESNUTRIO IN FA N TIL
rqras bsicas

acumulaes

fluxos

(6 )

(FEN )

(FLU)

EG

EP

ES

Nesse caso, o problem a seria enfrentado na casa Gs do Q uadro.


Mas o problem a tam bm pode ser enfrentado criando-se maior ca
pacidade de armazenam ento e um sistema de funcionam ento local para
com plem entar a alocao nacional de recursos, tendo em vista ampliar o
nm ero de cotas alimentares, e assim o problema enfrentado no plano
das acumulaes FENs, ainda no espao singular.
Por ltim o, algum pode descobrir que 10% das cotas alimentares
no chegam a seus destinatrios, e propor um controle dos fluxos de
distribuio das cotas. Ataca-se o problem a no planos dos fluxos
(FLUs), mas exigindo um novo sistema de controle no plano das acu
mulaes (FENs). Essas alternativas no so excludentes, so simples
m ente opes polticas que podem ser combinadas segundo as circuns
tncias.
E videntem ente, as aes nos distintos planos situacionais no tm a
mesma potncia. Eliminar os desvios (10% ) im portante mas no altera
a capacidade do sistema, com o seria o caso de uma ao no plano das

132

P o l t ic a , P la n e j a m e n t o e G o v e r n o

acumulaes. Se por sua vez alteram -se as regras do jogo para introduzir
o financiamento local, todo o espao de variedade do possvel no plano
das acumulaes e dos fluxos ser alterado, pois abrem -se novas possi
bilidade.
Suponhamos, por outro lado, que a comisso de m oradores solicite
ao Governo do Estado e ao M inistrio da Sade que altere a regra de
alocao de recursos para o program a de desnutrio infantil por zonas,
pois sob as regras atuais o distrito recebe menos recursos por crianas
desnutrida que a mdia do estado. Se as autoridades decidem pela m u
dana o problem a sobe para o espao EP, e abordado no plano das geno-estruturas neste espao, ou seja, m ediante a alterao das regras de
alocao de recursos para as cotas alimentares nos diferentes distritos.
No entanto, as posies do m inistro da Sade e do governador vo
mais alm , pois argumentam que a desnutrio infantil . um a manifesta
o de um problem a mais amplo: a extrem a pobreza nessas zonas. O de
sem prego, a pouca cultura do pas, a m qualidade da gua, a forma
com o preparam os alim entos, etc. reforam a desnutrio infantil.
Dessa maneira a alimentao com plem entar tem um efeito m uito
parcial; parte das cotas perde-se por mal uso, as diarrias intensificam a
desnutrio, etc.
Com base nessa anlise, as autoridades estaduais decidem enfrentar
o problem a da pobreza extrem a na medida de suas capacidades (dentro
dos limites do espao de sua ao). Propem , por conseguinte, criar
novas regras de organizao social para incentivar as famlias de bairros
marginais a se organizarem em cooperativas de produo de bens e ser
vios, entre os quais a comercializao de alimentos bsicos.
Com essa mudana nas regras (Gp), querem que as organizaes
ganhem peso poltico, que se criem novas fontes de em prego e que se
to rn e mais barata a distribuio de alimentos.
Essa mudana nas geno-estruturas particulares do problem a abre
um novo espao de variedade para as acumulaes e os fluxos. Por
exem plo, com parte do projeto m encionado o governador pode decidir
construir mercados populares nas zonas marginais, adm inistrados pelos
prprios m oradores (FENp), e estabelecer um controle rigoroso de
preos de alimentos para crianas (FLUp), assim como proibir ativida
des m onopolizadoras e interm edirios (Gp).

T e o ria S o c i a l e T e o ria do P l a n e j a m e n t o

133

N aturalm ente, tanto o problem a de desnutrio quanto o da p o


breza extrem a podem ser enfrentados sim ultaneam ente tanto no espao
EP quanto no espao ES. Esta um a questo, novam ente, de opes e
condies polticas.
Suponhamos, ademais, que no Conselho de M inistros o presidente
da Repblica tam bm discuta a gravidade do problem a da desnutrio
infantil e da pobreza extrem a. No debate surge a concluso de que a p o
breza extrem a um a conseqncia inevitvel da m distribuio de
renda, que um problem a ainda mais amplo (de espao m aior). O p ro
blem a agora colocado no espao EG, das grandes determ inaes gerais
do sistema.
O presidente pergunta: o que est falhando em nosso sistema social
que produz, de forma crescente, tais desigualdades?
Um m inistro diz que o sistema oferece igualdade de oportunidades,
outro diz que isso letra m orta, pois h um peso histrico acumulado
de desigualdades im pedindo que as oportunidades sejam realm ente
iguais para todos. Os pobres no tm as mesmas oportunidades que os
ricos.
Um terceiro m inistro intervm dizendo que o problem a no con
siste na igualdade de oportunidades, pois quando um pas tem um peso
histrico de desigualdades necessrio verificar a eficcia em term os de
igualdade de resultados. Acrescenta que o problem a no com o uma
disputa esportiva, na qual todos os corredores partem de um m esmo lu
gar e devem fazer o m esm o percurso. Devido s desigualdades acum u
ladas, os pobres partem m uito mais atrs e devem fazer um percurso
m uito mais longo.
Ante essas opinies surge um debate m uito controverso e m uito
revelador do intercm bio de problem as. O m inistro da Economia, por
exem plo, considera que o uso do critrio de igualdade de resultados
trava a dinmica da economia e desestimula os em presrios a correr ris
cos.
No espao EG as coisas so mais complexas e conflitantes. Cada
proposta de ao gera um problem a. Cada problem a sugere proposta de
ao. O perigo o imobilismo.
O m inistro do Trabalho prope que se estabelea um sistema de
participao dos trabalhadores na propriedade e gesto das em presas,

134

P o ltic a , P la n e j a m e n t o e G o v e r n o

que se criem empresas de trabalhadores e que se regulam ente a proprie


dade dos m onoplios, ou seja, vai em cheio casa Gg de nosso Q uadro,
aquela que apresenta as maiores dificuldades polticas.
outro m inistro sugere desenvolver as zonas de criao de novas ca
pacidades de produo econmica, ou seja, prope atuar na casas FENg.
Algum sugere subsdios para os desempregados e um a rem unera
o mnima familiar para m udar os fluxos de renda das famlias mais po
bres, o que significa atuar na casa FLUg.
Mas todas estas idias ficam pendentes, porque evidente a difi
culdade poltica e a falta de consenso no interior da correlao de foras
que sustenta o governo.
N este exemplo constatamos de que maneiras um problema:
(a)

pode ser abordado em diferentes planos situacionais, e sem


pre mais difcil enfrent-lo no planos das regras bsicas, ou da
geno-estrutura;

(b) pode ser abordado em diferentes espaos situacionais, e


sem pre mais difcil abord-lo no espao geral de todo o sis
tem a;
(c)

comea a ser tratado num espao restrito para em seguida


desenvolver-se no espao de outro problem a mais amplo.

D jssa maneira, o processo de intercmbio de problem as altera as


caractersticas do sistema em seus diferentes espaos de ao e planos si
tuacionais. O enfrentam ento do problem a no plano das geno-estruturas
gerais do sistema pode criar problemas novos no espao geral ou nos es
paos particulares e singulares, no plano das acu m u voes e dos fluxos.
Por seu lado, o enfrentam ento de um problem a restrito num espa
o singular e no plano dos fluxos pode dem onstrar um a constante inefi
ccia e repercutir nas relaes de fora deste espao ou de espaos de
m aior hierarquia.
O sistema social como um couro seco: quando se pisa num a
ponta, levanta-se a outra. Um ator enfrenta um problem a num certo
plano e num certo espao, e isto levanta outro problem a em outro espa
o. Isso no quer dizer que um problem a est circunscrito a um plano
ou a um espao. Pelo contrrio, um problem a qualquer tem expresso
em todos os planos situacionais e em todos os espaos de ao.

12
Incerteza Domina
o Processo de Produo Social

planejam ento sem pre opera sob condies de incerteza. O que se


altera o grau e natureza da incerteza, e a forma dom inante ou
dom inada pela qual se articula com processos em que a previso
singular possvel. A incerteza surge porque o ator que planeja e
seus oponentes exercem um clculo interativo, que redefine perm anen
tem ente o universo de eventos possveis que eles podem e querem p ro
duzir; porque a natureza sobre a qual eles atuam pode passar p o r estados
imprevisveis que pertubam o sistema social; e porque o prprio sistema
social, regido parcialm ente por leis de implicncia causai, admite so
m ente um a causalidade sistmica com plexa, plural e variada na qual s
raram ente possvel estabelecer relaes biunvocas de causa efeito
com algum grau de certeza.
Por ltim o, a incerteza pode introduzir-se na situao planejada
por meio das perturbaes que o cenrio externo exerce sobre ela. Por
conseguinte, o planejador no pode ignorar a incerteza, deve conviver e
aprender a lidar com ela.

Em nvel mais abstrato, a incerteza provm das caractersticas do


universo de eventos possveis e do grau de conhecim ento do planejador
sobre as probabilidades de ocorrncia de cada evento. O Q uadro a se
guir sintetiza a tipologia de casos possveis.

136

P o l t ic a , P l a n e j a m e n t o e G o v e r n o

\ P r o b a b ilid a d e s
CONHECIDA

Universo
de eventos

BEM DEFINIDO

MAL DEFINIDO

DESCONHECIDA

A incerteza
definida

A incerteza
quantitativa

C
A incerteza
qualitativa

D
A incerteza
total

Caso A: Situao de incerteza definida


A incerteza definida tem as seguintes caractersticas:
(a)

o universo das possibilidades (Un) est bem definido pelo ana


lista ou planejador;

(b) todo evento possvel est bem definido;


(c)

so conhecidas as probabilidades (p) de ocorrncia de cada um


dos eventos integrantes do universo.

Ei

Ej

Un O
Ek

< H

pi

T e o ria S o c i a l e T e o ria do P la n e j a m e n t o

137

N este caso:
Un = Ei u Ej u Ek,
onde Ei, Ej e Ek so todos os eventos possveis, e cum pre-se a se
guinte relao entre as possibilidades de ocorrncia dos eventos:
pi + pj + pk = 1
Esta caracterizao refere-se ao caso mais elaborado pela m atem ti
ca (o mais norm al na teoria das probabilidade), mas justam ente o caso
mais raro na prtica do planejamento de processos sociais.
Q uando existe um a situao de incerteza definida, o planejador
dispe de critrios rigorosos para selecionar as variantes do plano e as
sum ir com conhecim ento de causa o risco de um mau clculo. O ideal
de todo o planejador poder transform ar todos os outros casos de in
certeza neste, mas isto nem sem pre possvel, m esm o que a um custo
extraordinrio.
Este caso pode ser bem representado pelo seguinte exem plo: uma
pessoa deseja saber com o deve vestir-se amanh, tendo em vista a pos
sibilidade de chuva. Para isso ela distingue duas possibilidades:
E l = chove, com 30% de probabilidade;
E2 = no chove, com 70% de probabilidade.
Neste caso o universo U n de possibilidades est bem definido, os
eventos esto claram ente caracterizados e a probabilidade de cada even
to conhecida. A soma das duas probabilidades um.
As situaes de incerteza definida geram problem as bem -estruturados com risco, o que ser explicado mais adiante.
Caso B: Incerteza quantitativa
A incerteza quantitativa tem as seguintes caractersticas:
(a)

o universo das possibilidades est bem definido;

(b) todo evento possvel est bem definido;


(c)

no se conhecem as probabilidades de ocorrncia dos eventos.

Aqui,
Un = Ei u Ej u Ek, mas

138

P o ltic a , P la n e j a m e n t o e G o v e r n o

Pi (?) + P j( ? ) + Pk(?) = 1

Ei

Ei

EU

pk

O exem plo anterior ser vlido para este caso se considerarm os


que no conhecemos as probabilidades dos eventos. No entanto, podem
ocorrer situaes intermedirias quando algumas probabilidades so co
nhecidas e outras no. Por exem plo, pode-se conhecer Pk e deduzir-se a
probabilidade do com plem ento (1 - Pk.) sem que se conhea o valor de
cada probabilidade Pi e Pj.
Se h um a situao de incerteza quantitativa o planejador pode tra
balhar com variantes, em bora no tenha critrios rigorosos para selecion-las, salvo se o nm ero de variantes for igual ao nm ero de eventos
possveis no universo.
Prosseguindo no m esm o exem plo, sabemos que pode chover ou
pode no chover, mas com o no dispomos de nenhum critrio de valorao de cada possibilidade, somos obrigados a elaborar ambas as varian
tes com o m esm o grau de preciso.
Mas se o universo e os eventos possveis forem bem conhecidos
este caso pode, em geral, transform ar-se no prim eiro, desde que se es
teja disposto a pagar o custo da pesquisa e que isto seja eficaz, em te r
mos de segurana obtida.
As situaes de incerteza quantitativa geram problem as bem -estruturados com incerteza.

139

T e o ria S o c i a l e T e o ria do P la n e j a m e n t o

Caso C: Incerteza qualitativa


A incerteza qualitativa tem as seguintes caractersticas:
(a)

o universo de possibilidades est mal definido;

(b)

nem todos os eventos possveis esto bem definidos;

(c)

s se pode atribuir probabilidades a alguns eventos se o uni


verso de possibilidades for substitudo por um universo pr
tico.

No Grfico a seguir, o conjunto conhecido (Ei,Ej). N este caso, o


com plem ento do subconjunto conhecido s definvel de form a nega
tiva: a no-ocorrncia de Ei e Ej, que sim bolicam ente escrevemos
Ei U Ej.

????????????
?????????????????????
Un

e =
.??????????????'??????????????
?????????????????????????????????
???
?????????????
???
??????????????
Ei U Ej
????????????????
?
????????????????
????????????????
???????????
Ei
Ei
?????
- ?
PJ
???
??????????????????????
????????????????

( -pi

pj

?v

pi =

Este caso pode ser representado pelo seguinte exem plo: um a pes
soa deseja saber como vestir-se em funo do clima que far amanh.
Para isso ela considera as seguintes possibilidades: Ei = chove, E2 = faz
sol e E3 = nublado, existindo outras possibilidades no bem definidas

140

P o l t ic a , P l a n e j a m e n t o e G o v e r n o

(nevar, amanhecer com sol e passar a chover, am anhecer com chuva e


depois vir o sol, etc.). A pessoa que analisa o problem a no sabe a p ro
babilidade de cada um dos eventos listados e tam pouco pode fazer uma
listagem exaustiva dos eventos possveis.
A incerteza qualitativa um caso m uito com um na realidade do
planejam ento social, e a possibilidade de fazer um clculo em situaes
com o esta depende da definio do conceito de universo prtico.
Aqui vale o exemplo do dado irregular. Admitamos que aps um
nm ero razovel de lanamentos apareceram apenas os nm eros 5, 9,
11 e 12. Os outros nm eros, at o m om ento t ou a jogada n, no apare
ceram na prtica do jogo.
O universo prtico Up o conjunto dos lados que representam os
nm eros 5, 11 e 12 e o universo (Un) o nm ero (desconhecido) de
lados que o dado tem . Aqui podem ocorrer vrios subcasos, conform e
se conhea ou no a probabilidade de todos os eventos do universo pr
tico.
Para a prtica do jogo, os jogadores podem adm itir que o universo
(Un) conhecido e idntico ao universo prtico (U p), o que lhes p er
m itiria atribuir probabilidades aos eventos identificveis. N este caso,
portanto:
Un= Ei u Ej u (Ei u Ej), e
pi(?) + pj (?) + pe(?) =1
Mas este caso pode ser transform ado em outro, se reduzido a seu
universo prtico:
Un=Up
Ei u Ej=Up
pi + pj=1,
sem pre que a probabilidade de E seja m uito baixa.
A probabilidade m uito pequena da ocorrncia de E, que est fora
do universo prtico, pode ter um custo m uito alto. O alto custo de
ocorrncia de um evento de baixa probabilidade converte tal situao

T e o ria S o c i a l e T e o ria do P l a n e j a m e n t o

141

num problem a para o planejam ento, porque a seleo das variantes se


gundo as probabilidades do universo prtico tem um valor duvidoso. No
entanto, operar com o universo prtico parece ser um a das poucas solu
es tericas para este problem a.
P ortanto, preciso um m todo para delim itar e verificar a validade
do universo prtico e aqui que as tcnicas de simulao hum ana, como
os jogos, so um meio valioso para selecionar o conjunto de eventos
mais possveis. De fato, o jogo com simulao hum ana equivalente a
lanar um dado irregular cujo nm ero de lados desconhecemos.
C onseqentem ente, vrios jogos repetitivos assumem o papel de vrios
lanamentos do dado, at que se delim ite o universo prtico de possibi
lidades. Com o j foi dito, o jogo perm ite transform ar um caso de incer
teza qualitativa em outro de incerteza mais ou menos definida, graas
definio de um universo prtico que despreza todos os eventos de pro
babilidade m uito baixa.
Caso D: Incerteza total
Este um caso de incerteza total sobre o futuro, que tam bm pode
ser chamado de ignorncia. As caractersticas desta situao so as se
guintes:
(a)

o universo est mal definido;

(b) som ente um evento possvel identificvel: a continuao do


presente (E l);
(c)

a probabilidade do nico evento identificvel desconhecida


(p l =?).

N este caso o planejamento no possvel; ele substitudo pela


aventura ou pelo acaso puro, pois s se sabe que h um risco desconhe
cido. Nem sequer sabe-se o que se deve calcular, uma vez que os outros
eventos possveis, que concorrem com o prolongam ento do presente,
so inimaginveis. Aqui, o universo Un s definvel com o o com ple
m ento negativo do nico evento conhecido.
Os dois ltim os casos, especialmente o caso C, do origem aos
chamados problemas quase-estruturados.

142

P o l t ic a , P l a n e j a m e n t o e G o v e r n o

????????????
???????????????????????
? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ????
Un

?????????????????????????????
? ? ?? ?? ??? ? ? ?? ??'?'? ?????? ?? ? ???????

??
???
???
??
?

El-

Fl
A

??????????????
???????????????????
????????????????????
p
?????????????????????????
?????????????????????????
??????????????????????
?????????????????
???? ??'?????
??????????
???????

N este caso:
U n = E1 u

E1

p1 = ?
A incerteza total do quarto caso prpria do m undo inimaginvel
e, infelizmente para os planejadores, no um caso estranho na prtica
do processo social.
Feita esta tipologia da incerteza e enunciadas as conseqncias de
cada caso sobre a teoria do planejamento, podem os concluir que as m a
temticas, por meio da teoria dos jogos, teoria das decises e outros
corpos tericos, desenvolveram com elegancia o caso A da incerteza de
finida, o menos com um , mas adiaram o desenvolvim ento terico dos
casos interm edirios B e C, m uito mais relevantes na prtica.
E interessante analisar a relao entre o diversificado grau de co
nhecim ento das variveis de um problem a e o tipo de dificuldade que
gera seu enfrentam en to. Aqui, de grande importancia prtica a distin
o entre problemas bem -estruturados e problemas quase-estruturados.

Te o ria S o c i a l e T e o ria do P l a n e j a m e n t o

143

Sobre este ponto, a respeitada opinio de M itroff diz o seguinte:

E importante classificar mais detidamente as diferenas entre os


problemas bem estruturados. Mesmo que os termos possam ser
definidos de muitas maneiras, a melhor forma de captar a diferena
entre os problemas bem-estruturados e os problemas quase-estruturados faz-lo em relao s diversas classes de problemas de
deciso.
Um problema da teoria de decises pode ser assim corrigir: esco
lher a ao Ai entre um conjunto de aes -Ai ,..., Am-, que possa
em algum sentido otimizar o beneficio (Uij) do tomador de deci
ses (Z), onde Uij a utilidade ou valor para Z do resultado Oij
correspondente ao par (Al, Sj), onde Sj o conjunto dos estados
naturais.
H trs tipos bsicos de problemas estruturados de deciso. Um
problema de deciso com certeza aquele para o qual os conjuntos
Ai, Uij, Oj e Sj so conhecidos. Adicionalmente, existe uma rela
o determinante conhecida entre a escolha de um Ai e a ocorrn
cia de um Oj. Se a relao entre Ai e Oj probabilistica e conhe
cida (por exemplo, as probabilidades Pij so conhecidas) estamos
frente a um problema de deciso com risco. Se as probabilidades
no so conhecidas (mas somente as probabilidades), teremos um
problema com incerteza.
Os dois primeiros tipos de problemas estruturados esto bem-es
truturados porque no existe ambigidade nas regras para selecio
nar um curso de ao timo. O terceiro tipo de problema
(incerteza) meramente estruturado porque no existe uma regra
isenta de ambigidade para selecionar um curso de ao timo ou
um ato Ai.
Um problema de deciso quase-estruturado ou debilmente estrutu
rado aquele para o qual um ou mais termos ou conjuntos Ai, Uij,
Oj e Sj so desconhecidos ou no-conhecidos com algum grau de
confiana. Os problemas bem -estruturados so problemas sobre os
quais temos conhecimentos suficientes para formul-los de modo a
permitir que sejam enfrentados com mtodos analticos precisos.
A maior dificuldade relacionada aos problemas quase-estruturados
consiste em definir sua natureza. Os problemas quase-estruturados,

144

P o ltic a , P l a n e j a m e n t o e G o v e r n o

pelo seu carter elusivo, parecem desafiar os mtodos precisos para


sua formulao. A maioria dos problemas sociais parece ser deste
tipo.
Com base na conceitualizao de M itroff podem os fazer a taxonom ia que se apresenta no Q uadro adiante.
Na imensa maioria dos casos, os problem as sociais so do tipo III e
IV, e requerem tcnicas especiais de anlise e planejam ento. Requerem
um tipo de planejamento que no exija com o pr-requisito o pleno co
nhecim ento da realidade nem a certeza sobre a parte conhecida da reali
dade.

Problemas
Universo de
Eventos e
Variveis

Bem definido

Desconhecida

Conhecida

Problemas bem
estruturados com
incerteza ( II )

Problemas bem
estruturados com
risco ( 1 )

m
Mal definido

PROBLEMAS QUASE-ESTRUTURADOS E
INESTRUTURADOS

13
O Clculo
Social Interativo

a.

Os Processos C riativos

A distino entre processos repetitivos e criativos da maior im


portncia para a teoria do planejamento.
Os sistemas repetitivos podem ser objeto de planejam ento norm a
tivo e determ inado, porque suas leis perm item predizer, por aproxim a
o probabilstica, os efeitos de um plano sobre a realidade. N este caso,
o plano pode ser identificado com o controle de um sistema cujo fun
cionam ento conhecido.
Por o u tro lado, os sistemas que so pelo m enos em parte criativos
obrigam-nos a um planejamento m uito mais com plexo, onde aparece o
clculo interativo com toda a fora de sua incerteza.
Nos sistemas criativos predom ina a relao iniciativa resposta,
que, salvo o caso de aes reflexas e rotineiras, gera o juzo estratgico e
a ao interativa. Nos sistemas sociais tam bm existem os com porta
m entos estveis e, em certa medida, predizveis, mas eles desempenham
um papel subordinado.
Isaiah Berlin, em seu referido ensaio sobre Tolstoi, O Ourio e o
Raposo (Pensadores Russos, Fundo de Cultura Econmica, M xico,
pp. 123-124), apresenta-nos, sua maneira, este contraste:

146

P o ltic a , P la n e j a m e n t o e G o v e r n o

Os eslavfilos (e talvez especialmente Tyutchev, cuja poesia Tolstoi


admirava muito) talvez tenham feito algo para desacreditar as teo
rias histricas modeladas com base nas cincias naturais, que para
Tolstoi, como Dostoievski, no davam uma verdadeira explicao
sobre o que os homens faziam e padeciam. Eram simplesmente ina
dequadas porque no consideravam a experincia ntima do ho
mem, tratmdo-o como um objeto natural, joguete das mesmas for
as que governavam todos os demais constituintes do mundo mate
rial, e porque, crendo na palavra dos enciclopedistas franceses, es
tudavam o comportamento social como quem estuda uma colmeia
ou um formigueiro, e se queixavam que as leis que haviam formu
lado no explicavam o comportamento dos seres humanos vivos.
N este tex to aparece com fora e ironia a rejeio idia de enten
der o processo social com o um formigueiro que segue leis reprodutveis
num m odelo sociom trico. Na citao que se segue, parafraseando
T olstoi, esto m uito bem descritos os problemas do clculo interativo:

Quanto mais conhecemos uma dada ao humana, mais inevitvel e


determinada ela nos parece ser. Por qu? Porque quanto mais sa
bemos sobre todas as condies e antecedentes do caso, mais difcil
se torna afastar de nossa mente vrias circunstncias e especular o
que teria ocorrido caso elas no tivessem existido. A medida que
continuamos a afastar de nossa imaginao aquilo que sabemos ser
certo, fato aps fato, isso torna-se no apenas difcil mas tambm
impossvel. O significado disto no obscuro. Somos o que somos
e vivemos numa situao dada que tem as caractersticas fsicas,
psicolgicas, sociais que tem; o que pensamos, sentimos e faze
mos est condicionado por isso. Nossa capacidade de conceber, por
exemplo, o que teria ocorrido se o passado tivesse sido diferente
neste ou naquele aspecto rapidamente atinge seus limites naturais,
limites criados tanto pela fraqueza da nossa capacidade de calcular
alternativas poderia ser quanto (podemos acrescentar, por uma
extenso lgica do argumento de Tolstoi) pelo fato de que. nossas
idias, os termos em que se manifestam, os prprios smbolos so o
q ue so, determinados eles prprios pela verdadeira estrutura do
nosso mundo. Nossas imagens e poderes de concepo esto limi
tados porque nosso mundo tem certas caractersticas e no outras;
um mundo demasiado diferente no (empiricamente) concebvel:

Teoria S o c i a l e T e oria do P la n e j a m e n t o

147

alguns clculos so mais imaginativos que outros mas todos param


num momento dado.
Um pouco mais adiante, Berlin acrescenta:

Bastante difcil fazer isso no caso de sistemas artificiais, puramen


te dedutivos, como, por exemplo, no xadrez, onde as permutaes
so finitas em nmero e claras em tipo (tendo sido assim dispostas
por ns, artificialmente), de modo que as combinaes sejam
calculveis. Mas, se aplicamos este mtodo vaga e rica textura do
mundo real e procuramos as implicaes deste ou daquele plano
no-seguido ou ao no-efetuada seu efeito sobre a totalidade
dos acontecimentos posteriores , baseando-nos no conhecimento
das leis causais, probabilidades, etc. de que possamos dispor, vere
mos que, quanto maior for o nmero de causas diminutas que en
contramos, mais nebulosa ser a tarefa de deduzir algumas conse
qncias, de descol-las uma a uma. E que cada conseqncia afeta
todo o resto da inumervel totalidade de coisas e acontecimentos, e
por isso, em contraste com o xadrez, no fica definido um conjunto
finito e arbitrariamente determinado de regras e conceitos. Assim,
seja na vida real ou mesmo no xadrez, se comeamos a examinar os
conceitos bsicos continuidade no espao, divisibilidade no
tempo e outros semelhantes , logo chegaremos etapa em que os
smbolos deixam de nos ajudar e em que nossos pensamentos t o r
na m -se confusos e separalizam. Por tudo isso, quanto mais comple
to nosso conhecimento dos fatos e de suas conexes, mais difcil
ser conceber alternativas; quanto mais claros e exatos os termos
ou as categorias com que concebemos e descrevemos o mundo ,
quanto mais fixa nossa estrutura universal, menos livres parecem
nossos atos. Conhecer esses limites, tanto da imaginao quanto,
enfim, do prprio pensamento, enfrentar cara a cara a inexorvel
pauta unificadora do mundo; dar-se conta de nossa identidade com
ela, submeter-se a ela, encontrar a verdade e a paz.
Este trecho de Berlin arranca-nos da simplicidade mecnica de al
gumas teorias sociais e coloca-nos em cheio na com plexidade concreta
do processo social.
As foras sociais so obrigadas a fazer o clculo interativo. Num a si
tuao conflitante, a deciso mais eficaz de uma delas com respeito sua

148

P o ltic a , P la n e j a m e n t o e G o v e r n o

situao-objetivo depende de decises incertas ou desconhecidas das ou


tras foras sociais, opostas ou aliadas. A luta social s pode ser entendida
com o um clculo interativo no qual se produz uma interdependncia das
decises mais eficazes e um condicionam ento m tuo das incertezas.
Com o diz Clausewitz:

Enquanto no tiv e r derrotado meu adversrio, devo temer que ele


possa me derrotar. J no sou, portanto, dono de mim mesmo; ele
fora minha mo como eu foro a sua. (D a G u e rra , p . 1 29 , E d
M a te u ).

Esta a essncia do clculo interativo: nosso oponente m anda em


ns assim como ns m andamos nele. O que eficaz para mim depende
do plano seguido pelo m eu oponente para com bater-m e, e o que efi
caz para ele depende igualmente de meu plano para com bat-lo.
O problem a terico central apresentado pelo clculo interativo
consiste em que, como sistema interatuante que conforma a situao
conflitante, ele contm variveis incertas ou desconhecidas.
Eu no conheo o plano do meu oponente, mas a eficcia do meu
plano depende do seu plano. Ele no conhece m eu plano, mas a eficcia
do seu plano depende do m eu. O interessante neste caso que tal situa
o gera uma incerteza m uito especial sobre o plano de ambos. Eu no
tenho certeza sobre o plano que devo executar, e ele tam pouco tem so
bre o seu.
O clculo interativo , assim, um clculo incerto, devido ao desco
nhecim ento do plano do oponente, e esse desconhecim ento m tuo. O
problem a terico do clculo interativo est em que a incerteza que o en
volve no pode ser superada pelo acesso informao do oponente, pois
este, diante da incerteza, no escolhe apenas um plano, mas vrios, su
jeitos s contingncias da situao; pelas mesmas razes, eu m antenho
vrias opes para poder enfrentar as diversas variantes que posso ima
ginar. Ainda mais, m antenho sem pre a possibilidade de refazer meus
planos, descartando alguns e desenhando outros. Em sntese, o sistema
interativo cria insegurana sobre o plano, devido insegurana do opo
nente sobre seu prprio plano.
Vejamos este problem a com um exem plo simples. Utilizemos o
jogo interativo mais elem entar que praticvamos na nossa infncia: o

149

T e o ria S o c i a l e T e o ria do P la n e j a m e n t o

jogo da velha. Este um recurso to legtimo quanto o do bilogo que


estuda a espcie unicelular da m enor com plexidade para inferir conclu
ses sobre casos mais com plexos. Trata-se de um jogo entre doisatores
A e B no qual ganha aquele que fizer trs marcas iguais em linha reta,
m ediante jogadas em seqncia interativa sobre um espao marcado
com um a cruz, que divide um quadrado imaginrio em nove quadrados
m enores.
O jogo pode ser iniciado por qualquer um dos jogadores.
Para iniciar nossa anlise considerem os um jogo j term inado, cujo
resultado conhecido. Suponhamos que o jogo se desenvolveu da se
guinte forma:
estratgia de A":

X1 -> X3 - X5 -> X7;

estratgia de B:

02 -> 04 - 06 -> 08.

A sucesso de jogadas segue a seguinte trajetria:


-A .

X1

X3

X5

71
"B :

02

71

X7

04

71

^1

06

08

O esquema seguinte m ostra o trm ino do jogo, no tendo nenhum


jogador alcanado seu objetivo.
X5

08

06

02

X7

X1

X3

04

Mas o jogador A teria ganho o jogo se o resultado fosse:


X5

06

X7

02

X1

X3

04

150

P o l t ic a , P l a n e j a m e n t o e G o v e r n o

Q ue tipo de clculo anterior ao jogo poderia ser feito para ganhlo? Q ue dificuldades apresenta o clculo de planejamento neste caso?
Tom em os com o referencia qualquer um dos jogadores e racioci
nem os sobre este problem a elem entar. Os enigmas que se apresentam
so os seguintes:
1.

elucidar se m e convm fazer a prim eira jogada ou, pelo con


trrio, deixar esta opo ao m eu oponente;

2.

distinguir as casas nas quais mais eficaz fazer a prim eira joga
da: no centro ou em algum canto?

3.

simular o resto do jogo assumindo eu o papel de decidir as jo


gadas do outro, m eu oponente, at esgotar as numerosas tra
jetrias possveis neste processo interativo;

4.

escolher um a trajetria do jogo que me perm ita alcanar a vi


tria e analisar a form a de induzir o oponente a segui-la;

5.

refletir sobre o sentido prtico e o custo em tem po e trabalho


necessrio para form ular um plano que explore todas as traje
trias possveis para resolver um problem a to simples. Como
seria este clculo no xadrez? E imaginvel este clculo num
problem a social m uito mais com plexo que o xadrez? No
existir um critrio estratgico que simplifique a soluo do
problema?

Analisemos estes enigmas considerando que, simplificado, o n


m ero e o tipo de m ovim entos ou jogadas possveis para ambos os joga
dores est determ inado. C onseqentem ente, o universo terico de m i
nhas jogadas e das jogadas do oponente conhecido e previsvel.
Eu no sei com o jogar m eu oponente, mas posso enum erar de
form a exaustiva todas as jogadas possveis. No posso predizer seus
m ovim entos, mas sei que s posso marcar um X num a casa e m eu opo
nente s pode fazer o m esm o com um O. Sei, ademais, que devemos
jogar p or turnos seqenciais, o que elimina qualquer estratgia em que
fao dois ou mais m ovim entos contnuos. Tam pouco podem os tom ar
decises simultneas, porque o tem po igual para ambos: prim eiro

T e o ria S o c i a l e T e o r ia do P la n e j a m e n t o

151

voc, depois eu, prim eiro eu, depois voc. Por ltim o, o jogo comea e
term ina de form a bem precisa.
Estas caractersticas correspondem ao que mais adiante analisare
m os com o problem as bem -estruturados. As diferenas entre o jogo cri
ado pelo hom em como passatempo e o jogo social real crucial para
com preender a com plexidade do planejamento situacional, porque no
conflito social o universo terico de possibilidades quase sem pre des
conhecido.
No podem os enum erar exaustivamente as jogadas do oponente;
som ente podem os enum erar algumas delas. Tam pouco est normatizada
ou pr-definida a natureza ou tipo de jogadas possveis. No existe n e
nhum a regra social que me obrigue a atuar em seqncia; pelo contr
rio, posso antecipar-m e, atuar sim ultaneam ente a meu oponente, tom ar
vrias decises seguidas ou esperar que o outro tom e a iniciativa.
O tem po relativo a cada jogador e os jogadores tm diferentes
urgncias e valoraes do futuro.
O jogo social no tem com eo nem fim, desenvolve-se com com
pleta continuidade e indivisibilidade no tem po.
Nessas circunstncias, no tem sentido maximizar o resultado de
um jogo at alcanar um tim o, porque este tim o pode ser uma m era
vitria de Pirro na continuidade do processo social. O horizonte de
tem po contnuo altera todos os critrios de eficcia.
a.

0 Clculo Interativo de Universo E nuinervcl

O clculo interativo um clculo situacional que d origem a um


sistema recursivo onde a eficcia de cada m ovimento de um ator depen
de do m ovim ento do outro. Se a interao conflitante, o m elhor m o
vim ento do ator A aquele que deixa seu oponente num a situao mais
difcil.
Se usarmos o exemplo do jogo de velha, terem os um caso simples
em que a situao de cada jogador, em cada m om ento do jogo, cons
truda de form a gradual e diferenciada pelo efeito das jogadas de ambos
os jogadores. A situao no incio do jogo totalm ente equilibrada, pois
todos os espaos da cruz esto vazios e as possibilidades de ganhar so
iguais.

152

P o ltic a , P l a n e j a m e n t o e G o v e r n o

No entanto, as capacidades e destrezas diferenciadas dos jogadores


constituem um desequilbrio potencial antes do incio do jogo. Assim,
m ediante os sucessivos m ovim entos dos jogadores, ser construda uma
situao diferenciada que desequilibrar as relaes de interao, bem
com o as probabilidades de ganhar o jogo. Cada posio das marcas X e
O na cruz gera a situao diferenciada.
Podem -se constatar no jogo as limitaes do conceito de diagnsti
co. Se perguntarm os ao jogador A com o est o jogo, ele nos dir:
M uito bem , estou prestes a ganhar. Se fizermos a m esma pergunta ao
jogador B possvel que nos responda: No est bem , mas penso que
conseguirei em patar. Aqui h duas explicaes distintas para uma
m esm a realidade, porque cada jogador a explica de uma posio de ob
servador-ator diferente.
Neste caso inevitvel perguntar quem diagnostica, e colocar o
nom e do ator em cada diagnstico que se apresente como annimo e
objetivo.
Na seqncia do jogo, cada jogada de A m uda a situao para am
bos os jogadores; a situao nova criada condiciona a jogada seguinte de
B; a jogada de B volta a alterar a situao, etc. Assim se desenvolve o
clculo que precede e preside cada m ovim ento no jogo. Com o se pode,
neste caso, planejar a eficcia de uma jogada?
lim a soluo que parece lgica em prim eira instncia simular o
desenvolvim ento futuro do jogo.
Procurem os simular o jogo e coloquem o-nos no papel do jogador
A; faamos um prim eiro m ovimento X I, como indicado no quadrante
do m om ento 1. Uma vez feita minha jogada, devo avaliar a situao do
ponto de vista de B, meu oponente, escolhendo para ele a m elhor joga
da para seus prprios objetivos. E assim, at o trm ino do jogo, simulo
o processo interativo assumindo os dois papis: o meu e o do m eu opo
nente. Se tiver capacidade de por de lado meus interesses e assumir de
form a criativa e inteligente os interesses de meu adversrio, estarei pra
ticando um a das formas de abordagem do clculo interativo bilateral.
Constatam os de imediato a im portncia do conceito de situao.
O critrio da m elhor jogada tem um significado situacional totalm ente
relativo ao ponto de vista assumido.

153

T e o ria S o c ia l e T e o r ia do P l a n e j a m e n t o

SEQNCIA E CARTER DAS JOGADAS


JOGADAS DE "A"

JOGADAS DE "B

MOVIMENTO 1

MOVIMENTO 2

XI = JOGADA
OFENSIVA

0 2 = JOGADA
OFENSIVA
XI

XI

MOVIMENTO 3
X 3 = JOGADA
OFENSIVA

MOVIMENTO 5
X 5 = JOGAOA
OFENSIVA
DEFENSIVA

MOVIMENTO 7
X7 = JOGADA
DEFENSIVA

02

MOVIMENTO 4
02
XI

0 4 = JOGADA
OFENSIVA
DEFENSIVA

X3

MOVIMENTO 6

X5
02
XI

X3

04

0 6 = JOGADA
OFENSIVA
DEFENSIVA

MOVIMENTO 8

X5
06

02

X7

XI

X3

04

0 8 = JOGADA
DEFENSIVA

02
XI

X3

04

X5
06

02

XI

X3

X5

04

X8

06

02

X7

XI

X3

04

A figura que se apresenta adiante adm ite mais de uma interpreta


o. Podem -se observar ali vrios cubos. Quantos cubos voc v, seis
ou sete? Observe o desenho com cuidado. A princpio ver apenas seis
ou apenas sete cubos, mas depois se dar conta de que ambas as in ter
pretaes so possveis, conform e voc atribua o papel de teto ou piso
parte riscada dos cubos. C onseqentem ente, voc decide consciente ou
inconscientem ente quantos cubos apresentam -se no desenho, dentro do

154

P o ltic a , P l a n e j a m e n t o e G o v e r n o

espao de possibilidades que ele oferece. Duas pessoas situadas de forma


distinta esto predispostas a ver uma ou outra coisa.
Suponha agora que voc dever pintar os cubos por um preo fixo.
O que voc tender a ver?

QUANTOS CUBOS VOC V , SEIS OU SETE ?

Se eu estou deste lado da mesa e o outro est minha frente, no


vemos o m esm o, no som ente no sentido da perspectiva fsico-visual,
mas principalm ente da perspectiva de nossos interesses e objetivos.
Nossos planos tm distintos pontos de partida, isto , distintas si
tuaes iniciais, e buscamos distintas situaes-objetivo.
Nesse jogo simples, podem os com preender de. imediato que uma
form a de avaliar um a situao consiste em projet-la para o futuro atra-

T e o ria S o c i a l e T e o r ia do P la n e j a m e n t o

155

vs de um a simulao. Essa projeo, em todas suas as possibilidades


conhecidas, a rvore de possibilidades do jogo.
O Grfico a seguir m ostra um a rvore decisional para o exemplo
do jogo da velha, desenvolvido explicitam ente at o terceiro nvel re
cursivo de terceira ramificao. A ramificao indicada pela flecha escura
representa a trajetria realizada no jogo simulado de oito m ovim entos,
apresentado no Grfico Seqncia e Carter das Jogadas. Uma trajet
ria, p ortanto, um a entre muitas possibilidades com preendidas pela r
vore do jogo.
a'r v o r e d e p o s s ib il id a d e s n o jo g o da v e l h a

156

P o ltic a , P l a n e j a m e n t o e G o v e r n o

N esta etapa da anlise o problem a parece bastante complicado em


sua formulao terica, to complicado que devemos recordar nova
m ente que se trata de um jogo infantil simples. As crianas no sabem
jogar sem explorar a rvore decisional em todas as suas possibilidades.
E sabem jogar bem! Como fazem?
A mesma pergunta . vlida para os adultos que resolvem proble
mas poltico-sociais m uito mais com plexos sem o apoio de m todos te
oricam ente elaborados.
No caso das crianas, em relao ao jogo da velha, a resposta
simples: solucionam o problem a aplicando certas regras, princpios ou
critrios estratgicos que descobrem na prtica do jogo e nela provam
sua eficcia. Por exem plo, recordando o que fazamos em nossa infncia,
descobrimos que aplicvamos uma regra ofensiva para ganhar ou em pa
tar: fazer a prim eira jogada ocupando a casa do centro.
Esta , efetivam ente, uma regra certa para ganhar ou pelo m enos
em patar. Mas, cabendo a ns o segundo m ovim ento, tnhamos um a re
gra defensiva de eficcia certa para im pedir a derrota: ocupar a diagonal.
Por essa razo o jogo da velha foi um passatempo efm ero para ns,
perdendo rapidam ente sua atrao: logo soubemos com o ganhar ou em
patar.
A incerteza era quase nula. Podamos ganhar apenas dos incautos,
mas estes tam bm aprendiam rapidam ente. Ambas as regras so certei
ras e prticas porque o jogo da velha , talvez, o processo recursivo
enum ervel mais simples que se possa imaginar. Com efeito, cada nvel
da rvore decisional um conjunto recursivo ou enum ervel de possibi
lidades, e as possibilidades no so muitas.
Quando o jogo tem essas caractersticas, o clculo interativo in
teiram ente redutvel a critrios ou regras estratgicas, no im portando a
incerteza da interao nem sua irredutibilidade por meio da informao.
No entanto, este jogo simples constitui um caso m uito especial.
Com efeito, um conjunto recursivo se provm de um conjunto
prvio de axiomas e se a aplicao repetida destes for suficiente para
construir a rvore com suas ramificaes. Assim, a rvore cresce desen
volvendo ram os, e cada conjunto novo de elem entos deduz-se do ante
rio r e gera os seguintes.

T e o ria S o c ia l e T e o ria do P la n e j a m e n t o

157

Tom em os um exemplo concreto. Suponhamos que na mesa sua


frente haja um copo d gua e uma banana, e que na sua mo haja um ci
garro. Quais so os m ovim entos seguintes que voc pode realizar?
Aqui abrem -se trs ram os de possibilidades: as que comeam por
fum ar, por pegar o copo ou por com er a banana.
Este um sistema recursivo determ inado, porque a partir da pri
m eira ramificao pode-se deduzir todas as seguintes.
O Q uadro adiante m ostra a rvore de possibilidades.
Este exem plo com preende aparentem ente um nm ero finito e
enum ervel de possibilidades, desde que voc se limite s combinaes
dos trs elem entos indicados. Mas aqui que pode estar o engano, se
este for um caso real. Com efeito, se nos esquecermos de que se pode
fum ar andando, tom ar a gua assentado e com er a banana em frente
janela, existir um nm ero finito de possibilidades. Estaramos esque
cendo-nos da criatividade do hom em . At posso com er a banana e to
m ar a gua ao m esm o tem po.
No entanto, nossa mentalidade treinada para converter os p ro
blemas criativos em problemas bem -estruturados, e assim pensamos,
im ediatam ente, que o total de possibilidades (3! + 1). Na realidade,
elas so infinitas.
Essa criatividade possvel porque no existe regra alguma que a
impea. N este sentido, as regras de um jogo restringem e determ inam o
espao possvel. Isto o que ocorre no jogo da velha, caso em que p o
demos falar de um clculo interativo de universo terico conhecido, que
segue um padro de desenvolvim ento pr-determ inado. No jogo da
velha a simplicidade determ inada da ramificao de possibilidades no es
pao da cruz est expressa em regras simples, para que haja eficcia. Mas
nem sem pre os jogos constituem um conjunto recursivo, determ inado,
enum ervel e finito de possibilidades.
Pensem os, ento, em dois tipos de processos interativos:
(a)

os enumerveis e pr-determ inados em sua estrutura, como


os jogos ldicos entre oponentes que tm regras fixas e prdeterm inadas; esses processos podem ter ramificao limitada
(com o so em geral os jogos de lazer) ou ramificao ilimitada
(como alguns sistemas recursivos m atem ticos);

158

P o ltic a , P la n e j a m e n t o e G o v e r n o

(b) os no-enumerveis e indeterm inados em sua estrutura, como


os jogos da realidade social em que os jogadores, como criado
res das regras do jogo, podem no s mud-las como m anter se nelas, criando novas sub-regras e imaginando sem pre novos
tipos de jogadas. Esses processos so de ramificao ilimitada,
mas o clculo hum ano sobre o futuro limita-a artificialmente,
po r razes de eficcia prtica ou de restries de clculo.
Chamaremos a esses de processos de tinal aberto. Sua carac
terstica bsica no ter incio nem fim, sendo o hom em quem
artificialmente os limita no tem po.
-> No fazer nada com os trs elementos mencionados
- Fumar o cigarro, tomar a gua e comer a banana
-> Fumar o cigarro, comer a banana e tomar a gua
Situao Inicial -> h >Comer a b a n a n a, tomar a gua e fumar o cigarro
-> Comer a b a n a n a, fumar o cigarro e tomar a gua
Tomar a gua, fumar o cigarro e comer a a banana
-> Tomar a gua, comer a banana e fumar o cigarro

O prim eiro tipo de processo tem as seguintes caractersticas:


i.

o conjunto recursivo de possibilidades, em bora m uito num e


roso, conhecido e finito;

ii.

o padro de arborizao de sua recursividade est pr-determinado, segue uma lei geradora;

111.

a incerteza sobre o oponente reverte-se sobre o prprio joga


dor, que calcula sua prpria estratgia. Por exem plo, na re
presentao grfica do desenvolvimento do jogo da velha, 06
o plano de B no m ovim ento 6, mas com o B poderia saber se
esta iria ser a m elhor jogada se no soubesse que A havia joga
do XI e X5? Por sua vez, no m ovim ento 7, como A poderia
saber que X7 era uma jogada decisiva se no soubesse que B
havia jogado 02 e 06? Mais ainda: que certeza tem os sobre as
jogadas do oponente?

T e o ria S o c i a l e T e o r ia do P l a n e j a m e n t o

159

iv.

o jogo, com o sistema fechado, no interage com um sistema


mais amplo que o com preende. Todo o sistema est sob o
controle dos jogadores. Nada o perturba, o jogo desenvolvese som ente pelo que fazem os jogadores;

v.

as estratgias de jogo podem ser resolvidas principalm ente


atravs de regras prticas de jogo ou critrios estratgicos,
sem necessidade de simular em sua totalidade a rvore re cu r
siva de possibilidades.

A aplicao eficaz dessas regras ou critrios estratgicos amplia a


prpria variedade e reduz a variedade do oponente na prtica do jogo.
Isto , a boa estratgia de jogo reduz a liberdade de m ovim entos do
oponente e amplia a sua prpria.
c.

0 Clculo Interativo de Universo Terico D esconhecido

Se o processo interativo no enum ervel, e


que os m ovim entos possveis no so finitos em
m ente conhecidos, e se tam pouco existe uma lei
das ramificaes, estamos precisam ente diante do
ciais em que:

indeterm inado p o r
nm ero nem previa
estrutural de gerao
caso dos sistemas so

i.

o conjunto recursivo de todas as possibilidades do m ovim ento


interativo desconhecido e m uito num eroso;

ii.

o padro de arborizao recursiva indeterm inado, porque


criativo e depende da imaginao, juzo estratgico e intenes
das foras sociais em situaes concretas. Por sua vez, a capa
cidade de criao, a imaginao, o juzo estratgico e as inten
es das foras sociais no so um dado fixo, pois so produzi
das no jogo social e alteradas pela prtica do jogo;

iii.

o sistema no est isento de rotinas ou leis de com portam ento, mas elas esto subordinadas criatividade dos atores sociais
e no cobrem espaos definidos e estveis do processo social.
Os processos rotineiros convertem -se em criativos e os criati
vos em rotineiros;

iv.

a incerteza sobre o oponente reverte-se sobre o ator que cal


cula sua prpria estratgia; alm disso, a incerteza surge tam -

160

P o l t ic a . P la n e j a m e n t o e G o v e r n o

bm dos elem entos do contexto social (o cenrio internacio


nal, a natureza, etc.). O jogo social um sistema que est
dentro de outro sistema mais amplo com o qual interage. Os
jogadores no o controlam , ou s o controlam em parte;
v.

a estratgia de jogo m uito mais com plexa e no inteira


m ente redutvel a critrios estratgicos de eficcia certa; esses
critrios variam segundo a situao.

Os processos interativos de universo terico desconhecido ro m


pem os padres de arborizao pr-determ inados porque so processos
de inteligncia aberta, que tornam a vida uma novidade perm anente.
So processos recursivos que tm a propriedade de modificar-se por si
prprios e pela interao com o sistema mais amplo que os abrange.
Se abandonamos o campo dos jogos com regras rgidas que d eter
minam o nm ero de m ovim entos possveis, encontram os as caractersti
cas prprias do conflito ou do jogo social no qual o universo dos m ovi
m entos possveis justam ente uma incgnita.
Imaginemos duas foras sociais que lutam por materializar planos
conflitantes. evidente que neste caso o planejamento situacional no
pode assumir a tarefa de construir uma rvore que esgote o universo de
possibilidades e articule a produo dos eventos dos oponentes. Na rea
lidade, a prim eira dificuldade consiste na impossibilidade de enum erar
previam ente e exaustivamente tais m ovim entos. Poderem os enurr rar
apenas algumas possibilidades prprias e algumas do oponente.
Vejamos um exem plo. Em Guerra e Paz, de Tolstoi, o prncipe
Andrey faz o seguinte clculo interativo baseado em duas grandes hip
teses:
Assim o prncipe concebia por alto o curso de aes militares na ba
talha que se verificaria. Colocou as grandes hipteses na seguinte
forma:
Se o inimigo ataca pelo flanco direito, o regimento de granadeiros
de Kiev e o de caadores de Podol tero de defender suas posies
at que cheguem as reservas do centro. Neste caso os drages p o
dero avanar contra o flanco e rechaa los. Se o ataque se der no
centro colocaremos ento a bateria central e, protegidos por ela,
reuniremos o flanco esquerdo e retrocederemos paulatinamente

f .

r \.

j.

B IB L IO T E C A

P P U R

1 61

T e o ria S o c i a l e T e o r ia do P l a n e j a m e n t o

at o barranco. (L. Tolstoi, Guerra e Paz, Tomo I, Obras, Editoria


Aguilar, p. 762).
Com o podem os saber se o espao de possibilidades imaginadas pelo
prncipe Andrey abrange aquelas que mais tarde ocorrero na realidade?
Em que podem os basear nosso plano se ignoramos os planos dos opone
ntes, criando assim um a indefinio quanto ao nosso plano mais eficaz?
Estas perguntas apontam ao corao do planejamento situacional.
O clculo interativo do prncipe Andrey, expresso num a rvore de
possibilidades, apresentada no Q uadro adiante.
Para responder s perguntas anteriores, vejamos prim eiro o caso de
um sistema mecnico que apresenta um problem a similar ao nosso, po
rm mais simples.

S IT U A O

AO DO

RESPOSTA

NOVA A C 0 DO

IN IC IA L

O PONENTE

P R P IA

O P O N E N tE

INIM IG O ATACA

D E FE N D E R POSIOES ATE

FLA N C O DIREITO

QUE CHEGUEM REFOROS


DO CENTRO

Se

INIM IG O ATACA
"p E L O CENTRO

RETROSCEDER COM F L A N C O ___


ESQUERDO PROTEGIDO P E L A
A R T IL H A R IA AT 0 B A R R A N C O

??????

?????

Suponhamos que tem os um dado irregular e ignoramos quantas fa


ces ele tem . No conhecemos quem o construiu. Para distinguir as faces
do dado, esta pessoa atribui para cada uma delas um nm ero ao acaso.
Assim, a num erao no correlativa, ou m elhor, no sabemos se ou
no. Desta form a, se um a face tem o nm ero 69, isto no implica que o
dado tenha pelo menos 69 faces.

162

P o l t ic a , P l a n e j a m e n t o e G o v e r n o

Estamos frente a um sistema mecnico simples, cuja caracterstica


essencial que no se conhece o universo terico dos nm eros que ele
com preende. Trata-se de um conjunto de possibilidades no-enum erveis, pois no conhecemos o nm ero de faces do dado.
Se algum nos pergunta quais os nm eros que podem sair ao lan
armos o dado, a resposta est contida na pergunta. Com efeito, s nos
resta um caminho para conhecer as possibilidades do sistema: lanar o
dado muitas vezes.
Suponhamos que, seguindo este conselho, lanamos o dado 100
vezes, obtendo os seguintes resultados:
A parentem ente, a experincia sugere que o dado tem 13 faces.
Em bora os nm eros 26, 22 e 21 apaream na lista dos resultados da ex
perincia, no podem os deduzir que o dado tem pelo m enos 26 faces
porque no sabemos se a num erao correlativa. S podem os afirmar
que saram 13 faces.
Chamemos universo prtico (P) de possibilidades ao conjunto
enum ervel dos nm eros que saram pelo m enos uma vez nos sucessivos
lanamentos do dado. Tem os agora uma soluo emprica para o nosso
problem a de conhecim ento, pois jogando com o dado descobrimos seu
universo de possibilidades prticas. Mas esta um a resposta probabilstica limitada que devemos analisar mais adiante.
Fazemos esta advertncia porque, em bora a resposta nos parea
plenam ente satisfatria, podem os ter esquecido a pergunta acerca do
nm ero real de faces do dado.
Se designarmos por R o nm ero de faces no-identificadas do
dado, p or no terem sado na experincia de cem lanam entos, pode
mos dizer que o universo terico de possibilidades :
PuR >

onde U o smbolo de unio de conjuntos. A parte conhecida do


universo de possibilidades :
P
PuR

Mas qual o significado da frao que corresponde ao nosso conhe


cimento? Q uanto significa em term os de probabilidade? Podemos subs

163

T e o ria S o c i a l e T e o ria do P l a n e j a m e n t o

titu ir a pergunta originria por esta outra: quantas faces prticas tem o
dado?
Distribuio

Numerao das Saldas

Nmero Escrito na Face

Vezes que Sumiu

16

27

12

25

11

12

15
14

13

10

10

26

11

12

21

13

22

100

Total de Lanamentos

Se a probabilidade conjunta de sada de algumas das 13 faces iden


tificadas fosse 1, teramos resolvido o problem a terico, pois podera
mos escrever a seguinte igualdade:
P = P u R , porque R = O.
Mas sendo o dado irregular e se algumas faces so m uito pequenas
e outras m uito grandes, o mais provvel que em mil lanamentos
saiam algumas faces que no apareceram na experincia limitada a cem
lanam entos. Por conseguinte, provvel que:

P<PuR
Nestas circunstncias, a probabilidade de haver um a identidade en
tre o universo prtico e o universo terico de possibilidades ser m enor

164

P o l t ic a , P la n e j a m e n t o e G o v e r n o

que 1. Q uanto m enor que 1? A dificuldade para responder a esta p er


gunta urna das debilidades da tcnica de jogos.

UNIVERSO TERICO E UNIVERSO PRATICO

Em sntese, no sabemos quantas faces tem o dado, mas atravs do


jogo podem os saber quantas faces saem num nm ero finito de lana
m entos.
Esta um a concluso m uito im portante, porque:
i.

no h um a lei que perm ita descobrir o com portam ento do


dado irregular;

ii.

desconhecendo o nm ero de faces que o dado realm ente tem ,


possvel planejar a partir da experincia prtica ou do jogo
simulado.

Com efeito o jogo, com o experincia simulada, um meio para


transform ar um problem a de universo terico desconhecido em outro
de universo prtico conhecvel.

T e o ria S o c i a l e T e o ria do P l a n e j a m e n t o

165

Antes de atuar podem os jogar, e o jogo pode apoiar nosso plano.


Essa a base terica do jogo ou simulao hum ana, enquanto tcnica
para lidar com o clculo interativo em processos criativos de universo
terico desconhecido. Se no conheo os planos com os quais o meu
oponente m e enfrentar em distintas circunstncias, poderei ter certo
conhecim ento deles m ediante um jogo ou simulao hum ana de tal p ro
cesso conflitante.
Nesse jogo desenharei regras que procuram reproduzir artificial
m ente a realidade, e instruirei um jogador para representar o papel do
meu oponente real num a simulao hum ana que respeite essas regras.
O desenvolvim ento do jogo ser equivalente ao lanam ento do dado;
em vrios jogos poderei conhecer o universo prtico das possibilidades
de ao do m eu oponente, bem como ensaiar e imaginar minhas pos
sibilidades mais eficazes.
Mas h um a grande diferena entre o dado irregular e a realidade
criativa. A irregularidade do dado estvel, ela no m uda em cada lan
am ento; j a realidade hum ana apresenta possibilidades irregulares que
sem pre se alteram . E como se em cada lanamento o dado mudasse de
forma.
A concluso central esta: o jogo uma tcnica que perm ite trans
form ar um problem a de universo terico desconhecido em outro de
universo prtico conhecvel e com certo valor probabilstico. Se um
processo social no repetitivo e no se rege por leis de com portam e
nto que perm itam predizer seus m ovim entos e conseqncias, ento
podem os jogar.
Alguns lderes polticos de grande intuio, experincia e capacida
de isto , m uito poucos jogam ss, assumindo em sua m ente todos
os papis das foras em conflito. Mas a maioria dos hom ens, no possu
indo dotes polticos geniais, podem e devem jogar de form a sistemtica
e verificvel para desvendar o universo prtico de um problem a. A p r
pria prtica do jogo no requer atores geniais, mas hom ens com inteli
gncia suficiente para reconhecer a im potncia dos m todos tradicionais
das cincias para tratar processos criativos de interao entre oponentes.
N este sentido, a tcnica de jogos pode resolver o problem a prtico
da teoria de jogos, que adm ite, sim plesm ente, que os planos do opo
nente so conhecidos e seus oponentes enumerveis. Esta suposio

166

P o ltic a , P la n e j a m e n t o e G o v e r n o

to rn a a teoria de jogos um a brincadeira m atem tica sem grande utili


dade. Mas se a fundam entarm os com mais rigor, a tcnica de jogos pode
ser o instrum ento que precede o uso da teoria dos jogos.
A tcnica de jogos ou simulao humana no um instrum ento que
surgiu e evoluiu a partir das cincias ou da teoria para a prtica; pelo
contrrio, ela partiu da prtica e desenvolveu-se com o tcnica. Por con
seguinte, sua fundamentao terica fraca e sua validade com o expe
rim entao social simulada no est bem provada nem fundamentada.
Isto faz com que a tcnica de jogos seja, por agora, um instrum ento po
deroso mas tam bm m uito perigoso para aqueles que no conhecem su
as debilidades.
Os prim eiros vestgios histricos da tcnica de jogos encontram -se
no ensaio que, na sua verso mais prim ria, foi o treinam ento do h o
mem para a luta pessoal e a caa. O ensaio de um a pea teatral, a re
construo da cena do crim e num a investigao policial e o treinam ento
desportivo so, at hoje, tcnicas para definir com antecipao o univer
so prtico de possibilidades, ganhar eficcia no m om ento da ao real e
evitar surpresas. Mas no h uma teoria da tcnica de jogos. N ote-se
que possvel ensinar os processos repetitivos como se ensinam todas as
cincias; nos processos criativos, porm , s se m estre atravs do tre i
nam ento, da simulao ou da experincia vivida de situaes.
Aqui esto algumas perguntas bsicas que no encontram respostas
rigorosas na tcnica de jogos:

Qual a representatividade de n jogos com o simulao de um


processo? (Isso equivale a quantos lanamentos de dado so
necessrios para configurar o universo prtico, com uma p ro
babilidade razovel de no om itir possibilidades custosas.)
Quo confivel o universo prtico como base de um plano?

A pergunta-chave a representatividade de jogo ou, pelo con


trrio, a falsificao da realidade atravs de um a superestim ao das capacidades do oponente pode ser tam bm um a expe
rincia eficaz para o planejamento?

Como verificar a eficcia das regras de um jogo para criar


condies similares s do processo real?

T e o ria S o c i a l e T e o ria do P la n e j a m e n t o

167

Com o verificar se a representao que o jogador faz do ator


real boa, imaginativa e criativa? Ele o sub-representa ou so
bre-representa?

Com o descobrir e tratar as possibilidades que podem aparecer


na realidade, mas no esto no universo prtico por terem
baixa probabilidade de ocorrncia, em bora possam provocar
alto custo caso se materializem?

O jogo um instrum ento, m uito til de anlise para o planejam en


to, mas um instrum ento inseguro, com o toda tentativa de clculo so
bre o futuro de um processo social.
Admitamos o caso mais com um , no qual a probabilidade de o uni
verso prtico (P) ser igual ao universo terico (P U R) substancial
m ente inferior unidade. Suponhamos tam bm que se trata de form ular
um plano de poltica internacional e defesa em que necessrio prever
as ameaas possveis a fim de encontrar as respostas adequadas. Aqui,
toda segurana de um plano repousa na segurana de um a boa enum era
o das ameaas possveis. Mas j sabemos que as ameaas so fatos p o
tenciais, que deveriam ser analisados por meio de um clculo interativo
simulado entre os atores ameaadores e ameaados, no qual reina a in
certeza.
No conhecem os o universo terico das ameaas possveis. S p o
demos planejar com base num universo prtico fornecido pela experi
ncia (jogo solitrio ou informal) ou por um jogo formalizado.
Aps n jogos sobre o problem a, qual a probabilidade de se conse
guir um a boa enum erao das ameaas possveis? N ote-se que a repeti
o do jogo pode ampliar o espao das ameaas identificadas referentes
aos oponentes considerados. Mas com o saber se a deficincia de enum e
rao das ameaas provm de um a enumerao limitada dos atores p o
tencialm ente ameaadores? Com o distinguir a probabilidade de ocor
rncia de um a ameaa da m era probabilidade de imagin-la? O que m ede
a probabilidade: a potencialidade objetiva dos fatos ou nossa miopia e
falta de imaginao?
Estas perguntas so de grande im portncia, pois ocorrendo uma
ameaa de baixa probabilidade em qualquer dos sentidos apontados, e

168

P o l t ic a , P l a n e j a m e n t o e G o v e r n o

sendo sua ocorrncia m uito custosa ao ator afetado pela impreviso, o


resultado pode ser uma catstrofe.
Voltando ao nosso dado irregular, vemos que os nm eros que sa
em so aqueles cujas faces opostas do dado so mais estveis e os nm e
ros que no saem so a contraface dos lados mais instveis. Portanto,
possvel que em quinhentos lanamentos saia um nm ero que estava
fora do universo prtico formado pela experincia de cem lanamentos.
Isto m uito improvvel, mas no impossvel. D epende, talvez, de
uma pequena imperfeio na superfcie da mesa e de um a intensidade
m uito particular da fora de lanamento.
Se eu apostei todos os meus recursos na impossibilidade desse
evento, estou certam ente jogando uma grande perda com um a probabi
lidade m uito baixa. Se esta probabilidade for objetiva,- com o . o caso do
nosso dado, o risco provoca apreenso, mas assumvel. Mas o que
aconteceria se a probabilidade de ocorrncia da ameaa fosse subjetiva e
apenas medisse minha prpria miopia?
Felizmente, as ameaas novas no surgem da noite para o dia; em
geral elas se anunciam com a mudana situacional. Por esta razo, um
bom acompanhamento da situao e um a reviso perm anente dos planos
parecem ser a resposta prtica a este problema.
O universo prtico um espao de possibilidades. Na prtica social
e m esm o no caso do dado, o espao de possibilidades prticas no est
determ inado ou fechado, pois tam bm depende dos processos criativos.
Os hom ens criam, em parte e sob restries, o espao de possibilidades
reais que consideraro depois na sua prtica da ao. O plano tam bm
um processo de criao de possibilidades.
O outro problem a angustiante com a tcnica de jogos o tem po.
Lanar um dado leva um segundo. Mas fazer um jogo, pratic-lo e avali-lo leva m uito tem po. Quantas vezes podem os repetir o jogo para
aum entar a probabilidade de uma boa enumerao do universo prtico?
Em quanto um jogo adicional aum entar esta probabilidade? O que si
gnifica rep etir um jogo se em realidade ele irrepetvel em condies
iguais? O u o que interessa justam ente repeti-lo, estimulando novas
condies?
Todas essas perguntas reforam a idia de pesquisar mais a fundo o
desenvolvimento terico da tcnica de jogos. Esta uma necessidade

T e o ria S o c i a l e T e o ria do P la n e j a m e n t o

169

im periosa, porque o jogo quase que a nica possibilidade de lidar com


o clculo interativo de processos com um universo terico desconheci
d o. Por alguma razo, o jogo fez seu caminho como tcnica prtica em
m eio ao enorm e avano das cincias e ainda m antm um grande espao
d e utilidade justam ente onde a com plexidade do processo prtico ainda
um enigma para as cincias.
As palavras de Isaiah Berlin m ostram , de forma justa, a m odstia
necessria que deve assumir aquele que planeja um processo social com
um apoio to fraco das cincias sociais:

Mais vale, desde j, no vangloriar-se de ter calculado o incalcu


lvel, no sustentar que h um ponto arquimediano fora do mundo
onde tudo mensurvel e modificvel; mais vale aplicar, em todo
contexto, os mtodos que parecem mais idneos, os que oferecem
os melhores resultados (pragmticos), resistir s tentaes de Pro
custo...(I. Berlin, op.cit., p. 168).
H, assim, sistemas de m uito baixa ou nenhum a predizibilidade.
Nossa incapacidade de entender esses sistemas no um dado; devemos
persistir em seu estudo sem nos limitarmos idia de desvendar suas
leis ocultas. Devemos tentar com preend-los como sistemas criativos.

Os sistemas recursivos apropriadamente complicados podem ser


suficientemente poderosos para romper qualquer padro determi
nado. No esta uma das propriedades que definem a inteligncia?
Em vez de lidar com programas estruturados por procedimentos
capazes de referirem se recursivamente, por que no conceber ou
tros realmente sofisticados e inventar programas que possam se
automodificar? (...) Este tipo de recursividade em rede refere-se
provavelmente ao corao da inteligncia. (Douglas R. Hofstadter,
Godel, Escher, Bach, Vintage Books, 1979, p. 152).
A recursividade criativa ou em rede essencial para o clculo in ter
ativo. A inteligncia do hom em gera a criatividade hum ana, produz p ro
cessos criativos mas no lhe perm ite predizer sua prpria capacidade de
criao.
A reflexo que precede obriga-nos a considerar o plano como um
sistema de apostas que tem custos e recom pensas em diferentes hori-

170

P o l t ic a , P l a n e j a m e n t o e G o v e r n o

zontes de tem po. Em vez de serm os prisioneiros da iluso preditiva, devemos apelar a um a teoria do planejamento que considere os atores so
ciais com o apostadores e os resultados do sistema como as recom pensas
e perdas do jogo situacional.
d.

0 Jogo Siluacional

O planejamento situacional prope um m odelo aberto de anlise


em que os resultados do processo de planejamento simulado podem ser
inumerveis, j que dependem da interao entre os oponentes.
C onseqentem ente, o desenvolvim ento do planejamento situacional r e
quer instrum entos de anlise e apoio distintos daqueles usados pelo pla
nejam ento norm ativo. Nem todos os instrum entos so diferentes, p o r
que num m odelo de final aberto podem ocorrer circuitos fechados onde
os instrum entos tradicionais so pertinentes.
Por exem plo, o planejamento situacional tem necessariamente uma
dimenso norm ativa no conceito de programa direcional, e o estudo da
consistencia e coerncia formal do program a direcional de um a fora
social supe o uso da m odelagem econmica clssica, que se caracteriza
justam ente por constituir sistemas de equaes de soluo m atem tica
conhecida.
O planejamento situacional necessita de instrum entos de anlise
coerentes com um sistema de final aberto. Aqui podem ser teis os m o
delos de simulao, a experim entao num rica, etc. Mas o planejam en
to situacional requer principalm ente um a tcnica de jogos ou simulao
hum ana dos processos sociais. A tcnica de jogos foi originalm ente diri
gida para fins militares, am plam ente conhecida com o jogos de guerra.
Posteriorm ente esta tcnica de simulao hum ana estendeu-se ao plane
jam ento poltico, aos problemas econmicos, direo de em presas,
poltica internacional, tcnica de negociaes, etc.
O jogo um tipo de simulao hum ana, ou predom inantem ente
hum ana, que reproduz um conflito entre foras oponentes e que se rea
liza em escala de tem po com prim ida e em posio de tem po antecipada,
se seu objetivo for o planejamento; ser de tem po histrico, se seu p ro
psito for a reconstruo analtica da histria.

T e o ria S o c ia l e T e o r i a do P la n e j a m e n t o

171

Num jogo, um a fora social interage com outras num sistema que
simula situaes de oposio ou com petio. Nesse contexto, cada fora
deve tom ar decises que supostam ente conduzem s suas respectivas situaes-objetivo, as quais so excludentes ou com petitivas, m esm o ha
vendo aspectos comuns.
No jogo os jogadores assumem os papis das foras na situao real
da tratar-se fundam entalm ente de um a simulao hum ana. A tcnica
do jogo consiste em nm ero de jogadores interagir, de form a confli
tante e regular, e periodicam ente tom ar decises que, em combinao
com as decises dos outros jogadores, podem m udar a situao. Esta si
tuao alterada ser o novo ponto de partida para as novas decises dos
jogadores.
N o jogo, assim com o na vida real, os jogadores tm objetivos, re
cursos e restries. As regras do jogo encarregam-se de encontrar a
m elhor relao de representatividade possvel entre a simulao e a rea
lidade social que se pretende reproduzir artificialmente.
O jogo simula enfrentam entos de diferentes intensidades, bem
como possibilidades de cooperao entre os jogadores. Nesse sentido, a
teoria do planejam ento situacional a teoria de um jogo, no no sentido
matem tico da teoria dos jogos, mas no sentido de kriegspiel (jogo de
guerra), com o assinala corretam ente o professor N oel Mc Ginn, da
Universidade de Harvard.
Para explicar as relaes entre o planejamento situacional e o krie
gspiel, a tcnica de jogos estratgicos ou jogos operacionais, suponha
mos que coexistam dois oponentes na situao. Cada um tem um a situao-objetivo (SoA e SoB) contraditria em relao ao outro. Ambos
com partilham um a situao inicial (S l) com diferente significado para
cada oponente. Terem os assim dois arcos direcionais em conflito,
(Sl > SoA) e (Sl > SoB), que refletem o plano norm ativo de cada jo
gador.
Em tal contexto, o problem a do plano consiste em que cada fora
deve vencer a resistncia ativa e criativa do oponente para poder alcan
ar sua situao-objetivo. C onseqentem ente, cada jogador deve dese
nhar uma estratgia e uma ttica para construir a viabilidade de seu arco
direcional. Isso supe uma sucesso de m ovim entos de ambas as partes

172

P o l t ic a , P l a n e j a m e n t o e G o v e r n o

para desencadear um processo de mudana situacional na direo dese


jada p o r cada um a delas. N aturalm ente, se o processo avana na direo
desejada pela fora A, ele se afasta da situao-objetivo da fora B. Por
isso, o que construo de viabilidade para um a fora destruio de
viabilidade para seu op o n en te.
Mas com o fazer o clculo do m ovim ento mais eficaz, se tal eficcia
no depende apenas do ator que planeja, mas tam bm da iniciativa, re
postas e planos do oponente? Cada m ovim ento tem , portanto, de ser
avaliado em relao s alternativas de ao do oponente. Daqui surgem
os conceitos de arco conjuntural, opo, variante, etc.
Suponhamos que a fora A, a partir da situao Sj, tem as seguintes
alternativas, baseadas em trs variantes possveis de ao do oponente:
->Sk1

S]->

->Sk2
- Sk3

H aqui trs m ovim entos possveis, conduzindo a trs situaes


distintas: S k l, Sk2 e Sk3. Qual delas conform a o m elhor arco de con
juntura para a fora A em relao a seu propsito de percorrer o arco
direcional Sj > Soa?
Uma form a de responder a esta pergunta realizar um jogo, ou,
ainda m elhor, realizar vrios jogos sobre o m esm o problem a.
Por que o jogo um bom instrum ento para lidar com problem as
de planejam ento conflitante entre oponentes? Por vrias razes:
i.

porque a variedade do espao de possibilidades analisado como


plano no depende, no jogo, da vontade de um hom em , mas
de vrios hom ens treinados para representar posies opostas;

ii.

porque perm ite a interao viva entre oponentes, estim ulando


a explorao do espao de possibilidades para cada um deles
frente s exigncias, tenses e rupturas produzidas na simula
o humana;

iii.

porque exige que se proceda explicao situacional como


explicao auto-referencial;

T e o ria S o c i a l e T e o r ia do P l a n e j a m e n t o

173

iv.

porque rom pe com a soluo determ inista e fechada dos p ro


blemas e incursiona pelos modelos de final aberto;

v.

porque um m todo de experim entao social repetvel perm i


te a aprendizagem dos planejadores.

Por todas essas razes, o jogo como simulao hum ana um dos
instrum entos mais ricos de que dispe o planejam ento estratgico ou si
tuacional.
O planejam ento situacional necessita de instrum entos de anlise
para resolver os problem as que se levantam em seu clculo sobre o fu
turo. Aqui apresentam -se dois problem as de natureza distinta.
O prim eiro problem a consiste em observar, registrar e projetar o
com portam ento das foras sociais e dos agentes econmicos e integrar
tais com portam entos num sistema explicativo rigoroso. A dificuldade,
neste p o n to , deve-se variao de tais com portam entos estveis fren
te a novas situaes.
Isto significa que as relaes com portam entais som ente tm valida
de para um determ inado perodo de tem po, ou para parte do segm ento
de um a trajetria de situaes. Pode-se recorrer s tcnicas estatsticas e
m odelagem matem tica para resolver o problem a de simular com por
tam entos estveis e integr-los num sistema inter-relacionado, no qual
se condicionam m utuam ente. As tcnicas estatsticas ajudam a elaborar
boas relaes de com portam ento; a m odelagem m atem tica ajuda a es
tabelecer form alm ente a teoria concreta que perm ite relacionar tais
com portam entos na totalidade do sistema.
Com a ajuda da estatstica podem os verificar e ensaiar diferentes
combinaes de variveis explicativas de um com portam ento, at en
contrar um a equao satisfatria.
Com a ajuda da m odelagem m atem tica, podem os estabelecer as
conexes ou relaes entre os com portam entos parciais, a fim de re p re
sentar rigorosam ente um processo social por um sistema de equaes.
N aturalm ente, ao se usar a estatstica e a modelagem matem tica,
h alguma teoria social subjacente.
Podemos nos referir a esse prim eiro problem a com o o de simular
com portam entos no qual a resposta formal a modelagem m atemtica.

174

P o ltic a , P l a n e j a m e n t o e G o v e r n o

Aqui podem ser teis os m odelos econom tricos, os m odelos de expe


rim entao num rica, os m odelos de simulao, etc.
O segundo problem a mais com plexo justam ente porque no se
refere aos com portam entos repetitivos ou estveis das foras sociais,
mas aos processos criativos, indeterm inados ou abertos. Referim o-nos
ao clculo do planejam ento imaginativo e criativo realizado por uma
fora social para vencer a resistncia de outra fora social, na luta de
cada um a para alcanar sua situao-objetivo.
N ote-se que no clculo dos objetivos desejveis e possveis no
existe qualquer rotina. N este segundo problem a apresentam -se vrias
dificuldades, que indicamos a seguir.
(a)

A interao entre a ao prpria e a afo dos outros.


O que um a fora social A calcula como desejvel e possvel
no independente do que outra fora social B, em conflito
com a anterior, calcula com o desejvel e possvel na m esma si
tuao. Pelo contrrio, a ao necessria e possvel de A est
em funo do que faz ou tenta fazer B e vice-versa.

(b) A enorm e variedade de opes e variantes.


A interao entre as foras estabelece um a enorm e quantiuade
de caminhos ou trajetrias possveis, que dependem dos cami
nhos ou trajetrias que o oponente pode tentar.
Assim, frente a um evento El que o oponente pode tentar,
podem os pensar nas respostas H l , H2 e H3. Mas tam bm p o
demos pensar em tom ar a iniciativa com o evento H4. Porm ,
a eficcia deste evento ser diferente conform e o oponente
responder com os eventos E2 ou E3, e no sabemos que o p
o tom ar nosso oponente.
Com base neste tipo de clculo forma-se progressivam ente
um a rede de caminhos ou trajetrias interconectadas. Aqui se
coloca o problem a de reduo ou seleo de caminhos prti
cos, pois sem isso seria impossvel o clculo de planejamento.

T e o ria S o c i a l e T e o ria do P l a n e j a m e n t o

(c)

175

A interao entre as aes dos oponentes e as caractersticas da


situao.
No se trata apenas do fato de que o clculo do ator A de
pende do clculo do ator B e vice-versa, mas tam bm de que
os objetivos de ambos os oponentes, seus interesses, seus ar
cos direcionais, seus arcos de conjuntura e, por conseguinte,
seus clculos, dependem da situao. Se a situao m uda, os
condicionantes do clculo tam bm m udam , e cada oponente
deve revisar sua apreciao da situao e refazer seu clculo do
necessrio e do possvel. Isto obriga a sim ular situaes como
condio necessria para a simulao do clculo das decises
possveis, o que torna mais complexo o problem a colocado no
item b .

(d)

O valor prtico do clculo decresce a cada simulao adicional


de mudana situacional.
Para elaborar o clculo de uma trajetria ou de um curso de
ao escolhido necessrio acumular pressupostos e mais
pressupostos. Com efeito, quando um a fora A decide por um
curso de ao para percorrer um arco direcional, o curso de
ao escolhido baseia-se num a srie de pressupostos de ao
das foras oponentes.

A medida que se estende o clculo no horizonte de tem po tais


pressupostos tornam -se cada vez mais frgeis, porque aqueles que fun
dam entam o clculo decisional na situao (t+ 3 ) supem um a situao
simulada (t+ 2 ), que, por sua vez, supe um a situao simulada (t+ 1 ).
O que ocorreria se os pressupostos da situao (t + 1) fossem incorre
tos?
Estes problem as no podem ser manejados pela m odelagem ou si
mulao m atem tica; necessrio pensar em outros instrum entos de
anlise para resolv-los. At agora a tcnica mais apropriada para atacar
este segundo tipo de problem a a simulao hum ana, em especial o
jogo com o um tipo especial de simulao humana.

176

P o l t ic a , P la n e j a m e n t o e G o v e r n o

Dessa form a, o planejam ento situacional deve apoiar-se sobre dois


ps, com o indicado no esquema a seguir.
O esquema supe que possvel a articulao entre a simulao
m atem tica e a simulao hum ana, para que ambas se com plem entem
com o instrum entos de apoio ao planejamento situacional.
A Figura seguinte um exem plo de com o se produz a articulao
entre dois tipos diferentes de simulao; neste caso, a simulao simb
lica ou m atem tica e a simulao humana. Na parte esquerda inferior da
figura representa-se um a simulao simblica m uito simples, cobrindo
apenas o plano m acroeconm ico de um pas, conform e as categorias da
contabilidade nacional keynesiana.
O m odelo m acroeconm ico tom ado com o exem plo tem equaes
de com portam ento para o consum o privado (C p), para o investim ento
privado (Ip) e para as im portaes (M); deixa, portanto, a quem m ani
pula o m odelo, a liberdade de atribuir valores aos gastos do governo
(G ), os im postos (T) e as exportaes (X).

Planificao
Situacional

Simulao de
Clculo Interativo

Simulao de
Comportamentos

Simulao
Humana

Simulao
matemtica

^1

Tcnicas de
Simulao

T e o ria S o c ia l e T e o ria do P l a n e j a m e n t o

177

N um a simulao simblica, isto significa que o operador do m ode


lo pode experim entar diferentes valores de G, T e X sem se prender a
restries fundamentadas. Mas, quando se articula o m odelo m atem
tico com um a simulao hum ana, os valores de G, T e X so fixos no
jogo, conform e as regras do jogo e de acordo com as provas de viabili
dade que o desenvolvim ento do jogo supe. Por exem plo, o jogador
(ou equipe) que simula o ator Governo est capacitado a atribuir valores
a G e T conform e a norm ativa do necessrio; mas existindo um ora
m ento fiscal, que deve ser aprovado por um Congresso Nacional, assim
com o qualquer variao na tributao, haver ento outros jogadores
simulando as diferentes foras nesse Congresso e, portanto, subm e
tendo as variaes de G e T a um controle de viabilidade poltica.
EFEITOS SOBRE A

PESO DAS FORAS

SITUAAO

OPONENTES E SUA MUDANA

V ARIA ES

SIMULAO HUMANA

VIVEIS DE TYG

DOS JOGADORES

C p=c ( PTB

V IA BILID AD E POLTICA

-T )
DIREO DO JOGO

(TENDNCIAS Y FL U T U
AES D E X )

PTB o = Cpo + I po + Go -f Xo - Mp

Ipo = bCp - z + z (P T B o - P T B - 1 )

V IA B ILID A D E ECONOMICA
TC NIC A E FSICA

S IM U LA O MATEMTICA

A viabilidade poltica de alterar o nvel de gasto pblico ou da tri


butao ser decidida pelo peso (indicador do poder) e interesses das di
ferentes foras no Poder Legislativo. Essas, por sua vez, em funo da
sua atuao na situao, m antero, acumularo ou perdero peso no

178

P o l t ic a , P la n e j a m e n t o e G o v e r n o

Congresso, quando das prxim as eleies. Por outro lado, a variao


das exportaes (X) no depende fundam entalm ente de nenhum ator
ou fator interno, mas da econom ia mundial; as regras do jogo podem
estabelecer que a direo do jogo fixar as tendncias de X e suas flutua
es a curto prazo.
Esse exem plo coloca um problem a terico m uito im portante, no
qual se assenta a utilidade e a justificativa da simulao humana.
possvel conceber relaes matemticas que precisem o com por
tam ento estratgico dos atores em conflito? Mais concretam ente, p o
demos conceber um a relao matem tica que substitua a simulao h u
mana na manipulao dos valores de G e T? Q uanto h de liberdade de
deciso num ator e quanto est determ inado pelas condies da situa
o? Q uando um governo decide sobre o nvel do gasto pblico, est
realm ente decidindo ou este nvel est fortem ente condicionado por
circunstncias polticas e econmicas, fazendo com que a deciso seja
mais aparente que real?
N ote-se que o ator Governo pode, neste caso, seguir pelo menos
as seguintes opes:
i.

ten tar um determ inado nvel de gasto pblico de com prom is


so, buscando um acordo negociado com o Congresso Nacio
nal;

ii.

ten tar um nvel de gasto pblico conform e o que estima n o r


m ativam ente necessrio, apelando diretam ente opinio p
blica, sem negociar com as outras foras no Congresso;

iii.

deixar que o jogo das foras fixe o nvel de gasto pblico, sem
ten tar forar a situao para um a m eta determ inada;

iv.

dissolver o Congresso Nacional e convocar eleies.

Q ue opo seguir o ator Governo, na realidade? Qual a mais con


veniente? Pode um m odelo m atem tico formalizar tal clculo num a re
lao de com portam ento, se a deciso envolve um juzo estratgico? E
possvel reduzir toda a simulao humana a uma simulao simblica ou
matemtica?
aqui que o jogo, ou a simulao humana em geral, vem auxiliar a
modelagem m atemtica ou, m elhor dito, substitu-la parcialm ente. Os

T e o ria S o c i a l e T e o ria do P la n e j a m e n t o

179

atores no jogo tero de optar conform e seu juzo estratgico, e o desen


volvimento do jogo m ostrar as conseqncias da opo escolhida. As
repeties do jogo perm itiro visualizar as conseqncias de um a boa
parte das opes possveis. Tudo isso perm itir, ao final, decidir por
um a opo fundam entada num estudo prvio das conseqncias e rea
es dos oponentes frente a diferentes trajetrias. Dessa form a, o jogo
assume o papel de uma experim entao social a servio do processo de
tom ada de decises.
Com o vemos, a modelagem m atem tica til para reproduzir for
mal e rigorosam ente algumas das conseqncias quantificveis de uma
deciso j tom ada por um ator, mas inadequada para decifrar o
problem a de com o um ator decide com eficcia ao se defrontar com um
ou vrios oponentes.
Salvo nos casos particulares em que as m atemticas da teoria de jo
gos perm item racionalizar o com portam ento dos oponentes em confli
to , o jogo com o simulao hum ana a nica soluo possvel para cap
tar, em toda sua riqueza e variedade, as decises estratgicas possveis
dos atores em luta.

14
Problemas Bem-Estruturados
e Quase-Estruturados

Jffik s sistemas criativos e os sistemas repetitivos geram diferentes tipos


I B de problem as. Os sistemas que seguem leis produzem predom iI I nantem ente problem as bem -estruturados. Em contrapartida, nos
V
sistemas criativos os hom ens lidam com problem as quase-estruturados.
O planejamento norm ativo supe, inadvertidam ente, que opera
em sistemas e com problem as bem -estruturados. Sendo a realidade so
cial difusa em seus limites e criativa pelos seus atores, o positivismo de
term inista elimina essas complexidades incmodas para poder tratar a
realidade com m todos prprios de um sistema bem -estruturado.
Essa amputao perm ite ajustar artificialmente a realidade s nos
sas possibilidades de soluo, atravs dos m todos tradicionais das cin
cias. Se no podem os resolver um problem a real, inventam os, a partir
deste, um o u tro que possa ser^resolvido. Assim com o Procusto usava a
espada para ajustar suas vtimas ao tamanho de sua cama, o planejador
norm ativo usa os m odelos m atem ticos como um m olde, forando a
realidade at que ela se ajuste s suas possibilidades. As principais am
putaes dizem respeito aos aspectos qualitativos e criativos dos sis
tem as hum anos e tam bm codificao dos hom ens com o agentes eco
nm icos sujeitos a com portam entos.
J o planejam ento situacional, em bora simplifique a realidade, se
lecionando o que relevante para os atores sociais, nega-se a deform-la

182

P o ltic a , P la n e j a m e n t o e G o v e r n o

em seus traos mais im portantes, como a criatividade e subjetividade


dos atores sociais; a multiplicidade de recursos escassos e racionalida
des; a coexistncia de atores com vises e objetivos distintos, que agem
conform e as diferentes formas de insero no processo de produo so
cial; a unidade do qualitativo e do quantitativo, etc. Por isso, o planeja
m ento situacional lida com sistemas e problem as quase-estruturados, e
seus m todos procuram ajustar-se realidade tal com o ela .
(A expresso quase-estruturado significa mais ou m enos estrutura
do, estruturado em parte ou deficientem ente estruturado.)
A distino entre problem as bem -estruturados e problem as quaseestruturados de grande im portncia para com preender nossa forma de
abordar a anlise de um sistema ou de um problem a nele gerado.
O texto citado no item 1.13.3 (sobre o clculo interativo), verifica
essa distino ao falar das diferenas entre um jogo de xadrez e o jogo
social. A distino no nova. De fato, o autor desta obra, escrita num
idioma pouco lido pelos cientistas do m undo central, fundam enta o pla
nejam ento situacional (1977) nesta distino. Mas talvez o prim eiro a
indicar form alm ente as diferenas entre os dois tipos de problem as te
nha sido o professor Ian M itroff (The Subjective side o f Science,
Elsevier, N. York, 1974). Mais tarde o professor Harold Linstone ( The
M ltiple Perspective C oncept, em Technological Forecasting and Social
Change, 20 (04), 1981) aplicou essa idia ao campo da tom ada de deci
ses e do planejamento.
A idia central de M itroff est bem expressa no seguinte trecho de
seu prefcio ao ltimo livro de Linstone (M ltiple Perspective for
Decisin Making, N orth Holland, 1984):
absolutamente vital considerar a diferena entre os dois (tipos de
problemas), porque muita gente pensa que o caminho pelo qual so
lucionamos os quebra-cabeas deveria ser o padro para medir o
xito na resoluo dos problemas sociais.
E acrescenta, mais adiante:
Diferentes dos quebra-cabeas, os problemas sociais no tm uma
soluo correta e nica, que reconhecida e aceita como tal por
todas as partes envolvidas, afetadas pelo problema ou que tm uma
opinio forte sobre ele. Problemas como a beleza e a feira resi-

T e o ria S o c i a l e T e o ria do P la n e j a m e n t o

183

dem 110 olho e conseqentemente, em ltima instncia, na mente


de seu possuidor. As pessoas tm valores to diferentes e partem de
idias to diferentes sobre a sociedade desejada que o que um
problema e uma boa soluo para uma pessoa , em geral, irrele
vante, estpido, tolice e mesmo perverso para outra.
E ntretanto, o sistema educacional cientfico nos prepara para lidar
com problem as, reais ou imaginrios, bem -estruturados, e nos induz a
pensar que podem os abordar os problem as sociais com o se fossem do
m esm o tipo. Q uantos cientistas sociais andam em busca de um a frm u
la, equao ou m odelo que nos d a resposta correta? Q uantos cientistas
sociais com preendem o conceito de situao? Quantos cientistas sociais
insistem em tratar o poltico e o econmico como se tratassem , nas pa
lavras de T olstoi, de formigueiros hum anos qe seguem condutas re
petitivas sujeitas a critrios fixos? Q uantos fogem distino entre p ro
cessos criativos e repetitivos, ou sistemas que criam leis e seguem leis?
Na realidade, o hom em capaz de criar sistemas, enigmas e p ro
blemas bem -estruturados, mas ele m esm o pertence e produto de um
sistema social caracterizado por problem as quase-estruturados. O talen
to do hom em que venera a esttica e a elegncia dos problem as simples
nos fez internalizar a idia de que os problem as sociais podem ser trata
dos com os mesm os m todos cientficos das cincias naturais tradicio
nais. No entanto, essas mesmas cincias destacam, desde Einstein na f
sica, a relatividade da observao em relao posio do observador, e,
desde M aturana, Varela e Von Foerster, o conceito de auto-referncia
explicativa na biologia. Em outro campo de reflexo, filsofos como
O rtega y Gasset, Sartre, Heidegger e Gadamer apontam na m esm a dire
o do conceito de situao.
Feitas essas consideraes, devemos agora precisar m elhor o que
entendem os acerca dos dois tipos de problem as. Prim eiram ente aborda
rem os o assunto enunciando problem as concretos. Eis, a seguir, uma
lista de problem as de ambos os tipos e de com plexidade distinta.
(a)

problem as bem -estruturados onde as variveis so eu e o sis


tem a
i.

se o PNB igual ao consum o mais o investim entos mais o


gasto do governo, e se o consum o igual a um a propor-

184

P o l t ic a , P l a n e j a m e n t o e G o v e r n o

o x da renda disponvel das famlias, calcule o impacto


de um aum ento do gasto pblico no m esm o m ontante
que a tributao. A renda disponvel das famlias igual
renda gerada pelo PNB m enos a tributao captada pelo
governo.
N este caso, um problem a real e com plexo (como analisar
o financiamento) e as conseqncias de um determ inado
oram ento fiscal equilibrado, tirado do contexto polti
co, sociolgico e social para transform ar-se num proble
ma algbrico, com um nm ero determ inado de equaes
compostas por variveis mensurveis, com relaes bem
precisas entre si. Este o famoso teorem a de Haavelmo
sobre o oram ento equilibrado.
ii.

um vendedor deve percorrer cinco cidades, (A, B, C, D


e E) para cum prir seu program a de vendas. Ele inicia pela
cidade A. Os custos de transporte entre as cidades so
conhecidos. Calcule a trajetria mais econmica para o
vendedor.
Neste caso, um problem a com plexo de vendas e concor
rncia com outros fornecedores (no qual influem a quali
dade dos vendedores, a qualidade dos produtos vendidos,
as caractersticas do mercado em cada cidade, etc.) re
duzido a um problem a bem -estruturado, podendo ser
tratado pela programao linear ou pela teoria de redes.

(b)

Problemas bem -estruturados onde as variveis so eu e o ou


tro .
iii.

no jogo da velha, procure uma soluo onde haja em pate


caso se jogue em segundo lugar e haja vitria ou pelos
m enos em pate caso se jogue prim eiro.
N este caso, trata-se de um jogo estruturado em regras
artificiais e precisas, que determ inam um espao finito de
solues possveis, porque os m ovim entos possveis dos
jogadores so enumerveis, finitos e definidos sem ambi
gidade. A teoria de jogos estrutura este tipo de proble-

T e o ria S o c i a l e T e o ria do P l a n e j a m e n t o

185

m a e fornece suas soluoes. Mas um jogo sem regras cla


ras e estveis pode ser tratado pela teoria de jogos?
iv.

tente vencer um jogador mdio em quatro partidas de


xadrez em seqncia contnua.
Este aso sem elhante ao anterior, mas com um conte
do mais com plexo. O encadeamento dos jogos no altera
a estrutura do problem a, pois a soluo de cada jogo
independente.

Problemas quase-estruturados onde as variveis so eu e o ou


tro
v.

com o m inistro da Fazenda, proponha um a soluo para


conseguir que o Congresso Nacional aprove um aum ento
do gasto pblico totalm ente financiado por im postos, em
circunstncias de proxim idade das eleies parlam enta
res.
N este caso, pode voc enum erar e precisar as variveis
que esto em jogo? Essas variveis dependem , em nm e
ro e qualidade, da criatividade dos atores envolvidos?
Existe uma soluo aceitvel para todos? E independente
o tipo de gastos e im postos a serem considerados? O m i
nistro da Fazenda e os parlam entares tm a m esm a u r
gncia em resolver o problema? O tem po corre da
mesm a m aneira para ambos?

vi.

proponha um a estratgia de vendas para as principais ci


dades do pas, considerando os objetivos de longo prazo
de sua em presa em relao s empresas concorrentes.
Pode voc precisar m elhor este problema? Faa-o e ana
lise se esta maior preciso desvirtuou ou no sua preocu
pao original.

vii. um policial e um assaltante encontram -se, tendo ambos


um revlver na mo. T ente explorar os m ovim entos pos
sveis dos atores e o resultado do encontro. Q uantos m o
vimentos e resultados possveis voc capaz de imaginar?

P o ltic a , P l a n e j a m e n t o e G o v e r n o

186

viii. se voc o governo, faa um a plano para alcanar seus


objetivos tendo em conta que o partido de oposio tem
um plano prprio, que diverge do seu. Como abordaria
m etodologicam ente seu plano?
Esta breve enum erao de problem as com diferentes precises e
complexidades perm ite com preender m elhor a distncia que existe en
tre os problem as bem -estruturados e quase-estruturados. No entanto,
devemos precisar com mais rigor esta distino. Quais as caractersticas
principais dos dois tipos de problemas? Desta anlise de problem as con
cretos podem ser deduzidas as seguintes caractersticas:
(a)

Problemas bem -estruturados


i.

as regras do sistema que produz o problem a so precisas,


claras, invariveis e predeterm inadas, assim com o as rela
es do hom em com o sistema. As regras existem antes
da soluo do problem a, e perm anecem iguais aps a sua
soluo. O quebra-cabea, o jogo da velha, o xadrez e o
M onoplio tm suas regras, que devem ser respeitadas
por quem soluciona o problem a. O m esm o vlido para
um problem a m atem tico ou geom trico;

ii.

o hom em est fora do problem a e se relaciona com ele


som ente para tentar resolv-lo conform e regras prede
term inadas. O hom em resolve de fora. A soluo de um
problem a no cria outros problem as relacionados com o
problem a original ou com o solucionador; se o problem a
solucionado, ningum ter dvidas quanto eficcia da
soluo;

iii.

as fronteiras do problem a e do sistema que o gera esto


perfeitam ente definidas. No h dvidas onde comea e
onde term ina cada coisa;

iv.

as regras do sistema tornam explcitos ou contm im pli


citam ente os conceitos (possibilidades e restries) p erti
nentes soluo do problem a;

T e o r ia S o c i a l e T e o r ia do P l a n e j a m e n t o

187

v.

o problem a est isolado de outros problem as e, havendo


um a seqncia com outros, a soluo de cada um no
afeta a soluo dos seguintes;

vi.

o espao e o tem po pertinentes ao problem a so defini


dos nas regras com o sendo fixos, ou tornam -se fixos de
fato para qualquer pessoa que se relacione com ele;

vii. as variveis que constituem o problem a so dadas, enu


merveis, conhecidas e finitas;
viii. qualidade e quantidade no se combinam: o problem a se
m ove exclusivamente num ou no outro m bito;
ix.

as possibilidades de soluo do problem a esto contidas


nas suas premissas e so finitas em nm ero. As solues
so conhecidas ou conhecveis m esm o no sendo eviden
tes;

x.

o problem a coloca um desafio cientfico e tcnico, p o


dendo supostam ente 3er abordado com objetividade;

xi.

o sistema e os problem as bem -estruturados tm valor es


ttico e suas solues so elegantes. O simples belo.

Problemas quase-estruturados
i.

o problem a est determ inado por regras, mas elas no


so precisas, nem invariveis e nem iguais para todos. Os
hom ens criam as regras, e por vezes as m udam para so
lucionar os problem as;

ii.

o hom em est dentro do problem a e a que o conhece e


explica, m esm o que no tente solucion-lo. A soluo de
um problem a gera outros problem as conexos, porque o
sistema tem 'ontinuidade e no acaba com o um jogo ou
um quebra-cabea. A eficcia de um a soluo discutvel
e relativa aos problem as que seguem;

iii.

as fronteiras do problem a e do sistema que o gera so di


fusas;

188

P o l t ic a , P la n e j a m e n t o e G o v e r n o

iv.

o hom em cria as possibilidades de soluo, elas no exis


tem previam ente. Os conceitos para com preender as
possibilidades de soluo e suas restries no so dados
necessria e previam ente. Por vezes, devem tam bm ser
criados pelo hom em . A principal dificuldade para abordar
com eficcia um problem a quase-estruturado consiste
justam ente em criar os conceitos para enfrent-lo;

v.

o problem a est sincrnica e diacronicam ente entrelaa


do a outros; a soluo de um problem a cria possibilidades
ou dificulta a soluo de outros;

vi.

o espao e o tem po so relativos aos hom ens que se rela


cionam com o problem a a partir de diferentes posies;

vii. o sistema criativo e suas variveis no so dadas, no so


todas enum erveis, nem conhecidas e nem finitas;
viii. qualidade e quantidade com binam -se inseparavelm ente;
ix.

as possibilidades de soluo do problem a so criadas p e


los hom ens, e so potencialm ente infinitas em nm ero;

x.

o problem a coloca um desafio m ltiplo que abrange


sem pre o mbito scio-poltico, m esm o tendo um a di
menso tcnica. A objetividade no possvel, mas devese procurar o rigor;

xi.

o sistema e os problem as quase-estruturados so fracos


em esttica e elegncia, sendo portanto rejeitados pela
docncia e pela pesquisa.

O grande passo frente que as cincias sociais devem dar com


preender essas diferenas. Somente assim poder o planejam ento m e
lhorar suas bases tericas de apoio.
Este autor, que precisou enfrentar solitariam ente a resistncia cul
tural, as incom preenses e as conseqicias de sua proposta de plane
jam ento situacional, encontra no texto de M itroff uma explicao adici
onal rejeio passiva de alguns m encionada proposta terico-prtica.
Mesmo cm pases que lideram o processo cientfico m undial, essas idias

T e o ria S o c i a l e T e o r ia do P la n e j a m e n t o

189

que se defrontam com a tradio cientfica no campo social so conside


radas demasiado audaciosas para o presente.
M itroff assim o diz acerca do livro de Linstone, em 1984, pouco
aps o esforo inacabado de renovao m etodolgica que significou o
VII Plano na Venezuela. Aps elogiar o livro de Linstone, M itroff afir
ma:
Se meu entusiasmo , em certa medida, moderado, isto deve-se
apenas ao fato de que o inundo talvez ainda esteja despreparado
para escutar a mensagem deste livro, ou para lev-lo realmente a
srio. Enquanto cultura, ainda estamos demasiadamente envolvidos
em quebra-cabea para perceber a diferena vital entre solucionar
problemas srios e jogar com jogos.
Apesar de tu do, a tradio quase religiosa do planejam ento norm a
tivo est agonizando. Subsiste apenas pelo valor que lhe atribuem as di
rees polticas, que no se sentem motivadas a reexam inar m todos de
que, em sua opinio, no necessitam . A imensa m aioria dos polticos
no distingue entre planejam ento estratgico, planejam ento situacional
e planejam ento norm ativo. Talvez m etade deles no entenda nada de
planejam ento. Por que ento deveriam preocupar-se em m odernizar os
gabinetes de planejamento dos rgos pblicos?
Por seu lado, a tecnoburocracia deita razes, am parada na tradio e
continua, em sua maioria, acreditando que os pases necessitam coisas
mais prticas e esta coisa de planejam ento situacional m uito terica.
Bendita seja a inocncia dos hom ens que se sentem prticos!
Louvada seja a cegueira e o oportunism o daqueles que se satisfazem nes
tas demandas pela prtica, com o quem oferece aquilo que o mercado
dos governos demanda!
Alm disso, continuam acreditando que o planejam ento uma
tcnica para economistas. Infelizmente, a imensa maioria deles no co
nhece outro planejamento que no seja o tradicional, o norm ativo.

15
0 Conceito de Estratgia

conceito de estratgia tem m ltiplos significados de uso com um .


As vezes usamos a palavra estratgia para indicar algo im portante,
outras para se assinalar coisas transcendentes, referentes ao futuro.
Tam bm a usamos para indicar um clculo, um a form a de ganhar
um jogo ou vencer a resistncia de um oponente que dificulta nossos
objetivos.
Esta ambigidade da linguagem comum deve ser eliminada quando
nos referim os ao planejam ento. O que planejam ento estratgico?
O que planejam ento situacional?
Examinemos os principais usos da palavra estratgia.

0
(a)

O estratgico com o o im portante.


Este uso do conceito m uito com um . Implica preocupar-se
com o estratgico, e no com o secundrio. Um plano es
tratgico se se refere ao que im portante, um a indstria es
tratgica se a base de muitas outras indstrias que dela se
abastecem. A idia subjacente que o im portante puxa o se
cundrio, e portanto o estratgico um clculo seletivo do
que mais im portante, suficiente para m arcar a direcionalidade do m ovim ento do resto que com pe o todo.
N aturalm ente, se algo estratgico ele ao m esm o tem po
visivelmente im portante e, conseqentem ente, vulnervel

192

P o ltic a , P l a n e j a m e n t o e G o v e r n o

ao dos oponentes. Assim, admite-se que o estratgico deve


estar sujeito a procedim entos especiais que faam frente a esta
vulnerabilidade.
Esta prim eira acepo perm ite aplicar o conceito de estratgi
co ao presente e conjuntura, bem como ao futuro prxim o e
distante.
(b)

O estratgico como o importante para o futuro.


Nesta acepo, a palavra estratgia assimilada como proposta
norm ativa de longo prazo. O profeta um estrategista,
mesm o que seu discurso aponte apenas direes e no cam i
nhos. Aqui estratgia identifica-se com grandes linhas de des
envolvim ento de um pas e marca um significado norm ativo
que se restringe ao plano do deve ser, do necessrio ou do de
sejvel. As Naes Unidas, em seus docum entos, usam em ge
ral este conceito de estratgia. Por exem plo, Estratgia para
a Dcada de O itenta. N este caso, estratgico quase oposto
a conjuntural.

(c)

O estratgico como modo de ganhar um jogo bem-estrutu-

rado.
Este conceito de estratgia radicalm ente distinto dos anteri
ores, os quais apenas distinguem como elem entos da definio
um estrategista e um a realidade na qual h coisas im portam es
e coisas secundrias.
N esta acepo considera-se o conflito entre dois ou mais es
trategistas ou jogadores que se enfrentam para ganhar um
jogo. Cada jogador deve desenvolver um a estratgia para al
canar seu objetivo, vencendo a estratgia de seu oponente.
Pode haver aqui estratgias de cooperao e estratgias de
conflito entre os jogadores.
Os jogadores de bridge, por exem plo, desenvolvem os dois
tipos de estratgias, uma vez que jogam em duplas. Mas o
conflito o dom inante. Se eu ganho, m eu oponente perde. Se
m eu oponente ganha, eu perco.
N este caso, o planejamento estratgico com ea pelo norm a
tivo, fixando objetivos necessrios, mas o problem a central

T e o ria S o c i a l e T e oria do P la n e j a m e n t o

193

consiste em encontrar um a forma para que o objetivo seja


possvel ou realizvel, considerando que o oponente, por sua
vez, far o mesmo.
Este conceito de estratgia m uito rico para a anlise, mas
tem vrias limitaes:
i.

os jogadores encontram -se no jogo por m ero acaso e sem


um a histria prvia; suas relaes de contradio derivam
exclusivamente de seus papis desportivos no jogo;

ii.

o jogo um sistema bem -estruturado, que define com


rigidez o perm itido e o proibido quer quanto aos jogado
res, quer quanto s jogadas. Assim, o nm ero de jogadas
fixo e as jogadas possveis so enumerveis;

iii.

o problem a do jogo um problem a bem -estruturado e


tem solues determ inadas. A imaginao e a criatividade
dos jogadores s podem ser aplicadas para desenvolver
novas combinaes de elem entos previam ente conheci
dos, no para criar novos elem entos. As regras do jogo
estabelecem taxativam ente os elem entos que podem ser
combinados nas estratgias;

iv.

a estratgia do jogo deve sujeitar-se s suas regras, que


no podem ser ignoradas nem alteradas. C onseqen
tem ente, a estratgia fechada e pode tornar-se rotina
aps muitas experincias, se for o caso de jogos mais
simples;

v.

a estratgia deve obedecer rigidam ente ao tem po de in


cio e trm ino do jogo; no h encadeam ento de estratgi
as num a sucesso de jogos.

Todas estas limitaes esto em clara contradio com a reali


dade do jogo social.
O estratgico com o m o d o de vencer num jogo dialtico.
Nesta concepo os jogadores so atores sociais, situados his
toricam ente como antagonistas. Seu envolvim ento num con
flito de objetivos no desportivo e no se deve ao acaso.

194

P o ltic a , P la n e j a m e n t o e G o v e r n o

Seus papis no processo de produo social situa-os num a his


tria de contradies inevitveis. Assim, a situao de conflito
inerente existncia dos atores sociais e prpria existncia
da situao. Uma fora social no pode existir sem a outra.
No sistema social as regras do jogo so flexveis e modific
veis, os problem as que os jogadores enfrentam so quase-estruturados, as solues no so conhecidas nem aceitveis para
todos, no existe data de incio e trm ino do jogo, pois tratase de um a continuidade histrica; o final do jogo est aberto a
m uitas possibilidades, porque os jogadores podem criar novos
elem entos capazes de gerar a diferena entre vitria e derrota.
O conceito de estratgia que adotarem os o definido nesta
quarta acepo. Ele no est alheio s discusses subjacentes
aos outros conceitos. Com efeito, necessrio definir o im
portante como aquilo que capaz de superar a oposio de
outros, e necessrio tam bm preocupar-se pela articulao
do im portante hoje com o im portante no futuro.
Podem os voltar agora pergunta central:

O que uma estratgia?


Examinemos algumas definies interessantes para precisar nossa
idia.
Gabor:
Estratgia a teoria do movimento em direo ao objetivo, onde o
critrio de deciso de cada movimento obter o mximo de liber
dade de jogo aps cada deciso e resposta do oponente.
Clausewitz:
A estratgia o uso do encontro para alcanar o objetivo da guerra.
A ttica revela o uso da fora nos encontros e a estratgia o uso dos
encontros para alcanar o objetivo da guerra.
Beaufre:
A base do jogo estratgico a Juta pela liberdade de ao prpria e
a aptido para privar o oponente de sua liberdade de ao.

T e o ria S o c i a l e T e o ria do P l a n e j a m e n t o

195

Essas trs definies tm tam bm em com um o fato de considera


rem com o natural a existncia de oponentes em sistemas criativos im
pregnados de incerteza e problemas quase-estruturados. Basta ver os
textos dos autores selecionados para verificar que esto plenam ente
conscientes das caractersticas especiais dos sistemas hum anos criativos
em que os atores lidam com problem as quase-estruturados. As diferen
as de linguagem no afetam as coincidncias de fundo.
Se quisssemos explicitar a diferena entre o terceiro conceito de
estratgia e o adotado por ns para abordar o planejam ento situacional,
poderam os adotar qualquer um a das definies com entadas. A de
Clausewitz especialmente atraente e, usando nossa linguagem, poder
amos escrev-la assim:
Ttica o uso ou aplicao de recursos escassos, visando uma m u
dana situacional imediata. Estratgia o uso ou aplicao da m u
dana situacional visando alcanar a situao-objetivo. Desta forma,
o encadeamento de operaes tticas constri a viabilidade da es
tratgia. A estratgia e a ttica desenvolvem-se entre oponentes his
toricamente situados que, por serem atores criativos, no podem
enumerar exaustivamente seus planos possveis e, conseqente
mente, tentam resolver um problema quase-estruturado.
Esta preciso irrelevante para aqueles que sem pre com preende
ram os problem as sociais como problem as quase-estruturados; ela
constitui, porm , toda a diferena que existe para aqueles que analisam
os problem as sociais como se fossem problemas da fsica e da qumica
tradicionais.

PARTE II
OS FUNDAMENTOS DO
PLANEJAMENTO SITUACIONAL

1
Em que Casos Pertinente
o Planejamento Situacional?

proposta de planejamento situacional no vlida para qualquer


realidade. Pelo contrrio, um m todo que pretende ser eficaz
para um a determ inada tipologia de situaes. A problem tica que
ele pretende representar a do conflito na mudana situacional.
Antes de prosseguir esta anlise, conveniente precisar duas ques
tes metodolgicas.

A
i.

Qual a diferena entre enfoque m etodolgico e m todo?

ii.

O que se entende por validade de um enfoque e validade de


um m todo?

Colocaremos prim eiram ente a idia de que o enfoque m etodol


gico algo mais geral que um m todo. Por exem plo, o livro Plane
jam ento de Situaes (Fundo de C ultura Econmica, M xico, 1978)
est bem mais prxim o de um enfoque m etodolgico, enquanto que
esta proposta est mais prxim a do que poderam os chamar de m todo.
Um enfoque m etodolgico sobre o planejamento um a form a de
pensar e conceber o planejamento m ediante o desenvolvim ento de um
conjunto de categorias centrais com suas inter-relaes, capazes de re
presentar as relaes direcionais e causais de um a tipologia de problem as
passveis de interveno social por parte de um ator. O m todo, por sua

200

P o l t ic a , P l a n e j a m e n t o e G o v e r n o

vez, o desenvolvim ento de um enfoque m etodolgico at adequ-lo


especificidade de um a problem tica concreta e precis-lo em seus prin
cipais procedim entos operacionais.
Desta explicao deduzem -se duas conseqncias:
(a)

que o m todo pode ter validade mais restrita que o enfoque


m etodolgico;

(b) que o m todo um procedim ento operacional.


Deixemos claro, ento, que o livro Planejamento de Situaes
algo mais que um enfoque m etodolgico, e a proposta deste trabalho
algo m enos que um m todo.
A validade de um m todo pode ser analisada de m uitos ngulos.
O ptam os aqui por enfatizar a idia de capacidade de um enfoque ou m
todo de planejamento para representar a natureza da problem tica real a
que pretende servir. Com o conseqncia, colocamos em lugar secun
drio, por agora, a viabilidade da prpria prtica do m todo nas condi
es iniciais de um caso real, as quais podem ser precrias.
No entanto, o conceito de validade supe um a adequao da com
plexidade do m todo necessidade real de explicao e interveno que
o caso exige. Isto , um m todo pode chegar a ser invlido ou ineficaz
tanto p o r ser exageradam ente com plexo para um a realidade simples,
com o p o r ser demasiado simples para servir de ajuda num a realidade
m uito complexa. Existe, portanto, o perigo de sobredim enso e subdimenso de um m todo em suas relaes com a prtica. Por exem plo, o
m todo de planejamento situacional seria sobredim ensionado, e em
conseqncia desnecessariamente com plexo, para tratar de situaes de
pleno consenso e ausncia de conflito. O chamado planejam ento n o r
m ativo, por sua vez, est subdimensionado e, portanto, demasiado
simples para tratar dos problem as do planejamento da transform ao
social e da administrao conflituosa.
Na concepo de um m todo de planejam ento, o im portante sua
eficcia social e no sua viabilidade prtica, plena e imediata.
Um m todo novo no pode sim plesmente adaptar-se informao
disponvel, s organizaes existentes e ao estilo de prticas estabeleci
das. Um novo m todo dem anda nova informao, novas organizaes,

Os F u n d a m e n t o s do P l a n e j a m e n t o S i t u a c i o n a l

201

novas prticas e novas mentalidades. Por vezes isso exige novos atores.
Assim ocorreu com o planejamento norm ativo que, entre outras coisas,
forou o desenvolvim ento da contabilidade social, a criao dos atuais
gabinetes de planejamento e o estabelecim ento de um a prtica de plane
jam ento at ento inexistente.
Feitos estes esclarecim entos, podem os dizer que o enfoque m eto
dolgico, ou a familia m etodolgica do planejamento estratgico, qual
pertence o planejam ento situacional, pretende ser vlido para formaes
sociais que apresentam alguns dos seguintes problemas:
i.

a reproduo do sistema conflitante;

ii.

algumas foras sociais de peso atuam com o objetivo de re


form ar ou transform ar o sistema;

iii.

as relaes do sistema planejado com outros sistemas confli


tante, pois so relaes de dependncia, dominao ou mistas;

iv.

os objetivos dos atores que planejam so algo mais que meras


conquistas econmicas, mensurveis em term os de contabili
dade nacional;

v.

reconhece-se a existncia de oponentes em luta, como conse


qncia dos pontos I e II, e da surge a necessidade do enfoque
do planejamento a partir de qualquer posio de poder, do
governo do estado ou da oposio, e por qualquer fora social;
reconhece-se tam bm que os atores no so hom ogneos e
que os oponentes podem estar no interior de um m esm o ator;

vi.

o m ero planejamento econmico revela-se ineficaz, surgindo a


necessidade de integrao do planejamento poltico, com o de
corrncia dos pontos I, II e III.

A prxis a partir da qual foi inicialmente teorizado este enfoque


m etodolgico foi a tentativa de transformao social no perodo de
Allende no Chile; produziu-se ento um trplice divrcio entre o plane
jam ento econmico norm ativo (que ficou relegado a m eras frm ulas), a
conduo econmica (que imps autonom ia em relao ao planejamento
formal) e a conduo poltica (que no considerou nem o planejamento

202

P o ltic a , P l a n e j a m e n t o e G ov erno

form al nem as conseqncias da conduo econmica). Foi esta experi


ncia rica e frustrada que inspirou o livro Planejamento de Situaes,
enquanto enfoque de planejamento que pretende integrar estes trs as
pectos .
Uma viso retrospectiva daquele processo histrico concreto indica
que ele pode repetir-se, com traos distintos, em outras circunstncias
histricas e com outros propsitos. Esta um a validade possvel do m
todo de planejamento situacional.
Mais tarde, porm , um a vez desenvolvido o enfoque m etodol
gico, ficou evidente sua aplicabilidade geral em casos de governos de
m ocrticos, onde existem diversos atores em situaes de poder com
partilhado.
Em outras palavras, independentem ente do caso que originou a
formulao terica do planejamento situacional, o enfoque aplicvel,
em qualquer caso de conduo, em situaes de conflito de graus e tipos
diversos. Ele especialm ente pertinente num sistema dem ocrtico onde
um ato r nunca tem poder absoluto. O planejam ento situacional um
planejam ento dem ocrtico.

2
0 Conceito de Situao

H am let:

Vedes essa nuvem cuja forma sem elhante ao camelo?

Polnio:

Por Deus! E m e sm o m uito semelhante a um camelo.

Ham let:

Talvez se parea com um furo.

Polnio:

O lom bo igual ao de um furo.

Ham let:

Ou uma baleia?

Polnio:

Igual a uma baleia.

sta citao de Shakespeare m ostra m uito bem que a realidade que


observamos e explicamos est, em parte, em ns mesmos.
O prprio conceito de conflito obriga a entender a realidade sob
diversos pontos de vista. Por isso, para cada ator social, a reali
dade em que vive uma situao diferente.
O conceito de situao tem antecedentes ilustres. Gramsci desen
volveu um a anlise das correlaes de foras e dos conceitos de estrat
gia, ttica e plano estratgico. Fez tam bm um a interessante distino
entre m ovim entos e fatos orgnicos e m ovim entos e fatos conjunturais,
ou ocasionais, que ocorrem na situao. Poderia dizer-se que em
Gramsci o conceito de situao no est limitado a um a apreciao do
presente: tam bm um a categoria para conceber o futuro e explicar
o passado. (Antonio Gramsci, Antologia de M anuel Sacristan, Siglo
XXI, p. 40).

204

P o l t ic a , P la n e j a m e n t o e G o v e r n o

No entanto, as contribuies mais enriquecedoras para o conceito


de situao provm dos filsofos e psiclogos. A idia de estar envol
vido num a situao, de ser e fazer num a situao, assim como conhecer
e explicar dentro ou desde um a situao, um a contribuio de pensa
dores com o Heidegger (O Ser e o Tem po, 1927), Sartre (O Ser e o
Nada, 1943), Gadam er ( Truth and M ethod, 1975) e O rtega y Gasset
(Histria com o Sistema, 1936).
A insatisfao em relao ao conceito de causalidade das cincias
naturais est certam ente associada ao surgim ento do conceito de situa
o. Taylor e Bogdam colocam o problem a desta maneira:

Em contraste com o enfoque das cincias naturais, os fenomenologistas opuseram o conceito de verstehen de Max Weber (1968)
como modo de entender em nvel pessoal os motivos e as crenas
por tras das aes das pessoas. (Taylor, S. Y. e Bogdam, F,
Introduction to Qualitative Research Mediods, Wiley, 1984, p. 2).
A palavra verstehen pode ser traduzida com o com preender de
dentro, na perspectiva de algum que est situado na realidade que
ten ta explicar.
Sobre o significado deste conceito, Blaug diz:

O termo alemo verstehen significa compreender de dentro, por


meio da intuio e da empatia, como oposto ao conhecimento de
fora, por meio da observao e do clculo; em outras palavras, o
conhecimento na primeira pessoa inteligvel para ns como seres
humanos, ao invs do conhecimento na terceira pessoa, que pode
no corresponder a nada que possa ser entendido em termos huma
nos. (Mark Blang, The Methodology o f Economics, Cambridge
University Press, 1980, p. 47).
Na linguagem herm tica de Heidegger, poderam os dizer:

Ser no mundo no estar dentro no sentido espacial; encontrar


se (befmdliclikeit), compreendendo, ou compreender, encontrando-se. (Jos Gaos, Introducion a El Ser El Tempo de Martin
Heidegger, FCE, Mxico, 1951, p. 51).
C om preender a realidade encontrando-se nela a form a de conhe
cer do hom em de ao. Esta form a de conhecer tem caractersticas

Os F u n d a m e n to s do P la n e j a m e n t o S i t u a c i o n a l

205

m uito especiais, como assinala O rtega, mas para ns a explicao situa


cional no oposta ao clculo, mas um a form a de reflexo diferente do
clculo racionalista. E justam ente um clculo situacional, uma reflexo
de dentro. A explicao situacional consciente de sua cegueira quan
to a outras explicaes, esfora-se por combat-la mas ao m esm o tem po
reconhece a impossibilidade de elimin-la com pletam ente. O que a dis
tingue do diagnstico, supostam ente objetivo, no o rigor cientfico.
Pelo contrrio, o diagnstico cego sua cegueira e, por conseguinte,
menos rigoroso.
A profundidade do pensam ento de O rtega levou-o a destacar a ra
zo vital, que situacional, em detrim ento da razo abstrata. Num a
prim eira tentativa, O rtega destaca a circunstncia com o restrio da
realidade situacional particular que o hom em vive:

Encontramo-nos como um poeta a quem se obriga a usar uma m


trica determinada. Esta mtrica forada a circunstncia. Vive-se
sempre uma circunstncia nica e inevitvel. E ela quem nos d o
perfil ideal do que h que se fazer. (O p . c it., p . 7 2 )
N esta citao considera-se a idia da ao, e seus problem as e pos~.
sibilidades na circunstncia.
Mais adiante, no livro citado, o autor precisa seu pensam ento da
seguinte forma:

Em princpio, sempre possvel arrancar algum sentido da expres


so de uma idia. Em todo dizer transparece algum significado. Mas
esse sentido qualquer no o autntico sentido da expresso. A ra
zo disto est no fato de a linguagem ser, por natureza, equvoca.
No h nenhum dizer que diga, sem mais, o que quer dizer. Diz
apenas uma pequena parte do que tenta: o resto mal diz ou d por
sabido. Esta deficincia da linguagem congnita. Se ao falar hou
vesse que dizer efetivamente tudo o que se pretende dizer, de
forma a eliminar o equvoco, a linguagem seria impossvel. (O p .
c it. p . 9 5 ).

A situao fala por si m esm a e com plem enta a linguagem form al,
dando-lhe um significado isento de equvocos. O contexto situacional
com plem enta o texto da linguagem nas conversaes, da m esma forma
que o contexto situacional com plem enta a explicao do texto situacio-

206

P o ltic a , P l a n e j a m e n t o e G o v e r n o

nal pertinente prtica da ao vital. O significado no existe fora da si


tuao.
Prosseguindo na citao de Ortega:

O que de fato manifestmos apia-se em inmeras coisas que si


lenciamos. A linguagem existe graas s possibilidades de reticncia
e aquilo que efetivamente enunciamos vive daquilo que, por ser
sabido, cala-se. Este complemento que se cala e que sempre bem
mais que o dito em cada frase, o conhecemos por diferentes vias.
Sobretudo pelo que foi dito antes e pelo que se dir em seguida.
Todo texto se apresenta por si prprio como pagamento de um
contexto. Mas texto e contexto, por sua vez, supem e fazem refe
rncia a uma situao devido a qual todo aquele dizer surgiu. Esta
situao real, a partir da qual se fala ou se escreve, o contexto ge
ral de toda expresso. A linguagem atua sempre referindo-se a ela,
implicando nela e solicitando-a. (O p , c it, p . 9 5 ).
O conceito de situao torna explcito o interlocutor que, no con
flito ex trem o, o oponente. Por isso, explicar a realidade em que se
vive supe necessariamente considerar o papel dos outros atores e pene
trar em suas explicaes. De outra forma a explicao incom pleta,
desligada de seu contexto situacional.
Esta outra contribuio de O rtega ao conceito de situao. Em
suas prprias palavras:

Uma idia sempre reao de um homem a uma determinada situ


ao de sua vida. Isto , s possumos a realidade de uma idia, o
que ela por inteiro, se a tomarmos como reao concreta a uma
situao concreta. Ela , assim, inseparvel desta. Talvez fique
ainda mais claro dizer isto: pensar dialogar com a circunstncia.
Queiramos ou no, temos sempre presente e patente nossa circuns
tncia; por isso nos entendemos. Mas, para entender o pensamento
de outro, temos que nos fazer presentes em sua circunstncia. Sem
isso, seria como se de um dilogo possussem os apenas o que diz
um dos interlocutores. (O p . c it, p . 9 5 ).
Esta ltim a frase de O rtega toca a fundo o problem a de conhecer a
realidade, e torna patente a diferena entre o diagnstico tradicional e a
explicao situacional. O diagnstico um m onlogo feito por algum

Os F u n d a m e n t o s do P la n e j a m e n t o S i t u a c i o n a l

207

no-situado e fechado em sua prpria viso do m undo que o rodeia. J a


apreciao situacional um dilogo entre um ator e os outros atores.
O relato deste dilogo assumido por um dos atores de form a inteira
m ente consciente do texto e contexto situacional, os quais fazem coabitante de um a realidade conflitante que admite outros relatos. Minha
explicao um dilogo com a situao, onde coexisto com o outro.
Um a ltim a caracterstica do pensam ento de O rtega pertinente
nossa anlise a form a com o ele concebe a histria. Sua teoria da hist
ria perfeitam ente coerente com a teoria situacional, pois assume que
ela est viva na situao presente. Sobre este ponto ele diz:

Esse passado passado no porque passou para outros, mas porque


faz parte de nosso presente, do que somos na forma de haver sido,
em suma, porque nosso passado. A vida como realidade absolu
ta presena: no se pode dizer que h algo se no presente, atual.
A s sim , se h passado, ele existir como presente e atuando agora
em ns. (O p . c it. p . 5 2 ).
Frente razo pura, fsico-matemtica, h, portanto, uma razo
narrativa. Para compreender algo humano, pessoal ou coletivo,
preciso contar uma histria. Este homem, esta nao faz tal coisa e
assim porque antes fez tal outra coisa e foi de outro modo. A vida
somente fica um pouco transparente ante a razo histrica. (O p .
c it. p . 5 3 ).

A histria cincia sistemtica da realidade radial que a minha


vida. , portanto, cincia do mais rigoroso e atual presente. Se no
fosse cincia do presente, onde iramos encontrar esse passado que
lhe serve de tema? O oposto, que o mais comum, consiste em fa
zer do passado uma coisa abstrata e irreal que fcou inerte ali em
sua data; o passado, porm, a fora viva e atuante que sustenta
nosso hoje. No h actio in distans. O passado no est ali, em sua
data, mas aqui, em mim. O passado sou eu, ou seja, minha vida.
( O p . c it. p . 6 0 ).

A vida humana o que em cada momento, tendo em conta um


passado que ainda existe e atua no presente. (O p . c it. p . 6 0 ).
Este ponto vital para o planejam ento situacional: no h ao na
distncia, atua-se apenas no presente.

208

P o l t i c a , P la n e j a m e n t o e G ov erno

Em sntese, O rtega nos diz que:


i.

a situao um a imposio ao ator social;

ii.

a ao no tem significado fora da situao;

iii.

explicar algo dialogar com a situao; o diagnstico um


m onlogo;

iv.

a historia est presente na situao;

v.

no h ao na distncia; atua-se apenas no presente.

O utro pensador arguto acerca do conceito de situao Hans


Georg Gadam er, que contribui de outra perspectiva interessante: a im
possibilidade da explicao objetiva e com pleta da realidade em que es
tam os situados.
Esta citao de Gadam er bastante ilustrativa a respeito:

A prpria idia de uma situao significa que no estamos fora dela


e, conseqentemente, que estamos incapacitados de ter algum co
nhecimento objetivo da mesma. Estamos sempre dentro da situa
o, e esclarec-la uma tarefa que nunca se completa inteira
mente (.) Existir historicamente significa que o conhecimento
sobre si prprio nunca pode completar se. ( T r u th a n d M e th o d ,
p p . 2 0 8 -2 0 9 ).

O conceito de situao desenvolvido em Planejamento de Situayes


(F .C .E ., M xico, 1980, pp. 62-121) tenta abordar tal com plexidade e
levar a categoria de formao social a um plano operacional. Para isso,
necessrio:
i.

tornar possvel a distino e periodizao das mudanas sociais


que se produzem na formao social, segundo o critrio do
ator dentro da situao;

ii.

selecionar, na totalidade concreta, os aspectos que em cada


caso so relevantes para a ao de um ator especfico dentro da
realidade explicada; com o conseqncia, toda explicao da
realidade , em parte, um a explicao de si m esm o;

iii.

identificar os planos da realidade que condicionam e determ i


nam as restries, capacidades e possibilidades dos atores para

Os F u n d a m e n t o s do P l a n e j a m e n t o S i t u a c i o n a l

209

produzir eventos capazes de atingir os objetivos que se p ro


pem ;
iv.

precisar quem explica a realidade e reconhecer que tal expli


cao um a forma especfica de com preend-la em relao
aos propsitos do ator e situao deste na realidade; toda
explicao tem um autor que devemos identificar; a explica
o m dia dos atores a explicao de ningum ; toda explica
o relativa situao do ator que explica;

v.

reconhecer que o ator a partir do qual se explica a realidade


um entre vrios atores que nela coexistem com diferentes
propsitos; portanto, esta realidade adm ite vrias explicaes
distintas, igualm ente verificveis em funo do lugar que se
tom a com o centro de observao e av,,

vi.

com preender que as afirmaes anteriores no contradizem a


existncia de leis objetivas e de processos criativos objetivos e
independentes de nossa situao, vontade e percepo.

Uma assero explicativa verificvel ou refutvel em relao si


tuao do ator que explica. Assim, somos obrigados a adm itir que existe
mais de um a verdade verificvel.
Recordem os o exem plo de Putm an: duas crianas exploradoras, A
e B, situadas em dois planetas distintos, disparam ao m esm o tem po suas
pistolas de fogos de artifcio. Isto o que afirma um observador. No en
tanto, A afirma ter disparado prim eiro, e o m esm o assegura B. Na reali
dade, ambos dizem sua verdade relativa posio ou situao que ocu
pam no espao.
No exem plo de Putman as duas verdades so verificveis por cada
criana exploradora, porque a velocidade do m ovim ento da luz respon
de a um a lei objetiva independente da nossa vontade, interesses e posi
o na realidade. Isso perm ite a A afirmar que sua luz saiu prim eiro. Mas
o mesmo argum ento serve a B, de sua posio de lanam ento.
Mais ainda, com base nessa lei objetiva que um observador eqidistante de ambos pode afirmar que A e B dispararam ao m esm o tem po.
N este relato situacional h, portanto, trs verdades verificveis em
piricam ente. O conceito de diagnstico pode dar conta desta com ple-

210

P o l t ic a , P l a n e j a m e n t o e G o v er n o

xidade? De quem a verdade assumida pelo diagnstico? Ela pode ser


um a a nica? Qual a verdade objetiva? A explicao contida no diag
nstico de um plano econm ico a verdade de quem?
Uma explicao no independente de quem explica, para qu
explica, de que posio explica e para quem explica.
Uma explicao situacional sem pre feita por ns ou eles, como
observadores intelectuais ou com o atores. P ortanto, im portante dis
tinguir minha explicao da explicao dos outros e precisar se trata de
um ator ou de um observador.
O ato prvio explicao de um a situao consiste em distinguir,
m esm o que im perfeitam ente, o que chamamos situao e o que chama
mos cenrio, pano de fundo da cena ou entorno. Esta distino supe
favorecer certos critrios. J de incio, sero nossos critrios (no de
les); m esm o assim, um m esm o ator pode distinguir diferentes situaes
para diferentes propsitos, a partir de um a m esma realidade.
Dessa form a, existem muitas maneiras de distinguir o sistema-situao, com suas fronteiras difusas, do cenrio, que apenas nos interessa
com o tal. A situao assim definida constitui um espao de produo
social onde ns desempenham os um papel, assim com o nossos oponen
tes, e onde tudo o que ocorre em term os de produo social depende de
ns e deles, em interao com o cenrio que nos envolve a todos.
Para abcrdar a dimenso subjetiva de um a explicao situacional
podem os re co rrer categoria de distino, com o significado que lhe d
Spencer Brown ( The Laws ofF orm s, Allen and Unwin, 1969, Londres;
Julian Press, 1972, N.York):
Uma distino divide o m undo em duas partes, esse e este, o en
to rn o e o sistema, ns e eles, etc. Uma das mais fundamentais de todas
as atividades humanas fazer distines. (Francisco Valera, Principies o f
Biologial A u to n o m y, N orth Holland, N. York, 1979).
A p artir do conceito de distino, Spencer Brown chega categoria
de indicao. Com efeito, quando a distino faz-se em funo de um
propsito concreto por quem distingue, fala-se de um a indicao.
Nesse sentido, a explicao da situao, em nossa prpria auto-referncia, um encadeamento de indicaes. Indicam-se problem as, ns
causais, seqncias entre os ns, iniciativas, respostas, etc.

Os F u n d a m e n t o s do P l a n e j a m e n t o S i t u a c i o n a l

211

Com o formulao terica, o planejamento situacional parte de urna


indicao que engloba um espao de relaes de produo social apenas
com preensvel se quem indica est dentro do espao indicado.
A indicao do ator no motivada pelo m ero propsito de conhe
cer, mas de atuar e alterar a realidade com preendida no espao indica
do. A indicao nossa form a de dividir o m undo para atuar sobre ele.
Por conseguinte, um a determ inada realidade adm ite m uitas indicaes.
No planejam ento norm ativo a explicao da realidade designada
p or diagnstico, e supe-se que ele deva ser uno e nico para ser rigoro
so. Mas, se reconhecem os que a fora que planeja est dentro do siste
m a planejado e que este tam bm contm oponentes com capacidade de
explicar e planejar, fica evidente que podero existir vrios diagnsticos
sobre um a m esm a realidade. Assim, o diagnstico no pode ser ao
m esm o tem po nico, rigoroso e objetivo. aqui que surge a necessi
dade da explicao situacional.
N um processo social contraditrio e conflitante a realidade consiste
no apenas naquilo que eu creio que , mas tam bm naquilo que os ou
tros crem que . Isto de im portancia fundamental para o planeja
m ento estratgico, porque o clculo interativo exige tentar conhecer as
motivaes e aes possveis do oponente, sendo que elas no depen
dem da minha explicao situacional, mas da sua explicao.
Para com preender m elhor nosso interesse terico pelo caso em
que o ator que indica est dentro do espao indicado, talvez seja interes
sante examinar um a gama mais ampla de relaes possveis entre o ator
que explica e a realidade explicada.
A realidade no a m esma, e portanto no pode te r a m esma ex
plicao p o r parte dos diferentes atores sociais que ocupam situaes di
ferentes no sistema explicado. No esquema que se segue, apresentam -se
seis casos possveis de combinao das seguintes variveis:
i.

a identidade do ator que explica;

ii.

a posio da qual explica (dentro ou fora do sistema);

iii.

a referncia ou ponto de vista que o ator conscientem ente


ten ta assumir na explicao.

N este esquema, (E) indica o ator que explica, e sua identidade


indicada p o r A l ou A2. O asterisco (*) aps a identidade do ator m ostra

212

P o l t ic a , P la n e j a m e n t o e G ov er n o

o ponto de vista assumido. Por exem plo, (E) Al m ostra que o ator Al
explica, A2* indica que tal explicao tenta assumir o ponto de vista de
A2.
A anlise destes casos instrutiva na m edida em que revela a falta
de rigor e preciso do diagnstico tradicional.
ALGUNS CASOS POSSVEIS DE EXPLICAO DA REALIDADE

CASO 1

1) 0 ATOR LOCALIZA-SE FORA DA


SITUAO-SISTEMA
2 ) SUA EXPLICAO EXTERNA AO

A1(E)*

SISTEMA E DISTANTE ( 0 HISTORIA


DOR QUE NARRA, 0 OBSERVADOR
NO COMPROMETIDO,e tc.)

CASO 2
1) 0 ATOR QUE EXPLICA LOCALIZA-SE
FORA DO SISTEMA

2 ) SUA EXPLICAO TENTA SERA INDI


CAO DO O U T R O (A 2).(0 HISTORIA
DOR QUE SE COLOCA)

CASO 3
1 ) 0 ATOR QUE EXPLICA
LO CA LIZA -SE DENTRO DA SITUAO
2 ) SUA EXPL1CAC0 IGNORA 0 OUTRO E
EXPRESSA S' SEU PONTO DE VISTA
(SUA PRPRIA INDICA CO OU A EXPLICACO EGOCNTRICA)

Nos prim eiros casos, o ator que explica se coloca fora do sistema e
pode representar a atitude do historiador ou de um observador estran
geiro em trnsito, narrando um processo social que no vive e sobre o
qual no quer nem pode tom ar decises.
O terceiro caso indica um ator, que de dentro da situao ignora
taticam ente a existncia do outro. a explicao egocntrica.

Os F u n d a m e n t o s do P l a n e j a m e n t o S i t u a c i o n a l

213

J os outros trs casos m ostram as distintas possibilidades explica


tivas do eu e do outro (Al e A2) enquanto atores situados dentro de
um a realidade na qual vivem e que os com prom ete.
1) 0 ATOR LOCALIZA-SE DENTRO DO
SISTEMA
2 ) A EXPLICAO POLICNTRICA
(ARTICULA A EXPLICAO DOS
OUTROS EM FORMA SUBORDINADA
A PRPRIA, A EXPLICAO DO EU
DOMINA A DO OUTRO)

1) 0 ATOR LOCALIZA-SE DENTRO 0 0


SISTEMA
2 ) SUA EXaiCAO EXCNTRICA E
UNILATERAL! EU EXPLICO COM A
MENTALIDADE DO OUTRO E S CON
TEMPLO SUA EXPLICAO)

1) 0 ATOR LOCALIZA-SE DENTRO DO


SISTEMA
2 ) A EXPLICAO POLICNTRICA, MAS
DOMINADA PELA INDICAO DO OUTRO
DE ONDE SE ARTICULA DOMINADAMENTE A MINHA. EU SOU VISTO PELO OU
TRO SEGUNDO SUA EXPLICAO FEITA
POR MIM.

O asterisco mais largo indica o ponto de vista assumido com o do


m inante na explicao.
A explicao produzida por um ator no , pois, independente de
quem explica, para qu explica, de que posio explica e frente a quem
explica.
Esta idia confirma que a explicao ou apreciao situacional refe
re-se a um conceito com plexo de realidade e dimenso subjetiva que
ela tem para quem explica.

214

P o l t ic a , P l a n e j a m e n t o e G o v er n o

Assim, a realidade consiste no apenas no que verdade para al


gum , mas tam bm no que os outros crem que verdade em suas re s
pectivas auto-referncias.
Realidade e verdade no so a m esma coisa. A crena dos hom ens
num a T erra plana foi um a realidade, hoje considerada falsa segundo o
ponto de vista das cincias. Enquanto acreditaram nisso, agiram em con
form idade com a idia.
As categorias de situao e de explicao situacional dem andam ,
portan to , um a nova preciso do conceito de realidade. Isto de im por
tncia fundamental para o planejamento situacional, porque o clculo
interativo exige tentar conhecer as aes possveis do oponente, e tais
aes no dependem de m inha explicao situacional, mas da explicao
do oponente, seja ela verdadeira, falsa, racional ou irracional segundo o
m eu ponto de vista.

EX2

Suponhamos que o ator A l aprecie a realidade de tal form a que de


fina seu objetivo como sendo b l , o mesmo fazendo o ator A2. Mas am
bos explicam a realidade de forma distinta. A l frm ula a explicao
EX1 e, em conseqncia, o objetivo b l s ser parcialm ente alcanvel
para ele caso no se altere a realidade Rs, que limita seu sucesso.
Inversam ente, A2 form ula a explicao EX2 e, em conseqncia, o
objetivo b l ser plenam ente alcanvel nas condies presentes.

Os F u n d a m e n to s do P la n e j a m e n t o S i t u a c i o n a l

215

Suponhamos tam bm que um observador independente A3 tenha a


m esm a teoria que A l . Qual a validade da teoria de A l e A3 para expli
car a ao mais provvel de A2?
Vemos aqui que, independente de qual seja a teoria que m elhor
corresponda realidade, a teoria de Al e A3 no pode inferir o plano de
A2 e a teoria de A2 no pode explicar a ao de A l .
Por que se produz tal im potencia explicativa? Sim plesm ente p o r
que cada ator tem um a explicao egocntrica do problem a, preocupa
se apenas com sua prpria auto-referncia e ignora a dos outros. C on
seqentem ente, o resultado ser:
i.

A l no poder explicar a ao de A2;

ii.

A2 no poder explicar a ao de A l ;

iii.

A3 no poder verificar sua teoria geral sobre o com porta


m ento de ambos os atores;

iv. se a teoria de A l correta, o objetivo b l poder ser atingido,


mas A2 tentar atingi-lo sem que Al possa explicar tal irra
cionalidade;
v.

se a teoria de A2 correta, o objetivo b l ser alcanado e Al


no poder entender com o A2 alcanou tal resultado im
possvel;

vi.

A3 poder verificar que sua previso sobre o cum prim ento de


b l correta ou falsa, segundo a teoria que se m ostre mais efi
caz para abordar a situao, mas enquanto m antiver um a ex
plicao egocntrica no conseguir entender a totalidade do
problem a.

O planejam ento situacional obriga a considerar um a explicao policntrica da realidade. No fosse assim, um a fora no poderia cum prir
a condio elem entar de entender seu oponente, conhec-lo e introdu
zir-se na sua auto-referncia para preparar respostas antecipadas s suas
aes possveis.
A diferena entre o diagnstico, ou explicao egocntrica, e a policntrica pode ser observada no seguinte caso simplificado.

216

P o l t ic a , P l a n e j a m e n t o e G ov ern o

Suponhamos que o ator A l no espao ESI explique a marginali


dade social na situao com o sendo dependente de dois fatores: (a) de
ficincias de educao e (b) desinteresse e desmotivao.
EX1(a,b)

EX1

Explicao egocntrica de A1 sobre


a m arginalidade social

deficincias de educao

desinteresse e desmotivao

Conform e sua explicao, o ator Al buscar reduzir a marginalida


de social atuando sobre a educao e as motivaes.
Por sua vez, o ator A2 no espao ES2 explica o m esm o problem a
da seguinte forma:
EX2(x,y)

EX2

Explicao egocntrica do ator A2


sobre a m arginalidade social

y
x

relaes de propriedade dos meios


de produo

valores individualistas do sistema


capitalista

Assim, o ator A2 buscar alterar as relaes de propriedade e o sis


tem a de valores.
Independente de qual seja a teoria mais correta, nenhum a dessas
explicaes egocntricas suficiente para o clculo interativo das poss
veis aes de cada ator. Para ter eficcia no conflito com o oponente,
necessrio explicar policentricam ente a situao.
N ote-se que o plano de cada ator deve obedecer a um duplo crit
rio de eficcia:

217

Os F u n d a m e n to s do P l a n e j a m e n t o S i t u a c i o n a l

i.

te r potencia para alterar as condies da marginalidade social;

ii.

vencer a resistencia dos oponentes ao seu plano para enfrentar


a marginalidade social.

A explicao racionalista e egocntrica satisfaz ao prim eiro criterio


de eficcia, caso seja correta, mas claram ente insuficiente para explicar
a natureza da resistencia dos oponentes.
As respectivas explicaes situacionais dos atores A l e A2 so apre
sentadas no Q uadro adiante; nele, o elem ento dom inante de cada expli
cao caracterizado pela letra minscula.
A explicao policntrica considera algo com o o produto cartesia
no das vises dos distintos atores, mas determ inada e articulada pela vi
so prpria. No esquema, os elem entos da explicao prpria aparecem
em maisculo, para indicar que as outras vises entram na minha expli
cao da realidade, quer referindo-se conduta dos outros, quer subordinando-se determ inao dos elem entos destacados pela explicao
prpria.
O im portante na explicao policntrica identificar o papel da
explicao do outro na m anuteno ou eventual soluo do problem a.
EX1 x (EX2)
Explicao policntrica do ator A1
no espao ES1

(A, x)

(B, x)

( A y)

(B, y)
EX2 x (E X 1)

Explicao policntrica do ator A2


no espao ES2

(a, X)

(b, X)

(a, Y)

(b, Y)

No caso da explicao situacional policntrica do ator A2, o fator a


(deficincia de educao) est determ inado por X (relaes de proprie-

218

P o l t ic a , P l a n e j a m e n t o e G o v er n o

dade dos meios de produo) e por Y, (valores individualistas do siste


m a). O m esm o ocorre com o fator b (desinteresse e desmotivao) que
tam bm est determ inado por X e Y. Se eu sou o ator A2, minha expli
cao policntrica no espao ES2 com preende o espao mais restrito no
qual explica o ator A l .
A explicao policntrica sem pre faz um a previso da conduta do
oponente baseando-se em sua prpria auto-referncia explicativa, e
considera a explicao do outro como parte da realidade abrangida pela
explicao prpria. As explicaes dos outros so realidades que no
devem ser ignoradas, na m edida em que desempenham um papel no
funcionam ento do sistema social.
C onseqentem ente, no se trata de fazer um a colagem com as
diversas explicaes, mas de:
i.

considerar que a explicao do outro parte da realidade que


deve ser explicada;

ii.

considerar que a explicao do outro, e no a minha, na sua


viso egocntrica, a que m otiva sua ao e seus planos;

iii.

considerar que minha explicao policntrica tem que se arti


cular, de form a dom inante e coerente, com as outras explica
es, precisando o papel que jogam no funcionam ento do sis
tem a.

Se sairmos do plano do entendim ento das aes, com portam ento,


condutas e clculos dos outros atores e passarmos ao plano da explica
o dos efeitos causados ou causveis por tais atos, o problem a passa a
ser o u tro . Se o ator A l, dada sua auto-referncia explicativa, cr ou
sente que ao se produzir W o efeito real ser Z , idntico ao que ele es
tim a necessrio alcanar, isto no quer dizer que tal proposio se verifi
car na realidade. Com efeito, a auto-referncia explicativa do ator Al
pode estar errada e no ocorrer por um a lei de imputao causal.
Ao contrrio, possvel que a repetio da experincia indique
que, ao se produzir W nas condies vigentes, a conseqncia mais p ro
vvel ser J. Portanto, se no querem os fazer um a previso dos planos
do oponente, mas de suas conseqncias, tem os de sair da auto-referncia do oponente e buscar um fundam ento na teoria que nos parecer

Os F u n d a m e n t o s do P l a n e j a m e n t o S i t u a c i o n a l

219

mais po ten te. N aturalm ente, essa teoria que nos parece mais vlida no
escapa, em alguma m edida, da nossa auto-referencia explicativa. H
aqui, p o rtan to , dois m om entos explicativos:
Primeiro m o m ento: entrar na auto-referencia do oponente para, a
partir de sua explicao situacional, poder fa
zer um a previso de seus planos. Este prim ei
ro m om ento explicativo verificvel pela
tcnica de jogos, pela simulao hum ana ou
pela opinio de especialistas, por se tratar de
um processo tipicam ente criativo.

Segundo m om ento: sair da auto-referncia do oponente para bus


car a lei causal, ou o processo iniciativa-resposta que nos ajude a explicar as conseqn
cias do decidido ou produzido pelo oponente
(ou seja, as conseqncias do calculado no
prim eiro m om ento). Este segundo m om ento
verificvel pelas tcnicas de simulao m a
tem tica ou modelos m atem ticos, caso se
trate de processos repetitivos sujeitos s leis
ou com portam entos. Mas se os efeitos consti
turem respostas criativas, entram os em cheio
no clculo interativo, com suas ferram entas
prprias de processos criativos.
A situao a explicao da realidade, elaborada por um a fora so
cial em funo da sua ao e da sua luta com outras foras sociais. Ela
refere-se ao ator da explicao, seus oponentes e aliados, suas aes, s
aes de seus oponentes e aliados, assim com o realidade social cons
truda no processo social. Essa realidade apresenta-se com o dada num
certo m om ento da formao social, mas produto da luta constante por
m anter, reproduzir e transform ar o sistema.
Esta explicao situacional alternativa ao conceito tradicional de
diagnstico, e tem as seguintes caractersticas:

P o ltic a , P l a n e j a m e n t o e G o v er n o

220

i.

um a indicao, porque uma explicao que distingue al


gumas variveis do sistema social com o propsito definido de
alim entar um a alterao do m esm o conform e o plano estabe
lecido;

ii.

um a explicao ativa porque, no sendo de um pesquisador


distante, feita pelo prprio ator envolvido na ao, e ele o
faz para fundam entar sua ao e m edir antecipadam ente suas
conseqncias;

iii.

um a explicao auto-referencial, porque no feita para


servir apenas ao propsito definido do ator mas tam bm ao
ponto de vista deste ator. O ator que explica a realidade s v
aquilo que ela perm ite ver e entender, a partir do lugar e do
papel que desempenha no sistema de produo social;

iv.

um a explicao parcialm ente auto-confirm ante, porque o


ator que explica ver sua explicao com provada, caso tenha
xito em seu plano, e este xito depende, em parte, da von
tade e da fora colocadas na sua ao;

v.

uma explicao policntrica, porque o ator que explica


num a realidade conflitante deve tam bm explicar segundo a
auto-referncia dos outros, e precisar o papel dessas outras
explicaes na sua prpria;

vi.

um a explicao dinmica, porque tentar captar a realidade


como um processo m utante exige, para com preender seu si
gnificado, no apenas a sincronia do m om ento presente mas
sua diacronia histrica e suas tendncias futuras;

vii. uma explicao totalizante, porque abarca as distintas di


menses da realidade e, conseqentem ente, cruza os mbitos
artificiais com partim entados pelas cincias sociais. O poltico,
o econmico, o culturaL o cognitivo, etc. so apenas dim en
ses parciais de um a realidade complexa. A situao refere-se
a um m om ento do processo de produo social;
viii. uma explicao que tenta ser rigorosa, porque procura refu
tar-se a si m esma a fim de ser no apenas a explicao dom i
nante para m im , por ser a minha prpria explicao, mas a

Os F u n d a m e n to s do P l a n e j a m e n t o S i t u a c i o n a l

221

mais potente para com preender o processo no qual atua.


Favorecendo esta explicao rigorosa, em bora no objetiva,
esto as categorias situacionais para com preender a totalidade
de um sistema;
um a explicao recursiva, porque aplicvel a distintas co
berturas da totalidade e das relaes entre situao e cenrio.
Assim, podem os falar de situao referente a um m icroproblem a (espao singular ES), a um problem a (espao particular
EP), a um setor, a um a regio ou a um a situao nacional
(espao geral EG);
um a explicao do estado de equilbrio dinmico do sistema
social. A situao com o porque o produto resultante dos
conflitos, concorrncia e contradies das foras sociais com
objetivos conflitantes.

3
Preciso e Medio de Situaes

V " a explicao de um a situao, na definio de um projeto, no de\ A senho de um a situao-objetivo ou na referncia a um elem ento de
V um a situao, surge sem pre o problem a de precisar um a realidade
1 h atual ou potencial num a form a que se distinga claram ente de
outra. Em outras palavras, enfrentam os o problem a de descrever com
rigor, com o um passo prvio ao ato de explicar com preciso.
Este problem a confunde-se, muitas vezes, com outro: com o pode
mos m edir um a realidade?
Em poucas palavras, tentarem os m ostrar que esta ltim a pergunta
nem sem pre pertinente, devendo ser substituda p o r esta:
Com o podem os precisar um a realidade?
Chamemos precisar ao ato de designar um a realidade situacional,
ou um seu elem ento, de form a claram ente distinguvel. Esta preciso
supe um a caracterizao (qualitativa) e um dim ensionam ento (quan
titativo). Assim, ao dizer que a marginalidade social na cidade de
Caracas, em 1983, formada, principalm ente, pela populao que vive
m argem dos servios pblicos, fora da escala de m obilidade social e
realizando trabalhos de m uito baixa produtividade, bem ou mal ns
precisamos a condio de marginalidade nos seguintes planos:
i.

populao que vive m argem dos servios pblicos, fora da


escala de mobilidade social e realizando trabalhos de m uito
baixa produtividade (caracterizao);

224

P o l t ic a , P l a n e j a m e n t o e G o v e r n o

ii.

renda inferior a 800 bolvares (dim ensionam ento);

ii.

em 1983 (dim ensionam ento tem poral);

iii.

na cidade de Caracas (caracterizao).

As propriedades de um elem ento, que constituem asseres e satis


fazem s condies de verdadeiro ou falso, ou expressam outros atos
de fala no verificveis com o verdadeiros ou falsos, representam quali
dade e se expressam em variveis lingsticas.
As propriedades de um elem ento que satisfazem lei da soma re
presentam quantidades e se expressam em nm eros, em intervalos nu
m ricos ou em hierarquias indicativas de m aior ou m enor.
As variveis lingsticas no so nm eros, mas palavras ou oraes,
num a linguagem natural ou artificial. Por exem plo, a altura e a cor so
variveis lingsticas se seus valores forem palavras com o alto, m uito
alto, mais ou menos alto, verm elho, am arelo, branco, etc. Podem -se
atribuir numerais s variveis lingsticas, caso isto seja til para operar
com elas. Mas nem sem pre isto til ou pertinente. Aqui, vale a pena
recordar a diferena entre nm ero e num eral. O nm ero um conceito
m atem tico que se refere propriedade real das coisas ordenadas; por
exem plo, 300 pesos indicam um nm ero que corresponde realm ente ao
dinheiro disponvel ou valorao de algo em dinheiro. J o num eral
m era conveno num rica sobre a identidade de um elem ento. Por
exem plo, podem os adotar a seguinte conveno:
v e rm e lh o =

01;

b ra n c o

02;

a zu l

03.

Por essa via, a qualidade de alto pode ser objeto de preciso num
rica convencional.
A preciso descritiva de uma situao, ou de um elem ento situacional, adquire, p ortanto, a form a de um a enumerao de variveis signi
ficativas de qualidade e quantidade, no tem po e no espao, tal com o se
fez no exem plo da marginalidade social. Mas a prova de que esta preci
so da marginalidade social boa consiste em verificar se a caracteriza-

Os F u n d a m e n to s do P la n e j a m e n t o S i t u a c i o n a l

225

o de outra realidade cabe dentro da mesma preciso e se possvel


distinguir um a da outra.
P ortanto, precisar bem um a situao, um objeto, um a varivel ou
um evento exige a enumerao de variveis lingsticas (caracterizao)
e de variveis quantitativas (m edio), at conform ar um a caracterizao
perfeitam ente distinguvel de qualquer outra.
Nessa perspectiva possvel evitar o reducionism o quantidade,
que geralm ente produz o efeito de designar ou caracterizar uma reali
dade pelo secundrio, caso o principal no seja quantificvel ou m ensu
rvel com nm eros.
A dimenso de qualidade, assim como a de quantidade, admite
graus diversos de preciso. Com efeito, a escala de dim ensionam ento
pode ser:
i.

um a representao cardinal, com nm eros, na qual o nm ero


zero tem uma correspondncia na realidade; neste caso, a
medio pode ser pontual ou de intervalo entre dois nm eros.
Este sistema de medio designado por escala de relao;

ii.

um a representao cardinal, na qual o nm ero no tem cor


respondncia com a realidade e m era conveno num a escala
arbitrria, com o o caso da medio de tem peratura no sis
tem a Celsius. Tam bm neste caso a medio pode ser pontual
ou de intervalo. Este sistema de medio designado por es
cala de intervalo;

iii.

um a representao de hierarquia ou de desigualdade entre n


m eros. Este sistema de medio designado por escala or
dinal;

iv.

um a representao com numerais para designar e reconhecer


qualidades. Esta escala recebe o nom e de escala nominal.

A ordem em que as escalas de medio possveis foram apresenta


das segue estritam ente a ordem da fora de seu significado. A escala
de relao a que tem mais significado, e a escala nom inal a que tem
m enos.
Por o u tro lado, a preciso da dimenso qualitativa de um a realidade
pode ser feita num a escala de caracterizao, com o esta:

226

P o ltic a , P la n e j a m e n t o e G ov er n o

i.

caracterizao suficiente, quando as variveis lingsticas utili


zadas no perm item que a realidade seja confundida com ou
tra;

ii.

caracterizao incom pleta, quando as variveis lingsticas u ti


lizadas perm item que a realidade precisada seja confundida
com uma multiplicidade de outras realidades.

A escala-base, ou escala-me, a de caracterizao, pois a de m edi


o refere-se aos aspectos mensurveis em cada grau de preciso.
Assim, possvel m edir a escala de relao (a mais forte) no interior de
um a caracterizao deficiente (a mais fraca).
Esta distino entre preciso e quantificao m uito im portante
para operar com rigor as categorias situacionais, pois em alguns casos
um excesso de preciso quantitativa ou um a quantificao no-pertinente confunde tanto quanto um a deficincia de medio. Igualm ente,
se um a realidade cuja preciso essencial qualitativa for reduzida a um a
quantificao secundria, perder-se- a preciso almejada, possibilitando
as designaes no-distinguveis.
Apesar destas consideraes, no podem os ignorar que em m uitos
casos a m era caracterizao sem medio no pode alcanar seu objetivo
de expressar um a designao perfeitam ente distinguvel.

4
Os Atores Sociais e
a Mudana Situacional

s atores sociais so foras sociais e personalidades que controlam


centros de poder. Esses centros de poder tom am , muitas vezes, a
form a de instituies. A distino entre foras sociais e centros de
poder ambgua. Um partido poltico um a fora social e um cen
tro de poder ao m esm o tem po. J um municpio um centro de poder,
mas no um a fora social. Podem os dizer que os atores sociais co n tro
lam os centros de poder, includos como centros de poder os mesmos
atores sociais. Mas h tam bm instituies que so foras sociais por si
mesmas, com o as igrejas e as foras armadas.
As foras sociais existem na medida em que representam e organi
zam um a parte da populao em torno de objetivos com uns. Desse m o
do, as foras sociais so um a intermediao entre a populao e as ins
tituies.

Centros de Poder
INSTITUIES

ATORES
Controle

SOCIAIS
POPULAO

representao

228

Poltica, Planejamento e Governo

Essa interm ediao pode ser ativa ou passiva, segundo oriente a


populao ou sim plesm ente canalize suas demandas.
O que caracteriza e diferencia um a fora social de um grupo social,
um estrato social e um a m ultido sua constituio com o organizao
estvel, com capacidade perm anente de acumulao de fora e de p ro
duo de eventos m ediante aplicao dessa fora. Uma fora social
um a entidade com capacidades distintas de reunio de seus aderentes.
A presenta um a imagem de coeso, capaz de atuar em bloco e consti
tuir um instrum ento de ao do hom em coletivo.
So vrios os meios pelos quais um a fora social m antm sua uni
dade e identidade diferenciadas de outras foras sociais. Em certos casos
pode ser um dogma, a f ou o carisma de um lder; em outros pode ser
um a ideologia, um projeto de defesa de interesses particulares, um
projeto nacional de reproduo do sistema ou um projeto de transfor
mao social. A coeso de um a fora social reside num a combinao
m uito particular dos elem entos indicados.
Segundo esta definio, so foras sociais os partidos polticos, as
organizaes sindicais, as organizaes profissionais, as igrejas, as foras
armadas, as organizaes estudantis e as organizaes regionais.
Nosso interesse pelos atores sociais advm de seu papel no proces
so de produo social. Eles so os nicos produtores coletivos de even
tos sociais e, p ortanto, so os sujeitos da m udana situacional. Esses
atores podem seguir um processo de produo direta, utilizando o po
der que tm em si como instituies, ou um processo de produo indi
reta, atravs das instituies que controlam . C onform e a eficcia das
foras sociais neste processo de produo, elas acumulam ou desacumulam poder, alterando-se assim o espao de variedade de sua produo
possvel.
No sistema dem ocrtico cada fora social tem um a base na popula
o, qual presta contas, e essa populao confirma ou anula sua representatividade. Essa base pode estar constituda prim ordialm ente pelo
nm ero de aderentes, com o no caso de partidos polticos, pelo poder
de seus aderentes, como no caso de grupos de presso, ou por uma
combinao de ambos.
As foras sociais so feno-estruturas com plexas, pois so acum ula
es de ideologias, crenas, valores, projetos futuros, peso poltico,

Os F u n d a m e n t o s do P la n e j a m e n t o S i t u a c i o n a l

229

peso econm ico, liderana, organizao, informao, controle de cen


tros de poder e influncia sobre outras foras sociais.
Salvo algumas excees, as foras sociais sobrepem -se umas s ou
tras, e para um a correta apreciao situacional m uito im portante a
precisar a natureza e dimenso de tais intercesses.
Para fazer essa anlise, o planejamento situacional utiliza um a m a
triz de intercesso de foras sociais, que consiste em precisar a com posi
o de um a fora em term os de todas as outras, at esgotar o total de
foras consideradas na anlise. O esquema a seguir m ostra um a matriz
tpica de intercesso de foras.

230

P o l t i c a , P l a n e j a m e n t o e G o v e rn o

N este exem plo, o total de votantes ou aderentes s foras sociais


de 2.700 e a composio dos votos segundo a origem dos votantes a
seguinte:
M ilita n te s de A

512

M ilita n te s d e B

469

M ilita n te s de C

358

In d e p e n d e n te s

270

P o p u la o n a o -o rg a n iz a d a

1.091

TO TAL

2 .7 0 0

Segundo o destino dos votos ou adeso recebida, a matriz indica os


seguintes valores:
F o r a A

1 .0 8 0

F o r a B

972

F o r a C

378

In d e p e n d e n te s

270

TO TAL

2.700

Na m atriz, as foras A,B e C so partidos polticos; os independen


tes que aparecem identificados so independentes organizados, ou seja,
possuem vrias caractersticas dos partidos polticos, e as foras D e E
so organizaes profissionais ou outras foras sociais no-partidrias.
A m atriz m ostra que no quadrante I no h intercesso entre as for
as, porque no se pode pertencer a dois partidos polticos sim ultanea
m ente.
As casas da diagonal do quadrante I indicam a militncia exclusiva,
isto , aquelas pessoas ou grupos que por pertencerem , por exem plo,
fora A, no pertencem a nenhum a outra fora considerada na anlise.

Os F u n d a m e n to s do P l a n e j a m e n t o S U u a c i o n a l

231

No quadrante II da matriz observa-se que as outras foras centrais


sociais e a populao no-organizada sobrepem -se com s foras ou
partidos polticos. Por exem plo, a fora D tem 90 aderentes, 40 dos
quais aderem fora A, outros 40 fora B, 5 fora C e 5 aos inde
pendentes organizados.
Em valores absolutos, o quadrante III tem a m esm a informao que
o quadrante II, mas em term os relativos ele traz um a informao adicio
nal im portante. Com efeito, o Grfico a seguir m ostra que em term os
relativos a informao fornecida pelo quadrante II inversa quela for
necida pelo quadrante I.

Fora B

Quadrante I I : 40 :4,1% (40:972) da Fora B vm da Fora D


Quadrante I I I : 40 : 44,5%(40:90) da Fora D aderem Fora B

Pode-se observar aqui a assimetria da relao resultante da com pa


rao dos quadrantes I e II da m atriz de intercesso de foras. A im por
tncia, para a fora D, de sua intercesso com a fora B bem m aior que
a im portncia para a fora B de sua intercesso com a fora D.
O quadrante IV da matriz fornece a informao sobre as interces
ses entre todas as outras foras sociais que no so partidos polticos e
inclui um a coluna para a populao no-organizada enquanto fora
social.
Os agentes econmicos da teoria econmica tm com portam entos.
As famlias e as empresas seguem leis para consum ir, investir, optar por
um trabalho, etc. O Estado, porm , parece escapar a essas leis: faz pla
nos e atua segundo estratgias complexas. Isto implica que os econom is

232

P o l t i c a , P l a n e j a m e n t o e G o v e rn o

tas sentem certa segurana para predizer o com portam ento das famlias
e das em presas, no se atrevendo a fazer o m esm o com o Estado.

IN

PNO

A
B

II

C
IN
D
E

III

IV

PNO

Na m odelagem usual isso significa que os consum idores e as em


presas so variveis endgenas para m uitos efeitos; j o Estado tratado
com o um a varivel exgena.
Em bora tal distino atenda, s vezes, aos objetivos dos modelistas,
no se pode esquecer que ele freqentem ente identifica as variveis en
dgenas como aquelas que seguem leis. Mas quem decide sobre as vari
veis exgenas? E verdade que as empresas seguem leis em todas as suas
aes? Os agentes econmicos tm com portam entos estveis e inde
pendentes do processo poltico conflitante que se desenvolve entre os
atores sociais?
O conceito de agente econmico coloca nfase na produo
econmica, limitada por recursos econmicos escassos e norteada pelo
critrio de utilidade. J o conceito de ator social enfatiza a produo de
fatos polticos, sociais e culturais, limitados por recursos escassos de
poder e norteados pelo critrio de liberdade de ao. J assinalamos que
ambos os processos no so independentes e que difcil isol-los no
processo de mudana situacional.

Os F u n d a m e n to s d o P l a n e j a m e n t o S i t u a c i o n a l

233

Os atores sociais (o hom em coletivo) so produtores de eventos


que alteram o situacional. Mas no s produzem eventos; alteram -se a si
mesm os com o feno-estruturas, criam outras feno-estruturas e com pe
tem pela posse dessas e da natureza. Nessa luta os vencedores estabele
cem as regras do sistema, que lhes possibilitaro poupar esforos nas lu
tas seguintes.
As lutas dos atores sociais realizam-se num a realidade em m ovi
m ento que ora os favorece, ora prejudica. Essas lutas tam bm ocorrem
em relao a um cenrio externo, onde jogam outros atores que condi
cionam ou interferem nos conflitos situacionais.
Tudo isso faz com que as vias de mudana situacional sejam m lti
plas, e que nem todas estejam sob controle dos atores envolvidos no
conflito situacional.

5
Mudana Situacional

a.

Vias e Tipos de Mudana Situacional

A situao pode m udar por diversas razes, e isto pode ter diferen
tes conseqncias. Os fatores capazes de produzir um a mudana situaci
onal so, sinteticam ente, os seguintes:
i.

projetos (aes, polticas, etc.) produzidos pelas foras soci


ais, m ediante um clculo de planejamento ou de form a im
provisada;

ii.

tendncias situacionais, ou seja, o m ovim ento que est con


tido na situao, onde no possvel distinguir com rigor as
foras sociais causadoras de tal m ovim ento;

iii.

mudanas no cenrio internacional, em que h produo de


eventos com atores internacionais identificveis, ou tendncias
que im prim em m ovim ento aos elem entos que expressam as
relaes entre a situao nacional e o cenrio internacional.
Ambas as vias podem afetar as relaes de intercm bio fenoprodutivo, as relaes de articulao feno-estrutural e as rela
es de insero geno-estrutural que caracterizam um a situa
o no contexto de seu cenrio ou sub-cenrios pertinentes;

iv.

o acaso, como a produo de eventos e acontecim entos que


escapam no s ao clculo de planejamento com o tam bm
imaginao dos atores sociais.

236

P o lt ic a , P la n e ja m e n to e G o ve rn o

As conseqncias que os elem entos apontados podem ter sobre a


situao so distintas, resultando em diferentes tipos de m udana situacional. Por exem plo, em alguns casos a conseqncia ser passar a uma
situao distinta Sj, que s se diferencia da anterior pelas caractersticas
feno-produtivas. Em outras circunstancias a mudana situacional pode
implicar alterao das feno-estruturas. Por fim , em casos mais excepci
onais, a m udana situacional pode caracterizar-se por modificao das
geno-estruturas.
Assim, podem os falar de mudana feno-produtiva, mudana fenoestrutural e m udana geno-estrutural. Esta ltim a, no entanto, admite
duas variantes de diferentes significados: a reform a e a transform ao si
tuacional.
A reform a refere-se quela mudana na qual as geno-estruturas
parcialm ente alteradas so dominadas ou articuladas pelas velhas genoestruturas. Em outras palavras, as antigas geno-estruturas dom inantes e
mais consistentes m antm -se inalteradas e o sistema m uda apenas para
dispor de maiores possibilidades para sua reproduo, sem m udar de
identidade. O novo absorvido e dominado pelo velho.
J a transform ao situacional supe um a m udana geno-estrutural
de tal natureza, consistncia e fora que as novas geno-estruturas pas
sam a ser as dom inantes e articuladoras das velhas, que perm anecem
com o resduos tem porrios do velho sistema. N este ltim o caso, a rela
o de determ inao m uda radicalm ente, porque o novo passa a ser
dom inante e articulador do velho.

b.

M ecnica do P lan ejam ento da Mudana Situacional

A necessidade de planejar pressupe um problem a. Ela adquire sua


real com plexidade se tal problem a assume a forma de um conflito entre
os hom ens.
Em abstrato, o problem a est no fato de nossa sociedade constituir
um a formao social em m ovim ento, que oferece em cada situao de
seu m ovim ento um a srie de signos indicadores de seus resultados. Tais
resultados aparecem , por diferentes m otivos, como insatisfatrios para
vrias ou todas as foras sociais que formam o sistema.

Os F u n d a m e n t o s do P l a n e j a m e n t o S i t u a c i o n a l

237

Os signos indicadores dos resultados oferecidos pelo sistem a realim entam os interesses, explicaes, m otivaes e intenes de ao das
foras sociais que ali coexistem de form a conflitante.
A explicao da diacronia e sincronia desse m ovim ento p o r parte
de um a fora social constitui um a situao. Esta explicao situacional
supe um a seleo de problem as e o descarte de outros. Em ltim a ins
tncia, tal seleo poltica e deve assumir-se como tal. A definio de
tais problem as o m otivo da interveno social, ou seja, do plano de in
terveno.
Usando as categorias de situao inicial, situao-objetivo e proje
tos, poderam os dizer que a m udana situacional, existente potencial
m ente num plano, fundam enta-se na explicao da situao inicial, tem
seu alcance e sua direo definidas pela situao-objetivo e explicita seus
meios de ao atravs de um a seleo de projetos de ao. A isto chama
rem os de program a direcional de um plano. O program a direcional
deve ser subm etido a provas de consistncia. Tais provas superam em
m uito a formalidade das provas de coerncia econmica a que os planos
econmicos so geralm ente subm etidos.
J no se trata apenas de garantir que os recursos econmicos dis
ponveis no sejam superados pelo seu uso. J no so suficientes as ca
tegorias econmicas, a m odelagem econmica e a projeo de um es
quema de contas nacionais.
Todas essas provas so necessrias, mas no vo ao fundo do p ro
blem a de direcionalidade. As provas essenciais consistem em verificar se
cada projeto , enquanto causa, necessrio para alcanar a situao-ob
jetivo e se o conjunto de projetos selecionados suficiente para reverter
as tendncias situacionais e desencadear um a nova dinmica que conduza
situao-objetivo. Nenhum reducionism o economicista pode suprir a
anlise do efeito de cada projeto estratgico sobre a situao-objetivo,
no mbito de sua prpria especificidade e eficcia.
O planejam ento exige um a avaliao perm anente tanto da evoluo
da m udana situacional quanto dos resultados reais alcanados aps cada
ato de interveno social, ou depois que algum evento no-planejado ou
exgeno ao sistema altere as caractersticas da situao ou suas tendn
cias. Este acom panham ento visa, p o r um lado, aprender com a praxis,
com parando simulao e realidade para m elhorar a qualidade dos clcu-

238

P o lt ic a , P la n e ja m e n to e G ove rn o

los seguintes, e p or outro revisar constantem ente o plano, cada vez que
a situao se altera.
Esse processo de avaliao perm anente supe com parar o planejado
e o alcanvel com o obtido em cada situao. Exige tam bm analisar se
o curso seguinte do m ovim ento planejado est na direo correta. Este
ltim o aspecto da avaliao supe um a comparao perm anente entre o
arco conjuntural do plano, o arco direcional e o arco da utopia perse
guida. Tais arcos situacionais so o caminho imaginrio mais curto e di
re to en tre duas situaes.
O arco conjuntural une a situao inicial situao im ediatam ente
seguinte; esta pode ser a situao que se busca com o objetivo e referirse um a ao capaz de produzir esta mudana.
O arco direcional um caminho reto entre a situao inicial e a situao-objetivo.
Ambos os arcos esto no horizonte de tem po do plano. J o da
utopia, que une a situao inicial utopia concreta do ator que planeja,
est fora do horizonte de tem po do plano e constitui o arco direcional
ltim o do processo de planejam ento.

O term o arco, tom ado da teoria de redes da m atem tica, define-se


como o caminho direcionado que une dois ns (situaes) contguos, de
um a rede. Por exem plo, na rede apresentada, a situao inicial une-se a
dois ns contguos, onde a = AB e b = AC so arcos. A definio dos
trs arcos situacionais mencionados como objeto de avaliao pode ser
vista no esquema seguinte.

Os F u n d a m e n t o s do P la n e j a m e n t o S i t u a c i o n a l

239

A avaliao do arco conjuntural junto ao arco direcional indica se o


passo ou m ovim ento im ediato, objeto do clculo e da deciso, afasta-se
ou aproxim a-se da situao-objetivo. A avaliao do arco direcional
junto ao arco da utopia verificar se as constantes revises da situaoobjetivo esto ou no fora do curso ou trajetria da utopia concreta p e r
seguida.

HORIZONTE DE TEMPO DO PLANO


ARCO CONJUNTURAL

SITUAAO
INICIAL
(Si)

SITUAO
SEGUINTE
PROCURADA
(S j)
>

SITUAO
OBJETIVO
(So)

UTOPIA
CONCRETA
( IDEAL) .

ARCO DIRECIONAL
ARCO DA UTOPIA

Mas o que significa avaliar dois arcos situacionais? Vejamos um


exem plo estritam ente terico-form al.
Suponhamos que se queria avaliar o arco conjuntural em relao ao
arco direcional, na suposio irrealista de que possivel conhecer as
probabilidades de transio entre as situaes. Em term os de um a rede,
o problem a estaria graficamente representado da seguinte forma:
Aqui o arco de conjuntura Si > Sj e o arco direcional Si So.
A pergunta chave nesta avaliao se Sj est mais prxim o que Si da
situao-objetivo. Se a resposta for positiva, o significado real do arco
de conjuntura ser o de um avano para o objetivo. Se a resposta for
negativa, dever haver boas razes para justificar o retrocesso.

240

P o lt ic a , P la n e ja m e n to e G ove rn o

Independentem ente da preciso artificial das probabilidades utiliza


das na exposio, esta anlise tem um valor conceituai e representa, de
form a mecnica, o tipo geral de clculo que faz o condutor de um p ro
cesso.
Arco conjuntural

Arco residual

O que significa estar mais perto ou mais longe da situao-objetivo?


A resposta a esta pergunta pode referir-se probabilidade de transio
de um a situao a outra, ou seja, probabilidade do arco.
Suponhamos que Pij = 0,5 (probabilidade do arco de conjuntura);
que Pio = 0,3 (probabilidade do arco direcional) e que Pjo = 0,9 (pro
babilidade do arco residual).
Para que o arco de conjuntura se justifique, ser necessrio que:
i.

Pij + Pjo > Pio (condio da trajetria)


0,45 > 0 ,3 ;

ii.

Pjo > Pio (condio do arco residual)


0,9 > 0 ,3

Inversam ente, se o arco direcional tem um a probabilidade maior


que a trajetria na qual se encontra o arco conjuntural, o passo de Si
para Sj no se justifica. Desta form a, a probabilidade de chegar ao obje
tivo um a m edida da distncia entre um a situao qualquer e a situaoobjetivo. No se trata, obviam ente, de um a distncia fsica, mas do
tem po, da probabilidade e dos custos para se alcanar o objetivo.
Estes conceitos de arcos e suas respectivas probabilidades no so
operacionais nem podem constituir a base dos instrum entos operacio
nais de clculo no planejam ento. No entanto, so instrum entos concei-

Os F u n d a m e n t o s do P l a n e j a m e n t o S i t u a c i o n a l

241

tuais valiosos para com preender a mecnica da m udana situacional. Por


exem plo, os conceitos de ttica e estratgia podem ser rigorosam ente
expressos nesses term os, com grande economia de palavras.
Assim, ttica o uso ou alocao de recursos escassos na constru
o de um arco de conjuntura. J a estratgia o uso dos arcos de con
ju n tu ra para criar um curso de ao que explicite um caminho dentro do
espao de possibilidades onde est tacitam ente contido o arco dire
cional.

6
Situao-Objetivo

situao - objetivo a situao que marca a direcionalidade de um a


estratgia. N ote-se que no usamos o conceito de objetivo com o
m esm o grau de generalidade. Na realidade, os objetivos so as va
riveis term inais que m arcam a direcionalidade (o qu) e o alcance
(quanto) da situao-objetivo. Os objetivos so o vetor de resultados
que esperam os alcanar com o plano. As condies situacionais, que em
cada um dos planos situacionais (regras, acumulaes e fluxos) soi n e
cessrias para que se obtenha o v eto r de resultados, so o resto da situao-objetivo. Assim, a situao-objetivo tem a expresso

So = E (GE, FEN, FLU) - > VDR,

na qual So a situao-objetivo, E o espao no qual se explicita a situ


ao-objetivo (geral, particular, singular), GE so as geno-estruturas ou
regras bsicas, FEN so as feno-estruturas ou acumulaes e FLU so os
fluxos de produo social. A sigla VDR indica o vetor de resultados
sociais que define com preciso os objetivos.
Esta distino entre objetivos (VDR) e situao-objetivo perm ite
explicitar a consistncia entre ambos; ela parte essencial das provas de
coerncia do desenho norm ativo do plano.
Feitas estas consideraes gerais sobre os elem entos que com pem
a situao-objetivo, devemos precisar o carter e as propriedades desta
categoria.

244

P o l t ic a , P la n e ja m e n to e G ove rn o

Um prim eiro aspecto diz respeito sua dimenso totalizante e noincrem ental. Com efeito, a situao-objetivo no desenhada em fun
o de suas variaes ou mudanas marginais em relao situao ini
cial, mas com o um a totalidade situacional imaginada ao fim de um hori
zonte de tem po onde as alteraes da situao inicial aparecem como
um a nova totalidade, e no com o mudanas diferenciais.
Um segundo aspecto, mais discutvel, seu grau necessrio de de
sagregao, detalhe e preciso. C ertam ente, a situao-objetivo deve ser
desenhada com o um conjunto mais difuso e mais geral do que aquele
p ertin en te explicao da situao inicial. Isto vale tanto para as precises qualitativas quanto as quantitativas.
Q uanto ao aspecto qualitativo, a situao-objetivo adm ite um espa
o de qualificaes norm ativas, enquanto a situao inicial exige uma
explicao isenta de ambigidade.
Em relao ao quantitativo, as norm as que caracterizam a situaoobjetivo so, em geral, intervalos num ricos, enquanto na situao ini
cial so exigidos indicadores num ricos pontuais.
Em abstrato e com o regra geral, nada mais possvel dizer sobre
este tem a. Somente as caractersticas do caso concreto perm itiro defi
nir o grau de desagregao e detalhe necessrio anlise de sua coern
cia interna, de sua capacidade para obter adeso popular ou de seu papel
na seleo e preciso dos projetos de ao destinados a alterar a situao
inicial. Em alguns casos, e para alguns aspectos, som ente ser possvel e
necessrio um esboo m uito geral da situao-objetivo. Em outros, ser
necessria a preciso, o detalhe e a quantificao.
Um terceiro aspecto que devemos exam inar o da flexibilidade ou
rigidez da situao-objetivo com o guia de referncia direcional e de al
cance direcional. A situao-objetivo um guia de referncia m vel,
pois se assim no fosse ela perderia seu carter de guia no planejamento
de um processo social em mutao para converter-se num espao estti
co de chegada, que logo perderia validade diante da dinmica varivel do
ponto de partida. Devemos explicar em que sentido e p o r que m otivos a
situao-objetivo deve ser um a referncia m vel.
Em prim eiro lugar, deve ser m vel porque o tem po real transcorre
tanto para a situao inicial quanto para a situao-objetivo, e toda refe-

Os F u n d a m e n t o s do P la n e j a m e n t o S i t u a c i o n a l

245

rncia futura, para ser guia, deve m anter um a distncia tem poral da re a
lidade presente.
Em segundo lugar, a m udana situacional m uda os problem as, re
solve alguns, agrega outros, cria novos problem as, to rn a inviveis certas
solues, abre possibilidades para outras solues, etc. Frente a toda
esta m udana real, a situao-objetivo deve ser reatualizada com o refe
rncia direcional da ao.
Em terceiro e ltim o lugar, a situao-objetivo pode e deve alterarse com vistas a seu prprio cum prim ento, pois, apesar dos clculos ori
ginais para o seu desenho, podero aparecer desde o incio da execuo
do plano novos fatores que apontem para sua inviabilidade poltica ou
econmica.
Seria absurdo m anter com o referncia futura um a imagem rgida
que se sabe inalcanvel, ou que deixa de ser um a aspirao. Por todas
essas razes, a situao-objetivo tem necessariamente de ser um guia
flexvel e m vel.

7
Programa Direcional
e Cenrios de Planejamento

m bora prprio do m om ento norm ativo do processo de planeja


m ento, o program a direcional no pode ser um a aposta cega no
futuro do planejamento situacional. A idia prim itiva do plane
jam ento tradicional, que conduz a um a s variante, expressa no
voluntarism o de um a s trajetria, deve ser abandonada por tosca e
ineficaz.
O futuro tem m ltiplas avenidas e m uitos futuros so possveis,
porque no podem os, em geral, escolher um a dessas avenidas ou asse
gurar que no fim dela est a situao-objetivo que esperam os. A descri
o de um futuro possvel, imaginvel ou desejvel, assim com o do ca
minho ou trajetria que o conecta com a nossa situao inicial, um ce
nrio de clculo, no significado geral da palavra.
O conceito de cenrio foi introduzido na dcada de 60 pela Rand
Corporation e popularizado por Herm n Kahn em seus prim eiros traba
lhos futurolgicos. D este ento acompanhou o planejam ento estratgico
com o um a ferram enta para reduzir a incerteza. Os cenrios de Kahn fo
ram m uito criticados pelo seu mecanicismo e pela falta de fundam entos
rigorosos na sua construo. Eles constituram , porm , um trabalho pi
oneiro no campo m ilitar e de segurana nacional, estendendo-se mais
tarde poltica.

248

P o l t i c a , P l a n e j a m e n t o e G o v e rn o

A palavra cenrio provm do teatro. Refere-se criao de um en


to rn o adequado e pertinente para representar ou situar uma obra. Indica
o lugar e as circunstncias em que se desenvolve o tem a. O tem a o
tex to e o cenrio o contexto que o precisa.
Algo sem elhante ocorre com o plano. O contedo propositivo do
plano o tex to , mas esse texto ambguo sem as condies explcitas
de seu contexto ou cenrio. Assim, o cenrio o conjunto de condies
e pressupostos em que se situa o plano.
Para apresentar com rigor a tcnica de cenrios, convm ampliar o
vocabulrio do planejam ento situacional com alguns conceitos adicio
nais:

invariante um a varivel, ou conjunto de variveis, que para


efeitos prticos do planejamento pode ser considerada como
constante, pois no pode ser alterada pelo ator que desenha o
program a direcional. Em outras palavras, assim com o a vari
ante m ove-se fora de nosso controle, a invariante constante
fora do nosso controle;

tendncia longa o m ovim ento previsvel de um a varivel a


m uito longo prazo;

tendncia insinuante o m ovim ento de uma varivel que co


mea a insinuar sua im portncia futura, em bora no seja re le
vante na situao inicial.

A construo do cenrio baseia-se na segurana das invariantes e


das tendncias longas para explorar o m ovim ento incerto e imaginvel,
provvel, possvel ou desejvel das variantes selecionadas com o crticas
para o plano, e assim prever as opes de ao pertinentes ao cum pri
m ento de uma situao-objetivo que pertence ao espao direcional do
ator, caso se materialize um determ inado cenrio. Com o no se trata de
adivinhar o futuro, o plano deve situar-se em vrios cenrios possveis e
relevantes.
Assim, um cenrio um a forma de articulao de um conjunto de
variantes incertas e opes admissveis no contexto seguro das invarian
tes. Surge assim a necessidade de form ular diversos planos para fazer
face s distintas contingncias previstas.

Os F u n d a m e n t o s do P la n e j a m e n t o S i t u a c i o n a l

249

Ao invs de tentar adivinhar o futuro, a tcnica de cenrios con


vida-nos a ten tar predizer as fronteiras do espao dentro do qual podem
o correr as variantes, a fim de te r antecipadam ente planos de contingen
cia para enfrent-las. No entanto, a explorao das variantes difcil,
porque seu m ovim ento pode ser demasiado incerto para estabelecer os
extrem os do espao de suas possibilidades de m udana, ou porque d e
preciam os hoje variantes que so apenas m ovim entos insinuantes e no
ousamos consider-las com o possibilidades. Deve-se te r em conta que
por vezes o voluntarism o otim ista im pe-se para elim inar as variantes
mais pessimistas; em outros casos, a experincia m ostra que o inverso
tam bm ocorre, quase com a m esm a probabilidade.
Assim, a limitao da tcnica de cenrios est em nossa fraca capa
cidade de predizer o espao de ocorrncia das variantes e imaginar tais
variantes com um sentido prtico.

250

P o l t i c a , P l a n e j a m e n t o e G o v e rn o

J os benefcios desta tcnica fundam entam -se no fato de que a


predio de um a trajetria m uito mais fraca que a predio de um es
pao de variantes, que por sua vez apia a previso de diversos planos de
contingncia para enfrent-las.

EXTREMO OTIMISTA

\
BANDA DC PROGRAMA DIRECIONAL
CENTRAL

EXTREMO PESSIMISTA

Deste m odo, o planejamento baseia-se m enos na capacidade de


predio e mais nas tcnicas de previso.
Mas a tcnica de cenrios no e nem pode ser um a garantia contra
erros de predio e previso. Com efeito, o futuro das variantes pode
desenvolver-se fora do espao dos cenrios considerados. Com o essa
probabilidade de erro grande, a nica soluo revisar e refazer cons
tantem ente os cenrios de clculo, a fim de ajustar o espao dos cenrios
considerados possveis ao esenvolvimento da m udana situacional.
Alm de servir aos objetivos do planejamento estratgico, a tcnica
de cenrios pode ser utilizada para outros fins. Pode ser eficaz para ar
gum entar, por contraste, sobre o desenvolvimento de um futuro, e

Os F u n d a m e n t o s do P l a n e j a m e n t o S i t u a c i o n a l

251

fundam entar um a ao presente. Ela tam bm um exerccio para ima


ginar possibilidades e capacidades.
Esses diversos usos do origem a diferentes conceitos de cenrios.
Assim, fala-se de cenrios imaginveis ou hipotticos, cenrios poss
veis, cenrios norm ativos ou de inteno, cenrios mais provveis ou de
referncia central, cenrios extrem os ou de contraste, etc.
Um bom exem plo para ilustrar a questo pode ser encontrado no
VII Plano da Nao, da Venuzuela, cujas linhas estratgicas utilizam,
pela prim eira vez em nvel nacional, a tcnica de cenrios. Mesmo tendo
em conta que sua aceitao com o guia de ao do governo tem sido
fraca, e considerando os progressos e recuos m etodolgicos, convm
destacar o avano que significou esse Plano, ainda que suas aes tenham
ficado na m etade do caminho.
As linhas do VII Plano argum entam com a necessidade de planejar
atravs de cenrios, no pargrafo referente ao marco quantitativo:

O futuro est envolto em incerteza. Os preos e volumes de expor


tao de petrleo, a evoluo das taxas de juros internacionais, a
reao dos agentes e instituies s distintas polticas propostas, o
complexo processo de tomada de decises em nvel legislativo e
judicial so algumas das incgnitas que pesam sobre o VII Plano.
Ningum pode ter uma viso correta do nosso futuro, ainda menos
quando o objetivo do Plano alterar seu rumo. No entanto, ne
cessrio, neste e em qualquer momento, tomar decises cujo obje
tivo influir sobre o futuro, e essas decises devem, em muitos ca
sos, ser adequadamente dimensionadas. Para isso, preciso estimar
a evoluo que sofreriam as principais grandezas de nossa socie
dade, nos diferentes cenrios em que elas poderiam ocorrer.
Mais adiante, as linhas definem as variantes fora do controle do go
verno. Referem -se fundam entalm ente s receitas de exportao de p e
trleo e s opes que, em bora se tratando de decises governam entais,
so tam bm incertas na medida em que so respostas s condies cria
das pelas variantes. As principais opes referem -se ao nvel de gasto
pblico e taxa de cmbio. Combinando as variantes e as opes, as li
nhas conform am quatro cenrios iniciais que devem ser perm anente
m ente ajustados segundo as circunstncias. Esses quatro cenrios foram
criados assim:

25 2

P o lt ic a , P la n e ja m e n to e G ove rn o

Trs variantes referentes ao petrleo


Estas variantes tm os seguintes pressupostos:
(a)

a OPEP m antm -se com o organizao de produtores;

(b) a economia mundial cresce de form a m oderada;


(c)

a produo exportada pelos pases fora da OPEP estabiliza-se;

(d) continua o processo de poupana no uso de energia em nvel


mundial;
(e)

enfrenta-se o problem a da vulnerabilidade da exportao p e


trolfera com o base do desenvolvim ento nacional, principal
m ente atravs do Projeto de Ao n 04 Fortalecim ento do
Setor Petrolfero, que inclui passos graduais para a conform a
o internacional de formas de propriedade na comercializa
o.

Variante 1 (central ou base)


Adm ite que o volum e de exportao cresce 2,3% ao ano entre
1984 e 1988. Este clculo implica m anuteno da cota anual de
exportao at 1987, pois os increm entos na exportao viriam
unicam ente da operao progressiva, a partir do final de 198S, da
Unidade Criognica de O riente, cuja produo no est limitada
pelas cotas da OPEP. O preo de exportao m antm -se, durante
1985, sem elhante ao do segundo sem estre de 1984, e cai em te r
mos reais em 1986, para subir em 1987 e 1988 em nvel ligeira
m ente superior inflao mundial.

Variante 2 (baixa)
A dm ite um a grave deteriorao no m ercado internacional de p e
trleo, seja por um a recesso econmica m undial, seja pela in
capacidade da OPEP para resolver conflitos entre os diversos pases
da organizao.

Variante 3 (alta)
A dm ite que a dem anda mundial de petrleo aum enta de tal forma
que a alquota de exportao da Venezuela perm itir que sua pro-

Os F u n d a m e n t o s d o P l a n e j a m e n t o S i t u a c i o n a l

253

duo de petrleo em 1988 atinja os nveis de 1980. H um au


m ento de preos levem ente superior quele da variante central.
Frente a essas variantes as linhas exploram duas opes, que se
form am p o r combinao de decises sobre a taxa de cmbio, o n
vel de gasto pblico e o pagamento da dvida.
Opo A :

supervit financeiro n ulo


Considera que a dvida perm anece constante devido
m anuteno de um supervit financeiro nulo.
Nesse caso o valor dos novos em prstim os igual ao
da amortizao prevista, e com isso a participao da
dvida pblica no PIB, em 1989, ser menos da m e
tade da verificada na situao inicial.

Opo B:

necessidades de financiamento nulas


Implica cancelam ento de todos os vencim entos da
dvida, sem que se contratem novos em prstim os.
Nesse caso, o peso da dvida durante o qinqnio
diminui para m enos de um quarto do seu nvel na si
tuao inicial.

Com binando-se as trs variantes mencionadas com as duas opes,


form am -se teoricam ente seis cenrios, dos quais apenas quatro foram
considerados pertinentes no VII Plano.
Dessa form a as linhas do VII Plano, no m bito econm ico, constroem um program a direcional que tenta, de form a flexvel, responder
s variantes incertas que afetam as opes necessrias para alcanar a situao-objetivo.
A tcnica de cenrios, para ser bem manejada, requer bastante ex
perincia, pois do contrrio torna-se extrem am ente embaraosa. O d e
senho dos cenrios visa esclarecer possibilidades ou dificuldades e, com
base nisso, dispor de planos previam ente elaborados para tais contin
gncias. Por conseguinte, a explorao de cenrios no tem com o obje
tivo escolher um . Todos os cenrios tm sua contrapartida em planos.

254

P o ltic a , P la n e ja m e n to e G o ve rn o

Mas os cenrios no podem ser tantos que confundam o governante.


Isto exige um processo de reduo tanto das variantes quanto das
opes.

CENRIOS ECONMICOS DO VII PLANO

Opes

Variantes

X.

(A)
Supervit
Financeiro
Nulo

(B)
Necessidades
Financeiras
Nulas

Petrleo
Central

Petrleo
Base

Petrleo
Alto

(1)

(2)

(3)

Cenrio
Central

Cenrio
Base

Cenrio
Alto

Cenrio
Austero

No exem plo apresentado, pode-se observar que as variantes preo


do p etr leo , volumes de produo total, volumes de exportao, v e r
mes de consum o interno, preo do petrleo para consum o interno, etc.
foram reduzidas a um a variante: a renda do setor petrolfero.
Q uanto s opes, a reduo de variedade foi igualm ente drstica,
j que os conceitos de supervit financeiro nulo ou necessidades finan
ceiras nulas tm por trs um a m ultiplicidade de combinaes de opes.

A Estrutura Modular do Plano:


problemas e operaes

a.

Planos e Subplanos: tipos de m dulos

inevitvel dividir o todo em partes. A razo vital que nos leva a


conhecer-atuar obriga-nos a dividir o m undo de alguma maneira, para
conform ar um espao eficaz para a prtica. Esse espao deve ser p ro
porcional s nossas capacidades situacionais, isto , quelas que corres
pondem nossa situao no processo de produo social.
Todos os setores dividem o m undo sua maneira. O planejamento
tradicional tam bm o faz. Assim, ele distingue entre planejamento glo
bal, setorial e muitas vezes cria um a parte especial para o planejamento
dos investim entos.
O uso da palavra setor m uito elstico; ele se aplica aos setores
produtivos de um a m atriz de insum o-produto, assim com o diviso de
fronteiras en tre o pblico e o privado. Sob essa perspectiva surgiram
vrios desvios intelectuais no planejamento norm ativo, a seguir desii.

o estatismo, crena em que o planejamento pratica-se desde o


Estado, como ator m uito sui generis. Por conseguinte, a te o
ria do planejamento centra-se nas relaes Estado e sociedade;

ii.

o regionalismo, crena em que a regio um a unidade espacial


de planejamento legtima e eficaz; ela apresenta particularida-

256

P o ltic a , P la n e ja m e n to e G o ve rn o

des m uito especiais, que devem ser abordadas com o planeja


m ento regional, mesrho que a regio no tenha sujeito vlido
de gesto;
iii.

o setorialismo, crena em que a nica m aneira de precisar e


to rn ar operacional o planejamento o detalham ento, por se
tores, dos programas e das polticas; nessa viso, o plano fazse seguindo as classificaes de um a m atriz de insum o-produto;

iv.

o economicismo, crena na teoria econmica com o teoria de


base do planejamento e nos critrios de eficcia econmica
com o dom inantes; os demais critrios so custos a serem sub
trados da eficcia econmica;

v.

o investim entism o, crena em que o investim ento o centro


do planejamento e deve ter tratam ento privilegiado na form a
o dos planos; da surgem as idias de banco de projetos de
investim ento, e o conceito de investim ento estende-se do seu
centro (investim ento econmico-fsico) at a periferia (inves
tim ento hum ano, a organizao e o funcionam ento, ou entra
da em operao, do investim ento econmico-fsico).

Os desvios tm sem pre algo de verdadeiro; por isso so desvios, e


no doenas malignas. O efeito de todos os desvios mencionados est
em que desviam a ateno do principal, na prtica cotidiana dos atores
sociais: o enfrentam ento de problem as com um conjunto de aes. Tais
problemas e aes so a tem tica essencial do conflito social. Em sn
tese, os desvios citados esto associados relao eu e o sistema, que j
criticamos.
J o m undo em conflito ou cooperao est associado s palavras
problemas e operaes para enfrentar os problemas.
O raciocnio precedente leva-nos a propor um critrio diferente
para dividir o todo em partes. Esses critrios so:
i.

respeitar a maneira habitual como os hom ens dividem o m un


do em sua prtica cotidiana; eles enfrentam problem as e reali
zam aes para com bat-los;

Os F u n d a m e n t o s d o P la n e j a m e n t o S i t u a c i o n a l

ii.

257

estabelecer m dulos interm edirios de sntese, que perm itam


fazer a passagem bidirecional entre o todo e as partes, urna vez
que as partes e subpartes perm item que o plano constitua-se
com o criao coletiva em todos os nveis e hierarquias de um
sistema; o todo, pr-constitudo na cpula (ex-ante) e recons
tituido (exposto) pelas bases, essencial para a coerncia do
plano;

iii.

a taxonom a expressa pelos criterios de diviso do todo em


partes deve ser recursiva, isto , cada parte deve poder dividir-se em subpartes at que o m dulo de partio seja adequa
do ao espao de ao onde os atores desenvolvem sua prtica
de produo social.

Seguindo os critrios indicados, o plano situacional um plano


m odular, com os seguintes m dulos de partio:
i.

m dulos explicativos ~ problemas e subproblem as situados


em diferentes espaos;

ii.

m dulos de ao projetos de ao, operaes, aes e subaes;

iii.

m dulos O-P mbitos de responsabilidade que articulam


operaes e problem as.

Esses m dulos no dividem a realidade em departam entos (pol


tica, economia, etc.) nem em setores, mas em unidades integradas de
diversas prticas de produo social. Sob esse ponto de vista, eles so
categorias unificadoras da realidade tal como ela , no separando o p o
ltico do econmico ou do organizacional.
Os m dulos explicativos dividem o plano em reas de conhecim en
to e juzo valorativo para a ao.
Os m dulos de ao dividem o plano em grupos articulados de
ao, em relao aos problem as enfrentados. Aqui o conceito bsico o
de operao, entendido como um conjunto diverso de recursos escassos
(poder, conhecim entos, recursos econmicos correntes, investim entos
econm icos, capacidades organizacionais, etc.), que, m ediante um pro-

258

P o lt ic a , P la n e ja m e n to e G ove rn o

cesso de produo social, combina-os e converte-os num produto (fatos


polticos, bens e servios, conhecim entos, organizaes, sistemas, insti
tuies, etc.) que tem um im pacto ou resultado sobre um problem a.
A relao recursos > produto >resultados de um a opero situacional e relativa ao espao de ao correspondente. Assim, o produto
no espao E2, m aior que E l , pode ser um resultado em El e recursos
no espao ainda m aior E 3.
Por exem plo, a reduo de acidentes pode ser um resultado do d e
partam ento de segurana, mas apenas um produto no espao da dire
o de um a companhia area que procura tirar m ercado de suas concor
rentes.
Por sua parte, os m dulos O -P so subplanos, pois tm todas as ca
ractersticas do todo, em bora limitados a um a rea problem tica.
Podem corresponder a um conjunto parcial de problem as e operaes
que esto sob a m esm a responsabilidade institucional.

\ o
\0

01
p

p \

01

02

03

04

05

06

02

03

07
P rl

P rl

Pr 2

Pr 2

Pr 3

Pr3
Pr 4
Pr5

\
p\
Pr 4
Pr5

04

05

06

07

Os F u n d a m e n t o s do P l a n e j a m e n t o S i t u a c i o n a l

b.

259

A Anlise de Problemas: os mdulos explicativos do plano


(a)

O que so problemas?

O hom em lida, em geral, com problemas quase-estruturados. Este


o seu fazer prtico. As oportunidades so ao m esm o tem po problem as
e seu inverso. Uma crise de com rcio exterior um problem a, mas ao
m esm o tem po a oportunidade para um a nova poltica de exportaes
ou de substituio de im portaes.
Mas o que so os problemas? Com que tipos de problem as os h o
mens se preocupam?
Digamos que o problem a um a discrepncia entre o ser (ou a pos
sibilidade de ser), e o deve ser, discrepncia essa que um ator encara
com o evitvel e inaceitvel. A evitabilidade e a inaceitabilidade so
apreciaes do ator sobre o problem a, as quais o levam a defini-lo com o
tal. Essas apreciaes so assumidas com diferente grau de convico.
Os problem as podem ser para mim absolutam ente inaceitveis, ou pos
so sim plesm ente pensar que no bom que tal coisa ocorra. Tam bm
posso estar plenam ente convencido de como evitar ou eliminar um
problem a, ou posso sim plesm ente crer que possvel e n c o rtrar um a
soluo.
Essas precises apontam os seguintes elem entos conceituais:
i.

um problem a relativo posio de um ator; ele no defin


vel com o algo absoluto;

ii.

um problem a atual se constitui um a discrepncia entre o


ser e o deve ser, e potencial se surge de um a discrepncia
entre a possibilidade de ser e o deveria ser;

iii.

um problem a considerado inaceitvel por um ator se este


atribui valor ou interesse positivo sua eliminao;

iv.

um problem a terminal se constitui um a realidade insatisfa


tria de contato direto ou frontal com os atores sociais, e in
termedirio quando tais atores so afetados por realidades das
quais no tm conscincia ou com as quais no tm um a rela
o direta;

260

P o lt ic a , P la n e ja m e n to e G overno

v.

um problem a tido com o evitvel, isto , com o manifestao


de causas identificveis e eliminveis, se a natureza das causas
indica a dificuldade de solucion-lo.

O processo de gestao do problem a pode estar, em ltim a ins


tncia, nas geno-estruturas, nas feno-estruturas ou sim plesm ente na
prpria relao de uns fatos com outros.
Seguindo este raciocnio, podem os distinguir os seguintes tipos de
problem as:

problemas atuais ou potenciais.


Os problemas atuais so problemas vigentes no presente, en
quanto os problem as potenciais so ameaas futuras provveis.
Esses problem as podem ser conhecidos ou novos, e se dife
renciam quer na anlise, quer no enfrentam ento.

Os F u n d a m e n t o s do P l a n e j a m e n t o S i t u a c i o n a l

261

Problemas terminais e intermediarios.


Os problem as term inais so inconformidades que se manifes
tam diretam ente na relao essencial do ator com os resulta
dos do sistema em que est inserido, e que ele qualifica como
insatisfatrios; j os problem as interm edirios esto ocultos
atrs na relao direta do hom em com as coisas. Assim, o que
num espao m enor (a luta interna entre faces de um partido
poltico) um problem a term inal, pode ser um problem a in
term edirio num espao m aior do sistema social (a populao
frente aos problem as de desem prego, m arginalidade, desnu
trio, habitao, etc.). Estar situado no espao m enor e ser
absorvido pelos problem as deste espao nos im pede, por ve
zes, de captar os problem as terminais para a populao, no
espao da totalidade social. O hom em tem , inevitavelm ente,
acesso a seus problem as term inais, no espao de sua prtica
cotidiana; mas os problem as interm edirios ele s os conhece
atravs de um esforo especial para situar-se no espao da
prtica social de outros atores. Dessa form a, h alguns p ro
blemas que so terminais para todos os hom ens: aqueles que
se referem s necessidades bsicas do hom em em sociedade.
Problemas geno-estruturais, eno-estrulurais e feno-produtivos.
Os problem as tam bm podem ser definidos com o geno-estru
turais, feno-estruturais ou feno-produtivos segundo o nvel si
tuacional a ser alterado, em ltim a instncia, para evitar suas
manifestaes. A m edida que se avana at as geno-estruturas,
a dificuldade de enfrentar os problem as maior.
Esses tipos de problem as podem referir-se a todos os mbitos
do sistema social (problemas polticos, econm icos, organi
zacionais, administrativos, de segurana e defesa, de relaes
internacionais, agrcolas, etc.) ou a alguns deles. Um proble
m a sem pre cruza vrios mbitos do sistema social. Tais p ro
blemas podem ser m acro-problem as nacionais, que afetam
todo um pas ou regio, ou m icro-problem as nacionais ou
locais.

262

P o l t i c a , P l a n e j a m e n t o e G o v e rn o

Os conceitos mencionados so relativos posio do ator que


seleciona problem as. Um problem a pode ser atual para uns e
potencial para outros; pode ser term inal para um partido p o
ltico e interm edirio para a populao. O m esm o vlido
para a distino entre problemas geno-estruturais, feno-estruturais e feno-produtivos. Tom em os o espao de anlise do
problem a administrativo de um indivduo que trabalha num a
seo de um municpio. As regras de administrao de pessoal
do municpio so, para ele, um a geno-estrutura, enquanto que
no espao do sistema poltico-social tais regras so feno-estruturas m enores, determ inadas pelas geno-estruturas deste sis
tem a.
Os problem as aparecem para os hom ens com diversas dim e
nses. H problem as im portantes e problemas secundrios.
O valor de um problem a para um ator a posio que ocupa
na escala de prioridades para sua rem oo.
Essa escala depende da apreciao que cada ator faz sobre o
tem po (taxa psicolgica de desconto do tem po, problem as
atuais e potenciais), sobre a relao frontal ou velada com ele
(term inal ou interm edirio) e sobre a possibilidade de resolvlo, evit-lo ou dissolv-lo (geno-estrutural, feno-estrutural ou
feno-produtivo). O valor do problem a uma apreciao sub
jetiva difcil de ser explicada, mas pode ser conhecida pelas
declaraes dos afetados.
Aps definir prioridades quanto aos problem as genricos, os
atores sociais atribuem , em geral, maior valor aos problem as
atuais e m enor valor aos problemas potenciais.
Os hom ens aplicam um a taxa psicolgica positiva de desconto
sobre os problem as, mas tam bm existem casos em que apli
cam um a taxa negativa de desconto sobre o futuro; para certas
m entalidades, os problemas futuros contam mais que os p re
sentes.
Em geral, a populao preocupa-se fundam entalm ente com os
problemas atuais e terminais (F-D-B, conform e o Q uadro), j
os partidos polticos voltam -se a problem as que, para os cida
dos em geral, so atuais e interm edirios (E-C-A), enquanto

263

Os F u n d a m e n to s do P la n e j a m e n t o S i t u a c i o n a l

que os planejadores tendem a concentrar-se principalm ente


nos problem as potenciais (L-J-H-K-I-G) e nos problemas
atuais terminais (F-D-B).
UMA CLASSIFICAO DOS PROBLEMAS

D ific u ld a d e c re s c e n te p ara e n fre n t -lo s

D ific u ld a d e s dos
p ro b le m a s m ais
v a lo riza d o s

PRO BLEM AS
FENOESTR U TU R A IS

PROBLEM AS
GENOE STR U TU R A IS

PROBLEM AS
FENOP R O D U T IV O S

PRO BLEM AS
ATUAIS
TER M IN A IS

PRO BLEM AS
ATU A IS
IN TER M E D I R IO S

PRO BLEM AS
PO TE NC IA IS
TER M INAIS

PRO BLEM AS
PO TE NC IA IS
IN TER M E D I R IO S

Os diferentes atores que coexistem na realidade objeto do


planejamento valoram distintam ente um problem a e podem ,
no extrem o, desconhecer a sua existncia. A valorao distin
ta dos problem as um dos aspectos que fazem com que uma
m esm a realidade seja explicada em distintas situaes pelos
distintos atores do processo social. N este sentido, pode-se di
zer que um a explicao situacional , em parte, um a seleo
de problem as, segundo o ponto de vista do ator que explica.

264

P o lt ic a , P la n e ja m e n to e G ove rn o

MBITOS, SETORES E PROBLEMAS

iv.

A im portncia dos problem as na eficcia das decises.


O planejam ento supe a explorao perm anente das tendnci
as futuras, porque as decises presentes som ente sero racio
nais em funo daquilo que ocorrer depois.
Se hoje decidimos construir uma fbrica de ao, essa deciso
ser racional se, na data futura de incio da produo, houver
m ercado para ela.
Se hoje fazemos um a aliana poltica com um a fora social p o
derosa, essa deciso no ser racional se aquela fora social de
saparecer dois anos depois.
Assim, o prognstico um clculo para antecipar as situaes
futuras, caso as tendncias presentes se m antenham .
O carter dinmico do conceito de problem a s se revela com
o prognstico. Problemas que hoje so relevantes podem te n
der a desaparecer amanh. Inversam ente, problem as que hoje
no se manifestam podem surgir no futuro, como resultado
do encontro de tendncias desfavorveis.

Os F u n d a m e n to s do P l a n e j a m e n t o S i t u a c i o n a l

PRESENTE

265

HORIZONTE DO

Um exem plo ajudar, seguram ente, a esclarecer este ponto.


Suponhamos que na situao inicial as im portaes (M) e as
exportaes (X) estejam em equilbrio. A m era observao
desse equilbrio atual poderia ocultar um grave problem a de
com rcio exterior, caso a velocidade de crescim ento das im
portaes seja m aior que a das exportaes. Um prognstico
do crescim ento das im portaes e das exportaes revelar,
assim, a existncia futura de um dficit no com rcio exterior.
Com o um a das diversas modalidades de predio, o progns
tico apenas um instrum ento de anlise do planejam ento, e
no deve ser confundido com este. No entanto, sem o conhe
cim ento preditivo do que provavelm ente ocorrer depois,
torna-se impossvel a racionalidade das decises presentes.
E um erro pensar que se um problem a detectado na situao
presente, seu ataque direto pode ser eficaz sem projet-lo para
o futuro. Se fosse assim no teria sentido o planejam ento de
m dio e longo prazo, e o plano se confundiria com pletam ente
com a interveno social do dia-a-dia.

266

P o lt ic a , P la n e ja m e n to e G o ve rn o

Um exem plo bblico pode ajudar a com preender ainda mais


claram ente o problem a. Diz-se que Deus anunciou a N o um
grande dilvio e recom endou que se preparasse para sobrevi
ver e salvar as diversas espcies. Assim, No construiu uma
arca de madeira, e quando mais tarde veio o dilvio, muitas
pessoas e animais puderam refugiar-se no barco e sobreviver.
N este exem plo, o problem a consistiu em salvar a vida de al
guns hom ens e espcies naturais que corriam o perigo de de
saparecer. Desse problem a deduz-se o objetivo de salvar a es
pcie hum ana e a vida natural. O alo de interveno foi a
construo da arca de m adeira capaz de navegar na terra inun
dada. Foi racional a deciso de No? Efetivamente ela o foi, na
m edida em que o dilvio ocorreu. O u seja, aquilo que ocorre
depois o que d racionalidade a um a deciso anterior.
Suponhamos agora, por um m om ento, que Deus tivesse se
equivocado e que o dilvio ficasse apenas no anncio, como
ocorre freqentem ente com os prognsticos m eteorolgicos a
que estamos acostum ados. Nesse caso hipottico N o no se
ria conhecido por ter supostam ente salvado a hum anidade,
mas como o prim eiro louco que construiu um enorm e barco
encalhado na terra. Nesse caso, o que teria ocorrido depois
invalidaria a racionalidade do plano que inspirou a construo
da arca.
(b)

Problemas de alcance nacional, estadual e local

Existem problemas espaciais, que no adm item um a localizao ou


distribuio espacial (como o desequilbrio no com rcio exterior e o
atraso tecnolgico), e h problem as que adquirem particularidades es
paciais, que consistem em certas caractersticas de ocupao do espao
ou no funcionam ento do processo de produo social no espao (como a
pobreza crtica distribuda desigualmente por regies ou a troca desigual
de bens e servios econmicos entre as regies).
Por definio, todos os problemas espaciais so problem as de al
cance nacional. Mas eles no so os nicos. Os outros problem as,
aqueles com particularidades diferenciadas no espao, podem ser de al
cance nacional, estadual ou local, ou seja, so problem as que tm o

Os F u n d a m e n t o s do P l a n e j a m e n t o S i t u a t i o n a l

267

m esm o nom e mas contedo diferenciado em cada espao geogrfico ou


em cada espao de ao social.
P orm , existem tam bm problem as exclusivos de um estado ou de
municpio sem expresso nem im portncia nacional- Esses ltim os p o
dem ser problem as im portantes no nvel local, em bora excludos do
planejam ento nacional.
A distino entre problem as nacionais, estaduais e locais im por
tante quando o planejamento concebido como um processo descen
tralizado e criativo, que se gesta em todos os nveis hierrquicos de uma
instituio. Com efeito, evidente que os problemas estritam ente na
cionais apresentam m enos dificuldades de coordenao na cpula.
O m esm o ocorre com os problem as estritam ente locais ou estaduais. J
os problem as que cruzam todas distines mencionadas, com diferentes
contedos, constituem um a sria dificuldade de coordenao. Deve-se
a buscar um equilbrio entre descentralizao e criatividade, p o r um
lado, e centralizao e coerncia, p o r outro.
problemas nacionais
A
problemas

estaduais
B
problemas

locais
C

N este esquema pode-se observar que a interseco tracejada apre


senta problem as de coordenao em todos os nveis, pois refere-se aos
problem as que se repetem com distintas particularidades em nvel naci
onal, estadual e local. A necessidade de coordenao ainda mais am
pla, porque tam bm h interseco de A com B e dc 8 com C.
(c)

Preciso de um problema

A explicao precedente perm ite maior piccis.u? de um problem a,


j que sua prim eira caracterizao o classificar com o atual, potencial,

268

P o ltic a , P la n e ja m e n to e G overno

term inal, interm edirio, etc. O passo seguinte ser dem arcar o proble
m a para explic-lo, com preend-lo e desenhar a form a de enfrent-lo.
N este aspecto convm definir os principais elem entos que constituem
um problem a.
Um problem a com pe-se de trs elem entos: explicado, explicando
e espao explicativo.
P r = E (Ex1, Ex2)

N esta relao, E o espao do problem a, Exl o explicado e Ex2 o


explicando. Os elem entos E xl e Ex2 so relativos ao espao E, dentro
do qual se faz a explicao do problem a.
Um problem a deve ser precisado num determ inado espao, que
um espao singular (ES) ou particular (EP) que delim ita as fronteiras.
Por sua vez, o espao de um problem a especfico situa-se no espao EG,
que com preende toda a realidade seletivam ente planejada por um ator.
EG o espao de m aior hierarquia.

O espao da realidade planejada EG o mbito explicativo, que


corresponde definio do conjunto S i= (P rl,P r2 ,....,P rn ) de proble
m as, considerados como tais na situao inicial do plano.
Os espaos EP e ES, restritos a um tipo de problem a ou a um p ro
blem a, so os mbitos explicativos cuja distino coerente e pertinente
definio de um problem a particular ou singular. Por exem plo, o es
pao EP do problem a Prl uma distino precisa no interior do espao
EG.
O vetor de definio de um problem a a preciso do explicado
E x l . E um a caracterizao precisa no mbito dos fluxos de produo
social, atravs da enumerao de um conjunto Exl = (R 1 ,R 2 ,__ ,Rj)
de resultados ou fatos caractersticos, que conform am um a condio

Os F u n d a m e n t o s do P l a n e j a m e n t o S i t u a c i o n a l

269

necessria e suficiente para distinguir um problem a de outro qualquer


ou para precisar as diferentes maneiras de entender um problem a. Estes
fatos enum erados so os pontos de contacto dos hom ens com as rea
lidades insatisfatrias em que vivem.
Por exem plo, a definio do problem a 1 poder ser:
Ex1 = VDP1 = (Ra, Rb),

onde o vetor de definio do problem a VDP1 precisado pelos fa


tos Ra e Rb, que constituem resultados sociais. Q ualquer outro fato
adicional redundante na preciso do problem a, e caso falte Ra ou Rb a
explicao fica ambgua, possibilitando diversas interpretaes sobre o
contedo do problem a.
DEFINIO 00 PROBLEMA 1

GENOEST.

FENOEST.

EXPLICANDO

FENO-PRODUO

EXPLICADO

A definio correta de um problem a expressa-se em seu VDP, mas


isso no significa que sua formulao esteja correta. necessrio, aqui,
distinguir entre formulao correta de um problem a e sua preciso, ou
definio rigorosa no VDP. Os resultados enum erados (Ra,Rb) so re
lativos form a como o problem a delimitado no espao E l .

270

P o ltic a , P la n e ja m e n to e G ove rn o

Uma das principais dificuldades na prtica do planejamento situacional por problem as est no fato de que um a realidade concreta constitui
ou no um verdadeiro problem a, no apenas em relao verificao do
contraste entre fatos e norm as, no espao restrito ES de sua anlise sin
gular, mas tam bm em relao ao espao mais amplo EP, o qual abrange
o problem a explicado com o um subsistema. Assim, um problem a est
bem formulado se aparece com o uma deficincia ou brecha, atual ou po
tencial, entre fatos e norm as, no s no espao ES, restrito sua consta
tao singular, mas tambm nos espaos EP ou EG do m etassistem a que
o com preende.
No Grfico que se segue, o problem a 1 no espao ES pode dissol
ver-se no espao EP, que abrange um nvel superior recursivo de p ro
blemas. Se isto ocorre, o problem a 1 um falso problem a.
Assim, o VDP de um problem a pode referir-se a um problem a fal
so ou mal form ulado. Inversam ente, um problem a pode estar bem for
mulado mas estar impreciso em seu vetor de definio.
P ro b le m a 2
g e n o -e s tru tu ra is

fe n o -es tru tu ra is

fluxos

< -

ES

Rx2

Ry2

t
EP

Vejamos um exem plo. Com provou-se (problem a 1) que fcil fal


sificar o certificado de quitao do im posto de renda, e que existem
organizaes que se dedicam a negociar certificados falsos. O problem a
1 est assim definido no espao ES da inteligncia tributria. Suponha
mos que salmos do espao ES para analisar o que ocorre no espao EP
da administrao tributria. Se com provam os a que o sistema de paga

Os F u n d a m e n t o s d o P la n e j a m e n t o S i t u a c i o n a l

271

m ento intil ou ineficaz para m elhorar a arrecadao de im postos, c


que o m esm o objetivo pode ser alcanado por outros meios potentes e
fceis, isto significa que o problem a no tornar inviolvel o certificado
de quitao, mas sim elimin-lo e m elhorar a arrecadao tributria por
meios mais adequados.
Dessa form a, o problem a 1 de falsificao de certificados de quita
o, definido no espao ES da inteligncia tributria, dissolve-se no
problem a 2 de administrao tributria, no espao mais amplo EP.
(d)

N s explicativos dos problemas

Um n explicativo de um problem a um conjunto sem ntico


que constitui a unidade m odular de descrio de um processo ou de fa
tos, num a explicao situacional e num espao determ inado. Esses ns
so caracterizaes que se localizam nas geno-estruturas, nas feno-estruturas e na feno-produo. Cada n explicativo um subproblem a em
relao ao problem a analisado. Portanto, se sua com plexidade exigir,
ele pode ser analisado pelo m esm o m todo de anlise de um problem a.
O espao no qual se analisa um problem a deve cum prir dois requi
sitos:
i.

deve corresponder ao mbito de ao de um sujeito ou ator


com capacidade poltica e gerencial sobre o processo desen
volvido no referido espao;

ii.

deve corresponder a um a delimitao do problem a, conform e


algum critrio de distribuio de tarefas no plano, mas essa
delimitao deve cum prir o requisito anterior.

Com o conseqncia, os ns explicativos podem estar dentro ou


fora do espao de anlise do problem a. Dessa form a, a identificao de
um n explicativo exige a seguinte enumerao de variveis:
Ni = Vi (Eix, Ps)

Nesta expresso, Ni um n explicativo do problem a i, Vi a rede


de variveis explicativas qual pertence Ni, Eix o espao do problem a
i explicado, onde x expressa sua posio no mapa explicativo (dentro ou
fora de Ei) e Ps o plano situacional (regras, acumulaes e fluxos)
onde o n se localiza.

27 2

P o ltic a , P la n e ja m e n to e G overno

Uma relao entre dois ns constitui uma implicao causal, ou


um a relao iniciativa-resposta.
D este m odo, um fluxograma situacional (grfico de fluxos do m o
delo explicativo do problem a) um sistema de implicaes explicativas
onde o explicado o vetor de definio do problem a e o explicando
um a rede de implicaes explicativas que distingue a zona das geno-estru tu ras, das feno-estruturas e dos fluxos de produo social. O vetor
de definio de um problem a compe-se tam bm de ns explicativos.
Para que um n seja um conjunto semntico preciso so necessrias
as seguintes condies:
i.

que sua expresso qualitativa seja distinguvel de outras apro


ximadas ou similares;

ii.

que sua expresso quantitativa seja pertinente, significativa e


exata;

iii.

que a articulao das duas condies anteriores fornea ao n


um sentido desprovido de ambigidade.

Se N um n qualquer do fluxograma situacional, os ns Ni que


pertencem ao espao ES do problem a 1 devem receber algum condicio
nam ento e tam bm condicionar outro n dentro do m esm o espao. Na
Figura seguinte todos os ns tm implicaes de entrada e sada.

t
ES

No entanto, qualquer n Nx que esteja fora do espao E ter ape


nas de se articular com algum n do fluxograma situacional, quer con
dicionando algum n Ni, quer recebendo tal condicionam ento.
Nesse sentido, o espao ES do problem a tem o alcance prtico de
interro m p er a explicao nos ns de contacto imediato com ele.

Os F u n d a m e n to s do P l a n e j a m e n t o S i t u a c i o n a l

273

Por exem plo, se Ni o nvel de desem prego e N x a taxa de cres


cim ento da fora de trabalho, o fluxograma situacional interrom pe a
anlise em N x e no tenta explicar porque a fora de trabalho cresce a
essa velocidade.
Inversam ente, se Nj o crescim ento da marginalidade social e Nz
a taxa de evaso escolar, o fluxograma situacional interrom pe a anlise
em Nz e no se preocupa com as implicaes de Nz sobre outros p ro
blemas. Desta forma, Nx e Nz desempenham o papel de elos de anlise
com outros problem as.
Isto particularm ente til quando, a partir dos problem as parciais,
tenta-se construir um fluxogram
a situacional de sntese.
O
(e)

A situao de quem explica em relao ao espao E do p ro


blema

A posio ou ponto de vista do ator que planeja incide de form a de


term inante na explicao que ele d ao problem a.
Assim, podem -se distinguir os seguintes casos:
Caso 1:

O ator que explica est fora do espao EG do conjunto


de problemas do plano.

N este caso, a explicao do ator situa-se ideologicam ente fora do


espao EG, est alheia aos interesses subjetivos da situao e est p re
dom inantem ente condicionada por um a viso intelectual e racionalista
da realidade e do problem a. Com o conseqncia, sua valorao do
problem a ser produto de um a apreciao distinta e global de todo o sis
tem a.

274

P o ltic a , P la n e ja m e n to e G ove rn o

Se o problem a em questo no tem peso nessa globalidade explica


tiva, o ator lhe dar baixa vai orao e baixa prioridade. Tal o caso de
um historiador do sculo XX que analisa a queda do Im prio Rom ano,
ou de um professor europeu que explica o problem a de habitao na
serra do Peru.

Ator que explica

<-

->
<-

EG

ESPAO DO PROBLEMA 1

Caso 2:

O ator que explica est fora do espao ES do problema


singular mas dentro do espao EG do conjunto de p ro
blemas do plano.

Aqui, o ator que explica est com prom etido com a ao planejada
para alterar ou preservar a situao, ou por ela afetado positiva ou n e
gativam ente, em bora distante do problem a especfico. Q uem explica
no indiferente ao que ocorre, mas no tem um a vivncia direta do
problem a.

<

EG

Este ator valorar o problem a em funo do peso deste problem a


sobre suas possibilidades de ao no espao EG, e no em funo direta
do custo ou benefcio que tal problem a possa lhe trazer.
O espao ES do problem a no o afeta diretam ente, e a valorao s
leva em conta as relaes do espao ES com o espao EG. Aqui, os
condicionamentos que se produziro sobre o ator que explica depende-

Os F u n d a m e n t o s do P l a n e j a m e n t o S i t u a c i o n a l

275

ro do tipo de insero do ator no espao maior EG. Os interesses do


ator que explica so situacionais ou genricos em relao ao problem a
especfico, pois ele seguram ente se colocar dentro do espao de outros
problem as, os quais guardam alguma relao com este problem a espec
fico. Tal o caso de um operrio da indstria ao valorar um problem a
que afeta os camponeses.
Caso 3:

O ator que explica est dentro do espao ES do problema


singular.

N este caso, o ator que explica e valora parte do espao ES que


abrange o problem a especfico, tem interesses diretos nesse problem a e
sua valorao ter o signo de sua insero neste espao.

Ator que explica segundo sua insero

<
>
ES >

No entanto, os interesses particulares de um ator sobre um p ro


blem a especfico geralm ente no so alheios aos interesses situacionais
dos outros atores com formas anlogas de insero no processo de p ro
duo social, em bora fora do espao ES.
Os atores que esto em espaos de problemas distintos, mas com
formas anlogas de insero em seus respectivos espaos, tendem a criar
solidariedades e corpos ideolgico-culturais com uns, resultando em
valoraes interdependentes dos problem as.
Por exem plo, inserindo-se com o p rodutor ou com o consum idor,
com o proprietrio do capital ou com o trabalhador, com o governo ou
como oposio, como em pregado de alta renda ou desem pregado m ar
ginal, etc., a sua valorao do problem a ter o signo de sua colocao
num a ou noutra posio. Esse o caso de um operrio txtil e um em-

276

P o lt ic a , P la n e ja m e n to e G ove rn o

presrio txtil que valoram o problem a das im portaes txteis num a si


tuao de m ercado interno limitado.
Em sntese, um ator valorar um problem a e lhe atribuir priorida
de de soluo em funo dos seguintes elem entos condicionantes:
i.

se ele est dentro ou fora do espao EG do conjunto de p ro


blemas do plano;

ii.

se est dentro ou fora do espao ES do problem a singular ob


jeto de valorao;

iii.

se est dentro do espao ES, como afetado ou beneficiado pelo


problem a;

iv.

se desenvolveram -se ou no solidariedades ideolgicas e m a


teriais entre os atores que esto em diferentes espaos de
problem as, mas com formas comuns de insero no processo
de produo social;

v.

se as ideologias, valores, crenas, predisposies e teorias


explicativas internalizadas pelos atores levam-nos a aceitar ou
recusar a realidade e o sistema que os produz, e por essa via
chegam a distinguir um problem a com o um obstculo supervel dentro da reproduo do sistema ou com o conseqncia
de suas geno-estruturas.

(f)

Restries falsas e reais quando se enfrenta um problem a

No desenho de um a operao necessrio distinguir as restries


falsas das restries reais que se impem na soluo de um problem a.
im portante tom ar conscincia de que o ator que planeja pode fazer uma
imagem do espao das opes possveis para a soluo de um problem a,
que difere significam ente do espao real de opes.
O descobrim ento dessa diferena justam ente o que abre a possi
bilidade de solues imaginativas, criativas ou novas. As solues ro ti
neiras so sem pre bvias; o difcil buscar e encontrar solues criati
vas. A resistncia a tentar solues criativas norm alm ente alimentada
por:

Os F u n d a m e n t o s do P l a n e j a m e n t o S i t u a c i o n a l

277

i.

pressupostos aparentem ente bvios e verdadeiros, que no ca


receriam de questionam ento;

ii.

pressupostos inconscientes, cuja inexistncia ou existncia,


um a vez explicitados, constituem surpresa para o prprio ator
que explica e planeja.

Os pressupostos inconscientes convertem , com freqncia, um


problem a simples num a charada ou num quebra-cabea. Considerem os
o seguinte exem plo, tom ado do livro de Russell Ackoff, Creating the
Corporate Future (John W iley and Sons, pp. 174-176).
C oloque um lpis num dos nove pontos assinalados na figura se
guinte e trace quatro linhas retas que cubram todos os pontos sem le
vantar o lpis.
0 EXEMPLO DE ACKOFF DE UMA FALSA RESTRIO

FALSA RESTRIO DO
ESPAO PARA A SOLUO
DO PROBLEM A.

Em sua maioria, as pessoas que se pem a resolver o problem a no


tentam estender suas linhas para alm do perm etro do quadrado imagi
nrio form ado pelos pontos, porque supem , incorretam ente, que isto
no perm itido.

278

P o l t i c a , P l a n e j a m e n t o e G o v e rn o

A criatividade consiste principalm ente em descobrir as restries


auto-im postas, rem ov-las e explorar as conseqncias de tal rem oo.
Observa-se, no Grfico a seguir, que, superada a idia do falso es
pao restritivo, a soluo m uito simples.

Essas falsas restries descobrem -se quando se responde explicita


m ente s seguintes perguntas:
i.

Quais as variveis relevantes para a construo do fluxograma


situacional do problema?

ii.

Quais esto dentro do espao El do problem a especfico


(podendo-se, conseqentem ente, atuar sobre elas) e quais no
esto nesse espao?

iii.

A que restries-dado esto sujeitas realm ente as variveis?


Quais so pertinentes apenas ao espao do problema?

iv.

Como interagem as variveis relevantes (ns crticos) para


produzir os resultados (R l, R2, ... , Rj) que o sistema for
nece?

Os F u n d a m e n to s d o P la n e j a m e n t o S i t u a c i o n a l

c.

279

Os Mdulos dc Ao: operaes que en fren tam problem as

A anlise da situao inicial, em relao ao m odelo social que o ator


persegue, perm itir que este identifique um conjunto de problemas.
N um a prim eira aproximao, ser suficiente explicar a situao inicial
por meio de um m odelo qualitativo com alguns indicadores quantitati
vos.
O Grfico adiante exemplifica de forma abstrata o tipo de esquema
de fluxos, ou redes explicativas, que pode ser utilizado na prim eira an
lise sistemtica de cada problem a considerado isoladam ente na situao
inicial.

Aqui, cada varivel explicativa um n da rede situacional; cada n


contm uma argumentao qualitativa e, se possvel, tambm quantita
tiva. Este m todo Grfico ser, mais adiante, objeto de preciso m eto
dolgica mais rigorosa, sob o nom e de lluxogram a situacional. Ali, alm
da distino entre feno-produo, feno-estruturas e geno-estruturas, se
ro explicadas as relaes entre os trs nveis situacionais, bem com o no

280

P o lt ic a , P la n e ja m e n to e G overno

interior de cada nvel. Os ns terminais da rede explicativa definem ou


caracterizam factualm ente os problemas que o autor seleciona.
A anlise de redes situacionais explicativas perm ite detectar ns
crticos de argumentao causal que contm , em princpio, a explicao
principal dos problem as analisados. E sobre esses ns crticos que o ator
deve interferir, a fim de alcanar resultados tais como dim inuir, atenu
ar, im pedir ou erradicar a existncia de determ inados problemas.
O Q uadro adiante m ostra um a rede que explica sim ultaneam ente
um conjunto de problem as. Os ns tracejados indicam que foram sele
cionados com o ncleos crticos para ao sobre o sistema. N atural
m ente, este juzo depende do tipo de teoria que o ator adota e da forma
com o aplicada realidade concreta.
EXPLICAO DO PROBLEMA

CARACTERIZAO DO PROBLEMA

No exem plo, evidente que o ator que analisa a situao inicial


tom a as geno-estruturas com o um dado e, em conseqncia, no iden
tifica neste nvel nenhum n crtico para a ao. Cada problem a identifi
cado tem uma cadeia explicativa no m todo proposto. No entanto, cada
cadeia explicativa inseparvel da explicao total, pois todos os ns es

Os F u n d a m e n to s do P la n e j a m e n t o S i t u a c i o n a l

281

to direta ou indiretam ente inter-relacionados. Trata-se, portanto, de


um a explicao sistmica.
Verem os mais adiante que, m esm o tendo todos os problem as uma
explicao de conjunto, possvel fazer uma anlise problem a por p ro
blem a, sem pre que definido com rigor o conceito de espao de um
problem a. Dessa maneira, tanto em nvel do problem a particular quanto
da situao inicial, m ostrando um conjunto sistmico de problem as,
possvel detectar os ns crticos sobre os quais devemos atuar para m u
dar a intensidade, caractersticas e tendncias dos problem as.
Na prtica desse m todo, cada n um a explicao m uito breve
acompanhada, quando pertinente e possvel, de algum indicador quanti
tativo. A vantagem dessa esquematizao est em que, p o r um lado, a
rede explicativa com pleta perm ite um a viso sistmica do conjunto da
situao inicial, e, p or o u tro , as redes parciais perm item isolar um p ro
blem a para aprofundar sua explicao, e assim fundam entar os projetos
de ao e as operaes em nvel de detalhe adequado para a prtica.
N aturalm ente, se o m todo exposto for aplicado na anlise de situ
ao inicial global, ele s poder ser utilizado centralm ente, pois exige
viso de conjunto da situao inicial. Mas o m todo do fluxograma si
tuacional tam bm pode e deve ser em pregado de form a descentralizada,
para analisar problem as especficos e perm itir a participao de tcnicos
mdios e da populao em geral no processo de planejam ento tendo
em vista captar a dem anda social e os problemas tal com o so, vistos na
base social. R etom arem os essa idia mais adiante, quando tratarm os de
um novo conceito de campanha eleitoral.
Continuando com o m esm o exem plo abstrato, podem os construir
uma matriz de trs dimenses, a fim de cruzar os ns crticos com os
problem as e com os projetos de ao concebidos para alter-los.
Nesta m atriz pode-se observar que cada projeto de ao afeta vrios
ns crticos: cada n crtico afetado por vrios projetos, e portanto
cada projeto de ao tem efeitos sobre vrios problemas.
Assim, realizamos por essa via um a explicao da situao inicial,
uma lista provisria de propostas e algumas idias gerais sobre a siluao-objetivo. Esses trs elem entos bsicos do program a direcional d e
vem ser agora com plem entados e aprofundados, at que este alcance
grau de preciso de acordo com as provas a que deve ser subm etido seu

282

P o lt ic a , P la n e ja m e n to e G ove rn o

contedo proposicional. O inventrio de projetos, por exem plo, deve


ser corrigido e articulado em relao dem anda social da base. A surgi
ro, em alguns casos, projetos de certa dim enso, problem as parciais
no-considerados na explicao geral, problem as locais ignorados no
tratam ento global nacional, aes urgentes demandadas pela populao,
etc. Mas tam bm imprescindvel considerar a situao inicial quanto
aos projetos.
MATRIZ TRIDIMENSIONAL PROJETOS-NOS CRTICOS-PROBLEMAS
MATRIZ NS-CRTICOS

MATRIZ NOS CRTICOS-PROBLEMAS

T odo problem a conjuntural d origem s polticas conjunturais


inadiveis, que podem ser contraditrias em relao aos objetivos do
plano a mdio prazo. C onseqentem ente, a conjuntura deve ser objeto
de exam e cuidadoso. Sendo necessrio um plano de em ergncia imedia
to para atender conjuntura, deve-se cuidar para que este plano de
conjuntura seja um a parte coerente do plano geral e no uma pea inde
pendente que conspire contra a execuo desse plano geral.

Os F u n d a m e n t o s do P l a n e j a m e n t o S i t u a c i o n a l

283

A situao-objetivo, que era um esboo genrico quando das pri


meiras idias sobre o program a direcional, deve agora ser precisada em
suas dim enses e caractersticas. Do contrario, no poderam os verificar
se os projetos selecionados so capazes de alcan-la.
Sobre estas bases possvel levantar as seguintes questes, que in
fluem na coerncia do programa:
i.

qual a contribuio de cada projeto para m udar algum aspecto


da situao inicial e alcanar a situao-objetivo? Trata-se de
verificar se cada um dos projetos necessrio para alcanar a
situao-objetivo;

ii.

que efeitos tem o inventrio de projetos de ao sobre a situa


o inicial? Esse inventrio deve ser um conjunto de projetos
suficientes para alcanar a situao-objetivo em cada um dos
cenrios de clculo considerados no program a direcional;

iii. que coerncia tm os objetivos parciais entre si, sendo eles


ns do fluxograma da situao-objetivo e devendo este ser in
ternam ente consistente?
Toda essa anlise s tem utilidade na medida em que seja eficaz
para antecipar o que provavelm ente ocorrer na realidade, com o um es
pao de resultados possveis caso o ator execute seu program a; certam ente, o que pode ocorrer na realidade no s um problem a de coe
rncia entre a ideologia e a teoria do ator com a sua proposta, mas prin
cipalmente en tre a ideologia e a teoria do ator com a realidade.
Isso coloca em prim eiro plano o problem a da coerncia interna do
program a direcional, luz das relaes causais mais confiveis. Mais adi
ante desenharem os um m todo para analisar a coerncia interna do p ro
grama direcional. necessrio, antes, destacar que o norm ativo desenvolve-se num futuro incerto.
d.

E ifrcn tain en to, Dissoluo c Intercm bio de Problem as

O processo de mudana situacional planejado pode ser visto como


uma dinmica social de enfrentam ento de alguns problem as num espao
determ inado, excluindo outros espaos; de abordagem de tais proble
mas em diversos espaos com plem entares; de dissoluo de problem as

284

P o lt ic a , P la n e ja m e n to e G ove rn o

num espao hierarquicam ente superior; e de controle transitrio de um


problem a, transferindo as aes que visam seu tratam ento para um es
pao hierarquicam ente inferior.
Dessa maneira, o leque de opes que um ator dispe para abordar
problem as consiste em :
i.

enfrent-lo em seu espao pertinente;

ii.

dissolv-lo num espao superior;

iii.

control-lo transitoriam ente, relegando seu tratam ento a uma


espao inferior e a um plano situacional onde s se expressam
suas manifestaes;

iv.

ignor-lo m ediante declarao tcita ou explcita, incorporan


do-o paisagem social como se tratasse do clima ou da to p o
grafia.

Nos espaos
complementares

Transferido para
outro espao

1.

Enfrentamento direto
do problema para
outro espao

2.

Dissoluo dos
problemas

Enfrentamento de um
problema mais mplo em
um espao superior

3.

Controle transitrio
de um problema

Enfrentamento de um
problema em espao mais
restrito ou em um espao
inferior

4.

Ignorar o problema

Intercmbio favorvel ou
desfavorvel

0 problema se confunde
com o panorama social

9
<0 Vocabulrio Mnimo do
Planejamento Situacional: cem palavras

o longo da exposio viemos construindo, passo a passo, algo se


m elhante s peas de um mosaico com plexo: cada pea tem sua
particularidade e um conceito diferente; a form a do mosaico no
bvia e sua funcionalidade no evidente; na m etade do cami
nho da construo, a viso das peas soltas pode ser desorientadora.
Antes de continuar, parece necessrio antecipar uma sntese do
edifcio terico e da sua prtica potencial de funcionam ento. Faremos
agora um esboo provisrio desse edifcio, combinando os conceitos que
elaboramos ou adaptamos de outros. Cada pea conceituai ser en
caixada em seu lugar e, com a viso de conjunto, poderem os em seguida
retom ar a exposio.
Esta sntese m ostrar em poucas pginas o vocabulrio mnimo do
planejamento situacional. Cada palavra do vocabulrio ser grifada e n u

merada.
Esta parte no encerra uma fase de anlise nem adianta concluses:
sim plesm ente uma parada para observar o caminho percorrido e as
similar os conceitos, para em seguida retom ar a caminhada.
Devemos entender o planejamento como a articulao constante e
incessante da estratgia (1) e da ttica (2) que guia nossa ao no dia a
dia. A essncia desse planejamento a mediao entre o conhecim ento e
a ao. Essa estratgia e essa ttica so necessrias porque o sistema so-

286

P o l t i c a , P l a n e j a m e n t o e G o v e rn o

ciai em que eu existo com preende outros sujeitos que tam bm planejam
com objetivos distintos dos meus.
M eu plano m ede foras com o plano do m eu oponente (3) e ele
um ator social (4) que gera processos criativos (5). No sim plesm ente
um agente social que segue com portam entos predizveis. Se eu quero
alcanar minha situao-objetivo (6) devo vencer a resistncia do outro
ou o b ter sua cooperao. Minhas estratgias e tticas, assim com o as
dele, combinam cooperao e conflito.
Se sigo um a estratgia de cooperao (7), ambos podem os alcanar
um a situao-objetivo de consenso. Se desenvolvo, no entanto, um a es
tratgia de conflito (8) e ele alcana sua situao-objetivo, eu fracasso.
Inversam ente, se eu alcano minha situao-objetivo, ele fracassa. Mas
m eu xito e seu fracasso so m om entos (9) de um processo contnuo
(10) com plexo (11) e criativo no qual nem meu xito nem seus fracas
sos so definitivos. O processo social continua e converte xitos em fra
cassos e fracassos em xitos.
O plano , assim, conflito e cooperao. Surge na situao inicial
(12), ou seja, em qualquer situao de referncia para o incio formal do
m eu plano, a partir de m inha explicao situacional (13) que distingue
problem as (14) num a perspectiva distinta da do outro. A m esma reali
dade distinta para ns. Cada um , na sua auto-referncia (15), vive um
m undo distinto. O valor de um problema (16) torna-se tam bm dife
ren te para ns.
Eu desenvolvo minha atividade de m udana dentro do m eu espao
direcional (17); esse espao limita as fronteiras de minhas intenes, n e
cessidades e capacidades. M eu espao direcional apenas interpreta o do
outro, eu sei que ele tam bm planeja, faz um juzo de necessidade (18),
um ju zo de possibilidade (19), um juzo de oportunidade (20) e um ju
zo de eficcia (21) que m otivam e guiam sua apo estratgica (22). Eu
fao o m esm o e procuro venc-lo ou conquist-lo para m eu plano.
Para lidar com o outro devo fazer um clculo interativo (23), pois
ele no segue com portam entos. Nesse clculo, a eficcia de minha ao
depende do que ele tenha feito antes e far depois. Por sua vez, a efic
cia de sua ao depende do que eu tenha feito antes e faa depois. A efi
ccia no depende apenas de m im , tam bm depende do outro. No sou
inteiram ente livre.

Os F u n d a m e n to s do P la n e j a m e n t o S i t u a c i o n a l

287

H, en tre ambos, um a relao de foras (24) que determ ina nossa


liberdade m tua de ao. Nossa produo de aes depende dessa rela
o de foras e constitui a base do processo de produo social (25).
Nossa produo social est limitada pelos m ltiplos recursos escassos
(26) de natureza m uito diversa. M eu poder, m eus conhecim entos, m i
nhas capacidades organizativas, m eu tem po e m eus recursos econmicos
so escassos. Isso complica m eu clculo porque devo considerar vrios
critrios de eficcia (27) conflitantes. Nesse processo, a eficcia poltica
(28) nem sem pre com patvel com a eficcia econmica (29) num
mesmo horizonte de tem po. Alm disso, o tem po um recurso escasso
cujo valor diverge entre ns. Ele pode aplicar um a alta taxa psicolgica
de desconto do tem po (30) e com isso desvalorizar o futuro, e eu apli
car um a taxa baixa. Mas no apenas isso que nos diferencia.
Para fazer o clculo interativo devo tentar conhecer meu oponente,
explorar seu espao de intenes (31), seu espao de capacidades (32)
e seu espao de necessidades (33) para descobrir seu cdigo operacional
(34).
Com esse conhecim ento im perfeito poderei fazer clculos sobre
sua estratgia. Explorarei o futuro mediante a simulao de cenrios
(35), combinando opes (36) e variantes (37). Esse futuro prprio
de um sistema de final aberto (38). Est im pregnado de incerteza mal
definida (39) e de problemas quase-estruturados (40).
E ntre minha situao inicial e minha situao-objetivo h uma rede
de trajetrias (41) incertas: so as trajetrias que posso imaginar e criar
como seqncias de mudanas para lidar com m eu oponente e com as
circunstncias. Com o escolher um curso de ao (42) sem fazer uma
aposta cega sobre o futuro? No posso, porm , deixar de escolher, pois
devo, dia a dia, fazer um clculo que precede e preside minha ao (43).
No posso deixar de conduzir.
No tenho alternativa. Devo fazer esse clculo mas no posso me
basear exclusivamente nele. Para lidar com a incerteza mal definida u ti
lizarei quatro recursos de clculo (44): minhas capacidades de predio
e previso (45), minha capacidade de reao veloz ante a surpresa (46) e
minha capacidade de aprendizagem com os erros (47). Apoiado nesses
quatro recursos de clculo farei meu clculo sobre o futuro, retilicandoo a cada dia segundo as circunstncias, ou seja, calcularei incessante-

288

P o lt ic a , P la n e ja m e n to e G ove rn o

m ente antes de atuar. O planejam ento no ser, para m im , o clculo fei


to de um a vez p o r todas, custando grande esforo e levando anos. Esse
o caminho seguro para se estar fora das oportunidades e fora da reali
dade em mudana.
M eu plano estar sem pre pronto, mas estar sem pre em processo
de reviso. No haver tem po para o plano-livro. Devo calcular rapi
dam ente e com capacidade de antecipar a mudana situacional (48) real.
Esse clculo deve ser um processo incessante e perm anente de pr-alimentao (49) do futuro e de retroalimentao (50) do passado recente.
Assim, m eu plano se parece mais com a estratgia num jogo (51) que
com um desenho norm ativo (52). Esse jogo pode ser de soma zero ou
de soma positiva, mas requer sem pre clculo estratgico. No entanto, o
plano tem m uito de jogo e tam bm m uito de desenho. E um jogo em
que cada um de ns deve desenhar o objetivo que procura. Meu p ro
grama direcional (53) m eu desenho. Nele, preciso minha situaoobjetivo, os problemas que valoro na minha situao inicial e os projetos
de ao (54) com que os enfrentarei.
Os problemas so o centro tem tico do m eu plano. Tentarei evitar
ser arrastado pelos problemas atuais (55) e intermedirios (56), a fim de
fazer um planejamento preventivo (57). O plano reativo (58) perigo
so; ele m e impede de atacar em tem po os problemas potenciais (59) e
m e distrai dos problemas terminais (60) do sistema social.
A cooperao e o conflito no plano dependem de minha seleo de
problem as e de sua seleo de problem as, assim com o da escolha das
vias para abord-los.
Se eu estou Irente de uma estrutura organizacional com plexa, a
formalizao do plano (61) surgir como necessidade de direo e ge
rncia. O m ero clculo estratgico (62) no ser suficiente. Deverei
pensar num sistema de planejam ento centrado no processo de planeja
m ento (63). Se no quero que meu plano seja uma imposio, devo cen
tralizar dem ocraticam ente e definir os espaos relativos de autonom ia
que devem existir em cada nvel do sistema para que coexistam , de for
ma eficaz, a criatividade e a coerncia no processo de planejam ento. Mas
descentralizar implica tam bm definir regras para assegurar a coerncia
global. Este o papel do m todo de planejamento (64), com o desen
volvim ento prtico de um enfoque de planejamento (65). O ncleo

Os F u n d a m e n t o s do P la n e j a m e n t o S i t u a c i o n a l

289

central desse m todo sero os problem as e as operaes (66) para enfrent-los.


aqu que surge a necessidade da estrutura m odular do plano (67).
Os m dulos explicativos (68) perm itiro atribuir descentralizadam ente
tarefas para conhecer a realidade e identificar as causas que geram os
problem as e subproblemas nos diversos espaos de ao. Os m dulos de
ao (69), que so operaes, aes (70) e subaes (71), transform am
o plano num a distribuio de misses ou com prom issos que devem ser
cum pridos. Os m dulos O-P (72) transform am o plano num instru
m ento de organizao descentralizada para a ao, pois articulam como
subplanos as operaes e problem as em reas problem ticas, com atri
buio de responsabilidades institucionais bem-definidas.
Meu plano pode abordar dez ou quinze grandes problemas de al
cance nacional (73), mas haver centenas de problemas de alcance esta
dual (74) e problemas de alcance local (75). Num determ inado m om en
to , milhares de pessoas, entre funcionrios e cidados, podem estar
analisando problem as e definindo operaes. Isto coloca srios desafios
de coordenao para compatibilizar, em sua potencialidade mxima, a
criatividade e a coerncia do plano.
O plano deve ser um em preendim ento de criao coletiva, de ges
tao de com prom isso e de desenvolvim ento da imaginao. Mas isso
no fcil. O conceito de espao do problema (76) facilita essa descen
tralizao e estabelece os laos para a reconstruo da coerncia global.
Por isso conveniente analisar os problem as de m aneira uniform e.
Os conceitos de vetor de definio de um problem a (77), espao
de um problem a, ns explicativos (78) de um problem a, dentro ou fora
do seu espao, regras bsicas ou geno-estruturas (79), acumulaes ou
feno-estruturas (80) e uxos de produo social (81) do preciso a va
riveis essenciais para a profundidade e uniform idade de anlise. No en
tanto, so ao m esm o tem po categorias flexveis e amplas que no limi
tam a liberdade de anlise dos problem as em cada nvel do sistema
social. So tam bm categorias que perm item qualificar a abordagem dos
problem as e a m udana situacional resultante. A transformao situa
cional (82) e a reforma situacional (83) se diferenciam pelo grau <l.is
mudanas nas geno-estruturas.

290

P o l t i c a , P l a n e j a m e n t o e G o v e rn o

Assim, um problem a cruza os distintos nveis ou planos situacionais


(84) e pode ser analisado e enfrentado em diferentes espaos: no espao
geral EG (85) de todo o sistema, onde tm origem as grandes determ i
naes, no espao particular EP (86) de um dom nio situacional espec
fico ou no espao singular ES (87) de um indivduo ou grupo social es
pecfico num a zona especfica.
Nesses distintos espaos, os problem as podem ser enfrentados di
retam ente, alterando as regras bsicas que os geram , afetando as acum u
laes que os condicionam ou intervindo nos fluxos de produo que os
expressam . As dificuldades e os efeitos no so os m esmos.
Em alguns casos decidirem os dissolver um problema (88) num es
pao de m aior hierarquia, e em outros controlar transitoriamente um
problem a (89) transferindo-o para um espao de m enor hierarquia e
atacando-o em suas manifestaes epifenomnicas. O enfrentam ento de
problem as , no fundo, um processo de intercmbio de problem as (90).
A m udana situacional , assim, a resultante de um processo com
plexo, com xitos e fracassos, avanos e retrocessos, produzindo-se
nele o intercm bio, dissoluo e controle de problem as.
O processo de deciso e direo veloz e fundado tanto na experi
ncia e na arte quanto nas cincias sociais. A velocidade dos fatos no
perm ite que haja tem po para escrever livros. Planejamento e pesquisa
do futuro so coisas distintas. A estrutura m odular do plano perm ite
conceb-lo com o um arquivo dinmico e coerente de problem as e
operaes. Dispensados da carga do livro, podem os centrar nossa aten
o no processo de governo e planejamento.
Se o planejamento uma mediao entre o conhecim ento e a ao,
essa mediao deve acompanhar as mudanas da realidade para m anter
sua vigncia. Esse conhecim ento sem pre vigente culmina num clculo.
Chamemos C o conhecim ento que, com variado grau de profundi
dade do futuro arcos direcionais (91) mais curtos ou mais longos e
m ediante a aprendizagem do passado recente, culmina no clculo que
precede e preside a ao. Esse conhecim ento expressa-se na explorao
de cenrios, na reviso do program a direcional m ediante pr-alim entao do futuro e retroalim entao do passado recente, na reviso da an
lise dos problem as e do desenho das operaes, etc.

Os F u n d a m e n t o s do P l a n e j a m e n t o S i t u a c i o n a l

291

Chamemos A a prpria ao resultante e apoiada por esse clculo.


Esta ao o conjunto de operaes que so viveis na situao presente
(Si), e que tem com o efeito m udar a situao real para um a outra im edi
atam ente seguinte (Sj), que seguram ente difere da calculada.
Cham em os M o processo de mediao entre o conhecim ento C e a
ao concreta A que m uda a situao. Essa mediao expressa-se na
proposta de um arco de conjuntura (92), isto , do m ovim ento imedia
tam ente seguinte no jogo social. Esse processo de mediao no cessa
jamais, porque o clculo C nunca perm itir uma antecipao exata do
arco de conjuntura que se alcanar na realidade. A m agnitude da dis
crepncia en tre clculo e realidade pode obrigar a refazer o clculo sobre
o futuro, retom ar a aprendizagem do passado recente e culminar num
novo clculo que precede e preside a ao. Com esse novo clculo vol
tarem os a agir, e a realidade voltar a nos contrariar.

A data hoje transcorrer com o tem po. Hoje ser a situao Sj,
assim com o ontem , quando era hoje, foi a situao Si. Desta form a, a
mediao entre o conhecim ento e a ao constante e incessante.
Nesse processo de conduo destacamos duas caractersticas.
Primeira: o governo de situaes inseparvel do planejamento e
da gerncia. No dia a dia eles se confundem para articular o desenho e a
execuo do projeto de governo (93), a governabilidade do sistema (94)
ganha ou perdida e a capacidade de governo (95) aum entada ou dim i
nuda.

' . ,

292

P o ltic a , P la n e ja m e n to e G o ve rn o

Esse tringulo de governo no absoluto nem esttico. Ele no o


m esm o para m im e para o outro, e alm disso m uda com a m udana situacional. Nesse clculo diretivo um critrio estratgico central consiste
em to rn ar mais governvel o sistema e ganhar capacidade de governo
atravs do cum prim ento do projeto de governo. A contrapartida desse
critrio consiste em ajustar o projeto de governo s restries e necessi
dades colocadas pela governabilidade do sistema e pela capacidade de
governo.
Segunda: o processo de planejamento uma articulao dinmica
de quatro m om entos que se repetem constantem ente, em qualquer o r
dem , com diferentes contedos, em datas distintas e em contextos situacionais diversos. Esses quatro m om entos so o m o m e n to explicativo
(96), que explora a realidade com as formas verbais foi, e tende a
ser; o m o m e n to norm ativo (97), que se concentra no desenho de uma
proposta de com o deve ser nossa realidade e assume essa norm a como
um com prom isso; o m o m en to estratgico (98), que articula dialeticam ente o deve ser com o pode ser, e o m o m e n to ttico-operacional
(99), que o m om ento de fazer.
Esses m om entos perm item abordar m etodologicam ente os instru
m entos prticos do planejamento que lhes so mais pertinentes, mas de
form a alguma representam cortes to definidos, lineares e rgidos como
aqueles sugeridos pelo conceito de etapa. Pelo contrrio, o prprio
conceito de m om ento indica a com plexidade dialtica da dinmica do
processo de planejamento.
Podemos ento continuar o desenvolvim ento terico do planeja
m ento situacional, mas vendo-o agora em m ovim en to (100) e em seus
m todos prticos de trabalho.

Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada IPEA

Matus, Carlos
Poltica, planejamento & governo / Carlos
Matus. Braslia : IPEA ; 1993.
2 v . (Srie IPEA; 143)

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tr. 4.

1. Planejamento - Teoria. 2. Planejamento


Estratgico. I. Ttulo. II. Srie
PPUR - UFRJ

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Data: Q3

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N R e g is tro : J Y H

A produo editorial deste volume contou com o apoio financeiro do Projeto


BRA 92/029 (PNUD - Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento)
e do Programa de Gerenciamento do Setor Pblico - GESEP / BIRD.