AULA N 24: PRINCPIOS CONSTITUCIONAIS ADMINISTRATIVOS (26/09/00) Estudaremos, na aula de hoje, alguns dos princpios constitucionais que informam

o Direito Administrativo brasileiro. Por ora veremos os princpios expressos no caput do art. 37 da CF/88, os quais, a partir da Emenda Constitucional n 19/98 (Reforma Administrativa) so cinco, a saber: legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia (este ltimo acrescentado pela Emenda referida). A Lei 9.874/99, que trata dos processos administrativos no mbito federal, tambm incluiu, em seu art. 2, a eficincia no rol dos princpios norteadores da Administrao Pblica, juntamente com os princpios da legalidade, da finalidade, da motivao, da razoabilidade, da proporcionalidade, da moralidade, da ampla defesa, do contraditrio, da segurana jurdica e do interesse pblico. Os princpios so as idias centrais de um sistema, estabelecendo suas diretrizes e conferindo a ele um sentido lgico, harmonioso e racional, o que possibilita uma adequada compreenso de seu modo de organizar-se. Os princpios determinam o alcance e sentido das regras de um determinado ordenamento jurdico. Devemos notar que o art. 37 da CF/88 encontra-se inserido em seu Captulo VII Da Administrao Pblica, especificamente correspondendo Seo I deste Captulo, que trata das Disposies Gerais. Este fato, ao lado da expressa dico do dispositivo, torna claro que os princpios ali enumerados so de observncia obrigatria para todos os Poderes, quando no exerccio de atividades administrativas, e em todas as esferas de governo Unio, Estados, DF e Municpios, alcanando a Administrao Direta e a Indireta. PRINCPIO DA LEGALIDADE O princpio da legalidade a diretriz basilar de todos os Estados de Direito, constituindo, em verdade, sua prpria qualificao. A formulao mais genrica deste princpio encontra-se no inciso II do art. 5 da CF, artigo este em que se insculpem os direitos e garantias fundamentais de nosso ordenamento. Lemos, no dispositivo, que ningum ser obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa seno em virtude de lei. Como aqui se trata de um direito individual, decorrente do Liberalismo do Sculo XVIII, voltado essencialmente, portanto, proteo dos particulares contra o Estado, temos como corolrio que aos particulares lcito fazer tudo aquilo que a lei no proba. Podemos de pronto perceber que tal assertiva totalmente inaplicvel atividade administrativa, pois, enquanto para os particulares a regra a autonomia da vontade, para a Administrao a nica vontade que podemos cogitar a vontade da lei, sendo irrelevante a vontade pessoal do agente. O princpio da legalidade, devido a sua importncia, encontra-se enunciado relativamente aos mais diversos ramos do Direito, assumindo, em cada caso, os matizes decorrentes das peculiaridades do ramo a que se refere. Assim, exemplificando, para o Direito Penal, no h crime sem lei anterior que o defina, nem pena sem prvia cominao legal (CF, art. 5, XXXIX); para o Direito Tributrio, vedado exigir ou aumentar tributo sem lei que o estabelea (CF, art. 150, I) etc. No que concerne ao Direito Administrativo, a CF no estabeleceu um enunciado especfico para o princpio em comento. Podemos, entretanto, afirmar que neste ramo do Direito Pblico, a legalidade traduz a idia de que a Administrao, no exerccio de suas funes, somente poder agir conforme o estabelecido em lei. Inexistindo previso legal para uma hiptese no h possibilidade de atuao administrativa, pois a vontade da Administrao a vontade expressa na lei, sendo irrelevantes as opinies ou convices pessoais de seus agentes. Assim, diz-se que a Administrao, alm de no poder atuar contra a lei ou alm da lei, somente pode agir segundo a lei (a atividade administrativa no pode ser contra legem nem praeter legem, mas apenas secundum legem). Os atos eventualmente praticados em desobedincia a tais parmetros so atos invlidos e podem ter sua invalidade decretada pela prpria Administrao que o haja editado ou pelo Poder Judicirio. O art. 84, VI da CF explicita o acima expendido atribuindo competncia ao Presidente da Repblica (Chefe da Administrao Pblica Federal) para sancionar, promulgar e fazer publicar as leis, bem como expedir decretos e regulamentos para sua fiel execuo. Os regulamentos autnomos so, portanto, incompatveis com nosso Estado de Direito e a Administrao no pode criar, restringir, modificar ou extinguir direitos para os administrados a no ser que tais possibilidades encontrem-se determinadas em lei. 1

Devemos observar que a possibilidade de o Poder Executivo expedir atos que inaugurem o direito positivo somente existe nas situaes expressamente previstas no prprio texto constitucional. Tais hipteses deveriam possuir sempre carter de extrema excepcionalidade, sendo as principais a edio de medidas provisrias com fora de lei (CF, art. 62) e de leis delegadas, cuja edio deve ser autorizada por Resoluo do Congresso Nacional (art. 68). Segundo Celso Antnio Bandeira de Mello, o princpio da legalidade representa a consagrao da idia de que a Administrao Pblica s pode ser exercida conforme a lei, sendo a atividade administrativa, por conseguinte, sublegal ou infralegal, devendo restringir-se expedio de comandos complementares lei. Como a lei consubstancia, por meio de comandos gerais e abstratos, a vontade geral, manifestada pelo Poder que possui representatividade para tanto o Poder Legislativo, o princpio da legalidade possui o escopo de garantir que a atuao do Poder Executivo nada mais seja seno a concretizao desta vontade geral. PRINCPIO DA MORALIDADE O princpio da moralidade torna jurdica a exigncia de atuao tica dos agentes da Administrao. A denominada moral administrativa difere da moral comum, justamente por ser jurdica e pela possibilidade de invalidao de atos administrativos que sejam praticados com inobservncia deste princpio. Segundo uma formulao j consagrada, incorporada inclusive ao Cdigo de tica do Servidor Pblico Civil Federal (Decreto 1.171/94), o servidor deve decidir no somente entre o legal e o ilegal, o justo e o injusto, o conveniente e o inconveniente, o oportuno e o inoportuno, mas principalmente entre o honesto e o desonesto. Para atuar em respeito moral administrativa no basta ao agente cumprir a lei na frieza de sua letra. necessrio que se atenda a letra e o esprito da lei, que ao legal junte-se o tico. Foi grande a preocupao da CF/88 com a moralidade administrativa, e o princpio se encontra resguardado em diversos dispositivos. Cada vez mais o Judicirio tem conferido efetividade ao princpio e, hoje, j no raro depararmo-nos com sentenas e acrdos invalidando atos ou procedimentos por ferirem a moralidade administrativa. O 4 do art. 37 da CF cuida da leso moralidade, referindo-se improbidade administrativa, nos seguintes termos: Os atos de improbidade administrativa importaro a suspenso dos direitos polticos, a perda da funo pblica, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao errio, na forma e gradao previstas em lei, sem prejuzo da ao penal cabvel. Com maior nfase ainda, o art. 85, V da CF tipifica como crime de responsabilidade os atos do Presidente da Repblica que atentem contra a probidade administrativa. Ao lado destes dispositivos voltados para a Administrao, a CF confere aos particulares o poder de controlar o respeito moralidade da Administrao por meio da ao popular, prevista no art. 5, LXXIII, segundo o qual qualquer cidado parte legtima para propor ao popular que vise a anular ato lesivo ao patrimnio pblico ou de entidade de que o Estado participe, moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimnio histrico e cultural... PRINCPIO DA IMPESSOALIDADE O princpio da impessoalidade expresso no caput do atr. 37 da CF/88 apresenta dupla acepo em nosso ordenamento. Conforme sua formulao tradicional, a impessoalidade se confunde com o princpio da finalidade da atuao administrativa. De acordo com este, h somente um fim a ser perseguido pela Administrao, fim este expresso ou implcito na lei que determina ou autoriza determinado ato. Sabemos que a finalidade de qualquer atuao da Administrao a defesa do interesse pblico. A impessoalidade da atuao administrativa impede, portanto, que o ato administrativo seja praticado visando a interesses do agente ou de terceiros, devendo ater-se vontade da lei, comando geral e abstrato por essncia. Impede, o princpio, perseguies ou favorecimentos, discriminaes benficas ou prejudiciais aos administrados. Qualquer ato praticado em razo de objetivo diverso da tutela do interesse da coletividade ser invlido por desvio de finalidade.

Segundo Celso Antnio Bandeira de Mello, a impessoalidade corolrio da isonomia ou igualdade e tem desdobramentos explcitos em dispositivos como o art. 37, II, que exige concurso pblico para ingresso em cargo ou emprego pblico (oportunidades iguais para todos), ou no art. 37, XXI, que exige que as licitaes pblicas assegurem igualdade de condies a todos os concorrentes. A outra acepo do princpio da impessoalidade, memos mencionada pela doutrina, encontra expresso no 1 do art. 37 da CF, verbis: A publicidade dos atos, programas, obras, servios e campanhas dos rgos pblicos dever ter carter educativo, informativo ou de orientao social, dela no podendo constar nomes, smbolos ou imagens que caracterizem promoo pessoal de autoridades ou servidores pblicos. Observa-se que o outro desdobramento do princpio da impessoalidade tem por escopo proibir a vinculao de atividades da Administrao pessoa dos administradores evitando que estes utilizem a propaganda oficial para sua promoo pessoal. PRINCPIO DA PUBLICIDADE O princpio da publicidade tambm apresenta uma dupla acepo em face do sistema decorrente da CF/88. Em sua formulao mais conhecida, refere-se o princpio publicao oficial dos atos administrativos a fim de que eles possam produzir efeitos externos. Evidentemente, em um Estado de Direito, inconcebvel a existncia de atos sigilosos ou confidenciais que pretendam criar, restringir ou extinguir direitos para os administrados. A exigncia de publicao oficial dos atos externos da Administrao no um requisito de validade dos atos administrativos, mas sim pressuposto de sua eficcia. Assim, enquanto no verificada a publicao o ato no estar apto a produzir efeitos perante seus destinatrios externos ou terceiros. Entende-se por oficial a publicao no Dirio Oficial da Unio (se ato federal), Dirio Oficial dos Estados, do DF e dos Municpios em que haja imprensa oficial. Nos demais Municpios, admite-se a afixao do ato na sede da Prefeitura ou da Cmara. Deve-se observar que o pargrafo nico do art. 61 da Lei 8.666/93 estabelece como requisito indispensvel de eficcia dos contratos administrativos a publicao resumida do seu instrumento na imprensa oficial. O outro aspecto do princpio da publicidade diz respeito exigncia de transparncia da atividade administrativa como um todo. Esse prisma do princpio corolrio de dispositivos como o inciso XXXIII do art. 5 da CF (devemos observar que no se trata de um direito absoluto), segundo o qual: todos tm direito a receber dos rgos pblicos informaes de seu interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral, que sero prestadas no prazo da lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindvel segurana da sociedade e do Estado Ainda nessa esteira, embora seja um direito menos genrico, o inciso XXXIV do mesmo artigo assegura a obteno de certides em reparties pblicas, para defesa de direitos e esclarecimento de situaes de interesse pessoal. Estes aspectos do princpio da publicidade permitem o controle, pelos administrados, das atividades da Administrao, o qual pode ser exercido por meio de instrumentos como a ao popular, o mandado de segurana, o direito de petio (art. 5, XXXIV, a), o habeas data etc. PRINCPIO DA EFICINCIA Este o mais novo princpio constitucional expresso relativo ao Direito Administrativo. O princpio foi acrescentado aos quatro anteriores, no caput do art. 37 da CF, pela EC 19/98, Emenda que ficou conhecida como Reforma Administrativa. Na obra atualizada de Hely Lopes Meirelles encontramos referncia ao princpio como o que impe a todo agente pblico a obrigao de realizar suas atribuies com presteza, perfeio e rendimento funcional. A funo administrativa j no se contenta em ser desempenhada apenas com legalidade, exigindo resultados positivos para o servio pblico e satisfatrio atendimento das necessidades da comunidade e de seus membros. Para a professora Maria Sylvia Di Pietro o princpio apresenta dois aspectos: a) relativamente forma de atuao do agente pblico, se espera o melhor desempenho possvel de suas atribuies, a fim de obter os melhores resultados;

b) quanto ao modo de organizar, estruturar e disciplinar a Administrao Pblica, exige-se que este seja o mais racional possvel, no intuito de alcanar melhores resultados na prestao dos servios pblicos. O objetivo do princpio assegurar que os servios pblicos sejam prestados com adequao s necessidades da sociedade que os custeia. A idia de eficincia aproxima-se da de economicidade. Visa-se a atingir objetivos traduzidos por boa prestao de servios, do modo mais simples, mais rpido, e mais econmico, elevando a relao custo/benefcio do trabalho da Administrao. O administrador deve sempre procurar a soluo que mais bem atenda ao interesse pblico, o qual deve tutelar. O constitucionalista Alexandre de Moraes define o princpio da eficincia como aquele que "impe Administrao Pblica direta e indireta e a seus agentes a persecuo do bem comum, por meio do exerccio de suas competncias de forma imparcial, neutra, transparente, participativa, eficaz, sem burocracia, e sempre em busca da qualidade, primando pela adoo dos critrios legais e morais necessrios para a melhor utilizao possvel dos recursos pblicos, de maneira a evitar desperdcios e garantir-se uma maior rentabilidade social." A positivao deste princpio permite afirmarmos parcialmente superada a doutrina anteriormente perfilhada por nossos tribunais, segundo a qual, relativamente aos atos discricionrios, no se admitia perquirio judicial sobre a convenincia, oportunidade, eficincia ou justia do ato, cabendo somente a anlise quanto sua legalidade. Ao menos no que se refere eficincia este entendimento no mais defensvel. Eficincia tem como corolrio a boa qualidade. A partir da positivao deste princpio como norte da atividade administrativa a sociedade passa a dispor de base jurdica expressa para cobrar a efetividade do exerccio de direitos sociais como a educao, a sade e outros, os quais tm que ser garantidos pelo Estado com qualidade ao menos satisfatria. Pelo mesmo motivo, o cidado passa a ter o direito de questionar a qualidade das obras e atividades pblicas, exercidas diretamente pelo Estado ou por seus delegatrios.