Novas Lentes

Novas lentes sobre a participao: utopias, agendas e desafios
Anna Luiza Souto Rosangela Paz

(organizadoras)
Miolo Polis 52.indd 1
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Apoio: Fundao Ford
Publicaes Plis ISSN 0104-2335 Centro de documentao e informao do Plis - Institudo de Estudos, formao e assessoria em polticas sociais
Novas lentes sobre a participao: utopias, agendas e desafios / [organizao Anna Luiza Salles Souto, Rosangela Dias Oliveira da Paz So Paulo: Instituto Plis, 2012. 132p. - (Publicaes Plis ; 52) 1. Participao Cidad Brasil. 2. Democracia Participativa Brasil. 3. Democracia Brasil. 4. Arquitetura da Participao- Brasil. I. Szwako, Jos. II. Moroni, Jos Antonio. III. Teixeira, Ana Cludia Chaves. IV. Souza, Clvis Henrique Leite de. V. Lima, Paula Pompeu Fiuza. VI. Nascimento, Anderson Rafael. VII. Instituto Plis. CDU 711.4(81)
Plis 52 Organizao: Anna Luiza Souto e Rosangela Paz Coordenao Executiva: Nelson Saule Jr., Adriano Borges Costa; Elisabeth Grimberg; Hamilton Faria; Margareth Uemura. Coordenao editorial: Anna Luiza Salles Souto, Jos Szwako, Rosangela Paz. Reviso de textos: Igor Ujeda Capa: Estdio Quarks Editorao: Petrus Lee Agradecimentos ao estdio Quarks pela arte da capa.
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Sumrio
Apresentao Anna Luiza Salles Souto e Rosangela Dias Oliveira da Paz Participar vale a pena, mas...: a democracia participativa brasileira vista pelas lentes da utopia Jos Szwako Agendas para a participao
Jos Antonio Moroni
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Arquitetura da participao no Brasil: uma leitura das representaes polticas em espaos participativos nacionais
Ana Claudia Chaves Teixeira; Clvis Henrique Leite de Souza; Paula Pompeu Fiuza Lima
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possvel conselhos to diferentes encontrarem aquilo que lhes comum? Um olhar sobre a interface entre Conselhos Nacionais
Anderson Rafael Nascimento
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Aprendendo com os conflitos: tendncias e riscos nas dinmicas conselhistas

Jos Szwako
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Sobre os autores e organizadores

Ana Claudia Teixeira cientista poltica e doutoranda em Cincias Sociais na Unicamp. Anderson Rafael Nascimento formado em administrao pblica (Unesp/Ar) e doutorando em Cincia Poltica (Unicamp). Especialista em polticas pblicas e participao social. Clvis Henrique Leite de Souza doutorando em Cincia Poltica na UnB e assistente de pesquisa na Diest-Ipea. Jos Antonio Moroni, filsofo, compe o colegiado de gesto do Inesc e da Plataforma dos Movimentos Sociais pela Reforma do Sistema Poltico. Jos Szwako Doutor em Cincias Socais pela Unicamp e bolsista de Ps-doutorado do CEM/Cebrap. Paula Pompeu Fiuza Lima mestranda em Cincia Poltica pela UnB.
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Apresentao
Anna Luiza Salles Souto Rosangela Dias Oliveira da Paz
A construo democrtica no Brasil um processo marcado pela disputa de significados e de prticas sociais. A participao social e o protagonismo dos diversos atores da sociedade civil no aprofundamento da democracia brasileira so temas caros e centrais para um campo poltico de ONGs e movimentos sociais comprometido com mudanas na cultura poltica brasileira. O projeto Arquitetura da Participao Avanos e Desafios da Democracia Participativa: renovando as utopias, iniciado em 2010 e apoiado pela Fundao Ford, ganhou maior envergadura a partir do estabelecimento de uma parceria entre o Instituto Plis (Instituto de Estudos, Formao e Assessoria em Polticas Sociais) e o Inesc (Instituto de Estudos Socioeconmicos). O Ipea (Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada) se somou a essa empreitada e a constituio desse arco de instituies possibilitou adensar o debate e alimentar uma importante linha de estudos e interveno e, ainda, fomentar outros projetos. Nesse desenho, o Plis e o Inesc compartilharam a coordenao do projeto, realizado com a participao de bolsistas apoiados pelo Ipea sediados em ambas instituies1. Esse trabalho buscou contribuir para a anlise crtica da democracia participativa no Brasil e para a elaborao de propostas concretas para o seu avano, em estreito dilogo com a Plataforma dos Movimentos Sociais pela Reforma do Sistema Poltico2. Os distintos acmulos do Plis e Inesc se refletiram positivamente no projeto e enriqueceram as discusses e as anlises produzidas, reafirmando a aposta na construo coletiva de conhecimentos e na formulao conjunta de estratgias capazes de ampliar a repercusso dos resultados e a sua incidncia poltica. Esse projeto contemplou duas frentes de investigao: uma centrada na avaliao crtica das instncias de participao, outra com foco na (re) construo das utopias em torno da democracia participativa. A primeira frente de trabalho incluiu a reviso da literatura produzida sobre a democracia participativa. A opo da equipe foi iluminar a viso
1. Participaram desse projeto os bolsistas Anderson Rafael Nascimento, Clvis Henrique Leite de Souza, Paula Pompeu Fiuza Lima, Rafael Gustavo de Souza e Jos Eduardo Len Szwako, pesquisador do Plis e depois integrado equipe de bolsistas. Contamos ainda com o apoio e colaborao de Ana Claudia Teixeira e a coordenao institucional de Anna Luiza Salles Souto e Rosangela Dias Oliveira da Paz, pelo Plis, e de Jos Antonio Moroni, pelo Inesc. 2. A inteno foi contribuir com a Plataforma, para o aprimoramento das propostas voltadas ao Fortalecimento da Democracia Participativa, um dos eixos da Reforma do Sistema Poltico defendida por essa articulao de organizaes da sociedade civil.
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de atores da sociedade civil suas concepes, ideias e projetos polticos que estiveram e ainda esto presentes na cena pblica desde o processo de lutas pela redemocratizao do Brasil at este momento. Partindo-se da constituio de Conselhos Comunitrios e Conselhos Populares nos anos 1980, do Oramento Participativo e Conselhos Gestores nos anos 1990, e da ampliao dos Conselhos e Conferncias Nacionais no perodo do governo Lula, percebe-se que h no cenrio nacional uma diversidade de espaos pblicos participativos, institucionalizados pelo Estado brasileiro, nos quais convivem velhas e novas prticas polticas e novos desafios para a construo da cidadania no Brasil. Outro estudo que comps essa frente de trabalho foi o mapeamento e perfil das Conferncias Nacionais realizadas no decorrer do governo do presidente Lula (2003-2010) e dos Conselhos Nacionais em funcionamento nesse perodo. Nessa fotografia dos espaos participativos federais destacamos alguns dados significativos: Foram realizadas 74 conferncias. No que toca representao nesses espaos, 70% so representantes da sociedade e os demais representantes governamentais. Ao todo foram computadas 14 mil propostas aprovadas nas conferncias analisadas e mais de 1.100 mones. No que se refere aos Conselhos Nacionais, o estudo mapeou 71 instncias. Dentre essas, 38 tm carter deliberativo e 24 so consultivas. Se a princpio esses dados podem ser indicadores do poder decisrio dos conselhos, as reflexes destacam que, dependendo da fora poltica de seus integrantes e da centralidade do tema para um projeto de governo, um conselho consultivo pode ser mais efetivo do que um conselho deliberativo. O estudo aponta tambm que para analisar a capacidade de incidncia de um conselho, alm de seu carter e de suas competncias, importante perceber se os espaos possuem recursos para efetivar o seu trabalho. O levantamento aponta tambm que a diversidade de gnero um desafio no modelo de participao brasileiro. Observa-se a predominncia do sexo masculino nas representaes de conselheiros nas instncias nacionais de participao. Esse material suscita uma agenda de pesquisa para futuros estudos. No caso das conferncias nacionais ficam em aberto perguntas como: as conferncias incidem no planejamento governamental ou so apenas espaos para vocalizao de demandas? Quem pode participar e quem de fato participa? Conferncias permitem mltiplas formas de participao ou seguem um modelo que restringe, em vez de ampliar, o pblico participante? Os e as participantes tm capacidade de proposio ou apenas referendam pautas construdas previamente? Qual o encaminhamento dado s deliberaes aprovadas em conferncias? Quais as estratgias para a mobilizao e para a publicizao de resultados? Qual a interao das conferncias com outros espaos participativos? O que disseram as conferncias sobre a arquitetura da participao no pas? No caso dos conselhos nacionais, o mapeamento realizado avana no entendimento de algumas questes gerais. Uma vez que no nos propu6
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semos a aprofundar a compreenso sobre as diferentes formas de funcionamento dos conselhos, ficam em aberto algumas perguntas para futuras pesquisas, tais como: o momento de criao do conselho influencia as dinmicas participativas do espao? Quais so os tipos de representao poltica presentes nos conselhos? Os conselhos so suficientemente receptivos a novos atores que se inserem no debate poltico-pblico? O fato de a pauta do conselho ser organizada em sua maior parte pelas secretarias executivas permite que os representantes da sociedade civil insiram novos temas nas discusses? Como se articulam conselhos e conferncias? Os estudos relativos reviso bibliogrfica e ao mapeamento de espaos participativos iluminaram dilemas e desafios que se colocam para o adensamento da democracia participativa. Alguns temas mostraram-se particularmente desafiadores e estimularam a produo de estudos temticos, transversais a diversos conselhos, concebidos a partir de uma viso metodolgica que explora e projeta reflexes para alm dos desenhos institucionais de cada espao participativo nacional, especialmente conselhos e conferncias. Tais temas foram concentrados em trs categorias organizadoras: representao, interface, conflito/pactuao. O foco concentrouse ento nos dilemas das institucionalidades participativas que podem indicar novos caminhos para a arquitetura da participao social. Em suma, a opo metodolgica foi por extrapolar o desenho de cada conselho. O primeiro eixo da pesquisa, representao, se debruou sobre a configurao das representaes da sociedade civil e do governo, e os limites que enfrentam seus respectivos representantes. Props analisar as partes que compem o mosaico de atores em jogo nas arenas participativas pessoas, entidades, segmentos e o prprio conselho. O segundo eixo da pesquisa interrogou a institucionalidade do conselho, investigando como ocorrem as relaes com outras instituies como, por exemplo, os ministrios e rgos pblicos, as organizaes da sociedade, os outros conselhos e as conferncias. Esse eixo chamado de interface. O ltimo eixo da pesquisa, denominado conflito/pactuao, se voltou para os blocos da sociedade e do governo com o intuito de investigar a maneira como operam no espao do conselho. Para isso, lanou luzes sobre os conflitos de interesses e a maneira como estes aparecem e so negociados nos espaos participativos. Buscou-se compreender a natureza das relaes entre governo e sociedade, bem como as estratgias utilizadas para levar pautas ao espao do conselho. As dimenses analisadas partiram da identificao dos temas conflituosos, dos projetos polticos em disputa e da natureza dos conflitos trazidos pela sociedade e pelo governo, com o pressuposto de que os conselhos so arenas marcadas pelo conflito nas quais diferentes interesses so explicitados e negociados. Foram trs os conselhos escolhidos para ser o universo da pesquisa: Conselho Nacional da Assistncia Social (Cnas), Conselho Nacional do Direito da Criana e do Adolescente (Conanda) e Conselho Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional (Consea). Esses conselhos so pertinentes
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rea de poltica social, temtica que foi fomentada como uma das marcas do governo Lula. Alm disso, so tambm conselhos cujas polticas pblicas encerram potencial de contato e dilogo entre si. Com o objetivo de avaliar essa aproximao, mesmo se virtual, foram selecionados os representantes do ministrio que lida com o tema do desenvolvimento social. Em relao aos conselheiros entrevistados, selecionou-se cinco conselheiros de cada perodo condizente com as duas gestes do governo federal (2003-2006 e 2007-2010). Os Conselhos Nacionais no tm os seus mandatos coincidentes com os prazos mandatrios do Poder Executivo. Assim, escolheu-se pesquisar gestes dos conselhos do final do primeiro mandato e as gestes do fim do segundo mandato. A escolha dos entrevistados visou uma maior representatividade dos conselheiros da sociedade civil. Tal recorte se alinha opo feita de privilegiar as vozes dos representantes da sociedade organizada. Definiu-se, alm disso, que em todas as gestes pesquisadas fossem entrevistados tambm os presidentes dos conselhos e pelo menos um representante governamental, preferencialmente do Ministrio do Desenvolvimento Social (MDS). Os conselheiros entrevistados foram divididos por gesto da seguinte forma: Distribuio das entrevistas por gesto e por conselho
Conselhos Conanda Consea Cnas Total Conselheiros Sociedade Civil Governamentais Sociedade Civil Governamentais Sociedade Civil Governamentais Governamentais Gesto Gesto 2004-2006 2008-2010 04 03 01 01 04 04 01 01 03 04 02 01 15 14 Total 07 02 08 02 07 03 29
A essas entrevistas somaram-se outras cinco, realizadas numa etapa exploratria do estudo. Os resultados finais desses estudos contriburam para se pensar propostas para o avano da democracia participativa e esto disponibilizados nos sites do Plis e do Inesc; todo material levantado foi organizado sob a forma de um Banco de Dados e disponibilizado na internet (http:// polis.4shared.com). A iniciativa de socializar os esforos empreendidos pela equipe de pesquisadores se alinha e refora o compromisso das instituies parceiras com a democratizao da informao e se faz acompanhar pela expectativa de que os dados reunidos gerem novas anlises e reflexes e, assim, contribuam para o debate sobre o alcance e os desafios das instncias de participao. A segunda frente de investigao, por ns denominada de utopias da participao, buscou refletir sobre os projetos e apostas da sociedade civil com relao ao iderio da democracia participativa tanto no contexto da
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dcada 1980, nomeadamente no pr-1988, quanto no contexto mais recente de participao institucionalmente consolidada. Para essa reflexo foram utilizados os materiais coletados na primeira etapa do projeto, em particular as 29 entrevistas com conselheiros e conselheiras dos conselhos analisados. Somando-se a esse material, foi elaborado um roteiro especfico de questes relacionadas s utopias da participao, respondido por seis atores civis com algum tipo de experincia participativa. Para essa publicao, optamos por apresentar textos produzidos nesse processo que trazem as principais reflexes do projeto. O primeiro texto, intitulado Participar vale a pena, mas...: a democracia participativa brasileira vista pelas lentes da utopia, de autoria de Jos Szwako, explora os sentidos ao redor da utopia participativa em contextos distintos da recente construo democrtica brasileira. Aborda, por um lado, os significados da participao no contexto anterior Constituio de 1998, apontando para a centralidade ento ocupada pelas prticas e grupos de educao popular. Por outro lado, em contexto mais atual, argumenta que os parcos resultados alcanados atravs da participao institucionalizada vm desencantando atores que investiram e apostaram historicamente nela. Esse desencanto, contudo, parcial e no leva a um abandono da democracia participativa; leva, antes, a uma ressignificao do horizonte utpico vislumbrado por esses atores. Na sequncia, em Agendas para a participao, Jos Antonio Moroni prope vrios olhares para pensar e fazer avanar as agendas da participao no pas. So destacados os elementos autoritrios e conservadores que permeiam a cultura poltica brasileira e que so reproduzidos pelas dinmicas e canais da esfera participativa. Critica, alm disso, a fragmentao existente nos canais de participao e a sua relativa distncia frente a ncleos decisrios. Ao final, aponta para a necessidade de politizar a defesa no somente da participao em geral, mas tambm de um sistema integrado de participao popular. O terceiro texto, Arquitetura da participao no Brasil: uma leitura das representaes polticas em espaos participativos nacionais, de Ana Claudia Chaves Teixeira, Clvis Henrique Leite de Souza e Paula Pompeu Fiuza Lima, analisa as dinmicas e lgicas de representao operantes em conselhos e conferncias nacionais durante os dois ltimos mandatos presidenciais (2003-2010). Apresenta um panorama dos elementos participativos herdados da Constituio de 1988, bem como uma crtica das estratgias governamentais recentemente utilizadas na interao com atores civis e populares. Oferece tambm uma tipologia dos canais analisados, explorando suas finalidades declaradas predominantes e os modos de acesso de seus participantes. No que tange s lgicas de representao destes ltimos, sublinha tanto a natureza dbil do vnculo entre representantes e representados quanto os fatores institucionais que limitam ou ampliam a capacidade inclusiva de conferncias e conselhos. J a contribuio possvel conselhos to diferentes encontrarem
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aquilo que lhes comum? Um olhar sobre a interface entre Conselhos Nacionais, de Anderson R. Nascimento, se dedica s formas e aos espaos de contato entre os conselhos investigados. Ao deslindar limites institucionais de conselhos com variados nveis de institucionalizao e com distintas rotinas burocrticas, sua observao prope alternativas para potencializar os encontros e os dilogos das instituies participativas com partes consagradas da institucionalidade mais ampla. Por fim, o texto Aprendendo com os conflitos: tendncias e riscos nas dinmicas conselhistas, de Jos Szwako, observa como os conflitos e os consensos so disputados no mbito dos conselhos. So visualizadas dinmicas que tendem a, por um lado, obscurecer ou apaziguar o potencial conflitivo dos conselhos investigados e, por outro, deslocar a conquista dos consensos para espaos alternativos deliberao conselhista. Seja com tom conflituoso em maior ou menor grau, a observao desse eixo permite notar o robusto e duplo processo de aprendizado e de aprofundamento institucional pelo qual vm passando os atores implicados nas instituies participativas. Os textos aqui publicados se inscrevem no mbito de um projeto engajado politicamente com a democratizao do Estado e com o fortalecimento de um campo da sociedade civil articulado em torno da Plataforma dos Movimentos Sociais pela Reforma do Sistema Poltico. Nessa direo, os conhecimentos produzidos objetivam potencializar a interveno dos atores coletivos no exerccio do efetivo controle social sobre as polticas pblicas e apontam para as necessrias mudanas na cultura poltica brasileira. S assim as utopias participativas ecoaro na to desejada radicalizao democrtica.
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Artigos
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Participar vale a pena, mas...: a democracia participativa brasileira vista pelas lentes da utopia
Jos Szwako
Ao longo das ltimas duas dcadas, os espaos e canais institucionais de participao da sociedade civil assumiram tantas formas e vm se alastrando com tamanha fora pelos trs nveis da administrao pblica brasileira que se tornaram realidade inevitvel para os governantes de municpios brasileiros e parte fundamental do processo de concepo, execuo e controle de polticas pblicas em nosso pas (PIRES et al, 2011, p.347). At 2001, as reas de assistncia social e sade ultrapassavam, cada uma, a casa dos 5 mil conselhos municipais (IBGE, 2001). Ao longo da primeira dcada deste sculo houve o incremento notrio nas diferentes modalidades de participao, dentre as quais se destacam a reativao de conselhos em mbito federal, bem como a formao de novos conselhos nesse mesmo mbito (PLIS; INESC, 2011). A partir de 2003, com a vitria eleitoral de Lula e, depois, com a reeleio do Partido dos Trabalhadores para a liderana do Executivo federal, foi multiplicado o repertrio de temas e de sujeitos que, desde ento, passaram a compor o rol das instituies participativas. Para citar apenas dois dados, cerca de 5 milhes de cidads e cidados participaram da elaborao e realizao de Conferncias Nacionais, e mais de 50% das conferncias j realizadas no pas ocorreram nesse mesmo perodo (IPEA, 2011). Esses nmeros refletem uma inegvel institucionalizao da participao, tornada uma realidade brasileira. Nada neles, porm, permite que se fale a respeito da qualidade e da efetividade, ou seja, dos impactos reais e substantivos da participao institucionalizada sobre as polticas pblicas [ necessria] uma reflexo sobre os espaos pblicos de participao no governo Lula. Se existe um reconhecimento sobre a ampliao desses espaos, as expectativas e as avaliaes sobre seus resultados so diferenciadas (DEMOCRACIA VIVA, 2004)3. No por acaso, fator de peso na cristalizao institucional da esfera participativa brasileira o estatuto constitucionalmente garantido da participao. Como efeito das lutas e das mobilizaes populares pr-Constituio de 1988, e ao redor dela, foi consagrado o direito de participar na formulao de polticas e no seu
3. Publicado por D. Pandolfi no editorial da revista do Ibase, esse posicionamento se repete no texto de C. Grzybowski, que diz: Espaos de participao existem e se multiplicaram muito. A qualidade dela, de seu impacto, que no mudou tanto (GRZYBOWSKI, 2004, p.14). Interessantssima, no entanto, a ambiguidade de ambas as avaliaes que foram publicadas justamente em um volume intitulado Quando a participao faz diferena (DEMOCRACIA VIVA, [ago/set] 2004).
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controle. Boa parte dos atores e movimentos sociais ligados conquista do direito participao investiu no aprofundamento e na proliferao de espaos participativos. E esse investimento se deu com base em mltiplas trajetrias, relaes, filiaes e cruzamentos institucionais: seja a partir de redes e movimentos sociais ou de ONGs, seja fazendo parte de quadros partidrios ou executivos, nos casos de vitrias eleitorais municipais, estaduais e mais recentemente federais, seja transitando entre o movimento, o partido e o governo, a participao foi fomentada e crescentemente institucionalizada pela ao daqueles e de outros atores do chamado campo democrtico-popular. No entanto, no bojo desses processos e trajetrias, desses investimentos e cruzamentos que levaram ao adensamento da esfera participativa, os sentidos e contextos da participao se transformaram. Participar em um contexto como o pr-1988, no qual foram rearranjadas as regras do jogo poltico-estatal, no tem o mesmo significado que participar em uma conjuntura de relativa estabilidade poltica ps-impeachment, desde quando a realizao livre e competitiva de eleies foi, por alguns, confundida com a Democracia. No iderio da participao popular dos anos 1960 em diante, participar significava, em estreita conexo com a Teologia da Libertao, apostar na agncia [na capacidade] das camadas populares [...], tornar o povo ator da sua prpria histria (GURZA & ISUNZA, 2011, p.116-117). Trs dcadas depois, o tecido poltico-institucional brasileiro se transformou, foi formalmente democratizado, e a participao se tornou parte estruturante desse tecido. Ao longo da segunda metade dos anos 1990 e na dcada seguinte, participao passou a ser, cada vez mais, participao-em-espaos-participativos (idem, p.117). Os adjetivos da participao ilustram as suas mudanas: participao popular, cidad, institucionalizada. E, como veremos, os conselhos seguem caminho paralelo a esse, pois eles j foram conselhos comunitrios, depois populares, e hoje so conselhos gestores de polticas pblicas. Esses simples adjetivos encerram grandes transformaes, que no so somente da infraestrutura humana e organizacional dos atores e discursos participativos, mas tambm do contexto sociopoltico mais amplo no qual eles atuam e que pretendem democratizar. Este texto trata dessas mudanas, tomando a participao ou, como tambm aparece na fala das lideranas entrevistadas, a democracia participativa, como objeto de anlise. Contudo, diferentemente do momento anterior de pesquisa (PLIS; INESC; IPEA, 2011), no se trata de inquirir a participao em sua dimenso institucional tal como ela se configura em rgos e agncias, iluminando a suas relaes, seus alcances e limites. Nosso enfoque outro: tomamos a participao em sua dimenso utpico-ideacional, ou seja, como aposta poltica feita com base em um cenrio idealizado daquilo que uma realidade dada pode vir a ser e, sobretudo, deveria ser. certo que no existe um divrcio absoluto entre a realidade vivida e a utopia que, junto de outros referenciais valorativos, serve de bssola para a interveno numa dada realidade, visto que mesmo o mais
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utpico dos projetos polticos est atravessado e constitudo por relaes histricas determinadas. Contudo, uma questo se impe: ser que um projeto que no aposta para alm do que lhe dado, que no pretende transcender o campo de suas prprias determinaes, merece o adjetivo utpico? Para retomar um clssico negligenciado, partimos do pressuposto de que ideais utpicos necessariamente rompem com os laos da ordem existente (MANHEIMM, 1986, p.223). Nesses termos, este texto traz elementos empricos para problematizar a democracia participativa como expresso utpica, ou seja, como expresso de uma vontade que questiona e transpe a ordem existente, em dois contextos histricos bastante distintos. O primeiro contexto aquele de meados dos anos 1980, marcado pela efervescncia caracterstica dos perodos de liberalizao poltica e de transio democrtica, cujo pice no caso brasileiro esteve em algum momento entre a vitoriosa, mesmo se derrotada, Diretas J! e a Constituio de 1988. Afinal, qual era a posio ocupada pela participao no iderio daquela poca? Essa pergunta guiou nossa anlise e foi respondida por lideranas de movimentos sociais e organizaes civis ligadas ao campo democrtico-popular. Como as respostas permitem ver, o conjunto de fatores e atores que estiveram de fato implicados na redemocratizao do pas, isto , da sociedade e do Estado brasileiros, ultrapassa o universo aqui entrevistado. Isso, no entanto, no invalida a fora das pistas lanadas pelo exerccio de memria: em tensas e intensas relaes com os personagens civis que reivindicavam e exerciam um modo prprio de participao, tambm entrava em cena o Partido dos Trabalhadores. Proibido ficar perplexo era o ttulo da anlise de conjuntura de Perseu Abramo, que, em pleno ano pr-eleitoral, pedia ao partido lucidez para ver o novo: [ necessrio] perceber a presena de novos agentes na luta de classes [...], necessrio entender que as relaes entre os grupos sociais no se reduzem a uma dualidade [...] pela colaborao ou pelo antagonismo irremissvel. So mais sutis. Mais complicadas e complexas (ABRAMO, 1988, s/p). Relaes especialmente complexas porque a autonomia dos grupos ento organizados nos conselhos populares no podia ser capturada pelo petismo sob o risco de colocar o partido nas vanguardas da esquerda devidamente criticadas por seus idelogos. Ao olharmos para as memrias do que foi a aposta na democracia participativa dos anos 1980, alm da proeminncia do Partido dos Trabalhadores, veremos tambm que, diferena de sua verso institucionalizada em conselhos e espaos afins, a participao era praticada e almejada em dois nveis: dentro do Estado e fora dele, sobretudo. Bem mais recente o segundo contexto no qual investigamos a utopia da participao. De modo curioso, a presena do Partido dos Trabalhadores, agora frente do governo federal, se recoloca no mago das expectativas participativas. Com a subida do PT chefia do Executivo federal, esperava-se que os cidados e cidads do Brasil pudessem participar de modo ativo e cada vez mais das decises pblicas e que novos canais de participao fossem criados (TEIXEIRA, MORONI e MARX, 2008, p.87). Ao
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4. Como se ver adiante, a pesquisa foi realizada em dois momentos distintos. A pergunta acima citada comps o ltimo bloco de questes do roteiro aplicado em Plis; Inesc (2011). J a segunda parte da coleta de dados foi realizada no contexto do I Seminrio Nacional de Participao Social. Ambas as etapas de pesquisa contaram com o apoio da Fundao Ford. 5 A definio dos limites e dos atores desse campo democrtico e popular exigiria outra pesquisa. Para os fins deste texto basta dizer que o termo designa tanto ONGs de assessoria quanto movimentos com base popular, cujo histrico de atuao remete s dcadas de 1970 e 1980, e tm na defesa da democracia participativa uma de suas bases centrais. Tal campo envolve atores civis que se coloca[m] uma perspectiva do novo projeto de sociedade. Esse campo da sociedade [organizada] que ao longo desses anos todos, desde o processo de redemocratizao do pas j anterior tambm est numa perspectiva de radicalizao da democracia, de resgatar a poltica como elemento essencial na vida da sociedade (CORTELA et al, 2005, p.69-70). 6 Cf. Seminrio Novas Estratgias para Ampliar a Democracia e a Participao (CICONELLO, 2006, p.6).
menos em parte essa expectativa no foi frustrada, pois, como vimos, o crescimento temtico e quantitativo das conferncias e conselhos, nos dois ltimos mandatos presidenciais, uma realidade institucionalmente cristalizada. Contudo, a despeito desse crescimento, no faltam crticas dos representantes das organizaes civis e dos movimentos sociais aos limites e s dinmicas das instituies participativas. [Na era Lula, a] participao ficou reduzida estratgia de governabilidade e ao faz de conta, sem ter-se configurado como elemento essencial nas transformaes sociais, polticas, culturais e econmicas (MORONI & CICONELLO, 2005, p.14). Na maior parte das vezes, a fala das lideranas entrevistadas sugere verses mais amenas e ponderadas, mas cujo teor fundamentalmente crtico se aproxima bastante ao desse exemplo. Suponhamos, porm, que essa seja a realidade vivida nos conselhos, suponhamos que eles sejam meros faz de contas, limitados a uma estratgia de governabilidade; admitindo-se hipoteticamente que essa a ordem vigente, nossa pergunta s lideranas que atuam nos conselhos nacionais foi: quais suas expectativas sobre os Conselhos? Vale a pena apostar nesses espaos? Por qu? (PLIS; INESC, 2011)4. Em outras palavras, buscamos entender qual hoje, com o nvel de institucionalizao conquistado pela participao no Estado brasileiro, a dimenso utpica da democracia participativa. As respostas a essa questo no chegam a surpreender e trazem um sem-fim de condies, de senes e porns. Retomando Gurza e Isunza, em um contexto no qual participao se tornou sinnimo de atuarem-espaos-participativos, para os atores a envolvidos participar vale a pena, mas.... Se no surpreende o fato de que os atores civis tm ressalvas e crticas ao atual modelo institucional-participativo, bem mais instigante e surpreendente o horizonte no qual os fins e meios contemporneos da participao foram, em chave utpica, reavaliados e redimensionados. Como produto de conquistas de peso, de derrotas parciais e de desencantos variados, os atores do campo popular democrtico5 empreenderam no s uma crtica da participao institucionalizada, mas tambm uma autocrtica daquilo que eles prprios esperavam dessa participao e das estratgias e alianas por eles travadas nos canais participativos para satisfazer seus anseios. Como veremos, tambm foram reavaliadas a proximidade, as ambiguidades e as afinidades com relao ao partido e a aliados partidrios histricos que, desde 2003, passaram a ocupar cargos e instituies governamentais. No meio desse duplo exerccio, de avaliao da participao e de autoavaliao das esperanas a seu respeito, fica primeiro a constatao de um desencanto e uma insatisfao fortes. A participao faz sentido? se questionou uma militante no contexto de uma arena civil de reflexo.6 Quanta expectativa est indo por gua abaixo! exclamou C. Grzybowski, referindo-se no somente participao, mas ao modelo mais amplo e economicamente neoliberal de construo hegemnica do primeiro ano de governo Lula, do qual a participao estava longe de ser um dos
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motores. Muitos movimentos, grupos e organizaes da sociedade civil acreditaram nas possibilidades abertas por antigos e novos canais de participao, institucionais ou no. Mas [...] a srie de porns estava s comeando pouco ou nada temos conseguido at aqui (GRZYBOWSKI, 2004, p.14). Antes de passar aos detalhes metodolgicos da pesquisa, necessrio fazer uma observao sobre o papel desempenhado pela iluso, no somente nas utopias e no seu estudo, mas mais amplamente na constituio da ao coletiva. Com a eleio de Luiz Incio Lula da Silva [...] em 2002, criou-se a expectativa de que o chamado sistema descentralizado e participativo fosse realmente efetivado (TEIXEIRA; MORONI; MARX, 2008, p.87). A nosso ver, essa expectativa vale ser problematizada e relacionada s dinmicas e lgicas que esto na raiz da ao coletiva. Como se sabe, agir e pensar, apostar e acionar, so momentos interdependentes da ao dos atores coletivos. Alm de conter um fundo utpico, qualquer aposta colocada em ao encerra uma dimenso poltica, pois apostar, seja na democracia participativa ou em outra realidade desejada, implica necessariamente em riscos: risco de estar equivocado quanto ao cenrio mais amplo de luta, risco de ter superestimado os aliados ou os oponentes,7 risco, enfim, de ter se iludido. Porm, como j alertava E. Sader, a verdade que toda representao contm suas iluses (1988, p.314). Isso significa que, do mesmo modo que no h ao sem riscos, no existe a possibilidade de se constituir como sujeito a despeito das iluses ou livre delas. Quer dizer, a construo de qualquer sujeito no se d direta ou objetivamente com referncia a um campo de foras e relaes. Essa construo , antes, mediada tanto pela projeo feita sobre tal campo quanto pelas relaes travadas com foras passadas e presentes nele atuantes, emprestando ou rejeitando delas, de modo mais ou menos ativo, mais ou menos consciente, parte de suas ideias, experincias e iluses. Nesses termos, a iluso no um erro ou um desvio do agir, parte constitutiva do agir e tambm do campo no qual se age8. Da a riqueza de observar a ao dos movimentos e organizaes sociais pelas lentes da utopia, pois, nessa tica, a ao coletiva se configura como momentos, no necessariamente sucessivos, de se iludir, se arriscar, se desencantar pouco conseguimos at aqui, dizia uma liderana histrica e renovadamente reencantar-se para a ao. , ento, a partir dessa chave interpretativa que sero problematizadas as utopias da participao e, com elas, as iluses vividas, as lies aprendidas e as apostas feitas por partes do campo popular democrtico nesses dois contextos-chave da histria recente da democratizao brasileira.
7. Cf. Talvez tenhamos superestimado a fora poltica de um dos lados dessa disputa [pela democracia], minimizando os obstculos que encontraria e o poder dos adversrios (DAGNINO, 2004, p.139-140). 8 E a ideia de que a iluso parte constitutiva da ao vlida para qualquer espcie de ator, seja civil, partidrio ou outro. Veja-se, por exemplo, a carga de iluso investida na anlise de conjuntura de Perseu Abramo que, ao mesmo tempo em que pedia lucidez, dizia ser [possvel detectar] elementos embrionrios do que se poderia chamar, sem risco de grave erro, de um processo brasileiro de transformao socialista (1988, s/p). Reduzir essa avaliao a mero erro de diagnstico no ver (no querer ver) que ela foi uma aposta poltica, cujas iluses devem ser buscadas em seu prprio contexto, quer dizer, no campo de foras e relaes que alimentou aquela aposta.
Contexto metodolgico, dados e entrevistas

Os dados que compem a base deste texto foram coletados em duas etapas distintas e complementares. Na primeira etapa, a coleta de dados,
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9. Apenas para se ter uma ideia da centralidade desse sistema nacional de participao no seminrio, veja-se o ndice do relatrio do evento: Solenidade de abertura: das lutas sociais ao sistema nacional [p.07]; [...] Trabalhos em Grupo: a construo do sistema nacional de participao social [p.46]; Uma agenda para construo do Sistema Nacional de Participao Social [p.57] (NDAC, 2011).
especialmente sob a forma de depoimentos, se deu atravs da pesquisa Arquitetura da participao social no Brasil contemporneo: avanos e desafios, liderada em conjunto pelo Instituto Plis e pelo Inesc, com apoio do Ipea e da Fundao Ford. O universo dessa pesquisa abrangeu 29 conselheiros e conselheiras do Conselho Nacional dos Direitos da Criana e do Adolescente, do Conselho Nacional de Assistncia Social e do Conselho Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional. A afinidade deste texto com a referida pesquisa se evidencia pelo seu objetivo de [oferecer] subsdios aos atores que participam dos espaos participativos das diversas polticas pblicas (PLIS; INESC, 2011, p.7). Alm disso, apesar de terem sido convidadas a falar acerca de seus dilemas nos conselhos, as pessoas entrevistadas foram tambm desafiadas a falar sobre a participao institucionalizada em plano utpico. Aps terem respondido a trs blocos relativos representao, interface e aos conflitos, conselheiros e conselheiras responderam seguinte questo: quais suas expectativas sobre os Conselhos? Vale a pena apostar nesses espaos? Por qu? (PLIS; INESC, 2011, p.209). Com base nas respostas a essas perguntas, vamos observar quais as crticas colocadas participao e qual o horizonte no qual a participao ganha (ou perde) sentido na viso dos movimentos e organizaes sociais entrevistados. A segunda etapa de pesquisa se desenrolou em uma arena de interao scio-estatal mpar na histria da institucionalizao da participao no Brasil: o I Seminrio Nacional de Participao Social. Ocorrido em fins de outubro de 2011, esse seminrio foi realizado para dar continuidade ao processo de ampliao, aprofundamento e institucionalizao da esfera participativa brasileira. O evento teve por objetivo fazer um balano das experincias desse tipo no pas e discutir novas propostas e estratgias para fazer da participao um mtodo de governo (NDAC, 2011, p.5) (Grifo meu). No nossa inteno aqui fazer uma anlise dos discursos e relaes em jogo nesse encontro promovido pela Secretaria Geral da Presidncia da Repblica, mas vale notar que, ao lado do jargo participao como mtodo de governo, outra expresso de peso e destaque nessa arena foi o chamado sistema nacional de participao social. Alm de ter se espalhado por praticamente todo o evento, [uma] verso provisria das bases para um futuro Sistema Nacional de Participao Social foi apresentada pelo diretor de Participao Social, Pedro Pontual, na mesa intitulada Participao e Cidadania: Novos Horizontes e Desafios (NDAC, 2011, p.6).9 Um sistema nacional de participao trata-se de realidade ou de utopia? Ou, para religar esses dois polos e retomar um clssico das prticas participacionistas, esse sistema seria um caso exemplar de indito vivel (FREIRE, 1992)? No nos ocupamos aqui dessa pergunta, sugerida a quem quiser entender os imbrglios e avanos da esfera participativa. Mais frutfero, para nossos fins, situar o seminrio, suas propostas, seus personagens e suas dinmicas, como parte contempornea de lutas de longa data pela participao. Nessa perspectiva, o evento da Secretaria Geral da Presidncia da Repblica ofereceu a chance de reunir e entrevistar algumas das
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lideranas de ONGs e movimentos sociais historicamente comprometidas com o iderio da democracia participativa e seu aprofundamento. Dentre essas lideranas foram selecionados cinco atores cujas trajetrias e filiaes organizacionais variam entre si, mas que compartilham algum tipo de relao com a participao institucionalizada. Desses cinco atores, trs esto ligados a movimentos populares, quais sejam, o movimento negro, o movimento de catadores e o movimento de moradia, sendo que o representante deste ltimo pode ser diferenciado por seu projeto de cunho mais radical em relao aos demais. Os outros dois entrevistados esto ligados a ONGs, uma feminista e outra de assessoria a atores populares, e, desde a dcada de 1980 ou antes, tm suas biografias ligadas ao campo popular e democrtico. Para corrigir desvios de gnero e equilibrar o nmero de entrevistados por formato organizacional (ONG frente a movimento com base) foram selecionadas mais trs militantes de ONGs. Dentre estas, apenas uma representante de entidade de educao popular respondeu ao questionrio via internet. O roteiro especfico sobre as utopias da participao foi, ento, respondido por seis atores civis com algum tipo de experincia participativa presente ou passada. Alm da trajetria de mobilizao em geral, o foco das perguntas recaiu sobre os projetos e apostas feitas relativamente ao iderio da democracia participativa tanto no contexto da dcada 1980, nomeadamente no pr-1988, quanto no contexto mais recente de participao institucionalmente consolidada. Junto das respostas fornecidas, a maior parte dos e das respondentes sugeriu documentos e textos que sintetizaram e mesmo orientaram suas tomadas de posio, bem como as apostas a elas subjacentes. Esse conjunto de documentos foi incorporado anlise e iluminou o contedo apresentado nos depoimentos. certo que o histrico de investimento no iderio e na prtica da participao extrapola os limites dos atores entrevistados nas duas etapas de pesquisa, assim como tambm correto que o grau de satisfao ou insatisfao com as instituies participativas varia enormemente entre essas organizaes e movimentos. Isso posto e reconhecido, vale mais uma vez situar nosso objetivo: no se trata de inquirir a democracia participativa tal como ela vem se desenrolando em plano institucional, mas observ-la, ontem e hoje, como dimenso utpica dos projetos empreendidos e perseguidos no apenas pelos atores aqui entrevistados, mas tambm por outros personagens em dilogo com eles e de feio igualmente democrtico-popular. Se, ou em que medida, a experincia recente nos canais e espaos participativos tem domesticado o iderio da democracia participativa no uma hiptese de todo descartada. Mas, a julgar pelos depoimentos e documentos coletados, essa hiptese no encontra solo frtil, pois um horizonte contra-hegemnico e, nele, o resgate de prticas pedaggico-participativas vm sendo vislumbrados como alternativa aos limites da ordem vigente.
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Democracia participativa ontem: aposta na Constituio, a educao popular e os conselhos populares

amplamente conhecido o papel ativo desempenhado pelos movimentos e organizaes sociais no processo constituinte (1987-1988), em especial, por meio das subcomisses e das comisses temticas. Menos conhecido, no entanto, o fato de que as disputas pela redao da carta constitucional no comearam com a abertura oficial da Assembleia Constituinte em fevereiro de 1987. Essas disputas comearam j em 1985, logo depois da derrota (simbolicamente vitoriosa) das Diretas J. A partir das iniciativas do Movimento Nacional pela Participao Popular na Constituinte e do Plenrio Educao Popular Constituinte, reforaram[-se] outras iniciativas existentes. Por toda parte surgiam cartilhas, audiovisuais, conferencistas se deslocavam de um estado para outro, organizavamse debates, formavam-se monitores e animadores (MICHILES et al, 1989, p.43). Na base daquelas duas iniciativas, estavam ONGs de assessoria como, por exemplo, a Fase e o Ibase que, juntamente de atores religiosos e partidrios de cunho progressista, davam os primeiros contornos do que se convencionou chamar de campo democrtico popular. Apesar da batalha parcial perdida no prprio ano de 1985, quando da vitria do modelo congressual de Constituinte sobre o modelo exclusivo, as iniciativas pr-participao se espalharam pas afora. A onda de mobilizao de frente para a Constituinte se deu de tal modo, e se multiplicou com tal fora, que o reconhecimento e incluso efetivos das vozes populares e civis foram uma espcie de condio de legitimidade da Constituio ento a ser promulgada [entendia-se] que s com a sociedade mobilizada a democracia participativa poderia avanar. Caberia populao tomar parte, exigir, auxiliar e controlar o poder pblico (VERSIANI, 2008, p.72). O nome daquelas iniciativas cidads evidncia clara de dois parmetros de peso no projeto daqueles grupos: participao popular e educao popular. Esses parmetros, por sua vez, nos do a chave de entrada para o universo da utopia da democracia participativa. Vejamos, primeiro, a posio ocupada pela participao nas disputas ao redor da Carta Magna, para passarmos, em seguida, observao da educao popular e dos conselhos populares nas prticas dos grupos e movimentos sociais antes dos anos 1980, e ao longo dele, bem como nas suas interaes com os atores partidrios e sindicais ento recm-formados. No contexto imediatamente pr-1988, participar, na lngua dos atores mobilizados em funo da redemocratizao, significa duas coisas. Tal como aquelas iniciativas de Rio de Janeiro e So Paulo permitem notar, participar significa primeiramente interferir nas decises e nos rumos do texto constitucional. Em que pesem as reais limitaes impostas vontade dos atores subalternos, o fato que diversos setores sociais e domnios te20
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mticos fizeram inscrever suas demandas, ou parte delas, na Constituio de 1988. Nessa primeira acepo, a defesa da participao a oportunidade no concedida, mas conquistada, de se tornar, via comisses e bancadas, sujeito constituinte. E a conhecida frase de Ulysses Guimares, proferida por ocasio da inaugurao institucional dos trabalhos constituintes, no deixa dvidas quanto fora da presso advinda das demandas por participao: ecoam nesta sala as reivindicaes das ruas, disse. Participar, naquele mesmo contexto, tambm tinha outro sentido: a democracia participativa como tal sempre esteve sob nossa mira e, por isso mesmo, em muito formulamos e inovamos desde a Constituio de 1988 (SILVA, 2005, p.1). Nessa acepo, participar era assegurar constitucionalmente a possibilidade de interferir e opinar na vida poltica em geral, para muito alm das eleies. Democratizar a poltica e ampliar o poder buscando uma combinao entre democracia representativa e democracia participativa. Esse sempre foi um ponto de partida de nossos iderios (SILVA, 2005, p.2).10 Uma aposta de monta, uma generosa aposta, estava subjacente ao iderio participativo, pois seu horizonte era a democratizao do Estado brasileiro e, mais especificamente, de suas polticas. Havia, ento, uma generosa aposta em jogo: a de que, junto com os representantes do governo, a incluso de atores da sociedade civil na definio das polticas pblicas levaria a maior equidade e justia social (TEIXEIRA, 2008, s/p)11. Nos termos quase idnticos de outro militante civil, a aposta histrica foi: quanto maior e mais qualificada for a participao popular na vida poltica do pas, tanto maior ser o impacto produzido pelas polticas pblicas em termos de incluso social, econmica, cultural etc. (SILVA, 2005, p.9). Emprestar participao um potencial para transformar um Estado historicamente privatizado e tecnocrtico uma bela disposio utpica, e, sem dvida, uma mola para a ao poltica. O que parece ficar em aberto naquela aposta sua forte, seno direta, conexo entre participao e efeitos equalizadores, includentes e redistributivos. Por meio de tais mecanismos [participativos] acreditava-se ento , as polticas pblicas se tornariam universais de fato, garantindo maior cobertura e qualidade nos servios prestados populao, diminuindo as enormes desigualdades sociais (TEIXEIRA, 2008, s/p) (Grifo meu). Frente a esse grifo, a pergunta inevitvel: teria sido tal conexo um erro de avaliao, uma crena, mera iluso? De certo que no. Entender uma aposta, como dizamos, entender o contexto do qual ela se nutre, entender o campo de relaes no qual ela forjada. Se olharmos para a efervescncia mobilizatria que marcou o intervalo entre as Diretas J e a consagrao da Carta Magna em 1988, entenderemos o porqu da alta expectativa lanada sobre os efeitos da participao. Seja assinando ou coletando assinaturas, mais de 10 milhes de cidados e cidads participaram do processo constituinte, de modo a subscrever 122 emendas populares. A fala de um ator popular sobre a poca nos d uma dimenso do que foi essa experincia:
10. Cf. Democracia e participao popular nas polticas pblicas: breves comentrios (SILVA, 2005). 11 Cf. At onde vai a participao cidad? (TEIXEIRA, 2008).
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Quando em 1988, na favela Helipolis, eu coletava assinaturas para inserir na nossa Carta Poltica o captulo da reforma urbana [...], certamente no tinha a dimenso poltica da importncia daquele ato no processo de construo e elaborao da Constituio Federal. Somente depois tomei conhecimento e conscincia de que fui mais um sujeito entre milhes de trabalhadores e militantes dos movimentos sociais que se organizava e lutava por uma Constituio que assegurasse princpios e direitos fundamentais, em especial os coletivos, os sociais e a participao popular nas decises polticas dos governantes.12 (BONFIM, 2009, p.215)
Ora, sentir-se sujeito de um projeto compartilhado por outros milhes de trabalhadores e militantes no uma experincia qualquer. Imaginese, ento, o que ver inscrita sua existncia poltica, suas demandas, no texto que normatiza as bases do jogo scio-poltico nacional [nossas] reivindicaes pela participao popular, pela democratizao do pas e por direitos e polticas sociais em grande parte foram inseridas na Carta Maior (BONFIM, 2009, p.215). Foi uma inegvel experincia democrtica, forjar a democracia, fabric-la, constru-la quase literalmente com as prprias mos:
Quando a gente fez todo o processo para conseguir instalar a Constituinte; depois, com a Constituinte instalada, todo o processo das emendas populares, isso j deu um ponto de que era possvel. Claro que tinha um pouco de iluso de nossa parte tambm, porque era uma coisa, assim, muito possvel, porque a gente fez uma conquista muito grande, eram muitas emendas populares. Todos os movimentos coletavam assinaturas dos populares e em comum tinha a ttica que todos tinham de incidir na Constituio e a isso gerou essa ideia, essa aposta de que participando possvel a gente mudar, j que a gente interferiu, inclusive, na Constituio; e interferiu mesmo, ento foi real. (entrevistada de ONG feminista)
Falas e experincias como essa vm do campo de relaes que engendrou a aposta na redemocratizao do pas, aposta da qual a participao, em duplo sentido, parte central. com referncia quele campo de ao e de luta e, portanto, com referncia efervescncia sui generis vivida pelos sujeitos e grupos sua base, que devem ser entendidas suas expectativas. Quer dizer, o contexto concreto de disputas constituintes, algumas delas vencidas e outras tantas derrotadas, o espao no qual se deu a luta pela inscrio constitucional da participao, entendida como direito a interferir nas polticas de Estado. Apenas se forem ignoradas a potencialidade e a efetividade daquela luta e da experincia democrtica nela impregnada possvel dizer que tudo no passou de iluso, pois, como nos diz uma entrevistada, tudo aquilo foi real. Assim, pelas lentes da utopia, o fato de a aposta participacionista ter sido generosa explica-se por suas razes e relaes histricas dentre as quais no possvel esquecer os embates contra grupos filiados herana autoritria, em especial, contra suas reaes e artimanhas legais. A fala de um entrevistado sintetiza algumas questes em jogo naquele contexto:
O perodo que antecedeu a Constituinte se caracterizou por uma ampla mobilizao popular atravs dos comits e do movimento pr-participao popular na Constituinte, da Plenria Nacional, da formulao de propostas e de emendas populares ao projeto de Constituio (por exemplo, em relao Reforma Agrria). Nesse perodo havia um debate sobre democracia participativa e democracia direta e sobre temas
12 Cf. Em defesa da participao popular (BONFIM, 2009).
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constitucionais como parlamentarismo e presidencialismo. O pano de fundo era a disputa entre a tentativa do bloco no poder de controlar a transio democrtica por cima e os esforos do campo popular para aprofundar essa transio. (entrevistado de ONG de assessoria)
Democratizar o Estado brasileiro esse era o alvo perseguido pela democracia participativa, que, ao longo das dcadas seguintes, ganhou tons comunicativos na fala dos atores: a poltica deliberativa era nosso objetivo deveria estar fundada na combinao entre a democracia representativa e democracia participativa. Tal combinao [porm] ainda est por acontecer (SILVA, 2005, p.2). Como se nota, a democratizao das aes e decises estatais, mais recentemente tematizada em registro comunicativo, permanece (literalmente) central no iderio desse conjunto de atores. O processo deliberativo foi e para ns uma espcie de centro do processo democrtico e diz respeito a como se decide e quem decide (idem, p.2) (Grifo meu). Note-se que esse exerccio de memria do que foi a luta pela participao no se d toa. Por um lado, ele feito por ocasio das comemoraes dos vinte anos da Constituio, da as datas de ttulos ao redor de 2008. Por outro lado, tal exerccio est atravessado por um contexto no qual a participao em sua realidade institucional e institucionalizada no pas questionada de modo agudo por parte dos mesmos atores que, duas dcadas antes, lutaram por ela. Embora no esgotem a crtica participao, duas arenas de debate encarnaram exemplarmente esse questionamento agudo, quais sejam, os sentidos da democracia e da participao (TEIXEIRA, 2005) e novas estratgias para ampliao da democracia e da participao no Brasil (CICONELLO, 2006). No nterim desses dois seminrios, e diante das avaliaes via de regra pessimistas com relao ao alcance das instituies participativas, dois militantes ligados ao campo democrtico-popular colocaram em xeque ou, no mnimo, em dvida aquela forte conexo entre participao e efeitos democratizantes:
Foi esse amplo movimento social e popular [do qual eles so parte] que elaborou a estratgia de criao do sistema descentralizado e participativo (conselhos e conferncias) como instrumento de democratizao e publicizao do Estado [...]. Vale aqui a pergunta: esse processo [participativo], por si s, transforma as polticas governamentais em polticas pblicas?. (MORONI & CICONELLO, 2005, p.7)
Antes de vermos como as organizaes e os movimentos envolvidos naquelas arenas, e claramente insatisfeitos com a participao institucionalizada, encararam essa pergunta, vamos retomar o iderio participativo anterior aos anos 1980 e ver, atravs do parmetro dado pela educao popular, um conjunto de atores e formas de articulao e rearticulao que estiveram na base daquelas disputas constituintes e que configuraram as protoformas da participao institucionalizada desde a dcada de 1990. A histria das prticas e grupos de educao popular no Brasil remete a meados dos anos 1950 e os atores que, quela poca, estiveram envolvidos com ela se distribuem e se relacionam em um vasto conjunto de siglas:
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13. Outra sigla de peso, mas repetidamente esquecida, nessa lista o prprio MEC, que entre 1961 e 1963 (durante as gestes Darcy Ribeiro, Paulo de Tarso e Sambaquy) no somente desenvolveu programas de alfabetizao popular e de adultos, tendo, por exemplo, coparticipado da fundao do Movimento de Educao de Base, como tambm financiou iniciativas do Movimento de Cultura Popular. Sobre a educao em tempos de luta, veja-se Teixeira (2008). 14. Inmeras ONGs contemporneas ou tiveram essa dupla origem ou, nos casos mais antigos, passaram por essas duas foras sociais. De um lado, o nascente terceiromundismo ao qual aderiu a Igreja progressista [...], e, do outro, aportes oriundos de correntes marxistas, j nos anos 1970, contriburam para a Fase [por exemplo] se ressignificar. No se colocava em questo o desenvolvimento, mas sim o domnio do sistema capitalista, personificado entre ns nesses anos pela ditadura [...]. Mais do que entidade voltada para o desenvolvimento, a Fase passou a se definir como [entidade] de educao popular (LEROY, 2011, p.22-23). 15. Debater se e em que medida aqueles grupos de base, de fato, mantinham um padro no-hierrquico de relaes no nosso propsito aqui. Para ns, importa muito mais observar que a participao em dimenso societal foi central nas prticas dos grupos comunitariamente ento forjados que, por sua vez, no precisam ser idealizados. Quanto a esse ponto, basta ver a postura de E. Sader, que diz: A recusa dos militantes das CEBs em reconhecer diferenas de nveis [hierrquicos] entre seus membros [...] no deve ser vista como pura ideologia [...]. A motivao constantemente referida das CEBs a da participao ativa e consciente de cada um, e esse objetivo pesa na avaliao de cada atividade tanto ou mais que seu xito especfico (SADER, 2010 [1988], p.157) (Sem grifo no original).
MEB, MCP, DCEs, CPCs, UNE (e a UNE-Volante) ACB, PCB (e do B), PUC (RJ e SP), JUC, JEC, FMP, AP para citar apenas algumas.13 Como se sabe, entre tantas outras coisas, o golpe de 1964 varreu quase completamente as formas e espaos de mobilizao desses grupos e sujeitos, que voltaram a se articular paulatinamente ao longo da dcada de 1970. De modo sinttico, possvel observar dois tipos de atores que, no seio do povo, estiveram implicados nessa dinmica paulatina de rearticulao. De um lado, atores religiosos, fraes da Igreja Catlica de cunho progressista, inspirados pela Teologia da Libertao e por avanos pedaggicos nomeadamente freirianos. E, de outro, atores de orientao de esquerda marxista (ento clandestina), com algum tipo de relao com o catolicismo progressista e parcialmente ligados a experincias de alfabetizao e conscientizao tpicas da passagem dos 1950 para os 1960. Seja centrada nas Comunidades Eclesiais de Base ou a partir dos centros de Assessoria Popular ou de Promoo Social (cujo molde organizacional posteriormente se transformou em consagradas ONGs14), a atuao desses atores junto aos grupos e movimentos populares estava escorada fundamentalmente na educao popular, considerada ao mesmo tempo mtodo especfico de atuao junto aos setores dominados e um conjunto articulado e abrangente de prticas de interveno social (LANDIM, 1988, p.34). Empregar esse mtodo significava contribuir para que os setores dominados (o povo, os de baixo ou as bases) se tornassem sujeitos ativos na definio da sua prpria histria. Dentro de um projeto utpico no qual o horizonte almejado era a transformao, a participao era nada menos que um elemento fundamental. As ideias bsicas (em meados de 1970) iam numa perspectiva de transformao, relata um assessor popular de ento:
A educao popular ganha sentido quando referida a uma tradio histrica, como a do Brasil, de autoritarismo, excluso do processo de decises [...], ao do Estado no sentido de promover a desorganizao. Dentro disso, pensamos a educao popular como atividade que visa a interveno desse quadro. Seu elemento fundamental a participao, na prtica, dos prprios setores populares nos processos de transformao, a ideia de que esses [processos] s podem ser levados a cabo pelos setores populares. (apud LANDIM, 1988, p.34-35)
Vrias coisas entravam em jogo naqueles processos de transformao: prticas e pedagogias de conscientizao, a busca de uma conscincia crtica e o mtodo ver-julgar-agir que levaria a ela, bem como a participao em nvel societal guiada pela vontade de travar relaes no hierarquizadas, em especial nas CEBs.15 O fato que, ao longo dos anos 1970, sob proteo e com o apoio de pastorais e figuras progressistas da Igreja Catlica, e em um contexto de crise socioeconmica aps o fim do suposto milagre econmico (1968-1973), o associativismo popular retomou flego por todo o pas. Porm, as comunidades eclesiais de base, como notou L. Landim, foram apenas a face mais visvel de toda uma multiplicidade de grupos reativados ou criados por toda a parte (LANDIM, 1988, p.30). Ao lado das CEBs entravam em cena outros sujeitos com variados modelos
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organizacionais: clubes de mes, roas comunitrias, grupos de autoconstruo, grupos de reflexo, associaes de moradores, grupos de favelados, caixas coletivas para citar apenas alguns dos modos de organizao da poca e para no falar nas pr-existentes (e, como eram tachadas por atores de esquerda, as pelegas) sociedades de amigos de bairro. Dentro desse conjunto de sujeitos, espaos e modos de organizao popular ento rearticulados, nos importa destacar aqueles que foram, por assim dizer, a protoforma dos atuais conselhos gestores de polticas pblicas de nvel municipal: os conselhos populares. As primeiras experincias desse tipo de conselho datam de fins da dcada de 1970 e seguem na dcada seguinte. Com efeito, o rtulo conselhos populares compreende uma variedade de outros formatos que eram chamados de comisses de bairros, conselhos comunitrios e tambm assembleias, como foi o caso da Assembleia do Povo de Campinas (GEP/URPLAN, 1988). A despeito dessa variedade, que encerra nuances quanto eleio e composio da representao, esses formatos compartilhavam sua disposio de luta orientada para o aparato estatal, para os executivos municipais, sobretudo. De acordo com um censo realizado pelo Ibase (1987), experincias desse tipo chegavam a 168 casos, nos quais partes organizadas das periferias das capitais e grandes centros urbanos participavam das administraes municipais em vrias reas como comunicao, habitao e posse de terra, abastecimento, dentre outras. E, entre essas reas, o peso conquistado pelos conselhos de ento ficou mais claramente evidenciado na sade: as comunidades organizadas e administraes municipais encaminham reivindicaes da populao por melhores condies de sade, seja atravs da escolha de agentes de sade nos bairros, ou ainda atravs da organizao de Conselhos Populares que discutem e fiscalizam a poltica implementada pelos rgos pblicos (IBASE, 1987, cap.3) (Grifo meu).16 Mas o desfecho da dcada de 1970 no viu apenas o renascimento da sociedade civil brasileira, no qual as lutas e greves do novo sindicalismo tendem a ganhar maior espao que os grupos e movimentos populares quando no so equivocadamente desligadas destes ltimos. Viu tambm medidas de distenso que, depois de terem dado fim ao AI-5 e terem promulgado uma verso prpria de anistia, reorganizaram as esquerdas partidrias, legalizadas ou semiclandestinas. No bojo dessa reorganizao e, como se sabe, em estreita conexo com vozes sindicais e populares, se d a formao do Partido dos Trabalhadores. No cabe aqui tratar dos detalhes, grupos e projetos envolvidos na gnese petista, mas, para finalizar este tpico, vamos observar pelas lentes da utopia como uma corrente interna ao PT apostou na participao popular (via conselhos) e sugerir que as mesmas interaes que produziram essa aposta geraram tanto expectativas quanto paradoxos. Pista significativa do papel desempenhado pelas interaes com vozes populares na gnese petista est na forma pela qual foram rotulados os defensores partidrios da participao popular, chamados de basistas por
16. Mas no so apenas os conselhos gestores que tiveram exemplares antecessores. O catlogo do Ibase aborda os ento chamados oramentos municipais, que foram uma espcie de embrio dos oramentos participativos. Em 1987, antes mesmo da conquista constitucional do direito a participar, foram encontrados onze casos de oramento municipal, distribudos em sete estados brasileiros. Em alguns locais essa participao se d em todas as fases do processo, em outros a populao intervm no momento de definir a aplicao dos recursos disponveis (IBASE, 1987, cap.5).
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17. Termo de Fernando Henrique Cardoso, que diz: para os democrata-basistas, o fundamental a organizao autnoma da populao ao redor de reivindicaes concretas [...] que devem ser exigidas da autoridade pblica sem intermediao de partidos e, se possvel, sem a delegao de responsabilidade a representantes eleitos; e segue: inegvel que [o PT] lanou pontes em setores sociais definidos: operrios do ABCD, classe mdia intelectualizada, segmentos do povo infludos pelo circuito da igreja da liberao (CARDOSO, 1988, p.47; 53, respectivamente) (Grifo meu). 18. A autonomizao entre essas diferentes identidades e suas respectivas instncias j foi abordada por diversos estudos no que tange diferenciao entre ONGs, movimentos e Igreja. Pistas de como marxistas e cristos que aprenderam a conviver e explicitaram suas afinidades podem ser vistas em Bernardino (1984) e em Lwy (1988).
atores de fora do PT.17 diferena de outras posturas poltico-ideolgicas, essa corrente reconhecia que aquilo que os movimentos pensam, fazem e reivindicam importava politicamente, pois esses segmentos do povo eram uma manifestao reconfigurada dos antagonismos de classe (SADER, 1988). Uma das razes determinantes para o reconhecimento do estatuto poltico dos movimentos esteve nas ideias e prticas da educao popular. A pedagogia freiriana no foi apenas paradigmtica para toda uma gerao de militantes de esquerda, mas tambm pautou, no termo de Sader (1988, p.168), a autocrtica do modelo de relao que as esquerdas queriam e deveriam manter com os atores populares. A autonomia popular nosso objetivo e tambm nosso meio. Ns lutamos por uma transformao social pela qual a populao se assenhore dos seus meios de vida (SADER, 1983, p.11). Naquele cenrio, defender a autonomia dos movimentos era, antes de tudo, recusar o papel de vanguarda ( frente e iluminador) do partido. O sentido autonomista da aposta petista fica evidenciado na ideia de que os conselhos populares devem ser essencialmente canais democrticos de representao da populao no municpio. Isso significa que eles no so nem rgos de governo nem partidrios (AZEVEDO, 1988, s/p). No entanto, o espao no qual a participao era exercida, tematizada e defendida no era ocupado apenas por petistas e atores populares. Junto desses, e em interao com eles, tambm estavam fraes da Igreja, assessores ligados a ONGs e ainda militantes de esquerda para alm do PT. E, para adensar ainda mais esse cenrio, ser do partido ou ser do movimento no eram identidades excludentes. Pois uma mesma pessoa transitava, no raro e no sem atritos, entre duas ou mais de duas daquelas organizaes.18 O conjunto de aspiraes e anseios trazidos e vividos por cada uma dessas partes, em um contexto de distenso e de liberalizao polticas, foi um caldo explosivo para essas interaes: por volta de 1978, a entidade [no governamental] via-se tomada por lutas internas entre diversas tendncias [...], fossem elas adeptas da educao popular [...], da esquerda crist, marxistas de diversos matizes, grupos e partidos ento na clandestinidade (LANDIM, 2011, p.44). Longe de ser um exemplo isolado, esse caso se aproxima muito ao do seguinte depoimento:
O sucesso daquela mobilizao provocou tambm um acirramento pelos partidos de esquerda, inclusive o PT, para [nos] cooptar. Da que um grupo de educadores populares (mas tambm acadmicos), junto com representantes das Igrejas, de ONGs e movimentos sociais, decidiram assumir as rdeas [...] para que realmente ela fosse uma entidade de educao popular, de formao plural, ecumnica, com igualdade racial e equidade de gnero, temas que os partidos de esquerda ainda no haviam incorporado. (entrevistada de entidade de educao popular)
Exemplos como esses do ideia do paradoxo ento gerado pela relao do PT com os movimentos sociais, pois estes ltimos no poderiam ser tutelados nem cooptados, ao mesmo tempo, porm, em que a defesa da autonomia no poderia afastar o nascente partido dos eventuais sucessos logrados pela movimentao civil por ele apoiada. Evitar o vanguardismo
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sem cair no imobilismo esse parece ser o dilema da autonomia, e, no seu iderio, estava a aposta na participao popular. Os conselhos populares devem ser considerados rgos criados [...] na qualidade de canais que permitam expressar a participao popular independente (DANIEL, 1988, s/p). E o reverso tambm verdade: a autonomia perante o partido era igualmente prezada pelos movimentos ou, no mnimo, por parte deles. [A] gente precisa desse apoio [petista], diz uma lder do movimento de sade da zona leste de So Paulo em depoimento ao GEP/URPLAN, [precisa] mas desde que o PT deixe o povo participar, no queira fazer pelo povo. Porque se esse PT no tiver a participao do povo, vai ser um partido como os demais (apud GEP/URPLAN, 1988, p.43). Em suma, mesmo se esboado de forma muito breve, esse cenrio nos mostra as experincias e interaes que antecederam e inspiraram a defesa da participao tal como disputada no texto e no contexto da Constituio de 1988. Quer dizer, antes mesmo da experincia democrtica de participar direta e indiretamente da redao constitucional, a participao foi uma prtica no-institucionalizada desenrolada nos conselhos populares aquilo sim era o delineamento de uma esfera pblica no estatal.19 Sob influncia da educao popular, uma parte do ento recm-formado Partido dos Trabalhadores, ao ser capaz de reconhecer o estatuto prprio e poltico da movimentao popular, soube, diferena de outros atores partidrios,20 ver a potncia contida nos conselhos da poca. Reivindicar um conselho eleito pelo povo, interferir na administrao, nas decises e na evoluo de uma escola, de um centro de sade, diz um representante do PT em debate promovido pelo GEP e ele segue: [inferir] na regional da prefeitura e at no prprio poder da prefeitura contribui para o avano do movimento popular (apud GEP/URPLAN, 1988, p.47). Assim, como se v, a utopia da democracia participativa nos termos do passado no se restringe s lutas e experincias consagradas pela Constituio de 1988. Inclui tambm as mobilizaes forjadas a partir dos conselhos populares, que alimentaram as disputas constituintes, o reconhecimento e a aposta feitos pelo PT na participao popular, bem como as interaes por ele travadas com aqueles grupos e movimentos de base. No entanto, nada permite que esse cenrio passado seja idealizado. Como vimos, o campo de foras que lutou pela consagrao constitucional da participao abarcava uma srie de identidades, instncias e organizaes cujas interaes, embora aglutinadoras, no estiveram livres de tenses e de paradoxos. Por um lado, as bases se queriam respeitadas: a colaborao e o apoio de todas as instituies (Igrejas; partidos polticos; sociedades de amigos de bairros etc...) so aceitos e bem-vindos, desde que sejam respeitados os princpios de trabalho j estabelecidos (GEP/ URPLAN, 1988, p.32). Por outro lado, o partido tambm pretendia respeit-las, mas sua viso autonomista a respeito dos movimentos colocava a ambos numa situao paradoxal: se a prefeitura deve ter um papel chave no processo de constituio dos conselhos, cabe responder a uma questo: no estaramos assim efetivamente atrelando o movimento ao Estado?, se
19 Ao longo dos anos 1990, sobretudo com o crescimento e consolidao das experincias de oramento participativo, vrios atores civis e acadmicos, na esteira do petista T. Genro, passaram a falar dos canais institucionalizados de participao como se fossem elementos caractersticos, no daquilo que eles de fato compem, isto , de uma esfera pblicoestatal, mas como se fossem elementos de uma esfera pblica no estatal. 20. Para uma competente anlise da diversidade de vises partidrias ao redor do potencial, ou no, dos conselhos populares, veja-se Ribeiro (2011).
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questionava Azevedo (1988, s/p). No meio dessas interaes e apostas, uma questo pode ser sugerida: qual o papel desempenhado pela defesa petista da participao nas expectativas que ento cercavam a democracia participativa? Ou, em outros termos, em que medida a aposta partidria nutriu as esperanas de atores de fora do partido? Essa questo se impe se lembrarmos que o PT, embora tenha sido o principal animador da participao popular, no foi o nico partido a investir na participao. Prova de que tambm o PMDB, por exemplo, deu importncia s formas participativas de democracia pode ser vista na posio de um de seus intelectuais da poca. Segundo ele, um dos objetivos da participao era influir no processo decisrio, mas isso no significa a tomada do poder [estatal] pela populao. A populao necessita de canais atravs dos quais sua voz se faa ouvir dentro dos centros decisrios (MARTINS, 1988, p.64). Por contraste a esse tipo de posio, no era pequena a expectativa nutrida por jarges de administraes municipais como o PT vai governar com participao popular. O prprio PMDB abriu conselhos com perfil setorial e identitrio, como do negro e da mulher, gerando crises diversas nos movimentos negros e nos feminismos. Contudo, como notou R. Azevedo em seu texto de alerta viso de que os conselhos populares seriam uma varinha mgica (1988), partes importantes dos militantes civis, populares ou no, ligados ao PT se afastaram dos canais peemedebistas de participao. Destes [conselhos do PMDB] a gente no participa, porque so atrelados, diz o senso comum petista. Mas quando chegarmos ao governo, haver a verdadeira participao popular, complementa-se (AZEVEDO, 1988, s/p). Esse trecho traz uma incmoda e mais recente sensao de dj vu: quando Lula e o PT chegarem Presidncia, a participao ser.... De fato, eles chegaram Presidncia, mas esse outro contexto, que traz consigo novas apostas e desencantos passemos a ele, ento.
Democracia participativa hoje: desencanto e reencantamento da participao

Passadas mais de duas dcadas da Constituio de 1988, as percepes e avaliaes sobre os rumos assumidos pela institucionalizao da participao no so muito animadoras. Ao que parece, parte de organizaes e movimentos sociais tem questionado os efeitos dos espaos institucionalizados: A [atual] participao faz sentido? (CICONELLO, 2006, p.6) essa dvida encerra um inegvel e profundo desencanto. Longe de ser pontual ou isolado, esse tipo de questionamento percorre a fala de diversos movimentos e organizaes sociais: Participao popular: Qual? Para quem?21, participamos, e da?22 os ttulos falam por si. Neste tpico, vamos observar o contedo dessa avaliao desencantada, as maneiras pelas quais os movimentos e organizaes sociais tm formulado e respondido esse rol de questionamentos, bem como o horizonte utpico por eles projetado e
21. Cf. Participao popular: Qual? Para quem? (BONFIM, 2008). 22. Cf. Participamos, e da? (MORONI, 2005).
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almejado para ir alm da participao vigente. Antes de passar aos contedos e detalhes dessa avaliao, bem como s utopias que atualmente nascem da autoavaliao desses atores, dois pontos devem ser apontados. O primeiro diz respeito variao encontrada no tom das crticas participao institucionalizada. Falar sobre o desencanto com os canais participativos no significa falar, e sequer presumir, que esse desencanto seja o mesmo em todos os movimentos e atores entrevistados. O grau maior ou menor de insatisfao, relativamente aos espaos de participao, parece variar no somente em funo da experincia vivenciada nessas instncias, bem como das eventuais conquistas realizadas atravs deles. Como veremos, essa insatisfao varia tambm em funo do carter mais, ou menos, radical dos projetos defendidos pelos grupos e atores entrevistados. Outro ponto importante o fato de que o questionamento da participao no vem desligado de outros questionamentos igualmente agudos. Ao lado da questo participar faz sentido?, alguns atores vm se colocando em dvida, quer dizer, vm questionando a sua prpria existncia sociopoltica: ONGs como a nossa fazem sentido ainda hoje? a essa provocao um militante histrico respondeu que elas esto na encruzilhada23. Nesses termos, embora a crtica participao institucionalizada no esgote todo o sentido das dinmicas de avaliao e de autoavaliao,24 ela sintoma claro dessas dinmicas. Frente s crticas to contundentes que temos [aos canais participativos], questionou e questionou-se uma entrevistada ligada a esse campo, ainda faz sentido investirmos tanta energia e recursos nos espaos de participao? (CICONELLO, 2006, p.6). Com base nos depoimentos e documentos coletados, a resposta a essa pergunta positiva: sim, esses espaos tm sentido, quer dizer, ainda vale investir neles, mas..., como veremos, as expectativas com a participao, o que esperar dela, tm sido amplamente revistas, reavaliadas e redimensionadas. A experincia de ocupar canais participativos, ao mesmo tempo em que trouxe um desencanto, trouxe consigo um robusto aprendizado institucional. Eu acho que o conselho um espao democrtico importante. Primeiro, porque se aprende muito, diz uma representante civil dos conselhos nacionais investigados. Ela segue: como conselheira um grande aprendizado, a gente precisa conviver com as pessoas, respeitar, respeitar a diversidade, se colocar e aprender um espao riqussimo de construo. Falas centradas no carter pedaggico da participao percorrem os depoimentos dos conselheiros entrevistados. O depoimento de outro conselheiro tambm encerra esse sentido; para ele, [participar] foi positivo por esse aprendizado, para a gente aprender que a gente tambm tem que caminhar, os movimentos sociais. Ele [o movimento] tem que caminhar tambm frente de seja l quem for que esteja no governo, que seja representao nossa ou no (Grifo meu). Ao tratar do aprendizado, essa fala aponta para o encaixe potencial entre os objetivos das representaes governamental e civil, de modo que a expresso representao (governamental) nossa indica a afinidade entre esses objetivos.25
23. Veja-se ONGs na encruzilhada (DURO, 2011). 24. Exemplo bastante adequado da dimenso da autoavaliao e da avaliao da participao est nas contribuies ao debate sobre Novas Estratgias para Ampliar a Democracia e a Participao. Somos empregados de ONGs, trabalhamos em projetos. muito fcil dizer que gosto de participao [...], contudo, para quem ela se destina? Qual o objetivo? Como est o debate na base da sociedade? [...] Nossa anlise crtica est colocando em questo o caminho que ns escolhemos? esse caminho? Teria outro? Estamos pensando na reviso radical de nossa estratgia de construo de conselhos e fruns? (CICONELLO, 2006, p.6). 25. Veja-se Plis;Inesc (2011).
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Como se pode notar, no se trata daquele cenrio anterior, no qual eram centrais a participao, a educao e os conselhos populares. Ao longo dos anos 1990 e na dcada seguinte, os movimentos e organizaes sociais aprenderam a se utilizar dos canais e meios participativos institucionalizados, e passaram a se valer deles para perseguir seus interesses. Por exemplo, o conselho de educao, se eu no levo para l o currculo, se eu no levo l para dentro a situao das escolas no semirido, a escola que no funciona porque no tem gua, no ?, diz um representante com atuao em conselhos de mbito nacional e municipal; e ele prossegue: s vezes a gente acha que isso no problema do conselho. sim. A criana est voltando para casa porque no tinha gua na escola? Ento, se o conselho comear a se preocupar com isso eu tenho um espao de debate no municpio para solucionar essa questo. Este depoimento parece bastante simples: o fato de a escola no funcionar , sim, problema do conselho. No entanto, ele no tem nada de simples, pois, vindo de um ator civil, encerra dois processos entrelaados: um processo de aprendizado e outro de investimento na esfera participativa. Isto , os atores organizados desde a sociedade civil, para alm do campo popular democrtico, no somente aprenderam a se utilizar dos canais participativos como tambm investiram ativamente nesses mesmos canais. Foi no contexto dos anos 1990 que transcorreu a luta por novos direitos e pela manuteno das conquistas legais e principalmente pela concretizao da participao constitucionalmente assegurada, alm da criao de novos espaos participativos (PAULA, 1998, p.87).26 Como efeito direto e indireto das vitrias parciais conquistadas naquelas disputas constituintes, a participao, agora formalizada em canais pblico-estatais, se tornou mais uma arena de atuao dos atores mobilizados, na qual eles tematizam seus problemas. Ao mesmo tempo, a participao se tornou mais um instrumento de luta no repertrio desses atores, para solucionar suas questes que podem, ou no, coincidir com questes de atores no mobilizados. V-se, ento, que uma das bases do adensamento qualitativo e quantitativo da esfera participativa brasileira esteve (e continua estando) no investimento de parte significativa dos movimentos e organizaes sociais. certo que outros fatores e atores sejam eles partidrios ou estatais concorreram de maneira igualmente importante para o alastramento da participao, em seus diferentes nveis, no pas. Mas, para o que nos interessa, vale dizer que o engajamento de atores no estatais na participao fez, ativamente, que ela deixasse de ser uma virtualidade constitucional para se tornar uma esfera de mltiplas chances e formas de interao scio-estatal. A reflexo de um militante ligado ao campo popular democrtico espelha o investimento dele e de seus interlocutores nas experincias participativas, trazendo, de quebra, as crenas que cercaram tal investimento:
26. Cf. Reinventando a democracia:ONGs e movimentos sociais na construo de uma nova gesto pblica (PAULA, 1998).
Quando falamos anos a fio sobre democratizao da poltica, estivemos orientados pela necessidade de ampliao das esferas pblicas. Ou seja, nossos desejos davam conta da possibilidade de vir a existir espaos de interao entre governo e socie-
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dade, de modo que se tornaria real a manifestao da sociedade civil em termos de controle social sobre o poder pblico, o que ajudaria na renovao das instituies governamentais. A, uma de nossas vrias crenas era que seria possvel minimizar as prticas clientelistas frente captura das esferas pblicas pelos interesses coorporativos e particularistas. [...] J destacamos [...] a importncia do paradigma que estabelece na democracia o dilogo entre sociedade e governos. [...] Muitas crenas positivas se constituram favoravelmente a esse ambiente [de dilogo], razo pela qual tantas experincias participativas municipais mereceram especial ateno em nosso meio, entre elas o Oramento Participativo, que sempre esteve em destaque, muito embora as demais (conselhos, por exemplo) fossem tambm alvo de nossa dupla capacidade de pertencimento na esfera pblica: ora como assessoria, ora como sujeito poltico com direito a ter assento, vez e voz. (SILVA, 2005, p.2-3)
Crenas como, por exemplo, minimizar as prticas clientelistas, associadas aos efeitos que viriam ou poderiam vir da participao no so isoladas. Elas se inscreviam naquele horizonte utpico que, como vimos, vislumbrava a democratizao e a publicizao do Estado brasileiro. Ao lado delas possvel situar a expectativa veiculada na fala de uma ativista entrevistada, que diz: apesar de todos esses avanos e conquistas [por meios institucionais participativos] chegamos concluso que a pobreza e a desigualdade persistem fortemente (entrevistada de entidade de educao popular). Contudo, como efeito da incorporao da participao institucionalizada no repertrio dos atores civis, isto , como efeito daquele aprendizado institucional, essas crenas vm sendo deslocadas e, com elas, a expectativa do que esperar dos canais participativos. No dizer de um representante civil, autonomeado defensor intransigente da democracia participativa, o conselho talvez no seja certamente um instrumento principal dentro dessa democracia [participativa]. Ele segue:
O fato de governo e sociedade terem um espao comum, se bem construdo, se bem articulado por governo e sociedade, oferece possibilidades para construo e exerccio das polticas pblicas muito fortes e com muito potencial. Agora, [este] no um processo que chega pronto e acabado, isso um processo de construo, um processo de aprendizado, muito importante ter isso em mente e sabendo que passa por momentos de crises e dificuldades de esvaziamentos, mas [a participao no conselho] um instrumento da maior valia. (Grifo meu)
Momentos de crise e esvaziamentos so dois pontos no rol das crticas participao. O tom crtico varia nas entrevistas. Para alguns, o conselho um espao ainda frgil, um mecanismo importante, mas muito frgil, suscetvel a manipulaes. Aos olhos de outros, a participao to formal e to burocrtica. Algumas falas enfocam os limites da participao luz do aprendizado e da pacincia por ele exigida: tudo muito recente, ainda muito pouco experimentado, ns temos as conferncias hoje, a legislao que aponta para o que foi conquistado, duramente, com muito sacrifcio, com muita luta poltica e nem por isso a gente tem conseguido aquilo que ns gostaramos. J outros, relativamente aos municpios de pequeno porte no pas, veem nos conselhos essa coisa do corone31
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lismo que ainda existe muito no Brasil nesses interiores afora. As crticas mais radicais, por sua vez, chegam a colocar em dvida que os espaos de participao sejam sinnimos de democracia: aqui ns no temos participao popular ns somos levados a dizer que estamos numa participao popular porque no conseguimos fazer avanar as nossas lutas; hoje ns estamos num momento em que o pessoal fala de democracia, mas que democracia essa?. Os grupos e movimentos sociais levantaram ainda mais o tom da crtica participao depois da chegada do PT Presidncia. Ocorreu no governo Lula a multiplicao dos espaos de interlocuo, sem que houvesse nenhuma poltica de fortalecimento do sistema descentralizado e participativo [...]. A participao ficou reduzida estratgia de governabilidade e ao faz de conta, sem ter-se configurado como elemento essencial nas transformaes sociais, polticas, culturais e econmicas (MORONI & CICONELLO, 2005, p.14). Como vimos, a ligao entre esse partido e fraes dos movimentos, em especial, do campo popular democrtico, no foi apenas uma das bases histricas de formao do partido, mas tambm um dos alicerces da utopia participativa no perodo pr-1988. Certamente os laos de afinidade entre movimentos e o PT no se desfizeram no intervalo entre 1989 e 2002, ou seja, entre a primeira derrota presidencial de Lula e sua vitria presidencial. Nesse intervalo, algumas administraes municipais, geralmente mas no exclusivamente petistas, priorizaram a participao de setores populares na definio das polticas e dos oramentos pblicos. Mas, do mesmo modo que as organizaes e movimentos sociais investiram na esfera participativa e aprenderam a se valer dos seus canais e interlocutores, tambm ao longo dos 1990 o Partido dos Trabalhadores investiu na arena partidrio-eleitoral, aprendendo e aceitando as regras prprias ao jogo poltico. O fato que, com a chegada de Lula e do PT Presidncia, vrios grupos e movimentos sociais, historicamente ligados redemocratizao do pas, nutriram a expectativa de que um novo captulo da histria do Brasil comeou a ser escrito nas eleies de 2002. [...] Vislumbra-se o projeto de um novo jeito de governar, buscando alcanar o desenvolvimento social a partir de um crescimento econmico voltado para atender s necessidades sociais (REDE DE EDUCAO POPULAR E SADE, 2002). No centro dessa expectativa estava a participao institucionalizada. Porm, mesmo com a notria multiplicao observada nos temas e setores includos nos canais participativos aps 2002, segundo a percepo dos atores civis aquela expectativa foi frustrada. Os avanos desde ento conquistados no so, entretanto, esquecidos pelos crticos: [Antes o] governo chegava [nas conferncias] como se fosse um espectador, e ia embora. Agora, esses espaos tm registrado qualidade e participao governamental bem diferente do que estvamos acostumados (MORONI & CICONELLO, 2005, p.14). Outros observadores falam de ganhos importantes: os conselhos tm funcionado como forma de obteno de informaes por parte de lideranas populares. [...] De outro lado, esses fruns
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funcionam como tribunas de denncia (TEIXEIRA, 2008, s/p). A despeito de tais ganhos, a lista dos desafios, porm, maior do que a lista das conquistas (idem). Se a identificao dos limites da efetividade da participao j trazia um descontentamento, a expectativa projetada sobre o partido historicamente aliado e defensor da participao selou o desencanto. Pelo discurso e pelas experincias de algumas administraes populares, tinha-se a certeza de que o PT [...] usaria, no mnimo, a participao como elemento de presso para as transformaes (MORONI, 2005, p.14). Essa certeza foi desfeita por inmeras razes: porque a participao no se tornou um dos motores do(s) governo(s) Lula (GRZYBOWSKI, 2004); porque o padro de interao proporcionado por esse governo no era adequado pluralidade real da sociedade civil (MORONI, 2005); porque as formas de seleo de representantes civis foram opacas ou privatizadas (idem); porque o binmio capital/trabalho se sobreps a formas alternativas de representao (MORONI & CICONELLO, 2005); porque a participao no passou a incluir (como nunca incluiu) reas e setores estratgicos do Estado como, por exemplo, o judicirio ou o banco central (idem); porque o esforo de escuta governamental no se refletiu, em boa parte dos casos, em efetividade sobre as polticas (TEIXEIRA, 2005). Ao mesmo tempo que aquela certeza foi se desfazendo, os autores dessa avaliao desencantada empreenderam uma reflexo sobre como aquela mesma certeza tinha sido feita, ou seja, empreenderam uma autoavaliao de suas expectativas com relao participao. Como vimos, dois momentos importantes desse exerccio de avaliao e autoavaliao estiveram nas arenas de debate erguidas por atores do campo popular democrtico (TEIXEIRA, 2005; CICONELLO, 2006). Avaliar criticamente a democracia vigente, definir estratgias para ampliar a participao popular e entender qual a incidncia dos espaos participativos nas decises eram alguns dos objetivos daquelas arenas.27 No mbito de uma delas, a provocao de um militante ligado educao popular, alm de remeter quele investimento na participao institucionalizada, abre espao para a autocrtica: estamos questionando a existncia e o formato atual dos canais institucionais de participao ou, diz ele, questionando o intenso investimento que fizemos nessa estratgia poltica frente a outras estratgias possveis (apud CICONELLO, 2006, p.11). Ao que parece, essa arena foi especialmente fecunda para seus atores no sentido de nutrir a dvida e o questionamento a respeito deles prprios, pois ponto comum a vrias intervenes foi uma autoavaliao das nossas prticas (idem). Como observaremos, ponto importante nessa autoavaliao foi a nfase na institucionalidade. Em tom autocrtico, esses atores dizem: apostamos demais nos canais de participao no Estado, mas olhamos de menos para o Estado como um todo. Fazer tneis no Estado no resolve (idem, p.10). Certamente, esse autoquestionamento no ficou restrito a essa arena de reflexo e debate, tendo perpassado outras dimenses e fontes de vocalizao. Uma dessas dimenses est justamente na afinidade de longa data
27. Cf. www.abong.com.br.
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com o Partido dos Trabalhadores. Esse momento [de reflexo] cresce em importncia por duas valiosas razes: a primeira a razo da autocrtica de nossas prticas e os eventuais riscos de termos nos configurado em uma sociedade civil do consenso e que, por isso mesmo se permitiu sntese de uma determinada filosofia partidria (SILVA, 2005, p.6). Essas aspas no so toa. Elas tm carter provocativo e lanam um questionamento sobre aqueles, desde sempre, fortes vnculos com o PT. Mais que isso, e de um ponto de vista conjuntural, o contexto no qual esses movimentos e organizaes se desencantaram com a participao foi o mesmo no qual eles viram, atravs do chamado mensalo, que uma frao hegemnica do projeto petista de poder, ao ter aprendido as regras do jogo polticopartidrio-eleitoral, no tinha se afastado completamente dos meios e mecanismos de disputa poltica contra os quais ambos, movimentos e partido, lutaram historicamente. sob a influncia desse conjunto de fatores que as expectativas com relao aos efeitos da participao foram no apenas frustradas, mas tambm e, sobretudo, redimensionadas: por um lado, as organizaes e movimentos sociais ocuparam os canais e espaos institucionais, investiram neles, e aprenderam a se utilizar deles, mas avaliam que seus resultados da participao sobre as polticas pblicas so poucos ou limitados. Por outro lado, os dois mandatos presidenciais petistas no deram conta dos anseios de boa parte dos grupos organizados, que passaram a reavaliar sua expectativa de que por meio da participao as aes e decises estatais seriam democratizadas. Frente a essas iluses e desiluses, poderamos pensar que os atores desencantados com a participao deixariam de investir nesses canais e espaos, afastando-se deles. No entanto, a julgar pelos depoimentos, esvaziar a participao no uma alternativa no horizonte dos movimentos e organizaes entrevistados. No s acho que vale apostar no espao, como valeu a pena, diz uma entrevistada. Tem valido a pena apostar nesses espaos e eu acho que esses espaos devem ser aprofundados para a participao popular. Tampouco os movimentos de cunho mais radical, que como outros tambm aprenderam a se valer desses canais, pensam em deixar a participao:
Ns lutamos a vida inteira para ter os conselhos, s que no eram esses conselhos que a gente queria, a gente queria os conselhos tipo os soviets na Unio Sovitica. Lutamos a vida inteira por esses conselhos, agora conquistamos e no vamos assumir? Por que cooptao? No, espera a, a balela, esse negcio de dizer no, eu no sou cooptado. Tenho clareza de que estou no conselho e, se amanh ele no me servir, eu vou sair do conselho denunciando, no tem problema.
Em registro distinto, mas com mesmo sentido, outro entrevistado diz: Continuo acreditando nos conselhos. Em que pese que alguns estudos tm mostrado que em determinadas pocas, perodos ou determinadas regies [participar] uma pea de fico. Essa posio encontra eco na postura de dois militantes do campo democrtico popular, para os
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quais no se deve desistir do processo de implementao desses mecanismos de participao democrtica, apesar do pouco avano em direo a transformar em poder de fato o poder legal que esses espaos participativos possuem (MORONI & CICONELLO, 2005, p.17). Alguns entrevistados so taxativos: a gente no pode abrir mo de jeito nenhum desses espaos. Em conjunto, essas falas do mostra de que o desencanto com a participao no tem afastado os atores. A seguinte fala refora essa postura, entrelaando uma face do aprendizado institucional, a do convencimento, reavaliao da participao:
Desde provavelmente as experincias de oramento participativo onde no era somente chegar e dizer quanto queria do oramento, mas tinha que ter fundamentao, tinha que ter capacidade de convencimento de todas as partes que estavam l representadas acho que est sendo feita uma reavaliao e preciso se discutir isso, essa sociedade precisa fazer uma avaliao verificando os avanos, verificando tambm os desafios que se colocam; no acho que deve de maneira alguma haver uma desistncia em relao a isso.
As organizaes e movimentos envolvidos nos espaos e canais participativos, ao mesmo tempo em que levantam crticas contundentes participao e se mostram desencantados com ela, demonstram que no pretendem deix-la. Existem casos pontuais nos quais o entrevistado afirma que sua organizao no ir concorrer prxima gesto, mas no porque ela entende que [o conselho] no mais um espao a ser composto. No por isso. Ela [a organizao] deu um momento para respirar e avaliar o espao de participao da representao poltica. A disposio encontrada nesse caso, mesmo se isolado, interessante porque repe, literalmente, a dinmica de autoavaliao e avaliao da participao. Nesse duplo processo, em vez de abandon-la, os entrevistados e atores investigados vm redimensionando sua aposta na participao. Eles vm repensando a posio e o peso dados aos canais e espaos institucionais no todo do seu projeto poltico:
No consideramos os conselhos espaos nicos nem exclusivos, mas importantes e estratgicos para serem ocupados pela sociedade civil organizada e comprometida efetivamente com a alterao do perfil estatal brasileiro. Os conselhos so mecanismos limitados para a transformao social. Porm, para a realidade brasileira, so mecanismos que podem provocar mudanas substantivas na relao Estadosociedade. (MORONI & CICONELLO, 2005, p.18)
Como se v, as insatisfaes e crticas dirigidas democracia participativa vigente, isto , institucionalizada, no tm afastado os atores que desde meados dos 1980 lutaram por ela e sequer aqueles que, mais recentemente, tm atuado e investido nela. No entanto, as avaliaes negativas a respeito do impacto sobre polticas pblicas, a frustrao vivida durante os ltimos mandatos presidenciais, bem como o questionamento a respeito das prprias estratgias acionadas ao longo dos anos anteriores, embora no tenham desiludido por completo os atores a ponto de deslig-los da esfera participativa, tm dado novos contornos e significados ao horizonte
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utpico da participao, pelo menos, em trs sentidos. Em um primeiro sentido, participar vale a pena, mas... se a democracia participativa no for restrita luta institucional e se der tambm em outros espaos. O segundo sentido vem na contramo do anterior: a participao vale a pena, mas ela precisa ser ainda mais aprofundada e institucionalizada. E, por ltimo, ressoando em projetos e prticas pedaggicas hoje um tanto esquecidas, vale a pena participar, mas se resgatarmos nada menos do que a educao popular. Para finalizar este texto, vamos observar cada um desses trs sentidos por meio dos quais a participao vem sendo ressignificada no discurso e na prtica dos movimentos sociais. No consideramos os conselhos espaos nicos nem exclusivos com essas palavras que dois militantes do universo investigado abrem o trecho acima. Tal como a fala de vrios atores permite notar, a ideia de que a democracia participativa passa, ou melhor, deve passar por espaos no institucionais vem sendo recolocada no horizonte desses atores. Evocando esse ideal, o seguinte depoimento remete quela expectativa nutrida com a chegada do PT Presidncia: Avalio que alm dos conselhos, a sociedade civil no pode se esquecer de outro elemento, que a praa pblica, no ? Esse ns esquecemos. Infelizmente, durante o governo Lula, [a gente] se esqueceu da praa pblica. No foi mais l. Achou que estava tudo feito, estava tudo pronto. Na fala desse ator, a ida praa pblica, por assim dizer, complementa a luta dentro dos canais participativos, de modo que ambas as instncias se reforam e reforam a vocalizao de suas demandas: H quinze dias, 2 mil pessoas foram para a praa pblica na Bahia. [Foram] Dizer ao [Executivo estadual] que o tratamento que ele estava dando agricultura familiar no era um tratamento adequado e que ns no queramos aquele, ns queramos um tratamento diferente. Ento, o governador comeou a sentir que ele tem parceiros, mas tem parceiros descontentes. Entre as vozes mais radicais, o investimento feito nos canais institucionalizados ao longo das duas ltimas dcadas duramente criticado. Aos poucos os cursos de formao, as caravanas, as passeatas e manifestaes de rua foram substitudas pela participao nos conselhos e conferncias. [...] Uma boa parte dos militantes dos movimentos sociais no faz outra coisa seno participar de conselhos e conferncias, sem o mnimo de avaliao da [sua] eficcia e efetividade (BONFIM, 2009, p.216). Implcita nesse tipo de postura est uma tese substitutiva, segundo a qual as organizaes e movimentos sociais teriam investido exclusivamente na participao institucionalizada, como se formas no institucionais de ao e de interveno tivessem sido minadas. Saber se e em que medida essa tese est correta tarefa para outras pesquisas. Seja como for, a autoavaliao de parte do campo popular democrtico endossa essa postura. Durante os anos 1990 acabamos por reduzir a nossa participao nos espaos institucionais criados pelo Estado. Perdemos a dimenso da democratizao da sociedade. Devemos repensar as nossas estratgias de construo dos espaos democrticos (apud CICONELLO, 2006, p.9). No entanto, ao contrrio
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do que afirma aquele ator radical, a dimenso institucional da participao teve seus limites criticados. No dizer de uma entrevistada, os conselhos de direito no podem ser considerados pelo movimento o nico espao de elaborao de poltica pblica. Porque a carga de responsabilidade que a sociedade [organizada] jogou nas costas desses conselhos inacreditvel. , ento, no bojo daquele desencanto e da autoavaliao que aparece a aliana entre as dimenses institucional e extrainstitucional de luta; aparece uma combinao entre ambas: preciso conjugar e combinar a participao nos conselhos com manifestaes de rua, formao poltica, caravanas, passeatas (BONFIM, s/d). Essa necessidade de voltar praa pblica j tinha sido diagnosticada pelas primeiras vozes que denunciavam a posio encurralada dada participao no governo Lula. Da a sensao do encurralamento, [sensao] de termos cado numa armadilha que nos tirou poder de iniciativa cidad. Para sair do curral, o negcio se organizar e voltar s ruas. Armadilha, no! (GRZYBOWSKI, 2004, p.14). Nesses termos, pensar utopicamente na participao, ou seja, conceb-la para alm daquilo que hoje vigente, significa extrapolar seu domnio propriamente institucional. Quer dizer, participar vale a pena, mas se for contornada e deslocada a armadilha contida na ideia de que a via institucional de luta o meio privilegiado de transformao, pois ela um meio entre outros. No dizer de uma entrevistada, algo para se continuar apostando [na participao via conselhos], algo que merece uma ateno especial, mas no a ltima coisa em que ns temos que apostar as nossas fichas. Como efeito daquelas avaliaes e autoavaliaes, a democracia participativa vem sendo ressignificada tambm em outro sentido, que vai em direo inversa ao das mobilizaes em praa pblica e contm um reforo de sua dimenso institucional. A fala de um militante do movimento negro conjuga bem esses dois momentos de ao: um caminho cabe no prprio movimento social, que a ao direta, que a mobilizao, a presso etc. [...], a ao direta acaba pressionando o Estado a tomar, a efetivar algumas questes, quer dizer, no adianta s falar em ampliar a participao social (Grifo meu). Esse trecho grifado deve ser entendido em funo de seu contexto imediato, qual seja, o I Seminrio Nacional de Participao Social. Como vimos, essa arena de interlocuo socioestatal foi promovida para dar continuidade ao processo de ampliao, aprofundamento e institucionalizao da esfera participativa brasileira (NDAC, 2011, p.5). A ressalva daquele entrevistado interessante porque atrela as dimenses extrainstitucional e institucional de atuao. Nesse segundo sentido, a radicalizao da democracia participativa tem dois eixos institucionais. Por um lado, trata-se de aperfeio-la em seus aspectos internos. Mesmo com todas as crticas cabveis aos limites da participao, a gente no pode jogar fora, diz um conselheiro, acho que a gente tem que lutar mesmo para aprimorar, para melhorar. Precisa mudar?, se questiona outro militante; precisa!. Mudar em vrios aspectos, com relao capacitao dos atores participativos, adequao geogr37
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fica e representao, para citar apenas esses exemplos. Isso histrico no pas, com a Constituio de 1988, eu no tenho nenhuma dvida, [mas] ns precisamos nos qualificar e qualificar melhor as pessoas que esto nesse espao; vale a pena apostar [na participao] se a gente tiver a capacidade de reinventar um pouco esse modelo, aonde a gente possa ter cidades at cem mil habitantes, com quantos conselhos? Como funcionam as conferncias?; [Conselho] d um trabalho danado, mas eu acho que tem que fortalecer cada vez mais, [...] tem que batalhar para superar esses problemas da representao, da representatividade, tem que ampliar o espao dos usurios dentro dos conselhos. Por outro lado, a radicalizao da participao tem em seu horizonte uma espcie de institucionalizao de segundo grau, alm daquela atualmente disponvel. Quer dizer, trata-se de uma institucionalizao mais profunda e mais vinculante dos mecanismos participativos na esfera estatal. Em trs palavras, trata-se de um sistema nacional de participao. Embora tenha ocupado posio central nos debates daquela arena de interlocuo socioestatal (NDAC, 2011), esse sistema emerge nos documentos investigados um pouco antes, em meio s arenas de reflexo nas quais foi constatado e debatido o desencanto com a participao. Tal sistema surge primeiramente como resposta fragmentao e setorializao dos espaos participativos: [existe] esse desenho [...] atual que muita gente chama de arquitetura da participao. Isso significa que no temos sequer um sistema de participao. Temos um conjunto de casas, prdios, blocos e conjuntos habitacionais. No h nenhum sistema e nenhuma rede. Esse conjunto faz sentido? (SILVA, 2005, p.8). Em seguida, na arena de debate sobre novas estratgias para ampliar a democracia e a participao, esse mesmo sistema tematizado e chamado de rede de participao (CICONELLO, 2006, p.11). Como se v, os atores entrevistados tm necessidade de aprimorar a participao e visam tambm transform-la em um almejado sistema de participao. Tal sistema aparece fortemente no horizonte das organizaes e instituies, que vm debatendo essa possibilidade. No cabe entrar aqui nos detalhes virtuais ou reais desse sistema, mas cumpre destacar a centralidade nele dada ao financiamento, bem como alguns efeitos vindos de uma exitosa reivindicao de financiamento. Ponto recorrente na discusso sobre esse sistema o financiamento da participao e dos atores no estatais: alm do reconhecimento da importncia dos movimentos sociais, das entidades e das ONGs para a construo e para a viabilizao do Sistema Nacional de Participao Social, fundamental que a concepo do sistema preveja o fomento e o financiamento de seus projetos e aes, sempre respeitando a sua autonomia (NDAC, 2011, p.57). Do mesmo modo que a conquista constitucional da participao teve efeitos sobre os movimentos que, ao longo dos 1990, investiram nela, essa institucionalizao de maior fora vinculante, uma vez formalmente consagrada, tambm pode trazer implicaes para a disposio dos movimentos. Maior burocratizao e maior profissionalizao so duas eventuais
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implicaes. Outra consequncia possvel um nvel maior de transparncia exigido de movimentos financiados, devido aos interesses e disputas ao redor das fontes estatais de financiamento. Junto dessas dinmicas tambm pode se dar o aumento dos conflitos entre atores, pois a legitimidade de determinados interesses no apenas ser contestada, como o atualmente: j se houve falar a seguinte frase: quero fazer parte do conselho para garantir o convnio da minha entidade, afirma em tom de crtica um militante de movimento popular (BONFIM, 2009, p.217). Segundo nos parece, no h razes para se iludir quanto aos efeitos, positivos e negativos, trazidos por uma institucionalizao sistmica e sistemtica da participao, relativamente ampliao e pluralizao dos interesses (e, portanto, dos conflitos) em jogo, bem como aos mecanismos pblico-estatais pelos quais determinados atores e interesses sero legitimados. Em um terceiro sentido, a ressignificao da participao vem se dando em registro propriamente poltico-pedaggico. Trata-se, nessa acepo, de revisitar as [prticas] pedaggicas entre ns, como ponto de partida para um novo ciclo capaz de gerar outras e animadoras estratgias para a democracia participativa no Brasil (SILVA, 2005, p.2). Esse ideal de resgate aparece tambm naquelas duas arenas civis de debate. Ampliar e fortalecer espaos de educao popular (TEIXEIRA, 2005) e reformular nossas prticas de educao popular (CICONELLO, 2006) so alguns dos objetivos que esses movimentos vm se colocando ultimamente. Para esse mesmo sentido aponta um militante histrico, segundo o qual uma das estratgias das ONGs para sair da encruzilhada est no investimento sistemtico voltado para o tratamento democrtico das contradies no seio do povo, que resgate as melhores tradies da educao popular, hoje colocada mais uma vez na ordem do dia (DURO, 2011, p.68). De modo muito resumido, essas diferentes enunciaes que evocam o resgate daquelas prticas poltico-pedaggicas de antes implicam basicamente em investir e reinvestir na formao poltica dos sujeitos sociais (SILVA, 2005, p.9). E, de modo interessante, esse reinvestimento vai alm dos atores entrevistados, alcanando domnios como a educao e a sade, por exemplo28. Apesar de instigante, essa retomada da educao popular e a necessidade de investir em formao poltica levantam problemas contemporneos altamente dilemticos. Dentre outros, o que significa formao poltica em um cenrio no qual as novas mdias e as chamadas redes sociais reorganizam, e agilizam, as formas de comunicao e de contato entre os grupos e indivduos? O que significa voltar s bases em um ambiente de fundamentalizao religiosa crescente e de intensa criminalizao da pobreza? Existe espao hoje para um mtodo como o ver-julgar-agir? Qual , enfim, o tipo de educao popular que se tem em mente, visto que ela reivindicada inclusive para dentro do governo e na gesto pblica (NDAC, 2011, p.44; 45)? O quarto sentido para o qual apontam as falas dos atores e militantes entrevistados excede o escopo da democracia participativa. Comum a vrios depoimentos a necessidade de construo de um campo contra-
28 Veja-se, na rea da educao, Leher, que fala da educao popular como estratgia poltica. As contradies ensejadas pelas polticas de ajuste estrutural neoliberal provocaram relativa ascenso das lutas sociais, assim como recolocaram na agenda dos movimentos sociais a necessidade de repensar suas estratgias. Nesse contexto possvel verificar um extraordinrio revigoramento da educao popular e, em particular, da formao poltica (LEHER, 2007, p.20). J na sade, veja-se a carta enviada ao governo federal intitulada A educao popular em sade e o governo popular e democrtico do Partido dos Trabalhadores (REDE DE EDUCAO POPULAR E SADE, 2002). Agradeo em especial a Monika Dowbor pela indicao dessa carta.
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29. Este pargrafo e os dois seguintes foram adicionados ao texto tendo como base as posies e contribuies agrupadas na oficina realizada no dia 6 de maro de 2012 e que contou com a presena de atores no entrevistados nas etapas anteriores de pesquisa.
hegemnico de foras unificado com base em articulaes e ao redor de grandes temas. Na fala de um militante do movimento negro, por exemplo, se quisermos derrotar o racismo, necessrio que outros setores da sociedade estejam junto conosco; assim como queremos mudar a sociedade, necessrio que o movimento participe tambm dessas chamadas lutas gerais. Quer dizer, o campo que pensa a transformao da sociedade tem que estar junto, ento voc tem que fazer essas alianas [...]. A luta poltica contra o racismo no deve ser apenas uma bandeira especfica, ele [o combate ao racismo] tem que se constituir em uma bandeira de todo movimento que quer a transformao da sociedade. Embora sirva de exemplo claro dessas articulaes com vistas a fortalecer um campo mais amplo de luta, a questo da luta antirracismo no isolada. Essas mesmas articulaes so vistas como necessrias em outros domnios e visam o estabelecimento de um sujeito contra-hegemnico, a exemplo [das] disputas em torno dos projetos de desenvolvimento [que] se concentram nas lutas de resistncia [...], sendo ainda incipiente o processo de constituio de um campo poltico articulado em torno de um projeto alternativo ao desenvolvimentismo hoje hegemnico. A fala de uma entrevistada sintetiza a concepo utpica subjacente a tal campo e s articulaes que o constituem: a radicalizao da democracia um horizonte utpico, no sentido de que [...] preciso [ necessrio] no s o conhecimento de mltiplos sujeitos polticos, porque no h um s sujeito da transformao, mas a articulao desses sujeitos e incidncia sobre o Estado e sobre a sociedade. A posio ocupada pela participao institucionalizada nessas estratgias contra-hegemnicas interessante. Mesmo se no conseguem influenciar as polticas de modo direto ou efetivo a partir das instituies participativas, seus atores, ainda que crticos, se valem delas por razes que no se resumem a alcanar seus objetivos e a se nutrir de conhecimento tcnico-poltico ou outro. Por meio da atuao em tais canais, os atores tambm se fazem conhecer, construindo reais e potenciais alianas: A gente est envolvido nessas discusses [ambientais] porque importante tambm a gente conhecer a luta dos outros, para a gente trazer para dentro da nossa luta. De certa forma, nesses conselhos muitas vezes as pessoas no conhecem o trabalho do movimento, ento eles [os conselhos] so uma forma tambm de a gente divulgar o nosso trabalho e eles entenderem, diz um representante de movimento popular com assento em conselho nacional. Antes de finalizar, cabe levantar alguns questionamentos para problematizar as percepes e tendncias que rondam a participao institucionalizada, assim como seus alcances e limites29. Questo candente no debate sobre a participao a natureza fragmentada que vem se imprimindo, sobretudo, mas no exclusivamente, nos e atravs dos conselhos de diferentes mbitos: quais as razes dessa fragmentao e como super-la? Outro questionamento recorrente diz respeito ao ritmo da participao vis a vis, o ritmo das disputas e decises oramentrias; nesse sentido, a participao nos canais institucionais deve tomar o oramento como alvo
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e no, como tende a ocorrer, correr a reboque dele. Ponto de especial importncia a diversidade de posturas passveis de serem assumidas por quem ocupa um papel ativo e sistemtico nos canais: papel de crtica e fiscalizao, papel adesista ou papel omisso so trs dentro de uma gama de modos possveis de interao participativa. Trs elementos interligados a serem considerados so a questo das bases, da paridade nas instituies participativas, bem como a sua real efetividade. Questiona-se onde esto as bases hoje, isto , onde esto atuando os militantes atualmente? Uma hiptese levantada para dar conta dessa dvida aponta para os equipamentos urbanos nos quais o Estado vem recentemente dividindo tarefas e servios pblico-estatais com partes da militncia. Junto dessa questo aparece a questo de como a participao vem, de fato, afetando os grupos sociais com representao nos canais de participao. As respostas efetividade deliberativa tendem a se concentrar num polo bastante pessimista, que vai de uma ideia de mera retrica participacionista e chega mesmo ao temor com o fim da participao. Por ltimo, fonte de preocupao tambm a paridade entre representantes civis e governamentais, paridade que se v ameaada em inmeros exemplos conhecidos. De um ponto de vista estratgico mais amplo, as coisas no so menos complicadas. A primeira delas a questo de entender e delimitar contra quais projetos e grupos se est rivalizando quando se empreende uma luta em defesa da ampliao e do aprofundamento da participao. Nesse sentido, por um lado, cabe destacar e questionar os efeitos herdados do perodo durante o qual o neoliberalismo foi o tom predominante no discurso governamental: em que medida a recente etapa neoliberal nublou as vises e verses de futuro? Por outro lado, tambm aparece a necessidade de aliados partidrios que sirvam de suporte participao, seja vindo do partido que historicamente encampou o projeto participacionista ou de outras legendas alinhadas ao lado progressista do espectro poltico-partidrio. Nesse mbito, cabe questionar em que medida h rupturas e continuidades entre governos liderados por partidos com origens histrica e ideolgica distintas. Sejam quais forem as respostas encontradas para tais dilemas e questionamentos, o certo que elas esto longe de serem simples. Em suma, possvel ver que, apesar de forte, o desencanto com os limites da participao no absoluto. A despeito do rol de crticas democracia participativa em seus moldes atuais, os atores civis no apenas seguem apostando nela com todos os seus limites mas tambm se valem dela para fins distintos daqueles celebrados e prometidos pelo discurso da participao, mas raramente cumpridos e alcanados atravs dela. A avaliao da participao institucionalizada no veio, contudo, desligada de um processo de autoavaliao da expectativa projetada sobre ela. Duas razes dessa autocrtica foram aqui apontadas: o investimento de organizaes e movimentos sociais na esfera participativa ao longo dos 1990 em 1994, o debate era: devemos apostar ou no na luta institucional ou
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devemos continuar nas ruas e a presso social transformaria o Estado e a sociedade. A segunda opo perdeu (apud CICONELLO, 2006, p.10) (Grifos meus). Outra raiz est no desencanto com os governos liderados pelo partido que, como vimos na primeira metade do texto, apoiou historicamente a participao e os movimentos. Como efeito dessa dupla tendncia, de avaliao e autoavaliao, os atores que lutaram pela participao aprenderam a se valer dela, investiram na sua consolidao, se indignaram com seus parcos resultados e seguem... participando. Eles no se deixam imobilizar por uma perplexidade apoltica e despolitizante. Hoje, porm, os sentidos que reencantam o horizonte utpico da participao so mltiplos e no to incoerentes entre si. Voltar s ruas, ao direta, s mobilizaes, esse um horizonte que desponta no escopo da democracia participativa e que, em boa medida, complementa a via institucional de luta. Em outro sentido, a participao ainda vale a pena, mas ela precisa ser aperfeioada e aprofundada em um sistema participativo com todos os bnus e nus dessa eventual conquista. Por fim, a educao popular reaparece no discurso dos atores, apontando para a urgncia de retomar as prticas de formao poltica em um mundo no qual os significados de formao e de poltica so pra l de disputados. Agir e apostar, encantar e desencantar so momentos da ao dos movimentos. Como se v, a luta no acaba e as iluses tambm no.
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Agendas para a participao

Jos Antonio Moroni
A participao no um conceito avulso, como se estivesse solto no ar desvinculado das demais questes que permeiam a sociedade. Ao mesmo tempo em que o desejo de participar se inscreve no campo das nossas utopias e dos nossos sonhos, sendo um processo que se realiza cotidianamente e nunca chega ao final, a participao se concretiza num contexto poltico, econmico, social, cultural e ambiental determinado. Quer dizer, ela se d na relao do presente (contexto atual) com o futuro (o que queremos construir). Infelizmente o necessrio acerto de contas com o nosso passado coletivo ainda no est incorporado dimenso da participao. Passado escravocrata e racista, autoritrio, machista, homofbico e preconceituoso elementos estes ainda presentes na nossa cultura poltica e que a participao deveria enfrentar. Nesse sentido, numa sociedade como a nossa, estruturada por processos e marcadores de desigualdades, a participao reflete essas mesmas desigualdades. visvel (e, mais que isso, deveria ser constrangedora) a sub-representao de mulheres, da populao negra e indgena, das periferias urbanas, do meio rural, da juventude, das pessoas com deficincias e dos chamados pobres nas instncias institucionais de participao. Como foi visto ao longo deste volume, a pesquisa realizada pelo Plis/Inesc com apoio do Ipea analisou os oito anos do governo Lula. Foram mapeados 74 conselhos nacionais, sendo que a representao masculina neles era de 56% e a feminina de 27%. O restante no se conseguiu identificar o sexo em funo do nome que pode ser tanto de homem como mulher. Portanto, o mesmo problema que encontramos nos espaos de poder da representao via processo eleitoral (democracia representativa) encontramos na democracia participativa. Mas podemos constatar que esta ltima avanou no que diz respeito participao das mulheres, isto , avanou em relao democracia representativa. Se nos conselhos temos no mnimo 27% de mulheres, na Cmara dos Deputados so apenas 8% delas. No possvel fazer estas mesmas anlises com relao populao negra simplesmente porque so inexistentes as informaes voltadas para
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composio segundo cor/raa. A questo que fica : como enfrentar um desafio de tamanha dimenso se sequer temos informaes sobre ele? Vale aqui uma observao importante. O fato de no se ter informaes sobre quais grupos so sub-representados politicamente significa, em boa medida, que esta sub-representao no est na agenda poltica dos instrumentos de participao institucionalizada, nomeadamente, dos conselhos e conferncias. Triste constatao. Vale aqui algumas questes: - Os instrumentos de participao, tal como foram pensados e concretizados, podem vir a ser espaos polticos de enfrentamento das desigualdades ou pertencem a uma estrutura poltica impermevel a este debate? - Quais interesses e grupos esto hoje representados nos espaos participativos? - Esses espaos so suficientemente receptivos a novos sujeitos que pretendem inserir-se no debate poltico ou se cristalizaram sempre com os mesmos atores? A Plataforma dos Movimentos Sociais pela Reforma do Sistema Poltico30 identificou alguns elementos da nossa cultura poltica que devem ser encarados, contestados e transformados. Tais elementos esto presentes de diferentes modos e com intensidades muito variadas nos espaos da democracia participativa e, portanto, precisam enfrentados: Patriarcado: Qualquer sistema de organizao poltica, econmica, industrial, financeira, religiosa e social na qual a esmagadora maioria de posies superiores na hierarquia ocupada por homens. Patrimonialismo: Conduta poltica de elites dominantes no exerccio de funes pblicas de governo, caracterizada pela apropriao do que pblico do Estado, suas instituies e seus recursos como se fosse patrimnio privado. Oligarquia: Forma de governo em que o poder est concentrado nas mos de um pequeno nmero de indivduos, em geral com laos familiares e/ou vnculos partidrios e pertencentes a classes sociais privilegiadas. A organizao poltica patriarcal e a conduta patrimonialista so traos marcantes dos poderes oligrquicos. Nepotismo: Prtica de favorecimento e distribuio de empregos a parentes por parte de pessoas que exercem cargos e funes pblicas. Clientelismo: Prtica baseada na troca de favores e no apadrinhamento, valendo-se de estruturas e servios pblicos para responder ao interesse particular daqueles que exercem a funo pblica. Personalismo: Culto s personalidades, com a consequente desvalorizao do debate poltico e a despolitizao dos conflitos. Corrupo: Apropriao e desvio de recursos pblicos para fins particulares, alm de servir para manter-se imune s punies legais existentes e meio para manter-se no poder.
30. Ver www.reformapolitica. org.br.
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Mais algumas perguntas: - Se todos esses elementos esto presentes tambm na democracia participativa, possvel pens-la como estratgia na construo de uma nova cultura poltica? - possvel explorar essas contradies da participao, ao mesmo tempo em que se pretende enfrentar tais elementos, transformando-a em fora poltica de resistncia e enfrentamento? O sistema de participao institucionalizada construdo principalmente aps a Constituio de 1988 foi um avano significativo na direwo da democratizao do Estado e na concretizao do direito humano a participar. Tambm foi importante no reconhecimento da multiplicidade dos sujeitos polticos e na construo de suas identidades. Samos da homogeneidade da luta baseada na relao capital versus trabalho, constitutiva de uma realidade capitalista, e afirmamos que a sociedade mais complexa e precisa ter outros olhares sobre si prpria. Foi assim que se construram e se constituram vrios outros sujeitos e identidades polticas e isso, por sua vez, teve reconhecimento na criao dos vrios espaos participativos. Exemplo disso so: o movimento feminista, o movimento negro, o movimento pelos direitos da infncia e da adolescncia, a luta por terra, a luta de pessoas com deficincia etc. Todo esse processo foi e fundamental na construo de uma outra forma de se pensar e fazer poltica e, portanto, fundamental na construo de formas alternativas de disputa e exerccio do poder. Acontece, porm, que esse mesmo processo gerou uma fragmentao e um paralelismo na e da arquitetura da participao. Os inmeros espaos de participao, em especial os conselhos de polticas e as conferncias, no dialogam entre si e muito menos incidem no sentido tencionar o atual sistema poltico representativo e sequer o modelo hegemnico de desenvolvimento. A participao popular nesses espaos majoritariamente uma participao consultiva, setorializada, reproduzindo a fragmentao existente nas polticas pblicas e o distanciamento das decises econmicas referente alocao de recursos pblicos para concretizar as deliberaes dos espaos participativos. Precisamos ampliar os espaos pblicos de debate, sejam eles institucionais ou no, ampliar a nossa capacidade de mobilizao e de presso poltica, desenvolver e fortalecer os espaos de participao para o controle das polticas, inclusive as econmicas e na alocao de recursos pblicos, garantindo-lhes mecanismos para o efetivo compartilhamento do poder de deciso. Para tanto, retomando as propostas da Plataforma dos Movimentos Sociais pela Reforma do Sistema Poltico, prope-se a construo de um sistema integrado de participao popular. Esse sistema deve ter as seguintes diretrizes: a) A participao tem como objetivo geral a partilha de poder do Estado
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com a sociedade, a ampliao da gesto democrtica das polticas pblicas, no sentido da plena realizao de todos os direitos humanos (polticos, civis, econmicos, sociais, culturais e ambientais) e da introduo de um modelo de desenvolvimento que respeite as diversidades, as culturas, as potencialidades, o ambiente, a distribuio de riquezas e a construo de uma sociedade justa, igualitria e libertria. b) So pressupostos da participao: o carter deliberativo, laico, suprapartidrio, autnomo dos espaos institucionais de participao; a liberdade de escolha da representao no governamental; o financiamento pblico; a transparncia e o pleno acesso s informaes pblicas; assim como o respeito do Poder Executivo s recomendaes e deliberaes aprovadas pelos mecanismos de participao, mediante inclusive a manifestao/posicionamento oficial em relao s mesmas. c) Os espaos de participao devem priorizar a presena/representao dos usurios das polticas pblicas. d) Os mecanismos de participao devem ter regulamentao apropriada estabelecendo: (i) as formas de articulao entre os diversos espaos e mecanismos de participao; (ii) as questes sobre as quais estes mecanismos tm poder deliberativo, e (iii) os instrumentos que do seguimento efetivo a essas deliberaes, ou seja, que obrigam o Poder Executivo a cumpri-las. e) Tal sistema deve contemplar instrumentos para viabilizar e estimular a participao de todo e qualquer cidado, de forma descentralizada, horizontalizada e sem hierarquias. Deve ter como estratgia central a incorporao de sujeitos polticos at hoje sub-representados nos espaos de deciso. Citamos especialmente as mulheres, os negros, os indgenas, as populaes rurais, as pessoas com deficincias e as pessoas no heterossexuais. f) Tal sistema deve romper a fragmentao das polticas pblicas e a dicotomia entre poltica social e poltica econmica, entre carter tcnico e poltico das decises. Para isso assume centralidade neste momento a criao de espao institucional de participao na definio da alocao de recursos pblicos. Acreditamos ser esta uma agenda possvel e desejvel para a participao. Essa agenda procura resgatar os elementos que originaram a estratgia poltica de um campo poltico da sociedade civil brasileira de se lanar na construo dos espaos institucionalizados de participao. Mas tal participao precisa ser poltica, quer dizer, precisa de contedo e estratgias politizadas. Precisamos resgatar o contedo poltico da participao, pois sem ele nos tornamos meros ocupadores de espaos institucionais que nada servem para as nossas causas, utopias, desejos e sonhos. Participar vale a pena, desde que seja uma participao que conflite as estruturas arcaicas do nosso Estado e de nossa sociedade. Sem isso estamos apenas reproduzindo o que os poderosos esperam de ns, que sejamos e atuemos como cordeiros a servio dos seus interesses. Participamos para isso?
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Arquitetura da participao no Brasil: uma leitura das representaes polticas em espaos participativos nacionais
Ana Claudia Chaves Teixeira Clvis Henrique Leite de Souza Paula Pompeu Fiuza Lima
O Brasil tem se destacado por um rpido aumento no nmero de conselhos e conferncias nacionais, onde todos os dias novos e velhos atores so convocados a participar e representar seus pares. Exatamente quem est sendo convocado a participar destes espaos? De que maneira construda a representao? Foi com essas perguntas iniciais que este texto foi delineado. O que queramos saber era se todos os conselhos ou conferncias teriam a mesma lgica de mobilizao e representao ou se seria possvel observar diferentes formas de representao operando simultaneamente. O desafio de representar algum sempre difcil de ser exercido, ser que no caso dos conselhos e conferncias ele muito diferente do desafio enfrentado pelos polticos do sistema representativo eleitoral? Partindo da anlise do que est previsto em decretos e leis que normatizam as dinmicas de representao em conselhos e conferncias nacionais, nossa inteno dupla. Por um lado, trata-se de questionar o alcance explicativo das principais abordagens sobre representao. Essas abordagens so: por accountability, descritiva, virtual e neocorporativa. A questo a elas colocada : tais abordagens, desenvolvidas para e a partir das instituies representativas clssicas, so aplicveis aos espaos da democracia participativa. Por outro lado, tendo reconhecido o adensamento recente da esfera participativa no pas, questionamos como e em que medida os espaos participativos analisados tornam presentes (isto , representam) interesses, ideias, demandas ou perspectivas de pessoas e grupos ausentes neles. Ao redor desse duplo objetivo, levantamos as seguintes perguntas: os conselhos e conferncias operam com lgicas neocorporativas, convocando para esses espaos organizaes e especialistas consolidados em determinado tema (Cf. SCHMITTER, 1974)? Ou os conselhos e conferncias nacionais trazem para o seu interior perspectivas diferenciadas, vivncias e experincias de vida diferentes (Cf. YOUNG, 2006)? Com intuito de levantar elementos compreensivos para a realidade encontrada nos conselhos e conferncias, este estudo se inicia com um olhar para os elementos da arquitetura da participao no Brasil, enten49
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31. sabido que o uso de fontes documentais pode ser um limite anlise dos espaos participativos. Estamos cientes, por exemplo, que atores do sistema poltico (partidos, polticos profissionais, integrantes do Poder Executivo) intervm fortemente na composio real desses espaos. Entretanto, ao extrapolar os limites igualmente conhecidos dos estudos de caso, esse tipo de trabalho apresenta ganhos analticos na medida em que observa a forma de composio de conselhos e conferncias em seu conjunto. 32. O termo responsividade vem do ingls responsiveness e significa o quanto uma estrutura institucional permite ser controlada por outras ou pela sociedade (FEREJOHN, 1999, p.131); traduo nossa. 33. Ver, por exemplo, Cortes e Giugliano (2010), segundo os quais os conselhos seriam espaos neocorporativos, j que eles so marcados pela presena de especialistas (mesmo os movimentos sociais so especializados em um tipo de poltica pblica), e por organizaes e no quaisquer pessoas.
dida como conjunto de instncias participativas institucionalizadas que podem ou no estar articuladas entre si. Iniciamos com o desenho institucional trazido pela Constituio de 1988 e pelas estruturas de gesto da participao no Governo Lula. Em seguida, passamos para a apresentao da forma de funcionamento dos espaos participativos em foco, tomando como base o perodo de 2003 a 2010. O objetivo final do texto analisar os traos da representao poltica nesses espaos e seu potencial inclusivo. Para tal, tem por base pesquisa documental, em particular peas legislativas instituintes da estrutura de gesto da participao e atos normativos de conselhos e conferncias. Com os documentos foi possvel saber quem est sendo chamado para exercer a funo de representante poltico nesses espaos participativos, alm de delinear o modo de funcionar no que diz respeito forma de escolha dos representantes. A despeito dos limites metodolgicos31, a discusso sobre os objetivos dos espaos participativos, a forma de escolha e as categorias de participantes pode apontar que tais espaos no so apenas participativos, pois eles so tambm espaos representativos. Ou seja, so espaos onde se desenrolam dinmicas de representao. Nesse sentido, conselhos e conferncias nacionais enfrentam desafios semelhantes queles encarados pelos parlamentos e pelo Executivo no que tange representatividade e responsividade.32 Nosso argumento central defende que anlises generalizantes sobre a representao nesses espaos no correspondem totalidade da realidade. H, antes, diferentes lgicas de representao sendo acionadas nos diferentes conselhos e conferncias e mesmo no interior desses espaos. Difcil sustentar, por exemplo, que os conselhos seriam o espao por excelncia de novos sujeitos polticos tradicionalmente excludos do sistema polticoeconmico ou, ao contrrio, que todos os conselhos operariam com uma s e mesma lgica neocorporativa.33 Nossa concluso se encaminhar para demonstrar que nestes espaos operam distintas lgicas de representao. Ao longo do texto, veremos quais so essas lgicas.
Elementos da arquitetura da participao no Brasil

Antes de analisarmos as formas de representao encontradas em conselhos e conferncias nacionais, apresentamos o arcabouo participativo herdado pelo governo Lula e quais as mudanas institucionais operadas em seu mandato para tratar esse tema. O contexto institucional que permitiu o desenho de nova arquitetura da participao no Brasil foi impulsionado, ao menos formalmente, pela Constituio de 1988. O texto foi capaz de incorporar novos elementos culturais, surgidos na sociedade, na institucionalidade emergente, abrindo espao para a prtica da democracia participativa (SANTOS & AVRITZER, 2002, p.65). Isso foi expresso em diversos
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dispositivos que ampliaram os direitos polticos, em especial em questes como: descentralizao administrativa e incorporao da participao de cidados e organizaes da sociedade civil na gesto de polticas pblicas (SOUZA, 2005). Ao menos trinta artigos do texto constitucional expressaram preceitos que incentivaram experincias de gesto pblica participativa. No que se refere arquitetura da participao, a Constituio traou princpios e diretrizes, tais como, a cidadania como fundamento do Estado democrtico (art. 1, 5, 8, 15 e 17), os deveres sociais em questes coletivas (art. 205, 216, 225, 227 e 230) e o exerccio da soberania popular (art. 14, 27, 29, 58 e 61), mas tambm tratou da participao social como forma de gesto pblica (art. 10, 18, 37, 74, 173, 187 e 231). Na institucionalizao de mecanismos de participao nas polticas pblicas, impulsionada pela Constituio de 1988, destaca-se como elemento da arquitetura da participao a descentralizao administrativa com gesto participativa, em particular na seguridade social (art. 194), na sade (art. 198), na assistncia social (art. 203) e na educao (art. 206). Foi a descentralizao administrativa que possibilitou a criao dos conselhos gestores de polticas pblicas (GOHN, 2000; RAICHELIS, 2000; VOLPI, 2000). E quando a Constituio faz meno a colegiados, mesmo quando no diretamente a conselhos gestores de poltica, a presena cidad requerida como elemento constitutivo do espao (art. 89, 103, 130, 224). Os conselhos gestores so, em grande medida, fruto da institucionalizao dos conselhos populares experimentados no Brasil a partir da dcada de 1980. E pode-se dizer que a expanso de conselhos no pas se deu, em parte, como requisito legal para a distribuio de recursos em reas como assistncia social, educao e sade.34 De toda maneira, h diferenas na forma de funcionamento desses espaos que variam de acordo com o contexto de institucionalizao, a forma de organizao social, a definio do papel e dos objetivos do colegiado e a delimitao da competncia e das atribuies do conselho (GOHN, 1990). Tambm no contexto da ampliao da participao em escala, mas agora em mbito nacional, foram realizadas diversas conferncias nacionais no Brasil, mesmo antes de 1988. Esse mecanismo de formulao de polticas pblicas foi criado na dcada de 1930, embora naquele momento fosse restrito aos agentes estatais. A primeira conferncia foi realizada na rea de sade e reuniu representantes de rgos pblicos para discutir a formulao de polticas pblicas nacionais (HOCHMAN, 2005). Com o passar dos anos, este processo contou com a participao de movimentos sociais. Em 1986 ocorreu a 8 Conferncia Nacional de Sade, marcada por ampla participao popular, que deu fora para que na Constituinte fossem garantidas as bases do Sistema nico de Sade. A gesto participativa um dos princpios do SUS e parece ter sido inspirao para outras reas construrem espaos participativos com o formato de conferncias e conselhos nos trs nveis da federao. Nesse sentido, pode-se citar a
34. Em pesquisa do IBGE (2010), j existiam em 2009 mais de 70 mil conselhos municipais, com destaque para conselhos de sade (5.565), de assistncia social (5.527) e de direitos da criana e adolescente (5.084).
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Assistncia Social que instituiu conferncias como parte de um sistema de participao institucionalizado (lei 9.720/1993) e a Conferncia Nacional dos Direitos da Criana e do Adolescente convocada bienalmente, desde 1995, pelo respectivo conselho nacional. Nos ltimos anos houve grande utilizao das conferncias para ampliar em nvel nacional a participao na formulao de polticas pblicas, como ser apresentado detalhadamente mais frente. O importante a reter aqui que o governo Lula herda um conjunto significativo de espaos participativos (especialmente conselhos e conferncias nacionais) que so resultados fundamentalmente do momento Constituinte de 1988, desde quando os princpios da descentralizao e da participao foram difundidos em parte da sociedade civil e alguns governos municipais. Isso fez com que j houvesse uma certa tradio em organizar conferncias e conselhos nos nveis municipal e estadual. Alm disso, preciso perceber que havia outros conselhos nacionais anteriores ao perodo da Constituio, alguns foram reestruturados, tendo suas legislaes e competncias alteradas, e outros no. H ainda conselhos criados aps 1988 que no operam com a lgica da participao e incluso de novos sujeitos polticos. Portanto, o conjunto desses espaos bastante variado e obedece a intencionalidades muito distintas, como veremos nas prximas sees. Antes de passar a essa anlise, vamos nos deter especificamente em como o governo Lula lidou com esse passado participativo. Entre 2003 e 2010, no decorrer do governo Lula, apareceram novos elementos da arquitetura da participao, em especial a distribuio de funes entre rgos de assessoramento da Presidncia da Repblica que conformou a estrutura de gesto no que diz respeito articulao com sujeitos polticos e aos assuntos relevantes participao (Leis n 10.683/03; 10.869/04 e 11.204/05). Inicialmente, foram separadas trs funes: (i) coordenao poltica do governo competncia da Secretaria de Relaes Institucionais cujas aes voltaram-se s interaes com o Congresso Nacional e com os entes federados; (ii) coordenao e integrao das aes do governo competncia da Casa Civil; e (iii) relacionamento e articulao com as entidades da sociedade civil funo da Secretaria-Geral, cujas atribuies previam criao e aplicao de instrumentos de consulta e participao popular. Cabe ressaltar que Secretaria de Relaes Institucionais coube tambm a coordenao e a secretaria do Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social (Cdes) rgo colegiado de assessoramento direto do presidente da Repblica. Foi no mbito da Secretaria-Geral que o governo empreendeu aes para a ampliao da participao social. Para tal, foi criada a Secretaria Nacional de Articulao Social, qual coube: I coordenar e articular as relaes polticas do Governo com os diferentes segmentos da sociedade civil; e II propor a criao, promover e acompanhar a implementao de instrumentos de consulta e participao popular de interesse do Poder Executivo (Decreto n 5364/2005).
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Esse arranjo institucional pode ter dificultado o fortalecimento das iniciativas de gesto participativa quando separou a articulao com a sociedade civil da integrao das aes governamentais. Isso fez as articulaes com a sociedade ficarem parte das aes de integrao intergovernamental, possivelmente dificultando a colocao em prtica de decises cuja responsabilidade ultrapassava a competncia do rgo responsvel pelo espao participativo. Percebe-se, assim, o reflexo da fragmentao da administrao pblica sobre a arquitetura da participao. Na estrutura de gesto, o reconhecimento de novos sujeitos polticos tambm ficou comprometido por essa separao entre os rgos que articulam diferentes foras polticas. O fato de haver meno expressa articulao com a sociedade civil nas atribuies da Secretaria-Geral, por si s, no garantiu esse reconhecimento. Se observado o desenho inicial, pode-se concluir duas coisas: a participao era vista como estratgia de governabilidade e os sujeitos polticos da participao eram reconhecidos com pesos diferentes (MORONI, 2005, p.13). Os pesos diferenciados podem ser evidenciados, por exemplo, na responsabilidade pelo Cdes. A Secretaria-Geral especializou-se na relao com a sociedade civil e a Casa Civil, em um primeiro momento, e depois a Secretaria de Relaes Institucionais, cuidou da poltica com partidos polticos e do Conselho. Se fosse respeitada a lgica institucional, o Cdes deveria estar sob responsabilidade da Secretaria-Geral, j que ela fazia a articulao social. Tambm na composio desse conselho, como espao de debate em torno de temas relevantes para o desenvolvimento do pas, pode ser percebido o limite do reconhecimento de novos sujeitos polticos, pois houve uma centralidade da relao capital-trabalho quando, na escolha dos representantes sociais no rgo colegiado, foram privilegiados empresrios e sindicalistas. Evidencia-se a dificuldade de reconhecer novos sujeitos polticos e a heterogeneidade da sociedade que composta por entidades com mltiplas formas de organizao, interesses a defender e prticas de interao com o governo. Alm disso, menos que alavancar um sistema de participao institucional, tal como estava em suas atribuies, a Secretaria-Geral funcionou muito mais como um mediador de conflitos entre sociedade civil e Estado, impulsionando audincias pblicas, mesas de dilogos e fruns de debates (COSTA SOBRINHO, 2011). Vrias das experincias impulsionadas pela Secretaria-Geral no tiveram continuidade e, por diversos motivos, no houve um esforo sistemtico para garantir um novo arcabouo institucional para os canais participativos. Sem uma diretriz clara ou, ao menos, fruns sistemticos de discusso interministerial sobre os rumos da participao no governo, cada secretaria ou ministrio criou ou recriou seus espaos participativos de acordo com critrios prprios. Ainda que de forma panormica, esses elementos da arquitetura da participao no Brasil permitem apontar algumas dinmicas presentes na poltica contempornea. Por um lado, possvel reconhecer que a Cons53
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tituio de 1988 trouxe novo contexto institucional para a participao poltica, em especial com a descentralizao administrativa. Por outro lado, a estrutura para a gesto da participao no governo Lula sinaliza diferentes formas de conceber a participao. possvel dizer que houve uma multiplicao de espaos, mas sem diretrizes ou sem um dilogo entre as distintas concepes sobre o que se pretendia com eles. A seguir, analisamos em detalhes no o conjunto das formas de dilogo entre Estado e sociedade civil presentes no governo Lula, mas sim o modo de funcionamento de conselhos e conferncias, pelo seu carter em geral mais permanente e consolidado.
Caracterizao dos espaos participativos nacionais

De modo geral, possvel dizer que conferncias so espaos participativos, convocados pelo Poder Executivo com certa periodicidade, para interlocuo entre representantes do Estado e da sociedade visando formulao de propostas para determinada poltica pblica. Por se desenvolverem de forma transitria, mas ao mesmo tempo no pontual, podemos destacar a natureza processual como caracterizadora das conferncias. Conselhos so espaos participativos, que podem ser tanto consultivos como deliberativos, em que prevista certa permanncia no tempo. So compostos por representantes do poder pblico e da sociedade civil, esta podendo ser dividida em diferentes segmentos. Os conselhos tm como finalidade incidir nas polticas pblicas de determinado tema, sendo que suas atribuies variam nos diversos contextos. Pode-se dizer que conferncias no so eventos, embora sejam realizadas como atividades eventuais. Assim, distinguem-se de audincias ou consultas pblicas que so acontecimentos ocasionais, ou seja, realizados de acordo com as circunstncias, mesmo quando inseridas numa arquitetura institucional de participao social, como no caso da formulao de planos diretores para as cidades, ou quando estabelecidas num procedimento administrativo, como no caso de estudos de impacto ambiental. Ao lado da realizao no eventual, cabe destacar a transitoriedade das conferncias. So convocadas com finalidades especficas por um perodo determinado. Assim, se diferenciam dos conselhos que so rgos colegiados permanentes. E, mesmo que institudas em um sistema de participao, como no caso da Assistncia Social, necessitam de convocao singular feita pelo Poder Executivo, com certa regularidade quando so realizadas mais de uma vez. Os conselhos teriam como caracterstica diferenciadora de outros espaos a permanncia no tempo. Por mais que essa permanncia possa no se verificar na prtica e que existam conselhos que a partir de determinado momento tenham interrompido as suas reunies, h no ato da criao a intencionalidade de ser um espao contnuo, que mantm certa constncia
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em suas reunies, possuindo esses encontros algum encadeamento entre si, ou seja, cada reunio no um evento isolado, estando inserida em um contexto mais amplo de construo de polticas pblicas. Diferentemente das conferncias e de audincias pblicas, os conselhos no so abertos participao de qualquer pessoa interessada na discusso. Quem pode falar e principalmente votar nos conselhos so os representantes eleitos ou indicados. Em alguns casos h a participao de conselheiros especialistas e de pessoas reconhecidas como importantes para determinado debate. No entanto, se existe a necessidade de votaes a respeito de algum tema, somente os conselheiros oficialmente eleitos ou indicados podem se manifestar. mais presente nos conselhos que em outros espaos a necessidade de a pessoa demonstrar conhecimento sobre o que fala, no podendo ser uma pessoa leiga no assunto. Essa caracterstica muito importante para se entender como se d a representao poltica nos conselhos e conferncias. Afinal, numa perspectiva de ampliao da participao no caberia restrio e sim abertura a diferentes tipos e nveis de conhecimentos sobre um tema. Mesmo a suposta abertura existente nas conferncias se reduz quando apenas os sujeitos diretamente relacionados aos temas se envolvem nas discusses. Nos conselhos, isso mais forte ainda, pois a especializao quase um imperativo participao. Isso nos faz pensar que a perspectiva neocorporativa pode trazer bastante luz ao entendimento das formas de representao nesses espaos, pois h monoplios associativos, somente organizaes com certas caractersticas seriam capazes de agregar opinies com informaes precisas, expertises profissionais, capacidade contratual e legitimidade de participao (SCHMITTER, 1974). Como veremos, isso apenas parte da lgica subjacente aqui. Entre 2003 e 2010 ocorreram no pas 74 processos denominados conferncias em quarenta temas diferentes,35 70% realizados pela primeira vez. Estima-se que mais de 5 milhes de pessoas tenham participado nas diferentes etapas (BRASIL, 2010). Nesse trabalho estamos considerando apenas 63 conferncias, pois 11 espaos participativos denominados conferncias no se caracterizam como tal.36 A pesquisa foi feita com base nos atos normativos que regulamentam os processos, em especial, os regimentos. Encontramos esses documentos de 52 conferncias, sendo esse nosso universo de anlise.37 Para a pesquisa, foram considerados sessenta conselhos nacionais, divididos em trs tipos: conselhos de polticas, de direitos e de fundos. Estes se diferenciam por seus objetivos e formas de funcionamento. Os conselhos de polticas so os que contribuem para a formulao de polticas pblicas para determinada rea, podem ser para sade, educao, assistncia social, desenvolvimento rural, entre outros. Dos 60 conselhos mapeados, 39 so de poltica38, ou seja, a maior parte dos colegiados desse tipo. Os conselhos de direitos so aqueles que tratam dos direitos de uma determinada populao, em geral, grupos marginalizados que se supe que precisam de polticas especficas. Evidentemente que todos os conselhos li-
35. Aprendizagem Profissional; Aquicultura e Pesca; Arranjos Produtivos Locais; Assistncia Social; Cidades; Cincia, Tecnologia e Inovao; Cincia, Tecnologia e Inovao em Sade; Comunicao; Comunidades Brasileiras no Exterior; Cultura; Defesa Civil e Assistncia Humanitria; Desenvolvimento Rural Sustentvel; Direitos da Criana e do Adolescente; Direitos da Pessoa com Deficincia; Direitos da Pessoa Idosa; Direitos Humanos; Economia Solidria; Educao; Educao Bsica; Educao Escolar Indgena; Educao Profissional Tecnolgica; Esporte; Gays, Lsbicas, Bissexuais, Travestis e Transexuais; Gesto do Trabalho e da Educao na Sade; Infanto-Juvenil pelo Meio Ambiente; Juventude; Medicamentos e Assistncia Farmacutica; Meio Ambiente; Polticas de Promoo da Igualdade Racial; Polticas Pblicas para as Mulheres; Povos Indgenas; Recursos Humanos da Administrao Pblica Federal; Sade; Sade Ambiental; Sade Bucal; Sade do Trabalhador; Sade Indgena; Sade Mental; Segurana Alimentar e Nutricional; e Segurana Pblica. 36. No foram aqui consideradas como conferncias: 1 Conferncia de Aprendizagem Profissional no contou com etapas preparatrias e a etapa nacional se assemelhou a um seminrio sobre o tema; 1 a 4 conferncias de Arranjos Produtivos Locais organizadas em painis temticos no tiveram carter propositivo e no contaram com etapas preparatrias; 1 a 3 conferncias Infanto-Juvenis pelo Meio Ambiente possuram objetivo pedaggico sendo o pblico-foco adolescentes de 12 a 15 anos; 1 Conferncia de Recursos Humanos na Administrao Pblica Federal espao voltado a servidores pblicos, sem o envolvimento da sociedade; 8 e 10 conferncias de Direitos Humanos foram convocadas pelo Legislativo e possuram carter congressual.
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37.No encontramos os documentos das seguintes conferncias: 4 de Sade Indgena; 1 de Polticas Pblicas para as Mulheres; 3 de Sade Bucal; 5 e 8 dos Direitos da Criana e do Adolescente; 1 a 3 das Comunidades Brasileiras no Exterior; 3 e 4 de Cincia, Tecnologia e Inovao; e 4 de Assistncia Social. 38. Os conselhos de polticas so: Conselho Nacional do Meio Ambiente; Conselho Nacional de Poltica Criminal e Penitenciria; Conselho Nacional de Segurana Pblica; Conselho Nacional de Sade; Conselho Nacional de Poltica Agrcola; Conselho Nacional de Previdncia Social; Comisso Nacional de Incentivo Cultura; Conselho Nacional de Assistncia Social; Conselho Nacional de Imigrao; Conselho Nacional de Educao; Conselho Nacional do Trabalho; Conselho Deliberativo da Poltica do Caf; Conselho Nacional de Cincia e Tecnologia; Conselho Nacional de Recursos Hdricos; Conselho Nacional de Poltica Energtica; Conselho do Agronegcio; Conselho Nacional de Polticas sobre Drogas; Conselho de Desenvolvimento do Agronegcio do Cacau; Conselho de Gesto da Previdncia Complementar; Conselho Nacional de Turismo; Conselho Nacional de Arquivos; Conselho Nacional do Esporte; Comisso Nacional de Erradicao do Trabalho Infantil; Comisso Nacional de Erradicao do Trabalho Escravo; Conselho da Transparncia Pblica e Combate Corrupo; Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social; Conselho Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional; Conselho Superior de Cinema; Conselho Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentvel; Conselho Nacional de Economia Solidria; Conselho Nacional de Aquicultura e Pesca; Conselho Nacional de Combate Pirataria e Delitos contra a Propriedade Intelectual; Conselho Nacional das Cidades; Conselho Nacional de Poltica Cultural; Comisso Tcnica Nacional de Biossegurana; Comisso Nacional de Educao Escolar Indgena; Conselho Nacional de Defesa Civil; Conselho Nacional de Desenvolvimento Industrial; e Conselho de Relaes do Trabalho.
dam diretamente com a questo dos direitos, contudo, nesse caso o direito da populao em questo o foco do conselho. Nesta pesquisa, onze conselhos so desse tipo39. Exemplos so os conselhos dos Direitos da Criana e do Adolescente e dos Direitos da Mulher. Por fim, h os conselhos de fundos, como o do Fundo de Amparo ao Trabalhador ou do Fundo de Combate e Erradicao da Pobreza que tratam de recursos pblicos direcionados a determinada poltica. Embora sejam negligenciados em vrias anlises, a observao desse tipo de conselho pode ser til para entender as dinmicas de representao nos espaos participativos nacionais. Devido ao fato de lidar diretamente com a gesto de recursos pblicos, esse tipo de colegiado atrai determinados tipos de participantes. No total, h dez conselhos de fundos.40 Apresentamos a seguir as finalidades dos espaos participativos nacionais procurando responder a seguinte pergunta: objetivos diferentes pressupem representaes distintas? Se sim, de quais tipos?
Finalidades dos espaos participativos nacionais

O entendimento da dinmica da representao em espaos participativos passa por compreender o motivo de sua existncia ou, ao menos, reconhecer os objetivos declarados nos atos normativos. Afinal, conhecer finalidades e competncias de um espao participativo fundamental para saber o que potencialmente pode fazer, mesmo que exista diferena entre objetivos de direito e de fato. Saber a que vieram as conferncias e quais as competncias dos conselhos pode ser til, em especial, para conhecer a viso que o rgo responsvel tem do espao participativo. Alm disso, importante percebermos que os conselhos e as conferncias nacionais possuem as mais diferentes atribuies, pois mesmo que os espaos participativos aqui considerados sejam por natureza espaos de formulao de polticas pblicas que envolvem representantes do governo e da sociedade, eles no possuem os mesmos objetivos e competncias. A pergunta que queremos responder nesta parte do trabalho o quanto os objetivos desses espaos pressupem representaes distintas e mobilizam potencialmente grupos distintos. No caso das conferncias foram identificados quatro tipos de objetivos: a) agendamento: quando se referiam difuso de ideias, afirmao de compromissos, articulao entre atores, fortalecimento de redes, promoo de reflexes e debates ou troca de experincias; b) anlise: quando estavam em foco aes de diagnstico de uma situao ou avaliao de polticas, inclusive avaliao do encaminhamento de deliberaes de conferncias;
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c) participao: quando falavam em ampliao ou fortalecimento de espaos participativos na gesto de polticas pblicas; e d) proposio: quando traziam aspectos de formulao de estratgias ou polticas para garantia de direitos, articulao entre entes federados e financiamento de aes, identificao de prioridades de ao para rgos governamentais, alm de intenes especficas de criao ou reformulao de planos, programas, polticas e sistemas. Nos conselhos, identificamos trs tipos de atribuies: a) objetivos estratgicos, que visam formular um projeto para a poltica, decidindo os princpios e o direcionamento da mesma. Os objetivos estratgicos podem ser subdivididos em quatro: (i) de direcionamento, que formulam diretrizes e prioridades; (ii) de assessoria tcnica, que emitem pareceres e subsidiam decises; (iii) de coordenao e articulao de atores; e (iv) de fomento participao. b) objetivos programticos, ligados aos programas e projetos do ministrio ao qual esto vinculados. Os objetivos programticos podem ser subdivididos em: (i) objetivos de planejamento, em que se apontam propostas para o planejamento anual e plurianual; (ii) objetivos de monitoramento e avaliao, em que os programas e polticas de determinado tema so monitoradas e avaliadas, bem como; (iii) de controle, em que o conselho tem o dever de aprovar relatrios de gesto e planos de contas relacionados s polticas em questo. c) objetivos e atribuies operacionais, relacionados a tarefas do dia a dia do conselho. Os objetivos e atribuies operacionais podem ser subdivididos em tarefas de (i) normatizao, (ii) de orientao de diferentes pblicos e (iii) de julgamento de processos relacionados poltica. Essas categorias no so estanques e os limites entre elas no so rgidos. No funcionamento dos espaos participativos todos os objetivos podem ocorrer ao mesmo tempo. Um conselho, por exemplo, em uma mesma reunio pode discutir os objetivos de uma conferncia nacional, avaliar uma atividade realizada e normatizar um procedimento especfico. Uma conferncia, quando convocada para a proposio na formulao de polticas pblicas, pode tambm analisar realidades e difundir ideias. De toda forma, vale reconhecer a diferena entre as finalidades para perceber que diferentes pblicos podem ser atrados para o espao participativo a depender da nfase num ou noutro tipo de objetivo. Nas conferncias, como era de se esperar, a proposio a finalidade mais frequente. Ela aparece em todas as conferncias, mas se pensarmos de maneira relativa s outras finalidades veremos que as conferncias tambm tm o intuito de colocar questes na agenda de debate pblico mais amplo, ou seja, visam o chamado agendamento. Entre as conferncias que intencionaram o agendamento, 57% propuseram-se troca de experincia, ao fortalecimento de redes e articulao entre atores. Isso demanda, no processo de organizao, aes especficas para garantir a presena e o encon-
39. Os conselhos de direitos so: Conselho de Defesa dos Direitos da Pessoa Humana; Conselho Nacional dos Direitos da Mulher; Conselho Nacional dos Direitos da Criana e do Adolescente; Conselho Nacional de Combate Discriminao; Conselho Nacional dos Direitos da Pessoa Portadora de Deficincia; Conselho Nacional de Promoo da Igualdade Racial; Conselho Nacional dos Direitos do Idoso; Conselho Nacional de Juventude; Comisso Nacional de Poltica Indigenista; Comisso Nacional de Desenvolvimento Sustentvel dos Povos e Comunidades Tradicionais; e Conselho de Representantes de Brasileiros no Exterior.
40. Os conselhos de fundos so: Conselho de Recursos do Sistema Financeiro Nacional; Conselho Federal Gestor do Fundo de Defesa dos Direitos Difusos; Conselho Curador do Fundo de Garantia por Tempo de Servio; Conselho Deliberativo do Fundo de Amparo ao Trabalhador; Conselho de Recursos do Sistema Nacional de Seguros Privados, de Previdncia Privada Aberta e de Capitalizao; Conselho Deliberativo do Fundo Nacional do Meio Ambiente; Conselho Consultivo e de Acompanhamento do Fundo de Combate e Erradicao da Pobreza; Conselho Gestor do Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social; e Conselho de Acompanhamento do Fundo Nacional de Educao Bsica (Fundeb).
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tro efetivo da multiplicidade de perspectivas sobre o assunto em pauta. No entanto, entre as conferncias que mencionaram objetivos ligados ao fortalecimento ou criao de espaos participativos para a gesto de polticas pblicas, apenas 5 do total de 52 trouxeram em seus objetivos a garantia de acesso a grupos sociais especficos. Foram as conferncias ligadas a questes indgenas e criana, adolescncia e juventude que falaram de seus prprios pblicos. No h, em outras conferncias, meno garantia de acesso aos espaos participativos de grupos marginalizados ou excludos dos processos de deciso, embora se saiba que algumas conferncias garantiram a presena de certos pblicos por meio de cotas na composio das delegaes estaduais para a etapa nacional. Isso pode revelar baixa preocupao com a incluso de distintas perspectivas sociais no momento da convocao de espaos participativos como as conferncias. Afinal, mesmo que se deseje promover o intercmbio de ideias, sem garantias diversidade de representantes, no haver troca efetiva. Essa uma viso que retoma a ideia de representao descritiva de Phillips, quando esta argumenta que determinados grupos devem ser includos no debate pblico como forma de transformao social mais imediata (PHILLIPS, 2001). Young (2006), por exemplo, defende a incluso como maneira de qualificao da representao nos espaos participativos, pois no somente as opinies e interesses seriam representados, mas tambm as perspectivas. Perspectivas sociais so experincias e vivncias que indivduos possuem por fazerem parte de certo grupo. Pessoas de perspectivas sociais diferentes podem ter diferentes vises a respeito do mesmo problema, influenciadas por sua posio na estrutura social ou por condio pessoal. Assim, incluir nos propsitos de um espao participativo a garantia de acesso a certos pblicos pode revelar uma viso de sociedade civil ampla e heterognea. Vejamos como isso se passa nos conselhos. Ao observar as diferentes finalidades nos conselhos, podemos perceber que os objetivos estratgicos so os mais recorrentes, presente em 57 dos 60 espaos investigados, o que bastante significativo quando estamos falando de conselhos gestores de polticas pblicas. Isso mostra que, ao menos legalmente, esses espaos participativos devem participar da construo dos projetos que norteiam as polticas pblicas. Com recorrncias bastante semelhantes esto os objetivos programticos e operacionais presente em 42 e 45 conselhos, respectivamente.
Quadro 1. Atribuies predominantes por tipo de conselho

Tipo de Conselho Atribuies Predominantes -Apontar diretrizes e prioridades. -Normatizar procedimentos. Pblicos prioritariamente convocados -Especialistas -Interesses em conflito (por exemplo, entre capital e e trabalho) e o Estado parece ter a funo de mediador.
Politicas Pblicas
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Direitos
-Coordenar, monitorar e avaliar -Marginalizados e do sistema as polticas, promover a parpoltico (movimentos populares ticipao e orientar diferentes e movimentos identitrios). pblicos.
Fundos
- Aprovar planos de contas e de relatrios de gesto do fundo. - Julgar processos e concesso de benefcios a determinadas organizaes..
-Interesses em conflito (por exemplo, entre capital e e trabalho) e o Estado parece ter a funo de mediador.
Fonte: Informaes desta pesquisa. Alm disso, quando pensamos nos trs tipos de conselhos, percebemos que h tambm atribuies diferentes para os espaos diversos. As atribuies ligadas ao apontamento de diretrizes e de prioridades esto mais presentes nos conselhos de polticas se comparados com os conselhos de direitos e os de fundos. Naqueles primeiros, tambm so mais frequentes atribuies relacionadas normatizao de determinados procedimentos ou at mesmo de normas mais gerais da poltica. Nesse caso, o conselho de polticas se apresenta como instncia legitimada para produzir normas que devero ser seguidas por aqueles que utilizaro a poltica. Essa funo normativa pode atrair para os colegiados as organizaes que desejam o status pblico de colaborar na regulao de interesses. Status pblico que, segundo Streeck & Schmitter (1985), seria obtido na relao entre Estado e organizaes, implicando, mais do que ser consultado no momento de formulao de uma norma, contribuir com o cumprimento da mesma. Nessa viso, a disputa para a participao nesses espaos se daria tambm pelo potencial de uso da autoridade estatal. Partilhando a autoridade estatal, os participantes de conselhos colaborariam em fazer cumprir a regulao de interesses. J os objetivos de coordenao, monitoramento e avaliao das polticas, promoo da participao e orientao de diferentes pblicos so muito presentes em conselhos de direitos. Como esse tipo de espao trata de direitos que devem ser promovidos por polticas transversais, o conselho acaba por ter essa funo de coordenao da poltica relacionada ao grupo especfico e de seu monitoramento e avaliao. Alm disso, como esses espaos trabalham com populaes politicamente sub-representadas, o esforo de promover a sua participao poltica uma estratgia para a prpria promoo dos direitos delas. Ainda, como em muitos casos os conselhos de direitos tratam de situaes em que pessoas tm seus direitos sistematicamente desrespeitados por meio de discriminao, seja ela explcita ou implcita, o espao acaba tambm se ocupando em orientar diferentes pblicos sobre a necessidade de reconhecer as especificidades dos pblicos defendidos. Em um contexto de multiplicidade de pblicos, tais conselhos podem
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contribuir para que os grupos marginalizados se insiram em esferas potencialmente mais abertas aos interesses j previamente dialogados na sociedade civil. Alm disso, a partir dessa abertura, podem ser construdas estratgias para a transversalizao das demandas desses movimentos (FRASER, 1992). Esse parece ser o objetivo declarado dos conselhos de direitos: dar abertura para que defensores de grupos marginalizados possam, inseridos em esferas pblicas fortes, coordenar, monitorar, avaliar e orientar a transversalizao das demandas desses grupos em outros pblicos mais amplos. Os conselhos de fundos tm atribuies relacionadas aprovao de planos de contas e de relatrios de gesto do fundo. Esses colegiados tambm so os que mais possuem atribuies relacionadas ao julgamento de processos e concesso de benefcios a determinadas organizaes. So, em geral, funes mais burocrticas, mas que costumam ser objeto de disputas polticas que no podem ser desconsideradas. As funes judicantes, especialmente, atraem disputas muito calcadas na questo dos interesses, prpria da lgica corporativista. O que parece ocorrer no espao a mediao de interesses em que o poder pblico assume o papel de mediador.
Possibilidades de vinculao entre representantes e representados

Os representantes em conselhos e conferncias so escolhidos ou nomeados? Por meio de quais processos? E quais so os mecanismos previstos que vinculam representantes e representados? Essas so as questes apresentadas neste item. Para que a representao se d em termos democrticos, necessria uma via de mo dupla: o representante precisa se comprometer a atuar visando os interesses dos representados e os representados devem avaliar a atuao do representante e possuir mecanismos que possam desautorizar a sua atuao, caso a desaprovem. Dessa forma, garantida a independncia tanto para a atuao dos representantes como para a ao de controle dos representados (PITKIN, 1967). O compromisso do representante e a sua identificao com a causa a ser representada j algo discutido em algumas pesquisas recentes (GURZA LAVALLE, HOUTZAGER & CASTELLO 2006, AVRITZER, 2007), contudo os mecanismos que permitem que os representados desautorizem o representante caso desaprovem sua atuao no foram criados ainda. O vnculo entre representante e representado ainda depende da boa vontade do primeiro, o que pode no ser muito confivel, mesmo porque a vinculao entre representante e representado constituda por relaes de poder e assimetria (MIGUEL, 2011). A seguir, so discutidos como os mecanismos de escolha de representantes e de envolvimento dos representados nos ajudam a entender essa vinculao nos espaos participativos nacionais. Os conselhos so constitudos como espaos permanentes em que a representao se d, em 30,6% dos casos, por organizaes mencionadas
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nos prprios atos normativos do conselho e em 29% dos conselhos por indicao feita pelo ministro ou por uma comisso referendada pelo dirigente do rgo ao qual o colegiado se vincula. Nessas duas formas de escolha de participantes, h um chamado oficial representao, ou seja, por mais que o governo tenha sido incitado pela sociedade civil a criar espaos de dilogo, ele que escolhe os representantes. Quando a representao exercida por uma organizao reconhecida e j incorporada no ato normativo do conselho, a escolha da pessoa que estar presente no espao se d pela prpria instituio. J no caso em que o ministro indica o representante, possvel que tal escolha seja no precedida sequer de consulta organizao que a pessoa diz representar. Somente em 17,7% dos conselhos mapeados h eleies para a escolha de representantes. O uso de eleies seria o mtodo mais inclusivo dentre os existentes, pois tanto permite que as organizaes autonomamente escolham quem vai falar por elas, como possibilita que novas entidades se insiram nos espaos de partilha de poder, por mais que a insero de um novo ator seja sempre mais difcil do que a reproduo de um ator j inserido no debate. Os conselhos de direitos so os que, proporcionalmente, mais utilizam esse tipo de mtodo de escolha de representantes, pois 36,4% deles se valem de eleies.
Fonte: INESC; PLIS, 2011.
Ainda se tratando das eleies, esse mtodo no garante o envolvimento dos representados na escolha e avaliao dos representantes nos espaos participativos. As eleies nos conselhos so um processo em que somente potenciais representantes, que preenchem determinados requisitos, podem participar. Assim, uma organizao s passa a fazer parte do conselho quando reconhecida por outros representantes ou pelo governo como vocalizadora legtima de interesses em jogo no rgo. Evidentemente esse mtodo traz tona diferenas no reconhecimento, permitindo disputas. Afinal, cada instituio considera mais importante algumas organizaes. A eleio para escolha de representantes seria uma forma encontrada para mediar essa disputa.
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Dessa forma, a eleio de uma organizao para um conselho mais do que a legitimao do papel de porta-voz pelos prprios representados, , em realidade, o reconhecimento, por parte de outros possveis representantes, da aptido da instituio para dar voz a determinados interesses. Uma disputa que se assemelha luta poltica, tal como entendida por Bourdieu (1989), na qual os pares reconhecem a competncia de determinado ator como porta-voz de um discurso explicativo da realidade. Contudo, na representao eleitoral, essa disputa esporadicamente se abre para a sociedade, porque necessita da aprovao dos representados. No caso dos conselhos, essa abertura no precisa acontecer e, como veremos, at mesmo quando se d tal abertura, como o caso das conferncias, ela no ameaa a posio e a reproduo dos conselheiros. As conferncias so constitudas por etapas concatenadas que se sucedem e que, mesmo conectadas, encerram em si objetivos particulares. Nesse caso, h a inteno de envolvimento da sociedade na escolha dos representantes. As conferncias realizadas em etapas anteriores determinada conferncia nacional trazem objetivos particulares, pois alm de colocarem em pauta as questes nacionais e escolherem representantes para a etapa seguinte, podem ser espao de discusso e formulao de propostas para o mbito em que so realizadas. Por exemplo, uma conferncia municipal ou estadual deve discutir e formular propostas de polticas pblicas a serem encaminhadas para a etapa seguinte, mas tambm pode ter como pauta questes de seu nvel e ali encaminhar ao rgo competente. evidente que a possibilidade no garante a efetividade. Afinal, estados e municpios se inserem no processo por adeso voluntria. Nesse sentido, um possvel desafio ou fragilidade eminente a dependncia em relao vontade poltica para a prpria realizao do processo, pois na maior parte dos casos as conferncias no esto previstas em lei e acabam vulnerveis s tendncias da agenda e do modo de proceder dos rgos do Poder Executivo. Desse modo, a convocao das conferncias como processos em que municpios e estados podem ser formuladores e destinatrios de propostas uma caracterstica que engendra potncia e debilidade. Inclusive, possivelmente para prevenir questionamentos jurdicos, em grande parte dos atos normativos est explicitado que a no realizao de etapas municipais no impede a etapa estadual, bem como que a conferncia nacional independe da ocorrncia das preparatrias em todos os estados. Em geral, as etapas preparatrias das conferncias correspondem aos nveis da federao (73% das conferncias foram realizadas em estados e municpios) e, sendo um processo escalonado, as conferncias municipais so seguidas de etapas estaduais e posteriormente de uma nacional. As conferncias que no realizaram etapas municipais e estaduais tiveram nas etapas regionais a preparao para a nacional. Ainda na dimenso geogrfica, outra modalidade de etapa preparatria existente foi a conferncia intermunicipal que facilitou a mobilizao e a discusso de base territorial. Os conselhos, por sua vez, no possuem nenhuma vinculao de representao que vai do local para o nacional. Em alguns poucos espaos, repre62
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sentantes de conselhos subnacionais so chamados a participar, mas esses casos so exceo regra.41 Comumente, se estabelece que as organizaes devem ter abrangncia nacional, atuando em um nmero mnimo de estados da federao para serem habilitadas a falar no espao participativo nacional. O fato de somente organizaes de abrangncia nacional poderem participar dificulta o acesso de organizaes que tm a atuao restrita a certos estados ou que trabalham em municpios menores. Ainda assim, decises dos conselhos nacionais em muitas situaes afetam as dinmicas locais de formulao de polticas pblicas, sendo que em alguns casos faz parte das atribuies dos conselhos articular os entes da federao e fomentar a participao local. Vemos que, ao mesmo tempo em que os atos normativos restringem a insero de determinados atores mais ligados s dinmicas regionais e locais, os conselhos so imbudos do poder de interferir nas dinmicas locais. Considerando que as polticas pblicas so, de fato, concretizadas no mbito local e que, por isso, nesse mbito que se encontram os representados das polticas, a restrio de os representantes possurem abrangncia nacional um entrave maior aproximao entre representante e representado. Uma das modalidades mobilizatrias utilizadas em alguns casos foram as conferncias livres, que so uma etapa preparatria no eletiva fundada na liberdade de organizao da sociedade. Realizadas pela primeira vez na temtica de Juventude, elas foram posteriormente utilizadas em outras seis reas.42 Cumprindo alguns requisitos expressos nos atos normativos da conferncia (registrar a discusso e a presena dos participantes, por exemplo), tais etapas possibilitaram a mobilizao de pblicos que possivelmente no se engajariam numa conferncia de formato padro. Sem a obrigao de percorrer todos os eixos temticos da conferncia, as propostas formuladas nessas etapas foram encaminhadas s comisses organizadoras para sistematizao e incluso nos textos das etapas posteriores. Impulsionadas pelas ferramentas de interao distncia, em especial chats e fruns de discusso na internet, foram tambm organizadas conferncias virtuais. Esse tipo de mobilizao foi experimentado em trs temticas: Comunicao, Cultura e Segurana Pblica. Essas etapas preparatrias no elegeram representantes para etapas seguintes, mas o contedo discutido on line foi considerado na formulao dos textos-base de encontros presenciais. Cabe destacar que a 2 Conferncia de Cultura uniu a modalidade virtual com as conferncias setoriais, abrindo a possibilidade at de eleger os representantes do setor via internet. O incremento no uso de tecnologias de comunicao e informao favorece conferncias virtuais e pode inclusive respeitar novas formas organizativas da sociedade, pois potencialmente abre espao para a participao de sujeitos polticos que, antes ou de outro modo, no se envolveriam em um processo de formulao de polticas pblicas. O potencial para mobilizar outros pblicos, seja nas conferncias livres ou nas virtuais, pode ser visto como ainda frgil. Afinal, a diferena em relao s outras etapas preparatrias o que atrai algumas pessoas, ampliando a
41. Os conselhos que incluem a participao de espaos participativos subnacionais so: Conselho Nacional de Polticas sobre Drogas e Conselho Nacional de Recursos Hdricos. 42. Quais sejam: Comunicao; Cultura; Defesa Civil e Assistncia Humanitria; Direitos Humanos; Esporte; e Segurana Pblica.
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43. No caso do Conselho Nacional das Cidades, os representantes do conselho so eleitos nas conferncias e no Conselho Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional na conferncia que so estipulados os critrios de escolha dos conselheiros, ainda que estes sejam escolhidos por indicao de uma comisso.
mobilizao, mas tambm as fragiliza no que tange importncia no processo como um todo. Tal fragilidade est na forma pela qual so incorporadas as propostas nas etapas seguintes. A natureza deliberativa, em contraste com uma mobilizatria ou consultiva, pode ser parte do desafio envolvido na concepo e organizao de etapas preparatrias das conferncias. Nesse sentido, o carter deliberativo d uma importncia diferente a uma etapa municipal, quando as propostas formuladas so incorporadas ao texto-base estadual, o que pode no acontecer na modalidade livre por ser consultiva. Experincia peculiar ocorreu na 1 Conferncia de Segurana Pblica, cuja formulao do texto-base da etapa nacional equiparou as propostas das etapas preparatrias, fossem elas municipais, estaduais, livres ou virtuais. Outra questo ainda no resolvida nas inovaes vistas neste ciclo de conferncias, em particular nas conferncias livres e virtuais, a impossibilidade de eleio de representantes para etapas seguintes. As propostas formuladas e as perspectivas presentes nessas modalidades de conferncias podem se perder e no ser consideradas nas etapas posteriores. Pensar em formas de escolha e incluso de representantes das conferncias livres e virtuais em conferncias estaduais e nacionais talvez seja um passo necessrio para a validao dessas etapas e para a integrao processual que caracteriza as conferncias. Isso porque, ao inserir somente uma ideia, desconsiderando as pessoas que passam pelas experincias relacionadas ao tema que a ideia envolve, o contedo pode se perder no meio da luta poltica (YOUNG, 2006). Nas reunies dos conselhos, por outro lado, apesar de serem abertas em praticamente todos os casos, cidados que no so conselheiros dificilmente tm voz e no possuem voto na plenria. At mesmo os conselheiros suplentes nem sempre podem participar a contento das reunies. Alm disso, em muitas situaes, a prpria publicizao do conselho falha, pois os resultados das reunies ficam, no raro, restritos publicao no Dirio Oficial. Observa-se, assim, certo hermetismo nos conselhos, dado que eles nem abrem espao para a participao de novos pblicos e nem publicizam a contento seus atos. Pode ser que as conferncias sejam vistas como espao de publicizao e de incluso de novos atores para a discusso que acontece permanentemente nos conselhos. Nesse caso, haveria uma dinmica de representao que se aproximaria prtica eleitoral em que, cotidianamente, os representados no interferem na formulao das polticas e esporadicamente h momentos de avaliao e apresentao de demandas. Contudo, quase inexistente a conexo entre conselhos e conferncias com o intuito de fortalecer o vnculo entre representantes e representados em espaos participativos nacionais. Exceto no caso dos conselhos das Cidades e de Segurana Alimentar e Nutricional,43 o espao das conferncias no interfere na escolha dos representantes dos colegiados. Duas ressalvas devem ser feitas a essa viso que apresenta a conexo entre conselhos e conferncias como parte da soluo para ampliar o vnculo entre representantes e representados em espaos participativos nacionais. A primeira que somente em 40% das conferncias os conselhos
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se colocam o papel de responsvel pela convocao dos processos.44 Assim, a alternativa s poderia ser utilizada por uma minoria de conselhos. Em segundo lugar, no parece haver a inteno de fazer as conferncias serem espaos de autorizao de representantes dos conselhos, ou seja, esse no o objetivo e nem mesmo uma das atribuies das conferncias. perceptvel a fragilidade da autorizao como requisito da representao em espaos participativos. Hanna Pitkin (1967), apesar de negar a exclusividade da autorizao como critrio de legitimao da representao poltica, tambm no a descarta, pois o marco inicial da atuao do representante parece se dar a partir da autorizao. Portanto, a pequena parcela de conselhos que permite a escolha direta dos representantes pelos representados, ou ao menos os critrios de escolha dos representantes, traz o questionamento se a autorizao como requisito da representao se daria de outra maneira ou seria inexistente nos espaos participativos. A princpio, os representantes das conferncias so eleitos em espaos abertos populao como um todo, por isso, todos estariam autorizados por seus representados. Essa viso sustenta a legitimidade da representao no escalonamento das conferncias. Entretanto, observando o conjunto de conferncias, percebe-se que h nas etapas nacionais trs tipos de representantes com direito a voz e voto: eleitos, natos e indicados. Diante de processos escalonados como so as conferncias de se esperar que a eleio seja a forma de escolha para que participantes de uma etapa sigam como representantes para as prximas etapas. No entanto, a condio de integrante da comisso organizadora da conferncia ou do respectivo conselho nacional d o direito de participar como representante nato. H tambm nos regulamentos desses espaos a previso de indicao de organizaes consideradas relevantes para o debate, semelhana do que ocorre nos conselhos. Apenas 7 das 52 conferncias analisadas no contaram com a representao nata, ou seja, 87% dos processos permitiram esse tipo de participao. Isso faz pensar que a natureza da funo desempenhada por conselheiros ou por integrantes da comisso organizadora seja suficiente para habilitar a pessoa a ser representante na etapa nacional, no necessitando, portanto, de autorizao por parte da sociedade. Talvez seja decorrente da posio do conselho nacional na formulao de polticas pblicas na rea que os integrantes do colegiado possam participar das conferncias. A habilitao anterior para participar do conselho j torna o representante apto a seguir sua funo representativa no espao ampliado de discusso da poltica que a conferncia. No caso de integrantes da comisso organizadora, a pessoa habilitada no momento da indicao pelo Poder Executivo para colaborar na preparao da conferncia. Assim, decorrente tambm do papel que desempenham, os integrantes da comisso organizadora nacional costumam ter voz e voto na etapa final do processo participativo. Alm da prerrogativa da participao como representante na etapa nacional, a comisso organizadora tem poder para indicar representantes. Em 42% das conferncias foi constatada uma modalidade de participao por indicao. Nesses casos, organizaes de abrangncia nacional parti-
44. Conferncias de Aquicultura e Pesca; de Assistncia Social; de Cincia, Tecnologia e Inovao em Sade; dos Direitos da Criana e do Adolescente; de Economia Solidria; de Gesto do Trabalho e da Educao na Sade; de Polticas de Promoo da Igualdade Racial; de Polticas Pblicas para as Mulheres; de Sade; de Sade Bucal; de Sade Indgena; de Sade do Trabalhador; de Sade Mental; e de Segurana Alimentar e Nutricional. Ademais, em trs delas a criao do conselho esteve na pauta da discusso (Comunicao, Segurana Pblica e Povos Indgenas) e em uma o conselho foi criado entre a primeira e a terceira edio da respectiva conferncia, assumindo a partir dali a responsabilidade de convoc-la (Comunidades Brasileiras no Exterior).
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ciparam com direito a voz e voto sem terem sido eleitas em etapas preparatrias, mas sim indicadas pela comisso organizadora, da mesma forma como acontece nos conselhos nacionais. A representao por indicao pode ser uma maneira de garantir a presena de um pblico que, sem esse estmulo, no participaria desse frum de discusso. Cabe apenas especular se a ausncia ocorreria por incapacidade de articulao para a eleio nas etapas preparatrias ou mesmo por desinteresse com a conferncia, pois em alguns casos organizaes de abrangncia nacional podem ter acesso a outros foros em que a mesma pauta se coloca. Nesse caso, o que parece acontecer que organizaes j reconhecidas como importantes no necessitam se articular com aqueles que dizem representar. Afinal, na capilaridade dos municpios que se encontram os representados, os afetados pelas polticas que ajudam a formular. Se essas organizaes conseguem estar presentes nos conselhos, espaos mais restritos e permanentes, sem a necessidade de consultar os representados, por que precisariam faz-lo no espao aberto? H, nesse caso, a legitimao por parte do governo e das organizaes que fazem parte dos espaos participativos da representao sem vinculao com as bases. Quadro 2. Sntese das dificuldades e inovaes para fortalecer os vnculos entre representante e representado
Dificuldades Conselhos nacionais -Poucas eleies para representantes da sociedade civil, grande nmero de indicaes dos representantes pela prpria legislao (cadeira cativa) ou pelo governo; - Baixa representao de organizaes locais, predomnio de organizaes de abrangncia nacional; - Baixa publicizao das atas, resolues e relatrios. - Representao nata e por indicao. Inovaes - Escolha de representantes por meio de eleies; - Vnculos entre eleies de conselheiros e o processo das conferncias.
Conferncias nacionais
- Conselhos nacionais fazem parte da comisso organizadora da conferncia; - Conferncias livres e setoriais (mobilizao de pblicos diversos para as conferncias); - Participao pela internet (uso de novas tecnologias de comunicao).
Fonte: Informaes desta pesquisa.
Pensar na vinculao entre o representante nos espaos participativos e seus representados pensar no conceito de accountability, segundo o qual representantes da sociedade civil devem controlar o governo eleito e ser controlados por aqueles que dizem representar. o que Gurza Lavalle & Castello (2008) chamam de a dupla face da accountability, ou seja, uma
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face o controle exercido pelos representantes da sociedade no espao participativo e a outra o controle exercido pela sociedade sobre a ao de seus representantes. Como podemos perceber, esse controle dos representantes da sociedade nos espaos participativos nem sempre possvel dados os mecanismos disponveis para organizaes que participam dos conselhos e conferncias.
Possibilidades de incluso de diferentes opinies, perspectivas e interesses

Discutidos os problemas existentes na vinculao entre representantes e representados nos espaos participativos nacionais, abordaremos aqui se os conselhos e conferncias so capazes de considerar mltiplas opinies, perspectivas e interesses. A viso de que o espao de deciso deve incluir diferentes perspectivas traz consigo a ideia de justia da diferena (YOUNG, 1990). Esse argumento diz respeito possibilidade dos consensos formulados a partir de espaos que no levam em considerao as perspectivas das pessoas que passam por situaes de marginalizao e opresso reproduzirem essas circunstncias. Apesar da importncia do conceito de perspectiva social para o entendimento das motivaes para a incluso de grupos sub-representados, consideramos que os diferentes interesses engendram a disputa poltica e por isso merecem ateno especial para entender as dinmicas da escolha por incluir um grupo e no outro (MIGUEL, 2011). Nesse sentido, percebemos que alguns espaos possuem mais enfaticamente uma lgica de abertura para a apresentao de demandas de grupos que vivenciam determinada situao e que a incluso, em outros espaos, parece passar mais pela mediao dos interesses em disputa do que pela abertura a novas perspectivas. Nos documentos analisados, encontramos 26 conferncias que indicam a proporo de representantes do governo e da sociedade que devem compor as delegaes estaduais, sendo destinadas, em mdia, 32% das vagas para o governo e 68% para a sociedade. Trs conferncias destoam da mdia.45 Apenas em nove conferncias foi possvel saber a proporo de vagas entre governo federal e governos municipais e estaduais. Em mdia, destina-se 22% das vagas governamentais para a esfera federal e 78% para estados e municpios. Vale considerar que os representantes governamentais de estados e municpios devem ser eleitos nas etapas preparatrias para participar da conferncia nacional. J no caso do governo federal as vagas so preenchidas por indicao. Nos conselhos, a proporo encontrada entre sociedade civil e governo , em mdia, 49% de conselheiros governamentais e 51% da sociedade civil. Contudo, importante ressaltar que essa proporo varia conforme os diferentes tipos de conselhos, sendo que em conselhos de direitos encontramos 57% de representantes sociais, nos conselhos de polticas so 51% de representantes da sociedade e nos conselhos de fundos 45% dos
45. 6 dos Direitos da Criana e do Adolescente com 91% das vagas para a sociedade e 9% para o governo; 1 de Comunicao e 2 de Meio Ambiente com 80% de vagas para a sociedade e 20% para o governo.
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46. 1 dos Direitos da Pessoa Idosa e nas 6 e 7 dos Direitos da Criana e do Adolescente. 47. 1 Conferncia dos Direitos da Pessoa Idosa, 2 das Cidades, 1 de Educao, 2 e 3 do Esporte. 48. O conselho da Repblica tem como competncia pronunciar-se sobre interveno federal, estado de defesa e estado de stio e as questes relevantes para a estabilidade das instituies democrticas (BRASIL, 1990). 49. Os conselhos que tm como atribuies questes relacionadas atividade legislativa so: Conselho de Desenvolvimento do Agronegcio do Cacau; Conselho Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentvel; Conselho Nacional dos Direitos da Criana e do Adolescente; Conselho Nacional de Promoo da Igualdade Racial; Conselho Gestor do Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social; Comisso Nacional de Poltica Indigenista; Conselho de Relaes do Trabalho; Comisso Nacional de Erradicao do Trabalho Infantil; Comisso Nacional de Erradicao do Trabalho Escravo; Conselho Deliberativo do Fundo ao Amparo ao Trabalhador; Conselho Nacional de Combate Discriminao; Conselho Nacional de Cincia e Tecnologia; Conselho Nacional dos Direitos da Mulher; Conselho Nacional de Economia Solidria; Conselho Nacional de Segurana Pblica; e Conselho Nacional de Poltica Energtica.
conselheiros falam em nome de organizaes da sociedade civil. Nas conferncias comum mencionar que as delegaes governamentais devem ser compostas por representantes dos trs poderes, sendo que so mencionadas especificamente vagas ao Judicirio em trs conferncias.46 Ao Poder Legislativo so destinadas vagas em cinco dos processos participativos.47 Vemos, pois, que a convocao das conferncias pelo Executivo parece concentrar nesse poder os representantes governamentais. Se imaginarmos que muitas das propostas formuladas dependem do Legislativo e tambm do Judicirio para a sua realizao, talvez consideremos que h baixo envolvimento desses poderes. Nos conselhos, por sua vez, somente foi mencionada a presena de representantes de poderes legislativos e Judicirio no Conselho da Repblica,48 que tem atribuies muito diferentes dos outros colegiados. Vale notar que em alguns casos atribuio dos conselhos se manifestar sobre iniciativas legislativas correlatas e at mesmo elaborar anteprojetos de lei.49 Isso sem contar com a atribuio normativa presente em 66,7% dos conselhos, sendo essa competncia instituda em 74,4% dos conselhos de polticas. Interessante notar que nas conferncias se assume que importante a presena de atores governamentais indiretamente relacionados com a funo executiva, contudo, nos conselhos o que se verifica a falta de previso da articulao com os outros poderes que tambm influenciam na realizao da poltica pblica. A existncia da representao governamental em conferncias e conselhos implica no reconhecimento do governo como participante na negociao das polticas pblicas. Isso faz que surja a questo sobre o papel do governo nos processos participativos e at mesmo o questionamento sobre a finalidade dessa presena. Cairia por terra a percepo de que as conferncias so processos de escuta de demandas sociais e ganharia fora a viso do espao como arena de interlocuo e disputa entre governo e sociedade. Afinal, os representantes governamentais no estariam incumbidos apenas de promover e organizar as conferncias ou mesmo de mediar conflitos de posies, seriam eles tambm agentes no embate de ideias. A necessidade de reconhecer o prprio governo como participante na negociao das polticas pblicas desafio no exerccio da representao tambm nos conselhos (ABERS & KECK, 2008). Afinal, as negociaes e tomadas de posio nos espaos participativos no se do apenas entre representantes de organizaes sociais. Se em um conselho h representantes do governo em paridade com representantes da sociedade, h que se pensar quais seriam os interesses que os primeiros deveriam defender. Das organizaes da sociedade civil espera-se a vinculao com os representados e, diante dessa expectativa, fala-se na interlocuo por interesses de grupos identificveis. Mas quem os representantes governamentais devem representar? Devem defender o plano de governo eleito? Seria seu papel garantir a considerao s minorias no contempladas pela representao social? Ou estariam incumbidos de marcar posies na heterogeneidade do prprio governo? No caso da representao da sociedade nas conferncias a distribuio
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de vagas especfica em cada espao, a depender dos segmentos reconhecidos naquela rea temtica. Cinco so as categorias presentes de maneira geral: usurios, trabalhadores, movimentos sociais, empresrios e sindicatos. Alm destes, esto mencionados prestadores de servio ou concessionrios de servios pblicos, ONGs, entidades profissionais, acadmicas e de pesquisa. A depender da forma como est organizada a sociedade naquela rea temtica, varia a quantidade de vagas destinadas a cada segmento. Para garantir a presena de certos pblicos na etapa nacional, algumas conferncias estabeleceram cotas para a composio das delegaes a serem eleitas nas etapas estaduais. Entre as conferncias, um tero apresentou alguma ao para garantir a incluso de sujeitos marginalizados do sistema poltico nesses processos participativos. No caso das mulheres, apenas 17% das conferncias destinaram vagas por gnero para a composio da delegao estadual,50 sendo mais comum reservar 30% das vagas. Representam 7% do total de conferncias as que reservaram vagas por critrio de idade, justamente espaos cujo pblico-foco da poltica especificado pela faixa etria.51 E 9% das conferncias especificaram cotas por cor ou raa na composio da delegao estadual,52 sendo que negros e indgenas foram os grupos tnico-raciais que tiveram a participao garantida. Nas conferncias, alm dos critrios de gnero, idade e raa, a condio socioeconmica apareceu como garantidora da participao.53 Importante mencionar que duas conferncias falaram de maneira geral em critrios de participao,54 sem especificar cotas, isso indica uma recomendao para as comisses organizadoras estaduais no momento de desenhar a forma de composio da delegao. No entanto, a recomendao pode no gerar a ao inclusiva. A destinao de vagas d oportunidade aos beneficirios de polticas de se reconhecerem como sujeitos de direitos e, com a incluso no processo participativo, de virem a apresentar suas perspectivas das questes em pauta. Nesse sentido, nota-se que a ao inclusiva aconteceu mais em conferncias que de alguma forma lidam com questes do cotidiano dessas pessoas. Isso pode indicar uma tendncia escuta de demandas de beneficirios das polticas e no incluso de sujeitos marginalizados dos espaos de formulao de polticas pblicas (YOUNG, 2000). Uma das alternativas realizadas nas conferncias, com o intuito de mobilizar grupos especficos dentro do tema em pauta, foram as etapas setoriais. Trs foram as conferncias que realizaram esse tipo de modalidade.55 Exemplar a finalidade expressa pela 2 Conferncia do Meio Ambiente para as etapas setoriais: que as lideranas nacionais dos setores participem da Plenria Final da II CNMA; e que cada um dos setores, por meio da sua participao, auxilie na identificao de propostas para a construo da sustentabilidade scio-ambiental a partir de uma leitura nacional dos seus desafios (Regulamento da 2 Conferncia do Meio Ambiente). Com as etapas setoriais nas conferncias perceptvel a inteno de garantir a presena de uma diversidade de sujeitos polticos que, sem uma articulao paralela, no elegeriam delegados para a etapa nacional. Esse
50. 1 de Sade Ambiental; 1 de Gays, Lsbicas, Bissexuais, Travestis e Transexuais; 1 de Desenvolvimento Rural Sustentvel; 1 e 2 do Esporte; 1 a 3 do Meio Ambiente; e 1 de Segurana Pblica. 51. 1 e 2 dos Direitos da Pessoa Idosa e 6 e 7 dos Direitos da Criana e do Adolescente. 52. A 1 de Polticas de Promoo da Igualdade Racial destinou 60% das vagas a negros, sendo que h meno a vagas para outros grupos tnico-raciais. Na 2 edio essa conferncia reservou 15% de vagas para comunidades tradicionais. A 3 de Segurana Alimentar e Nutricional garantiu 20% das vagas para negros e indgenas. J a 3 do Meio Ambiente falou em 5% de vagas para indgenas e 5% para comunidades tradicionais. No caso da 1 de Educao Escolar Indgena no se fala em cotas, mas pela peculiaridade do tema 75% das vagas so para indgenas. 53. A Conferncia de Segurana Alimentar e Nutricional destinou 25% das vagas na 2 edio para pessoas pobres e na 3 edio 20% para pessoas em situao de insegurana alimentar. 54.. 11 de Direitos Humanos e 2 de Polticas Pblicas para as Mulheres. 55. 2 Conferncia de Cultura (reunindo pblicos das mltiplas linguagens artsticas), 1 de Juventude (consultando populaes tradicionais) e 2 do Meio Ambiente (direcionando o debate para cada setor envolvido com a questo ambiental).
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foi o caso da Conferncia de Juventude que realizou consulta especfica para populaes tradicionais. Isso tambm se coloca nas reas de Cultura e Meio Ambiente, mas de outra maneira, pois a presena de determinados setores garantida evitando a excluso de determinadas vozes por terem reduzida capilaridade organizativa. Ou seja, para garantir a participao de setores que trazem contribuies especficas para o entendimento do tema em pauta, mas que no seriam eleitos em etapas preparatrias abertas, uma alternativa foi realizar discusso paralela que tambm possibilitou a eleio de representantes. Nesse sentido, haveria o esforo de propiciar a abertura para a incluso de demandas de grupos especficos em espaos separados, assumindo que a simples participao em espaos mais amplos como as conferncias municipais e estaduais poderia constranger a apresentao e o dilogo sobre as necessidades do grupo (FRASER, 1992). Quadro 3. Pblicos e presena nos espaos
Pblicos convocados Sujeitos polticos marginalizados Espaos em que participam - Nomeados explicitamente para participar de algumas conferncias; - Nomeados a participar de conselhos de direitos; - Pouco presentes nos conselhos de fundos e de polticas. - Presentes em conselhos de fundos e de polticas; - Um dos setores que mais ocupam vagas em conselhos (20%); - Assim como as organizaes de pesquisa e desenvolvimento, tambm esto presentes em conselhos com objetivos de assessoria tcnica.
Empresrios
Movimentos sociais (que incluem organizaes de - O setor que mais ocupa vagas nos conselhos (27,5%); sujeitos polticos marginalizados, mencionados acima) - Presentes nos conselhos de direitos e de polticas; - Pouco presentes nos conselhos de fundos; - Presentes em conselhos que tm como objetivo fomentar a participao. Sindicatos e associaes profissionais - Um dos setores que mais ocupam vagas em conselhos (20%); - Presentes nos conselhos de polticas e de fundos e pouco presentes nos conselhos de direitos.
Fonte: Informaes desta pesquisa. Princpio semelhante parece nortear a criao de conselhos de direitos para esses grupos.56 Se pensarmos em organizaes que defendem determinados grupos marginalizados do sistema poltico, como mulheres, negros, deficientes fsicos, idosos, populao LGBTT etc., elas compem 11,3% dos representantes da sociedade civil dos conselhos quando considerados todos os colegiados. Contudo, quando considerados apenas os conselhos de direitos, esse nmero sobe para 34,5% dos representantes civis. Assim como nas conferncias, a tendncia no incluir grupos marginalizados nos diferentes espaos, mas sim valorizar a participao desses grupos nos espaos que discutem polticas que beneficiam diretamente esses sujeitos de direitos. Seriam tambm espaos para a construo de estratgias pelos prprios sujeitos, em parceria com o governo, para a transversalizao das
56. No Conselho dos Direitos da Criana e do Adolescente (Conanda), apesar de ser um conselho de direito, tal princpio no parece estar presente porque no so crianas que defendem e discutem os prprios direitos e interesses. Apesar de j haver iniciativas para a incluso de adolescentes nas conferncias de Crianas e Adolescentes, essa no uma prtica presente no Conanda.
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demandas ligadas aos grupos excludos nas diversas reas, considerando que o objetivo de coordenar, monitorar e avaliar polticas relacionadas aos direitos desses grupos nas diversas reas comum nesses conselhos. Por outro lado, no foram encontradas iniciativas de cotas ou esforos para aumentar a participao em conselhos de polticas e tampouco de fundos. Inclusive, se observarmos a proporo de homens e mulheres no total de conselhos, por exemplo, veremos que 57,6% dos conselheiros so homens e 27% so mulheres.57 Se considerarmos os conselhos que no tratam diretamente dos direitos dos grupos marginalizados, percebemos uma presena pequena de movimentos identitrios. Em conselhos de fundos, esse tipo de organizao no chega a 2% dos representantes da sociedade. Nos conselhos de polticas, 5,5% das organizaes da sociedade civil defendem direitos de grupos marginalizados. Nesse caso, o esforo para trazer para o debate grupos com perspectivas sociais diferentes ainda incipiente. De maneira geral, o que se verifica na representao da sociedade civil nos conselhos a presena significativa, mas no predominante, de movimentos sociais. Nesses espaos, 11,3% dos conselheiros da sociedade correspondem a movimentos identitrios que defendem grupos marginalizados, 8,7% a movimentos populares, 3,8% a organizaes de usurios e 3,7% a organizaes de defesa de direitos, somando 27,5%. Alm disso, h fortes referncias dicotomia capital e trabalho como objetos de representao poltica, que se intensifica conforme os objetivos dos conselhos. Encontramos 20,4% de conselheiros representando organizaes ligadas ao empresariado e 20,1% ligados a sindicatos e associaes profissionais.58 H ainda 9,6% de representantes de entidades de pesquisa e desenvolvimento e especialistas nos temas dos espaos, o que demonstra um perfil bastante tecnicista da representao em alguns conselhos. Por fim, tambm significativa a presena de 3,7% de representantes de organizaes religiosas, como vemos no grfico que apresenta a proporo de organizaes sociais presentes nos conselhos nacionais. Grfico 2. Categorias de organizaes Todos os conselhos
No Resposta Outros Usurios Trabalhadores Religiosos Profissionais Prestadores de Servios Pesquisa e Desenvolvimento Movimentos sociais/populares Movimentos identitarios Empresariado Defesa de direitos Cultura e esportes Conselhos Ambientalistas 2,2% 3% 3,7% 4,9% 1,8% 9,6% 8,7% 11,3% 20,4% 3,7% 4,6% 2.2% 4.6% 3.8% 15,5%
57. No foi possvel identificar o sexo dos conselheiros em 19,7% dos casos. 58. Nos grfico e tabela apresentados a seguir, foi decidido separar organizaes de trabalhadores e associaes de profissionais por entendermos que em algumas situaes as motivaes para a incluso de um ou de outro so diferentes. Quando se busca incluir sindicatos h como pressuposto a defesa dos interesses dos trabalhadores, o que no to comum, por exemplo, em associaes profissionais como o Conselho Nacional de Engenharia que, apesar de tambm defender interesses, trazem uma lgica pela presena pelo conhecimento tcnico do profissional.
Fonte: INESC; PLIS, 2011.
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Pudemos notar que de acordo com os objetivos dos conselhos, mais representantes de um ou outro tipo de organizao se fazem presentes. Em conselhos de fundos, em que so predominantes os objetivos de controle, normatizao e de judicncia, a presena maior de confederaes empresariais. Nesses trs objetivos, os representantes de organizaes empresariais correspondem em mdia a 34%, 30% e 29%, respectivamente. Essa presena empresarial pode indicar que h uma dinmica de intermediao de interesses semelhante observada na viso corporativista, segundo a qual cabe ao Estado o papel de criar mecanismos para a mediao de interesses privados e garantir o monoplio da representao a algumas organizaes (SCHMITTER, 1974).59 Em contraste, h conselhos em que a atribuio de assessoria tcnica favorece o acesso de organizaes ligadas a pesquisas e a grupos empresariais, que chegam a compor em mdia 14% e 24%, respectivamente, das vagas no conselho. A presena de organizaes ligadas pesquisa nesse tipo de conselho parece bvia, visto que objetivo do espao dar subsdios tcnicos s decises do rgo. Contudo, interessante perceber que os empresrios, cujo perfil a princpio no seria distinto pelo domnio de saberes tcnicos especializados, tm presena significativa nesses espaos. Nos conselhos cuja atribuio central fomentar a participao, os movimentos sociais esto mais presentes, sejam estes populares ou identitrios, correspondendo a 11% e 19%, respectivamente. Contudo, importante perceber que somente um tero dos conselhos tem essa atribuio entre suas competncias. Nesse caso, a promessa de incluso dos movimentos sociais na gesto de polticas pblicas se concretiza muito parcialmente. Percebe-se que nos espaos participativos nacionais essa uma rara realidade, o que significa que, alm de conselhos e conferncias possurem baixo vnculo entre representantes e representados, h pequena garantia da presena de mltiplas vozes no debate, em especial pela ausncia de grupos comumente excludos dos espaos decisrios.
Consideraes finais
O texto constitucional de 1988 indicou princpios e diretrizes para a atual arquitetura da participao tendo apontado a incluso de cidads e cidados no processo decisrio como maneira de efetivar a gesto pblica participativa. Foram justamente esses preceitos legais que deram espao para a institucionalizao de conselhos e para a realizao de conferncias. No entanto, a operacionalizao dessas garantias depende das estruturas institucionais desenhadas a partir de vises sobre a sociedade civil e a finalidade de sua participao na formulao de polticas pblicas. No caso do governo Lula, observa-se que houve uma fragmentao administrativa no que diz respeito participao, com pesos diferentes para sujeitos polticos distintos e predomnio de uma viso da sociedade cen-
59 Ao observar os dados, perceptvel tambm o aumento bastante significativo da mdia de organizaes ambientalistas em conselhos com atribuies de controle e de judicncia. Esse um fenmeno interessante que ainda deve ser investigado.
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trada na relao capital-trabalho. Isso pode demonstrar contradies entre discursos e prticas, em particular quando se observa a forma de escolha de representantes e o perfil do pblico de espaos participativos nacionais. O prprio grau de abertura participao em conselhos e conferncias nacionais pode ser indicativo da maneira como se d a dinmica de funcionamento desses espaos. Vimos que h uma tendncia especializao para participao, o que restringe o envolvimento de cidads e cidados, fomentando monoplios de representao. Observando as finalidades dessas institucionalidades, percebemos a multiplicidade de objetivos, mas nestes nem sempre se v a garantia de incluso de sujeitos marginalizados do sistema poltico, por isso a viso de sociedade civil que orienta a constituio desses espaos pode ser restritiva ou excludente. Afinal, a existncia da garantia de acesso a determinados sujeitos polticos no prprio ato normativo pode revelar uma percepo ampla e heterognea da sociedade civil. De toda forma, mesmo que na constituio do espao no se especifique a presena deste ou daquele pblico, perceptvel que diferentes tipos de espaos renem distintos participantes ou, ao menos, participantes com distintas intenes, isso mais perceptvel nos conselhos. Nos colegiados de polticas h preponderncia de finalidades normativas, por isso podem ser vistos como espaos regulados pelo Estado para a regulao de interesses em que a disputa para a participao se daria em torno do status pblico pelo potencial uso da autoridade estatal para fazer cumprir as regras. Os conselhos de direitos, pela razo finalstica de garantia de direitos a determinados sujeitos, podem ser vistos como espaos que potencializam a insero de pblicos marginalizados na transversalizao de polticas que os afetam. J os conselhos de fundos, pelas funes judicantes e burocrticas, em muitos casos so os que mais explicitam a disputa capital-trabalho na composio e no funcionamento do colegiado. Aliado natureza do espao, o modo como so escolhidos os representantes, em muitos casos sem o envolvimento dos representados, direciona a dinmica da representao, em especial pelo baixo vnculo entre representantes e representados. O que se observa que a fora de autorizao para a representao nos espaos participativos nacionais estudados no emana dos representados e sim do rgo que institui o espao ou do reconhecimento por organizaes que j esto legitimadas para atuao naquela instncia. Em certo sentido h uma tendncia ao hermetismo, pois poucas so as oportunidades de incluso de novas perspectivas sociais nesses espaos, seja pela impossibilidade j instituda nos atos normativos que exigem requisitos para a participao em nvel nacional, seja pela dificuldade de novas organizaes adentrarem nos crculos de poder constitudos. Corroborando com essa ideia, a pequena quantidade de mecanismos legais de controle dos representantes por parte dos representados diminui ainda mais a possibilidade de permeabilidade dos espaos participativos nacionais s necessidades de pblicos ausentes. Ademais, poucas so as aes existentes nos espaos participativos na73
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cionais para a efetivao da justia de diferena. Embora existam iniciativas de considerar critrios de gnero, idade, raa e condio socioeconmica na composio dos espaos, pode-se dizer que elas esto restritas a espaos cujo pblico esperado deste ou daquele grupo social. Nesse sentido, a tendncia no parece ser de incluso de diferentes perspectivas no debate poltico, mas sim da escuta de demandas e mediao de interesses. A inteno deste texto era, em suma, observar os traos da representao nos espaos participativos nacionais, em especfico nos conselhos e nas conferncias. A discusso a respeito dos objetivos desses espaos, da forma de escolha dos participantes e dos pblicos envolvidos aponta que antes de participativos esses so espaos representativos, enfrentando desafios muito semelhantes s instituies representativas por natureza.
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possvel conselhos to diferentes encontrarem aquilo que lhes comum? Um olhar sobre a interface entre Conselhos Nacionais
Anderson Rafael Nascimento
Introduo
Os conselhos de polticas pblicas foram um dos instrumentos utilizados para buscar o rompimento com o padro decisrio restrito que marcava o Estado brasileiro at antes da Constituio Federal de 1988. Os atores da sociedade civil acreditaram nesses espaos no sentido de legitimao da interveno estatal, j que ela se daria a partir do reconhecimento das temticas que surgem do debate pblico e que representam os diferentes setores da sociedade. Os atores da sociedade civil apostaram, tambm, na possibilidade de construir formas para a atuao do Estado que fossem mais distributivas, garantindo meios para atuar frente aos direitos normatizados na Constituio. Desse modo, entendemos a existncia de duas frentes de atuao dos conselhos: fortalecimento da interveno estatal e construo do interesse pblico. Ambas permitem que as aes do Estado sejam realizadas de maneira integral. Essa, que ser uma noo norteadora deste texto, poderia ser uma busca permanente para a atuao das instncias decisrias, no sentido de minimizar as contradies e tenses que existam na execuo das aes pblicas. Essa concepo de integralidade serve como desafio para pensar as polticas pblicas e, por consequncia, compreender a regulao da vida em sociedade que realizada pelo Estado. A integralidade, por sua vez, pode ser entendida em duas perspectivas que se complementam. A primeira busca como ideal a apreenso da temtica analisada. Para tanto, o campo de atuao da poltica pblica abarca diferentes saberes que somados podem chegar riqueza necessria para o reconhecimento das demandas da sociedade pelo Estado. Essa uma dimenso dialgica na qual os espaos pblicos resolvem parte desse desafio, mas cabe a interligao com outros
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60. Os conselhos passaram a ser a instncia oficial de representao da sociedade (AVRITZER, 2007, p.444), mas no devem ser as nicas. Essa interligao permite o reconhecimento dessas outras iniciativas da sociedade civil.
locais de discusso60 e espaos de conhecimento acerca do assunto para que novos aportes e outros saberes sejam incorporados. A outra dimenso diz respeito execuo e coordeao das aes pblicas, desenvolvidas tanto pelo Estado como por organizaes da sociedade civil. Com esse fim, essas aes sero pautadas por uma lgica que vise uma relao harmoniosa e sinrgica em suas realizaes. A gesto da poltica pblica e as restries materiais so realidades que dimensionam os limites dessa atuao. De tal modo que necessrio compreender a diversidade de instituies, bem como os recursos materiais para seu cumprimento. As instncias decisrias, imbudas de tal desafio, faro de suas aes momentos para o reconhecimento, j que criam condies de intercmbio com outras vises sobre o tema e decidem sobre as realidades materiais de execuo das polticas pblicas. O desafio dos conselhos de polticas pblicas est em ser um sistema com diversidade maior do que as suas partes componentes. Um dos mecanismos possveis para enfrentar tal desafio a manuteno de uma constante interao com o seu meio ambiente. Portanto, a heterogeneidade interna e a abertura para o intercmbio so elementos que contribuem para a inovao no ambiente participativo dos conselhos. Entretanto, a consolidao desses mecanismos de participao da sociedade na gesto pblica reproduziu o vigente padro de fragmentao e setorializao das polticas pblicas brasileiras. Esse fato um dificultador para a articulao entre os diferentes setores de atuao do Estado e para a compreenso do foco de atuao de cada poltica pblica. A quebra desse paradigma requer no s vontade poltica, mas tambm desenvolvimento tcnico e capacidade operacional para o seu enfretamento e sua realizao. Em outras palavras, a construo de governana ou mesmo o desenho de uma administrao pblica que responda a esses desafios ainda uma pauta a ser enfrentada no Brasil. A baixa articulao entre as diversas polticas pblicas e entre as diferentes esferas de governo (federal, estadual e municipal) refletida nas instncias de controle e participao social. Foram criados diversos conselhos (criana e adolescente, idosos, pessoa com deficincia, mulheres, juventude etc.) que discutem e pautam as polticas pblicas e so transversais a elas. Observam-se, por sua vez, sobreposies de pautas, agendas e representao nesses espaos participativos. Isso coloca em xeque a efetividade dos espaos, j que suas decises no so apropriadas pelas instncias executoras. Alm dessa dimenso tcnica, necessria para a integrao das polticas pblicas, imperativo que as instncias decisrias percebam que os contedos analisados perpassam mais de um campo de conhecimento. Assim, a concepo de integralidade desafia essas instncias desde o momento da apreenso dos problemas e da construo do interesse pblico, pois exige uma articulao entre diferentes saberes. A crena na democracia participativa partia desse pressuposto no intuito de trazer para a realidade decisria, alm dos conhecedores dos temas, os beneficirios e usurios da
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poltica pblica. A quebra do padro autoritrio de definio da poltica pblica, citada no incio, tem aqui o seu maior valor, j que as polticas pblicas no sero monoplio de tcnicos da administrao pblica. Buscando como referencial o conceito de integralidade, o presente texto debate a relao de conselhos com algumas outras instituies do Estado brasileiro como, por exemplo, a relao com outros conselhos e conferncias. 61 As entrevistas realizadas se consolidaram em trs eixos de anlise. O primeiro eixo diz respeito deciso da integrao. Partiu-se do pressuposto, conforme foi apontado, que o Estado brasileiro atua de forma fragmentada e setorizada. A articulao e a interface supem, dentre outras coisas, uma vontade poltica que abandone a maneira tradicional de pensar e executar a poltica pblica. A quantidade de experincias de integrao, apesar de pequena, exemplifica prticas e maneiras de construir uma poltica pblica integrada. Essa realidade ilumina significados para a ao de integrao. Esse o segundo eixo de anlise das entrevistas. Por meio dele, buscou-se compreender como essa interface vista pelos conselheiros. Em outras palavras, a maneira como a poltica pblica est construda pode ser um potencializador das prticas de interface. Por exemplo, o financiamento da poltica pblica pode alimentar a construo de dilogo entre os conselhos de polticas pblicas. O ltimo eixo de anlise diz respeito ao papel das conferncias nas interfaces com os conselhos. A importncia desses momentos j est dada. Por sua vez, saber quais so os reais impactos desses processos no dia a dia das instncias participativas algo ainda em aberto. Assim, questiona-se sobre o papel das conferncias e a apropriao de suas deliberaes nos conselhos correlatos. O texto que segue est dividido em duas partes somadas aos apontamentos finais. A primeira parte dialoga com os dados que foram apresentados pelos entrevistados na temtica da interface entre conselhos. A segunda, por sua vez, trata de elementos que potencializam e dificultam a interface entre os conselhos.
A interface entre conselhos: encontros e desencontros

O universo de experincias concretas de interface ainda pequeno diante do nmero de conselhos e das reas temticas envolvidas. Em um cenrio no qual as polticas pblicas mostram-se fragmentadas, as ocorrncias de relaes e interfaces entre os conselhos indicam um amplo esforo no sentido de mudar a sistemtica de funcionamento do Estado, buscando, por sua vez, a integralidade. Entre os conselhos pesquisados significativa a interface criada entre o Conselho Nacional de Assistncia Social (Cnas) e o Conselho Nacional do
61. Para mais dados da pesquisa Arquitetura da participao social no Brasil contemporneo, veja-se www. polis.org.br.
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Direito da Criana e do Adolescente (Conanda) quando da elaborao do Plano Nacional de Convivncia Familiar e Comunitria e do Sistema Nacional de Medidas Socioeducativas (Sinase). Essa uma realidade provocada por diferentes motivos, como por exemplo, a forma como ambas as polticas pblicas esto estruturadas. A Poltica Nacional de Assistncia Social (PNAS/2004) preconiza certas reas de atuao como competncias do Sistema nico de Assistncia Social (Suas). Isso acontece, por exemplo, no caso da discusso do Sistema Nacional de Atendimento Socioeducativo (Sinase), j que essa era uma temtica de competncia da assistncia social, mas que no podia ser feita sem uma articulao com o Conselho Nacional dos Direitos da Criana e do Adolescente. Por isso, cabe a um conselho transversal, como o caso do Conanda, a busca pela interface com outras reas setoriais em que existam recursos vinculados. A formao histrica das polticas pblicas para a assistncia social e para a criana e adolescente pode ser outro indicador para compreender essa proximidade. A primeira uma poltica de proteo social, enquanto a segunda tem uma tradio de tambm estar nesse campo, apesar da necessidade de articular outras polticas de promoo social. Assim, para estruturar novos desenhos de polticas pblicas mais frequente envolver as polticas de interveno para as situaes de vulnerabilidade (proteo) do que pensar em um fluxo sistemtico e permanente de garantia de direitos (promoo). Pelos motivos apontados, esses dois conselhos tiveram uma forte integrao nesses ltimos anos, aspecto apontados pelos conselheiros, conforme vemos abaixo:
A relao do Conanda com o Conselho Nacional da Assistncia estreita, ela tem sido cada vez mais. Nessa ltima gesto, a gente aprofundou bastante isso. (Entrevistado do Conanda, representante da sociedade civil) [...] nessa gesto que se iniciou a interlocuo com o Conanda, que foi o Plano Nacional que s vai ser publicado, aprovado oficialmente, na gesto seguinte, mas foi nessa gesto () a gente tinha uma comisso de trabalho conjunta, conselheiros do Conanda vir para o Cnas, o Cnas fazer reunio no Conanda e vice-versa. (Entrevistado do Cnas, representante da sociedade civil)
V-se, ento, a articulao entre alguns conselhos, enquanto outros no esto contemplados no dilogo. A riqueza dessas experincias de interface entre Conanda e Cnas, contudo, no foi ampliada com vistas a envolver outros conselhos. Muito importante para a ao da interface compreender de onde parte a iniciativa para que isso ocorra. Em linhas gerais, os entrevistados apontam que os conselhos so provocadores dessa nova forma de interveno. Solicita-se que saia do lugar comum da poltica pblica, tanto do ponto de vista operacional quanto dos conhecimentos necessrios para compreender a diversidade que uma demanda suscita. Nota-se que, por vezes, o conselho pode abrir-se para outros contedos que extrapolam o
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seu campo de conhecimento e de atuao. As experincias de integrao entre o Cnas e Conanda foram motivadas a partir de diagnsticos que indicavam a necessidade de um enfrentamento articulado entre as duas reas.62 Segundo alguns entrevistados, o Conanda foi proativo para construir esses momentos de interface, algo que pode ser visto na fala do seguinte entrevistado:
[...] ns formatamos o plano nacional de proteo e defesa dos diretos da criana. Tambm est dentro dessa mesma lgica, que o plano foi formatado a partir do Conanda junto com o Conselho Nacional de Assistncia Social. (Entrevistado do Conanda, representante da sociedade civil)
Nesse sentido, os conselhos, ainda que pontualmente, tomam iniciativas no sentido de uma maior integrao. Esse fato possibilita ampliar as formas de enxergar e enfrentar lacunas dentro da poltica pblica.
[...] a demonstrao concreta de que possvel conselhos to diferentes com representao, com ministrio, com agendas prprias, com pautas prprias encontrarem aquilo que comum. (Entrevistado do Conanda, representante sociedade civil)
O Conselho Nacional de Assistncia Social foi, durante o perodo estudado, pautado pela preocupao com a consolidao do Sistema nico de Assistncia Social (Suas). Esse um processo fundamental para a estruturao de um sistema de proteo social no Brasil.63 Nessa construo ele enfrentou, dentre outras coisas, a maneira como a assistncia social foi consolidada neste pas.64 Portanto, a ausncia de iniciativas de interface do Cnas explicada pelo esforo que o conselho fazia no interior de sua prpria rea deliberativa, no sentido de criar um sistema prprio visando um funcionamento harmnico de suas instncias de atuao. Com vistas consolidao desse sistema, o Cnas passou a realizar visitas em outros conselhos, levando ao conhecimento de outros atores e espaos decisrios o que acontecia no campo da assistncia social no Brasil. Essa ao permite criar transparncia e apropriao de outrem da temtica tcnica que o conselho discute e que tenha interface com outras polticas pblicas.
Ns amos muito aos conselhos. Ns amos muito assim, s vezes convidados e s vezes forando: Gente, olha, tem uma nova poltica. Vamos falar da poltica, da certificao. A gente visitou muito os conselhos, muito. (conselheiro do Cnas, representante do governo)
62. http://www.ipea.gov.br/ Destaques/abrigos/criancas. htm 63. Sistema que foi recentemente normatizado por meio da Lei 12.435/2011. 64. Apoiada por dcadas na matriz do favor, do clientelismo, do apadrinhamento e do mando, que configurou um padro arcaico de relaes, enraizado na cultura poltica brasileira, essa rea de interveno do Estado caracterizou-se historicamente como no poltica, renegada como secundria e marginal no conjunto das polticas pblicas (grifos das autoras, COUTO, B. R; YAZBEK, M. C; RAICHELIS, R. A poltica nacional de assistncia social e o Suas: apresentando e problematizando fundamentos e conceitos. In: COUTO, B. R et al (org.) (2010). O Sistema nico de Assistncia Social no Brasil: uma realidade em movimento. So Paulo: Cortez Editora.
Portanto, com base na experincia de interface fomentada entre o Conselho Nacional dos Direitos da Criana e do Adolescente e o Conselho Nacional de Assistncia Social, podemos sugerir alguns olhares sobre essa integrao. O primeiro desafio est no conhecimento sobre os interesses comuns entre os conselhos. Essa busca pode surgir de estudos diagnsticos que apontem para a interveno compartilhada dos conselhos em temticas comuns. No caso das experincias entre Cnas e Conanda esse foi fator crucial para impulsionar a integrao entre as reas, pois foi a partir dessas
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pesquisas que se constatou a existncia de problemas comuns e a necessidade de interveno por meio das polticas pblicas. Outra iniciativa interessante, para alm do par Cnas-Conanda, a criao de uma sistemtica que permita monitorar as temticas trabalhadas. Nesse sentido, o Conselho Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional (Consea) conseguiu criar um sistema de indicadores, ao feita com o envolvimento de outros conselhos. Porm, essa uma proposta bastante avanada e no houve a apropriao necessria para o seu prosseguimento.
Ns tambm trabalhamos, junto com outros conselhos, a construo de indicadores comuns; havia ainda uma escassez de indicadores, sobretudo no campo social naquele momento. Isso foi em torno de 2005 e se gerou alguma proposta, mas no houve capacidade de prosseguimento. Aps algumas reunies os conselhos comearam a se mostrar ausentes e o que ocorreu depois e agora nesse mandato que vai a partir de 2007 tem acordo, so contatos de conselhos no todos sentados na mesma mesa. (Entrevistado do Consea, representante da sociedade civil)
Existe outra maneira mais procedimental para criar interface, pois muitas vezes um conselho pede um parecer para outro, no sentido de balizar suas prprias discusses. Nesse caso no existe uma sistemtica de um encontro ampliado, mas permite a crtica de outros saberes na compreenso da temtica debatida. Segundo relatos dos conselheiros, outra forma de criar interface entre conselhos pode ser o encontro entre um conselheiro de algum conselho nacional, que especialista no assunto, com uma comisso do conselho que est debatendo tal assunto. Os conselheiros externos so chamados para dar a sua viso sobre a temtica debatida. Com isso, alm de sua posio pessoal, o conselheiro externo pode tambm trazer acmulos do conselho ao qual pertence. Essa uma forma de ampliar a compreenso da temtica, j que ela analisada a partir de outras perspectivas. Apesar do pequeno universo de experincias de interface encontradas, possvel perceber algumas motivaes para que essa integrao ocorra. A primeira diz respeito aos elementos relacionados ao desenho da poltica pblica, j que em alguns casos a sistemtica de financiamento faz que alguns conselhos sejam envolvidos. Nesse caso, o Conselho Nacional de Assistncia Social se beneficia, j que necessita ser enredado em algumas questes que lidam com o oramento relacionado proteo social. Existe outra forma de integrao que est no campo das discusses e compreenso do universo trabalhado. O Conselho Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional tem boas experincias nesse sentido, mas isso tambm fruto de seu posicionamento dentro do governo federal, por ser um conselho caro ao projeto poltico dos ltimos mandatos. O Consea se vale da riqueza que a articulao proporciona, j que permite amplificar as lentes de anlise do problema. Nesse sentido interessante destacar a viso de um de seus conselheiros quando cita que a articulao potencializa a capacidade de proposio e a capacidade de impor suas deliberaes (Entrevistado do Consea, representante da socie82
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dade civil). Dessa maneira, importante destacar o reconhecimento que os conselheiros fazem sobre certa equiparao em termos de saberes quando existe a experincia de integrao entre os conselhos. Tal como os demais conselhos analisados, o Conselho Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional tem carter transversal, pois sua poltica articula diferentes reas de atuao e saberes. Ele tambm criou momentos de integrao com o Conselho Nacional de Assistncia Social. Entretanto, dado o seu desenho e a prioridade programtica que personificava, foi alm desse e envolveu diferentes conselhos.
No h propriamente uma estratgia definida, organizada. No houve um calendrio definido de aes e de encontros, reunies, de debates que foram discutidos, mas houve algumas iniciativas tanto do Conselho da Assistncia quanto do Consea de realizar atividades conjuntas. Ento, tanto na reunio do Conselho Nacional da Assistncia Social o Consea foi convidado, quanto em conselhos como o de Sade o Conanda, com temas especficos. (Entrevistado do Consea, representante do governo)
Esse trecho demarca a articulao entre os conselhos, mas nota-se, nesses e em outros espaos de integrao criados, que tais experincias so pontuais e circunscritas no tempo. Isso pode tambm ser visto em outras experincias citadas pelos outros conselhos em foco.
No que no exista, mas so casos muito pontuais, muito pontuais mesmo. (Entrevistado do Conanda, representante da sociedade civil) [...] elas so articulaes positivas, mas ainda so muito incipientes. (Entrevistado do Conanda, representante da sociedade civil)
Por exemplo, o Conselho Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional participou, juntamente de outros conselhos, de uma grande reunio, mas isso no foi apropriado como uma sistemtica permanente.
[...] Na outra gesto do Consea foi feita uma grande reunio com todos os conselhos juntos, de polticas sociais. Levaram os conselhos para uma grande reunio no Sesc em So Paulo e nessa reunio ns recebemos uma anlise. A gente enviou uma proposta. Saber qual era as semelhanas. O que a gente esperava dos conselhos. Foi muito interessante, porque isso criou um certo hbito para a gente. Ento, ns temos convidado outros conselhos para participar. O Conselho da Pessoa Deficiente participou de uma das nossas reunies agora, a gente convida o pessoal do Conselho da Sade... (Entrevistado do Consea, representante da sociedade civil)
No houve aproveitamento da energia inicialmente despendida para promover a integrao. Aps a realizao do objetivo inicial, motivador para a integrao, cada agente envolvido voltou para o seu prprio espao.
[...] uma vez ns estvamos numa reunio do conselho de assistncia social, ns fizemos uma iniciativa que foi interessante: um caf da manh, na verdade uma reunio, em que a gente criou um frum dos conselhos, quer dizer, tnhamos um ou dois representantes de cada conselho e fizemos esse caf da manh mais de interao, de integrao, entre os conselhos; quer dizer, um dos problemas que a gente tem, exatamente, que acaba havendo uma disputa. (Entrevistado do Conanda,
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representante do governo)
Esse trecho demonstra a temporalidade limitada das aes, pela ausncia de outros conselhos ou pela disputa em torno de assuntos comuns. Essa disputa vai alm dos conflitos internos ao conselho, mas relaciona-se com a disputa por parcelas dos recursos pblicos, principalmente, o oramento. At aqui se procurou demonstrar, a partir das entrevistas realizadas, os elementos que so potencializadores da ao de construo de interface entre os conselhos. Em contraponto, existem outras temticas que perpassam a realidade dos conselhos e dificultam a interface. Uma primeira restrio diz respeito ao conhecimento necessrio para o debate nos espaos dos conselhos, fato que se amplifica quando lidamos com polticas pblicas distintas. Sob essa tica, a intersetorialidade e, consequentemente, a interface, tornam-se algo de difcil construo. Alguns entrevistados lamentam a inexistncia de uma sistemtica permanente de articulao entre os conselhos. O entendimento sobre o papel do Estado, bem como da atuao de cada poltica pblica tambm aparece de maneira distinta para os conselheiros. Isso demonstra as diferentes percepes dos membros de cada conselho, mas tambm a viso que os conselhos tm sobre o campo de atuao dos outros.
[...] teve problema sim, problema de dilogo, problema de entendimento na construo do Sinase, que no foi nessa gesto passada, mas na medida em que voc acompanha a implantao do Sinase, o dilogo da organizao, operacionalizao, os marcos de referencia internos dos dois conselhos. (Entrevistado do Conanda, representante da sociedade civil) Tem muitos conselhos, por exemplo, conselhos que entendem que o Bolsa Famlia uma coisa assistencial, que tm uma compreenso equivocada do tema. (Entrevistado do Consea, representante da sociedade civil)
Os conselhos tm uma dinmica muito intensa para no mencionar aqueles casos, como o Cnas, por exemplo, cujas competncias de natureza cartorial chegavam inscrio e ao registro de instituies. Isso gera, na rotina dos conselhos, aes quase operacionais, fazendo que a viso de uma estruturao da poltica de maneira coordenada fique em segundo plano. Quer dizer, a atribulada agenda interna de cada conselho acaba minando o ambiente para o compartilhamento. Por outro lado, e como reflexo disso, no h uma sistemtica de troca e compartilhamento de informaes e agendas. Isso se expressa no desconhecimento sobre o que cada conselho est debatendo. Ou seja, a ausncia de um mecanismo de publicizao gera dificuldade para a integrao. Aliado a isso est a dificuldade de compreender o papel da Unio e, consequentemente, do objeto de deliberao dos conselhos nacionais para traarem diretrizes das polticas pblicas nacionais. A interface e a articulao, quando pautadas pela lgica territorial, permitem, segundo alguns entrevistados, uma maior delimitao e compreenso das temticas.
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No foram mencionados mecanismos estatais que facilitem essa integrao. Portanto, ainda parece existir uma carncia de instrumentos de acompanhamento governamental que estimule a interface entre conselhos. Caberia ao governo, e aos seus representantes, estimular essa integrao. Ainda que no exista essa articulao, o governo pode ser um agente facilitador para essa integrao. Isso tem relao com a capacitao dos conselheiros governamentais para estimular a integrao, mas tambm tem ligao com a estrutura que o governo disponibiliza para apoio ao conselho.
Anteriormente, o Conanda tinha uma vida institucional muito atribulada, uma estrutura muito debilitada, enfim, um organismo que no tinha estrutura para funcionar, para atender a misso dele. Depois disso, ento, deu uma melhorada e a cabia, cabe ainda hoje, Secretaria de Estado de Direitos Humanos. (Entrevistado do Conanda, representante da sociedade civil)
O relato do representante revela um avano quanto estruturao dos conselhos. No trecho destacado dois cenrios so vistos. O primeiro no qual a secretaria ainda era algo incipiente e pouco valorizada; no segundo, no qual j havia alguma estrutura. Nessa evoluo existe um ganho do ponto de vista da atuao do prprio conselho, bem como da articulao intragovernamental promovida por essas secretarias. Esse item chama ateno para a importncia da estrutura institucional de apoio ao conselho. Alm disso, outro aspecto associado estrutura disponibilizada em prol do conselho diz respeito secretria executiva. No quesito interface, um conselheiro destaca o benefcio de ter secretarias executivas integradas. Isso evita que existam, por exemplo, conflitos do ponto de vista normativo.
no que eu me lembre (de conselhos diferentes terem publicado resolues conflitantes), no nesse meio tempo, at porque as secretarias executivas desses conselhos se falam muito, se conversam muito, um setor muito bem articulado, muito bem trabalhado que evita isso. (Entrevistado do Cnas, representante do governo)
Alm das secretarias executivas que desenvolvem seu papel, dos conselheiros governamentais espera-se uma funo importante na ao de interface entre os conselhos. Um dos desafios institucionalizar a participao dos agentes governamentais no sentido de tornar impessoal o ato de representar o governo no conselho. Destacam-se aes que o governo pode realizar no sentido de aprimorar a sua representao e ampliar a interface entre as diferentes reas e conselhos. Apreende-se que a condio fundamental para o exerccio da funo dos conselheiros aperfeioar a representao e a interface.
O conselheiro chega l, as coisas esto preparadas, ele tem subsdio, ento tem uma estruturao para a funo do conselheiro que eu acho que o outro lado dessa histria do cartorial, mas que o Cnas bastante estruturado. (Entrevistado do Cnas, representante da sociedade civil)
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Uma ltima questo citada pelos entrevistados diz respeito integrao entre as instncias participativas e as instituies da democracia representativa. Os conselheiros apontam que essa integrao essencial para a defesa das polticas pblicas em relao ao interesse pblico e ao tema debatido. No entanto, essa integrao ainda merece uma maior efetividade por parte dos conselhos e dos conselheiros. Isso demonstra a conhecida tenso entre as instituies da democracia participativa e da democracia representativa.
[...] nas trs gestes que eu participei no era frequente, mas em temas polmicos ns amos na comisso falar com o parlamentar, com o relator de um projeto ou outro. (Entrevistado do Cnas, representante da sociedade civil)
Um dos aspectos explorados na discusso da interface foi a relao entre as conferncias e os conselhos. Ou seja, buscou-se compreender como era construda a interface entre os diferentes momentos dos processos participativos de uma mesma poltica pblica. No que se refere a essa questo, o Conselho Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional tem criado uma sistemtica rica no sentido de aproveitar os resultados e os debates das conferncias. Nesse caso, as conferncias so realizadas a cada quatro anos e no intervalo de dois anos so realizadas as chamadas Conferncia mais dois. Os outros conselhos em foco ainda carecem de uma estratgia para o aprofundamento da discusso dos resultados das conferncias, apesar de j terem aprimorado, e muito, a incorporao desses resultados. Tudo indica que a conferncia tem ganhos do ponto de vista de mobilizao social, mas os seus resultados esto distantes do processo decisrio e do cotidiano dos conselhos. Outra dificuldade citada pelos representantes a incapacidade do conselho de demonstrar como as deliberaes foram implementadas. Isso tem associao com o carter amplo das deliberaes, mas vai alm, pois dificulta o processo de controle social por parte dos participantes das conferncias. Em suma, isso pode ser um desmotivador para novas participaes, pois ao final no possvel conhecer o impacto decorrente da participao na conferncia. Alm de seus resultados, o maior benefcio das conferncias o processo que esses eventos desencadeiam. Destaca-se, nesse sentido, a riqueza do processo propiciado pela mobilizao.
As conferncias so instrumentos de mobilizao e de formao excepcional de quadros polticos que vm desde os municpios. Um processo de conferncia nos coloca para discutir as questes complexas da poltica pblica. Pessoas que esto nas suas localidades, nos seus municpios, so obrigadas a pensar nas suas questes no somente como locais, mas de mbito muito mais amplo e abrangente. Ento, o processo de formao formidvel. Mobilizam milhares e milhares de pessoas, se somarmos todas as conferncias, elas mobilizam milhes de pessoas. um processo na intensidade que est sendo feito no Brasil, de extraordinrio poder de formao poltica. Provavelmente ns vamos ter melhores condies de avaliar isso dentro de
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alguns anos. (Entrevistado do Consea, representante da sociedade civil)
Por sua vez, no desmerecendo a importncia do processo de mobilizao, ainda escassa a avaliao sobre o aprendizado poltico que a conferncia pode gerar. Aqui ainda carece de um ciclo em que o participante saiba o porqu de sua deliberao, como ela foi implementada e, antes, se chegou a ser implementada.
[...] eu diria, como espao de mobilizao tem sido importante, de mobilizao. Agora, como espao de aprendizado poltico, muito pouco, muito pouco. (Entrevistado do Conanda, representante da sociedade civil)
Os resultados das conferncias so as deliberaes. Por meio delas possvel conhecer temticas que pautam a discusso para a busca do interesse pblico. As deliberaes ainda carecem de um aprimoramento para que possam ser apropriadas nas prticas dos conselhos. Elas, em linhas gerais, so amplas e abrangentes, abarcando uma grande dimenso da poltica pblica. Isso dificulta o processo de prestao de contas, pois em alguns casos so difceis de ser mensuradas.
Potencializadores e limitadores da interface entre conselhos

As falas dos entrevistados contribuem para mapear alguns desafios dos espaos participativos no governo federal e indicam possveis mecanismos para a integrao que podem sanar lacunas encontradas. As respostas dos entrevistados iluminam propostas para a ampliao da interface entre os conselhos. Os elementos denominados potencializadores foram compreendidos a partir das experincias concretas de integrao entre os conselhos. Todavia, por conta desse campo carecer de um nmero maior de prticas, tais mecanismos podem ser ampliados a partir da criatividade e inovao na construo de novas formas de interface. Aqui se inicia o desafio do intercmbio dos conselhos com o seu meio ambiente, j que permite realizar aes a partir das peculiaridades de cada relao. Portanto, os elementos que foram apresentados so mecanismos que auxiliam a leitura do real, mas no devem limitar a atuao vindoura, nem ser tratados como modelos idealizados. Em linhas gerais, essas experincias demonstram a formao de mecanismos que revelam os campos de atuao de cada poltica pblica, no sentido de proporcionar prticas e espaos para a integrao entre as polticas pblicas. Tanto o desenho da poltica pblica e seus parmetros institucionais quanto os mecanismos de avaliao e diagnstico auxiliam essa empreitada, j que apontam as divergncias entre os diferentes mecanismos de atuao do Estado. Indicam tambm direitos que esto sendo violados por conta de um descompasso na ao do Estado. Portanto, esses aspectos impulsionam os conselhos na busca da
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integralidade em sua ao decisria. Esse quadro leva a pensar nos avanos conquistados. Aproveitando-se de tal realidade, desdobra-se dos elementos potencializadores a indicao de se criar mecanismos de monitoramento que permitam visualizar essas zonas de encontro entre as polticas pblicas. Esses demonstrativos permitiriam um exerccio de encontro e corresponsabilizao entre as polticas pblicas e, consequentemente, entre os seus conselhos. Aqui, o exerccio de controle social se ampliaria incorporando o monitoramento das metas compartilhadas. Por meio desses mecanismos tambm seria possvel compreender os pontos de encontros entre as polticas pblicas e as reas de vulnerabilidade, fato que auxilia na construo de uma viso escalonada, facilitando a integralidade. Assim, a sinergia entre os diferentes atores que interagem com a poltica pblica algo que potencializa a ao do Estado e a garantia de direitos. Por sua vez, a fragmentao das polticas pblicas ainda um desafio para esse exerccio integrador. A construo de mecanismos governamentais articuladores permitem que as instncias de controle social visualizem a atuao de cada rea, suas lacunas e, consequentemente, exeram de forma mais efetiva a cobrana de responsabilidades para garantir direitos. Uma das indicaes recorrentes nas entrevistas diz respeito criao de um conselho que permita integrar todos os demais. Essa uma ao que demanda um mecanismo governamental especfico, pois requer a elaborao de uma estratgia que abra a possibilidade de decises mais integradoras. Assim, entende-se que cabe ao governo uma responsabilidade por essa integrao, desde o ponto de vista da criao de um mecanismo especfico que potencialize e sistematize as interfaces criadas e no perca as energias gastas inicialmente. Em outras palavras, imperativo que o governo tenha uma poltica definida e transparente para o acompanhamento dos conselhos. Os elementos limitadores para a ao de interface sero articulados em cinco grandes blocos que se desdobram em outros elementos. O primeiro bloco, denominado desenho da poltica pblica, um contraponto ao aspecto potencializador citado anteriormente. difcil uma delimitao do papel dos conselhos nacionais que deliberam sobre polticas pblicas de abrangncia nacional no contexto federativo brasileiro. Tal como citam alguns entrevistados, a integrao entre as polticas pblicas mais facilmente visualizada no territrio. O segundo bloco refere-se ao carter isolado das aes de integrao, j que as experincias retratadas foram aspectos pontuais e no ganharam uma continuidade. Assim, necessrio que sejam criados momentos permanentes de encontros. importante trazer nesse contexto a necessidade de uma maior transparncia das informaes e temas debatidos nos conselhos. Por exemplo, publicizar pautas, atas e resolues de maneira fcil para outros conselhos, bem como para a sociedade, uma ao imprescindvel. O terceiro bloco, chamado de disputa, algo pensado entre diferentes
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conselhos. Os recursos pblicos so constantemente disputados pelos conselhos, mas ocorre a disputa tambm em torno da construo do conhecimento sobre determinada temtica. Quer dizer, verifica-se que a viso sobre determinada poltica pblica difere entre os atores que compem os diferentes conselhos. Portanto, a criao de espaos de debate sobre essas diferenas permite uma equalizao do ponto de vista dos saberes, o que pode contribuir para a diminuio das tenses interconselhos e a construo de um interesse pblico que incorpore as diferentes vises e no seja somente resposta da diversidade que o conselho representa em si. Para uma maior integrao, as dinmicas internas dos conselhos no podem ser limitadoras. No entanto, ocorre que os conselhos so, por assim dizer, atropelados por sua prpria dinmica. Esse um grande desafio, j que necessrio que isso seja vencido para que a energia seja potencializada em outras aes, como a busca pela integrao, por exemplo. Por fim, o governo poderia facilitar a integrao investindo em processos de formao continuada de seus representantes, bem como nos desenhos institucionais para fomentar a discusso e integrao. Nesse bloco de questes tambm so encontradas a viabilizao de estrutura para suporte ao conselho, a exemplo de suas secretarias executivas. Vale destacar que essa ao de formao continuada algo importante tambm para os conselheiros da sociedade civil, pois a partir disso possvel equalizar o nvel de conhecimento no interior do conselho.
Apontamentos finais
O conceito de integralidade apresentado, nesse texto, como metaconceito, pois enfrenta a realidade fragmentada das polticas pblicas do ponto de vista tcnico e reflexivo. Esse enfrentamento se d na medida em que busca aliar o fortalecimento da ao do Estado com a ampliao dos atores para definio do interesse pblico. Embora sejam uma conquista inegvel no cenrio recente, dado que incluem uma diversidade de vises sobre a temtica que debatida, os conselhos ainda no conseguiram romper com o vis tecnocrtico, herana do Estado brasileiro. Os conselhos por si mesmos no bastam, esto dentro de uma institucionalidade maior e carecem de uma constante e robusta interao com o seumeio ambiente, quer dizer, com outras instituies em seu entorno. Assim, o tema da interface e da integralidade um desafio para o Estado. Os conselhos exercem um papel importante para legitimar essas aes e buscar mecanismos reais de integrao. Como foi apontado, esses desafios so grandes. A interface um caminho para enfrentar esses desafios. Com ela, o significado do controle social se amplia, pois envolve novos e diferentes atores no acompanhamento dos avanos alcanados pelas polticas pblicas. Conforme alguns entrevistados apontam, a interface potencializa a proposio, a representatividade das deliberaes e, consequentemente, fortalece os conselhos e valoriza a participao social.
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Referncias
AVRITZER, Leonardo (2007). Sociedade civil, instituies participativas e representao: da autorizao legitimidade da ao. Dados, v.50, n.3, p.443-464. COUTO, B. R; YAZBEK, M.; RAICHELIS, R. (2010). A poltica nacional de assistncia social e o Suas: apresentando e problematizando fundamentos e conceitos. In: O Sistema nico de Assistncia Social no Brasil: uma realidade em movimento. So Paulo: Cortez Editora. IPEA. O direito convivncia familiar e comunitria: os abrigos para crianas e adolescentes no Brasil. Disponvel em http://www.ipea.gov.br/ Destaques/abrigos/criancas.htm.
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Aprendendo com os conflitos: tendncias e riscos nas dinmicas conselhistas

Jos Szwako
Passadas mais de duas dcadas desde a promulgao da Constituio de 1988, a participao institucionalizada cresce no mesmo ritmo e dimenso em que aumentam os questionamentos dos seus alcances por parte de um conjunto de atores historicamente ligado defesa da democracia participativa. Na esteira da conquista da participao e em paralelo a seu questionamento, no foram poucos os atores sociais que passaram a se utilizar dos espaos e rgos participativos para se fazer imprimir em mbito social e poltico. Os sentidos, os sujeitos e as prticas da participao hoje so mltiplos e ambivalentes: se um segmento de atores e redes da sociedade civil v nos chamados espaos participativos nomeadamente, os oramentos participativos, as conferncias e os conselhos gestores uma oportunidade de transformar o padro decisrio predominante, outras vozes vm questionando profundamente se e em que medida tais espaos se constituram como locais de partilha efetiva de poder entre atores civis e governamentais. Seja como for, a via de luta direcionada para a participao institucionalizada surge como mais uma estratgia que, ao lado de outras formas e nveis de mobilizao, tende a enriquecer o repertrio estratgico desses atores. O interesse pelos recentes rumos dos canais institucionais de participao e deliberao se alastra e alinha uma mirade de sujeitos e organizaes, seja nas prprias agncias estatais, em organizaes civis, nas universidades ou em vrios outros espaos. Em que medida tais espaos aumentaram a capacidade de vocalizao e incluso de atores subalternos? Como se do as alianas feitas e desfeitas entre governos, partidos e entre as prprias representaes da sociedade? Como se relacionam nesses canais novas vozes e velhas prticas? Como se do novos modos de representao nesses canais e como a representao tradicional (partidrio-eleitoral) se relaciona com essas novidades? Essas questes renovam a agenda poltica e levantam a questo das potencialidades e limites da participao da sociedade civil nesses canais: afinal, quanto avanamos na democratizao das polticas e do Estado brasileiro a partir da instaurao dessa esfera participativa (CORNWALL & COELHO, 2007)?
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Este texto no responde essas perguntas, mas fornece pistas significativas dos processos de aprendizado e aprofundamento institucionais pelos quais vm passando os atores atuantes nos canais e espaos participativos. O trabalho analisa as dinmicas de conflito e de consenso com base em trs conselhos gestores de mbito federal o Conselho Nacional de Assistncia Social (Cnas), o Conselho Nacional do Direito da Criana e do Adolescente (Conanda) e o Conselho Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional (Consea). Quais so os tipos de interesse e de conflitos a envolvidos? Como os atores constroem suas estratgias? Qual o papel da afinidade entre representantes civis e governamentais nas dinmicas conflituosas? Como e em quais espaos o conflito gestado nesses conselhos? De olho em questes como essas, nosso propsito menos inquirir a especificidade de cada conselho investigado, e mais entender como algumas lgicas, dinmicas e tendncias conflituosas atravessam conselhos distintos, mas com lgicas e prticas no to distantes. Antes de responder quelas questes, uma pergunta cara a qualquer verso de democracia participativa se impe: h espao para os conflitos nos conselhos? Tal como a anlise das entrevistas com os conselheiros do Consea, Conanda e Cnas nos permite observar, a dinmica conselhista d vez e vazo ao conflito. Neste texto, vamos explorar duas das formas observveis de conflito nos conselhos: o compartilhamento de projetos e a chamada distenso antecipatria. Por um lado, no contexto recente de alargamento temtico e de ampliao das chances de participao, possvel observar grupos com trajetrias paralelas de longa data que se cruzam e se reencontram nos conselhos. Se no perodo pr-1988, a luta pela participao em e a partir de domnios distintos era projeto compartilhado por vrios atores, agora, no contexto ps-2002, esses mesmos atores se reencontram nas instituies participativas, mas a partir de posies institucionais distintas, isto , desde o Estado e desde a sociedade civil. Esse cenrio parece ideal: as demandas socioparticipativas finalmente encontrando respaldo na institucionalidade. No entanto, ao contrrio do que poderia parecer, o compartilhamento de projetos entre atores civis e governamentais no se traduz automaticamente em resultados efetivos (DAGNINO, 2002b). Desse modo, a idealidade desse cenrio de (re) encontros frutferos logo se desfaz, trazendo em si o risco de obscurecer os conflitos e confundir os papis a em jogo. Por outro lado, compreender os conflitos conselhistas entender as estratgias pelas quais os representantes civis ou governamentais negociam e alcanam o consenso. Tais estratgias importam primeiramente porque do acesso forma pela qual os consensos so construdos. Mais que isso: elas permitem ver que os atores civis tm passado por um aprendizado institucional significativo do peso conquistado pela participao tanto nas suas estratgias como nas estratgias governamentais. Em quantidade e qualidade, a anlise das percepes dos atores evidencia aquilo que denominamos de tendncia de distenso antecipatria, isto , o deslocamento atualmente sofrido pela construo do consenso. Tal como o compartilha92
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mento de projetos, essa tendncia tambm traz riscos, no tanto para a natureza conflituosa dos conselhos, mas antes para a paridade e a publicidade neles. Essas lgicas e tendncias da dinmica conflituosa conselhista podem no coadunar com os ideais mais virtuosos que muitos atores e autores gostariam de ver na democracia participativa. No entanto, alm de conter pistas dos rumos e aprendizados transcorridos na esfera participativa, elas oferecem a pesquisadores e militantes uma visualizao dos avanos e obstculos ao redor da participao.
Conflitos em risco: o compartilhamento de projetos polticos sem partilha efetiva de poder

O conjunto das entrevistas com representantes civis e governamentais do Consea, Cnas e Conanda permite ver que dimenso importante dos conflitos a desenrolados o chamado projeto poltico. Em sua acepo mais analtica, o termo designa as matrizes com base nas quais os atores sociais e polticos orientam e justificam suas prticas. Essas matrizes so compostas de crenas, interesses, concepes de mundo, representaes do que deve ser a vida em sociedade (DAGNINO, 2002a, p.282). Expresses das disputas entre projetos atravessam a lgica implcita nas falas dos atores, por exemplo:
quando ns fomos aprovar o [Sistema], [tinham] algumas partes, por exemplo, sobre a responsabilidade da execuo das medidas socioeducativas em meio fechado. Ento isso foi conflituoso porque parte dos conselheiros tinha a leitura que a execuo das medidas socioeducativas em meio fechado de responsabilidade de execuo do Estado e no de instituies da sociedade civil.
Sem qualquer pretenso de adentrar no campo substantivo de debate, essa citao exemplo de como os chamados projetos polticos operam como matriz para a ao dos atores na realidade e para a interpretao dela. Posicionar-se a respeito de quem deve ser o sujeito responsvel pela execuo de medidas socioeducativas em meio fechado no uma tomada de posio arbitrria ou circunstancialmente arranjada a fala de um representante governamental bastante clara quanto a isso: a gente no est l [no conselho] assim solto, quer dizer, voc tem um projeto [l]. Mais especificamente, os conselheiros civis e governamentais do Conanda tinham que debater e deliberar sobre partes do sistema e deliberar sobre o exerccio de cerceamento das liberdades. Dar conta dessa questo exige respostas que ganham sentido dentro de uma matriz mais ampla composta por representaes do que deve ser a vida em sociedade, o que nesse caso quer dizer representaes de socializao, de famlia, de sujeito, de responsabilidade, de liberdade e mesmo de intimidade. O papel desempenhado pelos projetos polticos na dinmica conselhista
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mais facilmente observvel naquele conjunto de temas que tocam simultaneamente em questes socialmente muito delicadas e nas chances de acesso aos recursos estatais por parte dos interesses privados. As prximas falas so exemplos deste tipo cruzado de disputa entre projetos e, ao mesmo tempo, por recursos.
Uma questo que se coloca [...] a questo do papel do Estado e das ONGs na oferta de servios [...]. Na minha leitura, houve assim, durante muito [tempo], se discutiu muito essa questo. Normalmente os temas conflituosos so aqueles que envolvem interesses diretos das [...] organizaes que se dizem parceiras do Estado [...] Do Conanda, [o tema principal que gerou mais conflito] foi se podia ou no as entidades fazerem a gesto das unidades de internao, [...] [algumas instituies] defendiam que acautelamento de adolescentes, assim como prises, [] papel do Estado. Tudo o que envolvia a filantropia, o certificado era envolto de tenso. Do ponto de vista das entidades do campo filantrpico era na linha de flexibilizar cada vez mais e o governo [na linha] de querer tornar mais rigoroso.
Alm de evidenciar a centralidade ocupada pelos interesses particulares (legtimos) nas disputas conselhistas, essas falas mostram que diferentes projetos polticos veiculam diferentes concepes de Estado, de qual deve ser, segundo determinado projeto, o papel do Estado voc tem, por exemplo, um debate de construo de tamanho do Estado, diz uma representante civil, at onde vai o papel do Estado, at onde vai o papel da sociedade civil. Esse conjunto de trechos permite observar tambm a natureza heterognea da sociedade civil com assento nos conselhos. Longe de ser um bloco homogneo, os atores civis se organizam e se rotulam em funo de campos, no raro, altamente conflituosos: o campo filantrpico e o campo progressista so algumas das categorias que perpassam as entrevistas. A esses diversos campos correspondem diferentes defesas de qual deve ser o alcance do Estado. Esse conjunto de citaes elucida igualmente o carter transversal dos projetos polticos. No espelho da heterogeneidade dos interesses de diferentes grupos, os projetos polticos so transversais porquanto atravessam e articulam fraes da sociedade civil e parte da representao governamental. Exemplo disso sugerido pela ltima citao na qual uma representante civil diz que a atuao do governo segue cada vez mais [...] na linha de tornar tal procedimento mais rigoroso. Essa linha de atuao estatal pode encontrar sustento no projeto de determinados grupos ou campos civis, pode suscitar a resistncia de tantos outros ou pode assumir vrias outras formas. Quando os interesses privados entram em risco devido articulao entre atores civis e governamentais com projetos polticos afins, a frao que perde voz e posio hegemnicas nas disputas conselhistas se ressente do processo: a regra uma ao das organizaes da sociedade civil absolutamente apartadas umas das outras, lamentavelmente, inclusive algumas [organizaes civis] fazem representaes em nome da sociedade civil, mas na verdade representam governos (grifo meu).
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Entendida com lentes menos acusativas e ressentidas, a ideia segundo a qual alguns atores civis representam governo ilustra o carter transversal dos projetos polticos: com relao a dados temas, interesses e objetivos, a disposio estatal pode coincidir com e reafirmar aquilo que uma frao dos atores civis tambm defende. Longe de ser um caso isolado, o compartilhamento de projetos entre atores civis e governamentais tem, como tendncia, permeado fortemente as recentes dinmicas conselhistas. Menos que designar um encontro harmonioso, compartilhar a diz respeito a pontes estratgica e conjunturalmente forjadas para responder aos objetivos de parte a parte quando seus projetos confluem. Tal como o caso do Consea permite observar, fator de peso na possibilidade desse compartilhamento est na afinidade entre a orientao global das polticas governamentais colocadas em prtica e os objetivos de parte dos conselheiros civis, a exemplo dos diversos programas que tramitavam ao redor do Fome Zero, isso facilitava muito esse compromisso de determinados setores ministeriais estarem dentro [do Conselho] e cumprindo sua tarefa, ento houve uma integrao relativamente positiva e boa entre a participao da sociedade civil e governo. Para alm das especificidades das polticas deliberadas em cada conselho, a partir das percepes dos conselheiros entrevistados, possvel notar dois fatores histricos que esto na base dessa tendncia de compartilhamento. O primeiro fator a orientao assumida pelo padro das trajetrias de militantes de movimentos sociais desde meados dos anos 1980 at hoje. Parte das lideranas do chamado campo democrtico popular que naquele momento ento estiveram frente da bandeira da participao se deslocou para agncias da institucionalidade poltica e pblico-participativa (FELTRAN, 2007). Seja como conselheiros ou burocratas, eleitos ou apontados, as trajetrias de uma mirade de indivduos tiveram papel importante no sentido de levar seus anseios e projetos para dentro dos poderes executivos primeiramente em nveis municipal e estadual e, mais recentemente, em nvel federal. O sentido desses deslocamentos e investimentos duplo: temos na sociedade civil, afirma uma representante governamental, pessoas que j foram gestores municipais e ns temos um governo que um dia j sentou no conselho como sociedade civil. Ento h essa troca. J na descrio feita por um representante civil, esta troca leva o nome de comprometimento, ao passo que as trajetrias de seus pares governamentais so referidas ao comprometimento e rua: na minha opinio so comprometidas [os representantes governamentais] porque so pessoas da cara pintada, so pessoas que vieram da rua. Esse primeiro fator se liga a um segundo, mais bvio, porm mais imperceptvel nas falas dos atores, qual seja, a subida do Partido dos Trabalhadores chefia do Executivo federal em 2002. Como se sabe, a luta pela participao foi historicamente um elo entre os movimentos de veia democratizante e esse partido. Depois de se imprimir na Constituio de 1988, as modalidades de aplicao do projeto participacionista se alastra95
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ram pelo pas e foram continuamente fomentadas e institucionalizadas pelo PT. Frente a essa herana, e com a eleio de Luiz Incio Lula da Silva para presidente da Repblica, em 2002, criou-se a expectativa de que o chamado sistema descentralizado e participativo fosse realmente efetivado. Esperava-se que os cidados e cidads do Brasil pudessem participar de modo ativo e cada vez mais das decises pblicas e que novos canais de participao fossem criados (TEIXEIRA; MORONI & MARX, 2008, p.87). Implcita nessas citaes est uma equao na qual entram trajetrias, expectativas, a efetividade da participao e suas utopias.65 Para somar um elemento a mais nessa conta, vale argumentar que h uma tendncia atual de intensificao de compartilhamento de projetos entre atores governamentais e civis, e que tal compartilhamento tem efeitos para as dinmicas conflituosas conselhistas. Como estamos sugerindo, uma das razes dessa tendncia est nas trajetrias de lideranas comprometidas e em seus deslocamentos rumo esfera participativa. Exemplo dessa trajetria est na seguinte fala de um gestor conselheiro:
a minha indicao se deu muito por conta disso, por conta de uma experincia, experincias anteriores, no necessariamente com conselho, pois com conselho s tive essa no conselho de habitao em So Paulo. Mas por conta de uma militncia da rea, por conta de uma trajetria mesmo de defesa da democracia, da importncia desse espao [conselhista].
Seja em domnio conselhista ou na militncia, essas experincias anteriores exemplificam o intenso investimento de lideranas de grupos e organizaes civis em rgos participativos. Outro depoimento de uma representante governamental veicula esse mesmo perfil biogrfico de luta e permite ver que, nesse e em outros casos, a institucionalidade participativa est atualmente permeada, com intensidades e profundidades certamente variadas, por uma postura que valoriza a participao, a sociedade civil e a sua autonomia. H que se considerar ainda, como explicitado no depoimento abaixo, que o lugar de onde se fala faz a diferena e tm implicaes.
[O que] eu acho mais bacana que para mim pelo menos no tem diferena de princpios, os mesmos princpios que ns defendamos quando a gente era sociedade civil, a gente continua defendendo dentro do governo. A importncia da participao, enfim, autonomia dos conselhos, valorizao da sociedade civil enquanto espao que deve de alguma forma acompanhar e participar, processos democrticos, ento assim, eu acho que enquanto princpio a gente continua a ter os mesmos princpios, independente do lugar que a gente est, mas a o tipo de atuao muda um pouco, que voc muda de espao.
65. Veja-se, neste volume, Participar vale a pena, mas....
Ter os mesmos princpios a expresso do fato de que essa atriz compartilha, em seu domnio de tematizao, um projeto com parte dos conselheiros civis ipsis literis: os mesmos princpios que ns defendamos quando a gente era sociedade civil, a gente continua defendendo dentro do governo. Enraizada em uma posio de fala duplamente comprome-
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tida, com valorizao da participao e com um projeto especfico dentro de seu conselho, essa sentena est repleta de implicaes: diante da tendncia emergente segundo a qual os projetos polticos de atores governamentais e civis parecem, em muitos casos, confluir, o que acontece com as dimenses de conflitividade, de publicidade e de representatividade to caras ao modelo participacionista de democracia? Nos limites deste tpico, vamos abordar os efeitos dessa tendncia de compartilhamento para as dinmicas conflituosas em mbito conselhista, deixando a questo da publicidade (ou do risco de privatizao) para outro momento. Seja como for, essas trajetrias que se deslocam e apontam para a institucionalidade participativa permitem ver que os rgos de participao passam por uma dinmica que no se resume sua institucionalizao. Eu acho, diz um representante estatal, que os conselhos tm que ter autonomia, cada vez mais autonomia dos conselhos [...], tm que ser fortalecidos, eu acho que esses espaos eles tm que ser aprimorados cada vez mais. Como se nota em vrios depoimentos, a defesa da participao deixou de ser monoplio daqueles atores da sociedade civil historicamente comprometidos com o projeto participacionista, que vem paulatina e parcialmente se legitimando na retrica de determinados gestores: no tenho dvida nenhuma de que eles [os conselhos] continuam sendo instrumentos fundamentais de uma gesto democrtica e participativa. Ainda que percepes como estas estejam longe de ser a concepo dominante no corpus burocrtico em seus trs nveis, elas mostram que a participao institucionalizada, como efeito dos deslocamentos e investimentos de longa data e da potencializao significada pela inflexo eleitoral de 2002,66 se tornou um inegvel vetor de fora nas disputas hegemnicas ao redor e dentro do Estado brasileiro. Exemplo ilustrativo desse conjunto de mudanas est na linha de atuao do Cnas. Ao longo dos anos 1990, as autoridades governamentais resistiram, de forma mais ou menos forte, a disputar suas polticas no Conselho [...]. No cotidiano do Cnas, essa resistncia do governo em partilhar o seu poder de deciso se traduziu em reiteradas tentativas de neutralizao e enfraquecimento do papel do conselho (TATAGIBA, 2002, p.80). J o cenrio ps-2002 outro, pois o confronto polarizado Estado/sociedade civil deu vez a um espao no qual so disputados projetos do que deve ser a assistncia social grosso modo, um projeto mais ancorado em uma gramtica de direitos versus outro de tom mais assistencialista e, portanto, projetos de quais devem ser os papis do Estado e da sociedade civil naquilo que se entende como assistncia. De certo que o governo no fica alheio a essa tenso, aproximando-se, no sem ambiguidades, de um e de outro campo a em disputa. Como diz um gestor do Cnas,
existe um projeto poltico de assistncia social que a gente [representao governamental] defende e de alguma forma a gente vai para o conselho, at para fazer as discusses da poltica, mas tambm para defender esse projeto. E a estando no governo [...], embora o governo no seja homogneo, voc tem diferenas e tem at divergncias dentro do governo, mas voc consegue aglutinar as pessoas em torno dos princpios desse projeto.
66. Para dados relativos ao adensamento quantitativo da Construo da democracia participativa, veja MATEOS (2011).
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Reafirmando a heterogeneidade do aparato estatal, essa fala mostra que as tomadas de posio dos agentes de Estado so modeladas por projetos polticos. Na sequncia desse mesmo trecho, possvel ver que uma gramtica especfica compartilhada com fraes da sociedade civil:
[...] voc consegue aglutinar as pessoas em torno dos princpios desse projeto. Ento fica muito fcil defend-lo l. Agora, voc tambm encontra dentro desse projeto uma sociedade civil, no tem um antagonismo assim to radical da sociedade civil, quando est se defendendo alguns princpios que acabam sendo comuns. Ento eu acho que no muito difcil assim a gente conseguir organizar um posicionamento poltico, organizar as defesas, que a voc tem princpios que so mais claros e a fazer defesa disso.
Essa fala antecipa a posio no to radical dada ao antagonismo quando ambos, Estado e fraes da sociedade civil, esto em prol de um mesmo projeto. Antes de passar aos riscos ligados tendncia de projetos compartilhados, necessrio dizer que esse exemplo de ao concertada entre atores civis e governamentais, defendendo princpios comuns, no precisa ser lido como uma forma de cooptao ou de perda de autonomia. Essa ao coordenada pode ser lida tambm como herdeira daquele processo no qual confluram na esfera participativa atores comprometidos com um projeto comum. Isso de modo algum significa o fim das dissonncias entre atores que dividiram trajetrias paralelas e compartilham um mesmo projeto. Vistas de outro ngulo, a concorrncia entre projetos e as maiores chances de construo de pontes socioestatais com base em determinados projetos expressam igualmente o aprendizado vivido e sofrido nas dinmicas conselhistas. A turma do contra, diz um representante civil, muito unida, eles so determinados, sabem exatamente o que querem e o que fazem para conseguir. Ns aqui ainda estamos tentando, no ? [...] Mas o que ns no podemos trombar entre ns e s vezes isso acontece. Duro aprendizado, diga-se de passagem, explicitado nos momentos mais reflexivos de vrias entrevistas, como neste trecho:
estou num momento de muita reflexo, de observar, refletir, questionar, mas questionar no sentido no da crtica, sei l, crtica ou crtica pejorativa, mas no sentido de construir, de entender melhor e de ver se de fato a gente pode contribuir porque tambm se no for para contribuir, no podemos estragar o que os outros esto fazendo.
Contudo, se espelha o processo de aprendizado em curso, a tendncia de compartilhamento de projetos pode estar tambm operando no sentido de nublar o incessante jogo das definies ao redor do que deve ser o conselho, qual afinal o seu papel, e de como deve ser a interao gestoresrepresentantes civis nele. Na viso de um ex-representante civil, o melhor que a gente [o conselho] poderia fazer para o presidente [da Repblica] era justamente [...] confront-lo antes que a oposio o fizesse porque ns o confrontaramos para ajud-lo... [ao passo que] a oposio o confrontaria para derrub-lo. Em sua quase totalidade as entrevistas evocam a questo acerca do papel do conselho e, para dar conta dela, fazem meno
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interdependncia e/ou separao dos respectivos papis. No dizer de um representante civil,

ns somos orientadores dessa formulao principalmente com as diretrizes. Ento, assim, h esse dilema porque muitas vezes a gente se confunde. Quer dizer, chamar para o conselho algumas aes que no so do conselho, que so do Estado. Ento, eu acho que tem que ter esse cuidado. Ns no podemos assumir a execuo ou formulao especfica das polticas, mas seno fazer indicar os grandes caminhos, indicar as diretrizes, fazer presses nos momentos certos pra fazer com que algumas coisas de fato aconteam. Ento eu acho que isso, a gente entende que um dos dilemas compreender exatamente qual o nosso papel enquanto conselheiros. No podemos confundir os papis, Estado e sociedade civil.
Invariavelmente os entrevistados passam pelo dilema da definio de papis. A meno a essas verses do que deve ser lao socioestatal nas dinmicas conselhistas importa medida que a afinidade entre princpios defendidos em conjunto por atores governamentais e civis leva, potencialmente, a uma verso pacificada do que deve ser aquele lao. Elas [as partes civil e governamental] tm papis diferenciados, diz um gestor, mas eu acho que um [papel] complementa o outro e o sentido de buscar uma otimizao da relao entre sociedade civil e governo pra que as polticas possam ser de fato acompanhadas, executadas, avaliadas e, enfim, otimizadas. Enquanto esse gestor almeja uma interao otimizante, na qual atores governamentais e civis tm apenas papis diferentes, mas complementares, os dois exemplos anteriores falam de confronto para ajudar e de no confuso desses papis. As formas assumidas pelos encaixes e desencaixes entre essas verses no cotidiano conselhista expressam aquilo que falvamos sobre as experincias de aprendizado institucional. Essas verses devem ser tambm entendidas dentro de uma reconfigurao mais ampla na qual a participao vem ganhando maior respaldo institucional e na qual, devido ao adensamento da esfera participativa, aumentam as chances de construo de pontes entre atores governamentais e civis. No entanto, a depender do estgio e do jogo de foras conselhistas, esse compartilhamento pode levar a uma verso otimizada da interao, nublando o intenso e silencioso jogo ao redor da definio do que cabe a cada uma das partes a envolvidas. Nesse sentido, a crtica de uma ex-representante civil presidncia de um dos conselhos investigados bastante enftica: ele [o presidente do conselho entendia que] tinha que ser uma espcie de anteparo para [...] [a autoridade executiva]. E que nesse [papel de] anteparo, ele tinha que, de alguma maneira, evitar o constrangimento [...]. Isso um equvoco abissal. Mais importante que averiguar a veracidade da afirmao sobre essa disposio de anteparo olhar para a biografia desse agente antes da sua chegada na presidncia de tal conselho. A trajetria de atuao desse militante tem incio em lutas democrticas anteriores a 1988, passa pela defesa da colocao em prtica de rgos de participao relativos a seu domnio especfico de tematizao em nveis estadual e municipal nos anos 1990 e, no ps-2002, foi indicado para ocupar o mais alto patamar
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da participao institucionalizada nesse domnio. Por outro lado, o projeto historicamente forjado e defendido por esse indivduo, que no chegou em vo presidncia conselhista, coaduna fortemente com os objetivos e interesses defendidos pelos seus pares governamentais. Quer dizer, dados esses fatores, aumentam sensivelmente as chances de pontes entre atores civis e governamentais serem forjadas com base em projetos compartilhados. Os pressupostos e efeitos virtuosos advindos desse compartilhamento no devem ser ignorados: um lao socioestatal menos antagnico tanto pode ser reflexo das experincias institucionais de aprendizado como pode ser, ao menos virtualmente, mais produtivo do ponto de vista dos resultados alcanados por dado conselho. Entretanto, o risco perverso contido nessa tendncia tampouco deve ser ignorado, pois, em nome de princpios comuns, a disputa em torno dos limites e papis conselhistas pode ficar demasiado embaada, reservando representao civil o papel de anteparo dentro de um padro de interao socioestatal idealmente otimizada. Mas, e o papel do governo? Segundo uma gestora distinguida por sua trajetria de comprometimento, ao governo cabe manter o dilogo aberto, manter a participao, [manter] a coparticipao para que esses resultados sejam os melhores possveis, e ela segue,
acho que com o dilogo, com participao popular, com a democracia eu acho que os governos, mesmo que no atendam plenamente s aspiraes da populao e da sociedade organizada, mas mantendo o dilogo e uma agenda de cooperao e um planejamento dessa cooperao, um cronograma, uma agenda propositiva, eu acredito que o melhor caminho.
Dilogo, cooperao, agenda propositiva e de cooperao so alguns dos termos que reforam a posio de peso conquistada pela participao na retrica institucional conquista, vale dizer, que de modo algum pode ser minimizada. Ao mesmo tempo, esses termos so parte das experincias de aprendizado institucional (e comunicativo) vividas nesse mbito da esfera participativa. O relato de outro gestor, to ou mais comprometido que aquela anterior, vai nesse mesmo sentido e evoca a ideia da maturidade ao tratar do aprendizado dos atores civis, diz ele:
quando entra [em tal questo], a [o conselho] chama o secretrio nacional ou a comisso temtica pede audincia nos ministrios, ento foi uma experincia muito boa, porque de um lado o conselho era ouvido nas suas posies, eles explicitam, mas explicitam com maturidade, explicitam com uma condio e claro, [o governo] tem mais que ouvir, [tem que] saber qual a condio que cobra o conselho.
Desde essa posio de fala, o papel do governo ouvir, a ele cabe a escuta. So diversas as figuras e metforas de cunho comunicativo que cruzam as percepes dos conselheiros. Ao lado de ouvir, outros verbos como debater, dialogar, falar e escutar tambm circulam nas falas e vozes dos atores, sejam governamentais ou civis, para muito alm dos conselhos e representantes aqui investigados: o estreitamento do dilogo ampliou no s o volume de recursos, como a eficcia da sua aplicao, diz uma
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lder da Federao dos Trabalhadores na Agricultura Familiar, porque a essncia de todos esses programas fruto de anos de experincias acumuladas por organizaes cooperativas e movimentos sociais do campo, que passaram a ser ouvidos (MATEOS, 2009, p.25). O diagnstico de que a inflexo de 2002 significou uma abertura para escuta por parte daquele governo eleito j foi apontado pelos prprios atores sociais: o que percebo uma disposio maior para a escuta neste governo [no primeiro mandato de Lula] (CORTELLA et al, 2005, p.65). A realidade anterior era, para dizer o mnimo, diferente: a reivindicao de realizar conferncias [de segurana alimentar] foi uma tecla em que batemos durante oito anos [antes de 2002] e no tivemos nenhuma escuta (CORTELLA et al, 2005, p.71). Em meados de 2005, alguns pesquisadoresmilitantes reconheciam que o governo [Lula] criou alguns espaos de participao [...] [e] que tem disposio para a escuta (PONTUAL & ARAJO, 2005, p.123). Desde nosso ponto de vista, essa disposio para a escuta est ligada queles processos mencionados: os deslocamentos e investimentos de longa data na esfera participativa, a inflexo eleitoral de 2002, e a parcial consagrao do projeto participacionista como vetor na disputa pela reconstruo do Estado brasileiro e de suas polticas pblicas. No entanto, na contramo da aposta e da expectativa dos atores sociais, essas mudanas, bem como a disposio para escuta que elas trouxeram, parecem no se ter traduzido efetivamente em poder de deciso para os conselhos. Nesses termos, tal como se pode depreender do tom crtico de parte dos movimentos e atores historicamente comprometidos com a participao e com a redemocratizao brasileira, o que estaria em curso uma dinmica de compartilhamento de projetos sem partilha efetiva de poder. O problema, diz parte desses atores, se [...] h um compartilhamento em relao deciso, ou [se o conselho] s um espao de discusso das diferenas. [...] Tenho percebido que h muita discusso. No tenho percebido avano em relao ao compartilhar (CORTELLA et al, 2005, p.73). Devido natureza de nossos dados e variedade complexa de fatores que envolvem as limitaes da efetividade conselhista, no podemos avanar no sentido de elucidar o alcance real de tal dinmica.67 Seja como for, nossos dados permitem sugerir que, tal como a tendncia de intensificao de projetos compartilhados traz consigo o perigo de nublar os papis conselhistas, a disposio para escuta traz como risco o obscurecimento da conflitividade nos conselhos. Nos conselhos que eu participei, os conflitos so sempre resolvidos com muita informao, com muita discusso, com muito debate, diz uma gestora, [os conflitos so resolvidos] com muita capacidade de dilogo, de ouvir, principalmente, para que a gente possa ter um esforo comum. Todos esto ali para ter um esforo comum, seja governo, seja sociedade civil. Esse trecho incorpora boa parte dos elementos at aqui reunidos: a resoluo de conflitos via informao e dilogo indcio de que a lgica dos confrontos socioestatais polarizados vem, na chave do aprendizado,
67. De modo muito interessante, embora no afirme essas dinmicas de escuta e de compartilhamento de projetos sem partilha de poder, a pesquisa de Costa parece apontar para esse mesmo sentido: [n]a ltima plenria da gesto 2004/2007, diz a autora, o Consea realizou um balano sobre sua atuao. Como subsdio a esta avaliao, foi elaborado um documento [...] atestando o vigor da participao dos conselheiros no tema, porm, com um baixo nmero de respostas e encaminhamentos por parte do governo (COSTA, 2008, p.108-109) (grifo meu).
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se transformando, mas, ao mesmo tempo, traz em si o perigo de desdesenhar os papis socioestatais, (con)fundindo ambos em um esforo comum. Enraizada em uma biografia de luta e de defesa do projeto participacionista, a disposio aberta escuta evocada por ela no elogio capacidade de dilogo e, principalmente, de ouvir. a que vive o paradoxo: a escuta representa uma inegvel conquista, mas pode tambm ser um modo sutil de silenciamento. Ela um avano pois pressupe atores civis e, sobretudo, governamentais que reconhecem a legitimidade da participao cidad e que valorizam a democratizao das decises estatais. Mas, por outro lado, a escuta governamental pode desempenhar papel central em um cenrio no qual os conflitos da dinmica conselhista so obscurecidos. A fala de outro gestor ilustra bem esse perigo:
O governo se sustenta, a sustentao de um projeto de governo. Um projeto de governo que procura executar as polticas pblicas de uma maneira mais consistente, de uma maneira mais continuada, de uma maneira mais republicana, evidente que isso tem um apelo, uma aceitao na sociedade civil. Ainda que haja crticas, as crticas so crticas perfeitamente, vamos dizer assim, absorvidas pelo governo e, ao mesmo tempo, as limitaes do governo so perfeitamente entendidas como normais pela sociedade civil. Agora, um acmulo de experincias de cooperao e de amadurecimento.
Essa a fala de um ator que defende um projeto de governo com apelo e aceitao, quer dizer, um projeto republicano compartilhado pela sociedade civil ou por parte dela no conselho. Ele descreve um processo no qual as diferentes partes se encaixam perfeitamente: os limites do governo so normais, e as crticas dos atores civis so igualmente compreensveis, absorvidas, isto , elas so apenas escutadas. evidente que esse cenrio perfeito no corresponde realidade das dinmicas conselhistas, cujas tenses so largamente exploradas pela literatura especializada. Ainda que no corresponda maior parte das experincias conselhistas, essa descrio pista significativa do horizonte vislumbrado e idealizado por esse defensor governamental do projeto participacionista. Nesse horizonte ideal, coerente com sua posio estatal de fala, h pouco ou nenhum espao para conflitos e rudos: ainda que haja crticas, tudo se encaixa, tudo normal e compreensvel. Nestes termos, o cenrio participativo e pr-participao um cenrio no qual as deliberaes conselhistas so comunicativamente escutadas e, a depender da vontade poltica, elas so efetivamente silenciadas ou vocalizadas e, a onde tudo parece funcionar, o conflito sai de cena. (E muito sintomtica, diga-se de passagem, a intimidade entre esse modelo de conselho sem conflitos e aquele padro otimizado de interao socioestatal no qual os atores tm papis diferentes, mas complementares.) At mesmo o aprendizado que vem caracterizando a experincia conselhista entra nesse enredo de obscurecimento discursivo: entre as limitaes governamentais e as crticas vindas da sociedade civil no h qualquer tenso porque tudo isso no seno um acmulo de cooperao e amadurecimento os conselheiros explicitam suas posies, dizia outra gestora, mas explicitam com maturidade.
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Falas como essas no se esgotam em si. Elas compem uma rede de significados implicitamente compartilhada por outros defensores governamentais da participao, cujos depoimentos alternam entre h conflitos, mas... e nunca vi nenhum grande conflito no conselho. Devido aos limites de nossos dados, no possvel delimitar o alcance real, relativamente institucionalidade participativa em mbito federal, dessa postura governamental de escuta. Para pesquisadores e militantes, fica, ento, a sugesto de aprofundar, matizar e, se for o caso, refutar tais ideias. Dentro de nossos limites, porm, deixamos sugerida a profunda ambiguidade herdeira das recentes mutaes na esfera da participativa: ao mesmo tempo em que o projeto participacionista encontra respaldo e adensamento institucionais, aumentando as chances de construo de pontes estratgicas entre atores civis e governamentais, transformando a disposio destes ltimos no sentido de um reconhecimento da legitimidade das demandas cidads e dinamizando as experincias institucionais de aprendizado, a participao conselhista corre o risco de ser esvaziada de conflito e domesticada. Colocando essas ideias em marcos temporais, com toda perda implicada nesse reducionismo, poderamos dizer que o padro anteriormente predominante caracterizado pelo confronto destrutivo polarizante e pelo no reconhecimento estatal em relao a demandas participativas foi deslocado por uma tendncia potencialmente mais produtiva porm mais insidiosa, medida que, por meio dos projetos compartilhados e das prticas de escuta, ela traz em si o risco de obscurecer os conflitos conselhistas e de nublar a definio dos papis em jogo nos conselhos. Mas no h razes para se enganar: em meio a esses riscos, os atores civis no so cooptados pelos projetos governamentais, e sequer so vtimas destes. A representao civil traz para a arena conselhista seus projetos e luta ativamente para imprimi-los na agenda poltico-institucional. Exemplo disso est no seguinte depoimento, de um representante civil cujo perfil biogrfico de luta esteve na base de um projeto poltico que, na ltima dcada, se tornou projeto de governo.
O conselho funciona dentro de uma sistemtica na qual as cmaras temticas precedem as plenrias, plenrias s ocorrem j para deliberar sobreposies, plenrias representam o momento final de posies que so construdas em instncias intermedirias. E o governo est presente nessas instncias intermedirias [nas cmaras], ento suas questes, suas propostas aparecem nesse sentido, o governo traz propostas, mas a sociedade tambm traz propostas dentro dessas comisses e nessas comisses realizado um trabalho tcnico de construo ou de avaliao at chegar um ponto de maturidade onde ela apresentada na plenria. Portanto, esse o espao maior de disputa de posies, o espao no momento da construo. No tem se caracterizado situaes conflituosas dentro dessas comisses, existe muitas vezes a expresso de crticas [...], as representaes dos ministrios dentro do conselho, elas so representaes geralmente que coincidem com as posies majoritrias da sociedade, ento no existe um quadro de conflito nesse sentido.
Tal como no cenrio idealizado por aquele gestor, tudo a se complementa: no trabalho de construo, a sociedade traz propostas, o governo traz as suas e as representaes desse dado o compartilhamento
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de projetos geralmente coincidem com as posies majoritrias daquela. Apesar das cmaras serem o espao maior de disputas, no existe um quadro de conflito. Ao mesmo tempo em que d belo exemplo da posio obscurecida ocupada pelo conflito em um cenrio que aparentemente funciona perfeio, essa sentena antecipa os principais elementos da prxima e ltima parte do texto. As cmaras ou, a depender do desenho conselhista, os grupos de trabalho e as comisses vm se tornando o espao de disputa nos conselhos. Como veremos, em tais espaos que se d o trabalho tcnico de construo, trabalho de tematizao sobre questes que so negociadas e consensuadas para chegar ao ponto de maturidade e, ento, seguir plenria. Essa descrio definitivamente sinuosa quer contornar, abrigar e sublimar o conflito: as cmaras encarnam o momento da construo, so o espao de maior disputa de posies, mas no tm se caracterizado por situaes conflituosas, ainda que a expresso de crticas tenha vez nelas. As curvas dessa descrio trazem mais que o obscurecimento discursivo do conflito, elas trazem tambm a tendncia de distenso antecipatria vamos a ela.
Alcanando consensos, aprendendo com os conflitos: a distenso antecipatria e seus riscos

Indissocivel da forma assumida pelos conflitos dentro dos conselhos o modo pelo qual o consenso disputado e alcanado na dinmica conselhista. A partir dos trs casos observados, possvel sugerir que o estabelecimento de posies consensuadas nesse mbito da esfera participativa tem passado em geral, mas no unicamente, por uma tendncia que pode ser designada como distenso antecipatria. Nos mais diferentes conselhos, essa dinmica ganha um formato institucional nas chamadas comisses ou grupos de trabalho: as comisses tm sido bastante importantes at para criar todo esse consenso, mais fcil quando a ao deliberada [...], assim, h menos conflito nas discusses em plenria. Por fora do espao conselhista, a relao dos atores da sociedade civil com a construo do consenso tambm passa por reunies paralelas que, devido a restries materiais e organizacionais das redes e organizaes civis, aproveitam a oportunidade de encontro oficial do respectivo conselho: fazamos reunies todas as vezes que tinha assembleia do [conselho] [...] somente da sociedade civil e ns fazamos as discusses ali. Por dentro ou por fora, comum s comisses e reunies a posio nelas ocupada pelas discusses ou pactuaes: o espao das pactuaes, diz um ex-representante governamental, [que] eram institucionais efetivamente, eram dentro das trs comisses e dentro do que se chamava de presidncia ampliada. Apenas com esses dados em mos possvel ver que existem espaos institucionais ou no, alternativos plenria conselhista, nos quais
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os gestores e representantes civis constroem, ou costuram, determinados posicionamentos e consensos. Ao que tudo indica, essa dinmica comum a atores governamentais e civis, desempenhando funo pedaggica para estes ltimos: ns [representantes civis] nos organizvamos antes de toda reunio. Ns discutimos a pauta antes, olha isso e isso, ento os companheiros que no tinham experincia na assistncia social foram adquirindo, ns fomos discutindo; j, do ponto de vista estatal, [uma] estratgia adotada era a realizao de algumas reunies entre os representantes do governo no [Conselho] antes da prxima reunio, afirma um representante governamental. Esse antes designa o carter prvio desses espaos alternativos e deve ser entendido com relao reunio oficial do conselho e, de modo mais importante, plenria na qual so decididas as deliberaes ou recomendaes dos conselheiros em seu conjunto: [tnhamos] comisses, ento as comisses so to ou mais importantes que o plenrio. [...] Esses acordos so realmente construdos nas comisses. O peso dessa dinmica de distenso previamente operada no deve ser subestimado na influncia exercida sobre a construo do consenso dentro do conselho. Como espelha boa parte dos depoimentos, de maneira alguma restritos aos atores civis, esses espaos encarnam palcos de debates altamente qualificados e, ao mesmo tempo, de embates tensionados e distensionados que engendram a estratgia dos atores envolvidos. No dizer de uma atriz civil,
[] nessas comisses onde so tratados os problemas e onde a gente efetivamente discute e encaminha os textos, as resolues, os seminrios [...] Por exemplo, aquela deciso realmente eu acho que muito importante, [vamos] fazer um workshop, fazer uma discusso. [...] As comisses so autnomas no sentido daqueles assuntos que elas esto discutindo na sociedade, mas tudo homologado em plenrio.
Em determinados conselhos, essas instncias operam como janela de oportunidade para grupos identitrios mobilizados, tal como o exemplo das comisses permanentes de populaes tradicionais e dos povos indgenas no Consea. Dentro dessa mesma lgica, ainda que fora do escopo de nossa investigao, o Conselho Nacional de Sade tambm abre espao, em suas comisses, para as demandas de mulheres, bem como de gays, lsbicas, bissexuais e travestis. Outro papel potencialmente desempenhado por essas comisses o de ponte entre o conselho e as deliberaes das conferncias nacionais: a gente tem dentro das nossas comisses temticas, [...] a gente sempre busca pautar as deliberaes das conferncias dentro das comisses temticas [...] [as comisses] servem para a gente como elemento norteador, como referncia, para que a gente possa caminhar olhando para frente. Alm disso, essas instncias internas de tematizao tm funo estratgica na disposio dos atores civis que tentam imprimir suas agendas e temas por meio de uma costura: [h] uma costura que se faz nas comisses, uma estratgia; tem a ou nos GTs [grupos de trabalho], ento vamos botar um GT especfico sobre tal coisa; ou pedir vistas a tal coisa
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para dar um parecer; e tem a costura com os conselheiros; antecedendo o plenrio tem as reunies das comisses, ento nas reunies das comisses temticas da poltica, de vrios temas do conselho e a cada perodo se tem reunies das comisses provisrias e comisses plenrias. A fala de uma gestora corrobora essas falas: era um GT que foi construdo dentro do conselho, para incorporar as sugestes que viessem dos conselheiros e a gente tinha participao nisso, tinha participao nos debates, enfim, bancada do governo trazia bastante contribuies. Enquanto as comisses e os grupos de trabalho permitem a vocalizao de demandas de grupos e das conferncias em instncias institucionalizadas, outras dinmicas desenroladas fora do espao conselhista parecem possibilitar a construo de nexos articulatrios entre as vozes civis. Todas as nossas divergncias, ns j tentamos trabalhar l no nosso espao. Ento, ns j temos uma certa coeso; a gente tem feito reunies da sociedade civil para fechar as pautas, para perceber o posicionamento e at para otimizar tempo. A fala de outro ator civil segue na mesma direo: a gente utilizou muito as reunies do frum nacional para poder fazer essas pactuaes. Essas pactuaes so construdas l, quer dizer, so construdas em reunies e fruns nos quais sujeitos, temas e redes civis se articulam ao redor de uma mesma questo. Seja em comisses ou reunies, as falas apontam para aquilo que designamos aqui como uma distenso antecipatria:
A sociedade civil se reunia previamente [...], s vezes se discutia no frum tambm, a reunio do frum antecedia a reunio plenria do [conselho], discutia ali no frum, tinha vrios conselheiros da sociedade civil que faziam parte do frum e levava essa posio e depois da reunio do frum tinha a reunio s da sociedade civil, acontecia quando tinha esses temas polmicos.
Como pressuposto da prpria ideia de distenso, tal dinmica s pode se dar em uma configurao na qual existem posies diferentes e tenses (a serem ou no distensionadas) entre tais posies. Parte constitutiva dessa configurao tensa a natureza inerentemente heterognea da sociedade civil, no interior da qual circulam e disputam um amplo rol de perspectivas e interesses. E nada permite se iludir quanto ao nvel de tenso implicado nessas interaes e negociaes: reunies pesadas e discusses fortes so imagens evocadas em algumas das entrevistas. Longe de serem pacficos, os debates e embates desenrolados por fora do alcance conselhista canalizam, via conflito, articulaes e consensos extrados de posies que so to heterogneas quanto divergentes: da parte da sociedade civil havia uma organizao muito grande, eles faziam reunies no s antes, mas eles faziam reunies durante o conselho, durante os dias de reunio do conselho, diz uma ex-representante governamental, e segue: Acho que era muito discutido entre eles, se havia entre eles muita divergncia ou no, eu no sei, eu escutava que sim, mas eu no sei [...] no posso te dizer nem quem, nem qual [divergncia] [...], quando eles chegavam para votaes havia tambm j uma coisa mais organizada.
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Contudo, no so apenas os atores da sociedade civil que chegam a seus consensos forjando articulaes e distensionando divergncias. Tambm os gestores governamentais parecem operar dentro dessa mesma dinmica:
quando uma questo mais sria que h um debate maior, algumas vezes, ns [do governo] j tivemos reunies antes [por]que o tema muito caro... que ia ter um posicionamento muito divergente da sociedade civil, [realizam-se] reunies prvias das representaes governamentais, a gente discute, tenta chegar a consenso entre ns, estratgias como colocar a questo, no muito comum no, mas aconteceu algumas vezes.
O depoimento acima traz vrios dos elementos que esto na base disso que denominamos de lgica antecipatria: reunies prvias, discutese, tenta o consenso e estratgias, tudo isso girando em torno de uma questo mais sria, de um tema muito caro. Nesses termos, a distenso antecipatria parece consistir em uma tendncia segundo a qual espaos paralelos e prvios deliberao conselhista passam a ser determinantes na construo de consensos a respeito de temas preponderantemente, mas no exclusivamente, especficos e/ou controversos, seja entre representantes civis, entre gestores ou entre ambos. No entanto, tal como permite notar a insatisfao de uma atriz civil, a formao de espaos internos de debate como os grupos de trabalho, por exemplo, pode estar ligada tambm a uma postura estrategicamente usada, e muito provavelmente denegada, por atores estatais: o assunto vai morrendo, morrendo e ele foi morrendo assim daquela forma como voc vai exaurindo um assunto [...], vai criando comisso, subcomisso, subcomisso da subcomisso... at morrer queixa-se uma ex-conselheira. Quando acionada nesse registro, este tipo de estratgia enquadra determinadas demandas em um molde burocrtico e apresenta uma forte afinidade com aquela disposio estatal que se diz aberta para escutar a sociedade civil: primeiro [vem] uma sugesto de que ao invs de ter um rgo, tivesse uma comisso, depois essa comisso precisaria ser multidisciplinar, a vamos tentar essa multidisciplinaridade, a chama todo o mundo [...], a comea uma outra reunio, nessa reunio, voc tem muita gente de boavontade, ironiza a ex-conselheira, mas sem nenhuma autoridade. Os exemplos e depoimentos ilustrativos da chamada distenso antecipatria ultrapassam o conjunto dos casos at aqui citados, mas ficam bem sintetizados no seguinte trecho: os temas so primeiramente discutidos nas comisses e quando chegam ao plenrio j h certo consenso. Acreditamos que essa tendncia vem se imprimindo na dinmica conselhista, mas como, com qual ritmo e fora isso se d, e se e como os diferentes setores da administrao pblica a reproduzem, so questes a serem respondidas por outras investigaes. Para o que nos interessa aqui, a observao dessa tendncia importa pois toca diretamente na questo dos conflitos gestados na esfera participativa institucionalizada. Na medida em que tende a organizar o modo pelo qual questes controversas so negociadas, debatidas e consensuadas, a distenso antecipatria traz, no mnimo, dois riscos. Por
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um lado, uma vez que a construo do consenso se desenrola em rgos internos ou externos ao conselho, essa dinmica antecipada de distenso poderia significar um risco para o posicionamento dos conselheiros, limitando sua capacidade de crtica pblica ao governo notadamente em mbito plenrio. Por outro lado, na esteira desse primeiro risco, o fato de os embates ganharem vida em um espao alternativo prvia e paralelamente s plenrias poderia reproduzir uma insidiosa e clssica lgica parlamentar, a saber, aquela na qual os assuntos com alta probabilidade de reprovao e insucesso sequer chegam para votao em mbito deliberativo. O primeiro risco est ligado ao espao mais ou menos livre de expresso e de tomada de posio dos representantes civis no conselho e, mais especificamente, na plenria. Quanto a esse ponto, as opinies dos atores civis coincidem positivamente no que diz respeito ao exerccio de crtica: todas as posies so levadas e reafirmadas sem problema nenhum. Tanto nos grupos de trabalho, nas comisses quanto nas plenrias. Mesmo nos pontos mais controversos dos domnios de tematizao e deliberao conselhistas, a capacidade de crtica dos conselheiros no parece tolhida pela tendncia de distenso antecipatria. E nos pontos nevrlgicos do debate pblico que a crtica ao governo em plenria mostra algumas das fissuras existentes entre companheiros que compartilham um mesmo projeto, mas a partir de posies distintas:
Tudo o que diz respeito a acesso terra, regularizao fundiria, so questes conflitivas. [...] Isso so pontos sensveis da prpria sociedade em que o conselho atua. Nossa perspectiva internamente esgotar a discusso at chegar no consenso possvel. Quando [o consenso] no possvel, a deliberao [na plenria] expressa as diferentes opinies.
Outros estudos sobre conselhos gestores reforam essa posio: No so raros os atos de fala crticos, os repdios e recomendaes contrrias ou crticas em relao s polticas dos centros de decises do Executivo (SILVA; JACCOUD & BEGHIM, 2005, p.389). Exemplo adequado disso est na seguinte fala de um ex-gestor: havia tambm reclamaes, havia crticas quando os conselheiros entendiam que isso era necessrio, quando uma recomendao no encontrava respaldo, apoio ou [quando] as providncias no eram tomadas de acordo com a expectativa dos conselheiros. Portanto, ao contrrio do que se pode imaginar, o modo antecipado de arranjar arestas e afinar interesses parece no esvaziar os processos deliberativos de seu potencial de crtica. [Os representantes civis] fizeram um documento muito duro segue o relato daquele ex-gestor [eles] no foram convencidos na plenria e o documento foi aprovado e enviado ao presidente com uma posio [de crtica] majoritria do conselho. Seja como for, ainda que mantido o exerccio civil de crtica, os efeitos e a eficcia desta variam enormemente de conselho a conselho. Mesmo naquelas instncias participativas de natureza deliberativa, a exemplo do Conselho Nacional de Sade, a efetividade da deliberao depende do perfil colaborativo ou no colaborativo do ministro e de sua vontade poltica
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(SCHEVISBISKI, 2007). Em outros casos, tal como vnhamos tratando anteriormente, entra em cena aquela pretensa escuta na qual a crtica dos atores da sociedade civil, aps ter sido absorvida, no incorporada. Antes de passar ao outro risco ligado tendncia antecipatria, cabe fazer um parntese para tratar de dois fatores que significam perigos paridade participativa. Apesar de no estarem restritos a comisses e grupos de trabalho, tais fatores tm importantes implicaes para as dinmicas conselhistas de conflito e distenso. O primeiro fator a expertise tcnica em jogo nas instncias antecipatrias. Nas cmaras e nas comisses, diz um ator civil, se agregam aquelas pessoas mais afins com o tema que est sendo tratado, ento ele [o representante] precisa ali ter uma sustentao tcnica pra que a argumentao poltica dele seja aceita. Chegar a um consenso controverso exige um alto grau de especialidade e essas cmaras encarnam essa especializao, tal como permite notar a fala de uma atriz ligada a um conselho distinto do exemplo anterior: voc viu que ns temos aqui um processo de vrias comisses. Depois a gente traz tudo para um plenrio. Ento, muito difcil voc discutir a questo mais global. A criao de comisses atravessadas por saberes tcnicos especializados espelha um processo de amadurecimento e complexificao institucional dos conselhos em mbito federal. Elas do vazo a perspectivas que de outro modo no estariam pautando a agenda pblica de debate sobre temas polmicos. Alm disso, como vimos, servem de janela de oportunidade para grupos vulnerveis ou minoritrios. Por outro lado, no entanto, essa expertise pode significar um perigo se e na medida em que, contra supostas travas, ela circunscreve os limites do debate, tal como se pode depreender da fala de um ator estatal que acha importante manter o nvel de informao porque se voc no mantm o nvel de informao qualitativa, voc no tem dilogo, acaba o dilogo, travando, e ele segue:
se os conselheiros no esto bem informados a respeito do problema, a tendncia a polmica aumentar e s vezes acaba tambm a racionalidade, foge, no ? Porque acaba tendo uma interpretao mais subjetiva. Ento, a primeira obrigao que tem o prprio governo com os conselheiros estar informando corretamente aquilo que foi feito ou que vai ser feito, os recursos disponveis enfim, o que foi alcanado, o que que no foi alcanado para que o dilogo se d de uma maneira menos competitiva. Menos conflitiva e mais cooperativa. Eu acho que o sentido dos conselhos muito mais que estabelecer conflitos, estabelecer cooperao, ainda que essa cooperao tenha momentos de conflito.
Nessa citao, a medida de racionalidade do modelo ideal de debate dada por um critrio no subjetivo, dada pelo fato dos conselheiros estarem, ou no, bem informados. raiz dessa fala est a forte ambiguidade que marca um ator que atualmente est no Estado e que historicamente esteve comprometido com um projeto universalista e participativo em seu universo de luta, e disso d prova sua defesa da obrigao do governo de informar. No entanto, ao lado de tal defesa, seu modelo de debate equaciona racionalidade a uma menor polmica e seu horizonte almejado
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menos conflitivo e mais cooperativo ainda que essa cooperao tenha momentos de conflito, ressalva a tempo. Mais que um mero caso individual, essa ginstica mental ilustra as ambiguidades e aporias que tm caracterizado, notadamente em mbito federal, o aprendizado e o aprofundamento institucionais na esfera participativa brasileira. Informar os conselheiros necessrio, mas at onde nutrir ou onde barrar a polmica e em que medida um conselho menos conflitivo mais eficaz so questes difceis de responder e tanto mais delicadas para atores hoje governamentais cujo histrico de luta por participao esteve, porm, baseado na crtica ao carter elitista e excludente da ideologia da competncia (CHAUI, 1997). Assim, a expertise ocupa uma posio no mnimo incmoda nas agncias de participao: ela um recurso qualificador dos argumentos civis a construo conjunta com o governo exige determinados conhecimentos e prticas [...], essa foi uma dificuldade inicial, eu acho que melhorou muito nesse aspecto, diz um ex-representante civil, [pois] a sociedade civil que se faz representar no conselho [...] adquiriu muita competncia. Porm, ao mesmo tempo em que um qualificador, a expertise pode, em nome de um ideal de racionalidade e em prol da competncia, ser um limitador do dilogo. Para fechar este parntese, vale apontar outro fator que parece ligarse tanto capacidade civil de crtica como ao papel desempenhado pela expertise nos debates: o alto grau de escolaridade dos conselheiros. Largamente explorado pela literatura participacionista, o fator escolaridade no aparece abertamente no prximo depoimento, mas parte tcita dessa posio de fala:
O debate sempre foi muito rico. Primeiro, a gente sempre se nutriu das informaes tcnicas quando se tinha uma srie de gente l especializada no assunto, nos trazendo as vrias faces da questo. Gente trazida pelas comisses, pelo governo, as vozes contrrias, favorveis, debate amplo, as perguntas eram todas feitas com absoluta liberdade. Nisso, [o conselho] primava por ter transparncia no debate.
Na esteira dos outros achados, a abertura para o questionamento dos atores da sociedade civil reafirmada e caracterizada pela transparncia e absoluta liberdade. No entanto, se aproximado daquela fala que atrelava a qualidade da informao a um debate racional, este depoimento permite apontar como a alta qualificao tcnica tem, por outra via, potencial excludente nas instncias alternativas de debate que encarnam e antecipam a distenso. A capacidade de entrar em um debate muito rico e, sobretudo, de interpelar gente especializada est ligada, em boa medida, a um alto (e pressuposto) nvel de escolaridade. Nesse quesito particular, importante notar que a participao em mbito federal parece inverter a lgica predominante da dinmica participativa em conselhos em nvel estadual ou municipal. Nesses nveis, o grau de escolaridade dos representantes civis (mais escolarizados relativamente populao em geral) no se traduz em uma expresso crtica e livre de ideias por parte dos representantes civis nas deliberaes (inter alia, TONELLA, 2006; e FUCKS;
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PERISSINOTTO & SOUZA, 2004). No entanto, na conjugao desses fatores de (qualidade da) informao e formao (escolar) que parece viver um perigo excludente das instncias alternativas de construo do consenso. Pois, ainda que no coloquem em jogo a liberdade de posicionamento dos atores nelas interessados e por elas nutridos, a expertise e a requisio tcita de alta escolaridade so crivos decisivos, se no entrada nesses debates, para a permanncia ativa e crtica neles. Contra tal perigo, na esteira do que sugeria aquele gestor, a prtica real ou aspirada de informar corretamente os conselheiros um remdio necessrio, porm insuficiente caso ela tenha uma funo limitadora dos debates e caso se limite a contextos e momentos de distenso antecipatria. Seja como for, para evitar efeitos como aqueles produzidos pela boa disposio para a escuta forte, a publicizao e a disseminao da informao nos conselhos podem almejar um horizonte mais amplo que um dilogo menos conflitivo. Feito este parntese, passemos ao segundo risco implicado na tendncia de distenso. Como sugerimos at aqui, a disposio para criticar o governo no maculada pela lgica antecipatria. O que ocorre posteriormente a esse exerccio de crtica pode ficar reduzido, como vimos, a uma limitada e limitante escuta. Mas, uma vez que a disputa dos consensos controversos se desloca tendencialmente para instncias alternativas plenria, essa tendncia no guardaria um risco privatizante? Ela no estaria gestando um hbrido lobby participativo por meio do qual os temas demasiado controversos se reservariam a negociaes fechadas, deixando mesmo de chegar plenria? A julgar pela seguinte fala, esse perigo real: Geralmente s apresenta... j vem na pauta, voc j sabe o que tem por... [...] No uma pauta apresentada na hora, uma pauta que j vem, voc j tem um conhecimento do que vem. Entretanto, os depoimentos em conjunto no fazem eco a essa fala, reforando, porm, a distncia entre a hora da plenria e as instncias nas quais os potenciais conflitos e controvrsias se tornam consensos:
Tudo debatido abertamente. Nenhum tema [...] vai para a plenria sem ter passado por uma instncia. Sempre passa por alguma comisso ou grupo de trabalho. Ento, a gente nunca coloca em plenria tema que no tenha sido trabalhado antes. Esse trabalho antes, quer dizer, reunir sociedade e governo, discutir o tema, levantar as informaes necessrias e produzir uma pr-deliberao.
Pr-deliberao a sntese mxima dessa tendncia que parece estar percorrendo os conselhos. No entanto, menos que mostrar uma lgica privatista das negociaes, essa fala evoca prticas de tensionamento trabalhar o tema, reunir, discutir entre atores civis e governamentais que, antes da plenria, racionalizam suas posies e filiaes. No dizer de outra conselheira,
se voc leva direto pro plenrio, voc fica alguns dias no debate [...]. A minha viso [] de que quando o tema no est maduro, no est consensuado, no est pactuado ele precisa ser construdo melhor, ele precisa ser trabalhado melhor nas comisses permanentes, nas cmaras tcnicas e s vezes at um GT que pudesse fundamentar melhor.
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A disposio para amadurecer, consensuar e pactuar aponta para o mesmo sentido das prticas de tensionamento da fala anterior. J a vontade de evitar uns dias de debate no plenrio e de evit-lo diretamente poderia ser lida como uma disposio que vai em sentido oposto ao daquelas prticas. No entanto, essas duas disposies apontam para um robusto processo de aprendizado e complexificao institucionais: as comisses so centrais na economia estratgica dos atores, que investem mais nelas, nas pactuaes e conflitos dentro delas, com a aposta de gastar muito menos (recursos, tempo e argumentos) na deliberao. No mbito das instncias exteriores ao conselho, orientada pela lgica da distenso, se reproduz essa mesma economia estratgica:
a gente consensua, faz reunies tambm para amarrar as decises, para discutir os pontos, para consensuar, para pedir o adiamento daquela pauta, que a gente precisa maturar melhor aquilo, a nossa ideia de no levar opinies diversas, mas tambm no pode ser aquele consenso, no , consenso muito perigoso, essa coisa de consenso muito perigoso, ento h um consenso? No, no h. Se no h a gente vai para l, a gente vai perder, ento vamos para l e h um consenso de que a gente precisa de um tempo para pensar esse assunto.
Para finalizar, a seguinte fala refora essa ideia de que as comisses no privatizam os embates e, ao mesmo tempo, resume as faces do par conflito-consenso na dinmica conselhista: alm do endosso funo de plataforma pblica de debate desempenhada pelo conselho, o depoimento menciona a disputa por recursos e os efeitos dessa disputa, toca nos interesses de atores privados a em competio e nos temas polmicos que dividem e aliam atores civis e governamentais em funo de seus projetos polticos, chegando enfim ao reconhecimento das instncias alternativas nas quais os consensos so antecipadamente conquistados:
O Conanda, primeiro que a gente discute algo civilizado e lgico, discute as temticas que vo ser apoiadas pelo fundo, ento isso provoca transparncia, bem participativa, e sempre tem uma certa coerncia com os temas que esto priorizados, algo da questo humanitria, questo da violncia da criana adolescente, da questo de adolescente, adolescente em conflito com a lei, dos temas que se trabalha e que delibera essas grandes temticas que vo ser apoiadas pelo fundo. Passa, os editais tambm passam pela plenria, discute primeiro nas comisses, de finanas, de polticas e, por fim, a aprovao ou no dos projeto em cima disso. O fato de ter todo esse consenso quanto s temticas no garante que no vai ter um detalhamento de recurso, mas que vai ter uma lgica e tudo mais. Com isso a comisso de finanas ela tem uma preponderncia na discusso porque o que apresentado no plenrio o resumo, com o parecer dessa comisso, e a plenria ou apoia ou questiona.
Esse depoimento vai no mesmo sentido das falas que destacavam a transparncia e o respeito s diferenas na deliberao. Mais que isso, o depoimento refora a ideia de que a posio previamente forjada, nesse caso, em uma comisso de preponderncia no conselho, apoiada ou questionada em plenria. Em conselhos nos quais a disputa oramentria ainda mais central, essa lgica parece se repetir: o governo traz a pro112
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posta dele, abre para o debate, a gente pede para estudo, pede que eles venham fazer uma apresentao mais detalhada, a gente questiona bastante, depois fazemos uma reunio da sociedade civil e debatemos, concordamos, discordamos, levamos propostas e voltamos para o plenrio. A publicidade e o carter aberto do desenlace deliberativo afastam, pois, a ideia de que os consensos prvia ou paralelamente alcanados reproduziriam uma lgica lobista mais caracterstica da vida partidrio-parlamentar. Isso, no entanto, no deve afastar as preocupaes com relao ao potencial privatista e excludente, de razes variadas, nesses espaos e dinmicas de distenso. No lao das estratgias acionadas para dar conta de seus interesses e projetos, que podem estar alinhados de parte a parte, a interao entre gestores e atores civis vai delineando o aprendizado institucional oferecido pela experincia nos conselhos. Para ir alm da constatao da distenso antecipatria, caberia ainda entender como se d a disputa pela definio dos principais critrios de incluso nessas instncias internas ou externas ao limite propriamente conselhista nas quais os consensos so antecipados, disputados e obtidos. Responder essa questo significa, dentre outras coisas, responder: se e em que medida essa tendncia de distenso antecipatria tem se alastrado pela institucionalidade participativa, sobretudo, em mbito federal; quais so os instrumentos e recursos que configuram a formao dessas instncias de antecipao; como o compartilhamento de projetos polticos entre gestores e representantes civis influencia positiva ou negativamente a formao de tais instncias; como se d nelas a articulao das redes e organizaes civis; e, por fim, qual o papel dessas instncias na conservao, ou na transformao, daquelas tendncias segundo as quais o conflito ganha uma posio obscurecida nas dinmicas conselhistas. Aos pesquisadores, militantes e pesquisadores-militantes interessados na democratizao da participao, ficam estas sugestes.
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Referncias
CHAUI, M (1997). Cultura e democracia: o discurso competente e outras falas. So Paulo: Cortez. CORNWALL, A. & COELHO, V. (orgs.) (2007). Spaces for Change: The Politics of Participation in New Democratic Arenas. Londres: Zed Books. CORTELLA, et al (2005). Debate A participao no governo Lula. In: TEIXEIRA, A. (org.). Os Sentidos da democracia e da participao. So Paulo: Polis, p.59-90. COSTA, C.G.A. (2008). Segurana Alimentar e Nutricional significados e apropriaes. Mestrado em Sade Pblica. So Paulo: Universidade de So Paulo. DAGNINO, E. (2002a). Sociedade civil, espaos pblicos e a construo democrtica no Brasil: limites e possibilidades. In: Sociedade civil e espaos pblicos no Brasil. So Paulo: Paz e Terra. DAGNINO, E. (org.) (2002b). Sociedade civil e espaos pblicos no Brasil. So Paulo: Paz e Terra. FELTRAN, G. (2007). Vinte anos depois: a construo democrtica brasileira vista da periferia de So Paulo. Lua Nova, n.72, p.83-114. FUCKS, M.; PERISSINOTTO, R. & SOUSA, N.R. (2004). Democracia e participao: os conselhos gestores do Paran. Curitiba: Editora da UFPR. MATEOS, S. (2011). A construo da democracia participativa. Desafios do desenvolvimento. Braslia: Ipea. PONTUAL, P. & ARAJO, L. (2005). Uma agenda da participao popular para os prximos anos. In: TEIXEIRA, A. (org.). Os sentidos da participao. So Paulo: Polis, p.120-123. SCHEVISBISKI, R. (2007). Regras institucionais e processo decisrio de polticas pblicas: uma anlise sobre o Conselho Nacional de Sade (19902006). Dissertao de Mestrado em Cincia Poltica. So Paulo: Universidade de So Paulo. SILVA, F.; JACCOUD, L & BEGHIN, N. (2005). Polticas sociais no Brasil participao social, conselhos e parcerias. In: JACCOUD, L. (org.). Questo social e polticas sociais no Brasil contemporneo. Braslia: Ipea, p.373-408. TATAGIBA, L. (2002). Os conselhos gestores e a democratizao das polticas pblicas no Brasil. In: DAGNINO, E. (org.). Sociedade civil e espaos pblicos no Brasil. So Paulo: Paz e Terra. TEIXEIRA, A.; MORONI, J. & MARX, V. (2008). In: Sociedade civil e novas institucionalidades na Amrica Latina: dilemas e perspectivas. 1. ed. So Paulo: Plis/Inesc. TONELLA, C. (2006). Poder local e polticas pblicas: o papel dos conselhos gestores. Maring: Eduem.
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Novas lentes sobre a participao: utopias, agendas e desafios

Anna Luiza Souto Rosangela Paz

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Apoio: Fundao Ford

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Aprendendo com os conflitos: tendncias e riscos nas dinmicas conselhistas

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Sobre os autores e organizadores

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Contexto metodolgico, dados e entrevistas

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Democracia participativa ontem: aposta na Constituio, a educao popular e os conselhos populares

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12 Cf. Em defesa da participao popular (BONFIM, 2009).

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Democracia participativa hoje: desencanto e reencantamento da participao

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27. Cf. www.abong.com.br.

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Agendas para a participao

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30. Ver www.reformapolitica. org.br.

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Elementos da arquitetura da participao no Brasil

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