BERNARDO VIANNA WAIHRICH

O SEGURO RURAL E O PAPEL DO ESTADO NO DESENVOLVIMENTO SOCIOECONMICO BRASILEIRO A PARTIR DO FENMENO DA PUBLICIZACO DO DIREITO

Santa Maria 2008

BERNARDO VIANNA WAIHRICH

O SEGURO RURAL E O PAPEL DO ESTADO NO DESENVOLVIMENTO SOCIOECONMICO BRASILEIRO A PARTIR DO FENMENO DA PUBLICIZACO DO DIREITO

Trabalho Final de Graduao apresentado Disciplina de Trabalho Final de Graduao II do Curso de Direito do Centro Universitrio Franciscano UNIFRA para obteno do grau de Bacharel em Direito.

Orientadora: Prof. Ms. Rosane Leal da Silva

Santa Maria 2008

Bernardo Vianna Waihrich

O Seguro Rural e o papel do Estado no desenvolvimento socioeconmico brasileiro a partir do fenmeno da publicizao do Direito

Monografia apresentada Disciplina de Trabalho Final de Graduao do Curso de Direito do Centro Universitrio Franciscano UNIFRA para obteno do grau de Bacharel em Direito.

Aprovada em ___/___/___.

________________________

Rosane Leal da Silva - Orientadora UNIFRA

________________________

Cristiano Becker Isaia UNIFRA

_________________________

Rosane B. Terra UNIFRA

DEDICATRIA

Aos

meus

pais

Henrique

Rosa,

pela

dedicao e amor que empenharam em minha formao, e pelo exemplo de conduta a ser seguido, ofereo este trabalho como forma de expressar minha eterna gratido por tudo que me foi dado.

s minhas irms Catarina e Malvina, pelo apoio, companheirismo e compreenso no convvio do dia a dia de nossa vida de estudante, que muitas vezes nos exigiu

pacincia em momentos de dificuldade, mas que o amor fraterno de irmos sempre superou.

memria de meu av Cezar Vianna, que foi exemplo de vida, em sua retido de carter, postura e delicadeza. Homem do campo, agrnomo, que foi para mim fonte de imensa sabedoria e mais do que tudo, um amigo. Assim, dedico especialmente este trabalho a esta figura humana fundamental, lembrando de um trecho potico de sua predileo:

Se s capaz de dar, segundo por segundo, ao minuto fatal todo valor e brilho. Tua a Terra com tudo o que existe no mundo, e - o que ainda muito mais - s um Homem, meu filho! (Rudyard Kipling)

AGRADECIMENTO

Agradeo

minha

professora

orientadora

Rosane L. da Silva pelo incentivo dado para a elaborao deste trabalho, bem como a devida ateno naqueles momentos que precisei de auxlio e orientao, sempre contribuindo com sua experincia e conhecimento.

Aos

amigos

que nesta que

fiz

durante

curso colegas

da e

graduao professores

instituio, sem dvida

nenhuma

contriburam para a concluso desta caminhada acadmica.

Por

fim,

ao

produtor

rural

engenheiro Neto, pela

agrnomo

Henrique

Waihrich

competncia profissional e fundamental papel desempenhado frente ao ofcio de se produzir alimentos, o que influenciou significativamente para a escolha do tema deste trabalho.

RESUMO

Este trabalho apresenta uma anlise acerca do papel do Estado no desenvolvimento socioeconmico do pas a partir do exame da efetividade do seguro rural como instrumento de poltica pblica, que bem explicita a importncia de se compreender o Direito pblico econmico como fundamental (constitucional). Para tanto, se reconhece a publicizao do Direito privado diante da insurgncia de um emergente cenrio capitalista moderno atravs do exame da ordem jurdica constitucional brasileira ao longo da histria e o conseqente comportamento do Ente Pblico nacional frente s mudanas sociais ocorridas. Assevera-se a importncia da regulao estatal nas questes econmicas demonstrando o carter pblico do instituto de seguro rural no Brasil e a legitimidade do Estado em efetivlo, bem como a ineficcia de seu objetivo social principal. Demonstra-se, pois, a funo social das polticas pblicas e a inoperncia do Estado diante da efetividade das mesmas. V-se, portanto, a necessidade de vinculao do exerccio do poder pblico Constituio Federal de forma a concretiz-la para o triunfo do Estado democrtico de Direito e o acontecer do desenvolvimento socioeconmico. Palavras chaves: Estado Direito pblico econmico seguro rural Constituio

ABSTRACT

This work presents an analysis about the role of the State in the socioeconomic development of the country, starting from the exam of the effectiveness of the rural insurance as instrument of politics public, what explicit the importance of understanding the economical public Law as fundamental (constitutional). The publication of the private law is recognized before the insurgency of an emerging modern capitalist scenery by examination of the legal constitutional brazilian throughout history and the consequent behaviour of Public national front to social changes.The importance of the state regulation is asserted in the economical subjects demonstrating the public character of the institute of rural insurance in Brazil and the legitimacy of the State in effect it, and as well the inefficacy of his main social objective. Shows up the social function of the public politics and the inoperancy of the State due to the effectiveness of the same ones. It appears the need of vinculation of the exercise of the public power to the Federal Constitution in way to render it for the victory of the democratic State of Right and the happening of the socioeconomic development. Key words: State - economical public Right rural insurance - Constitution

SUMRIO
INTRODUO ........................................................................................................................................ 8 1 A PUBLICIZAO DO DIREITO PRIVADO ..................................................................................... 11 1.1 O DIREITO PBLICO ECONMICO E O PAPEL DO ESTADO NO DESENVOLVIMENTO SOCIAL ................................................................................................................................................. 12 1.2 A PARTICIPAO DO ESTADO BRASILEIRO NAS QUESTES ECONMICAS LUZ DA ORDEM JURDICA CONSTITUCIONAL .............................................................................................. 17 2 O SEGURO RURAL COMO INSTRUMENTO FUNDAMENTAL DE POLTICA PBLICA ............. 28 2.1 O PROGRAMA DE GARANTIA DA ATIVIDADE AGROPECURIA PROAGRO ..................... 31 2.2 A EFICCIA JURDICA DO PROAGRO: UMA ANLISE OBJETIVA ......................................... 34 2.3 A EFETIVIDADE DA ATUAO DO ESTADO NA INSTITUIO DO SEGURO RURAL: UMA ANLISE CONSTITUCIONAL ............................................................................................................. 43 CONCLUSO ....................................................................................................................................... 49 REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS..................................................................................................... 52

INTRODUO

A atividade econmica, entendida originariamente como a circulao de recursos patrimoniais, subsiste maior parte da histria do homem, e acompanha o processo de evoluo social e formao dos Estados at os dias atuais. Diz-se, que tal atividade sempre esteve ligada aos governos, e, sobretudo, se observa na linha evolutiva dos Estados, que ora se comporta sob o jugo pblico da administrao estatal, ora sob o controle da iniciativa privada. Este movimento gerencial da atividade econmica caracterstico do processo de formao da soberania estatal, justamente por ser este um aspecto fundamental ao desenvolvimento das naes e, especialmente, no seu aspecto social. Dessa forma, fundamental a participao do Direito como cincia normativa que pretende regular e harmonizar as relaes sociais, de onde se extrai justificada concluso da importncia da anlise jurdica a cerca deste tema, que se no outro, se ocupa de analisar o papel do Estado nas questes econmicas. Sob esse ponto de vista, o tema encontra slido sustento no supremo Direito Constitucional, pois de rpido diagnstico do Constitucionalismo histrico se percebe que a ordem econmica sempre esteve entre as preocupaes do legislador, ora intervencionista como a Constituio Brasileira de 1824, que se caracterizou pelo controle estatal econmico opressor da iniciativa privada, e ora liberal, como a Constituio Liberalista Francesa ps-revoluo. A par disto, evoca-se anlise, a atual Constituio Federal Brasileira, datada de 1988, de onde se pretende a busca da compreenso do papel do Estado na Economia do pas, em anlise ao artigo 170 da mesma, que dispe sobre a ordem econmica. Especificadamente, pretende-se ainda demonstrar a inoperncia do Estado frente ao tratamento constitucional da economia Rural Brasileira, especificadamente disposta nos artigos 184 a 191. Desta forma, sistematicamente, o presente trabalho se desenvolve ao longo de dois captulos: o primeiro organiza-se basicamente sobre a compreenso do constitucionalismo e sua importncia, partindo de anlise histrica e contrapondo com as questes concernentes atividade agropecuria, a bem de se auferir melhor interpretao do direito constitucional como subsdio s questes de Direito Publico Econmico e sua relevncia para o desenvolvimento socioeconmico. Dispe sobre o fenmeno da publicizao do direito privado na medida em que reconhece a

existncia do Direito Econmico como direito pblico, e, logo, o papel do Estado no desenvolvimento socioeconmico. O segundo captulo trata da questo especifica do Seguro Rural e o papel do Estado na sua efetivao. Tendo em vista que tal instituto possui relevncia para o processo de desenvolvimento social e econmico, e encontra amparo na Constituio Federal. Faz-se, primeiro, uma analise objetiva do instituto a bem de aclarar algumas questes de mrito quanto ao processo de concretizao de Direitos positivados. E, finalmente, se procura inserir a problemtica especifica do Programa de Garantia da Atividade Agropecuria PROAGRO dentro de uma estrutura Estatal em crise, a bem de se demonstrar a inoperncia do Estado quanto concretizao da ordem jurdica constitucional como um todo. Assim que, para alcanar os objetivos traados neste trabalho, necessria a utilizao do mtodo de abordagem dedutivo, na medida em que se far anlise de aspectos doutrinrios, princpios e legislao, para que se possa obter verdades formais a respeito do tema abordado. Da mesma forma, busca-se uma soluo para uma lacuna ou problema atravs da observao e confronto de fatos, sendo que deste possvel resultar a construo de teorias e concluses. Visto, pois, que a presente pesquisa se constri sobre pilares constitucionais de justia social e bem comum, pretende a partir do exame objetivo da temtica do seguro rural, segmento socioeconmico fundamental para o desenvolvimento do pas, analisar criticamente a instituio Estatal diante de seu papel assistencial constitucionalmente estabelecido. permitido destacar, portanto, a importncia das questes agrcolas em um cenrio de caos administrativo do ente pblico, e demonstrar que a concretizao da ordem jurdica constitucional alternativa vivel para o desenvolvimento socioeconmico da nao. Necessrio reconhecer tambm a vinculao das disposies constitucionais de ordem social e econmica, especialmente as agrcolas, com o poder pblico, que o legitimado a concretiz-las. Pesquisar, pois, sobre este tema, tanto para os estudiosos do direito, quanto para todos os cidados brasileiros, sugere relevncia na medida em que todos tm direito a uma melhor condio de vida, que sem alimentos resta impossvel. preciso, pois, conscientizar-se de que um colapso no campo acarretaria o perecimento das cidades, de forma que uma possvel soluo da crise passaria, inevitavelmente, pela concretude de fundamentos constitucionais de ordem social e

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econmica como os de poltica agrcola. Assim, demonstra-se evidente a importncia do desenvolvimento deste trabalho, a fim de que se reconhea a crise, se perceba com clareza a importncia da ingerncia do Estado para o desenvolvimento socioeconmico e se compreenda a necessidade de comprometimento deste Ente com a ordem jurdica constitucional para que ocorra tal avano social pretendido. O tema abordado pelo trabalho encontra-se inserido na linha de pesquisa do Curso de Direito da Instituio, a qual Teoria Jurdica, Cidadania e Globalizao. Teoria jurdica, pois ir tratar de questes relevantes na rea do Direito, mediante anlise da legislao, doutrina e jurisprudncia; Cidadania, pois o tema ora abordado no diz respeito apenas aos produtores rurais beneficirios do seguro rural, mas sociedade brasileira como um todo, que se beneficiam quando do fortalecimento do setor de produo de alimentos; e Globalizao, na medida em que o presente trabalho pretende, de forma genrica, dar eficcia aos dispositivos constitucionais atravs da responsabilizao e resgate da legitimidade reguladora do Estado, principalmente nas questes econmicas e sociais, a bem do

desenvolvimento do pas. Para tanto, resta inevitvel que Estado Brasileiro se posicione frente a uma economia globalizada na postura de um Estado social e assistencial, vinculado Constituio e comprometido com o desenvolvimento de seu povo.

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1 A PUBLICIZAO DO DIREITO PRIVADO

O Direito, na sua concepo originria, pretendia regulamentar as condutas sociais restringindo-se apenas s partes envolvidas no conflito, de forma privativa queles que dele necessitassem, sem, todavia, conter operacionalidade institucional, pois no havia a figura de um Estado regulador, de forma que o Direito originrio era substancialmente Privado. Diante do rompimento com o modelo liberal, o Estado aparece na figura de um Ente Pblico participativo da ordem jurdica, surgindo, pois, o ramo Pblico do Direito (VENANCIO FILHO, 1998). A partir do surgimento do Direito Pblico, ento entendido como a participao jurdica do Governo nas questes que envolvem seu povo e seu territrio, que se passou a analisar a ingerncia Estatal na ordem socioeconmica, originariamente privada. Observaram-se profundas oscilaes ao longo da histria, quanto ao grau de interveno do Estado, sobretudo, no Brasil, considerando fundamentalmente o aspecto tardio da formao da concepo republicana e democrtica do Estado de Direito (aproximadamente 120 anos). Contudo, a Instituio Estatal, modernamente considerada, consiste no elemento basilar da Cincia Jurdica Contempornea, fundamental para o estudo do Direito, pois titular da produo legislativa e da atividade jurisdicional. Significa dizer que em um Estado Positivista como o Brasileiro o papel do Ente Pblico fundamental na formao do Estado de Direito, atravs do Processo Legislativo Constitucional1, previsto na Carta Magna Nacional e que determina a sistemtica Estatal para a produo das leis e sua efetivao via Poder Judicirio (REALE, 2003). De forma que, a figura institucional do Estado, por si s se justifica quanto a sua importncia para a ordem jurdica, ademais, quando da constatao da crescente interventiva do Ente Pblico nas questes da vida social privada, ocorrendo, portanto, o fenmeno da Publicizao do Direito Privado (LUDWIG, 2000), conforme ser abordado a seguir.

O Processo Legislativo tratado na Seco VIII do Ttulo IV, Captulo I, arts. 59 e seguintes da atual Constituio Federal.

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1.1 O DIREITO PBLICO ECONMICO E O PAPEL DO ESTADO NO DESENVOLVIMENTO SOCIAL

Ao se estudar os antecedentes histricos da formao e instituio dos Estados, inevitvel no se reportar ao sculo XIX, quando emerge dos ideais da Revoluo Francesa a filosofia poltica liberal do ente pblico daquela poca, que separava nitidamente a atividade econmica, essencialmente privada, e a atividade poltica estatal (VENANCIO FILHO, 1998). Sendo assim, foi fundado no princpio do liberalismo econmico que os Estados da Europa nortearam suas polticas econmicas no transcorrer daquele sculo, entendidas pela doutrina nos termos que seguem:
[...] de tal modo o econmico esteve sempre subordinado ao poltico, que, inclusive, quando a economia deixada num regime de liberdade, porque a poltica entendeu que este sistema liberal o que convinha aos interesses sociais e quando a poltica entendeu que devia sujeit-lo, o fez sem maior dificuldade (GUAL VILLABI apud VENANCIO FILHO, 1998, p. 4).

Entretanto, ao longo dos anos que acompanham s revolues liberais no continente europeu, se observou que, no possvel manter a ordem social quando a economia no se encontra sob um mnimo de controle institucional, motivo pelo qual afirma Alexandre Parodi (apud VENANCIO FILHO, 1998, p. 5), que todo regime estatal implica um mnimo de interveno nas atividades econmicas dos indivduos [...]. Em verdade, mesmo indispensvel a participao do Estado nas questes privadas, substancialmente na economia das naes, que sempre foi a vlvula propulsora do desenvolvimento social dos grupamentos humanos, de forma que sem uma economia equilibrada o Estado vai mal e o seu povo padece. Assim sendo, compreende-se que as experincias liberais serviram para demonstrar a necessidade da ingerncia estatal. Pois quando a ordem econmica ficou a merc do individualismo, ocorreram inmeras conseqncias sociais negativas, como a crise econmica de 1929 que abalou o Estado Norte-Americano em uma poca que o mundo experimentava o apogeu do capitalismo desenfreado marcado pelo ideal liberal2.
2

A respeito do tema, Venncio Filho (1998, p. 11) assim dispe: Aps a Primeira Guerra Mundial e o surto de prosperidade que ela trouxe, ocorre a dbcle da depresso de 1929, que se irradiou pelo

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Contudo, mesmo diante da constatao de uma gerncia econmica extraestatal, Henry Laufenberger (apud VENANCIO FILHO, 1998, p. 6), anotou importante concluso a cerca do tema:
Sem dvida, mesmo no apogeu do capitalismo, o ideal de liberdade no foi jamais inteiramente realizado, nem no mbito interno onde o laisser passer foi atenuado mais ou menos fortemente pelo protecionismo, nem internamente onde a poltica monetria, fiscal e social do Estado entravou desde cedo a disposio absolutamente livre dos produtos de troca e dos instrumentos de produo. O individualismo foi, alias, desde cedo temperado pelas concepes coletivas do sindicalismo e dos grupamentos econmicos do setor privado, pelo protecionismo comercial, pela empresa do Estado e pela percepo de certos impostos no setor pblico. Donde resulta que o capitalismo inconcebvel sem o mnimo de interveno.

Pois foi com o transcorrer do Estado Liberal Burgus que se evidenciou a incapacidade daquele modelo. O regime econmico liberal pressupunha uma conduta moralmente honesta de seus operadores, competindo justamente, e com equilbrio tal que no gerasse conflitos, pois a instituio estatal no estava preparada para dirimi-los. Evidentemente que isso no ocorreu sendo que no h sociedade sem conflito, e ento o sistema comeou a ruir com o surgimento das crises econmicas, como as ocorridas entre as duas grandes guerras, o que produziu notveis desequilbrios at os dias de hoje. Como conseqncia destes episdios, os Estados passaram por profundas transformaes econmicas e sociais, o que os levou a repensar jurdica e politicamente a sua forma de atuao. Surge, pois, o Estado Social, onde o ente pblico passa, portanto, gradativamente, a englobar cada vez mais um maior nmero de atribuies, de forma a intervir mais assiduamente na vida econmica e social de seu povo, a bem de resolver os conflitos de interesses de grupos e indivduos que outrora no eram resolvidos (VENANCIO FILHO, 1998). Neste enfoque, altera-se o cenrio mundial e d-se ensejo a novos ideais, sobretudo queles preocupados com a questo social, quando do surgimento do homem de classe, homem este situado em determinado meio ambiente social e econmico, que obriga o Estado a lhe oferecer suporte bsico para seu desenvolvimento (VENANCIO FILHO, 1998). Admitindo-se, pois, que no h viabilidade no desenvolvimento scioeconmico de uma nao sem mnima ingerncia do Estado, pode-se afirmar que
mundo inteiro, levando a anlise econmica a esforar-se para encontrar os meios que pudessem diminuir, seno debelar o aparecimento de tais crises e depresses.

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Administrao Pblica caminhou para um dirigismo mais do que necessrio, mas fundamental. Pois como afirma Ludwig Von Mises (apud VENANCIO FILHO, 1998, p. 10), [...] o acontecimento mais importante na histria dos ltimos cem anos foi a substituio do liberalismo pelo estatismo. , pois, este estatismo que vai permitir que os governos participem de forma crescente e progressiva nas questes de ordem econmica, diante de um novo cenrio capitalista onde no h outra forma de promover o desenvolvimento social seno atravs da ingerncia do ente pblico nas questes privadas. De forma que, muito embora, nesta trajetria construtiva do Estado tenha-se verificado perodos de opresso social, como a Grande Depresso 3 aps a Primeira Guerra Mundial, as experincias de interveno totalitria como o Nazismo e Fascismo na Europa, e as ditaduras na Amrica, possvel afirmar que o Estado resta inoperante quanto aos seus deveres, perante seu povo, quando se abstm de intervir na ceara econmica de seu governo. Cientes do fundamentalismo histrico e pragmtico da Interveno Estatal, a par da necessidade irrevogvel deste controle do Estado sobre a economia, a bem de realizar o desenvolvimento social idealizado, surge para os Estados um novo modelo jurdico, uma ampliao do ramo pblico do direito, que se revela atravs das reformas constitucionais contemporneas, que dilatam os poderes do Estado e criam novos direitos ao cidados, cabendo aqui, verificar o aporte jurdico deste novo modelo e sua evoluo e manifestao no Direito quanto ao aspecto econmico da interveno pblica (LUDWIG, 2000). Resta necessrio, pois, admitir-se a existncia de um ramo denominado Direito Pblico Econmico no processo de Constitucionalizao deste novo modelo de Estado, que se ocupa de regulamentar as interaes entre empenhos econmicos individuais e coletivos, onde o legitimado o Ente Pblico, que por sua vez deve zelar pelo equilbrio socioeconmico e desenvolvimento de seu povo

A Primeira Guerra Mundial o marco que rompe com a tradio do liberalismo econmico, e altera profundamente a estrutura do Estado, pois com a necessidade de se implantar Economias de Guerra, alguns Estados tiveram de movimentar sua maquina administrativa a bem de gerir as atividades econmicas para este fim (VENANCIO FILHO, 1998). Sobre este tema, John Maynard Keynes (apud VENANCIO FILHO, 1998, p. 11), ensina que para combater as depresses preciso haver [...] a racionalizao e os fundamentos da doutrina de um Estado organizado, eventualmente um grupo de Estados, pode estabilizar, estimular e dirigir o rumo de sua economia sem apelar para a ditadura e sem substituir um sistema baseado na propriedade por um sistema de poder ostensivo.

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conforme os princpios constitucionais4. Consoante evoluo histrica, esse fenmeno de juridicizao da poltica econmica5 estatal consagrado hoje como Direito Econmico6, fundado em orientaes de normas constituintes dos Estados e de hierarquia superior. Entretanto, emerge, pois, de um Direito Constitucional Econmico originrio, que remete aos processos de formao da ordem jurdica dos estados ps- liberais. A caminho da consolidao de um modelo ideal de ingerncia estatal o Constitucionalismo contemporneo se preocupou em contemplar em seus preceitos a questo econmica vinculada questo social, o que pressupe ao Estado Moderno uma ligao embrionria das operaes econmicas com aquelas ligadas ao povo governado, conferindo, desta maneira, um carter pblico s questes econmicas, de forma a subsidiar uma doutrina jurdica capaz de compreender e questionar o Direito econmico enquanto pblico e constitucionalmente interessado na promoo do desenvolvimento social (VENANCIO FILHO, 1998). Assim, a respeito do tema, Washington Peluso Albino de Souza (apud PETTER, 2007, p. 27), teoriza sobre o surgimento desta nova concepo jurdica constitucional:
[...] registramos, em nosso conceito, o destaque para o tratamento jurdico da poltica econmica como elemento fundamental na caracterizao das suas normas tpicas; a inviabilidade da diviso entre Direito Pblico e Direito Privado; a ampliao dos tipos dos sujeitos da relao jurdica; a desnecessidade da sano penal tradicional na efetivao de suas normas; o destaque para o entendimento de seu contedo; a identificao de seus fundamentos, princpios, regras e normas; o afastamento das linhas de considerao da macro e microeconomia; a definio de seu campo de ao; a flexibilidade hermenutica para a qual oferecemos o instrumento da economicidade; a possibilidade de afirmao enquanto Direito Positivo, que garantimos com o princpio da ideologia constitucionalmente adotada, e assim por diante.

A economicidade7 que acima refere o autor, na interpretao das questes de

4

No item 1.2 deste captulo, sobre a participao do Estado Brasileiro nas questes econmicas luz da Constituio Federal, ser possvel averiguar mais detalhadamente a questo dos Princpios Constitucionais norteadores da atuao Estatal no pas. 5 Para Lafayete Josu Petter (2007, p. 23), [...] poltica econmica, sendo um conjunto de medidas que visam o alcance de objetivos econmicos, deve receber um tratamento jurdico para evitar as arbitrariedades do poder econmico. 6 Segundo o conceito de Amrico Silva (apud PETTER, 2007, p. 22), tem-se por Direito Econmico [...] o conjunto das tcnicas de que lana mo o Estado contemporneo na realizao de sua poltica econmica. 7 Sobre o Princpio da Economicidade afirma Lafayete Josu Petter (2007, p.35), que para a [...] soluo das intrincadas questes hermenuticas em se tratando da Constituio Econmica e da legislao que a ela se subordina, Washignton Peluso sugere a aplicao do princpio da

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direito econmico, nada mais do que a adequao da melhor soluo jurdica para o caso concreto. De outra banda, a ideologia constitucionalmente adotada8 significa a vinculao da interpretao das questes econmicas vontade adotada na Constituio. Resta claro, pois, neste exame doutrinrio, que h um rompimento com a tradio jurdica privada, que mantinha, substancialmente, as questes econmicas sob o jugo particular, e d lugar a um modelo jurdico estatizado, forjado em novas concepes para o ente pblico, com maior responsabilidade social, e sujeito a um ordenamento constitucional supremo garantidor destes ideais. De forma que se desfaz a sistemtica governamental abstencionista do poder pblico, gerando responsabilidade para com o todo, o que justifica a ingerncia pblica obrigacional nos mais diversos segmentos, executando polticas de desenvolvimento social como quer a moderna interpretao da norma Constitucional (SARLET, 2000). Sobre o papel do Estado Moderno e a melhor interpretao da ordem jurdica j se afirmou:
Um exame sobre os dispositivos das constituies anteriores sugere uma permanente preocupao com o estudo e a observao da dinmica socioeconmica do pas. Portanto, deve se evitar o trato da legislao, em qualquer mbito, como um sistema excessivamente rgido. No menor a economicidade. Atravs dele se atender a linha de maior vantagem na aplicao circunstancial ou de um ou de outro dispositivo dentre os oferecidos, sem perda do sentido de conjunto que marca o sistema jurdico. A sinalizao dos fundamentos e fim da ordem econmica daria o sentido de busca de significao. De acordo com a circunstncia poltico-econmica apresentada, seria aplicado aquele que mais atenda aos objetivos superiormente definidos. No se trata de arbtrio ou oportunismo, mas sim de flexibilidade que atende s solicitaes apresentadas na dinmica da poltica econmica. 8 Segundo Washington Peluso Albino de Souza (apud PETTER, 2007, p. 34), sobre a Ideologia Constitucionalmente Adotada, destaca [...] como dados ideolgicos aqueles que caracterizam o liberalismo, o socialismo, as formas intermedirias destes modelos, ou aqueles que neles se imiscuam, como o nacionalismo, o tecnocratismo, o protecionismo, e assim por diante, notando sempre que nas diversas Constituies giram em torno da liberdade de iniciativa, a igualdade econmica, do Direito de propriedade sobre os bens, com toda a decorrncia de conceitos referentes ao trabalho e seus produtos, aos ganhos nas suas diversas modalidades, ou a circulao da riqueza com todo seu instrumental. [...] ideologia constitucionalmente adotada, cujo sentido, no tem compromisso com os tipos ou modelos puros de ideologias e sua peculiaridade estaria apenas nas modernas manifestaes do tratamento do tema econmico pela ordem jurdica. Em verdade, havemos de considerar, para melhor simplificao, o sentido da Constituio como lei maior, encarregada de absorver a ideologia, sendo esta uma expresso metajurdica. A partir desta absoro lhe ter assegurado o condicionamento jurdico do dado ideolgico que, assim, passar a ser o elemento referencial e fundamental das medidas postas em prtica na vida econmica do pas. Esse o sentido que nos interessa no momento, configurando a ideologia constitucionalmente adotada como base da poltica econmica, ou seja, de toda a prtica da vida econmica assim moldada por aquela ideologia. Digamos, com bases jurdicas de praxis econmica a ser seguida em obedincia ao discurso constitucional.

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responsabilidade do Poder Judicirio ante a hiptese de construir solues capazes de anular ou de minorar o intuito constituinte, em lugar de criar as condies para sua efetivao consoante com a realidade em sua permanente mutao (PETTER, 2007, p. 33).

Eis que, diante deste novo panorama que se estrutura frente s complexas alteraes na sociedade, cientes de que a mquina pblica no capaz de atender s demandas sociais, surge para o Direito a responsabilidade de ofertar suporte jurdico para solucionar esta problemtica. necessrio, pois, que neste trabalho, seja possvel posicionar o Estado Brasileiro diante desta nova realidade e delimitar o papel deste Ente Pblico diante de uma crise social saliente, que, como visto no decorrer deste captulo, perpassa pela quebra de antigos paradigmas e uma nova forma de pensar as polticas pblicas, agora necessariamente vinculadas a uma moderna interpretao juridicoconstitucional, pragmaticamente socializada, e, tambm, de criar e promover o exerccio de um Direito Pblico Econmico capaz de subsidiar as atividades produtivas nacionais a bem de superar a crise e alcanar nveis satisfatrios de desenvolvimento socioeconmico, sempre sob uma perspectiva de direitos e deveres coletivos.

1.2

PARTICIPAO

DO

ESTADO

BRASILEIRO

NAS

QUESTES

ECONMICAS LUZ DA ORDEM JURDICA CONSTITUCIONAL

dentro deste modelo intervencionista que surge para o Estado Brasileiro o desafio de promover o desenvolvimento social atravs de polticas pblicas comprometidas e submetidas ordem jurdica Constitucional. Para tanto, preciso conhecer os caminhos especficos trilhados pelo Estado Brasileiro at se chegar condio atual, bem como aqueles princpios e normas constitucionais fundamentais vigentes que embasam a atuao estatal, para logo, ento, averiguar juridicamente as caractersticas e a efetividade das polticas publicas intervencionistas no domnio econmico sob a gide regulamentar do direito pblico econmico, em especial no segmento agropecurio. Para melhor entender as caractersticas do poder pblico brasileiro necessrio reportar-se ao sculo XIX, para assim compreender que as mazelas administrativas do Estado tm origem no seu processo histrico. Sendo, pois,

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atravs do estudo da formao da organizao poltica e administrativa do Estado que ser possvel evidenciar a construo de um sistema de influencias do poder privado sobre o poder pblico, que ir marcar at os dias atuais a feio do Estado Brasileiro (VENANCIO FILHO, 1998). Assim sendo, transcreve a doutrina de Alberto Venncio Filho (1998, p. 23-24) sobre a administrao pblica do Brasil enquanto colnia de Portugal:
A posio de progressivo empobrecimento da Metrpole vai assim forar a administrao portuguesa a empreender na colonizao do Brasil um esforo de apropriar-se, em propores cada vez maiores, dos frutos produzidos pela colnia. assim uma administrao imbuda de um esprito eminentemente fiscalista [...] [...] No existem, ou existem muito poucas normas gerais que no direito pblico da monarquia portuguesa regulassem de uma forma completa e definitiva, feio moderna, atribuies e competncias, a estrutura da administrao e de seus vrios departamentos. [...] [...] e competia s Cmaras Municipais o exerccio de grande nmero de atribuies, constituindo a verdadeira e quase nica administrao da colnia. O poderio das Cmaras Municipais representara, no entanto, a influncia na atividade poltica e administrativa dos grandes proprietrios rurais [...]

Nota-se que nesta poca a administrao pblica colonial, dentro da sua precariedade, nitidamente privilegiava os interesses econmicos do poder pblico, que estava diretamente ligada s elites privadas, grandes proprietrios, e a metrpole, agregando-se o fato de que em 1808 o Brasil passou a acolher a famlia real portuguesa, que consigo trouxe os vcios e deficincias de uma administrao de explorao falida e desajustada (VENANCIO FILHO, 1998). Do ponto de vista da gerncia das questes econmicas pelo Estado, o imprio revela sempre a preocupao com o controle centralizado das tarifas alfandegrias, concesses, favores e autorizaes, configurando desde j o carter arrecadatrio exclusivo da administrao pblica no Brasil, no havendo remanejamento de recursos pela mquina pblica, restando, pois, oprimida qualquer iniciativa privada que no fosse vinculada com a administrao pblica. Assim que, no havia por parte do governo qualquer incentivo ao setor produtivo nacional, no se evidenciando, portanto, o mnimo desenvolvimento socioeconmico, e sim a concentrao do capital sem redistribuio necessria. Visto ser este o cenrio deixado pela administrao pblica imperial mercantilista, no que diz com a poltica econmica adotada, adentra-se, todavia, na

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anlise do pas independente, ps 1822, a bem de se evidenciar algumas peculiaridades deste processo de independncia e suas conseqncias no direito pblico econmico. A partir de 1822, sob a influncia do constitucionalismo europeu, o Brasil cria seu primeiro estatuto legal, a constituio de 1824, que institui o Poder Moderador9 com o intuito de ser a a chave da organizao poltica do pas. Ocorre que a constituio de 1824 foi inspirada no sistema constitucional francs e ingls, onde estavam fortemente presentes os ideais renovadores do liberalismo insurgente. Tal modelo no foi concretizado no pas pela incompatibilidade com o caso brasileiro, tendo em vista que o Poder Moderador institudo na legislao de 1824 serviu apenas para legitimar no Brasil Independente a ingerncia imperialista do Brasil Colnia, principalmente nas questes econmicas10. De forma que a Constituio que deveria instituir o Estado Liberal, aos moldes das naes mais avanadas assim no o faz, sofrendo o pas uma transio sem ruptura entre a fase colonial e a independncia, evidenciando, portanto, uma peculiaridade do Estado brasileiro de no ter passado pela fase tpica do liberalismo, com uma funo abstencionista do Estado na vida econmica (VENANCIO FILHO, 1998). Ainda na monarquia, o Estado nacional intenta-se na transio de uma economia essencialmente agrria e escravocrata para o surgimento das atividades industriais e de servios pblicos. Cumpre aqui destacar a ilustre figura do Baro e Visconde de Mau, que nesta fase dedicou incansvel trabalho a bem da economia do pas, onde preconizava o desenvolvimento de quatro principais setores da economia da poca, quais foram: a indstria de base, os transportes, as
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Poder Moderador - O Poder Moderador foi primeiramente citado nos pensamentos de um pensador poltico liberal da Sua, Henri-Benjamim Constant de Rebecque (*1767 +1830). A sua teoria consistia em criar um quarto poder do Estado, acrescentando mais um s divises de Montesquieu, o Pouvoir Royal ("Poder do Rei"). Esse "poder moderador" garantiria estabilidade aos outros trs (Executivo, Legislativo e Judicirio), atravs do apaziguamento deles em caso de atritos institucionais graves. No Brasil, o Poder Moderador foi introduzido com a Constituio de 1824 e reservado ao Imperador, que acumulava tambm o Poder Executivo; situao que se alterou radicalmente em 1847, quando o monarca brasileiro passou a ser titular do Executivo, mas quem o exercia de fato era o Presidente do Conselho de Ministros. O Poder Moderador brasileiro - segundo o art. 101 da Constituio do Imprio - nomeava os Senadores eleitos atravs de listas trplices, podia convocar extraordinariamente a Assemblia Geral, sancionar as resolues e decretos da Assemblia Geral, suspender ou aprovar as resolues das Presidncias Provinciais, prorrogar ou adiar as sesses da Assemblia Geral, dissolv-la se necessrio, convocando outra em seguida, nomear e demitir ministros, suspender juzes, perdoar e moderar penas impostas aos rus e conceder anistia (BRASIL IMPERIAL, 2008). 10 Do ponto de vista poltico, pode-se afirmar que o Poder Moderador representou um extraordinrio estmulo ao funcionamento regular da Constituio do Imprio, substituindo vicariamente a inexistncia de fontes organizadas de opinio pblica, que, ausentes, no poderiam fazer funcionar o regime como previsto na constituio de 1824, como o que ocorria em pases europeus, onde essas fontes tinham pleno funcionamento (OLIVEIRA VIANNA apud VENNCIO FILHO, 2008, P. 26)

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comunicaes, a energia, e operacionalmente, as finanas. Entretanto, tal esforo restou incompreendido pelo Estado e conseqentemente quase sem efeito, pois o governo continuava a intervir no domnio econmico de forma imperialista e centralizadora, regulando e fiscalizando a atividade com total monoplio, neutralizando qualquer iniciativa privada de desenvolvimento, ou qualquer forma de incentivo advindo do Estado, pois os servios pblicos insurgentes beneficiavam exclusivamente a mquina administrativa estatal centralizada (VENANCIO FILHO, 1998). Sendo, pois, conclusivo, que a legislao da poca subsidiava tal postura do Estado e que, portanto, a liberdade econmica era reprimida por esta legislao restritiva. Para tanto, confirma-se na leitura de oportuno relato retirado da autobiografia do supracitado Visconde de Mau sobre a caracterizao do Estado brasileiro, por Zlio Valverde (apud VENANCIO FILHO, 1998, p. 28):
Clama-se que no Brasil tudo se espera do governo e que a iniciativa individual no existe! E como no h de ser assim se de tudo quanto se refere ao do capital, desde que este se aglomera para qualquer fim de utilidade pblica ou particular, em que a liberdade das convenes devia ser o principio regulador, esbarra-se logo de frente com pssimas leis preventivas, e quando estas no bastam, a interveno indbita do governo aparece na qualidade de tutor? O fato, pois, que tanta reprovao encontra de tudo espera-se do governo, conseqncia necessria do regime legal a que entregaram o pas os que tm governado.

E assim, diante de um cenrio de centralizao administrativa subsidiado pela legislao vigente e conveniente aos ideais ainda presentes da economia agrria escravocrata, surge frente ao edificado regime unitrio do Estado, pelas razes bvias de estagnao social, as reaes descentralizadoras que clamam pela repblica e o regime de federao, dando passo a uma nova organizao poltica de base federativa e republicana, originando, pois, a Constituio de 1891, chamada constituio republicana, inspirada fortemente pelo regime Norte-Americano (VENNCIO FILHO, 1998). Como no poderia deixar de ser, a pauta principal da constituinte de 1891 foi a discriminao de rendas entre a unio federal e os Estados, e a soluo encontrada foi a criao do Estado federativo. Ocorre que, diferentemente dos norteamericanos que partiram de 13 colnias autnomas para posteriormente formar uma federao, no Brasil o regime federado foi um ato poltico que partiu de um estado

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unitrio para transformar-se em federao. Evidentemente que o novo regime poltico no modificou a postura do poder estatal, pois para o adequado funcionamento de uma federao necessrio um mnimo de descentralizao administrativa o que no era compatvel com o carter do poder pblico brasileiro. Assim que, no mbito da economia o Estado permanece preocupado principalmente com a arrecadao e inoperante quanto s polticas de interveno e tutela das questes econmicas internas, como se observa no trecho de Alberto Venncio Filho (1998, p. 30):
O regime poltico adotado na constituio de 1891 conserva, ainda, a posio do Estado como ausente das atividades econmicas. Se se examinar a competncia da Unio na matria, ver-se- que se limita instituio de bancos emissores e a criao e manuteno de alfndegas.

Assim, o Estado Republicano, diante do desenvolvimento da economia do pas, dado, principalmente, pela produo agrcola do Caf, se v obrigado a uma interveno mais ativa no domnio econmico, ainda que exclusivamente no mbito da macroeconomia de preos externos. Contudo, mesmo sem a solidariedade do Estado nas questes de incentivo e apoio, o pas cresce e se desenvolve tornando a economia nacional mais complexa e carente de regulao. Agrega-se a este cenrio a experincia da Primeira Guerra Mundial no inicio do sculo XX, que desequilibra consideravelmente a vida econmica do pas descortinando um Estado fraco e despreparado para administrao pblica. Esta debilidade jurdico-constitucional d origem reforma de 1926 a qual amplia de sobremaneira as funes da Unio Federal, todavia, no capaz de solucionar o desequilbrio do pas, pois o sistema federado levou o pas ao regime poltico conhecido como Poltica dos Governadores, que alienado s questes socioeconmicas regionalizou os interesses polticos e econmicos dificultando a percepo global dos problemas do pas (VENANCIO FILHO, 1998). Seguindo na linha da histria, em 1929 o mundo presenciou a crise da bolsa de Nova Iorque que afetou a economia mundial marcada pelo perodo ps-guerra, que de mesma ordem trouxe reflexos negativos economia brasileira, que clamava por tratamento legal s questes sociais e polticas. Neste sentido, portanto, amplo esforo se empreendeu para elaborao de nova legislao [...] para dar ao estado poderes mais amplos, transformando as relaes contratuais de direito privado em

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relaes de direto pblico, nas quais se tinha como objeto principal o interesse pblico (VENACIO FILHO, 1998, p. 33). Assim sendo, baseada nos princpios legais que inspiraram as constituies europias como a Constituio de Weimar na Alemanha, e a Constituio Mexicana de 1917 na Amrica, o Brasil se esforava para constituir uma nova ordem jurdica que atentasse para estas novas diretrizes econmicas e sociais. Eis que, promulgou-se a constituio de 1934, que englobara este novo esprito, preocupando-se com as classes trabalhadoras e menos favorecidas, contudo, novamente, restou incapaz de atender s necessidades do estado em virtude da concentrao do poder poltico nas mos das representaes classistas. Tal perodo d ensejo ecloso dos movimentos revolucionrios no Brasil, levando o pas ao golpe de estado em 1937 que outorgou uma nova constituio, agora conferindo maior autoridade ao regime poltico. Inicia-se, ento, neste momento histrico brasileiro a maior ao interventiva estatal da histria do pas, marcada pela forte ingerncia do Estado na economia atravs da amplido do Poder Executivo e a criao de rgos auxiliares administrao estatal (VENANCIO FILHO, 1998). A partir de 1945 ocorre o movimento de redemocratizao do pas, dando impulso para a convocao da assemblia constituinte um ano depois, que vai elaborar um texto legal muito parecido com o de 1934, porm mais estruturado quanto ordem econmica e social. possvel afirmar, todavia, que a preocupao maior da constituinte de 1946 foi revogar a ordem autoritria da Constituio de 1937, pois no demais, aumentou a interveno do Estado no domnio econmico sem que a mquina administrativa do Estado estivesse preparada para desempenhar as novas funes, de forma que o que se observou foi um processo acelerado de descentralizao funcional e de servios sem o necessrio planejamento racional dessa interferncia no processo econmico (VENANCIO FILHO, 1998). Em um contexto posterior, onde o pano de fundo era a Guerra-Fria, experimentou tambm o Brasil um Regime Poltico Militar, que por 21 anos manteve aprisionada a democracia no pas e conduziu a nao sob forte autoritarismo e concentrao de poder na mo do governo. Neste cenrio foi promulgada a Constituio de 1967, que basicamente foi fundada na questo da segurana nacional, quando foram suprimidos vrios direitos e garantias fundamentais da pessoa humana. Hoje tal constituio pode ser considerada como um absurdo

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jurdico com relao a Direitos Fundamentais. 11 Isto posto, cumpre ressaltar a necessidade da compreenso destas caractersticas da administrao estatal que o pas traz consigo ao longo da sua evoluo, uma vez que para delimitar a atuao do Estado na ordem econmica do setor agropecurio, objeto deste trabalho, s possvel faz-lo atravs do suficiente aclaramento legislativo da matria, para tanto conclui a doutrina pertinente:
A natureza dessa legislao de interveno do Estado no domnio econmico no pode porm prescindir do exame das caractersticas do Estado brasileiro e da forma pela qual est ele preparado para dar cumprimento a essa funo (VENNCIO FILHO, 1998, p. 37). [...] [...] a natureza cada vez mais ampla de tarefas do Estado, no sentido de prestao de servio, encontra a resistncia de uma estrutura vinculada a perodos anteriores, podendo-se notar em toda a evoluo da vida brasileira a ausncia de esprito associativo, de esprito grupal, negando-se, portanto, ao Estado, como uma das formas associativas, a predominncia que lhe deveria caber (JAGUARIBE apud VENACIO FILHO, 1998, p. 38).

Portanto, resta evidente que as mazelas da administrao pblica brasileira tm razes negativas muito alm do presente momento, fincadas bem antes desta era moderna, mas que no so imperceptveis em tempos atuais, pois perpetuam seu legado atravs de legislaes perenes que cruzam os tempos e se revelam em plena modernidade, diante do acentuado grau de complexidade social,

incompatveis com a real necessidade do povo brasileiro. De forma que o Estado opera em nveis mnimos de eficincia, pois ainda no reconheceu a modernidade que necessita da ingerncia do poder pblico nas questes sociais e econmicas. Ocorre que Administrao Publica brasileira ainda est impregnada do esprito centralizador, fiscalista e egosta que marcou a face do Estado desde sua
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1. Concentrou poderes na Unio e privilegiou o Poder Executivo em detrimento dos outros poderes. 2. Baseou toda a estrutura de Poder na Segurana Nacional 3. Reduziu a autonomia dos Municpios estabelecendo a nomeao dos Prefeitos de alguns municpios pelo Governador (art. 16 1 - Sero nomeados pelo Governador, com prvia aprovao: a) da Assemblia Legislativa, os Prefeitos das Capitais dos Estados e dos Municpios considerados estncias hidrominerais em lei estadual; b) do Presidente da Repblica, os Prefeitos dos Municpios declarados de interesse da segurana nacional, por lei de iniciativa do Poder Executivo.) 4. Houve a criao de uma ao de suspenso de direitos polticos e individuais (art. 151, Aquele que abusar dos direitos individuais previstos nos 8, 23. 27 e 28(liberdade de pensamento, profisso e associao) do artigo anterior e dos direitos polticos, para atentar contra a ordem democrtica ou praticar a corrupo, incorrer na suspenso destes ltimos direitos pelo prazo de dois a dez anos, declarada pelo Supremo Tribunal Federal, mediante representao do Procurador-Geral da Repblica, sem prejuzo da ao civil ou penal cabvel, assegurada ao paciente a mais ampla, defesa.). 5. Os analfabetos permaneciam sem direito a voto (BALTAZAR, 2008)

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formao, e hoje, ainda emerso em uma precariedade administrativa assombrosa, matria que desafia o pensamento jurdico-constitucional moderno a criar solues e reparos para este genuno comportamento alienado e explorador do Estado frente aos novos cenrios socioeconmicos que se apresentam. Por isso afirma com propriedade Venncio Filho (1998, p. 39):
De um ponto de vista pragmtico, ao se tomar como dado essa interveno, cumpre apenas reconhecer o problema urgente que se coloca perante a sociedade brasileira no sentido de modernizar a estrutura do Estado brasileiro a fim de dar resposta adequada aos desafios que lhe so postos.

, portanto, escopo maior deste trabalho a considerao da realidade socioeconmica e o devido suporte jurdico diante da caracterizao e do reconhecimento da ineficcia do Estado para com suas obrigaes intransferveis de ingerncia na ordem econmica. Ciente, pois, da necessidade de uma ordem jurdica fortalecida que o presente estudo declina-se para a anlise de um novo regime jurdico-constitucional nascido entremeado na crise do Estado e a complexa sociedade. Refere-se da carta constitucional de 1988, a chamada Constituio cidad, pautada nos anseios sociais modernos, trazendo uma ordem constitucional econmica fundada em considerao s novas relaes sociais, conforme bem relata tal inteno o disposto em seu prembulo (Brasil, 2004):
Ns, representantes do povo brasileiro, reunidos em Assemblia Nacional Constituinte para instituir um Estado Democrtico, destinado a assegurar o exerccio dos direitos sociais e individuais, a liberdade, a segurana, o bem-estar, o desenvolvimento, a igualdade e a justia como valores supremos de uma sociedade fraterna, pluralista e sem preconceitos, fundada na harmonia social e comprometida, na ordem interna e internacional, com a soluo pacifica das controvrsias, promulgamos, sob a proteo de Deus, a seguinte CONSTITUIO DA REPUBLICA DO Brasil.

Diante da anlise do texto acima resta evidente a vontade do legislador constituinte originrio em instituir um Estado preocupado com a coletividade e seu desenvolvimento, capaz de promover o bem-estar e garantir direitos, ou seja, um Estado comprometido em governar em favor de seu povo. Contudo, o que se v no transcorrer da gide constitucional de 1988 inmeras incongruncias entre o que prev a Constituio da Repblica e o

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exerccio do poder pblico na prtica de sua atuao. Razo pela qual este trabalho concentra anlise no captulo da referida Carta Constitucional que dispe sobre a ordem econmica, em seus artigos 170 a 192, e sua relao com as polticas pblicas que cumprem com estes preceitos fundamentais. Pois como j foi dito, para que se aproxime do bem-estar social previsto nas intenes constitucionais necessrio reconhecer o papel do Estado frente ao atual sistema capitalista, de maneira que o ente pblico, enquanto comprometido com sua funo assistencial e reguladora, cumpra-a pela nica via possvel, qual seja a regulao da economia e das atividades produtivas geradoras de capital e renda, principalmente atravs de polticas publicas que de alguma maneira estejam comprometidas com este ideal de Estado democrtico de direito. Neste sentido cumpre considerar a seguinte afirmao:
possvel estabelecer alguma conexo histrica ou principiolgica entre o Estado Social e o Estado Democrtico? Sim, pois o Estado Democrtico uma modalidade de Estado de Bem Estar. A democracia e a Repblica deveriam propiciar o maior bem-estar social possvel, e suas legislaes no definem outro caminho. Veremos que, nesse sentido, o nocumprimento das promessas democrticas um problema ou fato social e poltico ou, ento, de natureza econmica, mas no propriamente um obstculo de ordem e natureza jurdica (MARTINEZ, 2008).

possvel

afirmar,

portanto,

que

na

situao

atual

deste

pas,

lamentavelmente no basta o Direito material positivo uma vez que na prtica o poder poltico concorre com a ordem jurdica sem a devida submisso esta, relativizando-a, e restringindo a atuao da Administrao do Ente Pblico vontade poltica temporria dos governos titulares deste poder. Cumpre relembrar as afirmaes feitas quanto s caractersticas inerentes ao Estado brasileiro desde sua formao, pois se observa que mesmo sob a vigncia da atual Constituio, o Estado apresenta um Poder Executivo individualista e autoritrio, desconectado da ordem jurdica democrtica atual, que muito se assemelha com o Poder Moderador criado na Constituio de 1824 que concentrava grande parte do poder poltico na mo do Poder Executivo. Eis que resta a dvida: de que forma o processo democrtico ver efetivadas suas necessidades que como afirmado acima, so trazidas pelos ordenamentos jurdicos contemporneos quando j evidente no Brasil o descumprimento destas promessas?

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Certamente tal resposta, se que existe, demandaria muito mais fontes do que aqui possvel produzir, contudo, cumpre salientar que reside nesta indagao o cerne da crise do Estado, que no se comporta como democrtico e muito menos como de Direito. Almeja-se, aqui, todavia, por uma ordem jurdica rgida e vinculante do poder pblico, capaz de reger coercitivamente as polticas pblicas para o efetivo desenvolvimento social e econmico do pas12. Este desleixo administrativo do Ente Pblico brasileiro praticado com desrespeito a todas as espcies normativas da ordem jurdica nacional, sobretudo s normas e preceitos fundamentais da Constituio da Repblica, o que resta mais grave pela hierarquia que possuem, e que por isso tem maior ateno deste trabalho. Especificando, pois, esta anlise, como acima introduzido, a bem de se produzir uma crtica efetivamente construtiva, se ver o disposto na Constituio Federal sobre a economia agrcola nacional, fundamentalmente na instituio de instrumentos de ingerncia econmica reguladora, como prev o artigo 187 da referida carta, seno vejamos:
Art. 187. A poltica agrcola ser planejada e executada na forma da lei, com a participao efetiva do setor de produo, envolvendo produtores e trabalhadores rurais, bem como dos setores de comercializao, de armazenamento e de transportes, levando em conta, especialmente: I - os instrumentos creditcios e fiscais; II - os preos compatveis com os custos de produo e a garantia de comercializao; III - o incentivo pesquisa e tecnologia; IV - a assistncia tcnica e extenso rural; V - o seguro agrcola; VI - o cooperativismo; VII - a eletrificao rural e irrigao; VIII - a habitao para o trabalhador rural. 1 - Incluem-se no planejamento agrcola as atividades agro-industriais, agropecurias, pesqueiras e florestais. 2 - Sero compatibilizadas as aes de poltica agrcola e de reforma agrria.

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Sobre a crise do Estado, em anlise crtica do tema, afirma Streck e Moraes (2000, p. 71): No Brasil, a modernidade tardia. O intervencionismo estatal, condio de possibilidade para a realizao da funo social do Estado e caminho para aquilo que se convencionou chamar de Estado e caminho para aquilo que se convencionou chamar de Estado Social ou Estado de Bem-Estar Social, serviu apenas para acumulao de capital e renda para as elites brasileiras. Nesse sentido, importante lembrar que esse Estado intervencionista no uma concesso do capital, mas a nica forma de a sociedade capitalista preservar-se, necessariamente mediante empenho na promoo da diminuio das desigualdades socioeconmicas. A ampliao das funes do Estado, tornando-o tutor e suporte da economia, agora sob conotao pblica, presta-se a objetivos contraditrios: a defesa da acumulao do capital, em conformidade com os propsitos da classe burguesa, e a proteo dos interesses dos trabalhadores.

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Sobre apoltica agrcola de que trata este artigo, entenda-se como conjunto de atos pblicos beneficentes economia agropecuria, como afirma Nascimento (1989, p. 131): Poltica agrcola, portanto, objetiva genericamente o

desenvolvimento rural atravs da utilizao de mecanismos e instrumentos incentivadores. Da anlise do referido artigo resulta a concluso bvia da inteno do legislador constituinte de promover o desenvolvimento do setor atravs de polticas agrcolas assistenciais, publicizando a competncia para os fins desse dispositivo. De forma que essa vontade constitucional suprema o que fundamenta a exigncia de uma interveno estatal no domnio da economia primria, bem como deve orientar qualquer criao e interpretao normativa concernente a esta matria. Logo, compreendido e embasado este fundamental olhar constitucional sobre a temtica abordada, parte-se para averiguar como se comporta a legislao complementar de um instrumento de poltica agrcola (ingerncia estatal) especfico, qual seja o Seguro Agrcola, quanto a sua compatibilidade com a Norma Suprema e sua eficcia jurdica, bem como a efetividade de seu legtimo cumprimento por parte da administrao pblica, a luz dos preceitos jurdicos fundamentais que devem nortear as aes dos trs poderes do Estado.

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2 O SEGURO RURAL COMO INSTRUMENTO FUNDAMENTAL DE POLTICA PBLICA

Antes ainda da individualizao do Seguro Rural como ferramenta de legitimidade administrativa pblica, necessrio compreender que esse conjunto de medidas instrumentais de incentivo e amparo aos rurcolas que lhes garante a constituio no art. 187 parte integrante de um todo maior de aes obrigacionais do Estado para com seu povo, qual seja, o conjunto de polticas pblicas, e, portanto, quando a lei refere o termo polticas agrcolas, h de ser entendido como uma parcela das polticas pblicas atinentes quele setor da economia rural, igualmente obrigatria e de carter eminentemente pblico. Importante ressalva deve ser feita quanto ao termo empregado tanto na doutrina como na legislao para adjetivar as polticas pblicas para o setor rural, pois levado a cabo, a palavra agrcola utilizada, no parece ser a mais apropriada para expressar genericamente o conjunto de providncias pretendidas pelo legislador, tendo em vista, que o termo ora questionado utilizado, na linguagem tcnica dos produtores, como sendo ligado estritamente s atividades de agricultura, de natureza vegetal, restando, pois, fora desse conceito, tecnicamente, as demais atividades do setor, como a pecuria (MARQUES, 1998). Pois assim se observa na disposio da matria na Constituio Federal, como visto anteriormente, que denomina em seu art. 187, V, como seguro agrcola o instrumento ora estudado, muito embora no caput estenda a abrangncia do instrumento referido, razo pela qual se adota para fins desta fundamentao terica a terminologia de Seguro Rural, na inteno de transmitir o verdadeiro carter deste instrumento, que , em verdade, pblico, amplo e obrigatrio. De forma que o entendimento doutrinrio ratifica tal posio, pois como assinala Emlio Alberto M. Gischkow (apud MARQUES, 1998, p. 195), a [...] Poltica Agrcola caracterizada fundamentalmente por uma ideologia, alicerada em determinados princpios, planejados e executados pelo Poder Pblico tendo em vista o interesse social. Assim sendo, ao longo dos anos 70, o Brasil construiu um complexo sistema de planejamento agropecurio com o ambicioso objetivo de orientar, coordenar, controlar a Interveno do Estado na agricultura e o desenvolvimento do setor. A esse perodo corresponde o incio de uma fase de forte interveno do Estado na

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agricultura com objetivos claros: promover a expanso da oferta agropecuria, a expanso e diversificao das exportaes e assegurar a normalidade do abastecimento domstico (BATALHA, 2001). Para Batalha (2001), promover essas transformaes na escala e velocidade compatvel com elevadas metas de crescimento econmico exigia forte interveno do Estado, o qual deveria mobilizar recursos, articular econmica e politicamente os setores envolvidos, coordenar aes de diferentes rgos do setor pblico e colocar em prtica um conjunto de programas, polticas e instrumentos em apoio ao projeto de modernizao da agricultura brasileira. Neste sentido, ainda, afirma o autor (2001, p. 327):
A questo da interveno do Estado na economia sempre suscitou debates e controvrsias. No caso da agricultura, vrias razes so comumente alinhadas para justificar a necessidade da interveno e da formao de polticas agrcolas para o desenvolvimento do setor, deslocando a controvrsia da questo interveno versus no interveno para a forma e o contedo da interveno. Ainda que amplamente conhecidas, vale a pena indicar as principais razes que justificam a formulao e implementao de polticas setoriais fortes para a agricultura. [...] A sazonalidade, a forte dependncia de fatores climticos e a rigidez da produo fazem com que a atividade agropecuria enfrente maiores riscos e incertezas do que o conjunto da economia. A concentrao da oferta agrcola em poucos meses do ano, por exemplo, provoca presso baixista sobre os preos agrcolas precisamente quando os produtores esto vendendo suas colheitas e necessitam de recursos para cobrir os gastos realizados durante a fase anterior. Alm disso, enquanto a indstria pode ajustar-se com certa agilidade s mudanas nas conjunturas de mercado, ampliando sua produo caso tenha capacidade ociosa ou reduzindo a produo corrente, agricultura s pode ajustar-se na safra seguinte.

Evidenciada a necessidade da Interveno Estatal na agricultura brasileira importante, todavia, ressaltar a forma como esta regulao governamental ocorre. Conforme Batalha (2001, p. 328-329) a Interveno do Estado ocorre em dois momentos:
No primeiro momento (regulao ex ante), trata-se de intervir nas variveis-chaves que determinam as decises de que, quanto e como produzir; no segundo momento (regulao ex post), o objetivo controlar as variveis que afetam os resultados econmicos e financeiros das decises tomadas anteriormente pelos produtores.

Como aqui no possvel avaliar todas as formas de regulao estatal da atividade agropecuria e tendo em vista que o Estado opera a interveno atravs

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da regulao da atividade mediante instrumentos de poltica agrcola, destaca-se como principal ferramenta governamental de suporte ao setor rural do Brasil o Seguro Agrcola, regulao ex post que visa dirimir os altos riscos da atividade mediante a subveno econmica no caso de perdas na atividade. Sobre o tema, afirma Batalha (2001, p. 336-337):
O seguro agrcola tambm um instrumento de regulao importante. O risco inerente s atividades econmicas, uma vez que a instabilidade e incerteza so inerentes ao sistema mercantil. No caso da agricultura, o risco econmico potencializado pelos efeitos de ocorrncias aleatrias da natureza sobre a produo e o rendimento. A ausncia de mecanismos de proteo contra estes riscos tem efeitos sobre a produo e investimentos, e possvel demonstrar que os produtores produzem abaixo de seu potencial com o objetivo de reduzir o risco. O risco aumenta se o produtor utiliza crdito, o que o leva atitude defensiva de reduzir seu nvel de endividamento. Pode tambm afetar as opes tecnolgicas, pois os produtores podem preferir tecnologias com menor rendimento e risco mais baixo quelas com rendimento e risco mais elevados. A proviso de um seguro agrcola que reduza o risco elimina estes entraves e contribui para o crescimento da produo. Alm disso, na ausncia de um seguro agrcola, os bancos comerciais tendem a cobrar uma taxa de juros mais elevada (um adicional de risco sobre a taxa bsica), ou mesmo evitar a concesso de crdito para o setor. A implantao de um sistema de cobertura de riscos para a agricultura tende a ampliar a participao dos bancos privados no financiamento da produo, expandindo a disponibilidade de recursos para o setor.

, pois, dentro de uma moderna interpretao das necessidades sociais e constante busca por um Direito eficaz que se insere o Instituto do Seguro, que com o crescimento das atividades econmicas se torna indispensvel a muitas atividades, dentre elas a atividade rural. Sobre Seguro ensina Martins (2002, p. 11):
[...] se trata da transferncia das conseqncias derivadas da ocorrncia de um risco, atravs da qual uma parte, o segurado, transfere a probabilidade de perda financeira para outra parte, denominada companhia de seguros. Visto sob outro ngulo, constitui negcio e, como tal, deve proporcionar lucro aos acionistas. Finalmente constitui um contrato entre segurado e seguradora, por meio do qual se explicitam conseqncias financeiras de perdas a serem transferidas, bem como a promessa do segurador em pagar tais prejuzos.

Isto, pois, ratifica que um dos principais instrumentos de poltica agrcola criados para promover o desenvolvimento rural do Brasil foi o Seguro Rural, que h anos o Governo Federal tenta estimular seu mercado, entretanto sem xito.

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2.1 O PROGRAMA DE GARANTIA DA ATIVIDADE AGROPECURIA PROAGRO

Cumpre inicialmente referir que na rbita do Direito Agrrio, antes mesmo da Constituio de 1988 tratar das polticas agrcolas, a matria aqui discutida j encontrara disposio relevante no Estatuto da Terra13, que in verbis assim dispe sobre a matria:
Art. 1 Esta Lei regula os direitos e obrigaes concernentes aos bens imveis rurais, para os fins de execuo da Reforma Agrria e promoo da Poltica Agrcola. 2 Entende-se por Poltica Agrcola o conjunto de providncias de amparo propriedade da terra, que se destinem a orientar, no interesse da economia rural, as atividades agropecurias, seja no sentido de garantir-lhes o pleno emprego, seja no de harmoniz-las com o processo de industrializao do pas.

Assim, previsto inicialmente no referido Estatuto datado de 1964, o seguro rural teve apagado tratamento no Decreto-Lei n. 73 de 1966, que criou um fundo chamado Fundo de Estabilidade das Operaes Financeiras, vinculado s operaes de crdito rural para a cobertura de catstrofes, sendo obrigatria a contratao do seguro quando da tomada do financiamento de crdito rural, devendo as instituies financeiras que forneciam o crdito incluir no contrato de financiamento as verbas necessrias para o pagamento dos prmios. Porm, a real instituio dessa modalidade de seguro somente ocorreu em 1973, quando da edio da Lei 5.969, j com a denominao de Programa de Garantia da Atividade Agropecuria, o PROAGRO (MARQUES, 1998). Esta lei definiu os objetivos do seguro rural, que era de exonerar o produtor das obrigaes financeiras relativas s operaes de crdito que restassem dificultosas quanto a sua liquidao por motivo de ocorrncias de fenmenos naturais, pragas ou doenas que atingissem bens, rebanhos e plantaes. Sendo que, na verdade, o que era segurado era o crdito das instituies financeiras, que na impossibilidade do produtor em sald-los o governo federal garantia esse pagamento (MARQUES, 1998). Muito embora o legislador tenha beneficiado de certo modo os produtores rurais, atribuiu ao Conselho Monetrio Nacional competncia para regulamentar as
13

LEI N. 4.504, DE 30 DE NOVEMBRO DE 1964.

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operaes de seguro rural, conferindo ao Banco Central do Brasil a sua administrao. Criou tambm o rgo administrativo denominado Comisso Especial de Recursos CER14, com a atribuio de julgar os recursos contra as decises que denegassem os pedidos de cobertura do seguro (PEREIRA, 2000). O seguro rural - PROAGRO, segundo Goyos Jnior (2007, p. 244-245):
Trata-se de uma relao direta do produtor com o governo, atravs do banco Central do Brasil, sendo que os bancos que fornecem o crdito rural aos produtores so meros intermedirios do seguro. O PROAGRO fornece uma garantia para o custeio do financiamento agrcola, quando seu pagamento dificultado em decorrncia de fenmenos naturais, pragas e doenas, que atinjam bens, rebanhos e plantaes.

Aqui se demonstra o equivoco que resta por comprometer significativamente a efetividade do instituto. H, pois, divergncia na compreenso da matria como se percebe no engano do autor quando da afirmao supracitada de que os bancos so meros intermedirios do seguro, pois em realidade, a partir da feitura do contrato de seguro vinculado ao de crdito rural a instituio financeira est automaticamente obrigada a se submeter ordem jurdica rural, de carter pblico e superior, de origem constitucional, assim no sendo possvel ser relativizada em detrimento de outras legislaes esparsas. Ainda sobre a conceituao do instituto, afirma Barros (2007-a, p. 173) que:
O Programa de Garantia de atividade agropecuria, ou PROAGRO, uma espcie de seguro oficial criado pelo Governo Federal com o objetivo de exonerar o produtor rural das obrigaes financeiras lquidas relativas ao crdito rural, cujo pagamento seja dificultado pela ocorrncia de fenmenos naturais, pragas e doenas que atinjam bens, rebanhos e plantaes. As obrigaes financeiras lquidas resultam do valor emprestado menos os encargos financeiros, comisso de fiscalizao, despesas cartorrias, ou qualquer outra despesa praticada para a efetivao do crdito rural. [...] O PROAGRO, dessa forma, um contrato acessrio de seguro ao crdito rural, em que o Governo Federal o prprio segurador, e o agente prestador o corretor de seguro.

No mesmo sentido a interpretao doutrinria de Barros quando aponta o agente financeiro como corretor do seguro rural, ou seja, mero intermedirio. Em
14

Sobre a Comisso Especial de Recursos assim dispe o Decreto 99.364 de 03 de julho de 1990 em seu Art. 1: mantida no Ministrio da Agricultura e Reforma Agrria, a Comisso Especial de Recursos (CER), com a finalidade de julgar, em nica instncia, os recursos relativos apurao de prejuzos e respectivas indenizaes, no mbito do Programa de Garantia da Atividade Agropecuria - PROAGRO (PEREIRA, 2000, p. 107).

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verdade, assevera-se como ponto importante da ineficcia do seguro rural a questo administrativa que liga o poder pblico titular legtimo do dever processual e as instituies bancrias. Contudo, sobre esta base legislativa formal de 1973 que se sustenta a construo do instituto do Seguro Rural no Brasil, que at hoje no encontrou efetividade compatvel com seus propsitos, de forma que pressupe criticas a respeito, como se v na obra de Marques (1998, p. 215):
Como o Banco Central do Brasil era como ainda o at hoje o administrador do programa, e sendo essa autarquia federal o rgo executor das resolues emanadas do Conselho Monetrio Nacional, podese dizer que esses rgos passaram a ter, a um s tempo, a competncia para legislar (baixando normas regulamentares), executar (administrando o programa) e, finalmente, julgar (apreciando os recursos interpostos, administrativamente, contra decises denegatrias de pedidos de cobertura, atravs da CER (Comisso Especial de Recursos). E isso o que continua acontecendo, mesmo depois da edio de vrios normativos relacionados com a matria, a despeito das criticas que se lanaram. [grifo do autor]

Tal sistemtica preconizada pela legislao de 1973, que impera at hoje, duramente criticada pela doutrina pela forma como institucionalizou o Seguro Rural, sobretudo no que diz com sua instrumentalidade processual administrativa. Confere, pois, autoridade suprema a um nico rgo, restando submisso o produtor frente a sua hiposuficincia, caracterizando um quadro antidemocrtico que vincula unilateralmente as aes de ingerncia estatal vontade do Conselho Monetrio Nacional, que por sua vez monopoliza a atuao pblica ditando as regras a serem executadas pelo Banco Central referentes matria, comprometendo assim, a efetividade do programa. Passivo de constantes modificaes, portanto, o programa de seguro rural possui como principais instrumentos normativos alm da supracitada Lei 5.969 de 1973 que o instituiu, a Lei n. 8.171 de 1991, chamada de Lei da Poltica Agrcola, que sobre o seguro assim dispe (BARROS, 2007 - b, p. 103-104):
Captulo XV- Do Seguro Agrcola Artigo 56 - institudo o seguro agrcola destinado a: I - cobrir prejuzos decorrentes de sinistros que atinjam bens fixos e semi-fixos ou semoventes; II - cobrir prejuzos decorrentes de fomentos naturais, pragas, doenas e outros que atinjam plantaes. Pargrafo nico - As atividades florestais e pesqueiras sero amparadas pelo seguro agrcola previsto nesta Lei. Artigo 57 - VETADO

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Artigo 58 - A aplice de seguro agrcola poder constituir garantia nas operaes de crdito rural. Captulo XVI - Da Garantia Da Atividade Agropecuria Artigo 59 - O Programa de Garantia da Atividade Agropecuria (PROAGRO), instrumento de poltica agrcola institudo pela lei 5.969, de 11 Dezembro de 1973, ser regido pelas disposies desta Lei e assegurar ao produtor rural: I - a exonerao de obrigaes financeiras relativas operao de crdito rural de custeio, cuja liquidao seja dificultada pela ocorrncia de fenmenos naturais, pragas e doenas que plantaes bens, rebanhos e plantaes; II - a indenizao de recursos prprios utilizados pelo produtor em custeio rural, quando ocorrer perdas em virtude dos eventos citados no inciso anterior. Artigo 60 - O Programa de Garantia de Atividade Agropecuria (PROAGRO) ser custeado: I - por recursos provenientes da participao dos produtores rurais; II - por outros recursos que vierem a ser alocados ao programa; III - pelas receitas auferidas da aplicao dos recursos dos incisos anteriores. Artigo 61 - VETADO Artigo 62 - VETADO Artigo 63 - VETADO Artigo 64 - VETADO Artigo 65 - O Programa de Garantia da Atividade Agropecuria (PROAGRO) cobrir integral ou parcialmente: I - os financiamentos de custeio rural; II - os recursos prprios aplicados pelo produtor em custeio rural, vinculados ou no a financiamentos rurais. Pargrafo nico - No sero cobertos os prejuzos relativos explorao rural conduzida sem a observncia da legislao e normas de Programa de Garantia da Atividade Agropecuria (PROAGRO) Artigo 66 - Competir Comisso Especial de Reforma (CER), decidir, em nica instncia administrativa, sobre recursos relativos apurao de prejuzos e respectivas indenizados no mbito do Programa de Garantia da Atividade Agropecuria (PROAGRO).

Submete-se ainda o Seguro Rural PROAGRO ao Decreto n. 175 de 199115, bem como diversas Resolues do Conselho Monetrio Nacional que so divulgadas pelo Banco Central do Brasil, destacando-se a Resoluo 2.103 de 1994 a qual se denominou de Manual do Crdito Rural, que trata com propriedade a questo do PROAGRO, objeto de ateno na seqncia.

2.2 A EFICCIA JURDICA DO PROAGRO: UMA ANLISE OBJETIVA

, pois, com base nas referncias normativas mencionadas que se ir

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DECRETO N 175, de 10 de julho de 1991. Dispe sobre o Programa de Garantia da Atividade Agropecuria (PROAGRO), institudo pela Lei n 5.969, de 11 de dezembro de 1973, e a que se referem as disposies do Captulo XVI da Lei n 8.171, de 17 de janeiro de 1991, e d outras providncias (PEREIRA, 2000, p. 105).

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delinear a presente anlise crtica da sistemtica funcional objetiva do seguro rural PROAGRO, contrapondo-as a seguir com a pretenso dada pela norma constitucional fundamental, a bem da efetividade jurdica do instituto. Quanto aos beneficirios do programa a legislao16 determina que somente os produtores rurais pessoa fsica ou jurdica e suas cooperativas podem ser beneficirios desta modalidade de seguro. De forma que, diante da omisso da legislao, a bem de aclarar a polmica quanto ao beneficirio ser ou no proprietrio de terra, se conclui que o parceiro agrcola e arrendatrio podem ser beneficirios do programa de seguro, desde que, obviamente, estejam em conformidade com a legislao agrria especial. De mesma forma no importando para o enquadramento no programa se o beneficirio exclusivamente produtor, podendo ele possuir outra atividade, desde que comprove a qualidade de produtor rural, isto j o torna beneficirio do PROAGRO (PEREIRA, 2000). Considerando, ainda, a ordem normativa mencionada, tem-se que os objetivos do PROAGRO, especificamente no art. 59 da lei 8.171 acima descrito iro garantir ao produtor rural tanto a exonerao da obrigao financeira quanto a indenizao dos recursos prprios utilizados no objeto do sinistro, o que demonstra o carter amplo da legislao quanto ao amparo ao rurcola. As causas de cobertura do PROAGRO so fenmenos naturais fortuitos e suas conseqncias diretas ou indiretas, doena ou praga sem mtodo difundido de combate ou profilaxia, tcnica e economicamente exeqvel, segundo expressa manifestao pericial (MARQUES, 1998). Ganha, contudo, extrema relevncia o inciso I do artigo 59, que ao tratar dos objetivos do PROAGRO, atrai para o centro desta discusso jurdica a principal funo, diga-se social, desse contrato, qual seja a exonerao da obrigao financeira contrada com o Banco fornecedor do Crdito Rural17. Assim que, exige
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Merece transcrio a citao de Pereira (2000, p. 24): Dispe o Manual do Crdito Rural em [...] seu item 1 que o beneficirio do crdito rural poder ser produtor rural pessoa fsica ou jurdica (letra a), bem como cooperativa de produtores rurais (letra b), podemos dizer o mesmo com relao ao beneficirio do PROAGRO . 17 A Lei 4.829/65 que institui o crdito no Pas assim dispe sobre o crdito rural em seu art. 3: So objetivos especficos do crdito rural: [...] III possibilitar o fortalecimento econmico dos produtores rurais, notadamente pequenos e mdios (PEREIRA, 2000, p. 21). Segundo Marques (1998, p. 197198): O Crdito Rural exerce um papel relevantssimo no contexto das medidas governamentais consideradas de Poltica Agrcola. To importante sua funo, que se pode dizer, sem receios da crtica especializada, que ele est para a Poltica Agrcola, como a Funo Social est para o Direito Agrrio. Ele constitui o centro em torno do qual gravitam, praticamente, todas as demais medidas elencadas como instrumentos de poltica agrcola. Sem o crdito rural, no se pode falar em assistncia tcnica, em distribuio de sementes e mudas, em inseminao artificial, em

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maior ateno deste estudo, pois o objetivo central da poltica agrcola em sede de seguro, onde justamente reside uma das questes mais controvertidas do Programa, que resta por comprometer a consolidao dos efeitos pretendidos pelo Direito aplicado, uma vez que no plano da eficcia real para os beneficirios no cumpre tal objetivo, como se ver especificadamente. Tendo em vista que a maior parte dos produtores brasileiros se utiliza do crdito rural oficial do governo para custear suas atividades anualmente, direito deste produtor, quando da celebrao do contrato de mtuo18 junto s instituies financeiras que ofertam esse crdito oficial, contratar o seguro rural pblico PROAGRO adesivamente, mediante pagamento do prmio, com o objetivo principal de, na ocorrncia de alguma das causas de cobertura acima elencadas, exonerar-se do pagamento do crdito financiado junto instituio. Veja-se que o processo previsto da seguinte forma: aps contratado o crdito e juntamente o seguro, na ocorrncia de alguma das causas de cobertura dispostas na Lei19, e mais detalhadamente no Manual do Crdito Rural, o pedido de cobertura deve ser formalizado pelo produtor na prpria comunicao de perdas, por escrito instituio financeira, podendo o muturio desistir do acionamento a qualquer tempo se ainda no tiver sido paga a cobertura. Se o pedido for indeferido o agente financiador deve comunicar o muturio em 5 dias, a contar da deciso denegatria, informando-lhe os motivos do indeferimento e cientificando o muturio de que pode recorrer da deciso Comisso de Recursos Especiais CER no mximo em 30 dias (PEREIRA, 2000). Cumpre salientar que o muturio tem direito vistas do processo junto ao agente, diretamente ou por procurador, sendo permitido o fornecimento de cpias de
mecanizao agrcola, em preos mnimos, em eletrificao rural, no prprio seguro agrcola e at mesmo em extenso rural. Tudo gira em volta do crdito rural. Conforme Pereira (2000, p. 19-20), [...] reclamado dos interpretes e aplicadores da lei que se debrucem mais detidamente no estudo dos normativos especficos, para poderem compreender que o crdito rural no se assemelha em nada ao crdito comercial, estando muito mais afeito aos preceitos do direito civil, do que propriamente aos do direito comercial. [...] Juridicamente, as operaes de crdito rural no podem ser equiparadas e, por conseguinte, no podem ser tratadas como operaes comerciais comuns, muito menos como operaes de mercado financeiro. [grifo do autor] 18 Art. 586 do Cdigo Civil: O mtuo o emprstimo de coisas fungveis. O muturio obrigado a restituir ao mutuante o que dele recebeu em coisa do mesmo gnero, qualidade e quantidade (BRASIL, 2006, p. 312) 19 o Art. 1 da Lei n 5.969, de 11 de maio de 1973: institudo o Programa de Garantia da Atividade Agropecuria - PROAGRO, destinado a exonerar o produtor rural, na forma que for estabelecida pelo Conselho Monetrio Nacional, de obrigaes financeiras relativas a operaes de crdito, cuja liquidao seja dificultada pela ocorrncia de fenmenos naturais, pragas e doenas que atinjam bens, rebanhos, e plantaes.

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documentos. Este recurso entregue ao agente no impede que o mesmo reexamine sua deciso inicial, caso forem apresentados fatos novos, podendo at modific-la diante de constatado equivoco. Na hiptese de ser mantido o indeferimento o produtor tem 10 dias para encaminhar o recurso CER, sendo que dever anexar parecer conclusivo e cpias de documentos necessrios ao julgamento do recurso. Caso esse recurso for indeferido pela CER ou se no for apresentado tempestivamente, o muturio poder ser considerado em mora, permitindo que o agente financeiro promova a execuo e venha a lhe cobrar juros e aplicar sanes contratuais a partir do vencimento da dvida. (MARQUES, 1998). Tendo em vista, portanto, que o objetivo principal do PROAGRO a exonerao da obrigao financeira contrada junto a instituio bancria, tem-se que a mesma no poder ser liquidada pelo devedor antes que o Programa lance sua deciso irrecorrvel, a qual se d somente aps o julgamento da Comisso Especial de Recursos (CER). Dessa forma, sobre o assunto, escreve Pereira (2000, p. 26):
Ora, se a proposta do PROAGRO exatamente a de desonerar o produtor da obrigao financeira especfica, de se concluir que ela, a obrigao financeira, dever, juridicamente falando, existir ou estar existindo no tempo da deciso da cobertura indenizatria. Com efeito, se ocorrer a liquidao da obrigao antes mesmo de o PROAGRO decidir sobre qualquer cobertura, no se pode falar em pleito junto ao Programa, pois, no mais havendo obrigao financeira a ser satisfeita pelo PROAGRO, no h de se falar em exonerao do beneficirio.

Eis que vem a ser esta a questo que gera maior discusso sob o ponto de vista jurdico. As instituies financeiras, com base na falsa lgica de que sua relao jurdica outra, dada entre credor e devedor, acham-se no direito de promover a cobrana (execuo) do crdito contratado, independentemente dos efeitos do recurso interposto junto a CER, ou seja, antes do processo administrativo, sob a alegao de que a demanda seguratria diz com outra relao jurdica, dada entre o Banco Central e o produtor segurado (MARQUES, 1998). Surpreendentemente existem entendimentos jurisprudenciais neste sentido, admitindo, pois, a exigibilidade do ttulo de crdito rural independentemente de recurso administrativo pendente, conforme se verifica em deciso do Egrgio Tribunal de Justia do Estado do Rio Grande do Sul (Brasil, 2008):

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EMENTA: EMBARGOS EXECUO. CDULA DE CRDITO RURAL PIGNORATCIA. PROAGRO. EXIGIBILIDADE DO TTULO. LEGITIMIDADE PASSIVA. PRELIMINARES DESACOLHIDAS - No tem legitimidade para figurar no plo passivo a instituio financeira mutuante quanto cobrana do seguro decorrente do PROAGRO. Cabe ao segurado pleitear, pela via administrativa junto ao BACEN, a cobrana do seguro. A dvida decorrente do financiamento agrcola no se confunde com a seguro devido em caso de sinistro, cabendo o devedor saldar o seu dbito para com o banco independentemente da relao que mantm com a seguradora. APELO IMPROVIDO. (Apelao Cvel N 70000751719, Dcima Nona Cmara Cvel, Tribunal de Justia do RS, Relator: Elba Aparecida Nicolli Bastos, Julgado em 24/10/2000)

Ainda que tal deciso se paute no fundamento de que a Resoluo 2.103 do BACEN, o manual do credito rural, seja considerado de natureza no jurdica, assim como o processo administrativo, de tal forma que no obrigaria as instituies a suspender a exigibilidade do ttulo em caso de PROAGRO, da anlise do artigo 59, I, da Lei 8.171 se extrai que o segurado, ao acionar o PROAGRO, no poder liquidar a obrigao financeira, sob pena de perder os benefcios, justamente porque o objetivo principal do Programa exonerar o produtor da mesma. Caso a obrigao no exista ao tempo do deferimento do pedido o Programa perderia a razo de existir. Dessa forma, nas obrigaes financeiras oriundas de financiamento de crdito rural subsidiado pelo governo que estiverem previso contratual de cobertura do PROAGRO, enquanto pende de julgamento de pedido indenizatrio, no poder a instituio credora exigir a sua liquidao por parte do devedor (PEREIRA, 2000). Resta claro, portanto, a necessidade da suspenso da exigibilidade do contrato a partir do acionamento do PROAGRO para a consecuo de seu objetivo, pois conforme reza a legislao o segurado no pode liquidar o contrato para ter sua pretenso atendida. Assim que, instaurado o Processo Administrativo20 no admissvel a cobrana do mtuo por parte da instituio bancria, pois o escopo maior do Programa assegurar ao produtor rural o direito de ver exonerado seu financiamento de crdito rural naqueles casos que a lei assim autoriza.

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Sobre o processo administrativo dispe o art. 66 da Lei 8.171: Competir Comisso Especial de Recursos CER, decidir, em nica instancia administrativa, sobre recursos relativos apurao de prejuzos e respectivas indenizaes no mbito do Programa de Garantia da Atividade Agropecuria PROAGRO (PEREIRA, 2000, p. 99).

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A inefetividade do PROAGRO, portanto, reside justamente na ineficcia instrumental deste processo administrativo que no capaz de concretizar o objetivo principal do seguro rural21. Na prtica, esse processo em geral bastante demorado, at mesmo pelo fato de existir apenas um rgo competente para julgar os pedidos recursais. Assim, acaba por criar situao desfavorvel para os produtores que a ele se submetem, pois em face desta demora, o agente financeiro que tem um crdito junto ao produtor que ainda no foi pago em virtude da frustrao das receitas esperadas, resta por exigir do produtor que proceda a liquidao da obrigao financeira contratada antes mesmo do julgamento definitivo do processo, ato que desqualifica o produtor como segurado, pois se no h obrigao no h do que se exonerar (PEREIRA, 2000). Assim que, sob o jugo da Lei especial, de onde se extrai que o PROAGRO tem o objetivo maior de exonerar o produtor rural de obrigao financeira, ao conceber o crdito rural como instrumento de poltica pblica vinculado ao seguro rural, fica o financiador ciente de que a instaurao de processo indenizatrio retirar, momentaneamente, a exigibilidade do ttulo, at que seja decidido definitivamente o pleito pelo rgo competente (PEREIRA, 2000). Segundo a Resoluo 2.103 do BACEN o prazo estabelecido originariamente para a exigibilidade dos contratos de crdito rural se modifica com uma dilao temporal mnima de 120 dias, sempre que a operao de crdito rural estiver dependendo de algum pronunciamento do programa de seguro rural22.
21

Ainda sobre o processo administrativo, afirma Pereira (2000, p. 51) que o processo indenizatrio do PROAGRO funciona nos seguintes moldes: primeiramente, o prprio agente que, ou concedeu o financiamento, ou se foi o caso, fez o enquadramento somente dos recursos prprios do produtor rural, sob provocao do beneficirio, instaura o processo de coletas de provas e mensurao dos prejuzos verificados no empreendimento amparado, atravs do servio de peritagem. Aps esse levantamento, o agente financeiro [...] faz ento o seu julgamento, deferindo no todo ou em parte, ou mesmo indeferindo de plano a pretenso do produtor (PEREIRA, 2000, p. 52). Desta deciso, o segurado poder interpor recurso, conforme ensina Pereira (2000, p. 52), [...] o qual ser encaminhado Comisso Especial de Recursos (CER) [...]. Da deciso emanada da CER no caber mais recurso na esfera administrativa, cabendo ao Banco Central do Brasil dar integral cumprimento aos seus termos, atravs da instituio financeira que realizou o enquadramento no PROAGRO. 22 A legislao especial, qual seja, o Manual do Crdito Rural (RESOLUO 2.103 apud PEREIRA, 2000, p. 28-29), assim dispe sobre a matria ora em questo: MCR 7.1-3. os agentes ficam sujeitos s normas do PROAGRO, quando do enquadramento da operao no programa , diz textualmente em seu capitulo 7, seo 10, item 3 que, sem prejuzo da aplicao das normas especficas deste manual, obrigatrio prorrogar pelo prazo de 120 (cento e vinte) dias o vencimento original da operao de crdito rural, pendente de providncias na esfera administrativa, no mbito do programa, desde que: a) esteja em curso normal; b) a comunicao de perdas e o recurso CER, quando for o caso, tenham sido apresentados tempestivamente. [grifo do autor]

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Como se no bastasse a normativa especifica do PROAGRO a cima referida, que determina a modificao do cronograma de pagamento do contrato de mtuo, tem-se ainda a regra geral trazida pelo Manual do Crdito Rural, aplicada indistintamente aos contratos de financiamentos rurais, independentemente de estarem sujeitos aos benefcios do Programa23. Assim sendo, sobre a temtica, conclui a pertinente doutrina de Pereira (2000, p. 31):
Assim, se a receita do produtor rural se frustra ao ponto de necessitar dos benefcios do PROAGRO, assiste-lhe o direito de reprogramar o pagamento do financiamento, fazendo-o atravs de simples firmao de aditivo, estabelecendo um novo calendrio segundo o fluxo das receitas futuras. De qualquer modo no est ele obrigado ao adimplemento do mtuo na forma inicialmente aprazada, restando ao mutante o dever de modificar o contrato.

Visto que a legislao assegura o direito do produtor de exonerar-se da obrigao financeira quando sujeito ao PROAGRO, bem como de reprogramar o pagamento do mtuo quando lhe sobrevm frustraes de receitas, assevera a doutrina que dever da instituio financeira modificar o contrato para novo prazo de pagamento, e, no caso de enquadramento no PROAGRO, deve o mutuante suspender a exigibilidade do contrato at que se decida definitivamente as questes do benefcio do seguro. Afirma-se que as causas de frustrao das receitas esperadas, de ocorrncia muito comum na atividade agropecuria uma vez que est sujeita a um grau de risco bastante elevado, so as mesmas que do origem ao benefcio do PROAGRO e a reprogramao do prazo de adimplemento do mtuo. Desta banda, a modificao do cronograma de pagamento j se encontra guarnecido pelo Poder Judicirio, conforme se observa em deciso da Primeira Cmara Cvel (extinto TA) do Tribunal de Justia do Paran, que assim dispe (Brasil, 2008):
EMENTA: EMBARGOS DO DEVEDOR - EXECUO DE TTULO EXTRAJUDICIAL - CDULA RURAL PIGNORATCIA - CONEXO COM AO DECLARATRIA AJUIZADA NA JUSTIA FEDERAL - QUESTO
23

Dispe o Manual do Crdito Rural, no captulo 2, seo 6, que a modificao do cronograma de pagamento do mtuo rural h de ser levada a efeito todas as vezes que o produtor rural se encontrar incapacitado de adimplir tempestivamente o contrato, e se tal incapacidade decorrer de perdas das receitas inicialmente previstas. Tais perdas podem ser decorrentes de problemas de mercado, ou mesmo de frustrao da safra, por circunstncias adversas.

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DEFINIDA EM EMBARGOS INFRINGENTES. PROLONGAMENTO DA DVIDA - "SECURITIZAO" - ACOLHIMENTO DIANTE DA EXEGESE DO INSTITUTO DO CRDITO RURAL (CONSTITUIO FEDERAL, ART. 187, INCISOS I E II, LEIS NS 4.829/65, 8.171/91, 8.427/92, 8.880/94, DEC. LEIS NS 79/66 E 167/67 E LEI N 9.138.95 ) - PRECEDENTES DO TRIBUNAL E DO E. S. T. J - CONSEQENTE INEXIGIBILIDADE DO TTULO - PROCESSO DE EXECUO EXTINTO - RECURSO PROVIDO POR ESSES FUNDAMENTOS - DEMAIS QUESTES PREJUDICADAS. A legislao que traa a poltica agrcola nacional constitui direito especial e prprio, de ordem pblica, sobrepondo-se s normas gerais de direito de crdito, em consonncia com o princpio e mandamento insculpidos no art. 187, incisos I e II da Constituio Federal, impondo-se, pois, sua aplicao. Nesse cariz, o cronograma de pagamento de dvida decorrente de crdito rural, fica sujeito a alteraes, quando circunstncias alheias vontade do devedor dificultar ou impedir o cumprimento dos mtuos nos prazos contratados. Precedentes nesse sentido tambm em face da Lei 9.138/95, do e. S.T.J. decidindo que: "DIREITO EC0NMICO. DVIDA AGRCOLA. SECURITIZAO. LEI N 9.138/95. ALONGAMENTO DA DVIDA. DIREITO SUBJETIVO DO DEVEDOR. CONSEQENTE INEXIGIBILIDADE DO TTULO EXECUTIVO. DOUTRINA. RECURSO PROVIDO"(REsp. n 166.592-MG, julgado em 07.05.98. Mesmo sentido, REsps. ns 154.025/MG de 10.02.98 e 156.015-MG, DE 10.03.98). Reconhecido o direito do muturio ao prolongamento da dvida, tem-se que o ttulo torna-se inexigvel, o que acarreta o acolhimento dos embargos, com a extino do processo de execuo.

Com relao doutrina utilizada no referido decisum, cumpre referir as fontes colacionadas pelo Egrgio Tribunal em questo (Brasil, 2008):
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Percebe-se, pois, que extensa a doutrina que subsidia a compreenso de que as questes agrcolas possuem carter pblico emanado do mandamento constitucional do artigo 187 e que por isso suas regras se sobrepem quelas gerais de natureza creditcia24. Entretanto, muito embora seja evidente que as causas do enquadramento no PROAGRO e as de reprogramao do pagamento do crdito rural sejam as mesmas (circunstancias fortuitas alheias a vontade do devedor que lhe impossibilitem o pagamento), para se enquadrar no Programa de seguro rural necessrio que o produtor se submeta ao processo administrativo disposto no artigo 66 da Lei Rural 8.171. Levado a cabo, tal processo no cumpre com suas pretenses, haja vista que a administrao pblica, via BACEN, no faz cumprir as regras do programa, sobretudo no que diz com a exigncia da suspenso da exigibilidade do mtuo rural diante do acionamento do PROAGRO. Deflagra-se, pois, o paradoxo da temtica proposta. O fenmeno da publicizao de direitos, inevitvel ao Estado moderno e traduzido no Brasil na Carta Constitucional de 1988, dilata a competncia do Estado em relao gesto destes direitos e impe a necessidade da ingerncia do ente pblico que recai sobre a responsabilidade da administrao pblica. Ocorre que a mesma no possui condies de garantir que estes novos direitos sejam efetivados. Assim que resta o questionamento no sentido de esclarecer qual a forma com que sero concretizados estes direitos sociais de competncia ativa do poder pblico administrativo. No se vislumbra alternativa que no o dever do Poder Judicirio de aclarar a matria a ponto de reconhecer o interesse pblico das questes agrcolas e concretizar os princpios mandamentais da Constituio Federal, vinculando e
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Sobre as regras gerais de natureza creditcia dispe o Cdigo Civil: Art. 586 - O mtuo o emprstimo de coisas fungveis. O muturio obrigado ao restituir o mutuante o que dele recebeu em coisa do mesmo gnero, qualidade e quantidade (BRASIL, 2006, p. 312). Art. 592 No se tendo convencionado expressamente, o prazo do mtuo ser: I at a prxima colheita, se o mtuo for de produtos agrcolas, assim para o consumo, como para semeadura; II de trinta dias, pelo menos, se for de dinheiro; III do espao de tempo que declarar o mutuante, se for de qualquer oura coisa fungvel (BRASIL, 2006, P. 312-313). Art. 394 Considera-se em mora o devedor que no efetuar o pagamento e o credor que no quiser receb-lo no tempo, lugar e forma que a lei ou a conveno estabelecer (BRASIL, 2006, p. 293) Art. 399 O devedor em mora responde pela impossibilidade da prestao, embora essa impossibilidade resulte de caso fortuito ou de fora maior, se estes ocorrerem durante o atraso; salvo se provar iseno de culpa, ou que o dano sobreviria ainda quando a obrigao fosse desempenhada (Brasil, 2006, p. 293-294).

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obrigando assim, a administrao pblica do PROAGRO a concretiz-lo na forma legal e de melhor convenincia social. Assim que, cumpre retomar o olhar constitucional que inicialmente embasou esta discusso, ratificando a questo do interesse social que envolve a matria, tanto o crdito rural quanto o PROAGRO, por estarem intimamente interligados. Pois, se a atividade agrcola deve ser protegida porque colabora decisiva e eficazmente para a paz social mediante a produo de alimentos, conclui-se que o produtor rural, como agente instrumentalizador deste bem, o alimento, no pode ficar a merc de interesses meramente financeiros fundados em direitos creditcios de natureza privada.

2.3 A EFETIVIDADE DA ATUAO DO ESTADO NA INSTITUIO DO SEGURO RURAL: UMA ANLISE CONSTITUCIONAL H de se saber, pois, que na prtica o Seguro Rural no Brasil nunca alcanou um nvel de efetividade comparvel ao observado em outros pases, como Estados Unidos e Austrlia. Ainda assim, seja em razo de problemas de gesto, seja por problemas de desempenho, o Programa vem acumulando seguidos dficits financeiros e problemas operacionais que terminaram por reduzir sensivelmente sua eficcia e credibilidade. Indenizaes no pagas ou pagas com atrasos trouxeram grandes prejuzos aos produtores, reduzindo a capacidade de produo e comprometendo o fluxo de renda dos que eram atingidos por fenmenos naturais (BATALHA, 2001). Assim que, cientes da importncia das polticas agrcolas para o desenvolvimento socioeconmico do pas, cumpre relembrar o papel do Estado brasileiro na efetividade do PROAGRO a luz do interesse social previsto na Constituio Federal, pois a ausncia de mecanismos de proteo a esta atividade tem efeitos sobre a produo e investimentos, sendo notrio que os produtores produzem abaixo de seu potencial com o objetivo de reduzir os riscos, o que impede o desenvolvimento do setor e compromete o abastecimento alimentcio do pas (BATALHA, 2001). Diante do reconhecido papel do Estado na regulao do domnio econmico, a presente pesquisa se assoalha sob a temtica social das questes que envolvem

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a produo de alimentos e o abastecimento nacional, dando especial importncia aos preceitos constitucionais que tratam daquelas medidas de assistncia estatal aos agentes produtores de alimentos, as ditas polticas agrcolas, com especial destaque ao seguro rural pblico, o PROAGRO. necessrio que o Estado Brasileiro, diante desta nova realidade, possa efetivar sua ingerncia a bem de se fortalecer para o enfrentamento da crise, o que pressupe uma nova forma de pensar as polticas pblicas, vinculadas a uma interpretao jurdico-constitucional das questes agrrias. Faz-se mister, outrossim, criar e promover o exerccio de um Direito Pblico Econmico capaz de subsidiar as atividades produtivas nacionais a bem de superar a crise e alcanar nveis satisfatrios de desenvolvimento socioeconmico, sempre sob uma perspectiva de direitos e deveres coletivos. Assim veio a confirmar a Carta Constitucional de 1988, quando orientou pela promoo e desenvolvimento do setor atravs de polticas agrcolas assistenciais, publicizando a competncia regulamentar para fins socioeconmicos. De forma que essa vontade constitucional suprema o que fundamenta a exigncia de uma interveno estatal no domnio da economia primria. O PROAGRO, indiscutivelmente, instrumento de poltica agrcola essencial para o equilbrio sustentvel da atividade econmica, que sem o mesmo resta instvel, levando ameaa toda a cadeia alimentcia nacional. Assim sendo, ratificase o papel do Estado como agente regulador desse Programa por sua pertinente funo social, haja vista sua constitucionalidade evidenciada. Entretanto, a forma como so praticadas as polticas agrcolas no pas, sobretudo o PROAGRO, de nada cumprem com a funo social pretendida na Constituio, pois os atos administrativos de ingerncia pblica de nada cumprem com aquilo que se props a publicizao dos direitos em tela. H uma ntida dissonncia entre o exerccio da gesto pblica destes direitos pelo Poder Executivo e o que preceitua a ordem jurdica constitucional em seu vis social e garantista. Ocorre que a administrao estatal unilateralmente monopoliza as decises, pois historicamente no est acostumada a vincular-se ao Estado de Direito, comprometendo assim a credibilidade e efetividade do Programa, e trazendo a tona a inderrogvel problemtica do centralismo federal e a participao poltica nas questes de interesse social e econmico. Por isso que se observa na doutrina a seguinte constatao:

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[...] se a centralizao do poder na Unio, no que concerne estrutura agrria, propiciou ao Estado autoritrio brasileiro atingir determinados objetivos estratgicos, por outro lado, no contribui para uma ao eficaz e legitimadora, no que diz respeito a soluo da questo agrria (PAIVA, 1994, p. 88).

Descortina-se, pois, em plenos tempos de modernidade, um Estado nacional precrio, que ainda traz vcios do tempo do imprio, vinculado as suas razes histricas, onde repousa em uma colonizao que imps uma dinmica de centralizao, onipotncia e onipresena do Estado (PAIVA, 1994). Razo pela qual se afirma que o Estado brasileiro jamais atingiu o j utpico status de bem-estar social, pois que sequer cumpre com as promessas sociais. Admitindo-se, pois, esta impropriedade da administrao pblica para com suas funes e a realidade socioeconmica atual, afirma-se, com base em Pierre Birnbaum (apud PAIVA, 1994, p. 90), que:
[...] s se pode verdadeiramente chamar de Estado aquele que dispe de uma mquina poltico-administrativa durvel e complexa, servida por funcionrios que se identificam a seu papel, separada da sociedade civil sobre a qual tenta exercer uma tutela completa: controlando-a por seus rgos administrativos, dominando-a por sua poltica, animando-a por suas intervenes econmicas, sujeitando-a enfim pela conquista dos espritos e pela adeso dos mesmos a seus prprios valores.

De nada comunga o Estado brasileiro com este tipo administrativo ideal, que muito embora pretendido pela ordem constitucional vigente, opera centralizado em uma poltica governista pouco democrtica e juridicamente autnoma

(desvinculada), concentrando grande parte do poder de Estado na mo do Poder Executivo, que frente ao neo-capitalismo, que alimenta o crescimento das tenses e conflitos com sua dinmica de marginalizao e favorece a lucratividade das grandes empresas, requer a crescente concentrao de poder e uma ordem autoritria (PAIVA,1994). Neste sentido, assevera Paiva (1994, p. 91):
O Estado torna-se mais centralizado, refora seu monoplio de violncia e coero. A centralizao de poder beneficia o Executivo em detrimento dos outros poderes; tende a atomizar e subordinar a sociedade; e funciona como um rbitro das relaes e conflitos entre classes, grupos e instituies. Suas decises seguem uma ordem de prioridade de atores, interesse e objetivos que se inclinam a favorecer: 1) s elites pblicas; 2) s necessidades racionais e globais do sistema; 3)s faces mais fortes da classe dominante; 4) classe como um todo; e 5) s faces e grupos das

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classes dominadas.

Assim que, diante do exposto, cumpre confirmar que o fracasso das polticas pblicas diz com a forma com que o Estado se apresenta em suas caractersticas administrativas, ou seja, uma gesto pblica precria e desajustada como a brasileira mostra-se, atualmente, muito aqum da necessidade de operao de polticas pblicas modernamente consideradas, entendam-se democrticas e juridicamente vinculadas. E assim, diante das evidncias demonstradas quanto s formas de atuao do Estado na administrao destes novos direitos publicizados na Constituio Federal de 1988, no basta que a ordem jurdica estabelea a forma de atuao da maquina pblica somente em sede de direito regulamentar da administrao. , pois, necessrio congregar a atuao do Poder Executivo com os demais poderes a bem de operacionalizar o Estado Democrtico de Direito e concretizar tais direitos pblicos de legitimidade processual administrativa mediante vinculao com a interpretao jurdica constitucional. Pois diante da conotao social pblica dada s questes agrcolas no artigo 187 da vigente Carta Constitucional, reconhecendo-as tambm como de direito pblico econmico, surge para o Estado o dever de ingerncia regulatria desta matria dada sua relevncia. Assim que, obviamente, para estas aes interventivas a legitimidade da administrao pblica, ou seja, do Poder Executivo, que assim sendo pressupe a instrumentalidade destes atos pela via do processo administrativo. Ocorre que, est a se tratar de direitos constitucionalmente consagrados, e como restou aclarado, a administrao pblica no capaz de operar de forma a concretiz-los, pois o processo administrativo a que se submete o seguro rural, por si s no garante sua efetividade. consenso que a competncia regulatria da matria do Estado, porm a questo problemtica o exerccio desta regulao, ou seja, a via processual que dar efetividade para o direito de seguro rural. Eis a o paradoxo entre a comprovada necessidade da interveno estatal na regulao das questes econmicas agrcolas e a efetiva concretizao dos direitos que lhes so pertinentes. O seguro rural, consagrado como direito publicizado pela disposio

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constitucional do artigo 187, V, no encontra efetividade justamente porque o processo administrativo a que se submete no est vinculado ao referido mandamento constitucional, permitindo assim a sua conduo conforme

convenincia administrativa do Estado. De forma que de nada adiante o Estado ampliar suas competncias assistenciais reguladoras se no possui um mecanismo capaz de instrumentalizar os processos administrativos a bem de concretizar os direitos sociais que lhe competem. No caso concreto, a competncia administrativa para as questes agrcolas confunde at mesmo o judicirio, que em alguns entendimentos no reconhece a constitucionalidade da matria e sua especialidade, conferindo superioridade quelas regras que privilegiam interesses privados, sob a alegao principal de que a regulamentao administrativa no se confunde com a seara do Direito jurisdicionado. Muito embora essa lamentvel interpretao jurdica do caso, conforme jurisprudncia supra colacionada, de fundamental importncia que se destaque o papel deste rgo jurisdicional frente problemtica aqui levantada, pois somente se concebe a concretizao dos direitos aqui defendidos atravs da colaborao do Poder Judicirio, haja vista o aumento das atribuies para a administrao pblica diante da nova ordem jurdica constitucional. Significa dizer que, para a consecuo dos direitos constitucionais da atividade rural necessrio o exerccio integrado dos poderes estatais, de forma que haja vinculao dos atos processuais administrativos do seguro rural referida ordem jurdica. Eis que o reconhecimento destes mandamentos constitucionais vinculantes tarefa legtima do Poder Judicirio, que assim o fazendo consolida sua efetividade que dever vincular juridicamente a administrao pblica em seus atos. , pois, na vinculao da administrao pblica ao ordenamento jurdicoconstitucional guarnecido pelo judicirio que se reserva a esperana da efetividade dos direitos sociais, em especial aqueles relativos atividade produtora de alimentos, que exerce papel fundamental na cadeia socioeconmica nacional, e que tem no instrumento de seguro rural, o PROAGRO, uma essencial ferramenta de sustentabilidade capaz de manter o produtor rural no campo e, conseqentemente, garantir o abastecimento das cidades.

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Ratifica-se, pois, que s ser possvel o que aqui foi defendido mediante o reconhecimento do legitimo papel do Estado na concretizao destes novos direitos publicizados, frente a uma ordem jurdica constitucional vinculante da administrao pblica e subvencionada por um Poder Judicirio comprometido com essa moderna interpretao da realidade social vigente.

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CONCLUSO

Foi diante da reconhecida mutao da realidade social ao longo dos anos que se concretizou a necessidade de alteraes na posio do Estado quanto ao seu papel no desenvolvimento socioeconmico de seu povo. Este movimento seu deu fundamentalmente atravs da positivao de novos direitos socializados em uma ordem jurdica constitucional que ampliou a competncia deste Ente pblico legitimando-o para as questes de Direito outrora de natureza privada, configurando assim um processo de publicizao de direitos privados. Neste nterim, o Estado brasileiro, historicamente mal sucedido em suas administraes, procurou acompanhar as mudanas advindas da modernidade capitalista com a promulgao da chamada Constituio Cidad datada de 1988, para a instituio de um Estado Democrtico, destinado a assegurar estes novos direitos sociais em ebulio. Fez constar, portanto, desta nova ordem jurdica, aqueles direitos

concernentes s atividades econmicas, dando relevncia social temtica agrria em seu artigo 187, onde estabelece os princpios que devem nortear toda a regulao da matria. Esse fenmeno de publicizao dos direitos da atividade rural surge para o Estado como uma nova responsabilidade alm daquela convencional, que agora trata do compromisso operacional de efetiv-los na rbita do Poder Executivo, titular da ingerncia estatal (administrao interventiva). Sobrevm, portanto, a

preocupao com a forma como estes direitos sero concretizados na esfera administrativa pblica, tendo em vista que o Direito material, embora de hierarquia superior, por si s no produz efeitos, necessitando para tanto, da instrumentalidade de um processo para sua efetivao, que no caso das questes agrrias compete originariamente administrao pblica. Neste prisma, o seguro rural figura como Direito pblico preponderante, disposto no inciso V do artigo 187 da Constituio Federal de 1988, que embasa a criao da Lei especial nmero 8.171 de 1991 sobre a poltica agrcola, onde trata do seguro rural a partir do artigo 56, especificando no artigo 59, I, o objetivo principal do Programa de Garantia da Atividade Agropecuria PROAGRO, que a exonerao de obrigaes financeiras relativas s operaes de crdito rural cuja liquidao seja dificultada por circunstncias alheias a vontade do tomador do

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crdito. Restando clara a funo social do PROAGRO e sua preponderncia jurdica constitucional, resta concluir que o problema da sua inefetividade encontra-se na competncia processual administrativa para julg-lo. Ocorre que o processo administrativo no reconhece o carter legal superior que sustenta o instituto e dissocia as questes administrativas das questes de ordem jurdica afirmando que ambas no se confundem. Ora, no possvel se admitir que o seguro rural no possua natureza de direito pblico, haja vista suficiente demonstrao das suas configuraes jurdicas constitucionais. De forma que, o argumento de que o pleito de seguro rural, por ser competncia da administrao pblica, no figura no mundo jurdico resta de todo infrutfero. Ocorre que, mesmo sob o imprio da hierarquia constitucional de ordem pblica e da especialidade da legislao agrcola o objetivo do seguro no se cumpre, pois como visto a exigibilidade do ttulo de crdito rural que deveria ser suspensa quando da instaurao do processo do PROAGRO levada a cabo em impiedosas execues que encontram conivncia da administrao pblica e at mesmo no judicirio. H, pois, um evidente desrespeito aos preceitos fundamentais da

Constituio, pois o Direito de natureza pblica do produtor rural de ver-se exonerado do financiamento de crdito rural quando da frustrao das receitas relativizado por normas privativas de direito creditcio, que regulamentam a atividade empresarial bancria, incorrendo assim nesta lamentvel confuso interpretativa. Contudo, h que se salientar que a legislao que cuida da poltica agrcola brasileira constitui direito especial e prprio, de ordem pblica, sobrepondo-se s normas gerais de direito creditcio, em conformidade com o princpio e mandamento insculpidos no art. 187, incisos I e II da Constituio Federal, exigindo-se assim a sua aplicao. De forma que se a legislao especial nmero 8.171 de 1991, que se ampara no supracitado dispositivo constitucional, determina como objetivo principal do Programa a exonerao da obrigao financeira, obvia a concluso de que necessrio que a dvida exista no momento processual para que se concretize o direito do segurado, de forma que a exigibilidade do ttulo de crdito rural, portanto, deve ser suspensa at o julgamento do pleito do PROAGRO, sendo assim ilegal a

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conduta das instituies financeiras de promover a execuo do contrato antes do final da demanda seguratria. Assim que, conhecendo da natureza jurdica do seguro rural, resta imprescindvel concluir pela interveno do Poder Judicirio na concretizao do referido instituto. Pois em se tratando de guarnecer a ordem jurdica constitucional no deve o judicirio se eximir da responsabilidade de reconhecer afirmativamente os direitos sociais aqui referidos, haja vista sua exclusiva legitimidade jurisdicional. Neste sentido, se acredita que a correta interpretao da Norma Constitucional pelo Poder Judicirio capaz de vincular a administrao pblica a esta nova ordem jurdica, fazendo com que se concretizem os direitos de ordem pblica que por ela so amparados. Com isso, poder-se- acreditar na consecuo de um Estado democrtico de Direito fundado na justia social e capaz de promover o desenvolvimento socioeconmico equilibrado atravs da participao interventiva do Estado.

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