A ordem de Huntington Vasco Rato relaes internacionais dezembro : 2009 24 [ pp.

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Print version ISSN 0102-6445

PLua Nova: Revista de Cultura e Poltica

Lua Nova no.58 So Paulo 2003

http://dx.doi.org/10.1590/S0102-64452003000100005

Construindo leis: os construtores e as concesses de servios*

Building laws: the constructors and public service concessions

Wagner Pralon Mancuso Doutorando em Cincia Poltica na USP

RESUMO Elementos da teoria da ao coletiva formulada por Mancur Olson os conceitos de carona e de explorao do grande pelo pequeno ajudam a explicar o comportamento das entidades que representam os interesses da indstria da construo durante a elaborao da legislao sobre concesses de servios pblicos no Brasil. O artigo contribui para o estudo da articulao de interesses do empresariado durante o processo de produo legislativa de nvel federal.

Palavras-chave: lobby; ao coletiva; articulao de interesses

ABSTRACT Mancur Olsons theory of collective action especially his concepts of free-riding and exploitation of the great by the small helps explain how Brazilian constructors organizations behaved while the federal legislation on concession of public services was being made. This article contributes to the study of the articulation of business interests during federal law-making processes. Keywords: lobby; collective action; interests articulation.

A sano da lei n 8987 a Lei das Concesses foi a deciso que inaugurou a extensa srie de iniciativas tomadas sob o governo de Fernando Henrique Cardoso (1995-2002) para reduzir a atuao direta do poder pblico como produtor de bens e prestador de servios. De fato, a lei que regulamenta a concesso de servios pblicos no Brasil foi sancionada por Cardoso em 13 de fevereiro de 1995, pouco mais de um ms aps sua posse como presidente da repblica. A sano da lei culminou um processo de tramitao que durou mais de quatro anos e que remonta a outubro de 1990, quando o prprio Cardoso, ento senador pelo Estado de So Paulo, apresentou um projeto de lei para regulamentar o tema. A lei das concesses o documento que determina todos os direitos e as obrigaes do poder concedente (governo federal, estadual, municipal ou do Distrito Federal), dos concessionrios e dos usurios de servios pblicos. Ela rene tambm as regras relativas tarifa a ser cobrada pelos concessionrios e ao processo de licitao que deve ser seguido pelo poder concedente ao realizar uma concesso. Ela estabelece ainda o contedo que deve constar nos contratos de concesso que forem celebrados. O objeto deste artigo o comportamento assumido pelas entidades que representam os interesses da indstria da construo durante o processo de elaborao das regras que regem a concesso de servios pblicos no Brasil. Procuro mostrar que dois conceitos centrais da teoria da ao coletiva formulada pelo economista norteamericano Mancur Olson (1999 [1965]) os conceitos de carona e de explorao do grande pelo pequeno ajudam a explicar o comportamento daquelas entidades. A base terica do artigo apresentada na primeira seo. Os dados apresentados na segunda seo deste artigo indicam que as concesses de servios pblicos, principalmente as concesses de rodovias e de saneamento bsico, ofereceram muitas oportunidades de negcios que foram aproveitadas pelos construtores, no somente aqueles que se encontravam entre os maiores do pas durante a tramitao da legislao sobre concesses, mas tambm para aqueles de menor porte. razovel supor, portanto, que todas as entidades da indstria da construo que identificavam as concesses de servios pblicos como uma fonte de oportunidades de negcios para as empresas filiadas tinham fortes motivos para se

envolverem na elaborao da legislao sobre concesses. A segurana que a legislao sobre concesses poderia proporcionar para as filiadas que quisessem tornar-se concessionrias era um benefcio coletivo de interesse direto pelo qual, naturalmente, deveriam pugnar. No entanto, no universo formado por dezenas de entidades, o trabalho de articulao dos interesses da indstria da construo ficou concentrado em duas organizaes. A terceira seo do artigo mostra que a maior parte do trabalho foi realizada pela Associao das Construtoras de Centrais Energticas (ACCE), uma organizao que reunia algumas das maiores empresas construtoras do pas. O Sindicato da Indstria da Construo Civil de Grandes Estruturas do Estado de So Paulo (SINDUSCON/SP) tambm desenvolveu atividades de lobby, embora com menos freqncia do que a ACCE. A ltima seo do artigo sintetiza os resultados da anlise. Alm disso, situa este trabalho como uma contribuio para o estudo geral da articulao dos interesses do empresariado ao longo do processo de produo legislativa de nvel federal. Argumento que o lobby empresarial uma atividade que ocorre nos diversos estgios que compem o processo de produo legislativa; que se expressa concretamente em vrias formas e que leva em conta o papel preponderante que o Poder Executivo exerce na produo legislativa brasileira.

A LGICA DA AO COLETIVA
A Lgica da Ao Coletiva, de Mancur Olson, uma obra que tem exercido grande impacto sobre a cincia poltica contempornea. O objeto de Olson o comportamento de indivduos racionais que formam um grupo e tm interesse na obteno de um benefcio coletivo. Olson define indivduo racional como o indivduo que procura realizar seus objetivos por meios "eficientes e efetivos" (1999:77). Qualquer objetivo, desde o mais egosta at o mais altrusta, pode ser perseguido de forma racional. Mas Olson focaliza especificamente o comportamento de indivduos racionais que formam aquilo que chama de "grupos econmicos", ou seja, grupos cujos membros tm interesse na obteno de benefcios coletivos que resultem em vantagens materiais para si prprios. Olson definebenefcio coletivo como o benefcio que, se for consumido por qualquer pessoa Xi em um grupo X1, ..., Xi, ..., Xn, no pode viavelmente ser negado aos outros membros desse grupo" (1999: 26). A idia central de Olson que o interesse comum dos membros de um grupo pela obteno de um benefcio coletivo nem sempre suficiente para levar cada um deles a contribuir para a obteno desse benefcio. H circunstncias em que o indivduo racional, buscando maximizar seu prprio bem-estar, prefere que os outros membros do grupo paguem o custo da obteno do benefcio coletivo para, assim, poder gozar das vantagens dele oriundas sem ter gasto nada. A deciso de todo indivduo racional sobre se ir ou no contribuir para a obteno do benefcio coletivo (e, em caso de deciso positiva, sobre o volume da sua contribuio) depende de um clculo, onde o indivduo considera: a) o custo marginal de fornecer o benefcio coletivo em alguma medida1; b) o benefcio marginal oriundo do fornecimento do benefcio coletivo em alguma medida e c) a quantidade do benefcio coletivo j fornecida. Se houver no grupo um indivduo (indivduo A) para o qual os benefcios pessoais oriundos do fornecimento de certa quantidade do bem coletivo (quantidade X) superam os custos

de fornec-la, ento ser vantajoso para ele o fornecimento daquela quantidade determinada do bem coletivo, mesmo que tenha que arcar sozinho com todos os custos do fornecimento. Esse indivduo seguir contribuindo com a obteno do bem coletivo at que o custo marginal de produzir unidades do bem coletivo se iguale ao benefcio marginal delas oriundo. Se para algum outro membro do grupo (indivduo B) os benefcios pessoais oriundos do fornecimento de certa quantidade adicional do bem coletivo (quantidade Y) superam os custos, ser vantajoso para esse indivduo B dividir de alguma forma com o indivduo A os custos do fornecimento da quantidade X do bem coletivo e fornecer a quantidade complementar Y, mesmo que tenha que arcar sozinho com todos os custos do fornecimento de Y. Tal como o indivduo A, tambm o indivduo B seguir contribuindo at que o custo marginal de produzir unidades adicionais do bem coletivo se iguale ao benefcio marginal delas oriundo. importante notar que, se o indivduo B contribuir antes que o indivduo A para o fornecimento do benefcio coletivo, o indivduo A no ter incentivo para fazer qualquer contribuio. Os membros do grupo para os quais o custo de produzir qualquer quantidade do bem coletivo excede os benefcios iro pegar carona na ao do indivduo A e do indivduo B. Como o bem fornecido por A e B coletivo, os demais indivduos se beneficiaro dele sem terem contribudo para sua obteno. Ou seja, Olson utiliza o termocarona para designar a atitude de indivduos racionais e auto-interessados que, mesmo considerando desejvel a obteno de um benefcio coletivo, no se dispem a colaborar para ela, pois esperam que outros indivduos o faam. Os caroneiros preferem que outros indivduos arquem com as despesas da obteno do benefcio coletivo, para que, desta forma, possam usufruir as vantagens dele procedentes sem terem que investir seus prprios recursos. A grande assimetria entre os membros de um grupo no que diz respeito aos seus nveis de interesse por um benefcio coletivo pode dar origem a um fenmeno inusitado: a explorao do grande pelo pequeno. A explorao ocorre quando o membro grande2 assume uma parte do custo do provimento do bem coletivo que proporcionalmente maior do que a parte que lhe cabe das vantagens proporcionadas por esse bem coletivo. O membro pequeno possui dois motivos para explorar o membro maior: em primeiro lugar porque, por definio, ele sempre alcana uma parcela do benefcio gerado por qualquer quantidade do bem coletivo que menor do que a parcela alcanada pelo membro maior. Dessa forma, o membro menor tem menos incentivo para fornecer qualquer quantidade do bem coletivo do que o membro maior. Em segundo lugar porque, sempre que o membro menor alcana gratuitamente sua parcela do benefcio total gerado pela quantidade do bem coletivo fornecida pelo membro maior, ele alcana mais do que teria alcanado se fornecesse por si prprio alguma quantidade do bem coletivo3. Sendo assim, o membro menor no tem qualquer incentivo para fornecer novas quantidades do bem coletivo s suas prprias custas. Os dados apresentados na seo seguinte mostram que as concesses de servios pblicos especialmente as concesses de estradas e de saneamento bsico criaram oportunidades que foram aproveitadas por muitos construtores de porte variado. Todas as entidades da indstria da construo que sabiam reconhecer nessas oportunidades um mercado potencial para seus filiados tiveram motivos fortes para se envolverem na elaborao da legislao sobre concesses. Atravs desse envolvimento, as entidades poderiam tentar garantir a aprovao de regras que proporcionassem a segurana adequada para os construtores que quisessem tornar-se concessionrios. A segurana a ser proporcionada pela legislao sobre concesses um benefcio coletivo que interessa a todos os construtores que pretendem ser concessionrios de servios pblicos. A existncia de regras que tratam com clareza

das questes relativas s concesses de fato vantajosa para todos os que planejam obt-las, pois dessa forma podem tomar suas decises com base em projees confiveis de cenrios futuros. A segurana proporcionada pela legislao referente s concesses um benefcio coletivo marcado pelaimpossibilidade de excluso, pois sua fruio no pode ser recusada a qualquer concessionrio real ou potencial. Por outro lado, um benefcio coletivo caracterizado por total partilhabilidade, pois pode ser usufrudo por qualquer concessionrio real ou potencial sem nenhuma reduo das oportunidades de fruio disponveis para os outros concessionrios. Na terceira seo deste artigo eu procuro mostrar que o comportamento efetivamente assumido pelas entidades da construo durante a elaborao da legislao sobre concesses parece indicar que ocorreram dois fenmenos previstos pela teoria olsoniana: a carona e a explorao do grande pelo pequeno 4.

CONCESSES E OPORTUNIDADES
A concesso de servios pblicos iniciativa privada tem gerado muitas oportunidades de negcios para empresas e grupos empresariais que atuam no ramo da construo. Por um lado, os construtores esto tendo a chance de participar isoladamente ou em consrcio de licitaes para a prestao direta de servios pblicos. Por outro lado, eles esto tendo o ensejo para oferecer seus servios especializados s concessionrias privadas incumbidas de realizar investimentos em infra-estrutura. Os dados apresentados em seguida mostram que muitos construtores esto aproveitando efetivamente as oportunidades de negcios criadas pela poltica de concesso de servios pblicos iniciativa privada. As entidades da construo que viam nessas oportunidades um mercado potencial para pelo menos alguns dos seus filiados tinham motivos para tentar intervir na elaborao da legislao sobre concesses e, dessa forma, procurar garantir a segurana das empresas que quisessem tornar-se concessionrias. Antes de prosseguir, necessrio mencionar que os dados apresentados aqui possuem pelo menos dois limites importantes: a) eles referem-se apenas a alguns dentre muitos servios pblicos passveis de concesso iniciativa privada e b) eles no informam sobre os negcios que as concesses propiciaram indiretamente para os construtores, ou seja, no informam sobre os negcios que os construtores fecharam com concessionriosprivados no-construtores5. O Quadro 1 informa sobre a presena de construtores em concessionrias incumbidas de prestar servios de recuperao, conservao e operao (s vezes tambm de ampliao e de outros tipos) de estradas federais, estaduais e municipais 6.

Foram realizadas, ao todo, trinta e cinco concesses: cinco de estradas federais, vinte e nove de estradas estaduais e uma de estrada municipal. Construtores esto presentes em todas as concessionrias - isoladamente ou em consrcio com outras empresas e grupos. A Tabela 1 apresenta informaes sobre o porte que as empresas construtoras presentes em concessionrias de estradas possuam durante a tramitao da legislao sobre concesses. Essas informaes permitem avaliar se as concesses de estradas geraram oportunidades diretas de negcios apenas para construtores que possuam

porte mdio ou grande durante a tramitao da legislao sobre concesses ou se as concesses geraram oportunidades que foram aproveitadas tambm por construtores de menor porte7.

Ao todo, setenta e oito empresas ou grupos empresariais fazem parte das concessionrias de estradas - isoladamente ou em consrcio. Desse total, sessenta (77%) so construtores. A Tabela 1 mostra que trinta e dois construtores que fazem parte de concessionrias de estradas (53,3% de 60) figuravam entre os maiores construtores brasileiros em algum momento-chave da tramitao da legislao sobre concesses. Os outros vinte e oito construtores (46,7%) eram de menor porte. O Quadro 2 apresenta informaes sobre a presena de construtores em concessionrias incumbidas de prestar servios de saneamento bsico.

Ao todo, foram efetivadas vinte e oito concesses: dezesseis concesses plenas (gua e esgoto), cinco apenas do servio de gua e sete apenas do servio de esgoto. Construtores esto presentes em pelo menos vinte concessionrias (71,42%) isoladamente ou em consrcio com outras empresas ou grupos.

Trinta e quatro empresas ou grupos empresariais privados fazem parte das concessionrias de saneamento bsico. Desse total, pelo menos vinte (58,82%) so construtores. A Tabela 2 revela que metade dos construtores que participam de concessionrias de saneamento bsico estava entre os cem maiores construtores brasileiros em algum momento-chave da tramitao da legislao sobre concesses. A outra metade era de menor porte.

O Quadro 3 mostra a presena de construtores em concessionrias incumbidas de gerar ou distribuir energia eltrica.

Nenhum construtor participa das concessionrias que assumiram as geradoras de energia eltrica privatizadas. Por outro lado, construtores esto presentes em seis das vinte concessionrias que assumiram aproveitamentos hidreltricos concedidos

iniciativa privada (ou seja, 30%) e em cinco das dezenove concessionrias que assumiram as distribuidoras de energia eltrica privatizadas (ou seja, 26,3%). No geral, cinqenta e duas empresas ou grupos empresariais privados fazem parte das novas concessionrias do setor eltrico (BNDES, 2000a). Nove (17,3%) so construtores. A Tabela 3 mostra que sete construtores que participam de concessionrias do setor eltrico estavam entre os cem maiores construtores tanto em 1992 quanto em 1995. Apenas dois no estavam entre os cem maiores construtores brasileiros naquele perodo: a Construtora Impregilo e Associados e o Grupo Inepar. No entanto, inadequado concluir que a participao desses dois construtores em concessionrias do setor eltrico evidencia a participao de construtores de menor porte. Embora no figure entre as maiores empresas do ramo de construo que atuam no Brasil, a Construtora Impregilo e Associados ligada a Impregilo, uma grande construtora italiana. Por sua vez, o Grupo Inepar um grande grupo empresarial brasileiro que atua em vrias reas, inclusive na construo. O grupo Inepar participa de concessionrias do setor eltrico como grande grupo empresarial e no na condio de pequeno construtor.

O Quadro 4 informa sobre a presena de construtores em concessionrias incumbidas de prestar servios de telefonia.

Foram realizadas, ao todo, vinte e sete concesses: nove de servios de telefonia fixa, oito de servios de telefonia mvel banda A e dez de servios de telefonia mvel banda B. Construtores fazem parte pelo menos de oito concessionrias (29,6%). Quarenta e seis empresas ou grupos empresariais privados fazem parte das novas concessionrias de telefonia (BNDES, 2000b). Desse total, pelo menos cinco (10,87%) so construtores. A Tabela 4 mostra que, dentre os cinco construtores que fazem parte das novas concessionrias de telefonia, dois estavam entre os cem maiores construtores brasileiros em 1992 e em 1995. Trs construtores no estavam entre os maiores construtores brasileiros em qualquer um dos dois momentos. Um deles o Grupo Inepar, cuja participao em concessionrias de telefonia no evidencia a participao de construtores de menor porte em concessionrias desse setor. Outro o Grupo Splice, cuja atividade se estende por reas diversas, inclusive a construo. Pelas mesmas razes vlidas para o caso do Grupo Inepar, imprprio concluir que a participao do Grupo Splice em concessionrias de telefonia reflete a participao de construtores de menor porte nas concessionrias desse setor. O nico construtor de menor porte a participar das concesses no setor de telefonia foi a Alusa Engenharia, associada da Associao Paulista dos Empresrios de Obras Pblicas (APEOP).

O Quadro 5 informa sobre a presena de construtores nas concessionrias de malhas ferrovirias.

Oito malhas ferrovirias foram concedidas e construtores fazem parte de trs consrcios concessionrios. Trinta e cinco empresas fazem parte dos consrcios (BNDES 1999), dentre as quais h apenas duas (5,71%) construtoras. Uma estava entre as cem maiores do Brasil tanto em 1992 quanto em 1995, a outra no estava. Mas a construtora que no figurava entre as maiores do pas em 1992 e em 1995 a Gemon Geral de Engenharia e Montagens, do Grupo MPE, um grande grupo empresarial brasileiro que atua em reas diversas. Pelas mesmas razes vlidas para os casos considerados acima, no apropriado concluir que a participao da Gemon Geral em concesses ferrovirias representa a participao de construtores de menor porte em concesses desse setor. Finalmente, o Quadro 6 mostra a participao de empresas ou grupos construtores em concessionrias que prestam servio de distribuio de gs canalizado.

Foram realizadas cinco concesses. Onze empresas fazem parte dos consrcios concessionrios (BNDES, 2000b). Em um consrcio h a participao de um grupo construtor. Esse grupo construtor figurava entre os cem maiores construtores brasileiros tanto em 1992 quanto em 1995. Em resumo, o conjunto dos dados apresentados nesta seo mostra que os construtores esto presentes em concessionrias responsveis pela prestao de todos os seis tipos de servios pblicos considerados. A presena de construtores tanto dos que figuravam entre os maiores do Brasil em algum momento-chave da tramitao da legislao sobre concesses quanto dos que no figuravam maior nas concessionrias de estradas, mas tambm muito significativa nas concessionrias de saneamento bsico. Por outro lado, a presena de construtores em concessionrias do setor eltrico, de telefonia, de ferrovias e de gs canalizado tmida e quase totalmente restrita a empresas que a) figuravam entre as maiores do pas em algum momento-chave da tramitao da legislao sobre concesses ou que b) atuam na construo, no figuravam entre as maiores do pas, mas fazem parte de grupos empresariais de grande porte.

AS ENTIDADES E A ELABORAO DAS LEIS

A expressiva maioria das entidades que representam os interesses dos construtores formada por sindicatos patronais de base municipal, estadual ou nacional. Segundo a CNI entidade de cpula do setor industrial no Brasil h sessenta e trs sindicatos patronais da indstria da construo distribudos pelo pas9. O papel que os sindicatos desempenham na estrutura de representao dos interesses dos construtores dominante mas no exclusivo. O quadro das organizaes que intermedeiam os interesses dos construtores complementado pelas associaes setoriais extracorporativas. Desse modo, tambm foram contatadas as quatro principais associaes do setor, cuja importncia amplamente reconhecida: a Associao das Construtoras de Centrais Energticas (ACCE), a Associao Nacional das Empresas de Obras Rodovirias (ANEOR), a Associao Paulista de Empresrios de Obras Pblicas (APEOP) e a Cmara Brasileira da Indstria da Construo (CBIC).

Ao todo, portanto, foram contatadas sessenta e sete entidades. Em cada caso indivduos que ocupavam posies de liderana no organograma das organizaes foram interpelados sobre o grau de envolvimento das entidades ao longo do processo de feitura da legislao que rege as concesses de servio pblico no Brasil. O envolvimento de uma entidade no processo de feitura da lei das concesses seria pouco provvel se ela no possusse ao menos algum grau de informao sobre o projeto que estava em tramitao e se sua diretoria no partilhasse do entendimento de que as concesses poderiam ampliar o campo de atuao das empresas filiadas. Dessa forma, lideranas de cada entidade foram solicitadas a responder duas perguntas. A primeira pergunta referia-se ao nvel de informao que a diretoria da entidade possua a respeito do projeto de lei geral das concesses no perodo anterior sano da lei. A segunda pergunta referia-se opinio da diretoria em relao capacidade das concesses de servios pblicos de gerar oportunidades de negcios para os construtores filiados. A Tabela 5 emerge das respostas apresentadas pelas entidades10. Das sessenta e sete entidades contatadas, trinta e nove (58,2%) responderam as questes que lhes foram apresentadas. Dentre as trinta e nove entidades respondentes, vinte e duas (56,41%) possuam diretorias a) pelo menos um pouco informadas sobre o projeto de lei geral das concesses e b) com a opinio de que as concesses geram oportunidades de negcios pelo menos para algumas empresas filiadas s suas entidades. Ou seja: vinte e duas entidades possuam os requisitos mnimos sem os quais dificilmente uma entidade poderia participar do processo de elaborao da lei das concesses.

No entanto, dentre essas vinte e duas entidades, apenas duas apresentaram evidncias inequvocas de participao na feitura da legislao sobre concesses: a Associao das Construtoras de Centrais Energticas (ACCE) e o Sindicato da Indstria da Construo Civil de Grandes Estruturas do Estado de So Paulo (SINDUSCON/SP).

A PARTICIPAO DA ACCE
A Associao das Construtoras de Centrais Energticas existiu por um perodo de oito anos, entre fevereiro de 1990 e fevereiro de 1998. A ACCE possua apenas doze empresas filiadas, todas elas empresas construtoras de grande porte: Andrade Gutierrez, Camargo Corra, CBPO, CONSTRAN, CONVAP, COWAN, C. R. Almeida, Mendes Jnior, Norberto Odebrecht, Queiroz Galvo, Serveng-Civilsan e TRATEX (ACCE 1990). Todas as empresas construtoras filiadas ACCE figuravam na relao das vinte e cinco maiores construtoras brasileiras no incio da dcada de 199011. A ACCE foi criada para negociar uma soluo para o problema da dvida que o governo brasileiro havia constitudo com as grandes construtoras que haviam sido contratadas para construir as principais centrais energticas do pas. A ACCE foi a entidade que centralizou a participao dos grandes construtores no processo de elaborao da legislao brasileira sobre concesses de servios pblicos. Sua atuao ocorreu em diversos estgios do processo de produo legislativa. A ACCE realizou um extenso trabalho de presso em maio de 1992, enquanto o projeto de lei das concesses estava sendo analisado na comisso de economia, indstria e comrcio da Cmara dos Deputados (CEIC/CD). A entidade apresentou vrias sugestes ao relator do projeto de lei na comisso, enquanto ele preparava um projeto substitutivo ao projeto original apresentado pelo senador Fernando Henrique Cardoso (PSDB/SP). Nesse momento, as sugestes da ACCE concentraram-se em torno de quatro pontos (ACCE 1994a). Em primeiro lugar, a entidade queria alterar os trechos da minuta do substitutivo que estipulavam limites de prazo para as concesses (30 anos) e para a prorrogao das concesses (um nico perodo adicional de 20 anos). No que diz respeito ao prazo inicial das concesses, a entidade defendia a idia de que ele pudesse ser fixado em cada edital de licitao, guardando proporo com o vulto de cada empreendimento, a fim de que pudesse assegurar amortizao plena do capital investido e possibilidades de lucro razovel s concessionrias. No que se refere ao prazo mximo da concesso (prazo inicial mais prorrogao), a ACCE defendia o limite de 90 anos em vez de 50 anos. Em segundo lugar, a ACCE queria suprimir o trecho da minuta do substitutivo que estabelecia que eventuais aumentos das alquotas do imposto de renda no poderiam implicar no aumento das tarifas cobradas pelas concessionrias. Em terceiro lugar, a ACCE queria definir claramente no substitutivo que o poder concedente e nunca as concessionrias seria o nico responsvel por indenizaes referentes s desapropriaes necessrias para viabilizar a prestao dos servios pblicos e/ou a realizao de obras que antecedessem a prestao dos servios. Em quarto lugar, a entidade queria introduzir no substitutivo um dispositivo que autorizasse as concessionrias a oferecer quaisquer direitos emergentes dos seus contratos de concesso como garantia nos contratos de financiamentos que viessem a celebrar. Duas sugestes defendidas pela ACCE foram incorporadas ao substitutivo que o relator apresentou em seguida. Por um lado, foi retirada qualquer meno a um limite para o prazo inicial das concesses. Por outro lado, as concessionrias foram autorizadas a oferecer quaisquer direitos emergentes dos contratos de concesso como garantias em contratos de financiamento, at o limite que no comprometesse a operacionalizao e a continuidade da prestao do servio. A adoo dessas medidas foi celebrada pela entidade de construtores como um resultado direto da sua interveno (ACCE 1995a) 12.

A ACCE voltou a desempenhar intensa atividade de presso poltica em dezembro de 1994, s vsperas da votao da lei geral das concesses no Senado Federal. Nesse momento a entidade defendeu principalmente trs alteraes no projeto de lei (ACCE 1994b). Em primeiro lugar, a entidade defendeu o restabelecimento de um artigo do projeto original do senador Fernando Henrique Cardoso, artigo que relacionava todos os fatores de custo a serem levados em conta para a fixao das tarifas a serem cobradas pelas concessionrias privadas de servios pblicos. A especificao minuciosa dos fatores de custo era vista como uma medida essencial para a segurana das concessionrias. O artigo havia sido derrubado pelo substitutivo aprovado pela Cmara dos Deputados. Essa sugesto da ACCE claramente no foi aceita, porquanto nenhuma alterao desse teor foi introduzida no texto aprovado pelo Senado Federal. Em segundo lugar, a entidade sugeriu o restabelecimento de outro artigo do projeto do senador Cardoso, artigo que permitia que o poder concedente garantisse s concessionrias, durante o primeiro tero do prazo da concesso, o recebimento de um valor equivalente a uma receita bruta mnima, valor a ser pago caso a demanda pelos servios das concessionrias no fosse suficiente para que elas obtivessem uma tal receita. O dispositivo em questo foi restabelecido e passou a constar no texto aprovado pelo Senado Federal e enviado sano presidencial. Para a ACCE o restabelecimento do dispositivo ocorreu em funo da presso poltica por ela exercida sobre os senadores (ACCE 1995b). O presidente da Repblica Fernando Henrique Cardoso, no entanto, vetou o artigo do projeto de lei aprovado no Senado, artigo que ele mesmo havia proposto quando senador. Para Cardoso, o oferecimento de tais garantias deveria ser coibido por incentivar a ineficincia do concessionrio e por criar riscos de dispndio com subsdios para o poder pblico13. Em terceiro lugar, a ACCE props a supresso dos dispositivos referentes s concesses de servios pblicos outorgadas antes da vigncia da nova lei e que estavam vencidas, por vencer em curto prazo, ou em vigor por prazo indeterminado. O sentido e o resultado dessa interveno da ACCE apresentado em seguida. A ACCE tornou a manifestar-se em fevereiro de 1995. Dessa vez o foco de presso da entidade no foi posto sobre o poder legislativo, mas sobre o poder executivo. A entidade queria influenciar o contedo da medida provisria (MP) que o governo federal prometeu editar no mesmo dia em que a lei geral das concesses fosse sancionada. O governo federal prometeu dar soluo, por meio de uma MP, para os problemas do setor eltrico que estavam inviabilizando a votao da lei geral das concesses no Senado Federal. De fato, oportuno lembrar que o grande empecilho votao da lei geral das concesses no Senado Federal eram os dispositivos do substitutivo aprovado pela Cmara que dispunham exatamente sobre as concesses de servio pblico outorgadas antes da entrada em vigor da nova lei de concesses. Esses dispositivos estabeleciam que a) as concesses outorgadas anteriormente entrada em vigor da nova lei permaneceriam vlidas pelo prazo fixado no contrato ou no ato de outorga, findo o qual seriam licitadas; b) as concesses em carter precrio (ou seja, as que no dependiam de contrato), as concesses com prazo vencido e as concesses em vigor por prazo indeterminado deveriam permanecer vlidas pelo prazo mnimo de dois anos e pelo prazo mximo de cinco anos, prazo no qual deveria ser feita a organizao das licitaes que precederam as nova concesses e c) as concesses outorgadas sem licitao na vigncia da Constituio de 1988 deveriam ser extintas, assim como aquelas outorgadas sem licitao anteriormente Constituio de 1988 e que estivessem paradas ou sequer iniciadas. Esses dispositivos do substitutivo da Cmara dos Deputados traziam problemas para o setor eltrico nacional, especificamente para as concessionrias estaduais de energia eltrica, muitas delas detentoras de concesses vencidas, por vencer em curto prazo

ou em vigor por prazo indeterminado. De acordo com o substitutivo da Cmara, vrias dessas concesses deveriam ser licitadas dentro do prazo mximo de cinco anos. Para contornar o impasse, o governo federal comprometeu-se a editar uma medida provisria que teria por objetivo disciplinar a aplicao da lei das concesses ao setor eltrico. A medida provisria seria editada no mesmo dia em que o presidente da repblica sancionasse a lei geral das concesses. No que se refere gerao de energia eltrica, o governo federal iria assumir dois compromissos: a) permitir a prorrogao das concesses das usinas em operao pelo prazo de at vinte anos e b) permitir a prorrogao das concesses cujas obras estivessem atrasadas ou paralisadas pelo prazo necessrio amortizao do capital investido, nos casos em que houvesse sociedade do setor pblico com o setor privado e um plano vivel para a concluso das obras em ritmo adequado. No que se refere transmisso de energia eltrica, o governo federal iria tomar as seguintes providncias: a) permitir a prorrogao e/ou o reagrupamento das autorizaes e concesses e b) criar um sistema de transmisso de energia eltrica com livre acesso para os interessados. No que se refere distribuio de energia eltrica, o governo iria permitir a prorrogao e/ou o reagrupamento das concesses de distribuio. Nos casos em que a privatizao total ou parcial das concessionrias estaduais de energia eltrica interessasse aos estados, o governo federal se comprometeria a prorrogar concesses j outorgadas ou a estabelecer novas concesses para facilitar e valorizar a alienao, desde que esta fosse realizada mediante leilo ou concorrncia. O compromisso assumido pelo governo viabilizou a votao e a aprovao da lei geral das concesses de servios pblicos no senado Federal em janeiro de 1995. No mesmo dia em que o presidente Sancionou a lei geral das concesses 13 de fevereiro de 1995 ele tambm editou a Medida Provisria n 890. A ACCE teve rpido acesso minuta da MP. Vinte dias aps a votao da lei das concesses no senado federal, ou seja, em 07 de fevereiro de 1995, a presidncia da entidade fez chegar ao Secretrio de Energia do Ministrio de Minas e Energia um comunicado de apoio minuta, especialmente aos pontos em que se previa a prorrogao das concesses de gerao de energia eltrica. No difcil imaginar porque a prorrogao das concesses de gerao de energia eltrica interessava s grandes construtoras. A prorrogao das concesses das geradoras que j estavam em operao era do interesse das grandes empresas construtoras porque aquelas geradoras poderiam vir a ser privatizadas. A privatizao das geradoras com concesses prorrogadas poderia gerar oportunidades de negcios diretas (caso as construtoras quisessem tornar-se concessionrias) e indiretas (as construtoras poderiam oferecer seus servios especializados s novas concessionrias). plausvel supor que tambm interessava s construtoras a prorrogao das concesses de gerao de energia eltrica cujos empreendimentos estivessem atrasados ou paralisados. Essas concesses tambm poderiam gerar novas oportunidades de negcios, diretas (caso as construtoras quisessem fazer parte de consrcios incumbidos de concluir as obras e colocar as geradoras em operao) ou indiretas. Finalmente, as atividades de presso da ACCE tambm ocorreram ao longo do perodo em que uma comisso mista do Congresso Nacional analisou a MP das concesses. A ACCE foi a nica entidade do setor da construo convidada para participar de uma audincia pblica no Congresso Nacional para discutir aquela MP. As sugestes oferecidas pelo representante da ACCE nessa oportunidade concentravam-se em torno de quatro pontos 14: a) em primeiro lugar, a introduo de um artigo para regulamentar

a indenizao devida s concessionrias ao trmino do contrato de concesso. A indenizao deveria contemplar no apenas o capital investido pelas concessionrias e ainda no amortizado, mas tambm a remunerao desse capital investido para assegurar a continuidade da prestao do servio concedido; b) em segundo lugar, a introduo de um artigo com critrios objetivos a serem seguidos pelo poder concedente para classificar a proposta oferecida por um participante de uma licitao como uma proposta inexeqvel ou financeiramente incompatvel com os objetivos da licitao; c) em terceiro lugar, a introduo de um artigo condicionando o cumprimento das condies estabelecidas no contrato de concesso no ocorrncia de circunstncias de mercado ou outras circunstncias fora do controle das partes e que fossem capazes de comprometer o equilbrio econmico e financeiro inicial do contratoe d) em quarto lugar, a introduo de um artigo para esclarecer que no deveria ocorrer a reverso ao poder concedente dos bens de empresas estatais concessionrias de servios pblicos que fossem privatizadas e cujos novos donos recebessem novas concesses. Nesses casos, deveria ser viabilizado o repasse direto dos bens das antigas concessionrias para as novas concessionrias. Nenhuma sugesto foi totalmente incorporada Lei n 9074, de julho de 1995, que resultou da MP das concesses. Todavia, h semelhanas entre a ltima sugesto da ACCE e o disposto no artigo 28 da lei n 9074. Este artigo faculta (mas no obriga) ao poder concedente, em casos de privatizao, a outorga de novas concesses aos novos concessionrios sem efetuar a reverso prvia dos bens vinculados ao respectivo servio pblico. Em sntese, as informaes apresentadas anteriormente indicam que a ACCE, uma entidade que representava os interesses dos grandes construtores brasileiros, teve uma participao extremamente ativa durante os vrios estgios que compuseram o processo de feitura da legislao que atualmente rege as concesses de servios pblicos no Brasil. A ACCE exerceu presso poltica quando o projeto de lei geral das concesses estava numa comisso temtica da Cmara dos Deputados e quando o mesmo projeto se encontrava no plenrio do Senado Federal. A ACCE tambm exerceu presso ao longo do processo que culminou com a aprovao da lei n 9074, que complementou a lei geral das concesses. Nesse caso, a participao da entidade remonta ao momento em que a medida provisria N. 890 estava sendo redigida pelo poder executivo. Alm disso, a presso da entidade tambm se fez sentir durante uma audincia pblica convocada para discutir a MP das concesses, audincia para a qual a ACCE foi formalmente convidada.

A PARTICIPAO DO SINDUSCON/SP
Ao contrrio da ACCE, o Sindicato da Indstria da Construo Civil de Grandes Estruturas do Estado de So Paulo (SINDUSCON/SP) uma entidade quase totalmente composta por empresas que no figuravam entre as maiores construtoras brasileiras durante a tramitao da legislao sobre concesses (SINDUSCON/SP 1998). Das mil, quinhentas e seis empresas que estavam associadas ao SINDUSCON/SP em 1998, apenas vinte e oito (1,85%) figuravam entre as cem maiores construtoras brasileiras em 1992 e apenas trinta e seis (2,4%) figuravam entre as cem maiores construtoras brasileiras em 1995. A participao do SINDUSCON/SP no processo de produo da legislao sobre concesses foi bem mais restrita do que a da ACCE. Todo o empenho do

SINDUSCON/SP foi concentrado em torno de uma questo: garantir que as linhas de financiamento do BNDES para empresas concessionrias de servios pblicos no ficassem disponveis apenas para as empresas de grande porte. De fato, um dispositivo do projeto aprovado pelo Senado Federal e remetido sano presidencial dispunha que o BNDES deveria exigir garantias adicionais, para alm dos direitos emergentes das concesses, quando fosse conceder financiamentos s empresas concessionrias. Na viso do SINDUSCON/SP, esse dispositivo representava uma discriminao inaceitvel contra as empresas de porte pequeno e mdio e em favor das empresas de porte grande, as nicas que teriam condies de apresentar ao BNDES as garantias adicionais exigida pela lei. O objetivo do SINDUSCON/SP, portanto, era garantir que o presidente da Repblica vetasse o dispositivo que contrariava os interesses das empresas de porte menor. Tendo em vista esse objetivo, a entidade desenvolveu diversas aes. Em primeiro lugar, o presidente da entidade enviou uma carta ao ministro-chefe da Casa Civil pedindo o veto presidencial do dispositivo citado. Em segundo lugar, o sindicato coordenou uma campanha de mobilizao pelo veto entre os seus associados, incentivando-os a entrar em contato, de todas as maneiras possveis, com a Presidncia da Repblica (SINDUSCON 1995). Em terceiro lugar, o presidente da entidade publicou um artigo no jornal Folha de S. Paulo no qual expunha as razes pelas quais defendia o veto do dispositivo15. O presidente Fernando Henrique Cardoso no realizou o veto solicitado pelo presidente do SINDUSCON/SP ao sancionar a lei geral das concesses. No entanto, o artigo 40 da lei n 9074, publicada cerca de cinco meses depois, terminou por revogar o dispositivo criticado pela entidade.

CONSIDERAES FINAIS
A anlise do comportamento assumido pelas entidades que representam os interesses dos construtores durante o processo de elaborao da legislao sobre concesses de servios pblicos no Brasil sugere que realmente ocorreram os dois fenmenos previstos pela teoria olsoniana da ao coletiva: a carona e a explorao do grande pelo pequeno. Entidades com bons motivos para participar do processo de elaborao da legislao sobre concesses parecem ter deixado para a ACCE uma entidade que congregava poucos construtores de porte muito grande, para os quais as oportunidades geradas pelas concesses eram maiores do que as geradas para os construtores de porte menor quase todo o custo da obteno do bem coletivo: a segurana proporcionada por uma "boa" legislao sobre concesses. Quando o que estava em jogo no era a definio de regras gerais que poderiam dar segurana a quaisquer concessionrios em potencial, mas o destino de um dispositivo especfico que criava um conflito de interesses entre as empresas construtoras em funo do porte de cada uma delas, a entidade que concentrou os esforos de presso foi o SINDUSCON/SP, que coordenou o lobby para garantir que as linhas de financiamento do BNDES para empresas concessionrias de servios pblicos no ficassem disponveis apenas para os grandes construtores. Embora o veto do dispositivo pudesse beneficiar as empresas filiadas a vrias entidades da construo, apenas o SINDUSCON/SP mobilizou-se por ele, de acordo com as informaes disponveis.

Este artigo focaliza uma parcela especfica do empresariado brasileiro (a indstria da construo) e sua atuao no processo de elaborao de regras tambm especficas (a legislao sobre concesses de servios pblicos), mas ele oferece uma contribuio para o estudo de uma questo de importncia mais geral, que diz respeito a articulao dos interesses do empresariado que atua no Brasil ao longo do processo de produo legislativa de nvel federal. No obstante as dificuldades ligadas ao carter fugidio da articulao de interesses e escassez de informaes confiveis, os cientistas polticos brasileiros vm dando ateno ao tema j h algum tempo (Arago 1994, 1996, 2000; Diniz & Boschi 1997, 2000). A contribuio oferecida por este artigo segue esses trabalhos pioneiros, cujos autores foram os primeiros a apontar para o fato de que a redemocratizao do Brasil, a partir de meados da dcada de 1980, resultou no incremento das prerrogativas e da relevncia poltica do Congresso Nacional, atraindo para esse novo frum a atuao de vrios grupos de interesse entre eles os do empresariado. O artigo mostra que a articulao dos interesses empresariais uma atividade que ocorre durante os diversos estgios do processo de produo legislativa. A articulao pode remontar at mesmo ao estgio de redao inicial de uma proposio. Ela pode ocorrer tambm no estgio de discusso dos projetos nas duas Casas do Congresso Nacional, no estgio de anlise e votao dos projetos nas comisses ou no plenrio ou ainda no estgio da sano (ou veto) presidencial. O artigo mostra ainda que a presso poltica em defesa dos interesses do empresariado exercida algumas vezes "por dentro" do processo de produo legislativa, o que ocorre quando os tomadores de deciso convidam oficialmente as entidades que representam os interesses das empresas para participar de audincias pblicas ou reunies de trabalho e para apresentar sua posio em relao a um assunto ou a uma proposio. Muitas vezes, no entanto, a presso poltica realizada "por fora" do processo normal de produo legislativa, casos em que os contatos de negociao com os tomadores de deciso no ocorrem em encontros oficiais e em que a iniciativa tomada, na maior parte das vezes, pelos prprios representantes do empresariado. Alm disso, o artigo tambm indica que o empresariado brasileiro, ao procurar influir no processo de produo legislativa, leva em conta o papel de destaque que desempenhado pelo Poder Executivo durante aquele processo. Os indivduos que ocupam posies de autoridade no Poder Executivo so interlocutores privilegiados do empresariado no que diz respeito promoo da agenda desse segmento social no Congresso Nacional. A importncia do Executivo deve ser vista como um dos elementos que formam o ambiente com que os representantes dos empresrios tem de lidar e que, portanto, condicionam as suas decises e estratgias de articulao de interesses. O artigo sugere que a aprovao pelo congresso de proposies oriundas do Executivo muitas vezes o resultado final de um processo de negociao no qual esto fortemente envolvidos os interesses dos grupos sociais afetados dentre os quais freqentemente se encontra o empresariado. Alm disso, a atuao das entidades empresariais no que se refere s proposies legislativas de autoria do Poder Executivo pode se fazer sentir em estgios muito precoces, que remontam at mesmo ao momento da formulao daquelas proposies nas instncias do Executivo. Algumas proposies de autoria do Poder Executivo aprovadas pelo Congresso Nacional at mesmo nascem como uma resposta poltica encontrada pelo governo e por sua base de apoio no Parlamento para contornar impasses criados pela oposio de

interesses fortemente representados no Congresso, impasses que poderiam obstar o avano de projetos que fazem parte da agenda poltica do Governo Federal. Em sntese, o artigo contribui para o entendimento de que a atuao e a influncia dos interesses organizados no esto excludas nem mesmo em um cenrio marcado pela preponderncia do Poder Executivo na produo legislativa (Figueiredo & Limongi 2000). A cincia poltica no Brasil teria muito a ganhar se mais pesquisadores concedessem o status de objeto privilegiado de investigao ao terreno fertilssimo e relativamente inexplorado formado pelos casos de apresentao das demandas do empresariado aos tomadores de decises polticas.

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Agncia Nacional de Energia Eltrica www.aneel.gov.br

* O presente artigo baseado na dissertao de Mestrado "A indstria da construo e a legalizao das concesses de servios pblicos", defendido em fevereiro de 2000 junto ao Departamento de Cincia Poltica da USP. A pesquisa faz parte do Projeto Integrado "As novas fronteiras do Estado: privatizao em perspectiva comparada", coordenado pela professora Maria Hermnia Tavares de Almeida e financiado pelo CNPq e pela FAPESP, que tambm concedeu ao autor bolsa de Mestrado. 1 Na teoria de Olson vrios nveis ou quantidades do benefcio coletivo podem ser atingidos e a proviso do benefcio coletivo nem sempre , simplesmente, uma questo de "tudo ou nada" (Moe 1988: 263). Olson freqentemente utiliza a expresso "determinada quantidade do benefcio coletivo" (ver, por exemplo, 1999: 46). 2 "Aquele [membro do grupo] que, mesmo que fosse por sua prpria conta, proveria a maior quantidade do benefcio coletivo" (Olson 1999: 47). 3 Como foi visto anteriormente, o indivduo racional contribui para a obteno do bem coletivo at que o custo marginal de produzir unidades do bem coletivo se iguale ao benefcio marginal delas oriundo. O membro maior tem incentivo para fornecer mais unidades do bem coletivo do que o membro menor. 4 Em The Logic of Collective Action, Olson focaliza o comportamento de indivduos. No entanto, o prprio autor utiliza a teoria desenvolvida naquela obra para explicar o comportamento de associaes (Olson & Zeckhauser 1966). 5 A lista completa das concesses mencionadas no artigo e das empresas e grupos construtores que atuam como concessionrios pode ser solicitada pelo email: pralon@usp.br 6 Focalizei o momento da assinatura do contrato de concesso. Assim, os quadros a seguir no informam sobre alteraes posteriores na composio das concessionrias. Considera-se que h construtores brasileiros nas concessionrias quando o vencedor da licitao : a) um grupo (ou uma empresa) que atua diretamente no setor de construo; b) uma empresa que, mesmo no atuando diretamente na construo, faz parte de grupo que atua no setor; c) um grupo (ou uma empresa) que tem como acionista um grupo (ou uma empresa) que atua na construo; d) um consrcio que tem como membro pelo menos um grupo (ou uma empresa) que atua na construo; e) um consrcio que tem como membro pelo menos uma empresa que, mesmo no atuando diretamente na construo, faz parte de grupo que atua no setor; f) um consrcio que tem como membro pelo menos um grupo (ou uma empresa) que tenha como acionista um grupo (ou uma empresa) que atua na construo. 7 A tabela foi montada a partir do confronto de trs listas: a) a lista dos construtores que fazem parte de concessionrias de estradas; b) a lista dos cem maiores construtores brasileiras em 1992 (ano em que foi aprovado pela Cmara dos Deputados o projeto de lei que resultou na lei n 8987/95) e c) a lista dos cem maiores construtores brasileiras em 1995 (ano em que foi aprovado pelo Senado Federal e sancionado pelo presidente da Repblica o projeto de lei que resultou na lei n 8987). A lista dos maiores construtores brasileiros publicada anualmente pela revista O Empreiteiro. 8 Licitaes realizadas at dezembro de 1998. 9 A lista dos sindicatos foi fornecida pela Gerncia de Relaes de Trabalho da Confederao Nacional da Indstria. No so considerados os sindicatos da indstria de construo de mobilirio. 10 O questionrio enviado pode ser solicitado pelo e-mail: pralon@usp.br .

11 Revista O Empreiteiro, junho de 1992. 12 Este artigo no aborda a questo complexa e controvertida da influncia efetivamente exercida pelos grupos de interesse em processos de tomada de deciso. necessrio sempre levar em conta que os lderes dos grupos de interesse podem superestimar estrategicamente sua capacidade de influncia. Dentre os trabalhos que tratam da questo esto March (1956), Dahl (1959), Milbrath (1960), Schmitter (1971), Wootton (1972), Salisbury (1975), Salamon & Siegfried (1977), Tierney (1992), Smith (1995), Evans (1996), Potters & Sloof (1996) e Furlong (1997). 13 Dirio Oficial da Unio, Seo I, 14/02/1995, pgina 1922. 14 Notas Taquigrficas da Audincia Pblica n 52/95 (Ncleo de Reviso de Comisses; Departamento de Taquigrafia, Reviso e Redao da Cmara dos Deputados); ACCE (1995c). 15 Folha de S. Paulo, 08 de fevereiro de 1995, Caderno 2, Pgina 2.

ara muitos, o nome de Samuel Huntington ficar perpetuamente ligado ao livro O Choque das Civilizaes e a Mudana na Ordem Mundial, a ampliao e aprofundamento de uma tese originalmente publicada em 1993 nas pginas da revista Foreign Affairs. Na sequncia dos ataques terroristas de 11 de Setembro de 2001, a narrativa do choque civilizacional transformou-se numa explicao simplista do islamismo poltico. Contudo, medida que a tese se popularizava, as qualificaes apontadas por Huntington, e a subtileza analtica das clivagens civilizacionais que apontou e as consequncias polticas que delas resultavam, deram lugar sloganizao do conceito de choque civilizacional e, de uma forma mais geral, cartoonizao das ideias de Huntington. Dada a influncia (ou notoriedade) do livro, no deixa de ser irnico verificar que O Choque das Civilizaes um trabalho menor; na melhor das hipteses, trata-se de um estudo que fica muito aqum dos trabalhos anteriores do autor. certo que mesmo os livros menores de Huntington sempre foram superiores aos livros de outros politlogos. A sua envergadura intelectual colocava-o acima dos seus pares de profisso, particularmente desde que a cincia poltica profissional se burocratizou e, por conseguinte, perdeu grande parte da sua relevncia. O segredo de Huntington violado por grande parte da academia residia em relacionar a sua inovao terica com os problemas mais prementes do mundo real. Problemas que, por norma, a academia ainda hoje teme ignorar. Political Order in Changing Societies e The Soldier and the State so, sem dvida, os livros mais inovadores e influentes de Huntington, continuando a ser de leitura obrigatria. O segundo praticamente deu origem ao estudo contemporneo das relaes civis-militares; o primeiro, publicado em 1968, desafiou grande parte dos pressupostos que dominaram o pensamento poltico no ps-1945. Especificamente, Political Order questionou a teoria de modernizao, ento preponderante nas universidades e no mundo de policy making. Dito de forma diferente, a anlise de Huntington mudou a forma como se olhava a relao entre o desenvolvimento e a participao poltica, ou seja, entre a modernizao socioeconmica e a construo das democracias pluralistas Em termos simplificados, o paradigma da modernizao, teorizado por Seymour Martin Lipset, David Apter, Walt Rostow e outros, mantinha que o desenvolvimento socioeconmico invariavelmente produzia regimes democrticos. Nem todos os defensores do paradigma concordavam quanto s variveis que conduziam a este

desfecho. Mas, de forma geral, eram unnimes quanto ideia de que o crescimento econmico ou as suas consequncias, como sejam a laicizao, a literacia e a urbanizao conduzia democracia, uma vez assegurado um patamar mnimo de riqueza. Particularmente estimulante era a ideia de que a transio para a modernidade, e a concomitante passagem para regimes pluralistas, poderia ocorrer na ausncia de profundas rupturas e conflitos se se procedesse cooptao poltica de novos grupos e reivindicaes. Seria justamente este consenso em volta da veracidade do paradigma da modernizao que Samuel Huntington, em Political Order in Changing Societies, questionava. Uma das observaes nucleares de Huntington era que o problema central da poltica radicava na existncia de um lag temporal entre o desenvolvimento das instituies e as mudanas socioeconmicas. Dito de forma diferente, as instituies polticas usualmente revelavam alguma dificuldade em proporcionar respostas adequadas s exigncias sociopolticas provocadas pela mudana. Huntington e muito bem observou que a dinmica motor da poltica era a mudana; mudanas permanentes que, no infrequentemente, eram dramticas nos seus efeitos. Acrescentou que os efeitos da mudana so normalmente minimizados porque existe um bias cognitivo que nos leva a pensar que amanh ser como hoje. Na medida em que pretendem preservar o poder adquirido, os agentes polticos invariavelmente confrontam dificuldades em ultrapassar o seu bias a favor do status quo, o que efectivamente os leva a resistir a mudanas institucionais que, a mdio e longo prazo, seriam mais propcias preservao da estabilidade e do poder dos agentes polticos. A tese principal de Huntington adiantava que a instabilidade e o conflito que marcavam a poca em que escrevia, e o ps-II Guerra Mundial, resultavam de mudanas sociais rpidas, invariavelmente associadas mobilizao de novos sectores da populao. medida que estes novos grupos conquistavam poderio econmico e social, passavam a exigir uma quota maior do poder poltico, ou seja, colocavam presso junto das instituies existentes para que estas se abrissem s suas preocupaes e interesses. Todavia, as instituies, criadas noutro contexto poltico e desenhadas para acomodarem outros grupos politicamente dominantes, manifestavam dificuldades em adaptar-se s novas realidades. Por isso, no tinham capacidade para cooptar os novos sectores sociais. Perante esta situao, resultavam a contestao e a violncia, tanto por parte dos novos grupos que exigiam participar politicamente como por parte do Estado que, perante a imobilidade das instituies, recorria represso para travar o aumento de novas reivindicaes. A represso era, pois, uma forma de preservar a ordem poltica em perodos de profunda transformao.A ordem de Huntington Vasco Rato 009 Por estas razes, a problemtica da ordem poltica torna-se central para a nossa compreenso da modernidade. Na ausncia de estruturas polticas suficientemente adaptveis e robustas para responderem correlao de foras existentes na sociedade, a contestao e a violncia passam a dominar a paisagem poltica. Huntington, em consequncia, afirma que a mais importante distino poltica no reside na form of government (se democracia, comunista, colectivista, de mercado, etc.) mas no degree of government. Quer isto dizer que a questo da ordem, da estabilidade poltica, largamente resultante do grau de institucionalizao, anterior natureza especfica do

regime. Recorrendo a uma linguagem corrente, dir-se- que a questo da construo do Estado (state building) precede o problema do regime (especificamente, a democratizao). Em concluso, Huntington sustenta que um Estado forte, mas no necessariamente democrtico, torna-se absolutamente necessrio durante o decorrer de processos de modernizao. Mas, afinal, que relevncia para a poltica internacional contempornea ter um livro publicado em 1968? Se a anlise de Huntington corresponde realidade e parece que assim , torna-se essencial desenvolver estratgias para gerir a mudana, para garantir que a passagem para a modernidade seja o menos desestabilizador possvel. Essa estratgia ter de assegurar o gradualismo da modernizao, de forma a conceder aos agentes polticos e s instituies tempo suficiente para se reformarem de modo a poderem absorver novos sectores e reivindicaes sociais. Mudanas rpidas so, portanto, de evitar, sob pena de se despoletar a necessidade de recorrer represso para conservar a ordem. Eis uma estratgia que, grosso modo, tem sido seguida em pases como a Birmnia e a China; em Portugal, ocorreu o inverso depois do golpe de Abril de 1974. Por outro lado, a viso de Huntington coloca dvidas quanto s estratgias de democratizao seguidas ao longo das dcadas mais recentes. Primeiro, polticas de engagement podem ser contraproducentes. Por exemplo, a abertura de sociedades fechadas atravs do comrcio internacional pode gerar mudanas rpidas que provocam instabilidade poltica, obrigando o retorno represso, a ditaduras ainda mais ferozes. A ideia subjacente ao engagement, de que o comrcio internacional d origem a uma nova classe mdia que inexoravelmente assume o papel de motor da democratizao, deixa de ser sustentvel se as teses de Huntington forem adoptadas. Por ltimo, se aplicarmos as observaes contidas em Political Order a pases como o Egipto e a Arbia Saudita, onde se verificaram processos de modernizao acelerada, melhor poderemos compreender as causas do islamismo poltico e de organizaes como a Al-Qaida. E, mais importante de tudo, estaremos em posse de um mapa cognitivo que nos poder ajudar a evitar que, no futuro, a promoo da modernidade venha a gerar movimentos que, na prtica, pretendem recriar um passado longnquo que aniquile a modernidad