Sistema de Avaliação e Principio Da Eficiencia

SENADO FEDERAL UNIVERSIDADE DO LEGISLATIVO BRASILEIRO UNILEGIS
JOS EVANDRO DO NASCIMENTO OLIVEIRA
O SISTEMA DE AVALIAO DE RESULTADOS ORGANIZACIONAIS E O PRINCPIO DA EFICINCIA NO SERVIO PBLICO
Braslia - DF 2009
JOS EVANDRO DO NASCIMENTO OLIVEIRA
Trabalho final apresentado para aprovao no curso de ps-graduao lato sensu em Administrao Legislativa realizado pela
Universidade do Legislativo Brasileiro e Universidade Federal de Mato Grosso do Sul como requisito para obteno do ttulo de especialista em Administrao Legislativa.
Orientador: Arthur Oscar Guimares
Braslia - DF 2009
Trabalho de Concluso do Curso de Especializao em Administrao Legislativa realizado pela Universidade do Legislativo Brasileiro e Universidade Federal de Mato Grosso do Sul no 2 semestre de 2009.
Aluno: Jos Evandro do Nascimento Oliveira
Banca Examinadora:
_________________________________________________ Arthur Oscar Guimares
_________________________________________________ Zuleide Arajo Teixeira
Braslia, 04 de agosto de 2009
DEDICATRIA
Slvia de Paula e Vanessa Ruas
Por terem criado as condies para que eu voltasse minha condio de aprendiz esforado e de ser humano til.
5 AGRADECIMENTOS
Aos professores da UNILEGIS e aos colegas de curso
Meus agradecimentos pela convivncia amistosa e profcua.
Ana e Aline
Pelo incentivo e apoio de todas as horas, dias, semanas, e ... durante todo o tempo que ainda me resta.
O patrimonialismo, presente hoje sob a forma de clientelismo ou de fisiologismo, continua a existir no pas, embora sempre seja condenado. Para completar a erradicao desse tipo de cultura prcapitalista no basta conden-la, preciso tambm puni-la. Bresser Pereira
7 RESUMO
Analisa o presente estudo a importncia do sistema de avaliao de resultados organizacionais, enquanto ferramenta de gesto, e o princpio da eficincia no servio pblico, tendo por marco temporal a alterao do art. 37 da Constituio Federal efetuada pela Emenda Constitucional n. 19, de 04 de junho de 1998. A partir de ento, a eficincia foi includa entre os princpios bsicos de obedincia obrigatria Administrao Pblica direta e indireta, em todas as esferas de Poder e de governo, objetivando-se a melhoria qualitativa das prticas gerenciais e operacionais dos servios pblicos representada pela excelncia administrativa e pela nfase no atendimento sociedade. Com foco no Poder Legislativo do Distrito Federal, o paradigma de eficincia utilizado a mensurao do grau de desenvolvimento dos sistemas de planejamento e gesto da Cmara Legislativa do Distrito Federal (CLDF) e do Tribunal de Contas do Distrito Federal (TCDF), aferido com a aplicao, embora com um cunho essencialmente acadmico, do Instrumento de Avaliao da Gesto Pblica (verso 2006/07 - 250 pontos) utilizado pelo Programa Nacional de Gesto Pblica e Desburocratizao (GESPBLICA). Esta uma tentativa de comprovar que a busca da eficincia em sentido amplo (lato sensu) necessria e primordial para que as organizaes pblicas dirijam suas aes no sentido de oferecer um servio pblico de qualidade e voltado para atender, precipuamente, o cidado-usurio.
Palavras-chave: Avaliao; cidado-usurio; eficcia; eficincia; gesto.
LISTA DE FIGURAS
FIGURA 1 - Representao grfica do Modelo Organizacional adotado pelo Programa Nacional de Gesto Pblica e Desburocratizao (GESPBLICA) .... FIGURA 2 - Interdependncia das Aes do Sistema de Planejamento e Gesto ....................................................................................................................
20 24
9 LISTA DE QUADROS
Quadro 1 - Evoluo do Princpio da Eficincia na Administrao Pblica Aspectos Polticos (Acontecimentos) ................................................................... Quadro 2 - Evoluo do Princpio da Eficincia na Administrao Pblica Aspectos Polticos (Objetivos)................................................................................ Quadro 3 - Evoluo do Princpio da Eficincia na Administrao Pblica Aspectos Polticos (Problemas).............................................................................. Quadro 4 - Evoluo do Princpio da Eficincia na Administrao Pblica Aspectos Tcnicos (Tipos de Planejamento e de Avaliao)................................. Quadro 5 - Evoluo do Princpio da Eficincia na Administrao Pblica Aspectos Tcnicos (Abrangncia).......................................................................... Quadro 6 - Evoluo do Princpio da Eficincia na Administrao Pblica Aspectos Tcnicos (Foco)....................................................................................... Quadro 7 - Evoluo do Princpio da Eficincia na Administrao Pblica Aspectos Tcnicos (Problemas).............................................................................. Quadro 8 - Evoluo do Princpio da Eficincia na Administrao Pblica Aspectos Legais (Acontecimentos - Publicao).................................................... Quadro 9 - Evoluo do Princpio da Eficincia na Administrao Pblica Aspectos Legais (nfase)........................................................................................ Quadro 10 - Evoluo do Princpio da Eficincia na Administrao Pblica Aspectos Legais (Desdobramentos)........................................................................
56 55 54 47 46 45 45 39 38 37
10 LISTA DE TABELAS
Tabela 1 Critrios para Aferio do Grau de Desenvolvimento das Aes que compem as Metas.................................................................................................. Tabela 2 Classificao da Meta segundo Grau de Desenvolvimento de suas Aes .....................................................................................................................
Tabela 3 Sntese da Avaliao de Gesto (GESPBLICA 250 pontos) da CLDF e do TCDF............................................................................................................................. 82 82 75 74
Tabela 4 Estgio da Organizao com base na pontuao obtida.......................
11 SUMRIO
LISTA DE FIGURAS LISTA DE QUADROS LISTA DE TABELAS ANEXOS SIGLAS INTRODUO ................................................................................................................ CAPTULO 1 - A IMPORTNCIA DE UM SISTEMA DE GESTO ADMINISTRATIVA ......................................................................................................... 1.2 SISTEMA DE ACOMPANHAMENTO E DE AVALIAO DE RESULTADOS......................................... 1.3 DEFINIES E CONCEITOS BSICOS 25 CAPTULO 2 - ANTECEDENTES HISTRICOS DA EFICINCIA NA ADMINISTRAO PBLICA BRASILEIRA ............................................................. 2.1 ASPECTOS POLTICOS ....................................................................................... 2.2 ASPECTOS TCNICOS ........................................................................................ 2.3 ASPECTOS LEGAIS ............................................................................................. CAPTULO 3 - A REFORMA ADMINISTRATIVA NO BRASIL, NA DCADA DE 90 .................................................................................................................................. 3.1 O MODELO GERENCIAL BRITNICO (MANAGERIALISM, 57 30 30 39 47 23 18 15
CONSUMERISM E PUBLIC SERVICE ORIENTATION) E INFLUNCIAS NO MODELO BRASILEIRO DE REFORMA ADMINISTRATIVA 59 63 64 64 65 65
........................................................................................................................................ CAPTULO 4 - INDICADORES DE DESEMPENHO ................................................. 4.1 INDICADORES DE PROCESSO OU INPUTS .................................................... 4.1.1 INDICADORES DE QUALIDADE OU DE EFICCIA ............................ 4.1.2 INDICADORES DE PRODUTIVIDADE OU DE EFICINCIA ............... 4.1.3 INDICADORES DE CAPACIDADE ...........................................................
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4.2 INDICADORES DE PROJETO ......................................................................... 4.2.1 INDICADORES DE EFETIVIDADE, DE IMPACTO OU OUTCOME .. 4.2.2 - INDICADORES DE ATIVIDADES OU OUTPUTS .............................. 4.3 ATRIBUTOS DOS INDICADORES DE DESEMPENHO ................................ 4.4 CARACTERSTICAS OU PADRES DE DESEMPENHO 69 66 66 67 67
ORGANIZACIONAIS ................................................................................................. CAPTULO 5 - OS SISTEMAS DE ACOMPANHAMENTO E DE AVALIAO DE RESULTADOS ORGANIZACIONAIS, NO MBITO DO DISTRITO FEDERAL .......................................................................................................................... 5.1 DA CMARA LEGISLATIVA DO DISTRITO FEDERAL ................................ 5.2 DO TRIBUNAL DE CONTAS DO DISTRITO FEDERAL ................................. CAPTULO 6 - INSTRUMENTO PARA AVALIAO DA GESTO PBLICA 250 PONTOS ..................................................................................................................... 6.1. APLICAO DO INSTRUMENTO DE AVALIAO DE GESTO CLDF E AO TCDF .................................................................................................................. CONCLUSES ............................................................................................................... REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS ............................................................................
70 70 75
79
81 84 88
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ANEXOS
ANEXO I Ementa da Proposta de Emenda Constituio n 41/97 (n 173/95 na Casa de origem, de iniciativa do Presidente da Repblica) ANEXO II Sistema de Planejamento Integrado (Portaria n 303, de 1996) ANEXO III Exemplo de Plano Setorial ANEXO IV Formulrio de Acompanhamento e Avaliao ANEXO V Ato da Mesa Diretora n. 80, de 2007 ANEXO VI Descrio do Estgio da Ao ou Parceria ANEXO VII Portaria n. 291, de 28/12/95, do Tribunal de Contas do Distrito Federal ANEXO VIII - Portaria n. 293, de 28/12/95, do Tribunal de Contas do Distrito Federal ANEXO IX Documentos (ofcio e memorando) de solicitao ao TCDF e CLDF ANEXO X Instrumento para Avaliao da Gesto Pblica 250 Pontos (CLDF e TCDF)
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SIGLAS
CEPA - Comisso de Estudos e Projetos Administrativos CERAP - Comisso Especial de Reforma da Administrao Pblica CF Constituio da Repblica Federativa do Brasil CFSPC - Conselho Federal de Servio Pblico Civil CLDF Cmara Legislativa do Distrito Federal COSB - Comisso de Simplificao Burocrtica DASP - Departamento Administrativo do Servio Pblico EBAPE - Escola Brasileira de Administrao Pblica e Empresas EIAP - Escola Interamericana de Administrao Pblica ENAP - Escola Nacional de Administrao Pblica FGV - Fundao Getlio Vargas GESPBLICA - Programa Nacional de Gesto Pblica e Desburocratizao GPI - Gesto de Planejamento Integrado da Cmara Legislativa do Distrito Federal ICE - Inspetorias de Controle Externo do TCDF PBQP - Programa Brasileiro da Qualidade e Produtividade PLANEST - Plano Estratgico do Controle Externo do TCDF PGA - Plano Geral de Auditoria do TCDF PQSP - Programa da Qualidade no Servio Pblico PRND - Programa Nacional de Desburocratizao QPAP - Programa da Qualidade e Participao na Administrao Pblica SEDAP - Secretaria de Administrao Pblica SEMOR - Secretaria de Modernizao SEST - Secretaria de Controle de Empresas Estatais SPI - Sistema de Planejamento Integrado da CLDF TCDF - Tribunal de Contas do Distrito Federal TCU Tribunal de Contas da Unio
15 Introduo Se h uma herana maldita a ser extirpada da cultura poltico-administrativa brasileira aquela proveniente do Estado patrimonialista, advinda da poca colonial portuguesa, durante a qual o patrimnio e os servios pblicos eram usados e conduzidos por governantes e por servidores como se fossem propriedades particulares, com a finalidade, geralmente, de auferir benefcios pessoais ou polticos, assegurando, dessa forma, a manuteno do status quo de pequenos grupos. Como consequncia e reconhecendo-se que esses vcios ainda se fazem presentes nos dias atuais, depreende-se que, talvez por esse motivo, a sociedade brasileira ainda no tenha despertado, totalmente, para a necessidade de o Estado apresentar resultados que garantam eficincia, eficcia e efetividade aos servios pblicos prestados ao cidado-usurio. Para tanto, necessrio que a Administrao Pblica adote postura gerencial mais moderna, do ponto de vista administrativo, e passe a utilizar tcnicas e ferramentas de gesto focadas na obteno de resultados que, alm de contriburem para aperfeioar a relao custo/benefcio dos recursos e insumos utilizados, sejam tambm capazes de demonstrar - por intermdio de mecanismos de acompanhamento e de avaliao de desempenho organizacional - a qualidade dos servios prestados aos cidados, bem como o grau de satisfao destes com os resultados alcanados, tendo em vista os objetivos de melhoria propostos e as metas alcanadas por cada rgo ou entidade pblica. Muitas reformas administrativas j foram implantadas no Brasil com o propsito de melhorar o funcionamento operacional ou gerencial (aumentar a eficincia) das organizaes pblicas. No entanto, quer tenham sido efetuadas no sentido de modificar a configurao de suas estruturas organizacionais, quer tenham objetivado a criao de novos rgos ou de novas rotinas de trabalho ou, ainda, de novos planos de cargos e carreiras, no se demonstraram suficientes para alterar a cultura de destrato da coisa pblica e de descaso com as prticas administrativas voltadas ao atendimento do cidado-usurio. Desde j, cumpre explicitar que no h de se confundir o papel da Administrao Pblica com aquele exercido pela iniciativa privada e nem constitui objetivo deste trabalho propor a adaptao de modelos administrativos empresariais realidade pblica, mas demonstrar ser possvel incorporar e desenvolver, nas
16 organizaes pblicas, prticas gerenciais sintonizadas com o atual estgio de evoluo da cincia da Administrao, por meio da adoo de tcnicas que sejam capazes de permitir o acompanhamento, bem como a avaliao dos resultados alcanados e a qualidade do servio prestado ao cidado. A Constituio da Repblica Federativa do Brasil (CF), de 1988, com a redao dada ao seu art. 37 pela Emenda Constitucional (EC) n. 19, de 04 de junho de 19981, determina ser a eficincia um dos princpios a serem obedecidos pela Administrao Pblica direta e indireta, em todas as esferas de Poder e de governo. As questes que se colocam e motivam este trabalho so as seguintes: - a eficincia, tal como foi introduzida no texto constitucional, est sendo observada como um dos princpios da Administrao Pblica no Brasil? - a interpretao legal do termo eficincia deve restringir-se a seu significado tcnico-cientfico2 (stricto sensu) ou deve ser considerado no sentido amplo (lato sensu), haja vista a incluso, no art. 37 da CF, de dispositivo ( 3, inciso I)3 - que, segundo vrios juristas, ainda precisa ser regulamentado - para tratar da avaliao da qualidade dos servios pblicos, aspecto este tipicamente relacionado eficcia administrativa, que confere sentido amplo eficincia? Ademais, por que o inciso supracitado asseguraria a existncia de servios de atendimento ao usurio, se no fosse para propiciar-lhe o exerccio do controle social, instrumento utilizado nos modelos de gesto pblica criados sob a tica da qualidade dos servios prestados ao cidado (eficcia), e do impacto (efetividade) das aes governamentais, como o caso do atual Programa Nacional da Gesto Pblica e Desburocratizao (GESPBLICA)? Ressalte-se que, atualmente, ainda existem sistemas de acompanhamento e de avaliao de resultados organizacionais em funcionamento - desenvolvidos e
Art. 37. A administrao pblica direta e indireta de qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios obedecer aos princpios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia e, tambm, ao seguinte: (...)
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Significado tcnico-cientfico de eficincia: ver p. 28 Art. 37 (...)
3 A lei disciplinar as formas de participao do usurio na Administrao Pblica direta e indireta, regulando especialmente: (Redao dada pela Emenda Constitucional n. 19, de 1998) I - as reclamaes relativas prestao dos servios pblicos em geral, asseguradas a manuteno de servios de atendimento ao usurio e a avaliao peridica, externa e interna, da qualidade dos servios; (Includo pela Emenda Constitucional n. 19, de 1998)
17 implementados em unidades administrativas dos Poderes Executivo, Legislativo e Judicirio - que enfatizam os processos internos dos respectivos rgos, em detrimento da busca da qualidade dos resultados com foco nas necessidades da sociedade. Esses modelos conferem um enfoque stricto sensu eficincia, um dos pressupostos da cincia da Administrao. A manuteno dessa viso restrita (stricto sensu) de eficincia na Administrao Pblica constitui, pois, obstculo ao propsito de alcanar-se um padro moderno de excelncia de gesto administrativa, que pressupe atuao gerencial no somente voltada para a melhoria contnua dos processos internos (conceito de eficincia), mas tambm focada em resultados considerados vitais (estratgicos) para a organizao, quais sejam: a qualidade do atendimento ao cliente ou usurio (conceito de eficcia) e o reconhecimento, por parte da sociedade, da importncia do bom funcionamento da estrutura pblica (conceito de efetividade). Nessa perspectiva, o tema escolhido para este trabalho visa a ressaltar a importncia da criao e da implantao de um sistema mais abrangente de acompanhamento e de avaliao de resultados, que contemple, tambm, a eficcia da prestao dos servios pblicos, aumentando, dessa forma, a qualidade dos resultados e do atendimento ao cidado, a fim de que o princpio constitucional da eficincia seja observado em sentido amplo, forma acolhida pelo constituinte reformador, por intermdio da EC n. 19, 1998, como se pretende demonstrar ao longo desse trabalho. Como paradigma, sero utilizados os sistemas de acompanhamento e de avaliao de resultados organizacionais atualmente existentes no Poder Legislativo do Distrito Federal Cmara Legislativa do Distrito Federal (CLDF) e Tribunal de Contas do Distrito Federal e Territrios (TCDF) , efetuando-se anlise comparativa entre as respectivas operacionalizaes e sobre suas repercusses para a eficincia e a eficcia dos servios pblicos prestados por aqueles rgos populao local, considerando-se, ainda, os seguintes aspectos: correlao entre os sistemas de planejamento estratgico e de avaliao de resultados; identificao de normas que regulamentem a operacionalizao do sistema de acompanhamento e de avaliao de resultados; e existncia ou no de indicadores de desempenho capazes de aferir a eficincia e a eficcia das atividades desenvolvidas nos respectivos rgos.
18 CAPTULO 1 - A Importncia de um Sistema de Gesto Administrativa
Atualmente, em meio s turbulncias de natureza econmica, poltica, social e ecolgica que assolam o mundo, questionam-se as prticas e os fundamentos de gesto levados a termo pela maioria de grandes corporaes e por alguns governos. Sendo assim, mecanismos ligados s prticas administrativas da gesto estratgica e da gesto por resultados - envolvendo, primordialmente, as funes tcnicas do planejamento e do controle - passaram a integrar o elenco de medidas gerenciais adotadas pelas organizaes, no sentido de assegurar a sua sobrevivncia num ambiente complexo e competitivo como o de hoje. Na Administrao Pblica, para que se estabelea uma cultura organizacional voltada para o planejamento e para o controle, com foco no cidado, essencial que se reformulem as atuais prticas gerenciais oriundas de um modelo em que os padres de qualidade de resultados, quando existentes, esto quase sempre restritos ao acompanhamento desordenado e descoordenado dos processos internos, sendo ainda pouco utilizados como fonte de retroao de informaes para a melhoria contnua da prpria organizao, resultado de uma viso mope de eficincia administrativa. Para tanto, configura-se necessria a substituio de tais prticas por um sistema de gesto mais abrangente, no qual os planos estratgicos sejam definidos e os padres de transparncia, de produtividade (eficincia) e de qualidade no atendimento e na prestao de servios (eficcia) tambm estejam contemplados. Para atingir seus objetivos, o sistema deve ser amplamente disseminado no mbito do rgo pblico para conhecimento e internalizao pelos servidores, bem como divulgados externa e amplamente para a populao, a fim de que o cidado-usurio possa conhecer, confiar e cobrar o seu bom funcionamento (controle social). o funcionamento harmnico e integrado desse sistema que conduz a organizao efetividade. Ademais, periodicamente, devem ser efetuadas avaliaes do grau de satisfao do cidado, estabelecendo-se mecanismos de recebimento de reclamaes, de sugestes e, por extenso, de contraprestao de respostas conclusivas ou do reconhecimento de falhas cometidas - que precisam ser acompanhadas das respectivas providncias de correo adotadas ou das perspectivas de soluo com prazos definidos, a exemplo do que ocorre, atualmente, em algumas centrais de atendimento ao cliente.
19 Dentro dessa nova perspectiva, os sistemas de acompanhamento e de avaliao de resultados passam a constituir, ento, parte de um sistema mais abrangente de gesto administrativa que, por sua vez, deve normalmente envolver: anlise do ambiente em que a organizao se insere e atua; formulao do referencial estratgico que deve nortear, sob a tutela de um plano formal, as aes e atitudes organizacionais diante das oportunidades e dos desafios (ameaas) identificados no ambiente, tendo em vista os objetivos almejados e as potencialidades da organizao (pontos fortes); criao de dispositivos de controle que, alm de medirem o desenvolvimento da organizao, em termos da melhoria de seus processos internos (eficincia), tambm sejam capazes de avaliar, junto a seus clientes ou usurios, o sucesso ou insucesso da estratgia adotada (eficcia); aferio do grau de satisfao e de internalizao dos resultados de mdio e de longo prazo produzidos para a sociedade ou para o pblico-alvo almejado, no sentido de avaliar o efeito final do projeto ou da atividade desenvolvida pelo ente pblico (efetividade). O modelo de excelncia organizacional adotado pelo Programa Nacional de Gesto Pblica e Desburocratizao (GESPBLICA) representao grfica constante da Figura 1 - constitui exemplo desse modelo amplo de gesto e serve como parmetro de avaliao para aferir-se o grau de desenvolvimento organizacional dos rgos e das entidades pblicas que aderirem a seu Sistema de Avaliao da Gesto.
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Figura 1 - representao grfica do modelo organizacional adotado pelo Programa Nacional de Gesto Pblica e Desburocratizao (GESPBLICA) (Fonte: Instrumento para Avaliao da Gesto Pblica 250 pontos)
Desse modelo, conclui-se que as funes administrativas do planejamento, representada por meio das estratgias e planos elaborados com base nas demandas da sociedade -, bem como, do controle - efetuado a partir dos resultados alcanados na execuo daqueles planos -, constituem pr-requisito indispensvel para que a Administrao Pblica possa alinhar-se ao denominado estado da arte da excelncia em gesto, representado pelo atual estgio tcnico das boas prticas administrativas adotadas pelas organizaes. Portanto, nessa conjugao de procedimentos tcnicos realizados de forma sistemtica, cclica e repetitiva tambm denominados por alguns autores de Sistema de Planejamento e Gesto que ser enfatizada e analisada a importncia do funcionamento de um sistema de acompanhamento e de avaliao de resultados, no mbito do Poder Legislativo do Distrito Federal. Isto , quo relevante torna-se para a CLDF e para o TCDF a existncia de um sistema no qual interajam o plano estratgico, o controle de resultados e a gesto administrativa, por meio de aes voltadas para: melhoria contnua de seus processos organizacionais internos;
21 maior racionalizao do processo de tomada de deciso - a partir da anlise e da avaliao de resultados - na formulao de polticas ou de estratgias de ao, assim como na alocao de recursos humanos, financeiros e materiais; alcance de objetivos considerados estratgicos ou necessrios para a correo de rumos, no caso de os resultados no atenderem s expectativas. A esse respeito, transcreve-se a seguir o conceito adotado pelo Tribunal de Contas da Unio para definir um sistema de planejamento e gesto:
Um sistema de planejamento e gesto deve fundamentar-se em princpios que objetivem a identificao e a preveno de problemas e o alcance da viso de longo prazo como estratgia para o desenvolvimento da organizao. BRASIL. Guia de Referncia do Sistema de Planejamento e Gesto do Tribunal de Contas da Unio. (2008, p.8).
Nessa linha de conduta, o governo brasileiro j estabeleceu, no mbito da esfera federal, desde 13 de junho de 2000 - com a publicao do Decreto n. 3.5074 - a criao e a instituio do Sistema Nacional da Satisfao do Usurio dos Servios Pblicos (art. 4) com o objetivo de, em consonncia com o inciso I do 3 do art. 37 da CF, definirem-se os padres de qualidade a serem observados no atendimento prestado aos cidados pelos rgos e entidades pertencentes Administrao Pblica federal. A propsito, e no por acaso, porquanto se trata da fuso de dois outros programas o da Qualidade no Servio Pblico (PQSP) e o Nacional de Desburocratizao5 o Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto instituiu, por intermdio do Decreto n. 5.378, de 23 de fevereiro de 2005, o Programa Nacional de Gesto Pblica e Desburocratizao (GESPBLICA) que busca a transformao de prticas gerenciais rumo excelncia administrativa, focada em resultados, aplicvel Administrao Pblica, em todos os Poderes e esferas de governo, e cuja finalidade a seguinte:
4
Decreto n. 3.507, de 13 de junho de 2000, que dispe sobre o estabelecimento de padres de qualidade do atendimento prestado aos cidados pelos rgos e pelas entidades da Administrao Pblica Federal direta, indireta e fundacional, e d outras providncias
5
Programa Nacional de Desburocratizao: institudo pelo Decreto n. 83.748, de 18 de julho de 1979, e cujas aes foram dada continuidade com a constituio do Comit Interministerial de Desburocratizao e os Comits Executivos Setoriais de Desburocratizao pelo Decreto n. 3.335, de 11 de janeiro de 2000.
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(...) contribuir para a melhoria da qualidade dos servios pblicos prestados aos cidados e para o aumento da competitividade do pas, formulando e implementando medidas integradas em agenda de transformaes da gesto, necessrias promoo dos resultados preconizados no plano plurianual, consolidao da Administrao Pblica profissional voltada ao interesse do cidado e aplicao de instrumentos e abordagens gerenciais. Portal Gesto Pblica (www.gespublica.gov.br, acesso em 11 de maro de 2009). (grifos nossos)
Portanto, se o objetivo a melhoria continuada dos processos organizacionais, na busca por resultados mais eficazes, torna-se indispensvel o funcionamento de sistemas interligados de gesto e de controle que, como prope o modelo mostrado na figura 1, assegurem, em sintonia com a sociedade, ganhos de produtividade e de qualidade aos servios pblicos. Somente assim, os resultados produzidos podero ser monitorados pelas organizaes e avaliados pelos prprios cidados-usurios, por meio dos respectivos sistemas de acompanhamento que logo sero incorporados s boas prticas de gesto pblica.
23 1. 2 O Sistema de Acompanhamento e de Avaliao de Resultados
William Edwards Deming apud Batista (2008, p.2) j afirmara que no se gerencia o que no se mede, no se mede o que no se define, no se define o que no se entende, no h sucesso no que no se gerencia. Portanto, o sistema de acompanhamento e de avaliao de resultados, alm de constituir um elemento de gesto administrativa indispensvel para a organizao, deve ser baseado em sua proposta de planejamento estratgico (o que define) e norteado (o que gerencia) pelo referencial estratgico organizacional: negcio, misso, viso, valores e macrobjetivos. Esse sistema dever ser capaz de verificar e demonstrar o quanto a organizao pblica ou privada - aproximou-se ou distanciou-se dos resultados almejados, sendo includo, nesse processo de controle, o acompanhamento de aes e de metas ligadas no apenas sua eficincia, como tambm sua eficcia e sua efetividade. Um sistema de acompanhamento e de avaliao de resultados um instrumento tcnico da funo controle e deve ser entendido como um processo no qual informaes so tratadas e fornecidas de maneira peridica, sistemtica e permanente, com o intuito de integrar a atuao das vrias unidades de trabalho de uma organizao em torno de objetivos comuns, comparando os resultados alcanados com aqueles preestabelecidos na fase de planejamento. Caso contrrio, no h como se medir o grau de eficincia ou de eficcia de uma organizao ou ainda, o quanto efetiva ela se torna com o passar do tempo, seja da esfera pblica ou da iniciativa privada. Ademais, o objetivo de um sistema de controle , alm de aferir e avaliar se as atividades esto sendo executadas de forma correta e se os recursos esto sendo otimizados - de modo a aumentar a produtividade dos benefcios auferidos em relao aos custos empregados (melhorar a eficincia) -, comparar os resultados alcanados com aqueles desejados e preestabelecidos no planejamento, ou seja, buscar a eficcia ou a qualidade dos servios ou produtos oferecidos ao cidado-usurio, no caso das organizaes pblicas, ou ao cliente, nas empresas privadas. Nesse sentido, transcreve-se a seguir a citao do professor Stephen Paul Robbins:
(...), o simples fato de que um planejamento tenha sido feito e de que tenha sido construda uma estrutura organizacional para permitir que sejam atingidos os objetivos formulados no planejamento e que as funes de liderana sejam desempenhadas no significa que
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as finalidades da organizao tenham sido de fato atingidas. O mau desempenho de qualquer funo administrativa aumenta a
importncia dos ajustes a serem feitos, seja nos meios para atingir os objetivos, seja-nos prprios objetivos. Avaliao o elo final na cadeia funcional da administrao a verificao das atividades para assegurar-se de que elas esto ocorrendo conforme o planejado e a tomada das aes necessrias para corrigir os desvios nos casos em que so significativos. Robbins (1981, p.451).
Portanto, conclui-se que um sistema de planejamento e gesto administrativa, abrangendo as funes tcnicas do planejamento e do controle, resulta de um conjunto de aes que so interdependentes e que esto estreitamente interligadas umas as outras, influenciando-se cclica e mutuamente, embora o planejamento preceda o controle na construo do processo administrativo. Ou seja, mesmo analisando-se essas funes separadamente, para fins acadmicos, impraticvel para o administrador profissional trabalhar, rotineiramente, quaisquer delas isoladamente, conforme ilustra a figura abaixo esquematizada por Chiavenato (2006, p.408).
Figura 2 - Interdependncia das aes do Sistema de Planejamento e Gesto. Fonte: Chiavenato (2006, p.408).
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1.3 - Definies e Conceitos Bsicos
O conceito de Administrao Pblica utilizado no trabalho ressaltar, principalmente, o aspecto do controle social (participao do cidado) como requisito indispensvel legitimao dos servios ofertados pela mquina estatal, levando-se em considerao a supremacia do interesse coletivo no funcionamento da estrutura organizacional pblica e o carter contnuo e irrenuncivel da prestao de seus servios populao.
A Administrao Pblica , em sentido formal, o conjunto de rgos institudos para a consecuo dos objetivos do Governo; em sentido material, o conjunto das funes necessrias aos servios pblicos em geral (...) , pois, todo o aparelhamento do Estado preordenado realizao de seus servios, visando satisfao das necessidades coletivas. (grifo nosso) BRASIL. Ministrio do Planejamento (Instrumento para Avaliao da Gesto Pblica ciclo 2008/2009, p.9). (grifo nosso).
Dimenso importante e imprescindvel deste princpio o controle social. A excelncia dirigida ao cidado pressupe participao ativa deste e da sociedade. Tal participao envolve fundamentalmente a atuao direta na formulao e execuo das polticas pblica, o controle da qualidade do gasto pblico e a avaliao da qualidade dos servios pblicos prestados. Lima (2007, p.55).
Um sistema de acompanhamento e de avaliao organizacional ser interpretado ao longo deste trabalho como um processo administrativo que constituindo instrumento gerencial do sistema de gesto administrativa (ao lado da proposta de planejamento estratgico) e considerando o referencial estratgico definido (negcio, misso, viso, valores, macrobjetivos) verifica e demonstra o quanto uma organizao se aproximou ou se distanciou dos resultados preestabelecidos. Esse processo de controle desdobra-se na melhoria contnua dos processos administrativos, a partir da anlise dos resultados obtidos com o monitoramento de metas e de aes ligadas eficincia, eficcia e efetividade. De acordo com o professor Chiavenato (2006, p.446):
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O controle o processo pelo qual so fornecidas as informaes e retroao para manter as funes dentro de suas respectivas trilhas. a atividade integrada e monitorada que aumenta a probabilidade de que os resultados planejados sejam atingidos da melhor maneira. (grifo nosso)
Ainda com relao ao conceito de sistema de acompanhamento e avaliao organizacional, acrescente-se a definio de Stephen Paul Robbins:
A avaliao pode ser definida como o processo de monitoramento de atividades para determinar se as unidades individuais e a prpria organizao esto obtendo e utilizando seus recursos eficaz e eficientemente, de modo a atingir seus objetivos e, quando isto no est sendo conseguido, (sic) implementao da ao corretiva. Robbins (1981, p.451). (grifo nosso)
J o
planejamento estratgico
ser reconhecido
como
o processo
administrativo utilizado para orientar e integrar a organizao em torno do cumprimento de sua misso institucional e do alcance de sua viso de futuro, procurando identificar, no momento presente, as oportunidades e ameaas inseridas no ambiente no qual ela atua, por intermdio de tcnicas, de atitudes e de aes administrativas, com vistas ao alcance de objetivos almejados para o futuro da organizao. Esse processo culmina com a aprovao e a divulgao formal de um documento denominado Plano Estratgico. Segundo Peter Drucker apud Chiavenato (2003, p.39):
(...) planejamento estratgico o processo contnuo de, sistematicamente e com o maior conhecimento possvel do futuro contido, tomar decises atuais que envolvem riscos; organizar sistematicamente as atividades necessrias execuo dessas decises; e, atravs de uma retroalimentao organizada e sistemtica, medir o resultado dessas decises em confronto com as expectativas alimentadas. (grifo nosso)
O indicador de desempenho ou de resultados organizacionais ser tratado como uma varivel de mensurao que compara um aspecto do desempenho de determinado evento com uma meta ou com um padro preestabelecido, podendo estar relacionado a aspectos de produtividade, capacidade, qualidade, economia, custo, tempo, eficincia, eficcia ou efetividade. (grifo nosso).
27 No Guia de Referncia do Sistema de Planejamento e Gesto do Tribunal de Contas da Unio (BRASIL, 2008, p.54), indicadores de desempenho ou de resultados organizacionais so conceituados como:
(...) medidas utilizadas para avaliar o resultado dos processos e o nvel de alcance das metas estabelecidas. So essenciais ao planejamento e ao controle dos processos da instituio. Ao planejamento, por possibilitar o estabelecimento de metas
quantificadas e o seu desdobramento na organizao. Ao controle, por possibilitar a anlise crtica do desempenho da instituio, subsidiar o processo decisrio e permitir o replanejamento. BRASIL. Guia de Referncia do Sistema de Planejamento e Gesto do Tribunal de Contas da Unio. (2008, p.54).
A Gesto ou Gesto Estratgica, nos termos de definies expressas por alguns autores, ser interpretada como a capacidade de bem conduzir uma organizao, seja ela pblica ou privada, de maneira a faz-la cumprir bem a sua misso institucional, atingindo, pois, os seus macrobjetivos, e a desenvolver-se contnua e progressivamente na direo do alcance de sua viso de futuro, tendo em vista, por conseguinte, um horizonte de longo prazo.
Uma gesto com qualidade uma capacidade para fazer, bem feito e em tempo oportuno, o que deve ser feito. (...). Uma organizao pblica que tem qualidade na gesto , portanto, uma organizao que tem capacidade de cumprir sua misso. Fazer o que tem que fazer, bem feito, e acessvel a todos os seus destinatrios. Lima (2007, p.4). (grifo nosso).
J a chamada Gesto por Resultados ser vista como o sistema formado pelo conjunto de metas, aes e de atitudes voltado para a consecuo dos objetivos estratgicos ou finalsticos da organizao (foco nos resultados e nos clientes). Ou seja, tudo que deve ser feito, dentro de uma perspectiva mais de curto ou de mdio prazo, em torno das atividades diretamente associadas sobrevivncia da organizao e que a torna mais competitiva em termos de mercado. Conforme definio constante do Guia de Referncia do Sistema de Planejamento e
Gesto do Tribunal de Contas da Unio (BRASIL. 2008, p.58), Gesto por Resultados constitui:
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(...) modelo de gesto focado em qualidade e resultados institucionais a serem obtidos pela organizao no exerccio de sua atividade finalstica. Coincidente com o prprio conceito de Gesto pela Qualidade, enquanto ao gerencial participativa, baseada em dados e fatos e voltada para a satisfao do cliente. BRASIL. Guia de Referncia do Sistema de Planejamento e Gesto do Tribunal de Contas da Unio. (2008, p.53).
O cidado-usurio ser tratado ao longo do trabalho como a pessoa fsica ou jurdica que demanda ou que se utiliza de servios ou de produtos oferecidos por rgos ou entidades pblicas. BRASIL. Ministrio do Planejamento. Instrumento para Avaliao da Gesto Pblica ciclo 2007. (2007, p.55). No que se refere aos conceitos de eficincia e de eficcia utilizados no trabalho, considerem-se as definies extradas do Plano Estratgico do Tribunal de Contas do Distrito Federal, relativo ao perodo 2008-2011:
Eficcia: Pleno atingimento dos resultados planejados. Ser eficaz cumprir o que foi prometido, atingindo os fins almejados. (...). Pressupe definio clara de objetivos e metas. Quanto maior a quantidade de objetivos e metas atingidas, mais eficaz a Instituio. A preocupao com os resultados, qualquer que seja o custo. (...) Eficincia: Relao entre produtos, em termos de bens, servios e outros resultados, e os recursos utilizados para produzi-los. Mede a capacidade da organizao em utilizar, com o mximo rendimento, todos os insumos necessrios ao cumprimento de seus objetivos e metas. A eficincia preocupa-se com os meios, mtodos e procedimentos (...), a fim de assegurar otimizao dos recursos disponveis.(grifos nossos) DISTRITO FEDERAL (BRASIL). Plano Estratgico do Tribunal de Contas do Distrito Federal: perodo 20082011. (2007, p.29).
Com relao efetividade, o conceito considerado no trabalho foi extrado do Instrumento para Avaliao da Gesto Pblica 250 pontos que considera os seguintes aspectos:
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Efetividade: Critrio de avaliao que procura dar conta dos resultados, tanto econmicos quanto sociais, da poltica pblica. Refere-se aos resultados objetivos e prticos da poltica nos setores sociais visados, pois envolve indicadores de carter macrossocial. A interao de uma poltica pblica com outras polticas, voltadas para a mesma clientela ou com objetivos macrossociais convergentes, pode ser um indicador do nvel de efetividade social da poltica em foco. BRASIL. Ministrio do Planejamento. Instrumento para Avaliao da Gesto Pblica 250 pontos. (2006, p.31).
Nos captulos seguintes, procura-se demonstrar como fatores polticos, tcnicos e legais, dentro de uma perspectiva histrica, influenciaram e seguem influenciando, a consolidao da eficincia como um dos princpios que passou a ser observado pela administrao pblica, aps a aprovao da EC n 19, em 04 de junho de 1998, demarcando o incio de uma nova reforma administrativa no Brasil, ainda em fase de transio entre o modelo administrativo burocrtico, adotado desde os anos 30, e o modelo gerencial proposto. Os efeitos dessa reforma, baseada num conceito mais amplo de eficincia, que busca a excelncia dos mtodos gerenciais e a qualidade dos procedimentos operacionais, comeam, ainda que de forma incipiente, a se refletir na administrao pblica, por intermdio da utilizao de ferramentas de gesto mais adequadas ao estgio atual da Administrao e ao grau de exigncia do cidado para com a prestao de servios pblicos sociedade.
30 CAPTULO 2 - Antecedentes Histricos da Eficincia na Administrao Pblica Brasileira Com o intuito de permitir uma abordagem ampla e cronolgica dos acontecimentos que definiram a trajetria da eficincia como um dos pressupostos da Administrao, apresenta-se, a seguir, uma retrospectiva histrica dos aspectos polticos, tcnicos e legais que contriburam para a sua incluso no elenco de princpios a reger a administrao pblica brasileira, a partir da aprovao da EC n. 19, de 1998. 2.1 Aspectos Polticos Historicamente, a Administrao Pblica no Brasil vem procurando adotar modelos de funcionamento do aparelhamento estatal que confiram maiores nveis de eficincia e de eficcia aos servios prestados sociedade, em contraposio ao modelo impregnado pela cultura patrimonialista, herana do perodo colonial, e que, ainda hoje, manifesta-se em vrios aspectos de nossa realidade poltico-administrativa. Na dcada de 30, o Governo de Getlio Vargas buscava instalar, no Brasil, o modelo de administrao burocrtica idealizado por Max Weber. Com a criao do Departamento Administrativo do Servio Pblico DASP, o governo federal objetivava criar uma nova poltica de recursos humanos, na qual a eficincia seria resultado da competncia tcnica e do profissionalismo que passariam a ser exigidos, como prrequisitos, aos novos postulantes ao servio pblico, desde seu ingresso por meio de concurso. Ou seja, naquela ocasio, procurava-se romper com as prticas adotadas at ento pelo modelo de Administrao Pblica patrimonialista, calcadas no clientelismo e no nepotismo.
Tendo em vista as prticas patrimonialistas (rent-seeking ou privatizao do Estado leia-se: usar a mquina administrativa com fins privados, escusos) correntes em nossa cultura, Vargas optou pela adoo de um modelo que pautasse pelo controle minucioso das atividades-meio. Ou seja, para colocar ordem na casa, buscou referncias no modelo idealizado por Weber, acreditando que a burocracia, dado seu carter rgido e hierarquizado, poderia ordenar a mquina administrativa em nosso Pas. (...)
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Com isso, Vargas almejava basicamente trs coisas: criar uma estrutura administrativa organizada, uniforme; estabelecer uma poltica de pessoal com base no mrito (motivo pelo qual Joaquim (sic) Nabuco foi convidado); e acabar com o nepotismo e corrupo existentes. Chiavenato (2006, p.111). Dois aspectos devem ser destacados na reforma de 1930: primeiro por estar voltada para o processo, ou seja, para o modo de fazer as coisas, teve destaque o agente desse processo: o servidor pblico. Foi um reforma com nfase na poltica de recursos humanos. O Departamento Administrativo do Servio Pblico DASP o cone desta reforma. O segundo aspecto refere-se ao peso dos valores arraigados tanto da prpria administrao pblica (valores patrimonialistas) quanto do governo (prticas populistas) que fizeram com que, ainda hoje, se fale em reforma da administrao pblica que elimine esses valores e prticas. Lima (2007, p.19).
Depois, j no Governo do Presidente Juscelino Kubistchek, surge a primeira tentativa de aprimoramento do modelo burocrtico, por intermdio do Decreto n. 39.510, de 04 de julho de 1956, que cria a Comisso de Simplificao Burocrtica (COSB), com o objetivo de, segundo o Professor Paulo Daniel (2007, p.21) promover a simplificao nas normas e rotinas administrativas, de modo a evitar a duplicidade de atribuies, excesso de pareceres e despachos interlocutrios, o que, mesmo indiretamente, beneficiaria o cidado-usurio, dentro de um conceito mais amplo de eficincia. Ainda em 1956, o Presidente Juscelino cria, por meio do Decreto n. 39.855, de 24 de agosto de 1956, a Comisso de Estudos e Projetos Administrativos (CEPA) com as funes de gerar um sistema nacional de planejamento e de organizar as melhorias nas estruturas organizacionais dos ministrios, consideradas necessrias ao bom funcionamento dos rgos subordinados ao Executivo e promoo da descentralizao dos servios pblicos federais. Em seguida, no Governo militar de Castelo Branco, com o Decreto-Lei n. 200, de 25 de fevereiro de 1967, surge a primeira tentativa de aumentar-se a eficincia da Administrao Pblica, por intermdio do redesenho de sua estrutura organizacional, com nfase na descentralizao administrativa. Naquela oportunidade, foi criada a administrao indireta com o intuito de assegurar-se mais agilidade ao processo de tomada de deciso, aproximando a organizao pblica do cidado e de suas demandas,
32 muito embora ainda com um vis nitidamente burocrtico, centrado no controle interno dos processos em detrimento dos resultados.
A reforma de 1967 tem seu foco no Estado como um todo, mas carrega em seu bojo alteraes considerveis para a administrao pblica, pois interfere no sistema de ingresso no servio pblico e redesenha a estrutura organizacional do Estado. uma reforma que concebe novos modelos de instituies aliceradas principalmente na autonomia gerencial. Lima (2007, p.22).
Ao final do perodo dos governos militares, criado o Programa Nacional de Desburocratizao (Decreto n. 83.740, de 18 de setembro de 1979), que tem o Ministro Hlio Beltro como seu principal mentor e responsvel por uma verdadeira cruzada nacional contra a burocracia, principalmente no que se refere a suas principais disfunes: a centralizao excessiva e o apego exagerado s normas e regulamentos. desta poca, certamente, a primeira reforma administrativa capaz de promover uma mudana cultural no comportamento do Estado diante de seus administrados, imprimindo mais qualidade aos servios pblicos e conferindo mais dignidade ao cidado-usurio.
(...) o Programa de Desburocratizao no se destinava a aperfeioar o funcionamento da mquina administrativa. Pretendia garantir o respeito dignidade e credibilidade das pessoas e proteg-las contra a opresso burocrtica. Fica assim evidenciada a dimenso poltica do Programa, isto , sua plena insero no processo de abertura democrtica e sua inseparvel vinculao liberdade individual e aos direitos de cidadania. Beltro apud Lima (2007, p.24).
Contudo, aps as grandes crises econmicas de 1973 e 1979, provocadas pelo petrleo, que o papel do Estado e o modelo de funcionamento de sua estrutura administrativa, que tinham por finalidade assegurar o desenvolvimento econmico (com base em uma viso Keynesiana de interveno estatal) e o bem-estar social (dentro da perspectiva do Welfare State), comearam a ser fortemente questionados. Surge, ento, uma nova concepo de atuao do Estado - de ideologia neoliberal, representada pelos republicanos nos Estados Unidos e pelos conservadores, na Gr-Bretanha - calcada na eficincia, a exemplo da iniciativa privada, e na no-interveno na economia.
O tipo de Estado que comeava a se esfacelar em meio crise dos anos 70 tinha trs dimenses econmica, social e administrativa
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todas interligadas. A primeira era a keynesiana, caracterizada pela ativa interveno estatal na economia, (...). O Welfare State correspondia dimenso social do modelo. (...) tinha como objetivo primordial a produo de polticas pblicas na rea social (educao, sade, previdncia social, habitao etc.), (...). Por fim havia a dimenso relativa ao funcionamento interno do Estado, o chamado modelo weberiano, (...). Abrcio (1997, p.7).
Instala-se, a partir de ento, a chamada crise fiscal. Com a estagnao da economia, os governos passam a arrecadar menos, via tributao, e a queda da produo contribui para a reduo de lucros e aumento do desemprego, diminuindo, por conseguinte, o mercado consumidor e os investimentos. Essa situao leva os governos a abandonarem a idia de interveno nas atividades econmicas - que passariam a constituir tarefa exclusiva do mercado - e a reduzirem, ao mximo, a sua participao nas atividades ligadas s reas sociais. Era o Estado mnimo ganhando forma. No entanto, em muitos pases, esse processo de transformao do papel do Estado no se efetivou de forma muito pacfica. Em vrias reas, a retirada de investimento pblico implicava a suspenso definitiva de programas consolidados e implantados com base em antigas reivindicaes da sociedade. No Brasil, instalou-se um debate nacional sobre a reforma da previdncia social, defendida por aqueles favorveis s mudanas, em detrimento de segmentos da sociedade que, por se colocarem contrrios referida reforma, foram acusados de serem favorveis manuteno de privilgios corporativistas. Ao final da dcada de 80, em meio crise fiscal e aos problemas sociais provocados pelos efeitos perversos das polticas econmicas colocadas em prtica naquilo que se convencionou chamar de crise de governabilidade , implanta-se no mundo ocidental a era da globalizao e dos grandes conglomerados transnacionais, que surgem impulsionados pelos enormes avanos tecnolgicos das reas de informtica e de telecomunicaes. Os governos ficam, ento, impossibilitados de definir, com maior autonomia, suas polticas macroeconmicas e de impor, no exerccio de seu poder de regulao, determinados controles ao fluxo de capitais estrangeiros, que passariam a circular de forma frentica e voltil pelos pases.
A crise fiscal foi o segundo fator a enfraquecer os alicerces do antigo modelo de Estado. (...) O terceiro fator detonador da crise do Estado
contemporneo, portanto, se constitua naquilo que a linguagem da
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poca chamava de situao de ingovernabilidade: os governos estavam inaptos para resolver seus problemas. (...) Por fim, a globalizao e (...) o enfraquecimento dos governos no que diz respeito ao controle dos fluxos financeiros e comerciais, (...), resultou na perda de parcela significativa do poder dos Estados nacionais de ditar polticas macroeconmicas. Abrcio (1997, p.11 e 12).
A partir do Governo Collor, no incio dos anos 90, com a necessidade de se proceder a um ajuste fiscal para solucionar o problema do dficit pblico e j sob a influncia da onda neoliberal internacional, o modelo weberiano passa por um processo de mudana, objetivando aumentar a eficincia da Administrao Pblica, no sentido estrito do termo, com a reduo dos custos de pessoal e do tamanho de sua estrutura (que em parte seria destinada privatizao ou publicizao), bem como, com a reformulao de seu funcionamento, para torn-la mais moderna, gil e voltada para o atendimento com qualidade do cidado. Um dos principais objetivos da reformulao do modelo burocrtico de Administrao Pblica passaria a ser, a partir de ento, o de introduzir-se um novo paradigma na gesto dos servios pblicos, fazendo-os mais voltados para a obteno de resultados considerados estratgicos; mais eficientes no sentido de representarem custos menores para a sociedade; mais bem controlados; mais eficazes e focados na qualidade dos servios prestados ao cidado. Ou seja, um servio pblico eficiente e transparente naquilo que faz; eficaz e flexvel com relao busca dos resultados a serem alcanados; efetivo e profissional no atendimento ao cidado. No Brasil, as alteraes introduzidas na Constituio Federal, a partir de 1998, fizeram parte de um esforo globalizado do Governo Fernando Henrique para colocar em prtica uma proposta de reforma do Estado e do aparelhamento estatal nos moldes adotados pelos Estados Unidos, pela Nova Zelndia e pela Gr-Bretanha. Naqueles pases, o conceito de eficincia era medido e avaliado apenas com base na reduo dos gastos pblicos alcanados, para, somente em seguida, tambm considerar a satisfao do cidado com a qualidade e com a agilidade dos servios a ele prestados.
Com efeito, o corte de custos virou prioridade. No que tange Administrao Pblica isto teve dois efeitos. Primeiro, a reduo dos gastos com pessoal (...) era preciso aumentar a eficincia governamental, o que implicava, (...), uma modificao profunda do modelo weberiano, classificado como lento e excessivamente apegado
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a normas leia-se: o modelo weberiano era ineficiente. Abrucio (1997, p.12). (...) E sob o signo da questo financeira, tanto nos Estados Unido como na Gr-Bretanha, que o modelo gerencial puro foi implantado. O managerialism seria utilizado no setor pblico para diminuir os gastos (...). Abrucio (1997, p.18).
O livro Reforma do Estado e Administrao Pblica Gerencial, organizado por Luiz Carlos Bresser Pereira e Peter Spink, apresenta um conjunto de estudos e de trabalhos que evidenciam as experincias de reforma do Estado e, particularmente, da Administrao Pblica ocorridas no mundo. Enfatiza aquelas levadas a termo na Nova Zelndia e na Gr Bretanha que, por serem consideradas as que apresentaram melhores resultados, serviram de modelo para outros pases, inclusive para o Brasil. O objetivo, nesse caso, demonstrar que a criao e a implantao dos chamados modelos ps-burocrticos, principalmente na Gr Bretanha, determinaram a utilizao de algumas tcnicas de acompanhamento e de avaliao de resultados com vistas a medir, num primeiro momento, a reduo dos custos da mquina estatal com insumos e com pessoal conceito de eficincia baseada na economia e na produtividade do modelo gerencial puro ou managerialism para, num segundo momento, tambm aferir a satisfao do cidado conceito de eficcia presente no modelo denominado consumerism e de efetividade no modelo public service oriented (PSO). Ou seja, primeiramente procurou-se saber o quanto (R$) eficiente tornara-se o aparelhamento governamental para, em seguida, ampliar esse conceito de eficincia, refletindo-se, tambm, a preocupao com a qualidade eficcia do servio pblico oferecido ao cidado (ainda visto como consumidor) para, finalmente, evoluir a um estgio de Administrao Pblica que visa proporcionar justia e cidadania sociedade.
Na verdade, s na Gr-Bretanha o gerencialismo foi aplicado ao servio publico imediatamente aps a posse do novo governo, e levou a uma reforma administrativa profunda e bem-sucedida. Uma srie de programas o das Unidades de Eficincia, com relatrios de pesquisa e avaliao; o Prximo Passo, com as agncias autnomas; e o dos Direitos do Cidado contribuiu para tornar o servio pblico na Gr-Bretanha mais flexvel, descentralizado, eficiente e orientado para o cidado. O servio pblico britnico tradicional
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passou por profunda transformao, perdeu os traos burocrticos e adquiriu caractersticas gerenciais. Pereira e Spink (2006, p.30). (...) Essas mudanas tiveram origem numa iniciativa puramente poltica.(...) Estabeleceu-se o importante princpio de que no seria possvel dispor de mais pessoas. (...) O estabelecimento de limites de caixa funcionou e continua a servir de mecanismo de controle de gastos pblicos. (...) As principais iniciativas introduzidas nos ltimos 15 anos originaram-se da poltica inicial de reduzir o tamanho e o custo do setor pblico. Pereira e Spink (2006, p.202 e 203).
Nos Quadros, a seguir, organizados pelo autor com base em diversas fontes de consulta bibliogrfica, apresenta-se um resumo da evoluo do princpio da eficincia na Administrao Pblica, ocorridos nos governos de Getlio Vargas, Juscelino Kubistchek, Castelo Branco, Joo Figueiredo, Jos Sarney, Fernando Collor, Itamar Franco e Fernando Henrique Cardoso. No Quadro 1, consideram-se os acontecimentos polticos; no Quadro 2, os respectivos objetivos, e no Quadro 3, as dificuldades ou problemas enfrentados por tais medidas nos governos citados.
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QUADRO 17 - EVOLUO DO PRINCPIO DA EFICINCIA NA ADMINISTRAO PBLICA - ASPECTOS POLTICOS
1930 -1945 e 1956 - 1961 1951 - 1954 Fernando Collor e Itamar Franco 1964 - 1967 1979 - 1985 1985 - 1990 1990 - 1995 1995 - 2003
Getlio Vargas
Juscelino Kubistchek
Castelo Branco
Joo Figueiredo
Jos Sarney
Fernando Henrique
ACONTECIMENTOS
Criao da Comisso de Simplificao Burocrtica COSB Adoo do planejamento e do controle nas reas financeira e oramentria do Governo Criao da administrao indireta voltada para descentralizao e agilidade dos servios pblicos Criao Programa Nacional de Desburocratizao Criao da ENAP e da carreira de gestor pblico Estado mnimo - onda Neoliberal Plano Diretor da Reforma Administrativa
Criao do DASP
Implantao do modelo burocrtico na Administrao Pblica
Criao da Comisso de Estudos e Projetos Administrativos CEPA Criao do Conselho Nacional de Desenvolvimento Criao de Grupos de Trabalho e Comisses de Estudos Tcnicos
Princpios da administrao pblica (CF, art. 37)
Programa Brasileiro da Qualidade e Produtividade
Incluso do princpio da eficincia (EC 19/98)
Criao do Estatuto do Funcionrio Pblico da Unio Criao da FGV e da EBAPE: ensino de Administrao Pblica
Modelo burocrtico para administrao indireta Controle normativo mais rgido imposto pela CF
Contrato de gesto pblica
Programa de Qualidade e Participao na Administrao Pblica Programa de Qualidade no Servio Pblico
Estrutura e organizao do Poder Executivo: CEDEC
Oramento formalmente vinculado ao planejamento
Ampliao de privilgios para o servidor
Programa de Desburocratizao
Quadros 1 a 10 elaborados pelo autor com base em diversas fontes bibliogrficas
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1930 -1945 e 1951 - 1954 Getlio Vargas
1956 - 1961
1964 - 1967
1979 - 1985
1985 - 1990
1990 - 1995 Fernando Collor e Itamar Franco
1995 - 2003
Castelo Branco
Joo Figueiredo
Jos Sarney
Fernando Henrique
OBJETIVOS
Simplificao de normas, racionalizao de rotinas e desconcentrao de servios Foco no modelo burocrtico para administrao pblica
Nova poltica de recursos humanos
Descentraliza o administrativa
Foco na cidadania
Extino de rgos
Administrao Gerencial
Concurso pblico
Projetos para reforma ministerial e descentralizao de servios
Delegao de autoridade
Qualidade do servio prestado ao cidado
Reestabeleci mento da obrigatorieda de concurso pblico Combate descentralizao como herana do autoritarismo
Exonera o e disponibilizao de servidores
Publicizao
Profissionalismo
Valorizao do Planejamento: Plano de Metas
Autonomia gerencial
Delegao de autoridade Eliminao de normas e de rotinas baseadas na desconfiana no cidado
Foco na reduo de gastos
Privatizao
Ocupao de cargos com base no mrito e competncia tcnica Centralizao polticoadministrativa para modernizao e industrializao
Adequao da Administrao Pblica ao Plano de Metas
Agilizao na prestao do servio
Manuten o do modelo burocrtico
Flexibilizao - Agncias e Organizaes
Melhoria do atendimento ao cidado
Profissiona -lizao do servidor
Qualidade na prestao do servio
Racionalizao de processos para eliminar superposies de rotinas
Controle Social estmulo participao do cidado
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1930 -1945 e 1951 - 1954
1956 - 1961
1964 - 1967
1979 - 1985
1985 - 1990
1990 - 1995
1995 - 2003
Getlio Vargas
Castelo Branco
Joo Figueiredo
Jos Sarney
Fernando Collor e Itamar Franco
Fernando Henrique
PROBLEMAS
Cultura patrimonialista Manuteno do modelo burocrtico na administrao direta Papel passivo do cidado na relao de mudana do Estado Cultura autoritria do regime militar diante do cidado
Disfunes do modelo burocrtico
Cultura burocrtica
Desmonte da mquina pblica
Cultura burocrtica
Clientelismo
Ideologia desenvolvimentista
Excesso controles finalsticos entre ministrios e entes da administrao indireta Estruturas excessivamente verticalizadas na administrao indireta Contratao sem concurso pblico para Autarquias e Fundaes Pblicas
Hiperinflao
Associao da ineficincia ao servidor
Corporativismo
Nepotismo
Cultura burocrtica estabelecida no servio pblico
Corporativismo
Corrupo no uso da mquina pblica
Crise Fiscal do Estado
Populismo
Aumento do gasto sem aumento da eficincia
Crise Fiscal do Estado
2.2 Aspectos Tcnicos A Administrao, cincia consolidada a partir do incio do sculo XX como resultado das primeiras abordagens e dos trabalhos pioneiros de seus precursores, sempre enfatizou e objetivou, por intermdio de tcnicas ou de procedimentos preestabelecidos, o aumento do grau de eficincia das organizaes. No incio e durante as primeiras trs dcadas, o foco principal daquele preceito nas atividades empresariais desenvolvidas, principalmente, pela indstria era o controle da produo: quanto mais produtos, melhor (maior eficincia).
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A preocupao bsica era aumentar a produtividade da empresa por meio do aumento de eficincia no nvel operacional, isto , no nvel dos operrios. Da a nfase na anlise e na diviso do trabalho do operrio, uma vez que as tarefas do cargo e do ocupante constituem a unidade fundamental da organizao. Chiavenato (2006, p.3)
A partir da dcada de 30 - aps a grande crise da bolsa de valores de Nova Yorque, em 1929 - e at fins da dcada de 50, a eficincia passou a ser traduzida pelo volume de vendas efetuadas pela empresa, muito embora ainda sem nenhuma preocupao com as reais necessidades ou preferncias da clientela. Atribui-se a Henry Ford a clebre frase o cliente pode escolher qualquer cor para o seu veculo, desde que seja preto, quando justificava a produo em massa como o grande resultado do funcionamento de suas conhecidas e famosas linhas de produo. O foco principal do controle organizacional passou a ser no apenas a produo, individualmente, mas principalmente o montante daquilo que era produzido e vendido, de preferncia no menor prazo possvel, o que, por sua vez, realimentava as linhas de produo, contribuindo, assim, para sedimentar um conceito de desenvolvimento conhecido como ciclo virtuoso da Economia, que pode ser resumido da seguinte forma: quem vendia mais, produzia mais e gerava mais lucros. Nesse perodo, principalmente a partir da dcada de 40, sob forte influncia do Estado liberal, a eficincia nas organizaes passa a ser traduzida em funo da forma como elas se estruturavam (abordagem estruturalista) e, tambm, da maneira como atuavam, dentro de uma concepo de funcionamento administrativo baseado no poder hierrquico, na impessoalidade e na correta execuo de procedimentos
(profissionalismo). Nesse sentido, citamos o administrativista Idalberto Chiavenato:

As burocracias surgiram a partir da era vitoriana como decorrncia da necessidade que as organizaes sentiram de ordem e de exatido e das reivindicaes dos trabalhadores por um tratamento justo e imparcial. (...) a burocracia foi uma inveno social aperfeioada no decorrer da Revoluo Industrial (...). Chiavenato (2006, p.36).
Era o auge do reconhecimento, por parte dos administrativistas da poca, do modelo denominado de burocracia por Max Weber. A burocracia seria a melhor soluo tcnico-administrativa para o funcionamento de quaisquer organizaes, principalmente daquelas que operavam no servio pblico. Acreditava-se que somente atuando com
41 base nos pressupostos do mrito profissional, da impessoalidade e da rigidez hierrquica, defendidos por Weber, o Estado seria capaz de eliminar ou minimizar os efeitos malficos da m gesto pblica herdada do modelo patrimonialista. Ainda na dcada de 50, paralelamente a esses acontecimentos e surgindo como um legado advindo da Segunda Guerra Mundial, as funes do planejamento e do controle so incorporadas Administrao. Inicialmente, a iniciativa privada as aperfeioa, at integr-las, definitivamente, como tcnicas administrativas utilizadas pelas empresas para sobressarem-se perante a concorrncia. Por intermdio desse processo prospectivo das atividades do planejamento, as empresas conseguiam antecipar-se em relao s tendncias detectadas no ambiente, conquistando maiores parcelas do mercado consumidor para seus produtos ou servios. Na dcada de 60, quando foram incorporadas, mesmo que de maneira incipiente, s atividades pblicas, as funes do planejamento e do controle eram
fundamentalmente voltadas, respectivamente, para o processo de elaborao dos oramentos e para o acompanhamento de sua execuo anual, fruto de uma viso ainda muito restrita, e de curto prazo, da aplicao daquelas tcnicas ao aspecto financeiro das entidades pblicas. Dois acontecimentos, com propsitos diferentes, marcaram a incorporao desses conceitos Administrao Pblica do Brasil com esse vis financeiro: as publicaes da Lei n. 4.320, de 23 de maro de 1964, e do Decreto-lei n. 200, de 25 de fevereiro de 1967. Confirmam essa tese, os professores Jos Teixeira Machado Filho e Paulo Daniel Barreto Lima:
A Lei 4.320, de 17 de maro de 1964, como se v, conjugou duas tcnicas (...) (...) O oramento, entretanto, evolui para aliar-se ao
planejamento, surgindo o oramento-programa como especializao, devendo, na prtica, operar como elo entre os sistemas de planejamento e de finanas. Com isto torna-se possvel a operacionalizao dos planos, porque os monetariza, (...) (...) (...) o oramento dever assegurar informaes sobre polticas e programas para possibilitar o controle gerencial, aliadas a um sistema de quantificao fsica para a mensurao das aes governamentais. Machado (2003, p.11).
42
Em relao ao controle, a Reforma de 1967 repete o modelo vigente at ento e o refora. O controle nitidamente voltado para o processo. Continuam em alta a prestao de contas, e o desempenho da responsabilidade legal e regulamentar. (...) A qualidade do resultado da ao ou do servio prestado ainda no conta com um sistema de controle. Lima (2007, p.24) (grifo do autor).
A partir da dcada de 60, com a predominncia de uma viso empresarial mercadolgica e em funo da necessidade de conhecer e de segmentar o seu ambiente externo, as organizaes privadas passam a substituir o planejamento de curto prazo pelo planejamento de longo prazo, a fim de tentar estabelecer uma correlao de causae-efeito entre a realidade conhecida e atual e a sua projeo para uma situao desejada no futuro, resultado das anlises de tendncias e de segmentos ou nichos a serem explorados comercialmente. Tambm a partir da dcada de 60 e at o final da dcada de 80, para fazer frente a uma crescente diversificao de produtos ou de servios colocados disposio do mercado, instala-se a era do marketing nas organizaes. Agora, o centro das atenes das empresas passa a ser a disputa acirrada pela clientela: era preciso identificar as suas necessidades ou preferncias e procurar despertar, cada vez mais, o seu interesse pelos produtos ou servios oferecidos. O foco do controle organizacional estava, a partir desse momento, voltado para o ambiente e, particularmente, centrado no cliente indubitavelmente a grande contribuio do marketing para a estratgia da qualidade. As pesquisas de tendncias e as anlises de mercado, em torno das variveis que influenciavam a organizao e o comportamento dos clientes, passam a ganhar uma maior relevncia, e o conhecimento e a correta manipulao dessas variveis significavam a ampliao do ciclo virtuoso: mais clientes, mais vendas, maior produo, maiores lucros. em meados da dcada de 70 e incio dos anos 80, aps as grandes crises econmicas provocadas pelo petrleo, que o planejamento de longo prazo d lugar ao planejamento estratgico, em razo de as pesquisas de tendncias e as de segmentos demonstrarem-se ineficazes quanto capacidade de prever, em tempo hbil, as mudanas ocorridas em meio s instabilidades dos mercados em crise. nesse perodo
43 tambm que se confere maior visibilidade aos movimentos de reforma das estruturas estatais, exigindo-se das respectivas Administraes mais eficincia e mais qualidade no servio pblico.
Na dcada de 50, o predomnio era o planejamento financeiro, cuja nfase centrava-se na busca do cumprimento do oramento. Nos anos 60, a ateno voltava-se para o planejamento de longo prazo, que procurava projetar o futuro com base nas tendncias amplas e na combinao de produtos ou servios passados. O planejamento estratgico surgiu nos anos 60 como possvel instrumento de resposta a novas situaes geradas no ambiente externo s organizaes. Entretanto, essa ferramenta somente passou a ser mais amplamente adotada na dcada de 70, no setor privado e, a partir dos anos 80, no setor pblico. Giacobbo (1997, p.75).
A partir de ento, a definio de cenrios determinaria a melhor conduta (estratgia) a ser adotada, antecipadamente, pela organizao. O foco do controle organizacional seria resultado de uma conjugao de anlises que no se limitariam apenas s variveis polticas, econmicas, sociais etc. capazes de provocar alteraes no ambiente externo das organizaes (identificao de oportunidades e de ameaas), mas seriam ampliadas para englobar aquelas que pudessem interferir no seu ambiente interno infraestrutura, pessoal, clima organizacional (pontos fortes e fracos). No entanto, com a derrubada do Muro de Berlim, em 1989, e com o surgimento de uma nova ordem econmica mundial a globalizao em que as diferenas ideolgicas e de polticas econmicas praticamente desaparecem, aumentando enormemente a interdependncia entre as naes e entre estas e as mega-corporaes multinacionais, apresentam-se novos desafios e novas mudanas para os sistemas de gesto das organizaes. Inicia-se a Era da Informao e o planejamento estratgico cede lugar gesto estratgica. A partir da, a nfase das organizaes passam a ser a qualidade (Total Quality Management TQM), como um atributo a ser incorporado por todos os colaboradores no processamento de produtos ou servios, e o controle das informaes, representado pela capacidade de as empresas dominarem o seu uso e se adequarem rapidamente a seu formato tecnolgico. A internet e as novas tecnologias de telecomunicao utilizadas para veicular a imagem institucional das empresas, disseminar seus produtos ou servios e conquistar
44 novos mercados, inspiram no cliente um sentimento de qualidade, rapidez, pontualidade e de confiana e passam a constituir o principal objeto das estratgias empresariais, tornando-se vitais para a sobrevivncia das organizaes no mercado.
A Era da informao surgiu graas ao impacto provocado pelo desenvolvimento tecnolgico e pela tecnologia da informao. (...) trouxe o conceito de escritrio virtual ou no-territorial. (...) permitindo maior tempo de dedicao ao cliente. (...) A informao torna-se a principal fonte (...) o mais importante recurso ou insumo. Chiavenato (2006, p.323 e 324).
Atualmente, vive-se uma nova fase dessa espiral evolutiva da cincia da Administrao, na qual o saber manipular as informaes, a fim de se criar novas alternativas de produtos ou de servios, muito mais importante para as organizaes do que apenas control-las ou t-las armazenadas sem uma finalidade especfica. A nfase, agora, saber selecionar e usar as informaes, e no apenas det-las em grande quantidade, sob a forma de banco de dados (informaes sem utilidade), apenas para reforar a falsa sensao de possu-las. O foco atual do controle organizacional o conhecimento: das pessoas cognio, habilidades e experincias , dos grupos e da prpria organizao, dentro de uma nova concepo de processos permanentes de aprendizagem e de troca de experincias. Em seguida, nos Quadros 4, 5, 6 e 7, est representada a evoluo do princpio da eficincia na Administrao Pblica, como resultado da influncia exercida pelas teorias da cincia da Administrao sobre os modelos de gesto organizacional colocados em prtica, nos perodos que especifica, abordando, respectivamente, os tipos de planejamento e de avaliao (controle) utilizados; sua abrangncia; o foco de cada teoria e os respectivos problemas ou disfunes apresentados.
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QUADRO 4 - EVOLUO DO PRINCPIO DA EFICINCIA NA ADMINISTRAO PBLICA ASPECTOS TCNICOS
1900 -1929 1930 - 1960 1960 - 1970 1970 - 1980 1980 - 2000 2000
TIPOS DE PLANEJAMENTO E DE AVALIAO

Operacional (Taylor). Avaliao quantitativa curtssimo prazo em Ttico (Fayol). Avaliao quantitativa no curto prazo Financeiro. Avaliao quantitativa no curto prazo Planejamento de longo prazo. Avaliao quantitativa e qualitativa (mdio e longo prazo) Planejamento Estratgico. Avaliao quantitativa e qualitativa (mdio e longo prazo) Gesto estratgica. Monitoramento e avaliao simultnea dos eventos estratgicos Gesto do conhecimento. Sistema voltado para a excelncia da gesto

1900 -1929 1930 1960 1960 - 1970 1970 - 1980 1980 - 2000 2000
ABRANGNCIA
Aumento da Eficincia Abordagem de baixo para cima melhoria das partes para o todo Projees e Organizao racional do trabalho Organizao funcional do trabalho Aumento das vendas tendncias presentes no ambiente externo Abordagem de cima para baixo - melhoria do todo para as partes (departamentalizao) Produo em massa Produo segmentada (lacunas) Aumento da Eficincia Aumento da eficcia Aumento da eficincia e da eficcia Ser eficiente e eficaz Anlise das mudanas do ambiente externo (oportunidades e ameaas) Anlise da capacidade de adaptao da organizao (foras e fraquezas) Capital Abordagem contingencial Gesto da qualidade intelectual externo, interno e humano Agilidade no Especializao do operrio Especializao departamental Abordagem sistmica atendimento (empowerment e downsizing) Responsabilida -de social e ambiental Flexibilizao dos processos internos (adequao) Gesto de pessoas Ser eficiente, eficaz e efetivo Ser excelente no que se faz
Controle abrangente das variveis do ambiente externo Gesto de processos e de projetos
Viso analtica e detalhista
Viso anatmica e estruturalista
Especializao funcional do gerente
Marketing do produto ou do servio
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1900 -1929 1930 - 1960 1960 - 1970 1970 - 1980 1980 - 2000 2000
FOCO
Interrelaes Produo das tarefas pelo operrio estruturais (anatomia e fisiologia da organizao) Organizao estruturalista Atendimento de necessidades ou preferncias do cliente Projetar o Mtodo de trabalho Produo funcional dos departamentos Modelo burocrtico futuro (projees e tendncias atuais) Movimentos necessrios execuo Definir a melhor estratgia para organizao, aproveitando oportunidades e pontos fortes nfase na clientela (atendimento proativo) nfase na Diviso do trabalho Profissionalismo Valorizao da atividade fim tecnologia de telecomunicaes Unidade de direo e de comando Autoridade e responsabilida de Valorizao das atividades meio Lucro como resultado Integrao em Administrao por objetivos torno da estratgia Valorizao do conhecimento Proatividade Universidades corporativas: processos de aprendizagem nfase na informao Estruturao das informaes nfase no atendimento personalizado nfase no conhecimento
Tempo padro de execuo Valorizao da atividade fim
Cumprimento do oramento
Valorizao das atividades meio
Proatividade
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1900 -1929 1930 - 1960 1960 - 1970 1970 - 1980 1980 - 2000 2000
PROBLEMAS
Descompasso Homo-economicus Homoorganizacional Dependncia oramentria Planejamento no flexvel entre definio da estratgia implementao Relao gerente Centralizao de decises Centralizao de decises Aes reativas e corretivas de longo prazo e Amplitude do controle Volume informaes no filtradas de
(pensar/mandar) X empregado (obedecer/fazer)
Rapidez mudanas
nas
Anlise previsvel Conceito de mo de obra e prescritiva dos problemas organizacionais Autoritarismo Conceito de existir uma nica forma certa de se fazer a tarefa
Cliente
como
Mudanas presentes ambiente no
consumidor passivo Homoorganizacional
2.3 Aspectos Legais inegvel o valor da contribuio que diplomas legais, tais como, o Decreto-Lei n. 200, de 1967, o Decreto n. 83.740, de 18 de julho de 1979, e outros trouxeram para a Administrao Pblica brasileira, no sentido de aumentar o grau de eficincia de seu funcionamento e a eficcia de seu relacionamento com o cidado, usurio de seus servios. No entanto, a partir da promulgao da Constituio de 1988 que as disposies legais tornam-se mais incisivas nos aspectos da qualidade da gesto e da produo de bons resultados. A Constituio da Repblica Federativa do Brasil, mais especificamente no seu Captulo VII - Da Administrao Pblica -, prev, no inciso I do 3 do art. 37, a necessidade de a lei disciplinar a participao do cidado no processo de avaliao dos servios pblicos prestados pela administrao direta e indireta de qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, a fim de se garantir a observao ao princpio da eficincia, a saber:
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Art. 37. A administrao pblica direta e indireta de qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios obedecer aos princpios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia e, tambm, ao seguinte: (...) 3 A lei disciplinar as formas de participao do usurio na administrao pblica direta e indireta, regulando especialmente: I as reclamaes relativas prestao dos servios pblicos em geral, asseguradas a manuteno de servios de atendimento ao usurio e a avaliao peridica, externa e interna, da qualidade dos servios; BRASIL. Constituio da Repblica Federativa do Brasil (2000, p.41)
Na doutrina jurdica, h quem defenda que, do ponto de vista legal, o dispositivo constitucional referido de eficcia contida ou limitada, no produzindo, por conseguinte, os mesmos efeitos plenos de aplicao imediata conferidos ao caput do art. 37 da CF, alterado pela Emenda Constitucional n. 19, de 04 de junho de 1998. Este o caso do Professor Jos dos Santos Carvalho Filho, que aduz o seguinte:
Diga-se, entretanto, que nada adiantar a meno a tal princpio se no houver uma disciplina precisa e definida sobre os meios de assegurar os direitos dos usurios, a qual, diga-se por oportuno, j h muito deveria ter sido instituda se tivesse sido regulamentado o art. 37, 3, da Constituio Federal, que, (...) previa expressamente a edio de lei para regular as reclamaes relativas prestao de servios pblicos. Carvalho Filho (2006, p.23).
Contudo, a publicao do Decreto federal n. 3.507, de 13 de junho de 2000, que dispe sobre o estabelecimento de padres de qualidade do atendimento prestado aos cidados, contraria esse entendimento (necessidade de lei), estabelecendo padres de qualidade no atendimento ao cidado e criando um sistema nacional de avaliao do grau de satisfao com os servios pblicos prestados sociedade, conforme transcrio a seguir:
Art. 2. Os padres de qualidade do atendimento (...) devero ser: I - observados na prestao de todo e qualquer servio aos cidadosusurios; II - avaliados e revistos periodicamente;
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III- mensurveis; IV- de fcil compreenso; e V- divulgados ao pblico. (...) Art. 4. Fica institudo o Sistema Nacional de Avaliao da Satisfao do Usurio dos Servios Pblicos, a ser implantado (...) (...) 2 Os rgos e as entidades pblicas federais devero aferir o grau de satisfao dos seus usurios com o atendimento recebido, pelo menos anualmente. 3 As metodologias (...) devero ser homologadas por um comit de certificao, a ser constitudo no mbito do Sistema. (...) Art. 6. Os rgos e as entidades pblicas devero implementar os padres de qualidade do atendimento (...), no prazo de um ano, a contar da data de sua publicao, bem como divulgar amplamente esses padres de qualidade junto aos cidados-usurios. Portal da Presidncia da Repblica
(www.presidenciadarepublica.gov.br, acesso em 17/03/2009). (Grifos nossos).
Corrobora nessa mesma direo o Decreto n. 5.378, de 23 de fevereiro de 2005, que instituiu o Programa Nacional de Gesto Pblica e Desburocratizao (GESPBLICA), e dispe, a saber:
Art. 2 O GESPUBLICA dever contemplar a formulao e implementao de medidas (...) necessrias promoo dos resultados (...) voltada ao interesse do cidado e aplicao de instrumentos e abordagens gerenciais que objetivem: (...) III promover a eficincia, por meio de melhor aproveitamento dos recursos, relativamente aos resultados da ao pblica; IV assegurar a eficcia e efetividade da ao
governamental, promovendo a adequao entre meios, aes, impactos e resultados; e V promover a gesto democrtica, participativa,
transparente e tica.
Portal da Presidncia da Repblica
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(www.presidnciadarepublica.gov.br, acesso em 18 de maro de 2009). (grifos nossos).
A propsito, pode-se deduzir que, quando o texto constitucional se refere avaliao peridica, externa e interna, da qualidade dos servios, impe aos sistemas de acompanhamento pblico a utilizao de indicadores de desempenho, capazes de aferir tanto a eficincia (produtividade dos servios internos) quanto a eficcia (qualidade do atendimento em relao s expectativas do cidado). Se assim no fosse, por que ento a expresso contida no inciso I do 3 do art. 37 da CF: manuteno de servios de atendimento ao usurio? Ou seja, h que se deduzir que o sentido do termo eficincia na Constituio est ali colocado lato sensu, abrangendo, por conseguinte, tambm, a eficcia. Esclarea-se, ainda, que o termo qualidade do servio prestado, segundo Carvalho Filho (2006, p.22), constou da Proposta de Emenda Constitucional original como sendo o princpio a ser acrescentado ao caput do art. 37. Ora, se a inteno do legislador era a qualificao dos servios, o termo substitutivo eficincia no poderia denotar o sentido restrito que lhe conferido pela cincia da Administrao. (ver Anexo I e Alexandre Moraes, 2001, p.306) Sobre o aspecto da diferenciao entre a natureza legal e a cientfica da eficincia, ensina o Professor Paulo Daniel:
O princpio da eficincia no campo constitucional um conceito bem mais amplo e complexo do que o seu similar no campo da Cincia da Administrao. (...) A eficincia como princpio, no campo do direito
constitucional administrativo, s vlida se aplicada a aes e atividades que gerem ou contribuam para o bem comum. Lima (2007, p.57).
Nesse sentido, segue tambm, o professor Alexandre de Moraes quando se refere ao assunto, afirmando:
O administrador pblico precisa ser eficiente, ou seja, deve ser aquele que produz o efeito desejado, que d bom resultado, exercendo suas atividades sob o manto da igualdade de todos perante a lei, velando pela objetividade e imparcialidade. (...)
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Assim, princpio da eficincia aquele que impe Administrao Pblica (...) a persecuo do bem comum (...) de forma imparcial, neutra, transparente, participativa, eficaz, sem burocracia e sempre em busca da qualidade, (...). Moraes (2001, p.305 e 306). (grifos nossos).
H quem defenda, tambm, a tese de que o princpio da eficincia, no que se refere execuo de polticas pblicas voltadas para a consecuo do interesse social, resulta da integridade de outro importantssimo princpio constitucional: o da dignidade humana. Sob este aspecto, h que se considerar que a figura humana se revela como merecedora de respeito e de considerao no tocante sua condio de pessoa, no podendo a dignidade jamais ser renunciada, ainda que supostamente em nome de uma coletividade, devendo, pois, ser tratada com urbanidade, com qualidade e com rapidez. Outros autores consideram que o princpio da eficincia guarda intensa correlao com o Direito do Consumidor, vez que a populao - destinatria final da prestao de servios pblicos - caracteriza-se como usuria e consumidora desses servios, a exigir a presena da eficincia no oferecimento dos servios por parte da Administrao Pblica, em quaisquer das esferas de Poder em que estes se materializem. Ainda na linha de concordncia por uma maior abrangncia desse aspecto legal, mais especificamente com relao Seo IX do Captulo I do Ttulo IV da Constituio Federal, de 1988, que trata da Fiscalizao Contbil, Financeira e Oramentria por parte do Poder Legislativo, e transcrevendo citao do Professor Idalberto Chiavenato, registre-se o seguinte argumento favorvel operacionalizao do princpio da eficincia no mbito da Administrao Pblica federal:
A Constituio da Repblica, (...), em seus artigos 70 a 74, mormente, dois tipos de controle: o externo e o interno. (...) Assim, ao se falar em controle interno, o que se deseja verificar, (...), bem como aspectos operacionais (se a prestao dos servios observou o princpio da eficincia). (...) Art. 70. A fiscalizao contbil, (...) operacional e patrimonial da Unio e das entidades da administrao direta e indireta, quanto legalidade, (...) economicidade, (...) mediante controle externo, e pelo
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sistema de controle interno de cada Poder. Chiavenato (2006, p.457 e 458). (grifos nossos).
A colocao do Professor Chiavenato no sentido de que cumpre ao Tribunal de Contas da Unio, na condio de rgo auxiliar do Congresso Nacional, em conjunto com os rgos de controle interno dos trs Poderes, fiscalizar no apenas os aspectos contbil, financeiro, oramentrio e patrimonial, mas tambm observar o princpio da eficincia, porquanto este est intrinsecamente associado ao grau de desenvolvimento operacional dos rgos ou entidades jurisdicionados, tanto com relao a seus processos internos quanto qualidade da prestao de seus servios ao cidado. Vale ressaltar que essa abordagem vai ao encontro do que est consignado no Plano Estratgico 2006-2010 do TCU, bem como do que dispe o art. 74 da Constituio Federal do Brasil, conforme transcries a seguir:
A atuao do controle externo deve considerar, entre outras variveis e tendncias: (...) as mudanas na administrao pblica e nas formas de atuao e de relao com a sociedade; (...); a ampliao da funo de regulao e da participao da sociedade no controle e na prestao de servios pblicos; a demanda por melhores servios; a exigncia por maior transparncia, tica, profissionalismo e agilidade na administrao pblica; (...). BRASIL. Plano Estratgico 2006-2010 do Tribunal de Contas da Unio (2007, p.9). (grifos nossos).
Art. 74. Os Poderes Legislativo, Executivo e Judicirio mantero, de forma integrada, sistema de controle interno com a finalidade de: (...) IV apoiar o controle externo no exerccio de sua misso institucional. 1 Os responsveis pelo controle interno, ao tomarem conhecimento de qualquer irregularidade ou ilegalidade, dela daro cincia ao Tribunal de Contas da Unio, sob pena de
responsabilidade solidria. BRASIL. Constituio da Repblica Federativa do Brasil (2000, p.66).
Ademais, o prprio Tribunal de Contas da Unio aprovou, por intermdio da Portaria n. 144-GP, de 10 de julho de 2000, e adotou, desde ento, o Manual de Auditoria de Natureza Operacional do TCU, que tem o propsito de avaliar a ao
53 governamental quanto aos aspectos da economicidade, eficincia e eficcia, considerando, segundo James Giacomoni (2007, p.348), os seguintes pontos:
como os rgos e entidades pblicos adquirem, protegem e utilizam seus recursos; as causas de prticas antieconmicas e ineficientes; o cumprimento de metas previstas; a obedincia aos dispositivos legais aplicveis aos aspectos da economicidade, eficincia e eficcia da gesto.
Adotando, para tanto, as abordagens e consideraes que se seguem:

Anlise da estratgia organizacional o cumprimento da misso definida em lei; a adequao dos objetivos estratgicos s prioridades de governo; a identificao dos principais produtos, indicadores de desempenho e metas organizacionais;
a identificao dos pontos fortes e fracos da organizao, e das oportunidades e ameaas ao desenvolvimento organizacional;
a existncia de superposio e duplicao de funes
Anlise da gesto a adequao da estrutura organizacional aos objetivos do rgo ou entidade; a existncia de sistemas de controle adequados, destinados a monitorar, com base em indicadores de desempenho vlidos e confiveis, aspectos ligados economicidade, eficincia e eficcia; o uso adequado dos recursos humanos, instalaes e equipamentos voltados para a produo e prestao de bens e servios na proporo, qualidade e prazos requeridos; a extenso do cumprimento de metas previstas pela administrao ou legislao pertinente. Anlise dos procedimentos operacionais a existncia de rotinas e procedimentos de trabalho documentados e atualizados; o cumprimento das prticas recomendadas pela legislao para a aquisio de bens e servios; a adequao das aquisies no que se refere aos prazos, quantidade, ao tipo, qualidade e aos preos; a guarda e a manuteno dos bens mveis e imveis. (grifos nossos).
54 No resumo relativo evoluo do princpio da eficincia na Administrao Pblica, sob o ponto de vista dos aspectos legais, constante dos Quadros 8, 9 e 10, tambm organizados pelo autor com base em diversas fontes bibliogrficas, foram considerados, respectivamente, para cada perodo de governo (Getlio Vargas, Juscelino Kubistchek, Castelo Branco, Joo Figueiredo, Jos Sarney, Fernando Collor, Itamar Franco, Fernando Henrique Cardoso e Luis Incio Lula da Silva), os acontecimentos legais (publicao de legislao); objetivos e desdobramentos ou efeitos legais produzidos.
QUADRO 8 - EVOLUO DO PRINCPIO DA EFICINCIA NA ADMINISTRAO PBLICA - ASPECTOS LEGAIS 1930 -1945 e 1951 1954 1956 - 1961 1964 -1967 1979 - 1984 1985 - 1989 1990 - 1993 1994 - 2001 2002 -
Presidente da Repblica
Fernando Collor e Itamar Franco
Getlio Vargas
Castelo Branco
Joo Figueiredo
Jos Sarney
Fernando Henrique
Lus Incio
ACONTECIMENTOS (publicao)
Lei n. 284, de 28/10/36 DecretoLei n. 579, de 30/06/38 Lei n. 1.711, de 28/10/52 Decreto n. 39.510, de 04/07/56 Lei n. 4.320, de 23/03/64 Decreto n. 83.740, de 18/07/79 Decreto-Lei 91.309/1995 Lei n. 8.029, de 12/04/90 Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, em 11/95 Aprovao Emenda Constitucional n. 19/98 Decreto 3.335, de 11/01/2000 Decreto n. 5.378, de 23/02/2005
Decreto n. 39.855, de 04/08/56
Decreto-Lei n. 200, de 25/02/67
Decreto-Lei 84.128/1979
Decreto-Lei n. 2.299/1996
Lei n. 8.031, de 12/04/90
Decretos n. 93.211//86, e n. 93.277/86 Promulgao Constituio Federal, em 05/10/1988 Lei 7.834, de 1989
Decreto 3.507, de 13/06/2000
Portaria 144 do GP/TCU/ 2000
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QUADRO 9 - EVOLUO DO PRINCPIO DA EFICINCIA NA ADMINISTRAO PBLICA - ASPECTOS LEGAIS 1930 -1945 e 1951 1954 1956 - 1961 1964 -1967 1979 - 1984 1985 - 1989 1990 - 1993 1994 - 2001 2002 -
Getlio Vargas Juscelino Kubistchek Joo Figueiredo Jos Sarney Fernando Collor e Itamar Franco Fernando Henrique Lus Incio
Castelo Branco
NFASE
Simplificar Classificar cargos por critrio de mrito normas, racionalizar rotinas e desconcentrar servios Racionalizar Implementar e vincular o planejamento financeiro ao oramento processos simplificar Procedimentos e eliminar normas Prevalecer a cultura burocrtica sobre tendncias de reforma nos moldes gerenciais Melhorar a eficincia por meio do modelo burocrtico e da valorizao do servidor pblico Aumentar Nova poltica de Administrao de Pessoal Adequao da Administrao Pblica ao Plano de Metas gastos com Foco no controle das Estatais servidores como forma de estimulo economia Ausncia de poltica de recursos humanos para Administrao Pblica Qualidade na prestao de servios pblicos: foco no cidado Ausncia de um plano formal de reforma para a Administrao Pblica Conceitos de servios destinados privatizao e publicizao Implantar Excelncia na Gesto Reduzir gastos com mquina administrativa, com extino de rgos e cargos Implantar modelo gerencial na Administrao Pblica
Sistema Nova poltica de Recursos Humanos nacional de planejamento, reforma ministerial e descentralizar servios
Instituir princpios da Administrao Pblica e formalizar a descentraliza o e a delegao administrativa
Delegar e desconcen trar administrao com foco na melhoria do atendimento ao cidado
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QUADRO 10 - EVOLUO DO PRINCPIO DA EFICINCIA NA ADMINISTRAO PBLICA - ASPECTOS LEGAIS 1930 1945 e 1951 1954 1956 - 1961 1964 -1967 1979 - 1984 1985 - 1989 1990 - 1993 1994 - 2001 2002 -
Getlio Vargas Juscelino Kubistchek Joo Figueiredo Fernando Collor e Itamar Franco Fernando Henrique Lus Incio
Castelo Branco
Jos Sarney
DESDOBRAMENTOS
Criao CFSPC Criao COSB Criao administrao indireta Criao PRND Criao CERAP Elaborao Lei Orgnica da Administrao Pblica Federal, altera DL 200/67 e DL 900/69 Criao da SEDAP incorporao da SEMOR extino do DASP Controle normativo mais rgido para Administrao Pblica (Princpios CF) Extino e dissoluo de entidades pblicas Criao QPAP
Criao DASP
Criao CEPA
Reestruturao administrativa criao de Ministrios e Empresas Estatais
Criao SEST
Criao do Plano Nacional de Desestatizao
Alterao do QPAP para PQSP
Criao Estatuto Funcion rios Pblicos da Unio
Criao Conselho Nacional de Desenvolvimento
Criao da SEPLAN (importncia do planejamento)
Atuao da SEMOR (melhoria da gesto)
Reforma Administrativa (Demisso e disponibiliza -o de servidores)
Criao Agncias Executivas e Organizae s Sociais
Criao GESPBLICA
Criao da FGV e da EBAPE
Criao da EIAP
Criao do Programa de Desestatizao
Desmanche do aparelhamen -to pblico
Criao do Comit Interminister ial de Desburocrati -zao Criao Sistema Nacional de Satisfao do Usurio dos Servios Pblicos Aprovao Manual de Auditoria de Natureza Operacional do TCU
Criao da ENAP e da carreira de gestor
Criao do PBQP
57 CAPTULO 3 - A Reforma Administrativa no Brasil, na Dcada de 90
Observa-se que a adoo de conceitos como o do planejamento e do controle aplicados Administrao Pblica, somente aparecem em meados da dcada de 60, aps a publicao da Lei n. 4.320, de 23 de maro de 1964, e consolidam-se com o Decreto-lei n. 200, de 25 de fevereiro de 1967, quando a nfase na descentralizao administrativa por intermdio da criao da ento denominada administrao indireta vem acompanhada, necessariamente, do acompanhamento e do controle de resultados, principalmente por parte dos ministrios (controle finalstico). Embora ainda com um enfoque muito voltado para o aspecto financeiro, a Lei n. 4.320, de 1964, ao instituir as normas gerais para a elaborao e controle dos oramentos, cria uma inovao denominada de programa de trabalho do Governo com a clara inteno de estabelecer uma vinculao entre o planejamento e o oramento, alm de prever, tambm, mecanismos de controle para manter a execuo oramentria fiel ao programado (ou planejado).
A integrao planejamento/oramento a tnica hoje em dia, capaz de consertar as distores administrativas e remover os empecilhos institucionais que dificultam a modernizao dos mtodos e processos administrativos no Brasil. (...) Teramos ento o oramento geral do Governo, (...), expresso macro da posio das finanas governamentais e, para cada projeto, atividade, a expresso micro, base e autorizao para a ao administrativa dos respectivos responsveis. Da porque entendemos que o oramento tambm um instrumento de controle gerencial, por possibilitar informaes para comparaes e avaliaes de carter gerencial, tais como as da economicidade, da eficincia, da eficcia e da efetividade. Machado (2003, p.11, 12). (grifos nossos)
J o Decreto-Lei n. 200, de 1967, traduz um esforo no sentido de imprimir-se um maior grau de eficincia (aqui colocada no seu sentido amplo) Administrao Pblica, por meio de uma reestruturao da estrutura administrativa do Estado, com o objetivo de torn-lo mais gil e, portanto, menos burocratizado; mais descentralizado e dotado de maior autonomia administrativa para resolver os problemas inerentes ao
58 servio pblico; e, tambm, mais prximo da populao, no sentido de melhor atendla. Como afirma o professor Paulo Daniel Barreto Lima:
Mais do que estruturar a administrao federal, a reforma de 1967 pressupe um modelo de administrao pblica com maior flexibilidade e autonomia. (...) Estabelece uma administrao indireta constituda de rgos e entidades autnomos: as autarquias para a execuo de servios prprios da administrao pblica: as fundaes para a execuo de atividades que precisem ser necessariamente executadas pela administrao pblica; as empresas pblicas e as sociedades de economia mista destinadas explorao de atividades econmicas. (...) Sobre a delegao: o artigo 11 trata da delegao de competncia estabelecida como instrumento de descentralizao administrativa, com o objetivo de assegurar maior rapidez e objetividade s decises, situando-as na proximidade dos fatos, das pessoas ou dos problemas a atender. Lima (2007, p.23). (grifo do autor).
poca desses acontecimentos, predominava na Administrao Pblica brasileira o modelo de estrutura burocrtica, inspirado em Max Weber, que seguia um padro de funcionamento impessoal, de carter racional-legal, baseado no mrito profissional e em um conjunto de normas e de procedimentos a ser obedecido, contando para esse fim com uma estrutura rgida e hierarquizada. Contudo, a burocracia, em termos de desempenho e de acompanhamento de resultados, terminou por se tornar um fim em si mesma e, a rigor, passou a ser avaliada apenas em funo do restrito cumprimento das normas aspectos de legalidade e de formalidade dos atos administrativos em detrimento da busca por uma melhoria da produtividade de seus processos internos ou por uma maior qualidade de atendimento ao cidado. No Brasil, esta viso de qualidade no servio pblico, que pode ser denominada de qualidade introspectiva ou interna, somente comea a ser discutida e modificada a partir de meados da dcada de 90, aps a publicao do Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, Inspirado nas experincias advindas, principalmente, da GrBretanha, o Plano Diretor direcionava a Administrao Pblica brasileira para uma
59 mudana mais profunda e capaz de envolver, bem como alterar suas dimenses institucional-legal, cultural, de poltica de recursos humanos e o modelo gerencial.
3.1 - O Modelo Gerencial Britnico (Managerialism, Consumerism e Public Service Orientation) e Influncias no Modelo Brasileiro de Reforma Administrativa
sabido que o Plano Diretor brasileiro, aprovado em novembro de 1995, refletiu uma experincia britnica j depurada em termos de concepo do modelo gerencial puro, conhecido como managerialism. Implantado no incio da dcada de 80 pelo Governo de Margareth Thatcher, originalmente o managerialism considerava o aumento da eficincia e da produtividade estatal como resultado da reduo dos gastos com a manuteno da mquina pblica. quela altura, o modelo gerencial ajustava-se, progressivamente, a uma nova realidade e reproduzia no apenas as adaptaes advindas da vivncia prtica de sua implementao e da necessidade de modernizar o servio pblico ingls, mas tambm incorporava as modificaes oriundas das crticas acumuladas ao longo de uma dcada e meia de funcionamento, apresentando resultados de relativo sucesso.
A constatao mais importante, no entanto, que embora haja diferenas entre as teorias, elas no so mutuamente excludentes. Ao contrrio, o que se percebe que h uma incorporao dos aspectos positivos de cada teoria. A passagem de uma teoria a outra realizada atravs de uma crescente incluso de temas. Abrcio (1997, p. 16). Assim sendo, o prprio conceito de eficincia baseado na exclusiva reduo de
gastos com a manuteno da mquina pblica foi, paulatinamente, adequado a uma viso mais voltada para o cliente ou cidado-consumidor, num primeiro instante de ajuste da teoria do managerialism para o consumerism. Posteriormente, quando o ajuste se deu pela adaptao do consumerism ao modelo do public service orientation (PSO), o conceito de cidado-consumidor deu lugar ao de cidado-usurio, propriamente dito, Essa constatao refora a hiptese inicial, no sentido de que a redao original da Proposta de Emenda Constituio, de iniciativa do ento Presidente Fernando Henrique, que resultou na EC n. 19, de 1998, inclua, na realidade, a qualidade do servio prestado (ver trecho da PEC n. 173, de 1995, Mensagem n. 886, de 23 de agosto
60 de 1995)8 no rol dos princpios do art. 37 que trata da Administrao Pblica, segundo uma concepo de eficcia e no de eficincia stricto sensu como resultou da Emenda de Plenrio n. 8 (Anexo 1) que a alterou e lhe conferiu a atual interpretao. A evoluo do modelo gerencial puro britnico, referido anteriormente, seguiu uma trajetria de resultados iniciados na nfase ao corte de despesas com pessoal principalmente na estrutura burocrtica conhecida como Whitehall - para, logo depois, tambm se mostrarem bastantes significativos nas reas da avaliao de desempenho organizacional objeto deste trabalho e do controle oramentrio. Para tanto, a primeira-ministra Thatcher, contando com a determinao que lhe rendeu o ttulo de Dama de Ferro, definiu algumas diretrizes institucionais para o seu governo, as quais passariam a balizar todas as aes administrativas dos rgos pblicos ingleses, funcionando como verdadeiros objetivos estratgicos para a estrutura organizacional (management by objectives) e que, segundo o professor Fernando Luiz Abrcio (1997, p. 19), podem ser resumidas nos seguintes propsitos:
definio clara das responsabilidades de cada funcionrio dentro das agncias governamentais; clara definio dos objetivos organizacionais, analisados em sua substncia e no enquanto processo administrativo; aumento da conscincia a respeito do valor dos recursos (value money) pblicos, procurando maximizar a relao financeira entre os recursos iniciais e os gastos realizados para a produo de polticas, ou seja, incorporando o valor da eficincia na lgica de funcionamento da burocracia. (grifos nossos).
Cabe ressaltar a explicitao do conceito stricto sensu de eficincia que, como j afirmado anteriormente, era adotado pelo managerialism. Consequentemente, os instrumentos de avaliao e os seus respectivos indicadores de desempenho eram voltados para medir exclusivamente a produtividade de processos e de pessoas, conforme ressaltado pelo consultor snior do governo ingls, Kate Jenkins:
O novo governo eleito em 1979, (...). Queria diminuir o tamanho da mquina, reduzir seu custo e atenuar sua influncia na economia britnica. (...) Devido a essa presso, o tamanho da administrao central foi reduzido de 700 mil pessoas para aproximadamente 600 mil.
8
Ementa da PEC n. 41, de 1997(n.173, de 1995, na Casa de origem), no Anexo I
61
(...) A primeira e, em vrios sentidos, a mais crucial iniciativa foi a Iniciativa do Gerenciamento Financeiro (IGF). (...) desenhada para introduzir sistemas de informao gerencial (...), era necessrio um sistema de informaes que mostrasse o quanto era gasto, no que e por quem, em cada departamento. (...) Escrutnio era um processo de reviso e avaliao que examinava uma rea especfica de uma poltica, ou um programa, no que dizia respeito aos gastos, e fazia algumas perguntas simples sobre as suas operaes, do tipo quanto custou, quem foi o responsvel e quais foram os resultados. Pereira e Spink (2006, p. 202-204).
Contudo, o processo de aprimoramento e de evoluo do gerencialismo puro managerialism ainda estava por acontecer. O foco na qualidade e na descentralizao dos servios, para melhor atender ao cidado, passaria a ganhar espao nas discusses sobre as avaliaes governamentais, dando origem a novos ajustes no modelo:
Em 1986, a Unidade de Eficincia da primeira-ministra produziu um pequeno relatrio: Aperfeioando o gerenciamento no governo: os prximos passos. Ele analisava (...) e observava que Faz-se necessria uma mudana radical na liberdade de administrar para que se obtenham resultados substancialmente melhores. (...) Ele produziu efeitos substanciais na estrutura do servio pblico, separando as unidades operacionais dos centros
formuladores de polticas dos ministrios. (...) Para surpresa de muitos, a iniciativa mais efetiva foi o Citizens Charter (Carta-Compromisso com os Cidados). (...). Foi desenvolvida como um processo de declarao pblica de metas de servios especficos a serem prestados aos cidados pelo servio pblico. (...) Os sistemas de gesto financeira foram adaptados pelo Tesouro para atender s necessidades das novas organizaes. Existe
62
uma flexibilidade muito maior nos objetivos anuais e as metas financeiras esto cada vez mais dirigidas a resultados e a outputs do que a inputs. Pereira e Spink (2006, p. 205-207). (grifos nossos).
Nota-se que os conceitos sobre flexibilizao e descentralizao de estruturas organizacionais (downsizing); de delegao de autoridade (empowerment); e de transparncia capaz de estimular o controle social (accountability), por intermdio de indicadores de desempenho qualitativos, j se faziam presentes naquelas anlises e sinalizavam para a preocupao com o cidado, enfoque este que dominaria o modelo intitulado de consumerism (conceito de cliente/consumidor), e que seria ainda mais acentuado no Public Service Orientation (conceito de cidadania).
Toda reflexo realizada pelos tericos do PSO leva aos temas do republicanismo e da democracia, utilizando-se de conceitos como accountability, transparncia, participao poltica, eqidade e justia, (...) (...) Portanto, o PSO defende as virtudes polticas da
descentralizao. No modelo gerencial puro, a descentralizao era valorizada como meio de tornar mais eficazes as polticas pblicas. J no consumerism, o processo de descentralizao era saudvel na medida em que ele aproximava o centro de decises dos servios pblicos dos consumidores, pensados como indivduos que tm o direito de escolher os equipamentos sociais que lhes oferecer melhor qualidade. O ponto que aqui distingue o PSO das outras correntes o conceito de cidado. Abrcio (1997, p. 29 e 30).
63 CAPTULO 4 - Indicadores de Desempenho Conforme visto p. 25 em Definies e Conceitos Bsicos, h dois aspectos de um sistema de acompanhamento e avaliao de resultados organizacionais que, embora se complementem, so distintos em suas concepes e, consequentemente, em suas operacionalidades, a saber: o sistema de acompanhamento ou monitoramento da estratgia diz respeito implementao das aes consideradas prioritrias, as quais so qualificadas a partir da definio de objetivos especficos ou estratgicos e da quantificao de metas, que devem ser monitorados ou acompanhados, em uma perspectiva de curto e de mdio prazo. a avaliao do efeito imediato (aspectos relacionados eficincia ou eficcia); o sistema de avaliao da gesto est mais associado percepo dos rumos para os quais a organizao est sendo conduzida, tendo em vista a coerncia com a sua misso institucional, com a consecuo de seus macrobjetivos e com o alcance de sua viso de futuro, sob uma perspectiva de longo prazo. avaliar o impacto ou efeito mediato da gesto (aspectos ligados efetividade). Assim sendo, do ponto de vista tcnico, no h por que se falar em eficincia, quaisquer que sejam os tipos de organizao envolvidos pblico ou privado sem considerar a necessidade de controle dos processos administrativos, principalmente daqueles considerados estratgicos com relao a clientes ou usurios. Neste cenrio, surge um novo conceito de Administrao Pblica gerencial, a exigir do Estado novas funes, novas competncias e, sobretudo, novas estratgias administrativas com foco em resultados e no cidado (ser pblico, mas, tambm, eficiente e eficaz). Dessa forma, no h razo para se conceber, luz do caput do artigo 37 da Constituio Federal, uma organizao pblica que no seja, ao mesmo tempo, eficiente, eficaz e efetiva. A proposta de reforma do Estado, levada a termo por intermdio da Emenda n. 19, de 04 de junho de 1998, com a incluso da eficincia, como um dos princpios a serem observados na administrao pblica, no comporta interpretao restrita do termo eficincia, limitada ao desenvolvimento de atividades administrativas apenas internas organizao. Nesse contexto, os indicadores de desempenho representam instrumentos indispensveis para a consecuo deste modelo de administrao pblica. Conforme
64 abordagem constante p. 26, o indicador de desempenho uma varivel ou uma forma de representao quantificvel que compara um evento ou um fato a uma meta ou a um padro preestabelecido. Segundo o professor Fbio Ferreira Batista (2008, p. 20-36), os indicadores podem ser classificados em duas categorias: indicadores de processo ou inputs e indicadores de projeto.
4.1. Indicadores de Processo ou Inputs
So aqueles voltados para o monitoramento ou acompanhamento dos processos organizacionais, contemplando uma viso imediata de controle. Procura avaliar, identificar e reforar procedimentos que esto em sintonia com os objetivos estratgicos da organizao (objetivos predefinidos prioritariamente), ajustar ou, ainda, corrigir as situaes de desvio identificadas, adotando, concomitantemente sua execuo, aes de melhoria desses processos. Medem a eficincia e a eficcia dos processos e subsidiam a elaborao de relatrios de diagnstico que devem ser concisos e de periodicidade curta ou de ocorrncia simultnea aos acontecimentos, de modo a permitir a interveno corretiva imediata, na hiptese da ocorrncia de desvios. Existem trs tipos de indicadores de processos: indicadores de qualidade ou de eficcia; indicadores de produtividade ou de eficincia; e indicadores de capacidade.
4.1.1 Indicadores de Qualidade ou de Eficcia
Esse tipo de indicador representa a viso que o cliente ou usurio externo possui do produto ou do servio oferecido pela organizao ou, ainda, a capacidade que um fornecedor possui de, por meio de um determinado processo, atender os requisitos exigidos pelo seu cliente ou usurio interno. Ou seja, esse tipo de indicador foca e evidencia uma viso externa da forma pela qual as caractersticas dos produtos so percebidas ou qual o nvel de satisfao da clientela com esses resultados, produtos ou servios. O grau de satisfao do cliente deve ser sempre aferido mediante pesquisa de opinio sria e baseada em uma amostra representativa do universo pesquisado. Normalmente, esses indicadores so apresentados sob a forma de um nmero percentual. Esses indicadores, para fins didticos, podem ser definidos ou subdivididos em duas categorias: de qualidade e de no-qualidade. Os primeiros enfatizam aquilo que foi
65 efetuado corretamente ou dentro dos padres preestabelecidos ou desejados. Por outro lado e em sentido contrrio, os da no-qualidade ressaltam os aspectos negativos, tais como: o que no foi executado; o que foi executado incorretamente ou com defeitos; o total de erros cometidos; o montante de desperdcio ou de prejuzo causado. Ambas as categorias podem ser aplicadas na organizao como um todo, em determinada rea ou, ainda, em um processo especfico. Exemplo de indicador de qualidade: Total de peas perfeitas / Total de peas produzidas X 100 (%) Exemplo de indicador de no-qualidade: Total de peas defeituosas / Total de peas produzidas X 100 (%).
4.1.2 Indicadores de Produtividade ou de Eficincia
Esse tipo de indicador representa uma viso interna do processo, ou seja, a maneira pela qual os insumos so utilizados e o esforo, incluindo os custos, so empregados na gerao de produtos ou de servios e que representam os resultados do processo analisado. Nesse caso, evidenciam-se os meios e mtodos que so utilizados, numa viso voltada mais para dentro da organizao e dos processos, a fim de se verificar o que pode ser melhorado (aumentar a produtividade ou o benefcio auferido), mantendo-se ou at reduzindo-se os custos envolvidos na produo (minimizar a relao custo x benefcio). Normalmente, esses indicadores so apresentados sob a forma de um ndice que um nmero decorrente de uma relao ou de uma frmula matemtica, envolvendo grandezas de unidades diferentes. Ex: receita em R$ (reais) por cliente ou custo em R$ (reais) por servidor. Exemplo de indicador de produtividade: Total de peas produzidas / Total de recursos utilizados (n. de peas/R$).
4.1.3 Indicadores de Capacidade
Esse tipo de indicador, como a prpria denominao j diz, utilizado para aferir a capacidade de um processo em produzir resultados durante determinado lapso temporal. Com estes indicadores, busca-se dimensionar o limite do esforo que pode ser
66 exigido de um processo (produtividade mxima). So apresentados sob a forma de ndices e calculados a partir de resultados obtidos em relao ao tempo demandado para a sua produo. Exemplos de indicadores de capacidade: N de peas produzidas / hora N de atendimentos / ms N de projetos aprovados / legislatura.
4.2 Indicadores de Projeto
So aqueles voltados para o acompanhamento ou a avaliao da execuo de projetos, sob uma perspectiva de longo prazo, para a aferio do impacto de seus efeitos. Estes indicadores procuram, de uma maneira mais abrangente, avaliar o conjunto de aes que envolvem a execuo de um determinado projeto, analisando os seus efeitos mediatos diante de um resultado almejado mais de longo prazo. Medem a efetividade ou o impacto de projetos e subsidiam a elaborao de relatrios analticos e de tendncias, com maior nvel de detalhamento, em intervalos maiores de periodicidade. Existem dois tipos de indicadores de projeto: indicadores de efetividade ou de impacto ou outcomes; e indicadores de atividade ou outputs
4.2.1 Indicadores de Efetividade, de Impacto ou Outcome
Esse tipo de indicador visa aferir os resultados de mdio e de longo prazo esperados para o desenvolvimento e execuo de um projeto. Ou seja, procura medir o efeito mediato advindo da implementao de um projeto especfico ou avaliar o impacto causado pelo conjunto de aes que compe vrios programas, determinando, dessa maneira, o seu grau de efetividade global. mais aplicado como parmetro na definio de polticas pblicas ou de aes governamentais conjuntas. Normalmente esses indicadores so apresentados sob a forma de ndices compostos por parmetros distintos, mas correlacionados entre si numa relao do tipo SE-ENTO. Muitos seguem padres de efetividade definidos e reconhecidos por organismos internacionais para avaliar o efeito ou o impacto de projetos e de programas de Governo sobre a sociedade.
67 Exemplos de indicadores de efetividade ou de impacto: N comparativo de crianas de 0 a 5 anos vacinadas por cada 1000, nos ltimos quatro anos. N comparativo de crianas em idade escolar matriculadas por cada 100, no ltimo ano em relao aos anos anteriores. ndice de adultos alfabetizados ou treinados pelo programa primeiro emprego que esto empregados. N comparativo de casos de plio aps implementao do programa de vacinao para a erradicao da doena.
4.2.2 Indicadores de Atividades ou Outputs
Esse tipo de indicador est mais voltado para aferir os resultados passveis de serem obtidos no curto prazo, ainda durante o perodo de execuo dos projetos ou programas governamentais. Ou seja, procura medir o efeito imediato advindo da implementao de aes diretamente envolvidas com a execuo do projeto ou do programa, determinando, dessa maneira, os graus de eficincia e de eficcia do desenvolvimento das atividades que constituem as etapas que compe o todo, dentro de uma viso de composio de resultados que vo sendo encadeados das partes (do micro) para o geral (macro). Exemplos de indicadores de atividades ou outputs: N ou % de crianas vacinadas ao final de cada campanha de vacinao do programa voltado para a erradicao da plio. N ou % de crianas matriculadas no 1 ciclo do ensino fundamental, no primeiro ano do programa lugar de criana na escola. N de adultos alfabetizados ou treinados, a cada ano, pelo programa primeiro emprego.
4.3 Atributos dos Indicadores de Desempenho
Os atributos dos indicadores de desempenho referem-se a determinadas caractersticas que estes devem possuir, a fim de que possam produzir informaes teis ao aprimoramento do sistema de acompanhamento e de avaliao de resultados para o qual foram construdos e, por extenso, subsidiar, tambm, os responsveis pelo
68 processo de tomada de decises. Segundo o Professor Fbio Ferreira Batista (2008, p.37), constituem atributos dos indicadores de qualidade: adaptabilidade ou flexibilidade a capacidade de o indicador adequar-se s mudanas ocorridas tanto no ambiente interno (comportamento de colaboradores, novas normas de servio ou alterao nos processos de trabalho) quanto no ambiente externo da organizao (novas exigncias ou necessidades de clientes ou de fornecedores; nova legislao do governo, etc). No caso de inadequao, os indicadores devem ser eliminados ou substitudos por outros mais teis; representatividade significa a capacidade de o indicador retratar, no momento certo (timing), as etapas consideradas mais importantes ou crticas para o processo que est sendo avaliado. Em outras palavras, o que se deseja que apenas os dados relevantes ao processo sejam coletados em tempo hbil e da forma correta, confiveis e com um custo aceitvel; simplicidade evidenciada quando o indicador pode e deve ser compreendido de forma homognea tanto por aqueles que operacionalizam a sua coleta quanto por aqueles que analisam os seus resultados; rastreabilidade caracterizada pela possibilidade de identificar-se facilmente no indicador a origem dos dados que o geraram, bem como os seus registros e sua manuteno, propiciando a devida comparao histrica de seu processo de construo, de desenvolvimento, no transcorrer do tempo, e de seu funcionamento atual; disponibilidade ou oportunidade representada pela facilidade de coleta dos dados necessrios, de modo que se encontre sempre disponvel e atualizado em tempo hbil (oportunidade de se corrigir distores e de se evitar maiores danos), para a pessoa certa e sem apresentar distores de interpretao (informao correta e compreensvel), a fim de subsidiar, de maneira fidedigna, o processo decisrio; economia o importante aqui que os benefcios produzidos pelos indicadores sejam maiores do que os custos despendidos com o seu processo de construo ou de pesquisa, coleta, aferio e de anlise. O objetivo minimizar a relao custo / benefcio, reduzindo-se os recursos
69 empregados (pessoas, equipamentos, tempo de operao) na obteno e na operacionalizao do indicador; praticidade esse atributo diz respeito funcionalidade do indicador quando submetido sua rotina de operacionalizao no dia-a-dia, demonstrando que realmente atende aos propsitos de medio para os quais foi criado e que serve como instrumento para subsidiar o processo decisrio; estabilidade caracterizada pela capacidade de o indicador permanecer produzindo as informaes esperadas, durante determinado perodo de tempo, permitindo-se, a partir da comparao de dados sequenciais, a formao de um processo histrico de avaliao; orientao ou disposio estratgica fundamental que os indicadores sejam direcionados para o acompanhamento das atividades que traduzam os fatores crticos ou estratgicos da organizao, por intermdio da aferio de seus resultados considerados essenciais; habilidade de ressaltar a exceo a capacidade de o indicador evitar o excesso de informaes, mantendo o foco apenas naquelas situaes de desvio que estejam realmente fora dos limites de tolerncia dos padres ou dos objetivos preestabelecidos pela organizao.
4.4 Caractersticas ou Padres de Desempenho Organizacionais
O indicador para se tornar til organizao precisa ser comparado a modelos ou a padres de desempenho de referncia (benchmarking), pois, somente assim, ser capaz de mensurar se um determinado processo ou projeto organizacional atingiu a performance esperada. Segundo Chiavenato (2006, p. 448), os tipos de padro mais utilizados so os seguintes: padres de quantidade, qualidade, tempo e de custo.
70 CAPTULO 5 - Os Sistemas de Acompanhamento e de Avaliao de Resultados Organizacionais, no mbito do Poder Legislativo do Distrito Federal
Um dos objetivos deste trabalho analisar o funcionamento dos sistemas de planejamento e gesto que envolve o acompanhamento e a avaliao de resultados organizacionais nos rgos Cmara legislativa e Tribunal de Contas que representam o Poder Legislativo no Distrito Federal. Para tanto, pretende-se, a seguir, comentar sobre as normas que regulamentam o funcionamento de cada sistema, ressaltando a metodologia e os fundamentos tcnicos; detalhar as respectivas operacionalizaes; identificar os tipos de indicador utilizados; e analisar os resultados obtidos, adotando-se como paradigmas o princpio constitucional da eficincia e o instrumento de avaliao (250 pontos) usado pelo GESPBLICA para aferir o grau de desenvolvimento administrativo daquelas organizaes pblicas. 5.1 Da Cmara Legislativa do Distrito Federal CLDF
As primeiras aes voltadas para uma gesto administrativa, tendo como base o planejamento estratgico e o acompanhamento e a avaliao de resultados, foram desenvolvidas pela Cmara Legislativa do Distrito Federal (CLDF) somente aps a aprovao e publicao da Portaria n. 303, de 13 de novembro de 199610, que criou e instituiu o Sistema de Planejamento Integrado (SPI), (Anexo II), do qual destacam-se os seguintes aspectos:
Art. 1 - Instituir o Sistema de Planejamento Integrado - SPI, constitudo pelas atividades de planejamento, oramento e avaliao de resultados da Cmara Legislativa do Distrito Federal CLDF. 1 - O sistema tem como objetivo integrar a estrutura organizacional da CLDF, visando o (sic.) atingimento da sua misso institucional. (grifos nossos).
A partir do dispositivo transcrito, nota-se que, conceitualmente, por consagrar dois de seus elementos mais importantes, o SPI foi pensado e elaborado com um significado de planejamento estratgico que, infelizmente, nunca foi adotado ou
10
Portaria expedida pelos Assessores Especiais da Mesa Diretora a quem os membros da Mesa Diretora delegaram competncias de cunho administrativo (Ato da Mesa Diretora n.13, de 1996, e Ato da Mesa Diretora n, 102, de 1995.
71 colocado em prtica por parte da cpula diretiva da CLDF, durante o perodo de vigncia da supracitada Portaria, que foi revogada em 18 de outubro de 2007. Os fatores que contriburam para o insucesso dessa iniciativa podem ser resumidos nos seguintes fatos: a) a Cmara Legislativa do Distrito Federal jamais definiu formalmente uma misso e uma viso de futuro para a Casa ou, sequer, estabeleceu para si macrobjetivos, diretrizes e princpios que pudessem nortear (referencial estratgico) a elaborao de seu planejamento estratgico; b) o Plano de Metas da CLDF, produto do levantamento dos planos parciais realizados pelas unidades administrativas, transformou-se, na realidade, em uma proposta de planejamento ttico da rea oramentria, na qual estavam contempladas e traduzidas, em termos monetrios e quantitativos, as necessidades de aquisio de bens patrimoniais ou de materiais de consumo ou, ainda, da contratao de servios. Ademais, como a rea de oramento nica para a qual o SPI efetivamente produziu resultados estava, poca, subordinada Presidncia da Casa, a operacionalizao do sistema no contou com o comprometimento das demais unidades, que se sentiram alijadas dos bnus produzidos pelo processo, alm de se verem obrigadas a arcar com o nus da execuo e da avaliao dos planos parciais ou setoriais como eram conhecidos. Ou seja, no lugar de integrar e de unir esforos em torno de objetivos comuns um de seus pressupostos -, o SPI promoveu a desagregao das unidades, em nvel institucional, tendo em vista que reas, tais como, a Diretoria de Recursos Humanos (subordinada Primeira Secretaria), num primeiro momento, e, em seguida, a Diretoria Legislativa (subordinada Terceira Secretaria), empreenderam, individual e separadamente, suas propostas de planejamento estratgico. Com relao ao sistema de acompanhamento e avaliao de resultados, havia um vcio de origem na concepo da metodologia de elaborao dos respectivos planos setoriais, pelas unidades administrativas, decorrente da definio do conceito de meta.11 De fato, como no havia, por parte da cpula administrativa da CLDF, envolvimento na definio e na construo de um referencial estratgico misso,
11
Definio de meta: uma situao futura que se pretende atingir. De ser enunciada no particpio, reforando a idia de que, nesse futuro a ser alcanado, j se teria atingido a situao almejada. O conjunto de metas de uma unidade equivale ao seu Plano Setorial
72 viso, princpios e macrobjetivos que pudesse servir de norte aos escales intermedirios e operacionais na definio de seus planos, as metas eram mal formuladas do ponto de vista tcnico e, quase sempre, confundidas conceitualmente com objetivos especficos, ou seja, no continham elemento algum de mensurao (vide, por exemplo, a descrio do plano constante do Anexo III) Nesse contexto, as unidades no conseguiam identificar o tipo de informao a produzir e, tampouco, como traduzir, por intermdio de indicadores, o contedo de metas e aes em fatos ou eventos passveis de mensurao. Essa situao gerava uma total descoordenao da gesto entre as reas Presidncia, Vice-Presidncia, 1, 2 e 3 Secretarias e, dentro destas, entre as prprias unidades administrativas subordinadas. Resultado: os indicadores de desempenho eram construdos com base em descries preestabelecidas pela rea responsvel pela avaliao, levando em considerao o estgio de andamento das aes atreladas a cada meta, sendo esta mensurada subjetivamente pelas unidades com base em uma estimativa percentual do quanto havia sido executado da prpria meta, a cada trimestre de acompanhamento ou a cada semestre de avaliao (vide formulrio de acompanhamento Anexo IV). Atualmente, vige o Ato da Mesa Diretora n. 80, de 18 de outubro de 2007, (Anexo V), que instituiu a Gesto de Planejamento Integrado (GPI) da CLDF, com a preocupao, dessa feita, de incluir o princpio da eficincia como um de seus elementos constitutivos. Espera-se que, a partir de ento, a eficincia seja um dos macrobjetivos institucionais da CLDF a ser perseguido e alcanado com a aplicao de seu novo instrumento de gesto pblica definido pelo Ato da Mesa Diretora em comento, nos seguintes termos:
Art. 1. Este Ato institui a Gesto de Planejamento Integrado da Cmara Legislativa do Distrito Federal-GPI, instrumento de interao e harmonizao dos procedimentos de planejamento, ciclo oramentrio e avaliao de resultados prprios, estabelecido em consonncia com os princpios de publicidade e de eficincia que regem a administrao pblica. (grifos nossos).
Ressalte-se que o sistema GPI ter sido institudo por Ato da Mesa Diretora12 e no por Portaria13 confere-lhe maior peso poltico e administrativo, haja vista ser fruto
12
Ato da Mesa Diretora - Espcie normativa utilizada pela Mesa Diretora para formalizar decises administrativas de sua competncia nos termos do Regimento Interno da CLDF.
73 de deciso do colegiado poltico responsvel pela administrao da Casa (Mesa Diretora) e no somente de servidores da CLDF assessores especiais da Mesa Dietora. Mais abrangente, no seu aspecto tcnico, o GPI aborda e define melhor no apenas as rotinas pertinentes sua operacionalizao, como tambm as
responsabilidades que cabem aos atores envolvidos no seu desenvolvimento e na sua execuo, incluindo a definio formal dos objetivos gerais e especficos por parte dos gestores de planejamento (art. 5, inciso I, do Ato da Mesa n. 80/2007). Na realidade, a plena implementao do sistema da GPI depende, ainda, da adoo de medidas suplementares, a exemplo do estabelecido em seus arts. 38 e 39 (que tratam da necessidade de desenvolvimento de um software para automatizar a operacionalizao do sistema, com nfase no acompanhamento e na avaliao de resultados). Assim sendo, configura-se prematura, nesse momento, qualquer anlise sobre a efetividade de seu funcionamento e a contribuio de seus resultados para a melhoria da gesto na CLDF. Contudo, a carncia da definio de uma metodologia abrangente (hoje restrita ao nvel ttico) e tecnicamente mais atualizada que possa ser aplicada ao levantamento dos planos setoriais; a falta de um referencial estratgico que possa nortear todas as unidades administrativas (em todos os nveis organizacionais) com relao definio do seu conjunto de metas, aes e parcerias, assim como de seus respectivos indicadores de desempenho; e o total descompromisso da cpula administrativa da CLDF para com a qualidade tcnica de seu sistema de gesto administrativo apresentam-se como as grandes ameaas internalizao da norma tal qual foi idealizada. Estes entraves, que se repetiram ao longo do ltimo ano e refletiram-se no relatrio de avaliao ao final do exerccio, se mal gerenciados e no corrigidos em tempo hbil, podem levar a nova proposta de gesto uma tentativa louvvel de resgate do status das funes planejamento e controle na CLDF ao descrdito tcnicofuncional definitivo, em que pese o detalhamento normativo do Ato da Mesa. De qualquer modo, o sistema de acompanhamento e de avaliao que foi implementado, a partir de 2008, primeiro ano de execuo dos planos sob a gide do
13
Portaria - instrumento administrativo pelo qual a autoridade expede instrues sobre a organizao e funcionamento de servio e formaliza outros atos de sua competncia. No caso, refere-se a portaria expedida pelos assessores especiais da Mesa Diretora, a quem os membros da Mesa Diretora delegaram competncias administrativas.
74 novo Ato da Mesa n. 80/2007, apresenta algumas caractersticas conceituais que se notabilizam pelos seguintes aspectos constantes do Ato da Mesa n. 80/2007: definio conjunta com as unidades administrativas dos indicadores de desempenho que iro compor os respectivos planos setoriais, de modo a torn-los passveis de mensurao (art. 30 e 31); acompanhamento trimestral dos planos setoriais executados pelas unidades administrativas e avaliao semestral do conjunto de planos que compe cada rea administrativa da CLDF: Presidncia, Vice-Presidncia, 1, 2 e 3 Secretarias (art. 32); avaliao anual voltada para subsidiar os gestores de planejamento de cada rea administrativa com relao aos resultados alcanados ao final de cada exerccio e, tambm, com o objetivo de retroalimentar o processo de elaborao do planejamento do exerccio seguinte (art. 37). A metodologia empregada nesse primeiro ano de funcionamento do sistema de acompanhamento e avaliao de resultados foi baseada na anlise de desempenho individual de cada ao ou parceria que compe a meta para, em seguida, aferir o grau de desenvolvimento de cada meta e, por extenso, de cada plano, adotando-se os seguintes critrios14:
ESTGIO DA AO/PARCERIA Concluda Normal A ser iniciada Paralisada Atrasada No iniciada Cancelada SIGLA CO NO SI PA AT NI CA CONCEITO timo bom regular regular ruim ruim pssimo PONTUAO 10,0 7,0 5,0 5,0 2,0 2,0 0,0
Tabela 1 Critrios para Aferio do Grau de Desenvolvimento das Aes que compem as Metas
(fonte: Relatrio de Acompanhamento e Avaliao de Resultados da CLDF, de 2008)
Realizada a anlise e apurada a pontuao correspondente a cada ao ou parceria - e levando-se em considerao que a cada meta encontra-se atrelado um conjunto de aes e/ou de parcerias -, a aferio final da avaliao da meta ser
14
As descries pertinentes a cada estgio constante da Tabela 1 encontram-se no Anexo VI.
75 traduzida pelo resultado da mdia aritmtica15 calculada entre o somatrio das pontuaes daquele conjunto que complementa a prpria meta e o nmero total de aes e/ou parcerias que a compe, obedecendo, em razo do score obtido, seguinte classificao:
PONTUAO MDIA OBTIDA PELA META Entre 9,0 e 10,0 Entre 7,0 e 8,9 Entre 6,0 e 6,9 Entre 0,0 e 5,9 ESTGIO ATUAL DA META Acima do previsto Dentro do previsto Abaixo do previsto Muito abaixo do previsto CONCEITO DE EXECUO DA META Meta superada Meta alcanada Meta parcialmente alcanada Meta no alcanada
Tabela 2 Classificao da Meta segundo Grau de Desenvolvimento de suas Aes (fonte: Relatrio de
Acompanhamento e Avaliao de Resultados da CLDF, de 2008)
5.2 Do Tribunal de Contas do Distrito Federal TCDF
No Tribunal de Contas do Distrito Federal
(TCDF), os sistemas de
planejamento e de acompanhamento e avaliao de resultados foram implantados por intermdio da Portaria n. 291, de 28 de dezembro de 1995, que instituiu o Plano Estratgico do Controle Externo PLANEST (ver Anexo VII) voltado para as atividades organizacionais (atividades-meio) do Tribunal, e complementados pela Portaria n. 293, de 28 de dezembro de 1995, que dispe sobre a elaborao e o acompanhamento dos Planos e Programas de Auditorias e Inspees, estes mais centrados nas atividades de controle externo (atividades-fim) daquela Corte (ver Anexo VIII). Da Portaria n. 291, de 1995, destacam-se as seguintes orientaes normativas:
Art. 1 Fica institudo o Plano Estratgico do Controle Externo PLANEST do Tribunal de Contas do Distrito Federal, com a finalidade de: I explicitar sua misso institucional; II instituir metodologia de trabalho voltada para resultados, por intermdio do estabelecimento de objetivos, diretrizes, estratgias, tticas, projetos e atividades para as Unidades Administrativas;
15
Comentrio: h uma previso de que a aferio final da avaliao da meta seja resultado de mdia ponderada, em funo do grau de prioridade atribudo a cada meta.
76
III servir de base para a institucionalizao do sistema de planejamento; IV criar condies para a melhoria da qualidade das atividades e dos resultados do Controle Externo a cargo do Tribunal. Pargrafo nico. O PLANEST tem durao trienal, devendo ser revisto ao final de cada exerccio. Pargrafo nico. O PLANEST tem durao trienal, devendo ser revisto ao final de cada exerccio. Art. 2 O PLANEST composto, no nvel estratgico, do Plano Estratgico propriamente dito; no nvel ttico, dos Planos Diretores; e, no nvel operacional, dos Planos de Ao. (grifos nossos).
Com relao Portaria n. 293, de 1995, que dispe sobre o Plano Geral de Auditoria do TCDF (PGA), informe-se que o ato normativo em referncia disciplina a elaborao do planejamento voltado especificadamente para as atividades desenvolvidas pelas Inspetorias de Controle Externo (ICE), ao longo de cada ano, no tocante realizao de auditorias e de inspees aprovadas pelo Plenrio do Tribunal. Este Plano foi desdobrado em Programas Trimestrais de Trabalho que, durante o ano de execuo, j veiculam instrumentos de acompanhamento (mapas quinzenais) e de avaliao (relatrio de execuo trimestral). A metodologia adotada para a elaborao do PGA assemelha-se quela observada para elaborao do PLANEST e segue as seguintes etapas: cada ICE elabora, anualmente, at 30 de outubro, o Plano Setorial para viger no exerccio seguinte, observadas as diretrizes e metas gerais preestabelecidas pelo Plenrio do TCDF; todos os Planos Setoriais devero contemplar os objetivos e as metas planejadas pelas ICEs, que devero nortear as respectivas atividades do ano subsequente, alm de evidenciar, por intermdio de exposio de motivos, os critrios de escolha das unidades jurisdicionadas que sero objeto do Plano de Auditoria; ainda no ano de elaborao, cabe 5 ICE, at 30 de novembro, reunir e consolidar todos os Planos Setoriais das demais Inspetorias, e elaborar, sob a forma de um nico projeto, o Plano Geral de Auditoria do Tribunal, remetendo-o aprovao de seu Presidente, devidamente acompanhado das informaes, anlises e sugestes consideradas pertinentes.
77 Ressalte-se que no processo de levantamento do Plano Geral de Auditoria, diferentemente daquilo que acontece com o PLANEST, em que todas as unidades administrativas so co-partcipes, apenas as unidades envolvidas com as atividades de controle externo que participam de sua elaborao. Com relao aos desdobramentos dos efeitos normativos da Portaria n. 291, de 1995, sobre o PLANEST, para o perodo 2008 2011, que orienta as aes (projetos e atividades) do TCDF, destaquem-se: Definio e explicitao formal da Misso Institucional do Tribunal; de sua Viso de Futuro; de seus Objetivos estratgicos ou Macrobjetivos; e de suas respectivas Diretrizes Estratgicas e Operacionais; Definio da metodologia, denominada de Gerenciamento pelas Diretrizes, para orientar o processo de construo e de acompanhamento e avaliao do PLANEST; Anlise Ambiental Externa com a identificao das variveis que se constituem nas principais ameaas ao bom funcionamento do TCDF, bem como das oportunidades que devem ser exploradas a favor daquela Corte de Contas; Anlise Ambiental Interna com o diagnstico dos aspectos que representam os pontos fortes da organizao, os quais devem ser alavancados e maximizados, bem como os seus pontos fracos que devem ser neutralizados, eliminados ou ter os seus efeitos minimizados em prol do efetivo atingimento dos objetivos estratgicos do Tribunal de Contas e, por conseguinte, do alcance de sua viso de futuro e do cumprimento de sua misso institucional; Consolidao dos Planos Estratgico, Ttico e Operacional em uma pea nica o Plano Geral de Ao (PGA) sob a forma de projetos e atividades que permeiam toda a estrutura do Tribunal, criando um elevado grau de participao e de comprometimento das pessoas com a elaborao e a efetiva execuo do que foi planejado. Considerando-se que o primeiro ato oficial da CLDF, no sentido de institucionalizar os processos relativos ao planejamento e avaliao de resultados (Portaria n. 303), remonta ao ano de 1996, sendo, portanto, contemporneo ao do TCDF (Portaria n. 291, de 1995), e analisando-se o atual estgio do processo de aprendizagem
78 organizacional e da gesto estratgica das duas Casas, conclui-se que o TCDF encontrase em estgio administrativo mais avanado, do ponto de vista tcnico, do que aquele at ento alcanado pela CLDF. Contudo, a julgar pelos dados extrados dos respectivos relatrios anuais de avaliao de resultados, em ambos os casos, os indicadores de desempenho utilizados nos respectivos sistemas de acompanhamento de execuo dos Planos so, na sua grande maioria, indicadores de produtividade ou de eficincia (mais voltados para aferir os processos internos), em detrimento daqueles que poderiam aferir a qualidade ou a eficcia dos resultados organizacionais, com o foco voltado para o cidado. Ou seja, nesse aspecto, ambos os sistemas pecam pela ausncia de indicadores de eficcia e reforam a tese de que, no mbito do Poder Legislativo distrital, tanto a CLDF quanto o TCDF necessitam de aes que incluam, tambm, a avaliao da qualidade de seus servios junto populao do Distrito Federal. O carter quantitativo (foco na produtividade dos processos internos) do sistema de avaliao empregado pelo TCDF fica evidenciado com a transcrio do trecho do Relatrio Geral de Desempenho (2008, p.3), relativo ao 4 trimestre de 2008, a seguir:
As informaes, observaes, anlises e concluses constantes deste Relatrio, acham-se dispostas segundo o roteiro a seguir: I. Atividades de Controle Externo Informaes, dados e comentrios referentes a julgamentos e decises do Plenrio, fiscalizaes realizadas e atendimento a solicitaes da Cmara Legislativa; II. Atividades Organizacionais Informaes, dados e comentrios atinentes a atividades de planejamento e modernizao institucional, gesto de recursos humanos, materiais e patrimoniais, e execuo oramentria e financeira; III. Benefcios da Atuao do Tribunal Demonstrativo dos benefcios financeiros mensurveis oriundos da atuao do Tribunal no Controle Externo; (grifos do autor).
79 CAPTULO 6 - Instrumento para Avaliao da Gesto Pblica (GESPBLICA 250 Pontos)
O Programa Nacional de Gesto Pblica e Desburocratizao (GESPBLICA) foi institudo como modelo de gesto administrativa voltado para resultados - aplicvel s organizaes pblicas e focado no atendimento ao cidado -, e capacitado para promover uma mudana de comportamento (aspecto cultural) e de conduta (aspectos tcnicos) dos gestores responsveis pelo andamento da mquina estatal. Dessa forma, a mquina estatal pode atingir padres de funcionamento compatveis com os conceitos de excelncia vigentes, tanto no campo da gesto pblica quanto na esfera privada. Em razo dessa concepo abrangente, envolvendo os princpios normativos que regem o funcionamento da Administrao Pblica e os fundamentos tcnicos que orientam a busca pela excelncia na gesto - seja na esfera pblica ou na iniciativa privada -, o modelo foi desenvolvido de modo a permitir uma avaliao comparativa de desempenho entre as organizaes de carter pblico, no mbito nacional ou internacional, ou, ainda, entre estas e as entidades de natureza privada. O objetivo, nesse caso, conferir aos rgos pblicos que aderirem ao Programa padro de desenvolvimento da qualidade administrativa compatvel com o chamado estado da arte da gesto adotado atualmente pelas mais conceituadas organizaes pblicas ou privadas. O GESPUBLICA, por meio de seu instrumento de avaliao progressivo (250 a 1000 pontos), posiciona as organizaes quanto ao estgio de evoluo tcnica em que se encontram, em funo do grau de eficincia, eficcia e efetividade de suas atividades. Para tanto, o Programa - conforme transcrio inserida no Instrumento para Avaliao da Gesto Pblica (2008, p. 12-18), ciclo 2008/2009, utilizado pelo Ministrio de Planejamento, Oramento e Gesto - considera, respectivamente, os seguintes princpios e fundamentos:
Legalidade, Impessoalidade, Moralidade, Publicidade e Eficincia (Art. 37, CF/1988, redao dada pela EC n. 19, de 04/06/98); Pensamento sistmico, Aprendizado organizacional, Cultura da inovao, Liderana e constncia de propsitos, Orientao por processos e informaes, Viso de futuro, Gerao de valor, Comprometimento com as pessoas, Foco no cidado e na
80
sociedade, Desenvolvimento de parcerias, Responsabilidade social, Controle social e Gesto participativa. (grifos nossos).
A propsito, essas mudanas, baseadas nos princpios e nos fundamentos referidos, obedecem a um pressuposto definido pelos idealizadores do Programa que orienta a Administrao Pblica no sentido de considerar a essncia de sua funo pblica nesse processo de busca pela excelncia, como assevera o professor Paulo Daniel:
A compreenso da dupla natureza tcnica e poltica da mudana proposta pelo GESPBLICA fez com que se chegasse a um modelo de gesto pblica no qual a eficincia e a eficcia administrativas fossem parte de uma cadeia cujo elo final fosse a efetividade traduzida em ganhos sociais. (...) Sob o aspecto tcnico, o modelo de gesto pblica fiel aos modelos nacionais e internacionais, utilizados tanto pelo setor privado como pelo setor pblico. (...) Sob o aspecto institucional, o modelo de gesto revestido de terminologia e conceitos prprios da administrao pblica. (...) Parte da premissa que por si s expressa o maior de todos os fundamentos: ser uma gesto excelente sem deixar de ser pblica. Lima (2007, p. 50-52). (grifos nossos).
Ressalte-se que o GESPPLICA conta com trs tipos de instrumento de avaliao de 0 a 250, de 250 a 500 e de 500 a 1000 pontos que representam um conjunto de conceitos e parmetros de avaliao da gesto voltados para estimular as organizaes, que aderirem e participarem do Programa, a perseguir continuadamente o estgio de excelncia em gesto pblica. Esse desenvolvimento se d por intermdio de ciclos contnuos de autoavaliao e da formulao e aplicao de planos de melhoria progressiva da gesto contando com maiores nveis de exigncia para cada ciclo de 18 meses entre a implementao do plano de melhoria, o monitoramento de sua execuo e uma nova auto-avaliao para aferio dos resultados alcanados naquele ciclo. Evidentemente que a adeso ao Programa inicia-se pelo nvel de exigncia menor (0 a 250 pontos), razo pela qual este instrumento foi escolhido para ser aplicado aos rgos distritais.
81
6.1
Aplicao do Instrumento de Avaliao de Gesto CLDF e ao TCDF
Com a finalidade de simular e de comparar o atual grau de desempenho da gesto dos rgos que compem o Poder Legislativo do Distrito Federal (CLDF e TCDF), solicitou-se ao Secretrio Geral do Gabinete da Mesa Diretora da CLDF e Chefe de Gabinete da Presidncia do Tribunal de Contas, por intermdio dos documentos constantes do Anexo IX, o preenchimento do Instrumento de Avaliao da Gesto Pblica verso 2006/07 - 250 pontos (a verso 2008/09 no estava disponvel poca), utilizada pelo GESPBLICA, (Anexo X), ressaltando-se que ambos os rgos no participam oficialmente do Programa. Para a montagem da Sntese da Avaliao da Gesto (Tabela 3), apresentada a seguir, foram extrados dos referidos instrumentos os resultados j consolidados e consignados por avaliadores da CLDF e do TCDF relativos aos seguintes critrios: liderana; estratgias e planos; cidado e sociedade; informao e conhecimento; pessoas; processos e resultados.
82 Sntese da Avaliao da Gesto GESPBLICA - 250 Pontos

Critrios de Avaliao Liderana Estratgias e Planos Cidado e Sociedade Informao e Conhecimento Pessoas Processos Resultados: cidado e sociedade Resultados: oramento e finanas Resultados: pessoas Resultados: gesto de suprimentos Resultados: processos finalsticos Total pontos de Pontuao mxima 25 25 25 25 25 25 30 Auto-avaliao da CLDF 0 3,75 3,75 3,75 6,25 5 0 Auto-avaliao do TCDF 20,5 19,25 13,5 17,5 20 12,25 30
15
11,25
15
15
10
30
30
250
32,5
193,25
Tabela 3 Sntese da Avaliao de Gesto (GESPBLICA 250 pontos) da CLDF e do TCDF
Pontuao obtida De 0 a 150 pontos De 151 a 250 pontos
Estgio de Organizao Estgio muito preliminar de desenvolvimento de prticas de gesto. No se pode considerar que os resultados decorram de prticas implementadas Prticas nos primeiros estgios de desenvolvimento e implementao, existindo lacunas significativas na aplicao da maioria delas. Comeam a aparecer alguns resultados decorrentes da aplicao das prticas implementadas, com algumas tendncias favorveis.
Tabela 4 Estgio da Organizao com base na Pontuao obtida
Como se depreende dos dados consignados na Tabela 3, embora no conclusivos por tratar-se apenas de um exerccio de cunho acadmico, h indcios de que um intenso trabalho de melhoria continuada da gesto administrativa, no mbito da CLDF, precisa ser planejado, organizado e executado, a fim de que a sua estrutura organizacional funcione seguindo padres de eficincia e de eficcia qualitativamente adequados s
83 exigncias tcnicas impostas pela cincia da Administrao e pelos princpios que regem a Administrao Pblica, no Brasil. Por outro lado, mesmo considerando a extensa agenda de trabalho, de natureza tcnico-administrativa, que ainda dever ser cumprida pelo TCDF, estima-se que o atual grau de evoluo administrativa atingido por aquela Corte aponta para um futuro melhor delineado do aquele verificado atualmente na CLDF. Contudo, essa diretriz do TCDF ainda necessita ser trilhada com aes, atitudes e projetos efetivos (alguns j se encontram em andamento, embora em diferentes nveis de execuo, conforme observaes constantes no seu instrumento de avaliao), a fim de assegurar a continuidade do processo de melhoria administrativa do funcionamento de sua estrutura organizacional. Entre os projetos em fase de execuo destacam-se:
reviso do modelo de planejamento do Tribunal; aes para a implantao do Projeto que contempla vinte e duas novas Polticas de Recursos Humanos, no mbito do Tribunal; execuo do Plano Estratgico de Tecnologia da Informao, elaborado com o apoio de consultores externos contratados pelo Tribunal; concluso de diagnstico e incio de elaborao do plano de ao para a implantao do Programa de Qualidade de Vida no Trabalho no TCDF; incio dos trabalhos do projeto sobre o Mapeamento e Redesenho dos Processos Finalsticos do TCDF; e incio da realizao de oficinas voltadas para o diagnstico e elaborao do projeto que definir o Modelo de Gesto da Informao e do Conhecimento do TCDF.
84 Concluses No Brasil, as tentativas de eliminao da cultura patrimonialista (representada pelo uso particular da coisa pblica) e de melhoria dos padres de qualidade na prestao de servios populao (objeto de algumas propostas de reforma administrativa) podem ser resumidas em duas fases: a primeira, motivada pelo esforo de implantar-se o modelo de estrutura organizacional racional-burocrtico, idealizado por Max Weber e voltado para imprimir um carter tcnico-profissional aos rgos que integram a mquina estatal, conferindo-lhe maior eficincia; a segunda, tendo por base o modelo gerencial, focado na gesto por resultados e na qualidade do atendimento ao cidado, com o objetivo de eliminar ou corrigir as disfunes que o modelo weberiano passou a apresentar com o decorrer do tempo e de imprimir, alm da eficincia, maior eficcia e efetividade Administrao Pblica. Com a incorporao formal da eficincia ao elenco de princpios que regem a Administrao Pblica brasileira (aprovao da EC n. 19, de 04 de junho de 1998), abre-se a perspectiva de modernizar-se profissionalmente a gesto administrativa do servio pblico no mbito dos poderes Executivo, Legislativo e Judicirio, em todas as esferas de governo federal, estadual e municipal. A partir desse marco constitucional, surge tambm a discusso em torno das interpretaes, tanto do ponto de vista tcnico quanto jurdico, sobre a abrangncia do novo princpio: eficincia. O art. 37 da Constituio Federal, no seu 3, inciso I,16 ao assinalar com a necessidade de adoo de um sistema de avaliao capaz de medir o grau de eficincia e de eficcia da Administrao Pblica, retrata a preocupao do constituinte com a qualidade da prestao do servio pblico e com a satisfao do cidado-usurio. Dessa forma, o referido dispositivo constitucional coloca-se em posio favorvel interpretao de que a eficincia, como principio constitucional afeto Administrao Pblica, deve ser considerada no sentido amplo (lato sensu) do termo, em franca oposio queles que a interpretam no sentido stricto sensu, a partir do enfoque da cincia da Administrao, que restringe o conceito de eficincia capacidade da organizao em melhorar os seus processos internos (preocupao com as operaes ou metodologias), visando, to-somente, a otimizao da relao custo x benefcio; necessria, porm no suficiente.
16
Vide Nota de Rodap n. 3
85 Amplia-se o debate em torno do tema ora abordado ao verificar-se que alguns juristas ressalvando, apenas, o caput do art. 37 da CF por entenderem possuir eficcia plena para produzir efeitos legais imediatos - defendem a tese de que os demais dispositivos do referido artigo necessitam de regulamentao. Com base neste entendimento jurdico, muitos administradores pblicos sentem-se descompromissados com a obrigao de implementar efetivamente o princpio da eficincia lato sensu no mbito da administrao pblica. Fato que, somente na ltima dcada, aps a publicao do Plano Diretor da Reforma do Aparelhamento do Estado, em novembro de 1995, e da aprovao da EC n 19, em 1998, que algumas medidas foram adotadas no sentido de, na prtica, determinar o cumprimento do novo princpio de uma forma mais ampla do que a decorrente da interpretao ipsis litteris do termo, que reduz a eficincia apenas busca pela diminuio ou pela otimizao dos custos, desconsiderando a sua repercusso na qualidade dos servios pblicos prestados sociedade. Entre essas medidas, destacam-se a criao do Sistema Nacional da Satisfao do Usurio dos Servios Pblicos (Decreto n. 3.507, de 13 de junho de 2000); a aprovao do Manual de Auditoria de Natureza Operacional do Tribunal de Contas da Unio (Portaria n. 144-GP, de 10 de julho de 2000) e, mais recentemente, a criao do Programa Nacional de Gesto Pblica e Desburocratizao (Decreto n. 5.378, de 23 de fevereiro de 2005) que, juntos, propem um novo modelo de gesto pblica que busca a excelncia administrativa, envolvendo o uso de ferramentas gerenciais que valorizam o planejamento estratgico, a melhoria continuada dos processos e a avaliao de resultados, com foco no cidado-usurio. O sistema de planejamento e gesto, envolvendo o acompanhamento e a avaliao de resultados, configura-se importante para o aperfeioamento da organizao pblica ou privada pois consegue demonstrar o quanto a entidade se aproximou ou se distanciou dos objetivos previamente estabelecidos em seu plano estratgico. Ou seja, ao final de um determinado perodo, deve-se conseguir avaliar o desempenho da organizao no que tange ao grau de sucesso obtido frente aos desafios propostos para o seu progresso institucional. Na hiptese de sucesso parcial ou de insucesso, devem ser analisadas as possveis causas de desvio que a levaram ao descompasso constatado entre a situao produzida e a planejada. Para tanto, o sistema de acompanhamento e avaliao deve produzir, durante a execuo da situao planejada, e por intermdio de padres de desempenho bem
86 definidos e de indicadores representativos, a retroalimentao que possibilite a correo de rumos em tempo hbil, a fim de que possam ser alcanados os resultados desejados pela organizao. Esta realimentao tambm deve servir para, ao final do processo de monitoramento, consolidar ou rever procedimentos, metodologias ou atitudes organizacionais que, porventura, tenham se constitudo em fatores de sucesso ou de insucesso organizacional, ao longo de cada ciclo do processo de controle e avaliao. Assim, a organizao tem a oportunidade de definir padres de desempenho, aferir o que est sendo realizado, comparar o realizado com os padres preestabelecidos e corrigir ou reforar procedimentos. A partir da avaliao dos dados obtidos com a aplicao do Instrumento de Avaliao da Gesto Pblica Cmara Legislativa do Distrito Federal e ao Tribunal de Contas do Distrito Federal, foi possvel identificar que os seus respectivos sistemas de planejamento e gesto encontram-se na fase inicial, embora em estgios de operacionalizao distintos, em desfavor da Casa de Leis ao ser cotejado com a Corte de Contas17. Especificamente com relao CLDF, e tomando-se por base os resultados consignados no instrumento de avaliao o critrio Liderana dentre todos os demais teve a pior avaliao recomenda-se que as aes na rea de gesto de pessoas sejam mais voltadas para a qualificao dos detentores de cargos em comisso, promovendo-se a devida capacitao tcnica e gerencial de seus titulares e exigindo-se destes um maior comprometimento com a qualidade da gesto, a partir do uso de ferramentas administrativas mais sintonizadas com o estgio de evoluo atual da Administrao. Prevalece, nas duas organizaes, a ausncia de padres de qualidade de desempenho mais adequados ao acompanhamento de seus respectivos processos finalisticos (a grande maioria avaliada quantitativamente) e de indicadores capazes de representarem a voz do cidado ou de serem capazes de aferir o grau de satisfao da sociedade para com a atuao dos referidos rgos (indicadores de eficcia). Logo, a partir daquilo que j foi analisado, sugere-se, para ambos os casos, a necessidade de um maior aprimoramento dos respectivos sistemas de planejamento e gesto, incluindo-se os sistemas de acompanhamento e avaliao de resultados; a
17
Com base na pontuao obtida pela CLDF e pelo TCDF. Ver tabela p. 82
87 reviso dos padres de desempenho adotados, verificando-se a possibilidade de se incorporar tambm padres de qualidade e tempo (prazos e tempo de tramitao); e a consequente adequao dos indicadores de desempenho aos padres utilizados.
88 REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS ABRUCIO, Fernando Luiz. O impacto do modelo gerencial na Administrao Pblica Um breve estudo sobre a experincia internacional recente. Braslia: ENAP, 1997. 52 p. (Cadernos ENAP; n. 10). BATISTA, Fbio Ferreira. Curso de Elaborao de Indicadores de Desempenho Organizacional. Braslia: ESAD, 2008. 88 p. BRASIL. Constituio (1988). Constituio da Repblica Federativa do Brasil: Texto constitucional promulgado em 05 de outubro de 1988, com as alteraes adotadas pelas Emendas Constitucionais de n. 1, de 1992, a 53, de 2006, e pelas Emendas Constitucionais de Reviso de n. 1 a 6, de 1994. Braslia: Senado Federal, Subsecretaria de Edies, 2007. 462 p. BRASIL. Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. Secretaria de Gesto. Programa Nacional de Gesto Pblica e Desburocratizao GESPBLICA; Prmio Nacional da Gesto Pblica - PQGF. Instrumento para Avaliao da Gesto Pblica ciclo 2007. Braslia: MP, GESPBLICA, SEGES, Verso 1/2007, 2007. 64 p. BRASIL. Tribunal de Contas da Unio. Plano Estratgico 2006-2010 / Tribunal de Contas da Unio TCU. Braslia: TCU, Secretaria de Planejamento e Gesto, 2006. 37p. BRASIL. Tribunal de Contas da Unio. Guia de Referncia do Sistema de Planejamento e Gesto do Tribunal de Contas da Unio TCU. Braslia: TCU, SEPLAN, 2008. 67 p. DISTRITO FEDERAL (BRASIL). Tribunal de Contas do Distrito Federal. Plano Estratgico do Tribunal de Contas do Distrito Federal: PLANEST: perodo 20082011. Braslia: DIPLAN, 2007. 31 p. CHIAVENATO, Idalberto. Administrao Geral e Pblica. Rio de Janeiro: Elsevier, 2006. (Srie Provas e Concursos) 3 reimpresso. CHIAVENATO, Idalberto. Planejamento Estratgico: fundamentos e aplicaes. Rio de Janeiro: Elsevier, 2003. 415 p. ESCOLA NACIONAL DE ADMINISTRAO PBLICA ENAP. Apostila do Curso Desenvolvimento de Gerentes Operacionais e Supervisores: instrumentos e prticas de gesto e indicadores de desempenho. Braslia: ENAP, 2006. 33 p. FILHO, Jos dos Santos Carvalho. Manual de Direito Administrativo. 19 edio revista, ampliada e atualizada at 31/12/2007. Rio de Janeiro: Editora Lumen Juris, 2008. 1082 p. GIACOBBO, Mauro. O Desafio da implementao do planejamento estratgico nas organizaes pblicas. Revista do Tribunal de Contas da Unio, Braslia v.28, n. 74, p. 73-105, out/dez. 1997.
89 GIACOMONI, James. Oramento Pblico. 14 edio. So Paulo: Atlas, 2007. p. 331353. LIMA, Paulo Daniel Barreto. Excelncia em Gesto Pblica: a trajetria e a estratgia do gespblica. Rio de Janeiro: Qualitymark, 2007. 248p. MACHADO, Jr., Jos Teixeira e REIS, Heraldo da Costa. A Lei 4.320 comentada e a Lei de Responsabilidade Fiscal. 31 edio revisada e atualizada. Rio de Janeiro: IBAM, 2002/2003. 332 p. MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. 9 edio. Atualizada com a EC n. 31/00 So Paulo: Atlas, 2001. 804 p. PEREIRA, Luiz Carlos Bresser; SPINK Peter Kevin. Reforma do Estado e Administrao Pblica Gerencial. Traduo Carolina Andrade 7 edio. Rio de Janeiro: Editora FGV, 2006. 316 p.
ROBBINS, Stephen Paul. O Processo administrativo: integrando teoria e prtica. Traduo de Wiktor Wajntal e Isabel Corduan Weippert; reviso tcnica Eunice Lacava Kwasnicka. So Paulo: Atlas, 1981. 518 p.

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SENADO FEDERAL UNIVERSIDADE DO LEGISLATIVO BRASILEIRO UNILEGIS

JOS EVANDRO DO NASCIMENTO OLIVEIRA

O SISTEMA DE AVALIAO DE RESULTADOS ORGANIZACIONAIS E O PRINCPIO DA EFICINCIA NO SERVIO PBLICO

O SISTEMA DE AVALIAO DE RESULTADOS ORGANIZACIONAIS E O PRINCPIO DA EFICINCIA NO SERVIO PBLICO

JOS EVANDRO DO NASCIMENTO OLIVEIRA

Orientador: Arthur Oscar Guimares

O SISTEMA DE AVALIAO DE RESULTADOS ORGANIZACIONAIS E O PRINCPIO DA EFICINCIA NO SERVIO PBLICO

Aluno: Jos Evandro do Nascimento Oliveira

_________________________________________________ Arthur Oscar Guimares

_________________________________________________ Zuleide Arajo Teixeira

Braslia, 04 de agosto de 2009

Slvia de Paula e Vanessa Ruas

Aos professores da UNILEGIS e aos colegas de curso

Meus agradecimentos pela convivncia amistosa e profcua.

Palavras-chave: Avaliao; cidado-usurio; eficcia; eficincia; gesto.

Tabela 4 Estgio da Organizao com base na pontuao obtida.......................

CONSUMERISM E PUBLIC SERVICE ORIENTATION) E INFLUNCIAS NO MODELO BRASILEIRO DE REFORMA ADMINISTRATIVA 59 63 64 64 65 65

Significado tcnico-cientfico de eficincia: ver p. 28 Art. 37 (...)

18 CAPTULO 1 - A Importncia de um Sistema de Gesto Administrativa

23 1. 2 O Sistema de Acompanhamento e de Avaliao de Resultados

contemporneo, portanto, se constitua naquilo que a linguagem da

Implantao do modelo burocrtico na Administrao Pblica

Princpios da administrao pblica (CF, art. 37)

Programa Brasileiro da Qualidade e Produtividade

Incluso do princpio da eficincia (EC 19/98)

Contrato de gesto pblica

Programa de Qualidade e Participao na Administrao Pblica Programa de Qualidade no Servio Pblico

Estrutura e organizao do Poder Executivo: CEDEC

Oramento formalmente vinculado ao planejamento

Ampliao de privilgios para o servidor

Quadros 1 a 10 elaborados pelo autor com base em diversas fontes bibliogrficas

QUADRO 2 - EVOLUO DO PRINCPIO DA EFICINCIA NA ADMINISTRAO PBLICA - ASPECTOS POLTICOS

1930 -1945 e 1951 - 1954 Getlio Vargas

1990 - 1995 Fernando Collor e Itamar Franco

Nova poltica de recursos humanos

Projetos para reforma ministerial e descentralizao de servios

Qualidade do servio prestado ao cidado

Exonera o e disponibilizao de servidores

Valorizao do Planejamento: Plano de Metas

Delegao de autoridade Eliminao de normas e de rotinas baseadas na desconfiana no cidado

Foco na reduo de gastos

Adequao da Administrao Pblica ao Plano de Metas

Agilizao na prestao do servio

Manuten o do modelo burocrtico

Flexibilizao - Agncias e Organizaes

Melhoria do atendimento ao cidado

Profissiona -lizao do servidor

Qualidade na prestao do servio

Racionalizao de processos para eliminar superposies de rotinas

Controle Social estmulo participao do cidado

QUADRO 3 - EVOLUO DO PRINCPIO DA EFICINCIA NA ADMINISTRAO PBLICA - ASPECTOS POLTICOS

1930 -1945 e 1951 - 1954

Fernando Collor e Itamar Franco

Disfunes do modelo burocrtico

Desmonte da mquina pblica

Associao da ineficincia ao servidor

Cultura burocrtica estabelecida no servio pblico

Corrupo no uso da mquina pblica

Crise Fiscal do Estado

Aumento do gasto sem aumento da eficincia

Crise Fiscal do Estado

(profissionalismo). Nesse sentido, citamos o administrativista Idalberto Chiavenato:

TIPOS DE PLANEJAMENTO E DE AVALIAO