PUB Seges Mare Caderno01

Cadernos MARE
da Reforma do Estado
A Reforma do Estado dos anos 90: Lgica e Mecanismos de Controle

Luiz Carlos Bresser Pereira
MARE
Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado
MARE
Ministro Luiz Carlos Bresser Pereira Chefe de Gabinete Jos Walter Vazquez Filho Secretria-Executiva Cludia Costin Secretria da Reforma do Estado Angela Santana Secretrio de Recursos Logsticos Rainer Weiprecht Secretrio de Recursos Humanos Luiz Carlos de Almeida Capella Secretrio de Logstica e Projetos Especiais Carlos Csar Pimenta Presidente da ENAP Escola Nacional de Administrao Pblica Regina Silvia Viotto Monteiro Pacheco
Cadernos MARE
da Reforma do Estado

Luiz Carlos Bresser Pereira
Caderno 1
MARE
Braslia - DF / 1997
Conselho Editorial
Ciro Campos Christo Fernandes - presidente Cludio Seiji Sato Frederico Raphael C. Duro Brito Sheila Maria Reis Ribeiro Selene Marinho Machado Maria Lcia Casasanta Brzzi Letcia Schwarz Marianne Nassuno
Projeto e Editorao Grfica

Joo Carlos Machado Ribeiro
Cludio Seiji Sato Jos Murilo C. Carvalho Jnior Selene Marinho Machado Roberta Figueiredo Abreu Cruz Joo Carlos Machado Ribeiro Antnia da Silva Farago Thaisis Barboza Souza (estagiria)
Copyright MARE, 1997.
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Impresso no Brasil
Sala 740, Fones: (061) 313-1451 Esplanada dos Ministrios, bloco C Braslia - DF CEP 70046-900
Pereira, Luiz Carlos Bresser, 1934 A Reforma do estado dos anos 90: lgica e mecanismos de controle / Luiz Carlos Bresser Pereira. Braslia: Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado, 1997. 58 p. (Cadernos MARE da reforma do estado; v. 1) Inclui bibliografia 1. Reforma administrativa. 2. Brasil - Organizao administrativa. I.Brasil. Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado. II. Ttulo. III. Srie. CDD - 351.0073
Sumrio
Introduo ................................................................................. 7 Crise e Reforma ......................................................................... 9 Delimitao da rea de Atuao ........................................... 21 Desregulamentao ................................................................ 32 Leque dos Mecanismos de Controles .................................... 36 Governana: A Reforma Administrativa ................................ 40 Governabilidade: A Reforma Poltica .................................... 45 Concluso ................................................................................ 52 Bibliografia.............................................................................. 54
Introduo
Trabalho apresentado segunda reunio do Crculo de Montevidu. Barcelona, 25-26 de abril de 1997.
grande tarefa poltica dos anos 90 a reforma ou a reconstruo do Estado. Entre os anos 30 e os anos 60 deste sculo, o Estado foi um fator de desenvolvimento econmico e social. Nesse perodo, e particularmente depois da segunda guerra mundial, assistimos a um perodo de prosperidade econmica e de aumento dos padres de vida sem precedentes na histria da humanidade. A partir dos anos 70, porm, face ao seu crescimento distorcido e ao processo de globalizao, o Estado entrou em crise e se transformou na principal causa da reduo das taxas de crescimento econmico, da elevao das taxas de desemprego e do aumento da taxa de inflao que, desde ento, ocorreram em ... quando, nos anos 90, se verificou todo o mundo. A onda neoconservadora e as reformas econmicas orientadas para o a inviabilidade da proposta mercado foram a resposta a esta crise conservadora de Estado mnimo, reformas que os neoliberais em um certo estas reformas revelaram sua momento imaginaram que teriam como resultado o Estado mnimo. Entretanto, verdadeira natureza: uma condio quando, nos anos 90, se verificou a necessria da reconstruo inviabilidade da proposta conservadora de do Estado ... Estado mnimo, estas reformas revelaram sua verdadeira natureza: uma condio necessria da reconstruo do Estado - para que este pudesse realizar no apenas suas tarefas clssicas de garantia da propriedade e dos contratos, mas tambm seu papel de garantidor dos direitos sociais e de promotor da competitividade do seu respectivo pas. A reforma do Estado envolve quatro problemas que, embora interdependentes, podem ser distinguidos: (a) um problema econmico-poltico - a delimitao do tamanho do Estado; (b) um outro tambm econmico-poltico, mas que merece tratamento especial - a redefinio do papel regulador do Estado; (c) um econmico-administrativo - a recuperao da governana ou capacidade financeira e administrativa de implementar as decises polticas tomadas pelo governo; e (d) um poltico - o aumento da governabilidade ou capacidade poltica do governo de intermediar interesses, garantir legitimidade, e governar. Na delimitao do tamanho do Estado esto envolvidas as idias de privatizao, publicizao e terceirizao. A questo da desregulao diz respeito ao maior ou menor grau de interveno do Estado no funcionamento
do mercado. No aumento da governana temos um aspecto financeiro: a superao da crise fiscal; um estratgico: a redefinio das formas de interveno no plano econmico-social; e um administrativo: a superao da forma burocrtica de administrar o Estado. No aumento da governabilidade esto includos dois aspectos: a legitimidade do governo perante a sociedade, e a adequao das instituies polticas para a intermediao dos interesses. Neste trabalho vou tentar analisar os quatro aspectos bsicos da reconstruo do Estado: a delimitao de sua abrangncia institucional e os processos de reduo do tamanho do Estado, a demarcao de seu papel regulador e os processos de desregulamentao, o aumento de sua capacidade de governana, e o aumento de sua governabilidade. Nos quatro casos, o objetivo no enfraquecer o Estado, mas fortalec-lo. O pressuposto ser sempre o do regime democrtico, no apenas porque a democracia um valor final, mas tambm porque, no estgio de civilizao que a humanidade alcanou, o nico regime que tem condies de garantir estabilidade poltica e desenvolvimento econmico sustentado. Deixarei em segundo plano a questo do porqu da crise do Estado, e farei apenas uma breve referncia discusso terica sobre o problema das limitaes da coordenao pelo mercado que tornam imperativa a interveno complementar do Estado. O tema central O tema central deste artigo o deste artigo o processo de reforma do Estado em curso e a sua fundamentao processo de reforma do Estado em prtica e terica. a anlise dessa reforma curso e a sua fundamentao prtica e das instituies que dela derivam a partir e terica. a anlise dessa reforma e de uma lgica de controle econmico e social. Partirei da premissa de que o Estado das instituies que dela derivam a fundamental para promover o partir de uma lgica de controle desenvolvimento, como afirmam os econmico e social. pragmticos de todas as orientaes ideolgicas, bem como uma maior justia social, como deseja a esquerda, e no apenas necessrio para garantir o direito de propriedade e os contratos - ou seja, a ordem -, como quer a nova direita neoliberal. Como mais apropriado para a anlise dos problemas econmicos e polticos, usarei essencialmente o mtodo histrico. No examinarei a crise do Estado e as reformas decorrentes em abstrato, mas a partir da realidade desta segunda metade dos anos 90. Utilizarei, entretanto, instrumentos lgico-dedutivos e gerais sempre que forem teis para a anlise. Nesse sentido desenvolverei alguns modelos: a distino das atividades exclusivas de Estado dos servios sociais e cientficos; a definio de uma propriedade pblica no-estatal entre a propriedade estatal e a privada; a conceituao das novas instituies que definiro o novo Estado que est surgindo; as principais formas de controle ou coordenao econmica e social existentes no capitalismo contemporneo; e, finalmente, o que chamarei de a lgica do leque de mecanismos de controle, que fundamenta a escolha de instituies e formas de atuao do Estado. Luiz Carlos Bresser Pereira
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Grande Crise Econmica dos Anos 80 reduziu a taxa de crescimento dos pases centrais metade do que foram nos vinte anos que se seguiram Segunda Guerra Mundial, levou os pases em desenvolvimento a terem sua renda por habitante estagnada por 15 anos, e implicou no colapso dos regimes estatistas do bloco sovitico. Quando dizemos que esta Grande Crise teve como causa fundamental a crise do Estado - uma crise fiscal do Estado, uma crise do modo de interveno do Estado no econmico e no social, e uma crise da forma burocrtica de administrar o Estado est pressuposto que o Estado, alm de garantir a ordem interna, a estabilidade da moeda e o funcionamento dos mercados, tem um papel fundamental de coordenao econmica.1 Ou, em outras palavras, est implcito que a coordenao do sistema econmico no capitalismo contemporneo , de fato, realizada no apenas pelo mercado, como quer o neoliberalismo conservador de alguns notveis economistas neoclssicos, 2 mas tambm pelo Estado: o primeiro coordena a economia atravs de trocas, o segundo, atravs de transferncias para os setores que o mercado no logra remunerar adequadamente segundo o julgamento poltico da sociedade. Assim, quando h uma crise importante no sistema, sua origem dever ser encontrada ou no mercado, ou no Estado. A Grande Depresso dos anos 30 decorreu do mal funcionamento do mercado, a Grande Crise dos anos 80, do colapso do Estado Social do sculo vinte. O mercado o mecanismo de alocao eficiente de recursos por excelncia, mas mesmo nesta tarefa sua ao deixa muitas vezes a desejar, dada no apenas a formao de monoplios, mas
1 - Examinei inicialmente a crise do Estado em O Carter Cclico da Interveno Estatal (1988) e nos ensaios publicados em A Crise do Estado (1991). 2 - Refiro-me a economistas como Friedrick Hayek, Milton Friedman, James Buchanan, Mancur Olson e Anne Krueger.
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principalmente a existncia de economias externas que escapam ao mecanismo dos preos. O Estado moderno, por sua vez, anterior ao mercado, na medida em que Hobbes e o contrato social precedem Adam Smith e o princpio individualista de que, se cada um defender seu prprio interesse, o interesse coletivo estar garantido atravs da concorrncia no mercado. O Estado moderno anterior ao mercado capitalista porque o Estado que garantir os direitos de propriedade e a execuo dos contratos, sem o que o mercado no poder se constituir. Mas tambm contemporneo e concorrente do mercado, porque cabe a ele o papel permanente de orientar a distribuio da renda, seja concentrando-a nas mos dos capitalistas nos perodos de acumulao primitiva, seja distribuindo-a para os mais pobres, de forma a viabilizar a emergncia de sociedades civilizadas e modernas, que, alm de ricas, demonstraram ser razoavelmente eqitativas.
O Estado moderno anterior ao mercado capitalista porque o Estado que garantir os direitos de propriedade e a execuo dos contratos, sem o que o mercado no poder se constituir.
A grande crise dos anos 30 originouse no mal funcionamento do mercado. Conforme Keynes to bem verificou, o mercado livre levou as economias capitalistas insuficincia crnica da demanda agregada. Em conseqncia entrou tambm em crise o Estado Liberal, dando lugar emergncia do Estado SocialBurocrtico: social porque assume o papel de garantir os direitos sociais e o pleno-emprego; burocrtico, porque o faz atravs da contratao direta de burocratas. Reconhecia-se, assim, o papel complementar do Estado no plano econmico e social. Foi assim que surgiram o Estado do Bem-Estar nos pases desenvolvidos e o Estado Desenvolvimentista e Protecionista nos pases em desenvolvimento. Foi tambm a partir dessa crise que surgiu o Estado Sovitico na Rssia transformada em Unio Sovitica e depois em boa parte do mundo - um Estado que tentou ignorar a distino essencial entre ele prprio e a sociedade civil, ao pretender substituir o mercado ao invs de complement-lo. Esta distoro, que alcanou sua forma limite na Unio Sovitica, decorreu da superestimao do papel da classe mdia burocrtica na gesto dos sistemas econmicos contemporneos. Com a emergncia das grandes empresas e do grande Estado, ou mais amplamente, das grandes organizaes pblicas e privadas, o capitalismo deixou, neste sculo, de ser o produto da aliana da burguesia nascente com a aristocracia - esse era o capitalismo do sculo dezenove - para se transformar no resultado da aliana dos proprietrios do capital com uma classe mdia burocrtica em expanso. Esta nova classe mdia ou tecnoburocracia, que estudei extensamente nos anos 70, detm o monoplio do conhecimento tcnico e organizacional, que se tornou
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crescentemente estratgico medida que o desenvolvimento tecnolgico se acelerava em todo o mundo.3 Entretanto, da no se tornava lcito supor que seria possvel ou desejvel substituir os empresrios pelos administradores na gesto da economia, nem o capital pela organizao na definio das relaes bsicas de produo, muito menos o mercado pelo planejamento burocrtico na coordenao da economia. Ao invs disto, bastava admitir que a combinao ou a complementaridade de mercado e Estado, de capital e organizao, de empresrios e administradores pblicos e privados, tornara-se essencial para o bom funcionamento dos sistemas econmicos e a consolidao dos regimes democrticos. Com a acelerao do desenvolvimento tecnolgico ocorrida na segunda metade deste sculo, o sistema econmico mundial passou por uma profunda transformao. Com a reduo brutal dos custos de transporte e de comunicao, a economia mundial globalizou-se, ou seja, tornou-se muito mais integrada e competitiva. Em conseqncia, os estados nacionais perderam autonomia, e as Estado e mercado no mais podiam polticas econmicas desenvolvimentistas, ser vistos como alternativas polares que pressupunham pases relativamente fechados e autrquicos, no mais se para se transformarem em fatores revelaram efetivas. Aos poucos foi se complementares de coordenao tornando claro que o objetivo da econmica. interveno deixara de ser a proteo contra a concorrncia, para se transformar na poltica deliberada de estimular e preparar as empresas e o pas para a competio generalizada. Estado e mercado no mais podiam ser vistos como alternativas polares para se transformarem em fatores complementares de coordenao econmica. Em parte em conseqncia da incapacidade de reconhecer os fatos novos que ocorriam no plano tecnolgico, em parte devido viso equivocada do papel do Estado como demiurgo social, e em parte, finalmente, porque as distores de qualquer sistema de administrao estatal so inevitveis medida que transcorre o tempo, o fato que, a partir dos anos 70 e principalmente nos anos 80, a economia mundial ir enfrentar uma nova grande crise. No primeiro mundo as taxas de crescimento reduzem-se para a metade em relao ao que foram nos primeiros 20 anos aps a Segunda Guerra Mundial, enquanto as taxas de desemprego aumentam, principalmente na
3 - Meus trabalhos tericos a respeito so A Emergncia da Tecnoburocracia (1972) , Notas Introdutrias ao Modo Tecnoburocrtico ou Estatal de Produo (1977), depois reunidos no livro A Sociedade Estatal e a Tecnoburocracia (1981), o trabalho indito As Classes Sociais no Capitalismo Contemporneo (1980) e o captulo 10, Etapas do Desenvolvimento Capitalista, de Lucro Acumulao e Crise (1986).
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Europa, e o milagre japons que sobrevivera aos anos 80, afinal soobra nos anos 90. Na Amrica Latina e no Leste Europeu, que se recusam a realizar o ajustamento fiscal nos anos 70, a crise se desencadeia nos anos 80 com muito mais violncia. Esta crise, porm, no tem mais como causa a insuficincia crnica de demanda de que falava Keynes. Esta a causa da crise do mercado nos anos 20 e 30. Muito menos pode ser atribuda acelerao do progresso tecnolgico, que pode causar desemprego transitrio, mas na verdade a fonte de todo o processo de desenvolvimento. Sua causa fundamental ser agora a crise do Estado - do Estado Intervencionista, que, de fator do desenvolvimento, se transforma em obstculo. S no Leste e no Sudeste Asitico a crise no ocorre, exatamente porque ali foi possvel evitar a crise do Estado. Mas mesmo a, no anos 80, economias como as do Japo e da Coria j comeam a dar sinais do esgotamento do modelo estatista de desenvolvimento. A crise do Estado a que estou me referindo no um conceito vago. Pelo contrrio, tem um sentido muito especfico. O Estado entra em crise fiscal, perde em graus variados o crdito pblico, ao mesmo tempo que v sua capacidade de gerar poupana forada A crise do Estado est associada, de a diminuir, seno a desaparecer, medida um lado, ao carter cclico da que a poupana pblica, que era positiva, vai se tornando negativa. Em conseqncia, interveno estatal, e de outro, ao a capacidade de interveno do Estado processo de globalizao, que diminui dramaticamente. O Estado se reduziu a autonomia das polticas imobiliza.
econmicas e sociais dos estados nacionais.
A crise do Estado est associada, de um lado, ao carter cclico da interveno estatal, e de outro, ao processo de globalizao, que reduziu a autonomia das polticas econmicas e sociais dos estados nacionais. A Grande Depresso, embora uma crise do mercado, foi tambm uma crise do estado liberal. Esta crise provocou o surgimento do estado social, que no sculo vinte procurou proteger os direitos sociais e promover o desenvolvimento econmico, assumindo, na realizao desse novo papel, trs formas: a do Estado do Bem-Estar nos pases desenvolvidos, principalmente na Europa, a do Estado Desenvolvimentista nos pases em desenvolvimento, e a do Estado Comunista nos pases em que o modo de produo estatal tornou-se dominante. A crise dos anos 30 foi uma crise do mercado - de um mercado que o Estado no lograva ento regular de forma satisfatria. Por isso, quando as polticas macroeconmicas keynesianas e as idias de planejamento apareceram nos anos 30, foram logo adotadas e
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implicaram em uma melhoria considervel do desempenho das economias nacionais. Nos anos 50 tornou-se um lugar comum a idia de que o Estado tinha um papel estratgico na promoo do progresso tcnico e da acumulao de capital, alm de lhe caber a responsabilidade principal pela garantia de uma razovel distribuio de renda. Entretanto, estes xitos levaram a um crescimento explosivo do Estado no apenas na rea da regulao, mas tambm no plano social e no plano empresarial. Para isto cresceu a carga tributria, que de 5 a 10 por cento no incio do sculo passou para 30 a 60 por cento do Produto Interno Bruto dos pases, e aumentou o nmero de burocratas pblicos, que agora no se limitavam a realizar as tarefas clssicas do Estado. O Estado tornava-se um Estado Social-Burocrtico na medida em que, para promover o bem-estar social e o desenvolvimento econmico, contratava diretamente, como funcionrios pblicos, professores, mdicos, enfermeiras, assistentes sociais, artistas, etc. Ora, como sempre acontece, com o crescimento, com o aumento de sua capacidade de arrecadao de impostos e de suas transferncias, aos poucos as distores comearam a aparecer. As transferncias do Estado foram As transferncias do Estado foram sendo sendo capturadas pelos interesses capturadas pelos interesses especiais de especiais de empresrios, da classe empresrios, da classe mdia, e de mdia, e de burocratas pblicos. burocratas pblicos. As empresas estatais, que inicialmente se revelaram um poderoso mecanismo de realizao de poupana forada, na medida em que realizavam lucros monopolistas e os investiam, foram aos poucos vendo esse papel se esgotar, ao mesmo tempo que sua operao se demonstrava ineficiente ao adotar os padres burocrticos de administrao. Na realizao das atividades exclusivas de Estado e principalmente no oferecimento dos servios sociais de educao e sade, a administrao pblica burocrtica, que se revelara efetiva em combater a corrupo e o nepotismo no pequeno Estado Liberal, demonstrava agora ser ineficiente e incapaz de atender com qualidade as demandas dos cidados-clientes no grande Estado Social do sculo vinte, tornando necessria sua substituio por uma administrao pblica gerencial.4 Em conseqncia seja da captura do Estado por interesses privados, seja da ineficincia de sua administrao, seja do desequilbrio entre as demandas da populao e sua capacidade de atend-las, o Estado foi entrando em crise fiscal uma crise fiscal que, em um primeiro momento, no incio dos anos 80, apareceu sob a forma da crise da dvida externa. Na medida em
4 - Examinarei o conceito de administrao pblica gerencial mais adiante, na seo sobre governana e reforma administrativa. Para um aprofundamento do tema ver Bresser Pereira (1996c).
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que o Estado via sua poupana pblica tornar-se negativa, perdia autonomia financeira e se imobilizava. Suas limitaes gerenciais apareciam com mais nitidez. A crise de governana, que no limite se expressava em episdios hiperinflacionrios, tornava-se total: o Estado, de agente do desenvolvimento, se transformava em seu obstculo. Por outro lado, o processo de globalizao - uma mudana quantitativa gradual que afinal se transformou, neste final de sculo, em uma mudana qualitativa da maior importncia -, imps uma presso adicional para a reforma do Estado. Decorrente de uma grande diminuio dos custos dos transportes e comunicaes internacionais, a globalizao levou a um enorme aumento do comrcio mundial, dos financiamentos internacionais e dos investimentos diretos das empresas multinacionais. Significou, assim, um aumento da competio internacional em nveis jamais pensados e uma reorganizao da produo a nvel mundial A globalizao imps, assim, uma patrocinada pelas empresas multinacionais. dupla presso sobre o Estado: de um O mercado ganhou muito mais espao a lado representou um desafio novo - o nvel mundial, rompeu ou enfraqueceu as papel do Estado proteger seus barreiras criadas pelos estados nacionais, e cidados, e essa proteo estava transformou a competitividade internacional agora em cheque; de outro lado, em condio de sobrevivncia para o desenvolvimento econmico de cada pas . exigiu que o Estado, que agora As conseqncias foram, como acontece precisava ser mais forte para sempre quando o mercado prevalece, de enfrentar o desafio, se tornasse um lado, uma melhor alocao dos recursos tambm mais barato, mais eficiente e o aumento da eficincia da produo; de na realizao de suas tarefas, para outro, perda relativa da autonomia do aliviar o seu custo sobre as empresas Estado, que viu reduzida sua capacidade de formular polticas macroeconmicas e de nacionais que concorrem isolar sua economia da competio internacionalmente. internacional. Com isso, dado o fato de que os mercados sempre privilegiam os mais fortes, os mais capazes, aprofundou-se a concentrao de renda seja entre os pases, seja entre os cidados de um mesmo pas. Entre os pases porque os mais eficientes tiveram melhores condies de se impor sobre os menos eficientes. Entre os cidados de cada pas pela mesma razo. Entre os trabalhadores de pases pobres e ricos, entretanto, a vantagem foi para os primeiros: dado o fato que seus salrios so consideravelmente mais baixos, os pases em desenvolvimento passaram a ganhar espao nas importaes dos pases desenvolvidos, deprimindo os salrios dos trabalhadores menos qualificados nesses pases. A globalizao imps, assim, uma dupla presso sobre o Estado: de um lado representou um desafio novo - o papel do Estado proteger seus cidados, e essa proteo estava agora em cheque; de outro lado, exigiu que o Estado, que agora
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precisava ser mais forte para enfrentar o desafio, se tornasse tambm mais barato, mais eficiente na realizao de suas tarefas, para aliviar o seu custo sobre as empresas nacionais que concorrem internacionalmente. Em conseqncia da captura por interesses privados, que acompanhou o grande crescimento do Estado, e do processo de globalizao, que reduziu sua autonomia, desencadeou-se a crise do Estado, cujas manifestaes mais evidentes foram a crise fiscal, o esgotamento das suas formas de interveno e a obsolescncia da forma burocrtica de administr-lo. A crise fiscal definia-se pela perda em maior grau de crdito pblico e pela incapacidade crescente do Estado de realizar uma poupana pblica que lhe permitisse financiar polticas pblicas. A crise do modo de interveno manifestou-se de trs formas principais: a crise do welfare state no primeiro mundo, o esgotamento da industrializao por substituio de importaes na maioria dos pases em desenvolvimento, e o colapso do estatismo nos pases comunistas. A superao da forma burocrtica de administrar o Estado revelou-se nos custos crescentes, na baixa qualidade e na ineficincia dos servios sociais prestados A esquerda tradicional, arcaica e pelo Estado atravs do emprego direto de burocratas estatais. populista, entrou em crise e ficou As respostas crise, que naturalmente ganharam carter universal dada a difuso muito rpida das idias e polticas pblicas que ocorre hoje,5 variaram de acordo com a filiao ideolgica de cada grupo. Para descrever estas respostas reduziremos os grupos a quatro - a esquerda tradicional, a centro-esquerda pragmtica, a centrodireita pragmtica, e a direita neoliberal - e contaremos uma breve histria estilizada.
paralisada.
A esquerda tradicional, arcaica e populista, entrou em crise e ficou paralisada. No poderia ter ocorrido de outra forma, j que diagnosticou erroneamente a crise como causada por interesses externos: antes pelo imperialismo, agora pela globalizao. A centrodireita pragmtica - aqui definida como formada pelo establishment capitalista e burocrtico nos pases centrais e na Amrica Latina determinou aos pases altamente endividados, primeiro (1982), obedincia aos fundamentos macroeconmicos, principalmente atravs do ajuste fiscal e da liberalizao dos preos para garantir o equilbrio dos preos relativos; e, segundo (1985, com o Plano Baker), as reformas orientadas para o mercado (liberalizao comercial,
5 - Ver a respeito Melo e Costa (1995). Os autores analisam a difuso das polticas neoliberais e mais amplamente o mecanismo de policy bandwagoning, que consiste na emulao, pelos governos, de polticas pblicas exitosas em outros pases ou regies.
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privatizao, desregulao), que deveriam ser apoiadas politicamente por polticas sociais compensatrias direcionadas. A direita neoliberal, por sua vez, que criticara desde os anos 30 o crescimento do Estado mas no tinha audincia, agora ganhou adeptos, e assumiu uma atitude triunfante. Entendeu que estas reformas orientadas para o mercado, que apoiou e ajudou a formular, trariam automaticamente o desenvolvimento de volta, desde que estivessem firmemente direcionadas para o A direita neoliberal, por sua vez, que objetivo do Estado mnimo e do pleno criticara desde os anos 30 o controle da economia pelo mercado. Em crescimento do Estado mas no tinha decorrncia era necessrio privatizar, audincia, agora ganhou adeptos, e liberalizar, desregular, flexibilizar os mercados de trabalho, mas faz-lo de forma assumiu uma atitude triunfante. radical, j que para o neoliberal o Estado deve limitar-se a garantir a propriedade e os contratos, devendo, portanto, desvencilhar-se de todas as suas funes de interveno no plano econmico e social. Sua poltica macroeconmica deveria ser neutra, tendo como nico objetivo o dficit pblico zero e controle do aumento da quantidade de moeda para que esta cresa de forma constante mesma taxa do crescimento natural do PIB; sua poltica industrial, nenhuma, e sua poltica social, na verso mais pura do neoliberalismo, tambm nenhuma, dados os efeitos inesperados e perversos que as polticas sociais teriam.6 A centro-esquerda pragmtica, social-democrtica ou socialliberal, diagnosticou com clareza a Grande Crise como uma crise do Estado, delineou a interpretao social-democrtica ou social-liberal da crise do Estado em substituio a interpretao nacionaldesenvolvimentista, e adotou as propostas da centro-direita pragmtica visando a obedincia aos fundamentos macroeconmicos - ou seja, polticas econmicas que envolvem ajuste fiscal, polticas monetrias apertadas, preos de mercado, taxas de juros positivas mas moderadas e taxas de cmbio realistas - e a realizao de reformas orientadas para o mercado. Mas alertou que estas polticas no bastavam, porque o mercado apenas - o mercado auto-regulvel do equilbrio geral neoclssico e da ideologia neoliberal - no garante nem o desenvolvimento, nem o equilbrio e a paz social. Desta forma afirmava que as reformas orientadas para o mercado eram de fato necessrias, mas no com radicalismo neoliberal. Eram necessrias para corrigir as distores provocadas pelo excessivo crescimento do Estado e pela interferncia arbitrria na definio dos preos relativos. Mas voltar ao Estado Liberal do sculo dezenove definitivamente invivel. Ao
6 - Sobre o carter reacionrio do pensamento neoliberal ver Hirschman (1991).
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invs do Estado mnimo, a centro-esquerda social-liberal props a reconstruo do Estado, para que este possa - em um novo ciclo voltar a complementar e corrigir efetivamente as falhas do mercado, ainda que mantendo um perfil de interveno mais modesto do que aquele prevalecente no ciclo anterior. Reconstruo do Estado que significa: recuperao da poupana pblica e superao da crise fiscal; redefinio das formas de interveno no econmico e no social atravs da contratao de organizaes pblicas no-estatais para executar os servios de educao, sade, e cultura; e reforma da Ao invs do Estado mnimo, a centroadministrao pblica com a implantao de esquerda social-liberal props a uma administrao pblica gerencial. reconstruo do Estado, para que este Reforma que significa transitar de um Estado que promove diretamente o possa - em um novo ciclo - voltar a desenvolvimento econmico e social para complementar e corrigir efetivamente um Estado que atue como regulador e as falhas do mercado, ainda que facilitador ou financiador a fundo perdido mantendo um perfil de interveno desse desenvolvimento.7 A centro-direita pragmtica e mais amplamente as elites internacionais, depois de uma breve hesitao, perceberam, em meados dos anos 90, que esta linha de ao estava correta, e adotaram a tese da reforma ou da reconstruo do Estado. O Banco Mundial e o Banco Interamericano de Desenvolvimento tornaram os emprstimos para a reforma do Estado prioritrios. As Naes Unidas promoveram uma assemblia geral resumida sobre a administrao pblica. Muitos pases criaram ministrios ou comisses de alto nvel encarregadas da reforma do Estado. O World Development Report de 1997 tinha originalmente como ttulo Rebuilding the State. 8 A reforma do Estado tornou-se o lema do anos 90, substituindo a divisa dos anos 80: o ajuste estrutural. Uma grande coalizo de centro-esquerda e de centro-direita assim se formou. Uma coalizo que levou os governos, na Amrica Latina, no Leste Europeu, em um grande nmero de pases em desenvolvimento na sia, e mesmo nos pases desenvolvidos, a promoverem a reforma do Estado para torn-lo menor, mais voltado
7 - Uma apresentao sistemtica dessa perspectiva encontra-se em Bresser Pereira, Maravall e Przeworski (1993). Em termos prticos, a guinada em direo a polticas econmicas voltadas para o ajuste fiscal e a reforma do Estado em governos socialdemocrticos, como aconteceu na Frana (1981), na Espanha (1983), no Brasil (1995), so manifestaes dessa nova posio da centro-esquerda social-liberal. 8 - Afinal o WDR recebeu o ttulo The State in a Changing World , mas conservou sua inspirao bsica: a reforma ou a reconstruo do Estado. Em sua introduo o documento afirma: Desenvolvimento sustentado - econmico e social - exige um Estado efetivo... Quando as pessoas diziam, cinqenta anos atrs, que o Estado era central para o desenvolvimento econmico, ela pensavam em desenvolvimento garantido pelo Estado. Hoje ns estamos novamente verificando que o Estado central para o desenvolvimento econmico e social, mas principalmente como um scio, um agente catalisador e facilitador.
mais modesto do que aquele prevalecente no ciclo anterior.
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para as atividades que lhe so especficas, que envolvem poder de Estado, mas mais forte, com maior governabilidade e maior governana, com mais capacidade, portanto, de promover e financiar, ou seja, de fomentar a educao e da sade, o desenvolvimento tecnolgico e cientfico, e, assim, ao invs de simplesmente proteger suas economias nacionais, estimul-las a serem competitivas internacionalmente. Delineia-se, assim, o Estado do sculo vinte-eum. No ser, certamente, o Estado Social-Burocrtico, porque foi esse modelo de Estado que entrou em crise. No ser tambm o Estado Neoliberal sonhado pelos conservadores, porque no existe apoio poltico nem racionalidade econmica para a volta a um tipo de Estado que prevaleceu no sculo dezenove. Nossa previso a de que o Estado do sculo vinte-e-um ser um Estado Social-Liberal: social porque continuar a proteger os direitos sociais e a promover o desenvolvimento econmico; liberal, porque o far usando mais os controles de mercado e menos os controles administrativos, porque realizar seus servios sociais e cientficos principalmente atravs de organizaes pblicas no-estatais competitivas, porque tornar os mercados de trabalhos mais flexveis, porque promover a capacitao dos seus recursos humanos e de suas empresas para a inovao e a competio internacional.9 Mas, afinal, quais so os componentes ou processos bsicos da reforma do Estado dos anos 90, que levaro ao Estado Social-Liberal do sculo vinte-e-um? So a meu ver quatro: (a) a delimitao das funes do Estado, reduzindo seu tamanho em termos principalmente de pessoal atravs de programas de privatizao, terceirizao e publicizao (este ltimo processo implicando na transferncia para o setor pblico no-estatal das servios sociais e cientficos que hoje o Estado presta); (b) a reduo do grau de interferncia do Estado ao efetivamente necessrio atravs de programas de desregulao que aumentem o recurso aos mecanismos de controle via mercado, transformando o Estado em um promotor da capacidade de competio do pas a nvel internacional ao invs de protetor da economia nacional contra a competio internacional; (c) o aumento da governana do Estado, ou seja, da sua capacidade de tornar efetivas as decises do governo, atravs do ajuste fiscal, que devolve autonomia financeira
9 - Bob Jessop (1994: 103) afirma que o welfare state keynesiano ser substitudo no sculo vinte-e-um pelo workfare state shumpeteriano, que promover a inovao em economias abertas e subordinar a poltica social s necessidades da flexibilizao dos mercados e das exigncias de competio internacional. H uma clara relao entre o conceito de Estado Social-Liberal e o workfare state shumpeteriano.
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ao Estado, da reforma administrativa rumo a uma administrao pblica gerencial (ao invs de burocrtica), e a separao, dentro do Estado, ao nvel das atividades exclusivas de Estado, entre a formulao de polticas pblicas e a sua execuo; e, finalmente, (d) o aumento da governabilidade, ou seja, do poder do governo, graas existncia de instituies polticas que garantam uma melhor intermediao de interesses e tornem mais legtimos e democrticos os governos, aperfeioando a democracia representativa e abrindo espao para o controle social ou democracia direta. Uma outra forma de conceituar a reforma do Estado em curso, entend-la como um processo de criao ou de transformao de instituies, de forma a aumentar a governana e a governabilidade. Privatizao um processo de transformar No plano das reformas, muitas delas uma empresa estatal em privada. implicam na criao de novas Publicizao, de transformar uma organizao estatal em uma organizao de instituies, entendidas estas de direito privado, mas pblica no-estatal. forma restrita como instituies Terceirizao o processo de transferir para organizacionais, e todas elas o setor privado servios auxiliares ou de implicam em novas instituies apoio. No seio do Estado estrito senso, onde legais: o voto proporcional,... se realizam as atividades exclusivas de Estado, a clara distino entre secretarias formuladoras de polticas pblicas, agncias executivas e agncias reguladoras autnomas implica em criao ou redefinio da instituies. No plano das reformas, muitas delas implicam na criao de novas instituies, entendidas estas de forma restrita como instituies organizacionais (isto especialmente verdade para as instituies voltadas para o controle social), e todas elas implicam em novas instituies legais: o voto proporcional, o voto distrital misto, a limitao do nmero de partidos, a fidelidade partidria, a propaganda poltica gratuita, a garantia de participao nas decises polticas das instituies pblicas no-estatais. Nessa linha de raciocnio, mas de uma forma muito mais abstrata, possvel pensar na reforma do Estado a partir do modelo do principal-agente, como uma forma de criar incentivos e punies para que a vontade dos eleitores se realize no Estado. Segundo esse modelo, em sua forma simplificada, os eleitores seriam os principais, os polticos eleitos, seus agentes; estes, por sua vez, seriam os principais dos burocratas ou servidores pblicos.10 A tarefa fundamental da
10 - Para a anlise da reforma do Estado sob esta tica ver Przeworski (1996) e Mello (1996).
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reforma seria a criao ou reforma de instituies de forma que os incentivos e punies se tornassem realidade. Nesse nvel de abstrao, no tenho objeo a esta abordagem. Afinal ela codifica o bvio. Entretanto, quando muito dos seus autores, a partir de uma perspectiva da escola da escolha racional, supem que os polticos s se motivam por rent seeking e a vontade de ser reeleito, excluindo o interesse pblico como uma terceira motivao, sua capacidade explicativa torna-se muito menor. Por outro lado, quando limita a motivao dos administradores pblicos ao rent seeking e vontade de ocupar cargos, excluindo a vontade de realizao e o interesse pblico, o comportamento de um grande nmero de administradores e o sentido das reformas que inspiram a nova administrao pblica - a administrao pblica gerencial - tornam-se incompreensveis. Nas prximas sees vamos examinar estes quatro componentes bsicos da reforma do Estado: (a) delimitao de seu papel atravs dos processos de privatizao, publicizao e terceirizao; (b) a desregulao; (c) o aumento da governana; e (d) o aumento da governabilidade. Em outras palavras, analisaremos, respectivamente, a lgica dos processos de reduo do tamanho do Estado, da diminuio de sua interferncia nas atividades econmicas, de aumento de sua capacidade fiscal e administrativa, e do aumento do poder poltico democrtico de seus governantes. E ao faz-lo estaremos, concomitantemente, examinando as principais instituies que esto no centro da reforma do Estado dos anos 90.
Delimitao da rea de Atuao
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reforma do Estado vista freqentemente como um processo de reduo do tamanho do Estado, envolvendo a delimitao de sua abrangncia institucional e a redefinio de seu papel. Dado seu crescimento excessivo O Estado cresceu em termos de neste sculo, as esperanas demapessoal, e principalmente, em termos siadamente grandes que foram nele de receita e despesa. depositadas pelos socialistas, e as distores de que o estado afinal foi vtima, essa perspectiva essencialmente correta. O Estado cresceu em termos de pessoal, e principalmente, em termos de receita e despesa. Em muitos pases, os servidores pblicos, excludos os trabalhadores das empresas estatais, correspondem a cerca de 10 a 20 por cento da fora de trabalho, quando no incio do sculo esta cifra estava prxima dos 5 por cento. As despesas do Estado, por sua vez, multiplicaram-se por trs ou quatro neste sculo: nos ltimos 30 anos dobraram, variando hoje entre 30 e 50 por cento do PIB. 11 Naturalmente esse processo de crescimento ocorria ao mesmo tempo que se ampliavam as funes do Estado, principalmente na rea social.12
11 - Medindo o tamanho do Estado pela sua despesa o Banco Mundial (1997: 1.6) verificou que em trs dcadas e meia, entre 1960 e 1995, o Estado dobrou o seu tamanho. 12 - Os Estados europeus, que desenvolveram um sistema de bem-estar sofisticado, garantindo um padro mnimo de vida a todos os seus cidados, encontram-se prximos do limite superior, enquanto que os pases de desenvolvimento intermedirio e os Estados Unidos, em que as desigualdades so profundas e certos direitos mnimos no esto assegurados, agrupam-se em torno do limite inferior. Conforme escreveu Adam Przeworski (1995), para que um pas seja civilizado, ou seja, que tenha menos de 10 por cento da sua populao abaixo da linha de pobreza, necessrio que sua carga tributria esteja em torno de 45 por cento do PIB. Segundo esse critrio os Estados Unidos no so civilizados, j que cerca de 18 por cento da sua populao pobre.
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O fato de que a relao entre o nmero de servidores e a fora de trabalho economicamente ativa sempre consideravelmente inferior relao entre a carga tributria e o PIB - deriva em parte do fato de que os servidores pblicos tm uma qualificao e, em conseqncia, uma remunerao em mdia superior remunerao do setor privado. O motivo principal, entretanto, foi um processo gradual de delimitao da rea de atuao do Estado. Aos poucos foise reconhecendo que o Estado no deve executar diretamente uma srie de tarefas. Que reformar o Estado significa, antes de mais nada, definir seu papel, deixando para o setor privado e para o setor pblico no-estatal as atividades que no lhe so especficas. Para delimitar com clareza as funes do Estado preciso, a partir do conceito de Estado, distinguir trs reas de atuao: (a) as atividades exclusivas do Estado; (b) os servios sociais e cientficos do Estado; e (c) a produo de bens e servios para o mercado. Por outro lado conveniente distinguir, em cada uma dessas reas, quais so as atividades principais (core activities) e quais as auxiliares ou de apoio. A Figura 1 resume, atravs de uma simples matriz, essas distines. Nas suas colunas temos as Atividades Exclusivas de Estado, os Servios Sociais e Cientficos e a Produo de Bens e Servios para o Mercado. A definio de quais sejam as atividades exclusivas de Estado deriva da prpria definio do que seja esta instituio. Atividades Produo de Politicamente, o Estado a Servios Sociais e Exclusivas de Bens e Servios organizao burocrtica que detm o Cientficos Estado p/ Mercado poder extroverso sobre a sociedade civil existente em um territrio. As Atividades ESTADO organizaes privadas e as pblicas Principais (Core) Enquanto Pessoal no-estatais tm poder apenas sobre os seus funcionrios, enquanto que o Atividades Estado tem poder para fora dele, tercerizao Auxiliares detm o poder de Estado: o poder de legislar e punir, de tributar e Figura 1: Delimitao da rea de Atuao do Estado realizar transferncias a fundo perdido de recursos. O Estado detm esse poder para assegurar a ordem interna - ou seja, garantir a propriedade e os contratos -, defender o pas contra o inimigo externo, e promover o desenvolvimento econmico e social. Neste ltimo papel podemos pensar o Estado em termos econmicos: a organizao burocrtica que, atravs de transferncias, complementa o mercado na coordenao da economia: enquanto o mercado opera atravs da trocas de equivalentes, o Estado o faz atravs de transferncias financiadas pelos impostos.
privatizao
O Estado uma entidade monopolista por definio. No foi por outra razo que Weber o definiu como a organizao que detm o monoplio legtimo da violncia. Atividades exclusivas de Estado
publicizao
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so, assim, atividades monopolistas, em que o poder de Estado exercido: poder de definir as leis do pas, poder de impor a justia, poder de manter a ordem, de defender o pas, de represent-lo no exterior, de policiar, de arrecadar impostos, de regulamentar as atividades econmicas, fiscalizar o cumprimento das leis. So monopolistas porque no permitem a concorrncia. Imagine-se, por exemplo, um Estado que nomeasse dois embaixadores para represent-lo em um pas, para ver quem o faria melhor... Ou que ... , alm dessas atividades, que permitisse que dois juizes julgassem caracterizam o Estado clssico, concomitantemente a mesma causa... Ou liberal, temos uma srie de outras que atribusse a dois fiscais a tarefa de atividades que lhe so exclusivas fiscalizar competitivamente o mesmo correspondentes ao Estado Social. contribuinte... Estas hipteses so obviamente absurdas. Entretanto, alm dessas atividades, que caracterizam o Estado clssico, liberal, temos uma srie de outras atividades que lhe so exclusivas correspondentes ao Estado Social. Em essncia so as atividades de formular polticas na rea econmica e social e, em seguida, de realizar transferncias para a educao, a sade, a assistncia social, a previdncia social, a garantia de uma renda mnima, o seguro desemprego, a defesa do meio ambiente, a proteo do patrimnio cultural, o estmulo s artes. Estas atividades no so todas intrinsecamente monopolistas ou exclusivas, mas na prtica, dado o volume das transferncias de recursos oramentrios que envolvem, so de fato atividades exclusivas de Estado. H toda uma srie de razes para que o Estado subsidie estas atividades, que no cabe aqui discutir. O principal argumento econmico que as justifica o de que estas so atividades que envolvem externalidades O argumento tico o de que so positivas importantes, no sendo, portanto, atividades que envolvem direitos devidamente remuneradas pelo mercado.13 humanos fundamentais que qualquer O argumento tico o de que so atividades sociedade deve garantir a seus que envolvem direitos humanos cidados. fundamentais que qualquer sociedade deve garantir a seus cidados. E temos ainda as atividades econmicas do Estado que lhe so exclusivas. A primeira e principal delas a de garantir a estabilidade da moeda. Para isto a criao dos bancos centrais neste sculo foi fundamental. A garantia da estabilidade do sistema financeiro, tambm executada pelos bancos centrais, outra atividade exclusiva de Estado
13 - Sobre o argumento econmico, a respeito do qual a literatura imensa, ver em especial Stiglitz (1989, 1993, 1994) e Przeworski (1990, 1995a, 1996a).
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estratgica. Os investimentos na infra-estrutura e nos servios pblicos no so, a rigor, uma atividade exclusiva de Estado, na medida em que podem ser objeto de concesso. No h dvida, porm, de que a responsabilidade desse setor do Estado, e de que muitas vezes ele obrigado a investir diretamente. Na reforma do Estado as atividades exclusivas de Estado devem, naturalmente, permanecer dentro do Estado. Podemos distinguir dentro dela, verticalmente, no seu topo, um ncleo estratgico, e, horizontalmente, as secretarias formuladoras de polticas pblicas, as agncias executivas e as agncias reguladoras. Discutiremos estas instituies na seo relativa ao aumento da governana atravs de uma administrao pblica gerencial. No outro extremo, conforme mostra a Figura 1, temos a produo de bens e servios para o mercado. Esta uma atividade que, exceto no efmero modelo estatista de tipo sovitico, foi sempre dominada por empresas privadas. No entanto, no sculo vinte, o Estado interveio fortemente nesta rea, principalmente na rea monopolista dos servios pblicos objetos de concesso, mas tambm em setores de infra-estrutura e em setores industriais e de minerao com elevadas economias de escala. O motivo fundamental pelo qual o Estado interveio nesta rea no foi ideolgico, mas sim prtico. E este motivo prtico teve um duplo carter: de um lado o Estado investiu em setores em que os investimentos eram pesados demais para que o setor privado pudesse faz-lo; de outro, investiu em setores monopolistas que poderiam ser auto-financiados a partir dos elevados lucros que poderiam ser realizados.14 A recproca do motivo principal que levou a estatizao de certas atividades econmica - a falta de recursos no setor privado imps, a partir dos anos 80, a sua privatizao. Agora era o Estado que estava em crise fiscal, sem condies de investir, e, pelo contrrio, necessitando dos recursos da privatizao para reduzir suas dvidas, que haviam aumentado muito. Por outro lado, ficou definitivamente claro que a atividade empresarial no prpria do Estado, j que pode ser muito melhor e mais eficientemente controlado pelo mercado do que pela administrao. Alm do controle pelo Estado ser ineficiente quando comparado com o mercado, o controle estatal tem ainda o problema de submeter a operao das empresas a critrios polticos muitas vezes inaceitveis, e a confundir a funo da empresa, que a de ser competitiva e ter lucros, com a do Estado, que na rea econmica pode ser a de distribuir renda. Durante muito tempo
14 - No Brasil os investimentos do Estado na siderurgia e na petroqumica incluem-se no primeiro caso; os nas telecomunicaes, no segundo; e os no petrleo e na energia eltrica, nos dois casos. Ver a respeito Bresser Pereira (1977: Cap.10, O Estado Produtor) e Alves dos Santos (1996).
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estatizao e privatizao foram objeto de amplo debate ideolgico. Hoje esse debate est superado. Existe um relativo consenso de que necessrio privatizar - dada a crise fiscal - e conveniente privatizar, dada a maior eficincia e a menor subordinao a fatores polticos das empresas privatizadas. O nico setor da produo de bens e servios para o mercado onde pode haver dvidas legtimas sobre a convenincia de privatizar o dos monoplios naturais. Nestes, para se poder privatizar, necessrio estabelecer agncias reguladoras autnomas, que sejam capazes de impor os preos que prevaleceriam se mercado houvesse. No meio, entre as atividades exclusivas de Estado e a produo de bens e servios para o mercado, temos hoje, dentro do Estado, uma srie de atividades na rea social e cientfica que no lhe so exclusivas, que no envolvem poder de Estado. Incluem-se nesta categoria as escolas, as universidades, os centros de pesquisa cientfica e tecnolgica, as creches, os ambulatrios, os hospitais, entidades de assistncia aos carentes, principalmente aos menores e aos velhos, os museus, as orquestras sinfnicas, as oficinas de arte, as emissoras de rdio e televiso educativa ou cultural, etc.. Se o seu financiamento em grandes propores uma atividade exclusiva do Estado - seria difcil garantir educao fundamental gratuita ou sade gratuita de forma universal contando com a caridade pblica - sua execuo definitivamente no o . Pelo contrrio, estas so atividades competitivas, que podem ser controladas no apenas atravs da administrao pblica gerencial, mas tambm e principalmente atravs do controle social e da constituio de quase-mercados. Nestes termos no h razo para que estas atividades permaneam dentro do Estado, sejam monoplio estatal. Mas tambm no se justifica que sejam privadas - ou seja, voltadas para o lucro e o consumo privado - j que so, freqentemente, atividades fortemente subsidiadas pelo Estado, alm de contarem com doaes voluntrias da sociedade. Por isso a reforma do Estado nesta rea no implica em privatizao mas em publicizao - ou seja, em transferncia para o setor pblico no-estatal. A palavra publicizao foi criada para distinguir este processo de reforma do de privatizao. E para salientar que, alm da propriedade privada e da propriedade estatal existe uma terceira forma de propriedade relevante no capitalismo contemporneo: a propriedade pblica no estatal. Na linguagem vulgar comum a referncia a apenas duas formas de propriedade: a propriedade pblica, vista como sinnima de estatal, e a propriedade privada. Esta simplificao, que tem uma de suas origens no carter dual do Direito - ou temos direito pblico ou privado - leva as pessoas a se referirem a entidades de carter essencialmente pblico, sem fins lucrativos, como privadas. Entretanto, se definirmos como pblico aquilo que est voltado para o interesse geral, e como privado aquilo
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que voltado para o interesse dos indivduos e suas famlias, est claro que o pblico no pode ser limitado ao estatal, e que fundaes e associaes sem fins lucrativos e no voltadas para a defesa de interesses corporativos mas para o interesse geral no podem ser consideradas privadas. A Universidade de Harvard ou a Santa Casa de Misericrdia de So Paulo no so entidades privadas, mas pblicas. Como, entretanto, no fazem parte do aparelho do Estado, no esto subordinadas ao governo, no tm em seus quadros funcionrios pblicos, no so estatais. Na verdade so pblicas no-estatais (ou seja, usando-se os outros nomes com que so designadas, so entidades do terceiro setor, so entidades sem fins lucrativos, so organizaes no-governamentais, organizaes voluntrias).
O reconhecimento de um espao pblico no-estatal tornou-se particularmente importante em um momento em que a crise do Estado aprofundou a dicotomia Estado-setor privado, levando muitos a imaginar que a nica alternativa propriedade estatal a privada.
O espao pblico mais amplo do que o estatal, j que pode ser estatal ou noestatal. No plano do dever-ser o estatal sempre pblico, mas na prtica, no : o Estado pr-capitalista era, em ltima anlise, privado, j que existia para atender s necessidades do prncipe; no mundo contemporneo o pblico foi conceitualmente separado do privado, mas vemos todos os dias as tentativas de apropriao privada do Estado. pblico o espao que de todos e para todos. estatal uma forma especfica de espao ou de propriedade pblica: aquela que faz parte do Estado. privada a propriedade que se volta para o lucro ou para o consumo dos indivduos ou dos grupos. Uma fundao, embora regida pelo Direito Civil e no pelo direito administrativo, uma instituio pblica, na medida que est voltada para o interesse geral. Em princpio todas as organizaes sem fins lucrativos so ou devem ser organizaes pblicas no-estatais.15 Poderamos dizer que, afinal, continuamos apenas com as duas formas clssicas de propriedade: a pblica e a privada, mas com duas importantes ressalvas: primeiro, a propriedade pblica se subdivide em estatal e no-estatal, ao invs de se confundir com a estatal; e segundo, as instituies de Direito Privado voltadas para o interesse pblico e no para o consumo privado no so privadas, mas sim pblicas noestatais. O reconhecimento de um espao pblico no-estatal tornouse particularmente importante em um momento em que a crise do Estado aprofundou a dicotomia Estado-setor privado, levando muitos
15 - So ou devem ser porque uma entidade formalmente pblica e sem fins lucrativos, pode na verdade, t-los. Nesse caso tratase de uma falsa entidade pblica. So comuns casos desse tipo.
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a imaginar que a nica alternativa propriedade estatal a privada. A privatizao uma alternativa adequada quando a instituio pode gerar todas as suas receitas da venda de seus produtos e servios, e o mercado tem condies de assumir a coordenao de suas atividades. Quando isto no acontece, est aberto o espao para o pblico noestatal. Por outro lado, no momento em que a crise do Estado exige o reexame das relaes Estado-sociedade, o espao pblico no-estatal pode ter um papel de intermediao ou pode facilitar o aparecimento de formas de controle social direto e de parceria, que abrem novas perspectivas para a democracia. Conforme observa Cunill Grau (1995: 31-32): A introduo do pblico como uma terceira dimenso, que supera a viso dicotmica que enfrenta de maneira absoluta o estatal com o privado, est indiscutivelmente vinculada necessidade de redefinir as relaes entre Estado e sociedade... O pblico, no Estado no um dado definitivo, mas um processo de construo, que por sua vez supe a ativao da esfera pblica social em sua tarefa de influir sobre as decises estatais. Manuel Castels declarou em um seminrio no Brasil (1994) que as ONGs eram instituies quase-pblicas.16 De fato so, na medida em que esto a meio caminho entre o Estado e a sociedade. As organizaes pblicas no-estatais realizam atividades pblicas e so diretamente controladas pela sociedade atravs de seus conselhos de administrao. Existem, no entanto, outras formas de controle social direto e de definio de espao pblico no-estatal. No Brasil, a partir da experincia de Porto Alegre, uma instituio interessante a dos oramentos participativos, atravs da qual os cidados participam diretamente da elaborao do oramento municipal.17 Conforme observa Tarso Genro (1996), atravs das organizaes pblicas no-estatais a sociedade encontra uma alternativa para a privatizao. Esta pode ser a forma adequada de propriedade quando a empresa tem condies de se auto-financiar no mercado. Todas as vezes, entretanto, que o financiamento de uma determinada atividade depender de doaes ou de transferncias do Estado, isto significar que uma atividade pblica, que no precisando ser estatal, pode ser pblica no-estatal, e assim ser mais diretamente controlada pela sociedade que a financia e dirige. Ora, em uma situao em que o mercado claramente incapaz de realizar uma srie de tarefas, mas
16 - Essas instituies so impropriamente chamadas de ONGs -organizaes no-governamentais - na medida que os cientistas polticos nos Estados Unidos geralmente confundem governo com Estado. mais correto falar em organizaes pblicas noestatais - OPNEs. 17 - O oramento participativo foi introduzido pelo prefeito Olvio Dutra (1989-1992) e continuado pelo prefeito Tarso Genro (1993-1996), ambos do Partido dos Trabalhadores - PT.
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que o Estado tambm no se demonstra suficientemente flexvel e eficiente para realiz-las, abre-se espao para as organizaes pblicas no-estatais.18 Nesta segunda metade do sculo vinte o crescimento das organizaes pblicas no-estatais tem sido explosivo. s vezes estas organizaes se confundem com uma quarta forma de propriedade relevante no capitalismo contemporneo - a propriedade corporativa, que caracteriza os sindicatos, associaes de classe e clubes.19 o caso das associaes de bairro, por exemplo, que realizam ao ... em uma situao em que o mesmo tempo servios comunitrios.20 mercado claramente incapaz de Entretanto, se o crescimento das entidades realizar uma srie de tarefas, mas representativas de interesses tem sido muito que o Estado tambm no se grande neste sculo, e, como demonstrou demonstra suficientemente flexvel e Putnam (1993), esse crescimento um fator eficiente para realiz-las, abre-se fundamental para o fortalecimento da sociedade civil e o desenvolvimento espao para as organizaes pblicas econmico da regio ou pas onde isto no-estatais. ocorre, o crescimento das organizaes pblicas no-estatais tem sido tanto ou mais significativo, embora menos estudado. Este crescimento decorre da maior adequao - e portanto maior eficincia - desse tipo de instituio para a realizao dos servios sociais. Servios que no so naturalmente monopolistas, podendo se beneficiar da competio pelo apoio da sociedade e do Estado. Servios que, como atendem diretamente a populao, podem ser efetivamente controlados pelos cidados atravs de mecanismos de controle social. O processo de ampliao do setor pblico no-estatal ocorre a partir de duas origens: de um lado, a partir da sociedade, que cria continuamente entidades dessa natureza; de outro lado, a partir do Estado, que nos processos de reforma deste ltimo quartel do sculo vinte, se engaja em processos de publicizao de seus servios sociais e cientficos. Isto ocorreu de forma dramtica na Nova Zelndia, na Austrlia e no Reino Unido. Tambm est acontecendo em vrios pases europeus e mais recentemente nos Estados Unidos no nvel do
18 - Examinei originalmente esse assunto em um trabalho sobre a transio para o capitalismo das sociedades ex-comunistas. Propus que os grandes servios pblicos monopolistas no fossem, pelo menos inicialmente, privatizados, mas transformados em organizaes pblicas no-estatais (Bresser Pereira, 1992). 19 - As organizaes corporativas defendem interesses dos seus associados, seja no plano poltico (sindicatos), seja na organizao de seu consumo (clubes). 20 - Em geral, entretanto, possvel distinguir com clareza uma organizao pblica no-estatal de uma organizao corporativa. Tambm fcil distingu-la de uma organizao privada, embora, nos pases em que o Estado no est devidamente organizado, seja possvel encontrar muitas organizaes que, para se beneficiar de isenes fiscais, se apresentam como pblicas no-estatais embora sejam, de fato, privadas.
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ensino fundamental, em que surgem escolas gratuitas de carter comunitrio, financiadas pelo Estado. 21 Neste ltimo pas, as universidades e hospitais do National Health Service, que eram estatais, foram transformadas em quangos (quasi non-governamental organizations). No Brasil, o programa de publicizao em curso prev a transformao desses servios em organizaes sociais - uma entidade pblica de direito privado que celebra um contrato de gesto com o Estado e assim financiada parcial ou mesmo totalmente pelo oramento pblico. Finalmente, passando da anlise das colunas para a das linhas da Figura 1, temos as Atividades Principais (core functions) e as Atividades Auxiliares ou de apoio. As atividades principais so as atividades propriamente de governo, so as atividades em que o poder de Estado exercido. So as aes de legislar, regular, julgar, policiar, fiscalizar, definir polticas, fomentar. Mas para que estas funes do Estado possam ser realizadas necessrio que os polticos e a alta burocracia estatal, no ncleo estratgico, e tambm a mdia administrao pblica do Estado,22 conte com o apoio de uma srie de atividades ou servios auxiliares: limpeza, vigilncia, transporte, coperagem, servios tcnicos de informtica e processamento de dados, etc. Segundo a lgica da reforma do Estado dos anos 90, estes servios devem em princpio ser terceirizados, ou seja, devem ser submetidos a licitao pblica e contratados com terceiros. Dessa forma, esses servios, que so servios de mercado, passam a ser realizados competitivamente, com substancial economia para o Tesouro. Sempre poder haver excees nesse processo de terceirizao. As reas cinzentas no faltaro. conveniente terceirizar os trabalhos das secretrias? Embora seu papel tenha diminudo consideravelmente na administrao moderna, provavelmente no . Haver outros servios dessa natureza, em que a proximidade da atividade exclusiva no recomenda a terceirizao. Por isso e porque tambm haver reas cinzentas entre o que deve ser publicizado e o que no, adequado, haver dois regimes jurdicos dentro do Estado: o dos funcionrios estaturios e o dos empregados. Essa uma prtica, de fato, comum nos pases desenvolvidos, dotados de burocracias desenvolvidas. A condio de servidores estatutrios fica limitada s carreiras de Estado, sendo considerados empregados - numa situao intermediria entre o servidor estatutrio e o trabalhador privado - os demais servidores
21 - Na Espanha cerca de um quarto dos alunos estudam em escolas comunitrias gratuitas, que recebem do Estado o equivalente ao que o Estado gasta para a manuteno das escolas estatais. Nos Estados Unidos est havendo recentemente um grande desenvolvimento das chartered schools, que obedecem o mesmo princpio de financiamento. 22 - Estamos aqui usando administrao pblica, acompanhada de alta ou de mdia, e burocracia estatal como sinnimos.
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que exeram atividades auxiliares que se decidiu no terceirizar ou que no foi possvel publicizar. Na verdade, o processo de terceirizao de servios, ora em curso em todos os Estados modernos, apenas mais um captulo do processo de contratao de terceiros que ganhou fora em meados do sculo vinte, quando as obras pblicas foram terceirizadas. No Atividades Produo de incio desse sculo era ainda comum Servios Sociais e Exclusivas de Bens e Servios que o Estado realizasse diretamente Cientficos Estado p/ Mercado seus projetos e suas obras de engenharia. Com o surgimento das Entidades Atividades ESTADO empreiteiras e das empresas e Pblicas NoEmpresas Principais (Core) Enquanto Pessoal Estatatais Privatizadas projetos, essa prtica desapareceu. De forma semelhante, o processo de Atividades Empresas Empresas Empresas privatizao , em parte, um Auxiliares Terceirizadas Terceirizadas Terceirizadas processo de volta ao princpio da concesso de servios pblicos. No Figura 2: Instituies Resultantes da Reforma do Estado apenas isto porque, no auge do Estado Empresrio, foram estatizadas ou iniciadas pelo Estado empresas industriais e de servios que no eram servios pblicos. O resultado, na reforma do Estado, desse trplice processo de privatizao, publicizao e terceirizao que est O Estado Social-Burocrtico do ocorrendo nas reformas do Estado, o de sculo vinte, como o Social-Liberal, que o Estado Enquanto Pessoal fica limitado do sculo vinte-e-um continuar a a um nico quadrante na Figura 1. Nos ser um forte promotor ou subsidiador demais quadrantes, como vemos na Figura das atividades sociais e cientficas, 2, ficam as Entidades Pblicas NoEstatais,23 as Empresas Privatizadas, e as com a diferena que sua execuo no Empresas Terceirizadas. Estado Enquanto Estado que est surgindo caber Pessoal porque preciso ter claro que o principalmente a entidades pblicas Estado maior do que o seu pessoal, na no-estatais. medida em que temos um Estado Social e no um Estado Liberal, como o foi o do sculo dezenove. Para medirmos o tamanho do Estado em relao ao pas ou Estado-Nao do qual faz parte, a melhor forma no saber qual a proporo de funcionrios em relao ao total de mo de obra ativa, mas qual a participao da despesa do Estado em relao ao Produto Interno Bruto. No Estado Social a segunda taxa (Despesa/PIB ) dever ser maior do que a primeira (Servidores Estaturios/Mo-de-Obra Ativa), mesmo que o
23 - Entidades pblicas no-estatais que, no Brasil, quando publicizadas, estamos chamando de organizaes sociais.
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salrio mdio dos servidores pblicos seja maior do que a mdia nacional de salrios. O Estado Social-Burocrtico do sculo vinte, como o Social-Liberal, do sculo vinte-e-um continuar a ser um forte promotor ou subsidiador das atividades sociais e cientficas, com a diferena que sua execuo no Estado que est surgindo caber principalmente a entidades pblicas no-estatais. Se quisssemos representar este fato graficamente, o Estado Social (Estado enquanto Despesa) ocuparia uma grande parte da coluna dos servios sociais e cientficos, na medida que estes so financiados a fundo perdido com recursos do Estado provenientes de impostos.24
24 - Observe-se que podemos tambm medir o Estado incluindo suas empresas estatais. Neste caso, entretanto, incorremos em uma srie de dificuldades, na medida em que as empresas no so financiadas por impostos, mas por suas vendas, e impensvel somar impostos a vendas. De qualquer forma este tema perdeu relevncia na medida em que os processos de privatizao se generalizaram.
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Desregulamentao
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lm de delimitar a rea de atuao do Estado nos termos propostos na seo anterior, a reforma do Estado envolve um processo de delimitao de seu papel regulador e portanto dos processos de desregulamentao. Uma coisa definir a abrangncia institucional do Estado, saber se o Estado deve se ocupar diretamente de uma srie de atividades, como ocorreu no Estado Social-Burocrtico, ou se tender a se limitar a suas funes especficas, como aponta a reforma do Estado em curso; outra coisa determinar qual a extenso do seu papel de regulamentador das atividades privadas. No h dvida de que esta uma funo especfica do Estado, j que lhe cabe definir as leis que regulam a Na verdade, a regulao implica em vida econmica e social. Mas at que ponto um custo para a economia, em uma deve ir essa regulao, especialmente das espcie de imposto que no cobrado, atividades econmicas? medida em que a mas que o setor privado obrigado a sociedade se torna mais complexa e o Estado maior, mais extensa tambm tender pagar. a ser sua regulamentao. No h dvida, porm, que esta regulao tendeu, em muitos momentos, a ser excessiva. Para proteger direitos sociais, para garantir padres de qualidade dos bens e servios, para assegurar o bom funcionamento do mercado em reas monopolistas, como aconteceu principalmente nos Estados Unidos, ou, ao contrrio, para promover a cooperao entre empresas, como ocorreu no Japo e na Alemanha (Audretsch: 1989), o Estado tende a regular, e, facilmente, a se exceder na regulao. Nos Estados Unidos, conforme observa Audretsch (1989, Cap.5), houve a partir do final do sculo dezenove um movimento a favor de maior regulao, que teve como principais defensores os consumidores e as pequenas empresas. A partir dos anos 70, entretanto, esses mesmos grupos vo apoiar o movimento inverso em direo a desregulao. Na verdade, a regulao implica um custo para a economia, um imposto que no
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cobrado, mas que o setor privado obrigado a pagar. 25 Um custo que em muitos casos estritamente necessrio, mas em outros responde simplesmente a interesses isolados. A luta contra os excessos de regulao foi sempre a luta dos economistas liberais, armados de sua teoria neoclssica sobre mercados auto-reguladores. A rigor toda a teoria econmica dominante foi desenvolvida a partir do pressuposto de que o mercado tem capacidade de coordenar a economia de forma tima, de modo que torna-se desnecessria a interveno. Nem por isso o Estado deixou de regular intensamente a economia. Verificando este fato, um dos fundadores neoliberais da Escola de Chicago, George Stigler (1975: X-XI), adotou uma nova abordagem para o problema: desenvolver a economia poltica da regulao, ou seja, verificar quem so os beneficirios da regulao, a partir do pressuposto de que existe um mercado poltico para a legislao reguladora. Quem so eles? Segundo Stigler (1971: 114), como regra a regulao uma demanda do setor econmico e tem como objetivo e conduzida principalmente em seu benefcio. Com essa abordagem Stigler fundava a nova economia poltica conservadora, que teria no conceito de rent-seeking (Krueger, 1974) e nos trabalhos da escola da escolha racional liderados por Buchanan e Olson, um imenso desenvolvimento. No o caso, aqui, de rever a imensa literatura sobre o tema. Literatura que, nos anos 80, a partir do processo de privatizao no Reino Unido, que depois se universalizaria, sofre uma inverso, na medida em que os monoplios naturais privatizados exigiam agora redobrada regulao. 26 Para a agenda liberal tornava-se, agora, necessrio, ao mesmo tempo desregular e regular: desregular para reduzir a interveno do Estado; regular, para viabilizar a privatizao. Em qualquer das circunstncias, o problema continuava o dos limites da interveno do Estado no mercado. A reforma do Estado que vem ocorrendo nos anos 90 herdou toda essa discusso, em um momento em que estavam ficando mais claros os limites da proposta neoconservadora de reduzir o Estado ao mnimo. Ao invs de resenhar todo esse debate - o que fugiria aos objetivos deste trabalho - quero propor a lgica que est por trs da reforma em curso que estamos descrevendo. A proposta dos economistas neoclssicos, a partir principalmente das contribuies de Coase (1937) e Williamson (1985), a de que a coordenao das atividades econmicas mais eficientes em princpio a do mercado.
25 - Segundo The Economist (1996: 19), relatando pesquisa realizada por Thomas Hopkins do Rochester Institute of Technology, o custo para as empresas de cumprir as leis regulamentadoras correspondia, em 1995, a 668 bilhes de dlares, enquanto a despesa total do governo federal nesse ano foi de 1,5 trilhes de dlares. 26 - Ver, a respeito, Armstrong, Cowan e Vickers (1994), Cludio Frischtak, org. (1995).
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Entretanto, devido aos custos de transao, pode se tornar mais eficiente a coordenao administrativa de certas atividades. Por isso surgem as empresas, ou, mais amplamente as organizaes, em cujo interior no funciona o mercado. Elas s esto submetidas ao mercado externamente, no internamente. Esta teoria , sem dvida, atraente. Mais do que isto: uma das descobertas mais estimulantes do pensamento econmico do sculo. Entretanto, uma teoria puramente econmica, que s limitadamente pode ser aplicada ao campo da poltica. Em ltima anlise, ela volta a repetir que o mercado a melhor forma de coordenao ou controle de um sistema econmico, s deixando de s-lo excepcionalmente, em funo dos custos de transao. Nestes termos, no nos oferece uma explicao satisfatria, nem nos d critrios claros para se saber quais as reas de atuao do Estado e do mercado. O processo de regulamentao ocorrido no sculo vinte envolveu subsdios e renncias fiscais de todos os tipos. As polticas industriais, agrcolas e de comrcio exterior so atividades exclusivas de Estado de carter regulamentador, que, em certos casos podem ter sido legtimas. No h dvida, porm, que nesse campo houve regulamentao excessiva e atendimento de interesses especiais de todos os tipos, mas da no decorre que o Estado possa se retirar completamente dessa atividade. As regulamentaes envolvem, geralmente, um pesado custo para as empresas, reduzindo sua competitividade internacional. Por isso a tendncia de Em muitas reas o Estado continua a reduzi-las o mais possvel. Por outro lado, ter um papel regulamentador os subsdios, protees e renncias fiscais essencial. As polticas de comrcio levam a profundas distores nos preos relativos, estimulam o rent-seeking , e exterior, por exemplo, continuam hoje envolvem custos elevados para o Estado. mais ativas do que nunca em todo o Por isso a reforma do Estado aponta na mundo. direo de sua substancial reduo, embora, em termos realistas, no se possa pensar na sua eliminao. Em muitas reas o Estado continua a ter um papel regulamentador essencial. As polticas de comrcio exterior, por exemplo, continuam hoje mais ativas do que nunca em todo o mundo. E as polticas de controle ambiental nunca foram to importantes. Diante de um problema to complexo, Cardoso (1995: 15-16) apresenta critrios que nos ajudam a pensar no problema, a partir da combinao dos ideais de maior eficincia e melhor distribuio de renda: O problema que se coloca duplo, o da eficincia e o da equidade... Nesse sentido, o dilema Estado-mercado falso. O papel do Estado, como regulador, diante, p.ex., das questes ecolgicas, s fez aumentar. Assim, a proposio correta, que
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devemos estudar, o papel do Estado no mercado. O problema como aumentar a competitividade (que levam ao incremento da produtividade e racionalizao das atividades econmicas) e como tornar mais pblicas as decises de investimento e as que afetam o consumo. Isto , como torn-las transparentes e controlveis pela sociedade... e no somente pelas burocracias (do Estado ou das empresas).(Grifo do autor.)
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Leque dos Mecanismos de Controles
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alvez uma teoria geral para delimitar as reas de atuao e o grau de regulao do mercado pelo Estado no exista. Quero, entretanto, sugerir que, na reforma do Estado dos anos 90, possvel encontrar uma lgica para distinguir o espao pblico do privado, e, dentro do espao pblico, o espao pblico estatal do pblico no-estatal. Proponho cham-la de lgica do leque de mecanismos de controles. Toda sociedade, para se coordenar, usa um conjunto de mecanismos de controle ou de coordenao, que podem ser organizados e classificados de muitas maneiras. Uma simplificao, a partir de uma perspectiva institucional, afirmar que temos trs mecanismos de controle fundamentais: o Estado, o mercado e a sociedade civil. No Estado est includo o sistema legal ou jurdico, constitudo pelas normas jurdicas e instituies fundamentais da sociedade; o sistema legal o mecanismo mais geral de controle, praticamente se identificando com o Estado, na medida em que estabelece os princpios bsicos para que os demais mecanismos possam minimamente funcionar. O mercado, por sua vez, o sistema econmico em que o controle se realiza atravs da competio. Finalmente, a sociedade civil - ou seja a sociedade estruturada segundo o peso relativo dos diversos grupos sociais - constitui-se em um terceiro mecanismo bsico de controle; os grupos sociais que a compem tendem a se organizar, seja para defender interesses particulares, corporativos, seja para agir em nome do interesse pblico; em qualquer das hipteses, so um mecanismo essencial de controle.27
27 - Neste trabalho no estou discutindo a importncia relativa desses trs mecanismos institucionais de controle. Est claro que a perspectiva dos economistas neoclssicos, que atribui ao mercado um papel absolutamente predominante, reducionista. A perspectiva crtica dos economistas evolucionrios, expressa muito bem por Delorme (1995), mais instigante. Enfatiza o papel das instituies e organizaes, e o carter dinmico e marcado pela diversidade dos mecanismos de controle e do contexto sobre o qual eles operam.
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Ao invs do critrio institucional, entretanto, podemos utilizar um critrio funcional, que se sobrepe ao anterior, mas no inteiramente coincidente. Segundo esse critrio temos tambm trs formas de controle: o controle hierrquico ou administrativo, que se exerce dentro das organizaes pblicas ou privadas, o controle democrtico ou social, que se exercer em termos polticos sobre as organizaes e os indivduos, e o controle econmico via mercado. Este segundo critrio talvez mais geral e nos permite compreender melhor o espao que cabe aos mecanismos institucionais: ao Estado, ao mercado e sociedade civil. A partir do critrio funcional podemos dispor os mecanismos de controle relevantes para nossa anlise em um leque que vai do mecanismo de controle mais difuso, automtico ao mais concentrado e fruto de deliberao; ou do mais democrtico ao mais autoritrio. Segundo esse critrio, e dispostos nessa ordem, temos os seguintes mecanismos de controle, alm do sistema jurdico que antecede a todos: (1) mercado, (2) controle social (democracia direta), (3) controle democrtico representativo, (4) controle hierrquico gerencial, (5) controle hierrquico burocrtico e (6) controle hierrquico tradicional. O princpio geral o de que ser prefervel o mecanismo de controle que for mais geral, mais difuso, mais automtico. Por O princpio geral o de que ser isso o mercado o melhor dos mecanismos prefervel o mecanismo de controle de controle, j que atravs da concorrncia que for mais geral, mais difuso, mais obtm-se, em princpio, os melhores automtico. resultados com os menores custos e sem a necessidade do uso do poder, seja ele exercido democrtica ou hierarquicamente. Por isso a regra geral a de que, sempre que for possvel, o mercado dever ser escolhido como mecanismo de controle. Entretanto, h muita coisa que escapa ao controle do mercado, seja porque h outros valores alm do econmico (e o mercado s controla a eficincia econmica), seja porque, mesmo no plano econmico, o mercado muitas vezes deixa de funcionar adequadamente em funo de suas imperfeies e da existncia de externalidades positivas, que no so remuneradas pelo mercado, ou negativas, que no so por ele punidas. Em conseqncia, necessrio recorrer a outras formas de controle. A democracia direta ou o controle social , em seguida, o mecanismo de controle mais democrtico e difuso. Atravs do controle social a sociedade se organiza formal e informalmente para controlar no apenas os comportamentos individuais, mas - e isto que importa neste contexto - para controlar as organizaes pblicas. Pode ocorrer tambm no plano poltico, atravs do sistema de plebiscitos ou referendos. O controle social das organizaes pblicas pode ocorrer
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de duas maneiras: de baixo para cima, quando a sociedade se organiza politicamente para controlar ou influenciar instituies sobre as quais no tem poder formal; ou de cima para baixo, quando o controle social exercido formalmente atravs de conselhos diretores de instituies pblicas no-estatais. A democracia direta a ideal, mas no plano Atravs do controle social a nacional s pode ser praticada de maneira sociedade se organiza formal e limitada, atravs de sistemas de consulta informalmente para controlar as popular sobre temas muito claramente organizaes pblicas e privadas. definidos. A consulta visa referendar ou orientar as decises dos representante democraticamente eleitos. Em terceiro lugar temos a democracia representativa. Atravs desse mecanismo a sociedade se faz representar atravs de polticos eleitos dotados de mandato. O poder legislativo nas democracias modernas organizado segundo esse princpio. Atravs do parlamentarismo procura-se, em parte, transpor para o poder executivo o mesmo princpio. As limitaes desse tipo de controle so tambm evidentes, na medida em que s adequado para definir leis gerais, no para execut-las. Para a execuo das decises a sociedade depende do controle hierrquico, que poder ser gerencial (racional), burocrtico (racionallegal) ou tradicional. Weber definiu com clareza os dois ltimos tipos de poder hierrquico. O controle tradicional corresponde, na administrao do Estado, ao patrimonialismo; o controle burocrtico, administrao pblica burocrtica, em que os objetivos e os meios mais adequadas para atingi-los so rigidamente definidos na lei; o controle gerencial, administrao pblica gerencial que examinaremos com mais detalhe na prxima seo. Estes seis tipos de mecanismos vm geralmente combinados entre si nas formaes sociais concretas. Em termos histricos, e a partir de uma perspectiva otimista da histria, podemos pensar que nas sociedades primitivas predominaram o controle hierrquico tradicional e o social; nas sociedades pr-capitalistas complexas, o poder hierrquico tradicional expresso no patrimonialismo; no capitalismo liberal do sculo dezenove, o controle burocrtico combinado com a democracia representativa e o mercado; no capitalismo burocrtico do sculo vinte, o controle burocrtico combinado com a democracia representativa e um mercado regulado; finalmente, no capitalismo globalizado que est emergindo conjuntamente com a reforma do Estado dos anos 90, predominaro, combinados, o controle hierrquico gerencial, a democracia representativa, a democracia direta ou controle social direto, e o mercado.
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Nas sociedades primitivas e no patrimonialismo, o espao pblico e o privado eram confundidos; no capitalismo liberal o espao privado se separa do pblico e ganha autonomia; no capitalismo burocrtico, o espao pblico volta a crescer, mas de forma estatal; no capitalismo do sculo vinte-e-um o espao pblico voltar a crescer, mas agora no plano no-estatal do controle social. Esta lgica do leque de controle, que orienta a reforma do Estado, tem portanto, um carter histrico, ao mesmo tempo que obedece a alguns princpios gerais: o princpio da maior democracia, o princpio da maior difuso do poder, o princpio econmico da eficincia, o princpio da maior automaticidade dos controles, o princpio do aumento do espao pblico no-estatal.
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Governana: A Reforma Administrativa
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dentro dessa lgica do leque de controles que se insere, como terceiro elemento fundamental da reforma do Estado nos anos 90 o problema da governana.28 Um governo pode ter governabilidade, na medida em que seus dirigentes contem com os necessrios apoios polticos para governar, e no entanto pode governar mal por lhe faltar a capacidade da governana. Existe governana em um Estado quando seu governo tem as condies financeiras e administrativas para transformar em realidade as decises que toma. Um Estado em crise fiscal, com Existe governana em um Estado poupana pblica negativa, sem recursos quando seu governo tem as condies para realizar investimentos e manter em bom financeiras e administrativas para funcionamento as polticas pblicas transformar em realidade as decises existentes, muito menos para introduzir que toma. novas polticas pblicas, um Estado imobilizado. A crise do Estado dos anos 80 foi antes de mais nada uma crise de governana porque manifestou-se, primeiramente, como uma crise fiscal. Por isso as polticas de ajuste fiscal foram colocadas em primeiro plano nessa dcada. Nos anos 90 o ajuste fiscal continua fundamental - na verdade este um problema permanente de todos os pases mas foi necessrio combin-lo com uma viso mais ampla da reforma do Estado.29
28 - Governana um termo relativamente novo, que o Banco Mundial vem usando. Para um livro abrangente sobre o tema ver Frischtak e Atiyas, orgs. (1996). 29 - Sobre a natureza da crise atual como essencialmente uma crise fiscal do Estado, ver Bresser Pereira (1987, 1991, 1993, 1996a).
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Nesta viso mais ampla, o problema da capacidade gerencial do Estado, e, portanto, da reforma administrativa, passou a ser fundamental. A reforma administrativa um problema recorrente. Quase todos os governos, em todos os tempos, falam na necessidade de tornar a administrao pblica mais moderna, mais eficiente. Entretanto, reformas administrativas estruturais s houveram duas no capitalismo. A primeira foi a da implantao da administrao pblica burocrtica, em substituio a administrao patrimonialista, que ocorreu no sculo passado nos pases europeus, na primeira dcada deste sculo nos Estados Unidos, nos anos 30 no Brasil. A segunda est sendo a da implantao da administrao pblica gerencial, que tem seus precedentes ainda nos anos 60, mas que, de fato, s comea a ser implantada nos anos 80, no Reino Unido, na Nova Zelndia e na Austrlia, e nos anos 90, nos Estados Unidos, quando o tema ganha a ateno do grande pblico com a publicao de Reinventing Government e a adoo do National Performance Review pelo governo Clinton, e no Brasil, a partir do governo Fernando Henrique Cardoso, com a aprovao do Plano Diretor da Reforma do Estado (1995). At hoje os dois pases em que a administrao pblica gerencial foi mais amplamente implantada foram o Reino Unido e a Nova Zelndia, no primeiro caso sob um governo conservador, no segundo, sob um governo inicialmente trabalhista. No cabe aqui repetir o que tenho escrito sobre a administrao pblica gerencial nestes dois ltimos anos. 30 importante apenas assinalar que a administrao pblica burocrtica, que Weber descreveu como uma forma de dominao racional-legal, trazia embutida uma contradio intrnseca. A administrao burocrtica racional, nos termos da racionalidade instrumental, na medida em que adota os meios mais adequados (eficientes) para atingir os fins visados. , por outro lado, legal, na medida em que define rigidamente os objetivos e os meios para atingi-los na lei. Ora, em um mundo em plena transformao tecnolgica e social, impossvel para o administrador ser racional sem poder adotar decises, sem usar de seu julgamento discricionrio, seguindo cegamente os procedimentos previstos em lei. No sculo dezenove, quando a administrao pblica burocrtica substituiu a patrimonialista, isto representou um grande avano no cerceamento da corrupo e do nepotismo. Entretanto, no sculo vinte, quando o Estado cresceu e assumiu novos papis, ficou patente a ineficincia inerente a esse tipo de administrao. Ao mesmo tempo que a burocracia estatal, ou seja, o conjunto de administradores pblicos profissionais, via sua posio estratgica na sociedade aumentar, ficava claro que se tornava necessrio adotar novas formas
30 - Em janeiro de 1995 assumi o Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado, no governo Fernando Henrique Cardoso. Alm de preparar o Plano Diretor da Reforma do Aparelho Estado (Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado, 1995), publiquei alguns artigos sobre o tema (Bresser Pereira, 1995, 1996b e 1996c).
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de gesto da coisa pblica, mais compatveis com os avanos tecnolgicos, mais geis, descentralizadas, mais voltadas para o controle de resultados do que o controle de procedimentos. E tambm mais compatveis com o avano da democracia em todo o mundo, que cada vez mais exige uma participao mais direta da sociedade na gesto pblica. Nesta direo, creio ser suficiente, aqui, definir as principais caractersticas da administrao pblica gerencial, que tambm vem sendo chamada de nova administrao pblica: a) b) c) orientao da ao do Estado para o cidado-usurio ou cidado-cliente; nfase no controle dos resultados atravs dos contratos de gesto (ao invs de controle dos procedimentos); fortalecimento e aumento da autonomia da burocracia estatal, organizada em carreiras ou corpos de Estado, e valorizao do seu trabalho tcnico e poltico de participar, juntamente com os polticos e a sociedade, da formulao e gesto das polticas pblicas;31 separao entre as secretarias formuladoras de polticas pblicas, de carter centralizado, e as unidades descentralizadas, executoras dessas mesmas polticas; distino de dois tipos de unidades descentralizadas: as agncias executivas, que realizam atividades exclusivas de Estado, por definio monopolistas, e os servios sociais e cientficos de carter competitivo, em que o poder de Estado no est envolvido; transferncia para o setor pblico no-estatal dos servios sociais e cientficos competitivos; adoo cumulativa, para controlar as unidades descentralizadas, dos mecanismos (1) de controle social direto, (2) do contrato de gesto em que os indicadores de desempenho sejam claramente definidos e os resultados medidos, e (3) da formao de quase-mercados em que ocorre a competio administrada; terceirizao das atividades auxiliares ou de apoio, que passam a ser licitadas competitivamente no mercado.32
d)
e)
f) g)
h)
31 - Na reforma em curso a administrao pblica burocrtica est sendo substituda pela administrao pblica gerencial. Isto, entretanto, no significa em diminuir o papel da burocracia estatal, que desempenha um papel cada vez mais estratgico na administrao do Estado. 32 - Existe uma ampla literatura sobre a administrao pblica gerencial. Ver, entre outros, Barzelay (1992), Osborne e Gaebler (1992), Fairbrother (1994), Ranson e Stewart (1994), Nunberg (1995), Gore (1995), Abrucio (1996), Ferlie et alli (1996).
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O aumento da autonomia da burocracia estatal no deve ser confundido com o insulamento burocrtico - ou seja, o isolamento das agncias estatais das influncias polticas -, freqentemente proposto como soluo para o populismo econmico e clientelismo.33 Em sociedades democrticas, a alta administrao pblica est inserida no processo poltico e dele faz parte. O tipo ideal de um burocrata estatal puramente tcnico no faz sentido, da mesma forma que no faz sentido atribuir a ele o papel de garantir a racionalidade da administrao pblica e mais amplamente do governo, As agncias reguladoras devem ser continuamente ameaada pelos polticos. mais autnomas do que as Esta uma viso autoritria, que ainda executivas porque no existem para acredita no monarca esclarecido ou no realizar polticas do governo, mas bom ditador - uma viso que o avano da democracia neste sculo vai tornando para executar uma funo mais definitivamente superada. Peter Evans permanente que essa de substituir-se (1995) prope superar essa contradio aos mercados competitivos. entre a necessidade de burocracias estatais autnomas e democracia atravs do seu conceito de autonomia imersa (embedded autonomy), ou seja, atravs de uma burocracia que seja ao mesmo tempo autnoma e imersa na sociedade.34 Na execuo das atividades exclusivas de Estado na verdade necessrio distinguir trs tipos de instituio: as secretarias formuladoras de polticas pblicas, que, no ncleo estratgico do Estado, em conjunto com os ministros e o chefe do governo, participam das decises estratgicas do governo; as agncias executivas, que executam as polticas definidas pelo governo; e as agncias reguladoras, mais autnomas, que buscam definir os preos que seriam de mercado em situaes de monoplio natural ou quase natural. As agncias reguladoras devem ser mais autnomas do que as executivas porque no existem para realizar polticas do governo, mas para executar uma funo mais permanente que essa de substituir-se aos mercados competitivos.
33 - Conforme observam Melo e Costa (1995), a governana est associada inter allia capacidade de insulamento das elites burocrticas profissionalizadas vis--vis o sistema poltico-partidrio, e de elites governamentais vis--vis grupos de interesses particularistas. 34 - Segundo Evans (1995: 248): Autonomia (da burocracia estatal) fundamental para a definio do Estado voltado para o desenvolvimento (developmental state), mas no suficiente. A capacidade do Estado de realizar transformaes depende tambm das relaes Estado-sociedade. Estados autnomos, completamente insulados da sociedade, podem facilmente ser Estados predadores. O Estado orientado para o desenvolvimento precisa estar imerso em uma densa rede de relaes sociais que o liga a seus aliados na sociedade a partir de objetivos de transformao. Autonomia imersa, no apenas autonomia, d ao Estado orientado para o desenvolvimento sua eficcia. Esta posio aproxima-se da que estou apresentando, embora o Estado Social-Liberal que estou pressupondo seja menos intervencionista na rea econmica do que o Estado developmental de Evans.
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Em sntese, a governana ser alcanada e a reforma do Estado ser bem sucedida quando o Estado se tornar mais forte embora menor: (a) mais forte financeiramente, superando a crise fiscal que o abalou nos anos 80; (b) mais forte estruturalmente, com uma clara delimitao de sua rea de atuao e uma precisa distino entre seu ncleo estratgico onde as decises so tomadas e suas unidades descentralizadas; (c) mais forte estrategicamente, dotado de elites polticas capazes de tomar as decises polticas e econmicas necessrias; e (d) administrativamente forte, contando com uma alta burocracia tecnicamente capaz e motivada.
Governabilidade: A Reforma Poltica
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inalmente, a reforma do Estado envolve uma reforma poltica que lhe garanta governabilidade. Falou-se muito em governabilidade nos ltimos anos, principalmente quando a Grande Crise dos anos 80 atingiu em cheio a Amrica Latina e o Leste Europeu, mas esta crise de governabilidade estava evidentemente imbricada com a crise de A capacidade poltica de governar ou governana, na medida em que sua principal governabilidade deriva da relao causa era a crise fiscal do Estado. 35 de legitimidade do Estado e do seu Governabilidade e governana so governo com a sociedade, ... conceitos mal definidos, freqentemente confundidos. A capacidade poltica de governar ou governabilidade deriva da relao de legitimidade do Estado e do seu governo com a sociedade, enquanto que governana a capacidade financeira e administrativa em sentido amplo de uma organizao de implementar suas polticas. Sem governabilidade impossvel governana, mas esta pode ser muito deficiente em situaes satisfatrias de governabilidade. No conceito de governana pode-se incluir, como o faz Reis (1994), a capacidade de agregar os diversos interesses, estabelecendo-se, assim, mais uma ponte entre governana e governabilidade. Uma boa governana, conforme observou Fritschtak (1994) aumenta a legitimidade do governo e, portanto, a governabilidade do pas. Se nas democracias avanadas existem muitas vezes problemas de governabilidade, o que dizer das democracias recentes e
35 - Ver a respeito Eli Diniz (1995, 1997), para uma crtica das anlises tradicionais de governabilidade baseadas no desequilbrio entre demandas e ofertas de servios pblicos. Sobre a crise de governabilidade na Amrica Latina ver Ducatenzeiler e Oxhorn (1992).
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imperfeitas, onde os governos so instveis, perdendo, com facilidade, o apoio da populao. Para o problema da governabilidade, porm, o mais grave - seno fatal - para os governos perder o apoio da sociedade civil, visto que, em termos prticos, a governabilidade se confunde com a legitimidade do governo, ou seja, com o apoio de que dispe na sociedade civil. A governabilidade nos regimes democrticos depende (a) da adequao das instituies polticas capazes de intermediar interesses dentro do Estado e na sociedade civil; (b) da existncia de mecanismos de responsabilizao (accountability ) dos A dimenso poltica da reforma do polticos e burocratas perante a sociedade; Estado ao mesmo tempo a mais (c) da capacidade da sociedade de limitar importante, dado que o Estado o suas demandas e do governo de atender ente poltico por excelncia, e a aquelas demandas afinal mantidas; e, principalmente, (d) da existncia de um menos clara, porque no se pode contrato social bsico. este acordo social falar em uma crise poltica do Estado bsico, o contrato social hobbesiano, que nos anos 90. garante s sociedades avanadas legitimidade e governabilidade. Nos pases em desenvolvimento, especialmente nos pases da Amrica Latina, que se caracterizam por uma profunda heterogeneidade, esse acordo est muitas vezes ausente ou imperfeito. Da a importncia dos pactos polticos orientados para o desenvolvimento. Estes pactos, e o projeto de desenvolvimento envolvido, so sempre relativamente excludentes, mas do sociedade e mais amplamente populao um sentido de futuro, viabilizando o governo.36 A dimenso poltica da reforma do Estado ao mesmo tempo a mais importante, dado que o Estado o ente poltico por excelncia, e a menos clara, porque no se pode falar em uma crise poltica do Estado nos anos 90. Crise poltica sinnimo de crise de governabilidade. O governo se v privado de condies de efetivamente governar, seja porque perde legitimidade perante a sociedade, seja porque suas instituies se demonstram inadequadas para o exerccio do poder poltico. No se pode falar que os governos democrticos tanto nos pases desenvolvidos, quanto nos em desenvolvimento, estejam em crise porque perderam legitimidade social ou porque suas instituies polticas se deterioraram. Pelo contrrio, nos primeiros tem havido um avano gradual, mas constante, nessa matria, enquanto que houve nos ltimos anos 80 um enorme avano, na medida em que uma onda de transies democrticas
36 - Este assunto foi extensamente analisado em Bresser Pereira e Nakano (1997).
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ocorreu na Amrica Latina, depois no Leste Europeu, e mais recentemente vem ocorrendo na sia.37 S possvel falar em crise poltica se compararmos a realidade com uma situao ideal. Se pensarmos, por exemplo, que os regimes democrticos no asseguram o bom governo: o governo que dirige de forma tima a sociedade. Este, naturalmente, o centro das preocupaes da escola da escolha racional, que dominou a cincia poltica norte-americana nos ltimos 20 anos. a base fundamental da crtica neoliberal interveno do Estado. Se, conforme essa viso neoconservadora pretende, no h forma de assegurar que os governantes governem no interesse dos governados. Se, ao invs, eles tendem a governar no interesse prprio ou de grupos de interesse especficos: o bom governo seria impossvel, e o melhor seria reduzir o Estado ao mnimo, reduzir portanto a necessidade de governar ao estritamente necessrio, e deixar que tudo o mais fosse coordenado pelo mercado. O equvoco desse tipo de abordagem comea, naturalmente, pelo mtodo utilizado. Ao invs de se pensar na poltica como um processo histrico, que evolui no tempo, passa por crises e por transformaes, e jamais alcana um estado timo, essa perspectiva v a poltica como algo esttico e abstrato. Apoiada na viso microeconmica neoclssica, entende o processo poltico como um processo de otimizao frustrado. Como uma relao principal-agente, em que o principal so os cidados e o agente, o governo. Na medida em que o governo constitudo por polticos egostas, voltados exclusivamente para a satisfao de suas ambies polticas e para a busca de rendas (rent seeking), dificilmente haver um bom governo. A vantagem desse mtodo, porm, a de que nos permite discutir certos problemas fundamentais, que nas anlises utilizando a perspectiva histrico-indutiva, ficam muitas vezes implcitos, e, em conseqncia, mal discutidos. Adam Przeworski (1995a), adotando essa perspectiva, porm de forma crtica, escreveu um fascinante ensaio a respeito da reforma do Estado. Depois de resumir crtica interna o pressuposto neoclssico da eficincia do mercado, usando para isto principalmente a anlise de Stiglitz (1992, 1993a, 1993b) e dele prprio (1990), o trabalho procura responder a duas questes:
37 - Esta onda comeou com a transio democrtica da Espanha, ainda nos anos 70, passou depois pela dos demais pases do sudoeste da Europa, transferiu-se para a Amrica Latina nos anos 80, e continuou com a democratizao do ex-pases comunistas no final dessa dcada. Nos anos 90, estamos tendo as transies democrticas no Leste e no Sudeste da sia, e formas tentativas de democracia na frica. A literatura sobre o tema imensa. Ver sobre as transies democrticas em geral Linz (1982),ODonnell e Schmitter (1886), ODonnell, Schmitter e Whitehead, orgs. (1986a) Palma (1990), Przeworski (1991) e Huntington (1991); sobre a transio no Brasil, Bresser Pereira (1978, 1985), Martins (1983), Stepan, org. (1989), Lamounier (1989), Cardoso (1986); sobre as transies no Leste Europeu, Przeworski (1993); e para uma anlise das transies em curso na sia, Haggard e Kaufman (1995), que nesse trabalho tambm apresentam sua viso geral do processo de transio a partir de uma perspectiva de economia poltica.
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(1) quais so as condies polticas que permitem ao Estado intervir eficientemente; e (2) como possvel reformar as instituies do Estado, de tal forma que sejam corrigidas as falhas do mercado ao invs de agravadas. Para responder essas questes, Przeworski critica os modelos neoliberais de Chicago e de Virgnia: os eleitores podem ser relativamente ignorantes, mas so racionalmente ignorantes, de forma que eles esto informados sobre aquilo que lhes interessa; por outro lado, o papel da oposio poltica no deve ser subestimado: a oposio torna os eleitores criticamente informados do desempenho do governo.38 Por isso - e no porque os polticos possam estar comprometidos com o interesse pblico independentemente das vantagens eleitorais envolvidas - seria possvel o bom governo. Esta uma crtica interna ao modelo neoliberal, que aceita os pressupostos da escola da escolha racional: os governantes so exclusivamente motivados pelo desejo de serem reeleitos e pela busca de rendas. Ou, em outras palavras, todas as aes dos polticos podem ser explicadas ou pelo apoio que tero nos seus eleitores, Os polticos so claramente ou pelas vantagens extra-mercado (rendas) motivados por uma terceira razo: o que o poltico obter para si prprio atravs comprometimento com seus do uso do Estado para realizar transferncias para determinados grupos de interesse. princpios ideolgicos e morais, ou Quando os dois objetivos no forem seja, com sua prpria avaliao do compatveis, o governante far permutas que seja o interesse pblico. (trade-offs) entre ambos. Ora, apesar da tentao de ficar fiel crtica interna, em certos momentos isto no possvel. Os polticos so claramente motivados por uma terceira razo: o comprometimento com seus princpios ideolgicos e morais, ou seja, com sua prpria avaliao do que seja o interesse pblico. Esse tipo de poltico - que costumo chamar de homem pblico - no limite se transforma no estadista. Ele tambm realiza permutas, mas apenas entre o desejo de ser reeleito e o compromisso com o interesse pblico. Quando assumimos a existncia dessa terceira motivao, o problema imediato que se coloca o do objetivo da reforma poltica do Estado. Trata-se de garantir o mais possvel que a vontade dos cidados seja obedecida pelos polticos, como afirma Przeworski, ou
38 - Przeworski identifica o modelo de Chicago como aquele em que os polticos buscam apenas serem reeleitos, enquanto que no modelo de Virgnia os polticos buscam rendas. Em Chicago a contribuio original para esse tipo de modelo de Stigler (1975), embora antes Olson (1965) j houvesse formalizado o ponto de vista ao procurar demonstrar a inviabilidade da ao coletiva para os grandes grupos.
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de assegurar que o interesse pblico seja atendido quando este entra em conflito com a avaliao dos eleitores? Conforme observa Przeworski (1995: 1): Meu argumento o de que a qualidade da interveno na economia depende em ampla medida da efetividade do mecanismo atravs do qual os governos so obrigados a responsabilizar-se perante ( account to ) o pblico pelos resultados de suas aes. Sem dvida um objetivo intermedirio fundamental em qualquer regime democrtico aumentar a responsabilizao (accountability ) dos governantes. Os polticos devem estar permanentemente prestando contas aos cidados. Quanto mais Sem dvida um objetivo clara for responsabilidade do poltico intermedirio fundamental em perante os cidados, e a cobrana destes em qualquer regime democrtico relao ao governante, mais democrtico aumentar a responsabilizao ser o regime. Entretanto, isto no significa (accountability) dos governantes. que todas as vontades dos cidados devam ser aceitas pelos polticos. Ou seja, que o mandato imperativo seja um requisito da democracia: o poltico seria eleito exclusivamente para cumprir os desgnios dos seus eleitores, podendo, inclusive, perder seu mandato no caso de conflito com eles. O mandato imperativo antes fruto do democratismo corporativista do que da democracia. Conforme observa Bobbio (1984: 10): A democracia moderna, nascendo como democracia representativa, em contraposio democracia dos antigos, deveria ser caracterizada pela representao poltica, isto , por uma forma de representao na qual o representante sendo chamado a buscar os interesses da nao no pode estar sujeito a um mandato imperativo.39 No conceito de responsabilizao j est implcita a recusa ao mandato imperativo.40 O governante no apenas responsvel perante os eleitores; o tambm perante sua prpria conscincia. Foi por isso - porque essa liberdade est implcita no conceito de responsabilizao
39 - Bobbio, entretanto, assinala que o princpio democrtico da recusa ao mandato imperativo tem sido sempre violado nas democracias contemporneas, nas quais tende a predominar o princpio corporativo de que aos polticos caberia representar interesses particulares. Nesse modelo a intermediao, ao invs de ser realizada pelos polticos, seria realizada pela burocracia estatal. 40 - Przeworski (1995: 8) tem claro este fato quando recusa o mandato imperativo e tambm quando observa que os cidados podem no saber qual o interesse pblico. As instituies devem premiar os governos e os cidados que atuem no interesse pblico e punir os que no o fazem: Os agentes privados precisam se beneficiar por se comportar de acordo com o interesse pblico e precisam sofrer quando no agem assim, e o mesmo deve acontecer com os governos.
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- que Stokes (1995) props o conceito de responsividade (responsiveness), como uma condio adicional da democracia. O governante responsivo seria aquele que obedeceria fielmente os desejos ou determinaes dos cidados. Ora, no h necessidade deste conceito, a no ser que aceitemos o mandato imperativo como uma instituio democrtica vlida. Se concordamos que o mandato imperativo no desejvel, no h porque pensar em responsividade; basta pensar na responsabilizao do governante perante os cidados e si prprio. Boas instituies polticas somadas a uma Boas instituies polticas somadas a cultura poltica crescente dos cidados permitiro que os governos sejam uma cultura poltica crescente dos responsabilizados perante os eleitores, de cidados permitiro que os governos forma que estes possam incentivar os bons sejam responsabilizados perante os governos, para que ajam de acordo seus eleitores, de forma que estes possam interesses a mdio prazo, e punir os maus. incentivar os bons governos, para Em ltima anlise o homem pblico ser que ajam de acordo seus interesses a aquele que capaz de distinguir os interesses de curto prazo de seus eleitores mdio prazo, e punir os maus. que eles imediatamente percebem - dos seus interesses de mdio e longo prazo, e de ser fiel aos ltimos e no aos primeiros.41 Isto no o impedir de realizar permutas com seu objetivo de ser reeleito, mas lhe dar um sentido de prioridades. O mandato imperativo est associado a um conceito radical de democracia, que no faz sentido quando nos lembramos que a poltica afinal no outra coisa seno a arte do compromisso, a estratgia das concesses mtuas, o difcil caminho da intermediao de interesses conflitantes. Por outro lado, no extremo oposto, o conceito do estadista como aquele homem pblico que tem a coragem de enfrentar seus eleitores e arriscar sua reeleio para ser fiel sua concepo do que seja o interesse pblico em cada caso est associado ao conceito do monarca esclarecido. Os gregos preferiam a monarquia democracia porque sabiam da instabilidade da democracia naqueles tempos, mas tinham clara a distino entre monarquia e tirania, e esperavam que o monarca fosse esclarecido. Ora, no mundo contemporneo, em que os regimes democrticos lograram se tornar estveis porque o excedente econmico no mais principalmente apropriado por meios polticos mas atravs do mercado, nem um extremo, nem outro - nem o extremo do mandato imperativo, nem o da dependncia do estadista (ou do monarca esclarecido) - fazem sentido.
41 - Para um fascinante conjunto de pequenas biografias de polticos americanos que tiveram essa coragem, ler o livro de John F. Kennedy, Profiles in Courage (1956).
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Do ponto de vista da reforma poltica do Estado, entretanto, no h dvida de que necessrio concentrar a ateno nas instituies que garantam, ou melhor, que aumentem - j que o problema de grau -, a responsabilizao dos governantes. Reformar o Estado para lhe dar maior governabilidade torn-lo mais democrtico, dot-lo de instituies polticas que permitam uma melhor intermediao dos interesses sempre conflitantes dos diversos grupos sociais, das Reformar o Estado para lhe dar maior diversas etnias quando no naes, das governabilidade torn-lo mais diversas regies do pas. Enquanto o mercado o campo das trocas de democrtico, dot-lo de instituies equivalentes, que por isso podem ser polticas que permitam uma melhor relativamente impessoais, a poltica, do intermediao dos interesses sempre ponto de vista econmico, o campo das conflitantes dos diversos grupos transferncias. Fazer poltica no sociais, das diversas etnias quando capitalismo contemporneo em grande no naes, das diversas parte lutar por essas transferncias, que muitas vezes no passam de tentativas mais regies do pas. ou menos bem sucedidas de captura privada do Estado, de rent-seeking , mas que em princpios so disputas legtimas que so o prprio objeto da poltica. O grande desafio da reforma do Estado ter partidos polticos que correspondam a orientaes ideolgicas; desenvolver um sistema eleitoral que permita a formao de governos ao mesmo tempo representativos e com maiorias estveis; contar com uma oposio vigorosa mas que lute dentro de um campo comum de interesses; dispor de uma imprensa livre e responsvel que reflita mais a opinio de seus leitores, ouvintes ou assistentes, do que de seus proprietrios ou de seus patrocinadores publicitrios; contar com um sistema judicirio que no apenas faa a justia entre os cidados e os defenda do Estado, mas que tambm saiba defender a res publica contra a cobia dos cidados poderosos que querem privatiz-lo; contar com uma burocracia que abandone a prtica do segredo e administre a coisa pblica com total transparncia; contar com um poder legislativo nacional relativamente imune ao clientelismo; desenvolver sistemas de participao dos cidados no controle direto do Estado e das entidades pblicas no-estatais; contar com um sistema mais transparente de financiamento das campanhas eleitorais; desenvolver, enfim, sistemas de responsabilizao dos polticos e da alta burocracia pblica.
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reforma do Estado, que examinamos neste artigo, um processo histrico cuja dimenso proporcional da sua crise. Iniciou-se nos anos 70, explodiu nos anos 80, levou ao ressurgimento do liberalismo, e a uma crtica profunda das formas de interveno ou de regulao do Estado por parte de alguns grandes intelectuais e de uns poucos polticos neoliberais. Poucos porque os polticos so mais realistas do que os intelectuais. E foi precisamente esse realismo dos polticos e mais amplamente das classes dirigentes a nvel mundial que os levou, nos anos 90, a abandonar a idia do Estado mnimo e a concentrar sua ateno na reforma do Estado. J que a causa fundamental da Grande Crise econmica dos anos 80 foi a crise do Estado, o mais acertado reconstru-lo ao invs de destru-lo. Neste artigo examinamos as linhas fundamentais dessa reforma que j est em curso tanto nos pases desenvolvidos quanto nos em desenvolvimento. Dividimos essa reforma em quatro captulos: delimitao da rea de atuao do Estado, desregulao, aumento da governana e conquista da governabilidade. Para apresentar esses quatro temas desenvolvemos um modelo baseado na distino entre a propriedade estatal, a pblica no-estatal e a privada; baseado no ajuste fiscal e na reforma administrativa para assegurar a governana; baseado no desenvolvimento de instituies polticas que garantam uma melhor intermediao e representao de interesses. E para fundar esse modelo, desenvolvemos uma explicao geral que chamamos de lgica do leque de controles, segundo a qual os mecanismos de controle das sociedades capitalistas contemporneas obedecem a uma gradao que vai do controle pelo mercado ao controle hierrquico tradicional. O resultado dessa reforma ser um Estado mais eficiente, que responda a quem de fato deve responder: o cidado. Logo, ser um Estado que estar agindo em parceria com a sociedade e de acordo com os seus anseios. Ser um Estado menos voltado para a proteo e mais para a promoo da capacidade de competio. Ser um Estado que no utilizar burocratas estatais para executar os servios sociais e cientficos, mas contratar competitivamente organizaes pblicas no-estatais. Ser o que propusemos chamar de um Estado Social-
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Liberal, em substituio ao Estado Social-Burocrtico do sculo vinte. Um Estado certamente democrtico, porque o grande feito poltico do sculo vinte foi ter consolidado a democracia. O regime democrtico logrou estabelecer instituies razoavelmente estveis e uma cultura democrtica suficientemente slida para que sua grande limitao do passado - a instabilidade poltica - fosse superada ou contornada. Era essa instabilidade que levava os filsofos polticos gregos a preferirem a boa monarquia e boa aristocracia democracia, embora sabendo que o risco da monarquia era a tirania e o da aristocracia, a Esta reforma em curso, da forma que oligarquia. Hoje, dado o desenvolvimento econmico e poltico ocorrido, os regimes a vejo, no parte da premissa democrticos so muito mais estveis do que burocrtica de um Estado isolado da os regimes autoritrios.42 A Reforma do Estado nos anos 90 uma reforma que pressupe cidados e para eles est voltada. Cidados menos protegidos ou tutelados pelo Estado, porm mais livres, na medida em que o Estado que reduz sua face paternalista, torna-se ele prprio competitivo, e, assim, requer cidados mais maduros politicamente. Cidados talvez mais individualistas porque mais conscientes dos seus direitos individuais, mas tambm mais solidrios, embora isto possa parecer contraditrio, porque mais aptos ao coletiva e portanto mais dispostos a se organizar em instituies de interesse pblico ou de proteo de interesses diretos do prprio grupo. Esta reforma em curso, da forma que a vejo, no parte da premissa burocrtica de um Estado isolado da sociedade, agindo somente de acordo com a tcnica de seus quadros burocrticos, nem da premissa neoliberal de um Estado tambm sem sociedade, em que indivduos isolados tomam decises no mercado econmico e no mercado poltico. Por isso ela exige a participao ativa dos cidados; por isso o novo Estado que est surgindo no ser indiferente ou superior sociedade, pelo contrrio, estar institucionalizando mecanismos que permitam uma participao cada vez maior dos cidados, uma democracia cada vez mais direta; por isso as reformulaes em curso so tambm uma expresso de redefinies no campo da prpria cidadania, que vem alargando o seu escopo, constituindo sujeitos sociais mais cientes de seus direitos e deveres em uma sociedade democrtica em que competio e solidariedade continuaro a se complementar e se contradizer.
sociedade, agindo somente de acordo com a tcnica de seus quadros burocrticos, nem da premissa neoliberal de um Estado tambm sem sociedade, em que indivduos isolados tomam decises no mercado econmico e no mercado poltico. Por isso ela exige a participao ativa dos cidados;
42 - Ver a respeito Przeworski e Limongi (1993, 1997). Estes autores contestam a teoria da modernizao, que relaciona linearmente desenvolvimento e democracia, e afirmam que a emergncia de regimes democrticos no o simples resultado do desenvolvimento, mas est relacionada com a ao de atores polticos perseguindo seus objetivos. No obstante, baseados em ampla evidncia emprica, admitem, evitando uma total indeterminao, que uma vez (a democracia) estabelecida as restries econmicas desempenham um papel: as chances de sobrevivncia das democracias so maiores quando o pas mais rico (1997: 177).
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