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INTRODUO

Abordar a temtica da gesto pblica no Brasil significa percorrer um caminho traado por idias, imaginrios, temores e esperanas, enfim, um percurso repleto de representaes que antecedem qualquer anlise jurdico-positiva do tema. O uso da expresso difundido no cotidiano: tudo indica que o termo seria mais ajustvel aos novos campos discursivos. Tanto na esfera privada, quanto no setor pblico, fala-se em gesto de negcios, gesto imobiliria, gesto do ensino, gesto da sade, gesto porturia, gesto urbana, gesto do meio ambiente, gesto dos custos sociais. No entanto, existe certo receio quando se deixa a perspectiva pontual desses setores especializados, que lidam com problemas organizacionais do cotidiano, para se falar em gesto pblica ou gesto da coisa pblica, qui porque isso questione a lgica padro de atuao administrativa na esfera pblica. Por um lado, muitos agentes pblicos que trabalham em rgos do ncleo burocrtico da Administrao Pblica j adotam prticas de gesto no cotidiano de trabalho, realizando fluxogramas de desempenho, balancetes, projetos de servio, sistemas de pilotagem, painis de controle, reunio anual de atividades, incentivos de formao dos agentes, ou seja, usam vrias ferramentas de gerenciamento pblico, sem saber que o fazem. Novas prticas so aplicadas no cotidiano sob as vestes de antigas representaes do agir administrativo, como se tais prticas integrassem originalmente o modelo burocrtico de organizao pblica. Por outro lado, muitos agentes pblicos defendem o avano das prticas de gesto pblica, asseverando os benefcios da flexibilizao quanto aos entraves lgico-formais da burocracia, mas se apegam a procedimentos estanques, em detrimento da capacitao dos agentes pblicos e dos prprios cidados. Velhos mtodos so usados no cotidiano sob a gide de aparente gerencialismo. Em ambos os casos, os hbitos divergem dos discursos.

Frente carga simblica que adere temtica da gesto pblica, a pesquisa opera metodologicamente pela interpretao de paradigmas, escolhendo, na multicausalidade que permeia o real, cinco eixos de representaes de mundo: homem, conhecimento, sociedade, Estado e direito. Em cada paradigma, o agir administrativo delineia-se conforme esse conjunto de representaes. Afinal, so as representaes que os homens tm da realidade que orientaro suas prticas, seus hbitos e seus padres de comportamento. Como a mudana da realidade requer o reajuste das representaes sobre o real, representaes diferentes em termos de tempo e de espao podem indicar a impossibilidade de manuteno do modelo burocrtico e a impossibilidade de mera importao das propostas hegemnicas de gesto pblica. Com base nesses pressupostos, pretende-se mostrar, no segundo captulo, que o paradigma burocrtico de agir administrativo, erigido no curso da modernidade ocidental, caracterizava-se por burocratas encerrados numa racionalidade

hermtica, fechando-se sociedade para promover a monopolizao dos meios administrativos de produo por meio do legalismo lgico-formal. No terceiro

captulo, apresentam-se novas representaes de mundo que primam pelo homem da ao arendtiana e por uma racionalidade aberta aos aspectos sensveis do conhecimento. O enfoque sobre os mltiplos espaos estruturais de ao resulta na abertura do Estado e do prprio direito, colocando em xeque o carter autoreferencial do modelo burocrtico. No quarto captulo, expem-se as propostas hegemnicas de gesto pblica que pretendem substituir o paradigma burocrtico por uma Nova Administrao Pblica, legitimando a descentralizao das atribuies tanto na necessidade de se confiar no gestor pblico e quanto na adaptao das unidades administrativas sua prpria cultura organizacional. Separando as funes de elaborao e de execuo das polticas pblicas, institutos jurdicos como o contrato de gesto tem a finalidade de coordenar os programas governamentais e as iniciativas gerenciais dos agentes pblicos. Comparando o modelo burocrtico e as teorias dominantes de gesto pblica com a realidade brasileira, o quinto captulo dedica-se interpretao dos traos singulares do homem brasileiro e necessidade de substituir a importao

pela traduo de modelos tericos, de acordo com as especificidades do pas, a partir do que se infere a importncia de desenvolver uma gesto pblica voltada participao cidad, contra as prticas clientelsticas. A referncia racionalidade tridimensional do agir administrativa visa a indicar que possvel conferir uma feio democrtica ao agir administrativo, para alm de seu apego racionalidade hermtica da burocracia e racionalidade econmica do gerencialismo. A opo metodolgica por representaes, vises de mundo e paradigmas justifica-se na escassez da literatura jurdica ptria e do prprio direito positivo no que tange ao tratamento da problemtica da gesto pblica. Ao pressupor que no h sistemas, estruturas e procedimentos que substituam a fora dos hbitos, das culturas e da ao humana, parte-se da idia de que o sucesso da mudana do agir administrativo no depende apenas de reformas legislativas, mas igualmente da transformao dos hbitos e da prpria cultura da Administrao Pblica. Tendo como norte o tema da gesto pblica, a pesquisa elegeu marcos tericos especficos para promover a interpretao de representaes de mundo, o que no exclui outros referenciais tericos igualmente importantes, nem outras possveis interpretaes quanto aos fenmenos que se passam na realidade. Observando os limites da pesquisa, no se pretende propor a construo de um novo paradigma de direito administrativo, mas sugerir interpretaes e suscitar reflexes crticas que sejam favorveis identificao de novos horizontes para a democratizao da Administrao Pblica brasileira.

1. A CONFECO DE MAPAS ABSTRATOS: representaes, vises de mundo e paradigmas.

A verdadeira viagem de descobrimento no consiste em buscar novas paisagens, mas em ter novos olhos. MARCEL PROUST.

A presente jornada no poderia iniciar se no houvesse um mapa capaz de situar os navegantes que percorrero o longo caminho, afinal, sem rumo, no h vento que ajude. Longe de usar os mapas tradicionais que traaram as representaes de gesto pblica, objetiva-se mostrar como uma guinada epistemolgica sobre as representaes do mundo no ato do conhecimento pode levar a diferentes escalas de valor e projeo de fins, mudando os prprios rumos da problemtica da gesto pblica. Depois de explicar a adoo do instrumental epistemolgico e metodolgico, a exposio do referencial terico evidenciar que a contribuio da pesquisa reside em despertar reflexes crticas sobre as mudanas quanto s atuais representaes de gesto pblica. Afinal, a conformao das idias leva construo de vises de mundo e de paradigmas, de modo a conformar o posicionamento axiolgico e o comportamento dos homens, impedindo-os de se abrirem ao novo.

1.1 O instrumental epistemolgico e metodolgico.

Como se ver ao longo da jornada por onde transitar o trabalho, a prtica da gesto pblica se inclui num campo de significaes culturais que transcendem muitos dos preceitos caros modernidade ocidental, contestando, por exemplo, a noo abstrata de sujeito, o prisma hermtico do direito e o carter autopoitico do aparato administrativo do Estado.1

Cumpre esclarecer que a adoo de tal ponto de vista no significa afirmar que se vive sob um suposto paradigma ps-moderno, mesmo porque, a crtica a Modernidade no implica, de modo necessrio, a vivencia noutro paradigma. Alm disso, a defesa de um paradigma ou outro insere-se naquilo que Max WEBER chamava de politesmo de valores, ou seja, demanda uma opo

Seria

incongruente sugerir um

novo

modus

operandi para

agir

administrativo, atento s novas configuraes sociais, utilizando todo um arcabouo epistemolgico e metodolgico construdo durante a modernidade ocidental. Na medida em que o presente trabalho filho de seu tempo e est inserido num Dasein de incertezas, rupturas e discusses sobre novas formas de conhecimento e de sociabilidade, a objetividade cientfica exige a exposio clara dos postulados que a informam, contra a pretensa neutralidade axiolgica da cincia moderna.2 Segundo Boaventura de Sousa SANTOS, todo acto de conhecimento uma trajectria de um ponto A que designamos por ignorncia pra um ponto B que designamos por conhecimento.3 Enquanto no conhecimento-regulao ignorncia e saber so sinnimos de caos e de ordem, respectivamente, no conhecimentoemancipao ignorncia e saber so sinnimos respectivos de colonialismo e solidariedade, de forma que sua ascenso requer trs passagens. A identificao da bssola referencial que guiar a conduo do trabalho afilia-se passagem da peritagem herica ao conhecimento edificante, que se calca sobre a objetividade e sobre a fixao de um compromisso tico. A passagem do monoculturalismo para o multiculturalismo permite entender o silncio do outro excludo, justificando a traduo de teorias de gesto pblica para a realidade brasileira. A terceira passagem parte da ao conformista para a ao rebelde, o que se refletir nas reflexes sobre uma gesto pblica voltada sociedade. Desde j, a empreitada manifesta seu intento de mudar a opinio corrente sobre o vis mercadolgico da gesto pblica, mostrando que ela tambm pode se

valorativa por parte de cada sujeito cognoscente, em ateno aos valores e situaes experimentados no cotidiano. 2 Michel LWY acredita que a neutralidade axiolgica defendida por positivistas como mile DURKHEIM apenas ocultaria uma tendncia conservadora, uma vez que as verdades elementares nas cincias sociais so relativas e dependem do sujeito cognoscente. Mesmo Max WEBER teria incorrido nessa iluso da neutralidade axiolgica ao exigir um auto-controle por parte do investigador, como se fosse possvel esquecer o forte vnculo entre valores e fatos. Para LOWY, a prpria natureza valorativa da questo, o pressuposto investigatrio e a definio do campo de visibilidade eleita viciariam e delimitariam as respostas possveis, determinando a priori o resultado. (LWY, Michel. As Aventuras de Karl Marx contra o Baro de Mnchhausen: marxismo e positivismo na sociologia do conhecimento. 6. ed., So Paulo: Cortez, 1998, p. 22 - 49). 3 SANTOS, Boaventura de Sousa. Para um novo senso comum: a cincia, o direito e a poltica na transio paradigmtica A crtica da razo indolente: contra o desperdcio da experincia. v. 1, 5. Ed. So Paulo, Cortez: 2005, p. 29.

aproximar, numa linguagem metafrica, da projeo de Peters.4 Longe de ser mero instrumento do capital, o mapa da gesto pblica pode buscar sua centralidade no projeto emancipatrio, em benefcio da participao cidad nos assuntos pblicos. Nesse sentido, o trabalho tem como bssola referencial que nortear a pesquisa o seguinte trecho citado por Boaventura de Sousa SANTOS:
O Estado, graas forma csmica de seu poder (a dominao) e forma csmica de seu direito (o direito territorial) tem uma grande capacidade para condicionar as constelaes de prticas sociais. Essa capacidade o factor principal por detrs das formas hegemnicas de sociabilidade nas sociedades capitalistas contemporneas. Assim, um dos objectivos fundamentais das lutas conduzidas pelas foras sociais emancipatrias na transio paradigmtica consiste em transformar essa capacidade csmica do Estado numa capacidade casmica; em invs de impor uma forma de sociabilidade, o Estado deve ser constitudo de modo a criar as condies para a experimentao social, isto , as condies necessrias para que as sociabilidades alternativas possam ser credivelmente experimentadas em cada um dos seis espaos estruturais. Ora, isto implica uma profunda transformao, seno mesmo uma radical reinveno, do Estado.5

Nesse novo perfil delineado para o Estado, as prticas de gesto pblica teriam grande importncia por incitar a participao dos cidados na esfera administrativa. Entretanto, no fcil abandonar a previsibilidade rotineira a que as pessoas esto acostumadas para se lanar no descobrimento daquilo que incerto. Desbravar o tema da gesto pblica em pases que ainda no a adotam ou que a adotam de maneira limitada e aleatria avoca uma srie de idias, valores e imaginrios, enfim, de mapas representativos que antecedem a realidade.

No decorrer do trabalho, haver vrias menes a pases centrais e perifricos, o que remete a proposta de Peters em conferir um destaque intencional aos pases pobres ou emergentes, mediante uma projeo que destaca o Hemisfrio Sul. Nessa senda, a referncia metafrica sugere que possvel dar uma nova projeo para o tema da gesto pblica, destacando, igualmente, as necessidades reais dos pases perifricos. Segundo Pedro J.COIMBRA e Jos Arnaldo TIBRCIO, a projeo de Peters deforma os continentes e os pases dando s regies do Terceiro Mundo maior dimenso do que algumas reas dos pases europeus, justamente porque Peters criticava a projeo eurocntrica de Mercator que no s representava os pases (sobretudo os desenvolvidos) maiores do que eles so, como havia estabelecido o norte na parte superior do mapa, isto , que a maior parte dos pases desenvolvidos continuam em cima dos pases pobres. (COIMBRA, Pedro J.; TIBRCIO, Jos Arnaldo M. Geografia: uma anlise do espao geogrfico. 2. ed. So Paulo: Ed. HARBRA, 2002, p. 15 15). Explicado o recurso metafrico projeo de Peters, convm ressaltar que as referncias feitas aos pases centrais e aos pases perifricos 5 Por ora, o objetivo da citao apenas indicar que a pretenso do trabalho contribuir s reflexes acerca dos novos horizontes da Administrao Pblica, de maneira que a gesto pblica possa favorecer o projeto emancipatrio latino-americano. Quanto s dimenses da emancipao idealizadas pelo socilogo lusitano, elas sero abordadas em momento oportuno, de acordo com a ordem de apresentao da pesquisa (SANTOS, Boaventura de Sousa, op. cit., p. 334).

Desponta uma nova expresso lingstica que parece no se encaixar nas vivncias, nos hbitos culturais e nas prticas histricas desses pases: como se o nome no encontrasse seu denominado no mundo do cotidiano.6 Nesse caso, o significado de gesto pblica construdo a partir de representaes abstratas que avocam realidades distantes. Na medida em que a prtica da gesto pblica colide com a cultura burocrtica, torna-se necessrio um saber que consiga contornar aquelas barreiras racionalizantes que protegem, no fundo, valores arraigados. Se tal mudana implica a reavaliao de valores, imaginrios e representaes, mostra-se conveniente recorrer a uma metodologia que descreva abertamente as vrias significaes simblicas dos fenmenos empricos, ao invs de fechar o sentido definitivo das coisas nos conceitos. em funo da carga simblica que adere o tema da gesto pblica que se recorrer, ao longo do trabalho, ao uso freqente de metforas capazes de aguar outros imaginrios possveis. Ora, iniciar o trabalho com uma conceituao formal acerca do que vem a ser a gesto pblica nos pases que a desenvolveram na prtica e na teoria no seria o suficiente para desarraigar as representaes existentes, muito menos de mudar os hbitos correntes. Em tempos de feminizao do mundo, Michel MAFFESOLI frisa que o tom do anteontem - o do racionalismo abstrato j no convm, num momento em que a aparncia, o senso comum ou a vivncia retomam uma importncia que a modernidade lhes havia negado.7 Por isso, ele prope mtodos acariciantes como metfora, analogia, forma esttica, antagonismo barroco, para que o poder da palavra seja substitudo pelo potencial imaginativo das imagens.8

Nesse sentido, Ludwig WITTGENSTEIN ressalva que o significado das palavras definido as we go along, ou seja, no decorrer dos jogos de linguagem que se travam no cotidiano, afinal, representar uma linguagem equivale a representar uma forma de vida, o que tambm fica claro quando afirma que, a expresso jogos de linguagem deve salientar aqui que falar uma lngua parte de uma atividade ou de uma forma de vida. (WITTGENSTEIN, Ludwig. Investigaes filosficas. 3. ed. Petrpolis: Vozes, 2004, p. 23, p. 27, respectivamente). 7 MAFFESOLI, Michel. Elogio da razo sensvel. Petrpolis: Vozes, 1998, p. 16. 8 Cumpre frisar que a adoo do arsenal metodolgico proposto pelo socilogo francs no significa aceitar sua viso acerca do mundo ps-moderno, pois sua proposta de contemplao das coisas como elas so no favorece ao projeto emancipatrio dos pases perifricos. Na viso do

Se o texto recorre linguagem metafrica que prima pela aproximao acariciante da temtica, o mtodo de exposio segue uma estrutura de confrontos. Ao paradigma burocrtico moderno, confrontam-se novas vises de mundo, propondo-se, como soluo para as possveis discrepncias do agir administrativo, as propostas hegemnicas de gesto pblica. Em seguida, as teorias de gesto pblica criadas nos pases desenvolvidos so confrontadas com os questionamentos quanto compatibilidade de mera importao das novas prticas administrativas, sem que haja sua adaptao para a realidade perifrica e, especificamente, para a Administrao Pblica brasileira. Uma vez exposto o referencial terico e a metodologia a ser adotada, a anlise sobre a gesto pblica exige uma reflexo prvia sobre a importncia dos mapas representativos na orientao do comportamento humano, mostrando o quanto a mudana de paradigmas leva transformao da interao do homem com o mundo, de maneira a influenciar, at mesmo, o agir dos agentes pblicos.

1.2 Novos mapas representativos para a idia de gesto pblica. Ceci nest pas une pipe9 o nome do quadro de Ren Magritte que denuncia os perigos da representao. Por mais que seu quadro retratasse a imagem perfeita

socilogo francs, a sabedoria relativista por ele proposta desconfia da garantias ideolgicas, institucionais e polticas impostas pelo dever-ser, com o intuito de que se ver a dura realidade como ela , segundo a tica emprica das situaes, atenta afetividade dos fenmenos humanos, elaborando um saber dionsico de aproximao entre sujeito e objeto, isto , um saber ertico que ama o mundo que descreve. Pela percepo sensvel das mltiplas formas, a intuio constri uma teoria ertica embasada no pensamento holstico, pois o observador entabula uma osmose afetiva com o cosmos. Desacreditada pela modernidade, a metfora tambm permite uma anlise contemplativa, calcada na aceitao trgica daquilo que , auxiliando a compreenso das significaes, j que os sistemas interpretativos modernos caem por terra. (Ibidem, p. 20 98). Cumpre ainda asseverar que a meno ao projeto emancipatrio latino-americano remete s propostas de Boaventura de Sousa SANTOS, que sero expostas no decorrer no trabalho quando de tratar da proliferao dos mltiplos espaos estruturais de ao. 9 A expresso pode ser traduzida da lngua francesa para a portuguesa como Isso no um cachimbo e se refere ao quadro de Ren Magritte pintado em 1928/1929. A obra tambm chamada de A traio das imagens, aferindo a falsa percepo da imagem pintada, em 1926, cujo quadro se chamava O cachimbo (MEURIS, Jacques. Ren Magritte. Madrid: TASCHEN, 1993, p. 108).

de cachimbo, ele nunca seria um cachimbo real. Logo, a mais fidedigna representao jamais levar reproduo da prpria realidade.10 A questo retoma velha querela entre o realismo aristotlico-tomista e o nominalismo de Guilherme de Ockham. Enquanto os realistas acreditavam na existncia de universais como o homem, a rvore, o mineral , os nominalistas defendiam que os nomes so signos representam o que s existe individualmente no mundo real.11 Na modernidade, a discusso ganha nova feio com Descartes, pois, ao duvidar dos sentidos e da realidade objetiva, ele aduzia que apenas as representaes construdas pela deduo racional tinham existncia real.12 De qualquer forma, a indagao do pintor belga evidencia o quanto as representaes distorcidas do mundo real podem levar a compreenses e a solues equvocas para os problemas que afetam a realidade. Quanto construo das representaes a partir da percepo, a figura wittgensteiniana do pato-coelho mostra que duas pessoas podem ver coisas distintas em relao ao mesmo objeto, o que depende dos valores e das vivncias que embasam o olhar.13 Na sociologia, o dilema tratado pelo teorema de Thomas, segundo o qual, o que real na mente e na percepo das pessoas moldar seu agir diante do mundo, produzindo vrias conseqncias sobre a realidade.14 Na medida em que as
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Embora tivesse convivido no crculo surrealista, Ren Magritte no poderia ser caracterizado como realista, nem como surrealista, pois, consoante Jacques MEURIS, seu objetivo seria despontar os mistrios que as imagens recolhidas do real podem avocar. Nas palavras de MEURIS, o mistrio [...] surge em primeiro lugar no inesperado de associaes que, no entanto, so perfeitamente pensadas. [...] O pblico convidado a questionar estas imagens, cujo sentido lhes escapa numa primeira observao. talvez aqui que reside o mistrio! Primeiro somos levados, sem qualquer reticncia, para a viva impresso que estas imagens nos oferecem, sem no entanto sabermos por que razo. Depois, se tentarmos compreender, devemos desencadear um outro mecanismo de julgamento: aquele que observa estes quadros, tal como aconteceu com o pintor, deve recorrer a uma ruptura com o conjunto dos hbitos mentais absurdos que, em geral, provm de um sentimento real da existncia. Na verdade, devemos romper com os hbitos que catalogam os objectos segundo uma ordem completamente arbitrria, mas que reconhecida por todos. (Ibidem, p. 109). 11 VILLEY, Michel. A formao do pensamento jurdico moderno. So Paulo: Martins Fontes, 2005, p. 221- 232. 12 ARENDT, Hannah. A condio humana. 10. ed. Rio de Janeiro: Forense Universitria, 2005, p. 286 296. 13 WITTGENSTEIN, Ludwig. op. cit., p. 254 258. 14 OFFE, Claus. A Democracia Partidria Competitiva e o Welfare State Keynesiano: fatores de estabilidade e desorganizao. In: _______. Problemas estruturais do Estado capitalista. Rio de Janeiro: Tempo Brasileiro, 1984, p. 380.

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pessoas mantm as representaes mximas da modernidade ocidental numa paisagem de ruptura epistemolgica e societal, elas tendem a se obliterar para o novo, como fica claro na resistncia burocrtica adoo das prticas de gesto pblica, prejudicando a priori o sucesso de sua aplicao. Ante os perigos do conhecimento totalitrio, Michel MAFFESOLI entende que a representao precisa abandonar a pretenso racional de querer dominar tudo em seu reino autopoitico.15 Quando trata da cegueira epistemolgica moderna, Boaventura de Sousa SANTOS constata as distores causadas s representaes da realidade. Nesse sentido, a cincia moderna levou percepo desconfigurada do tempo, despersonificao das pesquisas e totalizao do conhecimento, em detrimento de outros saberes alternativos. Para o autor, a correo dessa cegueira requer uma epistemologia dos conhecimentos ausentes, como o senso comum, e uma epistemologia dos agentes ausentes, vida por emergentes subjetividades individuais e coletivas, de maneira que a fora dos argumentos advenha no de sua lgica, mas de suas consideraes pragmticas.16 A guisa de exemplo, uma gesto pblica que seja factvel e que promova a participao ativa do cidado atenderia ambas as epistemologias. Apesar dos riscos de se ter uma viso distorcida do real, as representaes permitem que o homem se situe no mundo por meio da generalizao das experincias vividas e aprendidas num tempo e espao. claro que a construo de representaes, por seu carter fragmentrio, nunca conseguir abarcar a realidade como um todo, mesmo porque o objetivo dessa construo reduzir a complexidade do real por meio de categorias abstratas. Uma vez que essas representaes esto eivadas pelos valores culturais predominantes, elas orientam o comportamento do homem diante do mundo e dos outros. Assim, a construo de mapas representativos permite a interao do indivduo com o mundo, tendo por norte os valores da sociedade. Se a maioria dos
Nas palavras do autor, no se trata, claro, de negar a importncia das representaes na construo da realidade; preciso, ainda, que tal construo reconhea aquilo que lhe serve de suporte e com isso quero dizer nasa com o mundo que ela supostamente apreende, compreende, seno explica (MAFFESOLI, Michel, op. cit., p. 34). 16 SANTOS, Boaventura de Sousa, op. cit., 225 253.
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mapas representativos nem cogita o potencial da gesto pblica, dificilmente a importao terica e a imposio formal levaro consolidao de sua prtica. Na lio de Boaventura de Sousa SANTOS, os mapas constituem um conjunto de representaes sociais e podem ser compreendidos como distores reguladas e no-caticas da realidade ou iluses crveis de correspondncia que motivam orientaes pragmticas. Contra a arbitrariedade da representao, a distoro de um mapa pode ser controlada por trs formas que se equilibram sobre a tenso entre representao e orientao. A escala relaciona distncias reais e fictcias, de modo a reduzir a realidade sua essncia, num processo de diferenciao quantitativa e qualitativa. A projeo transforma as superfcies curvas do globo em superfcie plana nos mapas, criando uma distoro gritante das periferias para privilegiar aquilo que se tomou por centro. Por fim, a simbolizao destaca intencionalmente as caractersticas da realidade por meio de sinais icnicos ou convencionais.17 Ao comparar a gesto pblica com os mapas, verifica-se que ela pode ter vrias escalas, projees e simbolizaes. Quanto menor for a escala da gesto pblica, maior ser o enfoque impessoal sobre grandes estruturas e sistemas, afastando-se do espao local da intersubjetividade dialgica e participativa. Quanto mais as projees valorizarem a centralidade econmica, mais distores sero causadas democracia participativa e ao regime jurdico-administrativo. Talvez seja preciso aumentar a escala da gesto pblica para aproxim-la do homem brasileiro, primando por uma nova projeo, cuja centralidade resida na potencialidade democrtica para viabilizar a participao popular, de modo que as simbolizaes destaquem propositalmente o cidado como sujeito concreto. Na linguagem metafrica do socilogo portugus, os mapas so um campo estruturado de intencionalidades, uma lngua franca que permite a conversa sempre inacabada entre a representao do que somos e a orientao que buscamos.18 Se os valores que se buscam no so os mesmos da modernidade ocidental ou no
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Ibidem, p. 197 204. Ibidem, p. 224.

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so os mesmos da lgica econmica, sinal de que tempo de abandonar os velhos mapas representativos sobre a gesto pblica. Entend-la como instrumento remete racionalidade moderna de meios e fins e v-la como instrumento a servio do capital refuta seu potencial democrtico, a servio da participao cidad na gesto cotidiana da coisa pblica.

1.3 A construo de paradigmas na ptica de Thomas Kuhn.

Como seria impossvel ao homem questionar repetidamente a validade de suas representaes, colocando tudo a prova antes de agir, ele se afilia a uma viso de mundo, de forma que ela possa orientar suas condutas. Quando vrias pessoas tm uma mesma viso de mundo, pode-se falar em paradigmas. Numa perspectiva espacial, possvel haver tantos paradigmas quantos forem os campos ou espaos estruturais da sociedade, delineando-se, por exemplo, paradigmas de homem, conhecimento, sociedade, Estado, direito, que estabelecem relaes contnuas de afinidades e tenses. No prisma temporal, os paradigmas nascem, crescem, desgastam-se at serem substitudos por outro. Apesar de o conceito de paradigma ter sido forjado para as revolues das cincias naturais, sua aplicao nas cincias humanas pode ser til para explicar a sucesso das vises de mundo na filosofia, na sociologia e no direito, por exemplo. Convm esclarecer que a expresso paradigma ganhou notoriedade com a obra A estrutura das revolues cientficas, de Thomas KUHN. Fsico por formao, ele se voltou histria da cincia para explicar que as cincias naturais passam por revolues paradigmticas, contrariando a idia de desenvolvimento da cincia por acumulao.19 A aceitao de um paradigma pelo cientista libera-o da explicao dos princpios, pressupostos e conceitos j aceitos. Dessa forma, ele pode se dedicar a
Em suas palavras, considero paradigmas as realizaes cientficas universalmente reconhecidas que, durante um tempo, fornecem problemas e solues modelares para uma comunidade de praticantes de uma cinciaKUHN, Thomas S. A Estrutura das Revolues Cientficas, 8. ed. rev. So Paulo: Perspectiva, 2003, p. 13.
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estudos dirigidos que aperfeioaro as teorias vigentes. Os resultados que no se enquadram no paradigma so tidos como fracassos, pois exitosas so as pesquisas que aumentam o alcance, a preciso e a aplicao do paradigma. A percepo das anomalias ocorre quando o observador acostumado com a experimentao constata a frustrao das expectativas cientficas, de modo a ensejar a reviso do paradigma por vrios cientistas que se debruaro sobre o problema. Apesar da insegurana dos cientistas, o abandono de um paradigma s ocorre quando houver outro forte candidato, j que, rejeitar um paradigma sem simultaneamente substitu-lo por outro rejeitar a prpria cincia.20 Na disputa entre as teorias candidatas a novo paradigma, a escolha da teoria vencedora cabe apenas comunidade dos cientistas. A transio entre paradigmas no pode ser feita por imposio da lgica, nem pode ser resolvida pela provao, pois a maioria das teorias tem base ftica e o que as diferenciam so o olhar problemtico sobre suas definies de cincia: o que cincia para uma corrente, pode ser metafsica para a outra. Para a faco vitoriosa, a revoluo cientfica se expressa como progresso quase imperceptvel aos leigos e estudantes, porque os manuais tendem a camuflar a transio de paradigmas, inserindo-as numa linearidade histrica. A mudana de paradigma pode ensejar um novo olhar sobre a natureza. Mesmo utilizando velhos instrumentos sobre dados antigos, podem surgir novas constataes.21 Numa sntese, pode-se aduzir que os paradigmas so vises de mundo compartilhadas que limitam o horizonte de possibilidades, a fim de que se possa debruar sobre matrias especficas, at que surjam anomalias que levaro ruptura do paradigma. Se no houvesse a aceitao implcita de alguns princpios e postulados, jamais seria possvel a especializao. Por outro lado, a soluo para as

Ibidem, p. 109. Depois da consolidao do novo paradigma, o cientista habituado e educado no anterior ter que reeducar sua relao com o entorno, pois o que muda no s a interpretao sobre os objetos supostamente estveis, mas o prprio significado desses objetos, em razo da ausncia de uma linguagem neutra que os conceituem e expliquem (Ibidem, p. 185 202).
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crises paradigmticas dificilmente poder ser proposta por aqueles que esto habituados ao paradigma vigente, porque seu campo de viso fora delimitado.22 Ao assimilar as contribuies de Thomas KUHN, Boaventura de Sousa SANTOS nota que, as crises de crescimento visam ao aprimoramento interno de mtodos e conceitos de uma disciplina, enquanto que as crises de degenerescncia so paradigmticas por atravessarem todas as disciplinas, colocando em xeque a prpria forma de inteligibilidade do real.23 Quando se contesta a validade de um paradigma e as formas de se entender o real, as operaes cientficas adentram num processo de desdogmatizao. A verticalizao da pesquisa passa a dividir espao com sua contramedida, isto , com a horizontalizao. Ascende a necessidade de se construir novas vises de mundo que informaro uma nova gerao de princpios, mtodos e conceitos. Afinal, de pouca valia tem a dogmtica sem uma base propedutica slida que no se adapta s novas representaes de mundo.24 Em geral, a seara ideal para a verticalizao reside nas disciplinas dogmticas, ao passo que as disciplinas propeduticas constituem o locus favorvel para o desenvolvimento da horizontalizao. Porm, existem trabalhos de cunho propedutico que acabam por verticalizar um tema conceitualmente delimitado. o que ocorre, por exemplo, quando um trabalho relacionado teoria geral do direito faz a compilao dos vrios significados para o conceito de norma jurdica. Nesse processo de desdogmatizao, a cincia do direito tem revalorizado, nas ltimas dcadas, disciplinas propeduticas como teoria geral do direito, teoria geral do Estado, histria, filosofia e sociologia do direito, inserindo a perspectiva
Dificilmente um cientista j instrudo num paradigma conseguir compreender um problema sob nova perspectiva e, talvez por isso, Dalton, que nem era qumico, acabou por criar uma nova maneira de se desenvolver a qumica. (Ibidem, p. 171 -174). 23 Na verticalizao, o objeto de pesquisa dissecado em seus elementos, segundo o posicionamento terico dos autores que trataram do mesmo tema, resgatando, nesse intento, a gama quase infindvel de conceitos e classificaes a priori construdas. Na horizontalizao, o mesmo objeto de pesquisa interpretado de acordo com vrias perspectivas distintas, levando identificao da maneira como ele se relaciona com os outros aspectos da realidade, de forma a colaborar na construo de novas vises de mundo. (SANTOS, Boaventura de Sousa. Introduo a uma cincia ps-moderna. Rio de Janeiro: Graal, 1989, p. 18). 24 Ibidem, p. 19- 30.
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crtica em trabalhos de disciplinas dogmticas como direito civil, direito comercial, direito penal e direito administrativo. possvel afirmar que a valorizao dessa perspectiva crtica indicaria que conceitos e classificaes tradicionalmente hegemnicos tm cedido busca por uma nova viso jurdica de mundo, que seja ajustvel realidade e que possa obter a adeso da comunidade de juristas. Nesse contexto de ruptura epistemolgica do direito, o presente trabalho pretende contribuir com reflexes crticas que apontem para um novo paradigma jurdico, sem propor, claro, uma teoria ou uma tese. Como impossvel visar, concomitantemente, verticalizao e horizontalizao, a pesquisa preferiu esta ltima por pressupor que o tema da gesto pblica insere-se numa paisagem incompatvel com os preceitos burocrticos, j assimilados pelas teorias dogmticas. Prefere-se o confronto entre representaes do que a segurana conferida por conceitos hermticos que se apegam ao direito formal.25 Distanciando da mera compilao de conceitos e classificaes sobre o que vem a ser gesto pblica, a opo pelo prisma propedutico e horizontal ratificada pela quase inexistncia, na literatura jurdica ptria, de uma perspectiva crtica sobre a temtica. Ao primar pela abordagem de paradigmas, a empreitada toma como objetivo o resgate das representaes de mundo construdas ao longo do paradigma burocrtico, para depois trazer tona a incompatibilidade diacrnica ou temporal de sua continuidade diante da ascenso de novas representaes de mundo. Em seguida, sero abordadas as representaes que balizam aquelas teorias de gesto pblica que foram construdas na tentativa de responder s contestaes
Como se ver adiante, muitas prticas de gesto pblica baseiam-se em fatores socioeconmicos desconsiderados pelo direito administrativo positivado, a exemplo da aproximao imprescindvel entre diretores administrativos e empregados de primeira linha, de forma a instigar tanto o esprito de trabalho em equipe, quanto um autocontrole no respeito aos valores pessoais de cada um dos colegas de trabalho. Dessa forma, uma anlise do modelo de gesto pblica gerencial que se restrinja abordagem meramente formal do controle interno dos atos administrativos passaria longe dessas situaes de gerenciamento cotidiano que despontam na nova paisagem social Ao tratar das formas de controle interno da Administrao Pblica na perspectiva do modelo de gesto pblica gerencial, Rodrigo Pironti Aguirre de CASTRO passa longe dos preceitos tericos e gerais de gerenciamento pblico e acaba por transformar seu trabalho em mais uma das muitas anlises tericas sobre o controle formal dos atos administrativos, tema, alis, que se afilia muito mais ao modelo burocrtico de Administrao Pblica, exigindo do funcionrio pblico a observncia das regras abstratas de direito formal. (CASTRO, Rodrigo Pironti Aguirre de. Sistema de Controle Interno: uma perspectiva do modelo de gesto pblica gerencial. Belo Horizonte: Editora Frum, 2007).
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paradigmticas. Como as propostas hegemnicas de gesto pblica foram advm, em geral, dos pases desenvolvidos, ser preciso verificar se h a viabilidade de sua adoo pelos pases perifricos, tendo por base uma das muitas interpretaes possveis quanto realidade brasileira. Em ateno bussola referencial que norteia a pesquisa, uma gesto pblica que no promova a participao cidad na Administrao Pblica implicaria a incompatibilidade de mera importao dessas teorias de gesto criadas nos pases desenvolvidos. Convm lembrar que todas as representaes abstratas de mundo so construdas a partir da realidade concreta, sejam elas verdadeiras ou falsas, o que depende dos valores, sempre subjetivos, que se tomam por referncia. Se, por um lado, o compartilhamento de vises de mundo permite a ascenso de paradigmas, por outro, a vigncia de um paradigma retroalimenta a construo das representaes: trata-se da reproduo do modo de produo das representaes. Dentre a multiplicidade de fatos e de fenmenos que fomentam as representaes de mundo, o trabalho operar por recortes analticos para eleger cinco campos temticos, cuja interpretao pode favorecer a compreenso contextualizada das prticas de gesto pblica. Em observncia multicausalidade dos fenmenos, salienta-se que o objetivo, pela extenso da proposta, no expor completamente o campo discursivo de cada um desses cinco eixos de anlise. A finalidade reside em mostrar a pertinncia de cada eixo para o cerne da problemtica, principalmente no que tange contraposio dicotmica entre burocracia e gesto pblica e possibilidade de exportao das teorias hegemnicas de gesto pblica para a realidade latino-americana.26 No decorrer de cada captulo, a empreitada pauta-se nas representaes simblicas de homem,

Como a presente pesquisa tangencia a teoria marxiana, o recurso expresso hegemonia mostra-se apenas como sinnimo de prevalncia e no se relaciona ao sentido empregado por Antonio GRAMSCI, com quem o termo passou a ser vinculado. Mas, apenas para fins de esclarecimento, no demais lembrar que GRAMSCI centralizou sua teoria na noo de hegemonia burguesa, que significava o predomnio ideolgico dos valores e das normas burguesas sobre as classes subalternas, da extraindo a importncia da superestrutura na perpetuao das classes e na preveno do desenvolvimento da conscincia de classe (CARNOY, Martin. Estado e teoria poltica. 4. ed. So Paulo: Papirus, 1994, p. 89 -117).

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conhecimento, sociedade, Estado e direito, a fim de identificar as vises de mundo que foram construdas para cada paradigma. Com as representaes de homem, pretende-se delinear o perfil do burocrata, do homem visado pela ao arendtiana, do gestor pblico e do homem brasileiro, ao passo que, nas representaes do conhecimento, objetiva-se a identificao da racionalidade que orienta o comportamento humano em cada paradigma. J as representaes de sociedade e de Estado tm por objetivo mostrar o grau em que a esfera poltico-administrativa abre-se s presses sociais. Nas representaes de direito, intenta-se aferir como ele legitima juridicamente cada paradigma Enquanto o norte epistemolgico assenta-se sobre a construo de mapas representativos, a partir de vises paradigmticas de mundo, o percurso metodolgico descansa sobre os cinco eixos de anlise. Uma vez compreendidos os pressupostos da pesquisa, tempo de se lanar jornada, tendo como primeiro ponto de parada a interpretao weberiana quanto ao delineamento da burocracia no curso da modernidade ocidental.

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2. BUROCRACIA NO PRISMA WEBERIANO: navegando pelos mares da modernidade ocidental.

Quando se estabelece plenamente, a burocracia est entre as estruturas sociais mais difceis de destruir.27 MAX WEBER

Rumar paisagem da gesto pblica implica a passagem prvia pelos mares da modernidade ocidental e uma parada na anlise de burocracia procedida por Max WEBER ao investigar o processo de racionalizao. Se a maioria dos autores ressalta que a gesto pblica uma opo organizao burocrtica da Administrao Pblica, no h como entender uma sem a outra. Como qualquer instituio social, a burocracia produto de seu tempo. Logo, sua anlise requer a contextualizao histrica dos valores que informaram sua construo. Na abordagem dos paradigmas representativos da modernidade ocidental, a objetividade da pesquisa demanda certo enfoque diante da extenso da temtica. Abordar, em si mesmas, as representaes modernas de homem, conhecimento, sociedade, Estado e direito, segundo vrios autores, seria um trabalho hercleo. Por isso, sero analisadas apenas as influncias de tais representaes na configurao da burocracia, tendo por marco temporal somente a modernidade ocidental. Se o objetivo compreender a burocracia no tempo em que foi concebida, nada melhor que recorrer ao autor que vivenciou e estudou sua ascenso na modernidade ocidental. Para no criar um descompasso entre o estudo de burocracia, em sua gnese moderna, e a prpria contextualizao da modernidade ocidental, ser adotado o mesmo referencial terico para os dois propsitos: a sociologia de Max WEBER.28
WEBER, Max. Burocracia. In: GERTH, Hans H.; MILLS, C. Wright. Ensaios de Sociologia. 5. ed. Rio de Janeiro: LTC, 1982, p. 264. 28 De acordo com Carlos Eduardo SELL, a sociologia compreensiva de Max WEBER foi influenciada: a) pela filosofia clssica de Kant, segundo o qual o conhecimento no captaria a essncia do real; b) pela filosofia de Nietzsche, que via a modernidade de modo pessimista c) pelo pensamento social alemo, que pregava a necessidade da burguesia alem de combater a burocracia pelo do fortalecimento das eleies e do parlamento. Sua a teoria mesclaria o mtodo nomottico generalizante, referente construo de leis, com o mtodo ideogrfico individualizante das particularidades, culminando com uma perspectiva probabilstica das leis gerais. Afirmando o primado do sujeito sobre a sociedade, WEBER acreditaria que a sociedade no seria algo exterior ao
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Como a principal proposta do trabalho no uma anlise da burocracia nos tempos atuais, sua abordagem procurar capt-la em seu estado puro, conforme o tipo-ideal weberiano, enquadrando-a nos tempos modernos em que foi teorizada. Primar por sua evoluo no tempo e por sua modificao no espao prejudicaria a anlise comparativa que se quer fazer entre burocracia e gesto pblica. O objetivo no verificar se a burocracia ou no aplicada, mas se sua aplicao se conforma ou no s atuais representaes, vises de mundo ou paradigmas.29 Quanto construo dos tipos-ideais, preciso lembrar que um dos grandes mritos das teorizaes cientficas a possibilidade de sistematizao de certas regularidades em benefcio da previsibilidade, seja em relao aos fenmenos da natureza, seja em relao ao comportamento humano. Por ser impossvel ao pesquisador o conhecimento de toda a realidade e de todo devir histrico, ele fixa uma desigualdade entre os fenmenos tidos como importantes e essenciais e aqueles vistos como perifricos ou acessrios, enquanto que alguns dados nem chegam a ser ponderados por serem desconhecidos. Se a objetividade da pesquisa demanda o recorte analtico, da mesma forma, mesmo aqueles fenmenos selecionados sofrem uma reduo de sua complexidade, para que sejam destacados, no plano abstrato-cientfico, somente aqueles elementos da realidade favorveis contextualizao da problemtica. Neste ponto reside a importncia dos tipos-ideais, pois eles funcionam como um instrumento metodolgico que permite o recorte abstrato e controlado da realidade, visando identificao dos fenmenos que so significativamente importantes. Vistos como meio de pesquisa sem uma finalidade que lhes transcenda, os tipos-ideais permitem a constatao de regularidades ocorrentes na sociedade, bem

homem, logo, s quem vive uma poca pode explic-la por meio de categorias metodolgicas como ao e compreenso. (SELL, Carlos Eduardo. Sociologia Clssica: Durkheim, Weber e Marx, 3. ed. Itaja: UNIVALI, 2002, p. 93-108). 29 A aluso aplicao da burocracia refere-se adoo da lgica burocrtica de organizao pelas estruturas da Administrao Pblica, ou seja, relaciona-se sua aplicao no plano material, concreto e objetivo da vida emprica. Uma vez que a presente pesquisa pretende trabalhar com a anlise comparativa entre representaes e vises de mundo, o objeto de anlise volta-se para o plano abstrato das idias. Se o trabalho tivesse como norte a teoria marxiana, o que no o caso,seria possvel falar que o trabalho tentaria promover uma anlise superestrutural de gesto pblica, prximo das noes de ideologia, de hegemonia e de contra-hegemonia.

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como a identificao de probabilidades casualmente constatveis. Por meio de destaques intencionais, os tipos-ideais so construdos hipoteticamente, tendo como referencial uma ao racional orientada a fins, ou seja, aquilo que lgico para o raciocnio cientfico. Seria possvel, ento, aferir o quanto a previso cientfica das aes distancia-se de sua realizao no mundo cotidiano, de modo que a diferena reflita a influncia das conexes irracionais e afetivas do comportamento humano. 30 No uso instrumental do conceito, se a comparao diacrnica entre o tipoideal de burocracia e a realidade contempornea levar a grandes discrepncias haveria um alto grau de irracionalidade nas atuais condutas humanas, ou seja, existiria pouca calculabilidade quanto ao agir humano. Porm, salienta-se que a criao do tipo-ideal de burocracia baseou-se naquilo que era significativo modernidade ocidental, ou seja, a racionalidade lgico-formal, de carter hermtico, de modo que a atual irracionalidade poderia refletir no s um reencantamento do mundo, mas tambm outras formas de racionalidade, qui a ratio material, seja a servio do mercado, seja a servio da participao democrtica. A partir da importncia que confere multicausalidade e ao politesmo de valores (ao conflito de valores a que o homem est submetido), Max WEBER frisa que a construo dos tipos-ideais teria como premissa fundamental a comprovao das causas significativas de uma cultura, o que exigiria a avaliao subjetiva, por parte do sujeito cognoscente, dos fenmenos de sua poca, em ateno aos valores que informam a cultura correspondente.31

Nas palavras de Max WEBER, obtm-se um tipo ideal mediante a acentuao unilateral de um ou vrios pontos de vista, e mediante o encadeamento de grande quantidade de fenmenos isoladamente dados, difusos e discretos, que se podem dar em maior ou menor nmero ou mesmo faltar por completo, e que se ordenam segundo os pontos de vista unilateralmente acentuados, a fim de se formar um quadro homogneo de pensamento. (WEBER, Max. A objetividade do conhecimento nas cincias sociais. In: COHN, Gabriel (org.). Max Weber, 6. ed. So Paulo: tica, 1997, p. 106). 31 Para Catherine COLLIOT-THLENE, o conhecimento da realidade, na perspectiva weberiana, apenas se interessaria por aqueles fatores hipotticos da causalidade que formam um fenmeno cultural historicamente significativo ao sujeito cognoscente. De conseguinte, as causas significativas para uma cultura no poderiam ser reduzidas a um sistema objetivo de leis, nos moldes de um volkgeist, uma vez que a aferio dessa significao pressupe uma avaliao subjetiva dos fenmenos de uma poca a partir das idias de valor que informam uma cultura. (COLLIOTTHLNE, Catherine. Max Weber e a histria. So Paulo: Brasiliense, 1995, p. 71-83).

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Nesse sentido, Max WEBER um autor clssico da sociologia que vivenciou e compreendeu as significaes culturais de sua individualidade histrica, de forma a ensejar uma anlise em que ele, enquanto sujeito cognoscente, relacionava-se diretamente com seu objeto de estudo, a sociedade dos fins do sculo XIX e incio do sculo XX. Em seus estudos, mesmo naqueles de ndole comparativa, ele sempre procurou identificar o que era peculiar modernidade ocidental, atentando quilo que era culturalmente significativo em sua poca: o processo de desencantamento do mundo e de racionalizao da modernidade ocidental.32 Quando Max WEBER trata da racionalidade intrnseca ao confucionismo tpico dos letrados chineses, ele mostra que a racionalidade no fenmeno exclusivo da modernidade ocidental e nem tem um sentido unvoco, pois um fenmeno no racional em si mesmo, por depender do critrio de valor eleito como referencial. Assim, o que racional para a racionalidade material, pode no ser racional para a racionalidade formal; o que racional para uma sociedade e um tempo, pode no ser para outros.33 Ao se enfocar no racionalismo ocidental, o socilogo alemo notou que o termo racionalismo pode abrigar vrios sentidos:

Significa uma coisa se pensarmos no tipo de racionalizao que o pensador sistemtico realiza sobre a imagem do mundo: um domnio cada vez mais terico da realidade por meio de conceitos cada vez mais precisos e abstratos. O racionalismo significa outra coisa se pensarmos na realizao metdica de um fim, precisamente dado e prtico, por meio de um clculo cada vez mais preciso dos meios adequados. Esses tipos de racionalismo so muito diferentes, apesar do fato de que em ltima anlise esto inseparavelmente juntos.34

De acordo com o trecho citado, pode-se cindir o processo de racionalizao em duas vertentes, uma cultural e outra social, que travam uma relao direta com
Seu objetivo era, consoante Catherine COLLIOT-THLNE,compreender o que constitui o prprio de nossa civilizao, de um lado; compreender as razes de ter-se-tornado-o-que--e-nooutra, estas duas intenes so estreitamente confundidas na dmarche geral de Max WEBER. So dois aspectos solidrios de uma interrogao orientada prioritariamente pelo interesse que traz o historiador sua prpria civilizao. Um e outro comandam o estilo quase teleolgico das anlises weberianas (Ibidem, p. 84). 33 Como ressalta Julien FREUND, [...] a discriminao entre racional e irracional se faz em nome de certos valores que preferimos a outros, quando no fundo toda idia de valor repousa sobre um momento subjetivo e irracional. (FREUND, Julien. Sociologia de Max Weber. 5. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2006, p. 106). 34 WEBER, Max. A Psicologia Social das Religies Mundiais. In: GERTH, Hans; MILLS, C. Wright, Ensaios de Sociologia, 5. ed. Rio de Janeiro: LTC, 1982, p. 337.
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uma terceira vertente, referente esfera individual, indicando o quanto a conformao da sociedade influencia o sentido que orienta o comportamento das pessoas, da mesma forma que elas conferem, por outro lado, um significado s instituies sociais.35 A partir da compreenso desse sentido subjetivamente visado pelos homens de sua poca que Max WEBER diagnosticou os valores caractersticos da modernidade ocidental. Nesse sentido, possvel dissecar o processo de racionalizao da modernidade ocidental em trs grupos de representaes: homem, conhecimento e sociedade, que correspondem, respectivamente, aquilo que WEBER chamou de metodizao do comportamento, de cientificizao do conhecimento e de burocratizao da sociedade; fenmenos que esto relacionados com os outros dois grupos de representaes: Estado e direito.36 Tendo como pano de fundo a individualidade histrica da modernidade ocidental, a burocracia reflete como o processo de racionalizao se difundiu pelos diversos campos sociais, dentre eles, a organizao dos domnios pblico e privado, aqui tomada como fenmeno significativo capaz de demonstrar a difuso da racionalidade instrumental e formal.37 Para melhor compreender, na sociologia weberiana, a relao entre burocracia e a racionalizao moderna, oportuno definir, sinteticamente, o tipoideal de burocracia. A burocracia pode ser compreendida como procedimento regulado, previsvel e documentado de funes contnuas e especficas de um

Para Max WEBER, a compreenso do sentido pauta-se [...] a) na realidade , num caso historicamente dado, por um agente, ou , em mdia e aproximadamente, numa quantidade dada de casos, pelos agentes, ou b) num tipo puro conceitualmente, construdo pelo agente ou pelos agentes concebidos como tpicos. (WEBER, Max. Economia e Sociedade. v. 1, 4. ed. Braslia: Editora UNB; So Paulo: Imprensa Oficial do Estado de So Paulo, 1999, p. 4). 36 A anlise desses trs processos, metodizao, cientificizao e burocratizao, primou somente pelo enfoque weberiano, por motivos de objetividade cientfica, embora a teoria moderna e a teoria crtica moderna tenham abordado amplamente os mesmos processo com outras denominaes. 37 Como a organizao burocrtica esteve presente em diversas civilizaes, a exemplo daquela encontrada no antigo Egito e em Roma, tornou-se necessrio a Max WEBER identificar o apangio especfico da moderna burocracia ocidental. Nessa esteira, Julien FREUND frisa que, a burocracia que conhecemos desenvolveu-se com a economia financeira moderna, sem que se possa, entretanto, estabelecer um vnculo unilateral de causalidade, pois outros fatores entram em jogo: a racionalizao do direito, a importncia do fenmeno de massa, a centralizao crescente por causa das facilidades de comunicaes e das concentraes das empresas, a extenso da interveno estatal aos domnios mais diversos da atividade humana e sobretudo o desenvolvimento da racionalizao tcnica. (FREUND, Julien. op. cit., p. 172).

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cargo, segundo regras de competncia e de hierarquia, que so exercidas impessoalmente por um tcnico profissional, mero detentor dos meios administrativos de produo.38 Longe de esgotar a temtica, a finalidade dessa breve definio nortear o prximo passo, isto , a dissecao de seus principais traos nas cinco grandes vertentes abaixo discriminadas, salientando que foram selecionados apenas aqueles fatores do fenmeno burocrtico que tm pertinncia presente pesquisa.

2.1 O homem burocrata: a posio do funcionrio qualificado.

Na perspectiva de Max WEBER, a esfera individual foi racionalizada pela metodizao asctica do comportamento humano, tendo em vista que o radical desencantamento do mundo no deixava interiormente outro caminho a seguir a no ser a ascese intramundana.39 Ao analisar o protestantismo asctico, ele lembra que a doutrina calvinista da predestinao ensejou uma solido interior no homem, o que bem se compatibilizaria com a feio abstrata do sujeito moderno cartesiano e, de conseguinte, com a noo de sujeito de direito, sempre pensando na perspectiva formal de sua persona e no no indivduo em sua corporalidade. Na teologia calvinista, as boas obras no servem de caminho salvao, mas evidenciam sinais de eleio, fazendo com que a conduo da vida e a prtica do religioso sofram uma sistematizao metdica, racionalizada e coerente, conferindo piedade reformada um vis asctico. Na luta contra os gozos impulsivos e irracionais da vida, ocorre a priorizao de uma ao racional voltada a fins precisos. Contra o tipo fustico do homem universalista, a ascese puritana volta-se para o trabalho especializado do cotidiano, colaborando na construo da ordem econmica moderna. Contudo, o manto da ascese racional protestante teria tornadose uma rija crosta de ao quando o capitalismo vitorioso constatou que j no

WEBER, Max. Burocracia. In: GERTH, Hans H.; MILLS, C. Wright. Ensaios de Sociologia. 5. ed. Rio de Janeiro: LTC, 1982, p. 229 232. 39 WEBER, Max. A tica protestante e o esprito do capitalismo. So Paulo: Companhia das Letras, 2004, p. 135.

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precisava das bases religiosas que antes o sustentavam. Julien FREUND assevera o desencantamento do mundo fez com que o real se tornasse aborrecido, cansativo e utilitrio, deixando um grande vazio existencial na alma humana.40 Esse processo de metodizao do comportamento humano no deixou de influir no perfil do burocrata, em funo da importncia que foi conferida ao conhecimento tcnico-especializado no cumprimento das funes pblicas. Na organizao burocrtica, a atividade oficial requer plena capacidade de trabalho e a disponibilidade integral de tempo, com a permanncia do funcionrio na repartio, uma vez que a ocupao do cargo compreendida como profisso. Pressupondo treinamento e conhecimento especializados, a nomeao do funcionrio precedida pela realizao de exames profissionais que comprovam a qualificao tcnica do empregado, conforme as exigncias previstas num regulamento geral. Se a nomeao em virtude do conhecimento tcnico favorece a burocratizao, a eleio popular do chefe administrativo e de funcionrios, alm de atentar contra o princpio da hierarquia, pe em risco a qualificao do empregado e a prpria eficincia do mecanismo burocrtico, tendo em vista que, geralmente, o funcionrio eleito tem posio autnoma na estrutura organizacional.41 Uma vez que a posio do funcionrio tem a natureza de dever, o ingresso no cargo visto como a aceitao de uma obrigao implcita de administrao fiel, em troca de uma compensao pecuniria regular, que composta pelo salrio fixo e pelo pagamento de penso na velhice. O pagamento dos salrios objetiva evitar favoritismos, o que no impede, claro, uma ligao indevida e obscura entre as esferas pblica e privada, como evidenciam as prticas clientelistas. Em prol de sua vitaliciedade, o funcionrio usufrui de garantias jurdicas que o protege de transferncias e afastamentos arbitrrios, assegurando-lhe uma demisso livre de consideraes pessoais, pautando-se em critrios objetivos
FREUND, Julien. op. cit., p. 23. No prisma de Max WEBER, o funcionrio que no eleito, e sim nomeado por um chefe, funciona normalmente de modo mais preciso, do ponto de vista tcnico, porque, na igualdade das outras circunstncias, mais provvel que os aspectos funcionais e as qualidades determinem sua seleo e sua carreira (WEBER, Max. Burocracia. In: GERTH, Hans H.; MILLS, C. Wright, op. cit., p. 234).
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referentes ao exerccio da funo. Por essas e outras razes, a burocracia luta em favor de direitos ao cargo, visando a adoo de um processo disciplinar regular, eliminao de autoridades arbitrrias, progresso ordenado do salrio, aposentadoria na velhice e ingresso mediante a realizao de exames e concursos. Tudo isso se legitima em regras abstratas e em regulamentos, pois eles permitiam ao burocrata uma calculabilidade segurana por meio de uma rotina disciplinada e repetitiva, capaz de refutar a imprevisibilidade dos sentimentos humanos, uma vez que:

A peculiaridade da cultura moderna, e especificamente de sua base tcnica e econmica, exige essa calculabilidade de resultados. Quando plenamente desenvolvida, a burocracia tambm se coloca num sentido especfico, sob o princpio do sine ira ac studio. Sua natureza especfica, bem reconhecida pelo capitalismo, desenvolve-se mais perfeitamente na medida em que a burocracia desumanizada, na medida em que consegue eliminar dos negcios oficiais o amor, o dio, e todos os elementos pessoais, irracionais e emocionais que fogem ao clculo.42

Sine ira ac studio, isto , sem ressentimentos nem preconceito, o funcionrio autntico no deve exercer a poltica, muito menos ponderar valores ou situaes concretas, encontrando sua honra na capacidade de executar a ordem transmitida pela autoridade.43 Embora o funcionrio deva atar-se formalmente s regras abstratas, no raro ele se baseia nas razes de Estado, levando Max WEBER a afirmar que, o nico ponto decisivo para ns que em princpio um sistema de razes racionalmente debatveis se oculta atrs de cada ato a administrao burocrtica, isto , pela sujeio a normas ou pela ponderao de fins e meios.44 Enquanto as presses democrticas exigem igualdade perante a lei, a busca de uma justia substantiva que se oriente numa pessoa ou situao colide com a objetividade de administrao formal e racional.45 Se o burocrata precisa agir sine ira ac studio, como se fosse possvel separar a funo impessoal de sentimentos,

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Ibidem, p. 251. WEBER, Max. Poltica como Vocao. In: GERTH, Hans H; MILLS, C Wright, op. cit., p.

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WEBER, Max. Burocracia. In: GERTH, Hans H.; MILLS, C. Wright, op. cit., p. 256. Nas palavras de WEBER, se, porm, um ethos para no falarmos de instintos se apossa das massas sobre qualquer questo individual, ele postula a justia substantiva orientada para algum exemplo e pessoa concreta; e esse ethos inevitavelmente entrar em choque com o formalismo e a objetividade fria e condicionada a regras da administrao pblica (Idem).
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ento o aparato burocrtico no poderia perseguir, por si mesmo, qualquer justia material que vise promoo dos administrados, pois isso demandaria uma ponderao de valores, contrariando a formalidade exigida. Nessa metodizao do comportamento humano, o dever de obedincia estrita s regras formais transformou o homem numa pea substituvel da mquina burocrtica, em franco prejuzo ao desenvolvimento de uma subjetividade autnoma e responsvel. Apesar da eficincia da racionalidade tcnica, Max WEBER no deixou de antever os possveis riscos que a excessiva burocratizao poderia causar no s as organizaes sociais, mas tambm a prpria conduta tica humana. Como observam Hans GERTH e de C. Wright MILLS, Max WEBER deplora o tipo de homem que a mecanizao e a rotina da burocracia selecionam e formam.46 Numa sociedade de massas, a criatividade e a originalidade inerentes personalidade livre e autnoma podem colocar em risco o projeto moderno de instituir a previso e o clculo como regras do agir humano. Por isso, a burocracia exerce papel fundamental ao implantar uma disciplina apta a desenvolver a habilidade rotineira e a impessoalidade nas relaes humanas, em tudo se respaldando no conhecimento tcnico-cientfico.47

2.2 A racionalidade burocrtica: cargos, hierarquias e competncias.

A esfera da cultura foi racionalizada pela intelectualizao, permitindo o clculo apurado quanto ao grau de probabilidade de ocorrncia de um fenmeno da natureza ou de um comportamento humano, com se tudo pudesse ser previsto por sistemas de leis naturais e sociais. Processo compreendido como a especializao do saber humano, a cientificizao repudiou as compreenses msticas e irracionais da vida que possibilitavam a construo de teodicias, ou seja, de grandes vises religiosas de mundo. A substituio das teodicias pelas explicaes

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GERTH, Hans H.; MILLS, C. Wright. Introduo: o homem e sua obra. In: ________ , op.

cit., p. 68. WEBER, Max. O Significado da Disciplina. In: GERTH, Hans H.; MILLS, C. Wright, op. cit., p. 292-294.
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cientficas da realidade levou perda de sentido para a existncia humana, pois a especializao cientfica dificultou no s uma viso global de mundo, mas tambm a identificao de um porqu para a vida, o que demandaria valoraes.48 Duvidando das experincias imediatas, a observao emprica e a experimentao so precedidas por idias calcadas num raciocnio matemtico, capaz de quantificar o conhecimento e de reduzir a complexidade real por meio da classificao e da diviso entre as mutveis condies iniciais e imutveis as leis da natureza. Ao pressupor uma idia de ordem e de estabilidade do mundo, as leis naturais e sociais permitem a previsibilidade da natureza e da sociedade, confinando a riqueza da vida cotidiana numa racionalidade impessoalizante. Nesse contexto de intelectualizao e de cientificizao, o funcionamento da burocracia foi pensado como um artifcio humano que obedece logicidade mecanicista de uma engrenagem que desconsidera quaisquer sentimentos humanos. Afinal, a burocracia visa organizao impessoal dos meios que realizam os fins a priori fixados em normas e regulamentos, de modo a se obter o rendimento timo das instituies sociais em geral. As atividades burocrticas so reunidas num conjunto de funes que se distribuem em cargos, permitindo a diviso de trabalho, a especializao funcional e a identificao pontual dos deveres oficiais. Uma vez criado e regulamento, o cargo tende a continuar existindo independentemente da pessoa que o ocupa, pois o enfoque recai sobre a funo e no sobre as pessoas que a executam. Por meio de um funcionamento previsvel, o desempenho do cargo segue regras gerais e no d direito aos funcionrios de regular, em cada caso, os assuntos que lhes envolvem, sendo-lhes permitida apenas a regulamentao abstrata de matrias, de modo a evitar a concesso de favores pessoais que fogem regra padro.49

Em Cincia como vocao, Max WEBER frisa que, a crescente intelectualizao e racionalizao no indicam, portanto, um conhecimento maior e geral das condies sob as quais vivemos. Significa mais alguma coisa, ou seja, o conhecimento ou crena em que, se quisssemos, poderamos ter esse conhecimento a qualquer momento. Significa principalmente, portanto, que no h foras misteriosas incalculveis, mas que podemos, em princpio, dominar todas as coisas pelo clculo. Isto significa que o mundo foi desencantado. (WEBER, Max. A Cincia como Vocao. In: GERTH, Hans; MILLS, C. Wright, op. cit., p. 165). 49 WEBER, Max. Burocracia. In: GERTH, Hans H.; MILLS, C. Wright, op. cit., p. 229.

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Num exerccio de autotutela, a organizao dos cargos obedece ao princpio da hierarquia, pois cada cargo inferior est submetido ao controle e superviso de superiores, evitando qualquer afronta disciplina e s regras padronizadas. Salvo quando houver delegao, esse controle no significa que o superior possa assumir as funes exercidas pelos inferiores, porque elas pertencem ao cargo. Alm disso, este sistema de mando e de subordinao proporciona aos administrados a possibilidade de recorrer das decises tomadas por uma autoridade. Para sanar eventuais irregularidades, a autoridade superior pode recorrer a sanes, cujo exerccio regulado por normas. A autoridade hierrquica para dar as ordens necessrias execuo das tarefas distribui-se de forma estvel, segundo as normas de competncia que estabelecem reas de jurisdio fixas e oficiais. Enquanto as normas verticais de competncia referem-se ao escalonamento hierrquico, as normas horizontais relacionam-se distribuio dos cargos. Essas regras de competncia encontram fundamento de legitimidade na crena dos cidados e, principalmente, dos funcionrios nos estatutos legais, pois so eles que permitem a moderna previsibilidade e a calculabilidade racional do agir humano. Alm de permitir maior controle dos funcionrios, a expanso da racionalidade burocrtica possibilita a especializao das funes administrativas, de acordo com consideraes exclusivamente objetivas, de forma a beneficiar a superioridade tcnica do agir administrativo.50 A burocracia seria indispensvel no mundo moderno, por ser um instrumento propulsor da racionalizao nas organizaes sociais, concretizando as condies de permanncia, estabilidade e previsibilidade. Dentro da tipologia weberiana das aes sociais, essas condies mostramse favorveis a promoo da ao racional orientada a fins, capaz de calcular os meios adequados obteno do fim a priori definido em lei e de prever suas provveis conseqncias Disso se infere que o tipo-ideal da burocracia visa ao

Nas palavras de WEBER, preciso, velocidade, clareza, conhecimento dos arquivos, continuidade, discrio, unidade, subordinao rigorosa, reduo do atrito e dos custos de material e pessoal so levados ao ponto timo na administrao rigorosamente burocrtica, especialmente em sua forma monocrtica. (Ibidem, p. 249).

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melhor meio de atuar, procurando como atingir de maneira mais eficiente os fins pretendidos, no respondendo, portanto, questo do porqu agir. Entre diletantismo e burocratizao, Max WEBER opta pela burocracia por seu carter tcnico-racional, capaz de administrar as massas, pois, como estrutura permanente com um sistema de regras racionais, a burocracia modelada de forma a atender as necessidades previstas e repetidas por meio de uma rotina normal.51 Voltada ao aprimoramento dos meios, a burocracia segue a racionalidade formal e instrumental, j que fica, na pureza do tipo, circunscrita execuo sine ira ac studio dos deveres funcionais. A lgica burocrtica pode ser aplicada tanto na administrao pblica estatal, quanto na administrao privada, tanto na forma de produo capitalista, quanto na economia planificada socialista, enfim, poderia ser usada para quaisquer fins, pois ela no conhece valores que transcendem a si mesma, muito menos vivencia o politesmo de valores. Por isso, Max WEBER nota que, quando se estabelece plenamente, a burocracia est entre as estruturas sociais mais difceis de destruir.52 Composta por pessoas que no contestam os fins da administrao, a mquina burocrtica continua a operar normalmente depois de mudana dos rumos polticos, pois, no caso, preciso apenas substituir os altos funcionrios.53 Ademais, sua natureza instrumental desconhece valores que se difundem pelo mundo cotidiano, levando converso da burocracia em burocratismo que se fecha sobre sua prpria realidade autopoitica, contra as presses da sociedade.

2.3 O burocratismo: expropriao dos meios administrativos de produo. No entendimento weberiano, a esfera social foi racionalizada por meio de uma burocratizao apta a promover a calculabilidade do agir cotidiano, seja na esfera estatal-administrativa, seja no mbito da empresa privada. A racionalizao torna a
WEBER, Max. A Sociologia da Autoridade Carismtica. In: GERTH, Hans H.; MILLS, C. Wright., op. cit., p. 283. 52 WEBER, Max. Burocracia. In: GERTH, Hans H.; MILLS, C. Wright., op. cit., p. 264 53 Ibidem, p. 266.
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vida cotidiana previsvel por meio de regras racionais pr-estabelecidas, de forma a afastar o autoritarismo desestabilizador de outrora, que impedia o desenvolvimento de situaes calculveis e permanentes. Ao provocar a rotinizao da vida, a racionalizao instrumental autonomiza os meios em relao a seus respectivos fins, resultando na restrio da liberdade de agir diante do mundo. Desponta a perda de liberdade, pois o homem fica aprisionado numa jaula de ferro.54 Apangios da modernidade ocidental, os processos de racionalizao e de desencantamento do mundo contagiaram todo o conjunto da vida. At mesmo a empresa capitalista tambm recorreu organizao burocrtica, pois o empregado realiza funes especializadas por meio de procedimentos racionais, disciplinados, previsveis e eficientes, sem deter os meios de produo, obedecendo s regras estatudas pela empresa em funo, prioritariamente, da dominao racional-legal. Sob essa perspectiva, possvel afirmar que o capitalismo racional moderno seria o reflexo, na seara da economia, de um processo maior: a racionalizao.55 Surge, ento, uma simbiose entre capitalismo e burocracia estatal, pois a previsibilidade e a estabilidade conferida pela burocracia mostram-se como condies primordiais para a expanso de um sistema capitalista que prima pela segurana das relaes jurdicas travadas nas transaes econmicas e comerciais. Consoante Julien FREUND, a pressuposio mais geral do capitalismo moderno consiste no fato de fazer ele do clculo racional a norma de todos os grandes empreendimentos.56

Quanto traduo do termo, Antnio Flvio PIERUCCI, ao organizar uma nova edio para a obra A tica protestante e o esprito do capitalismo, utiliza a expresso rija crosta de ao em lugar daquilo que PARSONS teria traduzido por jaula de ferro. (WEBER, Max. A tica protestante e o esprito do capitalismo. So Paulo: Companhia das Letras, 2004, p. 19). 55 Observando a estreita ligao, na teoria weberiana, entre capitalismo moderno industrial e racionalizao ocidental, Hans GERTH e C. Wright MILLS asseveram que WEBER teria desenvolvido um materialismo poltico e militar com o fito de complementar o materialismo econmico de MARX. Nas palavras dos autores, a nfase de Marx no trabalhador assalariado como separado dos meios de produo torna-se, na perspectiva de Weber, apenas um caso especial dentro de uma tendncia universal. O soldado moderno est igualmente separado dos meios de violncia; o cientista dos meios de indagao; o servidor pblico, dos meios de administrao. Weber procura, assim, relativizar a obra de Marx, colocando-a dentro de um contexto mais generalizado e mostrando que as concluses de Marx se baseiam em observaes tomadas de um caso especial dramatizado, que melhor ver como um caso numa ampla srie de casos semelhantes. (GERTH, Hans H.; MILLS, C. Wright. Introduo: o homem e sua obra. In: ______, op. cit., p. 68). 56 FREUND, Julien, op. cit., p. 127.

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De nada adianta a empresa calcular eficientemente seus procedimentos internos, se, externamente, o mercado, a sociedade civil e a administrao pblica so dominados pela imprevisibilidade. Era preciso centralizar e controlar todo o poder poltico-administrativo que estava distribudo em associaes intermedirias tpicas da Idade Mdia, como os feudos e as corporaes de ofcios, para que a sociedade despolitizada se transformasse no reino da livre empresa, em detrimento dos privilgios patrimonialistas.57 Na esfera administrativa, essa centralizao coube burocracia estatal, cujo funcionamento estava limitado por regras jurdicas, de modo a viabilizar a calculabilidade capitalista. Dessa forma, o desenvolvimento da burocracia moderna partiu do processo de desapropriao dos meios de produo. No domnio privado, os meios materiais de produo foram concentrados nas mos de grandes empresrios, ao passo que, no domnio pblico, os meios coercitivos e administrativos passaram a se concentrar no mbito estatal, conforme se infere da criao dos exrcitos nacionais, em substituio aos exrcitos de mercenrios. Longe de visar apenas concentrao de poder na empresa privada e no Estado, esse processo tambm objetivou atender s exigncias modernas de eficincia e de produtividade. Quanto ao domnio pblico especificamente, os nobres feudais eram tidos como funcionrios enfeudados que realizavam a administrao dos interesses pblicos base de seus prprios recursos, tendo-a como atividade secundria que objetivam a priori a promoo de seu status social, de modo que:

Toda forma de atribuio de usufrutos, tributos e servios devidos ao senhor pessoalmente, ou ao funcionrio para a explorao pessoal, significa sempre uma derrota do tipo puro de organizao burocrtica. O funcionrio nesses cargos tem um direito pessoal posse do cargo. Isso ocorre em propores ainda maiores quando o dever oficial e o salrio esto inter-relacionados de tal modo que o funcionrio no transfere ao senhor quaisquer rendimentos ganhos.58

Nessa esteira, WEBER destaca que, nos tempos modernos, a burocratizao e o nivelamento social dentro das organizaes polticas, e particularmente dentro das organizaes estatais, em conexo com a destruio dos privilgios feudais e locais, beneficiaram freqentemente os interesses do capitalismo. (WEBER, Max. Burocracia. In: GERTH, Hans H.; MILLS, C. Wright., op. cit., p. 267). 58 Ibidem, p. 241

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Como contraprestao pelos servios prestados, tais funcionrios utilizavam o produto arrecadado para suas finalidades privadas, o que facilitou a instituio de prebendas, na medida em que se atribua ao funcionrio, geralmente nobres, o pagamento de rendas vitalcias em troca do desempenho dos deveres do cargo. Para que a organizao burocrtica fosse vivel era necessria a substituio do pagamento in natura dos funcionrios pelo pagamento em forma de salrio, o que exigia, claro, no s um sistema de tributao, mas principalmente o desenvolvimento de uma economia monetria.59 Destitudo dos meios coercitivos e administrativos de produo, o funcionrio do Estado burocrtico j no detm o poder de arrecadar tributos, nem de exercer o ius imperium de forma direta, pois sua atuao fica adstrita s regras do funcionalismo pblico. Com a burocratizao, o Estado coloca todas as suas despesas administrativas no oramento e equipa as autoridades inferiores com os meios correntes de despesa, exigindo a comprovao dos gastos e do prprio agir administrativo por meio de uma rgida documentao disposta em arquivos. Opera-se, ento, uma separao entre a propriedade privada dos funcionrios e os equipamentos pblicos, que ficam concentrados numa repartio.

Diferentemente do notvel, o burocrata compreende o exerccio de sua funo como atividade principal, pois dela depende para a sua sobrevivncia, o que acaba por ensejar seu aprisionamento na mquina burocrtica. Afinal, na grande maioria dos casos, ele apenas uma engrenagem num mecanismo sempre em movimento, que lhe determina um caminho fixo.60 Contudo, nem todos conseguem participar dessa engrenagem burocrtica, pois aqueles que exercem funes administrativas tendem restringir o acesso aos cargos mediante de realizao de exames e concursos. Para Max WEBER, exames especiais, por sua vez, significam ou parecem significar uma seleo dos que se qualificam, de todas as camadas sociais, ao
Nas palavras de WEBER, uma certa medida de economia monetria desenvolvida a precondio normal para a existncia, inalterada e permanente, se no para a criao de administraes burocrticas puras (Ibidem, p. 238). No mesmo sentido, segundo a experincia, o timo relativo para o xito e manuteno rigorosa do aparato administrativo proporcionado por um salrio monetrio certo, conjugado oportunidade de uma carreira que no dependa de simples acaso e arbtrio (Ibidem, p. 242). 60 Ibidem, p. 265.
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invs de um Governo de notveis. Mas, por outro lado, a democracia teme que o sistema de mrito e ttulos resulte numa casta privilegiada.61 Contra a educao humanstica do homem culto, como o gentleman britnico, a defesa de currculos regulares, exames especiais e concursos refletia o desejo de restringir a oferta dos cargos aos donos dos ttulos educacionais. Frente burocratizao, as instituies de ensino tiveram que adaptar seus currculos escolares para atender a demanda pelo conhecimento especializado. Na medida em que se restringe o acesso ao aparato burocrtico, a peritagem tcnica fortalece o elemento estamental dos burocratas, de modo que, tudo isso cria tendncia de considerar os cargos como prebendas para que os que esto habilitados atravs de certides de concurso.62 As dificuldades de acesso, a garantia de existncia segura e a posio hierrquica fazem com que o funcionrio moderno desfrutasse de uma estima social em relao aos demais cidados, principalmente quando h uma forte procura por peritos especializados. Alis, a prpria qualificao tcnica conferia aos burocratas uma grande posio de poder diante do diletantismo dos governantes quanto ao conhecimento tcnico de suas tarefas oficiais. No toa, ento, que toda burocracia incita um segredismo no que tange ao seu conhecimento e suas intenes, em franco prejuzo ao princpio da publicidade dos negcios pblicos. O burocrata ainda se apraz com um Parlamento mal informado, para no dizer do pouco caso diante da populao desinformada. Se os burocratas tendem a se fechar para o prprio controle estatal, principalmente ao controle legislativo, evitando a participao nas decises administrativas, o que se dir da participao dos cidados e da administrao colegiada. Nessa senda, Max WEBER assevera que:
A interferncia de grupos de interesse econmico, ou outros peritos no-funcionrios, ou a interferncia de representantes leigos no-especializados, o estabelecimento de rgos parlamentares locais, interlocais ou centrais, ou outros rgos representativos, ou de associaes ocupacionais esses elementos parecem pesar diretamente contra a tendncia burocrtica.63

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Ibidem, p. 278. Ibidem, p. 237. 63 Ibidem, p. 269.

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Em ateno ao trecho citado, possvel aduzir que o socilogo alemo no criticava a burocracia, enquanto tipo-ideal que reflete a inevitvel racionalizao do agir humano em prol da especializao tcnica. O que ele submeteu crtica foi a transformao da burocracia-meio em um fim-em-si-mesmo, bem como a usurpao da mquina burocrtica por funcionrios investidos em cargos pblicos, visando formao de um estamento administrativo burocrtico. A burocracia pode ser at mesmo imprescindvel, mas nem por isso ela pode ser completamente autonomizada como um sistema autopoitico, que dita internamente suas regras.Abordando o temor de WEBER quanto extino da poltica face burocratizao, Katie ARGELLO lembra que, [...] a substituio do poltico autntico pelo burocrata, poderia acarretar um crescimento desproporcional da burocracia que, desta forma, extrapolaria o mbito da eficincia tcnicoadministrativa, para converter-se em aparato de determinao dos fins estatais.64 Por mais que o aparato burocrtico deva atuar impessoalmente, segundo uma ao racional voltada a fins, informando-se pelos inputs normativos, ela no pode se isolar da sociedade que a rodeia. Promovendo aquilo que mile DURKHEIM chamava de coeso social, a burocracia procura otimizar o funcionamento das instituies sociais por meio da solidariedade orgnica, ou seja, em razo da interdependncia funcional dos atores sociais. Por isso, ela no pode deixar de interagir com a sociedade, pressupondo ser auto-referencial e gozar de autonomia absoluta, como se no houvesse, numa linguagem luhmanniana, uma intercomunicabilidade entre os vrios subsistemas sociais. Alis, a prpria instrumentalidade da mquina burocrtica exige que ela responda as presses exercidas por seu entorno. Contra as caractersticas positivas da burocracia, como a busca eficiente de resultados e o repdio concesso de favores pessoais, a converso do aparato administrativo num burocratismo autoreferencial acabou por colaborar no processo de monopolizao estatal da coero.

ARGELLO, Katie Silene Cceres. O caro da Modernidade: Direito e Poltica em Max Weber. So Paulo: Acadmica, 1997, p. 86.

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2.4 A configurao burocrtica do Estado.

Como h diferentes Estados, com propostas ideolgicas divergentes, Max WEBER objetivava uma concepo de Estado que pudesse reunir aquilo que compatvel a todos os Estados. Num posicionamento objetivo, ele encontrou esse elo comum na possibilidade do uso monopolizado da coero. Segundo Ren Armand DREIFUSS, Weber, portanto, considera que em ltima instncia, pode-se definir sociologicamente o Estado moderno somente em termos de seus meios especficos e peculiares, caractersticos das associaes (e de si prprio, portanto), isto , o uso de fora fsica.65 A definio weberiana de Estado enfoca-se nos meios, mas nem por isso ela esquece que o uso constante da fora desgasta o poder, ou seja, a faculdade da autoridade de impor sua vontade aos demais. Por isso, o Estado teria que pautar sua dominao na obedincia, legitimando-se ou na dominao tradicional, ou na dominao carismtica ou, ainda, na dominao legal-racional.66 Dentre os trs tipos puros de dominao, na dominao racional-legal que o Estado moderno encontra sua legitimidade, pois ali prevalece a crena na validade e na legitimidade de um estatuto legal construdo por regras racionalmente criadas que informam as aes racionais orientadas a fins ou valores. Contra os privilgios reais do mercantilismo, a substituio da perspectiva simblica eclesistica e real pelo smbolo do sujeito abstrato e autnomo da modernidade instigou o surgimento do Estado moderno, que deixa de se de legitimar na tradio e na vontade benevolente do rei para se estruturar sobre uma lei formalmente igualitria e, em ltima anlise, nas constituies liberais assecuratrias dos direitos fundamentais.67 Revestido pelo manto da racionalidade impessoal, o
DREFUSS, Ren Armand. Poltica, poder, estado e fora: uma leitura de Weber. Petrpolis: Vozes, 1993, p. 89. 66 Visando obedincia dos dominados por meio do medo ou da esperana, a dominao exercida pelos detentores do poder respalda-se em trs tipos de legitimao: a) a dominao tradicional baseada na autoridade do patriarca; b) a dominao alicerada no carisma e nos dons pessoais e extraordinrios do profeta, do lder de guerra ou do demagogo; c) a dominao legal, calcada na observao das obrigaes estatutrias racionais. (WEBER, Max. Os trs tipos de dominao. In: COHN, Gabriel (org.), op. cit., p. 128 - 141). 67 Segundo Paulo SCHIER, as constituies modernas surgiram como uma forma de limitar racionalmente o exerccio desptico do poder estatal, em razo da centralizao na figura do homem,
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Estado Moderno encontra na burocracia a condio indispensvel para seu desenvolvimento. Alm de ser o tipo mais puro de dominao racional-legal, a burocracia favorece a criao de um sistema gil de finanas pblicas capaz de sustentar exrcitos permanentes.68 Face centralizao poltica, o domnio estatal exigia a organizao eficiente sobre extensas reas territoriais por meio de uma administrao burocrtica que fosse suficientemente forte e aparentemente neutra. Foi o que justificou a expropriao dos meios administrativos de produo, at ento detidos pelos estamentos privilegiados, minando, assim, o poder local das instituies intermedirias do patrimonialismo.69 No processo de concentrao da atividade poltica em torno do Estado, os notveis buscavam influir na distribuio do poder e obter vantagem lucrativa, compreendendo a poltica como atividade subsidiria, j que ela era exercida pelos parlamentares apenas nas sesses. Com a democratizao do direito de voto, tornou-se necessrio criar estruturas partidrias locais de carter permanente, ensejando a ascenso de novos polticos profissionais estranhos ao Parlamento, em detrimento do governo dos notveis.
impelindo as constituies a orbitarem ao redor dos direitos fundamentais, uma vez que eles constituiriam o telos dos Estados de Direito. (SCHIER, Paulo Ricardo. Ensaio sobre a supremacia do interesse pblico sobre o privado e o regime jurdico dos direitos fundamentais. In: Cadernos da Escola de Direito e Relaes Internacionais da Faculdade do Brasil, jan/ jun 2003, p. 55 - 71). 68 Em tempos de racionalizao e de desencantamento do mundo, Max WEBER defende que, [...] tecnicamente, o grande Estado moderno absolutamente dependente de uma base burocrtica (WEBER, Max. Burocracia. In: GERTH, Hans H.; MILLS, C. Wright., op. cit., p. 246). 69 Ao abordar a concentrao estatal quanto satisfao das necessidades coletivas, Julio Adolfo COMADIRA tambm observa que, num sentido material e ftico, os servios pblicos so anteriores Revoluo Francesa, j que eles teriam nascido de uma necessidade prtica, a exemplo dos servios de moagem prestados pelos senhores feudais e dos servios de sade prestados pelas ordens religiosas. Por ter extinto as organizaes intermedirias da sociedade feudal, o Estado moderno teria tomado para si a tarefa de satisfazer certas necessidades coletivas por meio de seu aparato burocrtico, criando servios pblicos com recurso ao procedimento legal chamado publicatio, que passagem gradual de uma atividade titularidade do Estado. Nas palavras do autor, haba, no obstante, factores histricos derivados de la dinmica de los cambios, ya en aquel momento, a que el Estado asumiera por razones ideolgicas o por conveniencia la satisfaccin de necesidades generales hasta ese momento atendidas por la Iglesia, las ordenes religiosas, las corporaciones, las fundaciones, las universidades y otras instituciones sociales intermedias representativas del cuerpo social en el Antiguo Rgimen. La asistencia, la sanidad, la educacin, el coreo (cuando deja de ser un servicio exclusivo al rey), son as, en esa primera etapa, servicios asumidos por el Estado.(COMADIRA, Julio Rodolfo. El Servicio Publico como Titulo Jurdico Exorbitante. A&C: Revista de Direito Administrativo e Constitucional. Ano 3, n. 11, jan/mar. 2003. Belo Horizonte: Frum, 2003, p. 85).

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Se, por um lado, a democracia de massa reascendeu a figura carismtica do lder demagogo, por outro, a busca incessante de votos demandou a burocratizao dos partidos.70 Alm da burocratizao dos prprios partidos democrticos, a prpria relao entre os princpios da democracia liberal e a organizao burocrtica do Estado permeada por afinidades e tenses. Quanto s afinidades, uma administrao pblica que no siga os preceitos burocrticos baseia-se na concesso de preferncias materiais e honorficas aos cidados que exercem deveres oficiais em nome da autoridade poltica. Juntas, burocracia e democracia combatem os privilgios feudais, instigando uma democratizao passiva, de forma a nivelar os governados segundo o preceito da igualdade perante a lei, o no significaria a participao ativa dos governados na conduo dos negcios pblicos.71 Por outro lado, a democracia poltica est em tenso com o carter estamental do aparato burocrtico, que tende a restringir o acesso aos cargos pblicos por meio de exames e concursos que se embasam numa diferenciao scio-educacional, levando-a luta para reduzir o perodo de mandado e para substituir a nomeao pela eleio de funcionrios administrativos. Sob a gide de um Parlamento forte, a democracia desponta como um instrumento eficaz na consecuo dessa tarefa de contrabalanar o peso que a burocracia tinha adquirido na Alemanha. Diferente da Inglaterra e da Frana, cuja industrializao ocorreu sob o comando da burguesia, na Alemanha, o processo de industrializao ocorreu sob a gide do prprio Estado, regido pelo aparato burocrtico de Bismarck que se sobrepunha aos prprios governantes. Como a base social da burocracia militar e executiva era constituda pelos Junkers, representantes da aristocracia rural alem, WEBER advertia que o poder poltico no podia ser regido por uma classe decadente que incentivava a burocratizao estatal em prol da manuteno de seus cargos na estrutura administrativa. Por isso, ele exortava burguesia industrial alem para que
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WEBER, Max. A Poltica como Vocao. In: GERTH, Hans; MILLS, C. Wright, op. cit., p. WEBER, Max. Burocracia. In: GERTH, Hans H.; MILLS, C. Wright., op. cit., p. 262.

97-153.

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obtivesse o poder poltico por meio de um Parlamento ciente de sua responsabilidade no controle da burocracia.72 Depois de consolidada a democracia liberal, com a sobreposio do Parlamento sobre a autoridade monocrtica, a burocratizao da poltica estatal passou por um segundo momento. Uma vez que as lutas partidrias visavam no s metas objetivas, mas tambm a distribuio de empregos, o conquista do poder por um partido de oposio implicava a substituio de milhares de funcionrios. Para refutar essa instabilidade constante na administrao, a burocracia moderna priorizou um funcionalismo qualificado, impondo provas e exames especiais como meio de acesso aos cargos pblicos. Em linhas gerais, a participao democrtica dos cidados resumia-se ao exerccio do direito ao voto, evidenciando a existncia de barreiras institucionais e de procedimentos formais que separavam o aparato poltico-administrativo da sociedade civil. No Estado burocrtico, o fechamento da Administrao Pblica participao social nos negcios pblicos acabou por contar com o apoio da racionalizao sofrida pelo direito.

2.5 O legalismo burocrtico.

Em sua sociologia do direito, Max WEBER tem por objetivo expor como o processo de racionalizao da modernidade ocidental reflete-se no mbito jurdico. Alm disso, ele pretende mostrar at que ponto as pessoas orientam o sentido de suas condutas de acordo com as regras de direito, verificando a eficcia das normas jurdicas. Na seara sociolgica, eficcia significa a efetiva observao social do preceito jurdico e no se o dever-ser est apto a produzir conseqncias jurdicas. Dessa forma, sua sociologia do direito diverge dos fins da dogmtica jurdica:
Analisando os escritos militantes de Weber e a obra Parlamento e governo na Alemanha, Carlos Eduardo SELL afirma que, o que Weber buscava era aperfeioar as instituies polticas da Alemanha fazendo com que elas pudessem ser escolas ou mecanismos onde surgissem verdadeiros lideres carismticos capazes de, com seus prprios dons e qualidades excepcionais, guiar as instituies polticas e, principalmente, a burocracia estatal rumo ao desenvolvimento da Alemanha. Em resumo, para conter a fora da burocratizao, Max WEBER contava com a fora do carisma. (SELL, Carlos Eduardo, op. cit., p. 134).
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enquanto esta se preocupa com a validade formal dos preceitos jurdicos, segundo um mtodo lgico-normativo de vis abstrato e formal, aquela se volta para a compreenso das causas e dos efeitos de uma ordem jurdica. Na delimitao de seu objeto de anlise, Max WEBER constata que o direito refere-se a um ordenamento legitimado na f, na tradio ou na razo, buscando sua validez e a eficcia de seus preceitos na possibilidade de aplicao da coero. O recurso coero requer um aparato institucional de coero, de modo a se possibilitar a distino entre direito, de um lado, e conveno, moral e tica, de outro, pois a conveno at poderia implicar uma coero por um grupo de pessoas, mas no por uma instncia judiciria. A prpria definio weberiana de direito evidencia o quanto ela formal, por se calcar no meio, isto , no uso da fora fsica ou psquica, passando longe de qualquer considerao de ordem axiolgica.73 Para abordar o processo de racionalizao do direito, o socilogo alemo criou uma tipologia jurdica, mesclando duas categorias de binmios: direito formal vs. direito material, de um lado, e direito racional vs. direito irracional, de outro. O direito formal relaciona-se ao conjunto de normas que obedecem coerncia lgica e interna do sistema jurdico, ao passo que o direito material atenta aos fatores extrajurdicos, levando em conta, no julgamento, valores polticos, ticos, econmicos ou religiosos. Por outro lado, a racionalidade ou irracionalidade do direito refere-se ao grau de previsibilidade do direito, pautando-se ora na tradio dos julgamentos, ora na logicidade do sistema jurdico formal. Pelo cruzamento desses dois binmios, despontam quatro tipos de direito: o direito irracional-formal, como as decises ritualsticas de orculos, o direito irracional-material, como a justia emotiva do cdi, o direito racional-formal, cujas decises calcam-se em conceito jurdicos abstratos, e o direito racional-material, como o direito baseado nos preceitos previsveis do Coro.74 Nesse sentido, a racionalizao do direito moderno teria duas expresses distintas: a racionalidade jurdica material do Commom Law, que segue o direito racional-material, e a racionalidade jurdica formal do Continental Law, que segue o direito racional-formal.
73 74

ARGELO, Katie Silene Cceres. op. cit., p. 122 128. FREUND, Julien. op. cit., p. 185 188.

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O direito anglo-saxnico no passou pela codificao racional frente fora das grandes corporaes de advogados, que preferiram a tradio dos julgamentos, a fim de evitar uma ameaa posio social e material dos notveis jurdicos. Por meio da consolidao dos julgados nos writs, o direito anglo-saxnico passou por uma racionalizao material do direito, que visa, acima de tudo, no logicidade dos preceitos jurdicos, mas a adequao utilitarista dos julgados aos problemas do cotidiano. Noutra perspectiva, o direito criado na Europa Continental primou pela generalizao, formalizao e sistematizao daqueles preceitos legais que se pautavam no direito romano. Graas ao apoio concedido pelos juristas profissionais e pelo academicismo universitrio, foi possvel conferir maior grau de previsibilidade lgica e formal ao direito, processo que culminou com as grandes codificaes, pressupondo que o direito poderia regular toda a realidade.75 A identificao desses dois tipos de racionalidade jurdica possibilita a aferio do vnculo existente entre a burocracia impessoalizante e o sistema lgicoformal de direito. Afinal, o burocrata est adstrito ao cumprimento de regras abstratas e de regulamento, sendo-lhe vedado promover ponderaes ou valoraes extrajurdicas, diante do temor quanto aos antigos favoritismos pessoais do patrimonialismo medieval.76 Emerge uma simbiose entre o direito racional-formal e a ratio burocrtica de atuao sine ira ac stutio, em prol de um legalismo burocrtico. Sem observar os fins a que serve, o formalismo instrumental da burocracia afasta, para os casos ordinrios, aquela racionalidade material informada por valores extrajurdicos que fogem ao sistema hermtico do direito positivado. Com o advento da jurisprudncia dos princpios, o burocrata teria dificuldade para cumprir o dever de ponderao dos princpios constitucionais, pois o processo de densificao da norma jurdica requer a delimitao do contedo normativo diante do caso concreto,

Ibidem, 188- 192. Como WEBER afirma, a racionalizao do direito romano, transformando-se num sistema fechado de conceitos a serem tratados cientificamente, foi levada perfeio apenas durante o perodo em que a prpria estrutura poltica sofreu uma burocratizao (WEBER, Max. Burocracia. In: GERTH, Hans H.; MILLS, C. Wright. op. cit., p. 254).
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evocando consideraes extrajurdicas, que so de difcil apreenso pela ratio hermtica da burocracia.77 Depois de ter percorrido os cinco eixos de representao, desenvolvidos no curso da modernidade ocidental, quais sejam, homem, conhecimento, sociedade, Estado e direito, longe de encerrar a temtica e aniquilar o pensamento crtico, ao menos possvel verificar, segundo a interpretao da sociologia weberiana, o quanto a burocracia filha de seu tempo, tendo em vista que sua construo acabou por recepcionar muitos preceitos valorizados pelas vises modernas de mundo. Para um sujeito abstrato, desenvolveu-se uma racionalidade totalitria que pretendia a tudo regular mecanicamente, como se a sociedade fosse monoltica, previsvel e passvel de completa regulao por um Estado apoiado no direito racional-legal. Na poca em que foi delineada, possvel que a organizao burocrtica fosse aclamada por obedecer aos preceitos racionalizantes da modernidade ocidental. Contudo, a interpretao que o presente trabalho fez do modelo burocrtico no deixou de ter um olhar crtico, diante da influncia das atuais vises de mundo que foram eleitas pelo pesquisador, segundo os pressupostos tericos e epistemolgicos estabelecidos no incio da empreitada. Torna-se imprescindvel perscrutar o distanciamento entre o tipo ideal de burocracia, formulado por Max WEBER na modernidade ocidental, e a interpretao que foi promovida quanto s atuais representaes de mundo sobre o homem, o conhecimento, a sociedade, o Estado e o direito. Com isso, objetiva-se verificar a possibilidade de continuidade quanto aplicao da lgica burocrtica pelas atuais instituies sociais e, principalmente, pela Administrao Pblica.

Analisando o resgate, pelo direito, de substratos ticos e morais, mediante a insero de valores para dentro do ordenamento jurdico positivado, Patrcia BAPTISTA assevera que o novo constitucionalismo, [...] afastando-se tanto do modelo positivista da jurisprudncia dos conceitos, como do concebido pela jurisprudncia dos valores, foi buscar o seu fundamento de validade nos princpios, ou seja, na jurisprudncia dos princpios, numa superao dialtica entre positivismo e jusnaturalismo, de forma a promover a difuso dos axiomas constitucionais por todo o direito (BAPTISTA, Patrcia. Transformaes do direito administrativo. Rio de Janeiro: Renovar, 2003, p. 84).

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3. AS TEMPESTADES PARADIGMTICAS: os questionamentos sobre a continuidade do modelo burocrtico weberiano.

A burocracia infelizmente o mando de ningum e, por essa mesma razo, talvez a forma menos humana e mais cruel de governo.78 HANNAH ARENDT.

Na busca de novos horizontes para o agir administrativo, recolhem-se as consideraes crticas de diversos autores que sugerem paisagens distantes do modelo burocrtico da modernidade ocidental, embora eles no estejam conectados, nem tratem de burocracia ou de gesto pblica. Ao invs da imposio de argumentos fechados, prefere-se a sugesto imagtica, porque concluir aniquilar o pensar e o repensar que levam inovao. Ao invs de tratar de paradigmas psmodernos, preferiu-se falar em novos paradigmas representativos, pois muitos autores que sero apresentados produziram suas teorizaes a partir de uma crtica da modernidade, sem, todavia, romperem com o paradigma moderno. Mesclar autores que seriam modernos ou ps-modernos no significa incoerncia lgico, porque a finalidade a nica: mostrar que as recentes vises de mundo no se compatibilizam com o modelo de burocracia, conforme o tipo-ideal weberiano. Isso no significa que j no existam mais, no plano material, instituies burocrticas ou que no possam ser desenvolvidos outros modelos de organizao administrativa: no mnimo que a burocracia e o direito administrativo que a explica teriam que buscar outras fontes de legitimidade. Antes de partir compreenso das prticas de gesto pblica que surgem como tentativa de responder as crticas tecidas contra o modelo burocrtico, impe-se conhecer as prprias transformaes sofridas em cada um dos cinco eixos de representao.

3.1 O homem primado pela ao arendtiana. A construo de novas representaes para o homem perpassa por seu momento crtico, de negao de algumas caractersticas do sujeito moderno. Tendo
78 ARENDT, Hannah. Responsabilidade pessoal sob a ditadura. Responsabilidade e julgamento. So Paulo: Companhia das Letras, 2004, p. 94.

In:

________,

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como norte terico as reflexes crticas de Hannah ARENDT, pretende-se indicar como o homem burocrata perde a capacidade para a ao ao se inserir no movimento rotineiro da engrenagem burocrtica. Ora, a tendncia impessoalizante de seguir regras abstratas refuta situaes ou pessoas concretas. A compreenso do argumento exige a breve anlise das trs atividades que, na viso arendtiana, compem a vita activa. O labor refere-se ao processo interminvel de manuteno do prprio corpo, de forma a equalizar todos os homens naquilo que eles tm em comum: as necessidades biolgicas. J a fabricao relaciona-se ao artificialismo do mundo criado pelo homem, visando a dar certa permanncia vida mortal humana. Por fim, a ao a nica atividade exercida diretamente entre os homens, sem mediaes da matria, estando relacionada ao novo comeo, capaz de irromper a ratio cclica do kosmos.79 Embora a vita activa tenha razes num mundo, o animal laborans, que o representante do labor, e o homo faber, representante da fabricao, dispensam a presena de outros homens no consumo e na produo isolada, logo, apenas a ao no pode ser imaginada fora da pluralidade e da sociedade dos homens. Enquanto a comunidade natural da oikos decorria de necessidades biolgicas, a esfera da polis era informada pela vitria quanto s carncias vitais. A fora e a violncia aplicadas na esfera privada do labor eram justificadas por serem meios para vencer tais carncias e para conquistar a liberdade na esfera pblica da ao. Nesse sentido, Hannah ARENDT nota que a atual dificuldade de separar as esferas pblica e privada resulta da ascenso da esfera do social dentro do Estado nacional, trazendo a economia domstica para esfera pblica com o fito de promover a organizao pblica do processo de manuteno da vida.80 Num mundo dominado pelo ideal de abundncia proporcionada pelo labor, o termo processo tornou-se

ARENDT, Hannah. A condio humana, 10. ed. Rio de Janeiro: Forense Universitria, 2005, p. 15-20. 80 Entendida como uma famlia supra-humana, a nao volta-se para a economia poltica, termo que seria contraditrio para os gregos, pois o que era econmico, orientado para a sobrevivncia da espcie, no seria assunto poltico (Ibidem, p. 50-59).

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essencial acumulao de riquezas, fazendo com que o trabalho-fabricao deixasse de visar durabilidade do mundo para se transformar em trabalho-labor.81 Como os bens de consumo so rapidamente produzidos pelo labor e consumidos pelo animal laborans, o acmulo ilimitvel de riquezas fez com que os objetos de uso fossem consumidos como se fossem bens de consumo, trazendo-os para o processo cclico e infindvel do metabolismo humano, em benefcio da expanso constante da produo. Segundo Celso LAFER, o prprio homo faber viuse degradado, na sociedade industrial, condio de animal laborans.82 Os instrumentos do homo faber so substitudos por mquinas que copiam o ritmo do corpo humano, trocando a qualidade inventiva do fabricador pela quantidade de labor power extrada da massa homognea de operrios. Essa ritmizao do processo produtivo tambm se reflete nos

procedimentos burocrticos, o que fica claro quando Max WEBER afirma que, em contraste com o notvel, que administra ou governa honorificamente ou margem, o burocrata profissional est preso sua atividade por toda a existncia material e ideal. Na grande maioria dos casos, ele apenas uma engrenagem num mecanismo sempre em movimento, que lhe determina um caminho fixo.83 Noutro prisma, Hannah ARENDT tratou da teoria do dente da engrenagem para lembrar que, cada dente da engrenagem, isto , cada pessoa, deve ser descartvel sem mudar o sistema, uma pressuposio subjacente a todas as burocracias, a todo servio pblico e a todas as funes propriamente ditas.84 Uma vez que a burocracia demanda a alocao de responsabilidades em cargos e, no em pessoas, as aes e omisses administrativas tendem a encontrar abrigo nas falhas do sistema burocrtico. Para se resguardar de julgamentos e
Ibidem, p. 78 -107. LAFER. Celso. A poltica e a condio humana. In: ARENDT, Hannah, op. cit., p. 348. 83 No se pretende aqui favorecer a administrao de notveis, tpica do patrimonialismo, mas evidenciar que, pelo menos, o homem notvel ainda procurava distinguir-se dos demais, nem que fosse por meio de seu status social. O burocrata, por outro lado, perde toda sua singularidade, para funcionar como parte facilmente substituvel do sistema operacional. Se os dois modelos no so desejveis, sinal de que tempo de buscar uma nova feio para o funcionrio pblico, atrelada nova concepo de sujeito (WEBER, Max. Burocracia. In: GERTH, Hans H.; MILLS, C. Wright., op. cit., p. 265). 84 ARENDT, Hannah. Responsabilidade pessoal sob a ditadura. In: ________, Responsabilidade e julgamento. So Paulo: Companhia das Letras, 2004, p. 91.
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responsabilizaes, o burocrata procura seguir estritamente as regras abstratas que orientam o sentido de sua ao, em detrimento da singularidade de cada situao ftica. Uma ao no abrigada por regulamentos no pode ser acobertada por falhas que so inerentes engrenagem burocrtica. Assim, possvel relacionar o burocrata ao animal laborans, porque tanto um quanto o outro perderiam a singularidade humana para se imiscuir, homogeneamente, num movimento cclico, repetitivo e rotineiro de produo, denunciando, ainda mais, a ascenso do labor. No mbito da vita activa, a elevao do labor categoria de atividade suprema levou, ainda, alienao e ao isolamento do homem em relao ao mundo das aparncias. Embora os homens passem a laborar conjuntamente, a satisfao corporal e o gozo hedonista so essencialmente egocntricos, razo por que o animal laborans foge do mundo circundante. Equiparando os homens naquilo que lhes comum, isto , nas necessidades vitais, a uniformizao imposta pelo movimento cclico do labor faz com que os homens protejam-se dela por meio do isolamento radical dentro da esfera ntima.85 Na viso de Hannah ARENDT, essa fuga do homem em relao ao mundo das aparncias corroborada pela dvida cartesiana, uma vez que a descoberta do telescpio por Galileu e a ascenso do sistema heliocntrico colocaram em xeque a veracidade dos sentidos e das percepes, fazendo com que o homem se refugiasse numa subjetividade interna, isolada e abstrata. Nas palavras da autora, o grande apangio da filosofia moderna residiria na [...] preocupao exclusiva com o ego, em oposio alma ou pessoa ou ao homem em geral, uma tentativa de reduzir todas as experincias, com o mundo e com os outros seres humanos, a experincias entre o homem e si mesmo".86 Na medida em que o homem isola-se na subjetividade abstrata, ele procura, por processos cognitivos, reduzir toda a realidade em leis gerais que lhe permitam prever as reaes da natureza e do prprio homem, espelhando-se na lgica do
Consoante Bethnia ASSY, o homem volta-se para a sua interioridade (self) na tentativa de fugir dos fatos histricos irreconciliveis e do desnudamento da vulnerabilidade humana, ensejando a desvalorizao da ao conjunta. (ASSY, Bethnia. Faces privadas em espaos pblicos: por uma tica da responsabilidade. In: ARENDT, Hannah. Responsabilidade e julgamento. So Paulo: Companhia das Letras, 2004, p. 32). 86 Idem, op. cit., p. 266.
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labor quanto ao movimento cclico e repetitivo das leis csmicas. O homem deixa de construir ativamente seu mundo-artifcio a partir de eventos dignos de lembrana, para se submeter ao mundo regido por leis aferidas pela razo humana, ensejando seu lanamento na circularidade repetitiva de eventos previsveis. Ao invs de delimitar o espao de atuao livre dos homens, as leis acabam por uniformizar o comportamento do sujeito abstrato, em benefcio da previsibilidade rotineira.87 nesse contexto de uniformizao do comportamento humano que Hannah ARENDT desenvolve, no livro Eichmann em Jerusalm, o conceito de banalidade do mal, tendo como referncia a incapacidade do burocrata para pensar ou julgar diante da prevalncia dos hbitos.88 Para Adriano CORREIA, neste livro, o mal aparece na figura de um homem de parca inteligncia, com uma personalidade cujos traos fundamentais eram a incapacidade de pensar para alm dos clichs e a predisposio obedincia a qualquer voz imperativa.89 A ameaa de banalizao do mal instiga a autora a propor a recuperao do pensamento, quebrando padres e relanando o homem no mundo das aparncias, para que ele possa afirir o significado dos eventos e das coisas presentes no mundo-comum.90 Entretanto, o resgate do pensamento dificilmente ocorreria num paradigma burocrtico, pois uma de suas premissas bsicas refere-se adoo de regras e padres por parte dos funcionrios. Ao atuar sine ira ac studio, o burocrata refugiase em regulamentos padronizados, porque a abstrao das regras, alm de o proteger, permite que seus valores pessoais no influam na execuo das tarefas. Evita-se a aproximao do agente em relao s situaes e pessoas concretas, o que significa seu distanciamento do mundo das aparncias e a impossibilidade de
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Quando Odlio Alves AGUIAR analisa o artigo Ideologia e terror de Hannah ARENDT, ele afirma que a hegemonia do animal laborans acarretou o fim do contato intersubjetivo e a nulidade humana na solido, favorecendo a difuso do sentimento de pertena a uma entidade superior no seio dos regimes totalitrios, cujo poder passaria a estar atrelado a leis e foras sobre-humanas que legitimariam a domesticao do homem e as atrocidades cometidas em nome do progresso ou da superioridade de uma raa. (AGUIAR, Odlio Alves. Poltica e finitude em Hannah Arendt. In: OLIVEIRA, Manfredo; AGUIAR, Odlio Alves; ANDRADE, Luiz Felipe Netto (orgs.). Filosofia poltica contempornea. Petrpolis: Vozes, 2003, p. 109). 88 ASSY, Bethnia. op. cit., pp. 31-60. 89 CORREIA, Adriano. O pensar e a moralidade. In: _______ (Coord.). Transpondo o abismo: Hannah Arendt entre a filosofia e a poltica. Rio de Janeiro: Forense Universitria, 2004, p. 02. 90 Ibidem, p. 05.

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ponderao. Pressupe-se que as regras abstratas conseguiriam evitar a influncia de paixes, dios, preferncias e preconceitos na realizao das funes. No entanto, Hannah ARENDT demonstra no artigo Auschwitz em julgamento que os operrios da morte dos campos de concentrao cediam aos prazeres sdicos e no obedeciam to mecanicamente s ordens superiores, protegendo as arbitrariedades sob as vestes de legalidade. Desponta uma situao paradoxal: ou o burocrata torna-se incapaz de pensar, pela adoo aos padres e regras, ou ele camufla e imiscui seus desejos em pretenses de legalidade. Para a autora, a verdadeira finalidade de regulamentos e leis refere-se fixao de parmetros gerais de atuao, sem pretender encerrar os homens num determinismo formalista que olvida o mundo real e que se aproxima da ratio do labor.91 Se o labor impede o homem de mostrar sua singularidade e dificulta o exerccio do pensar e do julgar pela adeso a leis e padres, torna-se imprescindvel resgatar a ao, pois a fabricao no consegue minar o isolamento e a alienao do homem, nem revalorizar a poltica.92 A fabricao converte o espao pblico em mercado de trocas, substituindo cidados por negociadores, defendendo a fungibilidade de todas as coisas.93 Ademais, o processo de unificao rtmica da produo transforma o homem numa mquina que segue os movimentos repetitivos tpicos do processo vital do labor.94 Ao usar a fora sobre a natureza, o fabricante produz os objetos de uso com base num projeto abstrato, de modo que a fabricao um processo determinado pelas categorias de meios e fins, transformando cada fim em um novo meio, levando

ARENDT, Hannah. Auschwitz em julgamento. In: ______, Responsabilidade e julgamento. So Paulo: Companhia das Letras, 2004, p. 295-326. 92 DUARTE, Andr. Hannah Arendt e a modernidade: esquecimento e redescoberta da poltica. In: CORREIA, Adriano (Coord.), op. cit., p. 57. 93 Olvidando que a esfera pblica genuna no primava por um denominador comum das necessidades, como o dinheiro, mas pela presena constante da pluralidade de perspectivas sobre o mundo, a era moderna equivale a admirao pblica objetividade da recompensa monetria, como se a admirao pblica fosse algo a ser usado e consumido pela vaidade individual. Informado pelos valores atinentes atividade do labor, o homem j no consegue promover uma ao poltica capaz de tangenciar a racionalidade cclica de um mundo aparentemente eterno e repetitivo, em que os bens de consumo e os objetos de uso so produzidos e consumidos a todo instante. (ARENDT, Hannah. A condio humana, 10. ed. Rio de Janeiro: Forense Universitria, 2005, p. 172-180). 94 Ibidem, p. 157-166.

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instrumentalizao ilimitada de tudo o que existe. Alm de ser pouco resistente expanso do labor, a fabricao pode ensejar uma instrumentalidade utilitarista. Contra a subjetividade auto-referencial, o exerccio da ao capaz de romper a circularidade normatizante imposta por leis e padres, de reverter a alienao do homem em relao ao mundo-comum e, tambm, de evitar a aplicao perniciosa da instrumentalidade utilitarista do homo faber. Consoante Celso LAFER, no momento em que se comea algo novo por meio de uma ao poltica, a preocupao no mais com o eu, mas com o mundo, e esta distino a distino bsica de acordo com Hannah Arendt.95 Inserido numa teia de relaes humanas, o ator herico disposto a correr o risco da revelao de sua identidade apresenta-se ao mundo e esfera pblica por meio de aes e discursos que possam revelar aos demais espectadores da arena pblica a grandeza singular de cada homem, favor da diferenciao qualitativa entres os homens, contra os comportamentos uniformizadores impostos por leis e padres de conduta.96 Condio bsica do discurso e da ao, a pluralidade tem o tem o duplo aspecto da igualdade e da diferena. Se os homens no fossem diferentes no haveria necessidade do discurso e da ao inovadora; e se no fossem iguais no haveria um grau mnimo de compreenso em referncia objetividade do mundocomum. Na teoria arendtiana, a igualdade no uma condio que vigora a priori entre os homens, pois, se a igualdade meta no corpo poltico, o mesmo no ocorre na sociedade, onde a discriminao fator de associao dos homens: sem discriminao, a sociedade desapareceria.97 A pluralidade das aes humanas tambm se ratifica no fato de que, embora possam ser ordenadas e iniciadas por um agente, somente podem ser realizadas se houver uma cooperao entre os homens. Face vinculao dos homens nas teias de relaes humanas, o ator iniciador de um ato tambm
LAFER. Celso, op. cit., p. 349. ABREU, Maria Aparecida. Hannah Arendt e os limites do novo. Rio de Janeiro: Azougue Editorial, 2004, p. 40 - 53. 97 ARENDT, Hannah. Reflexes sobre Little Rock. In: ______, Responsabilidade e julgamento. So Paulo: Companhia das Letras, 2004, p. 261 - 281.
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paciente por sofrer as conseqncias de sua ao, pois os espectadores presentes na arena pblica reagiro por novas aes. Uma situao como essa mina a previsibilidade burocratizante em favor da inovao digna de lembrana e da preservao da liberdade da ao na esfera poltica. O espao da aparncia, onde se desdobram o discurso e a ao, precede a esfera pblica e os governos. Por isso, ele no sobrevive disperso dos homens, nem a extino da pluralidade, questionando a existncia do poder. Enquanto a fora destrutiva e bruta qualidade natural do tirano isolado, o poder exige a convivncia entre homens e s existe nas palavras reveladoras de realidades e nas aes conjuntas orientadas criao de novas realidades, dependendo, ainda, de sua efetivao constante: o poder sendo.98 Se a organizao burocrtica caracteriza-se pela concentrao dos meios administrativos de produo, coloca-se em risco o prprio poder calcado na pluralidade, eliminando a fora das associaes intermedirias da sociedade civil e, em ltima anlise, do prprio homem, passivo diante de estruturas e sistemas hermticos. Incompatvel com a burocracia, o exerccio da ao arendtiana poderia no s trazer o homem para o mundo plural das aparncias, entre os outros homens, mas tambm incitar um comportamento ativo diante do mundo, para que ele conquiste a singularidade de sua existncia. As instituies sociais so pensadas como forma de satisfazer algumas necessidades vitais para os cidados, como ocorre com os servios pblicos prestados pela Administrao Pblica. Logo, torna-se imprescindvel desenvolver uma forma tima de atend-las, o que requer mtodos e prticas que acabam por se cristalizar em inevitveis procedimentos, trazendo baila as idias de processo e de continuidade, tpicas do labor ou, quando muito, da fabricao. Ademais, seria impossvel atuar de maneira eficiente sempre se pautando em novos modos de agir, porque isso fulminaria um grau mnimo e necessrio de previses e expectativas. Entretanto, o exerccio da ao no mbito da Administrao Pblica, seja pelos agentes estatais, seja pelos prprios cidados, poderia trazer duas vantagens
AGUIAR, Odlio Alves. O espectador como metfora do filosofar em Hannah Arendt. In: CORREIA, Adriano (Coord.), op. cit., p. 80.
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e, de conseguinte, evitar dois agravantes. Por um lado, a ao poderia evitar que o agente pblico incorra num agir fechado para a realidade cotidiana, permitindo-lhe criar novos procedimentos, de acordo com as necessidades que vo surgindo, de modo a refutar a vigncia de hbitos e rotinas que lembram a alienao do animal laborans. A prpria proposio de meios inovadores pelo gestor pblico e pelo funcionrio facilitaria o desenvolvimento de sua singularidade. De outro lado, a ao poderia impedir que a organizao administrativa99 seja vista apenas sob a perspectiva instrumental do homo faber, de meios e fins, pois a participao dialgica dos cidados conteria, em si mesma, uma feio democrtica, que no serve a outro fim seno ao compartilhamento plural do poder, de maneira a afastar o perigo do burocratismo auto-referencial. A ao e a reao dos cidados atenuariam, ainda, o vis passivo conferido ao sujeito abstrato. Se, de um lado, a ao avoca inventividade inusitada, de outro, torna-se preciso contrap-la a um grau mnimo e necessrio de previsibilidade do agir administrativo, o que pode ser obtido por aquilo que Hannah ARENDT chama de capacidade de promessa, que um tipo de ao que se constri no curso de um dilogo constante na pluralidade dos homens, para balizar o comportamento futuro, sem a pretenso de determin-lo.100 Trata-se, ento, de atenuar os desvios do labor e da fabricao pela introduo da ao nos negcios pblicos, sem eliminar completamente as outras duas atividades.101 O argumento pode ter um toque aportico, mas ao menos ele

Como a pesquisa aborda as experincias administrativas do setor pblico de vrios pases, o uso constante de expresses como rgos pblicos, reparties, departamentos, dentre outros igualmente utilizados poderia causar uma confuso terminolgica e jurdica, j que cada pas confere um significado jurdico para tais termos. Por isso, o trabalho em tela adota, com freqncia, as expresses organizao administrativa e unidade administrativa, pressupondo que elas designam um conjunto de atribuies que so juridicamente reunidas em centros de responsabilidade administrativa que integram a esfera pblico-estatal, englobando estruturas, procedimentos e sistemas operacionais. 100 ARENDT, Hannah. A condio humana. 10. ed. Rio de Janeiro: Forense Universitria, 2005, p. 255 - 259. 101 O carter de labor ainda estaria presente por se tratar, em muitos casos, da satisfao procedimental e contnua de necessidades que levam concretude vital da dignidade da pessoa humana. Da mesma forma, o vis da fabricao estaria presente pela exigncia de eficiente e de obteno de resultados timos, pautando-se em modelos previamente arquitetados.

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mostra que a prpria representao de homem, lanado no mundo, j se distancia do modelo ideal forjado pela racionalidade burocrtica da modernidade ocidental.

3.2 Em busca do conhecimento sensvel.

As novas representaes para o conhecimento demandam o repdio ao carter totalitrio do pensamento moderno, de modo a salientar a impossibilidade de se separar as instncias racionais e afetivas do homem. Intenta-se asseverar a necessidade do agir administrativo de contar com a postura de seus agentes na execuo de programas e projetos, superando, em muito, as questes meramente tcnicas primadas pela racionalidade moderna da burocracia: no existem sistemas e estruturas eficientes sem o apoio daqueles que os colocam em marcha. Em Dialtica do Esclarecimento, Theodor W. ADORNO e Max

HORKHEIMER observam que o esclarecimento pretendido pelo pensamento moderno transformou-se em mito inquestionvel, face pretenso de universalidade totalitria da cincia moderna, abandonando a reflexo sobre o elemento destrutivo do pensamento cegamente pragmatizado.102 Tendo como meta dissolver os mitos e a imaginao, o ideal baconiano de domnio da natureza pelo saber levou ao primor de uma tcnica que no se pauta em conceitos e imagens, mas no mtodo. Consoante os autores, o que importa no aquela satisfao que, para os homens, se chama verdade, mas a operation, o procedimento eficaz.103 Substituindo o conceito pela frmula e a causa pela regra, a cincia moderna refutou o sentido, pois tudo o que no encaixa ao critrio de calculabilidade e de utilidade seria suspeito ao esclarecimento. O saber moderno s reconhece como ser e acontecer o que se encaixa num sistema do qual se pode deduzir logicamente toda e cada coisa. Como qualquer sistema, o esclarecimento totalitrio, no em

ADORNO, Theodor W.; HORKHEIMER, Max. Dialtica do Esclarecimento: fragmentos filosficos. Rio de Janeiro: Jorge Zahar Ed., 1985, p. 11 - 17. 103 Ibidem, p. 20.

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razo do recurso ao mtodo analtico e do retorno aos elementos, mas porque o processo de conhecimento est a priori decidido.104 Ao acreditar que est a salvo do retorno mtico, o esclarecimento confundiu pensamento com matemtica, identificando, antecipadamente, a verdade num mundo totalmente matematizado, o que fez com que o pensar fosse compreendido como um processo automtico e autnomo que transforma o pensamento em instrumento. Triunfo da racionalidade objetiva, a submisso de todo ente ao formalismo lgico tem por preo a subordinao obediente da razo ao imediatamente dado, favorecendo a lgica da repetio e, de conseguinte, a regresso do esclarecimento mitologia. Assim como as figuras mticas que identificavam o processo cclico da ordem vigente como verdade, a frmula cientfica ratifica a eternidade do factual, pois a subsuno do fato s leis da cincia faz com que o novo aparecesse como algo predeterminado.105 . Segundo ADORNO e HORKHEIMER, a razo passa a ter por nico objetivo

sua aplicao funcional num sistema que integra o todo e as partes pela deduo e pela induo. O conhecimento passa a consistir na subsuno aos princpios maiores e s leis do grande nmero, em detrimento do caso individual, de modo a afastar a diferena de toda teoria. Com a confirmao do sistema cientfico como verdade, o pensamento v-se anulado em razo da reduo da cincia ao exerccio tcnico que se encontra afastado da reflexo sobre seus prprios fins: a razo tornase rgo de clculo formal, neutro com relao a seus objetivos, opondo-se a tudo aquilo que seja irracional sob seu ponto de vista. Compreendida como procedimento sem contedo, a razo primaria pela apatia, condenando qualquer entusiasmo. 106 Atenta ao tempo em que surgiu, a lgica burocrtica bem assimilou os preceitos modernos acerca da racionalidade neutra e formal, pois ela se apegou ao procedimento eficaz para concretizar a previsibilidade do agir administrativo. Contudo, a calculabilidade s seria possvel se houvesse a reduo do homem a sujeito abstrato e a reduo da realidade a sistema hermtico e matematizado de
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Ibidem, p. 21 35. Ibidem, p. 37 52. 106 Ibidem, p. 82 93.

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situao normatizadas, contando que tudo poderia ser subsumido a regras abstratas, em franco prejuzo da dinmica e da singularidade que rege o cotidiano. Numa analogia ao que foi exposto, se a burocracia consistiu, em certo momento, um esclarecimento racional-legal que repudiava os elementos tradicionais da administrao patrimonialista, em que o exerccio da funo era visto como merc garantidora de status social, ela teria se tornado mito quando esqueceu os fins para que foi idealizada, tornando-se neutra e instrumental, alm de se fechar realidade e aos valores, sentimentos, paixes irracionais que tambm norteiam o comportamento humano. Contra a apatia do pensamento moderno e o carter hermtico da razo abstrata, Michel MAFFESOLI afirma que a atual socialidade integra aspectos racionais e mecnicos, bem como elementos passionais, emoes coletivas e sentimento de pertena, fazendo com que o corpo social seja feito da unio de contrrios, de material e espiritual, de inteligvel e sensvel. Emerge um pensamento acariciante que conhece a sinergia entre a razo e o sensvel. Seria preciso fomentar um saber ciente das incertezas e imprevisibilidades humanas, prximo da realidade cotidiana e distante das categorias cartesianas, a fim de restabelecer a importncia dos sentidos no processo cognitivo. No entendimento do socilogo francs, a purgao contra o racionalismo moderno deve liberar o pensamento humano da tendncia de reduo conceitual e de cristalizao brutal dos fenmenos. Por classificaes universais e abstratas, o racionalismo totalizante limitou a compreenso sensvel e emprica do mundo, esquecendo o carter dinmico da vida e sufocando as expresses irracionais que, atualmente, contestam a f na razo e na cincia.107 Por isso, a ps-modernidade por ele visada resgata a sutileza de antagonismos barrocos como sagrado-profano, acreditando que a vida social no pode ser tipificada em linhas duras, porque ela fundada em contornos ambguos pouco delimitados. Na busca pela racionalidade aberta, as categorias analticas da modernidade iluminam as sombras obliteradas da vida social, como o imaginrio, o coletivo e o
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MAFFESOLI, Michel, op. cit., p. 15 47.

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ldico. Isso possvel, para o autor, porque a razo no est restrita ao lgico, ao funcional e ao instrumental; por abarcar uma racionalidade mais ampla, aleatria e instvel. A lgica linear da causalidade histrica cede espao para eventos pontuais e efmeros, em benefcio de uma lgica do instante, apegada ao que inesperadamente vivido aqui e agora pelos homens.108 Alm disso, a forma ps-moderna atenta s vrias possibilidades do que pode ser, agrupando-as no estilo identificador da tribo, como se algo de imaterial confortasse a materialidade do estar junto. O aspecto simblico da forma contm algo de memria coletiva, como as figuras mitolgicas, cujas formas irreais informam as lembranas recolhidas do real, sem esquecer que a vida coletiva permite a participao mstica do no-lgico, em muito diferente do lgico individual.109 possvel afirmar que a cultura organizacional transmitiria seus rituais, hbitos, padres de comportamento e procedimentos por meio de sua

materializao em forma de smbolos como o carimbo e a papelada burocrtica. Tais smbolos permitiriam aos agentes pblico da instituio a participao mstica do no-lgico, a partir das lembranas recolhidas do cotidiano burocratizante. Ratificando o argumento exposto, David OSBORNE e Peter PLASTRIK afirmam que:
A cultura de uma organizao consiste em uma srie de parmetros psicolgicos, afetivos e posturais que os membros da organizao tenham interiorizado profundamente e compartem. Tem uma dimenso fsica e tangvel: os hbitos e as rotinas das pessoas; seus rituais, costumes e convenes; inclusive as histrias que contam. Tambm tem uma dimenso oculta e intangvel: as crenas, as suposies, as idias, as esperanas e os sonhos das pessoas. Todos os aspectos de uma organizao (sua estrutura, as descries de seus postos de trabalho, seus procedimentos normais de funcionamento, sua linguagem, sua poltica e incluso sua tecnologia) contribuem a sua cultura.110

A cultura de uma organizao indica, de forma consciente ou inconsciente, quais atitudes e condutas apropriadas para o xito da instituio, mostrando-se como indicador que assinala o que os agentes devem fazer, sentir e pensar.111 Num sentido aproximado, Serge ALECIAN e de Dominique FOUCHER asseveram que, a
Ibidem, p. 56 110. Ibidem, p. 114 140. 110 OSBORNE, David; PLASTRIK, Peter. La reduccin de la burocracia: cinco estrategias para reinventar el gobierno. Barcelona: Paids, 1998, p. 317. 111 Idem.
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cultura de uma organizao o conjunto dos elementos que permitem a seus membros viverem, comunicar e viver em conjunto.112 Noutras palavras, a cultura organizacional constitui um fator de coeso interna oriundo da vivncia coletiva, sendo integrado por trs dimenses: por manifestaes, como comportamentos vocabulrios, gesto de pessoas; por valores que servem de referncia aos comportamentos; e por postulados de base ou vises de mundo, em grande parte inconsciente nos funcionrios.Como so os agentes que fazem a organizao viver, evoluir ou regredir, desponta a necessidade de se atentar, na conduo da instituio, ao jogo de atores, pois eles tm a tendncia natural a recusar mudanas, ao saber o que est a perder, sem saber o que vai ganhar.113 Possvel reflexo da reconciliao entre a razo e o sensvel, as atuais teorias que tratam da organizao da Administrao Pblica asseveram, ento, que o sucesso da instituio depende da mobilizao das energias que fluem entre seus agentes, o que colide com a racionalidade tcnico-instrumental da burocracia, que desconsiderava os valores, as idias e os sentimentos pessoais. A mobilizao consiste em duas prticas. Por um lado, a focalizao dos agentes indica-lhes o caminho e a direo da instituio pela definio das regras do jogo, de objetivos claros, dos valores privilegiados, de modo a reduzir os conflitos internos e a convergir os esforos e as foras dinmicas que aguam o esprito de equipe. De outro, a motivao no se resume em motivaes financeiras, abarcando tambm outras fontes de motivao como a diferenciao do agente pela considerao ou pelo orgulho e prestgio de pertencer organizao.114 Se, na modernidade ocidental, o conhecimento desenvolvido pela burocracia primou pela racionalidade tcnico-instrumental, as atuais representaes de conhecimento passam a se preocupar com os valores pessoais, com os hbitos coletivos e com a cultura organizacional. Um funcionrio que tem preferncia por certo partido poltico, por exemplo, poder dificultar a realizao de programas

ALECIAN, Serge; FOUCHER, Dominique. Guia de gerenciamento no setor pblico. Braslia: ENAP, 2001, p. 96 113 Ibidem, p. 99. 114 Ibidem, p. 89- 94.

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determinados pelo partido governante oposto, tudo sob o manto de regras abstratas que do aparncia de legalidade a sua atuao, protegendo-o de eventuais acusaes de desvio ou abuso de poder. A situao serve para mostrar o quanto as pessoas que integram uma organizao administrativa esto prximas da realidade, porque, longe de exercer apenas o papel de servidor pblico, eles esto inseridos, concomitantemente, em vrios espaos estruturais de ao.

3.3 Os mltiplos espaos estruturais de ao.

Para alm da sociedade artificialmente homogeneizada sob o preceito da igualdade formal, Boaventura de Sousa SANTOS compreende que a sociedade composta por mltiplos espaos estruturais, em que a reiterao das aes que lhes so especficas sedimentam marcos slidos na corrente fluida das prticas cotidianas, constituindo, ainda, zonas de argumentao socialmente construdas. Ao refletir o resultado final da distribuio desigual de trocas econmicas, sociais e polticas aproximadamente iguais, as relaes desiguais de troca que caracterizam cada um dos espaos do vazo a formas casmicas, difusas e descentralizadas de poder, de direito e de conhecimento, o que relativiza a centralidade csmica do poder poltico do Estado, do direito estatal e da cincia moderna.115 Da mesma maneira que os homens circulam pelos vrios espaos, as relaes de poder ocorrem em constelaes de poder, isto , em cadeias. Elas visam tanto fixao de fronteiras, pela conformao do conjunto de desigualdades vivenciadas, quanto abertura de novos caminhos por vias capacitantes. Na abertura de novos caminhos, o projeto emancipatrio no se aloca nas estruturas, mas no interior das prprias relaes sociais de poder. Por isso se fala em relaes emancipatrias, cuja eficcia tambm demanda sua integrao numa constelao de prticas emancipatrias, que ora intentam distribuio da igualdade e ora objetivam o incremento da diferena capacitante dos ento oprimidos.116

SANTOS, Boaventura de Sousa. Para um novo senso comum: a cincia, o direito e a poltica na transio paradigmtica A crtica da razo indolente: contra o desperdcio da experincia. v. 1, 5. Ed. So Paulo, Cortez: 2005, p. 261 264. 116 Ibidem, p. 264 272.

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As relaes de um casal de trabalhadores negros de uma mesma empresa, por exemplo, so mais iguais na medida em que marido e mulher pertencem mesma minoria tnica e mesma profisso, compartilhando as mesmas condies sociais e lutando juntos pela promoo da igualdade entre brancos e negros e pela diferenciao capacitante quanto aos valores prprios da cultura afro-brasileira. Contudo, so diferentes na medida em que, na luta por um melhor salrio, o marido pode achar um absurdo que sua esposa possa ter um salrio igual ao seu. Alm de mostrar a distribuio desigual de trocas iguais de cunho econmico, social e poltico, o exemplo evidencia que o sucesso da emancipao exige a coordenao de prticas nas diversas estruturas, pois, de pouco adianta o casal lutar, no espao da empresa, pela abertura de novos caminhos se, no espao domstico, o marido reproduz mulher, pelo poder machista do patriarcado, a fixao de fronteiras que lhe foi imposto na fbrica. Na viso do socilogo portugus, a proliferao de estruturas alarga o contexto onde se exercem no s opresses e constrangimentos, mas tambm oportunidades de aes transformativas favorveis a emancipao, refutando as determinaes estruturais diante da fora das situaes concretas. O projeto emancipatrio exige a anlise de como se produzem e reproduzem as formas especficas de poder, de direito e de conhecimento em cada um dos seis espaos estruturais de ao por ele aferidos: espao domstico, espao da produo, espao do mercado, espao da comunidade, espao da cidadania e espao mundial. A configurao de cada um desses espaos segue a mesma lgica evolutiva. A seqncia repetitiva das relaes desiguais acaba por consolid-las em instituies que controlam riscos imprevisveis, para direcionar a dinmica de desenvolvimento segundo a desigualdade tpica de cada espao. Ascende um poder especfico que se assenta sobre formas prprias de direito e que se legitima em formas prprias de conhecimento, composto por topoi especficos de argumentao.117 O espao domstico pauta-se em relaes desiguais entre os sexos, que so ratificadas por instituies como casamento e famlia, incitando a produo de domesticidade e parentesco, de forma a levar ascenso do patriarcado como
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Ibidem, 279 284.

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forma de poder, tudo isso se respaldando num direito domstico e numa cultura familiar. O espao da produo calca-se nos conflitos entre patro e empregado que se desenvolvem em instituies como a empresa e a fbrica, com vistas maximizao do lucro, de modo que o poder se reflete como explorao da natureza e do trabalhador, legitimando-se no direito da produo e na cultura empresarial. O espao do mercado baseia-se nas relaes desiguais que se travam entre cliente e consumidor e que se consolidam em instituies como o mercado, visando mercadorizao das necessidades por meio da distribuio e do consumo dos valores de troca, de maneira que o poder se apresenta como fetichismo das mercadorias, isto , no processo de coisificao do homem e de personificao das coisas, tudo se estruturando num direito da troca e numa cultura de massas. O espao da comunidade relaciona-se s relaes desiguais entre etnias, raas, povos e religies, que se cristalizam em instituies como comunidade, organizaes populares e Igrejas, com o fito de maximizar a identidade dos grupos, tendo como expresso do poder uma diferenciao desigual que separa o ns dos outros, o que se garante pelo direito da comunidade e pela tradio.O espao da cidadania consolida-se na instituio Estado para promover a mxima lealdade dos cidados, quanto obrigao poltica vertical, de modo que seu poder transparece como dominao que se assegura num direito estatal, legitimando-se na cultura cvica e no nacionalismo. O espao mundial refere-se diviso global de trabalho por meio de instituies como tratados, organismos e associaes internacionais, visando maximizao da eficincia do sistema mundial, de maneira que o poder se manifesta como trocas econmicas, polticas e culturais marcadas pelas desigualdades que separam o centro da periferia mundial, respaldando-se num direito sistmico e, principalmente, na cincia defensora do progresso universal. Ao contrrio do carter fluido do poder e do conhecimento, as formas de direito funcionam na fronteira entre os espaos estruturais, instigando um processo de confronto e acomodao entre as juridicidades casmicas e a juridicidade csmica fixada pelo Estado no espao da cidadania. Com vistas exclusividade, o direito

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estatal disseminou-se por todos os espaos estruturais pela deteco das relaes sociais que surgem em cada espao, fazendo com que as demais formas de direito se concentrassem na regulao daquilo que vagamente regulado ou naquelas expresses despticas de poder que no seriam reconhecidas pelo Estado. Por outro lado, o atual processo de desregulamentao pode evidenciar a substituio do direito estatal por outras formas jurdicas de regulao casmica, como aquelas que despontam, por exemplo, no espao da produo, com a pretenso de desmantelamento do direito do trabalho, no espao do mercado, com a ascenso da lex mercatoria, no espao da comunidade, com o direito das favelas, ou ainda no espao mundial com a difuso do direito sistmico.118 Ao tratar da necessidade de expanso jurdica e poltica para todos os espaos estruturais, o autor lembra que o avano do capitalismo, como modelo exclusivo de desenvolvimento, ensejou a reduo dos espaos estruturais, fazendo com que o projeto liberal reconhecesse apenas uma forma de direito, o direito estatal, e uma de poder, a dominao, em benefcio ao espao da cidadania. Toda reivindicao democrtica foi deslocada apenas para o espao estrutural da cidadania, o que resultou na ocultao do despotismo do poder e do direito dos demais espaos estruturais, por mais que a subsistncia da dominao e do direito oficial estivesse condicionada sua necessria relao com as outras formas de poder e de direito. Essa ocultao foi inculcada em toda sociedade por meio de estratgias hegemnicas que reduziram a luta pela emancipao ao espao da cidadania. Por isso mesmo, o xito das lutas contra-hegemnicas depende no s da capacidade de organizao das prticas sociais emancipatrias em cada um dos espaos estruturais, mas tambm de sua concomitante integrao, com vistas a novas formas de regulao, contando ainda com o apoio das formas csmicas de poder, de direito e de conhecimento j que elas se disseminaram por todos os espaos estruturais de ao.119 Se, na modernidade ocidental, o aparato administrativo foi maculado pelo burocratismo auto-referencial, com as tempestades paradigmticas, a organizao
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Ibidem, p. 290 303. Ibidem, p. 324.

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poltico-administrativa lana-se realidade com o fito de responder s exigncias de eficincia do mercado e de legitimao da sociedade civil, contra a pretensa autonomia absoluta do Estado. Ele j no pode reconhecido como o inalcanvel castelo kafkaniano, sempre alhures do cidado, que acaba por se prender na simblica malha burocrtica de departamentos e reparties impessoalizantes.

3.4 A abertura do Estado s presses exgenas.

Em tempos de rupturas e de transies paradigmticas, as discusses sobre o tamanho, o perfil, os valores de cada Estado tornaram-se centrais, em funo de sua prpria centralidade na modernidade ocidental. Se o Estado moderno operou pela concentrao dos meios de coero, com pretenso de monopolizar todo o poder poltico, a revalorizao do sujeito concreto e dos mltiplos espaos estruturais de ao perpassa pela devoluo do poder poltico, jurdico e epistemolgico sociedade, o que justifica o bombardeio de crticas e reivindicaes a ele direcionadas. No se tratar de aferir, pragmaticamente, o tamanho ideal de Estado, nem de procurar, axiologicamente, o perfil de Estado que favoreceria a realizao dos preceitos constitucionais, pois se incorreria no caloroso debate que contrape o Estado Social ao Estado Neoliberal. Ao invs de se deter nesse embate, preferiu-se restringir a anlise apenas necessidade de abertura do Estado capitalista a dois tipos de presso: por um lado, a exigncia do mercado quanto maximizao da eficincia administrativa, de acordo com os preceitos da racionalidade econmica; de outro lado, as demandas da sociedade civil quanto legitimao do agir poltico-administrativo, segundo as mximas da racionalidade democrtica, sem deixar de considerar, ainda, as presses exercidas pelos prprios burocratas. O enfoque sobre a abertura do Estado s presses estatais desloca a problemtica dos fins estatais para os meios, ou seja, distancia-se do binmio Estado Social vs. Estado Neoliberal, para o binmio Estado burocrtico vs. Estado no-burocrtico, observando que no h equivalncia entre os dois tipos binrios. O

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Estado burocrtico, por exemplo, deleitou-se no Estado Social, mas principalmente, no Estado Liberal, que pressupunha uma rgida separao entre as esferas pblica e privada, o que pode legitimar o argumento de que possvel existir um Estado noburocrtico que no coincida necessariamente com o Estado Neoliberal. Para fins de recorte analtico, a exposio quanto abertura do Estado capitalista s presses do entorno ter como norte terico a obra Estado e Economia no Capitalismo de Adam PRZEWORSKY, recorrendo, num segundo momento, s contribuies de Bernardo KIKSBERG, em Repensando o Estado para o desenvolvimento social, para explicar o papel adquirido pelo Estado de atenuar presses contrrias com o intuito de refutar um jogo de soma zero, buscando harmonizar, na medida do possvel, as foras que despontam da sociedade civil e do mercado. Para Adam PRZEWORSKY, existem trs tipos de governo, segundo o modo como se desdobram as decises pertinentes alocao de recurso: o governo do povo, voltado para a sociedade civil, o governo do Estado, enfocado nos burocratas, e o governo do mercado, direcionado aos interesses dos possuidores de capital.120 No governo do povo, a otimizao do bem-estar geral faz com que, numa situao democrtica ideal, os governantes realizem aquilo que o povo quer em razo do necessrio apoio popular, segundo a superviso e o controle dos polticos, Para o autor, as teorias democrticas deixam de considerar a capacidade de atuao dos governantes de forma independente de influncias democrticas.121 No governo do Estado, governantes e burocratas procuram livrar-se das influncias externas na tomada de deciso poltica, distanciando-se do Estado instrumental que est a servio de interesses do mercado ou do povo.122 Apesar de algumas teorias defenderem a autonomia absoluta do Estado, a estrutura estatal est permeada por constrangimentos econmicos, culturais, polticos e sociais que geram conflitos imprevisveis. Alm de estar permeado por atores privados que minam a pretensa autonomia absoluta do Estado, nem sempre os governantes
PRZEWORSKY, Adam. Estado e Economia no Capitalismo. Rio de Janeiro: RelumeDumar, 1995, p. 7 11. 121 Ibidem, p. 13 - 43. 122 Ibidem, p. 45 64.
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conseguem implementar suas polticas pblicas em funo de entraves econmicoestruturais ou de impedimentos institucionais.123 Quanto ao governo do capital, Adam PRZEWORSKY reconhece que o poder do capital nem sempre consegue impedir o advento de programas de governo que sejam contrrios aos interesses dos capitalistas. Mas, por outro lado, a propriedade privada constrange o Estado em certa medida. O constrangimento no pode ser absoluto, pois, assim, nenhum governo poderia realizar polticas pblicas contra os interesses dos capitalistas, mas ele no pode ser mnimo, seno todas as demandas democrticas seriam atendidas pelo Estado em sua nsia de legitimao.124 A partir da anlise desses trs tipos de governo, Adam PRZEWORSKY constata que a autonomia do Estado relativa por depender do conflito entre grupos, refutando a perspectiva monoltica que prima apenas pelo governo do povo, pelo do Estado ou, ainda, pelo governo do mercado. O Estado tem que responder, concomitantemente, s demandas de legitimao democrtica, aos interesses de governantes e burocratas e s exigncias de eficincia impostas pelo mercado. As polticas de governo resultam, ento, de interaes estratgicas entre mltiplas foras polticas, envolvendo conflitos e cooperao. Torna-se necessrio satisfazer os objetivos democraticamente eleitos, atravs da alocao de recursos escassos.125 Na abertura do Estado s presses exgenas, Bernardo KIKSBERG salienta que no existe governabilidade democrtica, nem crescimento econmico sustentvel sem o paralelo desenvolvimento social, o que justifica o redesenho do Estado para fins de desenvolvimento social. Se a dicotomia entre Estado mnimo e Estado planificador representa a antiga tenso entre Estado e mercado, ambos modelos estatais olvidaram as capacidades e as expresses da sociedade civil.126

Ibidem, p. 65 86. Ibidem, p. 87 122. 125 Ibidem, p. 123 134. 126 Ao mencionar a importncia da capacitao da sociedade civil, Bernardo KIKSBERG afirma que, [...] entre Estado e mercado, existe uma ampla gama de organizaes, que inclui, entre outras, os espaos de interesse pblico, entidades que cumprem fins de utilidade coletiva, mas que no fazem parte do Estado nem do mercado, a nova gerao de cooperativas empresariais com a extensa difuso em numerosos pases desenvolvidos, as organizaes no-governamentais, as organizaes sociais voluntrias de base religiosa, que cresceram significativamente, as organizaes de vizinhos, os grupos ecologistas, o voluntariado e outras formas de agrupamento de
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Por isso, a construo de um Estado Inteligente deveria atentar cooperao entre os atores sociais, principalmente quanto relao entre governo, mercado e sociedade civil. O Estado adquire papel ajustador e sinergtico, apto a desenvolver capacidades gerenciais nos diferentes atores sociais e a harmonizar as relaes entre os planos econmico e social. Contra as fronteiras rgidas e as responsabilidades totalmente demarcadas, a atual complexidade dos arranjos sociais exige a substituio da setorizao pela interinstitucionalizao, aglutinando os diferentes atores sociais, seja dentro da prpria esfera estatal, seja entre o sistema estatal e seu entorno, isto , mercado e sociedade civil.127 Propondo a formao de meta-redes, Bernardo KIKSBERG defende a participao interativa e coordenada entre os atores sociais, favorecendo a fixao das prioridades sociais, o controle das finalidades pblicas pelos grupos de interesse e a promoo da autosustentao social das polticas sociais, para que elas resistem ao decurso temporal. A qualidade dos servios prestados comunidade precisa partir no de consideraes exclusivamente estatais ou econmicas, mas de seus prprios destinatrios, isto , da sociedade civil. Se h a exigncia de nova qualificao funcional do Estado em seu sentido material, voltado para a sinergia entre os atores sociais, da mesma forma exigem-se novos tipos de gesto a ela correspondentes, pois estilos gerenciais burocrticos tradicionais, calcados na previsibilidade rotineira, no acompanham a realidade voltil da gesto social.128 Esse redesenho do Estado, longe de atentar apenas aos imperativos de eficincia na alocao de recursos e s exigncias neoliberais, reflexo da mudana das vises de mundo. As representaes weberianas de Estado moderno enfocavam-se, de forma instrumental, na identificao dos meios que lhe eram especficos, ou seja, na monopolizao da coero, como se ele gozasse de autonomia absoluta. Por outro lado, as atuais rupturas paradigmticas fazem com que as representaes sobre o Estado imbuam-no de valores e fins, como a promoo da dignidade da pessoa humana, de maneira a preencher a forma com
esforos da sociedade civil de mltiplas caractersticas (KIKSBERG, Bernardo. Repensando o Estado para o desenvolvimento social: superando dogmas e convencionalismos. 2. ed. So Paulo: Cortez, 2002, p. 44). 127 Ibidem, p. 37 51. 128 Ibidem, p. 52 68.

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novo contedo axiolgico. Mas, talvez a conseqncia mais significativa proposta da pesquisa refira-se abertura do Estado s presses exgenas, oriundas do mercado e da sociedade civil, maximizando o recurso racionalidade jurdica material na formulao de polticas pblicas.

3.5 O repdio s mitologias jurdicas da modernidade ocidental.

Sem ter a pretenso de esgotar as calorosas discusses sobre as atuais configuraes de direito, adota-se uma perspectiva instrumental, para fins de recorte analtico, com o nico intuito de mostrar sua abertura dinmica da realidade cotidiana.129 Depois de perpassar pelo momento crtico, de negao das mitologias jurdicas da modernidade, ser explicitado como as novas representaes sobre direito resultam em sua abertura realidade, distanciando-se da mera aplicao da lei formal, como preconizava a lgica burocrtica. Quando se supe o deslocamento do poder poltico, jurdico e epistemolgico para a sociedade, como aduzido por Boaventura de Sousa SANTOS, o direito passa a responder s presses do entorno, o que significa a necessidade de se reajustar o agir administrativo, pois a organizao burocrtica no consegue romper a racionalidade lgico-formal, nem ponderar valores diante do caso concreto, porque a mxima sine ira ac studio a impede. Se o direito administrativo tem, como um de seus objetivos, a promoo da dignidade da pessoa humana, a partir da ponderao dos valores constitucionais incidentes sobre o caso concreto, o burocrata no pode faz-lo por operar com um direito formal. Face cientificizao moderna, as crticas antes tecidas por Theodor ADORNO e Max HORKHEIMER quanto ao carter mitolgico do Esclarecimento tambm podem ser aplicadas ao direito, pois o conhecimento jurdico fechou-se num

129 Partindo do suposto de que ainda vigora a lgica moderna de argumentao, nada melhor do que usar a ratio instrumental do auditrio hegemnico para convenc-lo a se lanar para fora do mundo jurdico e descobrir a realidade viva e cambiante. Alm disso, cumpre asseverar a preferncia pela anlise ampla quanto aos novos modelos de juridicidade, tendo em vista que a pretenso do trabalho abordar vises de mundo.

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sistema lgico-formal que legitima a perpetuao da ordem vigente, exercendo a mesma funo dos antigos mitos. Tratando das mitologias jurdicas da modernidade, Paolo GROSSI afirma que a ligao entre direito e sociedade definhou-se com a ascenso do individualismo, quando o prncipe passou a ser modelo ideal de sujeito racional, livre de paixes, capaz de fazer a leitura serena das coisas, criando normas universais que se harmonizariam num sistema jurdico, legitimando a monopolizao estatal da produo normativa. A vitria do direito formal do Estado consolida-se no Code de Napoleon, ao regular aquilo que lhe era vedado: as relaes jurdicas privadas. Para que as conquistas burguesas no ficassem merc das mobilidades conjunturais, o direito fixou em cdigos as mitologias jusnaturalistas, transformando-as em entidade meta-histrica capaz de substituir os valores do Antigo Regime.130 Engendra-se, ento, uma paisagem geomtrica idealizada em grandes codificaes, encontrando legitimao na vontade do soberano ou do povo. Nesse contexto, a norma jurdica no pode ser qualificada como lei em razo de seu contedo, mas apenas em funo do rigoroso processo formal que a institui. Quanto aos riscos do normativismo, o jurista italiano frisa que pensar o direito sob o vis coercitivo implica vincul-lo ao Estado, desembocando no formalismo kelseniano. Em seu prisma, leis abstratas, gerais e rgidas no conduzem necessariamente justia, mesmo porque a nica garantia restringe concesso de garantias formais oriundas de um procedimento especificado.131

GROSSI, Paulo. Mitologias jurdicas da modernidade. 2. ed. Florianpolis: Fundao Boiteux, 2007, p. 27 62. Quanto ao delineamento do direito moderno, Michel VILLEY tambm salienta que, se no direito natural de Aristteles a deduo tinha papel secundrio, reservado ao ensino, e a investigao emprica constitua a principal fonte do direito para a iurisprudentia, os juristas modernos voltam-se para um direito natural aferido a partir do methodus lgico de Ramus, isto , que parte das noes axiomticas gerais para os casos particulares, de modo que a diviso tripartite de Gaio quanto s pessoas, coisas e aes deixa de ser uma classificao sobre as situaes do mundo real para se tornar uma classificao abstrata de direitos. O direito deixa de ser iurisprudentia, ou seja, de extrair o jus das coisas em cada caso, para se resumir numa doutrina racional hermtica, que refuta a justia material ao primar pelas grandes sistematizaes jusnaturalistas e pelas codificaes positivistas (VILLEY, Michel. op. cit., p. 453 580). 131 Nas palavras de Paolo GROSSI, a abstrao e a generalidade das regras jurdicas permitiam atingir como resultado positivo uma coerncia racional, mas continham em si o risco de vir a ser a vulgar folha de figo que oculta as misrias e as vergonhas com as quais, inevitavelmente, tecida a histria cotidiana de um povo; misrias e vergonhas que continuavam a subsistir, no obstante o exorcismo representado pelos edifcios geomtricos construdos sobre as fundaes de

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Contra o universo abstrato das normas e contra a reduo artificiosa da complexidade jurdica, Paolo GROSSI procura resgatar a dimenso coletiva da sociedade e a juridicidade para alm do Estado e do poder, para encarar o direito na feio ntica de ordenamento enquanto interpretao objetiva da realidade. Nessa empreitada, o modelo jurdico medieval pode ser usado como baliza, porque o poder poltico medieval no objetivava o controle integral da sociedade e o direito refletia o pluralismo jurdico da ordem social. O direito surge como possvel interpretao da realidade, para que a razo possa orden-la em ateno pluralidade de fontes jurdicas, refutando o exclusivismo do direito positivado pelo Estado. 132 Momento essencial da positividade da norma, a hermenutica precisa ser destacada para promover a complementao entre ser e dever-ser, contra as mitologias jurdicas da modernidade. Nem por isso o jurista italiano prope o abandono completo da forma e das normas imperativas e gerais, pois sua pretenso o primado da prxis, para que o direito possa responder com rapidez s transformaes sociais. Seria imperioso repensar o sistema formal das fontes, na busca de linhas fundamentais de normatividade. Em benefcio do pluralismo jurdico, ele frisa que seria preciso [...] tomar conscincia de que a autntica politicidade, aquela que no massifica e no empobrece o sujeito, est nas sociedades intermedirias.133 A partir das consideraes at aqui tecidas, possvel aduzir que construo do modelo burocrtico bem se compatibilizou com as mitologias jurdicas da modernidade, tendo em vista que a concretizao da justia substantiva apenas seria realizada pelo aparato burocrtico quando ela estivesse a priori fixada em procedimentos legais, desconsiderando as juridicidades que emergem da sociedade. Na imbricao entre ser e dever-ser, a compreenso do direito como ordenamento jurdico substituiria a pretenso de petrificar e de conformar a sociedade nos sistemas jurdicos, despertando, no agir administrativo, a

necessidade de se abandonar a mera exegese lgico-formal em prol do exerccio

um indivduo abstrato e de um sujeito estatal igualmente abstrato por ser desejado e pensado intacto em relao s contaminaes da historicidade factual (GROSSI, Paulo, op. cit., p. 133). 132 Ibidem, p. 63 84. 133 Ibidem, p. 150.

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constante da hermenutica e da interpretao da sociedade em ateno aos mltiplos espaos estruturais de ao. Diante das crticas tecidas ao modelo moderno de juridicidade, Antonio Manuel HESPANHA observa que o ps-modernismo jurdico recusa as teorias gerais, abstratas, universais e racionalizadoras, em razo da valorizao do multiculturalismo e do pluralismo, optando por solues locais frente primazia conferida aos valores culturais e ao senso comum. Dentre as correntes jurdicas ps-modernas, o direito do cotidiano salienta a produo de normas autnomas que decorrem do comportamento familiar, profissional, sexual, isto , um mundo no-coerente de normas que despontam numa infinidade de cenrios, cujos autores no teriam padres de conduta generalizveis e transferveis. Por outro lado, o direito flexvel repudia as solues generalizadas em prol do particular e da diferena, tendo em vista que o padro organizatrio deveria ser difuso, com solues personalizadas.134 Numa percepo fragmentada e pluralista da realidade, o estilo cognitivo associativo de imagens e smbolos substitui, segundo o autor portugus, o estilo linear de pensar, gerando um contexto de incertezas que caracteriza o direito como universo simblico constitudo pelo somatrio de crenas, tradies e preconceitos de certa cultura. Antes da funo regulativa, o direito tem a funo constitutiva, por ser uma sntese de valores do imaginrio social, de modo a regular o agir cotidiano pelo fornecimento de imagens para o senso comum, constituindo a doutrina a luta entre os diferentes imaginrios simblicos.135 Como os diferentes discursos locais constituem sistemas autnomos, contrrios aos sistemas globais, o historiador lusitano observa a difuso de teorias vinculadas a sistemas jurdicos autopoiticos, que definem sua identidade em relao ao exterior pela construo ou pela recriao de seus prprios elementos
Quanto ao pluralismo jurdico, as discrepncias dos modelos jurdicos importados pelos pases colonizados levariam constatao de outras formas de juridicidade, avocando diferentes modos de agir, pois o saber local depende de cada contexto: por exemplo, pode se inferir significados para a Declarao Universal dos Direitos Humanos. (HESPANHA, Antnio Manuel. Cultura jurdica europia: sntese de um milnio. Florianpolis: Fundao Boiteux, 2005, p. 486495). 135 Ibidem, p. 496 501.
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comunicativos. Os sistemas auto-referenciais no se prendem a causas exteriores e a determinismos do ambiente, pois eles se recriam e se regulam isoladamente..136 Em relao s observaes de Antonio Manuel HESPANHA, pode-se afirmar que a corrente do direito cotidiano pode abrir o direito administrativo s juridicidades dos mltiplos espaos estruturais de ao, de modo que as prestaes positivas da Administrao Pblica atentem s relaes desiguais de troca que marcam o pluralismo jurdico. J a vertente do direito flexvel incitaria a desenvoltura de solues personalizadas que visam capacitao e diferenciao dos cidados, criando um novo universo simblico para o direito administrativo, em muito transcendente sua identificao com a lentido e frieza burocrtica. Por exemplo, ao invs de impor comunidade local um programa standard de urbanificao criado em gabinetes e reparties, a implementao administrativa de polticas pblicas urbanas no poderia ter como pressuposto o carter homogneo dos habitantes de uma favela. Seria preciso, ento, conhecer os vrios grupos sociais que ali residem e as relaes desiguais de troca que ocorrem no espao da comunidade, de maneira que a participao dos cidados na elaborao e na execuo dessas polticas pblicas preserve a ambincia culturalmente construda naquele espao.137 A partir dos cincos eixos de anlise que foram eleitos pela pesquisa, pode-se afirmar que as tempestades paradigmticas tm atordoado os mares da modernidade ocidental, principalmente quanto s suas expresses de homem, conhecimento, sociedade, Estado e direito. O homem precisa substituir o comportamento metodizado do burocrata pela ao diferencial, capaz de promover a singularizao de sua existncia em ateno pluralidade e alteridade. Alega-se, tambm, que o conhecimento precisa deixar sua feio mecaniscista e autopoitica
Ibidem, p. 502 512. O exemplo pauta-se nas experincias de urbanificao das favelas cariocas, constatando que o sucesso da empreitada exigiu o conhecimento dos grupos que l residem, verificando as rixas que existiam entre o grupo dos nordestinos, dos participantes de escolas de samba e dos membros da associao de bairro. A anlise detalhada dessas experincias ser realizada a posteriori para que no haja inverso da lgica de apresentao. (MACEDO E CASTRO, Joo Paulo. Desenvolvimento e tecnologia de controle populacional. In: LIMA, Antonio Carlos de Souza (org.). Gestar e gerir: estudos para uma antropologia da administrao pblica no Brasil. Rio de Janeiro: Relume Dumar, 2002, p. 229 - 258).
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para atentar, da mesma forma, aos aspectos culturais, afetivos, sensveis da existncia humana, contra os determinismos da engrenagem burocrtica. Aduz-se, ainda, que a sociedade abandona a homogeneidade garantida, formalmente, por uma aparente liberdade e igualdade para visar aos mltiplos espaos estruturais de ao e, em ltima anlise, s vrias expresses de poder poltico, jurdico e epistemolgico, de modo que o Estado e o direito se abram realidade e s presses de seu entorno, em benefcio da racionalidade material e do controle ao avano do burocratismo na Administrao Pblica. Diante dessas transformaes nas representaes de mundo, despontam propostas de gesto pblica que prometem integrar o modelo teorizado e a nova realidade. .

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4. PROMESSAS DE BONANA: as propostas hegemnicas de gesto pblica.

A modernizao pode ser muito mais do que uma proposta de palanque, ela pode trazer resultados muito prticos para melhor servir ao pblico.138 MICHEL CROZIER.

Parece que a preocupao com a gesto tem incitado o repensar da ao do homem perante o mundo circundante, o que pode indicar a substituio da petrificao metdica do comportamento humano pela gesto das imprevisibilidades da vida cotidiana. claro que isso no significa a adoo de uma postura de passividade contemplativa diante do mundo, porque o homem, ao mesmo tempo em que se ajusta s mudanas, responde transformando-as pela induo. Para alm do modismo que cerceia o uso do termo, a difuso do vocbulo gesto por diversos campos sociais pode refletir sua grande influncia na atual individualidade histrica, permeando as representaes e as vises de mundo: fala-se em gesto de recursos humanos, gesto de negcios, gesto imobiliria, gesto porturia, gesto da sade, gesto urbana, gesto dos problemas sociais, at mesmo, em gesto do tempo pessoal, de forma a exigir a reavaliao e a reorganizao das instituies sociais, tendo em vista que elas so construes humanas que refletem o modo com o homem enxerga seu mundo. Pela fora com que se expandem em discursos e prticas, as idias de gesto acabam por influir na configurao do agir poltico-administrativo e de outra forma no podia deixar de ser, pois tanto o Estado quanto a Administrao Pblica no so construes metafsicas, atemporais e universais. Na reconfigurao do agir administrativo, busca-se defender que preciso associar a eficcia das polticas pblicas com a eficincia da gesto pblica. Ao tratar das transformaes na Administrao Pblica francesa, Sylvie TROSA observa que a elite burocrtica j no pode refutar o controle social diante da presso poltica por transparncia e da exigncia de prestao personalizada dos servios pblicos. Mesmo na Frana, a autora nota que, projetos de servios,

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painis de controle, incentivos qualidade, contabilidade analtica, as iniciativas vm-se se multiplicando nos ltimos dez anos.139 Verificado a impossibilidade de continuidade do modelo administrativoburocrtico em razo de sua incompatibilidade com as atuais vises de mundo, objetiva-se expor as teorias de gesto pblica que se mostram como possveis alternativas para a substituio do paradigma burocrtico. Despontam promessas de bonana poderiam restabelecer a harmonia entre sein e sollen, ou seja, entre a realidade e o modelo idealizado de Administrao Pblica. Desde j cumpre esclarecer que essas promessas no significam que elas possam ser aplicadas realidade brasileira de antemo: trata-se de expor as propostas hegemnicas de gesto pblica, como elas se desdobram nos pases centrais, deixando, para o prximo captulo, as criticas quanto viabilidade de sua importao e aplicao.140 No posicionamento de Michel BARZELAY, o bombardeio de crticas que incidem sobre a teoria da burocracia levou ao advento de um paradigma psburocrtico. Tal paradigma tem por objetivo a identificao do cliente de uma organizao administrativa para favorecer a modificao das operaes e das tarefas, segundo as necessidades e as demandas dos beneficirios dos servios. A proposta do autor aduz que preciso promover a constante avaliao e reviso de sua estratgia operativa, outorgando autoridade aos empregados responsveis pela execuo das tarefas quanto eleio do modo de melhorar o servio, porque eles conhecem as carncias dos clientes em funo da proximidade dos problemas especficos e localizados.141 Se o paradigma ps-burocrtico de Michel BARZELAY foca-se na gesto de qualidade total e nos interesses dos clientes da Administrao Pblica, o trabalho
TROSA, Sylvie. Gesto pblica por resultados: quando o Estado se compromete. Braslia: ENAP, 2001, p. 15. 140 Depois de alguns esclarecimentos basilares sobre o que se compreende por gesto publica, ser explicitado, nas sees, como as teorias de gesto pblica constroem suas representaes de homem, conhecimento, sociedade, Estado e direito, a partir das crticas ao modelo burocrtico. 141 BARZELAY, Michel. Atravesando la burocracia: una nueva perspectiva de la administracin pblica. Mxico: Fondo de Cultura Econmica, 1998, p. 46-51.
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em tela faz um emprego amplo da expresso paradigma ps-burocrtico, para designar o conjunto de teorias de gesto pblica que se contrape ao modelo burocrtico, dentre as quais a gesto de qualidade total, por ele fomentada, um dos vrios integrantes. Na superao do paradigma burocrtico, muito se fala em gesto e, especialmente, na importncia da gesto pblica, mas poucos sabem quais so seus contornos tericos e prticos: no raro, a expresso gesto pblica usada, por exemplo, como sinnimo de controle da Administrao Pblica. A empreitada at aqui se estendeu sem abordar a gesto pblica propriamente, por entender que foi necessria a prvia anlise do paradigma burocrtico e das rupturas paradigmticas que o questionaram, procedendo pela aproximao sugestiva das prticas de gesto pblica. Uma vez identificado seu entorno social, expem-se alguns dos preceitos epistemolgicos que balizam a construo terica da nova disciplina. Enrique Cabrero MENDOZA salienta que a gesto pblica resulta de um esforo institucional no intelectualizado e, por isso, toma a anlise emprica e descritiva de experincias prticas como instrumento metodolgico bsico, contra os conceitos abstratos da teoria tradicional da administrao pblica, que implicavam a compreenso deficitria dos problemas concretos. Embora o mtodo emprico causal seja importante para a acumulao de experincias e para induzir certos comportamentos, ele pode levar fragmentao das informaes, razo por que surgem novos mtodos de pesquisa, como os mtodos de anlise de informaes e os mtodos quantitativos, auxiliando a investigao da gesto pblica pelo estudo de relatos organizacionais.142 Mostrando que as teorias da burocracia pblica so muito generalizadas, Hal G. RAINEY pretende findar o descaso quanto s particularidades dos

administradores pblicos e s diferenas estruturais de cada organizao, afirmando que um dos objetivos da investigao terica deve consistir em identificar as

MENDOZA, Enrique Cabrero. Gestin pblica: La administracin pblica de siempre bajo un nuevo disfraz? In: BOZEMAN, Barry (coord.). La gestin pblica: su situacin actual. Mxico: Fondo de Cultura Econmica, 1998, p. 26.

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condies em que os administradores e as organizaes pblicas alcanam certo grau de autonomia ou de auto limitao.143 Laurence E. LYNN JR. nota que a teoria da gesto pblica precisa observar as influncias das disposies hierrquicas e das relaes sociais, para cada administrador possa se indagar sobre suas foras e limitaes, tendo em vista que os homens no atuariam da mesma forma numa situao administrativa especfica, sobretudo se so diferentes os modelos estruturais em que eles esto inseridos.144 Noutras perspectiva, Lee FROST-KUMPF e Barton WECHSLER recorrem fbula da descrio conflitante de um mesmo elefante por cinco cegos para explicar a necessidade de uma comunicao interpessoal e coletiva entre os pragmticos e os tericos. Em seu atual grau da nova disciplina, preciso teorizar sobre a prtica da gesto pblica e praticar as teorias da disciplina.145 Ciente de que a ao apropriada para certa situao difere em cada caso, James L. PERRY aduz j ter passado o perodo de legitimao da gesto pblica, motivo pelo qual a atual teoria da gesto pblica deve objetivar problemas concretos e sistematizar as descries situacionais, numa tentativa de explicar como uma ao varia circunstancialmente. Em analogia medicina, a teoria da gesto pblica concilia a dinmica dos contextos com a teoria normativa, de modo que todo administrador pblico, seja o estratgico, seja o operacional, possa escolher qual o melhor remdio para cada situao.146 Na medida em que as teorias da organizao burocrtica no refletem a realidade, nem as atuais representaes paradigmticas, o prprio conhecimento organizacional precisa romper a racionalidade lgico-formal para se abrir s
RAINEY, Hal G. Preguntas importantes para la investigacin. In: BOZEMAN, Barry (coord.). op. cit., p. 45 48. 144 LYNN JR., Laurence E. La teoria en la gestin pblica. In: BOZEMAN, Barry (coord.). op. cit., p. 49 52. 145 Segundo os autores, se debe rechazar la dicotoma entre teora e prctica a favor de un enfoque colectivo ms interactivo para teorizar acerca de la prctica de la gestin pblica; este enfoque incluira el trabajo tanto de los acadmicos como de los practicantes. (FROST-KUMPF, Lee e WECHSLER, Barton. Una metfora arraigada en una fbula. In: BOZEMAN, Barry, op. cit., p. 59). O trecho citado pode ser traduzido da seguinte forma: Deve-se rechaar a dicotomia entre teoria e prtica a favor de um enfoque coletivo mais interativo para teorizar acerca da prtica da gesto pblica; este enfoque incluiria o trabalho tanto dos acadmicos como dos praticantes (traduo livre). 146 PERRY, James L. La teoria de la gestin pblica: Qu es? Qu debera ser? In: BOZEMAN, Barry (coord.), op. cit., p. 53 55.
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manifestaes e problemas empricos da Administrao Pblica, de que a restabelecer a harmonia em sein e sollen. A partir dessas consideraes epistemolgicas, Enrique Cabrero MENDOZA defende que o conceito latu sensu de gesto pblica compreende os termos gerncia pblica e gesto pblica stricto sensu. Associada ao gerencialismo, a gerncia pblica foi criada pela Escola de Negcios, para aplicar alguns conceitos bsicos da administrao de empresas privadas esfera pblica, dando prioridade gesto eficiente no interior de uma organizao e s iniciativas do agente pblico. J a gesto pblica stricto sensu deve sua criao Escola de Polticas Pblicas, aduzindo a maior interao entre as esferas administrativa e poltica, de forma a instituir um sistema de redes de dependncias governamentais que caracterizado pela competio de espaos e recursos pblicos. Nessa segunda corrente, as decises poltico-administrativas observam aspectos como viso estratgica, jogo de atores, preferncias do cidado-usurio, enfim, toda a discusso trazida pela teoria da Nova Administrao Pblica (New Public Management), primando por questes de gesto enfrentadas pelo administrador de alto escalo.147 Diante da infinidade de classificaes que rondam a temtica, a opo pela noo ampla (latu sensu) de gesto pblica favorece, no presente trabalho, a abordagem didtica de mtua complementao: concilia-se a preocupao da gerncia pblica com a eficincia dos rendimentos e a preocupao da gesto pblica stricto sensu com a eficcia dos resultados.148

MENDOZA, Enrique Cabrero, op. cit., p. 19 34. Aplicado organizao (aspecto esttico) e atividade administrativa (aspecto dinmico), a eficincia conceituada, consoante de vrias formas, verificando-se, no raro, uma separao entre os meios condicionadores de eficincia e os fins determinantes da eficcia. Na sntese de Emerson GABARDO, a eficcia administrativa poderia referir-se potencialidade de concreo de fins legais, ao passo que eficincia administrativa relaciona-se cumprimento da lei com o mnimo de nus social. Por outro lado, a eficincia est ligada utilizao tima de meios adequados, enquanto que a eficcia visaria tima produo dos efeitos desejados. A eficincia ainda poderia ser entendida como a relao entre o custo real de input e seu custo ideal; j que ela seria a relao entre o produto real de output e o correspondente produto (output) idealizado. A expresso eficincia tambm estaria vinculada racionalizao na realizao de certos fins, em ateno ao rendimento timo dos meios produtivos (GABARDO, Emerson. Princpio constitucional da eficincia administrativa. So Paulo: Dialtica, 2002, p. 44 - 50).
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Diante da prestao ineficiente de servios pblicos, despontou uma crise de governabilidade. Para solv-la, a gerncia pblica busca a relao de eficincia entre os insumos e os rendimentos (relao inputs-outputs). Procura-se a melhor alocao de recursos numa linha interna de produo, tendo em vista que os anseios de eficincia se referem aferio do custo mnimo dos insumos necessrios produo de bens e servios. Na mensurao dos insumos, observam-se a matria-prima, a mo-de-obra, o grau de tecnologia dos equipamentos, o tempo de produo e, at mesmo, a influncia das normas jurdicas sobre o valor final do produto. Tambm se difundiu uma crise de governana, fundamentada no dficit de legitimidade dos governos perante os cidados, passando a ser exigida do aparato pblico-estatal melhor perfomance em sua atuao. A gesto pblica stricto sensu procura responder a essa crise pelo destaque conferido eficcia, buscando a relao tima entre os insumos e os resultados (relao inputs-outcomes), com a finalidade de verificar o impacto dos produtos, servios e polticas pblicas sobre os clientes, usurios e cidados, atentando ao grau de satisfao dos beneficirios.149 Barry BOZEMAN constata que as duas vertentes, a gerncia pblica e a gesto pblica stricto sensu, tm algumas preocupaes em comum, dentre elas o apreo pela experincia, o interesse pela eficincia, a funo poltica na administrao e a importncia inter-organizacional da gesto externa, levando superao do enfoque centrado apenas na administrao interna. Ambas as teorias se voltam para temas como estratgia e processo, construindo uma definio mais geral da gesto pblica, em prol da construo de uma gama de conceitos, categorias e mtodos, capazes de consolidar a teoria da gesto pblica.150

Antes de tratar da institucionalizao dos conselhos gestores, Maria da Glria GOHN descreve que as crticas ao governo levaram ascenso da questo referente governabilidade, em busca da eficincia, seguindo reivindicao de eficcia, questo muito mais voltada participao cidad como forma de visar legitimao estatal. (GOHN, Maria da Glria. Conselhos Gestores e participao scio-poltica. 3. ed. So Paulo: Cortez, 2007, p. 30 45). 150 BOZEMAN, Barry. Dos conceptos de gestin pblica. In: _________, La gestin pblica: su situacin actual. Mxico: Fondo de Cultura Econmica, 1998, p. 37 42. Longe de esgotar toda a discusso sobre a gesto pblica, essas distines preliminares tm por objetivo orientar a compreenso do mtodo de exposio adotado pela pesquisa, pois no seria possvel discutir o assunto sem que houvesse a eleio de alguns pontos de partida.

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Numa sistematizao didtica, os cinco eixos de anlise eleitos pela pesquisa podem ser relacionados s cinco estratgias que, segundo David OSBORNE e Peter PLASTRIK, tem por finalidade a mutao gentica da Administrao Pblica.151 Com base na confiana depositada nos agentes pblicos e nos prprios cidados, a estratgia do controle descentraliza as decises para as hierarquias menores ou para a comunidade, ao passo que a estratgia da cultura procura mudar os valores e os comportamentos dos empregados a fim de se distanciar daquela racionalidade burocrtica calcada na cultura do medo e da culpa. Quanto estratgia do cliente, instiga-se uma responsabilidade dual que se abre sociedade, em benefcio da prestao de contas tanto ao Poder Legislativo quanto aos cidados, enfocando gastos pblicos e resultados. A estratgia central define os propsitos e responsabilidades do governo e, em ltima anlise, do prprio Estado. A estratgia das conseqncias incita, por meios jurdicos, a transformao da Administrao Pblica pela gesto empresarial, submetendo a atividade lgica de mercado, pela competio gestionada entre os rgos pblicos, ou, em ltimo caso, pela avaliao dos resultados, para aquelas tarefas que no podem ser submetidas competio.152 No entendimento dos dois autores, aplicao dessas estratgias difere-se de acordo como tipo da organizao poltico-administrativa: enquanto a estratgia central melhora a funo de elaborao das polticas pblicas pelo governo, as estratgias de conseqncia, de controle, do cliente e da cultura esto centradas nas funes de execuo dos programas governamentais. A influncia das reinvenes decresce medida que as estratgias so aplicadas num dos cincos nveis do sistema poltico: sistema de governo, sistemas administrativos (de gesto), organizaes, procedimentos de trabalho e, por fim, empregados. Os polticos podem realizar grandes mudanas institucionais, enquanto os administradores conseguem mudar apenas o gerenciamento dos rgos pblicos
Tais eixos de anlise referem-se s representaes de homem, de conhecimento, de sociedade, de Estado e de direito, conforme fora afirmado nos pressupostos metodolgicos da pesquisa. Desde j, cumpre ressaltar que no se trata de aceitar ou refutar as teorias elaboradas por esses dois autores americanos, mas de sugerir paisagens que facilitam a compreenso da temtica, mesmo porque as crticas quanto s teorias de gesto pblicas sero abordadas no prximo captulo. 152 OSBORNE, David; PLASTRIK, Peter. op. cit., p. 39 72.
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que dirigem, de forma que os empregados pouco interfeririam na transformao do sistema de gesto, dependente de reformas legislativas.153 Cumpre frisar que o recurso a essa teoria tem por objetivo nico facilitar a compreenso do momento afirmativo das propostas hegemnicas de gesto pblica, operando mediante o reagrupamento dos temas componentes da discusso nos cinco eixos de representao que sero apresentados a seguir.

4.1 A capacitao do agente pblico.

Contra a subjetividade abstrata da modernidade ocidental, em que o homem era compreendido como pea substituvel nas engrenagens institucionais, a valorizao da singularidade, da pluralidade e da alteridade tambm se reflete no setor privado. No prisma de Peter DRUCKER, o capital ativo de uma empresa deixou de ser o maquinrio de produo, para residir nos trabalhadores de conhecimento, defendendo que a produtividade requer a concentrao do trabalhador em tarefas circunscritas, para que maior autonomia gerencial corresponda a responsabilizao pela produtividade. Se o empregado do sculo XIX tinha baixa qualificao tcnica, dependia da empresa e era subordinado, o atual trabalhador do conhecimento tem maior mobilidade por deter os meios de produo, seu know-how: ele conhece o trabalho mais que seu chefe, resultando numa postura de associao e parceria, em que a imposio de ordens substituda pela persuaso.154 Derrubando a idia de que h

Segundo os autores, de nada adianta mudar estruturas e aplicar ferramentas gerenciais se no houver uma prvia modificao do DNA organizativo, por meio das cinco estratgias aludidas. Com certa incongruncia, muitos reinventores aplicariam ferramentas de gesto sem descentralizar o poder, deixando as grandes decises para os altos escales. A reinveno exigiria uma poltica de pactos: o controle dos outputs substitui o controle dos inputs, ou seja, a responsabilidade polticoadministrativa de resultados sobrepor-se-ia responsabilidade de gastar segundo a previso normativa. (Ibidem, p. 73 99). 154 claro que o trabalhador do conhecimento seria subordinado no que tange contrao, promoo e demisso, mas o superior s poderia realizar suas funes se fosse instrudo, pelos subordinados, quanto aos conhecimentos especficos. Como o maestro, o superior coordenaria a atividade daqueles que tocam o servio, embora no os possa substituir. (DRUCKER, Peter. Desafios gerenciais para o sculo XXI. So Paulo: Thomson, 1999, p. 24- 28).

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a maneira certa para gerenciar pessoas, o autor ainda ressalta que pessoas diferentes devem ser lideradas de maneiras diferentes. A meta das organizaes passa a ser a capacitao dos conhecimentos e do desempenho de cada pessoa. Por essa razo, o trabalhador do conhecimento precisa gerenciar a si mesmo para buscar a melhor contribuio possvel por meio da identificao e da concentrao em suas foras e capacidades, devendo verificar se as misses da organizao se compatibilizam com os valores pessoais do trabalhador. isoladamente, Como o poucas pessoas deveria conseguiriam assumir a atingir bons resultados em seu

trabalhador

responsabilidade

relacionamento com sua equipe, ciente de que cada pessoa teria sua maneira de trabalhar, pois o que importa seriam seus valores e desempenho.155 Se as prprias empresas privadas passam a valorizar o empregado, suas foras e capacidades, tal valorizao tambm ocorre com aos agentes pblicos quando se aplica a estratgia de controle, desenvolvida por David OSBORNE e por Peter PLASTRIK. De acordo com essa estratgia, o controle das atividades cotidianas delegado aos trabalhadores de primeira linha (de execuo) a fim de que os nveis hierrquicos inferiores possam tomar as decises, ao passo que os superiores substituem as ordens e normas por conselhos e orientaes. Para que no se incorra em corrupo e caos, a eliminao do controle burocrtico requer a mudana da forma e do lugar de controle, pois a descentralizao das responsabilidades faz com que o cumprimento dos inputs jurdicos seja trocado pela obrigao de prestar contas dos rendimentos, o que s ocorrer se os membros do rgo tm uma clara idia dos objetivos. A necessidade de se confiar na capacidade dos trabalhadores de base explicada na transformao do governo numa fbrica de normas, desumanizando os procedimentos de trabalho dos rgos pblicos. Essa incongruncia fica clara quando os autores transcrevem a crtica de David Couper Polcia de Madison, dizamos que necessitvamos de agentes de polcia que respeitassem os direitos dos cidados e levassem em conta o que opinava o povo da rua. Sem embargo,
155

Ibidem, p. 131 156.

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tnhamos um mecanismo de controle interno que dava a entender que os agentes no valiam nada, que eram bobos, estpidos e que, se os vssemos infringindo normas, dispens-los-amos e os daramos licena.156 Na promoo da estratgia de controle, David OSBORNE e Peter PLASTRIK aduzem que importante realizar as seguintes medidas: clarear os valores culturais das organizaes administrativas, obter a colaborao dos empregados, definir os resultados e confiar ao agente pblico de execuo o poder decisrio e os recursos para obter tais resultados, obrigando-os prestao de contas. Tais medidas fazem com que os agentes se sentam responsveis por seu trabalho, assumindo as conseqncias de seus atos. Na mudana dos sistemas de governo e de administrao, uma maneira de convencer os polticos seria lhes mostrar a eficincia de projetos pilotos que usufruam da descentralizao das decises, da dispensa das regras internas e da gesto direta de recursos. No mbito do pessoal, dos procedimentos e dos rgos, os dois autores afirmam que a capacitao dos empregados rechaa os controles hierrquicos para que os trabalhadores de primeira linha pensem por si mesmos.157 A responsabilizao dos diretores administrativos pelo rendimento do rgo fora-os a apoiar seus funcionrios e a renunciar a concentrao dos poderes de fiscalizao e controle. Alm disso, a eliminao dos nveis intermedirios de mando e das funes especializadas beneficia o autocontrole das equipes de trabalho, o que no significa que as decises sejam sempre consensuais, mas que devem existir menos escalas hierrquicas.158 Com o objetivo de resolver a crise de governabilidade que abatia a burocracia britnica, Margaret Thatcher criou um programa chamado Financial Management Iniciative (Iniciativa de Gesto Financeira) com a fim de exigir dos Ministrios a fixao de objetivos de rendimentos para seus administradores. Cada unidade administrativa passou a se responsabilizar pela gesto de seus prprios
OSBORNE, David; PLASTRIK, op. cit., p. 269. (traduo livre) As expresses trabalhadores de primeira linha e agentes de guich so muito utilizadas na literatura estrangeira de gesto pblica para designar os agentes pblicos de execuo, que esto em contato direto com o cidado, o administrado ou o usurio de um servio pblico. 158 Ibidem, p. 257 300.
157 156

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fundos, de modo a reduzir os custos operacionais. Esse programa previa, ainda, o controle administrativo por informativos anuais que indicavam os rendimentos obtidos e a minuta de novos planos anuais, tendo em vista que a aprovao final desses planos ficasse sob encargo dos altos cargos da administrao. Segundo David OSBORNE e Peter PLASTRIK, tal programa criado por Thatcher fracassou em razo da centralizao de poder em torno do Ministrio da Fazenda, fazendo com que os administradores se subordinassem longa cadeia de mando, embora, na teoria, gozassem de ampla autonomia. Por isso, a experincia no indicou a importncia de se confiar nos administradores de menor nvel hierrquico, mas serviu de base para a elaborao, em 1988, do programa The Next Steps, que assinalava prioridades como descentralizao da autonomia de gesto e previso de planos econmicos anuais e de planos empresariais entre trs e cinco anos. A patir de ento, os contratos de gesto promoveram a expanso de agncias executivas, fazendo com que elas passassem a competir uma com as outras na busca de recursos pblicos e na obteno de melhores rendimentos.159 Na assistncia mdica britnica, por exemplo, o advento de um sistema de sade centralmente planejado, mas operacionalmente fragmentado, resultou na transferncia de poder decisrio para os clnicos-gerais ordenadores de despesa, beneficiando no somente a simbiose entre as exigncias administrativas e o conhecimento tcnico-especialista da medicina, mas tambm a aproximao cotidiana entre os gerentes e a equipe de trabalho. Contra o escalonamento hierrquico e o distanciamento burocrtico, o trabalho em equipe instituiu um novo ambiente de trabalho, marcado por relaes de tenso e afinidade que deveriam ser gerenciadas com vistas manuteno de boas relaes com os colegas.160 Ao analisar as experincias inglesas, Sylvie TROSA afirma que pouco adianta descentralizar responsabilidades, instituir procedimentos novos e impor o dever de accountability (prestao de contas) se no houver incentivos para mudar a

159 160

Ibidem, p. 39 50. FERLIE, Ewan et al. A nova administrao pblica em ao. Braslia: ENAP, 1999, p.

267 311.

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postura dos agentes, objetivos claros, nem a concesso de autonomia, pois, do contrrio, o funcionrio preferir a segurana das regras formais.161 Na instituio da Nova Administrao Pblica, a maioria das propostas estrangeiras de gesto pblica prope a descentralizao das competncias decisrias para os agentes pblicos de primeira linha ou de execuo, confiando em sua capacidade de encontrar solues criativas e eficientes para os problemas locais. Os teorizadores alegam que as regras burocrticas sufocam tanto o exerccio das capacidades inventivas do agente pblico, quanto o trabalho de equipe inspirado na pluralidade e no respeito da diferena. Para legitimar a descentralizao e a capacitao dos sujeitos, as propostas hegemnicas de gesto pblica respaldam-se, juridicamente, no princpio da subsidiariedade, defendendo a confiana no agente pblico, contra os sistemas impessoalizantes da engrenagem burocrtica.162 Ante a valorizao da capacidade dos agentes pblicos, o prprio conhecimento organizacional desenvolvido pelas teorias de gesto pblica resgata a importncia da cultura administrativa e do jogo de atores na mobilizao de foras.

4.2 O desenvolvimento da cultura organizacional.

TROSA, Sylvie, op. cit., p. 201. Consoante Maria Sylvia Zanella DI PIETRO, o princpio da subsidiariedade oriundo do direito cannico, onde funcionava com princpio harmonizador da estrutura institucional da Igreja Catlica, sua assuno ocorreu com a Doutrina Social da Igreja, em reao ao controle extremo exercido pelo fascismo. Frisa-se ainda que a difuso do princpio da subsidiariedade deu-se principalmente pelas Encclicas Rerum Novarum (1981), de Leo XIII, Quadragesimo Anno (1931), de Pio XII, Mater et Magistra (1961), de Joo XXIII e Centesimus Annus (1991), de Joo Paulo II. Em sntese, as cartas circulares pontifcias pregavam que o fim natural da sociedade coadjuvar os seus membros na busca do bem comum, e no destru-los nem absorv-los. (DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Parcerias na administrao pblica: concesso, permisso, franquia, terceirizao e outras formas. 4. ed. So Paulo: Atlas, 2002, p. 27). Ao explicar dito princpio, Jos Alfredo de Oliveira BARACHO salienta que, o princpio da subsidiariedade est vinculado organizao da sociedade e fora idealizado para reger as relaes da Igreja Catlica com seus fiis e dos poderes pblicos com os cidados ou corpos intermedirios, entendendo que todo ordenamento deve proteger a autonomia da pessoa humana. Por isso, tal princpio deveria ser interpretado no sentido de preservar a individualidade dentro dos agrupamentos sociais. (BARACHO, Jos Alfredo de Oliveira. O Princpio de subsidiariedade: conceito e evoluo. Rio de Janeiro: Forense, 1997, p. 21 40).
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Para fins de exposio, entende-se por conhecimento da gesto pblica a racionalidade desenvolvida pela gerncia pblica, primando, aqui, apenas pelo gerenciamento interno quanto capacidade de incitar a mobilizao e a canalizao das foras existentes no interior de organizao administrativa. No questionamento da racionalidade lgico-formal da burocracia, conveniente mostrar que a primazia conferida s foras dos empregados no se refere unicamente Administrao Pblica, pois todas as organizaes tm desenvolvido um gerenciamento mais preocupado com o homem, com seus valores e com a cultura organizacional. Contra a teoria da organizao taylorista, muito prxima dos preceitos burocrticos, Peter DRUCKER assevera que o gerenciamento no se resume ao gerenciamento de negcios, da mesma forma que a teoria da administrao no se restringia, na poca de seu surgimento, administrao de negcios. Em suas palavras, gerenciamento o rgo especfico e distintivo de toda e qualquer organizao.163 Para corroborar o argumento, ele lembra que o fundador da Cincia Administrao, Frederick Winslow TAYLOR, construiu seus postulados cientficos a partir das experincias da Clnica Mayo, uma instituio sem fins lucrativos. Durante grande parte do sculo XX, essas hipteses se tornaram hegemnicas na Administrao de Empresas, pressupondo que todas as organizaes, como as empresas, o servio civil do governo e as foras armadas permanentes, teriam um modelo nico e ideal de se estruturar. Com base nos princpios de Taylor, a produtividade do trabalho manual compreendia que a produo consistia em movimentos simples e repetitivos. A conscientizao de que cada organizao possui foras e limitaes especficas desmoronou o postulado de haveria uma nica organizao certa.164

Mais uma vez, cumpre salientar que este captulo pretende expor as teorias de gesto pblica que surgem nos pases desenvolvidos, pois a verificao quanto possibilidade de sua aplicao na Amrica Latina ser realizada no prximo captulo. Voltando realidade dos pases centrais, Peter DRUCKER aduz que as questes gerenciais no se aplicam apenas s empresas, pois os desafios por ele apresentados afetam todas as organizaes da sociedade de hoje, principalmente as organizaes estatais, que ainda estariam muito atreladas s hipteses cientficas do sculo XIX (DRUCKER, Peter, op. cit., p. 18 -19). 164 Ora, uma microempresa de faco no tem a mesma estrutura de uma grande multinacional, logo no poderia se organizar espelhando-se em outras realidades empresariais (Ibidem, p. 9 24).

163

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Se o gerenciamento bem recebido na esfera privada, sua aplicao no mbito pblico recebe vrias crticas, porque o recurso aos instrumentos, prticas e mtodos privatsticos constituiriam uma afronta ao regime jurdico-administrativo. No entendimento de Serge ALECIAN e de Dominique FOUCHER, a corrente terica contrria ao gerenciamento pblico alega que ele seria inadequado por expressar um modismo anglo-saxnico e uma prtica privatstica contrria impessoalidade. Para eles, a oposio no seria entre gerenciamento privado vs. gerenciamento pblico, mas entre gerenciamento, de um lado, e lgica jurdica, de outro. Enquanto a racionalidade jurdica tem legitimidade na regularidade dos meios e na obedincia s regras, a racionalidade gerencial busca legitimao na obteno eficaz dos resultados, permitindo a adaptao constante da organizao aos fins. Se o setor privado deve obedecer s racionalidade gerencial, o setor pblico precisa observar ambas, o que exige no somente a converso da lgica dos meios pela lgica dos resultados, mas tambm o abandono da lgica taylorista que pressupunha fraca formao dos funcionrios, separao entre pensantes e executores, produo padronizada para a massa e reduo dos custos salariais pela diviso do trabalho em hierarquias e em setores.165 Compreendendo que o gerenciamento consiste em fazer trabalhar as pessoas em conjunto na persecuo de um mesmo objetivo, Serge ALECIAN e Dominique FOUCHER partem das experincias de um Ministrio francs para elaborar um guia de gerenciamento pblico. Apesar de existirem vrios estilos de gerenciamento, os autores apresentam quatro caractersticas comuns gerncia exitosa: coerncia entre os objetivos fixados e as competncias delegadas; coragem para mudar e decidir; clareza nas metas e nas regras do jogo; e, considerao ao trabalhador. Acreditam, ainda, que, quanto maior o nvel hierrquico, mais os gerentes passariam da legitimidade tcnica para a gerencial. Assim, o gerente de primeiro nvel o chefe que est em contado direto com sua equipe e que se ocupa, pela primeira vez, com questes de gerenciamento relacional dos trabalhadores. O gerente de segundo nvel consiste no diretor que vai gerenciar outros gerentes, assumindo, pela primeira vez, a responsabilidade por
165

ALECIAN, Serge; FOUCHER, Dominique, op. cit., p. 33.

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atividades diferentes, explicando o recurso o gerenciamento instrumental de procedimentos. Por fim, o gerente de terceiro nvel refere-se ao administrador de alto escalo que s presta contas aos polticos governantes, tendo um por enfoque um gerenciamento estratgico ao definir os objetivos da estrutura.166 Na viso de longo prazo, o gerenciamento estratgico cinde-se em mobilizao de energias e em eleies de estratgias. Na mobilizao de energias, a conduo de mudanas uma ferramenta que inverte a lgica taylorista pela consulta aos agentes e pela comunicao das decises, sempre observando a cultura da organizao e o jogo de atores. A poltica de comunicao interna mobiliza e incita a coeso entre os agentes, ao passo que a gesto das competncias identifica o desvio entre as necessidades atuais e as necessidades futuras da fora de trabalho. Na eleio de estratgias, o projeto de servio concede maior autonomia para realizao de fins contratados, a carta de misses especifica num documento o que se espera dos dirigentes, o plano de ao informa a melhor utilizao dos recursos, o esquema estratgico de formao faz com que o agente se especializasse numa rea carente da organizao e o plano de informatizao visa troca clere de dados. Como as estratgias moldam as estruturas, o enfoque estratgico deve permitir o equilbrio entre a diferenciao das funes e a integrao centrpeta, recorrendo, se for preciso, s estruturas volteis e temporrias que surgem para resolverem novos problemas e, depois, desaparecerem, como ocorreria como os projetos pilotos.167 Na viso de curto prazo, voltada ao cotidiano administrativo, o gerenciamento operacional fraciona-se em gerenciamento relacional dos trabalhadores e em gerenciamento instrumental dos procedimentos. Quanto quele, a animao de equipes motiva os agentes pela explorao de suas aptides, mediante a concesso de maior autonomia na execuo de tarefas. Enquanto a conduo de entrevistas permite o dilogo sobre os problemas dirios, a conduo de reunies volta-se a troca de informaes, tomada de decises e avaliao da produtividade.
166 167

Ibidem, p. 35- 86. Ibidem, p. 87 176.

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Levando em conta as foras e fraquezas das partes envolvidas, aplica-se a negociao quando atores interdependentes tm interesses divergentes. A comunicao interna objetiva conhecer a realidade de trabalho, as misses do rgo e seus respectivos agentes. Por outro lado, o gerenciamento instrumental recorre a ferramentas como recurso a delegao, gerenciamento por objetivos, descrio de funes, conduo de projetos, sistemas de pilotagem, painis de controle, reunio anual de atividades e incentivos de formao dos agentes.168 A partir da conjugao entre as vises operacionais e relacionais de curto prazo e as vises estratgicas de longo prazo, esse enfoque terico desenvolvido por Serge ALECIAN e por Dominique FOUCHER procura conciliar as preocupaes da gerncia pblica, voltadas para o bom gerenciamento do cotidiano administrativo, com as reivindicaes de gesto pblica stricto sensu, que visam dinamizao interna do aparato administrativo por meio de polticas estratgicas, equilibrando as iniciativas ascendentes dos agentes (bottum-up) com os programas governamentais descendentes (top-down). A inteno dos autores franceses foi alistar um conjunto de ferramentas do gerenciamento
168

pblico

para

evidenciar

uma

possvel

inverso

na

lgica

Na anlise detalhada dessas ferramentas de gerenciamento, Serge ALECIAN e Dominique FOUCHER ainda lembram que a deciso referente delegao de responsabilidades exigiria a anlise do jogo de atores e a definio clara das competncias, pois, uma vez delegadas certas tarefas, o delegante co-responsvel ficaria proibido de intervir fora da rea permitida. Ademais, se a tradio burocrtica acreditaria que cada agente tem cincia de suas tarefas, a descrio das funes mostrar-se-ia como uma ferramenta de gerenciamento que permitiria a negociao e a informao clara dos objetivos esperados de um agente, favorecendo a organizao da unidade de trabalho, a gesto da fora de trabalho, a formao continuada dos agentes, avaliao das atividades e a delegao de objetivos. Nesse sentido, a novidade da gesto de projetos seria uma metodologia rigorosa e formalizada e a escolha dos agentes em funo de suas competncias e no em razo de sua posio hierrquica. Como um projeto consistiria num problema, cuja soluo programada, a resoluo de um problema perpassaria pela procura das habilidades especficas de cada agente, de modo que eles possam achar uma soluo, conquanto lhes sejam concedido tempo, dinheiro, ferramentas tcnicas e mtodos de trabalho. J o sistema de pilotagem viabilizaria o controle dos resultados, alm de permitir a seleo, a organizao e administrao de informaes necessrias avaliao dos objetivos, de forma a se configurar como uma ferramenta gerencial que possibilitaria a tomada de deciso, tendo em conta as informaes recolhidas em mltiplas fontes. Se fosse preciso saber depressa os indicadores sintticos, recorrer-se-ia ao painel de controle, mas se prevalecer a necessidade de se conhecer melhor os elementos de reporting, poderia ser utilizado o dirio de bordo, por ser mais detalhado. Continuando a anlise das ferramentas gerenciais, a entrevista anual de atividade teria a finalidade de conhecer o funcionamento do rgo por meio do balano sobre o perodo passado, de forma que se possam definir os objetivos para o perodo futuro. Por fim, a anlise das necessidades de formao exigiria o levantamento das necessidades coletivas da organizao e das necessidades individuais do agente, para que a futura carta de misso concilie as duas dimenses (Ibidem, p. 179- 354).

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organizacional: se antes os sujeitos se adaptavam ao sistema burocrtico, agora, as estruturas e os procedimentos so delineados para melhor extrair as potencialidades do agente pblico, sempre observando a cultura da organizao. Nesse sentido, B. Guy PETERS verifica que a cultura poltica, a cultura administrativa e a cultura social geral acabam por influenciar, orientar e delimitar os horizontes quanto ao comportamento dos funcionrios pblicos. Alm do mais, certas organizaes desenvolveriam suas prprias culturas, tendo em vista que:

Algumas culturas organizacionais, tais como o fisco britnico, podem ser muito elitistas, ao passo que outras (muitas agncias do servio social) podem ser muito participativas e permitir que os trabalhadores e os clientes exeram uma influncia considervel na tomada de decises. Ademais, algumas organizaes do a seus membros os meios necessrios para interpretar os valores sociais e polticos gerais, de modo que as organizaes muito fortes podem obter uma margem de ao maior das normas sociais prevalecentes.169

A partir do trecho citado, possvel afirmar que, quanto mais distante a unidade administrativa est dos cidados, mais ela tende a se burocratizar, desenvolvendo autopoieticamente sua cultura. A construo dessa cultura especfica de cada organizao administrativa afere uma interpretao prpria para as normas jurdicas, segundo suas representaes das culturas polticas, administrativas e sociais. Por outro lado, quanto mais porosa e aberta, mais a unidade administrativa interage com a sociedade, seja na perspectiva positiva da participao cidad, seja na perspectiva negativa do clientelismo. Para exemplificar como a burocracia se fecha conforme ascende a escala hierrquica, vale citar o exemplo do servio florestal americano. Maculada por uma burocracia ineficiente, o National Forest Service concentrava as decises nos altos cargos e os empregados apenas obedeciam s ordens. Eleito para dirigir o projeto piloto no Parque Nacional de Mark Twain, Eric Morse teve o apoio dos subordinados para obter o livre manejo das verbas permitiu a aplicao do excedente economizado em outras prioridades. No final de 1986, Butch Marita comeou a desmontar a burocracia da Regio Leste pela eliminao dos controles e da metade dos altos cargos, para que todos trabalhassem em equipe, permitindo aos
PETER, B. Guy. La poltica de la burocracia. Mxico: Fondo de Cultura Econmica, 1999, p. 125 (traduo livre).
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trabalhadores a adoo de horrios flexveis e a compra dos materiais rotineiros. Apesar da eficincia das duas iniciativas, as principais resistncias vinham dos altos cargos burocrticos de Washington, arraigados em seus meios de controle.170 Em ateno a tais experincias relatadas, David OSBORNE e Peter PLASTRIK identificaram a importncia de se erigir uma estratgia de cultura para consolidar as prticas de gesto pblica, pois, as reformas legislativas seriam ineficazes (num sentido sociolgico) se no houvesse a conseqente mudana na prpria cultura organizacional. Apesar de ser lenta e de depender da converso de cada pessoa, a estratgia da cultura fundamental para a mudana no agir administrativo, mas ela s ser eficaz quando h clareza de propsitos, maior responsabilidade perante os usurios dos servios pblicos, rendimentos que criam conseqncias e transformaes nas formas de controle. Numa analogia aos paradigmas de Thomas KUHN, os paradigmas culturais formam a identidade de cada um, pois do significado a palavras e atos, alm de moldar a percepo em funo das expectativas. A ruptura de um paradigma cultural depende de informao e confiana, pois ningum est disposto a jogar um novo jogo se no conhecer as regras, da mesma forma que um trapezista s salta de um trapzio para o outro quando h a confiana de que nele poder se agarrar.171 No prisma dos dois autores, importa a priori romper as idias pr-concebidas pela difuso de situaes anmalas e de novas experincias que questionam a f no paradigma vigente, quebrando a fora dos hbitos e permitindo a compreenso das mudanas. Para tanto, podem ser usadas ferramentas gerenciais como a reunio com clientes, a rotao dos trabalhos e a colaborao dialgica entre os agentes pblicos, buscando inspiraes para novas idias e procedimentos. Quando o velho mtodo foi refutado, mas o novo modelo ainda no se mostra cmodo, as reformas podem ser reforadas por cerimnias simblicas como premiao e celebrao das iniciativas exitosas, valorizao das tentativas, redesenho do local de trabalho e reunies com pauta de sugesto. Por fim, a
170 171

OSBORNE, David. PLASTRIK, Peter, op. cit., p. 257 267. Ibidem, p. 300 316.

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consolidao das prticas de gesto pblica exige a mudana da prpria mentalidade do agente pblico, por meio das seguintes ferramentas gerenciais: visita s instalaes inovadoras, accountability de rendimentos, uso de novas linguagens e, principalmente, criao de estatutos deontolgicos com a participao dos funcionrios, concentrando as energias nas metas comuns.172 Para exemplificar a aplicao da estratgia da cultura, David OSBORNE e Peter PLASTRIK lembram a experincia da cidade americana de Hampton. Para sair da paralisia que se encontrava em 1984, o prefeito dessa cidade contratou Bob ONeill para desmontar a burocracia existente, recorrendo formao de equipes de trabalho entre departamentos e criao de uma declarao de princpios chamada a vision and mission statement, com o fito de despertar a cooperao entre os trabalhadores, de modo que todos tivessem metas comuns. Para incitar uma nova cultura foi imprescindvel a oitiva de todos, fazendo com que os trabalhadores se sentissem responsveis pela cidade, colaborando uns com os outros. Tais princpios funcionavam como pedras de toque que promoviam o direcionamento da administrao pblica local, instigando um sentimento de pertena. O relato dessa experincia de gesto pblica evidencia o quanto as mudanas e o prprio funcionamento das estruturas administrativas dependem de uma racionalidade menos mecnica e mais atenta aos valores compartilhados pelos membros de uma mesma organizao. 173 Se, no paradigma burocrtico, prevalncia uma racionalidade tecnicista que compreendia o homem como uma pea substituvel da engrenagem burocrtica, o paradigma ps-burocrtico observa os valores e as expectativas dos agentes pblicos. Toma-se conscincia de que o sucesso das organizaes tambm depende da ateno despendida ao jogo de atores e cultura organizacional. Alm de reconhecer os valores internos da Administrao Pblica, as teorias hegemnicas de gesto pblica tambm no esquecem o quanto as presses sociais acabam por influir no agir administrativo, fazendo com que ele se volte para a satisfao dos interesses de seus clientes.
172 173

Ibidem, p. 317 332. Ibidem, p. 333 366.

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4.3 A gesto pblica em favor do cliente.

A revalorizao dos poderes polticos, jurdicos e epistemolgicos dos vrios espaos estruturais de ao fez com as organizaes estatais se abrissem realidade. Na seara pblica, a legitimao poltico-administrativa comea a demandar no somente governabilidade, isto , alocao eficiente de recursos na produo de bens e de servios, mas principalmente governana, resultando na preocupao com a eficcia das atividades estatais. Toma-se conscincia de que a performance do governo depende da qualidade dos resultados obtidos e do impacto dos bens e servios sobre os cidados.174 Cabe, nesse passo, mostrar que a abertura da gesto pblica sociedade enseja o enfoque sobre a satisfao dos clientes e sobre a prpria participao dos usurios na eleio das necessidades pblicas que devem ficar sob responsabilidade da Administrao Pblica.175 Segundo Peter DRUCKER, tal abertura reflexo de um processo muito mais amplo e abrange tanto a iniciativa privada quanto o setor pblico. Antigamente, acreditava-se que o conhecimento das tecnologias externas e dos usurios finais pouco interferia no gerenciamento de uma organizao. O escopo da gerncia era legalmente definido, pois o conceito tradicional de gerncia se baseava no comando e no controle, conforme fossem determinados pelas leis politicamente localizadas,
No posicionamento de Sylvie TROSA, as fronteiras entre Estado e sociedade civil tornamse porosas, de maneira que, mais uma prtica de rede e de influncia que se faz necessria do que uma prtica de regulamentao e de isolamento. Emerge o dever de prestao de contas, por exigncia do poder poltico, dos cidados, dos funcionrios e dos mecanismos oramentrios. Apesar de pesar sobre o servidor, o controle hierrquico pelos inputs jurdicos liberava-o de acusaes, pois no podia ser responsabilizado pelos resultados da operao. Diante da diversificao das funes, [o] servio pblico evolui da pirmide hierrquica constelao de atores diversificados. Por isso, as administraes interministeriais precisam gerenciar a coeso de um servio pblico cada vez mais descentralizado, mediante o reforo das prioridades governamentais, da gesto dos recursos humanos e da pesquisa, buscando informaes na base para conhecerem os mercados complexos com que lidam. (TROSA, Sylvie, op. cit., p. 45; p. 50, respectivamente). 175 Na mesma linha de raciocnio, a abertura do aparato administrativo sociedade enseja no s a preocupao com os usurios finais dos bens e servios, mas tambm a prpria possibilidade de restituir muitas atividades at ento monopolizadas pelo Estado para o mercado ou para as nascentes organizaes intermedirias do Terceiro Setor. Num recorte analtico, o presente trabalho optou por delimitar a pesquisa apenas ao primeiro fenmeno delineado, a preocupao com os clientes, tendo em vista que a riqueza do tema referente Terceiro Setor poderia, por si s, dar vazo a inmeras pesquisas. Para compreender mais sobre o Terceiro Setor, veja, por exemplo: VIOLIN, Tarso Cabral. Terceiro Setor e as Parcerias com a Administrao Pblica. Belo Horizonte: Frum, 2006.
174

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isto , conforme as leis de um pas. O fabricante s conhecia o que estava sob sua abrangncia legal, desconsiderando fatores externos. A atual influncia da gentica sobre a indstria farmacutica, por exemplo, indica que, hoje, as tecnologias externas se cruzam, fazendo com que a poltica gerencial transcenda produo interna. Para inovar no mercado, um

empreendedor tambm precisa se preocupar com os fatores externos, uma vez que as oportunidades s podem ser identificadas se houver estratgias que fixem objetivos claros para se atingirem os resultados desejados.176 Alm disso, o crescimento de uma empresa j no depende de mo-de-obra barata, mas da competitividade global. O empreendimento deve equiparar sua produtividade aos lderes de mercado: a gerncia tem que ser definida operacionalmente e no politicamente. O sucesso dos negcios cada vez mais exige alianas e parcerias que se estruturam em unidades econmicas, sem se pautar por fronteiras legais ou polticas. A poltica gerencial deixa a produo interna para partir do conhecimento dos clientes da empresa, exigindo o conhecimento dos custos de toda a cadeia econmica mediante o custeio baseado em atividades. Essa forma de contabilidade tem sua aplicao ideal na prestao de servios, porque seus custos so globais e porque o capital constante, nem sempre substitui o capital varivel, isto , o conhecimento do trabalhador.177 Essa abertura gerencial aos fatores externos de uma organizao no deixou de influenciar as reformas administrativas conduzidas nos pases desenvolvidos a partir de meados da dcada de 1980. No Reino Unido, na Nova Zelndia e nos Estados Unidos, por exemplo, acreditava-se que a crise de governabilidade quanto ao rendimento ineficiente do aparato estatal poderia ser solucionada pela Nova Administrao Pblica (New Public Management), mais prxima do setor privado. Disso se infere que a preocupao com a eficcia dos resultados no agir administrativo despontou sob uma perspectiva pragmtica, que visava no tanto participao cidad nos negcios pblicos, mas identificao dos clientes e

176 177

DRUCKER, Peter, op. cit., p. 28 41. Ibidem, p. 42 80.

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usurios finais, com o fito de aprimorar a produo eficiente de um output, reduzindo seus custos operacionais. Sob a pretenso de melhor satisfazer os interesses dos clientes das organizaes administrativas, a maioria dos pases anglo-saxnicos permitiu que o agir administrativo recorresse a ferramentas operacionais at ento aplicadas s empresas privadas, reduzindo os entraves burocrticos pela adoo da gerncia pblica. As explicaes de Michel BARZELAY sobre a ascenso do paradigma psburocrtico evidenciam, nesse passo, como essa preocupao com os clientes foi introduzida na esfera poltico-administrativa Na dcada de 1980, o estado americano de Minnesota tinha dificuldades rotineiras na realizao das atividades administrativas, pois, consoante o autor, elas estavam atreladas liberao dos recursos necessrios pelas autoridades hierrquicas superiores. Para satisfazer as demandas de seus alunos, uma instituio de ensino da rede pblica (a Normandale Community College) desenvolveu o curso de capacitao em informtica, requisitando 50 computadores ao departamento pblico de compras, com a antecedncia de noves meses. Contudo, como o departamento de compras apenas adquiria bens em grandes escalas, com a pretenso de reduzir os custos, as mquinas no chegaram no tempo necessrio e o curso teve de ser cancelado. Da mesma forma, o departamento pblico de comrcio pretendia trocar as mquinas manuais de datilografia por mquinas eltricas, especialmente o modelo Seletric da IBM, preferida pelos datilgrafos. Porm, o contrato de licitao foi adjudicado em favor da mquina Adler, de menor custo, de modo que, depois de seis meses, os aparelhos j precisavam de reparao. Noutro exemplo, o departamento pblico de sade havia requisitado um microscpio alemo, mas preferiu-se outro americano, que foi guardado no armrio por no atender s necessidades tcnicas.178 Em razo desses problemas, o governador de Minnesota, Rudy Perpich, criou, em 1985, um comit para dirigir um programa chamado luta pela excelncia
178

BARZELAY, Michel, op. cit., p. 52-59.

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no rendimento, contando com o apoio dos empregados estatais. Na construo do projeto, ele se esforou para adaptar vrios conceitos da administrao privada esfera pblica; conceitos gerencial, como misso, estratgia, servio ao cliente, de

discricionariedade

experimentao,

competitividade,

avaliao

trabalho, formao de equipes e reconhecimento dos empregados, pressupondo que o estreito contato com o cliente permitiria uma melhor compreenso da prpria atividade operacional. Para focar tarefas especficas, instigar a competitividade interna e melhorar os resultados, muitos departamentos sofreram uma fragmentao, de acordo com suas funes. A partir de ento, todas as unidades administrativas tiveram que identificar quais seus clientes, mesmo que fosse outra unidade administrativa, de forma a liberar a aquisio de output (bens ou servios) por parte de um departamento: ele podia adquiri-lo de outra dependncia administrativa ou de empresas privadas. Segundo Michel BARZELAY, essas medidas acabaram por incitar a introduo da dinmica de mercado na Administrao Pblica, favorecendo a estudos de mercado, anlises competitivas, reviso executiva dos planos, anlise de custos, promoo da produo, informes financeiros e busca de resultados.179 Tendo em conta essas experincias prticas, David OSBORNE e Peter PLASTRIK criaram a estratgia do cliente, que seria passvel de aplicao quando os governantes podem definir as responsabilidades dos rgos pblicos em funo da satisfao dos clientes. Com a aplicao dessa estratgia, rgos pblicos ficam responsveis tanto pela satisfao de clientes, quanto pelo cumprimento das regras jurdicas, sob fiscalizao dos polticos. Para a gesto de qualidade total, cliente consistiria naquele que usa um output, bem ou servio. Para os idealizadores da estratgia do cliente, o enfoque da Administrao Pblica sobre seus clientes pode levar a equvocos. Nos servios de cumprimento, por exemplo, as atividades vinculadas ao servio penitencirio, ao meio ambiente e a arrecadao de impostos no teriam como clientes os prisioneiros, os poluidores e os contribuintes, mas a populao em geral.
179

Ibidem, p. 83 131.

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No prisma de David OSBORNE e Peter PLASTRIK, essa responsabilidade ao cliente pode suscitar a transformao da Administrao Pblica por trs vias, de acordo com o grau de liberdade dos clientes na eleio do prestador do servio. A primeira tem respaldo na liberdade de eleio para o cliente quanto prestao pblica ou privada dos servios, sendo aplicvel quando houver provedores suficientes para incitar competitividade, informaes necessrias s escolhas e garantia de eqidade para no se preferir uns clientes em relao a outros.180 A segunda via de transformao do agir administrativo em benefcio da gesto pblica relaciona-se eleio competitiva, fazendo com que as dotaes oramentrias destinadas s unidades administrativas sigam os clientes, sendo a melhor opo para os servios que no so puramente privados, nem admitam a gesto empresarial, de moldes privados, como ocorre nos caso da sade e da assistncia sanitria.181 Esta via permite a capacitao da comunidade quando a populao decide, por exemplo, como as verbas de um bairro sero aplicadas. Para que a populao possa influenciar o processo decisrio seria necessrio criar estatutos jurdicos que clarifiquem as atribuies decisrias e executivas, fazendo com que os cidados se sintam responsveis por suas decises.182

Segundo o relato dos autores, o prefeito da cidade americana de Indianpolis, Steve Goldsmith, acreditava que a competio nos servios pblicos, em ateno s preferncias do cliente, atenuaria o dficit pblico e melhoraria o rendimento dos empregados. Nas obras de urbanificao, ele permitiu que o sindicato dos funcionrios pblicos participasse da licitao, nas mesmas condies das empresas privadas. Se a estimativa de reduo dos gastos era de quase quinze milhes de dlares, os empregados vencedores da licitao alcanaram a meta de vinte milhes, porque conheciam bem o trabalho que faziam, repartindo as economias obtidas entre municpio e trabalhadores. O prefeito tambm licitou o servio de esgoto e o concedeu empresa francesa (WREP), que reduziu os gastos em 29,5 %, sem diminuir a qualidade do servio e realocando a mode-obra dispensada. Com o dinheiro economizado, o prefeito urbanificou os bairros centrais, aumentando o apoio competio na seara pblica (OSBORNE, David; PLASTRIK, Peter, op. cit., p. 203 214). 181 Em Minnesota, por exemplo, a livre eleio das escolas teria dado aos pais e clientes do sistema educativo o poder decisrio de eleger a escola pblica que lhes convm, segundo seus padres de qualidade, horrios alongados, currculos diferenciados, programas extracurriculares, enfim, de acordo com a oferta elaborada por cada escola, j que elas passaram a gozar de autonomia de gesto. Face concorrncia instalada, as escolas teriam melhorado a qualidade de ensino, por competirem pela matrcula dos alunos e pela verba pblica correspondente. Como os alunos elegem suas escolas, eles se comprometeriam a levar a srio o ensino, sob pena de serem dispensados daquela escola por eles eleitos, sendo reconduzidos a outras, segundo as convenincias do governo (Ibidem, p. 241 244). 182 Ibidem, p. 215 230.

180

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Por fim, a terceira via de transformao invocada pela estratgia de clientes faz referncia queles servios em que o cliente no tem muitas opes de escolha quanto ao prestador do servio. Mesmo nessas condies, pode-se promover a garantia de qualidade para o cliente, idia que ficou conhecida pela Citizens Charter dos ingleses, fixando critrios de servio, reparao ao cliente, oitiva das reclamaes e avaliao e inspeo de qualidade. Alm da preocupao de Margaret Thatcher com a busca pela eficincia administrativa e com a reduo de custos operacionais, os ingleses queriam servios pblicos eficazes. s vsperas de eleio de 1991, John Mayor criou a Citizens Charter, fazendo com que os rgos pblicos observassem os critrios de servio ao cliente. Aqueles que conseguirem seguir os padres de qualidade desejados receberem o certificado de qualidade chamado Charter Mark, vlido por trs anos, sancionado, por exemplo, o atraso de trens e metrs com a compensao pecuniria em favor dos clientes.183 Observa-se que, a partir da preocupao com a eficincia na alocao de recursos, as organizaes administrativas da esfera pblico-estatal comeam a busca a eficcia dos resultados obtidos junto aos usurios finais, em detrimento das solues standards que caracterizavam o funcionamento burocrtico. Como a sociedade se diversifica, Sylvie TROSA frisa que, os usurios recusam a padronizao, reclamam por sua participao e demandam solues sob medida, o que resulta no aumento do custo operacional dessas prestaes personalizadas. Para a autora, o custo operacional poderia ser atenuado pelo tratamento especializado e diferenciado para usurio que est disposto a pagar por um output sob medida ou pela disponibilizao concomitante de uma gama de produtos, ou seja, o usurio escolheria um dentre os vrios padres disponveis.184 Enquanto o paradigma burocrtico significou o fechamento autopoitico do aparato administrativo, numa franca expanso do burocratismo, mediante a autonomizao dos meios em relao aos fins, o paradigma ps-burocrtico deixou

183 184

Ibidem, p. 245 256. TROSA, Sylvie, op. cit., p. 40 43.

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o tom auto-referencial para primar pelos interesses dos clientes, ou seja, do grupo alvo de cada unidade administrativa do setor pblico. Numa analogia aos espaos estruturais de ao, possvel afirmar que o paradigma burocrtico resultou na concentrao csmica dos meios administrativos de produo, ao passo que o paradigma ps-burocrtico abre-se s expresses casmicas de poder, de direito e de conhecimento, restituindo ao mercado e aos clientes parcela das atribuies at ento monopolizadas. Entretanto, a primazia conferida ao cliente pode evidenciar que essa abertura tem se restringido quilo que o socilogo lusitano chamou de espao do mercado, numa ode racionalidade econmica, de modo a obliterar ou a observar em menor grau o espao da comunidade, aqui identificado com a sociedade civil. Como as unidades administrativas do setor pblico identificam um grupo alvo de clientes, adaptando suas operaes s demandas, h de uma verdadeira fragmentao do aparato administrativo estatal, resultando, at mesmo, em posies contraditrias num jogo de soma zero. Segundo as propostas hegemnicas de gesto pblica, esse descompasso pode ser resolvido mediante a instituio de misses e estratgicas, mas principalmente pela separao quanto s funes de criao e de execuo de polticas publicas, visando, com isso, manuteno de um mesmo norte na consecuo dos programas governamentais.

4.4 Novas funes para o Estado: o condutor do timo.

Salientando que a Administrao Pblica est historicamente vinculada ao governamental, Enrique Cabrero MENDOZA constata que o aumento desmesurado das estruturas governamentais significou uma ameaa ao monoplio estatal, uma vez que as mltiplas dependncias governamentais passaram a disputar os espaos de poder e os escassos recursos pblicos. Alm disso, a conscientizao de que a ao poltico-administrativa exige a interao cotidiana com os diversos atores sociais questionou a idia de que o aparato administrativo

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pode ser totalmente regulado por meio de preceitos jurdicos estanques, como se no precisassem ser coordenados politicamente.185 A sociedade e o Estado deixam de ser pensados de forma monoltica. dissoluo da sociedade em vrios espaos estruturais de ao, corresponde o polvilhamento do aparato administrativo em vrias organizaes, departamentos, dependncias e unidades, o que ocorre em grau ainda maior quando a Administrao Pblica pauta a realizao de suas tarefas na satisfao do interesse de seus clientes distintos. Em tempos de crises de governabilidade e de crises de governana, a dcada de 1980 foi caracterizada por reformas administrativas que se desdobraram em pases desenvolvidos com o fito de ajustar o modelo de Estado realidade, criando uma srie de mitos, como o mito liberal de que os problemas poderiam ser resolvidos com maior injeo de capital nas estruturas estatais, o mito conservador que visava reduo das funes pblicas, o mito empresarial de que o Estado funcionaria como uma empresa, o mito do empregado que justificaria a ineficincia nos baixos salrios ou, ainda, o mito da pssima qualidade do pessoal contratado, quando o problema poderia residir nos sistemas de governo e de administrao.186 David OSBORNE e Peter PLASTRIK destacam que a reinveno do governo no s custa dinheiro, tempo e capital poltico, mas tambm exige lealdade ao propsito, valentia e perseverana, j que polticos, administradores e empregados devem assumir os riscos da responsabilidade pelos rendimentos. Tambm importante transformar os propsitos governamentais, os mecanismos de incentivos, o controle do poder e a cultura organizacional, sem se esquecer de proteger a iniciativa dos pioneiros, de inspirar a confiana entre polticos e administradores e de valorizar a capacidade do trabalhador e do cidado.187 Para aumentar as chances de sucesso de uma reforma administrativa, Sylvie TROSA tambm lembra que preciso criar sentido de urgncia e alianas polticas
MENDOZA, Enrique Cabrero, op. cit., p. 19 - 24. OSBORNE, David; PLASTRIK, Peter, op. cit., p. 29. 187 Para os autores, o fracasso de Brian Mulroney em transformar a burocracia canadense teria mostrado que uma reforma precisa de firmeza nos propsitos, resistncia s crticas e disposio para delegar poderes. (OSBORNE, David, PLASTRIK, Peter, op. cit., p. 393 421).
186 185

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fortes, capazes de sustentar a reforma, comunicando sociedade sua viso estratgica e conferindo poder base, de modo que se produzam ganhos rpidos e se consolidem as inovaes. Quanto ao ritmo da reforma, o ideal introduzir mudanas paulatinas para que elas sejam absorvidas pela populao em geral, se bem que uma reforma rpida e imprevisvel, do tipo big bang, adqua-se a situaes emergenciais ou a burocracia extremamente forte. Quando a Nova Zelndia enfrentava o auge da crise de governabilidade, a reforma administrativa do tipo big bang foi um movimento poltico de cpula, ao passo que, na Inglaterra, foi preciso uma deciso big bang frente o poder do Whitehall, composto por diretores gerais vitalcios, evitando, assim, que coalizes poltico-burocrticas prejudicassem a reforma.188 com base nesta conjuntura reformista que os economistas da Escola de Chicago desenvolveram a teoria do principal-agente a partir da public choice theory. Em linhas gerais, a teoria do principal-agente baseia-se na distino entre o principal, dono da obra, timo ou purchaser e o agente, mestre de obra remo, ou provider, que executa a tarefa pelos meios mais apropriados. Para a teoria do principal-agente, os mestres de obra no seriam legtimos para intervirem nas escolhas polticas, em razo da presso dos grupos de interesse, devendo concentrar suas energias no cumprimento de objetivos claros. Por outro lado, o dono da obra precisaria conhecer os custos e os nveis de qualidade do servio prestado pelo accrual accounting e pelo budgeting, ou seja, por meio da contabilidade patrimonial e do oramento de resultado, para que possa elaborar suas estratgias e impor as correes necessrias.189 Recepcionando as novidades gerenciais da Escola de Chicago, o governo britnico elaborou um programa chamado The Next Steps, assinalando prioridades como a separao entre o principal e agente, os contratos de rendimento, a descentralizao da autonomia de gesto e a previso de planos econmicos anuais e planos empresariais entre trs e cinco anos.
188 189

TROSA, Sylvie, op. cit., p. 293 299. Ibidem, p. 127 132.

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Na sntese de Henri GUILLAUME, o projeto ingls The Next Steps promoveu a separao entre as funes de elaborao das polticas pblicas, reservadas aos Ministrios, e as funes de execuo, cabidas s agncias executivas. Essas agncias so dirigidas por um diretor controlado apenas pelo ministro

correspondente, com quem negocia as relaes da agncia por um document-cadre, ou framework document, nos moldes de um contrato de gesto. Obedecendo ao novo permetro das intervenes pblicas, cada agncia fica responsvel por uma misso nica de utilidade socioeconmica, com tarefas bem delimitadas, capazes de serem avaliadas, devendo recorrer a financiamentos pblicos frente impossibilidade de delegao de suas tarefas ao setor privado. Para o autor, as maiores conquistas das agncias executivas foram: especializao de um servio possvel de ser avaliado, enfoque ministerial sobre funes estratgicas, delimitao do mbito de atividade e responsabilidade e transparncia da gesto pela insero da cultura de performance voltada para o desempenho.190 Quanto aplicao prtica da teoria principal-agente na Nova Zelndia, David OSBORNE e Peter PLASTRIK afirmam que a reforma administrativa neozelandesa foi rpida como um big bang e foi uma resposta do governo de esquerda aos destrates econmicos. O partido laborista era contra as mudanas do Ministrio da Fazenda, mas, quando alcanou o poder em 1984, no encontrou outra opo seno reformar, uma vez que os rgos pblicos tinham pssima gesto, baixa produtividade e poucos resultados. Ao invs de um pacote normativo, o Parlamento neozelands autorizou a corporativizao dos rgos estatais, transformando-os em empresas disciplinadas pela competio do mercado, criando as chamadas state-owned enterprises. Mas, como os Ministros responsabilizaram-se por aquilo que no tinham controle, nem autoridade, o governo esquerdista comeou a vender essas empresas estatais a partir de 1987. Apesar do melhor desempenho daqueles servios suscetveis s regras do mercado, a ineficincia ainda macularia, segundo David OSBORNE e Peter PLASTRIK, os servios de cumprimento que no admitem a submisso ao
190

GUILLAUME, Henri et al. Gestion Publique: Ltat et la performance. Paris: Dalloz, 2002,

p. 59-63.

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mercado, como defesa, educao e sade, o que teria levado os laboristas a introduzir as prticas de gesto privada no setor pblico por meio do State Sectory Act e do Public Finance Act de 1989.191 Nesse sistema, os Ministros fixam os objetivos programticos e compram os outputs de departamentos, Ministrios ou provedores privados. Os diretores gerais esto livres do regime jurdico-administrativo para gerenciar seus recursos como bem entendem, tornando-se competitivos. Porm, ocorreu que os ministros negociavam os rendimentos e os diretores buscavam apenas os outputs, o que seria um problema na conduo poltica do timo, pois no havia longas metas de outcomes capazes de balizar a negociao contratual dos outputs. Em 1993, publicaram, ento, um documento chamado Path to 2010, para que o governo da Nova Zelndia estabelecesse as reas de resultados estratgicos e os departamentos apurassem-nos nas reas de resultado chave. Para aprimorar essa vinculao entre as estratgias de governo e a execuo das atividades, os departamentos ainda devem promover dois tipos distintos de documentos: enquanto os acordos de compras anuais objetivam cumprir os outputs vendidos, os acordos de rendimentos anuais visam realizao daqueles os outcomes contidos nas reas de resultado chaves. Dessa iniciativa j se observa a conciliao entre o prisma interno de curto prazo da gerncia pblica e a perspectiva externa de longo prazo da gesto pblica stricto sensu, conciliando outputs com outcomes.192 Ao abordar a estratgia de central, David OSBORNE e Peter PLASTRIK aduzem que a reforma neozelandesa teria adotado trs procedimentos bsicos. Primeiro, a claridade do propsito limparia o caminho ao eliminar as funes que j no ajudavam a alcanar as metas centrais. Segundo, a claridade dos papis desacoplaria as funes do timo purchaser e do remo provider para que os rgos conhecessem melhor suas funes e o uso de seus recursos, favorecendolhes o controle real sobre os resultados, o que teria exigido o abandono do poder de microgesto ento detido pelas administraes centrais. Terceiro, a claridade na direo corrigiria o rumo mediante a fixao de outcomes e pressupostos dos
191 192

OSBORNE, David; PLASTRIK, Peter, op. cit., p. 103 117 Ibidem, p. 118 122.

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resultados, para que todos os rgos remassem no mesmo sentido sem ficarem presos aos outputs. Como levar o timo em um mundo rapidamente cambivel no consistira em fazer planos, mas em eleger e avaliar as estratgias para alcanar as metas fundamentais, a funo de timo poderia ser exercida tanto pelos polticos, nos sistemas de governo, quanto pelos administradores dentro de suas organizaes, criando meios para antecipar o futuro e reduzir a imprevisibilidade, sem petrificar o agir administrativo. Apesar de suas vantagens, os autores advertem que no seria razovel separar timo e remo, nem aplicar a gesto empresarial, quando a atividade comporta riscos, coordenao e controle estatal ou quando for impossvel avaliar o rendimento dos outputs. 193 Quanto teoria do principal-agente, a ciso entre as funes de timo e remo faria com que o governo deixasse de executar as tarefas administrativas de microgesto, para se concentrar na formulao de polticas pblicas. Estaria livre, ento, para observar as presses trplices, dos prprios polticos e administradores, dos empresrios do mercado e da populao em geral, nos moldes asseverados por Adam PRZEWORSKY no captulo anterior. Em repdio suposta autonomia absoluta do Estado, o exerccio dessa funo de timo se relacionaria abertura do Estado sociedade, tendo em vista que o principal objetivo do governo seria promover a cooperao entre os atores sociais, principalmente no que tange relao entre governo, mercado e sociedade civil. Em seu papel ajustador e sinergtico, a funo de timo tambm favoreceria a fixao das prioridades, deixando a execuo das atividades administrativas para os diversos centros de responsabilidade, a exemplo das agncias executivas. No entendimento de Henri GUILLAUME, a transformao da estrutura administrativa em centros de responsabilidade, mediante a criao de agncias executivas, enfrentaria grandes obstculos, como a priorizao excessiva da eficincia, em detrimento da dimenso eficaz dos servios pblicos, ou como a prevalncia da diviso de competncias, em prejuzo unidade da ao poltica e ao controle da estrutura administrativa. Assim como a experincia neozelandesa teria mostrado a falta de responsabilizao poltica sobre os resultados da ao pblica, o
193

Ibidem, p. 123 151.

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General Accouting Office americano teria revelado a debilidade da coordenao entre os programas federais e as agncias. Afinal, a excessiva delegao de competncias e a conseqente descentralizao das responsabilidades poderiam levar os Ministrios a perderem o controle harmonizador dos objetivos das agncias.194 Essa preocupao com a fragmentao das unidades administrao teria levado ascenso da teoria principal-agente, de modo que o governo central possa fixar misses, metas e objetivos estratgicos a serem cumpridos pelos rgos de execuo, conforme se ver no captulo seguinte.

4.5 A construo jurdica de indicadores de desempenho.

Em tempos de transio paradigmtica, a reconfigurao das estruturas e dos procedimentos administrativos acaba por configurar um papel dual para o direito, pois so as instituies jurdicas que viabilizam o desmantelamento da

Administrao Pblica monoltica, devendo, por outro lado, manter uma coerncia entre a mirade de rgos, departamentos, reparties. A partir desse pressuposto, esta seo tem como intuito mostrar que se, num primeiro momento centrfugo, as instituies de direito administrativo viabilizam, juridicamente, uma estratgia de conseqncias, mediante a delegao de competncias para novos centros de responsabilidade, num segundo momento centrpeto, elas permitem a avaliao do desempenho, verificando o quanto cada um desses centros de responsabilidades cumpriu, num esforo comum, as misses delineadas pelo governo. Parte-se da anlise da estratgia de conseqncias, que trata da descentralizao das competncias, para depois ser abordada a construo de indicadores, abordando, por fim, a necessidade de se harmonizarem as iniciativas bottom-up e top-down. Diante da abertura racionalidade material e aos problemas cotidianos, as unidades administrativas multiplicaram-se num processo de diferenciao e especializao funcional, com o intuito de responder s presses da sociedade, em suas demandas democrticas, e s presses do mercado, em suas reivindicaes de regulao econmica. Assistiu-se, ento, difuso de autarquias, fundaes,
194

GUILLAUME, Henri, op. cit., p. 65.

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empresas estatais, sociedades de economia mista, agncias reguladoras, agncias executivas e, at mesmo, de organizaes sociais e de organizaes sociais de interesse pblico, visando a resolver problemas especficos que envolvem meio ambiente, relaes de trabalho, gesto urbana, sade, educao, dentre outros inmeros exemplos. Na disperso da Administrao Pblica, at ento caracterizada com uma burocracia monoltica, o direito administrativo depara-se com a difuso de regras formais extremamente especficas, como leis, regulamentos e estatutos, que regulam o funcionamento operacional e cotidiano de cada uma dessas mltiplas unidades administrativas. nessa conjuntura que David OSBORNE e Peter PLASTRIK criaram a estratgia de conseqncias para submeter as organizaes administrativas a um sistema de incentivos que as tornam responsveis pelos rendimentos e resultados obtidos, obrigando-as a deixar a seguridade at ento conferida pelo controle jurdico de meios e pelos inputs normativos.195 De acordo com o grau de submisso dessas organizaes ao mercado ou lgica do mercado, os dois autores apresentam trs categorias de incentivo. Como ocorre nas state-owned enterprises da Nova Zelndia, a gesto empresarial seria aplicvel aos rgos pblicos que podem ser dirigidos como uma empresa, desde que se desacoplem as atividades comerciais da esfera governamental, fazendo com que eles fiquem merc de clientes internos e externos, o que beneficiaria o servio pblico, tendo em vista que eles competiriam pelos clientes, adotariam mtodos financeiros privados e refutariam interferncias superiores, sem os entraves parlamentares. Esse modelo s poderia ser aplicado nos casos em que a organizao consegue manter-se mediante a cobrana de taxas ou tarifas. Quando as organizaes pblicas conseguem avaliar o rendimento de suas atividades, como nos servios pblicos uti singuli, mas no podem funcionar como uma empresa por no ser a rentabilidade financeira um indicador de xito, a competio gestionada poderia fazer com que as iniciativas pblica e privada disputem, em condies iguais, pela adeso de usurios, o que poderia ser garantido pelo controle das ofertas. Aplicvel em ltimo caso, a gesto por rendimentos seria ideal para aqueles servios que se prestam comunidade em geral, como nos servios

195

OSBORNE, David; PLASTRIK, Peter, op. cit., p. 63 65.

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pblicos uti universi, permitindo aos funcionrios a busca dos rendimentos e dos resultados pretendidos, seja por incentivos positivos, como prmios individuais e coletivos de rendimento, gratificao psicolgica, rateio das economias e pagamento por rendimento, seja por mecanismos negativos, como transferncia de cargo, reduo de autonomia e, at mesmo, demisso.196 Dentre os trs tipos de incentivo acima delineados, haver o enfoque sobre a gesto de rendimentos por estar mais atrelada a pases que adotam um regime derrogatrio do direito comum, impedindo que os rgo pblicos sejam conduzidas como empresas. Embora no possam submeter-se s regras do mercado (como na gesto empresarial) ou lgica competitiva de mercado (como na competio gestionada), possvel desenvolver outros tipos de incentivo, como a avaliao das atividades a partir de indicadores de desempenho. Frente difuso da gesto autnoma dos recursos, Henri GUILLAUME frisa que seria livre a apresentao dos indicadores pelos Ministrios e pelas agncias. Contudo, importaria observar um quadro metodolgico fixado pelo Ministrio das Finanas, fazendo com que as finalidades da ao pblica fossem sistematizadas numa planificao estratgica. Diferentemente dos programas oramentrios da dcada de 1960, a nova onda de exposio das finalidades pblicas teria pretenses mais modestas e menos tecnocrticas, atentando, ainda, ao modo como so construdos os indicadores de desempenho. Na tentativa de superar o mero controle input dos meios, enfocado no controle formal de recursos humanos e financeiros, surgiriam duas formas de se construrem os indicadores de desempenho: uma baseada na produo de outputs e outra calcada na qualidade dos servios (outcomes).197 Na vertente descendente (top-down), vigoraria o controle dos outcomes para se avaliar a eficcia socioeconmica da atividade administrativa, de forma a focalizar a qualidade das aes ministeriais em sua globalidade, como ocorreria no modelo canadense. Olhando para cima, a exposio das finalidades pblicas visaria ao cumprimento eficaz dos objetivos fixados pelas polticas pblicas, de forma a estabelecer uma hierarquia de objetivos que, num efeito cascata, partiriam dos altos

196 197

Ibidem, p. 153 202. GUILLAUME, Henri, op. cit., p. 67 82.

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postos ministerial at chegarem s unidades de execuo. A partir de misses gerais (aims) formuladas pelos rgos ministeriais, seriam fixados tanto os objetivos (goals) a serem cumpridos em mdio prazo (de trs a cinco anos), quanto os alvos operacionais (targets) de curto prazo. Esses alvos seriam expostos nos planos anuais de performance, possibilitando o controle dos resultados com base nos indicadores de produo (outputs) e de impacto (outcomes). O grau do desempenho seria aferido pelo distanciamento entre as metas previstas, por um lado, e os rendimentos dos outputs e os resultados dos outcomes, de outro. No Canad, o governo da Nova Esccia, por exemplo, para o objetivo de melhor qualidade de vida, ter-se-iam como indicadores o nmero de diplomas universitrios, o ndice de mortalidade infantil e a sade da populao.198 Essa cascata de objetivos permitiria uma autonomia dos Ministrios e das agncias na construo sistemtica de objetivos e na identificao dos resultados obtidos, reforando a dimenso poltica do agir administrativo, contra o legalismo burocrtico do preceito sine ira ac studio. Servindo de norte para a execuo das atividades administrativas, o controle ministerial daqueles alvos operacionais fixados pelos escales de execuo poderia ensejar uma coordenao dos objetivos e a criao de centros delimitados de responsabilizao, o que facilitaria o conhecimento das linhas de ao pelo Ministrio das Finanas. Como os Ministrios ficariam responsveis pela eficcia global dos resultados em sua rea de influncia, a impossibilidade de recorrer a crditos suplementares poderia ser contrabalanada pela liberdade na alocao de recursos. Por isso, a responsabilidade poltica dos Ministrios perante o Poder Legislativo coordenar-se-ia com a responsabilidade ministerial sobre a gesto das estruturas de execuo, possibilitando, ainda, nos Estados federativos, o dilogo e a ao conjunta entre as esferas federal, estadual e municipal. Para os adeptos dos outcomes, a definio clara de impactos requer resultados intermedirios, que sejam continuamente mensurveis, e a difuso de uma cultura de responsabilidade junto aos funcionrios, j que eles no seriam apenas produtores de objetivos quantificveis.199

198 199

Ibidem, p. 83- 88. Ibidem, p. 88 95.

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No prisma de Sylvie TROSA, as estratgias top-down apresentariam diretrizes claras sobre o aumento de eficincia, mas no estimulariam a assimilao das novas idias pelos servidores: a mensurao de servios prestados, a construo de painis de controle e os indicadores de qualidade precisariam ter utilidade instrumental na gesto diria, seno sero deixados de lado. Ao criticar o efeito cascata, ela observa que as prioridades de cada Ministrio no precisam mais repetir as prioridades governamentais, mas devem mostrar como o ministro contribui para a realizao delas.200 Contudo, isso exigiria maior confiana da administrao central na capacidade dos executores de adaptar os objetivos genricos realidade local. Esta idia colidiria com os pressupostos do sistema descendente de iniciativas: supe-se que as normas de comando so definidas pelo alto escalo, sem escutar a base, porque o governo central conheceria as necessidades pblicas mais que os servidores e que os prprios administrados. Na trilha ascendente (bottom up), os pases que adotam a teria do principalagente priorizariam o controle do processo de produo e os indicadores outputs da atividade: os meios de gesto so descentralizados em agncias, sem

compromissos polticos. Os adeptos dos outputs privilegiam os servios prestados, porque seus custos transparentes embasariam as escolhas pblicas e porque seus efeitos claros e imediatos impediriam trapaas, alegando que os impactos so to genricos que no possibilitaram sua mensurao, nem a atribuio de custos, de maneira a ensejar a falsificao de dados, como se o despacho de pacientes pudesse ser interpretado como reduo da lista de espera. Apesar de aumentar a flexibilidade dos dispositivos, de favorecer a apropriao das ferramentas pelo pessoal e de melhorar a definio dos indicadores, as estratgias bottom-up teriam, para Sylvie TROSA, uma limitada viso de conjunto, transformando o aparato administrativo numa colcha de retalhos. O legalismo dos contratos neozelandeses tambm teria mostrado que eles se concentravam mais nos outputs que nos outcomes, de forma que o funcionrio s realizaria o pactuado. A delegao em excesso teria feito com que as agncias refutassem os objetivos transministeriais e a cooperao na promoo das polticas pblicas, levando ao gadget (isolamento na

200

TROSA, Sylvie, op. cit., p. 100.

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troca de experincias), ao passo que a delegao insuficiente incitaria a imposio de novas obrigaes, sem que fossem concedidos os meios para tanto.201 Contratado pelo governo neozelands, Allen Schick (especialista em questes oramentrias) teria notado que o enfoque sobre os outputs das agncias pressupunha o controle posterior e pontual dos resultados e a viso limitada das responsabilidades contratuais. Para solucionar esse problema, ele construiu um sistema que integra prioridades governamentais de longo prazo (Strategic results areas) com prioridades ministeriais (Key results areas), de mdio prazo. Com recurso aos documents-cadres ou aos framework-documents, os Ministrios formulariam seus objetivos (Keys results reas) em ateno s condies operacionais de suas agncias, ou seja, olhando para baixo. Esses documentos teriam importncia fundamental para o relatrio anual de desempenho das agncias, pois eles definiriam as metas especficas para cada agncia (key performance target), embora as relaes entre uma agncia e seu respectivo Ministrio fossem regidas pelos contratos de gesto. Ante a inexistncia de um controle prvio das despesas, os diretores das agncias poderiam promover a livre conduo dos programas, pois estariam sujeitos apenas ao controle ministerial, em razo da obrigao contratual de prestao de contas (reporting) quanto aos resultados obtidos.202 Embora haja um aparente antagonismo entre as iniciativas top-down e bottom-up, existe a preocupao concomitante com a eficcia e a eficincia, independentemente da organizao administrativa. Assim como os pases organizados em agncias no se preocupam apenas com a eficincia da produo, os pases com gesto performativa, sem centros de responsabilidade autnomos (agncias), no se voltam apenas para a eficcia socioeconmica de suas atividades. Temperando o modelo output, a Citizen Charter, por exemplo, instituiu o controle da qualidade do servio pblico como parmetro para o controle da eficincia quanto produo de outputs. Nesse sentido, Sylvie TROSA afirma que a rixa entre os defensores de outputs e os defensores de outcomes deveria ser extinta,

201 202

Ibidem, p. 135 138. Ibidem, p. 237 256.

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pois a mensurao do desempenho requer a mescla entre indicadores qualitativos de satisfao dos clientes e indicadores quantitativos da atividade, pautando-se nos resultados existentes e nos targets desejveis. A integrao entre top-down e bottom-up seria benfica, pois, em muitos pases a cultura administrativa seria marcada pela oposio entre a cpula pensante, mas pouco responsvel na obteno de resultados prticos, e os agentes que desprezam a esfera dos planos em nome das presses em seu trabalho cotidiano.203 Na sntese da autora, as vantagens dos outputs seriam: conhecimento dos servios prestados, responsabilidade clara, custos calculveis, fixao de standard mnimo do que deve ser feito; porm seus inconvenientes seriam: desateno quilo que se deveria fazer, concentrao sobre o curto prazo e mentalidade de obedincia. J as vantagens dos outcomes seriam: procurar conferir sentido ao dos funcionrios, desenvolver mecanismos de feed-back e criatividade na execuo, mas se mostram dificultosas a mensurao de impactos finais e a definio de responsabilidades. Numa conciliao, as perspectivas de top-down definiriam direes estratgicas e clareza na viso do futuro, ao passo que o prisma bottom-up instigaria a capacitao dos agentes para participar dos debates pblicos, a proposio de inovaes e a escolha novos mtodos de trabalho, dando informaes de retorno. Nesse sentido, os servios prestados incitariam

transparncia e debate democrtico, uma vez que indicadores outputs e outcomes no adviriam de estatsticas construdas por peritos abitolados, mas resultariam do debate pblico sobre as prioridades de governo.204

Consoante a autora, o ideal abolir a dicotomia rgida demais entre os servios prestados e os impactos. Eles devem fazer parte da mesma cadeia lgica de execuo dos objetivos que vai dos ltimos (por exemplo, impactos da reduo da taxa de desemprego) s aes mais concretas de execuo (servios prestados), passando pelos indicadores de resultado intermedirio (intermediate ou low level impacts, exemplos: nmero de desempregados recolocados, reduo do ndice de poluio, etc.) (Ibidem, p. 189). 204 Na conciliao entre as iniciativas top-down e bottom-up, a norma seria conseqncia de escuta, negociao e compromisso. Os servidores no seriam s executores, porque gerenciariam as contradies; os usurios no seriam mais sditos, pois indicariam o desempenho; a autoridade da hierarquia atuaria por sntese, seja pelo consenso ou mesmo por decises tomadas aps um debate sobre o que fazer. Seria preciso manipular, neutralizar e convencer por decises transparentes prestao de contas. Por meio da via contratual, o direito administrativo operaria num sentido centrfugo e noutro centrpeto. Se as prticas de gesto pblica demandam, por um lado, a descentralizao das competncias para os agentes pblicos de primeira linha, a manuteno da unidade da ao poltico-administrativa requer, de outro lado, a construo estratgica de misses e

203

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Como um grupo homogneo tem a tendncia de achar que tudo vai bem, a definio dos resultados demandaria a participao dos grupos hierrquicos, dos diferentes departamentos e dos prprios usurios, em observncia aos interesses das partes envolvidas, sendo que os indicadores no teriam carter absoluto. Eles seriam apenas nmeros que incitam reflexo, e a nisto residiria sua importncia. com fulcro nessas consideraes que Sylvie TROSA delineia um Estado Contratual, em que o contrato substituiria a lei como principal instrumento de operacionalizao jurdica quanto aos programas de governo. O rumo perspectiva contratual seria justificado na vagueza dos textos legais no que tange fixao das misses e das prioridades de governo, prejudicando o controle e a prestao de contas aos cidados. Ademais, a inflao legislativa no teria conseguido ceifar o poder decisrio do agente pblico, pois ele gozaria de uma gama maior de opes legalmente previstas para respaldar suas decises e valoraes.205 No

contratualismo proposto, o definhamento do interesse geral poderia ser explicado na primazia da negociao especfica, caso a caso, em ateno aos objetivos claros a serem perseguidos. Na viso da autora, o interesse geral no existe a priori, no limbo, mas se constri pela atividade de escuta, de negociao e de tomada de posio (que pode ser atravs de um consenso, um acordo, uma recusa), a sntese no nem uma convico a priori de ter razo, nem o cliente-rei, o ajuste pragmtico entre as normas e as situaes para melhor atingir os objetivos.206 Se, no paradigma burocrtico, a lei promovia a imposio unilateral de polticas pblicas, no paradigma ps-burocrtico, a negociao contratual dos indicadores de resultado visaria cooperao dialgica entre os atores sociais. Dessa forma, a construo jurdica dos indicadores de desempenho distancia-se do legalismo burocrtico, do que se depreende a concesso de novos papis juridicidade administrativa. Em direo
de indicadores de desempenho, capazes de aferir no s a eficincia dos rendimentos, mas tambm a eficcia dos resultados. (Ibidem, p. 180 200). 205 Para a autora, as teorias do Estado levantadas pelas reformas gerenciais teriam criado uma concepo de Estado que administra menos para controlar melhor (gesto por resultados). Seria um Estado sntese que conhece a diversidade crescente da sociedade civil e a gerencia por redes e acordos e no por puro mercantilismo de grupos de interesse. Numa outra adjetivao, seria um Estado que escuta, que no se impe, que nem se submete, enfim, seria um Estado garantidor da coeso social, ciente quanto ao crescimento das diferenas entre os indivduos e os grupos sociais. (Ibidem, p. 57). 206 Ibidem, p. 55

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racionalidade jurdica material, as decises da Administrao Pblica passam a observar as presses externas do mercado e da sociedade civil, atentando tambm ao direito cotidiano ou s juridicidades casmicas que surgem nos mltiplos espaos estruturais de ao. Sylvie TROSA ainda observa que a fragmentao da Administrao Pblica em uma mirade de unidades administrativa levaria a instituio de um sistema jurdico complexo que no poderia ser regulado totalmente por regras abstratas e uniformes.207 A advertncia da autora fomenta a crtica tecida por Paulo GROSSI quanto pretenso de regulao totalitria da realidade por meio de regras formais, razo por que ele prope a substituio dos sistemas jurdicos pela idia de ordenamento jurdico, concedendo lei o papel de fixar linhas fundamentais de normatividade. No mesmo sentido, a autora defende que o dever de apreciao isonmica dos casos concretos (em termos de igualdade em outcomes) faria com que o agir administrativo se pautasse, cada vez mais, em bases principiolgicas, o que poderia ser garantido pela instituio de normas ticas de cunho geral, pelo uso de standards decisrios e por decises tomadas em equipe. Nessa senda, ela lembra que, em junho de 1997, a Nova Zelndia instituiu o State service commission para que um guardio interministerial pudesse assegurar a observncia das normas deontolgicas de eqidade por parte dos diretores, definindo-se standards de comportamentos esperados dos leaderships, de maneira que gestores se sintam responsveis pelas estratgias de governo e pelas atividades terceirizadas.208 Longe de ser um fenmeno isolado, as conseqentes mutaes sofridas no direito administrativo mostram-se como reflexo de um processo maior, qual seja, a mudana das representaes e vises de mundo, a que as prticas e teorias de gesto pblica tentam responder. Depois das tempestades paradigmticas que abalaram os primados da modernidade ocidental, as propostas hegemnicas de gesto pblica incitam promessas de bonana. Grande parte das prticas e das teorias de gesto pblica foi elaborada em pases desenvolvidos e l implementada a partir da dcada de 1980, servindo de subsdio para as reformas administrativas

207 208

Ibidem, p. 89 100. Ibidem, p. 267 277.

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dos pases emergentes ao longo da dcada seguinte. Contudo, convm recorrer anlise comparativa para verificar se tais propostas de gesto pblica se coadunam com as representaes latino-americanas de homem, conhecimento, sociedade, Estado e direito, uma vez que uma discrepncia gritante entre elas significaria a incompatibilidade de mera importao, isto , sem que haja a traduo e a adaptao dessas propostas realidade perifrica.

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5. NAVEGANDO EM MARES BRASILEIROS: questionamentos sobre a importao das propostas hegemnicas de gesto pblica.
O peculiar da vida brasileira parece ter sido, por essa poca, uma acentuao singularmente enrgica do afetivo, do irracional, do passional [...]. SRGIO BUARQUE DE HOLANDA.

Pautando-se nas experincias e nas inovaes administrativas dos pases desenvolvidos, as propostas hegemnicas de gesto pblica passaram a influenciar, a partir da dcada de 1990, as reformas administrativas dos pases perifricos. Nos pases latino-americanos, o sucesso da aplicao prtica de gesto pblica transcende mera importao terica e exige no s a adaptao cultura historicamente informada por colonizaes e exploraes, mas tambm a aferio de seu vis democrtico, em busca de uma gesto social. claro que vrios autores observaram as diferentes facetas possveis quanto s representaes latinoamericanas sobre os cinco elementos que, na presente empreitada, foram destacados da multicausalidade que permeia o real. Assim, mais uma vez se opera pelo recorte analtico, no para esgotar cada um desses temas, mas para mostrar como eles instituem um universo diferente daquele vigente nos pases desenvolvidos onde surgiram as prticas e as teorias de gesto pblica. Por meio da comparao, o captulo enfoca-se as representaes brasileiras de homem, conhecimento, sociedade, direito e Estado, com recurso especfico a autores que favorecem o desenvolvimento da argumentao, o que no exclui outras abordagens possveis, ainda mais quando se trata da interpretao acerca de representaes. No se trata de promover conceituaes que se fecham ao real, mas de proceder pela sugesto de paisagens. As representaes latino-americanas sero confrontadas com o paradigma burocrtico da modernidade ocidental e com o paradigma ps-burocrtico, referente s propostas hegemnicas de gesto pblica que foram desenvolvidas nos pases desenvolvidos. Noutras palavras, trata-seda verificao quanto compatibilidade diacrnica de aplicao do modelo burocrtico e quanto compatibilidade sincrnica de importao das teorias dominantes de gesto publica, Exposto o caminho metodolgico, passe-se, ento, a percorr-lo.

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5.1 Macunama: o heri da nossa gente.

Na literatura nacional, Bentinho, Severino, Macaba, Riobaldo so exemplos de personagens que favorecem a identificao imagtica e simblica do povo brasileiro. Mas, talvez em razo da criao caricaturizada da personagem, Macunama bem reflete a distncia do perfil racionalizante do homem europeu. Na rapsdia que conta, de modo irreverente, as origens, as lendas e as histricas do povo brasileiro, Mrio de Andrade tem Macunama como a representao do heri sem carter, abandonado pela me, que se mostrava como sujeito preguioso desde a infncia. O prprio encontro do heri da nossa gente com Curupira evidencia a falta de confiana nos laos sociais: perdido na floresta, ele pergunta-o como faria para retornar a sua casa; graas sua preguia, Macunama no seguiu as dicas maliciosas de Curupira, que havia lhe ensinado o caminho errado. Quando um feitio transforma o protagonista na constelao de Ursa Maior, ele se questiona sobre sua existncia e declara: no vim no mundo para ser pedra, ou seja, ele preferia a esperteza e a improvisao ao invs da lapidao rgida, metdica e disciplinada de seu carter.209 O exemplo literrio no teve por inteno afirmar que o povo brasileiro tenha uma ndole preguiosa ou mesmo maliciosa, ou seja, est longe de significar que ele no seja esforado e batalhador na luta pela sobrevivncia cotidiana; a alegoria procurou indicar a averso do brasileiro metodizao rgida e disciplinada do comportamento humano, bem como a fragilidade dos laos sociais e da coeso social em razo da falta de confiana. A partir desses dois postulados, a seo cinde-se para mostrar, num primeiro momento, que essa averso metodizao se incompatibiliza com a disciplina exigida pelo paradigma burocrtico; j num segundo momento, que a falta de confiana nas relaes sociais no se coaduna com o paradigma ps-burocrtico, quando as propostas hegemnicas de gesto pblica justificam a descentralizao das competncias na necessidade de se confiar nos agentes pblicos, liberando-os do controle quanto aos meios com que opera no
CASTRO, Dcio Antnio de; BARBOSA, Frederico. Anlise da obra. Disponvel em: < http://www.angelfire.com/mn/macunaima/> Acesso em: 17. Jan. 2008.
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cotidiano administrativo. Como norte terico, a anlise restringe-se s observaes tecidas por Srgio Buarque de HOLANDA na obra Razes do Brasil. Ao verificar as origens lusitanas da personalidade brasileira, Srgio Buarque de HOLANDA destaca o quanto os colonizadores portugueses primariam pelo mrito pessoal, defendendo o livre arbtrio e o clssico apreo ao cio, numa exaltao da personalidade estica.210 Nesse sentido, a explorao dos trpicos no teria ocorrido de forma metdica e racional, como incita a lgica do trabalhador ao enxergar as etapas a vencer. A colonizao seria obra do aventureiro que se preocupa mais com a riqueza fcil do que com o esforo do trabalho: logo que os artfices livres da colnia obtinham algum cabedal, eles abandonavam seu ofcio, em prejuzo o trabalho livre. No processo de ocupao, a mobilidade social e a adaptabilidade do aventureiro s condies impostas pela natureza denotariam a importncia da miscigenao de costumes, lnguas e seitas, como se depreende da influncia tupiguarani no bandeirantismo paulista.211 Quando identifica o perfil do homem cordial, o autor frisa que a vitria da abstrao impessoal sobre os vnculos afetivos colidiria com a preponderncia conferida pelo povo brasileiro educao familiar particularizante. Mesmo que a educao escolar visasse liberao dos velhos laos caseiros, os homens pblicos j no conseguiriam distinguir os domnios pblicos e privados, uma vez que a res publica seria tratada sob a perspectiva da vida domstica, como interesse pessoal, distanciando-se dos imperativos de ordenao impessoal do Estado burocrtico.212 A cordialidade do brasileiro no seria fruto da polidez cvica, mas uma mscara capaz de preservar sua sensibilidade emotiva do ritualismo social despersonalizante. O argumento justificar-se-ia na difcil submisso do brasileiro reverncia superior, personificando e familiarizando entidades distantes como o Menino Jesus. O rigor do rito se humanizaria, a presena corporal do prenome prevaleceria sobre a
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HOLANDA, Srgio Buarque. Razes do Brasil. 26. ed. So Paulo: Companhia das Letras, 1995, p. 32. 211 Nas palavras do autor, o peculiar da vida brasileira, por essa poca, uma acentuao singularmente enrgica do afeto, do irracional, do passional, e uma estagnao ou antes uma atrofia correspondente das qualidades ordenadoras, disciplinadoras, racionalizadoras (Ibidem, p. 61). 212 Na sntese do autor, no Brasil, pode dizer-se que s excepcionalmente tivemos um sistema administrativo e um corpo de funcionrios puramente dedicados a interesses objetivos e fundados nesses sistemas. (Ibidem, p. 146).

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abstrao do sobrenome, a religiosidade tornar-se-ia em folguedo e festividade e, por fim, a vida ntima do brasileiro seria pouco disciplinada e avessa coeso social despersonalizante.213 Lembrando que a personalidade desenvolvida no recinto domstico refutaria princpios superindividuais de organizao coletiva e sistemas disciplinadores, Srgio Buarque de HOLANDA afirma que, nessas terras, a ddiva da sabedoria sobrepor-se-ia quela inteligncia obtida pelo estudo esforado, de modo que a facilitar a importao de refinadas teorias estrangeiras, pois o conhecimento facilmente adquirido serviria, na busca de prestgio social e de cargos pblicos, para diferenciar a personalidade dos profissionais liberais da massa analfabeta.214 Quanto promoo da democracia em territrio brasileiro, o homem cordial no se compatibilizaria com uma feio maligna defendida pelos contratualistas, nem com o preceito benthaniano de que a democracia seria a felicidade para o maior nmero de pessoas, porque as relaes de afeto seriam estranhas ao critrio quantitativo impessoal.215 Enfim, o perfil do homem brasileiro poderia ser sintetizado no seguinte trecho citado pelo autor: somos notoriamente avessos s atividades morosas e montonas, desde a criao esttica at s artes servis, em que o sujeito se submeta deliberadamente a um mundo distinto dele: a personalidade individual dificilmente suporta ser comandada por um sistema exigente e disciplinador.216 A partir das consideraes tecidas pelo autor, possvel afirmar que esse repdio metodizao racional do comportamento humano beneficiaria a personalidade estica, em prejuzo aos preceitos impessoalizantes do paradigma burocrtico, uma vez que o burocrata tende a se transformar numa pea substituvel da engrenagem administrativa, como se nada o distinguisse dos demais. O homem cordial no se apraz com ritos e procedimentos burocrticos, porque a disciplina rgida ceifaria seu livre-arbtrio, de modo a prejudicar a execuo sine ira ac studio das funes pblicas: o jeitinho brasileiro acabaria por subverter os sistemas racionalmente idealizados. Alis, a aparente adeso s leis e aos padres morais

213 214

Ibidem, p. 141 151. Ibidem, p. 155- 167. 215 Ibidem, p. 179 188. 216 Ibidem, p. 155.

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standards seria um modo de proteger, na forma abstrata, o contedo valorativo da personalidade estica, da mesma forma que Max WEBER constatou que, por trs de inmeras razes de Estado, existem uma gama de ponderaes axiolgicas que afastam o burocrata do legalismo geomtrico.217 Alm disso, a primazia conferida aos valores afetivos, despertados no espao domstico, dificultaria a observncia da impessoalidade administrativa em razo da prevalncia de vnculos familiares e amicais nos negcios pblicos, como evidencia o longo histrico de prticas nepotistas. A frouxido na separao entre as esferas pblica e privada faria com que os meios administrativos de produo, por mais que fossem monopolizados no aparato burocrtico, sejam vistos como res nullius, dando vazo a prticas clientelistas que transacionam a res publica em prol de interesses pessoais. A referncia ao Menino Jesus tambm indicaria a difcil submisso do brasileiro reverncia superior, o que no se encaixa ao preceito burocrtico de observncia autoridade hierrquica, j que o homem cordial procuraria ascender na carreira burocrtica no por seus mritos tcnicos, mas pelos vnculos afetivos que mantm com chefes e governantes. Nesse sentido, o conhecimento visado pelo agente pblico no se voltaria qualificao tcnica, mas diferenciao social mediante a restrio aos cargos pblicos, transformando a burocracia em burocratismo. Autonomizando os meios administrativos de produo em relao aos fins pblicos, o funcionrio esqueceria realidade social com que opera e da populao para quem trabalha. Verificada a divergncia com o paradigma burocrtico, passa-se ao segundo momento; de verificao quanto compatibilidade entre as representaes do homem cordial com a confiana aclamada pelo paradigma ps-burocrtico no intuito de legitimar a descentralizao das competncias aos agentes pblicos de primeira linha. Parte-se do pressuposto de que a confiana s possvel de ser fomentada onde h forte coeso social, capaz de incitar relaes duradouras. Ao tratar das origens do povo brasileiro, Srgio Buarque de HOLANDA nota que a
Ibidem, p. 147. Para legitimar o argumento, recorre-se a seguinte passagem do autor, A vida intima do brasileiro nem bastante coesa, nem bastante disciplinada, para envolver e dominar toda a sua personalidade, integrando-a, como pea consciente, no conjunto social. Ele livre, pois, para se abandonar a todo o repertrio de idias, gestos e formas, que encontre em seu caminho, assimilando-os freqentemente sem maiores dificuldades (Ibidem, p. 151).
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defesa lusitana do cio e do livre-arbtrio refutaria a coeso social incitada pelas relaes de trabalho, lembrando, ainda, a prevalncia de sentimentos fraternais sobre os valores da sociedade.218 Embora a hierarquia social fosse calcada em privilgios, a nobreza ibrica seria permevel por admitir a adeso de fidalgos, desde que no se exercesse trabalhos mecnicos. No teria sido necessrio que os comerciantes ali desenvolvessem uma racionalidade utilitarista, fria e calculista para romper a antiga ordem, mas antes, eles se associassem s classes nobres, assimilando seus valores, dentro eles a importncia estica do mrito pessoal.219 Ademais, a avidez colonial pelo ganho fcil seria tamanha que justificaria a troca constante de ofcios, impedindo a formao de associaes empreendedoras disciplinadas e duradouras. Restaria ao trabalho coletivo fundar-se nas emoes coletivas, na expectativa de auxlio recproco e nas festividades, como ocorria nos mutires. Contudo, o autor adverte que, [...] seria ilusrio pretender relacionar a presena dessas formas de atividade coletiva a alguma tendncia para a cooperao disciplinada e constante.220 Se os portugueses esbanjavam plasticidade social, os invasores holandeses transbordavam iniciativas metdicas e racionais que favoreciam o trabalho, a coeso social e a vida citadina. Embora os holandeses tenham destacado Recife das demais cidades brasileiras, eles no teriam mostrado aptido em se adaptar aos costumes locais, alm do mais, a religio reformada seria fria demais para atrair a frtil imaginao do povo indgena.221 Alm disso, a herana rural do Brasil teria prejudicado o surgimento autnomo da burguesia urbana, de associaes intermedirias e de uma classe mdia apta a ocupar os cargos pblicos. Como lembra o autor, toda a ordem administrativa do pas, durante o Imprio e mesmo depois, j no regime republicano h de comportar, por isso, elementos, estritamente vinculados ao velho sistema senhorial.222

Em Fronteiras da Europa, o autor evidencia o quanto Portugal e Espanha afastaram-se do europesmo por valorizarem a pessoa humana em prejuzo coeso social, afinal, [e]m terra onde todos so bares no possvel acordo coletivo durvel, a no ser por uma fora exterior respeitvel e temida (Ibidem, p. 32). 219 Ibidem, p. 31 40. 220 Ibidem, p. 60. 221 Ibidem, p. 43 -66. 222 Idem, op. cit., p. 88.

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Calcado no ptrio poder, a autoridade do proprietrio de terras seria refletida no carter paternalista, particularista e antipoltico da esfera pblica, pois os prprios partidos seriam compreendidos como agremiaes aristocrticas. Para serem slidas, as instituies brasileiras exigiriam embasamento nos costumes e na tradio, para alm de formas e reformas legais, motivo por que as revolues seriam processos duradouros, como evidenciaria a longa exigncia da economia cafeeira pela reforma poltica rumo ao republicanismo. Mais uma vez, a estruturao do Estado republicano teria se respaldado em valores morais distantes do cotidiano e em formalismos sem formas espontneas, acreditando que a homogeneidade abstrata das leis seria capaz de restabelecer a ordem social.223 Nessa senda, o autor ressalta que, por trs de grandes sistemas legais e polticos, teoricamente perfeitos, existiriam, na verdade, pessoas que se beneficiam de uma ordem social estruturada sobre convenincias particulares e sobre a solidariedade restrita aos crculos emotivos e no racionais. Ao tratar da influncia dos vnculos afetivos na coeso social, especificamente na esfera dos negcios, a seguinte passagem sintetiza o pensamento de Srgio Buarque de HOLANDA:
Assim, raramente se tem podido chegar, na esfera dos negcios, a uma adequada racionalizao; o fregus ou cliente h de assumir de preferncia a posio de amigo. No h dvida que, desse comportamento social, em que o sistema de relaes se edifica essencialmente sobre laos diretos, de pessoa a pessoa, procedam os principais obstculos que na Espanha, e em todos os pases hispnicos inclusive Portugal e Brasil inclusive -, se erigem contra a rgida aplicao das normas de justia e de quaisquer prescries legais.224

Noutras palavras os povos ibricos poderiam ter averso moral vida de negcios e, conseqentemente, racionalizao despersonalizante, em prol de valores como glria e fama, mas isso no significaria que eles desconhecessem a ganncia e o gosto pelos bens materiais. A frugalidade dos bens materiais teria ocorrido, ento, de maneira diversa, com base na obteno de vantagens pessoais por meio de relaes de afeto, influenciando o exerccio da funo pblica. Como o apreo afetividade precisa se personificar na corporalidade da existncia humana, num outro sempre visvel ou representado, o povo brasileiro teria certa averso s
Nas palavras do autor, em verdade o racionalismo excedeu os seus limites somente quando, ao erigir em regra suprema os conceitos assim arquitetados, separou-os irremediavelmente da vida e criou com eles um sistema lgico, homogneo, a-histrico (Ibidem, p. 179). 224 Idem, op. cit., p. 134.
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formas abstratas e impessoalizantes que promovem, de maneira descendente e imperativa, uma aparente coeso social, a exemplo do Estado. Para o autor, a adeso indolente a modelos estatais estrangeiros olvidaria que, a idia de uma espcie de entidade imaterial e impessoal, pairando sobre os indivduos e presidindo os seus destinos, dificilmente inteligvel para os povos da America Latina.225 No sentido objetivo de coeso social, possvel afirmar a partir das observaes acima tecidas que, o reduzido grau de solidariedade nas relaes sociais travadas no espao arendtiano da aparncia prejudicaria o desenvolvimento de vnculos duradouros de confiana que transcendam familiaridade e proximidade dos laos afetivos. Fica prejudicado o principal argumento das propostas hegemnicas de gesto pblica quanto legitimidade da descentralizao das competncias: a necessidade de se aplicar a estratgia de controle com base na confiana depositada nos agentes pblicos. Mesmo David OSBORNE e Peter PLATRIK acreditam que o uso dessa estratgia de controle deveria ser cauteloso ou evitado nos pases que enfrentam a corrupo, o nepotismo e o clientelismo, j que a descentralizao poderia acentuais tais problemas, sendo prefervel adotar como regra geral o controle legal dos meios.226 Essa necessidade quanto ao controle legal dos meios administrativos de produo repele a idia de confiana despertada pelas propostas hegemnicas de gesto pblica, mas, por outro lado, no h como defender a dignidade da pessoa humana e uma concepo de indivduo concreto e atuante, que participa dos negcios pblicos por meio dos novos movimentos sociais227, por exemplo, se a
225

Idem, op. cit. p. 183. OSBORNE, David; PLASTRIK, Peter, op. cit., p. 375-380. 227 Relacionando-se conscientizao de sua condio de vtima negada e excluda do sistema dominante, os novos sujeitos scio-histricos identificar-se-iam, consoante Enrique DUSSEL, com os novos movimentos sociais por visarem prxis da libertao atravs de uma atuao fluida no-institucionalizada. (DUSSEL, Enrique. tica da Libertao: na idade da globalizao e da excluso. 2. ed. Petrpolis: Editora Vozes, 2002, p. 534.) J Maria da Glria GOHN aduz que, os movimentos sociais teriam um sentido amplo, relacionando-se s lutas sociais do homem, e um sentido estrito, pertinente aos movimentos sociais especficos, que se localizam no tempo e no espao. Sob a tica da autora, a explicao das aes coletivas exigiria dois elementos essenciais: a luta social e a fora social. Enquanto a luta social no se resumiria a mera luta de classes, porque os atores poderiam envolver-se em diferentes frentes de luta, a fora social faria com que as carncias sociais se transformassem em reivindicaes. A solidariedade dos movimentos costuraria as diferenas internas, de modo que sua representao simblica exterior possa aparentar certa unidade. (GOHN, Maria da Glria. Teorias dos Movimentos Sociais: paradigmas clssicos e
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desconfiana impede a delegao de tarefas aos agentes pblicos e aos prprios cidados. Com essas crticas, no se pretende desprestigiar o funcionrio pblico, mas asseverar que ele, enquanto brasileiro, tambm pode pautar suas relaes sociais, dentre elas a relao com cidado, em laos de afetividade, longe da crena de que ele apenas exerce um papel delineado em lei, como se fosse um sujeito abstrato que se distancia do mundo real. Para abandonar o nvel de abstrao e exemplificar como a sugesto poderia ser vivel, vale a pena recorrer aos relatos de Jutith TENDLER acerca de um bom exemplo de gesto pblica nos trpicos. Para socorrer a populao carente da seca de 1987, o governo do Cear instituiu o Programa de Agentes de Sade, voltado vacinao contra sarampo e poliomielite, descentralizando a conduo do programa para a esfera local. Para refutar o clientelismo historicamente forte no poder local, a contrao de um vasto contingente de funcionrios locais sem qualificao tcnica ficou como competncia da Secretria Estadual de Sade, ao passo que o Municpio que quisesse participar do programa devia contratar duas ou trs enfermeiras que instruam os agentes de cada localidade. Enquanto o governo estadual pagava o salrio dos agentes de sade, o governo local pagava o salrio das enfermeiras com os fundos repassados pelo governo federal. A adeso do programa pelos Municpios era facultativa, de modo que a publicidade e os rumores de sucesso impeliram-no participao. Como os agentes eram contratados e recebiam pelo governo estadual, eles no serviam aos interesses do poder local: ao visitar a populao local em suas

contemporneo. 4. ed. So Paulo: Edies Loyola, 2004, p. 241 - 262). Num estudo pioneiro no Brasil sobre o Pluralismo jurdico, Antonio Carlos WOLKMER assevera que os novos movimentos sociais no se confundiriam com os corpos intermedirios de origem operria, pois a realizao dos objetivos materiais e econmicos de tais movimentos sociais classistas pressupunha uma atuao tradicional e uma relao de subordinao aos rgos institucionalizados. No contexto de rupturas culturais e de crise dos valores scio-polticos modernos, os novos movimentos sociais assimilaram a insegurana popular nas instituies polticas clssicas. Apesar da heterogeneidade, o autor constata dois valores presentes na maioria desses novos movimentos. Enquanto a identidade estaria vinculada supresso das vrias formas de alienao e de opresso vivenciadas no cotidiano, a autonomia exigiria uma prxis voltada para a realizao de interesses comuns que ligam os sujeitos coletivos, o que no significaria uma reduo aos interesses homogneos classistas de outrora. Parte, ento, para uma conceituao desses movimentos, dissertando que, Os novos movimentos sociais devem ser entendidos como sujeitos coletivos transformadores, advindos de diversos estratos sociais e integrantes de uma prtica poltica cotidiana com certo grau de institucionalizao, imbudos de princpios valorativos comuns e objetivando a realizao de necessidades humanas fundamentais (WOLKMER, Antonio Carlos. Pluralismo Jurdico: Fundamentos de uma nova cultura no Direito. 3. ed. So Paulo: Alfa-Omega, 2001, p. 125).

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casas, eles j no entregavam santinhos como ocorria antes. Os cidados no contratados acabavam por fiscalizar os agentes na execuo dos trabalhos.228 Na viso da autora, as enfermeiras no se sentiriam inferiores aos mdicos, nem teriam ficado contra a difuso de agentes paraprofissionais, porque seu trabalho no ficava restrito s tarefas administrativas dos hospitais e porque elas conduziam o programa no local. Face alta competitividade na contratao, as pessoas escolhidas sentiam-se importantes, embora tivessem pouca escolaridade. O fato de pertencer ao povo teria facilitado o dilogo e a confiana entre os agentes e os usurios do programa. Para alm da medicina preventiva, os agentes teriam se engajado em outros programas de ndole social. Nas palavras de Judith TENDLER, [...] os agentes ganharam horrio na rdio para divulgar o nome das famlias que deixavam o lixo em frente da casa; em outro, eles pressionavam os trabalhadores e a administrao de uma padaria a usar touca de cabelo e a lavar as mos; e num outro trabalharam com o chefe de enfermagem para conduzir reunies sobre planejamento familiar e sexualidade feminina, que no constavam no programa.229 Combinado controle centralizado com insero social, o sucesso do programa residiria, para a autora, no na descentralizao em si, mas na nova postura do governo central, controlando os riscos da contratao e do pagamento de salrios, mas liberando a gesto do programa para os agentes locais, cujas iniciativas passaram a ter mais importncia que a estrutura originria do projeto.230 Se a interpretao que aqui se fez de brasileiros e brasileiras repudia tanto o paradigma burocrtico, quanto as propostas hegemnicas de gesto pblica, ao menos essa interpretao pode se aproximar das atuais representaes paradigmticas de homem, alm da aproximao entre a brasileirssima afetividade e a sinergia razo vs. sensvel destacada por Michel MAFFESOLI. A valorizao luso-brasileira do livre-arbtrio e da singularidade estica de cada ser - humano poderia incitar a difuso inventiva da ao arendtiana no agir administrativo, como mostrou o relato acima, de modo a favorecer, indiretamente, a coeso social, tendo
228

TENDLER, Judith. Bom governo nos trpicos: uma viso crtica. Braslia: ENAP, 1998,

p. 38 49.
229 230

Ibidem, p. 62. Ibidem, p. 65- 74.

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em vista que a ao s ocorre na pluralidade do espao da aparncia, num dilogo prximo entre agentes e comunidade. Pautando-se nos princpios constitucionais e nos conceitos jurdicos indeterminados, a fixao desses parmetros gerais de normatividade poderia evitar que o agente pblico converta-se num animal laborans que segue estritamente a lgica repetitiva da engrenagem burocrtica. Afinal, a verificao daquilo que lhe proibido, permitido e imperativo demandaria a depurao hermenutica do contedo normativo dos princpios constitucionais e dos conceitos jurdicos indeterminados diante do caso concreto, lanando-o para o mundo circundante e delimitando-o seu espao de atuao. Longe de ser uma confiana que desconfia, emergiria uma confiana pautada em padres axiolgicos, para alm da mera formalidade.231

5.2 A traduo de modelos tericos.

Se o paradigma burocrtico primou pelo conhecimento hermtico calcado na cientificizao, o paradigma ps-burocrtico impele as propostas hegemnicas de gesto pblica a destacarem os valores pessoais dos agentes pblicos e a cultura das organizaes administrativas, numa sinergia entre os aspectos racionais e sensveis da existncia humana. J o conhecimento desenvolvido pelos intelectuais brasileiros tem uma dvida histrica com a importao de modelos tericos criados pelos pases centrais, como exemplifica a anlise de Antonio Carlos WOLKMER sobre o bacharelismo liberal no Brasil. Como as teorias de gesto pblica atentam importncia de se observarem, nas reformas administrativas, os aspectos culturais de cada sociedade, a importao dessas teorias no poderia desconsiderar que a prpria identidade cultural brasileira qui teria sido, por muito tempo, dependente

Como se viu no captulo anterior, Sylvie TROSA acredita que esses parmetros gerais de atuao poderiam ser garantidos por normas ticas de cunho geral e pelo uso de standards decisrios, longe de petrificar o agir administrativos em procedimentos legais estanques.

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da importao desajustada de idias oriundas da tradio terica central.232 No se trata de uma tautologia, mas de ressalvar que a importao de modelos tericos pode ser prejudicial ou ineficaz, quando ocorrer distante da realidade sobre a qual eles pretendem operar. Talvez por isso seja prudente seguir o conselho de Boaventura de Sousa SANTOS e ensejar a traduo das propostas hegemnicas de gesto pblica para a realidade latino-americana, observando, por exemplo, as discrepncias quanto adoo de tradies jurdicas distantes. Para elucidar a experincia brasileira quanto importao desajustada de teorias estrangeiras pelos intelectuais brasileiros, talvez seja esclarecedor recordar que o ultra-romantismo posterior Independncia aparentava afastar-se do arcadismo colonial, mas a literatura ainda continuava apegada a melancolia lusitana travestida de byronismo, esquecendo a realidade cotidiana para se fechar num mundo de sonhos e imaginaes. Numa outra anlise mais prxima dos objetivos da presente pesquisa, pode ser profcuo lembrar a influncia do bacharelismo liberal no direito ptrio. Consoante Antonio Carlos WOLKMER, a criao dos cursos jurdicos no Brasil teria levado ao aparecimento do bacharel em Direito, de modo a exercer forte influncia na poltica nacional, uma vez que o conhecimento adquirido a partir de teorias estrangeiras possibilitaria a conquista de cargos pblicos e a diferenciao social quanto massa analfabeta que exercia trabalhos manuais. Favorecendo uma formao liberal-conservadora que sobrepunha a ao individual ao coletiva, o bacharelismo instigaria uma identidade cultural que se caracterizava pelo palavreado pomposo, sofisticado e ritualstico. Em defesa dos interesses da elite agrria, a erudio lingstica e a retrica acrtica obliterariam uma sociedade marcada por privilgios econmicos e desigualdades sociais.233 O fenmeno do bacharelismo poderia ser cindido em suas duas expresses: no juridicismo vinculado s posturas tericas e abstrao filosfica e no bacharelismo (stricto sensu) associado s questes no especulativas de cunho
A expresso tradio terica central foi usado por Fernando Herren AGUILLAR para explicar que, muitas vezes, as teorias eurocntricas e os conceitos universalizantes nem sempre seriam ajustveis aos pases perifricos, razo por que seria preciso compreender as peculiaridades de cada sociedade. (AGUILLAR, Fernando Herren. Controle Social de Servios Pblicos. So Paulo: Max Limonad, 1999, p. 12 - 23). 233 WOLKMER, Antonio Carlos. Histria do direito no Brasil. Rio de Janeiro: Forense, 1998, p. 98 100.
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exegtico, se bem que ambas vertentes teriam colaborado na importao das idias liberais. Na medida em que os filhos dos latifundirios mais expressivos dedicavamse aos estudos jurdicos em busca de cargos pblicos e de prestgio social, a partir do momento em que eles passavam a integrar o aparato poltico-administrativo do Estado criava-se uma simbiose entre a economia agroexportadora e as polticas pblicas adotadas pelo Estado. Na legitimao dessa simbiose, o bacharelismo teria exercido um papel fundamental, por ter procedido importao desconfigurada do liberalismo. Depois de recepcionadas, internalizadas, difundidas e positivadas, as idias originais que permeavam as teorias liberais no s tinham se distanciado da realidade em que surgiram, mas receberam, igualmente, um colorido tupiniquim, imiscuindo-se no imaginrio nacional, sem corresponder, necessariamente, realidade social do pas. Na viso de Antonio Carlos WOLKMER, o bacharelismo liberal no teria ensejado a despatrimonializao do Estado brasileiro, nem minado o legado societrio de cunho burocrtico-patrimonial.234 Como se viu anteriormente, a democracia seria, na perspectiva weberiana, um instrumento que se contrapunha burocracia, o que no teria ocorrido no Brasil, pois o aparato administrativo teria continuado fechado participao popular, de modo a desembocar num burocratismo que restringe o acesso aos cargos pblicos elite letrada. Essa explicitao do bacharelismo liberal teve por inteno mostrar que a importao de modelos estrangeiros pode levar legitimao do status quo, sem resultar nas transformaes propostas pelas teorias originrias, servindo, ento, para transfigurar velhas estruturas sociais, polticas e administrativas sob novas vestes, mais apropriadas aos discursos tericos hegemnicos. Pode-se afirmar que o que poderia ocorrer, atualmente, com a tentativa de se ajustar a cultura burocrtica s novas tendncias da gesto pblica. Poderia existir o risco de se partir, mais uma vez, das representaes abstratas de gesto pblica para a realidade concreta e de cima para baixo na escala do poder. No que tange a tais representaes abstratas, vale frisar que a literatura hegemnica sobre gesto pblica salienta, como se viu, que as solues mais conhecidas para a Nova Administrao Pblica seriam implementadas nos
234

Ibidem, p. 101 102.

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pases desenvolvidos a partir dos problemas e das prticas administrativas que surgem no cotidiano, com recurso a vrios mtodos da administrao de empresas. Parte-se indutivamente da realidade abstrao, para se construir modelos e teorias abstratas que informaro os demais pases, levando ao segundo momento, ou seja, s reformas que partiro dedutivamente das representaes abstratas para a realidade concreta. Com recurso a dados estatsticos como PIB, PNB, IDH, opera-se uma comparao mecanicista e quantitativa entre os problemas reais de um pas e a imagem desenvolvida dos pases modelos, fazendo com que a problemtica se paute em outras representaes do real. H um duplo distanciamento da realidade, pois tais reformas constroem uma representao derivada da representao que os pases desenvolvidos tm das prticas empricas de gesto pblica. Para piorar, o atual processo de assimilao das teorias predominantes de gesto pblica contaria com vrios agravantes que se distribuem ao longo da cadeia de importaes terica. De acordo com a tradio do bacharelismo, os homens letrados seriam os responsveis pela importao terica dos modelos estrangeiros. Contudo, o tema da gesto pblica foi abordado no Brasil com extrema escassez. Em sua grande maioria, os poucos livros que tratam do tema restringemse a traduzir para a lngua portuguesa as experincias e prticas estrangeiras, sem se preocupar em adaptar a teoria da gesto pblica ao pas; no mximo, os prefcios s edies brasileiras exaltam a importncia global da temtica.235 espantoso que um dos relatos mais interessantes sobre a inovao em termos de gesto pblica no Brasil tenha sido realizado por uma autora estrangeira que queria desmistificar a idia de mau desempenho nos pases perifricos, demandando desses pases cautela na importao terica das recomendaes prticas atualmente predominantes.236 Sem valorar seu posicionamento terico, Luiz Carlos Bresser PEREIRA foi um dos poucos autores que conseguiu dar alguma notoriedade para o tema da gesto pblica, chamando a ateno dos cidados e no apenas dos homens letrados
235

Como exemplo, pode-se citar o prefcio escrito por Regina Silvia PACHECO obra Guia de gerenciamento pblico, escrita originalmente em francs. (ALECIAN, Serge; FOUCHER, Dominique. Guia de gerenciamento no setor pblico. Braslia: ENAP, 2001). 236 TENDLER, Judith, op. cit., p. 185 224.

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para a problemtica. Mesmo se for possvel acreditar nessa hiptese otimista, a ateno despendida por grande parte dos leitores teve, ainda assim, certa feio pragmatista, porque era sabido que seu trabalho tinha deixado o plano das elucubraes tericas para apoiar as reformas administrativas do governo de Fernando Henrique Cardoso.237 Todavia, o apoio concedido s reformas e a valorizao de mecanismos privados de administrao custaram-lhe diversas crticas e, possivelmente, o jargo de neoliberal. Neoliberal ou no, o fato que o estudo por ele feito fomentou ainda mais o imaginrio social sobre a feio mercadolgica da gesto pblica, como se ela se confundisse com e se limitasse gesto pblica gerencial e no pudesse viabilizar a participao cidad nos negcios pblicos.238

Segundo Luiz Carlos BRESSER PEREIRA, a reforma administrativa proposta por Fernando Henrique Cardoso seria uma resposta globalizao e crise de governabilidade da dcada de 1980, para que o Estado adquirisse o papel de incentivar a economia nacional a se tornar mundialmente competitiva por meio da imprescindvel regulao econmica, em respeito ao princpio da subsidiariedade. Tambm haveria uma crise da administrao pblica burocrtica, em razo da persistncia do patrimonialismo na estrutura estatal, mesmo durante o regime militar, quando se pretendeu instituir, na reforma de 1967, a desconcentrao e a descentralizao por meio da Administrao Pblica Indireta. As conseqncias do patrimonialismo e do enrijecimento burocrtico seriam alto custo e baixa qualidade da administrao pblica brasileira. Na tentativa de solver tais problemas, a administrao pblica gerencial primaria pela descentralizao das competncias polticas para os nveis regionais e locais, pela descentralizao administrativa, mediante a delegao de competncias aos gerentes administrativos, e pelo controle por resultados obtidos junto aos cidados. Embora a Constituio Federal de 1998 tivesse mantido os preceitos burocrticos, a crise fiscal e a crise administrativa no passariam despercebidas a partir da dcada de 1990, o que incitaria a ruptura dos mitos burocrticos, em busca de uma nova concepo da carreira pblica, mais flexvel e mais voltada eficincia. Com intuito inovador, o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, elaborado em 1995, teria fixado quatros setores bsicos na tentativa de transpor de um sistema administrativo burocrtico para o sistema gerencial: a) ncleo estratgico, responsvel pelo exerccio das funes soberanas, integrado pelos Poderes Legislativo e Judicirio, Ministrio Pblico e a parte do Poder Executivo responsvel pela fixao de polticas pblicas; b) atividades exclusivas, referentes atividade administrativa indelegvel por implicar exerccio do poder de polcia, como nas fiscalizaes e na cobrana de impostos, prevendo a transformao de autarquias e fundaes em agncias autnomas; c) servios no-exclusivos, que so prestados pelo Estado por objetivar a proteo dos direitos humanos fundamentais ou porque possuem economias externas (benefcios difundidos pela sociedade), como as universidades e hospitais, prevendo o processo de publicizao mediante sua transferncia para as organizaes sociais; d) produo de bens e servios para o mercado, para cujas atividades seria proposto um amplo programa de privatizao, mas sob rgida regulao. (BRESSER PEREIRA, Luiz Carlos. Da Administrao Pblica Burocrtica Gerencial. Disponvel em: <http://www.bresserpereira.org.br/papers/1996/95. AdmPublicaBurocraticaAGerencial.pdf> Acesso em: 17. jan.2008). 238 Consoante Ana Cludia FINGER, a suposta ineficincia no atendimento das demandas sociais e a globalizao desenfreada voltada ao lucro teriam ensejado a emergncia de um Estado Neoliberal e de um conseqente modelo gerencial de Administrao Pblica. (FINGER, Ana Cludia. O Pblico e o Privado na Administrao Pblica. IN: GUIMARAES, Guilherme (Coord.). Cenrios do direito administrativo: estudos em homenagem ao Professor Romeu Felipe Bacellar Filho. Belo Horizonte: Frum, 2004, p. 57 - 83).

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Se socilogos, antroplogos, cientistas polticos, administradores e juristas do direito urbanstico j esto mais adiantados na abordagem da gesto pblica, relacionado-a com a realidade brasileira, os profissionais do direito administrativo, por mais incrvel que parea, ainda so novatos na temtica.239 Quando no confundem gesto pblica com controle dos atos administrativos, as referncias gesto pblica so esparsas e casusticas, com breves citaes, ou so complementares a outras problemticas, relacionando-se-as, por exemplo, com os temas do princpio da eficincia ou da participao popular.240 Embora outras reas do conhecimento j tenham se aberto para as mudanas socioeconmicas de seu entorno, o direito administrativo resiste em perpassar por mudanas, levando a uma situao insustentvel entre suas representaes da realidade, em grande parte embasadas em experincias do sculo XIX, e a realidade dos tempos atuais. De nada adianta constatar o descompasso entre teoria e realidade, se a construo de propostas for pautada em outras realidades, tambm representativas, pois, nesse caso, pode-se incorrer no fracasso de sua aplicao prtica ou, ainda, na manipulao da teoria em favor da legitimao distorcida da realidade. Quanto aos perigos desse fracasso, vale advertir que uma teoria pode passar por modismo quando no se respaldar na cultura onde ser aplicada, tendo em vista que o sucesso da empreitada exige a mudana dos hbitos e das prticas cotidianas. Alis, qual foi o destino das agncias executivas depois das reformas administrativas promovidas pelo governo de Fernando Henrique Cardoso? Depois do tsunami reformista, tudo parece estar resolvido. No que tange aos riscos da manipulao terica, este tambm pode ser um dos problemas enfrentados pelas
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A ttulo de exemplo, cita-se: DANIEL, Celso. A gesto local no limiar do novo sculo: desafios dos governos democrticos e populares no Brasil. In: FERNANDES, Edsio. Direito Urbanstico e Poltica Urbana no Brasil. Belo Horizonte, Del Rey, 2000, p. 524 549. OSRIO, Letcia (org.). Estatuto da Cidade e Reforma Urbana: Novas Perspectivas para as Cidades Brasileiras. Porto Alegre: Srgio Antnio Fabris Junior, 2002. 240 Antes de tratar do tema central eleito pelo autor, Emerson GABARDO, por exemplo, faz uma sntese esclarecedora da gesto por rendimentos que tem por fito balizar a compreenso do princpio da eficincia. (GABARDO, Emerson. Princpio constitucional da eficincia administrativa. So Paulo: Dialtica, 2002). J Adriana Costa Ricardo SCHIER, depois de distinguir o modelo burocrtico da gesto gerencial, defende a efetiva participao populao no agir administrativo, mediante o exerccio do direito de reclamao, para alm da mera legitimao neoliberal capaz de substituir a segurana conferida pelo regime jurdico administrativo (SCHIER, Adriana da Costa Ricardo. A participao popular na administrao pblica: o direito de reclamao. Rio de Janeiro: Renovar, 2002).

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propostas de gesto pblica, j que a mera importao de teorias criadas nos pases desenvolvidos pode no ser ajustvel realidade latino-americana. Assim como o liberalismo brasileiro teria acabado por legitimar a estrutura patrimonialista antiliberal, as proposta de gesto pblica tambm poderiam legitimar o avano neoliberal da racionalidade econmica. Reconhecer que a aplicao da teoria da gesto pblica pode fracassar na Amrica Latina ou negar sua funo legitimatria, a favor do vis mercadolgico da gesto, no significa fechar-se realidade e s transformaes paradigmticas, apegando-se a representaes passadas que j se definharam. Alm do mais seria incongruente defender a dignidade da pessoa humana se houver o apego a modelos que esquecem o prprio homem, como poderia ocorrer na lgica mecanicista do burocratismo autopoitico ou numa gesto pblica que conhea apenas o potencial econmico de seus clientes. Alis, a recusa em participar das mudanas no agir administrativo ou a defesa de modelos ultrapassados podem servir de vantagem para o prprio avano neoliberal ou para a caracterizao clientelstica que se pretende conferir a gesto pblica. Como se viu anteriormente, a mudana pode incitar tanto o reajuste da regulao instrumental, em favor do mercado ou do burocratismo, quanto a emancipao latino-americana por meio da racionalidade democrtica de participao dialgica. Para ratificar o argumento, qui seja conveniente trazer baila as advertncias de Marcelo Lopes de SOUZA quanto ao infantilismo da crtica marxista, que repudiaria o planejamento de polticas pblicas, como se ele apenas pudesse servir ao capital e racionalidade instrumental. Nesse sentido, o autor lembrar que Lnin qualificava de doena infantil a postura romntica e ingnua de alguns agitadores revolucionrios, que no estavam dispostos a usar todos os meios de luta, inclusive todas as formas legais. Sem incorrer num pragmatismo cnico, ele prope desafios para uma perspectiva socialmente crtica do planejamento e da gesto urbanos, mediante a valorizao concomitante das dimenses tcnica e poltica, o exame ponderado dos instrumentos de interveno na realidade, a crtica da racionalidade instrumental, em prol do agir comunicativo, a reflexo sobre o alcance da participao popular, e a contextualizao da temtica frente s teorias

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de desenvolvimento.241 Se no possvel refutar as mudanas socioeconmicas, mas se no se pretende a adoo de uma gesto pblica que siga a racionalidade econmica ou instrumental, seria importante lembrar o conselho de Boaventura de Sousa SANTOS e promover a passagem do monoculturalismo para o

multiculturalismo, a fim de se entender o silncio do outro excludo por meio de uma sociologia das ausncias, justificando, assim, a traduo das teorias de gesto pblica para a realidade latino-americana, em ateno a suas particularidades histricas e s discrepncias entre os pases centrais e perifricos. Quanto s discrepncias, David OSBORNE e Peter PLASTRIK asseveram que, apesar de pases como Brasil, Argentina e Mxico terem inovado seus sistemas de gesto, as estratgias por eles elaboradas e antes analisadas basearam-se nas experincias das democracias de lngua inglesa. As realidades econmicas, polticas e sociais desses pases emergentes seriam totalmente diferentes, pois eles ainda enfrentariam a corrupo, a venda de influncias, o clientelismo, enfim, problemas para os quais foram criados os rgidos controles burocrticos. Nem por isso, fica-lhes vedada a introduo de certos elementos do governo empresarial, como o uso das estratgias central, do cliente e das conseqncias. Por outro lado, o controle s fraudes apenas ocorreria se houver informaes suficientes transparncia, responsabilidade sobre os rendimentos e persecuo das atividades ilegais. No processo de reinveno, os sistemas de informao sobre a gesto poderiam substituir os antigos sistemas de controle, recorrendo, ainda, a concesso paulatina de liberdade s agncias, uma a uma, como foi feito no programa Next Steps dos ingleses. Para justificar a necessidade de mudanas na organizao pblica dos pases latino-americanos eles lanam a seguinte questo: se a rigidez da burocracia ineficiente no conseguiu evitar a corrupo, por que no buscar outro modelo? 242 Cumpre asseverar que constatao de diferenas no exige o repdio completo das inovaes experimentadas na gesto pblica dos pases

desenvolvidos. Embora no haja modelos ideais, Sylvie TROSA frisa que as experincias alheias permitem a aprendizagem e a modernizao dos servios
SOUZA, Marcelo Lopes de. Mudar a cidade: uma introduo crtica ao planejamento e gesto urbanos. Rio de Janeiro: Bertrand Brasil, 2002, p. 25 41. 242 OSBORNE, David; PLASTRIK, Peter, op. cit., p. 275 315.
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pblicos, vinculando a eficincia com a eficcia dos servios pblicos. Aprender com modelos estrangeiros seria mais importante que copi-los, porque cada pas tem sua histria e cultura e porque mudanas artificiais no transformam a sociedade.243 Por meio da aprendizagem, a traduo das propostas hegemnicas de gesto para a realidade latino-americana exige a verificao do grau em que cada tradio jurdica facilita ou prejudica a criao de novos arranjos institucionais e operacionais de gesto pblica. No se trata de valorar as duas tradies jurdicas e de afirmar a primazia de uma sobre a outra, mas de mostrar que a importao de modelos anglosaxnicos de gesto pblica pelos sistemas lgico-formais no leva automtica adoo da racionalidade material, como poderia mostrar o sentido conferido pelos agentes pblicos legalidade.244 No Commom Law, no h regime jurdico derrogatrio e a Coroa tambm se submete ao direito comum, o que permite maior flexibilidade na atuao dos agentes pblicos, pois seguem a acepo restritiva de legalidade, apenas se abstendo do que expressamente proibido a todos. Se a acepo restritiva de legalidade permite aos agentes pblicos, mais facilmente, o recurso aos institutos de direito privado, o uso do direito comum tambm favorece a aproximao horizontal entre agentes e
Nas palavras da autora, hoje, reconhece-se que, se o rigor da gesto e a modernizao da administrao so necessrios em toda parte, deve-se levar em conta as culturas e situaes nacionais especficas e no aplicar artificialmente modelos que venham de fora, sem conhecer as limitaes especficas e as aspiraes dos cidados (TROSA, Sylvie, op. cit., p. 21) No mesmo sentido, Serge ALECIAN e Dominique FOUCHER lembram que, alm de ser indispensvel para suprir as deficincias do mercado quanto administrao dos problemas sociais em logo prazo, a transformao gerencial do setor pblico teria de ser manejada de dentro para fora, em ateno ao entorno econmico, sociolgico e tecnolgico, pois a mudana imposta pelo exterior desatenta as especificidades administrativas. Contudo, tal mudana no pode desconsiderar a cultura da organizao, pois as organizaes bem-sucedidas so aquelas que sabem integrar as contribuies externas que so teis, adaptando-as realidade interna (ALECIAN, Serge; FOUCHER, Dominique, op. cit., p. 24 32). 244 Segundo Jos Roberto VIEIRA, o Princpio da Legalidade permite uma concepo restritiva e uma concepo ampliativa. Aquela se refere a uma relao de no contrariedade ou de compatibilidade, expressando uma noo mnima de legalidade, afinal, o que no proibido permitido. Para a doutrina alem, essa viso restritiva identifica-se com o Princpio da Preeminncia da Lei, vinculada principalmente lgica individualista do direito privado. Diferentemente, a concepo ampliativa do Princpio da Legalidade imbrica-se a uma relao de conformidade, evidenciando uma noo mxima de legalidade, pois o que no permitido proibido o que faz com que haja a sua identificao com o Princpio da Reserva Legal. Assim, diante da necessidade das prerrogativas administrativas derivarem da lei, pode-se falar que a Administrao Pblica do Continental Law segue uma concepo ampliativa do Princpio da Legalidade, devendo sempre agir nos termos da lei. (VIEIRA, Jos Roberto. Princpio da Legalidade. Princpios Constitucionais e Estado de Direito. In: Revista de Direito Tributrio, n. 54. So Paulo: Revista dos Tribunais, out./dez. 1990, pp. 96-97).
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cidados, pois a idia de ius imperium cede a gesto comum dos negcios pblicos, o que pode facilitar a delegao de atividades para o mercado e a sociedade civil, alm de incitar a participao poltico-administrativa pelos cidados desprovidos de prerrogativas legais. J os agentes pblicos do Continental Law tm uma acepo ampliativa da legalidade, realizando apenas aquilo que regime jurdico-administrativo lhes permite fazer, de modo que qualquer inovao operacional no prevista pelo ordenamento jurdico pode se configurar como abuso ou desvio de poder.245 Numa sinergia entre as vantagens do Continental Law e os benefcios do Commom Law, Sylvie TROSA afiram que, a tradio anglo-saxnica de parcerias ensejaria maior probidade, maior concorrncia e melhor controle dos preos, com os inconvenientes de fixar contratos curtos e desfavorveis ao investimento, de dificultar a cooperao entre os contratantes e de primar apenas por eficincia e custo. J a tradio latina promoveria parceria contnua, investimento de longo prazo e decises holsticas sobre preos, qualidade e eficcia, tendo como inconvenientes o risco de corrupo, a falta de concorrncia e a ausncia de avaliao. Nas palavras da autora, o sonho seria conciliar a tradio francesa de terceirizao, que se baseia mais sobre o que estratgico e o que no terceirizando o que no essencial para o servio pblico -, e a tradio anglo-saxnica baseada na eficincia e a eficcia.246 Na verdade, o que a autora acaba por promover uma anlise

245 Embora as duas tradies jurdicas tenham passado pelo processo de racionalizao da modernidade ocidental, desvinculando o direito de preceitos morais e religiosos, elas adotaram racionalidades diferentes, como se viu no primeiro captulo do trabalho. No Commom Law, a racionalizao se deve transformao do direito em atividade especializada, que soluciona os conflitos por critrios prticos e empricos no raro vinculados tradio. Segue-se uma racionalidade material que prima pela adequao utilitarista entre as decises jurdicas e necessidades reais do mercado, da sociedade ou do prprio Estado e no as exigncias lgicas e formais do direito, o que pode justificar a importncia dada s noes de eficincia e eficcia no agir administrativo, de modo a transcender o mero controle dos inputs normativos. Alis, a prpria idia do judge made law do direito anglo-saxnico evidencia que a realidade vem primeiro e, depois, informa as representaes jurdicas. Nessa tradio, as inovaes jurdicas observam uma fora jurgena ascendente, pois o direito criado a partir do caso concreto, no exerccio da atividade jurisprudencial, para depois se consolidar nos writs. J no Continental Law, o ensino universitrio favoreceu lgica interna do direito, seguindo a racionalidade formal que busca a sistematizao coerente de conceitos jurdicos abstratos, com a pretenso, implcita ou no, de reduzir toda a complexidade real num conjunto escalonado de leis, como se a regra jurdica pudesse enformar a realidade. No sistema legal, as inovaes jurdicas obedecem fora jurgena descendente, pois a subsuno do fato a norma procura conformar o fato ao preceito jurdico, de modo a prejudicar criao indutiva e ascendente de novas formas de ao por parte dos agentes pblicos no podem fugir previso legal, salvo nos casos de discricionariedade administrativa (FREUND, Julien. op. cit., p. 185 192). 246 TROSA, Sylvie, op. cit., p. 126.

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comparativa entre as duas tradies jurdicas, de modo a traduzir as propostas de gesto pblica para a realidade francesa em que ela vive. J Enrique Cabrero MENDOZA adverte que as teorias predominantes de gesto pblica estariam voltadas para a realidade americana, onde a preocupao com a eficincia da mquina administrativa teria chegado depois da consolidao de bens e servios mnimos e eficientes. Por outro lado, a aplicao da teoria da gesto pblica na Amrica Latina demandaria a priori: sistemas profissionalizados de servios pblicos, dependncias governamentais com autonomia relativa,

instituies slidas e fortes organizaes-no- governamentais. As recomendaes operativas da escola americana da gesto pblica, em prol de relaes horizontais e flexveis entre os nveis hierrquicos, aparecem de forma ingnua na Amrica Latina, onde as autoridades surgem verticalmente como um elemento simblico.247 Pressupondo a vigncia de uma realidade passional da America Latina, o autor assevera que, as crenas, os mitos e as imagens que acompanham o que fazer da gesto pblica so determinantes com maior freqncia que a informao institucional para a tomada de decises. 248 Para ele, no se no se trataria de refutar as crenas, mas de desenvolver um processo de ajuste simblico, de modo que a gesto pblica observe as diferenas sociais e as dificuldades de governabilidade das naes latino-americanas. Diante do ciclo de desconfiana e de suspeitas, os ranos da administrao pblica patrimonialista ainda prejudicariam a investigao das informaes sobre as dependncias e os programas governamentais. Por se tratarem de culturas diferentes, a disciplina da gesto pblica deve percorrer caminho contrrio da doutrina americana, partindo da teoria para a prtica, sopesando cautelosamente sua aplicao na Amrica Latina.249 Como se pressupe que a gesto pblica latinoamericana parte da teoria para a prtica, o trabalho primou, desde o incio, pelo enfoque sobre representaes, vises de mundo e paradigmas, visando, com isso, identificao de novos horizontes para a Administrao Pblica brasileira, em ateno aos cinco eixos de anlise eleitos pela pesquisa.
247 248

MENDOZA, Enrique Cabrero, op. cit. p. 30. Ibidem, p. 32. 249 Ibidem, p. 32- 35.

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5.3 Em busca da gesto social:

Enquanto o paradigma burocrtico resultou no fechamento auto-referencial da Administrao Pblica, como se ela fosse o castelo kafkaniano distante dos cidados, as propostas hegemnicas de gesto pblica anseiam pela abertura do aparato estatal sociedade, no para viabilizar a priori a participao cidad, mas por entender que a produtividade tambm depende de fatores externos produo de bens e servios, como competitividade global e conhecimento da clientela. Parece que a preocupao com a eficcia no est, em si mesma, voltada para a satisfao dos usurios, mas decorre da busca instrumental de melhores ndices de produtividade: os outcomes (resultados obtidos junto aos cidados) servem para balizar a alocao inicial dos inputs (insumos de produo). Passou-se da lgica repetitiva da engrenagem burocrtica para se maximizar a lgica instrumental da racionalidade econmica, embora ambas tenham em comum o pouco caso em relao racionalidade democrtica de participao dialgica.250 Transpondo a problemtica para a realidade perifrica, a histria de vida de Rigoberta Manch deixa claro que muitos latino-americanos ainda nem conquistaram a condio digna de ser humano, quem dir a condio de cidado, consciente de que burocracia existe para lhe servir, ou, pior ainda, a condio de cliente ou consumidor disposto a pagar pela prestao de servios pblicos. A partir dessas consideraes, a presente seo tenta contrapor a estratgia de clientes participao cidad nos assuntos pblicos, para depois vislumbrar uma possvel gesto social.251

Neste ponto, poderia ser possvel traar um paralelo entre o argumento ora exposto e o pensamento arendtiano antes sintetizado: se a lgica repetitiva da engrenagem burocrtica ajusta-se ao labor do animal laborans, a lgica instrumental de meios e fins da racionalidade econmica encaixa-se fabricao do homo faber, que tem a tendncia de transformar o espao pblico da aparncia em espao do mercado. 251 Numa perspectiva diferente da adotada no presente trabalho, Adriana da Costa Ricardo SCHIER acredita que seria possvel conciliar a lgica dialgica da participao cidad na Administrao Pblica com a lgica hermtica da burocracia, a fim de repudiar seu carter autoreferencial. A partir do prisma de Jorge Reis NOVAIS, a autora observa que processo de interferncia entre Estado e sociedade levaria personalizao do Direito Administrativo, de modo que a participao do cidado no se restringiria delegao de poderes e colaborao numa atividade

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No captulo anterior, verificou-se que David OSBORNE e Peter PLASTRIK criaram a estratgia do cliente a fim de que o aparato administrativo assumisse a responsabilidade pelos resultados obtidos juntos aos usurios de seus bens e servios, o que poderia ser obtido por trs vias: pela liberdade de eleio para o cliente, quanto prestao pblica ou privada dos servios ofertados, pela eleio competitiva, fazendo com que as dotaes destinadas s unidades administrativas sigam os clientes, e pela garantia de qualidade para o cliente, idia desenvolvida pela Citizens Charter dos ingleses. Embora o New Public Management tenha

desenvolvido essa forma de controle social sobre a Administrao Pblica, Nuria Cunill GRAU adverte que no se trataria de democratizao das decises de governo, mas da criao de um ambiente competitivo que amplie liberdade de escolhas ao cliente.252 Despontaria a possibilidade de auto-gesto social dos servios pblicos por meio da descentralizao das decises s unidades administrativas somada incluso do pblico na eleio dos prestadores. O caso paradigmtico residiria nos school governing bodies (SGB), cujo objetivo seria a criao de quase-mercado no sistema educacional britnico, assegurando o controle dos servios aos clientes e

paralela, pois ela tambm compreenderia a atuao direta do particular na gesto e no controle da Administrao Pblica, relevando a importncia do direito de reclamao. Com base nos estudos de Clmerson Merlin CLVE, Adriana Costa Ricardo SCHIER destaca as seguintes formas de participao: cidado como eleitor, como servidor aprovado em concurso pblico, como executor dos servios pblicos delegados, como membro de rgos colegiados, como empreendedor estimulado por benefcios fiscais, como censor e fiscal da Administrao Pblica (por meio do exerccio do direito de petio, do direito de reclamao, da ao popular, de ao civil pblica, etc) e, finalmente, cidado que participa da elaborao das decises administrativas. A coleta de opinio e o debate pblico seriam meios no regulados de participao. A autora cita ainda outros dois institutos: a audincia pblica e a figura aliengena do ombudsman, que est vinculado ao Parlamento com o objetivo de controlar os abusos da Administrao Pblica, embora no possa aplicar medidas repressivas. A provocao de inqurito civil e a denncia aos Tribunais de Conta consistiriam em outros dois meios de participao vislumbrados por Diogo de Figueiredo MOREIRA NETO. Apesar da maximizao dos rgos deliberativos e consultivos e das audincias pblicas, a participao do cidado exigiria a prvia conscientizao da coletividade, pois a grande massa de excludos no teria uma cultura participativa. Por isso, a autora defende que a participao do cidado deveria ser entendida como mais um meio de controle dos atos administrativos, capaz de reduzir o trao autoreferencial da burocracia, sem que haja a eliminao do controle burocrtico dos meios previstos em lei. Assim, a participao do cidado seria um mecanismo de legitimao da Administrao Pblica Democrtica e no da Administrao Pblica Gerencial. Decorrente do direito de participao, o direito de reclamao promoveria a concretizao dos valores informantes da Administrao Pblica, j que o cidado censor poderia incitar a controle social da legalidade e da legitimidade quanto ao agir administrativo. (SCHIER, Adriana da Costa Ricardo, op. cit., p. 26 84; p. 217 247). 252 GRAU, Nuria Cunill. Repensando o pblico atravs da sociedade: novas formas de gesto pblica e representao social. Braslia: ENAP, 1998, p. 112 113.

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delegando a gesto aos pais e professores. Contudo, os conselhos educacionais teriam priorizado os pais com aptides gerenciais e com qualificaes tcnicas, levando ao dficit de representatividade social, ao baixo interesse da maioria dos pais em participar das decises de accountability (prestao de contas) e ao enfraquecimento do poder local, tendo em vista que os governos centrais passariam a interagir diretamente com os conselhos. Nas palavras da autora, o modelo de auto-gesto social, que representado pelo SGB, embora seu lema seja o poder aos pais, ao reforar o poder dos profissionais e causar uma relativa perda de poder das autoridades eleitas, estaria incidindo na diminuio da accountability poltica, e tambm da influncia dos cidados enquanto tais.253 A participao cidad teria se restringido participao administrativa, uma vez que o envolvimento do cidado nas atividades de governo seria organizado em torno da dimenso tcnica e setorial do servio pblico. O sujeito convocado seria o cliente particular e modelo invocado seria o da participao administrativa, em seu vis gerencial, de modo a aumentar ainda mais a despolitizao da esfera pblica.254 Outra tendncia de reduo da participao cidad consistiria na consulta no-organizada: o survey (a coleta da opinio popular) seria chamado a substituir o sistema de participao representativa. Na viso de Nuria Cunill GRAU, o New Public Mangement faria com que o cidado deixasse de ser uma entidade relevante, salvo enquanto eleitor, para se transformar no cliente que controla o servio ou no individuo guiado apenas para a defesa de seus direito individuais. O vcuo deixado pelos mtodos burocrticos passaria a ser preenchido pelos mtodos manejados pelo mercado no que tange proviso de bens e servios pelo governo.255

Ibidem, p. 118. Para a autora, essas tendncias, certamente, no constituem efeitos indesejados do ponto de vista dos mentores da reforma. Em si, o mercado considerado como mais democrtico que o voto (Ibidem, 122). 255 A partir da reviso de SCHWARTZ quanto os casos da Austrlia, Nova Zelndia, Dinamarca e Sucia, Nuria Cunill GRAU conta que as mudanas poderiam ser classificadas em quatro grupos: o primeiro poderia ser resumido na idia de deixar que o administrador administre, embora isso significaria impor ao setor pblico a disciplina de salrios que opera no setor privado; o segundo grupo se expressaria no lema administrao por resultados, orientando a ateno dos insumos para os produtos (outputs) e os resultados (outcomes; o terceiro tipo de mudana se daria na prpria estrutura do governo para reaproxim-lo dos modelos do setor privado, das holdings e das hollow corporation, nas quais se separam as funes de purchaser e de provider; o quarto tipo de mudana visaria a abolir o monoplio da proviso dos servios a partir da introduo da concorrncia na seara pblica, de modo que a gesto pessoal passasse a vincular salrio produtividade e a
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Na perspectiva mercadolgica, a noo de escolha poltica seria convertida em simples prerrogativa do consumidor, de modo que a participao dos cidados passaria a ser entendida como controle por consumidores isolados, boicotando a deliberao pblica e promovendo a fragmentao organizacional em favor dos interesses de clientes especficos. A autora salienta que nada garantiria que um modelo como esse pudesse fazer frente apropriao do aparelho de Estado pelos interesses privados. Diante da primazia dos clientes, os esquemas que favoreciam a participao dos cidados na formulao de polticas pblicas tenderiam a ser substitudos pelo modelo da auto-gesto social e pela figura do public board, que enfatizam a relao entre accountability e experincia. A emergncia de clientes, como atores no esquema de legitimao da ao pblica, s os autorizaria a participar em termos microgesto e no na formulao de polticas pblicas.256 Ao invs de o usurio propor solues, a primazia sobre a voz do cliente traria dois riscos promoo da accountability: substituir a responsabilidade poltica por outra mercantil, e priorizar solues tecnocrticas de difcil compreenso pelo usurio, de modo a dificultar o controle sobre os servios pblicos. No havendo distribuio equitativa de recursos na sociedade, esses riscos aumentariam ainda mais quando se desloca a accountability para o mercado; o que poderia ser sintetizado na seguinte frase: s pago o que eu uso, logo s controlo o que eu pago.257 Numa Amrica latina marcada por desigualdades socioeconmicas, Nuria Cunill GRAU adverte que o fortalecimento da sociedade no se resumiria sociedade mercantil, nem poderia ser obtido sem o apoio do Estado, mesmo que ele j no tenha a centralidade de outrora. Alm do desenvolvimento da capacidade de gesto, a reforma institucional seria necessria para fomentar a responsabilidade pblica do aparelho administrativo. Se a globalizao foraria o aparato poltico-administrativo a se tornar eficiente (e mesmo eficaz), a revoluo democrtica obrig-la-ia a ser pblica de fato, permeada por cidados, numa desejvel rearticulao entre sociedade e

organizao se pautasse pela descentralizao funcional, pela desregulamentao setorial e pela observao de padres de qualidade ao servio prestado ao usurio. (Ibidem, p. 218 219). 256 Ibidem, p. 247 - 248 257 Ibidem, p. 269 270.

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Estado. As transformaes latino-americanas deveriam minar o clientelismo, incitar competitividade econmica, mudar modos de intermediao e introduzir eficincia e eficcia na racionalidade governamental, juntamente com valores polticos como austeridade, transparncia e responsabilidade social.258 Consoante a autora, a reforma institucional deveria observar o vis poltico das decises administrativas, permitindo a participao cidad nas deliberaes, para alm da participao administrativa na execuo das tarefas pblicas. A participao cidad poderia questionar o carter auto-referencial da Administrao Pblica, fazendo com que ela se tornasse socialmente responsvel, alm de evitar a cooptao do aparato estatal por interesses particulares. A representao funcional que fora usada no modelo corporativista (a exemplo do governo varguista) poderia resultar na apropriao dos meios pblicos pelos grupos de interesses mais influentes, assegurando a manuteno das desigualdades existentes na sociedade. Ao invs de minar o paternalismo, o apadrinhamento e o clientelismo, a hiperpolitizao do Estado populista teria incitado um jogo entre os atores sociais Estado, partidos e sociedade civil - em que tais prticas teriam sido erigidas como mecanismos mediante os quais se repartiriam os benefcios, com o fito de obter adeso ao governo. Dessa conjuntura seria possvel aferir que a especificidade do Estado latino-americano estaria relacionada a uma frgil sociedade civil e a um mercado construdo por prticas despticas, razo por que a participao cidad poderia mudar o ritmo desse jogo entre os atores sociais.259 No entendimento de Nuria Cunill GRAU, a Administrao Pblica poderia servir como espao privilegiado para o fortalecimento da sociedade. Primando pela resoluo da crise fiscal, as reformas administrativas teriam se limitado questo do tamanho do Estado, de modo a cercear as possibilidades de corrigir as assimetrias existentes na Amrica Latina quanto distribuio social e poltica do poder. Apesar de alternativo ao modelo burocrtico clssico, a verso dominante da Administrao Pbica gerencial estaria vinculada ao enfoque de mercado, sem levar

258 259

Ibidem, p. 181. Ibidem, p. 182 188.

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necessariamente a maior responsabilidade pblica.260 Deveria ser aproveita a oportunidade para passar de um modelo burocrtico a um modelo ps-burocrtico que promova a habilitao de mecanismos institucionais de representao civil, bem como a democratizao do Poder Legislativo e da prpria administrao pblica. Contra a autonomia de um Estado isolado, a Administrao Pblica teria que estar imersa em uma densa rede de relaes sociais, tendo em vista que a cooperao pblico-privado seria requisito da eficincia administrativa.261 Em ateno ao associacionismo crtico, a autora defende a criao de novos incentivos institucionais capazes de incitar a autonomia das associaes da sociedade civil e a construo da cidadania ativa, o que exigiria mecanismos pluralistas e participativos que permitam um processo dialgico de tomada de decises administrativas, mais receptivo e mais consensual, em prol de relaes horizontais de negociao e de concertao. Seria importante adotar uma viso que enfatize as meta-redes, comunidades e instituies. No caso das redes, haveria um contato cooperativo para formar um pool de recursos, em prol de um efeito sinergtico entre os atores sociais. J no plano institucional, o processo horizontal de elaborao das decises administrativas poderia instigar cooperao voluntria e realizao espontnea das normas jurdicas, se bem que tal sinergia entre Estado e sociedade dependeria de uma Administrao Pblica mais receptiva.262 Em suas palavras, uma administrao pblica reconstruda em funo do reforo e da ampliao da esfera pblica possibilita a auto-organizao social, uma vez que
Segundo a autora, por um lado, as reformas na representao poltica e social, em si mesmas, embora visem a transformar os atores bsicos do sistema de representao poltica os parlamentos e os partidos polticos -, do especial ateno revitalizao da participao dos cidados, mas entendida como intervenes individuais, e relativa, sobretudo, ao controle de servios pblicos especficos. Por outro lado, as reformas da administrao pblica condensadas no paradigma hegemnico do New Public Management levam, entre outras consequencias, perda do controle poltico sobre o aparelho do Estado. Desde modo, embora a rearticulao das relaes entre Estado e sociedade seja postulado favorvel sociedade, ela, de fato, colabora para maiores despolitizao da sociedade e corporativizao do aparelho do Estado. (Ibidem, p. 276). 261 Ibidem, p. 230- 233. 262 Quanto administrao receptiva, a autora afirma que a receptividade deveria ser entendida em quatro sentidos: o cidado teria direito a uma administrao que ele possa compreender; a administrao seria acessvel em termos espaciais, temporais e materiais; a administrao deveria responder ao que dela se espera; a administrao deveria permitir a participao dos cidados no processo de tomada das decises administrativas que os afetam. Como exemplo de sensores administrativos aptos a viabilizar tal receptividade, ela cita os padres de comportamento fixados por cartas deontolgicas, como a Citizens Charters de John Mayor, e a regulamentao do direito de petio e de reclamao (Ibidem, p. 233 260).
260

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propicia a co-produo dos bens e servios pblicos, sem esquecer as responsabilidades sociais do Estado.263 Rumo a novos horizontes, Nuria Cunill GRAU compreende o Estado como coordenador e animador de uma sociedade essencialmente policntrica,

caracterizada pela proliferao de movimentos sociais e de atores polticos. Essa animao e coordenao pressuporiam um Estado dotado de capacidades estratgicas e adaptativas, apto a antecipar e a resolver conflitos quando soarem os sensores institucionalizados da administrao receptiva. Despontaria um Estado Inteligente calcado na abertura e na adaptabilidade aos agentes sociais, contra a burocracia auto-referida e favor da accountability e da transparncia no agir administrativo.264 Na construo desse Estado Inteligente, Bernardo KIKSBERG assevera que a Administrao Pblica deveria se ajustar cooperao sinergtica entre os atores sociais, o que implicaria a substituio dos estilos gerenciais da burocracia tradicional. Alm da falta coordenao e de negociao interministerial, as decises burocrticas careceriam de informaes sobre as necessidades especficas da comunidade onde certa poltica pblica pretende operar. Consoante o autor, normalmente, so as reas de poltica econmica dos Estados que tomam as decises de fundo sobre temas de grande impacto social e as comunicam, simplesmente, s reas sociais, as quais tm uma participao organizacional muito limitada nos processos de tomada de deciso.265 Em substituio perspectiva piramidal da burocracia, as organizaes circulares seriam aquelas em que os agentes alocados na linha perimetral levariam s autoridades nucleares aquelas observaes colhidas na fronteira com o entorno social, favorecendo uma viso compartilhada no aspecto intra-organizacional. A especificidade da gesto social delineada pelo autor consistiria na fuso entre descentralizao, meta-redes e participao comunitria. Na idealizao de uma gerncia adaptativa, sistemas de acompanhamento em tempo real informariam continuamente sobre os impactos sociais das polticas econmicas e permitam

263 264

Ibidem, p. 281. Ibidem, p. 215- 216. 265 KIKSBERG, Bernardo, op. cit. p. 56.

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retroalimentar sobre o andamento do projeto em seu conjunto.266 Segundo o autor, as estruturas organizativas das reas sociais pblicas tendem a seguir os bastantes comuns modelos verticais, piramidais e hierrquicos, com inmeros escales. Tais modelos apresentam acentuadas disfuncionalidades em relao s exigncias resultantes dos processos de descentralizao, do interesse por impulsionar as meta-redes e promover a participao e da necessidade de avanar estilos gerenciais adaptativos.267 Contra a rotina burocrtica e o vis mercadolgico das propostas hegemnicas de gesto pblica, a gerncia adaptativa sinalizaria que a finalidade do aparato estatal servir ao reclames da sociedade, adaptando-se a ela, de modo a beneficiar uma gesto social que prima pela participao dos cidados nas deliberaes administrativas, para alm da satisfao dos clientes. Se a representao funcional do corporativismo favorece a apropriao dos meios administrativos de produo pelos grupos de interesse mais influentes da sociedade, levando manuteno das desigualdades sociais, a deliberao dialgica da agente pblica conferiria gesto pblica uma feio democrtica, o que poderia ser obtido pela concertao e negociao horizontal, para alm do legalismo burocrtico. Um exemplo de mecanismo institucional que serviria de sensor para a administrao receptiva sociedade consistiria nos conselhos gestores, pois a participao cidad nas decises administrativas facilitaria a oitiva dos problemas sociais.268 Talvez seja profcuo recorrer anlise de Joo Paulo MACEDO E CASTRO acerca do Programa Favela-Bairro para exemplificar como funcionariam os mecanismos de interlocuo entre o poder pblico e a sociedade no processo sinergtico de confeco e de gesto das polticas pblicas. Criado em 1995, referido projeto visava interveno pblica nas favelas cariocas com o objetivo de promover sua urbanificao. Ele consistia num conjunto de prticas e procedimentos
Ibidem, p. 58. Ibidem, p. 76. 268 Ao tratar da difuso dos conselhos gestores nas cidades brasileiras, Maria da Glria da GOHN observa que os conselhos comunitrios conferiram um novo enfoque sobre a participao cidad na gesto da coisa pblica no Brasil, embora a maioria dos conselhos detenha apenas competncias consultivas e opinativas, com pouca margem de deliberao. Para saber mais sobre o tema, veja: GOHN, Maria da Glria. Conselhos Gestores e participao scio-poltica. 3. ed. So Paulo: Cortez, 2007.
267 266

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previamente definidos que deveriam ser coordenados e dirigidos com a finalidade de se obterem resultados passveis de mensurao e avaliao: trata-se, ento, de um exemplo de gesto pblica. A implementao do programa tinha como conditio sine qua non a adeso de seus moradores, o que no significava a mera aceitao das normas administrativas criadas para a interveno, pois tambm previa a participao ativa da comunidade e de suas organizaes representativas nas deliberaes.269 Consoante o autor, o programa resgatou a heterogeneidade das favelas, de modo que, a favela ento percebida como unidade social, detentora de atributos prprios, formas de organizao social, lideranas naturais, espaos de sociabilidades e um conjunto de normas internas que regularizam suas relaes.270 Como o poder pblico passa a conhecer os problemas da favela, as capacidades gerenciais de seus moradores e as relaes de afinidades e tenso existentes entre os membros da comunidade, os gestores poderiam despertar um jogo estratgico entre os atores sociais, de modo a favorecer a gesto do projeto; situao que teria ocorrido no caso em tela.271 Por fora do decreto instituidor do programa, a criao e a composio dos respectivos conselhos deliberativos demandaram a identificao das lideranas naturais de cada favela. Para resolver o problema, uma das favelas foi dividida em trs reas, em ateno heterogeneidade dos grupos locais: o grupo voltado escola municipal, o grupo da associao local de samba e o grupo representado pelos retirantes nordestinos.272 A delimitao das reas acentuou os traos distintivos de cada espao, se bem que cada espao tinha seus prprios representantes na associao de moradores, que exercia a funo de conselho deliberativo, alm de consistir a instncia oficial de articulao com o poder pblico, cuja presena simblica era marcada pela construo de barraces de obra na favela. Na gesto do programa, o arquiteto responsvel foi criando relaes de tenso com tal associao por tomar decises sem consultar os moradores e sem conhecer os problemas locais, o que culminou com sua substituio por outro arquiteto, que conquistou a confiana dos
MACEDO E CASTRO, Joo Paulo, op. cit., p. 229 238. Ibidem, p. 239. 271 Nas palavras do autor, os moradores, assim como os planejadores, manipulam as regras e traam estratgias de forma dialgica (Ibidem, p. 246). 272 Ibidem, p. 241.
270 269

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moradores por interagir com a comunidade, permitindo que o programa fosse identificado como uma misso de todos e no como alto externo localidade. Na perspectiva de Joo Paulo MACEDO E CASTRO, a relao conflitiva entre os representantes das diversas redes apareceu como mais um elemento de negociao junto ao arquiteto, principalmente, junto ao segundo, que baseou sua atuao no reconhecimento da diversidade interna, legitimando os mltiplos atores sociais que se apresentavam como porta-vozes da comunidade.273 A partir das consideraes tecidas, a Administrao Pblica precisa atentar ao espao da comunidade, ou seja, a sociedade civil, uma vez que a participao da populao na deliberao e gesto da coisa pblica impediria que a representao corporativa, funcional e setorizada levasse apropriao dos meios administrativos de produo pelos grupos de interesses mais expressivos, como tem ocorrido no longo histrico de prticas clientelistas. nesse sentido que a prxima seo atenta s mculas do clientelismo brasileiro, segundo a interpretao de Wanderley Guilherme dos SANTOS.

5.4 As mculas do clientelismo.

Enquanto a modernidade ocidental primou, na viso weberiana, por um Estado que monopoliza o uso coercitivo do ius imperium, mediante a concentrao dos meios administrativos de produo, as representaes paradigmticas levam abertura do castelo kafkaniano para seu entorno social, de maneira que o Estado Inteligente possa estabelecer uma cooperao sinrgica com a sociedade e o mercado por entender que o sucesso dos programas governamentais depende do jogo de atores sociais. Tal interao do Estado com a sociedade levaria a expanso do aparato estatal, visando a atender aos interesses dos clientes da Administrao Pblica, o que faria com que a mirade de unidades administrativas tivesse que ser coordenada pelo governo. Nesse contexto, David OSBORNE e Peter PLASTRIK delinearam a estratgia central para separar as funes de timo e de remo, de forma que o Estado deveria se concentrar na fixao das misses governamentais,
273

Ibidem, p. 248.

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buscando a posterior execuo mediante a compra contratada de bens e de servios com suas organizaes administrativas ou com a prpria iniciativa privada. Marcada por um histrico de clientelismo, apadrinhamento e nepotismo, fruto de um controle depredatrio do Estado sobre a economia que remonta aos tempos coloniais,274 a realidade latino-americana exige a ponderao acerca da importao dessa estratgia central, uma vez que a concentrao governamental quanto tarefa de deliberar a agenda pblica no s pode prejudicar a participao cidad nos assuntos pblicos, mas tambm pode levar apropriao do aparato estatal por interesses oligrquicos, nos moldes da poltica corporativista. Verificando a especificidade do clientelismo brasileiro, a presente seo restringe-se s explicaes de Wanderley Guilherme dos SANTOS para tentar mostrar que as recentes reformas institucionais podem conduzir ao clientelismo especializado e/ou ao clientelismo concentrado, obliterando que o Estado uma instituio que fora idealizada para atender populao em geral. Embora o governo de FHC e o liberalismo radical teriam tentado negar os efeitos da Era Vargas, Wanderley Guilherme dos SANTOS afirma que no haveria como reconstruir o Estado brasileiro sem atentar s conseqncias do governo de Getlio Vargas, pois seria insensato escrever a histria nacional a partir de exemplos estrangeiros. Para o autor, seria inegvel a importncia do Estado varguista, pois ele teria tido o mrito de enfrentar trs crises inerentes aos pases que ingressam na modernidade: a crise de integrao da sociedade, quanto diviso social do trabalho, a crise de participao, referente institucionalizao da participao

Ao tratar da formao do patronato poltico brasileiro, Raymundo FAORO resgata as origens mercantilistas do Estado brasileiro, perpassa pelos perodos colonial, imperial e republicano, at chegar conjuntura histrica da Revoluo de 1930, constatando a simbiose de mtua influncia entre o aparato poltico-administrativo e uma frgil iniciativa privada, dependente de subsdios, fomentos, financiamentos e protecionismos alfandegrios, de modo a delinear um capitalismo politicamente orientado a ser conduzido pelo estamento patrimonialista. Num intercmbio de favores, o nepotismo e o clientelismo funcionavam como mecanismos que viabilizavam tal simbiose e o controle estatal sobre a sociedade. Mesmo a industrializao do pas teriam ocorrido graas aos incentivos do Estado no que tange adoo do modelo de substituio das importaes e criao de uma infra-estrutura necessria ao desenvolvimento industrial. Nas palavras do autor, as formaes sociais, so, para a estrutura patrimonial, pontos de apoio mveis, valorizados aqueles que mais a sustentam, sobretudo capazes de fornecer-lhe os recursos financeiros para a expanso da que, entre as classes, se alie s de carter especulativo, lucrativo e no proprietrio (FAORO, Raymundo Os donos do poder: formao do patronato poltico brasileiro. 3. ed. rev. So Paulo: Globo, 2001, p. 826).

274

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social por meio dos sindicatos, e a crise de redistribuio na seara poltica. Diante de tais crises, o governo varguista teria promovido a incluso controlada da sociedade civil, ao preo da autonomia do trabalhador, promovendo, ainda, uma diferenciao organizacional do Estado para atender s demandas da recm-nascida economia industrial. revoluo da economia ele teria respondido com a silenciosa reforma no aparato administrativo, criando, por exemplo, o Departamento de Assessoria e Servio de Pessoal (Dasp) em 1938 em prol da burocratizao.275 Apesar de o agigantamento do aparato burocrtico ter ocorrido por causa dessas razes conjunturais, passou-se a lhe cobrar eficincia e produtividade como se no subsistissem os motivos polticos originais, prevalecendo reivindicaes de ordem econmica. O intervencionismo estatal teria levado maior interao entre a mquina burocrtica ento criada e os interesses privados, do que se aferiria a suposta exposio da burocracia ao clientelismo. Na tentativa de se identificar o fenmeno do clientelismo, Wanderley Guilherme do SANTOS estabelece uma relao entre a populao economicamente ativa total (PEAt) e populao economicamente ativa governamental (PEAg) para concluir que as possibilidades so maiores que a clssica dicotomia entre a burocracia neutra de Max WEBER e o sistema clientelstico de esplios. A constatao estatstica quanto estabilidade da PEAg, por ele verificada, desmantelaria a tese clientelstica de que alteraes bruscas na evoluo do ndice indiciariam a exposio da burocracia a interferncias polticas estranhas s reais necessidades do sistema econmico-social. Comparativamente a outros pases, o autor assevera que no se poderia afirmar que o crescimento do aparato burocrtico refletiria a ascenso de um Estado cartorial e paternalista, pois o Brasil reverteria uma menor parte do produto nacional

Na posio defendida pelo autor,em breve se descobriria que os legisladores no eram os nicos intermedirios entre os eleitores, a populao em geral, e os executivos governamentais. Havia agora uma burocracia interposta no somente entre os eleitores e governantes, mas entre os legisladores e os poderosos executivos. Preservada em seu poder pela ausncia de competio, diferena dos polticos, e isenta da necessidade de prestao de contas ao grande pblico, a burocracia gradativamente adquiria maior importncia estratgica na medida em que a operao da mquina do Estado, de complexidade crescente, premiava em prestgio e poder, alm de renda, queles com ela familiarizados. (SANTOS, Wanderley Guilherme. O ex-Leviat brasileiro: do voto disperso ao clientelismo concentrado. Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira, 2006, p. 26).

275

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bruto em gastos com o setor pblico.276 Alm disso, o nmero de funcionrios pblicos no Brasil seria bem menor que pases como Estados Unidos e Inglaterra, sendo a maior parte de sua populao economicamente ativa alocada no setor privado, principalmente aps a reforma de Estado.277 Mesmo com um reduzido aparelho estatal, a maior parte dos gastos pblicos no seria expendida no ncleo burocrtico da administrao, nos moldes do laissez-faire, mas na prpria poltica social. Para refutar as alegaes sobre um funcionalismo pblico desmesurado no Brasil, o autor ainda afirma que:
Para diminuir a participao da burocracia na fora de trabalho, basta que o emprego total cresa mais do que o emprego pblico. Ao revs, quanto maior a taxa de desemprego na economia (diminuindo o nmero de pessoas ocupadas), maior a participao relativa do funcionalismo pblico na PEA. Ao avaliar a evoluo do emprego pblico no Brasil, portanto, no legitimo omitir as comparaes internacionais nem o elevadssimo nvel de desemprego no pas, pois sobretudo o desemprego total que favorece a disseminao da hiptese fantasiosa de que a burocracia brasileira patologicamente desmesurada e est condenada por sua gnese clientelstica.278

Como o parco dispndio do produto nacional bruto em programas sociais acarretaria a descrena da populao quanto eficincia da Administrao Pblica, a deficincia na prestao geral, impessoal e contnua de servios pblicos poderia, consoante o autor, dar vazo tese clientelstica de que a prestao fisiolgica e pontual de servios seria compensada em votos.279 Contudo, alm de no fazer parte da ao do povo brasileiro cobrar solues dos candidatos eleitos, seria nfimo o efetivo contato que se estabelece entre os polticos e aquela populao carente
276

Nas palavras de Wanderley Guilherme dos SANTOS, o total de gastos do setor pblico brasileiro correspondeu, em 1981, a 19,5% do Produto Nacional Bruto (PNB). No mesmo ano, a mdia dos gastos de pases de renda per capita entre dois e quatro mil dlares (entre os quais se inclua o Brasil) girava em torno de 27,6% dos respectivos produtos nacionais brutos. (Ibidem, p. 90). 277 Consoante o autor, do exame dos fatos resulta que a burocracia federal brasileira, como afluente do poder executivo, comparativamente reduzida, corresponde a reduzida porcentagem da fora de trabalho nacional, se aparenta a uma ilha cada vez proporcionalmente menor, face totalidade do emprego privado, madura, sem graves desvios etrios em qualquer direo, educacionalmente bem qualificada, tendo, em sua vastssima maioria, ingressado no servio pblico atravs de exame, ou seja, por mrito, e se apropria de discreta parcela da renda nacional, sob a forma de salrios modestos por comparaes internacionais. (Ibidem, p. 97). 278 Ibidem, p. 101. 279 Na viso de Wanderley Guilherme dos SANTOS, por exemplo, enquanto o Chile, com renda per capita inferior do Brasil destinava 19, 6% do PNB a programas sociais, e o Uruguai, 15,4%, o Brasil alocava apenas 9% de seu PNB a projetos de natureza social. Por outro lado, anotase que o Uruguai gastava 2,6% de seu PNB com administrao, o Chile, 4,1, mas o Brasil o dobro do Uruguai (5,2%) (Ibidem, p. 98).

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que mais precisaria das benesses do clientelismo difuso.280 A partir dessas consideraes Wanderley Guilherme dos SANTOS procura reconfigurar o clientelismo brasileiro, distanciando-se daquelas teses calcadas nas prebendas que em muito se assemelhariam s corrupes narradas por Machado de Assis, desconsiderando a institucionalizao e a burocratizao, promovidas na Era Vargas. Assim, seria simplista afirmar a prevalncia de um clientelismo arcaico, anterior industrializao e democratizao do pas, conceituando o fenmeno da seguinte maneira:
Atrs da porta de todos os nomes do clientelismo encontra-se uma poltica redistributiva de transferncia de renda sem contrapartida na criao de produto, algum aproveitador que se apropria de pares da riqueza criada pela sociedade sem haver em nada contribudo par ao esforo comum de produzi-lo. Envolve, portanto, interesses privados, polticos e burocratas, mas s se realiza quando h votos para serem comprados e h um Estado (polticas governamentais) disponvel para venda. As duas condies requerem a emergncia do capitalismo e da democracia, em particular da democracia em processo de universalizao.281

Na viso do autor, a revoluo industrial e a universalizao do voto teriam instigado as competies econmica e poltica, ambas voltadas para aquilo que central no mundo ps-mercantil e autoritrio: o duplo processo de produo e consumo de bens, de forma a gerar quatro categorias. O mercado referir-se-ia produo e ao consumo privados, ao passo que o clientelismo difuso teria relao na produo privada e o consumo coletivo. Enquanto o clientelismo concentrado enfocaria a produo coletiva e o consumo privado, o bem coletivo atentaria produo e ao consumo coletivos. Uma vez que as polticas de governo implicam extrao de recursos (distribuio de custos) e a conseqente distribuio dos bens produzidos (distribuio de benefcios), as democracias ideais compreenderiam que custos concentrados resultariam em benefcios concentrados e custos difusos ensejariam benefcios distribudos anonimamente. 282

Segundo o autor, de norte a sul do pas, e de leste a oeste, quando um cidado se aproxima de um poltico e lhe faz um pedido, existem mais de 50% de chances de que o pedinte se encontre na classe estatstica dos sem renda ou daqueles que ganham at um piso nacional de salrio o que h de surpreendente ou patolgico em tal probabilidade? Trata-se de uma aproximao legtima, independente do contedo do pedido, pois o poltico poderia buscar solues dentro da legalidade (Ibidem, p. 107). 281 Ibidem, p. 245. 282 Ibidem, p. 246 249.

280

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Conforme a classificao acima, Wanderley Guilherme dos SANTOS distingue dois tipos de clientelismo ocorrentes nas polticas governamentais, que se difeririam quanto aos beneficirios. Por um lado, h aquele clientelismo difuso clssico, em que o poltico distribui favores custeados pelo Estado e, em ltima anlise, pelos grandes contribuintes, para a populao mais carente, visando obteno de votos, o que justifica a afirmao de que so bens privativamente produtivos (parcela da populao efetivamente contribuinte), mas coletivamente consumidos. Por outro lado, h um clientelismo concentrado em que, [...] os custos de uma poltica so distribudos por toda a sociedade, tendo como seus benefcios apropriados por reduzido grupo de pessoas ou organizaes.283 Os custeadores do clientelismo concentrado desconheceriam essas restrio dos benefcios porque a transformao de custos difusos em benefcios concentrados envolveria a participao velada da burocracia, autonomamente ou em coordenao com o Poder Legislativo. Segundo o autor, [...] as iniciativas tomadas sob a bandeira de superao da Era Vargas esto, ao que parece, fornecendo as melhores condies para o sensacional progresso do clientelismo concentrado.284 Como a distribuio de custos e benefcios enseja a interao entre polticos, grupos de interesse, corporaes, burocracias e eleitorados, supe-se que pagantes e beneficirios pressionam a esfera estatal em seu favor. Quando h relativa organizao societria numa sociedade plural, evita-se a centralizao decisria nos extremos da burocracia ou dos grupos de interesse. Com base nesses pressupostos, o autor cria uma nova classificao, integrando os tipos de sistemas decisrios e as classes de padro das demandas, com o fito de construir quatro tipos de clientelismo, ou seja, quatro tipos de sistemas-distributivos, embora todos coexistissem. O clientelismo difuso vincula-se a sistemas decisrios fragmentados e padres de demandas igualmente fragmentados, caracterizado pela ausncia de controle central de custos e benefcios, o que seria corrente at a Revoluo de 1930. Fala-se ainda num clientelismo especializado, em que h sistemas decisrios fragmentados e padres de demanda integrados. Neste caso, a competio entre setores produtivos j organizados exige a interveno regulatria do Estado ainda
283 284

Ibidem, p. 250. Idem.

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ausente, o que teria ocorrido com a introduo do cooperativismo varguista em resposta s demandas do empresariado brasileiro. A fragmentao dos aparelhos decisrios do Estado, com o enfraquecimento da burocracia, sujeita-o captura por demandas altamente integradas, isto , auto-regulao.285 Existe tambm o clientelismo regulatrio, que integra sistemas decisrios integrados e padres de demanda fragmentados, a exemplo do Leviat clssico que se impe sobre uma sociedade pouco institucionalizada. Por fim, h o clientelismo concentrado quando esto presentes sistemas decisrios e padres de demandas igualmente integrados. Pode ter origem a partir da atividade regulatria do Estado, de modo a forar a integrao das demandas, ou, de outro lado, a partir da captura do aparato estatal pelos grupos de interesses organizados, implicando a centralizao forada dos sistemas estatais de deciso. Trata-se de uma simbiose de cpula entre burocracia fortemente estabelecida e grupos de interesse bem organizados. Ocorre que no Brasil, tais grupos de interesse so eminentemente econmicos, mas socialmente rarefeitas, tendo por objetivo substituir o monoplio do poder estatal de deciso por um sistema oligrquico de poderosos grupos de interesse.286 Na viso do autor, os benefcios do clientelismo concentrado, usufrudos pelos poderosos grupos de interesse, instigariam nos grupos menores um processo de imitao para minimizar as perdas, o chamado fenmeno do carona, garantindo a conservao oligrquica dessa estrutura estatal.287 A partir das consideraes tecidas por Wanderley Guilherme dos SANTOS, possvel afirmar que as reformas ps-burocrticas poderiam agravar dois tipos de clientelismo: o especializado e o concentrado. Por um lado, a descentralizao excessiva das funes pblicas e a adaptao de cada unidade administrativa aos interesses de seus clientes especficos levariam ao clientelismo especializado, de forma a ensejar a apropriao privada do aparato administrativo.288 Na medida em
Ibidem, p. 251 259 Ibidem, p. 260 267. 287 Ibidem, p. 268. 288 Numa Amrica Latina marcada por desigualdades sociais, polticas e econmicas, a autogesto social, tratada por Nuria Cunill GRAU, e a auto-regulao, abordada por Wanderley Guilherme dos SANTOS, fariam com que o aparato administrativo ficasse inerte quanto sua funo de reduo das desigualdades materiais, de forma a priorizar a representao de demandas setorizadas que tangenciam o interesse geral.
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que o sistema decisrio descentraliza-se pelas mltiplas agncias administrativas, os grupos de interesses mais influentes poderiam forar a regulao setorial, a formulao de polticas pblicas direcionadas e a execuo das tarefas pblicas de acordo com as demandas dos clientes. Quanto aos grupos de interesse, a situao seria ainda mais agravante na Amrica Latina porque as demandas do mercado so mais racionalizadas, organizadas e integradas em relao s demandas da sociedade civil, cindidas em mltiplos movimentos sociais, no raro, contraditrios. Alm disso, como se viu no captulo anterior, a descentralizao excessiva das competncias dificultaria o sucesso dos programas governamentais, pois as unidades administrativas apenas buscariam a eficincia dos outputs contratados, em detrimento da eficcia dos outcomes idealizados pelo governo. Por outro lado, a adoo da estratgia central implicaria a diviso entre as funes de timo e as funes de remo, de modo que a cpula governamental centralizaria a deliberao da agenda pblica, favorecendo a apropriao dos meios administrativos de produo e de regulao por parte dos grupos oligrquicos, em prejuzo participao cidad na confeco das polticas pblicas. A simbiose entre sistemas poltico-administrativos e padres de demandas igualmente integrados poderia levar, ento, ao avano do clientelismo concentrado, em razo da captura do sistema decisrio pelos grupos de interesses mais organizados. Segundo a teoria do principal-agente, o governo purchaser se enfocaria na funo de timo, fixando prioridades governamentais que seriam concretizadas mediante a compra negociada de bens e servios. A produo e a prestao seriam realizadas pela organizao provider, seja ela pblica ou privada. No clientelismo concentrado, a influncia de grupos oligrquicos no exerccio da funo de timo poderia favorecer a eleio de prioridades governamentais segundo as demandas do mercado, transformando o Estado num verdadeiro instrumento da classe economicamente dominante, contra a autonomia relativa do Estado em relao ao mercado e sociedade civil. Para alm do exclusivo controle jurdico dos meios ou do controle nico dos resultados, a gesto pblica latino-americana poderia mesclar o controle dos inputs jurdicos, com o controle quanto ao rendimento eficiente dos outputs e ao resultado

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eficaz dos outcomes, sem desconsiderar, ainda, o controle social exercido pela participao cidada. A partir desse pressuposto, a prxima seo tem por finalidade contribuir para a reflexo crtica do que poderia vir a ser uma gesto trplice, de modo que o Estado pudesse atentar, ao mesmo tempo, o regime jurdicoadministrativo, as exigncias do mercado quanto eficincia na alocao dos recursos e as reivindicaes da sociedade civil no que tange legitimao do agir administrativo.

5.5 A racionalidade tridimensional da gesto pblica.

Se o paradigma burocrtico valeu-se da racionalidade lgico-formal, em benefcio de um legalismo hermtico que respaldava a atuao sine ira ac studio do agir administrativo, as representaes paradigmticas tm repudiado as mitologias jurdicas da modernidade ocidental em prol da abertura do direito racionalidade jurdica material (em sentido weberiano). Esse lanamento do direito ao mundo cotidiano faz com que a Administrao Pblica observe, alm dos preceitos jurdicos de direito positivo, fatores extrajurdicos como questes econmicas e sociais. Pretende-se sugerir que o agir administrativo precisa buscar sua legitimidade na coordenao jurdica entre trs tipos de racionalidade: um que diz respeito s regras lgico-formais (inputs jurdicos); outra que se refere busca de rendimentos eficientes (outputs) e de resultados eficazes (outcomes); e uma terceira racionalidade que se relaciona participao cidad nas deliberaes polticoadministrativas. Depois de explicitar a anlise de Claus OFFE quanto aos problemas funcionais da ao poltico-administrativa, a seo passa a verificar cada um das trs racionalidades que precisam ser observadas pela Administrao Pblica. No entendimento de Claus OFFE, a burocracia assenta-se na severa observao dos inputs normativos, embora ela contrarie a racionalidade jurdica de cunho material, em razo do desequilbrio entre a normatividade hermtica do Estado e o meio externo, caracterizando uma patologia burocrtica. Diferente da lgica burocrtica de efetividade das regras jurdicas, a eficincia polticoadministrativa definida a partir do potencial da Administrao Pblica em buscar

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outputs e outcomes, cujas premissas so dadas no por regras, mas por recursos disponveis. Por um lado, algumas situaes administrativas no podem ser enquadradas em esquemas normativos de rotinas previsveis e, por outro, as regras gerais travam o desenvolvimento de programas econmicos e sociais que visam obteno de influncias externas ao Estado. O agir administrativo tem que buscar uma dupla auto-legitimao, baseando-se tanto no critrio normativo lgico-formal, quanto no critrio teleolgico material.289 Segundo o autor, uma terceira fonte para obter critrios possveis para a ao administrativa correta, alm da conformidade legal norma e da adequao aos fins (ambas j se encontram em conflito como se procurou mostrar) a do consenso poltico.290 Como o Estado de direito perde sua capacidade de programar a ao administrativa, Claus OFFE constata o advento da politizao da administrao, j que a elasticidade dos preceitos jurdicos torna a legalidade um mecanismo imprprio de legitimao. A Administrao Pblica passa a buscar formas extralegais de legitimao da ao administrativa, seja nas concepes ordenadoras supra-legais (como os princpios), seja nos processos consensuais empricos que ocorrem no nvel infra-legal. Quanto os valores supra-legais, eles apenas tm validade proibitiva, apontando a violao dos limites estabelecidos, no permitindo uma orientao instrutiva da ao administrativa. No que tange ao nvel infra-legal, o recurso a mecanismos de consenso necessrio para aqueles casos em que a Administrao Pblica depende do apoio e da colaborao dos particulares para o sucesso de suas iniciativas.291 Esse processo de politizao da administrao pode trazer, segundo o autor, alguns riscos para a poltica administrativa do Estado. Por um lado, a dependncia do consenso sobrecarrega a Administrao Pblica, limitando-a em funo das exigncias de democratizao e de participao cidad. Por outro lado, a poltica administrativa fica mais suscetvel ao risco de buscar resultados especficos dos grupos sociais mais influentes. Dessa forma, a poltica administrativa do Estado
OFFE, Claus. Critrios de racionalidade e problemas funcionais da ao polticoadministrativa. In: _______. Problemas estruturais do Estado capitalista. Rio de Janeiro: Tempo Brasileiro, 1984, p. 216 223. 290 Ibidem, p. 224. 291 Ibidem, p. 225 229.
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deve observar uma racionalidade tridimensional, fazendo com que a ao administrativa sujeite-se a um teste de conformidade legal, nos moldes da burocracia, a um teste de efetividade funcional, em busca de rendimentos eficientes e de resultados eficazes, e a um teste de consenso poltico, vinculado s vias consensuais de participao cidad.292 Com base na posio de Claus OFFE, possvel afirmar que a Administrao Pblica busca sua legitimao em dois critrios: nos supra-legais, em ateno aos princpios constitucionais; e nos infralegais, satisfazendo a exigncia do mercado quanto eficincia dos rendimentos e eficcia de resultados, bem com a exigncia da sociedade civil quanto participao cidad nas deliberaes administrativas. No que tange ao nvel supra-legal de legitimao, a constitucionalizao do direito administrativo indica a submisso da Administrao Pblica a princpios jurdicos constitucionalizados. A tese de Gustavo BINENBOJM reflete essas novas configuraes do direito ao asseverar que o processo de constitucionalizao levaria construo de novos paradigmas para o direito administrativo, em detrimento de dogmas como a vinculao positiva da atividade administrativa legalidade e o princpio da supremacia do interesse pblico sobre o interesse privado.293 Consoante o autor carioca, em tempos de deslegalizao e proliferao de autoridades administrativas, sobreleva a importncia dos princpios e regras

Ibidem, p. 230 232. BINENBOJM, Gustavo. Uma teoria do direito administrativo: direitos fundamentais, democracia e constitucionalizao. Rio de Janeiro: Renovar, 2006, p. 30. Quanto s crticas ao princpio da supremacia do interesse pblico sobre o interesse privado, Humberto Bergmann VILA acredita que os interesses pblico e privado seriam conceitualmente inseparveis, impedindo a prevalncia de um sobre o outro, uma vez que elementos privados, como os direitos fundamentais de primeira dimenso, estariam includos nos prprios fins estatais,. Em observncia aos postulados normativos da proporcionalidade, uma norma de preferncia s poderia ser uma norma individual e concreta. Para o autor, um postulado explicativo do Direito Administrativo no poderia ser uma regra de prevalncia abstrata, como o principio da supremacia do interesse pblico, que no seria nem princpio-norma, nem postulado-normativo, muito menos postulado tico-poltico, tendo em vista que a funo legitimadora da ordem jurdica residiria nos direitos fundamentos. Ademais, o bem comum determinvel no caso concreto, constituiria a unio positivada de diferentes interesses pblicos existentes e de vrios interesses privados individuais e coletivos. Dessa forma, buscar-se-ia uma nova feio ao Direito Administrativo, capaz de incorporar a multiplicidade das relaes administrativas multipolares por meio da ponderao dos vrios interesses individuais, sociais e pblicos de um Estado cooperativo. (VILA, Humberto Bergmann. Repensando o Princpio da Supremacia do Interesse Pblico sobre o particular. In: O Direito Pblico em Tempos de Crise: estudos em homenagem a Ruy Rubem Ruschel. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 1999, p. 99127).
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constitucionais na densificao do ambiente decisrio do administrador e amenizao dos riscos prprios da normatizao burocrtica.294 Para alm da vinculao positiva legalidade, Gustavo BINENBOJM frisa que o princpio da juridicidade administrativa teria despontado em tempos de crise da legalidade, quando comeam a ser contestadas a inflao legislativa, a descrena na representao formal, a morosidade do Poder Legislativo e o controle do procedimento legislativo pelo Poder Executivo. Depois de se restringir subsuno de regras abstratas, de observar a vinculao negativa lei e de se vincular positivamente lei, atuando apenas quando houvesse autorizao legal, o agir administrativo passa, atualmente, a atentar ao princpio da juridicidade, vinculandose a todo bloco de legalidade, o que faria com que a Constituio promovesse a sistematizao do mosaico disperso de normas administrativas existentes. Na medida em que administrar j no se restringe a mera aplicao da lei formal, o autor ressalva que Administrao Pblica cabe a tarefa de interpretao jurdica, conferindo-lhe margem autnoma de criao normativa, em ateno ao dever de ponderao dos princpios constitucionais diante do caso concreto. 295 No que tange ao nvel infra-legal, a legitimao do agir administrativo precisa recorrer a relaes horizontais de concertao consensual para buscar, por um lado, rendimentos eficientes e resultados eficazes e, por outro, a participao cidad nas deliberaes poltico-administrativas. Dentre as propostas hegemnicas de gesto pblica, David OSBORNE e Peter PLASTRIK desenvolveram a estratgia de conseqncias a fim de que a Administrao Pblica se torne responsvel pelos rendimentos e resultados, deixando a seguridade conferida pelos inputs normativos, para se submeter ao mercado ou lgica de mercado. Enquanto a gesto empresarial segue a disciplina de mercado, a competio gestionada leva construo de um paramercado onde organizaes pblicas e privadas disputam por
Ibidem, p. 38. Na identificao das fontes normativas que integrariam o princpio da juridicidade, o autor ressalta que, a juridicidade administrativa poder, portanto, (I) decorrer diretamente da normativa constitucional; (II) assumir a feio de uma vinculao estreita lei (formal ou material); ou (III) abrirse disciplina regulamentar (presidencial ou setorial), autnoma ou de execuo, conforme os espaos normativos (e sua peculiar disciplina) estabelecidos constitucionalmente. (Ibidem, p. 144). Para uma anlise acurada acerca do princpio da juridicidade, que abarca todo o Direito e no apenas a lei, veja: ROCHA, Crmen Lcia Antunes. Princpios Constitucionais da Administrao Pblica. Belo Horizonte: Del Rey, 1994, p. 69-141.
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clientes, como no sistema educacional britnico. J a gesto por rendimentos cria incentivos positivos e negativos para as agncias e os agentes administrativos, a exemplo dos contratos de gesto por rendimento e por resultado, prmios de desempenho, transferncia de cargo e, at mesmo, demisso.296 Noutras palavras, a estratgia de conseqncias faz com que as organizaes pblico-administrativas se submetam ao mercado ou a lgica do mercado. Na medida em que a esfera pblico-estatal se abre ao avano explcito da racionalidade econmica, a oferta pblica de bens e de servios fica a merc das demandas de seus clientes, de acordo com o fluxo do mercado. Desponta o risco de apropriao privada do aparato administrativo pelos grupos de interesse mais organizados em termos econmicos, facilitando a expanso do clientelismo especializado e do clientelismo concentrado. Mesmo que essa auto-regulao das necessidades pblicas e dos servios pblicos ocorra dentro dos limites normativos fixados pelos valores supra-legais, a adoo da estratgia de conseqncias enfraquece a capacidade da Administrao Pblica quanto interveno distributiva por meio de prestaes positivas, reduzindo seu potencial para atenuar as desigualdades sociais e econmicas que tanto maculam a realidade latino-americana. Na Amrica Latina, o nvel infra-legal da ao poltico-administrativa precisa complementar a racionalidade econmica com a racionalidade democrtica, por meio da participao cidad nas deliberaes administrativas, impedindo que o aparato administrativo se transforme em um instrumento dos grupos de interesses mais expressivos da sociedade. Em ateno aos apontamentos de Nuria Cunill GRAU, a participao da populao em geral no s permite o processo de construo da cidadania ativa, mas tambm impede que a realizao exclusiva das reivindicaes de grupos oligrquicos. Na medida em que se visa cooperao sinrgica entre atores sociais e democratizao da Administrao Pblica, torna-se preciso criar novos mecanismos institucionais de representao social na esfera administrativa, complementares s vias de representao poltica, canalizando as demandas da sociedade civil quanto legitimao atuao estatal.
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Ibidem, p. 153 202.

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A partir dessas consideraes, pode-se aduzir que a gesto pblica teria que observar uma racionalidade tridimensional. Por um lado, a Administrao Pblica no pode se restringir racionalidade jurdica do direito lgico-formal do Estado, porque ela pode incorrer no legalismo burocrtico de outrora, com a pretenso ilusria de que leis, regulamentos, estatutos pudessem confinar, em regras previsveis, o comportamento do agente pblico e a riqueza factual do cotidiano administrativo. Por outro lado, o aparato administrativo tambm no pode se focar apenas na racionalidade material-funcional do mercado, sob o risco de a gesto pblica se confundida com a gesto de qualidade total ao cliente, submetendo-se racionalidade econmica e, conseqentemente, aos clientelismo especializado e concentrado. Por fim, a ao poltico-administrativa no pode observar somente a racionalidade democrtica, seno no haveria a alocao eficiente de recursos escassos frente gama infindvel de reivindicaes da sociedade civil, alm de tornar morosa a reao da Administrao Pblica diante de situaes emergenciais, pois tudo dependeria de consenso. Na coordenao desses trs tipos de racionalidade, o direito teria uma funo primordial, pois o direito estatal fixa, de forma descendente, os valores supra-legais e os quadros gerais de normatividade, dentro dos quais a Administrao Pblica poder travar relaes horizontais de concertao consensual e de negociao contratual com o mercado e com a sociedade, na busca da cooperao sinrgica entre os atores sociais. Transpondo o maniquesmo existente, o agir administrativo no tem que adotar necessariamente ou o modelo burocrtico de organizao administrativa ou as propostas hegemnicas de gesto pblica Os adeptos da organizao burocrtica defendem a importncia do controle legal dos meios administrativos de produo e de regulao, diante do histrico brasileiro de prticas clientelsticas. Os favorveis organizao gerencial acreditam que a Administrao Pblica precisa se adequar s novas configuraes sociais, adaptando o regime jurdico-administrativo em benefcio da eficincia na prestao dos servios pblicos. Longe de serem auto-referenciais, os dois modelos de organizao administrativa so meios que visam realizao de fins eleitos por uma

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comunidade poltica. Logo, deve-se buscar aquele que favorece o projeto emancipatrio de participao cidad na conduo da res publica. Repensar o agir administrativo, em benefcio da abertura democratizante da Administrao Pblica requer tambm um modelo de organizao que se adapte s representaes do mundo construdas a partir da realidade brasileira, levando em conta a averso do brasileiro metodizao do comportamento humano. Sem se limitar mera importao de teorias estrangeiras, a reduo das desigualdades sociais e econmicas que maculam os pases latino-americanos requer a promoo da participao cidad nos deliberaes poltico-administrativas, em detrimento de prticos como o clientelismo especializado e o clientelismo concentrado. A possibilidade de coordenao jurdica da gesto trplice indica que as prticas de gesto pblica no se restringem ao gerenciamento interno das unidades administrativas, muito menos ao gerencialismo pblico, prximo das ferramentas operacionais criadas pela iniciativa privada.

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6 CONSIDERAES FINAIS.

Deixar o porto seguro para se lanar em alto-mar, rumo a novos horizontes para a Administrao Pblica brasileira, deixar de ser, sem ainda ser o novo, mirando-se na esperana do que, potencialmente, pode vir a ser: o caminho est aberto, resta ao homem percorr-lo. Se a lembrana saudosa daquilo que era avoca a segurana de um mundo conhecido por representaes totalitrias do passado que eliminam as outras rotas histricas possveis, a vivncia agora do presente catico e desordenado no permite seu mapeamento. Se o trabalho no teve por inteno mapear as representaes e vises de mundo, finaliz-lo com uma concluso fulminaria todo o potencial imaginativo das reflexes pretendidas. Assim, so tecidas consideraes finais que sugerem possveis interpretaes sobre novas paisagens emancipatrias. Se a lgica burocrtica instigava a fixao a priori dos comportamentos permissveis ao burocrata, descrevendo-os passo a passo em leis distantes da realidade, a incerteza dos tempos de ruptura e transio paradigmtica demanda um agir administrativo mais atento realidade cambiante. Contra a alienao do funcionrio na engrenagem burocrtica, no h como supor que ele atua mecanicamente, sine ira ac studio, isto , sem ressentimentos nem preconceitos, dando vazo ao arendtiana. Dosando inveno e previso, o exerccio da ao e da promessa no agir administrativo pode ser exemplificado pelo planejamento de polticas pblicas ou pelos contratos de gesto, pois, ambos, apesar de terem parmetros gerais fixados em lei, so construdos em ateno aos problemas que atingem a comunidade ou certa unidade administrativa, contando, idealmente, com a participao do gestor pblico, do funcionrio e da prpria populao. A racionalidade hermtica da lgica burocrtica cede espao para o advento de um novo modus operandi, que leva em conta no apenas os procedimentos, as estruturas e os sistemas impessoalizantes, mas tambm os sentimentos, os valores e a fora que advm dos agentes que participam de uma organizao. Falar na influncia de preferncias e de preconceitos nos negcios pblicos parece afligir o

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princpio constitucional da impessoalidade, mas, no raro, a lgica burocrtica esquece que a impessoalidade nos negcios pblicos no natural, nem automaticamente assegurada por regras abstratas, j que ela advm do exerccio constante de controle e, principalmente, de autocontrole. Mais uma vez, a paisagem que avoca afetos irracionais pode sugerir uma utopia, mas j indica, pelo menos, o afastamento do ideal moderno de funcionamento auto-referencial de procedimentos e estruturas, que desconsideravam a participao daquele para quem todas as instituies deveriam ser criadas: o ser humano. Enquanto a burocracia moderna operou pela concentrao dos meios administrativos de produo e de coero, os novos tempos caracterizam-se pelo deslocamento do poder, do direito e do conhecimento para todos os espaos estruturais, o que faria com que o Estado passasse a dividir seu poder polticoadministrativo com as demais instituies da sociedade civil. Reascenderia a importncia das organizaes intermedirias, de modo que a sociedade civil deixa de se identificar como reino da igualdade formal e da liberdade de empresa para se fragmentar em relaes sociais desiguais e, de conseguinte, em constelaes de poder. Para alm de sua identificao com o castelo kafkaniano, a abertura do Estado exige a reconfigurao das instituies de direito administrativo, o que pode abrir a possibilidade para a readaptao das foras regulatrias do Estado e do mercado ou para a emancipao democrtica das foras sociais. Nas tormentas paradigmticas, constata-se a impossibilidade de se petrificar o homem e a sociedade por meio de leis, sejam elas leis naturais aferidas pela cincia, sejam elas leis monopolisticamente construdas pelo Estado. Contra aquela previsibilidade conferida pelo racionalismo abstrato, a imerso do homem no mundo instiga a ao aqui e agora. A certeza de regras e leis universais cede a relaes de tenso e afinidade, demandando uma postura de constante adaptao realidade, o que acaba por primar uma subjetividade concreta que interage com o real e com o outro. Trata-se, ento, de saber administrar ou, para usar a expresso em vigor na atualidade, de promover a gesto dessas relaes espacialmente localizadas de tenso e afinidade. Se o paradigma burocrtico j no capaz de responder s

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necessidades institucionais para que foi instrumentalmente forjada, a Administrao Pblica precisa se reconfigurar, deixando seu prisma auto-referencial. Nas propostas hegemnicas de gesto pblica, as representaes de gestor pblico procuram indicar a importncia das potencialidades inventivas e do apoio de cada agente pblico para o sucesso das organizaes administrativas, favorecendo, ainda, a promoo da pluralidade ao instigar o trabalho em equipe. Em repdio ao conhecimento mistificado da modernidade ocidental, a racionalidade da gerncia pblica busca a eficincia por meio de estratgias de gerenciamento que se voltam para a cultura organizacional com o objetivo de conquistar o apoio dos agentes. Quanto abertura do aparato administrativo sociedade, a gesto pblica passa a se preocupar com a eficincia dos rendimentos e com a eficcia dos resultados obtidos juntos aos clientes. Enquanto as representaes de Estado pautam-se na diviso entre os responsveis pela elaborao e pela execuo das polticas pblicas, as representaes de direito enfocam-se sobre a negociao contratual e sobre standards principiolgicos de atuao. Quanto adoo das propostas hegemnicas de gesto pblica na realidade, a jornada por seu descobrimento remete a representaes de outras realidades, de maneira que o prprio conhecer implica a mescla entre aquilo que a teoria convida a experimentar e o que j conhecido pela vivncia espacialmente situada. Contudo, preciso se questionar se tal tendncia de importao das teorias dominantes de gesto pblica seria mais um modismo que visa legitimao do status quo, sob novas vestes doutrinrias. Se as rupturas paradigmticas mostram a impossibilidade de continuidade diacrnica do modelo burocrtico e se as discrepncias entre pases centrais e perifricos apontam para a impossibilidade de simples importao das propostas hegemnicas de gesto pblica, torna-se imprescindvel uma traduo terica que prima pelas especificidades da realidade e das representaes de mundo criada pelo povo brasileiro. Quanto ao homem brasileiro, as discrepncias entre o tipo-ideal weberiano de burocracia e as representaes do homem cordial talvez justifiquem porque a lgica burocrtica nunca tenha sido implementada de forma integral no Brasil. Por mais que leis construdas longe da realidade objetivassem um modelo burocrtico,

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os ranos patrimonialistas sempre estiveram presentes na sociedade brasileira, j que suas prticas melhor se ajustariam s relaes pessoais e afetivas, primadas pelo brasileiro. Ora, a incompatibilidade da personalidade afetiva com a frieza burocrtica no significa que no possa existir outro tipo de organizao administrativa ajustvel ao homem brasileiro. Repudiar o perfil do burocrata para o brasileiro no significa adotar, de antemo, as propostas hegemnicas de gesto pblica no que tange necessidade de se descentralizar as competncias com base na confiana depositada no agente pblico. A importao desse postulado para a realidade brasileira seria dificultosa, uma vez que, aqui, a confiana faria uma ode privacidade da esfera ntima e pessoal, pautando-se no grau de afinidades afetivas, familiares e fraternais que umas pessoas tm em relao s outras, como se passasse por ingenuidade a confiana despertada no espao pblico. O prprio favorecimento de entes prximos na prestao de um servio pblico pode refletir a persistncia da mcula patrimonialista no agir administrativo. Ora, conhecida a situao do cidado-usurio que tem um amigo empregado na Administrao Pblica que pode agilizar a prestao de um servio pblico; o que no significa a necessria ocorrncia sub-reptcia de trocas clientelsticas, mas apenas a afetividade com que se travam as relaes sociais na esfera pblica. Seria mais fcil ao povo brasileiro travar relaes jurdicas e sociais com uma pessoa de carne e osso, mais ainda se ela for conhecida, do que com uma entidade impessoal e abstrata, quase ininteligvel, como o Estado ou a Administrao Pblica. Quando esse tipo de relao afetiva ocorre no espao pblico, a prestao do servio pblico passa a ser compreendida como benesse patrimonialista, fruto de uma graa ou merc, e no como expresso de um direito constitucional do cidado a uma prestao positiva e objetiva por parte do Estado. esse possvel risco de aproximao patrimonialista entre agentes pblicos e cidados que faz com que ainda se defenda o controle legal dos meios, nos termos do modelo burocrtico, como se as trocas clientelsticas no pudessem ocorrer sob as aparncias simuladas de legalidade: ora, no comum se ouvir falar de licitaes forjadas sob aparncia de legalidade em prol de parentes ou amigos prximos?

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Na identificao desse modelo alternativo, talvez fosse conveniente delegar competncias para os agentes de execuo, que lidam diretamente com o pblico, desde que houvesse um contrapeso, como a criao de outros tipos de controles centralizados que no ceifam a inventividade e a afetividade dos agentes pblicos, sem que isso leve a prticas clientelsticas ou a favoritismos. Se o brasileiro sente-se incomodado com a disciplina rgida e metdica, ao menos controles centrais menos mecanicistas, poderiam respeitar a singularidade de cada agente pblico, dentre da moldura delineada pelo regime jurdico-administrativo. Tanto na gesto pblica por rendimentos (voltada busca de outputs eficientes), quanto na gesto pblica por resultados (orientada para a persecuo de outcomes eficazes), as reflexes sobre o modelo brasileiro de organizao administrativa poderiam considerar linhas fundamentais de normatividade, conciliando a regulao do agir administrativo com possibilidade de inovao das prticas administrativas cotidianas por parte dos agentes pblicos de primeira linha. De qualquer forma, poderia ser levado em conta a adaptabilidade do brasileiro s inovaes e mudanas, a facilidade de se promover miscigenaes, a primazia conferida ao livre-arbtrio, a singularidade de cada brasileiro e mesmo o apreo pelos valores afetivos, tendo em vista que o conhecimento das rupturas paradigmticas faz elogios sinergia entre a razo e o sensvel. possvel asseverar que o repdio ao burocratismo autopoitico leva a abertura da Administrao Pblica aos mltiplos espaos estruturais de ao, se bem que tal abertura no deve se restringir ao espao do mercado, j que ele prima apenas pela satisfao dos clientes quanto aos resultados eficazes de bens ou servios. Alm disso, a competio para a captao de clientes ou rendas poderia levar segregao e excluso da clientela, pois nem todos os clientes seriam igualmente desejveis. Qui seja preciso aumentar a escala da gesto pblica a fim de que ela deixe a perspectiva macro de estruturas e sistemas impessoalizantes para se aproximar da perspectiva micro de participao dos cidados na gesto da coisa pblica. Para que essa participao no confunda cidadania com clientela,

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imprescindvel primar por uma nova projeo da gesto pblica, cuja centralidade resida no s na racionalidade econmica, mas tambm em sua potencialidade democrtica. Seria preciso resgatar a idia de que a Administrao Pblica no apenas produz bens e servios, mas o faz em defesa de valores coletivos e de certas colocaes poltico-ideolgicas especficas. Atentando abertura do Estado aos mltiplos espaos estruturais de ao, o conhecimento das relaes desiguais de troca que ocorrem no espao da comunidade, a exemplo do espao comunitrio das favelas, poderia favorecer o sucesso de programas de urbanificao, pois seus gestores estariam aptos para identificar os fatores positivos e negativos empreitada. O objetivo da reforma ps-burocrtica seria a publicizao da Administrao Pblica, ou seja, torn-la democrtica, ao invs de ser dominada pela burocracia autopoitica ou por capitalistas interessados em se apropriar da res publica. Diante dos riscos representados pelo clientelismo especializado e pelo clientelismo concentrado, as reformas institucionais deveriam evitar, no Brasil, tanto a descentralizao excessiva das competncias, quanto a centralizao da funo de timo na cpula governamental, de modo que a adoo da teoria do principalagente seja evitada ou, ao menos, realizada com cautela. Sem deixar a racionalidade do regime jurdico-administrativo, o aparato administrativo tambm deveria buscar rendimentos eficientes e resultados eficazes, em razo das presses exercidas pela racionalidade econmica, e a expanso da participao cidad nos assuntos pblicos, em funo das reivindicaes democrticas da sociedade civil. Assim, a gesto pblica buscaria sua legitimidade numa racionalidade tridimensional, submetendo-se a trs testes. Primeiro, o teste de legitimidade da racionalidade jurdica, em ateno ao regime jurdico-administrativo fixado pelos preceitos constitucionais. Segundo, o teste de legitimidade da racionalidade material-funcional do mercado, em busca de rendimentos eficientes e de resultados eficazes, a partir dos recursos econmicos disponveis. Terceiro, o teste de legitimidade da racionalidade democrtica exigida

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pela sociedade civil, na promoo da participao cidad nas deliberaes administrativas, o que pode ser conquistado pela criao de conselhos gestores. Se a realidade transforma a representao e se a representao procura reproduzir a realidade, ento, a discrepncia temporal e espacial entre as representaes de homem, racionalidade, sociedade, direito e Estado indicam que a realidade se transformou e que, por isso, as instituies que operam sobre a realidade tambm precisam ser transformadas, tendo em vista que elas no so naturais, mas artifcios construdos pelos homens, em ateno os valores de seu tempo e espao. Navegar procura de novos horizontes para a Administrao Pblica brasileira no est isento de perigos, obstculos, avarias e tempestades. Enquanto alguns cantam burocraticamente o fado saudosista que remete quilo que j definhou, outros preferem permanecer em alto-mar, apegando-se que as promessas de bonana, como se a calmaria fosse perene. Por h, h aqueles que miram o horizonte em busca de novas paisagens. Nessas paisagens, o agente pblico no seria uma pea substituvel da engrenagem burocrtica, ele se aproximaria do perfil singular do homem brasileiro. O conhecimento deixaria seu mecanicismo totalitrio para primar por aspectos afetivos da existncia humana, em sintonia com a cultura brasileira. Contra a perpetuao das desigualdades socioeconmicas nas realidades latino-americanas, a valorizao da participao cidad nas deliberaes poltico-administrativas poderia impedir a monopolizao dos meios administrativos de produo e de regulao pelo aparato estatal ou pelo mercado. De conseguinte, o Estado no se confundiria com o distante castelo kafkaniano e o direito no teria a pretenso de petrificar a realidade sempre cambiante. As sugestes podem ser taxadas de aporticas ou utpicas, mas idealizar o futuro j sinal de que possvel mudar.

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