Balanço Da Reforma

BALANO DA REFORMA DO ESTADO NO BRASIL
A NOVA GESTO PBLICA
BALANO DA REFORMA DA REFORMA DO ESTADO 1 NO BRASIL.pmd
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Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto Secretaria de Gesto
BALANO DA REFORMA DO ESTADO NO BRASIL

A NOVA GESTO PBLICA
Coleo Gesto Pblica Braslia 2002
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Presidente da Repblica FERNANDO HENRIQUE CARDOSO Ministro do Planejamento, Oramento e Gesto GUILHERME GOMES DIAS Secretrio-Executivo SIMO CIRINEU DIAS Secretrio-Executivo Adjunto PEDRO CSAR LIMA DE FARIAS Secretria de Gesto EVELYN LEVY Equipe Editorial: MARIANNE NASSUNO CRISTVO DE MELO CARLOS H. KNAPP MINISTRIO DO PLANEJAMENTO, ORAMENTO E GESTO SECRETARIA DE GESTO ESPLANADA DOS MINISTRIOS, BLOCO K 4 ANDAR CEP: 70.040-906 Braslia DF Tel: (61) 429-4905; 429-4940 Fax: (61) 429-4917 www.planejamento.gov.br www.gestaopublica.gov.br E-MAIL: seges-gab-sec@planejamento.gov.br Coleo Gesto Pblica VOLUME 2 BALANO DA REFORMA DO ESTADO NO BRASIL: A NOVA GESTO PBLICA Organizao MARIANNE NASSUNO PRISCILLA HIGA KAMADA Projeto Grfico e Capa: MOEMA CAVALCANTI E SILVIA MASSARO Reviso: HELENA JANSEN permitida a reproduo total ou parcial desde que citada a fonte
NORMALIZAO: DIBIB / CODIN / SPOA
Seminrio Balano da Reforma do Estado no Brasil (2002 : Braslia, DF). Balano da Reforma do Estado no Brasil: A Nova Gesto Pblica, Braslia, 6 a 8 de agosto de 2002. Braslia: MP, SEGES, 2002. 294 p. 1. Reforma administrativa - 2. Administrao pblica I. Ttulo CDU
2002 Impresso no Brasil Printed in Brazil
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SUMRIO
APRESENTAO DO MINISTRO DO PLANEJAMENTO, ORAMENTO E GESTO Guilherme Dias 9 INTRODUO 11 PROGRAMAS DOS SEMINRIOS Os palestrantes 19 Os moderadores 24 UMA RESPOSTA ESTRATGICA AOS DESAFIOS DO CAPITALISMO GLOBAL E DA DEMOCRACIA Luiz Carlos Bresser-Pereira 29 O FORTALECIMENTO INSTITUCIONAL DO NCLEO ESTRATGICO Evelyn Levy 37 AS MUDANAS NO AMBIENTE MILITAR: A INTEGRAO DAS FORAS ARMADAS Jos Augusto Varanda 47 O MODELO DE ORGANIZAES SOCIAIS E A EXPERINCIA DO MCT Carlos Amrico Pacheco 53 OSCIP: O PRIMEIRO PASSO DE UMA REFORMA SOCIAL DO MARCO LEGAL DO TERCEIRO SETOR Augusto de Franco 61 UMA AVALIAO DA IMPLANTAO DOS NOVOS MODELOS Alexandre Borges Afonso 67 AGNCIAS EXECUTIVAS E AGNCIAS REGULADORAS O PROCESSO DE AGENCIFICAO: PRESSUPOSTOS DO MODELO BRASILEIRO E BALANO DA EXPERINCIA Angela Santana 75 O PROCESSO DE MODERNIZAO DO INMETRO Ricardo de Oliveira 85
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REGULAO E MODELO DE GESTO Pedro Csar Lima de Farias 95 INOVAO NA GESTO PBLICA FEDERAL: O PRMIO HELIO BELTRO Regina Pacheco 103 GOVERNO ELETRNICO: TRANSPARNCIA E INTERFACE COM O CIDADO Renata Vilhena 115 DIRETRIZES E ESTRATGIAS PARA A IMPLANTAO E MANUTENO DE UM PADRO DE QUALIDADE NA PRESTAO DE SERVIOS PBLICOS O CASO DO POUPATEMPO
Daniel Annenberg 123 CULTURA DE RESULTADOS E AVALIAO INSTITUCIONAL: AVALIANDO EXPERINCIAS CONTRATUAIS NA ADMINISTRAO PBLICA FEDERAL
Humberto Falco Martins 131 O DESENVOLVIMENTO DA CULTURA DE AVALIAO Pedro Antonio Bertone Atade 141 AS REFORMAS FISCAIS NO BRASIL RECENTE: GRADUALISMO, NEGOCIAO E ACCOUNTABILITY Maria Rita Loureiro Durand e Fernando Luiz Abrucio 153 A EXPERINCIA DE IMPLANTAO DO PPA: AVANOS E DESAFIOS Jos Paulo Silveira 165
A MELHORIA NA QUALIDADE DO PROCESSO ALOCATIVO DOS GASTOS PBLICOS: REFORMA ORAMENTRIA Helio Tollini 173 AVALIAO DO PLANO PLURIANUAL -PPA
Yasushiko Matsuda 181 A EXPERINCIA DE REFORMA NOS ESTADOS Ana Benvinda Teixeira Lage 191 INOVAO NA GESTO MUNICIPAL: UMA INCURSO NO PROGRAMA GESTO PBLICA E CIDADANIA Jos Antonio Gomes de Pinho 199 A EXPERINCIA DE DESCENTRALIZAO: UMA AVALIAO Fernando Luiz Abrucio 207
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A REFORMA DO ESTADO EM PERSPECTIVA COMPARADA Flvio da Cunha Rezende 223 SNTESE DO SEMINRIO Fernando Luiz Abrucio 235 CONCLUSO E RECOMENDAES DO SEMINRIO Pedro Csar Lima de Farias 245 A POLTICA DE RECURSOS HUMANOS NO ATUAL GOVERNO Ministro Guilherme Dias 249 O PERFIL DO NOVO SERVIDOR PBLICO Pedro Cesar Lima de Farias 255 COM QUEM GOVERNAR? DILEMAS DA MONTAGEM DE EQUIPE NO EXECUTIVO FEDERAL Francisco Gaetani 263 AVALIAO, SNTESE E RECOMENDAES Regina Pacheco 289
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APRESENTAO
Guilherme Dias Ministro do Planejamento, Oramento e Gesto
A transformao da gesto pblica durante o governo Fernando Henrique Cardoso pode ser considerada uma revoluo silenciosa. Organizaes pblicas federais se tornaram mais geis e eficientes, menos hierrquicas, mais transparentes, sujeitas ao controle da sociedade. Uma nova cultura, voltada para os resultados e para o cidado, passou a prevalecer. A tecnologia da informao foi largamente expandida nesse perodo, revolucionando processos de trabalho e a comunicao com o cidado: o Governo Eletrnico ganhou consistncia. E o mais importante: a Administrao Pblica Federal procurou profissionalizar o quadro de funcionrios, para enfrentar os enormes desafios que se colocam hoje ao Estado brasileiro. Este livro traz os relatos e concluses do seminrio: Balano da Reforma do Estado no Brasil: a Nova Gesto Pblica. Apresenta uma avaliao de todo o processo de transformao da gesto pblica nos ltimos oito anos. Trata-se de uma contribuio ao debate desses temas, que deve continuar e ser ampliado nos prximos governos. E serve como registro histrico dos avanos que foram realizados nessa rea, nem sempre bem compreendidos pela opinio pblica.
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INTRODUO
O processo de reforma administrativa do Governo Federal, que completar oito anos em 2003, vem contribuindo significativamente para o desenvolvimento de uma administrao pblica profissional voltada para resultados e atenta s demandas da sociedade. Iniciada em novembro de 1995 com a publicao do Plano Diretor da Reforma do Estado, que estabeleceu as diretrizes para a mudana do setor pblico federal, a reforma difundiu a ideologia da gesto por resultados e j logrou mudar a cultura da administrao pblica brasileira. A elevao da qualidade dos servios, a cobrana da responsabilidade dos gerentes de programas governamentais, o desenvolvimento do governo eletrnico e, finalmente, a Lei de Responsabilidade Fiscal fazem parte dessa nova cultura. Entretanto, por no ter indicadores visveis, o processo de mudana na administrao pblica mal percebido pela sociedade. Segundo o ministro Guilherme Dias, essa dificuldade torna a tarefa de mudana na gesto pblica uma tarefa rdua e desafiadora. Dar maior visibilidade ao tema da mudana na gesto pblica foi a razo principal que moveu a Secretaria de Gesto, do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, a promover um seminrio para avaliar as aes realizadas, discutir as lies aprendidas e apreciar os desafios encarados. Denominado Balano da Reforma do Estado no Brasil: a Nova Gesto Pblica, o Seminrio foi realizado de 6 a 8 de agosto de 2002 em Braslia, com a participao de dirigentes e representantes de vrias rgos do setor pblico e de instituies do setor no-estatal, bem como de renomados acadmicos da rea. Durante trs dias de exposies, conferncias e debates, o Seminrio foi uma verdadeira prestao de contas sociedade. Os gestores engajados na Reforma tiveram uma oportunidade nica de apreciar, ao mesmo tempo, experincias concretas e conhecimentos tericos, assim como perceber simultaneamente a sntese e o conjunto dos resultados alcanados pelo Governo Federal ao longo desses anos. O Seminrio alimen11
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tou em todos os participantes a convico de que a Nova Gesto Pblica uma realidade. Por isso, conforme comentou um dos moderadores, o propsito do Seminrio foi ao mesmo tempo retrospectivo e prospectivo O Seminrio foi dividido em sete painis, abrangendo os aspectos institucional, cultural e de gesto relacionados com o processo de reforma do aparelho de Estado: I - o desenvolvimento do ncleo estratgico; II - a descentralizao para o terceiro setor e os novos modelos institucionais; III as agncias executivas e as agncias reguladoras; IV - cultura, tecnologia e melhoria de gesto; inovaes na Gesto Pblica; V - mudanas culturais, tecnologia e melhoria de gesto; cultura de resultados e avaliao institucional; VI - a integrao entre planejamento, oramento e gesto; VII -a reforma nos estados e nos municpios. Para coordenar cada um dos painis foi convidado um especialista renomado por seus conhecimentos e experincia. Assim, os painis foram conduzidos por dirigentes pblicos e formadores de opinio de destaque, como Luiz Carlos Bresser-Pereira, Ruth Cardoso, Antoninho Marmo Trevisan, Slvio Bressan, Guilherme Ary Plonski, Luis Nassif e Ceres Alves Prates. No encerramento do Seminrio, Pedro Farias e Fernando Abrucio resumiram e consolidaram os principais temas tratados. Coordenando e moderando o painel I, Luiz Carlos Bresser-Pereira enfatizou o papel desempenhado pelo servidor pblico. Partiu da idia de que o ncleo estratgico poltico e que os servidores pblicos do ncleo estratgico fazem poltica, a poltica de governar. Nesse sentido, o fortalecimento do ncleo estratgico promovido pela reforma, associado ao debate pblico e escolha pela sociedade de polticos melhores, contribuir para a tomada de decises polticas mais competentes, mais efetivas e mais justas. O Painel II foi conduzido por Ruth Cardoso, que ressaltou a importncia crescentemente reconhecida da nova relao entre o Estado e a sociedade civil: a sociedade brasileira vem se mobilizando nos ltimos anos e est organizada a tal ponto que se pode falar em tradio. Originalmente ligada luta contra a ditadura militar, a mobilizao popular se estendeu pela populao de renda mais baixa da periferia das cidades e
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formou uma teia. Essa teia alterna momentos muito mobilizados e outros pouco mobilizados, expressando o fenmeno normal da pulsao da sociedade. Nos anos 90, as novas possibilidades de relao com os diferentes nveis governamentais estimulou a mobilizao e desencadeou um processo de aprendizado em que se registram experincias ricas, de baixo custo e grande potencial de aproveitamento. Da, segundo Ruth Cardoso, a importncia da flexibilizao por parte do Estado para que esse potencial possa ser incorporado e para que se tenha um tipo de parceria realmente diferente. Apesar de identificar um grande avano no setor pblico, a partir de instrumentos que permitem a participao da sociedade civil e a instituio de uma Lei de Responsabilidade Fiscal, Antoninho Marmo Trevisan percebe, como coordenador do Painel III, que as agncias executivas e reguladoras ainda tm muito trabalho pela frente. A sociedade civil ainda no conhece a maneira pela qual deve se comportar diante das mudanas que ocorreram, muito mal divulgadas. No seu entendimento, tanto as agncias executivas quanto as reguladoras vivem a situao dramtica de terem de interagir, promovendo a competio, com empresas muito poderosas. Correm o risco de se tornarem entidades a servio das empresas. S mesmo atravs de audincias pblicas sobre os atos de cada uma das agncias, da maior transparncia possvel, a sociedade vai poder apoiar e permitir que essas agncias sejam verdadeiramente reguladoras e executivas. Em comentrios ao longo do painel, Antoninho Trevisan destacou o impacto da abertura de mercados, criando no setor pblico a noo de que preciso trabalhar a partir de metas estabelecidas. No existe mais a possibilidade de o governo aumentar a carga tributria simplesmente porque quer e precisa. No Painel IV, Slvio Bressan apontou a comunicao como uma das deficincias da reforma administrativa. Ao se empenhar na busca da notcia de impacto, a mdia deixou de perceber que muita coisa importante e significativa foi feita nesses sete anos coisas que deram certo e constituem uma agenda positiva. preocupante o fato de que a continuao da reforma de Estado no ter sido citada nos programas e declaraes dos candidatos sucesso presidencial nem ter sido includa num projeto suprapartidrio para os prximos anos (Brasil: Para um Projeto de Consenso), preparado por um comit formado por polticos, economistas e cientistas polticos respeitados. Guilherme Ary Plonski identificou que o desafio colocado no painel
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V est na conexo entre os fenmenos da mudana cultural e da melhoria de gesto. Entende que a compreenso dessa relao essencial para se estabelecer uma estratgia para a gesto. Assumindo que mudanas culturais e melhorias de gesto so interdependentes, ele afirma ser mais adequado delinear estratgias em pequenas etapas, enquanto a organizao se adapta e aprende. Indivduos informados, em todas as partes da organizao, podero contribuir para o processo estratgico da melhoria de gesto, e sero as pequenas mudanas freqentes que produziro grandes mudanas. E conclui: no possvel aprender sem agir. Formulao e implementao de estratgia de melhoria de gesto se tornam, portanto, indistinguveis. O papel da liderana deixa de ser o de conceber estratgias deliberadas e passa a ser o de gerenciar o processo de aprendizagem estratgica, inerente s mudanas. Coordenador do painel VI, Lus Nassif chamou ateno para a importncia da avaliao. Sem avaliao muito difcil saber o resultado e definir como corrigir e como focar efetivamente em resultados. Existe a necessidade de se avanar na avaliao de fundos pblicos tais como os fundos setoriais, criados em reas sem controle do Congresso, e os fundos internacionais, de acesso dificultado pela falta de transparncia. Lus Nassif acredita que existe uma gama de setores querendo fazer poltica pblica sem estar dentro do Estado no s o terceiro setor, mas tambm iniciativas em reas ligadas gesto pblica, que tm enorme dificuldade de penetrar na muralha da falta de informaes. O painel VII foi considerado por sua coordenadora, Ceres Alves Prates, como fundamental para se entender a reforma do Estado no Brasil, por oferecer reflexes sobre o que est ocorrendo nos diversos nveis de governo e sobre o processo de descentralizao. De acordo com ela estamos no incio de aprender como fazer: vivemos um momento de radicalizao da descentralizao, o que implica mudanas profundas na razo de ser do Governo Federal, do governo dos estados e municpios. O Governo Federal passa a concentrar suas atividades em conceber poltica, avaliar e monitorar, enquanto os governos estaduais e municipais incorporam a necessidade de executar servios que no faziam parte de sua prtica habitual. O encontro de especialistas para a reflexo e o debate sobre a melhoria da administrao pblica justificou, por si s, a realizao do Seminrio. Entretanto, o relato da experincia concreta e a exposio dos desafios por enfrentar produziram lies preciosas para a conduo de mudan14
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as no setor pblico. Elas evidenciam que nos ltimos sete anos ocorreu um processo de aprendizado na administrao pblica brasileira. Nas palavras de um moderador, o aprendizado se d quando combina reflexo com resultado. Esse conhecimento acumulado encontra-se registrado aqui, para que todos possam dele usufruir. Este volume rene palestras e intervenes realizadas durante o Seminrio Balano da Reforma do Estado no Brasil: a Nova Gesto Pblica. E, dada a relevncia da gesto de recursos humanos, no abordada diretamente no Seminrio, o livro contm tambm algumas palestras proferidas durante o evento Capital Humano e Governana: Balano e Desafios para a Administrao Pblica, realizado em 4 e 5 de junho de 2002. Em alguns casos, reproduzimos os textos elaborados pelos palestrantes; em outros, a verso editada das palestras gravadas durante a apresentao.
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PROGRAMAS DOS SEMINRIOS
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A Nova Gesto Pblica 6 a 8 de agosto de 2002
ABERTURA
Palestra de Luiz Carlos Bresser-Pereira
PAINEL I - O DESENVOLVIMENTO DO NCLEO ESTRATGICO

Palestras de Moderador: Evelyn Levy Jos Augusto Varanda Luiz Carlos Bresser-Pereira
PAINEL II - A DESCENTRALIZAO PARA O TERCEIRO SETOR. NOVOS MODELOS INSTITUCIONAIS: OS E OSCIP

Carlos Amrico Pacheco Augusto de Franco Alexandre Borges Afonso Moderadora: Ruth Cardoso Palestras de
PAINEL III - AGNCIAS EXECUTIVAS E AGNCIAS REGULADORAS

Palestras de ngela Santana Ricardo de Oliveira Pedro Csar Lima de Farias Antoninho Marmo Trevisan
Moderador:
PAINEL IV - CULTURA, TECNOLOGIA E MELHORIA DE GESTO

Palestras de Regina Pacheco Renata Vilhena Daniel Annenberg Slvio Bressan
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Moderador:
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PAINEL V - MUDANAS CULTURAIS E MELHORIA DE GESTO

Palestras de Humberto Falco Martins Pedro Bertone Atade Maria Rita Loureiro Guilherme Ary Plonski
Moderador:
PAINEL VI - A INTEGRAO ENTRE PLANEJAMENTO, ORAMENTO E GESTO

Palestras de Jos Paulo Silveira Helio Tollini Yasuhiko Matsuda Lus Nassif
Moderador:
PAINEL VII - A REFORMA NOS ESTADOS E MUNICPIOS

Palestras de Ana Benvinda Teixeira Lage Jos Antonio Gomes de Pinho Fernando Luiz Abrucio Moderadora: Ceres Alves Prates
ENCERRAMENTO
Palestras de Flvio da Cunha Rezende Fernando Luiz Abrucio Pedro Csar Lima de Farias
SEMINRIO INTERNACIONAL CAPITAL HUMANO E GOVERNANA: BALANO E DESAFIOS PARA A ADMINISTRAO

PBLICA
4 a 5 de junho de 2002 Palestras de Ministro Guilherme Dias Pedro Csar Lima de Farias Francisco Gaetani Regina Pacheco
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OS
PALESTRANTES
Evelyn Levy graduada em Cincias Polticas e Sociais pela PUC do Rio de Janeiro, com ps-graduao em Planejamento Regional de reas Amaznicas na Universidade Federal do Par, mestrado em Administrao e Planejamento Urbano e doutorado em Administrao, ambos pela Fundao Getlio Vargas. Foi assessora tcnica do Gabinete do Secretrio de Planejamento e Gesto do Estado de So Paulo nos assuntos relativos Administrao Pblica, Comrcio Exterior e Violncia entre 1992 e 1994. Foi Diretora de Educao Continuada na Escola Nacional de Administrao Pblica ENAP entre 1995 e 1999. Atualmente Secretria de Gesto do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. Jos Augusto Varanda engenheiro mecnico, formado pela Universidade de Braslia, com cursos de especializao em Economia. funcionrio de carreira do Banco Central do Brasil, onde ingressou em 1977. Exerceu vrios cargos na Administrao Pblica Federal, especialmente no Ministrio da Fazenda, Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto e Casa Civil da Presidncia da Repblica. Atualmente Secretrio de Organizao Institucional do Ministrio da Defesa. Carlos Amrico Pacheco graduado em Engenharia Eletrnica pelo Instituto Tecnolgico de Aeronutica ITA, com Mestrado e Doutorado em Economia pelo Instituto de Economia da UNICAMP. Professor Assistente Doutor do Instituto de Economia da UNICAMP e Coordenador do Ncleo de Economia Social, Urbana e Regional NESUR, tambm do Instituto de Economia da UNICAMP. Tem publicado diversos artigos em revistas, congressos e coletneas sobre Desenvolvimento Econmico, Processo de Urbanizao e Economia Regional. Coordenador do Programa de Governo Avana Brasil, atualmente Secretrio Executivo do Ministrio da Cincia e Tecnologia. Augusto de Franco graduado em Fsica pela Universidade Federal do Rio de Janeiro. Fundou em 1993, em Braslia, o Instituto de Poltica. Foi Secretrio-Executivo Nacional da Ao da Cidadania contra a Fome, a Misria e pela Vida. Atualmente Conselheiro e Membro do Comit Executivo da Comunidade Solidria - onde coordena o
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processo de Interlocuo Poltica, que produziu, entre outras coisas, a Nova a Lei do Terceiro Setor (Lei 9.790/99) - alm de Coordenador Geral da AED - Agncia de Educao para o Desenvolvimento. autor de diversos livros, entre eles Porque precisamos de Desenvolvimento Local Integrado e Sustentvel (2000), Alm da Renda: A Pobreza Brasileira como Insuficincia de Desenvolvimento (2000) e Capital Social (2001). Alexandre Borges Afonso graduado em Administrao de Empresas pela UnB e ps-graduado em Marketing pela FGV. Foi Diretor de Recursos Humanos e Presidente da AD&M Consultoria. Foi Gerente de Projetos da Secretaria de Reforma do Estado do extinto MARE e da Secretaria de Gesto do Ministrio do Planejamento. Atualmente Consultor Organizacional e Diretor-Geral do Instituto Publix, OSCIP. Angela Santana mestre em Administrao de Empresas pela Escola de Administrao de Empresas de So Paulo da Fundao Getlio Vargas - EAESP/FGV. Foi Secretria da Reforma do Estado, no perodo de 1995/1998, e Secretria de Avaliao de Programas do Ministrio de Cincia e Tecnologia em 1999. Analista de Cincia e Tecnologia da Fundao Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior CAPES, foi sua Diretora de Programas (1992/1994), aps ter exercido cargos de coordenao de programas de bolsas no pas. Atualmente encontra-se afastada para realizao de doutorado em Cincias Sociais na Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo PUC/SP. Ricardo de Oliveira engenheiro de produo pela E.E.UFRJ, Superintendente-adjunto do SERPRO-RJ, Diretor de Operaes e Tecnologia da DATAPREV e atual Coordenador de Planejamento do INMETRO, tendo conduzido o processo para sua transformao em agncia executiva. Pedro Csar Lima de Farias engenheiro graduado na UFRGS e Mestre em Administrao Pblica pela Universidade de Braslia. Integrou a carreira de Gestor Governamental e ocupou diversos cargos nos Ministrios da Fazenda, Ao Social e Previdncia. Foi Diretor da Secretaria de Reforma do Estado do MARE e, atualmente, Auditor-Fiscal da Previdncia Social e Secretrio-Executivo Adjunto do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto.
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Regina Silvia Viotto Monteiro Pacheco graduada em Arquitetura e Urbanismo pela Universidade de So Paulo. Possui Mestrado em Urbanismo e Desenvolvimento Urbano e Doutorado em Desenvolvimento Urbano e Meio Ambiente pela Universit de Paris XII. Foi Coordenadora Executiva do Consrcio Intermunicipal do Grande ABC de 1991 a 1993 e Coordenadora do Mestrado em Administrao Pblica e Governo da Fundao Getlio Vargas So Paulo, de 1992 a 1994. Professoraadjunta da EAESP-FGV, licenciada. Desde maro de 1995, Presidente da Escola Nacional de Administrao Pblica ENAP, fundao pblica federal vinculada ao Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. Renata Vilhena bacharel em Estatstica pela Universidade Federal de Minas Gerais, com especializao em Administrao Pblica pela Fundao Joo Pinheiro de Minas Gerais. Atualmente exerce o cargo de Secretria-Adjunta de Logstica e Tecnologia da Informao do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. gerente do Programa de Reduo de Custos nas Aquisies de Bens, Obras e Servios do PPA Avana Brasil. Daniel Annenberg administrador pblico formado pela Fundao Getlio Vargas e cientista social pela Universidade de So Paulo. Foi Assessor da Secretaria de Administrao Federal e da Escola Nacional de Administrao Pblica ENAP entre 1993 e 1994 e Assessor da Secretaria Especial de Reforma Administrativa e da Secretaria Municipal de Administrao da Prefeitura de So Paulo entre 1990 e 1992. Atualmente Superintendente do Projeto Poupatempo do Governo do Estado de So Paulo, onde trabalha desde 1996. Humberto Falco Martins Professor-colaborador da FGV, pesquisador do Instituto Publix e consultor em gesto pblica. Pedro Antonio Bertone Atade economista, Especialista em Polticas Pblicas e Gesto Governamental desde 1997. Atualmente exercendo o cargo de Secretrio-adjunto de Gesto no Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, participou da equipe que formulou o novo desenho de planejamento governamental, consubstanciado no PPA 2000/2003. Foi tambm coordenador da primeira avaliao do Plano, realizada em 2001.
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Maria Rita Loureiro Durand doutora em sociologia pela USP. Realizou seu ps-doutoramento na Ecole des Hautes Etudes en Science Sociales de Paris e, mais recentemente, um programa de visiting scholar no Departamento de Cincia Poltica de Universidade de Nova York. Exerce suas atividades profissionais na Escola de Administrao de Empresas, da Fundao Getlio Vargas, onde pesquisadora e professora da rea de ps-graduao em Administrao Pblica e Governo. tambm professora titular do Departamento de Economia da FEA/USP. Jos Paulo Silveira engenheiro industrial metalrgico formado pela Universidade Federal Fluminense, em 1964. Trabalhou na PETROBRAS, de 1966 a 1990, nas reas: industrial, engenharia, suprimento de material, pesquisa e desenvolvimento e planejamento. Atuou, em 1990, no Ministrio da Economia, Fazenda e Planejamento, na formulao e implantao do Programa Brasileiro de Qualidade e Produtividade. Secretrio de Tecnologia do Ministrio da Cincia e Tecnologia, entre 1991 e 1994. Diretor de Desenvolvimento da CECRISA Revestimentos Cermicos, de 94 a 96. Desde 1996, Secretrio do Planejamento e Investimentos Estratgicos do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. Helio Martins Tollini economista, formado na Universidade de Braslia, com ps-graduao na Universidade de So Paulo. funcionrio concursado da Consultoria de Oramentos da Cmara dos Deputados. Foi professor de Econometria da Universidade Catlica de Braslia, tendo sido escolhido Patrono dos Formandos de 1988. Foi Chefe da Assessoria Tcnica da SOF de 1997 a 2000 e Economista-Chefe Adjunto do MP em 2001, tendo participado de negociaes junto ao FMI em todo esse perodo. Exerce o cargo de Secretrio de Oramento Federal desde maro de 2002. membro do Conselho de Administrao do Banco do Brasil e do Banco do Estado do Maranho. Yasuhiko Matsuda doutor em Cincias Polticas pela Universidade de Pittsburgh. Trabalhou os temas da governabilidade e refor ma institucional do setor pblico em pases da Amrica Latina e da frica, tendo dirigido recentemente uma avaliao do PPA no Brasil, estudos sobre governabilidade e instituies na Bolvia e no Peru e reviso do gasto pblico em Honduras. Foi co-autor da Estratgia do Banco Mundial para reformar instituies pblicas e fortalecer a governabilidade na
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Amrica Latina. Atualmente Especialista Principal da Gerncia do Setor Pblico no escritrio do Banco Mundial em Braslia. Ana Benvinda Teixeira Lage formada em Cincias Econmicas pela Universidade Federal da Bahia. Possui cursos de especializao em finanas pblicas, dvida pblica, administrao financeira, controle dos gastos pblicos e mercado de capitais, alm dos inmeros seminrios e workshops de que j participou ao longo de sua vida profissional. Ocupou os cargos de Superintendente de Administrao Financeira da Secretaria da Fazenda (de janeiro de 1999 a maio de 2000) e Diretora do Departamento do Tesouro (de fevereiro de 1996 a janeiro de 1999). Tendo ingressado na Secretaria da Fazenda como Analista Financeira, em 1978, sempre trabalhou na rea financeira, inicialmente como tcnica e logo muito cedo ocupando cargos de confiana da administrao do Estado. a Secretria de Administrao do Estado da Bahia, cargo que ocupa desde 23 de maio de 2000. Jos Antonio Gomes de Pinho PhD pela London School of Economics - Universidade de Londres. professor adjunto da Escola de Administrao da Universidade Federal da Bahia e Editor da revista Organizaes e Sociedade. Membro do Comit Tcnico do Programa Gesto Pblica e Cidadania da EAESP/FGV/Fundao FORD/BNDES. Fernando Luiz Abrucio doutor em Cincias Polticas pela Universidade de So Paulo. Ps-graduado em Administrao Pblica e Governo pesquisador nas reas de Administrao Pblica Comparada, Federalismo e Sistemas Polticos Comparados, tendo publicado vrios livros e artigos. professor de Poltica e Administrao Pblica Comparada na Fundao Getlio Vargas e na PUC de So Paulo. Secretrio-adjunto da Associao Brasileira de Cincia Poltica e articulista poltico do Jornal Valor Econmico. Flvio da Cunha Rezende mestre em Desenvolvimento Urbano e Regional pela Universidade Federal de Pernambuco, mestre em Polticas Pblicas e Planejamento pela Cornell University e doutor em Polticas Pblicas e Planejamento tambm pela Cornell University. Coordenador Tcnico da Equipe de Avaliao Externa do Plano Estadual de Qualificao Profissional - PE - Ministrio do Trabalho e Emprego /
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SEPLANDES PE desde outubro de 1999. professor do Departamento de Cincias Sociais e da Ps-Graduao (Mestrado e Doutorado) em Cincia Poltica na Universidade Federal de Pernambuco desde 2000. Coordenador do Acordo Multilateral CAPES/FIPSE para o Ensino de Polticas Pblicas entre o Brasil e os Estados Unidos UFPE/FGV/ UNICAMP University of Texas, Austin e University of Califrnia, e Coordenador do Convnio Ford Foundation UFPE para o Ensino de Polticas Pblicas desde maro de 2001. Guilherme Gomes Dias graduado em Economia pela Universidade Federal do Esprito Santo, com mestrado no Instituto de Economia Industrial da Universidade Federal do Rio de Janeiro-UFRJ, onde foi professor de finanas pblicas, macroeconomia e economia monetria de 1985 a 1992. Economista do quadro de carreira do BNDES desde 1984, com atuao concentrada nas reas de planejamento estratgico, oramento e finanas pblicas, teve participao ativa na elaborao e implantao da Lei de Responsabilidade Fiscal, e nas negociaes com o Fundo Monetrio Internacional, em 2001. Na Prefeitura Municipal de Vitria, foi Secretrio de Planejamento (93/94), Secretrio de Fazenda (94/96) e Secretrio de Economia e Finanas (97/99). Foi SecretrioExecutivo do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto entre 1999 e 2002 e atualmente Ministro do Planejamento, Oramento e Gesto. Francisco Gaetani mestre em Administrao Pblica e Polticas Pblicas e Doutorando pelo Departamento de Governo da London School of Economics and Political Science, Diretor de Formao Profissional da Escola Nacional de Administrao Pblica, Professor da PUCMG, Gestor Governamental, ex-Diretor da Escola de Governo de Minas Gerais / Fundao Joo Pinheiro, Especialista em planejamento municipal pelo IBAM e em administrao de empresas pelo IEAD/COPEA.
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MODERADORES
Antoninho Marmo Trevisan graduado em Cincias Contbeis pela PUC de So Paulo. Auditor e consultor de empresas desde 1970, Presidente da Grant Thornton no Brasil, a sexta maior empresa de auditoria e consultoria do mundo, e membro do seu board internacional. Presi24
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dente da Trevisan Auditoria, Consultoria e Educao, Diretor da Revista Trevisan e Diretor da Faculdade Trevisan, todas fundadas por ele. Representante do Conselho Federal de Contabilidade no Congresso Nacional sobre a Reforma Tributria e Reforma do Sistema Financeiro Nacional e sobre as alteraes na legislao aplicvel s empresas brasileiras e ex-titular da Secretaria de Controle de Empresas Estatais SEST do Ministrio do Planejamento. autor do livro Empresrios do Futuro Como os jovens vo conquistar o mundo dos negcios, finalista do Prmio Jabuti na categoria economia e negcios, publicado pela Editora Gente. Foi premiado pelas entidades do mercado de capitais e das bolsas de valores por representar a melhor empresa do seu ramo de atuao em 1996. Ceres Alves Prates Administradora Pblica e mestre em Administrao pela Escola de Administrao de Empresas da Fundao Getlio Vargas. Trabalhou como consultora em gesto estratgica e avaliao de programas para organizaes internacionais, empresas privadas e diversas agncias dos governos federal e estaduais. De 1999 a 2001, foi Secretria de Gesto do Ministrio de Planejamento, Oramento e Gesto do Governo Federal Brasileiro. De 1995 a 1998, foi Assessora Especial do Ministro-Chefe da Casa Civil da Presidncia da Repblica. Atualmente Secretria-adjunta da Secretaria de Estado dos Direitos da Mulher do Governo Federal no Brasil. Guilherme Ary Plonski mestre, doutor e livre-docente em engenharia de produo. Como bolsista Fulbright, foi visiting research fellow no Centro de Poltica em C&T do RPI (USA). Desenvolve atividades acadmicas na Universidade de So Paulo, como professor associado da Escola Politcnica e da Faculdade de Economia, Administrao e Contabilidade. Diretor Superintendente do Instituto de Pesquisas Tecnolgicas do Estado de So Paulo IPT. Integra a administrao superior de diversas entidades, entre as quais o Sebrae-SP; Fundao Vanzolini; Associao Nacional de Entidades Promotoras de Empreendimentos de Tecnologias Avanadas Anprotec; Associao Nacional de Pesquisa, Desenvolvimento e Engenharia das Empresas Inovadoras Anpei; Associao Brasileira de Instituies de Pesquisa Tecnolgica; Associao Brasileira para o Desenvolvimento de Lideranas ABDL; Sociedade Brasileira de Metrologia; Instituto de Tecnologia de Software de So
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Paulo ITS; Project Management Institute PMI (captulo So Paulo); e Ncleo de Poltica e Gesto Tecnolgica da USP. Lus Nassif jornalista, formado pela Escola de Comunicao e Artes da Universidade de So Paulo. Colunista e Membro do Conselho Editorial da Folha de S. Paulo, considerado pela pesquisa da Escola Nacional de Administrao Pblica - ENAP o colunista mais lido pela alta burocracia pblica, e pela pesquisa Mapa das Elites, da FPJ Pesquisas, junto a formadores de opinio, o mais influente jornalista brasileiro da atualidade. Introdutor do jornalismo eletrnico no pas, Diretor Superintendente da Agncia Dinheiro Vivo, primeira empresa de informaes eletrnicas do pas. Ganhou, em 1986, o Prmio Esso de Jornalismo Categoria Nacional, com a matria O Plano Cruzado. Luiz Carlos Bresser-Pereira doutor e livre-docente em Economia pela Universidade de So Paulo. Foi Ministro da Cincia e Tecnologia (1999), da Administrao Federal e Reforma do Estado (1995-98), da Fazenda (1987), e Secretrio do Governo de So Paulo (1985-86). professor de economia na Fundao Getlio Vargas desde 1961, de teoria poltica na Universidade de So Paulo desde 2001 e editor da Revista de Economia Poltica desde 1981. Ruth Cardoso presidente do Conselho da Comunidade Solidria, entidade que promove parcerias intersetoriais (governo, iniciativa privada e organizaes no governamentais) na luta contra a pobreza e a excluso social. Foi professora do curso de Antropologia na Universidade de So Paulo - USP, e pesquisadora no Centro Brasileiro de Anlise e Planejamento - CEBRAP, tambm em So Paulo. Lecionou em vrias universidades nos Estados Unidos, Reino Unido, Chile e Frana, e autora de vrios livros e artigos sobre movimentos sociais, juventude, sociedade civil e os novos atores sociais. Slvio Bressan reprter do jornal O Estado de S.Paulo, formado em Jornalismo pela PUC de Porto Alegre-RS, com ps-graduao em Estilo Jornalstico. Em 1990 foi para So Paulo como editor da Revista Placar. No final daquele ano foi para o Estado de S.Paulo como reprter de Poltica, cargo que ocupa at hoje. No Estado, cobriu as eleies de 90, 92, 94, 96 e 98, alm do plebiscito de 1993. Ali tambm acompanhou de
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perto as primeiras reformas do governo FHC e o incio do governo Mrio Covas. Em 2000 cobriu as Olimpadas de Sidney. Convidado pelos organizadores do livro A Era FHC escreveu o captulo sobre Reforma Administrativa.
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UMA RESPOSTA ESTRATGICA AOS

DESAFIOS DO CAPITALISMO GLOBAL E DA DEMOCRACIA
Luiz Carlos Bresser-Pereira A Reforma Gerencial ou Reforma Gesto Pblica de 95 atingiu basicamente os objetivos a que se propunha nos trs nveis em que a definimos na poca de sua implementao: na dimenso institucional, na cultural e na de gesto. Foi um grande avano na dimenso institucional, embora ainda haja muita coisa para se fazer. Uma reforma destas no feita em um dia, em um ano, e nem em alguns anos. A constituio foi modificada, vrias leis foram estabelecidas, criou-se todo um quadro institucional novo atravs do qual possvel ter uma nova gesto pblica. Foi ainda mais bem sucedida no plano cultural porque depois de, em um primeiro momento, ter parecido que se tratava de uma reforma contra os servidores pblicos, contra a administrao pblica, se percebeu que, ao contrrio, ela era fundamental para o Pas e para os servidores pblicos mais competentes e mais dedicados, que, afinal, constituem a grande maioria. Ocorreu ento em Braslia, seno no Brasil, uma verdadeira mudana de mentalidade. Em 1995, quando cheguei ao MARE com as propostas de reforma da gesto pblica, comeamos todos a mudar nossos conceitos sobre a administrao pblica, e isso foi muito importante. Uma nova forma de pensar o aparelho do Estado e sua gesto foi aos poucos surgindo. Foi o conjunto dessas idias o modelo da reforma gerencial sua consistncia interna e sua capacidade de responder s reais necessidades da administrao pblica e do Pas, que garantiram a continuidade e consolidao da reforma. Isso aconteceu no s a nvel federal, mas tambm no mbito estadual e municipal. E h todo um processo democrtico de aprendizado atravs do qual estas idias vo se multiplicando. Finalmente, temos o nvel da gesto, da implementao, que por natureza mais lento, que demora mais tempo. Mas h evidentemente um grande impulso em torno dele, especialmente no ltimo ano aqui em Braslia. O que vem sendo feito pela Secretaria da Gesto neste ltimo ano, nos trs campos, mais especificamente no nvel da implementao,
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d uma nova perspectiva de avano para a reforma no plano federal. Por outro lado, no plano estadual e municipal, as experincias inovadoras de gesto pblica continuam, e acho que seria muito importante que se fizesse um levantamento melhor delas. Recentemente participei de uma semana das organizaes sociais patrocinada pela Assemblia Legislativa do Estado de So Paulo. Em So Paulo, existem onze organizaes sociais que so hospitais. Trata-se de uma experincia extremamente bem-sucedida. As organizaes sociais hospitalares paulistas so um enorme sucesso do ponto de vista da qualidade dos servios que prestam e do custo que representam para o Estado. Essas organizaes sociais seguiram a idia da legislao federal com algumas adaptaes s necessidades especficas da sade e do Estado de So Paulo.
RESPOSTA A UM MUNDO GLOBAL E DEMOCRTICO

Uma coisa que seria importante nos perguntarmos por que a dimenso cultural avanou tanto, por que avanou mais do que as outras. Para responder a essa pergunta seria importante pensarmos nas duas grandes foras que moldaram o sculo XX no mundo, pois a reforma da gesto pblica no uma coisa que aconteceu s no Brasil. A reforma da gesto pblica um processo est acontecendo no mundo inteiro, especialmente nos pases desenvolvidos, nos pases de lngua inglesa, nos pases escandinavos, na Holanda e, mais lentamente, comea a acontecer na Frana e na Itlia. Entre os pases em desenvolvimento, o Brasil o pas que est na dianteira em matria de reforma da gesto pblica embora haja tambm alguma experincia no Chile. Mas esse movimento, que mundial, tem de ser compreendido no quadro de duas grandes foras que moldaram a sociedade contempornea no sculo XX. De um lado, temos a globalizao, ou o capitalismo global, isto , o fato de o capitalismo haver-se tornado dominante, e os mercados terem sido abertos para a competio capitalista em todo o mundo. De outro lado, a democracia esta imensa transformao poltica que marcou o sculo. Pela primeira vez na histria da humanidade temos a democracia como forma dominante de regime poltico. Na verdade, somente no Sculo XX os pases desenvolvidos, e, depois, um nmero crescente de pases em desenvolvimento, puderam ser considerados democracias, ou seja, regimes em que h o voto universal para os
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pobres e para as mulheres. Mesmo nos pases mais avanados economicamente, como os Estados Unidos, a Inglaterra e a Frana as mulheres e os pobres s alcanaram o direito de voto no comeo do sculo XX. A revoluo francesa e a revoluo americana, que muitas vezes so apresentadas como democrticas, foram na verdade revolues liberais e estabeleceram um regime liberal mas ainda autoritrio. Foi dentro do quadro de um liberalismo autoritrio, mas no qual havia um estado de direito, na segunda metade do Sculo XIX, que, nos pases ricos, ocorreram as reformas burocrticas, as reformas weberianas. No Brasil a reforma burocrtica s iria acontecer nos anos 30. Se a reforma burocrtica foi a primeira reforma administrativa na histria do capitalismo, a reforma da gesto pblica a segunda. A nova gesto pblica uma resposta quelas duas grandes foras que definiram o Sculo XX e s demandas nelas envolvidas. Uma resposta que a administrao pblica burocrtica no lograva dar. Na medida em que foi desenvolvida em regimes autoritrios a burocracia pensava a partir de um esquema autoritrio. Na medida em que foi desenvolvida no quadro de capitalismos nacionais fechados, pensava em termos de um mundo em que os Estados no sabiam ainda com clareza que um dos seus papis mais importantes era o de apoiar suas empresas na competio internacional. Essa reforma , portanto, uma resposta globalizao na medida em que esta torna absolutamente claro que os pases no so mais inimigos uns dos outros. Antes da globalizao tnhamos um sistema internacional baseado no equilbrio de poderes, em grandes potncia, geralmente vizinhas, em luta, que usavam a diplomacia para eventualmente evitar a guerra, mas estavam sempre se ameaando com ela. Desde o tratado de Westfalia, no sculo XVII, essa foi a situao que dominou o mundo. Esse tipo de poltica acabou. Hoje, os grandes pases no tm mais inimigos. Os grandes inimigos so o terrorismo, as drogas, a criminalidade, a explorao de crianas e de mulheres pelo trfico internacional, o aquecimento global, e no mais os pases. Entretanto os pases competem fortemente entre si. A globalizao significa competio. Nesse momento, passa a ser importante a questo da eficincia, de empresas muito competentes, capazes de participar do comrcio mundial e de no perder a competio no mundo global. E o Estado assume um papel estratgico de apoio s suas empresas. Mais estratgico do que no tempo do equilbrio de poderes, em que os Estados eram chamados
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apenas nas horas de guerra, ou ento para garantir o estado de direito. Na globalizao, ao contrrio do que afirma a ideologia multinacional, o papel econmico dos Estados aumentou, ao invs de haver diminudo. Existe agora um elemento muito claro que obriga as burocracias dos Estados nacionais a se tornarem competentes, eficientes e capazes: a competio entre pases. O risco per manente o de ficar para trs. Se o custo do aparelho do Estado for excessivo, isso pesar em cima das empresas e o pas perder ter reno na competio global. Esse um desafio fundamental e, diante desse desafio, claro que a nova gesto pblica, com as idias de autonomia e de responsabilidade para os gestores, uma for ma muito mais adequada de resposta. Por outro lado, o sculo que passou foi o sculo da democracia. E sendo assim, pela primeira vez o problema da administrao pblica tornou-se um problema eminentemente poltico. Os servios pblicos se tornaram um dos fatores fundamentais que elegem ou no governadores, prefeitos e, eventualmente, presidentes. O fato concreto que os servios pblicos so hoje, mais do que nunca, uma questo poltica. At pouco tempo atrs, os candidatos a governadores e presidente diziam que eram melhores porque realizavam mais obras. Hoje, so melhores e votaremos neles se forem capazes de estabilizar a economia, ou seja, se forem capazes de ter uma poltica macroeconmica correta, que garanta o pleno emprego e, tambm, se forem capazes de ter uma poltica de educao, de sade, de assistncia social que produza resultados. Essas polticas envolvem custos elevados e, assim, uma gesto pblica competente e capaz para serem implementadas. No d apenas para definir a poltica pblica e deixar que a coisa acontea por conta de uma gesto burocrtica rgida, incompatvel com a realidade complexa e a rpida mudana do mundo em que vivemos.
RECONSTRUIR O ESTADO
Como a reforma da gesto pblica responde a mudanas ou foras fundamentais ela constitui um processo que no tem volta, que no vai parar. A reforma da gesto pblica, ou gerencial, a segunda reforma administrativa que acontece no capitalismo. A primeira foi a reforma burocrtica, que aconteceu nos pases desenvolvidos na segunda metade do sculo XIX, e nos anos 30 no Brasil. E a segunda a reforma da
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gesto pblica que est acontecendo desde os anos 80 nos pases desenvolvidos e desde 90 no Brasil. Quando essa reforma surgiu, foi criticada por muitos. Especialmente na Inglaterra, onde mais ela foi discutida no plano intelectual e no plano poltico. Foi chamada de conservadora, neoliberal. Foi tambm acusada de ser contrria administrao pblica, ao servio pblico. Tentou-se definir essa reforma como simplesmente mais um captulo das reformas ultraliberais e da onda ultraliberal que estava acontecendo no primeiro mundo desde o final dos anos 70, e que atingiu muito fortemente tambm o Brasil a partir do incio dos anos 90. De fato, h elementos liberais na reforma. significativo que, no caso da Inglaterra, a reforma comeou a acontecer no governo Thatcher. Na Nova Zelndia e na Austrlia, onde a reforma tambm aconteceu nos anos 80, porm, ela foi iniciada por partidos trabalhistas. No caso da Nova Zelndia, houve em seguida, com a vitria eleitoral de um partido conservador, uma radicalizao irresponsvel. Foi a experincia mais lamentvel de ultraliberalismo que tivemos na administrao pblica. H quatro anos, entretanto, esse partido perdeu as eleies e, com o retorno do partido trabalhista, a reforma foi novamente colocada nos eixos. Recentemente esse partido ganhou de novo as eleies. Ento, na verdade, a idia de que esta reforma seja uma reforma ultraliberal s seria verdadeira se ela visasse a reduzir o Estado ao mnimo, que era o projeto ultra liberal. Esse projeto ultraliberal fracassou. Ningum fala mais em reduzir o Estado ao mnimo. Hoje, na Inglaterra, por exemplo, a carga tributria est sendo aumentada para melhorar os servios pblicos. Nos demais pases da Europa, onde essa carga j muito alta, perto de 50%, ningum fala em reduzi-la, mas sim em mantla nesse nvel, de forma a poder garantir o provimento com boa qualidade dos servios sociais, principalmente dos servios de educao e sade. Na verdade, quando propus reforma para o Brasil, no pensei em um Estado mnimo, mas na necessria reconstruo do Estado. Se o Estado estava em crise a soluo no era reduzir seu papel mas recuperar sua capacidade reguladora e implementadora de polticas. Reformar o Estado, reformar a administrao pblica, abrir a economia, privatizar, fazer reforma tributria, da previdncia para qu? Qual era o objetivo? Simplesmente dar mais espao ao mercado reduzindo o Estado, ou dar mais espao ao mercado e reconstruir o Estado? A segunda alternativa sempre foi meu entendimento da lgica das reformas. Quando seu objetivo
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apenas dar espao maior para o mercado diminuindo o papel do Estado, estamos diante de um equvoco: o mercado forte precisa de um Estado forte. Meu objetivo, com a Reforma da Gesto Pblica de 1995, foi reconstruir o Estado e fortalecer o servio pblico, adaptando-os ao mundo do capitalismo global e da democracia em que vivemos.
UMA REFORMA PARA O BRASIL

A reforma da gesto pblica , portanto, uma reforma que est respondendo em cada pas s demandas da sociedade global uma sociedade que se tornou mais capitalista ou mais competitiva, e mais democrtica. No Brasil essa reforma foi pensada e levada adiante em funo das nossas necessidades, dos nossos problemas e adaptada s nossas realidades. Foi nela fundamental a conscincia de que preciso tornar as agncias mais descentralizadas e os gestores mais autnomos e mais responsveis perante a sociedade, e que, para isso, preciso aumentar o nmero de servidores pblicos capacitados. Entretanto, os concursos pblicos no Governo Federal ou haviam sido interrompidos, ou ocorriam esporadicamente. A carreira dos gestores estava totalmente paralisada, e as demais carreiras com concursos pblicos acontecendo espaadamente e de forma aleatria. Aprovava-se um grande nmero de candidatos que eram, depois, chamados, durante anos e anos, medida que iam surgindo vagas. Uma coisa absurda. Essa situao foi alterada: no s para gestores, mas para todas as carreiras de Estado. Concursos pblicos anuais passaram a ser realizados, com pequeno nmero de vagas - em princpio 1/30 do total de cargos da carreira com candidatos aprovados por classificao: quem no classificado reprovado mas pode repetir o concurso no prximo ano. Essa grande mudana continua acontecendo. Est surgindo um grande grupo de novos profissionais pblicos. Gestores pblicos da carreira de gestores, das carreiras do planejamento, do tesouro, do controle. Mas, pergunto, o que estas idias, que se transformam em instituies e envolvem pessoas, vo fazer pelo Brasil? Isto precisa tambm comear a ser discutido, porque h vinte e dois anos o Brasil est semi-estagnado, crescendo, em termos per capita, a uma taxa de menos de 1% ao ano, enquanto que o Brasil, entre 1950 e 1980, crescia a uma taxa per capita de 4% ao ano. Foi uma mudana brutal, para pior. Em grande parte os maus resultados se devem ao enfraquecimento da alta burocra34
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cia brasileira nestes anos. Ela se enfraqueceu politicamente na medida em que perdia a viso do futuro. importante lembrar que a revoluo nacional brasileira, que comeou nos anos 30 com Getlio Vargas, esta revoluo nacional, industrial e capitalista foi feita atravs de uma associao muito forte entre um grupo de tcnicos ou de burocratas todos servidores pblicos do Rio de Janeiro com os industriais do Brasil inteiro e especialmente de So Paulo. Esse pacto poltico foi fundamental para o desenvolvimento do Brasil. Tivemos tcnicos economistas, cientistas polticos, socilogos, educadores trabalhando no Governo Federal, com vrias tendncias ideolgicas, mas de alto nvel. Eles tiveram papel decisivo na industrializao e na revoluo nacional brasileira. Essa revoluo nacional brasileira, entretanto, ficou interrompida durante vinte anos. Considero interrompida porque uma revoluo nacional, a meu ver, s se completa quando o povo do pas perde o seu complexo de inferioridade colonial. Quando as suas elites passam a pensar de acordo com a sua prpria cabea e no com a cabea alheia, de Washington, de Nova York. E quando o seu governo tem claro, clarssimo, que o seu dever defender o trabalho e capital nacionais. Todos esses novos gestores, todos esses novos administradores pblicos que esto vindo Braslia, que esto se formando em Braslia nestes ltimos oito anos tm um papel decisivo a desempenhar. Existem servidores pblicos de alto nvel em Braslia, nos Estados e nos grandes municpios, que tm um papel importante a desempenhar em conjunto com os polticos, os empresrios, e os intelectuais. O desafio repensar o Brasil e fazer com que o Brasil retome o desenvolvimento e complete a sua revoluo nacional. Este o desafio fundamental que temos pela frente.
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O FORTALECIMENTO INSTITUCIONAL DO NCLEO ESTRATGICO

Evelyn Levy Em 1993 a ENAP publicou uma avaliao da Administrao Pblica Federal, realizada por um grupo de cientistas polticos, coordenado pelo Prof. Rgis Andrade, recentemente falecido. O estudo constatava que, para lograr xito, o Estado no Brasil necessitava de um aggiornamento, que se caracterizaria por: Reduo drstica da ao empresarial do Estado (...) Reforo dos recursos normativos, administrativos e polticos (...) para a administrao da economia, e Descentralizao das aes de execuo das polticas sociais... (ENAP,1993:29)1 Por outro lado, o autor considerava que o plebiscito que havia consagrado o presidencialismo como regime de governo, bem como a Constituio de 1988, apontavam (...) na direo do fortalecimento do Congresso na macro-estrutura poltica do pas. E complementava: As tarefas econmicas e sociais do Estado, inerentes ao ciclo histrico que se abre no so incompatveis com esse fortalecimento; mas so de todo incompatveis com o correspondente debilitamento do Poder Executivo, se tal for o caso. (ENAP,1993:29) Para Andrade, as estruturas poltico-administrativas do Estado correspondem, de modo mais ou menos aproximado, a projetos polticos nacionais de longo prazo. Quando essa correspondncia no ocorre, estamos, teoricamente, diante de uma crise poltico-administrativa (...) Tal o caso brasileiro. A crise brasileira em sua dimenso poltica dupla: uma crise das instituies polticas e uma crise da burocracia pblica. (ENAP,1993:25)
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ENAP(1993) Estrutura e Organizao do Poder Executivo, Administrao Pblica Brasileira, Vol. 2, Regis de Castro Andrade e Luciana Jaccoud (org.), Centro de Documentao, Informao e Difuso Graciliano Ramos, ENAP, Braslia.
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Parece-me importante recuperar qual a percepo do autor sobre essa burocracia, aps a concluso do estudo: A crise administrativa manifesta-se na baixa capacidade de formulao, informao, planejamento, implementao e controle das polticas pblicas. O rol das insuficincias da administrao pblica no pas dramtico. Os servidores esto desmotivados, sem perspectivas profissionais ou existenciais atraentes no servio; a maior parte deles no se insere em nenhum plano de carreira. Os quadros superiores no tm estabilidade funcional. As instituies de formao e treinamento no cumprem seu papel. A remunerao baixa. A coleta, processamento e circulao da informao so precrias. A macro-estrutura tem sofrido inmeras modificaes, acarretando a descontinuidade de centros de competncia pr-existentes. Apesar da descentralizao de recursos oramentrios determinada pela Constituio, as atribuies e competncias continuam centralizadas no nvel federal. O planejamento a comear pelo Plano Plurianual meramente for mal. H grande descoordenao entre os ministrios. Podemos ficar por aqui. A situao do sistema de semiparalisia e descoordenao. (ENAP,1993:26) Quando, em 1995, o MARE divulgou seu Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, a percepo desse quadro era ntida. Ao mesmo tempo, a viso de que a capacidade dos governos em responder s demandas da sociedade tinha que se expandir rapidamente havia se instalado como o novo paradigma de gesto pblica em grande parte dos pases. Assim, imerso em um contexto histrico altamente favorvel atualizao do modo de funcionamento das administraes pblicas, e tendo presente as fragilidades da Administrao Pblica Brasileira, o Plano Diretor preconizava toda uma nova concepo para seu funcionamento. E isso se daria atravs de um programa de mudanas em trs dimenses: institucional, gerencial e cultural. Exatamente para dar mais agilidade e fora ao n central do governo, responsvel pela direo estratgica do governo e pelo estabelecimento de seus objetivos, o Plano Diretor concebeu uma nova arquitetura institucional que separava a concepo e controle da implementao das polticas, das atividades ligadas prestao de servios. Criava-se a o conceito de ncleo estratgico, o qual passaria a se relacionar com as organizaes prestadoras de servios. Novos modelos organizacionais foram tambm concebidos para essas organizaes: agncias executivas, agncias reguladoras e organizaes sociais. A relao entre o n38
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cleo estratgico e as demais organizaes deixaria de ser de subordinao burocrtica para se tornar contratual. Corrigiam-se dessa maneira os desvios que haviam se evidenciado na implementao do Decreto-Lei 200, quando autarquias e fundaes, dotadas de maior autonomia gerencial, haviam se apartado do centro do governo, deixando de ser seus braos operacionais. Os contratos de gesto foram introduzidos em consonncia com uma viso ps-burocrtica, em que os controles deveriam se dar em torno de resultados, custos, satisfao dos cidados e da competio administrada. Isso significa que o controle hierrquico e de processos passam para um segundo plano. preciso lembrar que, do ponto de vista conceitual, os contratos de gesto articulam um conjunto de incentivos para o desempenho, em que os resultados e os meios so previamente acordados entre contratantes e contratados, permitindo muito maior flexibilidade gerencial. Uma vantagem adicional contratualizao que ela permite o controle social, posto que os instrumentos so pblicos e transparentes. O novo desenho institucional criava, portanto, a oportunidade de o governo contar com organizaes mais geis, efetivas, eficientes, transparentes e voltadas para o cidado. A par dessa nova arquitetura institucional, o Plano Diretor propunha a horizontalizao de estruturas, transferindo maiores responsabilidades para os nveis hierrquicos de base e delegando maior autonomia aos gerentes. A Reforma Gerencial tambm deveria ocorrer em funo de uma nova Poltica de Recursos Humanos, que objetivava valorizar o desempenho dos servidores pblicos. A partir daquele momento teve incio um amplo programa de recrutamento de novos quadros, especialmente para as carreiras tpicas de Estado, que vinham fortalecer de modo especial o ncleo estratgico. Essas mesmas carreiras foram reestruturadas de modo a torn-las mais atraentes e motivar a progresso. Deu-se grande nfase capacitao, expressa em uma poltica especfica, e grandes investimentos foram feitos nesse sentido, tanto por parte dos rgos centrais como por parte dos ministrios e suas vinculadas. Procurou-se, entre 1995 e 2002, ajustar as remuneraes aos salrios de atividades equivalentes, pagos pelo setor privado. No perodo mais recente foram criadas as funes comissionadas tcnicas, completando-se o Y que permite s organizaes premiar tanto a gerncia quanto a especializao. A criao de um novo regime de trabalho o emprego pblico foi igualmente um esforo que permite reforar as organizaes pblicas.
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Todas essas aes foram associadas a um conjunto de outras iniciativas voltadas melhoria dos processos de trabalho. A vigorosa expanso da Tecnologia da Informao, que hoje culmina nas aes do Governo Eletrnico, trouxe grandes mudanas para a operao das organizaes, possibilitando maior transparncia, velocidade, atendimento mais gil ao cidado. O Plano Diretor tambm fortaleceu a cultura da Qualidade, estabelecendo inclusive instrumentos de avaliao de gesto especficos e um prmio prprio para a administrao pblica. No segundo mandato do Presidente Fernando Henrique, novas polticas de gesto vieram se somar quelas do Plano Diretor; destacando-se a Gesto por Programas, introduzida com o Avana Brasil, integrando Plano e Oramento, voltados agora a resultados. A Gesto por Programas tambm criou um mecanismo de integrao que foram os programas de gesto de polticas. Finalmente, em se tratando de melhoria de processos, cumpre lembrar do restabelecimento do Programa de Desburocratizao.
O MODELO DE IMPLEMENTAO
Foram diversas as estratgias de implementao desse conjunto de polticas. Na primeira fase, certamente fez-se uso da divulgao e da argumentao para persuadir vrios pblicos a que aderissem e/ou apoiassem a Reforma. Um amplo processo de capacitao para todos os segmentos de servidores, repassando-lhes os valores da Reforma Gerencial e Empreendedora, foi deslanchado. Alguns grupos como os gerentes de PPA ou gerentes de programas sociais receberam ateno especfica. A normatizao foi seguramente outra alternativa utilizada. Incentivos criados pelos prmios da Qualidade e Helio Beltro de Experincias Inovadoras constituram formas de divulgar boas prticas de gesto e reconhecer os esforos empreendidos por servidores, lideranas e organizaes. Outras estratgias decorreram do emprstimo feito pelo BID Modernizao do Poder Executivo Federal. Entre outros, esse acabou moldando bastante as atividades da Secretaria de Gesto. As organizaes que se tornaram clientes da SEGES, pleiteando seus recursos, passaram a trabalhar vrias de suas dimenses organizacionais de modo conjugado. Do lado da SEGES compreendemos que o trabalho se customizava, adequando-nos a nossos clientes. Assim, as organizaes que recebe40
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ram recursos para planos de reestruturao, foram estimuladas a realizarem processos de avaliao de gesto e preparar seus respectivos planos de melhoria. Receberam, no mais das vezes, incentivos suplementares, por meio da oferta de cursos de capacitao gerencial. A reestruturao procurou simplificar processos de trabalho e para isso contou muitas vezes com os comits de desburocratizao a existentes. As redes criadas pelos programas de Qualidade e Desburocratizao tm sido importantes alavancas aos processos de transformao, na medida em que a cultura gerencial est presente. Finalmente, em organizaes onde a escassez de fora de trabalho era constatada, foram autorizados concursos. E onde as defasagens salariais estiveram abalando a motivao, foram transferidas as funes comissionadas tcnicas. Assim, ao mesmo tempo em que os dirigentes se comprometiam a liderar processos de mudana, os outros segmentos da organizao se viam implicados de alguma maneira. certo que se instaurou igualmente algum sistema de barganha: incentivos em troca de melhorias de gesto, vencendo-se dessa maneira o primeiro momento de inrcia. Aos poucos est se buscando vincular o tratamento customizado aos programas das demais secretarias: as avaliaes de programa do PPA constituem referencial para a anlise da estrutura e da gesto; as estruturas, os processos de trabalho, os perfis e competncias requeridos pelos Recursos Humanos so igualmente considerados em relao ao Governo Eletrnico. Essas mesmas aes so empreendidas junto a organizaes que pretendem receber a qualificao de agncias executivas ou a se transformar em organizaes sociais. Os quadros em anexo ilustram essas estratgias.
RESULTADOS
A credibilidade dos governos, hoje largamente questionada, est a depender de um ncleo central de elevada capacidade de realizar escolhas estratgicas de poltica, com poder de comando sobre seus braos operacionais. 2 A anlise de Andrade apontava nessa direo e o Plano Diretor procurou enfrentar essa questo. A primeira observao possvel de ser feita que a capacidade dos
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Ver a esse respeito a mensagem do prximo responsvel pelo Servio Pblico no Reino Unido, Sir Andrew Tur nbull, dirigida aos servidores pblicos em 24/06/2002.
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diferentes ministrios bastante diversificada. Suas respectivas histrias evidentemente repercutem na atual situao. Mas avanos foram feitos, mesmo em ministrios com histrias relativamente recentes. Os ministrios na rea social, por exemplo, cujas aes so, em larga medida, descentralizadas, contam hoje com melhores sistemas de monitoramento e tm, portanto, maior controle das atividades desenvolvidas no nvel local e regional. Experincia significativa foi acumulada no FNDE, no Programa Nacional de Alimentao Escolar e nas atividades da Secretaria Especial de Assistncia Social, por exemplo. O desenvolvimento de competncias favorveis negociao permitiu em muitos casos a construo de parcerias dentro e fora do governo. Uma srie de iniciativas est possibilitando uma melhor integrao das atividades governamentais: Proposio da estratgia de articulao e coordenao da agenda ambiental nos Programas do PPA; Ao coordenada de vrios rgos com vistas otimizao de esforos para o combate violncia; Coordenao e integrao de aes da rede de proteo social, executadas por diferentes esferas de Governo e por entidades no-governamentais. Os ministrios que firmaram contratos de gesto com suas organizaes vinculadas tais como os da Cincia e Tecnologia, Meio Ambiente e Desenvolvimento, Indstria e Comrcio e a Secretaria de Comunicao de Governo puderam estabelecer com maior clareza os resultados a serem alcanados por suas organizaes vinculadas. Graas ao incremento dos servidores de carreiras de Estado, melhorou a capacidade de elaborar e conduzir a implementao de polticas. Novos issues foram sendo incorporados agenda governamental nas reas da segurana, por exemplo com respostas relativamente rpidas. Os ministrios que procederam reviso de suas estruturas esto encontrando formas mais geis de trabalhar, resultando inclusive na reduo de custos. o caso, por exemplo, do Ministrio da Defesa: Reduo de custos em aproximadamente R$ 2,4 milhes/ano em logstica; Reduo de custos com pessoal em aproximadamente R$ 411mil/ ano nos demais macro-processos; Perfis profissionais e qualificaes necessrias definidas; Metodologia de avaliao de desempenho de pessoal em desen42
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volvimento; Plano Estratgico de Informtica definido. A Presidncia da Repblica (PR) tambm apresenta expressivos resultados na racionalizao dos seus processos de trabalho: rea de tecnologia da informao estruturada e plano estratgico definido; Reduo da folha de pagamentos da PR de 90 milhes em 2000; Reduo de 35% da fora de trabalho da Imprensa Nacional; Eliminao de pagamentos indevidos de quase 300 milhes de reais na Imprensa Nacional; Reduo de custos mediante a terceirizao dos servios de transporte em torno de 1,5 milhes de reais/ano; Aes de melhoria e racionalizao da gesto de estoques e suprimentos; Perfis profissionais definidos e plano de capacitao estabelecido e implementado. O ncleo estratgico est hoje mais capacitado a formular polticas, considerando o contexto que as cerca e os desafios de sua implementao. As polticas de gesto constituram um conjunto de instrumentos, que se complementam e facilmente podem ser reorientados para novas demandas. Aos poucos a cultura contratualista est se instalando.
LIES
APRENDIDAS
Os investimentos que vm sendo realizados na melhoria de gesto tm trazido significativos ganhos. O trabalho customizado tambm se mostrou efetivo, levando o rgo central a atuar como consultor interno do processo. O processo de mudana necessita de liderana, e tem de ser complementado pela motivao dos demais segmentos que compem a organizao. A continuidade e a existncia de um corpo de servidores capacitados foram essenciais ao desempenho da organizao, tendo reflexos em todo setor sob seu comando.
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AS MUDANAS NO AMBIENTE MILITAR: A INTEGRAO DAS FORAS ARMADAS

Jos Augusto Varanda
INTRODUO
Em seu discurso de posse do primeiro mandato, em 1995, o Presidente da Repblica determinou que fossem realizados estudos visando adaptao gradual das nossas foras de defesa s demandas do futuro, iniciando o processo que viria a ter por meta final a criao do Ministrio da Defesa - MD, marco positivo no mbito da modernizao do Estado, como instituio mediadora entre as Foras Armadas e os demais rgos da administrao pblica. Nas funes atribudas ao Ministrio da Defesa, quando de sua criao, pode ser observada a nfase nos aspectos de modernizao: Exercer a direo superior das Foras Armadas e otimizar a capacidade de defesa do Pas; Integrar, modernizar e racionalizar as Foras Armadas, conduzindo o processo de aperfeioamento da Estrutura de Defesa brasileira; e Contribuir para a modernizao do Estado em sua esfera de responsabilidade. Os processos de modernizao do aparelho de Estado que vm sendo implementados ao longo da ltima dcada no Pas apresentam alguma incompatibilidade de aplicao s organizaes militares em virtude da natureza de suas atividades e de caractersticas, como o controle e hierarquia, eminentemente burocrticas. nesse ponto que o Ministrio da Defesa surge como rgo competente para harmonizar as demandas das Foras Armadas com as diretrizes governamentais emanadas da Presidncia da Repblica e realizar a interlocuo poltica junto ao Governo Federal, Congresso Nacional e segmentos organizados da sociedade. O esforo de modernizao da gesto pblica tornou-se visvel com a melhoria da ao governamental, no que se refere ao processo oramentrio, com a reorganizao da forma de alocao de recursos do Estado, em programas desdobrados em aes, projetos e atividades, e
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sua posterior avaliao, verificvel mediante o estabelecimento de metas fsicas associadas. Para o quadrinio 2000-2003, no Plano Plurianual PPA, os programas e aes do Ministrio da Defesa e dos Comandos Militares alcanaram um nmero de 30, entre eles: Vigilncia e Proteo da Amaznia, Calha Norte e Gesto da Poltica das Foras Armadas, o qual engloba a ao denominada Altos Estudos Militares.
CRIAO DO MINISTRIO DA DEFESA

At 1999 havia seis diferentes canais de interlocuo poltica nos assuntos referentes defesa, bastante fragmentados e competitivos entre si, em especial por fora da escassez de recursos decorrente do ajuste fiscal implementado no Pas nos ltimos anos. Alm dos Ministrios da Marinha, do Exrcito, da Aeronutica, da Casa Militar da Presidncia da Repblica e da Secretaria de Assuntos Estratgicos, todos atuando como interlocutores entre as Foras Armadas e o poder poltico, o EstadoMaior das Foras Armadas - EMFA era rgo de assessoramento do Presidente e destinava-se a proceder estudos para a fixao da Poltica, da Estratgia e da Doutrina Militares e a elaborar e coordenar os planos e programas decorrentes, embora no tivesse qualquer precedncia funcional sobre os demais ministrios militares. Em outubro de 1997, diretriz presidencial determinou, em reunio da Cmara de Relaes Exteriores e de Defesa Nacional, a criao do MD e a extino dos ento ministrios militares. Para a execuo dessa diretriz foi criado um Grupo de Trabalho Interministerial composto pelos Ministros da Marinha, do Exrcito e da Aeronutica, do Estado-Maior das Foras Armadas, das Relaes Exteriores, pelo Chefe da Casa Civil, Chefe da Casa Militar e Secretrio de Assuntos Estratgicos. Esse Grupo de Trabalho adotou em sua metodologia as seguintes premissas baseadas na Poltica de Defesa Nacional: a manuteno de poder militar dissuasrio; o estabelecimento de uma organizao sistmica; e a instituio do binmio Diplomacia-Foras Armadas. Essa metodologia consistiu na definio das caractersticas desejveis para o Sistema de Defesa Nacional; na identificao das atividades comuns aos ministrios militares e ao EMFA passveis de integrao; no estabelecimento de critrios para identificar o nvel possvel de integrao das atividades; na identificao das atribuies do Ministrio da Defesa
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e na determinao de sua estrutura bsica. Como resultado dos estudos, algumas das caractersticas desejveis para o sistema de Defesa Nacional foram elencadas: efetiva participao de todos os segmentos da sociedade brasileira; existncia de um rgo central; doutrina comum para emprego combinado de meios; versatilidade para adaptao s condicionantes dos diferentes cenrios; cooperao com as aes desenvolvidas para obteno e manuteno da paz; cooperao com as aes visando ao desenvolvimento nacional; e infenso influncia poltico-partidria; Tambm foram fixados os fundamentos que deveriam ser levados em considerao na estruturao do MD de forma a preservar as caractersticas e peculiaridades das Foras Armadas, realizando uma implantao gradativa e, principalmente, evitando: uma estrutura ministerial pesada; centralizaes inadequadas; aumento de despesas; e acrscimo de efetivos. Nesse contexto, as tarefas bsicas atribudas como competncias do Ministrio da Defesa podem ser explicitadas por meio da integrao, modernizao e racionalizao das Foras Armadas, bem como na contribuio da Pasta para a modernizao do Estado em sua esfera de responsabilidade, tendo todos como objetivo primordial a otimizao da capacidade de defesa do Pas.
A INTEGRAO DAS FORAS ARMADAS

Conforme citado, nas ltimas dcadas consolidou-se no mundo a importncia da coordenao e do planejamento do emprego das Foras Armadas, no mbito singular e combinadas, e do encaminhamento de solues para assuntos na rea de defesa. Isso apontou para a necessidade de se ter no Brasil um Ministrio de carter integrador e orientador da rea de defesa. Sob esse prisma, e depois de concebida a estrutura necessria, estabeleceu-se o desafio de viabilizar a deciso emanada do sistema poltico. As experincias internacionais bem sucedidas mostram que supe49
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rior a uma dcada a durao do processo de insero do Ministrio frente s Foras Armadas. No Brasil vem ocorrendo um avano significativo no cumprimento dessa tarefa, pois desde a criao do Ministrio da Defesa, em 1999, pode-se constatar que foram empreendidas importantes aes, tais como: Iniciou-se o processo de reviso da Poltica de Defesa Nacional, envolvendo consulta sociedade e a efetiva participao de servidores civis e de militares, com o intuito de adequ-la aos novos referenciais estratgicos. Foram consolidados os oramentos das Foras Armadas em uma nica pea, propiciando maior transparncia e racionalidade administrativas, alm de concentrar esforos para obteno de melhores resultados na rea de defesa. A atuao conjunta da Diplomacia e da Defesa tem propiciado a obteno de resultados significativos, ressaltando-se o estabelecimento de importantes mecanismos bilaterais de defesa, avanando para a conformao de um ambiente de contnua cooperao. As Foras Armadas Brasileiras intensificaram sua participao em operaes de manuteno de paz coordenadas pelas Naes Unidas (Chipre, El Salvador, Iugoslvia, Guatemala, Angola e Crocia), alm de marcante presena na Misso de Observadores Militares EquadorPeru. Nessa mesma linha, esto presentes no Timor Leste desde 1999, cabendo ao representante brasileiro ocupar, a partir de maio de 2001, a funo de Chefe dos Observadores Militares na Administrao de Transio das Naes Unidas para o Timor. Essas operaes envolveram a participao de cerca de 5.000 brasileiros. Pela primeira vez na histria militar do Pas, foi realizada uma Operao Combinada das Foras Armadas. A Operao TAPURU, realizada em maio de 2002, na regio Amaznica, possibilitou a ao integrada da Marinha, do Exrcito e da Aeronutica, sob comando nico, contando com a participao de aproximadamente 4.500 militares. Iniciou-se um processo de reestruturao da Escola Superior de Guerra (ESG), a partir da reviso do seu currculo de cursos. Com a nova misso de formar assessores de alto nvel, dever a ESG consolidar-se como centro de excelncia em altos estudos de poltica e estratgia e de formao e ps-formao, na rea de defesa. Foram intensificados os esforos para modernizao e reaparelhamento das Foras Armadas Brasileiras. A modernizao da
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Fora Area, contemplando aquisio e revitalizao de equipamentos e aeronaves, envolve recursos da ordem US$ 3,35 bilhes. A aquisio do porta-avies So Paulo aliada modernizao de diversos meios navais e aeronavais so marcos importantes no programa de reaparelhamento da Marinha do Brasil. O Exrcito Brasileiro implantou cerca de 70% da sua aviao, ressaltando-se a aquisio de helicpteros Cougar, que devero atuar na regio Amaznica. O Programa Calha Norte, criado em 1985, de fundamental importncia para garantir a soberania e a integridade territorial na regio da Calha Norte do rio Amazonas, foi revigorado. Foram implementadas diversas medidas e aes para enfrentar as carncias mais srias da rea, em particular as de carter scio-econmico que afligem as populaes. No sentido de intensificar a presena do Estado nessa regio, foram criadas novas unidades militares para controle e proteo das nossas fronteiras, alm de ter sido instalado, na Amaznia, um centro dedicado ao adestramento em operaes militares combinadas.
CONCLUSO
A criao do Ministrio da Defesa representou a base da modernizao do Sistema Nacional de Defesa, sendo que a gesto da Poltica de Defesa Nacional brasileira depende da ao concertada de diversos rgos de governo, da sociedade e da cooperao com as naes amigas. Neste sentido, o Ministrio tem como tarefa principal conduzir, no seu mbito, aes coerentes com o tipo de perfil estratgico que o Pas deseja assumir e adequar a estrutura militar brasileira ao papel requerido das Foras Armadas nesse contexto. O que se espera, como ressaltado, que o Brasil seja forte e com ampla credibilidade e, para tanto, preciso ter a firme convico de que somente organizaes militares geis, com mobilidade estratgica, bem adestradas, equipadas e motivadas so as que vo produzir efeito dissuasrio eficaz. preciso, como vem sendo feito, um grande esforo conjunto entre civis e militares nesta tarefa. Do lado do poder poltico, das autoridades civis, essencial uma maior compreenso dos temas afetos defesa e, da parte dos militares, uma maior flexibilidade no sentido de aceitar a necessidade da mudana. H muito ainda por ser feito, mas pode-se dizer que muito j foi
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realizado em pouco tempo, desde a criao do Ministrio em 1999, graas ao aperfeioamento das relaes civis-militares na conduo dos assuntos referentes Pasta da Defesa.
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O MODELO DE ORGANIZAES SOCIAIS E A EXPERINCIA DO MINISTRIO DA CINCIA E TECNOLOGIA (MCT)

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Carlos Amrico Pacheco Apresentarei inicialmente uma viso panormica sobre a ao do Ministrio da Cincia e Tecnologia. O trabalho com as organizaes sociais do Ministrio est inserido num contexto mais amplo, de reforma gerencial administrativa interna, visando melhores condies para organizar de forma mais benfica e mais estratgica para o Pas a pesquisa feita diretamente pelos seus institutos. Um diagnstico elaborado sobre as necessidades de mudana nas unidades de pesquisa ressaltava o fato de que o Ministrio muitas vezes no definia com clareza a misso dessas unidades. Isso dificultava, sobretudo aos gestores e aos diretores das unidades de pesquisa, encontrar a forma de encaminhar mais claramente as suas aes. Muitas das dificuldades dos diretores derivavam da prpria omisso do Ministrio com relao definio clara da misso das diversas unidades, comeando pela existncia de controles muito mais voltados para os meios do que para a avaliao dos resultados das unidades. Havia pouca flexibilidade na gesto das atividades feitas por essas unidades. bom recordar que as unidades de pesquisa antecedem, em muito, a prpria existncia do Ministrio, o qual relativamente recente, pois foi criado em 1985. Algumas dessas unidades de pesquisa so bastante antigas, como o Observatrio Nacional, criado ainda no Imprio por D. Pedro I; outras so do comeo do sculo passado. Esse quadro compe uma herana de instituies das mais diversas naturezas, criadas por razes as mais distintas possveis. Mas preciso preser var tanto o patrimnio representado por esta herana institucional como reorientlas, atualizando suas misses de forma conseqente e incentivando a produo de resultados para o pas. Ento, a primeira providncia adotada pelo Ministrio foi criar uma Secretaria de Coordenao e uma comisso de alto nvel composta por
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Gravao da palestra proferida.
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pessoas ilustres da comunidade cientfica, tecnolgica e tambm empresarial que fez um trabalho de avaliao, no do mrito dessas instituies, mas uma avaliao da sua misso. Essa comisso trabalhou durante um ano e meio, coordenada pelo Professor Jos Galsia Tundisi, expresidente do CNPq, razo pela qual ficou conhecida como Comisso Tundisi. A comisso fez um excepcional trabalho no apenas de avaliao das misses institucionais, mas tambm dos modelos de relacionamento e gesto que o Ministrio poderia adotar em relao s unidades de pesquisa. Esse trabalho mobilizou um conjunto expressivo de consultores adhoc : 72 membros da comunidade cientfica e tecnolgica participaram de visitas, produzindo relatrios com os respectivos diagnsticos. A partir disso, apresentaram um conjunto de sugestes com relao s misses das diversas unidades e tambm com relao forma de relacionamento com o Ministrio, inclusive com sugesto de criao de outros formatos institucionais como centros de referncia, laboratrios associados que modernizassem a relao com as instituies de pesquisa. Dentro da Secretaria de Coordenao das Unidades de Pesquisa foi tambm criada uma coordenadoria de modernizao da gesto, para trabalhar na adoo de mecanismos de gesto mais flexveis. H vrias novas organizaes sociais atualmente em discusso, e o MCT tem participado de forma colaborativa na sua implantao, emprestando um pouco da sua experincia acumulada. Para as organizaes sociais, o instrumento de gesto em que se acordam metas e resultados o contrato de gesto. Alm dessas mudanas, importante frisar que nesse perodo, inclusive por motivao e inspirao do ex-Ministro Bresser-Pereira, constituram-se comits para iniciar um processo de seleo de diretores da melhor qualidade de modo a complementar uma clara definio de misso com uma boa direo das unidades de pesquisa. Essa reforma teve um impulso adicional em setembro de 2001 com a realizao da Conferncia Nacional de Cincia, Tecnologia e Inovao. Um dos temas centrais do Livro Verde que foi debatido durante a Conferncia foram os desafios institucionais no campo da cincia, tecnologia e inovao. Esses desafios institucionais indicam claramente que um dos principais problemas a relao entre o setor pblico e o setor privado. Um longo trabalho de discusses dentro do prprio Governo revelou como difcil ao Governo conseguir consenso interno no que diz res54
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peito flexibilizao da gesto das unidades de pesquisa. Inmeras resistncias ainda se colocam pontualmente e geram obstculos e dvidas que dificultam o avano do processo. importante considerar que h por trs dessa viso a conscincia de que o tema da inovao no avanar no Brasil sem uma mudana significativa de mentalidade, no sentido de valorizar crescentemente as atividades de inovao e de pesquisa e desenvolvimento do ponto de vista do seu reflexo na competitividade. Isso s ocorre no mbito de um sistema nacional de inovao, o que implica a interao de muitos atores. A inovao no um processo isolado da empresa, pois pressupe infra-estrutura pblica, suporte a servios tecnolgicos e tambm o ambiente na qual se realiza. S assim a empresa capaz de ser inovadora. Isso igualmente pressupe uma mudana na relao do setor pblico com a universidade e na relao entre a universidade e o setor privado, pois boa parte dos entraves est relacionada com a forma como o setor pblico se relaciona com o setor privado. Paralelamente, cabe lembrar que um dos fundos setoriais que foram criados nesse perodo o fundo conhecido por Verde-Amarelo, mas cujo nome real, constante da lei e do decreto que o criou, Fundo de Interao UniversidadeEmpresa. O fundo tem sido um enorme espao de experimentao institucional. Vrios dos projetos mais importantes para o Pas mobilizam atores de natureza distinta. Um exemplo, talvez o mais conhecido, o projeto Rede Brasileira de Pesquisa do Genoma de Eucalyptus, de cinco anos, sobre seqenciamento de eucalipto e que envolve sete universidades, trs centros da Embrapa e doze empresas privadas. Representa, portanto, uma engenharia institucional sofisticada. Essas novas engenharias institucionais, sobretudo em projetos mais mobilizadores, envolvem vrios parceiros e precisam de um ambiente institucional que seja favorvel sua execuo. O Ministrio da Cincia e Tecnologia tem hoje cinco organizaes sociais j institudas e validadas por decretos de qualificao da Presidncia da Repblica: a ABTLuS - Associao Brasileira de Tecnologia de Luz Sncrotron, antigo Laboratrio Nacional de Luz Sncrotron; o Instituto de Desenvolvimento Sustentvel Mamirau; a Associao Rede Nacional de Ensino e Pesquisa - RNP; o IMPA - Instituto Nacional de Matemtica Pura e Aplicada e o Centro de Gesto e Estudos Estratgicos. O Laboratrio Nacional de Astrofsica encontra se em processo de qualificao.
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Alm destas, duas outras organizaes sociais esto no aguardo de decreto de qualificao, o que faz com que o MCT tenha quase o monoplio das organizaes sociais federais. Com a criao da Comisso de Superviso do PROBEM - Programa de Ecologia Molecular para o Uso Sustentvel da Biodiversidade da Amaznia, estabeleceu-se um entendimento com o Ministrio do Meio Ambiente para que o contrato de gesto da Bioamaznia seja supervisionado tambm pelo Ministrio da Cincia e Tecnologia. Assim, o Ministrio da Cincia e Tecnologia passar a contar com sete organizaes sociais e com uma vivncia muito interessante no relacionamento com essas organizaes. Alm de questes relacionadas gesto, o modelo das organizaes sociais importante para o MCT em face da atividade das instituies. A ABTLuS devia ser conhecida profundamente por qualquer brasileiro, sobretudo os gestores pblicos. O Laboratrio Nacional de Luz Sncrotron possui uma das 14 fontes de luz sncrotron que existem no mundo, sendo o nico abaixo do Equador. Pelo que significa do ponto de vista tecnolgico uma obra espetacular: foi construdo no Pas com o menor custo em relao aos demais do mundo inteiro porque foi projetado e desenvolvido por uma equipe de brasileiros notveis. Atualmente um instrumento fundamental para as pesquisas na rea da biotecnologia moderna, a biotecnologia estrutural. Porque o sncrotron nada mais do que uma fonte de luz, uma fonte de espectro luminoso, um acelerador de eltrons: um anel em que os eltrons so acelerados at emitir uma determinada luz que serve para analisar a estrutura da matria. Funciona como se fosse um grande raio-X em dimenses moleculares. Como toda biologia nova, a biologia molecular pressupe o entendimento da estrutura da matria. Isto , no se trata de s entender quais so os genes que expressam determinada protena ou enzima, mas entender inclusive qual o formato de uma protena ou enzima para poder construir o que se chama de drug design para frmacos, ou seja, construir um remdio capaz de atuar numa determinada protena ou enzima. Como o conhecimento da estrutura da matria absolutamente fundamental, mesmo que seja um objeto de estudo dos fsicos, o grande usurio do sncrotron so os bilogos. Os fsicos brincam, dizendo que a biologia o novo campo da fsica moderna. A respeito da biologia molecular, est sendo instalado dentro do Sncrotron um outro projeto que o Laboratrio de Biologia Molecular. A existncia de um laboratrio nacional para ancorar as redes de pes56
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quisa na rea de biologia molecular extremamente importante para a pesquisa que se desenvolve nessa rea. A grande diferena do Sncrotron em relao aos outros institutos que um laboratrio aberto. No existe apenas para uso exclusivo de um corpo prprio de pesquisadores. Possui um comit cientfico de alto nvel, que conta inclusive com a participao de cientistas estrangeiros, entre eles o diretor do Sncrotron europeu, e um comit de avaliao que julga os projetos dos inmeros usurios. Atualmente, 15% dos usurios do Sncrotron so argentinos e italianos, com projetos de cooperao. Os demais usurios so basicamente pesquisadores brasileiros de diversas instituies, que submetem projetos cuja qualidade tem que ser avaliada. um laboratrio exemplar e que orgulha qualquer brasileiro. Mamirau um projeto fascinante, criado tambm sob a inspirao do Prof. Tundisi e com a participao decisiva do coordenador desse programa, Prof. Marcio Aires. um projeto situado na maior reserva amaznica do mundo um milho de hectares que associa desenvolvimento sustentvel e biodiversidade. Comeou com um projeto que recebeu o apoio do DFID Department for International Development, da Inglaterra, e tambm do CNPq, e se transformou no atual Instituto. Mamirau consiste de um projeto de desenvolvimento sustentvel da regio para suporte s populaes locais em manejo e melhoria de qualidade de vida, associado a uma estao que recebe pesquisadores de vrios lugares. Isto tem sido incrementado recentemente com bolsas para os projetos de pesquisadores que queiram se instalar em Mamirau para realizar pesquisas. um projeto fascinante e fica situado a meio caminho entre Manaus e Letcia, no meio da floresta amaznica, na melhor rea da reserva de vrzea do mundo. A Rede Nacional de Ensino e Pesquisa - RNP responde pelo backbone nacional de pesquisa. D o suporte de infra-estrutura de comunicaes ticas para as instituies de pesquisa no Brasil. A RNP uma parceria entre o MEC e o Ministrio da Cincia e Tecnologia, custeada meio a meio pelo dois ministrios, e d suporte conectividade exclusivamente para uso das redes de pesquisa instaladas no Pas. Est presente em todos os Estados brasileiros, tem uma enorme capilaridade e , enfim, uma infra-estrutura importante para todas as instituies de pesquisa do Pas. O Instituto Nacional de Matemtica Pura e Aplicada uma instituio tambm de altssimo nvel, e um dos melhores institutos de matemtica
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existentes no mundo, sem dvida o melhor latino-americano. uma referncia internacional do ponto de vista da formao em matemtica, no s para o Brasil. Em funo dessas qualidades e da clareza da sua misso foi transformado em organizao social. O Centro de Gesto e Estudos Estratgicos a organizao social mais recente do Ministrio. Esse tambm um caso interessante de parceria com a sociedade civil, porque o Centro foi fundado durante a Conferncia Nacional de Cincia, Tecnologia e Inovao. A Conferncia reuniu em Braslia 1200 pessoas das mais diversas procedncias: representantes da sociedade civil, comunidade cientfica, comunidade empresarial, universidades o governo e agncias de governo. Durante a Conferncia, foi realizada uma assemblia de instalao do Centro de Gesto presidida pelo Dr. Ozires Silva, com a participao de cerca de 250 pessoas, que criaram essa organizao social para cooperar com o Ministrio da Cincia e Tecnologia, assessorando o desenvolvimento das estratgias para a cincia e tecnologia no Pas. O Centro de Gesto e Estudos Estratgicos no um rgo da administrao. um rgo que assessora as polticas de cincia e tecnologia visando a qualidade dos projetos. E s possvel aprimorar a qualidade dos projetos consultando o conjunto de empresas, instituies e pesquisadores que esto realizando essas pesquisas. O propsito do Centro no ter um corpo prprio de tcnicos que definam a carteira de melhores projetos, mas ser um instrumento de interlocuo permanente com todas as instituies que fazem pesquisa no Pas e para todas as empresas, de modo que, a partir dessa interlocuo, se possam definir uma carteira de projetos estratgicos e carteiras de projetos mobilizadores capazes de articular essas novas engenharias institucionais. O Ministrio no optou por qualificar em organizao social todas as suas unidades de pesquisa. Vrias delas, no entender da atual administrao, no sero transformadas em organizaes sociais porque lidam ou com temas extremamente sensveis ou com temas de natureza especial, como os ligados pesquisa espacial, para os quais impossvel ao Estado brasileiro adotar esse modelo. H nas organizaes sociais um conjunto de sistemas de superviso e controle tanto interno, do conselho de administrao, como externo, do rgo supervisor, alm de um conjunto de mecanismos de avaliao. Os conselhos de administrao, como a lei das organizaes sociais estabe58
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lece, tm uma parte majoritria do Governo Federal, mas conta tambm com representantes da sociedade civil, de modo que estejam garantidos mecanismos de controle adequados. No caso do Centro de Gesto, isso assegura uma representao institucional que vai alm dos rgos de governo essenciais para o seu funcionamento, para que cumpra bem a sua misso e o preserve como um espao importante de articulao com a sociedade. Esses conselhos tm um papel importante, bem como os conselhos de avaliao tcnico-cientficos, que sero abordados em seguida. O grande mecanismo de relacionamento entre o Ministrio, rgo supervisor, e as organizaes sociais so os contratos de gesto. A fiscalizao do contrato se d tanto por relatrios semestrais de execuo quanto por um relatrio anual de avaliao. A comisso de avaliao coordenada pelo prprio Ministrio da Cincia e Tecnologia com a participao de outros ministrios, com especialistas de notria capacidade e com auditores, quando necessrio. importante ressaltar que esse talvez seja um terreno que carea de melhor aprimoramento em um futuro prximo, porque preciso tambm que o Estado seja capaz de mobilizar a necessria competncia tcnica para a avaliao de resultados. Apenas o acompanhamento da gesto no suficiente, do ponto de vista da avaliao de resultados. preciso que se mobilize o que h de melhor do ponto de vista da prpria comunidade cientfica e tecnolgica para essa avaliao. Veja-se o exemplo do Laboratrio Nacional de Luz Sncrotron, cujo conselho conta com a participao do coordenador do Sncrotron europeu. A mobilizao desse tipo de conhecimento tcnico mais especfico fundamental para o acompanhamento e para que o prprio dirigente se sinta desafiado e motivado a realizar uma performance que responda quilo que o Pas quer. Garante tambm que essas instituies sejam de primeira linha e estejam adequadas aos desafios cientficos e tecnolgicos do Pas. Existe tambm um conjunto de controles, que so as interfaces tradicionais decorrentes da utilizao de recursos pblicos, feitos pelo Tribunal de Contas da Unio, AGU, Ministrio Pblico. E h um conjunto de melhorias futuras que podem ser desenvolvidas na gesto de bens, de pessoal, publicidade e participao na sociedade civil organizada. bom lembrar que as organizaes sociais tm um conjunto de regras e procedimentos especficos. A respeito desses novos instrumentos de gesto, a experincia da nova coordenadoria criada na Secretaria de Coordena59
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o de Unidades de Pesquisa do Ministrio muito interessante. Regimentos especficos com relao a pessoal, cargos e salrios e contrataes devem ser aprovados pelo conselho de administrao da organizao social, que tem aperfeioado progressivamente esses instrumentos, usando melhor sua flexibilidade. medida que se implementam novas organizaes sociais, a experincia da ABTLuS, bem como a de Mamirau, tm servido de forma reiterada para criar um certo aprendizado cumulativo na gesto, que se reflete na melhoria progressiva dos diversos instrumentos, seja de pessoal, seja de compras, alm dos diversos regimentos e regulamentos pertinentes. Esta experincia, inclusive, est aberta colaborao com outro ministrio ou com qualquer outro rgo do governo. Tambm colocamo-nos disposio para poder contribuir para uma relao do Estado brasileiro com a sociedade que seja muito mais promissora nos inmeros campos, em particular no da Cincia e Tecnologia.
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OSCIP: O PRIMEIRO PASSO DE UMA REFORMA SOCIAL DO MARCO LEGAL DO TERCEIRO SETOR
Augusto de Franco A Lei 9.790/99, que cria as OSCIP e o Termo de Parceria, o passo inicial de um projeto maior: a reforma do chamado marco legal do terceiro setor, ou seja, do conjunto de leis e normas que regulam as relaes entre o Estado e as organizaes da sociedade civil. O caminho seguido pelo Conselho da Comunidade Solidria, na sua iniciativa de reforma do marco legal do terceiro setor, foi o de uma reforma orientada pela necessidade de responder s questes, inditas, colocadas pela entrada na cena pblica de novos atores sociais coletivos que tanto podem agir de forma autnoma quanto em parceria com o Estado e com o mercado. A Comunidade Solidria, juntamente com vrios parceiros da sociedade civil e do Governo Federal, partiu do princpio de que nenhum setor da sociedade, isoladamente, pode impor aos demais suas lgicas de funcionamento. Admitiu que a sociedade civil tem uma racionalidade prpria, que no deriva do Estado, nem do mercado. Considerou que a auto-regulao da sociedade global como sistema complexo, se existir, s pode ser fruto de uma sinergia entre Estado, Mercado e Sociedade Civil. Admitiu que o protagonismo da sociedade civil decisivo para o desenvolvimento social e, por conseguinte, para o desenvolvimento em geral. Assumiu que o terceiro setor cumpre um papel estratgico na consolidao e na expanso de uma esfera pblica ampliada, que no seja monoplio do Estado e sem a qual no pode avanar o processo de democratizao das sociedades. De acordo com tais pressupostos, a reforma social do marco legal do terceiro setor foi orientada, prioritariamente, para criar condies para a emergncia de novos atores sociais pblicos do desenvolvimento e para o fortalecimento de uma esfera pblica no estatal. Tendo isso em vista, quais devem ser os objetivos de uma reforma social do marco que regula as relaes do Estado com o terceiro setor? Ensejar o protagonismo da sociedade civil. Possibilitar parcerias da o novo instituto do Termo de Parceria. Aumentar o estoque do nosso
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capital social. Induzir e promover um desenvolvimento humano e social sustentvel. Tudo isso implica mudana no padro de relao entre Estado e Sociedade. Ora, a mudana desse padro de relao passa pela reforma das velhas leis que o expressam. Por isso queremos fazer a reforma. Levando tudo isso em conta, optou-se por comear por um novo sistema classificatrio, capaz de possibilitar a distino entre as organizaes privadas sem fins lucrativos com fins privados e aquelas organizaes privadas sem fins lucrativos com fins pblicos ambas igualmente legtimas, sempre bom frisar. Deveria ser bvio para qualquer um que o Estado uma instituio cuja legitimidade decorre de um pacto em prol do interesse pblico no pode se relacionar da mesma maneira com esses dois tipos diferentes de instituies. Uma entidade ambientalista que luta pelo desenvolvimento sustentvel de uma regio da Mata Atlntica no a mesma coisa que uma associao de jogadores de bridge de So Bernardo do Campo. Ambas so organizaes do terceiro setor e legtimas. Mas tm estatutos diferentes no que concerne sua relao com a esfera pblica referencial que necessariamente deve ser tomado pelo Estado para distingui-las. Tambm deveria ser bvio para qualquer um que, do ponto de vista do interesse pblico, esse deve ser o primeiro passo de qualquer reforma do marco legal do terceiro setor, e no a concesso de incentivos. Mesmo porque, admitindo que os incentivos fiscais so um fator importante para o fortalecimento e a expanso do terceiro setor, claro que o Estado no poder conced-los da mesma forma para organizaes de interesse pblico e para organizaes de interesse privado. Entenda-se bem. Os incentivos so importantes. Muito importantes. O problema a quem conced-los. E como conced-los. Por isso, a reforma social do marco legal do terceiro setor deve comear pela instalao de um sistema classificatrio que permita a distino entre interesse pblico e interesse privado, como fez a Lei das OSCIP. Isso no significa que os incentivos devam ser concedidos apenas quelas organizaes qualificadas como OSCIP. Mas significa que eles devem ser concedidos, diferenciadamente, para aquelas organizaes que tm finalidades e regime de funcionamento reconhecidos como pblicos mesmo que tais organizaes por qualquer motivo no sejam qualificadas como OSCIP, j que ningum pensa, pelo menos at agora, em tornar obrigatria a obteno desse ttulo.
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Evidentemente, esta viso inovadora encontrou resistncias tanto da parte dos que no cogitavam e no cogitam sobre qualquer reforma inclusive porque no acreditam, fazendo coro com Margareth Tatcher, que exista alguma coisa como sociedade civil ou terceiro setor quanto da parte daqueles que, sob um ponto de vista liberal ou corporativo, acham que tudo isso no passa de teoria, de vez que o que conta, de fato, o resultado econmico, o benefcio financeiro, a iseno fiscal, a renncia estatal, a transferncia de recursos pblicos, o dinheiro em caixa. Por justia deve-se dizer que o principal obstculo encontrado at agora pela iniciativa de reforma social do marco legal do terceiro setor foi a incompreenso de algumas pessoas, que pensam ainda com a velha cabea segundo a qual s existem dois mbitos, duas esferas da realidade social: a do Estado e a do mercado. Parte desse pessoal, felizmente minoritria, acredita que o terceiro setor seja uma espcie de disfarce para atividades lucrativas, que querem se maquiar como atividades sem fins lucrativos para fugir dos impostos. Entretanto, dentre aqueles que acreditam na existncia da sociedade civil e querem fortalec-la, seja por qual via, tambm existe bastante preconceito. Por exemplo, a idia de que isenes e incentivos fiscais constituem sempre avanos para o terceiro setor. Nem sempre, pois podem significar tambm privilgios setoriais, corporativos e paracorporativos (no caso daquela parte do terceiro setor que no possui fins pblicos), que de certa maneira privatizam recursos pblicos que deveriam ser destinados no a responder a interesses coletivos de determinados subconjuntos sociais por mais justos e legtimos que sejam mas a interesses comuns de toda a sociedade. Na verdade, precisamos de uma poltica geral de incentivos para o terceiro setor que enseje a aplicao de um sistema de financiamento compartilhado. Um sistema complexo pois dentro do terceiro setor grande a diversidade que no dependa apenas do Estado como o nico provedor. A orientao maior que dever ser seguida, aqui como em outros campos a seguinte: nenhum direito sem responsabilidade. O terceiro setor deve ser financiado no apenas pelo Estado, mas se for, deve s-lo na medida das responsabilidades pblicas que assume. Uma futura reforma tributria dever abrir possibilidades para que o terceiro setor construa, a partir de suas prprias iniciativas e tendo sempre em conta sua diversidade, mecanismos mais geis, eficientes e cria63
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tivos de obteno de financiamentos (fundos sociais pblicos e privados, por exemplo). Se o terceiro setor ficar sempre dependendo apenas do Estado jamais adquirir maioridade poltica e, sendo assim, jamais poder cumprir o seu papel estratgico de espao para o surgimento de mecanismos de controle social do Estado e de orientao social do mercado. Quem no capaz de ver isso no capaz de entender a novidade da maior promessa deste incio de sculo e de milnio, que est mudando o desenho da sociedade contempornea: o surgimento de uma esfera pblica no-estatal. Quem no capaz de ver isso, vai continuar lutando por aumentar os benefcios para o terceiro setor, mas com uma tica velha, corporativa, que pe nfase na sobrevivncia dos aparelhos. Alm da reforma tributria e da construo de um novo sistema de financiamento para o terceiro setor, a reforma do marco legal deve avanar para mudar tambm o regime trabalhista e previdencirio. Organizaes da sociedade civil no so empresas e no podem ser tratadas como tais. Quando, por exemplo, uma ONG contrata um consultor para um projeto pblico que tem incio, meio e fim, no pode arcar com responsabilidades contratuais da mesma maneira como deve arcar uma firma privada de consultoria, sobretudo se os financiadores internacionais no reconhecem tais obrigaes e no esto dispostos a custe-las. A lista do que deve ser mudado contm vrias dezenas de itens, razoveis e exeqveis, que ainda encontram, entretanto, muitas resistncias, digamos, culturais. A grande questo levantada pelo processo de reforma aberto com a Lei das OSCIP a finalidade, mais do que a da no apropriao privada de um resultado positivo. Uma organizao de preveno AIDS no pode, por exemplo, ser equiparada a uma organizao de carter corporativo, que defende interesses coletivos, por certo, mas apenas de uma parcela da sociedade. Este foi o caminho escolhido. Comear pela finalidade e pelo regime de funcionamento para distinguir o carter pblico do carter privado, a partir da Lei das OSCIP. Tornada possvel tal distino em termos legais, cabe avanar agora nos outros itens da reforma do marco legal. Est dando certo? As mudanas pretendidas esto, de fato, ocorrendo? Parece que sim, embora nunca com a velocidade desejada. Mudanas culturais demoram para serem incorporadas. Muitos diziam que a Lei das OSCIP no iria pegar. Os nmeros, no
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entanto, esto dizendo o contrrio. Segundo dados fornecidos pelo Ministrio da Justia, um balano dos pedidos de qualificao como OSCIP demonstra que o nmero de pedidos est aumentando e o nmero de indeferimentos est diminuindo.
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A grande maioria dos indeferimentos ainda se deve a erros de documentao por parte das organizaes solicitantes, o que tende a diminuir na medida em que a lei se torne cada vez mais conhecida. No h razes para acreditar em reverso desta tendncia de crescimento das Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico institudas pela Lei 9790/99.
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UMA AVALIAO DA IMPLANTAO DOS NOVOS MODELOS

Alexandre Borges Afonso Antes de proceder a uma avaliao da implantao dos novos modelos organizacionais (OS e OSCIP), convm descrever o que so estes modelos, bem como desenvolver um breve histrico de porque estes modelos foram concebidos e quais solues procuravam estabelecer e, a partir disso, fazer um paralelo entre o que se esperava e o que de fato aconteceu. Segundo o Caderno MARE, Manual de Implementao de Organizaes Sociais, as OS so um modelo de organizao pblica no-estatal destinado a absorver atividades publicizveis mediante qualificao especfica. Trata-se de uma forma de propriedade no-estatal, constituda pelas associaes civis sem fins lucrativos, que no so propriedade de nenhum indivduo ou grupo e esto orientadas diretamente para o atendimento do interesse pblico. O conceito OS surgiu (em dezembro de 1995) com o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, que distinguia quatro setores estatais. So eles: Ncleo Estratgico (poderes Legislativo, Executivo e Judicirio e Ministrio Pblico) responsvel pela formulao das Leis e definio e cobrana do cumprimento das polticas pblicas em sentido amplo. Atividades Exclusivas (setor no qual so prestados servios e desenvolvidas atividades que s cabem ao Estado desempenhar) onde se exerce o poder de regulamentar, fiscalizar e fomentar. Servios No-Exclusivos (setor onde o Estado atua simultaneamente com outras organizaes pblicas no-estatais e privadas) desempenhados por instituies que no possuem o poder do Estado, mas onde este se faz presente porque os servios envolvem direitos fundamentais, como os da educao e da sade, ou porque possuem economias externas relevantes, na medida que produzem ganhos que no podem ser apropriados por esses servios atravs do mercado. So exemplos deste setor as universidades, os hospitais, os centros de pesquisa e os museus.
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Produo de Bens e Servios para o mercado (corresponde rea de atuao das empresas estatais do segmento produtivo ou do mercado financeiro) caracterizado pelas atividades econmicas voltadas para o lucro que ainda permanecem no aparelho do Estado como, por exemplo, as do setor de infra-estrutura.1 As OS se enquadram no setor de Servios No-Exclusivos de Estado e foram apresentadas, pelo Plano Diretor, como um dos projetos bsicos (pilares) para a Reforma do Aparelho do Estado. Os objetivos para o setor de servios no-exclusivos so: Transferir para o setor pblico no-estatal estes servios, atravs de um programa de publicizao, transformando as atuais fundaes pblicas em organizaes sociais. Lograr uma maior autonomia e uma conseqente maior responsabilidade para os dirigentes desses servios. Lograr um controle social direto desses servios por parte da sociedade atravs dos seus conselhos de administrao. Mais amplamente, fortalecer prticas de adoo de mecanismos que privilegiem a participao da sociedade tanto na formulao quanto na avaliao do desempenho da organizao social, viabilizando o controle social. Lograr uma maior parceria entre o Estado, que continuar a financiar a instituio, a prpria OS, e a sociedade a que serve e que dever participar minoritariamente de seu financiamento via compra de servios e doaes. Aumentar a eficincia e a qualidade dos servios, atendendo melhor o cidado-cliente a um custo menor. 2 As OSCIP, por sua vez, e como o prprio nome indica, so organizaes da sociedade civil de interesse pblico. Embora no haja na legislao ou nas cartilhas de apresentao do modelo uma definio para as OSCIP, possvel claramente descrev-las como: entidades sem fins lucrativos, de atendimento geral, ou seja, no restrito a um grupo particular de interessados, com objetivos sociais destinados promoo da assistncia social, da cultura, da sade (gratuitamente), do voluntariado etc., enfim, de servios no-exclusivos de Estado, onde este ltimo deve estar presente, mas no necessita ele prprio estar executando.
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Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, desenvolvido pelo ex-MARE e disponibilizado na pgina do Ministrio do Planejamento: www.planejamento.gov.br Vide nota acima.
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A lei de criao das OSCIP (Lei 9.790/99) foi a consolidao de um trabalho que teve incio nas rodadas de interlocuo poltica do conselho da Comunidade Solidria sobre o Marco Legal do Terceiro Setor. Foram identificadas as principais dificuldades e apresentadas vrias sugestes sobre como mudar e inovar a atual legislao relativa s organizaes da sociedade civil 3, resultando na aprovao da Lei em 23 de maro de 1999. Com a nova Lei pretende-se: Simplificar os procedimentos para o reconhecimento institucional das entidades da sociedade civil como OSCIP. Potencializar a realizao de parcerias com os governos (federal, estaduais e municipais), com base em critrios de eficcia, eficincia, alm de mecanismos mais adequados de responsabilizao. Criar mecanismos legais de visibilidade, transparncia e controle pblicos, permitindo definir melhor o acesso a eventuais benefcios e incentivos governamentais e doaes. Criar instrumento gerencial (termo de parceria) com o objetivo de imprimir maior agilidade gerencial aos projetos e realizar o controle pelos resultados, com garantias de que os recursos estatais sejam utilizados de acordo com os fins pblicos. 4 Tomando como ponto de partida os objetivos esperados para o Projeto OS e a prtica verificada, tem-se os seguintes comentrios: Qualificao de OS: no mbito estadual existem cerca de 50 OS qualificadas e no Governo Federal este nmero de apenas 7, demonstrando que o ritmo de implementao ficou aqum do originalmente pretendido, por um lado, e que o Governo Federal continua sendo o espelho para as aes dos Estados, por outro. Autonomia: inegvel a autonomia de uma OS em comparao s amarras a que esto submetidos os rgos e entidades da administrao pblica, especialmente no que diz respeito ao processo de contratao de servios, compras e contratao de pessoal. As OS tm obtido ganhos de economia da ordem de at 30%, em mdia, mediante a utilizao de regulamentos prprios. Controle Social: todas as OS dispem da participao direta da
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Primeira edio da cartilha OSCIP, desenvolvida pelo Conselho do Comunidade Solidria e disponibilizada no site:www.comunidadesolidaria.or g.br 4 Primeira edio da cartilha OSCIP, elaborada pelo Comunidade Solidria e disponibilizada no site: w w w. c o m u n i d a d e s o l i d a r i a . o r g . b r
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sociedade organizada em seu conselho de administrao. A especificao para a aceitao de novos associados, contudo, ainda carece de aplicao (os critrios no so claros), restringindo as OS praticamente ao grupo de associados fundadores. Parceria Estado-Sociedade: embora o modelo de OS no contemple necessariamente a reduo de aporte de recursos pblicos, h OS (ACERP, principalmente) que vem sofrendo cortes oramentrios ano a ano em grande escala, o que prejudica o seu desempenho. A regra, contudo, tem sido pela manuteno do recurso ou, em ltima instncia, pela priorizao das OS em relao ao rol de outras entidades vinculadas e parceiras. Eficincia e Qualidade: notvel o aumento da eficincia e da qualidade dos servios prestados pela OS em comparao ao tempo em que tais atividades estavam a cargo do Estado. O aumento de eficincia est relacionado a um melhor aproveitamento de recursos internos, uma vez que a reduo de custos em compras, servios, etc. permite que o dinheiro excedente seja realocado para investimento na prpria entidade. A contratao de novos quadros, em regime celetista, tambm propicia a renovao e melhoria de desempenho das OS. Quanto qualidade dos servios, o indicador mais imediato o crescimento, ano a ano, do nmero de pessoas que tm procurado as OS para prestao de servios. Da mesma forma, tomando como ponto de partida os objetivos esperados para o Projeto OSCIP e a prtica verificada, tem se os seguintes comentrios: Procedimentos para reconhecimento institucional: esto muito mais simples e geis. A deciso com base em critrios objetivos de anlise (estatutrios essencialmente) tem propiciado a qualificao de vrias entidades em um curto espao de tempo. Hoje h 563 OSCIP qualificadas em todo o territrio nacional. Parcerias: embora a qualificao como OSCIP seja rpida, a deciso pela celebrao de termo de parceria ainda tem-se mostrado demorada. Isso se d em funo do ineditismo do Projeto, que tal como o modelo OS, acaba por sofrer com a inexperincia dos governos nesta rea. No h um nmero oficial sobre quantos termos de parceria j foram assinados, mas estima-se que sejam poucos. No mbito federal esse nmero de apenas 9 termos de parceira. Mecanismos de transparncia, visibilidade e controle: tais mecanismos esto em pleno funcionamento, com a participao dos conselhos
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de poltica pblica e prestao de contas segundo critrios claros e transparentes. Controle por resultados: o estabelecimento do termo de parceria, com indicadores de resultado um avano enorme em relao aos antigos convnios, onde o foco se dava nas aes e procedimentos. Os indicadores de desempenho dos termos ainda carecem de melhorias, pois se trata de um processo de aprendizado, mas sem sombra de dvida representam uma significativa evoluo rumo administrao gerencial. A seguir segue uma tentativa de sntese comparativa dos principais fatores-problema do processo de implantao dos dois modelos organizacionais. No foi estabelecida qualquer ordem de prioridade entre eles, pelo que se pede seja dispensada ateno igual a todos.
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OS (federal)
Necessidade de extino, por Lei, da correspondente entidade pblica
OSCIP
Embora isso tambm possa ocorrer, no se imagina uma entidade pblica sendo extinta para que as suas atividades sejam absorvidas por uma OSCIP
Fatores-Problema dos 2 modelos

As OS partem do princpio da publicizao, ou seja, da devoluo sociedade daquilo que, apesar de estar sendo executado pelo Estado, no precisava estar sendo executado diretamente por ele. Neste sentido, faz-se necessrio que determinadas entidades pblicas sejam extintas (uma vez que foram criadas por Lei, apenas uma Lei pode extingui-las) e suas atividades sejam absorvidas pelas OS. Trata-se de um processo longo, com necessidade de aprovao no Congresso, e que vem sendo impactado pelas matrias de maior urgncia para o Brasil. Apenas como exemplo dessa situao, a tramitao para a extino da ENAP e sua qualificao como OS est no Congresso desde o final do ano de 1998. As OS tambm podem absorver atividades (em parte ou integralmente) de rgos e entidades no extintos. E mais, podem ser contratualizadas para desempenhar atividades e gerar resultados at ento no executados pelo Estado. Nesses dois ltimos casos, contudo, preciso muita clareza do porqu da utilizao do modelo. A priori, tais situaes demandariam a contratualizao de OSCIP, a no ser, ressaltase, que haja clara motivao pela escolha do modelo OS como, por exemplo, a participao do poder pblico no direcionamento da entidade (representante pblico no conselho de administrao). As OSCIP, a priori, tambm podem absorver atividades de rgos extintos e, neste caso, todo o procedimento acima tambm se faz necessrio. Essa possibilidade, contudo, bastante remota, at porque entraria numa zona de abrangncia das OS, o que prejudicaria os dois modelos.
Deciso discricionria do Poder Pblico sobre a Qualificao
Qualificao imediata, no discricionria, mediante atendimento aos requisitos previstos na Lei das OSCIP
A qualificao como OS se d a partir de um pedido da entidade interessada ao Ministrio do Planejamento. Este pode ou no conceder a qualificao, mediante avaliao prpria, que no segue um padro estabelecido (como verificao do atendimento legislao das OS ou algo similar). Pode haver situaes de a entidade cumprir todos os possveis requisitos (da Lei das OS) e mesmo assim o Poder Pblico entender que no h interesse na qualificao da entidade. A qualificao como OSCIP se d partir de um pedido da entidade interessada ao Ministrio da Justia. Este, por sua vez, verificar se a entidade atende aos requisitos dos artigos 1, 2, 3, 4 e 5 da Lei 9.790/99. Uma vez atendidos todos os requisitos, a qualificao imediata.
Patrimnio pblico Patrimnio pr- O fato das OS poderem se utilizar de patrimnio pblico fator de questionamento e prprio prio por parte dos rgos de controle, principalmente TCU. H questionamentos se a avaliao desempenhada pelos rgos de controle deve se dar sobre todo o patrimnio ou apenas sobre o patrimnio pblico (recursos pblicos). Questionamentos como esse acabam por criar uma sensao de dvidas e receios, que influencia as entidades passveis de se interessar pelo modelo. As OSCIP s dispem de patrimnio privado. Servidores pbli- Celetistas (pes- As OS podem se utilizar tanto de servidores pblicos quanto de funcionrios celetistas, ou seja, pode haver dois regimes de emprego funcionando ao mesmo cos e celetistas soal prprio) tempo numa mesma OS. Embora esse no seja um fator determinante para a deci(pessoal prprio) so da direo da entidade interessada em se qualificar ou no como OS, acaba por demandar algum esforo de aprendizado gerencial principalmente nos primeiros dois anos de implantao do modelo. As OSCIP dispem apenas de um regime de emprego, o celetista. Escolha discricionria para celebrao de Contrato de Gesto Escolha por concurso pblico ou discricionria, para celebrao de Termo de Parceria A escolha da OS para assinatura do Contrato de Gesto discricionria. No que tange ao aspecto da celebrao de contrato (seja ele contrato de gesto ou termo de parceria), o modelo de OS bem diferente do modelo de OSCIP. Enquanto na OSCIP a simples qualificao no d qualquer garantia de celebrao de termo de parceria, na OS, apesar desta garantia tambm no existir, o fato de determinada entidade ter sido qualificada quase que um passaporte para a celebrao do contrato. Afinal, porque o Estado iria qualificar determinada entidade como OS, em uma deciso discricionria, e depois no assinar contrato com ela? No parece fazer muito sentido, ao menos quando se analisa a legislao da forma como est. Num primeiro momento pode-se imaginar que uma deciso discricionria tende a ser rpida. sim ou no. Contudo, a prtica tem demonstrado que decises desse tipo podem levar bons meses para se consolidar.
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A escolha da OSCIP para celebrao de termo de parceria, em geral, realizada por meio de concurso de projetos. Trata-se de um concurso simples onde um edital faz a especificao tcnica do bem, do projeto, da obra ou do servio a ser obtido, estabelece as regras para apresentao das propostas e os critrios que sero levados em considerao para a anlise. Uma vez aplicados os critrios, tem-se o resultado. Embora a regra geral seja o concurso de projetos, a seleo discricionria tambm pode ser aplicada, uma vez que o Decreto 3.100/99 o estabelece como uma possibilidade e no como uma obrigao.
Houve descontinuidade da equipe tcnica e do rgo gestor do modelo (MARE/MP)
Houve continuidade da equipe tcnica e do rgo gestor do modelo (Comunidade Solidria
A Lei das OS data de maio de 1998. Nesta poca o Ministrio gestor do modelo era o extinto Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado MARE. Com a extino do MARE, na passagem do primeiro governo FHC para o segundo, suas atribuies foram transferidas para o ento Ministrio do Oramento e Gesto, que depois foi rebatizado de Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. Assim, o novo gestor do modelo OS passou a ser o Ministrio do Planejamento. Nesta mudana, grande parte da equipe da ex-Secretaria da Reforma do Estado foi dispersada para outros rgos e entidades do Governo Federal. Houve, nesse sentido, dois problemas visveis. O primeiro foi a necessidade de o novo rgo gestor se adaptar ao modelo das OS (o que era, quais as etapas para a implantao, o prprio contrato de gesto etc.). O segundo diz respeito perda de memria do projeto, decorrente do esfacelamento de grande parte da equipe da ex-SRE. No caso das OSCIP, tanto o rgo gestor Comunidade Solidria quanto a sua equipe se manteve a mesma. A continuidade da equipe gerou aprendizado e ritmo de trabalho, propiciando que nos anos de 1999 e 2000 o modelo fosse estruturado de tal sorte a ter uma implementao a passo largo, como a que est acontecendo em agosto de 2002. At ento havia 563 OSCIP qualificadas, segundo dados do MJ. Tanto as OS quanto as OSCIP tm muita dificuldade na celebrao de contratos de gesto e termos de parceria, respectivamente. Isso se d em funo do ineditismo dos modelos a que estes dois instrumentos esto ligados, que acabam por suscitar cuidados por parte de organismos de cooperao e principalmente dos rgos pblicos. Trata-se de uma situao que atrasa muito o processo de implantao desses novos modelos, mas que s ser resolvida a partir da ruptura da inrcia atual. medida que mais e mais contratos de gesto e termos de parceria forem sendo assinados, menor ser a resistncia.
Contrato de Gesto
Termo de Parceria
A implantao de OS e OSCIP ainda est em processo. So inegveis os avanos que estes dois modelos conquistaram, notadamente no que diz respeito ao desempenho institucional, transparncia e responsabilizao. Claro que existem, sim, problemas que precisam ser gerenciados, com vistas obteno dos resultados esperados. Estratgias de ao precisam ser periodicamente revistas e o engajamento dos rgos gestores dos modelos crucial para que a mquina do Estado no os engesse e os torne seus refns. O quadro acima, longe de querer retratar toda a situao-problema referente aos modelos, um ponto de partida para reflexo. Esta, por sua vez, o incio de qualquer grande mudana.
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Fontes de consulta: Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado (www.planejamento.gov.br) Caderno MARE n2 - Organizaes Sociais e Caderno MARE Manual de Implementao de Organizaes Sociais (www.planejamento.gov.br) 1 a e 2a cartilhas sobre OSCIP (www.comunidadesolidaria.org.br). Lei 9.790/99 e Decreto 3.100/99 das OSCIPs e Lei 9.637/98 das Organizaes Sociais (www.planalto.gov.br e www.senado.gov.br). Sites do Instituto Publix para o Desenvolvimento da Gesto Pblica (www.institutopublix.org), do Ministrio da Justia (www.mj.gov.br) e da Rede de Informaes sobre o Terceiro Setor (www.rits.org.br).
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AGNCIAS EXECUTIVAS E AGNCIAS REGULADORAS

O PROCESSO DE AGENCIFICAO: PRESSUPOSTOS DO MODELO BRASILEIRO E
BALANO DA EXPERINCIA
Angela Santana O debate sobre a crise do Estado e a necessidade de sua reconstruo teve incio nos anos 80 nos pases industrializados. No Brasil, essa discusso tomou vigor na dcada de 90. No seu bojo, dois aspectos: a necessidade de tornar o Estado mais eficiente, eficaz e efetivo nos aspectos administrativo e poltico e a necessidade de reviso das suas funes. Enfim, do seu papel nas relaes com a sociedade e o mercado. O Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, aprovado em setembro de 1995 pela Cmara da Reforma do Conselho de Governo da Presidncia da Repblica e divulgado em novembro do mesmo ano, alm de apresentar diagnstico da crise do Estado (crise fiscal, crise no modo de interveno no mercado e crise do prprio aparelho do Estado), delineia as suas funes necessrias1 num contexto de globalizao econmica, para viabilizar o atendimento das demandas sociais e a insero competitiva do Pas nos mercados internacionais. Nesse sentido, preconiza: 1. a reviso de sua estrutura, ajustando-a ao papel de promotor e regulador do desenvolvimento social e econmico e fortalecendo sua capacidade de formulao e avaliao de polticas pblicas; 2. o aumento de sua governana, ou seja, sua capacidade de implementao de polticas pblicas, sob a tica de eficincia, eficcia e efetividade, mediante a introduo de novos modelos organizacionais, o estabelecimento de contratos de gesto/termos de compromisso de gesto/termos de parceria e a modernizao da gesto; A partir da identificao dos quatro segmentos de atuao do Estado Desenvolvimentista2, como o caso brasileiro, o Plano Diretor redefine
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Evidentemente trata-se do delineamento do Estado necessrio conforme a viso e iderio do Partido da Social Democracia Brasileira (PSDB). 2 O Estado Desenvolvimentista caracteriza-se pela forte presena do Estado no Mercado (Estado empresrio) sobretudo nas reas de infra-estrutura para viabilizar o desenvolvimento da economia do mercado, mediante substituio de importaes. No Brasil, o Estado Desenvolvimentista consolida-se no regime militar com o Decreto-Lei 200, de 25 de fevereiro de 1967, quando h um crescimento descomedido da administrao indireta, acompanhado de um enfraquecimento da administrao direta.
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as bases da descentralizao do aparelho do Estado e estabelece proposta e estratgia de implementao da sua reconstruo, considerando tambm a introduo de novos modelos organizacionais; No caso do Ncleo Estratgico, primeiro segmento, trata-se de restabelecer a capacidade governamental nas funes de formulao e avaliao de polticas pblicas que atendam aos objetivos mais gerais da sociedade e sejam compatveis com o interesse nacional; Nos segmentos Atividades Exclusivas e Servios No-Exclusivos do Estado o objetivo aumentar a eficincia e eficcia na prestao de servios. Assim, nas atividades exclusivas, setor responsvel por regulao, regulamentao, fiscalizao, fomento, segurana pblica, certificao etc., ou seja, atividades em que o poder extroverso3 do Estado exercido, proposta a implantao de Agncias Autnomas, entendidas como Agncias Executivas e Agncias Reguladoras 4. Nos servios no-exclusivos, setor que abrange atividades que garantem os direitos humanos e o atendimento a demandas sociais, proposta a sua execuo, com financiamento do Estado, por entidades pblicas no-estatais, ou seja, as organizaes sociais e organizaes no-governamentais 5. Finalmente, o ltimo segmento, voltado para a produo de bens e servios para o mercado, constitudo de empresas estatais. Nesse caso, proposta a privatizao.
AGNCIAS EXECUTIVAS E AGNCIAS REGULADORAS: O PROCESSO DE AGENCIFICAO NO BRASIL

Embora tenha introduzido a descentralizao com autonomia de gesto, a possibilidade de recrutamento de recursos humanos de alto nvel pela administrao indireta e a desburocratizao com foco no cidado, o Decreto-Lei 200, de 1967 distancia-se da Reforma Gerencial ao no contemplar valores democrticos na gesto da res pblica, como
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Poder extroverso definido como o poder da or ganizao que extrapola os seus prprios limites, ou seja, seu poder se expande alm das fronteiras da or ganizao. Assim, somente o Estado exerce esse poder. 4 Apesar do Plano Diretor enfatizar a necessidade de regulao dos mercados, sobretudo daqueles em que a privatizao teria lugar, o modelo de Agncias Reguladoras no foi contemplado na sua elaborao. Na realidade, as agncias reguladoras surgem, enquanto proposta, em 1996. 5 Em 1999, foi estabelecido um novo modelo de parceria pblico/privado, ou seja, a qualificao de or ganizaes no-gover namentais como OSCIP (or ganizaes da sociedade civil de interesse pblico), com a instituio de termos de parceria.
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transparncia, participao e controle da esfera pblica pelo cidado, associados eficincia e eficcia da ao governamental. Aquela reforma tambm se distancia da proposta ora vigente na administrao pblica brasileira, ao deixar margem a administrao direta, evidenciada pelo seu esvaziamento e pela sua baixa capacidade de formulao de polticas pblicas, de planejamento, avaliao e controle da ao governamental. Dessa forma, o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado estabelece uma nova estrutura do Estado, aproveitando alguns dos valores preconizados pelo Decreto-Lei 200 e agregando valores compatveis com as suas novas funes numa sociedade democrtica. Nessa proposta feita uma releitura da administrao direta e da administrao indireta, buscando o adequado equilbrio e fortalecimento tanto da esfera formuladora de poltica quanto da executora. Na administrao indireta, destacam-se as Agncias Executivas e as Agncias Reguladoras. As Agncias Executivas O modelo de Agncia Executiva foi institudo na Lei no 9.649, de 27 de maio de 1998, nos seus artigos 51 e 52, para ser implementado no segmento de atividades exclusivas do Estado, alcanando, sobretudo, autarquias que precisam do poder do Estado para cumprimento de suas competncias. A implementao desse modelo pressupe: ncleo estratgico forte, com polticas pblicas definidas e com capacidade de estabelecer e avaliar contratos de gesto com suas instituies descentralizadas contratos esses que traduzam a efetiva implementao de suas polticas, com resultados de eficincia, eficcia e efetividade; a mudana cultural na Agncia Executiva, com introduo de valores da reforma gerencial e empreendedora, ou seja, orientao de suas aes e decises para obteno de resultados, observada a tica na gesto da coisa pblica, avaliao de desempenho e foco nas demandas dos clientes/usurios; flexibilidade de gesto com controle de resultados a posteriori , com transparncia e controle social, mediante a pactuao de resultados e de condies e meios para atingi-los, viabilizada com o contrato de gesto e com instituio de mecanismos que favoream a participao e o controle pelo usurio/cidado, como audincias pblicas, conselhos de usurios, ombudsman, mecanismos de consulta etc.;
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introduo de novas tcnicas de gesto privilegiando os sete critrios de excelncia, preconizados pela Fundao para o Prmio Nacional da Qualidade (FPNQ) adaptados para o setor pblico6. A entidade descentralizada poder ser qualificada como agncia executiva, cumpridos os seguintes requisitos: elaborao do planejamento estratgico 7 e assinatura de contrato de gesto. O processo de implementao do modelo apoiado por uma comisso coordenadora constituda de representantes da unidade piloto, do seu ministrio supervisor e do ministrio supervisor do modelo. A sua qualificao, na concepo inicial do modelo, se d com a assinatura do contrato de gesto, que contm os outlines do planejamento estratgico, resultados de eficincia, eficcia e efetividade, com cronograma e respectivos indicadores de desempenho. No modelo concebido no contexto do Plano Diretor, as Agncias Executivas gozam de flexibilidades para gesto de seus recursos humanos; reordenamento de sua estrutura organizacional, respeitados os limites quantitativos autorizados para cargos comissionados; gesto e contratao de bens e servios; gesto oramentrio-financeira, mediante agregao dos recursos financeiros em apenas um projeto e/ou subatividade, observados os grupos de despesa: pessoal e outros custeios e capital. Entretanto, essa autonomia est atrelada (e mesmo subordinada) consecuo dos resultados contratados/pactuados. Apesar da concepo do modelo de Agncias Executivas ter iniciado em 1995, a sua aprovao no mbito da Cmara da Reforma do Estado e sua institucionalizao legal s se deu em 1997, com a Medida Provisria n o 813 8, e sua regulamentao ocorreu com o Decreto n o 2.487, de 2 de fevereiro de 1998. Nesse perodo, esse modelo enfrentou dificuldades de toda ordem na sua implementao, como: reduo do modelo no que diz respeito s flexibilidades de gesto previstas na sua concepo inicial. O Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado (MARE) foi o nico Ministrio que promoveu alguma desregulamentao em benefcio das Agncias Executivas. Cabe
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Os critrios adaptados so: liderana, planejamento estratgico, clientes, informao, pessoas e resultados. Nesse requisito (a definio de misso, viso de futuro, macroprocessos e objetivos estratgicos) solicitada a integrao do ser vidor com a prestao de informaes, sua participao na definio de metas e respectivos indicadores de desempenho e, finalmente, na elaborao de planos operacionais. 8 Trata-se do nmero inicial da edio da Medida Provisria que dispe sobre a organizao da Presidno o cia da Repblica e dos Ministrios, publicada em 1 de janeiro de 1995, depois convertida na Lei n 9.649.
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ressaltar a enorme resistncia do setor pblico na superao da cultura burocrtica em prol da autonomia de gesto, com controle a posteriori de resultados de eficincia, eficcia e efetividade, e na validao de valores democrticos nos mecanismos de controle social. Essa reduo das flexibilidades tambm resultou na perda de interesse de muitas instituies na sua adeso, interesse que, de um modo geral, se pautava na criao de uma carreira especfica, ou ampliao do quantitativo de cargos efetivos e/ou de cargos em comisso. rigidez do modelo na autarquizao das atividades exclusivas do Estado ainda centralizadas no ncleo estratgico. A implementao do modelo nesses casos implicava, num primeiro momento, no aumento de despesas, num contexto de conteno de gastos do Governo. pouco envolvimento do ministrio supervisor em alguns casos; em outros, definio pouco clara da poltica pblica a ser implementada pela agncia executiva, denotando a baixa capacidade de formulao do ncleo estratgico. descontinuidade de lideranas nas unidades pilotos e/ou nos ministrios. Apesar dessas dificuldades, em julho de 1998, tem-se a qualificao do Instituto Nacional de Metrologia, Normalizao e Qualidade Industrial (INMETRO) como agncia executiva e assinatura de seu contrato de gesto. O contrato de gesto para o perodo 1998/2000 do INMETRO estabelece 25 metas e indicadores de desempenho que contemplam sua eficcia e efetividade. Em 1998, o INMETRO conseguiu cumprir ou superar 22 metas, apresentando bom desempenho com pontuao de 9,25. Em 2000, seu desempenho cresce, alcanando conceito muito bom, com o cumprimento/superao de 21 metas 9. O INMETRO tem conseguido aumentar sua receita prpria, conforme seu desempenho nessa meta especfica, com a ampliao das atividades de certificao e fiscalizao. uma instituio mais gil e tem buscado uma maior interao com seus clientes e com o consumidor. Nesse sentido, disponibiliza na internet portais de acesso especfico e conta com ouvidoria, tendo realizado sistematicamente pesquisas sobre sua imagem e confiabilidade junto a consumidores e usurios diretos de seus servios. O INMETRO foi a
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As metas cumpridas em 2000 tinham maior grau de importncia e consequentemente maior impacto no desempenho global.
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primeira instituio da categoria Autarquias e Fundaes a conquistar a faixa ouro do Prmio da Qualidade do Governo Federal. Tambm merecem destaque duas unidades pilotos que estavam em vias de qualificao como Agncias Executivas no momento da extino do MARE, em 1o de janeiro de 1999. So elas: a Fundao Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) e o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis (IBAMA). O IBGE, mesmo sem a qualificao, tem dado continuidade ao aprofundamento da reforma gerencial e empreendedora, com a implantao de planos de melhoria de gesto e com foco nos resultados, caracterizando-se como uma agncia executiva de fato. O seu relatrio de gesto contempla avaliao de programas e de gesto, com metas e indicadores de desempenho, inclusive de processos de trabalho. Um exemplo representativo dessa questo diz respeito implementao do Plano Plurianual (PPA). Na viso do IBGE, o novo PPA acabou sendo adequado cultura gerencial existente naquela organizao, propiciada pelo processo preparatrio para qualificao como agncia executiva pelo qual passou. O Ministrio do Meio Ambiente, por sua vez, ao ingressar no Programa de Modernizao do Poder Executivo Federal, coordenado pela Secretaria da Gesto do Ministrio do Planejamento, tem se beneficiado da experincia acumulada pelo IBAMA durante sua participao como unidade piloto do projeto Agncias Executivas, e essa interao tem ampliado a sinergia nos dois processos de mudana e per mitido a redefinio da atuao de cada um, sob uma viso sistmica do setor de meio ambiente. As Agncias Reguladoras As Agncias Reguladoras, por sua vez, surgem com a privatizao das empresas estatais, privatizao essa seguida quebra de monoplio do Estado em determinados setores da infra-estrutura10, propiciada pela reforma constitucional promovida em 1995. Seu objetivo garantir a competio entre as empresas em benefcio da sociedade, com a prestao de servios pblicos com qualidade e segurana aos menores custos possveis, bem como garantir a adequada remunerao dos investimen10
O setor eltrico foi exceo nesse processo: a privatizao teve incio antes da instalao da ANEEL (agncia reguladora do setor). Alm desse setor, foi intr oduz ida a livre concor rncia entre empresas privadas nos setores de transportes, telecomunicaes, radiodifuso, gs e petrleo.
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tos realizados pelo mercado. O Conselho da Reforma do Estado 11, com o objetivo de garantir o cumprimento da funo regulatria, recomendou ao Governo a observncia dos seguintes princpios na constituio dessas agncias: total autonomia e independncia decisria do ente regulador, com o estabelecimento de mandatos para seus dirigentes, nomeados pelo Presidente da Repblica, aps aprovao do Senado Federal; autonomia administrativa para regular mediante a adoo de novos critrios e formatos mais democrticos e menos intervencionistas e burocratizados, imprimindo celeridade processual e simplificao das relaes mantidas pelos atores desse processo (agncia, usurios e investidores); participao dos usurios e investidores no processo de elaborao das regulaes, com a realizao de audincias pblicas; limitao da interveno do Estado ao limite indispensvel prestao de servios. Atendidos alguns, mas no todos os princpios acima enunciados, as Agncias Reguladoras foram criadas observando o estabelecimento de mandatos para seus dirigentes e de diretoria colegiada para seu funcionamento. Podem ser identificadas trs geraes de Agncias Reguladoras. A primeira gerao est relacionada com a quebra do monoplio do Estado, no setor de telecomunicaes, eltrico, de gs e petrleo, com a criao, respectivamente, da Agncia Nacional de Telecomunicaes (ANATEL), Agncia Nacional de Energia Eltrica (ANEEL) e Agncia Nacional do Petrleo (ANP)12. Essas agncias reguladoras tm primordialmente a misso de monitorar a qualidade dos servios e o cumprimento das metas explicitadas nos contratos com as operadoras quanto oferta desses servios, como tambm de estabelecer, em um mercado monopolista, preos referenciais e tarifas como se houvesse um mercado competitivo. Essas agncias foram criadas com um determinado padro de estruturao, contemplando uma srie de flexibilidades de ges11
Com base na Recomendao, de 31 de maio de 1996, do Conselho da Reforma do Estado, que foi o institudo em 8 de dezembro de 1995, pelo Decreto n 1.738. Esse Conselho, composto por representantes da sociedade civil, tinha como atribuio a discusso de temas relevantes da reforma do Estado, bem como a elaborao de recomendaes ao Gover no, com encaminhamento Cmara da Reforma do Estado para subsidiar o processo de formulao de polticas pblicas. 12 Essas agncias foram criadas no perodo 1996/1997.
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to, alm de carreira e cargos comissionados especficos 13. Deve ser ressaltado que a ANEEL a nica, nesse conjunto de agncias, que tem dispositivo legal na sua lei de criao estabelecendo a implantao de contrato de gesto. A segunda gerao de agncias reguladoras ocorre no perodo 1999/ 2000, com a criao da Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria (ANVISA) e a Agncia Nacional de Sade Suplementar (ANS). Constata-se que esse grupo de agncias, apesar de fiscalizar padres de oferta e qualidade de servios pelos entes regulados e monitorar preos, j opera em mercados competitivos. Essas duas instituies so estruturadas com base no kit agncia reguladora e tm dispositivo legal estabelecendo a implantao de contrato de gesto. Finalmente, a terceira gerao, constituda pela Agncia Nacional de guas (ANA), Agncia Nacional do Cinema (ANCINE), Agncia Nacional de Transportes Terrestres (ANTT) e Agncia Nacional de Transportes Aquavirios (ANTAQ), surge no perodo 2000/2002. Com esse grupo perde-se completamente o referencial inicial de regulao de mercados monopolistas na sua transio para mercados mais competitivos. Trs questes emergem do processo de criao e funcionamento de agncias reguladoras no Brasil: a) ausncia de marco legal da funo regulatria; b) ausncia de controles democrticos; c) dificuldades na gesto. O marco legal da funo regulatria torna-se fundamental para sistematizar e organizar o entendimento sobre o que e o que regular no modelo de gesto, a abrangncia da atuao da agncia reguladora 14 e, sobretudo, para quem essa organizao deve prestar contas. Percebe-se claramente que o processo de criao de agncias reguladoras atendeu a demandas internas do Governo 15, sem uma anlise sistmica do setor e definio de seus macroprocessos, tendo como referencial as funes do Estado moderno em sociedades democrticas e complexas 16, num contexto de globalizao econmica.
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Essa primeira gerao acabou seguindo o mesmo padro cendo assim um kitagncia reguladora. 14 Ainda no foi definido o limite de atuao do ministrio 15 Essas demandas podem ser caracterizadas pela busca do 16 Essa questo particularmente crucial no caso brasileiro, monpolio so recentes no Pas e onde as desigualdades de superados.
de estruturao e de flexibilidades, estabelee o limite da atuao da agncia reguladora. kitagncia. onde a abertura do mercado e a quebra de ordem social e regional so desafios a serem
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Por outro lado, a independncia e autonomia de gesto podem acarretar o insulamento burocrtico na ausncia de controles democrticos. Esse processo j pode ser constatado em algumas agncias totalmente impermeveis e fechadas a um efetivo controle social. Mecanismos de audincias/consultas pblicas, ouvidorias, entre outros, tm se mostrado insuficientes e pouco efetivos, de um modo geral, dada a pouca tradio da sociedade brasileira na participao e controle da esfera do Estado. O contrato de gesto pode ser um efetivo instrumento, sem abrir mo de outros mecanismos de responsabilizao dessas organizaes. Nessa questo, devem-se mencionar as trs experincias de contrato de gesto no conjunto das agncias reguladoras. A ANEEL, apesar de ter sido a primeira agncia com contrato, implementou um contrato de plano16 e no de gesto, impossibilitando o monitoramento de sua eficincia, eficcia e efetividade por parte da sociedade e do Governo. A ANS tambm se enquadra nessa situao o seu instrumento contratual no se caracteriza como contrato de gesto. A experincia bem sucedida nesse grupo a da ANVISA. Em 1999, quando foi criada, definiu inicialmente um contrato de plano, sobretudo porque naquele momento tratava-se de estruturar a agncia, com modelagem de sistemas de gesto interna e definio do quadro normativo de seu funcionamento. A partir do ano 2000, percebe-se o esforo contnuo de aprendizagem da ANVISA na elaborao de metas e indicadores de desempenho, com a definio de dois grupos de metas representativos de alguns de seus macroprocessos. Em 2001, a ANVISA, num processo de aprimoramento do contrato, estabeleceu 28 metas, agrupadas em cinco grupos, contemplando a sociedade, clientes diretos, o sistema nacional de vigilncia sanitria, a gesto financeira e o desenvolvimento institucional. Desse total, cumpriu integralmente 14 metas e 3 de forma parcial, obtendo a pontuao de 70,4%. A instituio tem buscado melhorar o seu funcionamento e tem tornado mais geis e transparentes seus processos de trabalho, com destaque para a certificao de produtos.
CONCLUSO
O dois modelos institucionais/organizacionais adotados pelo Governo FHC, no segmento de atividades exclusivas de Estado, precisam de aperfeioamentos. No caso de Agncias Executivas, trata-se de ampliar flexibilidades e dotar o modelo de uma maior autonomia de gesto, tendo o
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contrato de gesto como referencial. No caso das Agncias Reguladoras, trata-se primordialmente de estabelecer o marco legal da funo regulatria, para ento aperfeioar seus mecanismos de controle social, com a introduo inclusive de contrato de gesto para garantir o investimento do mercado, preservar o interesse pblico e, sobretudo, permitir a transparncia e o controle social. importante ressaltar, finalmente, que modelos institucionais so insuficientes para assegurar a introduo de valores democrticos nas organizaes estatais, se no forem acompanhados de forte processo de transformao da cultura, estimulando a participao e comprometimento de todos na execuo e cumprimento da sua misso, da misso do servio pblico: servir ao pblico, ao interesse pblico, com eficincia, eficcia e efetividade, privilegiando a transparncia e o controle social.
Referncias Bibliogrficas ANDRADE, Regis de Castro. JACCOUD, Luciana. Estrutura e Organizao do Poder Executivo in Administrao Pblica Brasileira , ENAP. Brasil. 1993. BRESSER-PEREIRA, Luiz Carlos. Reforma do Estado para a Cidadania. Braslia: ENAP. So Paulo: Editora 34, 1998. FARIAS, Pedro Csar Lima de. RIBEIRO, Sheyla Maria Reis. Regulao e os Novos Modelos de Gesto no Brasil. Mimeo apresentado no VI Congresso do CLAD. 2001. MARE. Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado . Brasil, 1995. O Conselho da Reforma do Estado. Brasil, 1997. Agncias Executivas . Brasil, 1997.
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O PROCESSO DE MODERNIZAO DO INMETRO

Ricardo de Oliveira
RELATO DE UMA EXPERINCIA

O INMETRO desenvolve, desde o incio da dcada de 90, um vigoroso processo de modernizao institucional, visando o efetivo cumprimento de sua misso, em um contexto de grande dinamismo, e a incorporao dos melhores modelos organizacionais e prticas gerenciais, inclusive os preconizados pelo Plano Diretor de Reforma do Aparelho do Estado.
FATORES IMPULSIONADORES
DA
MODERNIZAO
O processo de modernizao do INMETRO, porm, no pode ser plenamente compreendido sem uma viso dos fatores externos que o impulsionaram e lhe forneceram os fundamentos e as configuraes bsicas. Na sua origem, o processo foi deflagrado e modulado pela confluncia de trs transformaes em curso na sociedade brasileira, que se intensificaram a partir de meados da dcada de 80, conforme destacado no grfico seguinte:
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O processo de redemocratizao do Pas, iniciado na primeira metade da dcada de 80 e consolidado com a promulgao da Constituio de 1988, teve intensos reflexos em todos os segmentos da sociedade brasileira. Cidadania, transparncia, defesa e proteo do consumidorcidado, servir ao pblico, igualdade de tratamento e oportunidades, combate ao patrimonialismo, entre outros, foram valores introduzidos ou fortalecidos pelo processo e que se refletiram de forma significativa na modernizao do INMETRO. Simultaneamente, a sociedade brasileira foi submetida a um intenso processo de abertura e liberao da economia . Papis e funes do INMETRO so ento fortemente impactadas, com seu afastamento das atividades operacionais e sua centralizao na articulao do Sistema Nacional de Metrologia, Nor malizao e Qualidade Industrial SINMETRO, no credenciamento de organismos e na metrologia. As presses so intensificadas ao longo dos ltimos 10 anos, em decorrncia da maior exposio externa do Pas e da liberalizao da sua economia. Maior insero em foros internacionais, ampliao e acelerao das atividades de credenciamento, certificao e metrologia, bem como integrao aos movimentos de proteo do consumidor e da concorrncia, foram os principais impactos e presses sobre o INMETRO. A Reforma do Aparelho do Estado brasileiro intensificou-se na dcada de 90, com destaque para duas vertentes: a modernizao do aparelho do Estado e o processo de desestatizao e desregulamentao da economia. A primeira proporcionou novos princpios, for mas institucionais e instrumentos de gesto, fortalecendo o processo de modernizao que o INMETRO ento desenvolvia. A desestatizao da economia, por sua vez, resultou no fortalecimento do Estado Regulador, cujas presses sobre o INMETRO, em termos de agilizao dos processos de avaliao de conformidade, credenciamento e metrologia, tm se ampliado e diversificado cada vez mais.
O PROCESSO DE MUDANA
A premissa bsica de mudana adotada pelo INMETRO foi a de que o processo deveria voltar-se para a produo de Resultados para a sociedade, no devendo se limitar apenas a aprimoramentos internos, sem impactos significativos sobre a comunidade.
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A partir desta premissa bsica, foi sendo construdo um modelo geral de mudana , que pressupunha a existncia, a criao ou o fortalecimento das seguintes condies: a ) Uma forte Presso Social, capaz de legitimar as transformaes e reduzir ou conter as maiores resistncias; b ) Uma Liderana forte e consistente, com capacidade de formulao e negociao das linhas bsicas do projeto, de articulao dos interesses envolvidos e de conduo do processo de mudana; c) Estratgias e Requisitos de Mudana, que estabeleam as formas e as condies bsicas segundo as quais o processo de transformao ser conduzido; d ) Um Projeto de Organizao e Gesto da nova instituio , explicitando princpios, processos e instrumentos bsicos; e ) Uma forte Motivao de atores internos e externos, visando seu engajamento e parcerias nos esforos de implantao e manuteno das mudanas. Uma viso conjunta e esquemtica da premissa e do modelo geral adotados para o processo de reformulao do INMETRO apresentado no grfico seguinte:
PREMISSA E MODELO DE MUDANA DO INMETRO

Resultados Um elemento fundamental da estratgia da mudana foi a deciso de centrar os esforos iniciais na criao das condies necessrias viabilizao das transformaes requeridas, deixando para detalhar o Projeto de Organizao e Gesto foco bsico da mudana medida que o processo avanasse. Dessa forma, fortalecer a liderana, mobi87
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lizar e motivar os principais atores e estimular e reorientar as presses sociais em beneficio do Projeto foram os fatores chave para dar partida e assegurar a efetividade das mudanas. Portanto, a modernizao do INMETRO no seguiu um processo linear ou seqencial, assumindo um carter bastante interativo e circular, em que cada fator bsico no apenas estava sujeito a alteraes, mas igualmente atuava sobre os demais, reforando, modificando ou inibindo seu desenvolvimento. Alm dos fatores anteriormente destacados, a modernizao do INMETRO seguiu uma srie de requisitos bsicos que foram sendo mais conscientemente percebidos e modulados ao longo do processo, com destaque para os seguintes: a) Definio clara de objetivos ao longo de todo o processo, a direo do INMETRO no deixou, em momento algum, de disponibilizar a seus colaboradores os alvos e as trajetrias de mudana, como requisito fundamental para manter parcerias e motivao. b) Abertura e capacidade para ganhar adeso fator crucial para o processo, dependia da credibilidade e confiana no projeto, as quais por sua vez repousavam na participao dos atores relevantes e na transparncia das informaes. Criao de um clima democrtico e divulgao da mudana tornaram-se ento aspectos cruciais. c) Capacidade gerencial para transformao de objetivos em ao Agregar e desenvolver uma capacidade empreendedora, inserindo o INMETRO efetivamente no processo de desenvolvimento do Pas e evitando uma postura burocrtica de simples cumprimento de metas estanques. d) Disponibilidade de recursos e autonomia na sua aplicao disponibilizar e alavancar recursos compatveis com a ambio do projeto e lutar por maior autonomia e flexibilidade na sua aplicao foram objetivos permanentes do processo de mudana. e) Continuidade na conduo do projeto Manter um direcionamento contnuo da mudana, sem significar necessariamente a continuidade dos dirigentes, foi um desafio que o INMETRO procurou superar. Manter o foco em princpios e modelos, e no em pessoas, desenvolver um processo permanente de divulgao, de prestao de contas e de mobilizao interna e externa estas foram as medidas bsicas adotadas. f) Articulao, apoio e legitimidade poltica O engajamento poltico de atores e instncias relevantes, internas e externas, inclusive internacionais, foi uma preocupao constante, atravs do fortalecimento
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de uma ampla e diversificada rede. A insero efetiva do ministrio supervisor nesta rede foi no somente importante, mas decisiva.
O MODELO DE ORGANIZAO E GESTO DO INMETRO

O centro do processo de mudana era evidentemente a implantao efetiva do modelo de organizao e gesto, no qual estariam configurados os valores, princpios e ferramentas que o Instituto pretendia inserir na sua ao do dia a dia. Neste sentido, o referido modelo foi construdo tendo por base os cinco princpios descritos a seguir: a) Melhoria da qualidade dos ser vios prestados Indica o redirecionamento explcito do INMETRO para o cliente e para os resultados e conseqentemente para a efetividade e a eficcia revertendo a cultura e as prticas gerais da administrao pblica, focada primordialmente nos meios e nos recursos. b) Aprimoramento do controle social Significa a abertura do INMETRO sociedade, atravs do estmulo participao direta de seus representantes em Conselhos, que propem na sua rea de atuao, e em grupos de trabalho, bem como da plena publicidade e prestao de contas de seus atos administrativos, atividades e resultados. O incentivo transparncia de seus atos condio bsica para o exerccio do controle social. c) Obteno de mais e melhores resultados a um menor custo O foco em clientes e resultados no significa a desconsiderao do custo. Trata-se de novo posicionamento que retira a despesa do centro exclusivo da administrao financeira e que requer uma gesto equilibrada do trinmio cliente-resultado-custo e a prtica efetiva do conceito de qualidade do gasto . d) Viso abrangente de gesto Incorpora gesto do INMETRO uma viso de processo de melhoria contnua , tendo como matriz o ciclo PDCA, e uma perspectiva multidimensional e simultnea de gerncia poltica, estratgica e operativa . e) Valorizao do servidor pblico A modernizao do INMETRO repousa na criao e manuteno de condies de valorizao, desenvolvimento e reconhecimento dos seus quadros, envolvendo inclusive o estmulo capacidade empreendedora e criativa e a rejeio a posturas paternalistas e indiferenciadas na gesto de pessoal.
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AS TRANSFORMAES DO INMETRO
As transformaes mais profundas no INMETRO comearam com as mudanas no SINMETRO (Sistema Nacional de Metrologia e Qualidade Industrial) e foram ocorrendo, de for ma um tanto desarticulada e incremental, ao longo da maior parte da dcada de 90. Neste processo, alm de importantes aprimoramentos organizacionais e processuais, principalmente na rea finalstica, o INMETRO redirecionou seu foco de atuao, tendo como suporte uma ampla e profunda viso dos cenrios e desafios mundiais e nacionais. No entanto, medida que o Instituto avanava na sua estratgia de insero no novo contexto, duas coisas iam ficando cada vez mais evidentes: a) Os aprimoramentos organizacionais efetuados j no mais se mostravam eficazes ou suficientes para atender s demandas e desafios colocados ao Instituto; b) Os novos modelos e prticas requeridos exigiam transformaes ou condies que extrapolavam as competncias institucionais do INMETRO e, at mesmo, o quadro legal ou formal vigente na administrao pblica brasileira. justamente percebendo este impasse que a Instituio se insere fortemente no movimento de reforma do aparelho do Estado, comandado pelo ento Ministrio de Administrao Federal e Reforma do Estado MARE. Tendo em vista o conjunto de instrumentos disponibilizados pelo Plano Diretor de Reforma do Aparelho do Estado, transformar o INMETRO em Agncia Executiva constitua a soluo mais adequada para conferir-lhe as capacidades e competncias exigidas pelo novo contexto. Todavia, entre outras exigncias, a transformao em Agncia requeria a formulao e aprovao de Contrato de Gesto com seu ministrio supervisor. Para concretizar a transformao em Agncia e a aprovao do Contrato, o INMETRO desenvolveu um processo de negociao com o Governo, iniciado em janeiro de 1996, atravs da assinatura de um protocolo de intenes, e que se estendeu at julho de 1998, com a publicao do decreto de transformao do Instituto na primeira Agncia Executiva brasileira. Este pioneirismo, porm, teve um preo elevado. No decorrer do
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processo, surgiram enormes dificuldades efetivao da requerida transformao, principalmente em razo da falta de referenciais e experincias prvias. Muitos outros obstculos, porm, tiveram origem na resistncia ao novo modelo, cujos requisitos contrariam interesses, lgicas e poderes j consolidados. Alm disso, a preocupao efetiva com a viabilidade das mudanas requeridas pela Agncia e pelo Contrato foi um fator adicional de complicao. De fato, essa preocupao levou incluso, entre os signatrios do Contrato, alm do ministrio supervisor (o ento Ministrio da Indstria e Comrcio), dos ministrios provedores de recursos (Ministrios da Administrao Federal e Reforma do Estado, da Fazenda e do Planejamento), ampliando bastante o espao e a complexidade das negociaes. Apesar das dificuldades de implantao, de uma evoluo lenta e de obteno de flexibilidades e autonomias aqum das originalmente pretendidas, a transformao do INMETRO em Agncia Executiva tem um significado muito especial. Constitui um marco na modernizao da Administrao Pblica, consolidando princpios e modelos, e abrindo caminho para a viabilizao de novas transformaes, tendo agora como referencial a experincia do Instituto. importante destacar que embora no se tenha alcanado todos os objetivos traados, o referido processo de transformao ensejou o surgimento e a consolidao no Instituto de pr-condies tcnicas e culturais necessrias promoo de avanos considerveis na sua gesto. Neste sentido, o novo Sistema de Planejamento e Acompanhamento Oramentrio um caso exemplar. Ciente das limitaes do seu processo oramentrio, ainda mais agravadas com a incorporao no INMETRO dos conceitos e prticas de planejamento estratgico e de administrao gerencial, sua direo decidiu pela radical reformulao da sua gesto oramentria. Dessa forma foi concebido, implantado e encontra-se em pleno funcionamento um sistema de planejamento e acompanhamento oramentrio bastante alinhado aos mais modernos conceitos de planejamento e gesto e cujas principais caractersticas so as seguintes: a) Subordinao clara dos meios aos fins, concretizada pela precedncia do planejamento estratgicooperacional sobre a programao oramentria; b) Envolvimento real dos gerentes e tcnicos no processo, atravs de
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suas participaes diretas nas fases de programao e de execuo oramentrias; c) Participao ativa das reas corporativas no processo, atravs do dilogo com as reas demandantes e do fornecimento de orientaes estratgicas e operacionais aos gerentes para a programao da aquisio de seus insumos; d) Montagem, a partir do processo oramentrio, de um esquema para a gesto operacional do INMETRO, com a criao de grupos de trabalho, envolvendo todas as reas e coordenados pelas unidades funcionais (gestoras dos Planos Anuais) e de um Comit de Gestores de Planos Anuais de aquisio; e) Criao no quadro gerencial e tcnico do INMETRO, em funo das exigncias do processo oramentrio, de um compromisso efetivo com o gerenciamento de recursos e com os princpios da responsabilidade fiscal; f) Implantao efetiva do planejamento, gesto e acompanhamento mensal do fluxo de caixa de receita e despesas do INMETRO.
CONSIDERAES FINAIS
A trajetria do INMETRO nos ltimos 10 anos mostrou que possvel avanar na implantao, em uma instituio pblica, de um modelo de gesto baseado nos modernos princpios de organizao, mesmo em um quadro de fortes restries. A sua transformao em Agncia Executiva, a formulao do Contrato de Gesto e a implantao e operao de um moderno sistema de planejamento e gesto oramentria constituem alguns dos principais aprimoramentos efetuados. Outras melhorias, no menos importantes, foram a instalao efetiva do planejamento estratgico, os aprimoramentos nos macroprocessos finalsticos, a introduo de uma gesto centrada em uma hierarquia consistente de indicadores e o desenvolvimento e implantao de pesquisa de satisfao do cliente/ usurio. Estes avanos levaram, inclusive, o INMETRO conquista do reconhecimento ouro do Prmio de Qualidade do Governo Federal. No entanto, as conquistas obtidas pelo INMETRO no se limitam aos aspectos institucionais e organizacionais, mas se refletem fortemente em sua imagem e desempenho, consistentemente com a premissa bsica de foco nos resultados , que orientou todo o processo de transformao.
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Apenas a ttulo de exemplificao, destacam-se em seguida alguns dos marcos atingidos: 1. O INMETRO atualmente conhecido por 62% da populao brasileira; 2. Dentre os que o conhecem, 86% confiam nele e 85% utilizam as informaes do INMETRO nas suas decises de compra; 3. A satisfao do usurio em relao ao INMETRO, medida pelo ser vio de atendimento ao cidado e pelo ser vio via inter net , atingiu em 2001 ndices de 88,1% e 79,3%, respectivamente. 4. A satisfao do usurio com a certificao compulsria, a verificao dos instrumentos de medir e a confiabilidade dos exportadores com o sistema metrolgico atingiram, no ano de 2001, ndices de 95,5%, 95,8% e 93,5%, respectivamente; 5. O INMETRO criou uma forte marca com elevada credibilidade junto populao, ocupando um espao na mdia equivalente a 100 milhes de reais, apenas nos trs primeiros anos, totalmente financiados pelos parceiros, portanto sem uso de recursos pblicos; 6. O nmero de instrumentos verificados, em todo o Pas, passou de trs milhes em 1994 para 11 milhes em 2001; 7. A receita prpria do INMETRO aumentou de R$ 40 milhes, em 1994, para R$ 121 milhes, em 2001. Apesar da significativa evoluo do INMETRO, segundo vrios prismas, no se pode, porm, deixar de constatar que, em ter mos institucionais, os resultados ficaram, pelo menos at o momento, aqum da expectativa inicial. As flexibilidades e autonomias administrativas e financeiras preconizadas pela Reforma no foram alcanadas. Dessa forma, embora o INMETRO j esteja qualificado como Agncia Executiva, seu processo de transformao no pode ser dado por concludo. As negociaes com o Governo precisam avanar, at que se obtenha um modelo de gesto condizente com os desafios enfrentados, corrigindose as falhas e insuficincias ainda existentes. Essa evoluo, porm, depende fortemente dos avanos do processo de Reforma do Estado, principalmente no que tange s formas de controle e s flexibilidades e autonomias efetivamente conferidas s Agncias Executivas. Mantido o estgio atual da Reforma, dificilmente o INMETRO, ou qualquer outra instituio pblica federal, poder avanar mais no seu processo de modernizao, independente de seu potencial de mudana e das necessidades da sociedade brasileira. Corre-se
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at mesmo o risco de retrocesso nas conquistas j alcanadas, caso as frustraes e as desmotivaes com a falta de avano se acumulem alm dos limites.
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REGULAO E MODELO DE GESTO

Pedro Csar Lima de Farias
Numa contextualizao histrica, tivemos a partir da dcada de 50, at a dcada de 70, um modelo nacional desenvolvimentista com um perfil de Estado eminentemente empreendedor e um modelo de substituio de importaes. Na dcada de 80, comeou-se a perceber, a partir da crise social, da crise econmica e da inflao crnica, que esse modelo j estava se esgotando. A partir da dcada de 90 conseguiu se construir um relativo consenso de que era necessria uma mudana no perfil da atuao do Estado a partir de mudanas que a prpria sociedade vivia: mudanas de natureza econmica com a globalizao tecnolgica, uma redefinio de prioridades, e claramente a necessidade de se identificar outras fontes de financiamento para expanso da infra-estrutura para o setor produtivo. Ento, a partir de 95, tem se mais claros quais os elementos dessa reforma do Estado, que foram pela primeira vez explicitados no Plano Diretor da Reforma do Estado. Cabe destacar a a preocupao com a garantia da governana associada proposio de novos modelos de financiamento, organizao e gesto do Estado. Vale ressaltar tambm que, despeito das diferenciaes dos setores, o tratamento da questo da funo de regulao no Plano Diretor foi bastante superficial e importante identificar tambm em que momento isso aconteceu. O Plano Diretor foi elaborado basicamente no 1 semestre de 95, embora tenha sido formalmente aprovado no 2 semestre. E nesse primeiro semestre de 95, discutiam se no Congresso as primeiras emendas constitucionais que abriam mercados, quebravam monoplios. Ento podemos dizer que essa discusso estava ainda amadurecendo e no foi incorporada no Plano Diretor porque no estava muito presente para quem participou da elaborao desse documento. Na verdade, podemos dizer que a percepo clara de que a questo da regulao tinha um peso diferenciado veio no final de 95, quando a sociedade comeou
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a dar-se conta de que a concorrncia e a qualidade do processo regulatrio interferiam diretamente em variveis do seu dia a dia, tais como o nvel de emprego, a qualidade e a oferta de bens e servios pblicos. As motivaes da reforma regulatria se relacionam muito com essa percepo da sociedade. Passava a ser dada maior importncia capacidade empreendedora, necessidade de aumentar a competitividade nacional para se inserir num cenrio globalizado eminentemente competitivo e necessidade de se atrair novos investimentos para atuar nesses setores que precisavam ser expandidos. Existiam mercados que estavam se criando e mercados que tinham que ser fortalecidos. S no final de 95 que ficou bastante claro que a adequao do modelo de agncia que estava expressa no Plano Diretor era bastante questionvel, tendo em vista os novos requisitos que a atividade de regulao comeava a exigir. No final de 95, o primeiro projeto de criao de uma agncia na rea de regulao, que foi o projeto de criao da ANEEL, foi elaborado no modelo de autarquia convencional e, dessa forma, foi encaminhado ao Congresso Nacional. Com o PL no Congresso que, na verdade, comeou se a fortalecer o debate em torno da convenincia da adoo daquele modelo convencional e da possibilidade de adoo de modelos alternativos, inclusive buscando-os em experincias internacionais. Esse debate teve a intervenincia de diversos atores, alm dos do Executivo (funcionrios da Presidncia da Repblica, dos Ministrios, da Administrao e setoriais). Naquele momento, destacaram-se dois atores. Um deles foi o Congresso Nacional, que freqentemente alvo de crticas por obstaculizar alguns encaminhamentos no sentido da modernidade. Nesse caso, o Congresso Nacional assumiu inclusive uma posio de vanguarda, forando o Executivo a avanar em alguns pontos e incorporando idias que no estavam colocadas no projeto original de criao da primeira agncia. Outro agente importante foi o Conselho da Reforma do Estado. O Conselho fez a sua primeira resoluo a partir de uma discusso bastante profunda sobre o marco regulatrio que deveria ser implementado e quais os requisitos que deveriam ser observados para a instituio dos novos entes que viriam a ser criados. Aquela resoluo influenciou a discusso e a definio dos novos projetos de criao das agncias. Entre os princpios mais importantes que o Conselho da Reforma anunciava, ainda no incio de 1996, estavam: a autonomia e a independncia decisria do ente regulador, principalmente atravs de
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um processo decisrio colegiado e de concesso de mandatos para os dirigentes; a publicidade das normas pertinentes ao setor regulado; a agilidade processual; a simplificao das relaes entre regulados e consumidores; a participao dos usurios no processo de elaborao de normas em audincias pblicas; e o estabelecimento de nveis indispensveis prestao de servios. Praticamente todos esses pontos acabaram sendo incorporados. Foram incorporados no Congresso, a partir da discusso do projeto da ANEEL, e pelo executivo no encaminhamento dos projetos subseqentes. Por que a questo central da autonomia surgiu? fruto de uma discusso a nvel internacional. um reconhecimento da classe poltica, no momento em que ela atribui a uma entidade reguladora uma autonomia adicional, de que existem temas de extrema complexidade na sociedade e na economia, que exigem um conhecimento tcnico altamente especializado para serem tratados. E que necessrio passar segurana aos investidores e aos usurios desses servios, ao cidado em geral, de que esses temas vo ser tratados com os requisitos tcnicos exigidos e, para isso, o processo decisrio dessas entidades teria que ter caractersticas diferenciadas. Teria que ser um processo preservado de interferncias polticas, de interferncias econmicas indevidas. Da a necessidade de se conferir mecanismos que preservassem esses processos decisrios. Esses mecanismos representam as principais caractersticas das agncias reguladoras que vieram a ser criadas. Na experincia internacional, os Estados Unidos podem ser identificados como tendo uma massa crtica muito grande: nesse modelo alguns referenciais inclusive balizam a questo da autonomia e do controle. Existe toda uma legislao que define os procedimentos administrativos para a regulamentao dos diversos setores pressupondo que os agentes envolvidos vo ter que ser consultados, que a sociedade vai ter participao ativa. Existem regras em setores que levam meses, s vezes at anos, para serem editadas devido complexidade desse processo e necessidade de construir algum consenso mnimo entre os agentes envolvidos. O papel do Judicirio sempre muito ativo, e este tem a possibilidade de rever decises dessas agncias, em alguns casos. O Congresso tem um papel bastante diferenciado: de acompanhamento, fiscalizao e de discusso no detalhe do funcionamento das agncias reguladoras, utilizando o principal instrumento de presso, que o instrumento do oramento. E l realmente quem define o oramento o
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Congresso americano. As agncias tm uma relao muito forte com o Congresso tambm no sentido da prestao de contas. A questo central que sempre surge na discusso desse modelo a questo da autonomia x controle. Esse debate de autonomia x controle de entidades reguladoras um debate muito presente hoje no cenrio internacional. No uma questo apenas brasileira. Pelo contrrio, existem muito autores que esto escrevendo sobre isso em diversos pases e modelos alternativos tm surgido. Se for realizado um balano muito rpido sobre a experincia brasileira recente com a implementao das agncias, percebe-se que as nove agncias criadas tm uma definio inicial em cima do setor da infra-estrutura, e depois este modelo foi expandido para alguns setores diferenciados que no representam setores que antes eram monoplio do Estado, mas sim setores que tratam da oferta de bens e servios de interesse social, de interesse pblico direto e, portanto, mereceram tratamento diferenciado da parte do governo no que diz respeito aos seus requisitos organizacionais. Para fazer esse balano, mesmo que rpido, deve-se reconhecer que hoje as agncias esto marcadas por uma heterogeneidade muito grande, heterogeneidade setorial. Na anlise de cada um desses setores caberia at uma discusso mais aprofundada para entender um pouco mais a lgica especfica que marca a sua regulao. Inegavelmente, tivemos avanos significativos no que diz respeito ao arcabouo regulatrio dos setores em que as agncias foram constitudas. De um modo geral, esses avanos podem ser comprovados tanto do ponto de vista quantitativo, pelo preenchimento de muitas lacunas e espaos regulatrios que antes existiam, como do ponto de vista qualitativo, a partir da incorporao dos diversos agentes envolvidos e da gerao de um processo decisrio que se pauta pela especializao, pelo conhecimento tcnico e pela considerao e respeito s diversas partes. Isso ocorre por meio de audincias pblicas que muitas agncias realizam em todo territrio nacional e da colocao dos instrumentos regulatrios em consulta pblica pela internet, recebendo s vezes milhares de sugestes que os aprimoram. Ento o saldo em relao ao funcionamento das agncias nos ltimos anos bastante positivo, apesar de um dficit muito grande no que diz respeito capacidade de imposio das suas regras e de uma limitao decorrente em grande medida da impossibilidade que essas agncias tiveram de constituir os seus quadros prprios de pessoal permanente, tcnicos qualificados.
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Essa impossibilidade resultou de uma alterao da lei que criou os empregos pblicos para as agncias reguladoras, por meio de liminar do STF que julgou inconstitucionais alguns de seus artigos e suspendeu sua eficcia. Essa liminar j est vigorando desde dezembro de 2000, e infelizmente no se vislumbra ainda a possibilidade de uma posio definitiva do Supremo em relao ao assunto, que pelo menos permita ao Governo e s agncias definir o encaminhamento a ser dado para a questo. Esses resultados tm sido alcanados num ambiente em que as agncias ainda no contam com os seus quadros tcnicos permanentes especializados. Agora, se o avano foi significativo, no h dvidas de que muitos problemas ainda existem. Tem que se aprofundar a discusso e a articulao entre a reforma do Estado, privatizao e regulao. Essa pouca clareza que tem gerado diferentes interpretaes no que diz respeito aplicabilidade do modelo e questionamentos sobre situaes em que esse modelo realmente cabe ou no. Outro ponto a questo que est a colocada da supervalorizao da autonomia administrativa. Existe ainda uma certa confuso entre o que preservao do processo decisrio, o que autonomia do processo decisrio que define as regras para o setor regulado funcionar e o que gesto administrativa de uma agncia. Essa separao tem que ser feita para que se possa realmente trabalhar focalizando em cima daquilo que essencial para o bom funcionamento dos mercados. Dois pontos esto muito interligados: a questo da cultura burocrtica e a difcil institucionalizao do modelo. No faz parte da nossa tradio poltica administrativa o modelo que confere autonomia para as entidades, que inibe a capacidade dos ministrios, de os ministros interferirem diretamente nos processos. A prpria sociedade ainda no est muito acostumada com isso, no tem a percepo muito clara das vantagens e desvantagens desse modelo e ainda no consegue vislumbrar claramente as responsabilidades no funcionamento desse modelo. Outro ponto importante o da definio de papis. Como ainda trabalhamos com mercados em fase de consolidao, as polticas setoriais so importantssimas em muitos desses setores e fica a questo: uma vez que a regulao se desenvolve num ambiente de autonomia, de que instrumentos dispem os ministrios supervisores para implementar suas polticas? Ningum tem dvida de que cabe ao ministrio formular pol99
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tica. Agora como implementar essa poltica num contexto em que as agncias reguladoras tm a sua autonomia? A resposta passa por uma definio muito clara do que deve compor o escopo da regulao, qual instrumento de implementao de poltica e quais mecanismos podem ser criados para garantir que essas polticas sejam implementadas em sintonia com o processo regulatrio. No campo regulatrio existem as tradies britnica e americana, algo diferentes entre si. A Frana tambm acumulou grade experincia. No Brasil, trs agncias reguladoras tm previso de contrato de gesto. Isso no um consenso no mbito das agncias reguladoras, embora o Ministrio do Planejamento considere importante como forma de explicitar objetivos a serem alcanados e de dar transparncia para a sociedade sobre os instrumentos que vo ser utilizados e as metas que devem ser alcanadas por essas entidades. O outro problema , ainda, a falta de uma representatividade ainda maior da sociedade, de uma pluralidade mais expressiva no que diz respeito participao nos processos que levam as definies dos regulamentos, das normas dessas agncias. Olhando para o futuro pode-se dizer que existem algumas questes que esto muito articuladas e so complementares. O momento que estamos vivendo bastante propcio para que se faa esse balano e se perceba quais so os espaos onde se tem que avanar. importante que se trabalhe no aprofundamento, na consolidao do referencial conceitual articulando as questes relativas reorganizao do Estado como um todo, dos diversos modelos do Estado para atuao dos diversos setores, dos modelos de privatizao com a definio dos novos marcos regulatrios. Existe a necessidade de consolidar alguns mecanismos que possam garantir a autonomia dos processos decisrios, e ao mesmo tempo garantir um controle poltico, um controle por parte da sociedade em relao atuao dessas entidades. Deve haver um investimento na questo da definio mais clara dos papis diferenciados de agncias e ministrios e de como estabelecer mecanismos que garantam sua implementao e tambm na definio de que tipo de mercado se presta melhor para implantao do modelo das agncias regulatrias com as autonomias que esto sendo dadas. Outro ponto que tambm est muito presente a nvel internacional a discusso em torno dos custos e benefcios da regulao. A experincia americana mostra que houve um investimento muito grande na
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regulao, na regulamentao de diversos mercados at os anos 70. Na dcada de 70, um pouco devido a certa desconfiana que foi gerada na sociedade com relao ao Estado por conta do escndalo de Watergate, houve um refluxo que acabou resultando no processo de desregulamentao violenta ao longo da dcada de 80. E na dcada de 90 houve um processo de regulamentao mais calcado nessas discusses, das relaes de custo e benefcio. preciso ter claro que toda deciso regulamentadora de determinado setor implica custos e que esses custos necessariamente acabam sendo absorvidos por quem paga esse tipo de servio: ou de uma forma subsidiada pelo Estado, e a o custo indiretamente vai para a sociedade, ou por aquela pessoa que beneficiada diretamente pelo bem ou servio. Concluindo, o modelo deve ser preservado, deve ser aperfeioado a partir das percepes desses pontos, desses problemas com os quais o Governo e a sociedade hoje convivem. Esse aperfeioamento deve dar prioridade formao de quadros tcnicos qualificados e permanentes. Deve dar prioridade definio clara de quais so as margens de autonomia a ser garantir, principalmente focadas no processo decisrio que define como os mercados devem funcionar e, principalmente, na percepo de que essas garantias tm que ser dadas para as agncias porque elas representam garantia para a sociedade. Quando se estabelece um mecanismo que possa balancear autonomia com controle, o que se quer que as agncias possam funcionar preservando seus processos decisrios de interferncias indevidas, mas sem recair no modelo que se transforma num enclave burocrtico, muito menos num modelo em que sejam capturadas pela lgica do setor privado. Essa a melhor forma de garantir que tenhamos mercados regulados funcionando, atraentes para os investidores, garantindo aos diversos agentes envolvidos e aos consumidores que esses mercados vo contribuir para a gerao de empregos, para o crescimento econmico e para o acesso dos cidados em geral aos bens e servios de interesse pblico.
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INOVAO NA GESTO PBLICA FEDERAL: O PRMIO HELIO BELTRO

Regina Pacheco O Prmio Helio Beltro Concurso de Inovaes na Gesto Pblica Federal encontra-se em sua stima edio. Desde 1996, vem identificando e divulgando experincias de gesto j implementadas na administrao pblica federal, que pratiquem os princpios da administrao gerencial. Este concurso organizado pela ENAP, em parceria com o Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (inicialmente com o MARE Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado) e com o Instituto Helio Beltro. O concurso foi criado com o intuito de dar visibilidade s mudanas em curso na gesto pblica federal; nos primeiros anos, premiou at 50 experincias j implantadas; a partir de 1999, passou a premiar at 20 experincias. Buscou, em todas as edies, premiar as iniciativas j implementadas h pelo menos um ano, que pratiquem os princpios da administrao gerencial: orientao para resultados e disposio para obter resultados mesmo com recursos escassos; foco no cidado-usurio, buscando estruturar a atividade a partir de suas necessidades e caractersticas, e no a partir da lgica da prpria organizao; aumento da eficcia e eficincia da organizao ou do programa, buscando aliar a pertinncia das aes empreendidas, seu baixo custo e sua qualidade; implementao de melhorias contnuas de ciclo curto; estmulo criatividade na realizao do trabalho; desburocratizao e simplificao de procedimentos e rotinas; transparncia dos processos decisrios; responsabilizao e trabalho em equipe; descentralizao das aes; e desenvolvimento de parcerias. Merece destacar que, para este Concurso, adotamos uma viso de
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inovao na gesto como uma mudana com relao a prticas anteriores, com forte contedo gerencial. Neste sentido, inovao tem menos a ver com ineditismo, e mais a ver com superao da cultura burocrtica e adoo de princpios e instrumentos gerenciais. Inovao, no sentido adotado pelo Prmio Helio Beltro, significa expandir a capacidade de fazer e de obter resultados, a partir dos recursos existentes. Diferentemente de outros concursos existentes, o Prmio Helio Beltro enfatiza melhores prticas de gesto pblica , e no novas polticas pblicas. Isto porque o Prmio contribui para tornar mais visvel esta dimenso to abstrata e pouco considerada a dimenso da gesto. Tradicionalmente, a melhoria de resultados era vista como condicionada pelos insumos para melhores resultados, os administradores pblicos demandavam mais recursos (humanos, materiais, oramentrios etc.). O debate trazido pela reforma gerencial tendeu a alterar este paradigma anterior: buscou mostrar que, sob as mesmas condies e contando com os mesmos recursos, uma equipe ou instituio pblica pode obter melhores resultados se houver bom gerenciamento este o diferencial da gesto. Concebido como um instrumento de difuso da reforma gerencial, o Concurso de Inovaes na Gesto Pblica Federal buscou identificar e premiar experincias que, por meio de melhorias na forma de organizar e conceber o trabalho, obtm melhores resultados. Este tem sido um dos objetivos do Concurso: contribuir para a consolidao do modelo de gesto pblica empreendedora. As mudanas na gesto pblica, alm de parecerem em geral uma questo abstrata, tm pouca visibilidade. No comum que a imprensa divulgue melhorias em curso em organizaes pblicas. A comunidade acadmica, no Brasil, tem pouco interesse pelo tema, est bem mais interessada em anlises polticas mais macro. No entanto, o Concurso partiu de uma constatao de que j havia mudanas concretas em curso, que deveriam ser conhecidas e divulgadas. Assim, um segundo objetivo do Concurso foi o de identificar e divulgar boas prticas de gesto j implementadas na administrao federal, que apresentam resultados concretos e contribuem para melhorar a eficincia, a eficcia e a efetividade da ao federal. Este no um concurso de idias, e sim de prticas j em funcionamento. Assim, podem se inscrever iniciativas com no mnimo um ano de implementao, cujos resultados j estejam sendo mensurados, desenvolvidas por rgos e entidades (ministrios, agncias, autarquias, fundaes,
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empresas pblicas e sociedades de economia mista) do Poder Executivo federal, bem como por instituies qualificadas como organizaes sociais que estejam trabalhando em parceria com o Poder Executivo federal, na prestao de servios de interesse pblico. As iniciativas podem envolver desde equipes de servidores atuando em pequenas unidades administrativas, setores ou coordenaes, at instituies inteiras, que estejam engajadas em processos de mudana. Desde a sexta edio do Concurso, em 2001, podem tambm se inscrever gerentes de programas e coordenadores de ao do PPA 2000-2003. Os resultados do Concurso, nestes sete anos de funcionamento, mostram que as mudanas realmente j comearam. O conjunto das experincias premiadas demonstra que a administrao pblica federal brasileira est mudando, em direo a um funcionamento mais gil, eficiente e democrtico, para atender s demandas da sociedade por melhores servios pblicos, com custos menores. Um terceiro objetivo do Concurso o de reconhecer e valorizar as equipes, servidores, gerentes e dirigentes pblicos que tm efetivamente melhorado a gesto pblica. Ainda aqui, o prprio Prmio Helio Beltro inovou, ao propor uma nova viso da valorizao dos agentes pblicos. Tradicionalmente, a valorizao do servidor esteve muito ligada a temas relativos estruturao de carreiras e polticas de remunerao. O Concurso apostou na valorizao como reconhecimento da iniciativa e do desempenho de pessoas que, com muita garra, vm promovendo melhorias e obtendo melhores resultados em suas reas de atuao. Prova disso a emoo que contagia todos os premiados, no seminrio anual organizado pela ENAP para divulgar as experincias vencedoras; nos primeiros quatro anos do Concurso, o prmio foi apenas simblico, e ainda assim era notvel a satisfao dos premiados, por poderem divulgar suas iniciativas e v-las organizadas num Banco de Solues para inspirar outras equipes. O Concurso tem insistido sobre a necessidade de mensurao de resultados. Com efeito, vemos uma evoluo das experincias inscritas, que ao longo dos anos tm aprimorado a apresentao, mensurao e avaliao dos resultados obtidos. As experincias inscritas so selecionadas por um comit julgador composto por especialistas em gesto pblica. Os integrantes do jri vm afirmando sua satisfao em conhecer estas novas prticas de gesto e, assim como os premiados, tm considerado sua participao no Concurso como uma forma de aprendizado.
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A partir da parceria com o Instituto Helio Beltro, passou a ser concedido, a cada ano, um destaque experincia que mais avana na direo da desburocratizao. Assim, em 2000, o destaque de desburocratizao foi concedido aos Correios, pelo kit Detran e, em 2001, Secretaria de Logstica e Tecnologia da Informao do Ministrio do Planejamento, pelo site Comprasnet. Em 2002, o Instituto Helio Beltro anunciar seu destaque durante a cerimnia de premiao, a ser realizada em novembro. E, desde 2000, o jri vem atribuindo um destaque experincia mais representativa em termos da aplicao dos princpios da gesto pblica empreendedora: 2000: Ouvidoria da Previdncia 2001: Reorganizao dos hospitais para aumentar o nmero de cirurgias cardacas Ministrio da Sade, coordenao no Rio de Janeiro 2002: So trs os destaques de gesto empreendedora: logstica para distribuio dos livros didticos (Correios); gesto integrada planejamento/ oramento (INMETRO) e prego como nova modalidade de compras pblicas (SLTI-MP). Um rpido balano pelas 217 experincias premiadas nas sete primeiras edies do Concurso, dentre as mais de 730 experincias inscritas, mostra que as experincias de boas prticas de gesto tm evoludo: No uso de recursos da tecnologia da informao, passamos da disponibilizao de informaes nos sites de governo para a prestao concreta de servios via internet: por exemplo, a divulgao dos projetos prioritrios do MARE pela internet (premiada em 1997), o Banco Federativo (BNDES-2000), at a emisso de certido negativa de dbitos com a Receita Federal (transacional, experincia premiada em 2001). Ainda com relao informatizao, multiplicaram-se tanto as experincias que o jri passou a reservar os prmios para aquelas que, alm de utilizarem softwares e outros recursos de tecnologias de informao, esto ao mesmo tempo transformando processos de trabalho e revolucionando seu gerenciamento. No atendimento ao usurio, que tem concentrado boa parte das experincias premiadas, alm de servios voltados para os funcionrios pblicos (usurios internos, como as centrais de atendimento a aposentados), passamos a disponibilizar servios para os cidados. As experincias tm evoludo do servio ao usurio s centrais de atendimento passando a oferecer servios integrados.
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A evoluo no atendimento ao usurio tambm tem se caracterizado por uma viso mais integral de suas necessidades (ampliando o servio ofertado e quebrando a tradicional setorializao dos servios pblicos): como exemplos, podemos citar o servio de oncologia peditrica que passou a oferecer apoio pedaggico s crianas internadas, para no perderem contato com estudos apesar das longas internaes (Hospital Universitrio Universidade Federal de Santa Maria RS), ou ainda a experincia criana: de volta pra casa, com aes visando diminuir as reinternaes (Hospital Conceio (MS) Porto Alegre). Os servios se tornaram itinerantes, indo at onde est o usurio, para ampliar a acessibilidade ao servio: vrias experincias premiadas da Previdncia em que os servios so prestados por mar, por terra, por ar (por exemplo, nas regies amaznicas), utilizando kombis, barcos etc., ou ainda os consulados itinerantes, realizados por funcionrios do Itamaraty nas periferias dos grandes centros urbanos, no exterior, atendendo a uma viso integral das necessidades do usurio. Estes servios itinerantes, em seguida, sofisticaram seus requisitos tecnolgicos (ligaes via satlite), possibilitando conceder o servio ou benefcio in loco; ampliou-se a prestao de servios utilizando a internet como recurso. Mais recentemente, tm se destacado as ouvidorias como canal de comunicao com os usurios e como instrumento de melhoria do servio prestado: Ouvidoria da Previdncia (2000) e vrias outras dentre as experincias inscritas em 2002. Algumas das experincias premiadas passaram a obter melhores resultados a partir da reorganizao do trabalho e dos processos de trabalho: o fim das filas CTA sem aumento do nmero de mdicos, estudando o comportamento da demanda e enfrentando interesses corporativos (tiraram a agenda de marcao de consultas dos mdicos); rodzio entre servidores de uma equipe quebrando a fragmentao excessiva, e obtendo maior agilidade e motivao dos funcionrios; reorganizao dos servios mutiro para cirurgias cardacas nos hospitais do Rio de Janeiro, otimizando os recursos disponveis; projeto salva-vidas equipe multiprofissional percorre a fila, em posto de atendimento de emergncia do Ministrio da Sade no Rio de Janeiro, tirando da fila e trazendo para atendimento imediato os casos realmente urgentes. Tem se multiplicado e diversificado a busca de parcerias para
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melhoria do servio prestado, tornando-o mais eficiente (face aos recursos escassos) e ao mesmo tempo mais eficaz (parceiros que agregam valor fiscalizao, sensibilizao de vrios atores etc.): parcerias intra-governamentais, dentre as mais difceis de estabelecer e fazer funcionar Base Flutuante de Fiscalizao na Amaznia (PF, Receita, IBAMA, Secretaria Estadual de Fazenda); parcerias com voluntrios: cursos de informtica para minorias Delegacia Regional do Trabalho RJ; parcerias otimizadoras de recursos pblicos disponveis: Carteiro Amigo Programa da Sade da Criana (parceria entre Ministrio da Sade e Correios, utilizando os carteiros como agentes de promoo da sade junto a mes e grvidas), com enorme valorizao da misso do agente pblico; nova parceria entre Ministrio da Sade e bombeiros para banco de leite materno. As reas administrativas passam a se ver como prestadoras internas de servios, buscando conhecer e dialogar com seus clientes internos, trabalhando com indicadores e organizando informaes gerenciais. Vrias das experincias premiadas indicam melhorias nas compras governamentais, com economia de recursos: por exemplo, a reorganizao de todas as licitaes dos hospitais federais no Rio de Janeiro, ou o site Comprasnet. Melhora o gerenciamento e controle de bens e estoques, com algumas experincias praticando uma verdadeira poltica de materiais hospitais federais e um hospital universitrio. Os processos decisrios das instituies pblicas tm se tornado ao mesmo tempo mais racionais e participativos, em geral impulsionados pelos dirigentes seja nas decises sobre investimentos (Hospital de Clnicas de Porto Alegre), sobre treinamentos (Instituto Nacional do Cncer) ou ainda sobre alocao de novas vagas e recursos financeiros nas universidades federais. A gesto torna-se mais transparente, como resultado da adoo de processos e instrumentos gerenciais, tais como planejamento estratgico, acompanhamento de resultados, racionalizao de processos decisrios, gerenciamento de custos; destacam-se tambm as comparaes, com estmulo ao benchmark (por exemplo, comparao entre os preos praticados por hospitais em suas compras). Aumenta a transparncia tambm para o cidado: Pergunte ao Prefeito (experincia premiada em 1996) hoje incorporada gesto
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pblica, no era assim to bvio quando teve incio em 1995. No gerenciamento de pessoas, as experincias tambm tm evoludo: inicialmente, voltavam-se, sobretudo, promoo de sade, lazer ou melhorias no ambiente fsico de trabalho; mais recentemente, vm se multiplicando as experincias de alocao com base em competncias, buscando-se colocar a pessoa certa no lugar certo, dentre elas experincias voltadas seleo e ao desenvolvimento de gerentes (EMBRAPA, CEF, Banco do Nordeste); destacam-se tambm experincias de avaliao de desempenho em estgio probatrio. As experincias premiadas vm de diversas reas: receita, previdncia, trabalho, sade, educao, universidades e Centro Federal de Educao Tecnolgica CEFET, reforma agrria, Marinha, Aeronutica, microcrdito, diplomacia. O Concurso tem premiado experincias bastante diversificadas desde solues muito singelas, adotadas por uma pequena equipe, como por exemplo, um rodzio de servidores (quebrando a fragmentao excessiva do trabalho), at reorganizaes estratgicas de instituies inteiras. O que importa, ainda aqui, no a abrangncia da experincia, mas o fato de demonstrar o empenho na soluo de problemas, praticando uma postura pr-ativa. Tm sido inscritas e premiadas experincias em curso em todo o pas, por organizaes de diversas naturezas rgos centrais ou suas antenas descentralizadas, formuladores de polticas ou prestadores de servio, instituies da administrao direta e indireta. Tendem a ser em maior nmero as experincias de instituies que prestam servios (aos cidados ou ao Estado), talvez por estarem mais prximas da presso por melhorar seus servios em contexto de recursos escassos, ou ainda por ser mais fcil nestes casos a mensurao de resultados. No entanto, tambm ministrios formuladores de polticas tm sido contemplados, o que mostra a difuso dos princpios da orientao para resultados. Todas as experincias premiadas esto disponveis na internet, no site da ENAP: www.enap.gov.br . O Concurso j publicou tambm sete livros um a cada ano, com as experincias premiadas, e um balano de seus cinco primeiros anos, com nfase nas experincias de melhoria de atendimento ao usurio. Os livros so distribudos s instituies pblicas 1 .
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Solicitaes podem ser encaminhadas ENAP por e-mail: concursogestao@enap.gov.br
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O material reunido e sistematizado por este Concurso, alm de servir de inspirao para novas iniciativas, representa importante fonte de consulta para aqueles que se interessam em conhecer e analisar as mudanas em curso na administrao pblica federal. Longe do imobilismo que em geral prevalece na literatura sobre administrao pblica, e do pessimismo quanto ao setor pblico que marca a grande imprensa, as 217 experincias j premiadas testemunham o dinamismo das mudanas em curso, e a pertinncia das propostas da reforma gerencial. A entrevista reproduzida a seguir destaca os principais resultados obtidos nestes seis anos de Concurso de Inovaes na Gesto Pblica Federal.
O SERVIDOR VAI ONDE O POVO EST2

Seis anos, 198 experincias premiadas e 607 iniciativas inscritas. O Concurso de Inovaes na Gesto Pblica Federal - Prmio Helio Beltro chega stima edio com um saldo bastante positivo: est realmente acontecendo uma mudana na cultura e na mentalidade do servio pblico no Brasil. Segundo a presidente da Escola Nacional de Administrao Pblica, Regina Pacheco, dos anos 80 e incio de 90 para c, os servidores vm assumindo uma postura mais dinmica, em resposta presso da prpria sociedade brasileira. Nessa entrevista, Regina lembra alguns bons exemplos da nova maneira de trabalhar, como os servios pblicos itinerantes, entre eles os barcos da Previdncia que visitam populaes ribeirinhas na Amaznia, e os consulados que vo at os brasileiros residentes nas periferias das grandes cidades no exterior. O servidor pblico est indo onde o povo est? Temos notado na premiao que os servidores esto saindo das suas reparties para prestar o servio ao cidado onde ele est, e da maneira como ele precisa. Essa a lgica da nova gesto pblica, da viso empreendedora: o servidor no organiza a prestao de servio de acordo com a sua facilidade, mas com a necessidade do seu pblico alvo. Se o
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Publicada no site do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto: www.planejamento.gov.br Entrevista com Regina Pacheco por Rosa Pecorelli.
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cidado no pode chegar at ele, ele vai at o cidado. Com o uso de carros, barcos, satlites para ligar computadores nos confins da Amaznia, consulados itinerantes. Ou seja, o foco do servio no cidado e no na organizao interna, na maneira que o servidor est acostumado a trabalhar. Como surgiu a idia do Concurso de Inovaes? Justamente para divulgar as boas experincias na gesto pbica federal. Porque tem muita coisa boa acontecendo que no notcia, e por isso ningum ou poucas pessoas ficavam sabendo. Queremos valorizar as pessoas e as equipes que esto se esforando para melhorar o servio pblico, e divulg-las, porque a experincia de uns pode ajudar os outros a melhorarem tambm. Todas as experincias premiadas esto organizadas por temas em um Banco de Solues, no site da ENAP na Internet, no endereo www.enap.gov.br Trata-se de um verdadeiro arsenal de informaes que enriquecem e conferem dinamismo prestao de servios ou gesto. Houve uma mudana no perfil do servidor pblico? Sim, mas principalmente h uma mudana na cultura, na mentalidade do servidor, e o Concurso espelha um pouco disso ao registrar as experincias de melhoria na gesto. Quando se fala em perfil nos referimos escolaridade, qualificao, porcentagem de servidores com nvel superior, o que, alis, tambm est mudando de maneira muito rpida. Em 2000, pela primeira vez na histria da administrao pblica federal, mais da metade dos servidores tinham nvel superior. Mas acredito que o Concurso mostra mais uma mudana de postura, porque as equipes so mistas. O que significa essa nova cultura? O servidor pago para prestar um servio ou formular uma poltica. O seu compromisso no apenas fazer sua parte, mas trabalhar para que aquele servio seja bom. De onde vem isso? De uma srie de fatores. As propostas da reforma do Estado contriburam muito, mas, sobretudo, a prpria sociedade est cobrando mais. Qual postura a sociedade espera do servidor e do servio pblico? Mesmo nos pases em que houve uma reforma de Estado mais profun111
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da, mais radical, como Inglaterra, Nova Zelndia e Austrlia, est muito claro que a sociedade quer um Estado atuante, sade pblica, educao, sistema de previdncia confivel etc. Enfim, exige um bom servio pblico (eles diminuram o nmero de servidores num primeiro momento, depois voltaram a contratar e agora parece que o numero de funcionrios est estabilizado). Essa presso que est fazendo as coisas mudarem. a presso da sociedade sobre o servidor pblico. E o servidor, o que pensa de tudo isso? Ele no suporta mais conviver com a pecha de incompetente, daquele que ganha para no fazer nada. A imagem do servio pblico do incio do sculo, quando era um privilgio trabalhar na administrao federal, mudou totalmente nos anos 80. A partir da passou a ser vergonha ser servidor, passou a ser a imagem de algum que no dava certo em nada. Nas nossas discusses, em 1995, nos perguntvamos como iramos reverter a imagem de desvalorizao, de incompetncia. At porque uma imagem injusta, mesmo nos momentos de maior crise do setor pblico: sempre existir gente que faz corpo mole, mas h tambm uma grande quantidade de gente com garra. O que est claro que a imagem s vai mudar na hora em que a qualidade do servio melhorar, quando o cidado chegar numa repartio e resolver o problema dele sem precisar voltar cinco vezes, sem ser empurrado daqui para l porque o funcionrio no sabe dar uma explicao, ou porque fica falando no telefone por vrios minutos. Como reagem as equipes premiadas? Nas cerimnias de premiao observamos o orgulho e a alegria das pessoas, mesmo ganhando apenas um certificado de reconhecimento. alta emoo o tempo todo, porque a equipe v seu esforo sendo divulgado. Nunca houve prmio em dinheiro, e s agora os prmios esto turbinados (trs premiados faro visita tcnica a trs pases). Mas antes era s uma satisfao, e acho que isso fala muito da natureza do servio pblico e de porque as pessoas decidem trabalhar no servio pblico: estar fazendo algo pelo Pas traz muita alegria. A honra do servidor pblico seu bem mais precioso, como disse outro dia o Ministro Pedro Parente. Isso ficou em segundo plano nos anos de crise, quando as coisas no funcionavam, mas precisa ser retomado. O concurso mostra que h muita coisa boa acontecendo na administrao federal, e aponta
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para questes que precisam ser retomadas, como a razo das pessoas trabalharem no servio pblico, o que vocao etc. A exemplo dos outros pases, o brasileiro est exigindo mais? Acho que o brasileiro est reivindicando mais do servio pblico, o que bastante positivo. A exigncia comea no bsico, que no aceitar mais corrupo e desvio de dinheiro, e vai at no aceitar ser mal atendido no balco, seja ele um balco de banco ou uma fila da Previdncia.
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GOVERNO ELETRNICO: TRANSPARNCIA E INTERFACE COM O CIDADO

Renata Vilhena O investimento em tecnologia da informao e comunicao hoje requisito bsico para a melhoria do funcionamento das empresas e das organizaes, incluindo a as organizaes governamentais. O Brasil j aparece nas pesquisas entre os 20 pases mais adiantados, no que diz respeito implantao de ferramentas de governo eletrnico. As iniciativas voltadas para a universalizao do acesso aos benefcios da tecnologia da informao (TI) dispem de recursos financeiros especficos, provenientes do setor de telecomunicaes. So recursos da ordem de 1 bilho de reais/ano, que constituem um fundo de financiamento direcionado para a expanso da rede de telecomunicaes nas localidades e segmentos considerados sem atrativo comercial. Desafiadas pelo esforo de antecipar as metas de universalizao, algumas operadoras cresceram a taxas acima de 20%, ampliando ainda mais suas bases de clientes. Em 2001, o mercado brasileiro de telecomunicaes conseguiu atrair investimentos acima de R$ 17 bilhes, pela primeira vez em sua histria, somando um total de R$ 65 bilhes em cinco anos. A indstria de telecomunicaes contribuiu para o PIB brasileiro, em 1999, com cerca de US$ 10 bilhes. Em 2000, com US$ 7 bilhes e, em 2001, com US$ 7,3 bilhes. Aps crescimento mdio anual de 19% na dcada passada, o valor do mercado interno brasileiro de software foi avaliado, para o ano de 2001, em US$ 3,4 bilhes. Se considerado em conjunto com os servios tcnicos de informtica, este mercado do setor de tecnologias da informao atingir a cifra de US$ 7,7 bilhes. Estudos mostram que o mercado de TI tem contribudo positivamente para o desenvolvimento da economia. Apesar do impacto da recente desacelerao global, a rea de TI manteve-se em crescimento e adicionou novos empregos a cada ano. Desde 1995 o setor criou no pas cerca de 100 mil postos de trabalho e o nmero de empresas de TI cresceu 30%, gerando uma indstria de US$ 10,6 bilhes. At 2005, as pesquisas do setor indicam que mais de 80 mil
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novos empregos sero criados no mercado brasileiro, j que a receita de TI continuar a crescer a uma mdia anual de 8,3%. Em 2002, a receita total do mercado de telecomunicaes se manter em torno dos R$ 70 bilhes, oriundos do fato de os preos serem praticados em regime de acirrada competio pelas operadoras. Deve tambm ser buscada pelos governos federal, estaduais e municipais a adequao da elevada carga tributria, que varia de 40% a 44% sobre a conta telefnica. A partir da privatizao do setor de telecomunicaes, o nmero de celulares pulou de 800 mil em 1996 para 28,7 milhes em dezembro de 2001, enquanto os telefones fixos totalizam hoje mais de 48 milhes (dezembro de 2001/Anatel). As linhas telefnicas fixas esto presentes em 39,7% dos domiclios. Em 1991, estavam em 18,6% dos domiclios. O nmero de servidores ( hosts ) passou de 298 em 1998 para 1.644.575 neste ano, e a venda estimada de computadores pessoais em 2002 de 4,5 milhes. A tabulao avanada do Censo 2000 revelou que 10,6% dos domiclios brasileiros tm microcomputador. Dados de maro de 2002 mostram que o Brasil contava com 49 milhes de telefones fixos instalados. Se comparados com os 20 milhes existentes em julho de 1998, no momento da privatizao, isso representa um acrscimo de 142% da planta instalada. O nmero de 5,6 milhes de telefones celulares em operao, de julho de 1998, foi superado, em maro de 2002, por mais de 29,5 milhes aparelhos, o que representa um crescimento de 427% no perodo. Esses nmeros, que ainda tm potencial de crescimento, colocam o Brasil em posio privilegiada no cenrio internacional. Segundo dados da Unio Internacional de Telecomunicaes, ocupamos a 5 posio mundial em nmero de telefones fixos instalados, e estamos entre os dez primeiros em nmero de telefones celulares. No existe um mtodo capaz de aferir, com preciso, estatsticas sobre os nmeros de hosts (servidores conectados permanentemente internet) e nmeros de usurios da rede. Em geral, apenas possvel estimar o tamanho mnimo da internet. Em janeiro de 2002, por exemplo, o nmero de usurios no Brasil estava estimado em 16.445.750, de acordo com a Network Wizards, nmeros referendados pelo Comit Gestor da Internet. Este nmero calculado por meio da multiplicao do nmero de hosts (1.644.575 hosts ) por dez (nmero estimado de usurios por host ).
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Mas, ainda em 2001, o Ibope apontou a existncia de 23 milhes de usurios de internet no Brasil. Estima-se que em 2006, o Brasil ter 42 milhes de internautas, e que o crescimento dever se dar principalmente nas camadas C e D da populao. A universalizao do acesso internet dever elevar ainda mais esse nmero, de forma a incluirmos parcelas cada vez maiores da populao na era digital. O Brasil est hoje bem colocado no ranking mundial dos pases em nmero de hosts e o primeiro na Amrica Latina. Em 1999, o Pas ocupava o 12 lugar. O Programa Governo Eletrnico (e-governo) objetiva o aumento da eficincia na Administrao Pblica para a melhoria das condies de vida dos cidados. Nesta viso, a administrao pblica deve desempenhar suas funes, enquanto organizao, de forma integrada, eficiente e transparente, contando com as novas tecnologias. O programa, enquanto ferramenta auxiliar do Estado Brasileiro, persegue os desafios de utilizar a tecnologia da informao como instrumento para a incluso social e para o fortalecimento da capacidade de formulao e implementao de polticas. Para isso, o programa prope a adoo de modelos de organizao flexveis e da gesto para resultados e a incorporao da tecnologia da informao ao processo gerencial. Em linhas gerais, as funes caractersticas do e-governo so: a) prestao eletrnica de informaes e servios; b) regulamentao das redes de informao, envolvendo principalmente governana, certificao e tributao; c) prestao de contas pblicas, transparncia e monitoramento da execuo oramentria; d) ensino distncia, alfabetizao digital e manuteno de bibliotecas virtuais; e) e-procurement , isto , aquisio de bens e servios por meio da internet, como licitaes pblicas eletrnicas, preges eletrnicos, bolsas de compras pblicas virtuais e outros tipos de mercados digitais para os bens adquiridos pelo governo; f) estmulo aos e-negcios, atravs da criao de ambientes de transaes seguras, especialmente para pequenas e mdias empresas. De uma forma geral, pode-se dizer que, na maior parte dos pases, os princpios gerais que orientam o e-governo, qualquer que seja o seu estgio, so a democratizao do acesso informao; a universalizao
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na prestao dos servios pblicos; a proteo da privacidade individual; e a reduo das desigualdades sociais e regionais. Em resumo, o e-gov consiste na oferta de servios e informaes em meio eletrnico e internet: de forma contnua (24 horas x 7 dias), de forma integrada, de qualquer ponto, com rapidez, resolutividade e com transparncia e controle social. A desigualdade digital no pas atribuda aos altos custos dos servios telefnicos, aos custos excessivos de conexo internacional e com os backbones locais, dificuldade de acesso em localidades distantes, aos baixos nveis de renda per capita e de educao e a carncias em treinamento e familiaridade com as novas tecnologias. So 16,4 milhes de usurios de internet no Pas, frente a 170 milhes de brasileiros. (Comit Gestor da Internet - jan/02). O Programa Governo Eletrnico, de acordo com a sua estrutura relacional, prev a popularizao da internet, com a implantao de pontos eletrnicos de acesso em todo o Pas, o acesso a servios de pagamento eletrnico de taxas e impostos, e a consolidao dos mecanismos eletrnicos de compras governamentais e de acompanhamento e fiscalizao das obras pblicas. Essas trs linhas de aes conjugadas possibilitaro sociedade a ampliao dos instrumentos de controle social, bem como a dinamizao de negcios e a economia de recursos pblicos. O desenvolvimento da poltica de governo eletrnico exige o aperfeioamento da legislao. Em paralelo a todos os projetos de uso intensivo de tecnologia da informao do e-gov , era necessrio dar valor jurdico s transaes eletrnicas, o que exigiu diversas alteraes na legislao. O marco legal para o e-gov foi a instituio de uma infraestrutura de chaves pblicas para certificao/autenticao digital dos documentos eletrnicos e das transaes pblicas e/ou privadas realizadas eletronicamente. Com essa regulamentao, o sistema financeiro do pas aderiu imediatamente a essa ICP-Brasil. A interligao do Sistema de Pagamentos Brasileiro SPB a essa estrutura muito importante. O novo SPB, que entrou em vigor no dia 22 de abril, confere mais agilidade e segurana s transaes bancrias, alm de garantir ao Brasil um sistema de pagamentos similar aos melhores do mundo e reduzir o chamado risco Brasil. A implantao do SPB reduz a possibilidade de uma instituio financeira que enfrente dificuldades para liquidar seus compromissos dirios afetar as demais institui118
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es, seus clientes, investidores e o Banco Central. Ou seja: o BC no ter mais que assumir os riscos de inadimplncia do sistema financeiro, que j custaram dezenas de milhes de reais para a sociedade. Esse trabalho de adequar a legislao no est encerrado. O Pas ainda necessita de maiores regulamentos para crimes e documentos eletrnicos, j que o marco legal existente versa apenas sobre dados mantidos pelo setor pblico e disciplina a aceitao de poucos documentos. Outro ponto essencial encaminhado pelo Ministrio das Comunicaes uma regulamentao para o servio de comunicaes multimdia, projeto conhecido como 0i00 (chamada telefnica gratuita), que garantir tarifas reduzidas para o uso da internet. Um quarto e importantssimo ponto a proposta da nova lei de licitaes, que prev o uso intensivo de TI na divulgao das licitaes pblicas e tambm na sua realizao em meio eletrnico, abrindo possibilidades para que todos os estados e municpios realizem preges eletrnicos. Aes Consolidadas - Uma das principais metas do Governo Eletrnico colocar todos os servios que no exijam a presena fsica do cidado disponveis na rede mundial de computadores at o final de 2002. Isso j uma realidade para 1.700 servios governamentais federais e estaduais, em 21 mil links para stios governamentais reunidos no Portal www.redegoverno.gov.br. O e-gov desenvolvido com foco no cidado, com a escolha adequada de tecnologia para a transformao dos servios e com desenvolvimento per manente dos recursos humanos. A assimilao das novas tecnologias da informao aos processos administrativos e prestao de servios ao cidado uma prioridade do Governo brasileiro. Grandes avanos tambm foram obtidos na rea de compras governamentais. O Portal de Compras do Governo Federal Comprasnet passou por uma completa reformulao incorporando alm do novo design , um conjunto de facilidades. O Portal de Compras foi implementado sem qualquer nus adicional para a Administrao, fundamentado na premissa do desenvolvimento atravs do conceito da autosustentabilidade, incluindo funcionalidades que possam ser comercializadas, garantindo, dessa forma, sua manuteno e a disponibilizao de outras facilidades. O Comprasnet a interface do SIASG Sistema Integrado de Servios Gerais na internet. O SIASG, hoje, permite o acompanhamento dos
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processos licitatrios realizados com recursos provenientes do Tesouro Nacional e nas modalidades previstas na Lei n 8666/93, contemplando tambm as aquisies por Dispensa e Inexigibilidade de Licitao e Prego. Toda e qualquer compra pblica do Poder Executivo federal (administrao pblica federal autrquica e fundacional) deve, obrigatoriamente, ser registrada no SIASG. O registro no SIASG condio para emisso de nota empenho junto ao SIAFI (Sistema Integrado de Administrao Financeira), ou seja, se no houver registro no SIASG, no h liberao de dinheiro para a realizao da compra. Desse modo, desde 1 o de janeiro de 2001, 100% das licitaes pblicas so registradas e divulgadas pelo Comprasnet. Assim, 100% (29.092) dos editais e avisos de licitaes pblicas de 2001 foram publicados no Comprasnet. Ou seja, foram mais de 29 mil licitaes. O Dirio Oficial da Unio divulgou, no mesmo perodo, 12.457 licitaes. O interesse pelos servios est demonstrado pela evoluo dos acessos ao portal, que passaram de uma mdia mensal de 145 mil para mais de 300 mil. Hoje o portal possui mais de 33 mil usurios cadastrados nos Servios por Assinatura do Comprasnet. A expectativa para este ano de superar a cifra de R$ 2 bilhes em compras realizadas na modalidade prego. Deve ser ressaltado que a modalidade prego foi introduzida nas compras pblicas somente em agosto de 2000. O prego s admitido para compras de bens e servios comuns, que vai de computadores a servios de limpeza. At abril deste ano, 5.150 preges foram realizados, movimentando R$ 1,27 bilhes. Desde dezembro de 2000, os preges, eletrnicos e presenciais, possibilitaram economias diretas de R$ 250 milhes nos gastos da Unio. Por tudo isso, o Comprasnet uma iniciativa reconhecida nacional e internacionalmente. Outra ao de governo eletrnico j consolidada, e ainda em processo de estudos em muitos pases desenvolvidos, o imposto de renda. A Receita Federal estima que 15,5 milhes de contribuintes declararam o Imposto de Renda em 2002. Foram 14,6 milhes de declaraes enviadas pelo programa Receitanet e outros 442 mil formulrios enviados pelo sistema on-line e ReceitaFone. Alm disso, a Receita estima que tenha recebido 600 mil formulrios de papel e 300 mil disquetes. O nmero estimado representa 20% a mais das declaraes no ano passado. A completa informatizao das eleies brasileiras pelo Tribunal Superior Eleitoral tambm outro exemplo de xito do uso de meio ele120
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trnico pelo governo. No ano 2000, o Brasil elegeu 5.559 prefeitos e mais de 60 mil vereadores, tendo sido apurados mais de 92 milhes de votos num universo eleitoral de quase 110 milhes de votantes. Em menos de 24 horas, 90% dos resultados j estavam centralizados no Tribunal Superior Eleitoral. Isso dever se repetir neste ano. As aes consolidadas, no descritas neste texto por absoluta falta de espao, mostram um considervel avano brasileiro. Um levantamento da Secretaria Executiva do Programa mostra que apenas 28% de todos os servios do Governo Federal no esto na internet . So nmeros expressivos, mas preciso agregar qualidade a essa quantidade de servios colocados na rede. Dos 72% servios disponibilizados, 49% so informativos e apenas 19% possuem interatividade. Ser preciso agregar qualidade aos servios em rede. As aes desenvolvidas em 2002 mostram que existe um grande empenho do Governo Federal em aumentar a interao em rede. Alm da construo de uma Rede de Proteo Social, merece destaque o projeto GESAC Governo Eletrnico Servio de Atendimento ao Cidado. At o final do ano, o governo, atravs do Ministrio das Comunicaes, quer instalar 3.500 terminais de computadores em locais de grande concentrao pblica, como prefeituras, rodovirias e estaes de metr. O GESAC vai disponibilizar, gratuitamente, durante 24 horas, via internet, as informaes e os servios pblicos. Tambm estar garantido o acesso a servios privados, mediante a compra de cartes, nos prprios locais onde estiverem instalados os terminais. As principais linhas de ao do Poder Executivo Federal em tecnologia da informao e comunicao esto estruturadas. Caminham em direo a um governo eletrnico, promovendo a universalizao do acesso aos servios, a transparncia das suas aes, a integrao de redes e o alto desempenho dos seus sistemas. O programa e-gov fundamental para o Pas se consolidar no contexto das sociedades da informao e obter uma vantagem competitiva em um enfoque global. Claramente, essa uma estratgia, a de utilizar a revoluo digital, o avano das tecnologias, para criar vantagens competitivas para o pas. Estamos no caminho certo, acompanhando, lado a lado, as melhores iniciativas para a governana eletrnica existentes no mundo. O Governo Federal vem obtendo avanos significativos e de acordo com a poltica estabelecida, sempre no sentido de facilitar a informao
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e de aprimorar os mecanismos de gesto pblica e de controle social sobre os atos de governo. As bases desse processo de transformao da mquina pblica esto consolidadas, sem possibilidades de retrocesso. Mas no basta colocar a mquina e ligar na internet. preciso que haja pessoas que treinem a comunidade, os estudantes, a dona de casa e o aposentado, no uso desses modernos meios de comunicao. O brasileiro, sem precisar sair de um centro comunitrio onde exista um computador na internet, deve estar preparado a usar o equipamento para se informar sobre a matria que interessa sua vida: seu momento de aposentadoria, as questes relativas ao governo em geral, os investimentos, os modos de se tornar apto a receber recursos, as transaes eletrnicas que o favorecem e os servios que so prestados ao cidado atravs dessa rede. Assim o Governo Eletrnico no o ator principal nesse processo. Ele o instrumento para se alcanar os resultados de melhor governana, controle social, maior participao, maior exerccio da cidadania e um Brasil melhor.
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DIRETRIZES E ESTRATGIAS PARA A IMPLANTAO E MANUTENO DE UM PADRO DE QUALIDADE NA PRESTAO DE SERVIOS PBLICOS O CASO DO POUPATEMPO
Daniel Annenberg
INTRODUO
Expresses como um servio de primeiro mundo, a melhor coisa que foi feita para a populao, agora vejo sentido em pagar meus impostos etc. tm sido registradas em depoimentos espontneos da populao, referindo-se ao atendimento nas Centrais de Atendimento ao Cidado em todo o pas. Modelo inovador de prestao de servios pblicos, estas Unidades, ao longo dos anos 90, foram (e esto) sendo implementadas por todo o Pas, pelos mais diversos Governos e partidos polticos, com nomes os mais diversos, tais como SAC, na Bahia, Poupatempo, em So Paulo, Expresso Cidado, em Pernambuco, Vapt-Vupt, em Gois, Rio Simples, no Rio de Janeiro, Central de Atendimento Popular, no Amap. Vistas como um modo de resgatar o conceito de cidadania, direito de acesso a servios pblicos com qualidade, direito informao sobre estes servios, direito livre expresso sobre a qualidade do atendimento, estas unidades vm demonstrar que a velha imagem do servio pblico ineficiente e inoperante pode ser desfeita e ultrapassada.
EM SO PAULO: O POUPATEMPO
No caso do Estado de So Paulo, em que designamos as Centrais com o nome de Poupatempo, temos atualmente sete unidades em funcionamento (quatro na capital: na S, no centro da Cidade; na Praa Alfredo Issa, ao lado da Estao da Luz Posto exclusivo para a emisso de
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Carteira de Identidade e Atestados de Antecedentes; no Largo 13, na Zona Sul; e no Metr Itaquera, na Zona Leste; uma na Regio Metropolitana, mais especificamente em So Bernardo, a primeira em parceria com uma Prefeitura Municipal, oferecendo populao servios do municpio; e duas no interior: em Campinas e em So Jos dos Campos) e mais uma, prestes a ser inaugurada na Regio Metropolitana de So Paulo, em Guarulhos. O Poupatempo uma Central de Atendimento ao Cidado que rene em um mesmo espao diversos rgos pblicos de diferentes esferas de Governo (federal, estaduais, municipais e do poder judicirio), a iniciativa privada, concessionrias de servios pblicos, associaes e entidades da sociedade civil, prestando inmeros servios populao com rapidez e eficincia, no mais alto padro de atendimento aos cidados. O Programa Poupatempo funciona em regime de parceria com estes rgos e empresas. Os principais objetivos do Programa Poupatempo so: a) Democratizar o acesso do cidado aos servios e informaes de natureza pblica; b) Proporcionar qualidade de atendimento, economia de tempo e esforo do cidado; c) Restaurar o carter pblico dos servios prestando atendimento sem privilgios; d) Propiciar maior transparncia gesto pblica; e) Aproximar o Estado do cidado; f) Melhorar a qualidade de vida da populao; g) Tornar-se paradigma do servio pblico no Estado de So Paulo; h) Dignificar a funo pblica; i) Socializar o acesso aos servios e s informaes de natureza pblica; j) Criar condies para a incluso social. Os servios mais procurados no Poupatempo so o de emisso de carteira de identidade, licenciamento de veculos, renovao/2 via de carteira de motorista, emisso de carteira de trabalho, intermediao de mo de obra, seguro-desemprego e emisso de 2 via de contas.
AS
INOVAES
O Poupatempo conta com servios bancrios para pagamento de taxas e tributos e com servios de apoio, como papelarias, xerox, fotos, lanchonetes e totens de prestao de informaes ao cidado. Todos estes servios funcionam 12 horas por dia, de segunda sexta, e 6 horas aos sbados. O Poupatempo inova tambm na diminuio do tempo de espera e
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de atendimento do cidado por conta da racionalizao, desburocratizao e simplificao dos fluxos e procedimentos, alm da busca constante pela informatizao de rotinas que auxilie na emisso de documentos e na realizao dos servios. Tambm no quesito informao, o Poupatempo se utiliza das mais modernas tecnologias, com material informativo e de orientao em linguagem acessvel para a populao nos folders e filipetas produzidos. E democratiza o acesso s informaes sobre os servios pblicos por meio do Sistema Guia de Informaes sobre os Servios Pblicos, disponvel no Disque Poupatempo (central de atendimento telefnico gratuito), nos Postos e na internet, permitindo consultas sobre os servios, com indicao da documentao necessria, taxas cobradas, endereos e horrios de atendimento dos Postos Poupatempo. Na rea de Recursos Humanos, os funcionrios recebem, ao iniciar a participao no Projeto, treinamento comportamental e em servio e, posteriormente, reciclagens anuais, buscando-se, desta maneira, resgatar a dignidade da funo pblica. Estes funcionrios contam tambm com uniformes especficos e crachs. Os sete postos existentes contam atualmente com mais de 3.500 funcionrios distribudos nas atividades de atendimento, orientao e superviso. O Poupatempo conta ainda com servios de triagem e encaminhamento, com orientadores volantes e atendentes multitarefa. Estes funcionrios so servidores pblicos da administrao direta, de empresas pblicas, terceirizados e estagirios. A arquitetura interior baseada nas tcnicas mais apropriadas para o atendimento ao cidado, com ambientao climatizada, mobilirio ergonmico, layouts apropriados a cada situao de atendimento e projeto facilitador de comunicao visual. Cada unidade do Poupatempo tambm exerce um rigoroso acompanhamento dos servios de apoio e terceirizados no que diz respeito ao padro de qualidade do atendimento populao. Neste sentido, tanto os servios de papelaria, xerox, foto e lanchonete, como a limpeza e a segurana de cada posto, so monitorados pelas Administraes dos Postos para que o nvel de atendimento seja mantido. Outra inovao importante no quesito da participao da sociedade. Os funcionrios de todos os postos disponibilizam e estimulam o uso de canais de manifestao da populao. Atualmente, so mais de 4 mil manifestaes mensais, recebidas atravs de Fichas de Manifesta125
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es (nas quais os cidados podem fazer sugestes e reclamaes) disponveis em balces especficos em todos os postos, atravs do Disque Poupatempo (0800 171233) e atravs de e-mail (poupatempo@sp.gov.br), demonstrando que a populao est se apropriando do seu direito de exerccio da cidadania. E todas estas manifestaes so rigorosamente monitoradas, lidas, apuradas e respondidas. O Programa Poupatempo tambm inovou com relao s prticas anteriores da Administrao Pblica no sentido de: a) Atendimento sem privilgios, sem discriminao: est havendo um rompimento com a cultura do clientelismo e da intermediao; b) Tempo de execuo dos servios: antes da implantao do Poupatempo, para obter uma carteira de identidade, por exemplo, o cidado precisava recorrer a uma delegacia de polcia e aguardar um prazo que variava de 30 a 60 dias para a entrega do documento. Com o Poupatempo, o cidado pode obter seu RG no mesmo dia ou no mximo em 48 horas; c) Menos custos para o cidado: no Poupatempo, o cidado no precisa mais comprar formulrios nem pagar para que um terceiro o preencha os formulrios so fornecidos e preenchidos pelo atendente diretamente no computador.
VOLUME DE ATENDIMENTO
Na soma de todas as Unidades, desde o incio de funcionamento da primeira (em setembro de 1997), j foram atendidas diretamente, at maio de 2002, mais de 39,7 milhes de pessoas. E o teleatendimento do Poupatempo j atendeu em torno de 5,7 milhes de pessoas. O quadro abaixo demonstra de forma mais clara o volume de atendimentos, por posto, desde o incio das atividades.
A SATISFAO DOS USURIOS

So realizadas, anualmente, pesquisas de satisfao dos usurios de cada posto por meio das quais so coletados subsdios para a melhoria da qualidade do atendimento. Na ltima pesquisa do Ibope, realizada em dezembro de 2001, a avaliao da populao variou entre 91 e 99% de timo e bom (ver tabela abaixo).
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importante destacar ainda que a soma de todas as unidades ultrapassa a mdia de 57.800 atendimentos dirios. Ver na tabela abaixo a mdia diria de atendimento, o nmero de r gos pblicos e a rea construda, por posto.
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POUPATEMPO: UMA REVOLUO CULTURAL

No entanto, consideramos que ainda no foi feita uma anlise mais aprofundada da importncia desta iniciativa. uma verdadeira revoluo cultural o que o servio pblico est vivendo. Uma das mais importantes conquistas do Poupatempo , ao nosso ver, propiciar instrumentos para o exerccio da educao pela cidadania dos funcionrios e da populao. O Programa, ao dar atendimento sem discriminao, sem privilgios, sem intermedirios, ao estimular os cidados a se manifestar, ao prestar solidariedade aos excludos, ao implantar programas de treinamento sobre tica e Cidadania aos funcionrios, tem se consolidado como um paradigma para a moralizao dos servios pblicos. Assim como a iniciativa privada fez, nos ltimos anos, enormes transformaes na rea de atendimento ao pblico (criando servios de atendimento ao cliente, ouvidorias, telefones exclusivos para reclamaes e muitas outras medidas), o servio pblico tambm est se modernizando e se preparando finalmente para o Sculo XXI. Com isso, o cliente, o usurio (ou seja, o cidado) do servio pblico passa a ser mais respeitado, a ser tratado com dignidade, eficincia e rapidez; enfim o cidado passa a ser tratado como um cidado. Observamos que o servio pblico, nos ltimos 20 anos pelo menos, vinha se desvirtuando, privilegiando as suas reas administrativas, fazendo inmeras reformas, privilegiando os intermedirios, dando o famoso jeitinho para resolver os problemas e se esquecendo do seu objetivo principal, que o de servir ao pblico da melhor forma possvel. Funcionrios sem treinamento e desmotivados, instalaes inadequadas, falta de equipamentos ou de recursos financeiros e humanos, excesso de burocratizao, procedimentos e fluxos que no privilegiam a rapidez e a eficincia. Tudo isso tem sido uma constante na grande maioria dos rgos pblicos. Com as Centrais de Atendimento ao Cidado, a situao est se modificando. Com o apoio da populao, as mudanas esto sendo realizadas e indicando um novo caminho para o servio pblico. No Poupatempo temos um exemplo claro de que uma iniciativa que conta com apoio poltico e com recursos financeiros tem condies de xito no servio pblico. E que os interesses dos servidores pblicos, dos cidados e do Estado no so conflitantes. Os servidores, no
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Poupatempo, esto recuperando a dignidade e o respeito de serem servidores pblicos. Os cidados tm percebido que os servios pblicos podem ser eficientes e o Estado consegue, aos poucos, mudar a sua imagem perante a populao. importante ressaltar que independentemente de qual seja o Governo, o servio pblico precisa ser gil e eficiente. preciso haver continuidade das polticas pblicas. E para isso, a participao da sociedade, cobrando e criticando, fundamental. Ambientes adequados e com qualidade, funcionrios treinados e motivados para atender a populao, rapidez e qualidade nos servios, meios de participao ativa dos cidados, criticando e sugerindo mudanas, descentralizao e transparncia das informaes ao pblico. Estas so as principais metas do Poupatempo e das Centrais de Atendimento ao Cidado, que se multiplicam pelo Brasil afora. Elas demonstram que, a partir do atendimento populao, ou seja, a partir das suas reas-fim, possvel mudar o padro de qualidade do servio pblico.
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CULTURA DE RESULTADOS E AVALIAO INSTITUCIONAL:

AVALIANDO EXPERINCIAS CONTRATUAIS NA ADMINISTRAO PBLICA FEDERAL
Humberto Falco Martins A contratualizao um dos elementos centrais da Nova Gesto Pblica. H no Brasil, em particular, antecedentes de experincias contratuais (entre empresas estatais e Governo Federal e no mbito de rgos e entidades estaduais, principalmente) e uma diversidade de experincias contratuais recentes (agncias executivas, organizaes sociais, agncias reguladoras, organizaes militares prestadoras de servios, organizaes da sociedade civil de interesse pblico, convnios de desempenho com institutos de pesquisa, programas governamentais etc.). Ainda cedo para se avaliar algumas dessas experincias, mas j tarde para se discutir como avali-las. Este singelo ensaio tem trs propsitos: a) propor um modelo conceitual genrico de avaliao de experincias contratuais; b) testar o modelo conceitual genrico aplicando-o a um rol seleto de experincias contratuais atuais; e c) levantar, a partir da aplicao, questes pertinentes ao aprendizado na gesto de resultados e avaliao institucional. A proposio de um modelo de avaliao de experincias contratuais relevante porque a literatura a respeito escassa no que se refere a modelos de simples aplicabilidade e h experincias passveis de avaliao. Espera-se, assim, que o modelo ora proposto possa ser aperfeioado e customizado para fins de aplicaes especficas. A aplicao do modelo proposto visa demonstrar sua operacionalizao e oferecer uma viso geral abrangente de experincias contratuais atuais baseada em uma apreciao a partir de uma ampla e recente base de dados sobre polticas de gesto pblica no perodo 1995-20021. No se trata, portanto, de avaliao de organizaes, gestes ou pessoas, especificamente. Espera-se que o levantamento de questes crticas da experincia contratual brasileira recente possa ajudar na elaborao de roteiros de
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Levantamento elaborado para fins de avaliao do Programa de Moder nizao do Poder Executivo Federal, que contou com 95 entrevistas e anlise de mais de 500 documentos.
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aprendizagem teis ao desenho de polticas efetivas de gesto pblica. O texto est estruturado em trs partes: a) proposio de um modelo de avaliao de experincias contratuais; b) aplicao do modelo proposto em experincias seletas; e c) questes crticas da contratualizao, um roteiro de aprendizagem. Um modelo de avaliao de experincias contratuais Por que no avaliar as experincias contratuais simplesmente a partir dos resultados dos contratos? Porque a eficcia dos contratos requer condies que precisam ser de alguma forma avaliadas e correlacionadas qualidade do contrato, que por sua vez deve ser correlacionada ao desempenho contratado. Por outro lado, a produo dos resultados contratados no depende apenas dos arranjos contratuais; mas se sujeita a uma srie de variveis intervenientes de difcil controle e que dificilmente caberiam em algum modelo simples de avaliao (embora algumas possam ser mapeadas e futuramente includas no modelo). Dessa forma, a unidade de anlise deve ser a experincia contratual e no simplesmente o contrato, o que implica a considerao de questes pertinentes ao contrato, ao contratante, ao contratado e situao em geral. Um modelo simples de avaliao de experincias contratuais deveria conter minimamente as variveis relevantes na produo de boas experincias contratuais que levem aos resultados efetivos, a partir de elementos essenciais da contratualizao. Os elementos do modelo podem ser extrados a partir de uma elucidao dos pressupostos centrais da contratualizao, segundo a denominada teoria institucional da escolha racional (Ostrom, 1999): a contratualizao uma luta contra o acaso: o estabelecimento de resultados desejados necessrio e seu alcance pode ser, em alguma extenso, programado, induzido e controlado; e a racionalidade limitada, mas pode ser incrementada at um ponto satisfatrio. Da decorre a necessidade de criao de estruturas (um conjunto de regras e incentivos) que enquadre os atores, modele seus comportamentos, na direo dos resultados visados, impedindo que estes busquem maximizar seus interesses prprios da forma que bem lhes interesse. Da, qualquer modelo contratual dever comportar os elementos: a) metas ou resultados; b) meios, em sentido amplo, regras, recursos e obrigaes; c) controles ou formas de verificao do alcance dos resul132
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tados pactuados; e d) incentivos, positivos e negativos, materiais e simblicos. Esta arquitetura do modelo est ilustrada na Figura 1. Figura 1. Arquitetura do modelo de avaliao de experincias contratuais.
O modelo permite que se avaliem as condies consideradas necessrias gerao de boas experincias contratuais de forma conjunta com o desempenho alcanado. As variveis condies esto agrupadas em quatro categorias: metas, meios, controle e incentivos. Estas variveis encontram-se definidas no Quadro 1 de tal forma que se propem categorizaes de boas condies e ms condies para cada varivel. Tais categorizaes devem ser consideradas recursos analticos que no visam ao mero enquadramento rgido dos casos em uma ou outra qualificao, mas buscam estabelecer referenciais que permitam a avaliao de condies mais ou menos predominantes. Todo modelo uma forma limitada de representao da realidade a partir de aspectos que so considerados e outros que so negligenciados. Alm dessa limitao inerente, o modelo em questo no inclui fatores intervenientes, mas considera que estes afetam as experincias e
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os resultados de forma positiva ou negativa. Nesse sentido, boas condies e boas experincias contratuais so condies necessrias, porm no suficientes, para gerao de resultados efetivos. Nesse sentido, a significncia de variveis intervenientes mostra-se clara na medida em que aplicaes do modelo evidenciem a existncia de boas condies associadas a resultados ruins, ou ms condies associadas a bons resultados. Esses casos extremos indicam um simulacro de contrato ou a inviabilidade do modelo de avaliao. Quadro 1. Modelo de avaliao de experincias contratuais Definio das variveis.
VARIVEIS
Convergncia
BOAS CONDIES
MS CONDIES
O contratante sabe o que quer alcanar e O contratante no sabe o que quer alcanar e o contrato o contrato espelha este posicionamento. no espelha este posicionamento. A relao metas-resulAs metas esto consistentes com os ob- tados de poltica pblica no clara ou divergente jetivos de polticas pblicas H metas de desempenho, mediante in- H apenas metas de ao (ou metas de plano: coisas a dicadores que buscam mensurar de for- fazer) com prazos e responsveis. Os indicadores so ma objetiva e abrangente o grau de efici- graus de implementao das aes previstas ncia, eficcia e efetividade dos processos organizacionais. A relao meios-metas clara; calculada A relao meios-metas no clara; no h um plano de em funo de um plano que permite o ao que permita o dimensionamento de aes necessdimensionamento de aes necessrias ao rias ao alcance das metas pactuadas. alcance dos padres de desempenho estabelecidos. O alcance das metas requer aes de su- O alcance das metas pactuadas no implica em ganhos perao do padro de desempenho ante- de produtividade/eficincia, eficcia e efetividade e manrior, at porque haver presumivelmente tm o padro de desempenho anterior. melhores condies para tal. A garantia de repasse dos recursos pactuados e/ou fontes alternativas de recursos (comerciais ou fomento) assegura fluxo contnuo de recursos e o alcance das metas. No h mnimas garantias de cumprimento do cronograma financeiro; rupturas no fluxo de recursos inviabilizam o alcance das metas forando freqentes reprogramaes.
M E T A S
Ao x Desempenho
Realismo
Desafio
Recursos Financeiros
M E I O S
Patrimnio & RH
H quadros e instalaes apropriadas; o H dificuldades para formao do quadro ideal de RH (prprocesso de cesso de patrimnio e de prios, terceirizados etc.) e de instalaes apropriadas em pessoal rpido. funo de dificuldades de aquisio, contratao, cesso etc. H significativa expanso das flexibilida- No h ampliao significativa das flexibilidades gerenciais; des: regras diferenciadas de gesto que prevalece a submisso s regras-padro da administrapermitem o desenvolvimento de sistemas o pblica. prprios de gesto. A flexibilidade conferida efetivamente A flexibilidade conferida no plenamente utilizada; h utilizada e reflete-se nos sistemas de ges- barreiras regulamentares, legais e culturais a sua plena to promovendo maior agilidade nos pro- utilizao. cessos de trabalho e no processo decisrio.
Flexibilidade conferida
Flexibilidade utilizada
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Convergncia
O contratante sabe o que quer alcanar e o contrato espelha este posicionamento. As metas esto consistentes com os objetivos de polticas pblicas
O contratante no sabe o que quer alcanar e o contrato no espelha este posicionamento. A relao metas-resultados de poltica pblica no clara ou divergente
Relao com supervisor
A relao supervisor-contratado basea- A relao contratante-contratado tutelar: a superviso da na cobrana dos resultados pactuados segue um padro de subordinao baseado na atribuio no contrato. de aes especficas e demandas paralelas ao pactuado. O comit tem um carter auditor e inquisitor; realiza um controle a posteriori em busca das razes e dos responsveis por metas descumpridas e procedimentos em desacordo.
C O N T R O L E
O comit realiza o acompanhamento Comit de indicativo do alcance das metas, apontanacompanhamento do providncias ou redirecionamentos ex ante.
A representao do contratante em instn- A representao do contratante em instncias colegiadas Representao cias colegiadas do contratado cumpre uma do contratado provoca interferncias nas decises exeno contratado funo de controle estratgico, definindo cutivas, apontando aes e questes operacionais. diretrizes e fiscalizando resultados. Controle interno e externo Preocupao preponderante com os Preocupao predominante com a conformidade legal resultados estabelecidos no contrato e dos atos e procedimentos; preocupao secundria ou com as condies de sucesso das relaes irrisria com os resultados. contratuais. A metas e seu acompanhamento (relatri- As metas e seu acompanhamento (relatrios, eventos, os, eventos, instrumentos, critrios etc.) instrumentos, critrios etc.) no so divulgadas interna so divulgadas interna e externamente de e/ou externamente. tal modo que qualquer interessado possa saber o que e como est sendo avaliado. Os erros (irregularidades, mau desempe- Os erros so encobertos ou ignorados e no geram nho ou desvio de conduta) geram puni- aprendizado. es (demisso ou afastamento de dirigentes, conselheiros ou membros de comits) e aprendizado. Acertos (desempenho pactuado, supera- Acertos so considerados mera obrigao. o de metas, solues inovadoras, soluo de problemas etc.) so premiados com bnus, garantias e reconhecimento (imagem). O desempenho pactuado foi considerado O desempenho pactuado foi considerado insatisfatrio, satisfatrio, suficiente ou houve pleno insuficiente ou houve descumprimento do contrato. cumprimento do contrato.
Transparncia e controle social
I N C E N T I V O S
Erros
Acertos
DESEMPENHO
2. Aplicao do modelo A presente aplicao se baseia em 11 casos. A seleo dos casos teve como critrio bsico a incluso de experincias contratuais recentes, todas baseadas em contratos de gesto: sete Organizaes Sociais - OS, uma Agncia Executiva - AE e trs Agncias Reguladoras - AR (as trs que possuem contratos de gesto). Outras experincias contratuais em curso, tais como Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico - OSCIP que firmam Termos de Parceria com o Poder Pblico, Organizaes Militares Prestadoras de Servios - OMPS, Rede Sarah, convnios de desempenho com institutos de pesquisa do Ministrio da Cincia e Tecnologia e programas do Plano Plurianual,
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no compuseram a amostra da presente aplicao por razes de acessibilidade. As avaliaes das condies se baseiam em inferncias e apreciaes fundamentadas na base de dados coletados mediante entrevistas e anlise de documentos. A avaliao do desempenho se baseia nos relatrios referentes ao acompanhamento dos respectivos contratos de gesto. Outras anlises variaro em funo do tempo, dos vieses dos analistas e de novas evidncias. Novas formas de operacionalizao das variveis podero lanar mo de anlises estatsticas multivariadas, contribuindo para uma maior objetivao das concluses. Estas limitaes no invalidam as consideraes feitas a partir da presente aplicao, apenas indicam que outras anlises devem ser procedidas a fim de contrast-las com a presente em busca da identificao de questes crticas. O Quadro 2 contm uma avaliao das condies e do desempenho das 11 experincias analisadas. Quadro 2. Aplicao do modelo de avaliao de experincias contratuais em 11 casos.
Legenda: X
predominam ms condies pssimas condies predominam boas condies boas e ms condies = condies mdias
+ =
+ + timas condies N= no se aplica ou no disponvel. 136
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3. Questes crticas da contratualizao: em busca de um roteiro de aprendizagem Foram realizados dois tipos de anlise: a) horizontal, que busca investigar em que extenso as condies gerais se encontram mais ou menos satisfatrias nos modelos e/ou experincias; e b) vertical, que busca verificar a associao entre condies e desempenho de cada experincia. H quatro principais grupos de concluses apresentados a seguir. Primeiramente, as condies esto fortemente associadas aos modelos institucionais (AE, OS e AR), sugerindo que os modelos so instrumentos necessrios promoo de boas experincias contratuais: modelos mais maduros ou consistentes promovem melhores condies e melhores experincias; modelos incipientes no promovem tais condies e produzem experincias problemticas. Considerando-se os modelos separadamente, o modelo OS apresenta forte associao com ms condies de controle interno e externo, e incentivos reais. Com efeito, a discusso sobre o tratamento a ser dados s OS quando da prestao de contas uma discusso relevante no mbito do modelo e as possibilidades de bonificao por desempenho no foram at o momento implementadas. H dentre as OS apenas um caso de ms condies contratuais predominantes e desempenho considerado satisfatrio, o que sugere, em relao a este caso, a precariedade do documento de contrato de gesto. No que se refere ao modelo AE, este parece muito limitado, na medida em que no h associao positiva entre o modelo e as condies, sugerindo que o modelo falha em proporcionar as necessrias condies contratuais. H evidncias de que a avaliao positiva do desempenho do contrato esteja correlacionada ao perfil gerencial da organizao e no ao modelo institucional. No que se refere s AR, h uma associao entre condies desfavorveis e desempenhos satisfatrios indicando a existncia de contratos precrios ou simulacros de experincias contratuais. As condies desfavorveis em questo esto relacionadas de forma preponderante mais aos meios, controles e incentivos, e menos s metas. Esta questo se relaciona a outras pertinentes prpria natureza indefinida ou fluda do modelo de AR, ao foco e transparncia de resultados e estrutura de governana corporativa, questes estas que no cabe abordar no momento. Em segundo lugar, as condies tambm apresentam associao rele137
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vante com reas de atuao dos casos analisados, alm de condies cuja alta variabilidade dentre os casos sugere a condio de questo crtica, tais como relao com supervisor e metas desafiadoras. Sugerese que os casos no mbito do MCT apresentam melhores condies de implementao de experincias contratuais que os demais. Tal fato ampara-se em fatores analisados pelo modelo, tais como clareza da poltica pblica, modelo de superviso baseado em resultados e acompanhamento tcnico de boa qualidade, que tendem a promover um padro de superviso mais efetivo e metas mais convergentes, realistas e desafiadoras. Porm, a correlao entre condies favorveis e a rea de superviso do MCT tambm se ampara em variveis intervenientes relevantes, tais como continuidade administrativa e postura empreendedora dos contratados e contratantes. Em terceiro lugar, diferentes arranjos de condies apresentam associaes significativas com experincias especficas, independentemente do modelo ou rea em questo. H pelo menos dois casos cuja flagrante ausncia de condies favorveis (e os seus diferentes impactos no desempenho) esto relacionadas a variveis intervenientes pertinentes gesto interna do contratante e contratado e a eventos desestabilizadores bem demarcveis (crises, descontinuidades etc.). Em quarto lugar, uma leitura horizontal sugere que h condies que se afiguram como desfavorveis em praticamente todos os casos, tais como controle e incentivos. Controle e incentivos so claramente questes sistmicas, na medida em que compem arranjos institucionais complexos, quer formais (os sistemas de controle interno e externo), quer informais (a questo cultural, crenas e valores enraizados na cultura burocrtica predominante). Em relao aos sistemas de controle, a discusso de fundo , com efeito, a questo da conformidade ( compliance ) versus desempenho ( performance ). Esta questo tem evoludo muito mais no sentido de incluir anlises de performance nas avaliaes das prestaes de contas, que relacionar espcies de concesses de compliance (flexibilidades) em troca de uma melhor performance . Nesse sentido, a discusso sobre modelos contratuais, flexibilidade gerencial, centralizao e padronizao dos sistemas de gesto-meio (oramento, finanas, recursos humanos, logstica e tecnologia da informao etc.) embrionria, com grande desvantagem para as experincias contratuais. Em relao falta de incentivos, a questo est relacionada ao forte
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predomnio de valores contrrios contratualizao, dentre os quais destacam-se: a cultura da isonomia, que se ope meritocracia contratual (Barbosa, 1999), segundo a qual prefervel que todos ganhem o mesmo, do que se diferenciem pelos resultados; a cultura da conformidade, ilustrada na figura anti-empreendedora do lder Caxias (Carbone, 2000), segundo a qual necessrio cumprir as regras acima de tudo sem nunca question-las, em absoluta desconsiderao dos resultados em questo; a cultura do medo patrimonialista, uma variao paranica da cultura da confor midade em funo da qual, face a uma sndrome patrimonialista historicamente adquirida, prevalece o sentimento de que todos os agentes pblicos so, em princpio e at prova em contrrio, desonestos e qualquer brecha ou oportunidade discricionria para fins empreendedores ser fatalmente utilizada para se promover interesses particulares em detrimento do interesse pblico; a prevalncia do cdigo do fracasso, que dispe: art. 1: no pode; art. 2: em caso de dvida, abstenha-se; art. 3: se urgente, espere; art. 4: sempre mais prudente no fazer nada (Dromi, 1995: 35). O fundamental que estes traos culturais no sejam tratados de forma fatalista. Ao contrrio, a premissa de que a experincia altera a cultura e o aprendizado aprimora a experincia. Logo, boas experincias contratuais promovem vitrias significaticas sobre este perverso estado de nimo. Em sntese, no cabe afirmar peremptoriamente se h ou no h condies para contratualizao na administrao pblica brasileira contempornea. H obstculos, experincias vigorosas e, sobretudo, um inequvoco processo de aprendizagem em curso, a exemplo de outras experincias contratuais em muitos pases (destacadamente Estados Unidos, Frana, Gr Bretanha e Canad). certamente o caso de se nutrir este processo de aprendizado, de tal forma que os erros e acertos possam permitir melhores resultados e condies futuras. Nesse sentido, as questes abaixo relacionadas representam um roteiro de aprendizagem, til ao desenho e avaliao de polticas de gesto pblica, que clama por ateno e ao imediatas por parte dos atores envolvidos: questes relativas aos modelos contratuais e seus necessrios aprimoramentos; questes relativas gesto de resultados no mbito de reas espe139
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cficas de atuao, principalmente no que toca relao supervisorcontratado e pertinncia de metas; questes relativas gesto de experincias especficas, mediante assistncia intensiva para saneamento de impasses e problemas; e o enfrentamento de questes relacionadas ao controle e incentivos no mbito da administrao federal como um todo. Anlises posteriores caso-a-caso podero aprofundar a questo sobre em que extenso as condies desfavorveis esto associadas a outros problemas ou comportamento de contratados, contratantes, intervenientes ou gestores dos modelos.
Referncias Bibliogrficas BARBOSA, Lvia. 1999. Meritocraca a la brasilea - Qu es el desempeo en Brasil?. Revista Del CLAD, n 14, junio/99. CARBONE, Pedro Paulo. 2000. Cultura organizacional do setor pblico brasileiro: desenvolvendo uma metodologia de gerenciamento da cultura. RAP, n 2/2000. DROMI, Roberto. 1995. Derecho administrativo. Buenos Aires. OSTROM, Elinor. 1999. Institutional Rational Choice: an assessment of the institutional analysis and development framework . In: Sabatier, Paul (ed.), Theories of the policy process. Westview.
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O DESENVOLVIMENTO DA CULTURA DE
AVALIAO
Pedro Antonio Bertone Atade
INTRODUO
O tema avaliao ganhou enorme destaque e relevncia na ltima dcada, sendo componente importante dos processos de reforma em curso em vrios pases. E no poderia ser diferente, uma vez que a totalidade das reformas de Estado tem como diretriz a implementao do que se pode chamar gesto pblica empreendedora . No contexto da gesto pblica empreendedora a aferio de resultados obtidos, com vistas ao aprimoramento contnuo da ao governamental de fundamental importncia, sendo a avaliao, quando adequadamente implementada, ferramenta crucial de aferio de desempenho e de aprimoramento de processos de tomada de deciso. Este documento visa analisar de forma sumria os avanos obtidos na implementao de modelos avaliativos no mbito da administrao pblica federal nos ltimos anos e, sobretudo, os desafios que se colocam consolidao de modelos avaliativos que possam agregar valor aos processos de formulao de polticas pblicas e de tomada de deciso alocativa e de gesto. Finalmente, vale lembrar que, oportunamente, o documento intitula-se O desenvolvimento da cultura de avaliao , e importante frisar que disso exatamente que se trata. Ou seja, a insero da avaliao no ciclo de gesto requer qualidade tcnica e metodolgica, mas, sobretudo, mudana cultural dos agentes pblicos e dirigentes governamentais que possibilite a internalizao das prticas avaliativas e seus resultados como mais um componente importante a ser considerado na formulao e implementao de polticas e programas governamentais.
CRIANDO AS BASES PARA A AVALIAO

A avaliao de polticas e programas governamentais no propriamen141
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te uma novidade surgida no contexto das reformas da dcada de 90. Desde os anos 50 e 60, com o surgimento e consolidao das estruturas de oramento-programa, subproduto do planejamento governamental mais estruturado, vrios pases do mundo adotaram prticas de avaliao de suas aes. Mesmo no caso do Brasil, extensa a experincia de avaliao de polticas e programas, sobretudo na rea social, levada a cabo nos anos 70 e 80 tanto por rgos governamentais, de forma direta, ou por meio de consultorias contratadas com este fim, como por universidades e centros de pesquisa. Porm um trao comum prevaleceu nas avaliaes realizadas nesse perodo. At pela origem predominantemente acadmica dessas iniciativas, as avaliaes eram focadas exclusivamente no desenho das polticas pblicas, importante para uma visualizao mais global da ao governamental, mas de pouca ou nenhuma utilidade prtica para a melhoria da gesto. Outra caracterstica marcante no caso brasileiro era o noenvolvimento dos executores com o processo avaliativo. Esse distanciamento gerava com freqncia um posicionamento reativo dos avaliados com relao aos avaliadores, descredenciando as concluses da avaliao e pouco ou nada sendo internalizado gesto dos programas e s polticas de governo. Finalmente cumpre ressaltar o carter espasmdico das avaliaes, surgindo, via de regra, de demandas intempestivas, aplicadas esparsamente e com metodologias distintas, impossibilitando a construo de sries histricas e o efetivo monitoramento da execuo. A introduo dos princpios da administrao pblica gerencial nos anos 90, consubstanciada no Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado e posteriormente referendada na lei n 9.989/01, que instituiu o Plano Plurianual PPA 2000/2003, possibilitou inserir a avaliao no contexto da gesto pblica empreendedora, tendo o resultado como norte, preocupando-se com a eficincia e a eficcia na gesto dos meios materiais, oramentrios, recursos humanos e, principalmente, gerando conseqncia e agregando valor melhoria da gesto. Pode-se dizer que todas as experincias levadas a cabo nos ltimos anos no mbito da Administrao Pblica Federal (APF) tm procurado contemplar quatro grandes dimenses: uma adequada construo metodolgica, de forma a garantir a legitimidade de seus resultados; um mximo de stakeholders envolvidos na sua implementao;
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a aplicabilidade prtica de suas recomendaes na melhoria da gesto; a sua oportunidade, ou seja, realizao em prazos e condies que possibilitem o uso de seus resultados pelos decisores. Nestes ltimos sete anos iniciou-se um perodo de mudana cultural na APF. Os valores da gesto pblica empreendedora esto sendo incorporados s prticas administrativas das organizaes de forma gradual, mas continuada, e a avaliao como um de seus componentes segue esta tendncia gradualista nas vrias instncias e organizaes em que comea a se fazer presente. Na prxima seo apresentamos de forma sumria e a ttulo de exemplo algumas das iniciativas de avaliao em curso no Governo Federal que j comeam a apresentar resultados concretos. Na seqncia relacionamos as dificuldades ainda presentes na consolidao dessas avaliaes como ferramentas na melhoria da gesto, na integrao com o oramento, no aprimoramento das polticas pblicas e no incentivo melhoria do desempenho das pessoas e das organizaes. O enfrentamento destes problemas ser um dos grandes desafios que esperam os dirigentes pblicos e o conjunto dos servidores nos prximos anos, para que se consolide o modelo da gesto pblica empreendedora. Esse empreendimento tambm cada vez mais demandado pela sociedade que exige dos dirigentes pblicos servios de qualidade e parcimnia no uso dos recursos.
AS EXPERINCIAS AVALIATIVAS EM CURSO

Avaliao do PPA A experincia de avaliao mais abrangente, em curso no mbito da administrao pblica federal, a avaliao anual do Plano Plurianual 2000/2003. Prevista na lei n 9989/01 que aprovou o plano, ela realizada em todos os programas que o compem e enviada at 15 de abril de cada ano para apreciao do Congresso Nacional. Essa avaliao realizada com trs cortes distintos: Avaliao dos programas - realizada sob a forma de auto-avaliao por parte de cada gerente de programa, que responde a questionrios mltipla escolha e tambm dissertativos, abordando aspectos relacionados aos resultados obtidos pelo programa, adequao de seu desenho
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e estratgia de implementao e tambm uma anlise sobre sua execuo em aspectos como suficincia oramentria, estrutura fsica e recursos materiais disponveis para a execuo, quantidade e qualificao de recursos humanos alocados ao programa. O sistema permite interao destes gerentes com analistas da rea de planejamento e do IPEA, de forma a eliminar possvel vis nas respostas dos gerentes; Avaliao setorial ou por ministrio realizada pelas secretarias executivas e suas Subsecretarias de Planejamento, Oramento e Administrao (SPOA), visa tentar identificar a contribuio do conjunto de programas da pasta dos objetivos globais do setor e cumprir sua misso institucional buscando mapear, sobretudo, os problemas sistmicos existentes que possam estar obstruindo a obteno de melhores resultados escassez oramentria ou descontinuidade de fluxo, precariedade da fora de trabalho, incompatibilidade entre a estrutura organizacional e a estrutura programtica, dentre outras; Avaliao por macroobjetivos realizada pelo IPEA em parceria com o MP, visa analisar a contribuio do conjunto de programas de todo o Governo aos macro-objetivos que sofram algum impacto mediante sua implementao. Como esses macroobjetivos devem representar em tese as grandes polticas e diretrizes de governo permitem esta avaliao uma anlise mais livre para alm da viso das caixinhas organizacionais e mais prxima da ao integrada e multissetorial, essencial para o bom andamento da ao de governo. Assim como realizada com trs cortes distintos, a avaliao do PPA tem o objetivo de gerar conseqncias em trs dimenses especficas. Da avaliao de programas espera-se obter subsdios para a melhoria do processo de elaborao e execuo oramentria, implantando-se mecanismos alocativos associados a critrios de desempenho, bem como gerar insumos que possibilitem o aprimoramento contnuo do desenho de programas. A avaliao setorial dever fornecer subsdios para a eliminao das restries estruturais e de gesto. Reestruturao e racionalizao das organizaes, compatibilizao com a estrutura de programas da pasta, readequao e redimensionamento da fora de trabalho podem ser providncias necessrias e diagnosticadas na avaliao neste nvel. J a avaliao por macro-objetivos poder fornecer elementos para o redesenho das polticas pblicas, a definio de programas estratgicos e a ampliao nos esforos de integrao multissetorial.
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AS EXPERINCIAS DE AVALIAO NA REA DE EDUCAO

Sem dvida o setor de educao foi dos que mais avanou na implantao de mecanismos de avaliao e no uso de seus resultados na formulao e implementao de polticas. O Ministrio da Educao, por intermdio do Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais INEP, vem aplicando sistematicamente exames que visam monitorar a qualidade do ensino ofertado populao pelas redes pblica e privada nos nveis fundamental, mdio e superior. O Sistema Nacional de Avaliao da Educao Bsica SAEB, por meio de testes aplicados em amostra significativa de alunos das 4 e 8 sries do ensino fundamental e da 3 srie do ensino mdio, visa aferir o desempenho dos alunos das redes pblica e privada. Associado ao teste, o SAEB realiza pesquisa das condies socioeconmicas dos alunos, para averiguao dos fatores associados ao desempenho escolar. A consolidao destes resultados permite a elaborao e/ou reviso de polticas federais e estaduais voltadas a melhoria da qualidade de ensino. No nvel superior, o Exame Nacional de Cursos, o provo, consiste na aplicao de provas anuais com o objetivo de aferir a absoro de conhecimentos e habilidades dos alunos concluintes dos cursos de graduao antes de seu ingresso no mercado de trabalho. As provas so elaboradas por comisses formadas de especialistas com notrio saber e alinhadas aos contedos curriculares exigidos. Atualmente so avaliados os cursos de Administrao, Comunicao Social, Direito, Engenharia Civil, Engenharia Eltrica, Engenharia Qumica, Engenharia Mecnica, Letras, Matemtica, Medicina, Veterinria, Odontologia e Economia. O provo, integrado avaliao das condies de oferta realizada pela Secretaria de Ensino Superior (SESU/MEC), permite uma viso sistmica das condies do ensino de graduao, aferindo o desempenho dos alunos e a infra-estrutura e qualificao dos profissionais docentes do sistema pblico e privado. importante ressaltar que aps reaes violentas nos primeiros anos de aplicao, o provo vem ganhando credibilidade e adeso a cada ano, sendo seus resultados referncia para os alunos na escolha das opes de ensino disposio e tambm para o mercado de trabalho na seleo de profissionais. Alm disso, sua aplicao vem gerando significativo investimento das Universidades na ampliao da titulao de seus professores e na melhoria das condies de oferta (laboratrios, bibliotecas etc.), com impactos positi145
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vos na melhoria da qualidade de ensino para os prximos anos. J o Exame Nacional do Ensino Mdio ENEM, de carter voluntrio e pago, permite informar ao aluno aderente se ele se encontra devidamente capacitado a enfrentar os desafios do mercado de trabalho e dos estudos universitrios. O ENEM, portanto, pode ser definido como uma fonte de informao adicional e qualificada ao aluno, para que com base em seus resultados este possa planejar sua trajetria profissional e a continuidade dos estudos. Seus resultados vm sendo tambm aproveitados por muitos cursos superiores como um mecanismo adicional de acesso ao ensino superior.
SATISFAO DO
USURIO DOS SERVIOS PBLICOS
A aferio da satisfao dos usurios dos servios pblicos, quando aplicada com metodologia adequada, uma das principais ferramentas de avaliao da suficincia e da qualidade dos servios postos disposio da populao. O Plano Diretor, ao dar foco no cliente-cidado, sinaliza explicitamente para a necessidade de monitorar constantemente a percepo dos usurios com a qualidade dos servios prestados. O PPA 2000/2003, ao incluir em vrios programas indicadores explcitos de satisfao dos usurios, referendou esta diretriz. E finalmente o Decreto n 3.507, de julho de 2000 (que institui o Sistema Nacional de Avaliao da Satisfao do Usurio dos Servios Pblicos), define as diretrizes para a construo de um sistema ordenado de aferio da satisfao. Esse decreto dispe sobre o estabelecimento de padres de qualidade do atendimento prestado aos cidados pelos rgos e entidades da APF. Esses padres devero ser observados na prestao de todo servio, avaliados periodicamente e divulgados ao pblico. Todos os rgos e entidades pblicas federais devero divulgar os resultados da avaliao de seu desempenho em relao aos padres previamente fixados pelo menos uma vez por ano. Foram identificadas cerca de 140 organizaes pblicas federais que atendem diretamente ao cidado. At o momento, 49 delas construram e j esto divulgando seus padres de qualidade por meio eletrnico e de folders , cartazes e banners em locais de atendimento. O Programa da Qualidade no Servio Pblico desenvolveu um instrumento padronizado de pesquisa, customizvel e baseado na idia da ferramenta comum de medida ( Common Measurement Tool CMT) elaborada pelo governo do
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Canad. Com esta facilidade, espera-se ainda no 2 semestre de 2002, que as organizaes adesas apliquem esta ferramenta e divulguem seus resultados, bem como a ampliao de organizaes que estabeleam, divulguem e monitorem a evoluo de seus padres a partir do prximo ano.
AVALIAO DE DESEMPENHO DOS SERVIDORES

O Governo desempenha suas atividades em ambientes bastante complexos que demandam a operao de redes nas quais a responsabilidade distribuda pelas pessoas que nele atuam. Com o intuito de criar e encorajar essa relao de distribuio de responsabilidades e garantir a motivao dos servidores, os gerentes devem ter disponvel um sistema de incentivos que possibilite a gesto de seus servidores, tais como objetivos claros, aferio dos resultados e prmios pecunirios concedidos em razo do sucesso. Nesse sentido, est sendo implementado um sistema de incentivos visando a elevar o desempenho dos servidores e corrigir as distores salariais: a criao e regulamentao das gratificaes de desempenho. Seu objetivo consiste em dar continuidade ao processo de fortalecimento do ncleo estratgico do Estado, bem como das atividades exclusivas de Estado, como regulamentao, fiscalizao e fomento, visando a aumentar a motivao e a qualificao dos quadros de pessoal. Os servidores recebem a gratificao calculada com base no resultado da avaliao individual, realizada pelo seu chefe imediato, e da avaliao institucional, que leva em considerao o alcance, pela organizao, das metas estabelecidas no Plano Plurianual - PPA. A criao das gratificaes de desempenho representa a continuidade do processo de aperfeioamento dos instrumentos que associam parte da remunerao ao desempenho do servidor, em consonncia com os princpios da administrao gerencial, voltada para resultados. Com o intuito de evitar que todos os servidores recebam a pontuao mxima quando avaliados individualmente, foi criada uma regra que inibe esse tipo de comportamento, que consiste em ajustar as notas dadas de acordo com uma curva normal. Isso permite organizar de forma eficiente e realista a distribuio das avaliaes, alm de comprometer as chefias no desempenho de seu papel gerencial, que inclui a gesto de pessoal. A concepo original de concesso de gratificaes de desempenho somente para servidores organizados em carreiras foi recentemente am147
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pliada mediante a criao e regulamentao da Gratificao de Desempenho de Atividade Tcnico-Administrativa GDATA, devida a servidores do Plano de Classificao de Cargos. Com esta medida, mais de 90% dos servidores ativos da Unio passaro a perceber alguma parcela de remunerao condicionada ao seu desempenho.
OS DESAFIOS PARA OS PRXIMOS DIRIGENTES

Independentemente da transio administrativa que se avizinha e da linha poltica/ideolgica daqueles que venham a assumir a administrao pblica federal nos prximos quatro anos, difcil imaginar que os princpios da gesto pblica empreendedora possam vir a ser substitudos, seja por um retrocesso ao modelo burocrtico anterior seja por algo mais inovador. Porm, deve-se ter clareza de que a implantao desse modelo em seu conjunto apresentou avanos inegveis, mas uma obra ainda incompleta. Vrios de seus pilares ainda demandaro trabalho e tempo para se consolidar e isso vlido tambm para a avaliao inserida no ciclo de gesto. Nesta ltima seo procuramos relacionar as principais dificuldades existentes na consolidao da chamada cultura de avaliao e indicar de forma genrica possveis solues. Sem a pretenso de ser exaustivo e considerando o tamanho do desafio e as limitaes de espao deste texto, podemos de forma simplificada subdividir a tarefa futura de consolidao da cultura de avaliao e maximizao de seus usos em cinco grandes linhas de ao: Aprimoramento metodolgico Aprofundar a influncia no ciclo de planejamento, oramento e gesto Ampliao da integrao entre avaliadores/avaliados Ampliao do envolvimento dos altos dirigentes Envolvimento do Congresso Nacional
APRIMORAMENTO
METODOLGICO
Para que qualquer procedimento avaliativo se legitime e suas concluses/recomendaes sejam consideradas, fundamental que este seja metodologicamente bem construdo e aplicado. Ainda persiste como trao comum em grande parte das iniciativas avaliativas em curso um razovel grau de subjetividade, seja na avaliao de desempenho de
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servidores, seja na avaliao de resultado de programas, por exemplo. Isto implica a necessidade de se desenvolver indicadores de resultado cada vez mais precisos e mensurveis, que possam dar maior objetividade s concluses das avaliaes. Reconhea-se que tal ao de extrema dificuldade, quer pela pouca cultura existente no servio pblico em trabalhar com indicadores quer pela dificuldade em se medir desempenho em muitas reas de ao governamental, mas ainda h espao para se aprimorar os indicadores de aferio disponveis. Outros desafios, contudo, se fazem presentes, como a baixa capacidade de monitoramento da execuo fsica das aes, sobretudo em programas descentralizados. preciso desenvolver tcnicas e sistemas eficazes e de baixo custo que permitam o monitoramento e ao oportuna dos gestores. Ampliar a capacidade dos agentes pblicos de realizar e interpretar os resultados das avaliaes ir igualmente requerer grande esforo de capacitao nos prximos anos.
APROFUNDAR A INFLUNCIA NO CICLO DE PLANEJAMENTO, ORAMENTO E GESTO

A literatura internacional mostra que essa integrao tem sido extremamente difcil em todos os pases que conduziram reformas na ltima dcada e no tem sido diferente no caso brasileiro. Contudo, o Brasil avanou enormemente neste campo nos ltimos anos. J temos oramento e planejamento integrados em termos funcional/programtico e de integrao de base de dados. A parcela institucional das avaliaes de desempenho dos servidores j apurada considerando-se as metas dos programas governamentais de cada organizao. As avaliaes em curso j incorporam elementos que possibilitam aferir as necessidades de reestruturao organizacional, readequao da fora de trabalho ou redirecionamento oramentrio. Caber aos prximos dirigentes inserir os resultados das avaliaes existentes naqueles momentos em que suas concluses possam traduzir-se em mais um elemento a ser considerado no processo de tomada de deciso na construo das propostas oramentrias, na deciso de reestruturao de um rgo ou na abertura de concursos pblicos, por exemplo. As iniciativas de integrao nesse sentido j vm ocorrendo, mas de forma ainda muito tmida.
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AMPLIAO
DA INTEGRAO ENTRE AVALIADORES/AVALIADOS
Esta integrao ser sempre maior quanto maior for a percepo de seriedade, qualidade tcnica, aceitao dos argumentos e possibilidades de benefcios que os avaliados possam vir a usufruir no processo de avaliao. Como j foi dito anteriormente, as experincias avaliativas em curso tm levado em considerao a necessidade desta interao. Se ela ocorrer associada ao sentido de conseqncia que a avaliao possa vir a ter, ser naturalmente aprofundada com o decorrer do tempo.
AMPLIAO DO ENVOLVIMENTO DOS ALTOS DIRIGENTES

Nada do que foi dito at aqui acontecer satisfatoriamente se os altos dirigentes no se envolverem no desenvolvimento e consolidao dos sistemas de avaliao. A insero desta dimenso no mbito da administrao pblica por definio um ato de mudana cultural e para que esta mudana ocorra crucial a sinalizao clara de que esse um desejo e aspirao do Presidente da Repblica e dos principais condutores do processo de reforma nos Ministrios. A sinalizao positiva quanto ao processo de reforma do Estado no Brasil foi muito evidente nos primeiros cinco anos da atual administrao. Tanto poca do Plano Diretor e da reforma estrutural do Estado como no perodo posterior de construo do novo modelo de planejamento, a vontade de implementar as mudanas necessrias foi evidenciada a todos os agentes pblicos. Contudo, nos ltimos dois anos houve um certo arrefecimento no mpeto reformista, com impactos videntes na diminuio do ritmo das reformas de modo geral e na consolidao da cultura avaliativa em particular.
ENVOLVIMENTO
DO
CONGRESSO NACIONAL
So poucas as evidncias de dilogo e envolvimento do Congresso com a experincia avaliativa recente. Apesar da obrigatoriedade do envio ao Congresso de avaliaes anuais do PPA, at hoje no ocorreu nenhuma interlocuo mais ordenada entre executivo e legislativo para discusso do tema. O Congresso no apenas tem excelentes condies de contribuir enriquecendo as formas e usos da avaliao como pode e deve ser usurio privilegiado de suas concluses/recomendaes.
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CONCLUSES
O Governo Federal logrou avanos significativos na insero de uma cultura avaliativa em sintonia com os princpios da gesto pblica empreendedora, principalmente se considerarmos as dificuldades inerentes insero de conceitos desta natureza, em um governo central de um pas com as dimenses e complexidade do Brasil. Ainda que o ritmo dessa implementao seja por vezes mais lento do que as expectativas daqueles que trabalham na formulao e implementao dos modelos, h convico de que o rumo adotado at aqui tem se demonstrado o mais adequado. Fica a expectativa de que um ritmo ainda mais forte se imprima na consolidao dessa cultura nos prximos anos, qualificando o Brasil como referncia na aplicao e uso das diferentes formas de avaliao com vistas obteno de resultados.
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AS REFORMAS FISCAIS NO BRASIL RECENTE: GRADUALISMO, NEGOCIAO E ACCOUNTABILITY

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Maria Rita Loureiro Durand, Fernando Abrucio
INTRODUO
Como sabemos, a dimenso fiscal tem enorme relevncia na agenda atual de reformas do Estado, especialmente nos pases perifricos ou nos chamados mercados emergentes, como o Brasil e outros pases latino-americanos, que vivem grave crise fiscal derivada de problemas no s internos mas tambm externos, nessa era de economia globalizada. De modo geral, a boa gesto fiscal tida como condio bsica para que o Estado estabelea fundamentos macroeconmicos saudveis e, assim, consiga gerar crescimento econmico sustentvel. A discusso deste tema dominada por economistas e, em menor medida, por cientistas polticos que norteiam suas anlises pelo foco do desempenho econmico e da governabilidade. Procura-se aqui conjugar estes aspectos com outra questo que no se contrape s anteriores: a importncia da negociao e da accountability democrtica para o sucesso das reformas fiscais. Ou seja, procuramos analisar o tema da reforma fiscal tambm pelo prisma da dinmica democrtica. A varivel democrtica duplamente afetada pela questo do ajuste fiscal. De um lado, h os desafios para a governabilidade, uma vez que os governantes em uma ordem democrtica, sendo sensveis s demandas sociais, tero dificuldades de impor o equilbrio das contas pblicas aos seus eleitores: o corte de gastos pblicos e/ou a elevao de tributos implica custos polticos elevados normalmente concentrados e benefcios difusos, incertos e de longo prazo (Melo, 2002). Essas dificuldades parecem ser ainda mais agravadas em alguns sistemas polticos, como o modelo federativo brasileiro e de presidencialismo de coalizo
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O texto constitui-se de um breve r esumo de trabalho mais amplo que analisa o processo de reformas poltico-institucionais na rea fiscal, desenvolvido no Brasil desde a crise da dvida exter na dos anos 80 at o perodo atual.
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(Abranches, 1987). Tal abordagem se preocupa, basicamente, em avaliar os efeitos de diferentes desenhos institucionais sobre a governabilidade, ou seja, sobre a capacidade dos governos de levar a cabo, ou no, suas polticas pblicas em geral, ou seus programas de austeridade fiscal, em particular. Em outras palavras, o enfoque da governabilidade o mais comum entre os estudos que juntam poltica e economia no entendimento da questo das reformas do Estado. (Weaver & Rockman, 1993; Schick, 1993; Laver & Shelpse, 1994; Alesina, Roubini e Cohen, 1997; Shugart & Mainwaring, 1997; Haggard & McCubbins, 2001). Por um outro lado, constata-se que as reformas econmicas e os programas de ajuste fiscal podem comprometer certos princpios democrticos, tais como a accountability, uma vez que, para se obter governabilidade, os processos decisrios na gesto macroeconmica podem levar ao enfraquecimento dos mecanismos de responsabilizao dos governantes, freqentemente insulando-se em arenas fechadas s presses do restante do sistema poltico e restritas, em geral, a atores no eleitos e, por isso, no constrangidos a prestar contas de seus atos ou omisses ante os cidados. Na verdade, a perspectiva da accountability democrtica tem sido ainda muito pouco desenvolvida na literatura. Assim, o presente estudo pretende contribuir para o avano desse enfoque terico por meio da anlise das transformaes polticas e institucionais recentes na rea fiscal no Brasil, estudando-as no s pelo ngulo de sua consistncia macroeconmica e da efetividade de suas polticas, mas igualmente pelo prisma da accountability democrtica. Entende-se por accountability ou responsabilizao poltica o processo de negociao e deciso inclusivo, no qual devem participar, de um modo ou de outro, os atores polticos relevantes no sistema poltico e, ainda, o processo de controle dos governantes estendido no tempo e no apenas nos perodos eleitorais. A esta noo, incorporamos a de gradualismo, que procura coadunar os ngulos do desempenho e da democratizao das polticas. A escolha terica provm da constatao de que o debate sobre reformas fiscais, em particular, orientado por uma viso insulada, tecnocrtica e de governabilidade meramente majoritria, no sentido definido por Arendt Lijphart, que, ao fim e ao cabo, coloca a democracia como um obstculo ao bom resultado econmico, como um custo e no um bem pblico (Lijphart, 2001; Kuttner, 1998). Questionamos a idia de que o gradualismo possa necessariamente
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comprometer a coerncia ou a consistncia dos projetos de mudanas. Ao contrrio, como prtica decorrente de um processo amplamente negociado entre diversos atores polticos, as mudanas incrementais podem significar o modo mais compatvel com modelos democrticos de tipo consensual que, na clssica acepo de Lijphart, so de qualidade claramente superior s democracias de tipo majoritrio. Alm disso, como certas experincias de pases do Leste Europeu demonstraram, a existncia de mecanismos institucionais que obriguem os governantes a negociar e prestar contas de suas decises de forma continuada no tempo (e no apenas no momentos eleitorais) permitem aumentar a coerncia dos programas de reformas econmicas (Stark & Brustz, 1998). A partir desta perspectiva analtica, pode-se reconhecer que o presidencialismo de coalizo existente no Brasil, funcionando nos padres do modelo consensual, requer para o sucesso de reformas de polticas pblicas processo amplamente negociado entre os atores polticos, no interior do sistema partidrio, nos governos subnacionais, e at mesmo no Judicirio e na sociedade civil organizada. Neste resumo, apresentaremos as principais reformas fiscais do governo atual, examinando-as tambm pelo ngulo da responsabilizao poltica dos governantes. Em especial, destacamos dois tpicos mais importantes: as novas regras de controle do endividamento pblico criadas pelo Senado Federal e a recente Lei de Responsabilidade Fiscal LRF.
PRINCIPAIS MUDANAS POLTICO-INSTITUCIONAIS NA REA FISCAL NO BRASIL RECENTE

Para melhor compreender as transformaes recentes na rea fiscal no Brasil, importante relembrar que a estabilizao monetria, alcanada a partir de 1994 teve como efeitos polticos no s a eleio e reeleio de Fernando Henrique Cardoso, em primeiro turno, atravs de ampla aliana entre as foras de centro-direita no Pas, mas tambm, no contexto das relaes federativas, a recuperao por parte da Unio do poder que havia perdido para os governos subnancionais com a democratizao e a Constituio de 1988 (Abrucio, 1998). Do ponto de vista macroeconmico, a estabilizao monetria e o fortalecimento do Governo Federal permitiram a efetiva concentrao da autoridade monetria no Banco Central (Sola, Garman e Marques, 1997) e deram grande poder ao Ministrio da Fazenda, especialmente s
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suas Secretarias da Receita Federal e do Tesouro Nacional (Loureiro e Abrucio, 1999). Neste contexto de retomada do poder da Unio frente aos governos subnacionais, importantes mudanas poltico-institucionais podem ser destacadas na rea fiscal. Em primeiro lugar, a reestruturao das finanas pblicas estaduais, ocorrida atravs de um amplo e difcil processo de negociao das dvidas estaduais (que comea em 1995, com a implementao do Plano Real e s termina no segundo mandato do presidente Fernando Henrique Cardoso). Todavia, diferentemente das tentativas anteriores de ordenamento das finanas subnacionais, este processo implicou um novo modelo de renegociao das dvidas: a Unio tem tido mais fora poltica para penalizar os estados que no cumpram com seus compromissos e conta, ainda, com o respaldo do Supremo Tribunal Federal que reconhece seu direito de suspender as transferncias constitucionais para os estados devedores. Alm disso, nestes acordos, foi negociada a extino dos bancos pblicos estaduais que, como todos sabemos, constituam fonte de graves desequilbrios fiscais no Pas. Se a burocracia federal desempenhou papel de destaque neste processo de reestruturao das finanas dos governos subnacionais, de ordenamento e maior controle dos gastos pblicos no pas, importante destacar que o Legislativo tambm contribuiu decisivamente para isso. Embora pouco destacado na literatura acadmica e na imprensa, o Congresso e, em particular, o Senado Federal que tem a prerrogativa constitucional de estabelecer regras e limites para o endividamento pblico para todos os entes federativos vem elaborando leis importantes para o ordenamento das finanas pblicas no Pas. As resolues do Senado dos ltimos anos e a Lei de Responsabilidade Fiscal so prova disso. O Senado tem colaborado com o executivo federal, estabelecendo, atravs de suas resolues, nor mas crescentemente restritivas ao endividamento pblico de todos os entes federativos e inclusive empresas estatais. Assim, mesmo que a imprensa tenha interpretado que o Senado no cumpre as regras que ele prprio estabelece, grande parte de suas autorizaes para endividamento aos governos subnacionais ocorreu dentro do Programa de Apoio Reestruturao e Ajuste Fiscal dos Estados, que condicionava tais emprstimos agenda do executivo de extino ou privatizao dos bancos estaduais e de empresas estatais. Pode-se citar tambm, por exemplo, que as restries e limites impostos pela Resoluo no 78/98 sobre as operaes ARO fizeram com
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que o nmero delas casse drasticamente2. Alm de proibir endividamento aos governos que refinanciaram suas dvidas com a Unio e de impedir concesses de isenes fiscais para aqueles governos que pretendam pedir autorizaes para financiamento, um aspecto crucial trazido pelas ltimas resolues do Senado sobre esta matria (as de no 78/98 e de no 43/01) foi a delegao de poder ao Banco Central e depois Secretaria do Tesouro Nacional para decidir sobre pleitos de crdito dos governos subnacionais, como analisaremos a seguir. Em suma, mesmo sensvel s presses vindas dos governos estaduais (politicamente inevitveis), o Senado tem se mostrado comprometido com o ajuste fiscal, partilhando de uma nova cultura de responsabilidade fiscal, que visivelmente vira consenso nos meios polticos e na opinio pblica brasileira. 3 Com relao LRF, cabe destacar aqui que ela foi introduzida em contexto macroeconmico de profunda instabilidade dos mercados financeiros mundiais (desencadeadas pelas crises asiticas em 1997 e pela moratria da dvida externa russa em 1998, que culminaram com a desvalorizao do real em janeiro de 1999), o que ajuda a explicar a rpida aprovao no Congresso e sem modificaes substanciais do projeto do executivo. Como se sabe bem, trata-se de uma lei que representa certamente um importante marco na gesto fiscal no Pas, estabelecendo regras claras e precisas sobre receitas e gastos governamentais, que impe a transparncia das contas pblicas e o planejamento como rotina na administrao fiscal dos entes federativos. Um de seus aspectos fundamentais a proibio da prtica de socorro entre diferentes nveis de governos, reduzindo assim o chamado risco moral entre agentes pblicos e destes com os agentes privados. O balano dos dois anos de vigncia desta lei, divulgado por rgos governamentais, tem sido positivo, especialmente em relao reduo dos gastos com pessoal e gerao de supervits primrios. Ainda segundo dados oficiais, estes
Conforme dados do Banco Central, foram autorizadas no ano de 1996 e de 1997, respectivamente de 1.330 e 1682 operaes ARO para estados e municpios. S no primeiro semestre de 1998, antes da Resoluo 78, o nmero chegou a 1.227. A partir do segundo semestre de 1998, sob a vigncia da nova regra, tais operaes despencaram para 46 e em todo o ano de 1999 elas no passaram de 128. 3 A ttulo de hiptese, levantam-se alguns fatores que podem ter influenciado a formao deste consenso em tor no da responsabilidade fiscal, nos ltimos anos no pas: alm do sucesso inicial do Plano Real e das presses do mercado, exigindo maior confiabilidade para os investidores exter nos, tambm atuaram nesta direo a emergncia de um certo clima de intolerncia contra a cor rupo e de conscincia mais clara dos danos que a insolvncia dos gover nos podem gerar sociedade como, por exemplo, as conseqncias do no-pagamento de salrios a funcionrios pblicos (mdicos, professores, policiais etc.) como greves, insegurana nas cidades, deteriorao dos ser vios pblicos etc.
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resultados no ocorreram em detrimento de gastos sociais. Ao contrrio, acompanharam a elevao das receitas, que em mdia, cresceram 7% ao ano, no conjunto dos estados.
REFORMAS
FISCAIS E ACCOUNTABILITY DEMOCRTICA
A seguir analisaremos os efeitos do desenho institucional produzido pelas resolues do Senado e pela LRF sobre a problemtica da responsabilizao poltica dos governantes. Como vimos anteriormente, o Senado Federal transferiu ao Banco Central e depois Secretaria do Tesouro Nacional o poder de emitir parecer conclusivo sobre endividamento pblico de todos os entes federativos, no enviando Comisso de Assuntos Econmicos do Senado os pedidos dos governos que no cumpram as condies legais. Podendo aprovar ou rejeitar preliminarmente os pleitos de endividamento, as agncias burocrticas tm exercido, assim, o poder constitucional do Senado sobre esta matria. Procurando explicar tal delegao de poder, uma resposta possvel seria que, conhecendo a fraqueza de sua vontade ou sua incapacidade de resistir s presses dos governadores ou de outros congressistas, os senadores ataram suas prprias mos e puseram fim a um processo altamente politizado, cujos custos tornavam-se cada vez maiores, em especial diante das presses dos organismos internacionais para o equilbrio fiscal. Todavia, cabe perguntar: qual o custo poltico desta delegao? Certamente o comprometimento da democracia e da accountability governamental. O desenho institucional que despolitiza o processo decisrio, transferindo-o das mos dos polticos aos burocratas na suposio de que assim fazendo, o controla melhor e o torna mais eficaz tem efeitos considerveis para a accountability democrtica. E, reproduz a velha e desgastada frmula tecnocrtica que tem predominado na gesto macroeconmica no Brasil, como em outros pases latino-americanos, no s nos regimes autoritrios, mas igualmente nos perodos democrticos. Para evitar presses polticas consideradas sempre clientelistas e, portanto, ilegtimas, concentram-se as decises em mos de tecnocratas sem responsabilidade poltica, insula-se a burocracia, na suposio de que este o caminho para se alcanar maior eficcia nos resultados das polticas ou reformas. Em suma, elimina-se, assim, a prtica poltica, em sua acepo mais ampla, como luta entre opinies e
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interesses diversos, como espao de debate e manifestao da discordncia. Com relao LRF, podemos destacar que, embora tenha introduzido um novo padro de responsabilizao mtua entre governos, ela est mais preocupada em estabelecer controle da Unio frente aos governos subnacionais do que atuar quando surge um problema ou conflito, discutindo sua resoluo entre os interessados. Alm disso, a garantia do cumprimento das regras est nas mos da burocracia federal que centraliza esse processo e torna ilegtimas as reclamaes dos entes federativos. Essa situao poderia ser revertida se a LRF colocasse em funcionamento o Conselho de Gesto Fiscal previsto na lei, o qual seria o frum federativo habilitado a reunir os diversos atores para avaliar, discutir e, eventualmente, modificar aspectos da legislao considerados necessrios. Seria, portanto, um rgo institucional no qual os atores negociariam ajustes no processo e compartilhariam decises. Na ausncia de sua regulamentao, todo o poder foi concentrado no executivo federal, mais particularmente na Secretaria do Tesouro Nacional. Na verdade, a ausncia do Conselho de Gesto Fiscal resulta do predomnio de uma viso, dentro do executivo federal, de que as variveis democrticas de negociao e controle dos governantes podem afetar negativamente os resultados da poltica fiscal. Teme-se que o Conselho de Gesto Fiscal possa tomar decises que levem ao retorno do antigo modelo federativo, marcado pela competio predatria, ou ento que coloque em cena demandas por alteraes em partes consideradas essenciais da LRF, elevando os gastos pblicos. Essa viso, que pode ser definida como meramente fiscalista, no fundo, cr que s a partir de uma lei geral que ultrapasse mandatos e governos pode garantir o equilbrio fiscal. Com isso coloca-se em questo o direito mudana das polticas governamentais. O que est, portanto, em jogo aqui a relao, sempre necessria, de equilbrio entre Governo e Estado, de tal modo que preciso, sim, ter regras estveis no essencial, mas tambm deve haver um espao para negociaes e mudanas que exprimam a dinmica democrtica do voto.
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CONSIDERAES FINAIS
Sintetizando o conjunto de mudanas poltico-institucionais ocorridas no Pas, no s no Governo Cardoso, mas tambm ao longo das duas ltimas dcadas, desde a grande crise da dvida externa, no incio dos anos 80, pode-se dizer que o Brasil tem vivido um duplo movimento no campo das finanas pblicas. 1. De um lado, desde o esgotamento do modelo de financiamento do Estado nacional-desenvolvimentista e incio do processo de democratizao, configurou-se uma situao de crise fiscal. As origens desta crise relacionam-se ao antigo modelo de interveno estatal, ao padro predatrio de relaes federativas, situao de endividamento interno e externo (que incluiu uma moratria em 1987) e ao quadro de hiperinflao que persistiu durante vrios anos. 2. Por outro lado, como estamos procurando mostrar neste trabalho, tem ocorrido tambm um processo de reordenamento e disciplinamento das finanas pblicas. Tais mudanas envolveram a quebra do modelo predatrio de relaes financeiras na federao; a extino ou privatizao dos bancos estaduais e a renegociao das dvidas dos estados; e ainda novas regras de endividamento pblico, alm de medidas constitucionais que melhoraram a gesto das finanas pblicas. Ao mesmo tempo, constatam-se srios obstculos sustentao da poltica fiscal, tais como: a no-aprovao de aspectos essenciais da reforma da Previdncia Social que permitiriam a reduo de seu dficit crescente; o aumento da carga tributria sem uma verdadeira racionalizao dos gastos; a centralizao da carga fiscal na Unio e o aumento dos tributos que encarecem a produo, como as contribuies sociais; e, sobretudo, a poltica monetria baseada em altssimas taxas de juros que tm respondido por grande parte do crescimento do estoque da dvida pblica do Pas. E, finalmente, constatam-se srios problemas no desenho institucional dessas reformas com relao a accountability , como procuramos salientar nesse texto. Para terminar, pode-se afirmar que o Brasil adotou um modelo gradual de reforma fiscal que tem envolvido amplas negociaes com diferentes atores polticos e que implica avanos, mas tambm recuos em seus propsitos. Este modelo gradual ou incrementalista o mais compatvel com democracias de tipo consensual, como o sistema presidencialista de coalizo existente no Brasil. O gradualismo requer
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um executivo forte do ponto de vista de governana (ou seja, do ponto de vista da competncia tcnico-administrativa da burocracia governamental para implementar de forma efetiva a agenda do governo). Por outro lado, ele a expresso de um arranjo institucional no qual o executivo politicamente limitado ou constrangido, ou seja, forado institucionalmente a levar em conta e negociar continuamente com outros atores polticos no legislativo e nos governos subnacionais, e mesmo com grupos organizados na sociedade.
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A EXPERINCIA DE IMPLANTAO DO PPA: AVANOS E DESAFIOS

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Jos Paulo Silveira
Ser feita inicialmente uma reflexo sobre a gesto, e em seguida sero discutidos alguns fundamentos do modelo integrado, oramento, planejamento e gesto, e por ltimo sero apresentados alguns desafios que precisam ser endereados, especialmente agora para o novo plano 2004-2007. O primeiro ponto da reflexo o seguinte: para que serve a gesto? A gesto meio. A gesto deve ser aprimorada para o alcance de determinados fins: para reduzir a pobreza, para melhorar a educao, para aumentar a competitividade da economia, para aumentar a conservao de recursos naturais, para preservar, estender e expandir a cultura. Isso fundamental, e todo o aperfeioamento da nova gesto pblica deve ser orientado estrategicamente para esse objetivo, o do desenvolvimento amplo. Ento a gesto tem que ser parte do projeto de desenvolvimento. A melhoria das organizaes e dos mtodos, da informao gerencial, da capacitao das pessoas, embora por si s importantes, apenas ganham um sentido estratgico quando partem de um projeto de desenvolvimento. E o modelo integrando planejamento, oramento e gesto tm este objetivo. Em outubro de 1998 foi tomada a deciso de fazer o PPA, que uma disposio, uma exigncia constitucional, um instrumento de gesto. O sentido desta deciso foi o de utilizar uma ferramenta prevista na legislao brasileira, reform-la, ajust-la, para ter o efeito de implementao da gesto de desenvolvimento, do projeto de desenvolvimento. Todo esse esforo que vem sendo feito, de integrao do plano, do oramento e da gesto, tem esse significado. por isto que toda anlise da gesto pblica precisa estar sob a presidncia deste conceito fundamental No processo de desenhar a integrao plano-oramento-gesto, que
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Gravao da palestra proferida
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longo e que j vem de muitos anos, tendo alcanado maior intensidade a partir do PPA 2000-2003, elaborado em 1999, vrios conceitos foram fortalecidos. Sero abordados a seguir dois destes fundamentos, que parecem ser os mais importantes. O primeiro deles a noo de programa. A deciso de considerar o programa como a unidade de gesto foi chave para este modelo integrado. O programa uma unidade de referncia da gesto, que o programa, cujo objetivo se articula claramente com uma demanda da sociedade, ou com um problema que se quer resolver na sociedade, ou com uma oportunidade que se quer aproveitar na sociedade. fcil de enunciar, mas difcil de realizar. Est sendo um processo de aprendizado desenhar um programa que reflita claramente o desejo da sociedade. administrar por objetivos. A otimizao que est sendo buscada no a otimizao do aparelho organizacional, mas a otimizao em relao ao objetivo, sociedade. Esse desenho, que uma caracterstica da reforma gerencial no aspecto da gesto no Brasil, algo extremamente importante. Com ele muda a lgica, por exemplo, da alocao de recursos. Num primeiro momento, esto sendo alocados recursos a organizaes, a programas. Alocar recursos a programas significa alocar recursos a problemas que precisam ser resolvidos na sociedade ou a oportunidades que devem ser aproveitadas na sociedade. A mudana muito importante, mesmo porque determinados problemas da sociedade so problemas multidisciplinares. A fome multidisciplinar, da mesma forma, as exportaes, a juventude, so vrias questes da sociedade que so multidisciplinares. Ento, o problema no deve ser endereado apenas a um ministrio, ou secretaria ou entidade. Demanda uma organizao que integre e fortalea o aspecto multisetorial, e isto s possvel concretizar com um desenho, com um programa que nasa no na estrutura organizacional, mas que nasa dos problemas, nos objetivos que se quer atingir. Muda a lgica da responsabilizao, porque o programa d transparncia e permite a relao entre dinheiro gasto e os objetivos a serem atingidos, e, portanto, permite uma avaliao de responsabilidades de todos os gestores, em todos os nveis, do ministro ao gerente do programa. Permite que a sociedade e que o Congresso Nacional avaliem e, portanto, a responsabilizao fica muito mais clara. A mudana torna possvel tambm uma nova viso da articulao em parcerias, porque atingir um objetivo na sociedade no depende s de
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recursos fiscais: depende de uma soma de recursos do Governo e da sociedade. Alis, todos os recursos so da sociedade, mas preciso distinguir os recursos fiscais e os recursos no-fiscais. Atingir um objetivo pode ser conseguido pela articulao de recursos do oramento, de recursos do setor privado, de recursos da Unio, dos estados e municpios e recursos do terceiro setor. Para isso acontecer h que ter uma relao clara e lgica. E o programa isso, o espao da negociao e da articulao de recursos para se atingir os objetivos. Muda tambm a lgica da avaliao. A avaliao pode se centrar nos objetivos, e no exclusivamente nas organizaes, o que d muito mais consistncia avaliao, muito mais eficcia, e instrumentaliza o controle social. Essas coisas todas enriquecem o conceito que o Governo Federal brasileiro vem usando do primeiro fundamento: a integrao plano-oramento-gesto, que o programa, no como uma codificao, mas como algo vivo de gesto, de mobilizao, de criatividade, de informao, de conhecimento, de vontade, de recursos e de participao dentro e fora do governo, com a sociedade. esse o desenho. O segundo fundamento a ser discutido que no basta ter uma coleo de programas, como tambm no basta ter agncias (como, por exemplo, o modelo sueco que tem um grande nmero de agncias e um ncleo estratgico pequeno). necessrio que todas essas aes se subdividam em programas ou organizaes e tenham um sentido nico. Que no se estimule uma fragmentao, mas que haja uma diviso para bem gerenciar, dentro de uma unidade, e para isso no basta o cenrio de um ano do oramento e de quatro anos do PPA. necessrio que o PPA e o sistema de planejamento vejam o futuro, tenham uma viso estratgica, e a viso estratgica que d coerncia e consistncia atuao de todos os programas e organizaes. Ento essa uma pea importantssima neste modelo que ns estamos praticando. a viso de longo prazo, do que se deseja construir no futuro, e no apenas no campo conceitual, mas traduzida em investimentos no campo social, ambiental, da informao, do conhecimento, da infra-estrutura. E essa viso que est tambm sendo aprendida, se bem que h mais tempo, h quase dez anos. a viso dos eixos nacionais de integrao, tendo como princpios fundamentais o territrio, a sustentabilidade e a governana, ou seja: a viso estratgica, a viso do
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futuro desejado, que o oramento, o plano e a gesto ajudam a construir. Essa viso de longo prazo tem que estar referenciada no espao, no territrio, porque a sociedade est no territrio, e l que est a demanda. No se deve ter um plano que seja a soma dos planos da educao, da sade, do meio-ambiente, do transporte, da energia, e sim algo que nasa na sociedade, no territrio, e que isso, caminhando para trs, dando lgica, seja integrado no plano. Essa a grande diferena da viso de desenvolvimento regional que est sendo praticada e em contnuo aperfeioamento. uma viso estratgica de longo prazo, que leva em conta as diferenas da Amaznia, do Nordeste, do Sudeste, do Centro-Oeste, do Sul e as suas potencialidades, demandas, particularidades sociais, ambientais e econmicas. Sabe-se hoje que isso tem um efeito desconcentrador do desenvolvimento. Quando um plano a soma dos planos dos setores corre-se o risco da concentrao, porque se dirige maior demanda. Quando o plano tem referncia no territrio, consegue perceber as vocaes, as potencialidades, e constri uma desconcentrao espacial e tambm a reduo das disparidades sociais que so fundamentais na realidade brasileira. Essa viso estratgica tem que ter legitimidade democrtica. O Avana Brasil tem esse nome porque assim se chamava a proposta de governo do presidente candidato. As propostas de governo, os programas que esto sendo discutidos agora, so o pilar importantssimo da viso estratgica, porque isso que tem legitimidade democrtica, e no a formulao simplesmente metodolgica e terica de planejamento. Lgico, os programas devem ser trabalhados, acrescentando informaes, preparando, detalhando para dar consistncia tanto no plano do oramento, quanto no planejamento e na gesto. Esse o conceito de programa estratgico. Programa Estratgico a forma de criar seletividade dentro do plano, para fazer a conexo inteira entre a viso do longo prazo, a viso do oramento, a viso estratgica, a viso do planejamento e a viso da gesto no dia-a-dia. isso que d a capacidade e est dando capacidade. Est sendo gerado um supervit primrio substancial desde 1998, realizado porque h uma seletividade na alocao dos recursos e no gerenciamento dos programas considerados estratgicos. Veja-se os resultados no campo social - diga-se, de passagem, onde esto os melhores resultados do Avana Brasil: no campo ambiental, da
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infra-estrutura. Na rea de infra-estrutura est se conseguindo levar adiante grandes projetos cujo custo elevado seria difcil de atender num ambiente de escassez de recusros, j que a tendncia atender muitas demandas menores, localizadas, e deixar em segundo plano os projetos estruturantes do desenvolvimento brasileiro. Da a importncia destes dois conceitos: de programa, e da viso estratgica. O ltimo ponto trata dos desafios. O novo PPA comea no dia 31 de agosto de 2003. O novo governo tem que encaminhar ao Congresso Nacional o plano 2004-2007. Essa uma grande oportunidade de introduzir melhorias e enderear desafios, problemas e dificuldades que foram encontrados na implementao. Sero abordados aqui seis desses grandes desafios. O primeiro deles a viso estratgica. Essa metodologia de plano integrado, voltado a objetivos na sociedade, significa ter organizaes adaptativas, abertas ao ambiente externo para captar as demandas, para sintonizar as aes s demandas. Isso pressupe uma nova postura estratgica. Ento a gesto estratgica, o planejamento estratgico difundido, adotado pelas organizaes, algo fundamental para que esse modelo d ainda mais resultados. E a experincia mostra que as organizaes com capacidade de refletir sobre o seu cliente, o cidado, o seu ambiente, as transformaes, o seu futuro, so as organizaes que adotam o PPA com mais eficcia. O segundo desafio o da organizao. fazer funcionar para valer o programa Comunidade Gesto. E isso significa ajustar funes e objetivos dentro de uma organizao tradicional, do Governo. Isso algo que tem dentro de si um conflito, entre as funes que so importantes, e os objetivos que tambm so importantes. Esse conflito tem que ser administrado atuando sobre vrios aspectos: estrutura, recursos humanos, sistema de controle e vrios aspectos que compe a organizao. Esse um desafio importante. Hoje os programas esto nos ministrios, no Governo como um todo, e em vrias entidades. Essa evoluo organizacional para um foco das organizaes em objetivos, na sociedade, na efetividade, na eficincia, na eficcia, pede um aperfeioamento das organizaes, e elas esto se aperfeioando, um processo que deve seguir adiante. Outro grande desafio a informao gerencial. A organizao por programa d transparncia, mas tambm demanda informao. E num ambiente como o atual, de polticas descentralizadas, onde muitas delas
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vo ao municpio, h necessidade de uma infra-estrutura de informao, com capacidade de capturar, sentir e medir a informao que vem l da ponta para a administrao do Governo Federal, para realmente relacionar a execuo financeira com a execuo fsica. isso que permite aferir a qualidade do gasto. A percentagem de aes para as quais possvel relacionar o dispndio ao resultado fsico obtido encontra-se hoje a 49% e alguns ministrios j apresentam taxa de 70%. Para fins comparativos, no ano passado, a taxa verificada foi de 37%. Outro desafio importante so os recursos humanos. E recursos humanos no que se refere capacidade empreendedora, formao e desenvolvimento de pessoas que internalizem os novos valores da gesto pblica. A capacidade de ir em busca de resultados, da articulao, da negociao, a capacidade de formulao, da criatividade, de combinao de recursos que esto dentro e fora do Governo, que necessita de um perfil muito prprio para alcanar resultados. o empreendedorismo dentro do Governo, e este o desafio, que conta muito com a colaborao do desenvolvimento de recursos humanos no sentido amplo, no s com treinamentos, mas com uma srie de condies. Este sem dvida um desafio para o PPA 2004-2007. O quinto ponto a ser mencionado da avaliao. Est sendo praticado um conceito muito importante que a distino entre avaliao e controle. Controle busca a conformidade. Conformidade com as leis, com os procedimentos, com os parmetros do programa. uma avaliao independente, feita por terceiros. Terceiros ainda que dentro do governo, mas terceiros, e no aquelas pessoas envolvidas na execuo. A avaliao envolve o conceito de aperfeioamento contnuo, algo copiado da gesto da qualidade. a avaliao que tem por objetivo um processo de anlise e discusso para entender as deficincias e virtudes, planejar o ciclo seguinte, e aperfeioar continuamente o plano, o oramento e a gesto. Esse o sentido. Trata-se de um processo que comea com a auto-avaliao do gerente do seu programa, que depois interage com o seu monitor, e depois o ministrio soma isso tudo e interage com o Ministrio do Planejamento. um processo que leva cinco meses dentro de um ano, mas essa discusso a construo de um pacto de boa vontade, de aperfeioamento, tanto da parte do executante quanto da parte de quem monitora e observa. O ltimo desafio para o novo PPA a otimizao de recursos. Se no primeiro plano, o grande desafio foi construir os fundamentos para sua
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integrao, oramento e gesto, este novo PPA tem um grande desafio que a otimizao de recursos, o redesenho dos programas, a busca da reduo de custos, e muito importante, da capacidade de articular recursos pblicos e privados com as novas metodologias e parcerias entre o pblico e o privado. Trata-se de desenvolver o Plano para alm dos recursos fiscais, do financiamento por recursos fiscais, e ampliar a base de financiamento somando recursos amplos, de diferentes setores, como tambm recursos financeiros, humanos, materiais, informao, conhecimento e capacidade de gesto. Esta a essncia da gesto empreendedora: ter a capacidade de juntar isso para concretizar objetivos. Este foi um grande desafio. A escassez de recursos foi uma nota importante nestes anos que estamos com ajuste fiscal, e continuar requerendo a otimizao de recursos. Est por ltimo aqui, mas talvez seja o principal desafio da implementao que est sendo conquistado. Para concluir, gostaria de reforar o ponto inicial: o da gesto para o projeto de desenvolvimento, da gesto integrada com o plano, com o oramento e com as demais dimenses da administrao pblica. isso que d sentido estratgico reforma do Estado na sua dimenso institucional e gerencial. Isso, articulado com o projeto que a sociedade deseja, que d sentido estratgico reforma do Estado.
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A MELHORIA NA QUALIDADE DO PROCESSO ALOCATIVO DOS GASTOS PBLICOS: REFORMA ORAMENTRIA

Helio Tollini Antes do processo Constituinte de 1987, evidenciava-se a necessidade de se promover uma reforma no ciclo de gesto da despesa pblica. O modelo at ento vigente, calcado, fundamentalmente, nos ditames do Decreto-lei n 200, de 1967, acarretou excessiva fragmentao institucional do oramento. Assim, em nome do princpio da descentralizao, verificava-se a proliferao de entidades com autonomia financeira, administrativa e patrimonial, que figuravam nos oramentos apenas de forma global, o que retirava do Congresso Nacional e da sociedade a possibilidade de conhecer previamente a programao de parte considervel da lei oramentria. Agravando essa situao, outra parcela significativa de recursos e despesas pblicos ficava efetivamente de fora da programao oramentria, embutida no oramento monetrio ou nas contas da previdncia social. Aps a unificao dos recursos de caixa do Tesouro Nacional e a transferncia dos fundos e programas de crdito do Banco Central para o Ministrio da Fazenda em 1997, a Constituio de 1988 determinou que as entidades autnomas passassem a ter suas programaes detalhadas na lei oramentria como qualquer unidade fiscal, e que as despesas com a previdncia social tambm fossem incorporadas lei, sob a forma do oramento da seguridade social. Desse modo, completou-se o movimento no sentido da centralizao oramentria, o que resultou em maior abrangncia e complexidade da lei, situao essa que tornou necessrias a simplificao e a adequao na forma de apresentar as informaes, o que seria obtido mediante a reestruturao de duas classificaes bsicas: a da natureza da despesa e a funcional-programtica. Nesse sentido foi introduzida, em 1990, com o respaldo da Lei de Diretrizes Oramentrias - LDO, uma nova classificao de natureza de despesa, para vigorar, apenas, no mbito da Unio. Tratava-se de uma forma mais agregada de trabalhar a despesa na lei oramentria, por
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intermdio de grupos de despesas, ao invs do elemento de despesa, que, desde a Lei n 4.320, de 1964, era utilizado pela Unio, Estados e municpios na estruturao dos oramentos. O grupo de despesa representa um conjunto de elementos de despesas, tal como o elemento era, por sua vez, um conjunto de objetos de gasto. Com essa forma mais agregada de apresentao dos oramentos, permitiu-se maior flexibilidade ao gestor pblico para, em funo dos seus objetivos, proceder ao detalhamento dos elementos de despesas (insumos). Quanto reestruturao funcional-programtica, que tratava justamente da organizao dos objetivos da despesa, no foi possvel, poca, avanar-se na desejada reestruturao, face prpria complexidade da matria e em razo da enorme resistncia de certos setores da administrao pblica, mais arraigados ao comodismo que a classificao em questo oferecia. Somente foi possvel proceder-se reestruturao da funcionalprogramtica a partir do exerccio de 2000, o que significou a revogao da Portaria n 9, de 1974, que a havia institudo. Com tal medida tornouse vivel a implementao do novo modelo gerencial de planejamento e oramento, voltado para a soluo de problemas e obteno de resultados. Em termos mais conceituais, a reforma absorveu fundamentos do planejamento estratgico pblico (realidade problematizada e planejamento compromissado com a ao), da administrao estratgica corporativa (o programa como unidade autnoma de gesto, semelhana das unidades estratgicas de negcios do setor privado) e de um oramento-programa simplificado (o programa como nico mdulo integrador entre plano e oramento). Nessa nova concepo o programa deixou de ser, como era anteriormente, uma mera classificao de despesa, e passou a ser visto como um instrumento para resolver problemas ou aproveitar oportunidades. E as funes, desdobradas em subfunes, permaneceram como um classificador de rea de despesa, vlido para todas as unidades da Federao (Portaria n 42, de 1999). O oramento assumiu nova feio, entendido, agora, como um verdadeiro oramento por produtos e resultados, em acordo, portanto, com a filosofia prevalecente em quase todos os pases que recentemente tm experimentado reformas em seus processos oramentrios. Entende-se
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como produtos os bens e servios pblicos e, como resultados, os problemas resolvidos ou, melhor ainda, as oportunidades aproveitadas. Verifica-se, pois, a predominncia do enfoque produtivista em relao ao processo oramentrio, situao que assume primordial importncia por visualizar o oramento como a materializao das funes de produo do setor pblico. Da a necessidade de se identificar com preciso o ciclo produtivo que est sendo oramentado, isolando-se, assim, aquelas despesas que no estejam relacionadas com o ncleo produtivo do oramento (operaes especiais). Outro aspecto de fundamental importncia para a melhoria do processo alocativo dos recursos pblicos foi a superao do problema inflacionrio. A inflao crnica e crescente dos anos 80 e incio dos 90 inviabilizava todos os esforos de tornar o oramento um instrumento efetivo de gesto da coisa pblica. Havia uma dissociao completa entre as estimativas das receitas baseadas em parmetros de inflao que no ocorriam e a realidade da arrecadao. A inflao corroa as dotaes durante o exerccio, distorcendo o seu poder de compra e exigindo alteraes oramentrias de grande monta, o que foi sanado, a partir de 94, com a estabilizao dos preos pelo Plano Real. Cabe lembrar que, em conseqncia do patamar bem mais baixo da taxa de inflao, ficou exposta toda a rigidez introduzida no oramento pela Constituio de 1988. Passamos a conviver com um quadro agudo de escassez de recursos fiscais, o que acabou sendo um dos fatores determinantes que levaram s severas restries fiscais impostas a partir da implementao do Programa de Estabilizao Fiscal - PEF em 1998. O PEF provocou significativas mudanas nos processos de planejamento e oramentao brasileiros. A partir do projeto de lei oramentria para 1999, os oramentos federais passaram a ser elaborados e executados levando em considerao metas fiscais de resultado primrio predeterminadas, estabelecidas na legislao. Com isso, tais metas comearam a fazer parte do processo e, embora no explicitamente, condicionaram tambm a elaborao do Plano Plurianual - PPA 20002003, passando a ser fundamental para o planejamento de curto e mdio prazo. Do exerccio de 2000 em diante, introduziu-se a prtica de fixar a meta de resultado primrio na LDO, sendo necessrio seu cumprimento na elaborao do projeto, na sano e na execuo ao longo do exerccio. Com o advento da Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF, toda essa
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prtica, que at o momento estava circunscrita ao Poder Executivo Federal, foi institucionalizada definitivamente, estendendo-se para os outros entes da Federao. A importncia de tal deciso foi percebida pelo Congresso Nacional que manteve metas primrias em todas as LDOs aprovadas at hoje comprovando o seu comprometimento, e tambm o de toda a sociedade, com as medidas de ajuste fiscal adotadas para a economia brasileira. Os processos de elaborao, acompanhamento e execuo oramentria tiveram de se adaptar obrigatoriedade de cumprir a meta de resultado primrio. Assim, foi necessrio um aperfeioamento, provocando a introduo de novos conceitos para a despesa governamental, que passou a ser discriminada em despesa financeira, obrigatria ou discricionria. A diviso entre despesa financeira e no-financeira tem por objetivo diferenciar as despesas que impactam o resultado primrio primria ou no-financeira - das que no impactam financeira. J a diviso entre obrigatria e discricionria visa a determinar quais despesas, entre as primrias, possuem precedncia na alocao de recursos, por se tratarem de obrigaes constitucionais ou legais e quais as que conferem ao administrador pblico a liberdade para deliberar sobre a sua programao e execuo. O perodo recente certamente ser lembrado pela histria como de inflexo na conduo da poltica fiscal. O combate inflao introduziu seriedade no manejo da poltica monetria e fez da responsabilidade fiscal uma conquista, assimilada pela sociedade, e que ser cobrada dos futuros governantes. Entretanto, pouco se fala de outra conquista, tambm fundamental: a pacfica revoluo levada a cabo na rea social. Nunca se priorizou tanto o social, nem se foi to transparente nos critrios de distribuio dos recursos para aquelas aes que formam a necessria rede de proteo para os mais pobres. A prioridade para o social comea na alocao de recursos. Alm das vinculaes para esse segmento estabelecidas na Constituio de 1988, durante os ltimos anos foram garantidos ainda mais recursos, como as novas despesas obrigatrias com os benefcios assistenciais da Lei Orgnica de Assistncia Social - LOAS aos idosos e deficientes e com a complementao do Fundo de Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizao do Magistrio - FUNDEF aos estados menos favorecidos, ressaltando-se ainda a recente garantia constitucional de uma
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alocao mnima em aes e servios de sade, crescente com o PIB nominal. Sete anos atrs quase todo o oramento nas reas de sade, educao, trabalho e assistncia social era empenhado discricionariamente, no existindo forma de os estados e municpios, e muito menos a sociedade civil acompanharem a execuo de suas despesas. O Governo Federal alterou profundamente o foco dos programas sociais nesse perodo. As aes, antes genricas e indefinidas em seu alcance, ganharam em eficincia e qualidade ao centrarem-se em pblico-alvo melhor identificado, como nos casos da bolsa-escola e da bolsa-alimentao. Hoje, a maior parte das dotaes da rea social gasta de forma automtica, com seriedade advinda da adoo de critrios pr-definidos e pblicos de distribuio dos recursos, com transparncia para que os estados e municpios possam conhec-los e neles se enquadrar, recebendo repasses diretos de verbas para as principais aes sem espao para ingerncia poltica, existindo ainda um forte controle social exercido por diversos conselhos de acompanhamento, formado sempre com a participao de membros da sociedade civil local. Ademais, no deve passar em claro o fato de que a parcela discricionria da despesa social - no protegida por vinculaes de receita ou critrios constitucionais ou legais de fixao - foi sempre preservada em todos os projetos de lei oramentria encaminhados ao Congresso Nacional e nos contingenciamentos de despesas realizados durante a execuo para a garantir o alcance das metas fiscais. Deve-se ressaltar a importncia da reforma conceitual do planejamento e oramento no sentido de explicitar a atuao do poder pblico. A nova forma de organizao dos oramentos por programas com objetivos claros, voltados para resultados medidos pelos indicadores, tendo as aes oramentrias como meios para sua implementao propicia condies para um efetivo controle do gasto pblico pelo Congresso e pela sociedade. Informaes detalhadas sobre os programas e as aes encontram-se disponveis na internet, por intermdio do Cadastro de Programas e Aes. Tambm vale frisar o elevado grau de transparncia, reconhecida por vrios organismos internacionais, com que so tratadas as contas pblicas no Brasil, consubstanciada por publicaes regulares prestabelecidas, inclusive em meio eletrnico, disponveis para todos os agentes sociais interessados.
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DIFICULDADES E DESAFIOS
Para conferir definitivamente realismo pea oramentria, h de se considerar que aps a universalizao da lei oramentria no final dos anos 80, a conteno da hiperinflao em 1994, a introduo de metas fiscais em 1998 e a integrao com o PPA a partir de 2000, a prxima etapa a ser conquistada refere-se boa estimativa da receita e fixao da despesa. Alm de um continuado esforo do Executivo para melhorar suas previses iniciais, contribuiria enormemente se as reestimativas de receitas efetivadas pelo Congresso Nacional fossem mais parcimoniosas. Esse quadro de receitas superestimadas, aliado parcimnia nos vetos lei oramentria, leva necessidade de o Executivo proceder a significativos contingenciamentos, o que absolutamente indesejvel num processo oramentrio ideal. A imprevisibilidade introduzida nos cronogramas financeiros da despesa leva a dificuldades de programao pelos gestores, intempestividade na liberao dos recursos financeiros e gerao de significativos restos a pagar. A rigidez oramentria, traduzida pelo alto grau de vinculaes das receitas pblicas e pela quantidade e valor das despesas obrigatrias, torna cada vez mais apertado o espao para o gestor pblico alocar recursos conforme sua necessidade e realizar o planejamento efetivo de suas aes. Tal problema se agrava na eventualidade de um esforo fiscal adicional, dada a significativa dificuldade de ajustes nas reduzidas despesas discricionrias. Outra pendncia refere-se paralisao da tramitao das propostas da lei complementar a que se refere o art. 165 da Constituio, que substituiria a Lei n 4.320, de 1964. Infelizmente, at hoje no temos, ainda, essa nova lei complementar que dispor sobre a organizao dos planos e oramentos. Em termos de programao, dois aspectos merecem destaque: o primeiro refere-se necessidade de melhorar o processamento dos problemas, a fim de evitar o que ocorre, eventualmente, quando em vez de serem enfrentadas as suas verdadeiras causas, so enfrentados os seus efeitos, comportamento esse que contribui para o agravamento dos problemas. O outro aspecto trata da necessidade de se buscar algumas definies bsicas como, por exemplo, em relao ao gerente: Qual o seu
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posicionamento ante a estrutura administrativa dos rgos? Deve ser um fiador de resultados ou fiscal de produtos? Um gerente para cada programa ou somente para alguns programas estratgicos? Por fim, cabe ressaltar a necessidade de se ver o oramento menos como um instrumento do planejamento, passando-se a focalizar o planejamento como uma funo do oramento. Em vez de oramentar planos, como sempre se tentou fazer com pfios resultados, planejar os oramentos.
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AVALIAO DO PLANO PLURIANUAL PPA

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Yasuhiko Matsuda
Ser apresentado a seguir um resumo do relatrio que uma equipe do Banco Mundial preparou h mais ou menos dois anos, sobre o modelo do PPA. O trabalho foi feito em colaborao com a SPI (Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratgicos, do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto) e outros rgos do Governo Federal, principalmente o Ministrio do Planejamento, mas tambm os Ministrios dos Transportes e da Sade, onde fizemos estudos de caso na rea de gesto de desempenho para avaliarmos o grau de implementao do modelo de gesto. O objetivo do estudo - sempre que o Banco Mundial faz um estudo para um pas - era oferecer uma perspectiva independente e levantar questes e crticas para o tema de reformas, polticas pblicas e, neste caso, em primeiro lugar, entender como era o modelo do PPA. Este novo modelo era desconhecido e, aps uma reunio com a SPI, surgiu a idia de fazer uma pequena avaliao sobre o modelo do PPA do ponto de vista da gesto pblica, estudar o PPA como instrumento para melhorar gesto pblica. Dado que o PPA uma iniciativa muito complexa com vrias dimenses, e os recursos e tempo para a realizao do estudo eram limitados, estes foram concentrados na investigao de dois aspectos. Primeiro, se o PPA est melhorando a cultura de desempenho, se est facilitando a mudana na administrao pblica na direo de um modelo de gesto por resultados. Com essa finalidade foram realizados os estudos de caso, tentando ver dois setores diferentes: sade e transporte, que so importantes do ponto de vista do desenvolvimento do Pas. Outra pergunta, sobre a qual esta apresentao est enfocada, referese anlise do PPA como instrumento de alocao de recursos, que o papel original do Plano. Foi montada uma equipe para responder a
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essas perguntas e, basicamente, a concluso foi muito positiva, em vrios sentidos. Em primeiro lugar, o PPA foi considerado consistente com as tendncias internacionais nas reas de reforma do Estado. Sobretudo com a reforma do sistema oramentrio, respeitadas as caractersticas particulares do Brasil, o que interessante. Duas tendncias internacionais foram relevantes para a nossa avaliao. Nesses ltimos anos alguns pases desenvolvidos, como Inglaterra, Estados Unidos, Nova Zelndia e Sucia, tm desenvolvido uma srie de iniciativas para colocar o sistema de oramento como instrumento para facilitar a mudana na direo de uma gesto por resultado. E o sistema de oramento baseado no desempenho, para expressar de uma forma simplista, um sistema que de alguma forma tenta interligar a alocao de recursos ao desempenho do governo, por intermdio do desenvolvimento de indicadores de desempenho, avaliao etc. Uma das lies internacionais at o momento, sobre a implementao desse tipo de reforma, que importante ter um sistema para facilitar a gesto por desempenho. No basta ter apenas um sistema oramentrio voltado para esse fim. Ento, uma das perguntas importantes para avaliar o PPA diz respeito a se o Brasil tem essa condio, para que o PPA possa ter impacto na mudana cultural e gerencial da administrao pblica federal. A segunda tendncia interessante a adoo da plurianuidade no processo oramentrio. A deciso oramentria continua sendo anual, mas os mesmos pases que mencionei desenvolveram um marco de gasto pblico, de dois ou trs anos, alm do ano fiscal, para poderem tomar decises oramentrias sabendo do custo fiscal a mdio prazo das polticas e programas existentes. Isso muito importante pelo menos por duas razes. Primeiro, para manter consistncia entre o marco fiscal do pas e assegurar a disponibilidade de recursos necessrios para a implementao dos programas. E segundo, mantendo esta consistncia entre marco macroeconmico e alocao de recursos, pode-se garantir uma maior previsibilidade da disponibilidade dos recursos para os gestores do programa, sem a qual muito difcil implementar programas e ser cobrado pelo seu resultado. Para a conduo do estudo foi feita em primeiro lugar uma observao do PPA e da sua histria e, olhando-o como instrumento para alocar recursos s prioridades do governo, no ficou muito claro quais eram as
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prioridades. O instrumento para identificar prioridades no o PPA e sim a LDO. Ento, as prioridades da LDO: a cada ano so definidas para o prximo ano uma srie de aes e programas que sero prioritrios. Para o ano 2000 no havia esta definio na LDO, e essa definio tem um impacto importante na alocao de recursos oramentrios pelo Congresso, conforme ser comentado a seguir. Anexa LDO h uma lista de programas e aes, mas sem explicao de por qu estas so as prioridades. Alm disso, as prioridades mudam de um ano para outro e tambm no h explicao para isso. Ento, para um ator de fora do Governo, e para a sociedade, seria til ter uma maior clareza de por qu essas so as prioridades do governo. Duas perguntas foram feitas sob esse aspecto: a relao entre as prioridades definidas na LDO e alocao de recursos, j comentada, e as mudanas nessas alocaes durante a execuo do oramento. Em muitos pases a experincia mostra que a priorizao se faz, na realidade, durante a execuo. O oramento muda muito durante a implementao de programas. Ento se queria analisar como isso acontecia no Brasil. No ano 2000 as prioridades no estavam muito claras, mas em 2001 e 2002, foi editada uma LDO que definiu prioridades. Em seguida, a SPI, a Secretaria de Oramento Federal (SOF), o Ministrio do Planejamento e o Ministrio da Fazenda, por meio da Secretaria do Tesouro, introduziram uma inovao na execuo financeira, que realmente um dos instrumentos que aloca recursos durante o ano fiscal. O quadro 1, que contm dados da SPI, compara programas noestratgicos e estratgicos. A parte azul indica os programas que receberam mais recursos pelo Congresso do que o executivo tinha proposto no Projeto de Lei do oramento. A parte amarela mostra programas que receberam a mesma quantidade, e a vermelha, os que receberam menos. Em 2000, o quadro est bastante ruim, mas melhorou bastante em 2001 e 2002, onde os programas estratgicos receberam mais recursos, em maior proporo, que os programas no-estratgicos. J houve um avano. S o fato de ter estas prioridades definidas na LDO ajudou. No decreto de execuo financeira de 2001, foi introduzida uma inovao separando a alocao de limites de empenho entre programas estratgicos e no-estratgicos, procurando alocar mais, ou proteger, a alocao dos programas estratgicos mais do que os no-estratgicos.
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Os dados do quadro 2 mostram, claramente em alguns casos, que os programas estratgicos foram melhor protegidos do que os programas no-estratgicos. Este um outro avano significativo de alocao, mas no de execuo. Antes de analisar a execuo financeira, sero retomadas algumas caractersticas bastante conhecidas das finanas pblicas no Brasil, que impactam a aplicao do PPA e qualquer outra atividade na administrao pblica. A realidade que o ajuste fiscal vai continuar sendo uma necessidade. Alm disso, as finanas pblicas no Brasil se caracterizam por um alto grau de rigidez oramentria. Oitenta por cento, ou mais, dos gastos pblicos basicamente so comprometidos e no podem ser ajustados, pelo menos dentro do ciclo oramentrio. Tem um outro problema, que o de que o oramento sempre aprovado um pouco acima do limite de recursos que o Pas realmente pode gastar devido inflao. Ento o Governo tem que ajustar, desde o primeiro momento de implementao do oramento, atravs do decreto de execuo financeira. E a maior parte do corte recai sobre certos tipos de programas, basicamente projetos de gastos capitais e inverses pblicas. Estes programas so os que mais sofrem as conseqncias dessas caractersticas das finanas pblicas no Brasil, e muitos programas estratgicos so deste tipo, o que revela a ocorrncia de um problema. Os dados apresentados a seguir so todos do ano 2000, e a situao dos anos 2001 e 2001 no foi avaliada. Pode ser que a situao tenha melhorado, mas levando em conta que a situao fiscal est um pouco mais difcil em 2002, parece pouco provvel que a situao tenha mudado muito. Verificaram-se diferentes nveis de execuo financeira, comparando o que foi aprovado na lei e o que foi empenhado, dividindo em programas estratgicos e no-estratgicos. Em alguns casos, os programas noestratgicos tiveram um nvel de execuo mais alto, porque tm muitos programas obrigatrios, como a Previdncia. O relatrio de avaliao do PPA de 2000 oferece um dado interessante, um pouco subjetivo, mas muito revelador. Foram selecionados 25 programas estratgicos com problemas de execuo financeira. E depois procurou se verificar no relatrio de avaliao do PPA se os gerentes desses programas haviam identificado como obstculos a falta de recursos, ou a imprevisibilidade do fluxo de recursos.
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O quadro 4 mostra que, efetivamente, esses programas esto concentrados em alguns Ministrios, como Meio Ambiente e Transporte, principalmente. Sete e seis programas, respectivamente, dos 25 considerados, eram dos Ministrios do Meio Ambiente e Transportes. Em cinco dos sete programas do Meio Ambiente, os gerentes vincularam a execuo insuficientemente ao problema de recursos. Da mesma forma, cinco dos seis programas considerados do Ministrio dos Transportes associaram o problema de execuo ao problema de disponibilidade de recursos. Essa uma pequena evidncia para mostrar que o ajuste fiscal realmente est afetando alguns programas, e certamente alguns tipos de programas e setores mais que outros. Os dados do quadro 5 mostram a mesma coisa, sob outra perspectiva, comparando o Ministrio da Sade e Ministrio dos Transportes, e os respectivos nveis de execuo, ou nveis de proteo no decreto de execuo. O Ministrio da Sade recebeu, no ano 2000, basicamente, muito perto de 100% dos recursos originalmente aprovados, o que contrasta com o Ministrio dos Transportes, que sofreu quase 50% de corte, em comparao com o original. Como agravante, foram liberados recursos de repente, em novembro e dezembro, e o Ministrio teve que gastar muito rapidamente. Normalmente isso considerado problemtico, do ponto de vista de gesto, porque no se tem previsibilidade, no se pode gastar muito racionalmente quando vem um recurso inesperado. E o Ministrio dos Transportes recebeu muito mais recursos liberados de ltima hora do que o Ministrio da Sade. Ou seja, sofreu o problema de imprevisibilidade muito mais do que o Ministrio da Sade. Ento, a concluso da avaliao, resumindo, a de que o modelo do PPA uma iniciativa sria em comparao com outros modelos semelhantes de alguns pases, em que existe um marco de alocao de recursos a mdio prazo, mas que no cumprido. Esses modelos tm, nominalmente, consistncia com o quadro macroeconmico, mas que tambm no respeitado. No Brasil, o esforo muito mais srio. Se esse esforo continuar, ir contribuir, de forma muito importante, para a melhora da gesto pblica. Mas existem vrios desafios. Um deles, ainda no mencionado, refere-se incompatibilidade da lgica da gesto por programa e a lgica das organizaes existentes. O Governo j est completamente consciente desse aspecto, est tomando vrias medidas para ir compatibilizando essas duas tendncias, que podem ser contraditrias.
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Outro desafio grande a execuo do oramento, como foi enfatizado. O PPA deve melhorar a identificao das prioridades e a sua comunicao sociedade. Mas o maior problema como garantir que, uma vez que os programas estratgicos foram definidos, o sistema oramentrio assegure o fluxo de recursos para a sua implementao. um desafio muito grande. Mas esse no um problema que afeta a todos os programas. O problema est concentrado em algumas reas, e todos esses pontos j esto reconhecidos no relatrio de avaliao 2001. Este relatrio muito crtico, em alguns aspectos, de forma bastante aberta e honesta, o que raro em um relatrio de governo. Sendo assim, o Ministrio do Planejamento merece ser parabenizado pela franqueza com que produziu este relatrio, mas o desafio tomar medidas para corrigir as fraquezas que foram identificadas. E nesse sentido, auxiliando a reflexo, foram percebidos trs tipos de desafios para o PPA. Primeiro, o desenho do PPA pode ser melhorado do ponto de vista tcnico. Como menciona o relatrio de avaliao de 2002, os programas no tm custo de pessoal alocado para cada programa, e esse um ponto que j foi bastante discutido. A pergunta : como fazer isso? No fcil tecnicamente, mas necessrio. H outras duas dimenses que esto fora do PPA, propriamente, mas que podem ter um impacto muito importante e afetar a sua sustentabilidade e consolidao. Primeiro, o PPA no vai ser bem sucedido sem reformas complementares para avanar as mudanas em direo gesto por resultados, por desempenho. O sistema interligado: sem um sistema de gerenciamento de recursos humanos que aprimora desempenho, o PPA no vai ter sucesso. O mesmo vale para o sistema oramentrio e outros aspectos da gesto pblica. A terceira dimenso, ainda mais difcil, refere-se aos problemas estruturais da economia poltica do pas. Trata-se de caractersticas estruturais das finanas pblicas, como a rigidez oramentria relacionada a questes fiscais intergovernamentais, e a dinmica poltica, que influencia o processo oramentrio e a tomada de decises de polticas pblicas. A esse respeito foi mencionado, muito rapidamente, o problema da inflao do oramento pelo Congresso, um aspecto bem conhecido que no tem uma soluo fcil no Brasil. Sem cuidar desses problemas, a concretizao do potencial do PPA vai ser limitada e, talvez, se o PPA no puder ter resultado concreto, ser muito fcil para o prximo Governo torn-lo um smbolo ou uma rotina
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sem contedo, o que seria um dos perigos mais importantes para o futuro do PPA. Quadro 1 Prioridades e alocaes oramentrias do PPA 2000-2002
Fonte: SPI Quadro 2. Alocao de despesas selecionadas na LOA e no Decreto de Execuo Oramentria. 2001
Fonte: Banco Mundial

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Quadro 3. Execuo do PPA 2000. Taxa mdia de execuo oramentria
Quadro 4: Distribuio setorial de programas com baixa execuo

Programas com baixa execuo Mdia de execuo de programas por problemas de recursos/proestratgicos em cada Ministrio gramas com baixa execuo Nmero de programas Meio Ambiente Transportes Presidncia e Desenvolv. Urbano Comrcio Exterior e Indstria Minas e Energia Agricultura Sade Cultura Tribunal Fiscal Comunicaes Fonte: Banco Mundial 5/7 5/6 1/3 1/3 1/1 1/1 1/1 0/1 0/1 0/1 % 38 38 42 43 49 27 59 15 47 57 Mdia da taxa de execuo para todo o Ministrio % 73,8 66,8 68,6 79,1 72,1 80,1 96,4 83,3 99,8 83,7
Ministrio
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Quadro 5. Execuo dos programas nos Ministrios da Sade e dos Transportes, 2000
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A EXPERINCIA DE REFORMA NOS ESTADOS

Ana Benvinda Teixeira Lage
Minha percepo do processo da reforma no mbito dos estados se confunde um pouco com a minha prpria trajetria no setor pblico. Estou Secretria de Administrao por apenas dois anos. Sou funcionria pblica estadual, auditora fiscal e toda a minha carreira se desenvolveu na rea fazendria. Assim, vou intercalar o sentimento de como esse processo de reforma foi percebido por mim e por toda a administrao pblica na Bahia. Em primeiro lugar, falarei um pouco da reforma administrativa nos anos 90, qual o contexto desta reforma no Estado da Bahia, e quais so as tendncias gerais e as perspectivas dos estados diante destes cenrios. Sou vice-presidente do Conselho Nacional de Secretrios de Administrao CONSAD, e este tem sido um frum importante e at indispensvel para todos os secretrios de administrao, sobre os quais existe uma grande cobrana referente aos processos de modernizao dos estados brasileiros. Comearemos ento, pelo contexto da reforma administrativa nos estados brasileiros. Primeiramente, surgiu o acirramento do processo de globalizao, com uma ampla cobrana por todo o Pas, tambm sentida nos estados, para que houvesse o aprimoramento sistemtico de suas aes. Outro aspecto importante era a dvida externa, a necessidade de discusso e renegociao dos juros atrasados para que o Brasil, em 1994, pudesse novamente fazer parte da comunidade financeira internacional. Por ltimo, e no menos importante, havia uma crise no modelo de gesto. No h dvida de que, sob qualquer tica, existe um grande problema de gesto no setor pblico. Este um grande desafio, pois embora tenhamos avanado em muitos aspectos e implementado aes
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importantes, necessrio avanarmos muito mais no tocante ao tema crise da gesto. O incio da reforma na Bahia comeou em maro de 1991. Era necessrio que o Estado voltasse a trilhar o caminho da responsabilidade fiscal, haja vista que a Bahia tinha uma dvida externa, a exemplo do que acontecia no Pas, realmente atrasada. Ademais, no se pagavam os juros e alguns encargos sociais tambm estavam atrasados, pressionando a dvida interna havia mais de seis anos. Tanto o banco de desenvolvimento quanto o banco estadual estavam em situao dificlima, uma vez que eram intermedirios nos emprstimos da dvida interna. O trabalho iniciado, a partir de ento, foi no sentido de fazer o estado retornar ao trilho, com foco tambm na questo da governana. Houve, por parte da maioria das secretarias de Fazenda, uma coordenao, com um nvel fantstico de competncia, feita pelo Ministrio da Fazenda. Tnhamos uma viso muito boa e sabamos qual seria o resultado, de sorte que, em 1997, quando vieram as leis que definiam todos os parmetros da reforma e tudo que era necessrio em torno do ajuste fiscal, a exemplo da lei 9.496, j se havia avanado muito. Tudo isso culminou, efetivamente, com a Lei de Responsabilidade Fiscal LRF, fechando todos estes pontos determinantes, mas que ainda no esto concludos. Esse foi o primeiro passo, o mais importante. Houve ainda um processo de modernizao nas reas fazendrias, antecipado pela Bahia. Quando um emprstimo do PROMOSEFAZ junto ao BID, para melhoria da mquina fazendria foi concludo, a idia foi expandida para a rea de planejamento e para a rea de recursos humanos. Em 1995, j sob a gide do Plano Diretor da Reforma do Estado, a percepo dos estados no era boa. A agenda fiscal foi muito forte no deixando perceber que tnhamos outros princpios que, na verdade, estavam inseridos nela. A Lei 9.496, como ilustrao, dispunha sobre a rolagem da dvida, com metas no apenas relacionadas s receitas, despesas e endividamento, mas tambm metas referentes reorganizao administrativa e patrimonial, privatizao etc. Tratava-se ento, uma vez mais, da reforma, dos princpios da reforma inseridos no ajuste fiscal. Mas a percepo do Estado sobre estes princpios foi pequena, e por isso perdemos um pouco. Poderamos ter avanado mais no processo da reforma com relao transparncia, foco no cidado, desburocratizao e outros princpios que eram muito claros poca.
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Em outro momento uma ao importante do Governo Federal foi a descentralizao vertical das aes da rea social. O entendimento no foi o de que esse era mais um instrumento que fazia parte do processo da reforma, e que os estados poderiam tambm avanar nesse sentido. Desse modo, a perda foi realmente grande, fato que poderia ser minorado se as aes tivessem se dado de forma mais articulada no mbito dos governos estaduais. Por ltimo, eis que surge o PPA, outra ao extremamente importante. Como instrumento e como programa, ele traz uma nova concepo. necessrio, porm, que associemos todos os princpios do PPA na gesto por programas com os prprios princpios do Plano Diretor da Reforma, visto haver um paralelismo entre eles. necessrio, entretanto, que avancemos mais. importante a coordenao do Governo Federal junto ao CONSAD. Que isso seja bem esclarecido para que os Estados avancem neste caminho, quer seja atravs das suas instituies, programas, ou atravs mesmo de pessoas, pois o servidor o ponto mais importante neste momento da reforma. Assim poderemos avanar com maior rapidez. Os estados sempre tm a expectativa de que o Governo Federal esteja nessa orientao. fundamental a importncia da parceria entre as duas esferas de governo, para que esses princpios, s vezes no percebidos com muita clareza, possam ser trabalhados de forma mais articulada. Nesse momento, atravs do CONSAD, discute-se uma operao de crdito com o BID, com a intermediao da Caixa Econmica Federal, e importante no perder a viso de que preciso falar de gesto. Principalmente, preciso levar a melhoria da gesto para o servidor pblico, j que ele o responsvel pela execuo da reforma. Esse processo de envolvimento, ao lado do propsito que o servidor pblico traz para a sua misso, vai fortalecer, sobremaneira, sua misso como servidor pblico e certamente vai lev-lo a um processo de realizao, fazendo com que o ganho para a instituio servio pblico seja enorme. falta de um projeto de reforma, observa-se a emergncia de uma srie de prticas reformistas isoladas nos estados, expressas em novas formas institucionais e em mecanismos de melhoria de instrumentos gerenciais, dos quais alguns sero aqui destacados. Verificam-se muitos avanos no modelo de gesto. Existem experincias importantes e bem sucedidas de organizaes sociais, a exemplo de
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trs no Estado da Bahia, trs no Cear e trs em So Paulo, estas ltimas na rea de sade. A terceirizao vem acontecendo no Paran, na Bahia, no Cear, e em So Paulo, com experincias interessantes. Na Bahia, a terceirizao foi feita na rea de operacionalizao dos hospitais. No Cear e no Paran, destaca-se a terceirizao da gesto de presdios, uma nova modalidade administrativa. Com relao valorizao do servidor pblico, vale ressaltar a implantao de escolas de governo, a instituio de gratificaes por desempenho e a criao de novas carreiras. O desenho de novas carreiras, alis, tem sido um trao comum a alguns estados. A Bahia, por exemplo, acaba de fazer um concurso, com a nomeao dos primeiros 140 gestores governamentais, de uma meta de 800 vagas a serem preenchidas nos prximos quatro anos. Alm disso, como instrumento de contato e aproximao com o servidor, temos um portal com todas as informaes de que ele necessita. Muito se avanou no atendimento ao cidado e na melhoria da qualidade do servio. Cerca de 15 estados tm experincias bem sucedidas de centrais de atendimento. Muitos estados, destacando Bahia, Gois, Minas Gerais, Mato Grosso do Sul, Pernambuco e So Paulo, j tm portais de compras eletrnicas implantados. Na Bahia, j se est trabalhando para implantarmos o prego eletrnico, em fevereiro prximo. Em alguns estados, verificaram-se experincias de ouvidoria. No tocante aos desafios da reforma, o primeiro ponto a merecer destaque a incorporao da viso estratgica e do planejamento estratgico no mbito do setor pblico. A definio de prioridades um grande problema, no apenas dos governos estaduais ou municipais, mas do Governo Federal tambm. Deve-se avanar na questo da definio de prioridades, bem como nas questes relacionadas s formas de contratao, regime jurdico nico e regulamentao da Emenda Constitucional 19. Outro assunto, talvez o mais importante, por ter um nus grande nos estados, a questo da previdncia social. Destaca-se a importante atuao do Ministrio da Previdncia na criao de um conselho nacional para debater o tema. So realizados encontros a cada 60 dias para discutir os problemas de previdncia, nos quais tomam parte todos os secretrios de administrao, tendo cada um seu suplente, e normalmente algum da rea de fazenda.
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A avaliao de resultados e a profissionalizao do servidor tambm so pontos em que se deve avanar. O fortalecimento institucional do CONSAD, na concretizao das parcerias entre estados, e com o Governo Federal, extremamente importante no cenrio atual. O processo da reforma vem se dando de forma gradual, e por etapas. Numa primeira etapa, com o restabelecimento do estado de governana e governabilidade do Estado; numa segunda etapa, com a adequao do aparato administrativo e sua prtica de gesto aos novos papis da administrao pblica. Dentro da primeira etapa, considera-se como ao importante o prprio reordenamento administrativo do Estado. Na Bahia foram extintos 19 organismos e cerca de 1.537 cargos comissionados. Estamos nos preparando, mais uma vez, para a vinda do gestor governamental. A idia de que o gestor v para o ncleo estratgico, profissionalizando o setor pblico, j com a premissa de que deva haver reduo de cargos comissionados, no mbito do governo do estado. O segundo ponto a ser destacado o saneamento das finanas pblicas e a implantao de um rigoroso controle dos gastos pblicos. Essa no uma tarefa concluda e continuamos avanando na direo de implementar cada vez mais aes que venham a se concretizar, e deixlas como legado permanente na questo do controle do gasto pblico. O ltimo aspecto a implantao do programa estadual de privatizao, com a privatizao da empresa de energia, do banco estadual, algumas concesses e outras unidades ainda em estudo. Na segunda etapa, verifica-se a edificao de novos modelos de gesto, organizaes sociais, agncias reguladoras, terceirizao de hospitais, alm do gerenciamento por programa, com a Bahia contanto atualmente com 82 gerentes responsveis por 86 programas. Um foco importante na valorizao e profissionalizao do servidor: a criao e redefinio de carreiras. Na questo do atendimento ao cidado, muito se avanou. Atravs do Servio de Atendimento ao Cidado SAC, implantado em 1995, o Estado j possui mais de 150 aes voltadas para o atendimento ao cidado. O SAC conta hoje com 22 postos, sendo 8 na capital e 14 no interior. Temos SAC mveis na rea de sade, e documentos circulando por todo o estado. Existe ainda o servio de atendimento judicirio, que funciona como um pequeno juizado de pequenas causas. Essa uma
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ao fantstica, do poder judicirio, mas inserida dentro dos postos de atendimento ao cidado. Na disseminao do atendimento do padro do SAC, o governo do estado est levando a tecnologia para as delegacias de polcia, com 15 j operando nos moldes desse modelo e 7 em fase de implantao. H que se considerar ainda o programa prato do povo, que leva refeio a preos subsidiados populao de baixa renda. No mbito federal ajudamos a organizar todas as agncias do INSS, e fizemos uma parceria recente com o INCRA, na implantao da sala do cidado. Ainda na direo de atendimento ao cidado contamos tambm com: a matrcula on line ; os servios do PROCON; as Casas da Agricultura, que levam para o interior do estado todas as aes ligadas a esta atividade; o programa Polcia Cidad; e o servio da assistncia jurdica criana e ao adolescente. Na melhoria na qualidade dos servios, destaque h de ser feito para o PROMOSEFAZ. Financiado pelo BID, este programa vem trazendo o redesenho de processos para trs reas no estado: tributria, financeira e recursos humanos. As aes na rea tributria j esto concludas. 100% dos servios da rea da Secretaria da Fazenda esto na internet e as aes das reas financeiras e de recursos humanos esto em fase de finalizao dos trabalhos. Foi formatado um importante programa de qualidade em obras pblicas. Chamado de QUALIOP, este trabalho resultado de uma parceria entre o setor privado e o governo do estado, com vistas maior qualificao do segmento de construo civil. No segmento de infra-estrutura tecnolgica, uma rede est levando conexo para todos os municpios e ser concluda no final do ano, contribuindo para a definio de uma poltica estadual de gesto de tecnologia e disseminao da informao via web. A questo da integrao do sistema de informao tambm importante. Na rea de avaliao de resultados, os avanos ocorrem no sentido de rever indicadores de contratos de gesto, em parceria com a Universidade Federal da Bahia. Esta metodologia dever ser validada pela Unicamp e pela USP, e ser disponibilizada para todas as entidades e governos estaduais que assim o desejarem. O resultado de todo esse trabalho um conjunto de indicadores positivos para as aes de reforma administrativa na Bahia. Temos hoje
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uma relao dvida pessoal em torno de 44,8%. O PIB baiano cresceu em torno de 16,5% neste perodo, um pouco acima da mdia nacional. A arrecadao tributria cresceu 55% em termos reais e h uma intensificao das polticas de atrao de investimento, com 233 protocolos de intenes firmados. Reforma, tendncias gerais e perspectivas. A consolidao do ajuste fiscal, avanos em gesto e aprofundamento dos novos modelos, fortalecimento de parcerias com o setor privado, terceiro setor e organismos internacionais. Continuar no processo de valorizar e profissionalizar o servidor cada vez mais. Aprofundar a descentralizao das polticas pblicas nas esferas subnacionais, regionais e paraestatais. Ampliar a participao do cidado, cada vez mais, nesse processo de deciso do governo. Impulsionar novas formas de organizao do trabalho no processo decisrio, atravs da ampla utilizao da tecnologia, da comunicao e informao, ou seja, do governo eletrnico. Eis os pontos a nortear os nossos passos daqui para frente, os quais podem ser definidos em uma frase: a oferta de impulsos e princpios orientadores transforma as relaes de domnio e controle em relaes de cooperao e parceria.
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INOVAO NA GESTO MUNICIPAL: UMA INCURSO NO PROGRAMA GESTO PBLICA E CIDADANIA

Jos Antonio Gomes de Pinho
INTRODUO
A questo da inovao na gesto pblica, e mais ainda na gesto municipal, tem chamado a ateno de pesquisadores nos ltimos anos no Brasil. O tema ainda carece de muito desenvolvimento conceitual e terico, mas no de se estranhar, pois ele relativamente recente na realidade brasileira. Algumas razes podem ser apontadas para esta situao. Por um lado, o Pas mergulhou em um perodo longo de Estado Autoritrio onde predominou a centralizao no nvel federal, retirando poder das municipalidades. Por outro lado, o retorno democracia no final dos anos 80 marcado pela instalao de uma nova Constituio em que agora maior poder conferido aos municpios. Ao lado desta ltima situao coexiste ainda a emergncia de uma crise multifacetada que, em grande parte, corresponde reestruturao do capitalismo tanto no plano internacional como nacional. Um dos pressupostos da superao desta crise repousa na valorizao do nvel municipal, valorizao essa com duas faces. Uma primeira resulta da transferncia de atribuies do nvel federal para nveis subnacionais, principalmente o municipal. Uma outra face resulta de uma ativao da sociedade civil local produzindo maior presso sobre o governo municipal, por ser este o mais prximo da comunidade. Assim, crise, descentralizao, sociedade civil mais organizada, todos esses, entre outros ingredientes, se somam dialeticamente para exercer maior presso e nvel de responsabilizao dos governos municipais. nesse contexto que a inovao surge como um dos expedientes para enfrentamento da nova situao. E justamente nesse contexto que se percebe o quo pouco ainda se sabe sobre ela, como se define, como se comporta, como se desenvolve, que atores sociais mobiliza.
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BREVE REFERENCIAL TERICO

Nosso referencial terico bsico deve ser olhado com bastante cuidado e reservas. Pela ausncia de um referencial especfico para inovao governamental, vamos nos basear em Schumpeter, estando conscientes de que este autor teve por referncia a anlise do processo de inovao nos sistemas produtivos no capitalismo. Sabemos das diferenas enormes que existem entre os sistemas econmicos e os sistemas polticos, embora tambm existam aproximaes e interaes entre estes. Ento vamos procurar em Schumpeter idias mais abstratas que possam ser trabalhadas na anlise da inovao no plano da gesto pblica. Assim, o objetivo ser capturar nas idias de Schumpeter conceitos, categorias e definies a serem aproveitadas na anlise do Brasil municipal, relembrando que isso pressupe uma adequao do sistema econmico para o sistema poltico. Schumpeter v o capitalismo como um processo evolutivo, cujo impulso decorre dos novos bens de consumo, dos novos mtodos de produo ou transporte, dos novos mercados, das novas formas de organizao industrial que a empresa capitalista cria (Schumpeter, 1984:112). Nessa evoluo, constitui-se uma destruio criativa, que para ele caracteriza e define o capitalismo. A concorrncia capitalista centra-se na inovao e esta provoca um processo de destruio criativa onde velhas estruturas so substitudas por novas conduzindo a economia a nveis mais elevados de renda e presumivelmente de bem-estar social. dentro do arcabouo do processo de destruio criativa que tm de viver todas as empresas capitalistas (Schumpeter: 1984:113). E ns postulamos que tambm os governos tm de viver dentro deste arcabouo da destruio criativa. A esse respeito, vale comentar uma diferena essencial entre o sistema econmico/produtivo e o sistema poltico/governamental brasileiro. No h na administrao municipal essa febre inevitvel da inovao. A maior parte das administraes municipais ainda se assenta em bases tradicionais e conservadoras, e mesmo nos casos exitosos de polticas pblicas estas ainda seguem um padro convencional. Assim, a febre de inovaes que marca, ou marcaria, o sistema produtivo/servios no atinge na mesma intensidade a rea governamental, principalmente municipal, e os governos em sua maioria no esto a oferecer permanentemente novos produtos, mas os mesmos, os convencionais, de for200
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ma convencional. Esta colocao reduz a amplitude da inovao em termos considerveis na rea governamental. De qualquer forma, identifica-se um aprecivel processo de inovaes principalmente em governos municipais progressistas. Schumpeter (1984:115) tem ainda uma viso diferente da concorrncia em um outro aspecto: o empresrio sente-se em situao competitiva mesmo quando est s em seu campo ou quando, embora no estando sozinho, detm uma posio tal que os peritos do governo no conseguem ver qualquer concorrncia efetiva entre ele e quaisquer outras firmas no mesmo campo ou em campos vizinhos (...). Ele fala de uma ameaa onipresente da concorrncia mesmo quando esta no existe conforme descrito. Transpondo para o nosso campo, poderamos dizer que governos mesmo no submetidos a situaes competitivas sentirse-iam compelidos competio devido a essa ameaa onipresente, entendendo governos no submetidos a situaes competitivas aqueles que esto a cavaleiro em suas posies, experimentando altas doses de legitimidade, de reconhecimento da opinio pblica, mas que tambm estariam sob um risco potencial e/ou porque chegaram a essa posio pela ativao de alguma inovao. No sistema poltico a competio se d normalmente entre administraes de partidos diferentes, uma comparada com outra. Pode ocorrer tambm entre administraes de um mesmo partido em municpios diferentes. A competio pode tambm ser diacrnica, quando ela ocorre comparando-se uma administrao de um municpio com a anterior, ou mesmo as anteriores, de partidos diferentes ou de um mesmo partido. Pode ser tambm sincrnica , quando so comparadas administraes ocorrendo ao mesmo tempo, de partidos diferentes e at de um mesmo partido. Em outras palavras, a competio est latente o tempo todo, no s na poca de eleies (ativa-se nesta, naturalmente) e a inovao um diferencial para muitos governos. Como crtico da concepo da concorrncia perfeita, Schumpeter defende que a introduo de novos mtodos de produo e novas mercadorias dificilmente concebvel sob concorrncia perfeita, o que significa que o grosso do que chamamos de progresso econmico incompatvel com ela. O autor ainda enfatiza que na verdade, a concorrncia perfeita e sempre foi temporariamente suspensa sempre que alguma coisa nova est sendo introduzida automaticamente ou por medidas imaginadas com tais propsitos mesmo em condies que de
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outra forma seriam perfeitamente competitivas (1984:139). Tambm importante reter de Schumpeter a crtica noo de equilbrio. Para ele, o capitalismo deve ser visto como o movimento de inovao que quebra a idia da concorrncia perfeita. Assim tambm veramos o sistema poltico. A introduo de inovaes por parte de uma administrao pblica provoca desequilbrios no sistema poltico, forando outras administraes a adotarem a mesma inovao ou a procurarem outras no sentido de criar uma diferenciao, de produzir uma assimetria. No regime da concorrncia perfeita no haveriam estmulos inovao, poderamos dizer que seria o campo da mediocridade, e que, assim, no pode ser vista como modelo de eficincia (1984:141). Na concepo schumpeteriana existem trs estgios no processo de mudana: inveno, inovao e difuso. Inveno refere-se gerao de novas idias e consolidao destas. A inovao ocorre no momento em que o empresrio acredita ser lucrativo comercializar a inveno. O terceiro estgio refere-se difuso. A inovao no surge de uma maneira contnua, mas na forma de enxame, de um processo cclico ou poderamos dizer, de ondas. As inovaes aparecem no tempo de forma descontnua. Assim, a inovao surge primeiramente com uns poucos empresrios, e isso facilita o aparecimento de outros e assim por diante, em um nmero cada vez mais crescente. De posse desses elementos postulamos que, tambm na administrao municipal, a inovao surge com uns poucos prefeitos, prefeitos esses com capacidade de liderana. medida que esses prefeitos se saem bem na implantao e desenvolvimento da inovao, ou seja, quando a inovao d certo, as dificuldades desaparecem e outros prefeitos seguem esses pioneiros e adotam as inovaes bem sucedidas. Este o Prefeito Schumpeteriano. Ainda mais, medida que a tarefa, a inovao, vai sendo esclarecida, vai se tornando conhecida, passa a ser adotada e surgem novos prefeitos schumpeterianos. Os estudiosos contemporneos da inovao (neo-schumpeterianos) ampliaram o conceito de inovao de Schumpeter. Este arcabouo ampliado considera as novas combinaes resultantes de ajustes contnuos como processos inovativos. Destarte, a inovao pode ser categorizada contemporaneamente em dois tipos: a) inovaes incrementais: so combinaes novas que propiciam mejoras sucessivas a las que son sometidas todos los productos y processos no mbito econmico (Perez, 1986:4). Estas inovaes susten202
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tam el incremento general de la produtividad, mas no transforma structura (Freeman apud Perez, 1986:4); b) inovaes radicais ou estruturais: so novas combinaes que geram produtos e processos realmente novos, ou seja, modificaes que rompem com a trajectoria natural (Nelson & Winter apud Perez, 1986:4) e viabilizam una ruptura capaz de iniciar un rumo tecnolgico nuevo (Perez, 1986:5). Esta categoria coaduna-se completamente com o conceito de inovao construdo por Schumpeter. Construindo nossa analogia, as inovaes estruturais na rea pblica decorreriam de uma poltica pblica radicalmente nova, de uma nova forma de oferecer um bem pblico, do atendimento de setores da populao at ento no atendidos ou de uma nova forma de dispor os componentes participantes da poltica pblica. As inovaes incrementais no setor governamental decorreriam de melhorias sucessivas em polticas pblicas vigentes.
EVIDNCIAS DO PROGRAMA GESTO PBLICA E CIDADANIA

Pinho & Santana (1998), na tentativa de uma compreenso terica da inovao na gesto pblica, a partir da anlise das 100 experincias semifinalistas em 1997 do Programa Gesto Pblica e Cidadania, criaram as seguintes categorias de inovao: a) Gesto democrtica: uma gesto participativa, comunitria, combatendo tanto o patrimonialismo como o clientelismo; b) Descentralizao e desburocratizao dos servios pblicos: tambm objetiva aprofundar a gesto democrtica e aperfeioar a cidadania; c) Incorporao dos excludos e minorias: um objetivo central para grande parte dos polticos municipais, dada a grande massa de excludos e tambm a tradicional marginalizao de minorias; d) Valores para trs (tradicionais): recuperao de valores que j estiveram presentes em vrias sociedades (mdico de famlia, aleitamento materno, zelo com o patrimnio pblico etc.); e) Valores para frente: introduo de valores compatveis com a sociedade contempornea: conscincia ecolgica, controle biolgico de pragas, coleta seletiva de lixo, preveno de drogas, terceira idade, hbitos de leitura etc. Atravs da anlise dos diversos projetos que participam deste programa possvel detectar algumas caractersticas compartilhadas por um
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grande nmero das experincias. A concepo de cidadania perpassa praticamente todos os projetos, adquirindo destaque central, assim como a participao popular (o caso mais claro o do Oramento Participativo). A idia de empreendedorismo passa a ser vislumbrada como uma postura governamental mais ativa buscando um desenvolvimento mais sustentado, atuando na rea do desenvolvimento econmico. Essa postura visa evitar a morte dos municpios de base rural (xodo rural, falncia econmica) e promover tambm o desenvolvimento dos demais, o que poderamos classificar como Desenvolvimentismo ou Welfarismo Municipal, para contrabalanar a poltica imobilista e/ou excludente do governo central acentuada na dcada de 90. Ao analisarmos o programa percebemos um forte ativismo e uma forte pr-atividade do governo municipal enfrentando as crises e buscando solues para as mesmas. Mesmo com poucos recursos, muitos governos municipais se posicionam contra polticas do Governo Federal, adotando um welfarismo e mesmo um desenvolvimentismo municipais. Tais esforos de carter inovativo concentram-se nas reas de Educao, Sade, Meio-ambiente, Programas assistenciais para crianas, adolescentes e idosos, Projetos de Desenvolvimento Rural e criao de empregos urbanos. A sociedade civil organizada assume destaque no cenrio do desenvolvimento de polticas sociais, seja atuando diretamente nos diversos projetos ou at mesmo participando apenas de forma reivindicatria. Assim sendo, exigida maior transparncia por parte dos governos municipais e alguns desses passam a pautar suas atividades pela accountability , ou seja, prestao de contas, tornando-se mais transparente no tocante aos aspectos financeiros e seus programas de governo em geral. Percebe-se ainda a execuo de polticas de baixo custo material e elevado ganho social; estas se justificam pelo fato de a maior parte dos municpios serem pobres, mas tambm expressa que com poucos recursos, muita imaginao e muita coragem, rompendo com a acomodao, podem-se alcanar resultados sociais apreciveis. Assiste-se tambm formao de Consrcios Intermunicipais, os quais visam a superao de problemticas comuns a municpios que fazem parte de uma mesma micro-regio, principalmente para problemas ambientais (lixo) e bacias hidrogrficas, assim como programas de gerao de emprego/renda. Outro ponto de reflexo acerca das experincias municipais diz respeito
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ao tamanho da cidade. Inovaes ocorrem em cidades de vrios nveis populacionais. Inovaes, em cidades grandes, principalmente capitais, ou mdias, tm maior capacidade de divulgao e propagao. Inovaes em cidades pequenas, muitas vezes so especficas apenas quelas realidades, no sendo passveis de replicao.
LIMITES DA ESFERA MUNICIPAL

Embora seja possvel identificar um nmero aprecivel de iniciativas em governos municipais, ainda se nota um predomnio de gestes conservadoras, o que se explica pela cultura hegemnica (conservadora, clientelista, assistencialista) e pela prpria pobreza (muitos municpios vivem de transferncias e da renda dos aposentados) alm da pobreza poltica dos dirigentes. Na verdade a mistura explosiva dessas caractersticas a grande responsvel pelo imobilismo. Mas a conscientizao crescente da sociedade civil e seus nveis de organizao, a prpria crise orgnica, o maior comprometimento e tambm conscientizao dos dirigentes tm levado a uma busca maior por inovaes na Gesto Municipal voltadas para a evoluo da cidadania. Enquanto os nveis estadual e federal possuem maior grau de amarraes e imobilismo, o nvel municipal possui maior grau de liberdade e pode ousar mais, constituindo, s vezes, experincias at laboratoriais. Em muitos casos, essa maior flexibilidade do nvel municipal associada a uma postura ideolgica contrria ao Governo Federal possibilita a implantao de polticas inovadoras e de forte impacto social. Isto pode ser percebido em polticas referentes gerao de emprego, questes sociais (crianas, adolescentes, idosos, invlidos, segurana pblica etc.) ambiente (gua, lixo etc). Por outro lado, no d para encarar o municpio como uma tbua de salvao, dado justamente o tipo e alcance de polticas que administra. O caso mais saliente a impossibilidade de tocar nas variveis macroeconmicas, que tm na ltima dcada gerado elevados nveis de desemprego e intensificado a pobreza. dentro dos seus limites e possibilidades que muitas municipalidades enfrentam este quadro estrutural. Recorrer inovao, provocar a destruio criativa tem sido uma sada inevitvel e positiva em muitos casos.
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Referncias Bibliogrficas PEREZ, C. Las Nuevas Tecnologias: Una Vision de Conjunto. Proyecto PTAL (UNU-IDRC) Reunin de coordenacin. Cendes/UVC, Caracas 1986, Mimeo. PINHO, J. A.G. de e SANTANA, M. Inovao na gesto pblica no Brasil: uma aproximao terica-conceitual. 22.o ENANPAD. Foz do Iguau, 1998 (cd-rom). PINHO, J. A.G. de. Inovao na gesto municipal e o papel do prefeito schumpeteriano: uma abordagem preliminar. 23.o ENANPAD. Foz do Iguau, 1999 (cd-rom). SCHUMPETER, J. Capitalismo, socialismo e democracia. Rio de Janeiro, Zahar Editores, 1984.
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A EXPERINCIA DE DESCENTRALIZAO: UMA AVALIAO

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Fernando Luiz Abrucio A descentralizao tornou-se um dos tpicos mais importantes no debate sobre reforma do Estado. A abrangncia e a complexidade deste tema tornam difcil esgot-lo no espao que foi proposto. Por isso, a opo foi fazer uma breve anlise do significado da descentralizao na Federao brasileira, seus avanos e problemas, apontando, no final, para quatro desafios futuros 2. Para compreendermos o processo recente de descentralizao no Brasil, trs pressupostos so necessrios. O primeiro que havia um legado descentralizador, fruto dos primeiros passos tomados na redemocratizao especialmente com a eleio de governadores oposicionistas em 1982 e aprofundado com a Constituio de 1988. A maneira como ocorreu esse processo afetou, para o bem e para o mal, as propostas de alterao do seu rumo. O sentido municipalista e a concepo compartimentada da relao entre os nveis de governo, basicamente defensiva e pouco cooperativa, talvez sejam os dois maiores legados que estabeleceram uma relao de path dependence com qualquer mudana que se pretendeu realizar. Outro pressuposto utilizado aqui para o estudo da descentralizao refere-se ao ponto de vista adotado, isto , avaliamos este processo pelo ngulo da Unio, o que implica uma leitura distinta da maioria dos trabalhos, que se concentram no entendimento da ao dos governos subnacionais. Ressalte-se que este referencial no melhor ou pior do que o comumente escolhido; apenas optamos por ele, pois nosso foco a reforma do Estado no plano federal.
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Este texto uma verso editada de palestra proferida no Seminrio A Nova Gesto Pblica, no dia 08 de agosto de 2002. Evitou-se, aqui, a utilizao de amplas referncias bibliogrficas, mantendo uma estrutura similar da exposio oral do trabalho. 2 Acrescentaria, ainda, que o presente texto resume um trabalho maior sobre descentralizao, o qual faz parte de livro sobre o processo de reforma do Estado no perodo Fer nando Henrique Cardoso, or ganizado por mim e por Maria Rita Loureiro.
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A escolha anterior no significa uma viso estanque do federalismo, em que a cada ente cabe um lugar e suas funes correspondentes. Nessa linha, adotou-se como ltimo pressuposto da anlise a seguinte idia: a descentralizao deve ser compreendida num contexto de relaes intergovernamentais em que, muito mais do que qualquer hierarquia federativa, o fundamental garantir coordenao, cooperao e um controle mtuo no predatrio entre os nveis de governo. O fenmeno da descentralizao tem obtido uma importncia muito grande no debate poltico, acadmico e governamental, tanto no plano internacional quanto no nacional. Embora exista toda uma discusso intelectual desde o sculo XIX, de Proudhon a Tocqueville, ao que se soma a experincia singular dos Estados Unidos, um processo mais profundo de descentralizao bem mais recente. Essa afirmao deriva, primeiramente, da prpria definio deste fenmeno, pois ele se caracteriza pela efetiva conquista de autonomia e poder por parte dos nveis subnacionais. Isso s ocorreu efetivamente e em maior escala a partir do final da dcada de 60/incio da dcada de 70. Nascia a Era da Descentralizao, para a qual contriburam, principalmente, trs causas. A primeira refere-se aos resultados do crescimento do governo central e da nacionalizao da poltica democrtica, os quais, paradoxalmente, levaram a uma dinmica descentralizadora. O avano da interveno do governo central, especialmente no psguerra, teve como um dos efeitos a expanso das polticas de Welfare State. A centralizao de um nmero enorme de programas foi fundamental para criar a maioria das polticas de bem-estar social no mundo, mas este modelo tornava-se mais ineficiente quanto mais abrangncia ganhava. A partir desse diagnstico que a descentralizao ser colocada como um remdio racionalizador da atuao governamental, especialmente quando a crise fiscal do Estado comeou a tomar conta da agenda poltica, no incio da dcada de 80. A segunda metade do sculo XX tambm foi marcada por outro fenmeno, em particular nos pases desenvolvidos: a nacionalizao da poltica geralmente resultou e/ou induziu processos de democratizao dos sistemas polticos. Cabe ressaltar que a democracia contempornea no comeou no plano local, com o self-government, como pressupem certas concepes romnticas. Alm de ser muito recente, o fenmeno democrtico foi um caminho aberto basicamente por foras polticas e instituies nacionais, as quais, por vrios momentos, tiveram de se con208
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frontar com oligarquias locais. Isso ocorreu, por exemplo, nos Estados Unidos, onde as instituies nacionais foram decisivas na garantia dos direitos civis e polticos dos negros que viviam nos estados sulinos, num processo que abarcou as dcadas de 50 e 60 do sculo XX. Como se v, mesmo o caso citado como de descentralizao prematura e de fato o teve na varivel nacional elemento-chave para aproxim-la da democracia no ps-guerra. Foi o fortalecimento da democracia no plano nacional e sua instalao em todo o territrio que levaram a presses por democratizao no plano subnacional. E, tal qual um fenmeno bola de neve, quanto mais autonomia administrativa e poltica obtinham os governos locais, mais aumentavam as demandas democrticas nestas esferas, o que, ao fim e ao cabo, gerou modelos polticos mais descentralizados. Exemplos como o da Itlia e da Espanha, em Estados unitrios, e da Alemanha, no caso de sistemas federais, comprovam essa assertiva. A segunda causa desse processo descentralizador vincula-se crise do modelo de interveno estatal do ps-guerra. No que o Estadonao esteja em extino, como dizem os globalistas ingnuos. Mas o aparelho central do Estado tem hoje mais dificuldades para responder aos desafios dos fronts externo e interno em comparao com sua situao de 20 anos atrs. Entre os efeitos principais dessa mudana, destaca-se a conformao de uma crise fiscal estrutural, que grosso modo significa ter menos recursos relativos em relao s demandas por gastos pblicos, elevadas por fatores que trataremos adiante. Ressalte-se que no houve uma diminuio da participao governamental em relao ao PIB nos pases desenvolvidos, que tem mais ou menos se mantido no mesmo nvel nos ltimos dez anos; ao contrrio, ocorreu um crescimento das fontes de despesa, em especial nas reas em que os governos no conseguem reduzir drasticamente ou at precisam aumentar os gastos, como na Previdncia Social. Algumas das propostas de descentralizao advieram dessa crise fiscal, como a do repasse de encargos aos governos subnacionais como forma de aliviar financeiramente o governo central. Essa foi a opo neoliberal de Thatcher. S que tal viso, alm de desvincular a transferncia dos programas nacionais da efetiva autonomizao democrtica do plano local, no percebe que a resoluo da questo fiscal depende de um novo relacionamento entre os governos, baseado em polticas mais coordenadas e cooperativas, algo que no se resume a uma opera209
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o de desmonte do Estado nacional, mesmo porque a centralizao se faz necessria numa srie de atividades, a despeito do possvel ganho de eficincia provindo da descentralizao. Exemplo disso est nas polticas de ataque s desigualdades regionais, que por natureza no podem ter um carter desconcentrado, isto , no h como cri-las consistentemente apenas no plano subnacional. Como alternativa, poder-se-ia defender uma poltica de distribuio horizontal de recursos, dos entes intermedirios ou locais mais ricos aos mais pobres, como na Alemanha, s que tal medida ainda insuficiente neste pas, pois l tambm existe um papel ativo do Governo Federal na correo das assimetrias econmicas ao longo do territrio. A descentralizao, por fim, foi impulsionada por uma srie de transformaes sociais. Uma delas foi a urbanizao, talvez o fenmeno mais importante para a definio das polticas de bem-estar. Com ela, as demandas se ampliaram, diversificaram-se e a busca da efetividade das polticas tornou-se mais premente. Surgiram tambm novos atores sociais, muitos dos quais vinculados ao discurso da descentralizao como forma de democratizao. Todas estas causas, somadas, nos levam a afirmar que a descentralizao veio para ficar. A pergunta mais importante saber de qual descentralizao estamos falando, de qual modelo e de que forma ocorre sua implementao. A definio mais precisa desse processo torna-se tanto mais necessria ao se constatar que a palavra descentralizao ganhou um sentido quase mgico desde, pelo menos, a dcada de 80. Partiu-se de uma viso muito laudatria do que seria a descentralizao, supondo que fosse a mesma coisa que democracia e/ou eficincia. A conjugao entre essas coisas pode acontecer em vrias ocasies, mas nem sempre isso verdadeiro. Com o intuito de analisar o caso brasileiro, pode-se dizer que h pelo menos quatro condies que favorecem a combinao virtuosa da descentralizao com a democracia e/ou com a eficincia. A primeira se relaciona com a estrutura poltica, administrativa e financeira presente no plano local. A capacidade governativa vincula-se qualidade da burocracia, de modo que esta se torna fundamental para o sucesso do processo descentralizador. Alm disso, a existncia de um sistema poltico mais republicano e competitivo, contrrio s prticas oligrquicas, garante a democratizao que, por sua vez, pressiona os governantes a melhorarem o desempenho estatal. Caso no vigore um
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cenrio como esse, a descentralizao no ser por si s produtora nem de democracia nem de eficincia. preciso garantir, ademais, a viabilidade do financiamento local, reduzir as desigualdades regionais e a assimetria entre os nveis de governo similares. Tal condio essencial porque a falta de recursos ou a existncia de grandes diferenas econmicas afetam negativamente a descentralizao, podendo fazer com que ela resulte numa piora da situao de certas localidades. Nesse caso, muitas vezes alimenta-se o sentimento de que melhor centralizar do que repassar tarefas sem o respectivo dinheiro. O desenho institucional das polticas de descentralizao mais uma condio fundamental. Trata-se das regras que orientam o processo, como o sistema tributrio e a diviso de receitas, as competncias constitucionais, a autonomia e o poder poltico de cada ente em comparao aos demais, as normas particulares das polticas pblicas etc. O ordenamento institucional circunscreve as aes dos atores, dando-lhes incentivos positivos para a cooperao, para a busca de melhor desempenho ou ento de uma forma mais democrtica de governar. O sucesso da descentralizao depende tambm, e muito, das relaes intergovernamentais. Estas no esto contidas apenas nas regras institucionais; elas esto igualmente presentes nas formas de induo praticadas pelos governos superiores, nas identidades dos atores segundo sua posio poltico-territorial e nas coalizes que a partir da estabelecem; na cultura poltica cooperativa ou competitiva perante os demais entes; no peso de grupos setoriais e/ou tcnicos na distribuio e compartilhamento de competncias e, ainda, no histrico da negociao nos fruns especificamente intergovernamentais ou da defesa de direitos federativos. Finalmente, a descentralizao no Brasil fortemente afetada pelo carter federativo do Pas. Em uma federao, primeiramente, os nveis de governo compartilham a soberania nacional, de modo que h uma autonomia poltica que no pode ser usurpada pela Unio e os atores subnacionais detm mecanismos capazes de afetar significativamente as decises nacionais. claro que tal autonomia no absoluta e precisa adequar-se busca da interdependncia entre as partes, uma vez que o federalismo a conjugao desses dois ideais: unidade na diversidade. No federalismo, portanto, o processo descentralizador se d numa situao mais equilibrada de poder entre os entes territoriais, na qual h
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a necessidade de manter o poder originrio dos pactuantes subnacionais que na Constituio brasileira so os estados e os municpios, algo sem paralelo no mundo mas tambm preciso amarrar os laos entre eles, tendo no Governo Federal uma pea-chave para efetivar isso. Criase um problema de coordenao num sistema consociativo de poder, para utilizar uma categoria clssica de Arendt Lipjhart. E a questo da coordenao tanto mais importante sabendo que as polticas pblicas so interligadas nos Welfares modernos, uma vez que elas so normalmente realizadas por mais de um nvel de governo seja por razes financeiras e administrativas, seja porque h problemas coletivos que afetam territrios comuns s jurisdies. Mas, como bem ressalta Paul Pierson, dada a diviso do poder, as iniciativas polticas no federalismo so altamente interdependentes mas, freqentemente, apenas modestamente coordenadas 3 . Diante desta constatao, e a partir do marco histrico e terico aqui exposto, fica a pergunta: qual foi o papel do Governo Federal, ente coordenador por excelncia, ante a descentralizao durante a Era FHC? O legado federativo brasileiro, desde os primrdios em 1891, nos tem colocado sob o seguinte dilema: ou a Federao norteada por uma descentralizao fragmentadora, centrfuga, e muitas vezes oligrquica, ou se opta por um modelo centralizador que geralmente tecnocrtico e, por muitas vezes, autoritrio. No primeiro caso, cabe o perodo da Repblica Velha; no segundo, o Estado Novo e o regime militar. A despeito dessa influncia macro-histrica, que de fato tem algum peso, o legado definido muito mais pelos caminhos recentes do jogo intergovernamental. No perodo recente, a dinmica especfica da transio democrtica influenciou fortemente a descentralizao, e a partir disso que podemos comear a compreender o papel atual da Unio. A redemocratizao esteve intimamente ligada ao discurso descentralizador e fora da varivel federativa. Pelo ngulo positivo, governadores, prefeitos e lderes regionais lutaram contra o regime e suas caractersticas centralizadoras e autoritrias. Comandaram as Diretas J e a transio para o governo civil; foram peas essenciais na confeco da Constituio de 1988. E mais: as experincias dos governos
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PIERSON, Paul (1995). Fragmented Welfare States: Federal Institutions and Development of Social Policy. Gover nance , 8/4, pgina 451.
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locais, especialmente as da oposio, propiciavam maior equilbrio de poder, foravam tais grupos a diferenciar-se por meio de inovaes e serviam, ademais, como estgio governativo, essencial numa democracia. PMDB, PSDB e PT, por caminhos e tempos distintos, seguiram esse caminho, para o bem do pas. Quatro foram as caractersticas mais marcantes do jogo intergovernamental construdo neste perodo. A primeira foi o fortalecimento do componente estadualista dentro da Federao. Se no primeiro momento tal configurao de poder teve um papel essencial na garantia da transio democrtica, ao longo do tempo, mais especificamente de 1982 a 1994, os governadores e as elites regionais usaram esse poderio para benefcio prprio, com conseqncias deletrias para a estrutura federativa. Isso pode ser constatado pelo uso dos bancos estaduais como financiadores de um endividamento irresponsvel; pelo repasse de custos para a Unio, mediante refinanciamentos da dvida pblica e descumprimento desses contratos; pela fragilizao das instituies de controle do Executivo estadual, favorecendo a concentrao de poder na figura do governador; pela guerra fiscal, maneira predatria de atrair investimentos e cujos custos so transferidos, sem lastro, para as prximas geraes e, at a renegociao da dvida, eles o eram para o Governo Federal. O perodo Fernando Henrique, como mostraremos adiante, vai atacar os aspectos mais perversos desse estadualismo. O municipalismo constitui uma das foras mais ativas no federalismo recente. Sua abrangncia e poder no jogo federativo so novidades em relao nossa histria. Da advieram muitos avanos, com estmulos participao popular, inovaes governamentais, construo de novas lideranas e o estabelecimento de espao de poder para o aprendizado da oposio, como j dissera antes. Entretanto, paralelamente a tais qualidades, conformou-se aquilo que chamei, em outra ocasio, de municipalismo autrquico4. Em linhas gerais, sua pressuposio bsica de que os municpios, sozinhos, vo resolver todos os problemas de ao coletiva pblica o que leva a uma viso descentralizadora que d pouca ou quase nenhuma importncia coordenao. Servindo a propsitos romnticos, a lobbies ou mesmo para obter mais recursos dos
Este conceito foi elaborado e desenvolvido no meu livr o Redes Federativas no Brasil: cooperao intermunicipal no Grande ABC (Fundao Konrad Adenauer/Cedec; So Paulo). Formulei-o a partir das idias do ex-prefeito de Santo Andr, Celso Daniel, verdadeiro criador dessa concepo.
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outros nveis de governo, o municipalismo autrquico invivel por trs razes: a) Primeiro, porque existe uma enorme desigualdade entre os municpios, mesmo com todas as transferncias realizadas. Disto decorre a impossibilidade das prefeituras realizarem todas as polticas pblicas. b) Segundo, pois vrios problemas da coletividade ultrapassam a circunscrio de um municpio. De tal modo que o repasse isolado de uma poltica a um s governo local torna-se ineficiente para resolver tal questo. c) Terceiro, o municipalismo autrquico dificulta a cooperao entre os entes locais, muitas vezes incentiva uma competio por recursos entre os municpios e, ainda, leva a uma lgica de free rider por parte de algumas localidades, as quais, ao no realizarem uma srie de polticas, criam uma situao convidativa para que seus cidados busquem servios no territrio vizinho, sem que haja uma cotizao para dar conta destes custos. O fato que essa concepo tem favorecido mais a prefeiturizao do que a democratizao do poder local, tornando os prefeitos atores por excelncia no jogo federativo sem que disto decorra um maior controle da populao sobre tais governantes. Outro legado que influenciou a descentralizao durante a Era FHC foi a compartimentao da estrutura federativa. Uma viso segundo a qual preciso dividir as competncias e funes atinentes a cada nvel e deixar que, isoladamente, os entes realizem as poltica pblicas. Da decorrem tanto um jogo de empurra entre as esferas de governo como a tentativa de concentrar programas e atividades em certas mos quando h recursos abundantes. Em qualquer das hipteses, a coordenao e a cooperao perdem a vez, com resultados perversos no que tange soluo dos problemas coletivos. da que nascem discusses esdrxulas como, por exemplo, a questo de quem a responsabilidade de combater a dengue, quando na verdade trata-se de uma tpica poltica compartilhada. Aqui, a ausncia de efetivas estruturas regionais, entre o estados e os municpios e entre os estados e a Unio, e/ou de fruns federativos com poder de fogo dificultam vencer a lgica intergovernamental compartimentada. O enfraquecimento da Unio durante a redemocratizao, em termos polticos, financeiros e administrativos, constitui o ltimo legado que influenciou as mudanas recentes no processo de descentralizao.
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fragilidade dos governos Sarney e Collor soma-se o desenho constitucional de 1988, que deu contornos mais descentralizadores ao Pas. Diante disso, a discusso poca pode ser resumida do seguinte modo: teria havido uma descentralizao dos recursos, mas no dos encargos. Hoje se sabe que, colocada dessa maneira, essa frase no verdadeira. O que ocorreu foram duas coisas. Uma, um processo descoordenado de descentralizao na maior parte das polticas, com financiamento capenga e descontinuidades administrativas graves. E a outra, essencial no entendimento da afirmao acima, que o Governo Federal entrara numa forte crise fiscal, assumindo toda a responsabilidade pela resoluo desse problema, ao passo que os governos subnacionais no mnimo no cooperavam para o equacionamento da crise, quando no contribuam para piorar a situao, devido ao endividamento. Foi s no perodo Itamar, mais especificamente com a gesto de Fernando Henrique Cardoso na Fazenda, que se vai construir uma coalizo poltica voltada alterao das instituies e das preferncias polticas dos atores federativos. Na verdade, com o pontap inicial da Era do Real que neste front foi marcado pelo fortalecimento da Unio. Para tanto, houve a reconstruo de capacidades administrativas e financeiras; um acordo bastante favorvel em relao dvida externa; a aprovao do Fundo Social de Emergncia - colcho fiscal do futuro plano econmico e, finalmente, a execuo de uma poltica extremamente bem sucedida de ataque inflao. Comeava aqui a se refortalecer o Governo Federal. A gesto Fernando Henrique Cardoso realizou transformaes importantes no quadro federativo. Primeiro, procurou atacar o lado predatrio do estadualismo, privatizando os bancos estaduais; renegociando as dvidas subnacionais; cortando, em suma, todas as torneirinhas de onde saam irresponsavelmente recursos para os estados e os municpios, com a conta ao final sendo paga pela Unio. Essa mudana foi possvel graas criao de uma nova coalizo em torno do Presidente, dando-lhe grande poder; vitria numa eleio casada com os governos estaduais, situao institucional que permitiu angariar aliados para alterar o pacto federativo; ao sucesso do plano Real, que fortaleceu a posio do Governo Federal e, ademais, com a queda brusca da inflao, deixou nuas as contas pblicas estaduais, j em pssimas condies; por fim, a crise financeira dos estados os enfraqueceram, obrigando-os a repactuar sua relao com o Executivo Federal.
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Ainda na questo financeira, ocorreram mudanas na redistribuio do bolo tributrio, com ganhos relativos e absolutos para a Unio, sem que, verdade seja dita, tenham sido reduzidos os recursos brutos dos governos subnacionais, embora sua participao percentual tenha cado. Isso foi feito, basicamente, por meio de Contribuies Sociais, que no so compartilhadas com os outros entes federativos. O resultado foi um aumento excessivo da carga tributria mediante tributos de pssima qualidade, que representam uma camisa de fora para o desenvolvimento brasileiro. Outra alterao fiscal do lado das receitas foi a Lei Kandir, que afetou novamente os governos estaduais, pois diminuiu a incidncia do ICMS para a exportao, s que, neste caso, o efeito global se revelou benfico para todo o Pas. De qualquer modo, durante o Governo Fernando Henrique no se consolidou a conscincia de que o atual modelo tributrio, que onera fortemente a produo, atrapalha o crescimento econmico e, consequentemente, a criao de empregos. Numa realidade como essa, os mais atingidos so os nveis inferiores de governo, em especial os municpios, pois a presso da populao chega primeiro casa do prefeito. Sem alterar esse monstro tributrio, haver demandas para voltarmos a um modelo irresponsvel de finanas pblicas, atravs da inflao e/ou do endividamento. O maior avano fiscal foi a aprovao da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF). Com ela, estabeleceu-se uma forte restrio oramentria na perspectiva intertemporal dos governos subnacionais, a fim de se evitar prticas irresponsveis de manejo do dinheiro pblico. Alm disso, nela h incentivos para a busca da maior otimizao dos recursos pblicos e, aprofundando a Lei Camata, so criadas diretrizes para os gastos com pessoal. Nesse ponto, no entanto, deve-se lembrar que o problema das despesas com funcionalismo est na conta dos inativos coisa que o Governo Federal demorou trs anos para perceber como ficou claro no debate sobre a estabilidade do servidor pblico, quando setores governistas achavam que a demisso seria a sada para equacionar o excesso de gastos. A LRF tambm marcou uma mudana na cultura da sociedade em relao aos gastos governamentais. Em particular, aumentou os mecanismos de transparncia do Oramento pblico. Se h aqui e acol alguns problemas em seu corpo jurdico, no justificvel, e tampouco legtimo perante o eleitorado, a realizao de alteraes em sua redao que atinjam a responsabilidade fiscal. Acrescente-se, ainda, o papel fun216
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damental do BNDES na implementao dessa lei, evitando que houvesse uma falha seqencial entre a norma e a prtica, dado que os governos subnacionais so menos preparados tecnicamente. Sem tirar o inegvel mrito da Lei de Responsabilidade Fiscal, duas restries podem ser colocadas forma como ela lida com a questo federativa. A primeira que o Conselho de Gesto Fiscal, criado pela LRF (artigo 67) que deveria contemplar a participao dos entes federativos, do Ministrio Pblico e da sociedade na discusso e reflexo acerca de sua implementao ainda no foi institudo pelo Governo Federal. A impresso que h um medo de dialogar sobre o tema com os atores envolvidos, o que, ao fim e ao cabo, estabelece uma forma hierrquica de se organizar as relaes intergovernamentais, redundando num prejuzo para o sentido democrtico da Federao. Tanto mais importante essa questo quanto mais se percebe que, por esforo fiscal prprio e cumprindo os requisitos da LRF, os governos estaduais (particularmente) no vo conseguir pagar suas dvidas com a Unio se no houver crescimento econmico. Por isso preciso retomar a conversao federativa entre os trs nveis para responder a essa questo, sem voltar para o antigo modelo predatrio. No custa lembrar que o federalismo, segundo seus tericos, caracteriza-se exatamente pela flexibilidade e pela busca da soluo dos problemas mediante a negociao. No plano administrativo louva-se a ao do governo Fernando Henrique para assessorar a rea fazendria estadual, ajudando a reformular tais mquinas de arrecadao, com efeitos benficos ao equilbrio fiscal da Federao. No primeiro mandato houve ainda uma articulao da Unio junto ao Frum dos Secretrios Estaduais, quando o ento ministro Bresser-Pereira (MARE) levou aos governadores toda a discusso da reforma do Estado, com conceitos vinculados economia, eficincia, efetividade e democratizao dos servios pblicos. A partir da, muitos governos estaduais melhoraram sua estrutura de informao, e outros, em menor nmero, implantaram polticas pblicas inovadoras. Infelizmente, no segundo perodo ocorreu um refluxo dessa atividade. A novidade no quadrinio 1998-2002 se deu na rea previdenciria, com o Ministrio induzindo, por meio de auxlio tcnico, recursos e punies, os governos subnacionais a montarem uma estrutura mais adequada aos aposentados e pensionistas. Essa medida extremamente importante em razo do tamanho do dficit previdencirio estadual, um dos maiores obstculos melhoria das finanas pblicas federativas.
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No terreno das polticas sociais, destacaria os avanos em trs reas. A primeira delas a da sade, rea em que houve mais avanos. Isso se explica, em boa medida, pelo legado organizacional e social que j era muito bom. De fato, o SUS constitui o melhor desenho descentralizador no campo social, ao que se agrega constituio de uma coalizo reformista muito forte que aprendeu, com o tempo, a equilibrar e efetivar as temticas da eficincia e da democracia. Como novidades, primeiramente h que se ressaltar o papel do PAB, que estabeleceu um piso mnimo de recursos e est beneficiando, principalmente, os governos municipais nos lugares mais pobres do Pas. O PAB, em suma, tem um forte efeito redistributivo. Alm dessa medida, a aprovao da Emenda Constitucional da Sade, que vai levar ao aumento paulatino dos gastos subnacionais nesta rea, garantindo um fluxo de dinheiro estvel. O sucesso dessa medida, bom ressaltar, vai depender da capacidade de coordenao fiscalizadora e indutora dos governos superiores, especialmente da Unio, uma vez que o papel dos estados bastante indefinido quanto s tarefas de sade pblica. O problema maior na rea de sade, ainda no resolvido no governo Fernando Henrique, diz respeito s aes consorciadas entre os municpios. Embora tenha havido um aumento no nmero de consrcios, esse processo ainda est aqum do necessrio, sobretudo nas Regies Metropolitanas, onde o fenmeno do free rider continua acontecendo, trazendo ineficincia aos governos com sistemas mais desenvolvidos e complexos. preciso criar mecanismos para estimular o consorciamento, tarefa que no foi enfrentada a contento nos ltimos oito anos. Houve um grande avano na descentralizao do setor de educao: o Fundef. Com ele, no s aumentou a soma de recursos para vrios municpios, como ocorreu um processo de repasse horizontal de dinheiro. O efeito redistributivo dessa medida enorme. Ademais, o Fundef, tal como nas polticas de sade, est fazendo com que os encargos sejam assumidos mais efetivamente, determinando com clareza que deve haver uma melhoria no padro de gastos, com professores mais gabaritados academicamente e com rendimento maior. A lio do Fundef deve valer para outras reas, porque por meio dele o Governo Federal conseguiu elevar a coordenao federativa diante da descentralizao. Basta pensar o que acontece na habitao ou, em maior grau, na segurana pblica, para constatar os efeitos nefastos da falta de coordenao.
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O repasse do controle das verbas comunidade local foi uma tnica das polticas sociais na Era FHC alis, uma medida alvissareira. Isso vale tanto para programas do Comunidade Solidria como ao prprio Fundef. Sabe-se, no entanto, que preciso reforar os mecanismos institucionais de fiscalizao. Denncias de corrupo no Fundef, por exemplo, pululam por todo o Brasil e no houve um alarme de incndio institucional capaz de evitar isso. No se trata de contrapor as duas formas de controle social e institucional mas de combin-las melhor. Alm disso, os Conselhos locais de polticas pblicas constituem arena inovadora de participao cidad, porm muitas vezes so colonizadas ou capturadas por grupos de interesse sem que haja uma visibilidade desse processo, ou ento, de forma mais prosaica, em vrios municpios no aparecem pessoas suficientes para todos os Conselhos, ocorrendo uma replicao perigosa dos mesmos nomes. O conhecimento do funcionamento de outras federaes nos leva a pensar que a sada esteja em maior justaposio entre os nveis de governo, seja no que se refere coordenao como assessoria tcnica, seja mediante maior controle mtuo, tornando os erros mais transparentes por meio da competio federativa. A distribuio direta de renda constituiu outra modalidade de ao social muito incentivada nos ltimo anos, sobretudo no segundo mandato. Trata-se de um avano no ataque pobreza e na vinculao da renda com certos objetivos, como a manuteno da criana na escola e a reduo da evaso escolar. A soma de recursos a direcionada cresceu enormemente. S que igualmente houve um aumento das polticas com esse perfil, ocorrendo uma gigantesca fragmentao e descoordenao. As tentativas de coordenar este processo no conseguiram atingir a raiz do problema: todos os setores sociais do Governo querem ter a sua poltica de renda (sua bolsa ou vale) e, portanto, na falta de uma fora coordenadora, a tendncia ter mais programas dividindo o mesmo o bolo, muitas vezes com ausncia de comunicao entre eles. O desperdcio e a dificuldade de se avaliar os efeitos de tais programas so os resultados esperados nesta situao. Toda a poltica de descentralizao no perodo Fernando Henrique baseou-se, de um modo ou de outro, num contato mais direto com os municpios. Essa estratgia procurou repassar o controle dos recursos comunidade ou incentivar parcerias com a sociedade civil, fortalecendo as entidades de Terceiro Setor, a fim de evitar os mecanismos de politizao junto s lideranas locais. claro que o clientelismo a pre219
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sente no acabou por completo, mas o desenho descentralizador criou instrumentos que esto colocando em questo a ordem tradicional. Na verdade, o maior problema da relao direta Unio-municpios estabelecida na Era FHC no tanto o clientelismo. A grande questo que essa rede negligencia, por muitas ocasies, a esfera estadual, tal qual se faltasse uma pea no quebra-cabea federativo brasileiro. Alm de haver uma perda de recursos (humanos, financeiros e logsticos) para as polticas, a coordenao intergovernamental torna-se mais difcil. Disso resulta que o governo estadual fica solto, mais aberto para manter relaes tradicionais com os prefeitos e brokers locais o que garante mais votos e fica menos responsvel pelo desempenho de nosso intrincado Welfare State. Dois fracassos saltam vista na anlise desse perodo. O primeiro se refere ao combate das disparidades regionais. Uma bem-sucedida reforma das instituies regionais de fomento no aconteceu, embora elas tenham passado por transformaes organizacionais movidas pelo reforo da fiscalizao do Ministrio Pblico Federal, diga-se de passagem , com a retirada dos funcionrios e polticos que estavam predando o patrimnio pblico, mas que, ao fim e ao cabo, no melhorou a qualidade das polticas ofertadas. verdade que certos investimentos feitos pelos ministrios, em especial na rea de infra-estrutura, criaram novos alicerces para o desenvolvimento, como as reformas dos aeroportos e da parte da rede de acesso ao turismo no Nordeste, e as aes do Avana Brasil, particularmente no Norte e Centro Oeste. Faltaram, no entanto, aes mais articuladas e coordenadas para atacar as desigualdades sociais, em especial nos estados nordestinos. A temtica urbana talvez tenha sido a mais abandonada na descentralizao FHC. Sabe-se que esse tema foi abandonado desde o governo Collor. Mas as conseqncias de tal inao se fazem sentir mais agora, como bem tem retratado o cinema nacional em filmes como Cidade de Deus. Os investimentos em habitao novamente no atingiram os mais pobres; os de saneamento, embora tenham crescido no perodo 1995-1998, no puderem elevar-se mais no momento seguinte por conta das restries do acordo com o FMI, de tal modo que os investimentos, embora maiores, ainda esto aqum de nossas necessidades, e em setores como transportes metropolitanos e segurana pblica o Governo Federal tem colocado mais dinheiro, mas falta uma coordenao capaz de otimizar a utilizao desses recursos.
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Um erro muito comum na viso padro acerca da descentralizao atrapalhou a atuao na questo urbana. Trata-se da concepo de que tais polticas so de prerrogativa dos governos subnacionais. Ledo engano. Dado o montante dos recursos envolvidos e do impacto causado, deve haver uma poltica urbana articulada entre os trs nveis de governo. Ao Governo Federal cabe o papel de coordenador, no a execuo direta. Na verdade, esta rea mostra que, com exceo da Sade e em parte do Fundef, faltou ao governo a idia de rede federativa, capaz de aglutinar esforos e negociar sadas conjuntas com os estados e municpios. Para concluir, coloco quatro desafios para o prximo Governo. O primeiro aprofundar a anlise sobre o que ocorreu nos anos FHC, preservando a memria administrativa do perodo, que foi bastante rico em inovaes de polticas pblicas. Alm disso, seria interessante conhecer mais a experincia de descentralizao de outras Federaes, num trabalho de benchmarking , no para copiar, mas para aprender caminhos que podem servir de inspirao. Esse desafio corresponde ao melhor conhecimento do que pode ser feito. Um segundo desafio est na maior articulao entre a os funcionrios pblicos federais e os subnacionais, em todos os nveis de gerncia. Isso facilitaria o processo de coordenao das polticas descentralizadas. Os servidores das carreiras estratgicas, em especial, deveriam ter um estgio de pelo menos trs meses em um municpio do Brasil, para conhecer melhor nossa realidade. O ataque ao modelo compartimentado de federalismo o terceiro desafio. Para tanto, preciso incentivar aes consorciadas no plano local; recriar, com mais mecanismos de poder, as Regies Metropolitanas; repensar os fruns de debates e negociao federativos, como o Confaz e o Conselho de Gesto Fiscal, e instituir novos instrumentos neste sentido, como uma Agncia de Estudos e Debate Federativo, nos moldes da ACIR norte-americana. Com arenas como essas, pode-se estimular a solidariedade entre as cinco grandes Regies, ressaltando enfaticamente o tema das disparidades regionais. Por fim, o grande desafio do prximo governo aumentar a capacidade de coordenao do Governo Federal ante o processo de descentralizao. Para tanto devero ser tomadas medidas em cada poltica especfica e, fundamentalmente, precisa ser criada uma forma de coordenar as aes entre todos os programas que tenham interseo,
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para evitar o desperdcio ou mesmo a competio predatria por recursos pblicos. Enfrentar estes quatro desafios lutar contra a viso dicotmica que contrape centralizao descentralizao. descobrir que o Governo Federal tem um papel essencial no processo descentralizador e no seu inimigo.
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A REFORMA DO ESTADO EM PERSPECTIVA COMPARADA

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Flvio da Cunha Rezende
A fecunda discusso intelectual sobre o papel para o Estado e o legado histrico de formulao e implementao de polticas e programas nacionais de reformas das duas ltimas dcadas representaram fatores decisivos para que o tema Reforma do Estado assumisse centralidade na agenda de estudos e pesquisas sobre as polticas pblicas 2. No plano operacional, as polticas de reforma do Estado se voltam para encontrar os meios possveis para a reconstruo de novos padres de relacionamento entre Estado, Mercado, e Sociedade em um mundo progressivamente democrtico e globalizado. Raros so casos de pases que no implementaram programas nacionais de reformas do Estado visando a melhoria do desempenho da interveno pblica 3. Razes como o enfrentamento da crise fiscal, dficits de performance e accountability , bem como a necessidade do ajuste do papel do Estado aos novos desafios colocados pela democracia e dos processos de globalizao representaram motivos fortes para a emergncia das reformas do Estado. Em contraste com as iniciativas pulverizadas de reformas anteriores, a nova agenda de polticas assumiu uma natureza convergente na qual existem problemas, instrumentos, e objetivos comuns a serem enfrentados pelos governos nos diversos pases. Historicamente possvel identificar e demarcar duas geraes de polticas de reforma do Estado. Enquanto as reformas da primeira gerao visaram iniciativas voltadas para o ajuste fiscal envolvendo cortes nos gastos pblicos, refor mas tributrias, liberalizao econmica e comercial, bem como
Artigo especialmente preparado para o Seminrio Balano da Reforma no Brasil: A Nova Gesto Pblica. Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. Braslia, 06 a 08 de agosto de 2002. 2 Para uma compreenso mais detalhada da agenda contempornea de pesquisa e dos modos de anlise temtica, remeto o leitor a Melo (1999). 3 No Brasil, a reforma do Estado assumiu centralidade e visibilidade na agenda nacional de polticas pblicas a partir de 1995 com a elaborao do Plano Diretor da Reforma do Estado e do MARE Ministrio da Administrao Federal e da Reforma do Estado. Para maiores detalhes sobre esta poltica especfica cf. Bresser Pereira (1998).
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desregulamentao e privatizaes em setores especficos, na segunda gerao, que se consolidou a partir dos anos 90, o foco e a ateno se voltaram para mudanas institucionais mais profundas. Essas mudanas institucionais desencadearam iniciativas voltadas para a emergncia e desenvolvimento de polticas de reforma da administrao pblica, das relaes trabalhistas, do judicirio, do legislativo, reformas nas estruturas de regulao, a modernizao tributria, programas massivos de privatizaes bem como a reviso das relaes entre governos centrais e subnacionais. A Reforma Administrativa foi um dos principais eixos da segunda gerao de reformas e estas combinaram de diferentes formas a necessidade de rever a performance da administrao pblica atravs de ajuste fiscal e mudana institucional. A discusso sobre os meios necessrios para promover as condies para que o Estado e suas instituies funcionem mais efetivamente tornou-se uma das questes de primeira ordem na agenda de reformas4. Nesse sentido, a reforma administrativa assume posio decisiva. Quando colocadas em perspectiva comparada, as reformas apresentam diversos pontos comuns. O primeiro deles a adoo de um paradigma gerencial. Este paradigma tem por princpios gerais a nfase na eficincia e na elevao da performance, a introduo de mecanismos de mercado na gesto pblica, a orientao por resultados, a descentralizao dos controles gerenciais no sentido de maior autonomia, responsabilizao e flexibilizao de procedimentos, bem como uma distino entre a formulao ( policy-making ) e implementao ( service delivery ) das polticas pblicas. A agenda convergente se materializou em diversas dimenses. A primeira delas recaiu sobre a necessidade de dotar a administrao pblica de uma lgica administrativa construda a partir de mecanismos e incentivos capazes de produzir eficincia, efetividade, e qualidade na proviso dos servios pblicos. Para tal, o novo paradigma aderiu a uma lgica ps-burocrtica com que so preferidas estruturas descentralizadas de gesto nas quais as estruturas de deciso sobre a alocao de recursos e proviso de servios sejam mais prximas dos cidados-consumidores. Modelos flexveis de gesto operando em ambientes competitivos so os tipos ideais preferidos. A cultura burocrtica dos controles deveria ser progressiva4
O relatrio do Banco Mundial de 1997, The State in a Changing World, detalha as principais balizas prticas do problema da reforma do Estado.
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mente substituda por uma cultura gerencial voltada para os resultados, onde os gestores pblicos operariam com mais autonomia, menos controles burocrticos, e maior ateno para os resultados. Outro ponto de comparabilidade tem a ver com a escala das reformas, que assumiram uma escala global. Kamarck (2000) em estudo comparativo sobre as reformas administrativas numa amostra de 123 pases revela que no perodo 1980-1990, 31% dos pases experimentaram dois ou mais programas nacionais de reformas administrativas; em 39,8% dos pases foi implementado um programa nacional, enquanto apenas 19,5% dos pases no passaram por programas nacionais de reformas administrativas, concentrando-se em esforos subnacionais de reforma. Apesar de serem motivadas por problemas comuns, e terem uma certa convergncia de agenda, vale salientar em que medida tais polticas apresentam heterogeneidade no plano da formulao e da implementao, bem como em termos dos principais temas, questes e prioridades de reforma. O quadro 1 revela em termos quantitativos as principais dimenses das reformas gerenciais no mundo em termos da conduo das reformas, dos mecanismos inovadores, das mudanas no tamanho do setor pblico, bem como no seu contedo e foco. Quadro 1 Caractersticas das Reformas Gerenciais em 123 pases
Fonte: Kamarck (2000) * Os percentuais neste caso se refere ao nmero de casos em que um dado tema foi aspecto prioritrio nos programas de reforma. O somatrio dos percentuais no totaliza 100% dos casos, como nas demais situaes.
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No que se refere conduo, os dados sugerem haver maior participao de diversos atores envolvidos nas reformas e a criao de novas agncias. Por outro lado, a privatizao e a descentralizao foram os mecanismos inovadores mais utilizados. Em 60% dos casos as reformas envolveram transferncias de funes tradicionais do Estado para os mercados, e em 40% das reformas se verificou a descentralizao de funes e poderes dos governos centrais para nveis locais ou para instituies do terceiro setor. Quanto s transformaes na magnitude da fora de trabalho no setor pblico, os dados revelam que em apenas 11% dos programas os governos conseguiram reduzir mais de 1/4 dos empregos no setor pblico, enquanto que em 10% dos casos analisados, houve um aumento da quantidade de funcionrios pblicos. Em 70% dos casos no se detectou mudana, o que sugere ser este um ponto de resistncia das reformas, como analisaremos adiante nos impactos das reformas. Quanto ao foco e contedo, por outro lado, os dados sugerem que questes como o equilbrio fiscal, as reformas do aparato regulatrio, as carreiras no setor pblico, e as reformas na proviso de servios so questes que definem um foco comum. Por outro lado, iniciativas voltadas para a criao de mecanismos de mercado na administrao pblica, voltados para a competitividade das organizaes do setor pblico aparecem timidamente em apenas 6% dos casos. Outro aspecto importante para a comparabilidade entre as reformas tem a ver com o financiamento desses programas. Nos pases em desenvolvimento as polticas de reforma so financiadas atravs de projetos apoiados pelo Banco Mundial e o Banco Inter-Americano de Desenvolvimento. No perodo 1997-2000 em que se intensificou a difuso das reformas nos pases em desenvolvimento (a reforma Brasileira foi iniciada em 1995, e teve o apoio do Banco Interamericano de Desenvolvimento, por exemplo), as operaes de emprstimo do Banco Mundial para projetos classificados como Reforma do Estado e Gover nance totalizaram um montante em torno de U$ 5 a 7 bilhes por ano para as seis regies do globo, materializados em 1.600 projetos de larga escala. A composio temtica desses projetos apresentada no Quadro 2, mostra que existe uma prioridade: 40,6% dos emprstimos aprovados nestes projetos foram destinados para as reformas institucionais, que envolvem iniciativas voltadas para a transformao no papel do Estado, bem como o desenvolvimento de capacidades na gesto pblica.
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Quadro 2 Reforma do Estado nos Pases em Desenvolvimento por Categoria de Projeto financiado pelo Banco Mundial 1997-2000
Fonte: World Bank. * Os percentuais no totalizam 100%, dado que um projeto pode contemplar um ou mais temas.
As polticas de reformas dos anos 90 foram centradas numa tenso entre o ajuste fiscal e a mudana institucional. Reduzir os gastos pblicos e ao mesmo tempo criar mecanismos para as instituies funcionarem melhor foram os temas centrais das reformas. A comparao entre os programas de reforma gerenciais mostra tal formato programtico e que, na maioria deles, houve uma preponderncia do ajuste fiscal sobre a mudana institucional, embora tais objetivos sejam aparentemente complementares elevao da performance. Isto se explica pelo fato de que a presso por ajuste fiscal foi uma razo decisiva para iniciar as reformas, especialmente nos casos de maior renda, ou mesmo nos pases de renda intermediria. O forte interesse no ajuste fiscal inibiu que as mudanas institucionais mais qualitativas fossem introduzidas. A prioridade poltica do ajuste fiscal comprimiu as outras dimenses da reforma. O caso brasileiro e latino-americano foi tipicamente dessa natureza. A preponderncia do ajuste fiscal foi um ponto crtico no legado de reformas gerenciais. Os casos nacionais revelam com grande regularidade um certo vigor no ataque s partes mais visveis do setor pblico, tais como reduo dos gastos pblicos, downsiz ing (reduo do tamanho do setor pblico), corte em programas sociais, extino de agncias governamentais e reorganizaes superficiais de estruturas administrativas. Ao mesmo tempo, para a implementao da parte mais delicada das
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reformas, qual seja transformar as instituies alterando incentivos que afetem o papel e a qualidade da interveno pblica, ainda representa desafio crucial. A experincia comparativa revela que as reformas so lentas e dependem da montagem de complexas redes de cooperao entre atores institucionais em torno dos dois objetivos. As evidncias analisadas tambm apontam para o interessante ponto de que a efetividade e a eficincia na implementao das reformas negativamente relacionada qualidade e performance institucional. Em casos de reduzida performance, as chances de sucesso de implementao das reformas so reduzidas, pois so reduzidos os incentivos de atores estratgicos na administrao pblica para cooperar com a elevao da performance, e, usualmente, as reformas so abandonadas, modificadas ou descontinuadas. Outro ensinamento comparado o de que projetos de refor mas que desconsideram as especificidades ( one size fits all approaches ) dos sistemas burocrticos e administrativos so fadados a resultados pouco efetivos. Programas de reformas que levem em conta a flexibilidade institucional de cada contexto podem ser mais desejveis. Comparativamente os resultados da mudana institucional so tmidos. Raros so os casos em que as ambiciosas mudanas propostas pelas reformas foram implementadas a contento e os desafios polticos, institucionais e tcnicos para conseguir a cooperao com os objetivos da reforma gerencial ainda so intensos. Reformas gerenciais no encontram cooperao espontnea dos atores para criar uma cultura orientada pela performance. Por outro lado, em reduzidos casos as Performance-Based Or ganizations , a pedra de toque no novo modelo gerencial, foram criados a contento. O caso brasileiro de 1995 foi um caso em que, apesar das mudanas constitucionais empreendidas, a criao de novas organizaes para redefinir as relaes entre policy-making e service delivery no foi exitoso (Rezende 2002a) . A nova matriz institucional regulada pela performance no foi bem aceita pelas elites estratgicas, embora houvessem claras razes para sua implementao. Mesmo em casos em que mudanas foram introduzidas, grandes so os desafios para definir, monitorar, e controlar padres de performance. Existe ainda na experincia comparada uma grande dissensso entre o que significa a performance, sobretudo porque o Estado e a administrao pblica contempornea so, na realidade, compostos por uma grande diversidade de agncias com objetivos altamente heterogneos, dificultando estabelecer padres comparveis de performance. As reformas
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gerenciais ainda esto longe de ter introduzido um padro coerente e aceitvel de administrao pblica. Os estudos de caso disponveis sobre as experincias nacionais e subnacionais revelaram a evidncia emprica de que as reformas encontram dificuldades para transformar a burocracia e seu modus operandi . O outro ponto a ser considerado numa anlise comparativa das reformas a questo do ajuste das contas pblicas, ou o ajuste fiscal. Dados comparativos mostram que as reformas foram relativamente efetivas no controle da tendncia de expanso acelerada dos gastos pblicos e do desequilbrio fiscal que vinha sendo consolidada desde os anos 80. Um grupo reduzido de pases representa casos concretos de reduo do patamar dos gastos pblicos tanto no mundo desenvolvido quanto em desenvolvimento. Outro ponto interessante para comparabilidade a questo da transformao da composio dos gastos pblicos. Nesse particular, tal qual demonstrei em dois estudos empricos (Rezende, 1996 e 2002) existe uma clara tendncia de minimizao dos gastos pblicos nos pases em desenvolvimento, enquanto que o mesmo no ocorre nos pases desenvolvidos. No primeiro caso, os dados revelam que no perodo ps-1980, os diversos pases em desenvolvimento passam a alocar a maior parte dos seus recursos em funes consideradas mnimas, sendo a dvida um dos principais componentes da despesa, e uma reduo dos gastos em funes sociais e econmicas. No caso dos pases desenvolvidos, os dados comparativos revelam que houve uma conservao dos papis social e econmico dos gastos pblicos, demarcando a existncia de um modelo que bem distinto do modelo de Estado Mnimo. Comparando a evoluo do ndice de Governo Mnimo (IGM) (Rezende, 2001) os dados mostram que os pases em desenvolvimento esto comparativamente mais prximos do Estado mnimo. Ao contrrio do que se imagina, os pases mais ricos tm expandido suas intervenes em funes sociais e econmicas apesar das reformas dos anos 90, verificando-se movimento contrrio nos pases de menor renda. Na realidade, antes mesmo da existncia das chamadas polticas de reforma do Estado, os governos dos pases em desenvolvimento tinham padres mais minimalistas do que os pases de maior renda. Outro ponto de comparabilidade se refere importante questo da reduo da fora de trabalho no setor pblico. Concretamente, as iniciativas de reforma no foram marcadamente redutoras do tamanho do
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setor pblico, e, em alguns casos se verificou a expanso dos gastos com pessoal e com a mquina administrativa. Os governos envolvidos em reformas ainda enfrentam dificuldades considerveis para reformar a qualidade do emprego no setor pblico. Evidncias disponveis revelam que a elevao da performance no setor pblico fundamentalmente passa por melhores salrios, maior qualificao, e por outro perfil de carreiras que certamente demandam maiores gastos. Os governos ainda operam com grande assimetria de informao com relao s demandas reais dos diversos rgos do governo quanto s demandas por pessoal. Em outros casos existe uma grande demanda por informao consistente sobre as realidades administrativas dos sistemas burocrticos. Por outro lado, as reformas gerenciais, especialmente nos pases em desenvolvimento produziram considervel xito em gerar acesso a informaes sobre o funcionalismo pblico e sobre as caractersticas de funcionamento da burocracia. A presso por maior racionalidade nos gastos pblicos com o ajuste fiscal produziu uma necessidade de maior preciso nos controles quantitativos sobre o funcionalismo pblico e suas caractersticas. A difuso desses nmeros per se representa um grande avano para a gesto pblica, especialmente no que se refere a um maior controle social sobre as agncias pblicas. Sem a informao necessria e o diagnstico preciso sobre os problemas de performance ao nvel intra e inter organizacional, as reformas do setor pblico correm o risco de entrar nos padres de amputation before diagnosis do qual nos adverte Seidman (1998) numa anlise das reformas no caso americano. As reformas podem ser mais bem-sucedidas quando se dispe de um conhecimento aprofundado dos problemas de performance das diversas instncias da administrao pblica. Os casos mais bem-sucedidos na experincia internacional de reforma demonstram que o conhecimento detalhado das instituies e organizaes um dos pontos fundamentais para superar os crnicos problemas de performance. Isso exige um esforo amplo de estudos e pesquisas institucionais que produzam informaes consistentes de como realmente funcionam as organizaes e quais os seus problemas chave. Reformas que pretendem cortar gastos, imprimir controle visando informaes sobre o setor pblico so necessrias, porm insuficientes. Por outro lado, a construo de uma nova matriz institucional descentralizada, autnoma, e orientada por resultados se mostra chave para o funcionamento de uma nova gesto pblica.
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Apesar dos resultados obtidos, dos avanos e dos impasses no plano da implementao, as reformas gerenciais ainda apresentam grande caminho a percorrer e dilemas cruciais a enfrentar. Um dos principais dilemas reside numa contradio que as reformas gerenciais trazem em si, qual seja o trade-off entre performance e controle. Se, por um lado, os modelos de reformas propem a reduo dos controles burocrticos visando melhor performance dentro de modelos descentralizados de delegao, por outro, fato concreto que a ampliao e flexibilizao dos mecanismos de delegao geram mltiplos problemas de coordenao e regulao, sendo este um dos pontos crticos das refor mas gerenciais. Nos casos ingls e americano ainda persistem os dilemas de como delegar responsabilidade sem criar mais controle. No caso dos pases em desenvolvimento, com uma frgil tradio do controle, a regulao ainda se constitui problema decisivo. Por outro lado como nos adverte Schwartzman (1996) a simples eliminao dos controles burocrticos no suficiente para garantir o bom desempenho e a correo no uso dos recursos pblicos por parte das instituies governamentais. Ele nos adverte e sugere que o controle fundamental ao desempenho das instituies e que este requer a combinao de dois elementos: a legitimidade poltica das elites reformadoras e a competncia tcnica dos gestores pblicos. Isso requer fundamentalmente uma mudana de cultura poltica e administrativa em torno dos princpios das reformas gerenciais. Rezende (2002a e 2002c), por sua vez, considera que especial ateno deve ser dada para o fenmeno que ele chama do Dilema do Controle. Enquanto o ajuste fiscal demanda mais controle sobre a administrao pblica e sobre a burocracia, as mudanas institucionais, especialmente aquelas que demandam mais descentralizao e sofisticados mecanismos de delegao e accountability , demandam menos controle. A tenso em torno do controle tende a produzir incentivos contraditrios, reduzindo em muito as possibilidades de cooperao simultnea de atores estratgicos para com o ajuste fiscal e mudana institucional. De modo mais geral, o dilema do controle est relacionado a problemas de falha seqencial das polticas de reforma, especialmente em contextos de predominncia dos interesses pelo ajuste fiscal 5. A experincia internacional revela que a prepondeEsta tenso caracterstica das reformas gerenciais foi por mim analisada e apontada como uma das principais explicaes para a existncia do fenmeno da falha seqencial nas reformas administrativas. Cf. Rezende (2002a), e (2002c).
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rncia do ajuste fiscal tem sido uma tnica e que os resultados em escala comparativa global podem ser considerados ainda muito tmidos para a magnitude dos esforos desencadeados. fundamental considerar o modo particular pelo qual as reformas incorporam mecanismos que minimizem os efeitos perversos do dilema do controle. razovel pensar, por outro lado, que a performance e a reduo dos controles burocrticos atende aos interesses de grande parte da burocracia, cujos resultados ltimos no so a proviso de servios ao cidado, mas, sim a produo dos controles. As mais poderosas burocracias setoriais nas administraes pblicas modernas dependem do controle, e de mais controle para atingiem os seus resultados. Quando a eficincia e a efetividade da ao pblica dependem dos controles, as reformas gerenciais podem estar completamente equivocadas quando consideram a quebra dos controles como ponto central de um novo paradigma de administrao pblica. Reinventar os controles no se constitui, demonstra a experincia recente, tarefa simples. O ponto nodal reside em como criar os incentivos seletivos para que os grupos burocrticos cooperem gradualmente com um novo modelo de controle orientado pela performance, o que depende de capacidade e poder poltico.
REFERNCIAS BIBLIOGRAFIAS
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SNTESE DO SEMINRIO
Fernando Luiz Abrucio
Este texto coloca algumas reflexes sobre a reforma do Estado nos ltimos oito anos, na era Fernando Henrique Cardoso. Talvez tenhamos mais perguntas do que respostas, mas a idia pensar um pouco no que foi experincia e quais so os desafios futuros. No final de 1992, comeo de 1993, a Escola Nacional de Administrao Pblica, em um programa do PNUD, contratou o CEDEC, um rgo em So Paulo em que eu trabalhava, onde fizemos um estudo, o primeiro estudo em muitos anos, sobre a estrutura da administrao pblica federal. De 1993 para c tivemos um perodo muito vivo de discusso. Um perodo de debate e vivncia, implementao, experincias, acertos e erros. Talvez um dos perodos mais vivos da administrao pblica, se olhado por este ngulo. Isso significa que de 93 para c houve muitas mudanas, novas agendas, novos debates, novos conflitos, novas angstias, novos problemas. Diria o velho Fernando Braudel que uma boa anlise sobre um assunto depende de, pelo menos, uns 50 anos para faz-la; preciso um certo tempo para deglutir tudo isso, mas o processo muito rico e muito vivo. Pollitt fez um estudo comparado, com vrios pases, e mostrou que normalmente a anlise dessas reformas e ele considera 20 anos de reformas ou muito otimista, ou muito pessimista. Ou seja, colocam se os conceitos na frente dos fatos, no lado otimista, ou se acredita que nada muda, porque nada deve mudar, a no ser que a mudana seja total, o que impossvel na espcie humana. Discordo inteiramente dessa percepo, mas a maioria dos estudos ainda continua professando isso. Estou fazendo um trabalho encomendado pela ENAP, a respeito da reforma do estado de 94 para c, e a maioria dos estudos no trata dos episdios em particular, mas sim do grande tema. Isso muito complicado. Nada contra o grande tema, pois se comea por ele, mas preciso entender cada parte do problema.
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A reforma comeada em 95 que, com justia, dever, daqui a uns 50 anos ser chamada de reforma Bresser recebeu trs legados que influenciaram fundamentalmente essa reforma. Primeiro, havamos feito duas grandes reformas administrativas na nossa histria contempornea, ambas em perodo autoritrio. Esta foi a primeira reforma que tentamos fazer em um perodo democrtico. bom lembrar que o Juscelino engavetou a sua reforma, porque disse que era melhor no faz-la, e na verdade foi isso o que fez. Os governos, os melhores governos de nossos curtos perodos democrticos, evitaram fazer reforma. D problema, complicado, mais fcil fazer em regime autoritrio. E a reforma no perodo democrtico gera mais debates, mais negociaes, mais atores e uma agenda mais variada. isso que as pessoas tm que perceber. Cria-se um processo muito mais amplo e a vem o segundo legado, pelo qual, boa parte das concepes de reforma parte do suposto tecnocrtico e em bloco. Ou seja, modelos feitos por iluminados aqui em Braslia, que tm as idias e j sabem at os resultados. E, importante, apresentam as idias em bloco, porque se no forem aprovadas em bloco, se no forem realizadas em bloco e se no tiverem os resultados em bloco no tem reforma. Esse um legado da nossa histria que foi deixado pela reforma Varguista e pela reforma do regime militar. E o terceiro, e ltimo legado, imediatamente anterior reforma de 95: o legado do Governo Collor. Esse legado teve uma influncia muito grande no incio da reforma. A idia da reforma, tal como ela chegou, teve um impacto gigantesco na sociedade, no funcionalismo, e mesmo naqueles que tentaram implantar a reforma, porque o legado anterior do Collor atrapalhava o entendimento para todos os atores. A idia era de que a reforma iria demitir, enfraquecer o Estado. Tudo isso estava muito presente e atrapalhou o entendimento de todos. bom lembrar a velha definio de democracia (quem me ensinou foi um mestre, Regis de Andrade): s democrata aquele que supe mudar de opinio, o legado dificultava supor mudar de opinio. Era um legado muito complicado, e, nos primeiros momentos de reforma atrapalhou enormemente. Assim mesmo, muita coisa aconteceu. Houve um processo muito rico de acertos, erros, conflitos e novas angstias. Sendo bastante indutivo, ocorreu um processo que explica muito
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bem o primeiro passo dessa reforma, que talvez tenha sido um dos grandes legados positivos. Em 1993 a pesquisa para o CEDEC estava sendo feita, no havia dados sobre funcionalismo pblico, pblicos ou seja, para todos e no havia uma consolidao da maioria dos dados. Em conseqncia, os resultados da pesquisa foram parcos. Talvez uma das grandes mudanas desse ltimo perodo seja impressionante porque ela impulsiona todas as demais e melhora a qualidade do debate pblico. a mudana que pode ser a revoluo, que a revoluo da informao. Ela foi extremamente importante nesse perodo. Estou me referindo aos famosos cadernos do MARE e seus dados de pessoal, que se espalharam de forma gigantesca, porque era preciso organizar a administrao pblica, completamente desorganizada. A tecnologia da informao, que penetrou no setor pblico e em pouqussimos anos mudou a cara do servidor pblico no Brasil e no mundo, teve um impacto muito grande. No d para negar. Sua importncia muito maior do que se imagina. A questo fiscal obrigou ainda mais, a organizar as informaes, porque, ou se organizava ou no se fazia o ajuste fiscal. E ao longo desse processo houve um incentivo para se fazer essa revoluo da informao, por conta de uma srie de controles e demandas sociais, que embora ainda sejam muito pequenas, tendem a aumentar. Na verdade, o recado o de que a administrao pblica vai ter que produzir, cada vez mais, informaes transparentes, porque a sociedade est extremamente descontente com a administrao pblica que tem. Haver muita presso. O resultado impressionante porque o conjunto de dados que temos hoje, comparado ao de 93, muito grande. Alm disso, houve um certo mimetismo, o que favorece um repasse de experincias fabuloso. Isso levou os governos sem informao necessria a obt-la e fazer melhor. Tambm propiciou a melhora do planejamento. Suponho que se no houvesse essa revoluo da informao, mesmo com PPA e LDO, isso seria letra morta, seria fico jurdica. E mais, embora o Governo Federal esteja hoje bem avanado vrios estados em especial, o Governo de So Paulo tambm vm desenvolvendo o Governo Eletrnico, uma coisa ainda pouco explorada, dada a sua amplitude e possibilidade, mas que extremamente importante para administrao pblica. Feita essa transformao da informao, que a revoluo de todo este perodo, outro tpico a ser destacado o fato de que, no momento
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inicial, havia um confronto muito grande entre modelos. Essa discusso transformou muitas das questes em conflitos sobre os termos e no sobre os diagnsticos. preciso, sim, ter os modelos, mas a construo dos modelos caminha junto com os diagnsticos. O Governo Federal conseguiu fazer boa parte daqueles modelos iniciais caminharem junto com, pelo menos, 70%, 80% do diagnstico. Os que so contra precisam fazer o mesmo, porque seno esse debate no possibilita mudar a administrao pblica para o cidado que mora na Favela do Borel, ou no Jardim ngela, e para isso que serve o estado. O confronto tambm criou dificuldades polticas, resistncias muito grandes. O legado contribuiu para isso, criando dificuldades de intercomunicao entre os grupos que faziam ou participavam da reforma. Temos que sair do debate e aproveitar o modelo, refin-lo, aumentando os diagnsticos vinculados a ele. Aquele que vier arena democrtica com crtica ao modelo, sem nenhum diagnstico estruturado, realmente no tem nada a dizer sobre reforma do Estado. Esse um ponto fundamental. A despeito disso, o Plano Diretor que um documento que daqui a 50 anos vai ser muito estudado organizou o debate e criou vrias agendas com a preocupao de debater com a experincia internacional o que no havia no Brasil, 30 anos atrs. E, no s debater a experincia internacional, mas ao longo do tempo tentar construir essa agenda vinculada a problemas muito prticos. Ningum props fazer a reforma do Estado e, a partir dela, resolver todos os problemas do pas. O Plano Diretor no s organizou debates e criou vrias agendas, mas incentivou muitas aes. As inovaes premiadas em concursos como o Helio Beltro, o Programa de Gesto Pblica e Cidadania, no nvel dos municpios e dos estados, so aes que de modo direto ou indireto foram influenciados por esse debate. Negar isso negar os fatos e contra os fatos no h argumentos. O prximo governo vai assumir um Estado com essas aes. Ser que tudo vai ser jogado fora? Essa uma pergunta interessante e importante. Um tema que dominou o debate internacional foi a questo fiscal. Um diagnstico da crise fiscal do estado forou um debate da administrao, ou da nova gesto pblica, ou de uma administrao gerencial. Forou, porque sem uma melhora nos meios no seria possvel fazer uma gesto fiscal. E nos pases desenvolvidos ocorreu a melhora dos
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meios sem abandonar a dos fins. A grande presso que se fazia valer nos pases desenvolvidos era a seguinte: no se podia diminui drasticamente as polticas. Precisava-se fazer, ao mesmo tempo, o ajuste fiscal, e a entra a contribuio da administrao gerencial. Esta era a questo: como dar conta de uma demanda legtima e gigantesca compatibilizando-a com o problema do ajuste fiscal? Isso obrigava a discusso dos meios em um patamar superior. Todo esse debate sobre a questo fiscal no Brasil aprimorou a gesto fiscal e fez o oramento entrar na gesto. Ainda h muito que fazer. O oramento tem que ser pensado como uma pea ativa do planejamento e da poltica, qualquer que seja a rea. E isso ficou mais claro quando pensamos no PPA e na LRF. Houve avanos a despeito dos problemas muito grandes ocorridos, principalmente, em termos de planejamento e accountability. Na verdade, o PPA e a LRF so legados desses oito anos e temos que trabalhar com eles. No com a idia de uma reforma global, mas de uma maneira incremental: o que melhorar daqui para diante? Vale a pena ressaltar que vrias dessas reformas fiscais tm um legado anterior que as facilitou. Boa parte da questo fiscal no Brasil melhorou, bem mais do que na Argentina e no Mxico para pensar em pases de mesmo porte porque tnhamos um legado fiscal que eles no tinham. Um legado de 1985 para c, que foi muito importante. E, por vrias razes desde uma estrutura como a STN, a respectiva carreira e relaes informais entre as pessoas criou uma memria administrativa que foi sustentando a agenda fiscal e a necessidade de melhor-la. claro que tudo isso tambm gerou problemas no que chamamos de fiscalismo. Houve, muitas vezes, um excesso terrvel, uma miopia fiscal. A crise energtica foi um dos principais exemplos: a miopia fiscal impediu um investimento fundamental que teria evitado boa parte da crise que tivemos. Muitas vezes, como vrios autores tm mostrado, existe uma tenso muito forte entre a lgica fiscal e a lgica gerencial. Esse um dilema que precisa ser enfrentado porque, se tomada como tenso, esta relao no pode ir nem para um lado nem para outro. E, por vezes, ela tendeu mais para a lgica fiscal. A soluo do problema fiscal vai passar pela criao de uma conscincia de custos, a mudana das pessoas e dos valores, mas isto j est caminhando embora ainda falte muito. Vai passar pela mudana da idia
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do ministrio como caixinha. Nossos ministrios, e at as estruturas infraministrios, ainda so tomadas como caixinhas. S vai haver coordenao e poltica intersetorial para alm dos propsitos do PPA, quando se modificar esse aspecto. Como ltimo dilema para a questo fiscal ainda predomina o controle processual. No Tribunal de Contas ainda predomina a viso do controle processual em vrias reas, e este controle vai exacerbar as miopias fiscais, e impossibilitar a melhor convivncia da lgica gerencial com a lgica fiscal. Quanto s novas organizaes, ressurgiu o debate iniciado com o decreto lei 200. Houve um novo debate, com alguma reorganizao e experincias importantes. A experincia do INMETRO, por exemplo, foi extremamente bem-sucedida em termos de organizao. A temtica da reorganizao colocou a temtica da regulao, no Brasil, tardiamente. Comeamos a fazer privatizao sem antes comear a discutir regulao. sempre bom lembrar que isso vem antes desse Governo. um legado da reforma. S comeamos a discutir regulao quando comeamos a discutir a reforma do Estado, e a privatizao j havia sido iniciada. claro que ainda h problemas no desenho das organizaes e preciso definir mais claramente o que agncia executiva e o que agncia reguladora. H modelos fora do lugar e preciso ter muito cuidado com isso. Fazer mudana organizacional tem impasse poltico. Como disse um certo deputado que controla hospitais: como que eu vou influenciar no controle desses hospitais?. As organizaes sociais avanaram mais nos estados do que na Unio porque o imbroglio poltico na Unio muito maior. Foi muito bem enfatizado que temos que discutir mais a accountability das agncias. Embora no seja to fcil assim cri-lo. Na idia de que h um controle social, bom perguntar quem a sociedade. Em grande medida, esse controle social feito por aqueles que tm mais renda, poder e infor mao para faz-lo. Ento, isso no basta. A melhor accountability , no caso de agncias, a congressual, e, infelizmente, isso muito frgil no caso brasileiro. Este um ponto para o prximo governo se debruar. Houve avanos em parcerias com organizaes da sociedade civil, que no vou desenvolver porque as apresentaes sobre OSCIP mostraram isso. Mas uma direo na qual temos de caminhar.
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Em termos de polticas pblicas, houve vrios avanos na rea social. Boa parte dos avanos ou problemas tem a ver com a temtica federativa. Os problemas que persistem so muitos, na rea social, mas dependem da resoluo da temtica federativa. Enquanto no resolvermos isso dificilmente nossas polticas sociais vo melhorar. Melhorou a gesto, mas as pessoas ainda no conseguiram perceblo. Poltica social pr-94 se discutia como uma formulao de poltica, e no como gesto. Isso um avano muito importante porque, no nvel das idias, se podiam formular todas as polticas para resolver todos os problemas do Pas. Era o que se fazia, e muitos programas de candidatos continuam nessa dimenso. O que se avanou em termos de gesto de poltica social. Houve avanos em termos de capacitao. Comparando a capacitao antes e depois de 1994, o avano quantitativo enorme, tanto no plano setorial de ministrios, mas, sobretudo na ENAP, que tem um papel importante nessa rea. Em termos de controle de resultados, percebe-se que a idia cresceu, mas no h uma administrao pblica baseada em controle de resultados de uma forma mais slida no Governo Federal. No h, primeiro, porque a contratualizao andou muito pouco e sem contratualizao, no h controle de resultados. preciso haver um contrato, seno no h controle de resultados, o controle fica restringido ao do TCU. Essa a diferena entre contratualizao e o controle processual. preciso aprender esta diferena. Segundo, h problemas de cultura organizacional, que tm de ser atacados no dia-a-dia. O controle de resultados andou mais, mais prximo da ponta, o que indica que quanto maior for a presso social, maior a chance de haver demandas por reforma. Isso um alento, mas tambm um problema, porque vrias reas do Governo Federal no esto prximas, ou o seu cliente muito indireto. Como criar uma cultura de controle de resultados nessa situao? Em termos de avaliao tambm se verificam muitas experincias. bvio que havia um legado muito ruim, pelo qual a avaliao seria para punir ou premiar algum. Isso secundrio. A avaliao para melhorar a prestao do servio pblico. para saber o que aconteceu de errado, para que no acontea de novo. Uma das grandes revolues trazidas pelo pessoal que trabalhou com
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o MARE, com o pessoal do Bresser, com o grupo do Oramento e Planejamento, o grupo do Silveira, o grupo da Sade, da Educao so vrios grupos foi a discusso dos meios, com uma qualidade enorme, e ajudando o debate. Porm, muitas vezes houve um aumento da importncia dos meios, esquecendo-se quais eram os fins. Os meios so importantes, mas preciso saber para que fins servem os meios. Em termos de profissionalizao do setor pblico, quantitativamente, nunca houve tanto ingresso no setor pblico federal por meio de concursos. Antes o ingresso se dava por outros meios, deixando dvidas, e era da que vinham as crticas ao patrimonialismo. Em termos de profissionalizao tambm houve um investimento grande em uma srie de carreiras estratgicas, que at 95 estavam mortas, o que havia sido diagnosticado no estudo de 1993. Acho que a profissionalizao vai depender, cada vez mais, de uma relao entre Estado e Governo. um aprendizado de como lidar com esta relao Estado e Governo para melhorar a profissionalizao. No entanto, como ela vai lidar para baixo e para cima, essa uma questo que no foi respondida. Na relao entre a poltica e a burocracia houve avanos em termos de memria administrativa. O prximo governo vai assumir, e no encontrar tanta desinformao quanto encontrou Fernando Henrique. Isso j um avano. Embora exista em vrios pases a demanda de se ter um rgo especfico para esse fim. Na Inglaterra, se no me engano, h um rgo de memria administrativa, que foi criado no comeo do sculo. Do incio do sculo at a dcada de 90 o rgo havia tido cinco diretores, em 80 anos. preciso pensar em como criar uma estrutura que guarde essa memria administrativa. preciso perder o preconceito, que muitas vezes h, dos funcionrios pblicos, ou dos altos administradores, ou daqueles que so indicados para fazer a reforma pelo presidente, pelo ministro, com relao ao ponto fundamental, que so os controles externos do congresso, do judicirio e da sociedade. Ainda h uma viso muito negativa sobre o que a democracia. O Brasil vive um presidencialismo de coalizo, que tem uma srie de instrumentos que vo mais dividir do que facilitar a deciso. Federalismo, bicameral, multipartidrio, sistema eleitoral proporcional de lista aberta etc. Mas o presidencialismo de coalizo significa que h um nmero de grupos, muito maior do que na Inglaterra mais fcil fazer reforma na Inglaterra do que no Brasil e por isso os
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nossos avanos, comparativamente aos deles, devem ter esta dimenso, este critrio mas democraticamente melhor fazer pelo presidencialismo de coalizo. Temos de aprender com este nmero enorme de atores, instituies, a fazer reforma. A via getulista, a via do regime militar, ou a via (pretensamente) revolucionria, so todas vias erradas. Prefiro o presidencialismo de coalizo. No que se refere alta direo, percebemos que a reforma anda mais quanto mais a alta administrao se compromete. Ento esse um ponto fundamental, o comprometimento da alta direo, que pode estar nas mos de funcionrios de carreira, ou no. Acho que se cria um debate muito tosco com relao a isso. Os nmeros mostram que hoje a maior parte dos DAS no vem dos funcionrios pblicos, e isso no diz nada contra ou a favor. O critrio para se analisar se a alta direo democrtica e responde aos critrios de governo e estado, simples: verificar se a alta direo tem visibilidade e responsabilidade. por isso que nos Estados Unidos a maior parte dos cargos pblicos de direo passa por aprovao no Congresso. Essa uma das principais solues para evitar a briga, se o cargo deve ou no ser de carreira. Ou seja, havendo visibilidade e responsabilidade, a alta direo pode ser ou no de carreira. E, ao longo do tempo os prprios nmeros j mostram isso tendem a ser mais de carreira. E no h nada de ruim nisso. Na Itlia e uma srie de outros pases multipartidrios, os nmeros so semelhantes. O Brasil est com quase o mesmo nmero, na alta direo, de funcionrios pblicos e pessoas de fora. O que faz a diferena a visibilidade e a responsabilidade dessas pessoas. Em termos de burocracia e poltica, duas coisas fundamentais foram colocadas aqui: uma em a comunicao. A reforma anda mais quanto melhor for a comunicao da prpria. A presso da sociedade teve um peso muito grande para a aprovao da LRF e seus resultados. A opinio pblica criou um consenso. Infelizmente, a opinio pblica, e em especial a nossa imprensa, no trata do tema refor ma administrativa. Continua tendo a viso preconceituosa com relao ao que o Estado, e o que o servidor pblico. Infeliz da sociedade que no valoriza o seu servidor pblico. Em torno da outra coisa fundamental, a coordenao, h um consenso. A coordenao fundamental, e os ministrios e os setores no podem mais ser pensados como caixinhas. A coordenao, a ao intersetorial,
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um dos grandes desafios para que os resultados melhorem. Termino com duas frases da apresentao do Bresser. O comentrio essencial a essas duas frases que as reformas vo continuar. Estou com um grande estudioso que diz que o termo reformas administrativas foi criado para dizer que algo novo est acontecendo, embora no seja totalmente novo. As reformas sero contnuas para responder a muitos desafios e qualquer presidente que vier ter que reformar, mudar. Primeira frase: quanto mais democracia houver, melhor para a reforma do Estado . Se tiver que fazer um trade off entre e eficincia e democracia, opte pela democracia, por que a democracia, bem trabalhada, leva eficincia. Segunda frase: o grande sucesso de todo este processo de mudana s ocor rer se as idias, as instituies, e as pessoas mudarem ao longo do tempo . No de uma vez s. Termino com uma metfora de Malinowski , um grande antroplogo, que vale para o estado brasileiro: as instituies tm esqueleto, carne e sangue . O esqueleto so as regras, as caractersticas institucionais. A carne so as pessoas. No h boas organizaes sem pessoas, como no h boas organizaes sem esqueleto. E o sangue, so os processos. O desafio continuar modificando a carne, o esqueleto e o sangue. E, provavelmente, acima de tudo, a carne, que so as pessoas, que vo continuar para o prximo governo.
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CONCLUSES E RECOMENDAO DO SEMINRIO

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De uma forma breve, ser feito um rpido balano do Seminrio com base na sistematizao da equipe que acompanhou todo o evento. Assume-se que indissocivel de um trabalho como esse um certo nvel de subjetividade e percepo pessoal. Sero apresentadas as constataes e os consensos mnimos, que surgiram ao longo das exposies. Em primeiro lugar destaco a importncia da reforma do Estado. Um Estado democrtico, moderno e eficiente condio necessria, mas no suficiente, para que se tenha um desenvolvimento sustentvel e eqitativo. H um reconhecimento que os avanos nos ltimos tempos foram representativos, embora persistam algumas debilidades institucionais, que ainda limitam os esforos e o alcance das polticas pblicas. E talvez o mais importante seja a noo muito forte de que a reforma no Estado , acima de tudo, um movimento poltico, que veio para consolidar o Estado democrtico, um Estado de direito, e que tem o seu escopo basicamente definido a partir do alcance, que deve se estender a todos os poderes e nveis de governo. Foi mencionado que hoje o processo de difuso das idias permite que as mudanas culturais ocorram de uma forma - ainda que pouco visvel - bastante disseminada. Permitiu, por exemplo, que idias surgidas no Governo Federal, que teve uma certa vanguarda na divulgao e na apresentao de alguns conceitos, tenham sido incorporadas, abraadas em outros nveis de governo, que hoje esto at mais avanados na aplicao destas idias. E isso muito bom. Ainda nesta questo do escopo da reforma, ressalto a importncia do foco no desenvolvimento da capacidade institucional, da formulao e
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execuo de polticas que promovam o crescimento econmico e a reduo da pobreza da populao. Nesse sentido, ficou tambm bastante claro o reconhecimento da importncia da abordagem metodolgica, que tem integrado os instrumentos de planejamento, oramento, controle e gesto, em torno de alguns objetivos estratgicos. E estes objetivos estratgicos, por sua vez, esto relacionados ao desenvolvimento do Pas. Esta foi a discusso que ficou centrada no painel que abordou a questo do PPA. Tambm, ainda dentro da questo do desenvolvimento da capacidade institucional, sobressai a importncia que as novas tecnologias de informao e comunicao assumem no processo, permitindo alguns avanos significativos, em vrias frentes: transparncia, controle social, reduo de custos e maior acessibilidade a servios, entre outras. Assumindo sempre o risco da subjetividade, algumas prioridades com relao ao processo da reforma sero destacadas. Uma delas seria a questo do fortalecimento da democracia, mediante o estmulo descentralizao, participao social e prestao de contas dos agentes pblicos sociedade, sendo o governo eletrnico um meio importante para instrumentalizar as novas frentes democrticas de participao e de acesso informao para a sociedade. O segundo ponto, como prioridade, o desenvolvimento das capacidades institucionais para elaborao e implantao das polticas pblicas, que pode ser denominada governana do Estado. Diz respeito profissionalizao, ao fortalecimento do ncleo estratgico, nfase no controle de resultados, avaliao e coordenao entre nveis de governo. E uma terceira dimenso de prioridades a promoo e desenvolvimento das instituies compatveis com o desenvolvimento de mercados e com o fortalecimento de um processo de gesto macroeconmico, calcados na qualificao tcnica e no profissionalismo, dando condies tambm para o desenvolvimento da capacidade de regulao do Estado e permitindo que os mercados possam atuar preservando a competitividade, estimulando a prestao de servios e a oferta de bens de interesse social. Esses trs aspectos constituem constataes e consensos mnimos que podem ser colocados guisa de concluses. Em seguida sero listadas algumas recomendaes, de forma sucinta,
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que so fundamentais e, de alguma forma, sintetizam um pouco as discusses. Um primeiro ponto, e que ficou bastante claro, o da importncia da profissionalizao e da importncia de se investir nas pessoas, como ponto fundamental para o sucesso do processo de reforma do Estado. Outro ponto a importncia de se articular as vrias dimenses no tratamento das reformas, e das transformaes organizacionais. Envolvendo a articulao das questes dos recursos humanos, dos processos dos trabalhos e das estruturas. A questo da delegao e da descentralizao requer um tratamento muito equilibrado, de modo a balancear os recursos e as atribuies, para evitar desequilbrios entre ncleo estratgico, agncias, administrao direta e indireta, organizaes sociais, de modo a no se recair no risco, que j tivemos no passado, de hipertrofia de determinados setores e acefalia, no que diz respeito ao acompanhamento e coordenao de polticas, em vrias reas de governo. Um outro ponto que foi abordado a questo da importncia do gradualismo e do respeito s diferenas, sem abrir mo de alguns objetivos. bastante marcante o exemplo que foi apresentado pelo MCT que, respeitando ritmos diferentes nos tratamentos dos seus institutos, usou instrumentos diferenciados para comprometer as organizaes em torno de seus objetivos. Aquelas instituies que estavam prontas para partir para um modelo de organizao social o fizeram, outras tiveram que trabalhar com instrumentos como o termo de compromisso numa fase preliminar. Mais um ponto a questo da importncia da valorizao do aproveitamento do potencial passivo de mobilizao, no mbito da sociedade civil, em torno de interesses pblicos. E a, a importncia de se estimular a parceria entre Governo e as organizaes da sociedade. Ficou clara tambm, em vrios momentos, a importncia de se aprofundar a discusso dos mecanismos que permitem a diferenciao das organizaes, em funo do seu desempenho. Isso, com estmulo ao desenvolvimento de instrumentos de avaliao, contratualizao, alocao de recursos, que levem em conta esse desempenho e que, de alguma forma, motivem as organizaes e os seus gestores a investir na gerao do desempenho diferenciado. E tambm a necessidade de uma maior preciso e investimento, tocante a uma definio mais clara dos campos de aplicao dos modelos
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organizacionais e institucionais, e ao aperfeioamento dos mecanismos de controle poltico e social desses novos modelos, tanto no que diz respeito s agncias reguladoras como s organizaes sociais. importante tambm a reviso dos processos de trabalho, para que eles se articulem com a ajuda dos novos recursos tecnolgicos, potencializando os benefcios dessas duas frentes, potencializando os ganhos de eficincia organizacional. O exemplo do Poupatempo bastante significativo nesse sentido. Por fim, a questo do desafio de compatibilizar melhor a lgica dos programas, que uma lgica que est expressa no PPA, com a lgica das estruturas organizacionais e com as estruturas hierrquicas tradicionais. E este desafio est colocado para o atual governo, e vai permanecer como uma discusso para ser aprofundada ao longo dos prximos anos. Finalizando, eu queria destacar que a reforma do Estado um processo poltico que requer muito comprometimento, muita perseverana, muito senso de misso. Muitas vezes tambm preciso capacidade de negociao, de administrao de expectativas, de superao de obstculos, de superao de frustraes, o que requer o respaldo de toda a sociedade. Esse um ponto importante. Parafraseando um estadista que disse: a guerra um assunto importante demais para ser tratada pelos generais, diria que a reforma do Estado um assunto importante demais para ser tratada por burocratas e acadmicos. No diz respeito ao setor pblico, e sim a um projeto de nao. E, sendo um projeto de nao, ressalto a importncia e a oportunidade deste evento para o momento poltico que ns estamos vivendo, e a importncia de uma discusso como esta, para que esse tema possa ser inserido na agenda poltica dos prximos anos. E finalizo cumprimentando a Secretaria de Gesto, os organizadores, e agradecendo ao Itamaraty, pelo apoio que nos deu, e a todos que nos acompanharam nestes dois dias de evento.
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A POLTICA DE RECURSOS HUMANOS NO ATUAL GOVERNO

Ministro Guilherme Dias
No momento em que o Pas se prepara para eleger um novo Presidente da Repblica, momento em que os candidatos trabalham em seus programas de governo, nada mais oportuno do que o tema central deste seminrio. A gesto de Recursos Humanos, a partir da Reforma do Estado, desenvolvida no atual governo, equivale a uma verdadeira revoluo silenciosa, que precisa ser bem compreendida. Alguns frutos desse trabalho j comeam a aparecer, mas no se trata de uma ao imediatista. Os resultados, de fato, sero contabilizados pelos prximos governos. importante lembrar que o Governo Fernando Henrique Cardoso herdou de administraes anteriores um Estado caro e ineficiente, com a mquina administrativa desmontada. Modificar essa conjuntura e adequ-la a um novo modelo de Estado, mais moderno, mais profissional, mais voltado para as demandas da sociedade, no tarefa banal. Nesses ltimos oito anos, caminhamos com determinao para atingir esse objetivo e conseguimos, sem dvida, avanar nessa direo. Temos hoje um servio pblico mais profissionalizado, um servidor mais consciente de suas atribuies, de seu papel na sociedade. O novo Estado requer servidores qualificados para prestar mais e melhores servios ao cidado. Abandonou-se a idia de que o servio pblico deve estar voltado para o servidor. No se admite gastar 80, 90 por cento da receita de impostos e contribuies em salrios. E nesse sentido a Lei de Responsabilidade Fiscal teve um papel fundamental, restringindo os gastos com pessoal, nos trs Poderes, nos trs nveis de governo. No devo me estender no detalhamento da poltica de recursos huDiscurso proferido pelo Ministro do Planejamento, Oramento e Gesto Guilherme Dias no Seminrio Inter nacional Capital humano e gover nana: balano e desafios para a administrao pblica realizado em Braslia, de 4 a 5 de junho de 2002.
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manos desenvolvida na gesto do Presidente Fernando Henrique. Deixo essa tarefa para a equipe do Ministrio do Planejamento que estar discorrendo sobre esse tema durante todo o dia de hoje. Entretanto, quero destacar alguns pontos que considero importantes. At porque, como j disse, acredito que a poltica de pessoal do atual governo precisa ser mais conhecida e bem entendida pela sociedade. E neste momento, em especial, pelas equipes dos candidatos que se preparam para disputar a prxima eleio. preciso desmistificar algumas idias ou verses mal acabadas da poltica salarial. Como, por exemplo, o repetido discurso de que os servidores pblicos ficaram sem reajuste por sete anos consecutivos. No verdadeira essa afirmao, como mostram os nmeros da folha de pagamentos. Em 1995, os gastos somavam 37,8 bilhes de reais. Neste ano, devero superar os 73 bilhes de reais. O aumento da remunerao mdia dos servidores do Executivo em atividade - que passou de 1.462 reais em 1995 para 3.022 reais em 2002 outra evidncia que derruba essa verso dos sete anos sem reajuste. Nesse perodo, todos os servidores civis da ativa tiveram algum tipo de reviso nas suas atividades e na remunerao. Falo com convico, pois estou baseado nos nmeros disponveis no Ministrio do Planejamento. Foram 1 milho e 67 mil servidores beneficiados com a reestruturao das carreiras ou gratificaes por desempenho. verdade que, por algum tempo, foram suspensos os reajustes lineares, porque eles no atendem aos objetivos da atual poltica de recursos humanos. Quando se fala em remunerao dos servidores pblicos federais, preciso sempre levar em conta que estamos falando de uma folha de pagamento de R$ 73 bilhes anuais, onde qualquer reajuste linear, por mais insignificante da tica do servidor, envolve recursos da ordem de bilhes. Vejamos o exemplo da ltima correo, de 3,5%, concedida em janeiro deste ano. Consumiu 1 bilho e 400 milhes de reais do Oramento para um milho de servidores. Para se ter uma idia mais clara da dimenso desses nmeros podemos lembrar que com a Merenda Escolar o governo vai gastar esse ano 900 milhes de reais, beneficiando, neste caso, 37 milhes de crianas. Com a Bolsa-Escola, outro programa emblemtico deste governo, os gastos sero de R$ 1 bilho e 800 milhes de reais, para atender 10 milhes de crianas.
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A poltica de reajustes lineares no resolve o problema daqueles que se consideram mal remunerados e, o mais grave, acentua distores. Historicamente, o servio pblico paga salrios mais altos do que a iniciativa privada nas funes de nvel mdio e oferece salrios bem mais baixos para profissionais de nvel superior, tambm em comparao com o setor privado. Isso resulta em perda de quadros qualificados, em desperdcio dos recursos aplicados em formao, treinamento e qualificao. A poltica de reajustes diferenciados e gratificaes por desempenho, ao contrrio, atende aos objetivos dessa nova viso do Estado. Trabalhamos nesses oito anos para chegar a um quadro de servidores mais enxuto e altamente qualificado, movido pelo compromisso com resultados, consciente de que cada atividade dentro do servio pblico tem uma funo social e est cada vez mais comprometido com a tica e com a transparncia. Essa transformao implicou requalificar servidores pblicos para novas funes mais adequadas s novas demandas. Realizamos o treinamento macio de pessoal de nvel mdio em informtica, por exemplo. E, evidentemente, procuramos enxugar os excedentes, limitando a contratao para substituir servidores aposentados. Conseguimos reduzir o quadro de servidores do Executivo em 100 mil vagas, isso tudo dentro dos preceitos constitucionais, que impedem a demisso no servio pblico. Por outro lado, conseguimos ampliar de forma substancial o percentual de servidores de nvel superior, seja atravs de estmulos a cursos de graduao e especializao, seja atravs de concursos. Em 1995, dois teros dos cargos na administrao pblica federal eram de nvel mdio; s 35% dos servidores tinham escolaridade de nvel superior. Em 2001, o percentual de nvel superior havia subido para 52%. Aqui destaco uma informao que considero relevante. A qualificao dos professores das universidades federais teve um salto substancial nos ltimos anos. Isto equivale a investimentos em educao e gastos com pessoal. O nmero de professores com doutorado aumentou 63,8% e com mestrado, 52%. Investimos tambm nas escolas de governo. Esse esforo est presente tanto nas escolas especializadas, que se ocupam de um nico segmento, como a Academia de Polcia, como nas escolas que atendem ao conjunto do funcionalismo como a Escola Nacional de Administrao
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Pblica (ENAP) e a Escola de Administrao Federal (ESAF). S na ENAP foram treinados mais de 110 mil servidores entre 1995 e 2001; nos 14 anos anteriores, entre 1981 e 1994, haviam sido treinados cerca de 42 mil servidores apenas. Temos tambm projetos de cooperao com escolas de governo internacionais, alm de parcerias com escolas de governo subnacionais. Um aspecto importante a destacar nessa poltica de pessoal a realizao de concursos pblicos. Por meio desta poltica, incluindo as contrataes j autorizadas neste ano, temos o ingresso no servio pblico federal, desde 1995, de 63.407 novos servidores, o que representam mais de 13% do total dos servidores ativos federais em 2001. Isso significa uma alta taxa de renovao da fora de trabalho. O Governo Federal tambm procurou estimular a criatividade dos agentes pblicos. O reconhecimento de mltiplas inovaes e melhorias na gesto pblica tem se realizado atravs do Prmio Hlio Beltro, concedido por seis anos consecutivos a cerca de 200 equipes situadas em todo o territrio nacional. O mesmo pode ser dito a respeito do Prmio da Qualidade do Governo Federal. Programas de Qualidade tm se disseminado entre as organizaes pblicas federais, mobilizando grandes redes de servidores, envolvidos com a melhoria da eficincia e eficcia de suas organizaes. A cultura de resultados est presente nas estratgias de capacitao e incentivo j mencionadas e na estrutura das gratificaes criadas nos ltimos anos. Neste sentido, no poderia deixar de mencionar a G-Data, destinada exclusivamente aos servidores do PCC (Plano de Classificao de Cargos), que abriga funcionrios de nvel mdio. Trata-se de uma gratificao por desempenho que beneficiar, este ano, 197 mil servidores da ativa, com ganhos de at 86%. Outros 396 mil servidores aposentados esto recebendo um percentual dessa gratificao e, com isso, chega a 594 mil o nmero de beneficiados. No d simplesmente para ignorar todas essas iniciativas e insistir no discurso fcil, corporativista. Discurso que, inclusive, tem colocado governos estaduais e municipais de todos os partidos em situaes sem sada, quando confrontados com a realidade das finanas pblicas. verdade que ao longo desses oito anos tivemos que conciliar a nova proposta de gesto de recursos humanos com a restrio oramentria. Mas asseguro que essa questo nunca foi colocada como objetivo
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final da nossa poltica. Queremos, sim, um quadro de pessoal mais enxuto, mas no apenas para economizar recursos do Tesouro Nacional. Estamos trabalhando na construo de um Estado mais eficiente, mais conectado com as demandas da sociedade, melhor prestador de servios. E isso tudo passa pela qualificao do quadro de pessoal, pelo redirecionamento de funes, e at pela terceirizao de alguns servios. O gasto com pessoal continua elevado, verdade. Mas estamos gastando melhor; estimulando a produtividade; retendo e atraindo quadros mais qualificados; mudando, em sntese, o perfil do servidor pblico. Isso precisa ser bem compreendido, at para que no se perca. Estamos num ano de eleio presidencial e um novo governo vai se instalar a partir de janeiro prximo. Mas a mquina estatal permanecer, e saudvel para a democracia que ela esteja cada vez mais profissionalizada, preparada para esse novo tempo. Um exemplo dessa profissionalizao pode ser encontrado na composio atual dos DAS, os chamados cargos de confiana. Hoje 70% desses cargos esto sendo ocupados por servidores efetivos ou requisitados de rgos pblicos. uma evidncia da estabilidade administrativa que consideramos adequada para o melhor funcionamento da mquina estatal. O trabalho na rea de gesto rduo, contnuo e nem sempre percebido na sua magnitude. Mas estou otimista. Acredito que construmos nesses oito anos as bases para uma mudana substancial no padro de qualidade do servio pblico. Estamos mais prximos do padro de exigncia da prpria sociedade, que paga impostos e quer servios. Isso no pouco e no deve ser desperdiado.
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O PERFIL DO NOVO SERVIDOR PBLICO

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importante que a discusso da gesto no setor pblico e, de modo especial, da gesto dos recursos humanos esteja na agenda poltica. O momento atual, de incio de um debate democrtico, bastante oportuno para isso. Vale lembrar que este tema esteve presente desde o incio da administrao do Presidente Fernando Henrique e, em 95, ao mesmo tempo em que se colocavam no debate pblico as questes de reforma econmica, a quebra de monoplio, as questes sobre a previdncia, levantou-se tambm a discusso da gesto do setor pblico e, de modo especial, a discusso da gesto dos recursos humanos. A discusso desses temas polmicos trouxe muitos subsdios ideolgicos que viabilizaram a definio das polticas pblicas. Embora possa parecer um paradoxo, quando se fala em estabilidade e continuidade no setor pblico, na verdade se est falando em aprofundar mudanas. Tendo claro que essas mudanas tm que se pautar pela maturidade, e que tm que estar distantes do voluntarismo simplista, que muitas vezes caracteriza iniciativas nessas reas, desconsiderando ganhos histricos. Esse processo no se iniciou em 95, mas talvez na dcada de 30, com o DASP, cujas conquistas no podem ser desconsideradas. Ento, importante sempre evitar as simplificaes e o voluntarismo na construo desse tema. Mas tambm muito importante se manter distante da inrcia, que freqentemente caracteriza a administrao. Essas mudanas no surgem espontaneamente, mas, sim, como respostas s exigncias de um novo contexto social, e este um contexto de transformaes, em vrias dimenses: econmica, poltica, social e tecnolgica. Com a transformao do papel do Estado, este passa, basicamente, de um modelo de Estado nacional desenvolvimentista, de Estado prove1
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dor de bens e servios, para um modelo de Estado regulador e condutor da poltica social. Envolve tambm uma redefinio das relaes com a sociedade. E passa no s no setor pblico, mas de um modo geral na sociedade, pela percepo das organizaes e de seus gestores, de que as pessoas so os recursos mais estratgicos para o alcance dos objetivos das organizaes. No contexto dessa nova sociedade, que gerou a expresso sociedade da informao e do conhecimento, o capital humano fundamental. E a educao passa a ser o elemento definidor na conduo dos processos de formao da riqueza. A educao continuada se torna essencial, na medida em que a tecnologia acelerada provoca a obsolescncia, e necessrio um contnuo processo de aperfeioamento das pessoas para que possam lidar com novos instrumentos tecnolgicos. Essa sociedade gera a demanda por novas competncias, importantes para lidar, principalmente, com ambientes eminentemente complexos. Isso ocorre em qualquer organizao, mas no setor pblico, alm das competncias tcnicas que possam ser necessrias, exigem-se tambm competncias de natureza poltica, que dizem respeito a habilidades de negociao, para lidar com questes que so muito prprias da natureza da atividade pblica. Assim como a sociedade muda, sua agenda e seus valores mudam e o Estado tambm muda para fazer frente a essa nova agenda. Particularmente tem-se notado, no Governo Federal, um novo perfil de atuao, em que alguns papis, que no eram to valorizados, passam a ser exercidos e alguns papis que antes eram exercidos passam a ser transferidos para a sociedade, ou repassados para outras instncias de governo. Nesse contexto, importante mencionar a questo da liderana e da coordenao poltica. O papel de liderana cada vez mais valorizado, e algo de fundamental importncia no Brasil, bem como a crescente nfase do papel do Governo Federal na formulao, orientao e avaliao de polticas pblicas. Destacam-se em especial alguns setores de atividades: a) fomento da competitividade nacional, como forma de propiciar e embasar a insero competitiva nos grandes mercados internacionais; b) a regulao dos mercados, que assumiu um papel importante, na medida em que alguns mercados, antes no existentes, passaram a ser fundamentais,
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demandando novos investimentos; c) a promoo e financiamento de polticas sociais, e a a nfase na descentralizao, e nas parcerias com a populao, como forma de mobilizar potenciais recursos, fora do Governo Federal, para atingir objetivos traados. Para atuar nesse novo perfil do Governo Federal, a gesto pblica tentou buscar alguns referenciais estratgicos: a questo da viso de futuro, que tem a ver com a percepo desse novo ambiente, as novas variveis e, principalmente, com a definio de alguns objetivos estratgicos a serem traados; o foco em resultados, que se expressa na orientao para o desempenho e que pressupe planejamento, definio dos instrumentos, mensurao de desempenho e avaliao. D-se nfase descentralizao, e, principalmente, gesto baseada na percepo da complexidade do ambiente e dos problemas enfrentados. Essa complexidade tem a ver com a abordagem interdisciplinar e multisetorial, que passa a ser exigida no tratamento dos problemas. Outro aspecto refere-se visibilidade, responsabilizao sobre as aes governamentais, a partir do momento que a sociedade muito mais exigente, madura, e passa a valorizar temas como transparncia, tica, accountability e controle social. Nesse contexto as novas tecnologias da informao e da comunicao tm trazido perspectivas nunca antes imaginadas, para ampliar a participao social e os instrumentos de controle social. A profissionalizao um tema recorrente. E a questo da capacidade de mobilizao de recursos externos, a partir da parceria do Estado com o terceiro setor e a sociedade civil tambm ganha importncia. Existe um novo contexto na sociedade e, em funo desse novo contexto, o Estado passa a atuar num novo modelo de gesto. claro que para fazer frente a tudo isso preciso ter um novo perfil profissional. O profissional que, historicamente, trabalha no setor pblico, baseado no modelo tradicional, burocrtico e weberiano, gerou alguns questionamentos e hoje quase um consenso de que esse perfil no atende mais s necessidades da sociedade. Um cientista poltico, Yehezkel Dror, apresentou, h alguns anos, uma tipologia com base na evoluo histrica da funo pblica. Novas condies e novos ambientes requerem novas formas de governana. Dentro dessa perspectiva histrica foram identificados alguns tipos de funcionrios. O primeiro tipo ele chama de Alfa, que o existente nos primrdios da administrao, baseado nos privilgios do nascimen257
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to e nas proximidades do poder, no perodo em que o poder administrativo e o poder poltico estavam fundidos. O segundo o tipo Beta, que ocorre num momento histrico em que a capacidade financeira era um requisito para ocupar funes na administrao. O terceiro, que o mais recente, o tipo Gama, que j requer capacidades de gesto. E o quarto, que chamado por ele de tipo Delta, o funcionrio administrativo do futuro, com capacidades de administrar problemas e solues, com qualidades reformadoras. Sem pretenso de um tratamento mais cientfico desse tema, sero enunciados alguns requisitos desse novo profissional, com base na experincia recente e que convivem com os valores ticos e prprios da democracia. Esses requisitos sero relacionados a seguir: a) a importncia do trabalho em equipe e do relacionamento interpessoal; b) a viso sistmica e estratgica decorrente da necessidade da percepo do contexto em que este profissional vai atuar e, principalmente, da realidade em que atua o Estado e em que est inserida a sociedade; c) a capacidade empreendedora, capacidade de adaptao, criatividade, capacidade de comunicao, iniciativa, dinamismo; d) a capacidade de negociao frente complexidade do ambiente poltico; e) a orientao para resultados. No se deve entender resultado a qualquer custo, mas principalmente seguindo o conceito de eficcia, das relaes custo x benefcio, que subsidiam os processos decisrios; f) a polivalncia e a mobilidade, que seriam o equivalente ao conceito de empregabilidade no setor privado; e tambm a capacidade de trabalhar em rede, o que, na verdade significa capacidade de construir pontos de contato, tanto horizontais, quanto verticais, dentro da prpria organizao; g) recrutamento e nomeao, diminuindo ou eliminando o tempo de servio como critrio de seleo para acesso alta administrao; h) valorizao da gesto profissionalizada e do aperfeioamento dos membros da alta administrao; e i) preocupao crescente com o aumento de diversidade na administrao pblica. A questo da diversidade, que ainda no tem presena forte na agenda nacional, certamente vai ter que ser muito discutida ao longo dos prximos anos. A partir da percepo das mudanas nas caractersticas da alta administrao e da experincia recente no Governo Federal, e sem nenhuma pretenso acadmica, sero relacionados alguns atributos e habilidades que hoje so fundamentais para a atuao do gerente. Nos atributos sero colocadas, basicamente, as questes relacionadas
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ao patrimnio pessoal do gerente, que diz respeito capacidade tcnica, ao domnio das tcnicas de gesto, linguagens tcnicas e de mercado e capacidade de anlise. Nas habilidades, que dizem respeito utilizao desses atributos, abordaremos a questo da sabedoria contextual, a postura empreendedora, capacidade de manejar informaes, a permeabilidade ao meio social, a capacidade de negociao, e principalmente, a capacidade de buscar consenso e motivar seus subordinados. Da conjugao desses atributos e habilidades resulta um modelo que converge tanto o patrimnio pessoal do servidor como o uso adequado de competncias para gerar os resultados organizacionais e, no caso, esses resultados vm ao encontro do interesse pblico. importante que os sistemas remuneratrios contemplem as dimenses do patrimnio pessoal e do desempenho. Na verdade, percebe-se cada vez mais que no se pode valorizar s o que o servidor , mas preciso valorizar o que ele produz para a organizao, o que ele agrega de interesse pblico. Para a construo desse novo perfil de servidor e gerente existem vrios instrumentos: a) investimento em formao, capacitao e desenvolvimento profissional; b) instrumentos de remunerao, principalmente os associados aos atributos pessoais do desempenho; e c) controle social. Sero apresentados, de uma forma muito breve, alguns exemplos do que vem sendo feito para a construo desse novo perfil, recentemente, no mbito federal. No que se refere questo dos nmeros do recrutamento, mais do que os nmeros absolutos, importante ressaltar que cerca de 77% dos servidores recrutados so servidores de carreiras estratgicas e, em torno de 71% dos recrutamentos feitos nos ltimos anos so de servidores com nvel superior. Isso tem permitido uma mudana do perfil educacional do servidor. A elevao do nmero de professores com mestrado e doutorado nas universidades espantosa. A capacitao tem sido estimulada. S a ENAP tem tido uma mdia superior a 20 mil treinamentos nos ltimos anos. Aumentou o nmero de servidores em atividade que hoje j tm algum componente da sua remunerao associado ao desempenho. Isso significa hoje 370 mil servidores num universo em torno de 470 mil. A avaliao de desempenho e associao do desempenho remunerao, hoje j atinge grande nmero dos servidores. S esto excludos desse processo, praticamente, os servidores administrativos de instituies fe259
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derais de ensino, e os da polcia, tanto federal quanto rodoviria. Precisam ser tambm mencionados alguns riscos comuns s grandes organizaes, no s do setor pblico em relao aos quais necessrio uma permanente vigilncia dos servidores mas tambm da sociedade, na dimenso do controle social. Esses riscos referem-se a insulamento burocrtico; corporativismo, que algo to comum; a arrogncia tcnica, que no caso do setor pblico tem uma caracterstica muito mais nociva do que nas grandes organizaes do setor privado, porque lida com interesse social, e freqentemente isso d sociedade uma imagem negativa do servidor; a dificuldade que o servidor tem de assumir o papel de prestador de servios, de comprometimento com o interesse social e com a demanda do cidado. Esses riscos, felizmente, hoje representam uma ameaa menor consolidao do novo perfil. Para finalizar, sero colocados alguns pontos que devero compor a agenda nos prximos anos, no tratamento dessa questo de recursos humanos, seja qual for o governo. O primeiro ponto, que central, a questo da capacitao. A informao, o desenvolvimento de pessoas, a importncia da educao no novo contexto da nova sociedade da informao. Para se ter uma idia, ao final deste ltimo ano do Governo Fernando Henrique vai se conseguir, pela primeira vez, ter os dados de quanto, efetivamente, se gastou com a capacitao de servidores, graas a um sistema que est sendo implantado e que fornecer tambm a informao relativa a treinamentos realizados pelo servidor. Pela primeira vez na histria existiro informaes seguras sobre a qualificao da nossa fora de trabalho. Um outro ponto que certamente tem que estar presente na agenda para os prximos anos a questo da avaliao de resultados e do aprimoramento dos instrumentos de avaliao. O grande desafio vai ser conseguir estabelecer relaes, ndices entre os resultados organizacionais e as avaliaes individuais e coletivas desses servidores, reduzindo, na medida do possvel, o grau de subjetividade dessas avaliaes. Uma forma de fazer isso, certamente, seria fortalecer os instrumentos de controle social. Ter de ser construdo algum tipo de instrumento, onde o controle social seja incorporado na avaliao, tanto das organizaes quanto do conjunto de servidores, prestadores de servio. preciso ter em mente que a dimenso do controle social, que precisa ser trabalhada
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e aprofundada, no um trabalho para um governo, mas para uma gerao, ou mais. So esses os pontos que eu queria colocar para debate.
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COM QUEM GOVERNAR? DILEMAS DA MONTAGEM DE EQUIPE NO EXECUTIVO FEDERAL

Francisco Gaetani
INTRODUO
Este texto trata das alternativas de que dispe o governo eleito no que se refere montagem de sua equipe. O objetivo refletir sobre trs tipos de arranjos relacionados com a ocupao das mais altas posies no executivo federal. Os dois primeiros so familiares ao Brasil: o recrutamento de quadros de confiana em carreiras do setor pblico e o convite a profissionais externos ao setor pblico, para integrarem a equipe de governo. A terceira alternativa, que desperta cada vez mais interesse nos pases do mundo anglo-saxo que lideraram as reformas da nova gesto pblica (Aucoin, 1990, Hood 1991, Pollit, 1990) a utilizao de contratos para os executivos dirigentes de organizaes pblicas ou programas governamentais. Esse tema apenas um dos muitos que fazem parte das macropolticas de gesto pblica: a poltica de recursos humanos. Tais polticas tm carter sistmico, isto , o conjunto da administrao pblica federal, embora cada setor tenda a perceb-las como particulares e especficas. O assunto ser tratado aqui de forma isolada, embora idealmente deva ser discutido de maneira articulada com as polticas de carreiras e com as polticas relacionadas estrutura e organizao do conjunto do setor pblico. No primeiro caso, porque questes intracarreiras e intercarreiras repercutem sobre a participao de quadros do Estado em cargos de confiana. No segundo caso, porque os arranjos organizacionais adotados podem requerer um maior ou menor nmero de cargos de confiana, alm de favorecer ou no a utilizao de proxis de arranjos contratuais na cpula de hierarquias ou programas. O argumento desenvolvido aqui de natureza contingencial. Trata-se de procurar avaliar as alternativas apresentadas em termos de suas van263
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tagens e desvantagens, bem como de analisar sua adequao s especificidades de cada tipo de rgo ou poltica em questo. A discusso trata do que est em jogo quando se opta por um dos referidos arranjos. Sempre se deve levar em conta, entretanto, que, no Brasil, as precrias discusses sobre carreiras e sobre a pilotagem das estruturas de cargos no apenas aparecem desvinculadas umas das outras como so crescentemente condicionadas por percepes e decises da rea econmica 1 . A comparao proposta visa analisar a rationale de cada um dos trs arranjos para alcanar uma compreenso qualificada de cada um. Os dilemas associados composio da cpula do Executivo Federal2 mudaram ao longo dos ltimos oito anos. A realidade atual significativamente distinta daquela existente aps a primeira dcada da redemocratizao (Andrade e Jaccoud, 1993) resultante de uma combinao do retorno do populismo com as decises da Constituio de 1988, do downsizing desorganizado do Governo Collor e das polticas errticas do Governo Itamar Franco. Hoje, o Executivo Federal conta com competentes profissionais oriundos tanto de uma seletiva poltica de concursos pblicos, que iniciou o processo de regenerao do ncleo estratgico do Estado (MARE, 1997), quanto de uma poltica competitiva (pelo menos nos primeiros anos da era FHC) de atrao de quadros de outros setores da sociedade para assumir posies de confiana no Governo Federal. O mercado de altos DAS apresenta competitividade embora numa imperfeita analogia com o mercado de trabalho de executivos privados. No se pretende aqui focalizar os problemas herdados da cultura poltica brasileira, ainda dominantemente patrimonialista e clientelista para uns (Santos, 1997 e Gaetani, 1998) e residual para outros (BresserPereira, 1997). O desacordo natural quando se trata de um fenmeno
Mais grave ainda o fato de que este entendimento na verdade se deve a um problema localizado em outra esfera: a previdncia dos ser vidores pblicos. Dadas as dificuldades de o Gover no aprovar elementos da reforma previdenciria, referentes aos ser vidores estatutrios, parte do Executivo reage monocordicamente de forma contrria a qualquer deciso que implique na contratao mesmo que por concurso de ser vidores com base na legislao antiga. 2 O texto focaliza basicamente o alto escalo da administrao direta, o conjunto de car gos formados pelos DAS 6, 5 e 4, embora em muitos casos os ltimos j no sejam percebidos como pertencentes ao nvel de direo poltica do gover no. As fronteiras so tnues embora sejam todos car gos de confiana e objeto de disputa na Esplanada dos Ministrios.
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que leva dcadas para mudar 3. Estudos recentes demonstram que avanos ocorreram no plano federal no sentido contrrio a esta herana (Marconi, 2002 e Pacheco, 2002). Mas os governos estaduais e municipais encontram-se ainda relativamente atrasados em relao s polticas de reforma do Estado, em especial no que se refere a recursos humanos 4 , em que pesem os avanos que tm ocorrido localizadamente (Abrucio, 1998). O texto concentra-se no Executivo Federal e a anlise no incorpora as complexas interaes da burocracia com a classe poltica. As discusses so estilizadas e no se discutem tambm os casos de sobreposies nas diversas classificaes exploradas. A idia propor uma agenda de discusso que possa contribuir para a realizao de pesquisas empricas voltadas para o aprimoramento da poltica de gesto pblica do Pas, em especial no que se refere aos componentes de recursos humanos e modelos organizacionais. Anlises recentes tm revelado que a composio dos nveis gerenciais do Executivo Federal (de DAS 4 para cima) encontra-se mais profissionalizada do que se supunha e com uma distribuio quase eqitativa entre funcionrios de carreira e externos na ocupao dos cargos de confiana de alto nvel. J este texto no focaliza a realidade atual mas a racionalidade das escolhas passveis de serem feitas em qualquer contexto. No que tange opo contratos, cabe ainda ressaltar que o que est em discusso apenas a hiptese de adoo dessa alternativa, j que no momento ela no possvel dentro do marco jurdico existente. A anlise de tal alternativa se justifica dados os avanos produzidos no contexto do Plano Plurianual na rea de contratualizao de resultados e a difuso de discusses sobre a pertinncia deste arranjo em novos tipos de organizao como organizaes sociais e agncias executivas. Neste caso, recorreu-se especialmente a estudos com base na experincia in-
A chamada progressive public administration demorou pelo menos quarenta anos para se consolidar nos EUA. A onda reformista iniciada a partir do gover no federal americano no final do sculo XIX tor nou-se efetivamente dominante apenas na dcada de 1930, no contexto dos sucessivos mandatos do Presidente Roosevelt. 4 Um avano digno de registro a criao de car reiras de gestores, no molde das do Gover no Federal, em estados como Ser gipe, Gois, Bahia e, mais distante no tempo, Minas Gerais. Embora este modelo no se encontre consolidado em nenhum destes estados, a disseminao desse ar ranjo sugere que o Gover no Federal vem de forma bem-sucedida exportando tecnologia de gesto para as instncias subnacionais.
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ternacional recente, em especial do Reino Unido e Nova Zelndia5. Cabe ressaltar a importncia de no confundir a alternativa de contratos com a discusso sobre o uso intensivo de consultores contratados inadequadamente via organismos internacionais e/ou fundaes ligadas s universidade pblicas (Gaetani, 2002), detalhada mais adiante. O texto est dividido em oito sees: esta introduo, uma problematizao da situao atual, o exame de cada uma das trs alternativas e uma anlise comparada entre as trs. Na segunda seo procura-se explorar qual a situao em que se encontra a administrao federal em termos das formas por meio das quais as estruturas organizacionais e programticas so chefiadas. Na terceira seo so explicitadas algumas caractersticas da realidade brasileira. Na quarta seo analisa-se com mais ateno a opo de recorrer a outsiders 6, qual a lgica desta escolha e quais so os potenciais ganhos e perdas com esta alternativa. Na quinta seo se adota igual procedimento para o estudo das justificativas para se recrutarem quadros de carreira para a ocupao de altos cargos de confiana no executivo federal. Na sexta seo se analisam as razes que levaram alguns pases a recorrer a contratos como mecanismos de gesto para os altos cargos da administrao pblica nacional. Na stima e ltima seo procede-se a uma anlise comparativa das trs alternativas, onde se procura demonstrar as vantagens e desvantagens de cada uma. Segue-se uma breve concluso e a sugesto de uma agenda de pesquisas para o aprofundamento desta discusso.
O MERCADO DE TRABALHO DA ALTA ADMINISTRAO FEDERAL ATUAL

A dinmica de funcionamento do mercado de trabalho dos altos escales da repblica objeto de contnuo debate no mbito da comunidade poltica, no meio de seus protagonistas, na mdia ou mesmo no imaginrio da nao. Apenas recentemente a comunidade acadmica co5
Embora sejam pases profundamente diferentes do Brasil sob diversos aspectos (ex: common law e sistema parlamentarista), o dilogo com as inovaes que eles tm produz ido pode nos auxiliar a refletir sobre nossos problemas nesta rea. Os desafios relacionados aos processos de importao e transplante de polticas (policy transfer) e ao aprendizado em polticas pblicas (policy lear ning) envolvem cuidadosos estudos comparados, mais do que atitudes de adeso ou rejeio apriorsticas. 6 Optou-se por excluir da anlise do grupo dos outsiders o subconjunto dos indicados exclusivamente por razes clientelistas clssicas, como par entes (de membros do executivo ou de aliados) e dependentes de todas as sortes. No que no sejam expressivas as nomeaes que obedeam a esta lgica, mas trata-se de tema sobejamente explorado na literatura e no teramos nada a acrescentar ao mesmo.
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meou a dedicar alguma ateno ao tema (Cheibub e Locke 1999, Marconi, 2001 e Pacheco, 2002), estimulada pelo interesse do prprio governo em apreender a dinmica de seu funcionamento. Essa necessidade de compreenso do que se passa, para alm do anedotrio poltico e das fofocas da corte federal, no uma novidade. Desde os anos 60 esforos reformistas se sucedem em ondas espasmdicas 7, mas foi apenas com a criao do MARE sob a liderana de Bresser-Pereira e com o benefcio dos avanos tecnolgicos da informtica que, pela primeira vez em sua histria, o Governo Federal pde produzir uma radiografia razoavelmente confivel dos nmeros com a base em que funciona. A partir de 1995, impulsionado por uma liderana reformista e pela necessidade de estender o ajuste fiscal ao maior item de seus gastos a folha de pessoal o Executivo Federal passou a exercer um controle mais rigoroso da sua despesa de pessoal. Paralelamente, o governo passou a publicizar sua estrutura de cargos e gastos, sem dvida um dos maiores avanos da reforma, notadamente no primeiro mandato 8 de Cardoso. Os Boletins Estatsticos de Pessoal se tornaram uma referncia obrigatria nos debates relacionados com as polticas de recursos humanos do Governo Federal e se transformaram em importantes insumos na formulao e implementao de polticas de gesto pblica. Porm, a riqueza dos dados bem como a sua disponibilizao pblica via internet no vieram acompanhadas por uma conscientizao pblica de suas implicaes e de seu significado. O governo continua enfrentando as costumeiras resistncias para tratar temas historicamente polmicos como o valor das aposentadorias no servio pblico e o estabelecimento de um teto salarial comum aos trs poderes. Dentre os principais avanos ocorridos no perodo, destaca-se a realizao de uma poltica seletiva de concursos pblicos que permitiu a regenerao do ncleo estratgico do Executivo. O termo correto , na verdade, construo de um conjunto de carreiras mais tarde denominadas de ciclo de gesto capaz de atuar em funes de natureza
Dignos de registro so os esforos desenvolvidos no contexto da Comisso Amaral Peixoto, sob a liderana de Amaral Peixoto, Simes Lopes e Benedito Silva; da Comisso de Estudos da Reforma Administrativa, sob a direo de Helio Beltro e Nazareth Teixeira Dias; da Comisso de Estudos para a Reforma do Ser vio Civil, sob coordenao de Glauco Lessa e com participao de Beatriz Warhlich, e da Comisso de Reforma Administrativa sob a liderana de Aluz io Alves e Gileno Marcelino. 8 Infelizmente, o Executivo no foi acompanhado nem pelo Legislativo nem pelo Judicirio neste esforo de publicizao de seus gastos com pessoal. Escudados em sua autonomia, ambos tm usado a alegao de independncia dos poderes para manterem a opacidade desse aspecto frente sociedade.
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sistmica e de coordenao junto ao Executivo Federal. A formulao de Dias (1968), que propunha um modelo onde a superviso e o controle da administrao indireta se faria por quadros de alto nvel concursados e lotados na administrao direta, foi recuperada trinta anos mais tarde, ainda que em novas bases. O modelo da reforma de 19951998, embora mais estilizado do que o da reforma de 1967, aponta na mesma direo: descentralizao da execuo de polticas para a administrao indireta associada subordinao da mesma a um ncleo duro situado no corao do executivo 9. O povoamento da administrao direta federal em bases meritocrticas um desafio histrico desde o incio do processo de constituio do Estado Nacional nos anos 30. Nas dcadas em que o DASP possua o monoplio das polticas de administrao pblica no Pas, os recrutados com base no mrito no ultrapassaram dez por cento do contingente do funcionalismo (Medeiros, 1970). Mesmo nos anos do regime militar, o fenmeno tecnocrtico era constitudo basicamente por funcionrios contratados em regime CLT notadamente por empresas estatais, fundaes e autarquias. A perspectiva histrica revela o ineditismo da poltica de concursos iniciada em 1995 (MARE, 1997), bem como sugere a importncia de sua consolidao, ainda hesitante. No trmino do segundo mandato de Cardoso ainda evidente que certos ministrios encontram-se total ou parcialmente desprovidos de quadros permanentes 10. Na esfera dos retrocessos, destaca-se o recurso descontrolado s engenhosas formas de contratao possibilitadas por contratos e convnios junto a organismos internacionais e universidades, com a finalidade de burlar os mecanismos de controle da administrao federal. Em ambos os casos, houve o desvirtuamento do tipo de prestao de servios
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A maneira como foram criadas as agncias reguladoras nos ltimos anos sugere que algumas lies do perodo 1967-1988, no que tange a polticas de recursos humanos, no foram aprendidas. A provisoriedade dos ar ranjos em vigor e o distanciamento do establishment jurdico das solues improvisadas pelo gover no esto criando diversos problemas, como o contraste entre os salrios dos car gos das agncias reguladoras em relao aos vencimentos das car reiras do ciclo de gesto e a diferena entre a estrutura de car gos das agncias e do Executivo. 10 Dentre os ministrios vaz ios destacam-se os das reas de infra-estrutura, como Transportes, Minas e Ener gia, Telecomunicaes, e os da rea de produo, como Agricultura e Desenvolvimento, Indstria e Comrcio. Dentre os ministrios com algumas lacunas estratgicas encontram-se os de Educao e Sade, dentre outros. Um indicador indireto dessa situao o recurso a ar ranjos para contratao de pessoal via or ganismos inter nacionais, onde se destacam, alm dos ministrios anteriormente citados, os Ministrios do Meio Ambiente e o da Cincia e Tecnologia.
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que tais arranjos proporcionam para o atendimento de convenincias contingenciais de vrios setores do Executivo. A retrica utilizada para justificar tais contrataes sempre enfatizou o fato de que se no for desse jeito, as coisas no saem. A situao chegou a tal ponto que, alm de distorcer totalmente o recurso a consultores externos de notria especializao, a estrutura de remunerao do prprio executivo foi desmoralizada, uma vez que esse tipo de arranjo tornou mais atrativa para muitos a posio de consultor contratado via organismos internacionais ou universidades do que a de ocupante de cargos de direo ou a de integrante de carreiras do ciclo de gesto. Uma discusso mais aprofundada da problemtica de remunerao da administrao pblica federal outro elemento fundamental de uma poltica de recursos humanos consistente com um projeto de modernizao do Estado brasileiro, mas que foge ao escopo deste trabalho. A diretriz bsica do Plano Diretor de 1995 era o de uma maior correspondncia entre os salrios dos setores pblico e privado. O gerenciamento desta diretriz, no entanto, vem demonstrando ser muito mais complexo do que o antecipado, em que pese o esforo do Executivo em promover um realinhamento seletivo das carreiras do ciclo de gesto. O governo est fadado a persistir no esforo de estruturar polticas remuneratrias dotadas de credibilidade e sustentabilidade, sob pena de um retorno aos padres decisrios casusticos que vigoravam at recentemente. Lamentavelmente, a rea econmica tem muita dificuldade de dedicar a ateno e os esforos requeridos para enfrentar o tema de forma pr-ativa. Essa atitude, reforada pelas presses para gerao de supervits primrios, acaba por favorecer a multiplicao de alternativas de carter reativo s restries colocadas ao invs da gerao de solues de alcance duradouro. Uma exceo foi a incluso na Lei de Responsabilidade Fiscal de dispositivos referentes folha de pagamentos referentes aos trs poderes que estabelecem parmetros gerais para gastos com o Executivo (inclusive o Ministrio Pblico) o Legislativo (inclusive o Tribunal de Contas) e o Judicirio. Este enfoque no substitui, no entanto, a necessidade de uma contnua interao com as reas de planejamento e gesto no enfrentamento permanente desses problemas. A negao tarefa facilita e no dificulta, como um enfoque exclusivamente fiscalista parece supor ataques corporativos combinados com presses polticas
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que se acumulam a ponto de se tornarem irresistveis 11 no vcuo de propostas construtivas e regeneradoras como as que vm sendo implementadas no mbito dos Ministrios da rea econmica. A assimetria resultante produz um quadro em que a rea econmica dotada de quadros e competncias nicas na Esplanada, uma realidade irrefutvel que precisa ser acompanhada da noo de que esse mesmo setor nega sistematicamente aos demais os mesmos meios necessrios para se desenvolverem de forma anloga, salvo quando superados por argumentos provenientes do campo da coalizo poltica que sustenta o governo. No cerne desta questo da incapacidade da rea econmica em atuar construtivamente no equacionamento da problemtica de carreiras do Executivo encontram-se as indefinies relacionadas s carreiras do ciclo de gesto e ao que fazer para atender rgos da administrao direta e indireta que no se encontram contemplados no grupo anterior. No primeiro caso, o desafio reside na estabilizao das fronteiras deste grupo de carreiras uma barreira que vem sendo difcil de se sustentar e no aumento de sua coeso interna via um alinhamento mais estruturado das mesmas algo que as carreiras mais fortes vm driblando com sucesso. No segundo caso, trs alternativas vm sendo adotadas na prtica para lidar com a dificuldade: a) uso dos quadros das carreiras de gestores governamentais e, em menor escala, de analistas de planejamento e oramento, b) mobilizao para criao de carreiras prprias como o caso de cincia e tecnologia, meio ambiente e comrcio exterior, e c) improvisao via recurso a convnios e contratos de legalidade controversa para contratao de pessoal. Enfrentar ambos problemas demanda recursos e ateno contnua, dois bens escassos na cpula do governo. Num governo de geometria poltica e administrativa varivel, o vcuo rapidamente preenchido por presses corporativas. O Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto tem produzido avanos pequenos mas relevantes nessa esfera ao longo do segundo mandato proporcionando uma estrutura de incentivos mais adequada s carreiras do ciclo de gesto (amplitude dos salri11
Os casos das car reiras vinculadas s reas de Cincia e Tecnologia em 1993/94 e Meio Ambiente em 2002 so emblemticos deste processo. A ausncia de solues convincentes e negociveis facilitou a radicalizao corporativa e a mobilizao poltica.
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os inicial e final, estrutura das gratificaes, mecanismos de avaliao de desempenho, melhorias salariais, polticas de concursos e outras).
CARACTERSTICAS A SEREM CONSIDERADAS NO CASO BRASILEIRO.

Algumas caractersticas brasileiras que condicionam o debate sobre a ocupao de altos quadros precisam ser registradas e explicitadas: a tradio jurdica, as precariedades dos sistemas de carreiras, o discurso da desburocratizao, o fator Braslia e a questo dos aposentados. A matriz jurdica brasileira de origem continental, isto , guarda familiaridade com o direito pblico praticado em pases como a Frana, Alemanha e Itlia. No possui a simplicidade e as caractersticas do sistema vigente nos pases de origem anglicana: a common law , o direito praticado com base nos costumes. Possumos tambm algumas caractersticas mais prximas de nossos colonizadores ibricos e vizinhos latino-americanos: o formalismo, a rigidez, o cartorialismo e o legalismo. Nesse contexto, a gesto de um sistema de carreiras no mbito do setor pblico tem se revelado uma tarefa tradicionalmente impossvel de ser cumprida a contento, salvo em segmentos completamente insulados da esfera poltica como as foras armadas, a diplomacia e a receita (e mesmo nesses com distores de complexa correo). Quanto mais difcil se torna a gesto de um sistema de carreiras no setor pblico, maior o apelo multiplicao de cargos de recrutamento amplo. O Brasil possui, no entanto, uma originalidade no que se refere retrica das polticas de gesto pblica: o forte apelo do discurso da desburocratizao. Este script foi ensaiado por Beltro quando Ministro do Planejamento e Coordenao Geral do Presidente Costa e Silva, e consagrado em sua passagem pelo Ministrio Extraordinrio da Desburocratizao nos primeiros anos do Governo Figueiredo. As idias associadas mensagem de Beltro sobreviveram ao seu formulador, principalmente na atuao de seus sucessores 12. A limitao do discurso desburocratizante que, ao enfatizar a simplificao de procedimentos
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A atuao de Piquet Car neiro no perodo entre 1982 e 1985, que resultou no Estatuto da Micro e Pequena Empresa e no Juizado de Pequenas Causas, constituem legados histricos desse perodo. Anos mais tarde, j nos Gover nos FHC, o programa foi r etomado e, posteriormente, institucionalizado, como atividade permanente do executivo.
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e o foco no cidado cliente13, o mesmo no prope solues institucionais e sustentveis em relao burocracia que permanece, indispensvel s funes estratgicas do Estado (idia que somente ressurgiria no contexto do Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, em 1995). Assim sendo, parte as dificuldades previsveis de se construir uma burocracia meritocrtica em bases profissionais, a opinio pblica muito pouco sensvel a um discurso pr-carreiras, a no ser que este transcenda sua dimenso corporativa, uma contradio, em termos. O fator Braslia de difcil objetivao no que se refere estruturao de carreiras no Executivo Federal. J vai longe o tempo da dobradinha que permitia aos quadros dispostos a se mudarem para Braslia o acmulo de dois salrios como incentivos para a transferncia de quadros profissionais para a Capital Federal. No regime autoritrio os salrios praticados atravs de arranjos celetistas permitiam uma certa correo de valores, de modo a criar condies para que jovens, ou mesmo profissionais experientes, trocassem as perspectivas de onde se encontravam, em geral as capitais de seus estados, trabalhando nos governos estaduais, prefeituras ou universidades, pela vida em Braslia. Apenas a partir de 1995 o Executivo vem povoando com sucesso a administrao federal direta atravs de uma poltica de concursos pblicos e de remunerao que, se no ainda a ideal, pelo menos tem se mostrado relativamente competitiva frente ao mercado privado. Braslia tambm um problema quando se trata de trazer quadros que no so do Executivo Federal, outsiders ou de outros nveis de governo. Sem um pacote de incentivos adequado, o resultado um recrutamento de qualidade discutvel e o aumento da propenso a problemas decorrentes de corrupo, m gesto de gastos pblicos, captura e outros. Finalmente, cabe um registro relativo questo de quadros precocemente aposentados em funo da legislao perversa e concentradora de renda que rege a previdncia no setor pblico. Disponveis no mercado de trabalho do setor pblico em Braslia, no auge de sua experincia, natural que estes profissionais sejam intensamente requisitados em funo de seu preparo, experincia, redes, reputao e domnio da rea-
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O conceito, formulado em linguagem comum por Beltro, data do projeto Joo da Silva de 1968, que lidava com as interfaces do cidado comum com o gover no, de seu nascimento ao seu falecimento. Mais tarde, esta e outras idias semelhantes foram incor poradas entre as grandes inovaes da Nova Gesto Pblica, j nos anos 90.
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lidade no Executivo Federal. Estudos recentes (MPOG, 2002) indicam que entre 12 e 13% dos DAS 4, 5 e 6 so ocupados por aposentados14. Se, por um lado, o executivo ganha em qualidade com a incorporao destes profissionais, por outro torna menos urgente o equacionamento de problemas de renovao de carreiras, algumas das quais marcadas por dificuldades de transio intergeracionais bastante srias. Naturalmente, o Executivo no recruta apenas aposentados oriundos do setor pblico, mas o fato que ao optar por senioridade corre-se o risco de comprometer as possibilidades de inovao e renovao, embora nenhuma destas duas caractersticas deva ser percebida como monoplio de quadros mais jovens. Estes cinco fatores dificultam o entendimento da gravidade do problema de gesto das carreiras, j sempre pressionado pelas dificuldades de se promover realinhamentos salariais corretivos num contexto de ajuste fiscal duradouro. Mesmo assim o Executivo vem produzindo uma situao mais ntida, administrvel e regeneradora no que se refere s carreiras. Contudo, ainda sero necessrios anos de ateno focalizada sobre esse tema para que se consolidem e aprofundem os recentes avanos. Da mesma forma, nos ltimos oito anos o Governo foi relativamente bem-sucedido no recrutamento de profissionais do mercado de trabalho mais competitivo do Pas para trabalharem no setor pblico. A gesto deste aggiornamento (Pacheco, 2002) o desafio colocado doravante.
A OPO POR OCUPAR CARGOS DE CONFIANA COM SERVIDORES PBLICOS DE CARREIRA

A soluo clssica para o problema da profissionalizao do servio pblico nos pases desenvolvidos consistiu no recrutamento de quadros com base no mrito e na organizao de sistemas de carreiras competitivas, o que ocorreu at meados dos anos 80. Na maioria desses pases a burocracia se estruturou em bases meritocrticas e as variaes se referiam ao escopo da participao de outsiders na equipe de governo. As discusses at ento gravitavam em torno da dinmica da interao polticos x burocratas (Wilson, 1887). Aberbach, Putnam e Rockman (1981) chegaram a desenvolver um modelo contendo um continuum com quatro possveis combinaes de papis entre ambos, formulador x execu14
Embora o dado no discrimine quais so aposentados do setor pblico e do setor privado, estima-se que a grande maioria pertena ao primeiro grupo.
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tores; tomador de decises x fornecedor de subsdios ao processo decisrio; articulador de valores e polticas gerais x operador de polticas especficas; e, no ltimo extremo, arranjos hbridos. Nos pases em desenvolvimento o debate recorrente se refere s dificuldades de se implementar uma burocracia profissional em bases meritocrticas. O clientelismo aparece como o grande obstculo a ser derrotado, como por exemplo, se observa no debate sobre a reforma do Estado na segunda metade dos anos 80, quando da consolidao do processo de redemocratizao. Apenas a partir de meados dos anos 90 o Executivo foi capaz de produzir uma poltica continuada de recrutamento orientada pelos princpios weberianos clssicos. Essa poltica, restrita s carreiras do ciclo de gesto, recupera o sentido e o potencial de contribuio de um ncleo de quadros situados naquelas que so percebidas como funes clssicas e exclusivas de Estado. A disponibilidade dos quadros de carreira torna possvel uma anlise de quais as circunstncias em que a opo por egressos de carreiras torna-se interessante para os titulares do primeiro escalo do Executivo. H em geral seis tipos de origens possveis quando se nomeiam profissionais de carreira para altas funes: a carreira do prprio rgo em questo, outras carreiras do Executivo, carreiras de outros rgos pblicos, carreiras de outros nveis de governo, carreiras de outros poderes e, finalmente, carreiras de organismos supranacionais. J os motivos so: um conjunto de habilidades e competncias especficas, uma boa rede de contatos, o conhecimento do mapa de ameaas e oportunidades no setor especfico, uma reputao de liderana e/ou credibilidade que possa fazer diferena e um perfil empreendedor ou conservador. A lista no exaustiva, mas proporciona uma primeira aproximao das principais razes pelas quais se recorre a egressos de carreira ao se montar a equipe de governo. A partir da combinao dos dois vetores podem se identificar as racionalidades possveis no mbito dessas escolhas. O conjunto de combinaes trinta e seis sugere um vasto leque de alternativas a serem consideradas quando se pensa em utilizar quadros de carreiras do setor pblico para a ocupao de cargos de alto nvel, todos com justificativas defensveis. O desafio reside em identificar em que circunstncias cada combinao mais vantajosa em comparao com outras alternativas, igualmente atraentes. Naturalmente, a matriz de combinaes possveis apenas especulativa e pesquisas empricas seriam necessrias para
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test-la e aprimor-la. No entanto, o fato que a lgica para a utilizao de quadros de carreira mais complexa e circunstancial do que se supe, salvo no caso de uma convico genrica de que as solues in house so, por definio, melhores do que as externas. Embora as carreiras permaneam sendo a principal matriz de fornecimento de quadros para os altos escales do governo, comeou-se a questionar se elas seriam a fonte mais adequada deste recrutamento. Os ataques tericos, feitos pela escola da escolha pblica, e os prticos, observados na retrica adotada pela Nova Direita no decorrer dos anos 70 e 80, minaram profundamente a convico de que a utilizao de quadros de carreira consiste sempre na melhor soluo para dirigir o Executivo. Os trabalhos de Downs (1965), Niskanen (1971) e Dunleavy (1991) demonstraram que altos burocratas podem atuar de forma nociva ao interesse pblico, na medida em que perseguem seu prprio interesse, acobertados pela proteo de seus cargos e pelo poder que detm. Downs (1965) combinou uma tipologia de burocratas (homens pblicos, advogados, alpinistas, zelotes e conservadores) com o ciclo de vida das organizaes pblicas para demonstrar, por intermdio de um conjunto de leis, como o resultado pode ser perverso para o interesse pblico. Buchanan e Tullock (1965) introduziram os conceitos de captura e rent-seeking para demonstrar como burocracias podem se apropriar de recursos pblicos no processo de regulao das atividades de mercado. Niskanen (1971, 1979) desenvolveu, e mais tarde aprimorou, um modelo que demonstrava como burocratas tendiam a maximizar seus oramentos de forma socialmente ineficiente e em benefcio prprio. Dunleavy (1991) analisou como burocratas podem alcanar ganhos, mesmo numa conjuntura de cortes, por meio da modelagem de seus oramentos, da jurisdio de suas organizaes, da privatizao e da terceirizao. Embora os avanos tericos da escola da escolha pblica tenham sido objeto de controvrsia no mundo acadmico, o impacto que tiveram sobre o debate poltico foi inquestionvel. A ascenso da Nova Direita, representada em especial por Reagan nos Estados Unidos e por Thatcher no Reino Unido, fez um uso retrico intenso de todos esses argumentos. O ataque ao Big Government surgiu como uma das principais alavancas ideolgicas do novo pensamento conservador, beneficiado pela crise do Estado de Bem-Estar Social e pela exausto do keynesianismo nos pases desenvolvidos. Mesmo pases com governos
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social-democratas passaram a buscar solues polticas e econmicas inovadoras, que no se encontravam disponveis no cardpio existente. Tomando como ponto de partida o fato de j possurem uma burocracia altamente profissionalizada e corrupo apenas em termos residuais, esses pases passaram a buscar velhas e novas solues que priorizassem maior controle poltico ou ganhos de eficincia econmica na definio dos arranjos institucionais relativos ao provimento dos cargos de alto nvel do Executivo. Nesse contexto, duas vertentes vm surgindo como fonte de arranjos alternativos: o recrutamento externo e a utilizao de contratos. Dentre as velhas solues, destaca-se o recurso a outsiders para a ocupao dos cargos de segundo e terceiro escalo do governo, uma prtica familiar no Brasil tambm. Dentre as novas solues adotadas, especialmente nos pases anglo-saxes com sistemas de governo tipo Westminster, destaca-se o uso de contratos para definir arranjos de emprego para funes executivas. As duas prximas sees exploram aspectos relacionados a cada uma delas.
POR QUE INTERESSANTE TRAZER GENTE DE FORA DA MQUINA PBLICA.

O nmero de cargos destinados a recrutamento amplo e o efetivo recurso a quadros externos ao servio pblico so dois fatores relacionados que apresentam uma pluralidade de arranjos no plano internacional (Peters e Page) e sobre os quais no h consenso estabelecido. No Reino Unido quando muda o Gabinete ou algum ministro, o nmero de cargos disposio de quem chega mnimo: menos de duas dezenas no caso do primeiro ministro e menos de uma dezena no caso de um ministro. A tradio de uma burocracia neutra e fortemente profissionalizada profundamente enraizada na cultura poltica britnica e apenas mais recentemente vem sofrendo presses politizadoras, com Thatcher e Blair. Na Frana o escopo para a substituio dos quadros maior, porm a opo favorecida pelos governantes e ministros o recurso aos quadros oriundos das grandes escolas, com a diferena de que os escolhidos so os alinhados politicamente com os titulares do Executivo. Nos Estados Unidos a estrutura do executivo permite um recrutamento amplo. Milhares de quadros so nomeados diretamente pelo chefe do Executivo, mas abaixo de um certo nvel a burocracia toda profissionalizada.
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Os dois ltimos ciclos de reforma administrativa no Brasil (1985-1988 e 1995-2002) dedicaram muita ateno aos modelos francs e ingls. Entretanto, o pas que mais apresenta similaridades com o Brasil so os Estados Unidos, seja por algumas caractersticas do seu sistema poltico presidencialista e federalista seja pelo peso que os chamados appointed officials possuem no executivo. H toda uma racionalidade em se trazer profissionais de fora da burocracia para ocupar cargos de direo no Executivo. Ocorre que no Brasil o recurso ao recrutamento amplo tem uma arraigada tradio de degenerar em prticas clientelistas e nepotistas (Martins e Nunes). A esta ao tem correspondido uma reao controversa que consiste em ampliar a reserva de mercado dos cargos de confiana para os ocupantes de quadros de carreiras 15 (ver legislao que restringe a ocupao de DAS aos percentuais de carreira), como se isto proporcionasse uma resistncia a ingerncias polticas indevidas. Com isso se confunde o contedo do debate sobre o sentido e as vantagens e desvantagens de se trazerem quadros externos ao setor pblico porque se verifica uma polarizao artificial entre quadros entrincheirados no Estado, no necessariamente de carreira, e indicaes fisiolgicas. H vrias razes para se trazer quadros de fora da administrao pblica para ocupar altos cargos no executivo que no podem ser rotuladas de nepotismo, fisiologismo e/ou clientelismo. Um exame mais detido destas motivaes pode ser interessante para o enriquecimento do debate e, ao mesmo tempo, para lanar um pouco de luz sobre o clculo decisrio de governantes recm-nomeados quando se defrontam com o desafio de montar sua equipe de governo. O Quadro 1 combina, na vertical, as razes pelas quais os outsiders so alados a posies de deciso no Executivo e, na horizontal, seu perfil de origem. O exerccio com nomes de ministros e ex-ministros dos ltimos anos visa apenas ilustrar a classificao, mesmo que de forma imperfeita. A idia classificar, de forma estilizada, as possibilidades existentes, possibilitando a compreenso das lgicas e racionalidades que as informam. Numa busca do entendimento do porque de se trazerem quadros de fora do setor pblico, foram listadas na vertical seis justificativas: cota pessoal baseada em lealdade ao chefe do Executivo, cota pessoal baseada em afinidades ideolgicas, indicao do partido do chefe do Execu15
Como se o ser vio pblico brasileiro possusse um sistema de car reiras estruturado e profissionalizado...
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tivo, indicao de partidos da coalizo, representao de grupos de interesses especficos, popularidade e sinalizao para atores externos. Naturalmente podem se indicar pessoas por mais de uma razo, comportamento este que tende a predominar porque se acumulam os dividendos polticos provenientes de audincias distintas. Na horizontal foram relacionadas as origens profissionais dos outsiders : universidades, meio profissional, empreendedores, representaes do capital e do trabalho, igrejas, mdia, organizaes no-governamentais e organismos supranacionais. comum a indicao de um quadro que acumule origens diversas, como trajetria acadmica, reputao no meio profissional e cota pessoal, por exemplo. Observando-se a experincia internacional do pas cujo executivo guarda mais semelhanas com o nosso e as classificaes do quadro anterior, chega-se concluso de que a maior dificuldade no que se refere ao recrutamento de quadros externos ao executivo reside na prpria construo de condies facilitadoras desse processo. O executivo tem procurado se acautelar cada vez mais com relao aos benefcios legais e morais - que estes quadros possam auferir em funo de sua passagem pelo governo. Nos Estados Unidos o escrutnio ao qual os outsiders so submetidos tem se elevado a tal ponto que o pool de talentos hoje disponvel e interessado em ocupar cargos em Washington est reduzido dramaticamente (Light, 1998). No Brasil, a criao do Comit de tica da Administrao Pblica Federal e a introduo da quarentena tem provocado reaes favorveis e contrrias. O problema da pirmide salarial invertida (MARE 1995, e MPOG, 2002) foi detectado no incio do primeiro mandato de Cardoso mas vem enfrentando as restries decorrentes da conjuntura fiscal, o que tambm dificulta a manuteno do fluxo de atrao de quadros de fora do Executivo para Braslia. Assim sendo, tambm a opo de trazer quadros externos ao Executivo para funes de direo e assessoramento superior enfrenta um conjunto no negligencivel de dificuldades. O Executivo precisar trabalhar na sua superao no caso de ter interesse em fortalecer o conjunto de alternativas e possibilidades embutido no recurso ao recrutamento amplo.
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A UTILIZAO DE CONTRATOS PARA O DESEMPENHO DE ALTAS FUNES NO EXECUTIVO

O recurso a contratos como mecanismo de implementao de aes de governo vem sendo crescentemente estudado nos pases desenvolvidos, seja na sua forma pura, seja na sua forma aproximada. Contratos de gesto, por exemplo, so instrumentos familiares ao Executivo brasileiro, embora sua disseminao seja ainda restrita na administrao direta federal. O mesmo vale para os chamados Termos de Compromisso, destinados a balizar as relaes entre ministrios e organizaes que operam no mbito da contabilidade pblica e do regime jurdico nico. Ambos fazem parte de um esforo para se introduzir uma cultura contratualista na esfera pblica brasileira, como resposta aos problemas de focalizao, pulso, controle e desempenho organizacional. A cultura contratualista implica na separao do processo de determinao de objetivos e especificaes de uma poltica pblica do processo de implementao e atendimento das metas alcanadas. A idia separar os processos de for mulao, definio, especificao e comissionamento da proviso e entrega dos resultados estipulados. Com isso se foram dois movimentos: transformar o governo num comprador competitivo de servios de mltiplas naturezas e explicitar parmetros de desempenho contra os quais organizaes e executivos possam ser avaliados, apoiados, premiados e/ou punidos. Vrias das mudanas introduzidas no contexto da chamada nova gesto pblica, como a agencificao (Santos, 1997), a contratualizao de resultados (PPA) e a individualizao do desempenho de gerentes responsveis pela implementao de programas decorrentes do planejamento estratgico da ao governamental, apontam na direo de uma cultura contratualista na administrao pblica federal. O apelo simblico implcito em contratos grande porque transmite a idia de que as transaes e negociaes que ocorrem no setor pblico podem produzir resultados mais eficientes se mecanismos de mercado puderem ser emulados na sua definio. O elo que falta para vincular as expectativas do processo de gesto por programas com base em resultados com o desempenho dos gerentes responsveis por sua implementao parece ser um contrato. Esta formulao pode parecer surpreendente ou mesmo assustadora, mas nessa fronteira que se encontra grande parte do debate sobre as estruturas de incentivos que precisam ser ofertadas para os chamados
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gerentes de programas do Plano Plurianual. A vinculao e o alinhamento do desempenho das organizaes com o dos indivduos um dos pontos de estrangulamento do debate sobre as melhores solues para o problema das altas posies no setor pblico. Mltiplas tentativas de se viabilizar esquemas de remunerao com base em desempenho no proporcionaram os ganhos e solues duradouras esperadas (e, em alguns casos, provocaram a emergncia de problemas to ou mais srios do que os que se buscava resolver). neste contexto que os contratos surgem como uma alternativa simples e atraente, porm tambm no isenta de problemas. Dentre as fraquezas do chamado modelo de gover nment by contract (Stewart, 1993), as mais comumente mencionadas so: sua transferibilidade do setor privado para o setor pblico, seu limitado grau de generalizao, e seus impactos sobre o aprendizado organizacional e os problemas associados ao processo de definio, mensurao e utilizao dos indicadores de desempenho. Um eventual interesse do governo em explorar as possibilidades relacionadas adoo de contratos para os ocupantes de altas posies no Executivo sugere a cuidadosa considerao de todos esses problemas, bem como o desenvolvimento de iniciativas visando sua superao ou mitigao. O princpio que rege um contrato o da liberdade de opo. Supese que um contrato seja vantajoso para ambas as partes desde que suas premissas sejam honradas. Este um princpio privado que, aplicado ao mercado competitivo, conduz a um mecanismo alocativo automtico de fatores de produo rumo a uma situao mais eficiente. A extenso desta lgica ao setor pblico no igualmente simples porque: a) os contratos no setor pblico esto subordinados a outras lgicas que envolvem responsabilidades legais de outra ordem (direito administrativo), b) porque no se tratam de contratos entre iguais, uma vez que existe sempre uma terceira parte interveniente nos mesmos: o interesse pblico e c) no h como reproduzir os processos de ajustamento instantneos provocados pelos mecanismos de mercado (Harden, 1992). O servio pblico uma atividade intensiva em valores como eqidade e accountability , que no podem ser necessariamente garantidos por meio de contratos. A generalizao de mecanismos contratuais um outro problema cujo equacionamento envolve um esforo de diferenciao e discernimento. H atividades desenvolvidas por executivos do setor
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pblico que possuem padres de comparao com o setor privado, como as de reitores, diretores de hospitais, dirigentes de institutos de pesquisa e gerentes de obras de infra-estrutura, dentre outros. J posies como as dos Secretrios da Receita, do Tesouro ou do Oramento, bem como a de Diretor do Banco Central, dificilmente tm como ser comparadas com contrapartes no setor privado1. A analogia com o setor privado, na verdade, depende em parte da natureza do cargo e da funo, bem como da especificidade da rea e de seus arranjos organizacionais. mais fcil explorar as possibilidades da utilizao de contratos para gestores de agncias e organizaes sociais do que para cargos da administrao direta, que obedecem a um outro tipo de legislao, com outro tipo de responsabilidades. A utilizao de contratos dificulta potencialmente o aprendizado cumulativo nas organizaes e transfere para o indivduo ganhos relacionados a informaes que de outra maneira teriam maior probabilidade de serem difundidas pelo setor pblico. Esta no uma situao exclusiva de arranjos contratuais, mas neste caso os executivos so protegidos por contrato e no so obrigados a publicizar nem tampouco a disseminar ganhos que possam vir a ter em decorrncia da posio que ocupam. O aprendizado passa, no que ele tem de mais valioso, a pertencer ao executivo. O valor de mercado dos CEO, por exemplo, depende em grande parte de suas respectivas capacidades de agregar sua reputao informaes e oportunidades derivadas dos cargos onde fizeram suas carreiras. Eles carregam consigo informaes que em outras mos podem redefinir estruturas de mercado e formas de organizao de determinados servios. O Estado no est isento deste tipo de risco haja vista a origem e destino de profissionais que ocupam cargos como a diretoria do Banco Central ou de Agncias Reguladoras. Contratos enfrentam um trade-off permanente entre detalhamento e especificao de um lado e simplificao e generalidade de outro. Em ambos os casos h perdas e ganhos. Na primeira alternativa, ganha se em clareza, mas perde-se em termos de reduo de flexibilidade e adaptabilidade. No segundo caso, ganha se em discricionariedade e perde-se em accountability . Estes so problemas antigos do setor pblico e a dosagem de discricionariedade varia conforme as organizaes, a natureza da atividade e a presso por publicizao de procedimentos, custos e critrios de tomada de deciso. O problema do recurso a contratos no que toca aos indicadores refe281
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re-se a um dilema entre goal misplacement e controle governamental. No primeiro caso, o risco a fetichizao de indicadores e/ou a utilizao de indicadores de forma inadequada, uma vez que nem todas as organizaes publicas geram produtos e resultados mensurveis (Wilson, 1989). No segundo caso, trata-se de lidar com o fato de que se o governo transfere seu poder discricionrio para o mbito de uma relao contratual ele perde o controle sobre programas e aes que obrigado a financiar (Stewart, 1993: 11) Nenhuma das ponderaes anteriores visa desencorajar o exame da alternativa contratual como forma de remunerao de altos cargos no Governo. Trata-se, no entanto, de chamar a ateno para problemas que esto associados a esta opo, no importando se estes executivos forem provenientes do setor pblico ou de fora dele. O governo o meio de que a sociedade dispe para enfrentar problemas de ao coletiva, respondendo a mudanas e ao mesmo tempo dirigindo-as, o que se encontra alm da capacidade de ao privada (Stewart, 1993: 11). Governos no podem, portanto, ser reduzidos a um feixe de contratos porque a ao governamental permanentemente requerida. Isso no significa que arranjos contratuais ou quase contratuais no possam ser incorporados gesto pblica, mas que precisam ser feitos com os cuidados e adaptaes (inclusive jurdicas) que experimentos inovadores demandam. O uso abusivo de mecanismos de contratao de consultores atravs de organismos internacionais deslocou o debate desta alternativa. Em funo de manifestao explcita do TCU o Governo descobriu que o nmero de consultores contratados por meio desse expediente junto a um conjunto de organismos vinculados ao sistema das Naes Unidas j chegava a alguns milhares, um nmero particularmente significativo quando se considera o reduzido quantitativo de profissionais que integram as carreiras do chamado ncleo de gesto. A opo focalizada aqui a utilizao de contratos para a ocupao de altos cargos no Executivo, notadamente na direo de rgos da administrao indireta e na gerncia de programas estratgicos para o Governo.
CONCLUSO
A literatura recente da escola da escolha pblica tem procurado analisar os dilemas da montagem das equipes de governo luz de uma modelagem terica baseada nas relaes de um principal com seu agente. O governo seria exercido por meio de uma cadeia de relaes entre principais e agen282
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tes: eleitores (principal) x governantes eleitos (agentes), governantes eleitos (principais) x ministros (agentes), ministros (principais) x ocupantes de cargos de confiana (agentes), ocupantes de cargos de confiana (principais) x burocratas de carreira (agentes) e assim sucessivamente. No contexto desta abordagem, o dilema consiste em saber qual, no caso de existir uma, seria a melhor opo para se nomear (ou contratar) os ocupantes de cargos de confiana. O Quadro 2 traz uma anlise comparativa dos trs tipos de arranjos, utilizando um conjunto de critrios comumente levados em conta quando se decide sobre a ocupao de altos cargos de confiana no Governo. Todos os trs tipos de arranjos e combinaes podem aparecer isoladamente ou de forma combinada. Eles foram apresentados de forma desagregada para elucidar um clculo decisrio que no se apresenta de forma clara e organizada. A escolha por um tipo de arranjo depender de trs fatores: a) do peso que se atribua a cada critrio, b) da soma ponderada do pacote de fatores luz do tipo de organizao e da natureza da atividade, e c) do momento poltico do governo. Nunca demais reiterar que esta anlise fica ainda mais complexa quando so incorporados atores polticos e prticas clientelistas em todos trs tipos de arranjos. A introduo destas duas variveis nas opes examinadas promove distores e variaes ainda mais difceis de serem clarificadas. No h, portanto, uma melhor soluo a ser adotada que sirva para todos contextos e momentos. O importante, no caso, que se tenha clareza das vantagens e desvantagens de cada opo, de modo que as mesmas sejam pesadas luz de cada contexto especfico. O Quadro 3 procura mapear este trade-off. O problema muitas vezes no reside na opo em si, mas na sua escolha equivocada para uma situao e pelo mix inadequado de vantagens e desvantagens. Todas possuem problemas que precisam ser objetivados e enfrentados desde o momento de sua adoo. O risco no se encontra nas vulnerabilidades decorrentes da escolha de um arranjo, mas das surpresas que possam advir de uma opo no informada de suas implicaes. Neste sentido, o desafio fazer escolhas lcidas que possam ser implementadas luz de suas melhores chances de sucesso. A ttulo de concluso, importante ressaltar que vrias afirmaes e idias contidas neste texto carecem de investigao emprica para serem comprovadas. O desenvolvimento de tais pesquisas faz parte da vasta agenda de uma poltica de recursos humanos que precisa ser clarificada e aprofundada para que possa efetivamente cumprir seu papel de alavancar, de maneira sistmica, os processos de reforma do Estado. As complexida283
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des do tema no devem desencorajar o investimento de recursos nesta rea, em que pese o fato de a mesma se constituir num dos temas mais polmicos do debate sobre a economia poltica da burocracia. QUADRO 1 - Outsiders
CARREIRA OUTRAS CARREIRAS CARREIRAS DE OUTROS TIPOS DE RGOS PBLICOS Traz outras culturas e tecnologias de gesto da esfera pblica de outro tipo (ex.: egressos de estatais ou fundaes) Traz outra cultura organizacional do setor pblico e outros mapas (ex.: BB, BNDES) OUTROS NVEIS DE GOVERNO OUTROS PODERES
Habilidades e Conhece o trabalho e Competncias seus problemasmas Especficas tem horizontes limitados
Conhece a burocracia e outras problemticas de governo (ex.: Itamaraty, Foras Armadas)
Traz outra perspectiva de governo para o problema ou para a poltica (ex.: quadros municipais e estaduais) Conhece os nexos, desafios e problemas de polticas e programas que exigem interface com outros nveis de governo (ex.: Sade) Conhece o potencial e as limitaes das interaes intergovernamentais, bem como a viso de for a de Braslia Vem com um mandato a princpio distinto por representar a viso de outras instncias de governo (o que pode ou no ter a ver) Potencialmente empreendedor em funo do confronto de perspectivas
Traz outros ngulos de anlise do problema ou da poltica (ex.: quadros do Judicirio
Redes de Possui um mapa do Contatos pessoal da casa das interfaces da casa com o ambiente externo
Possui mapas de outras burocracias, eventualmente estratgicas, para a poltica ou programa (ex.: Tesouro)
Possui mapas de rotas e de contatos em outros poderes que eventualmente sero importantes no processo decisrio (ex.: Congresso) Conhece a dinmica poltica de onde provm, mas no necessariamente domina o modus operandi em que se insere no Executivo
Mapas de Conhece os riscos e Conhece melhor o Ameaas e possibilidades da rea ambiente externo do que o interno Oportunidades
Conhece melhor o ambiente externo e outras formas de organizao, mas no domina a sistemtica de processos interna Possui uma ficha no lugar de onde vem que pode ou no ter a ver com as razes de sua vinda
L i d e r a n a , Possui uma ficha na Reputao e casa e um lugar no Credibilidade mapa de poder existente
Possui uma ficha no lugar de onde vem que pode ou no ser utilizada no seu implante
Vem com um mandato a princpio distinto por representar a viso de outro poder (o que pode ou no ter a ver)
Perfil empre- Tendente a conservaendedor ou dor em funo de conservador compromissos internos
Tendente ligeiramente para conservador dado o mesmo modus operandi
Tendente ligeiramente para conservador mas com possibilidades de diversidade de arranjos
Ligeiramente com potencial para empreender em funo do confronto de perspectivas
Estrutura de No contexto da pr- Estratgia de ascen- Estratgia de as- Estratgia de aspria carreira ou vos so via zigue-zague e censo via zigue- censo via zigueIncentivos futuros projeo transversal zague e projeo zague vertical e projeo naciotransversal nal
Estratgia de ascenso via zigue-zague horizontal e projeo interpoderes
* Em todos os casos h uma possibilidade de que os quadros ocupantes de altos car gos desejem ingressar na poltica, hiptese esta no contemplada aqui.
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QUADRO 2 Os trs tipos de arranjos numa perspectiva comparada

Contratos Desempenho Pacote de benefcios associado Horizonte temporal Lealdades polticas Conhecimento da mquina Propenso a riscos Instinto de preservao Absoro de desgastes polticos Capacidade de inovao Mobilidade e diversidade profissional Alto Alto Mdio Baixa ou neutralizada Mdio (mas alto do negcio) Varivel mas circunscrito Alto mas circunscrito Baixa Alta Mdia/Alta Outsiders Mdio Varivel Imediato Alto Baixo Alta Varivel Alta Varivel Varivel Funcionrios de Carreira Varivel Varivel Longo Baixa Alto Baixa Alto Mdia Baixa Baixa
QUADRO 3 Vantagens e desvantagens dos trs tipos de arranjos

PRINCIPAIS PONTOS POSITIVOS Individualizao de esponsabilidades Contratualizao de resultados Estrutura de incentivos motivadora Tempo determinado com salvaguardas contra interferncias polticas Mandato popular e lealdade poltica Possibilidade de produzir inovaes e mudanas Potencial empreendedor Drive Profissionalismo (habilidades especficas) Conhecimento do governo (redes, informaes e processos) Senso de preservao Perspectiva de longo prazo PRINCIPAIS PONTOS NEGATIVOS Despolitizao Especificao e alinhamentos discutveis Descaracterizao do ethos pblico Flexibilizao e mitigao dos controles legais sobre meios e processos Imediatismo e superficialidade Desconhecimento dos limites e possibilidades da mquina Decises arriscadas (para o superior e para a organizao) Captura por interesses outros Lealdade e motivao limitada Assimetria de informaes Potencial vis burocrtico Comprometimento com a casa Prticas corporativas rent-seeking
Contratos
Outsiders
Carreiras
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AVALIAO, SNTESE E RECOMENDAES

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Regina Pacheco
Eu tambm queria agradecer a oportunidade de fazer esses comentrios ao final deste Seminrio. Fiz algumas anotaes ao longo do evento e gostaria de extern-las para ajudar a concluir a reflexo sobre o que escutamos. A primeira observao refere-se semelhana entre as foras propulsoras da reforma da gesto de recursos humanos no Brasil e nos pases da OCDE. Poderamos nos perguntar sobre as causas dessas semelhanas, mas, por enquanto, o que interessa marcar essas semelhanas. A reduo da fora de trabalho no nvel central de governo e seu aumento nos governos locais uma tendncia tambm verificada no Brasil, embora com uma diferena em relao aos pases da OCDE que j estabilizaram sua fora de trabalho (com exceo dos EUA): no Brasil ainda se verifica perda no quantitativo do efetivo da fora de trabalho no governo central. Tanto nos pases da OCDE quanto no Brasil, existe uma nova viso sobre capacitao e sobre os incentivos ao melhor desempenho. Vrias dessas nossas tendncias so grandes avanos, como o esforo feito na direo de uma gesto provisional da fora de trabalho e a busca para incorporar novos valores aos valores ticos tradicionais. Um grande avano o fato de esse movimento no ser s da administrao federal, mas tambm das administraes estaduais. Sabemos ainda de vrios municpios que utilizam esses programas com sucesso, como o programa de modernizao da Prefeitura Municipal de Santo Andr, premiado internacionalmente. Talvez por excesso de otimismo, acho tambm que h um avano nessa montanha-russa retratada pela Dra. Vitria Bloch, quando analisa as reaes dos indivduos s mudanas. Parece-me que, no Brasil, podemos falar atualmente de um sentimento de comprometimento e envolvimento de vrios segmentos de servidores, gerentes e dirigentes com as propostas de mudana para uma administrao gerencial. Uma
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diferena entre 1995, quando as propostas foram apresentadas, e hoje, em termos de disseminao das propostas de administrao gerencial e da nova gesto, a visvel ansiedade atual de conhecer as novas ferramentas para poder aplic-las. O problema da montanha-russa, quando referida mudana da gesto pblica, que ela um circuito fechado, contnuo, e que recomea sempre. Mas, num balano inicial, eu diria que j passamos pelos trechos iniciais e estaramos hoje no ltimo trecho. Temos com os pases da OCDE vrios desafios em comum, como o da maior participao feminina nos cargos de direo e de gerncia. Como j diagnosticado, se na base do setor pblico federal a participao igual, nos cargos de gerncia e de direo a participao feminina ainda muito pequena. tambm um desafio a difcil tarefa do dirigente de conduzir a mudana que se quer produzir no setor pblico uma dificuldade permanente e inerente funo de direo no setor pblico, sendo o estresse inerente a todo aquele que tenha alguma responsabilidade pela mudana. Esse, ento, um desafio comum tanto para os pases da OCDE, como para ns. Tambm a terceirizao das atividades de apoio, cujo desafio hoje no mais a deciso de realiz-la ou no, mas, sobretudo, lidar com ela como um desafio gerencial: como fazer seu melhor uso e um bom gerenciamento dos contratos e atividades terceirizadas. So muitos os avanos nesse perodo 1995-2002, mas minha tarefa aqui , sobretudo, a de apontar onde os avanos tenham sido tmidos, e contribuir para o que poderia ser uma agenda de trabalho futuro. Claro que se trata de uma viso pessoal a respeito de onde os avanos foram tmidos ou, se quisermos atenuar a expresso, onde a agenda continua aberta. natural que assim seja porque um processo de mudanas culturais necessariamente de longo prazo. No Brasil, na esfera federal, pouco se avanou com relao descentralizao, flexibilizao e responsabilizao de dirigentes pela gesto de recursos humanos. Ainda estamos longe da idia de que managers can manage; temos uma viso ainda maior de controle e centralizao. pequeno o espao de atuao para os dirigentes na rea de gesto dos recursos humanos, que teoricamente est sob sua responsabilidade. Isso leva segunda necessidade premente, a de buscar muita clareza sobre o papel, os desafios e as competncias desejveis dos dirigentes pblicos. Devemos avanar numa viso mais clara dessa funo especfica do dirigente; nossa literatura, nossa tradio, sempre con290
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funde o dirigente com o poltico. Atualmente a realidade outra: temos dirigentes com competncias tcnicas. Essa situao nova, mas precisamos dar mais um passo: alm das competncias tcnicas, fazer com que esses dirigentes tenham competncias especficas de direo e sonhar com o regime de contrato de resultado com o dirigente no como uma terceira via alternativa ao debate clssico, que insistia nas teses de que esse dirigente deveria ser um servidor pblico, ou admitia a possibilidade de ser externo ao servio pblico, mas uma via efetiva para alcanar melhores resultados, em qualquer das opes anteriores, que convivem cada vez melhor no setor pblico. Outro ponto em que avanamos muito pouco foi a quebra do paradigma da relao de trabalho, da segurana no emprego, da avaliao do desempenho. Como afirmou o ex-Ministro Malson da Nbrega, o instituto da estabilidade ultrapassadssimo, mas ainda no conseguimos achar maneiras de avanar, flexibilizando-o. Os procedimentos de demisso ainda so muito lentos, comparados agilizao dos processos de demisso que ocorre nos pases da OCDE. Existem alguns sinais positivos nesse sentido: houve 276 demisses como resultado de processos de apurao de fraudes desde a criao da Controladoria Geral da Unio. Essa notcia boa, mas ainda muito tmido o nosso avano nessa mudana da relao de trabalho e nessa viso da segurana no emprego. Tambm muito mencionada a dificuldade de fazer evoluir a viso do Judicirio referente a essa relao de trabalho. E eu acrescentaria tambm o Legislativo. Se considerarmos as diferenas de participao do emprego pblico no mercado de trabalho formal, que vo de 15% em Santa Catarina a 63% no Acre, podemos imaginar o quanto difcil, no contexto do federalismo, alterar a legislao que rege essa relao de trabalho. De toda forma, o que foi mais ressaltado so as dificuldades decorrentes do fato de o Judicirio ter outra interpretao da cultura e da isonomia. um problema de interpretao da legislao complementar do emprego pblico e, recentemente, envolve a deciso do Judicirio de proibir a reduo da jornada de trabalho com reduo proporcional de salrio, que era um dos nicos instrumentos que os governos estaduais, principalmente, tinham para se ajustar aos limites de gasto com pessoal. Ou seja, o tema da relao entre Judicirio e gesto de recursos humanos uma agenda para muitos anos ainda. E isso sem falar da questo dos nveis de remunerao dos trs poderes: todos ns conhecemos as diferenas que muito dificultam a gesto de
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pessoas no Executivo, quando temos nveis de remunerao to distintos no Legislativo e no Judicirio. Um outro ponto em que os avanos foram muito tmidos foi o regime de aposentadoria do servio pblico. Avanou muito pouco a idia de que o sistema de aposentadoria talvez seja hoje a principal atratividade do setor pblico. No possvel continuarmos querendo uma fora de trabalho profissional cuja maior motivao e atratividade reside em benefcios (ou privilgios) que sero obtidos daqui a trinta ou trinta e cinco anos por um regime de aposentadoria como o brasileiro. Devemos perguntar por que os jovens ingressam no servio pblico, o que queremos que seja a sua motivao, como fomentar essa motivao e no vejo outra alternativa possvel a no ser o interesse em obter resultados para a sociedade, contribuir para o pas e ter a oportunidade de realizar aes de alcance social que o setor privado dificilmente oferece. A questo da atratividade do setor pblico precisa ser melhor explorada. preciso tambm ir muito alm na questo da reforma do sistema de aposentadoria. Com relao a essa questo da atratividade, parece que avanamos pouco na gesto das carreiras. Ainda praticamos o modelo clssico dos sculos 19 e 20, tanto no que se refere ao recrutamento quanto s formas de avano na carreira. Ainda fazemos provas de conhecimento cognitivo. Se quisermos rever o critrio de atratividade do setor pblico e quisermos base-lo em vocao para o servio pblico, preciso reformar nosso sistema de concursos, para alm de provas de portugus, ingls etc. E o mesmo vale para a gesto das carreiras quanto aos requisitos e procedimentos para progresso, mobilidade, avaliao. Com relao ao conceito de Estado como bom empregador, parece haver uma ntida diferena entre como esse conceito est sendo empregado nos pases da OCDE, onde se traduz por uma vinculao muito clara com a questo das oportunidades iguais e aes afirmativas, e a viso ainda predominante no Brasil e quem sabe na Amrica Latina, muito mais paternalista, do Estado. Essa viso generosa ainda dominante entre servidores, parte da mdia, da opinio pblica, da classe poltica, de boa parte do Judicirio e de grande parte dos intelectuais da comunidade acadmica do Brasil. Temos tambm uma viso ainda muito tmida dos impactos positivos da reforma da gesto de recursos humanos. Nos pases da OCDE verificam-se como impactos da reforma dos recursos humanos a melhoria dos servios e do desempenho dos servios, e a melhoria da motivao
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e do desempenho dos servidores. No nosso caso, temos uma percepo ainda menos acurada desses impactos, que talvez j comecem a ser positivos, mas ainda no registrados como tal por nossa percepo. Temos toda a questo da regulamentao da Emenda Constitucional n 19, das leis que precisam ser elaboradas e aprovadas, alm de avanar e melhorar instrumentos como o contrato de gesto, os novos modelos organizacionais, as agncias de vrios tipos, e as organizaes sociais, cujo aperfeioamento tambm precisa continuar na agenda. Temos o risco de que a informatizao do setor pblico avance mais rpido do que a gesto. A informatizao est fazendo sua parte vimos o novo SIAPE, e a gesto tem que correr muito, para no ficar submetida aos ditames da tecnologia. O fato de termos passado de 23.700 rubricas de pagamento para 1.000 um esforo considervel, embora com 1.000 rubricas de pagamento ainda estejamos longe de alguma coisa compreensiva, gerencivel e transparente. Pessoalmente sou ctica com a idia de que a ferramenta tecnolgica por si s melhora a gesto de recursos humanos ou propicia melhorias no desempenho do Governo. Tem-se que trabalhar muito a melhoria da gesto para poder fazer uso de todo o potencial que a ferramenta apresenta. Outro aspecto que tambm fica para a agenda futura: temos que avanar nas prticas de comparao de resultados e de custos entre as vrias organizaes pblicas; temos que produzir informaes sobre os diferentes custos de pessoal, os esforos de otimizao realizados por cada instituio, e os resultados obtidos. Isso implica abrir a comparao e desenvolver a conscincia de custo, sobre o que se manifestaram vrios dos palestrantes, e que permanece como um desafio. Talvez haja o risco de uma aposta exagerada na capacitao. Existe um certo risco se colocarmos a capacitao como remdio para tudo. A capacitao no um substituto para outras aes no pode substituir as aes gerenciais e as aes estruturais. algo que deve ser citado porque avanou, mas preciso tomar cuidado para no entender a capacitao como uma panacia. Tambm foi falado que na gesto de recursos humanos possvel juntar mrito e flexibilidade, seja para o servidor, seja para o dirigente, e possvel faz-los caminharem juntos desde que haja outras prticas bsicas como tica, liderana, contratualizao de resultados. Com todos esses instrumentos e posturas sendo praticados, no h porque ter medo da flexibilizao, ou temer a perda de controle sobre os gastos
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com pessoal, nem supor que haver uma fuga generalizada dos princpios do mrito. Esses instrumentos combinados permitem avanar em direo a uma gesto eficaz de recursos humanos, como base para a obteno de melhores resultados do setor pblico. A mensagem presidencial deste ano ao Congresso tem uma frase muito pertinente para a rea de recursos humanos. algo que diz que essa rea precisa sempre lidar com uma herana e ir impulsionando a mudana de prticas, de hbitos e de comportamentos; esse o maior desafio. Fica tambm outro desafio para os que ainda esto como dirigentes at o final do ano: um dirigente tem que deixar marcas e resultados, e no saudade de sua passagem pelas instituies. Fundamentalmente, tem de fortalecer os que ficam para atuar como interlocutores dos novos dirigentes que chegam. E o grande desafio, para cada governo que entra, para o prximo e os outros, sempre o de nomear dirigentes melhores, muito mais competentes, com muito mais habilidades de direo e conhecimento tcnico do que aqueles que saem. Esse um desafio que espero seja cumprido.
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BALANO DA REFORMA DO ESTADO NO BRASIL

A NOVA GESTO PBLICA

BALANO DA REFORMA DA REFORMA DO ESTADO 1 NO BRASIL.pmd

Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto Secretaria de Gesto

BALANO DA REFORMA DO ESTADO NO BRASIL

Coleo Gesto Pblica Braslia 2002

BALANO DA REFORMA DA REFORMA DO ESTADO 3 NO BRASIL.pmd

NORMALIZAO: DIBIB / CODIN / SPOA

BALANO DA REFORMA DA REFORMA DO ESTADO 4 NO BRASIL.pmd

BALANO DA REFORMA DA REFORMA DO ESTADO 5 NO BRASIL.pmd

BALANO DA REFORMA DA REFORMA DO ESTADO 6 NO BRASIL.pmd

BALANO DA REFORMA DA REFORMA DO ESTADO 7 NO BRASIL.pmd

BALANO DA REFORMA DA REFORMA DO ESTADO 8 NO BRASIL.pmd

BALANO DA REFORMA DA REFORMA DO ESTADO 9 NO BRASIL.pmd

BALANO DA REFORMA DA REFORMA DO ESTADO 10 NO BRASIL.pmd

BALANO DA REFORMA DA REFORMA DO ESTADO 11 NO BRASIL.pmd

BALANO DA REFORMA DA REFORMA DO ESTADO 12 NO BRASIL.pmd

BALANO DA REFORMA DA REFORMA DO ESTADO 13 NO BRASIL.pmd

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BALANO DA REFORMA DA REFORMA DO ESTADO 15 NO BRASIL.pmd

BALANO DA REFORMA DA REFORMA DO ESTADO 16 NO BRASIL.pmd

PROGRAMAS DOS SEMINRIOS

BALANO DA REFORMA DO ESTADO NO BRASIL:

PAINEL I - O DESENVOLVIMENTO DO NCLEO ESTRATGICO

PAINEL II - A DESCENTRALIZAO PARA O TERCEIRO SETOR. NOVOS MODELOS INSTITUCIONAIS: OS E OSCIP

PAINEL III - AGNCIAS EXECUTIVAS E AGNCIAS REGULADORAS

PAINEL IV - CULTURA, TECNOLOGIA E MELHORIA DE GESTO

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PAINEL V - MUDANAS CULTURAIS E MELHORIA DE GESTO

PAINEL VI - A INTEGRAO ENTRE PLANEJAMENTO, ORAMENTO E GESTO

PAINEL VII - A REFORMA NOS ESTADOS E MUNICPIOS

SEMINRIO INTERNACIONAL CAPITAL HUMANO E GOVERNANA: BALANO E DESAFIOS PARA A ADMINISTRAO

BALANO DA REFORMA DA REFORMA DO ESTADO 18 NO BRASIL.pmd

BALANO DA REFORMA DA REFORMA DO ESTADO 19 NO BRASIL.pmd

BALANO DA REFORMA DA REFORMA DO ESTADO 20 NO BRASIL.pmd

BALANO DA REFORMA DA REFORMA DO ESTADO 21 NO BRASIL.pmd

BALANO DA REFORMA DA REFORMA DO ESTADO 22 NO BRASIL.pmd

BALANO DA REFORMA DA REFORMA DO ESTADO 23 NO BRASIL.pmd

BALANO DA REFORMA DA REFORMA DO ESTADO 24 NO BRASIL.pmd

BALANO DA REFORMA DA REFORMA DO ESTADO 25 NO BRASIL.pmd

BALANO DA REFORMA DA REFORMA DO ESTADO 26 NO BRASIL.pmd

BALANO DA REFORMA DA REFORMA DO ESTADO 27 NO BRASIL.pmd

BALANO DA REFORMA DA REFORMA DO ESTADO 28 NO BRASIL.pmd

UMA RESPOSTA ESTRATGICA AOS

BALANO DA REFORMA DA REFORMA DO ESTADO 29 NO BRASIL.pmd

RESPOSTA A UM MUNDO GLOBAL E DEMOCRTICO

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UMA REFORMA PARA O BRASIL

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O FORTALECIMENTO INSTITUCIONAL DO NCLEO ESTRATGICO

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