Apresentação Seminário

Sem Flexibilização do Gasto
Não Há Sustentabilidade Fiscal
Raul Velloso
Rio de Janeiro, maio 2002
1. Resultados Fiscais
Primeira Fase: 1995 -1998
- As altas taxas de juros internas provocaram aumento na

despesa com pagamento de juros;
- Necessidade de Financiamento do Setor Público
alcançaram níveis elevados;
- Governos estaduais e municipais apresentaram déficits em
suas contas durante todo o período;
- Os superávits realizados pelo governo federal não foram
suficientes para cobrir as despesas com pagamento de juros;
- Consequência: aumento da dívida líquida do setor público.
•Taxa de Juros
Evolução da Taxa Selic: 1995-1998
Taxa SELIC
Taxa SELIC
Ano Deflacionada pelo IPCA
(a.a)
(a.a)
1995 52,8% 24,8%

1996 27,4% 16,2%
1997 24,2% 18,0%
1998 29,1% 26,9%
• NFSP, Juros Nominais, Resultado Primário e Dívida
Líquida
Principais Resultados Fiscais em Relação ao PIB: 1995-1998

(%)
1995 1996 1997 1998
Juros Nominais 7,5 5,8 5,1 7,5
Governo Central 2,9 2,9 2,3 5,5
Governos Estaduais e Municipais 3,4 2,2 2,3 1,8
Empresas Estatais 1,3 0,7 0,5 0,2
NFSP 7,3 5,9 6,1 7,5

Governo Central 2,4 2,6 2,6 4,9
Governos Estaduais e Municipais 3,6 2,7 3,0 2,0
Empresas Estatais 1,3 0,6 0,4 0,5
Resultado Primário 0,3 -0,1 -1,0 0,0

Governo Central 0,5 0,4 -0,3 0,6
Governos Estaduais e Municipais -0,2 -0,5 -0,7 -0,2
Empresas Estatais -0,1 0,1 0,1 -0,4
Dívida Líquida 30,8 33,2 34,3 41,7

Segunda Fase: 1999 - 2001
- Desvalorização cambial em 1999;
- Revisão das metas de superávit previamente acertadas

com o FMI;
- Governos estaduais, municipais e empresas estatais

apresentam superávit;
- Aumento da participação de papéis com correção

cambial no total dos papéis emitidos pelo governo;
- Ao fim do período, a relação dívida líquida/PIB fica

acima do esperado.
• Acordo com o FMI:
Projeções do FMI e Resultados Observados
Indicador 1999 2000 2001

Inflação - IPCA
Projeção 16,8% 6,5% 5,2%
Observado 8,94% 5,97% 7,67%
Crescimento do PIB
Projeção -3,8% 3,7% 4,5%
Observado 0,79% 4,36% 1,31%
Desvalorização real do câmbio
Projeção 20,4% -2,2% -1,2%
Observado 35,3% 3,4% 12,6%
SELIC real (a.a)
Projeção 10,2% 9,5% 8,0%
Observado 15,3% 10,8% 9,9%
Superávit Primário / PIB
Projeção (Meta) 3,1% 3,3% 3,4%
Observado 3,2% 3,5% 3,7%
DL / PIB
Projeção 49,6% 48,3% 46,2%
Observado 49,4% 49,4% 53,1%
• NFSP, Juros Nominais, Resultado Primário e Dívida
Líquida
Principais Resultados Fiscais em Relação ao PIB: 1999-2001

(%)
1999 2000 2001
Juros Nominais 9,1 7,2 7,3
Governo Central 5,1 4,2 4,0
Governos Estaduais e Municipais 3,4 2,7 2,9
Empresas Estatais 0,6 0,3 0,4
NFSP 5,8 3,7 3,6

Empresas Estatais -0,1 -0,7 -0,6
Resultado Primário 3,2 3,5 3,7

Empresas Estatais 0,7 1,1 0,9
Dívida Líquida 49,9 49,4 53,1

2. Evolução das Receitas
• Elevação das Receitas Públicas
Receitas Não-Financeiras em Percentagem do PIB: 1995 - 2001

1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001
Governo Federal
Receita não-financeira 15,5 14,7 15,6 17,2 18,3 18,1 19,1
Receitas tradicionais 9,1 8,4 8,3 8,6 8,9 9,4 10,5
Receitas não-tradicionais 0,1 0,0 1,1 2,4 3,4 2,6 2,4
Privatização n.d 0,1 1,9 1,4 0,4 1,5 -0,4
Governos Estaduais
Receita não-financeira 8,9 8,6 8,5 9,0 9,2 9,6 n.d
• Principais Fatores que Explicam a Expansão da
Receita do Governo
- Receitas temporárias:
a) Venda de concessões telefônicas;
b) PPE (1998, 1999 e 2001);
c) Cobrança de atrasados.
- Política de preços da gasolina, telecomunicações e energia elétrica:

reajustes pelo IGP;
- Aumento da alíquota de alguns impostos, com destaque para a

COFINS, cuja alíquota passou de 2% para 3%.
- Desvalorização do câmbio → efeitos sobre
arrecadação dos tributos:
a) que têm parte ou toda a base de incidência

expressa em dólares. Ex: IPI, Imposto sobre
Importação
b) cuja base de incidência está relacionada a setores

com preços alinhados ao câmbio. Ex: PIS, COFINS,
ICMS.
- Cobrança do IPMF (1994) e CPMF (a partir de 1997);
- Retomada do fluxo de pagamentos da COFINS;
- Elevação da alíquota da Contribuição Social sobre o

Lucro Líquido (de 23% para 30%);
- Reestruturação das alíquotas do Imposto de Renda

Retido na Fonte;
- Fim do efeito Tanzi: contribuiu para que as bases de

cálculo dos principais tributos (IPI, IRPJ, COFINS e
CSLL) deixassem de sofrer efeitos negativos;
FONTE: Receita Federal/ Ministério da Fazenda
Arrecadação das Receitas Administradas pela SRF
(A Preços de Dezembro/01 - IGP-DI)
60,00
50,00
40,00
COFINS
PIS/PASEP
30,00
C.S.L.L.
C.P.M.F.
20,00
10,00
0,00
1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001

Milhões
80,00
70,00
60,00
50,00 I. RENDA
I.R.P. FÍSICA
I.R.P. JURÍDICA
40,00 I.R.R. FONTE
TRABALHO
30,00 CAPITAL
20,00
10,00
0,00
1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001

Milhões
30,00
25,00
20,00
I. IMPORTAÇÃO
15,00 I.P.I.
I.O.F.
10,00
5,00
0,00
1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001

Arrecadação ICMS - Valores correntes
jan 2001 a dez 2004
R$ milhões
12.000
11.000
10.000
9.000
8.000
7.000
6.000
5.000
4.000
3.000
2.000
1.000
-
FONTE: Ipeadata
3. Explicando a rigidez da Despesa
Explicando a rigidez da despesa
 Porque 1999 foi o único ano em que
os gastos foram reduzidos? Como
isso aconteceu?
 Quais os principais fatores

responsáveis pelo crescimento do
gasto público nos últimos anos?
Diagnóstico do problema fiscal brasileiro
 Diagnóstico básico do problema fiscal

brasileiro:
– Alto grau de rigidez da despesa:
• Ponto central – últimos anos e para esfera
federal:
– Pagamentos Diretos a Pessoas (PDP) e
Transferências Diretas a Pessoas TDP têm
aumentado drasticamente
– não há indicações de que essas razões tendam a cair
em futuro próximo.
Pagamentos Diretos a Pessoas - PDP
• Pagamentos Diretos a Pessoas (PDP):

– corresponde a pagamentos contínuos mensais:
• Salários pagos no setor público a servidores em
atividade;
• Aposentadorias e pensões pagas a servidores e
descendentes (IP - parte da TDP);
• Aposentadorias e pensões pagas no regime
geral do INSS (BP - parte da TDP);
• Seguro-desemprego (Ass. Social - parte da TDP);
• Renda mínima paga a idosos, especialmente em
áreas rurais, e deficientes físicos (Ass. Social -
parte da TDP);
Pagamentos Diretos a Pessoas - PDP
• Pagamentos Diretos a Pessoas (PDP):

– corresponde a pagamentos contínuos mensais:
• Famílias com dificuldades de manter
crianças na escola (Ass. Social - parte da
TDP);
• Outros casos similares, ao amparo do Fundo
da Pobreza (Ass. Social - parte da TDP)
– Parcela expressiva de TDP tem sido e continua a
ser gerada sem contribuição prévia suficiente.
Rigidez das TDP
• Os dois fatores básicos que explicam a alta

rigidez da TDP:
1º) Correção de valores unitários pelo menos igual à
inflação:
• Valor unitário = 1 salário mínimo (1SM): maioria
dos programas
• INSS: tanto o SM como demais pagamentos
reajustados anualmente pelo menos para
acompanhar a inflação decorrida;
Rigidez das TDP
• Os dois fatores básicos que explicam a alta

rigidez da TDP:
1º) Correção de valores unitários pelo menos igual à
inflação:
• Regra constitucional: aposentadorias e pensões
do setor público devem ser atualizadas à mesma
proporção dos salários da ativa.
2º) Regras de ingresso flexíveis combinadas com longa
duração de fruição de benefícios
• Não há qualquer limite superior à despesa com
PDP. Ou seja, para esses segmentos, predominam
orçamentos praticamente em aberto.
Pessoal em atividade, inativos e pensionistas
• Problema em relação aos servidores em atividade:

• Constituição de 1988 - eles podem ser demitidos apenas
sob condições muito especiais, raramente postas
em prática.
• Em comparação com o PIB, as despesas com pessoal
ativo na área federal caíram de 1995 a 1998, e subiram
sistematicamente de 1999 a 2001 – Crítica no gráfico a
seguir
• Despesas com inativos e pensionistas têm crescido em
todo esse período.
SERVIDORES PÚBLICOS FEDERAIS

ANO APOSENTADOS Crescimento ATIVOS Crescimento TOTAL
E médio no médio no
PENSIONISTAS período período
1991 542 mil 965 mil 1.507 mil
36% 64% 100%

5,6% -0,7%
2001 936 mil 897 mil 1.833 mil
51% 49% 100%
Fonte: Velloso, 2002: 13

Inativos e pensionistas
60
• A participação da despesa
50 49,3 50
48,9
com inativos e pensionistas 45,8
48,5
47
44,1
na despesa de pessoal total 40 40,6
da esfera federal aumentou

de 40,6% para 49,3% entre 30
1995 e 2001. 20
• Salário médio mensal dos

inativos em 2001 – R$ 10
2.800,00 0
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002
Fonte: Velloso, 2002: Quadro 2, p.6-7
Participação de IP em pessoal
Despesas não financeiras
Despesas não financeiras por categoria (% PIB)
8
• Os benefícios previdenciários
7
aumentaram de forma
6
significativa entre 1995 e 2001.
5
• Os pagamentos com seguro- 4
desemprego têm oscilado 3
entre 0,5 e 0,6% do PIB.
2
• Os benefícios assistenciais 1
sob a Lei Orgânica de 0
Assistência Social (LOAS) e o 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002
Pessoal
Fundo da Pobreza – programas Benefícios previdenciários (INSS)
Seguro-desemprego e abono PIS-PASEP
novos – vêm crescendo a taxas Assistência social (sob a LOAS) 8/
Saúde e assistência médica
cada vez mais elevadas. Fundo da Pobreza
Investimentos e outras despesas correntes (OCC)

A conta-corrente do INSS
Conta-corrente do INSS (% PIB)

 A conta-corrente do INSS estava
8
equilibrada em 1995. 7
 A partir daí, começaram a surgir 6
déficits, com recorde de – 1,1% do 5

4
PIB em 2001 (R$ 13,03 bilhões em
3
2001). 2
 Motivo do déficit do INSS: as taxas 1
de crescimento do valor real dos 0 0 -0,1 -0,3

1998-0,7 1999-1
-11995 1996 1997 2000-1 2001
-1,1
2002
benefícios pagos tem se situado -2
-1,5
acima das suas receitas básicas

(contribuição sobre a folha, Contribuição sobre a Folha (INSS)
acrescida das receitas Benefícios previdenciários (INSS)
extraordinárias de safra mais Conta-corrente do INSS
recente)
Taxas de crescimento real dos benefícios do INSS e da
contribuição sobre a folha (1997-2002) - % PIB
(deflacionadas pelo IPCA)
Ano Taxa crescimento Motivo Taxa crescimento Motivo
Real das receitas Real dos
benefícios
1999 Diminuiu para Baixo crescimento do PIB Diminuiu para 3,2% Reforma da
0,5% (0,8%) (30% média 97-98) Previdência 1998
2000 Cresceu para 6% PIB cresceu 4,4%. Setores Cresceu para 4,6% Deveu-se ao
da economia passaram a Crescimento
pagar contribuição. No vegetativo, sendo
período: 1ª vez, receita  valor unitário
>  benefícios negativo
Ano Taxa de crescimento real das Taxa de crescimento real dos benefícios
receitas
2001 Crescem ainda a taxas elevadas Começaram a aumentar novamente a

taxas elevadas em que pese a Reforma
da Previdência
2002
 Os ajustes dos valores unitários possuem taxas positivas, pois,

desde 1997, as correções do SM têm ficado acima da inflação, e
a correção dos demais benefícios praticamente acompanharam
a inflação – mandamento constitucional.
 Exceção apenas em 1999, quando todos os benefícios foram
ajustados implicitamente pela taxa de inflação.
 O crescimento vegetativo tem caído desde 1997 principalmente

por conta da implementação da Reforma da Previdência em
1998.
 O termo residual do crescimento vegetativo capta os efeitos da
reforma que não se transmitem diretamente na taxa de
crescimento do número de beneficiários, como os efeitos do
método de cálculo do valor unitário dos novos benefícios
 Taxas de crescimento vegetativo mais altas voltaram em
2000.
 Exercícios de simulação do déficit do INSS (próximos 20
anos):
– Taxa de crescimento vegetativo: 3,7 a 4% a.a;
– Hipóteses: receita cresça a mesma taxa do PIB e correção dos
valores unitários não ultrapasse a inflação.
– Se  % PIB real =  % crescimento vegetativo INSS/PIB
constante
– Entretanto, hipóteses nem sempre verificadas nos últimos
tempos
Benefícios Previdenciários versus
Assistenciais
 Benefícios previdenciários: entende-se como
sendo aqueles que os beneficiários tenham
contribuído com parcelas no passado para fazer
jus ao benefício atual.
 Benefícios assistenciais: ao contrário dos
previdenciários, resumem-se a simples
transferências a pessoas sem necessariamente a
contrapartida da contribuição.
– Acontece com a maioria dos benefícios de 1SM sob
amparo do INSS
Assistenciais
 Por volta de 1999, 68% dos
80%
67% beneficiários recebiam 33% dos
70% 64%
gastos totais do INSS.
60%
50%
 Se esse volume de 33% de
40% 33% 36% benefícios do INSS tivesse sido
30%
classificado em outro setor do
20%
orçamento, i.e. assistência
10%
social, o déficit previdenciário
0%
teria diminuído sensivelmente ou
1999 2001 mesmo desaparecido
 Em 2001, 13,6 milhões de
Benefícios de 1SM beneficiários (1SM médio = R$
173,00), infere-se como gastos
Benefícios >1SM R$ 2,35 bilhões de benefícios
assistenciais (~18% do déficit do
INSS)
Fonte: Velloso, 2002:14
Assistenciais
Quadro-resumo de Transferências a pessoas (em 2001)
Categoria Quantidade Benefício médio
Aposentados e 1 milhão 16 SM
pensionistas da União
Beneficiários de 1SM INSS 13,6 milhões 1SM
Beneficiários > 1SM INSS 6,4 milhões 3,6 SM
Seguro-desemprego 5 milhões +/- 1SM
Idosos e deficientes (renda 1 milhão 1SM

mínima compensatória)
Fonte: Velloso, 2002: 14

Saúde e Assistência médica
 Emenda da saúde (2000): desde 2001, os gastos na área de

saúde devem crescer pelo menos à mesma taxa de
crescimento do PIB nominal.
 Nos Estados, pelo menos 12% das Receitas não financeiras
líquidas devem ser gastas em saúde.
 Nos Municípios, pelo menos 15% das Receitas não
financeiras líquidas devem ser gastas em saúde.
 No âmbito federal, os gastos em saúde alcançavam cerca
de 10% das despesas não financeiras em 1998 e seu peso
tem caído levemente.
Outros Custeios e Capital - OCC
 Trata-se de investimentos, manutenção e despesas de

duração continuada nos demais ministérios.
 Excetuam-se:
– Pessoal;
– Benefícios previdenciários;
– Seguro-desemprego;
– Outros benefícios assistenciais;
– Programas de saúde
 Em 1987: OCC = 51% das despesas não financeiras.
 OCC caiu para 14,6% em 1995 e 12,5% em 2001
Uso da Receita Líquida da União
 Entre 1995 e 1999: no máximo Uso das Receitas não financeiras (apenas
Tesouro)
3,5% da Receita era poupado
para fazer face ao serviço da 90
dívida. 80
75,2
77,9
71,9
 Em 1998, à medida que a crise %
70 70,7
67,6 68,4 69,4
66,9
se acentuava: 71% da receita 60
R
comprometida com PDP, 10% e
50
com saúde e 16% com OCC. c 40

e
 A sobra, 3% da receita era i 30
superávit primário. t
a
20 21,5
15,9
14,6 13,3 13,7
12,2 12,3 11,7
 Desde 1999, PDP caiu um 10 9,9 10,8 10,1 11,3
3,5 2,6 3,4
pouco. 0 -2,1
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002
 Em 2001, o superávit primário -10
Ano
se aproxima de 10% da receita,
PDP
graças a mais aperto em OCC Saúde
OCC 10/
Resultado primário (serviço da dívida)

Governos Estaduais
Despesas não financeiras - Estados

 Pagamentos totais de pessoal
tem reduzido lenta mas
7 progressivamente desde 1995.
6,4
6 6,1 5,9 6,1 6
5,7  Pagamentos de inativos e
5
pensionistas tem se mantido em
4
3
torno de 1,8% do PIB, caindo
% PIB
2
para 1,7% em 2000.
1,6
1 1,3 1,1 1,1 0,9 1,2
0,5
 IODK oscilado no período.
0 0,1
-0,4
1995
-0,3
1996
-0,4
1997 1998-1 1999 2000
 ODC aumentaram
-1
-2
sistematicamente até 1998, mas
declinaram em 1999 e 2000
Pessoal
Inativos
 Tanto IODK como ODC caíram
Investimentos e outras despesas de capital (IODK) fortemente em 1999, seguindo o
Outras despesas correntes (ODC) mesmo padrão da esfera federal
Resultado primário 1/
Fonte: Velloso, 2002: Quadro 3, p.8

Estrutura das Despesas não financeiras-
Governos Estaduais
 Menos complexas do que a Estrutura das Despesa não Financeira -
da União: Estados
% da Despesa e participação de TDP em

80
– PDP confunde-se com 68,2 68,4 66,5 66,5
70 63,1
pessoal; 60
61
– TDP – inativos e pensionistas 50
PDP
40
 PDP caiu de 68,2% para 61% 30
28,6 30,6 31,5
23
31,7
23,1
31,1
24,1
30,2
19,5 20,8
em 1998. Cresceu em 1999 e 18,3
20 13,5 12,1 12,7
16
10,4 12,9
depois caiu em 2000. 10

0
 A participação de TDP em 1995 1996 1997 1998 1999 2000
PDP aumentou Investimentos e outras despesas de capital (IODK)

sistematicamente para 31,7% Outras despesas correntes (ODC)
Pagamentos diretos a pessoas (PDP)
em 1998 e depois caiu para Participação de TDP em PDP
30,2% em 2000
Estrutura do uso das Receitas não financeiras-
Governos Estaduais
Estrutura do uso das receitas não financeiras - Estados
80
71,5 71 69,5
70 68,1 65,7
60 59,5
50
40
% das receitas 30
20
10 5,6
1,2
0 -3,8
-4,9 -4,5
-10 -11,7
-20
1995 1996 1997 1998 1999 2000
Pessoal
IODK
ODC
Resultado primário (serviço da dívida)

Estrutura do uso das Receitas não financeiras-
Governos Estaduais
 A razão entre despesa de pessoal dos Estados e a sua
receita líquida não financeira diminuíram levemente entre
1995 e 1998. Mas, somente tiveram uma redução maior em
2000 para 59,5%, atingindo os níveis compatíveis com a
nova LRF, válidos a partir de 2002.
 O item IODK caiu fortemente para atender as exigências de
superávit primário em 2000.
 ODC reduziu um pouco, de 26% para 23% da RCL entre
1998 e 2000
4. Problemas sociais e vinculações
de impostos no orçamento federal
Problemas sociais e vinculações de
impostos no orçamento federal
 Constituição de 1988:
– Líderes políticos: novo enfoque para lidar com os
problemas agudos do país:
• Poder de compra dos benefícios do INSS tinha sido
fortemente reduzido;
• Grande número de beneficiários recebia menos de 1SM;
• Acesso à saúde pública – restrito ao mercado de trabalho
formal A partir de 1992,
Idéia na época: os esses saldos se
Superávits nas contas
contribuintes do INSS exauriram. Eles
do INSS até 1992
tinham direito não apenas a eram usados para
ajudados pela
aposentadoria mas a financiar boa
corrosão inflacionária
assistência médica gratuita parte dos gastos
em saúde.
 Os valores unitários do INSS foram ajustados para cima –
busca dos valores originais medidos em termos de SM – o
SM tornou-se piso dos benefícios.
 Meta não escrita: SM = US$ 100
– em 2002: US$ 84;
– Atualmente: em torno de US$ 86.
 Novos benefícios: seguro-desemprego e outros benefícios
assistenciais
 Autorização de grande número de “aposentadorias rurais”.
 Hoje em dia – a concessão de praticamente todos os
benefícios é considerada relativamente flexível.
 EC da saúde, 2001:
– gasto federal em saúde deve crescer à mesma taxa do PIB
nominal  piso que se move permanentemente para cima
– Governos Estaduais: 12% da receita líquida;
– Governos Municipais: 15% da receita líquida.
 Outras concessões da CF 1988:
– Extensão para todos os servidores públicos de todas as esferas
o direito à estabilidade no emprego , mesmo àqueles
contratados até então sob o amparo da CLT.
– Para esses mesmos servidores, direito à aposentadoria
integral, independente de ter havido contribuições passadas
– Estima-se que cerca de 400 mil servidores ganharam
direito à aposentadoria integral apenas na esfera federal
 Orçamento da Seguridade Social:
– Contribuição sobre a folha de pagamento – fonte básica para
financiamento das despesas do INSS;
– Contribuição PIS-PASEP: amarrada aos gastos do seguro-
desemprego:
• 40% da arrecadação: destinada a empréstimos à empresas via
taxas subsidiadas do BNDES
• Idéia: criar um fundo para suplementar os fundos do PIS, caso
faltem recursos para financiar o seguro-desemprego.
– COFINS, CSLL e CPMF: devem financiar exclusivamente
quaisquer déficits nas contas do INSS e outras despesas da
área social tais como saúde e assistência social
• De fato, financiam parcela relevante da folha de inativos e
pensionistas da União – interpretação jurídica mais ampla de que
tais despesas são “Seguridade Social”.
 Forma de destinação originalmente na nova Constituição
das receitas com IR, IPI, II e IOF, excluindo-se as
transferências a estados e municípios – “cobertor curto”:
– Despesa de pessoal: Ativos + Inativos e pensionistas;
– Aumento da parcela vinculada à área de educação;
– OCC
– Superávit primário
 “Alongamento do cobertor” – interpretação de que os
inativos e pensionistas fazem parte da Seguridade Social:
Transferência do ônus do Orçamento Fiscal para
o Orçamento da Seguridade Social
 Facilitação do preparo do Orçamento:
– Criação do Fundo de Estabilização Econômica no início
do Plano Real. Atualmente, chama-se DRU –
Desvinculação de Receitas da União:
• 20% dos recursos vinculados no orçamento são
transferidos para um fundo específico – estes recursos
podem ser usados para qualquer finalidade, incluindo não
serem gastos
• Última versão – encerra-se no final de 2003 ( no artigo)
• DRU na LOA 2004:
– art. 9º, inciso VII, l, da LDO 2004, Informações
complementares do PLOA 2004: memória de cálculo da DRU
 Criação da CIDE – 2002 – imposto específico
sobre a venda de combustíveis – receita
integralmente vinculada à área de transportes
– A rigor, a introdução da CIDE deveria provocar uma
redução do superávit primário consolidado, pois sua
arrecadação é bem maior do que a antiga PPE (antiga
receita desvinculada no orçamento)
– Solução: contingenciamento pelo governo dos gastos
com a CIDE na área de transportes.
5. Soluções parciais para
problemas complexos
Soluções parciais para problemas
complexos
 Reforma da Previdência de 1998:
– Ampliação significativa da base de incidência da
contribuição sobre a folha de pagamento;
– Tal ampliação não tem impedido a geração novamente
de crescentes déficits no INSS;
– Motivo: inclusão de inúmeros benefícios de 1SM – que
não tem a ver com previdência ou com a Reforma;
– Problema: concessão de vários aumentos reais ao SM
nos últimos anos
complexos
 Reforma da Previdência de 1998:
– Previdência do setor público:
• Idade mínima para aposentadoria;
• Fim da aposentadoria proporcional;
• Troca do regime de tempo de serviço por tempo de
contribuição.
• Novos servidores: ingressarem sem esquema de
aposentadoria integral, assegurando-lhes a criação de um
Fundo de Previdência Complementar – Lei complementar
aprovada em 2003.
• Insucesso da criação por Lei Ordinária de contribuições
para inativos semelhantes às dos ativos – rejeitada por
Decisão do STF, aguardando tramitação de emenda
constitucional
complexos
 Outras mudanças institucionais adotadas:
– Renegociação de dívidas entre a União e os Estados /
Municípios;
– A Lei de Responsabilidade Fiscal e a Lei de crimes
fiscais;
– Programa de reestruturação das instituições financeiras
federais.
complexos
 Renegociação de dívidas entre a União e os Estados /
Municípios:
– Compromisso dos governos sub-nacionais pagarem
percentuais fixos das receitas (maioria 13%) no serviço das
dívidas renegociadas;
– Compromisso de realizarem programas de ajuste fiscal
rigorosos:
• Metas de superávit primário
• Redução da razão dívida/receita para 1:1
– Autorização para o Tesouro Nacional reter parcela das
transferências obrigatórias da União necessária para o
cumprimento dos compromissos financeiros
– Possibilidade de mobilizar a receita do ICMS
– Após a desvalorização do real em 1999 e conseqüente
aumento das receitas, tais contratos mostraram-se cruciais
complexos
 Lei de Responsabilidade Fiscal:
– Consolidação de peças de legislação na área de finanças
públicas;
– Dar instrumentos para que servidores pudessem ser
demitidos por irresponsabilidade fiscal, principalmente nas
administrações sub-nacionais;
– Cumprimento dos “velhos” tetos de comprometimento das
receitas com pessoal;
– Impor fortes limitações ao endividamento dos entes sub-
nacionais; e
– Vários caminhos para a disciplina fiscal:
• Fontes de recurso para novas despesas permanentes;
• Limitações de gastos em fim de mandato;
• Limites com gasto de pessoal detalhado não apenas na esfera,
mas por Poder.
complexos
 Lei de Responsabilidade Fiscal:
– Descumprimento: sanções institucionais e penalidades
específicas para os administradores através da LCF;
– Nos casos mais sérios, as penas podem ser de até 4
anos de detenção
complexos
 Programa de reestruturação das instituições financeiras
federais:
– Na época de inflação elevada, essas instituições foram usadas
para subsidiar segmentos da sociedade de forma pouco
transparente – gerando “esqueletos” ou dívidas escondidas;
– Casos mais famosos: mutuários da CEF e empréstimos
agrícolas do BB;
– Pesos dos subsídios eram insustentáveis: o acionista
majoritário – União - emitia dívidas para ajustar os ativos e
viabilizar os balanços;
– Conseqüência: aumento da dívida pública pela explicitação
dos esqueletos.
– Deve haver garantia de que novos não surgirão.
complexos
 Programa de reestruturação das instituições financeiras
federais:
– MP 2155, de 22/06/201: reestruturar BB, CEF, BNB e BASA;
– CEF: segregação dos créditos problemáticos para posterior
assunção pelo Tesouro;
– Créditos ligados a operações deficitárias, onde subsídios
eram concedidos implicitamente à conta de dividendos da
instituição, ou seja, do seu Patrimônio;
– A partir do Programa, equilíbrio econômico-financeiro dos
contratos de financiamento;
– Busca da distinção do que é Política Pública e do que é
Política de Mercado;
– Melhor mensuração e explicitação de custos, riscos e
subsídios – principalmente financiamento imobiliário – seja
com recursos de mercado ou FGTS
complexos
 Programa de reestruturação das instituições
financeiras federais:
– Instituição passou a operar apenas com subsídios
explícitos previstos no OGU, sob o amparo do PSH –
Programa de Subsídio à Habitação de Interesse Social.
– Mesmo esforço vem sendo feito pelo Banco do Brasil
em relação aos créditos agrícolas.
– BB e CEF procuram se espelhar no setor financeiro
privado – adoção de práticas de governança corporativa
– compromisso com a transparência e ética
empresarial.
– Busca de maior modernização e profissionalização da
gestão
6. Conclusões
Conclusões
 A maxi-depreciação do Real em 1999 foi o principal fator
para explicar a surpreendente subida da receita pública, a
despeito do cenário macroeconômico desfavorável.
 Repercutiu em todas as esferas / níveis de governo;
 Impostos federais afetados diretamente pelo câmbio, pois
as bases são a rigor expressas em dólar:
– Imposto de importação;
– IPI sobre importados;
– IR na fonte sobre aplicações financeiras e remessas ao
exterior;
– Aqueles que recebem efeito indireto: PIS e COFINS sobre
combustíveis
 Nos estados, o ICMS sobre produtos de maior peso:
combustíveis, telecomunicações e energia elétrica
Conclusões
 O governo lançou mão de grande volume de receitas não
convencionais, inclusive de itens de duração temporária de
grande peso, como a cobrança de certos tipos de
atrasados.
 A subida da receita, a maxi-depreciação do Real e outras
mudanças relevantes possibilitaram à maioria dos Estados
cumprir a LRF e os compromissos assumidos nos acordos
de renegociação de dívidas.
Será que essas exigências teriam

sido cumpridas se não tivesse
havido enormes ganhos de receita?
Conclusões
 Outro fator relevante de expansão da dívida pública são os
“esqueletos” – dívidas escondidas nos armários do
setor público decorrentes de déficits gerados de forma
pouco transparente no passado recente:
– Seu saneamento envolve explicitar ao máximo esses
esqueletos e demonstrar que as incubadoras de novos
“esqueletos” estão sendo postas fora de combate.
 No fim de tudo, o grande problema na área fiscal é:
RIGIDEZ DA DESPESA
Conclusões
 Entre 1999 e 2001, em função da surpreendente subida da
receita o problema da rigidez das despesas esteve um
pouco encoberto.
 Ultimamente, o grau de rigidez tem aumentado ainda mais:
– Peso crescente das TDP:
• A sensação é de que o grande problema fiscal brasileiro é o
previdenciário propriamente dito.
• Na verdade é pouco diferente disso: é a concessão em várias
instâncias de grande número de benefícios praticamente eternos a
pessoas, sem contrapartida suficiente;
• Grande número de benefícios assistenciais de valor unitário, mas
fortemente crescente nos últimos tempos;
• Apesar de quantidade menor, aposentadorias de servidores
públicos em parte desproporcionais às contribuições feitas
Conclusões
 Esses problemas tem se agravado – as condições de
credenciamento a todos esses esquemas continuam em grande
medida inalteradas (em alguns casos até mais flexíveis) e também
por causa dos ajustes acima da inflação dos valores unitários;
 Os PDP passaram de 41% em 1987 para 80% em 2001 –
praticamente dobrou em 14 anos.
 Outras reformas estruturais, que têm peso relevante na evolução
das contas públicas, estão incompletas ou não foram focalizadas
adequadamente. Exemplo: Previdência.
– Mistura das questões previdenciárias com as assistenciais impedem
uma melhor visão sobre o assunto.
 Área econômica – desafio: demonstrar sustentabilidade fiscal, ou
seja, ser capaz de manter a dívida sob controle:
– Sem a subida expressiva das receitas, a solução é flexibilizar ao
máximo a despesa, principalmente em relação às TDP
Conclusões
 Algumas receitas dadas pelo autor:
1. Aprovar a Lei Complementar que trata do regime previdenciário dos novos
servidores públicos;
2. A separação efetiva do SM relevante para o setor privado do piso dos
benefícios previdenciários e assistenciais;
3. Aprovar EC sobre a contribuição dos inativos e pensionistas,
principalmente aqueles que se beneficiaram ou venham a se beneficiar do
direito à aposentadorias elevadas sem contribuições prévias compatíveis;
4. Submeter novamente ao Congresso itens relevantes da reforma original
da previdência, como a idade mínima para aposentadoria pelo INSS;
5. Mecanismos efetivos de fechamento dos orçamentos atualmente em
aberto da área assistencial, não apenas os reajustes condicionais dos
pisos, mas condicionar a concessão de novos benefícios à efetiva
disponibilidade de recursos;
6. Rever todos os mecanismos assistenciais em vigor a fim de verificar o
alcance dos seus objetivos originais; e
7. Desenvolver esforços para ampliar o contingente de contribuintes para os
esquemas previdenciários ou semi-previdenciários – “incidência
contributiva” – contrapartida em contribuições prévias, presentes ou
futuras
Obrigado a todos pela atenção
dispensada
Boa Noite!

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Sem Flexibilização do Gasto

Não Há Sustentabilidade Fiscal

- As altas taxas de juros internas provocaram aumento na

Evolução da Taxa Selic: 1995-1998

1995 52,8% 24,8%

Principais Resultados Fiscais em Relação ao PIB: 1995-1998

NFSP 7,3 5,9 6,1 7,5

Resultado Primário 0,3 -0,1 -1,0 0,0

Dívida Líquida 30,8 33,2 34,3 41,7

- Desvalorização cambial em 1999;

- Revisão das metas de superávit previamente acertadas

- Governos estaduais, municipais e empresas estatais

- Aumento da participação de papéis com correção

- Ao fim do período, a relação dívida líquida/PIB fica

Projeções do FMI e Resultados Observados

Indicador 1999 2000 2001

Principais Resultados Fiscais em Relação ao PIB: 1999-2001

NFSP 5,8 3,7 3,6

Resultado Primário 3,2 3,5 3,7

Dívida Líquida 49,9 49,4 53,1

Receitas Não-Financeiras em Percentagem do PIB: 1995 - 2001

- Política de preços da gasolina, telecomunicações e energia elétrica:

- Aumento da alíquota de alguns impostos, com destaque para a

a) que têm parte ou toda a base de incidência

b) cuja base de incidência está relacionada a setores

- Retomada do fluxo de pagamentos da COFINS;

- Elevação da alíquota da Contribuição Social sobre o

- Reestruturação das alíquotas do Imposto de Renda

- Fim do efeito Tanzi: contribuiu para que as bases de

FONTE: Receita Federal/ Ministério da Fazenda

FONTE: Receita Federal/ Ministério da Fazenda

FONTE: Receita Federal/ Ministério da Fazenda

 Quais os principais fatores

 Diagnóstico básico do problema fiscal

• Pagamentos Diretos a Pessoas (PDP):

• Pagamentos Diretos a Pessoas (PDP):

• Os dois fatores básicos que explicam a alta

• Os dois fatores básicos que explicam a alta

• Problema em relação aos servidores em atividade:

SERVIDORES PÚBLICOS FEDERAIS

1991 542 mil 965 mil 1.507 mil

36% 64% 100%

51% 49% 100%

Fonte: Velloso, 2002: 13

da esfera federal aumentou

• Salário médio mensal dos

sob a Lei Orgânica de 0

Fonte: Velloso, 2002: Quadro 2, p.6-7

Conta-corrente do INSS (% PIB)

déficits, com recorde de – 1,1% do 5

de crescimento do valor real dos 0 0 -0,1 -0,3

acima das suas receitas básicas

2001 Crescem ainda a taxas elevadas Começaram a aumentar novamente a

 Os ajustes dos valores unitários possuem taxas positivas, pois,

 O crescimento vegetativo tem caído desde 1997 principalmente

Categoria Quantidade Benefício médio

Beneficiários de 1SM INSS 13,6 milhões 1SM

Beneficiários > 1SM INSS 6,4 milhões 3,6 SM

Seguro-desemprego 5 milhões +/- 1SM

Idosos e deficientes (renda 1 milhão 1SM

Fonte: Velloso, 2002: 14

 Emenda da saúde (2000): desde 2001, os gastos na área de

 Trata-se de investimentos, manutenção e despesas de

com saúde e 16% com OCC. c 40