NUEVA SOCIEDAD NRO.

217 SEPTIEMBRE-OCTUBRE 2008

Hegemonia Liberal, Desenvolvimentismo e

Populismo
Notas sobre a especificidade do governo Lula
BRASILIO SALLUM JR.

O perodo Lula vem consolidando a hegemonia liberal cuja estruturao poltica ocorreu no perodo FHC. A hegemonia liberal aprofundou-se socialmente e se tornou mais flexvel no que diz respeito s articulaes entre o poder
pblico e capitais privados, acentuando sua orientao desenvolvimentista.
A contra face propriamente poltica do mencionado aprofundamento liberal
tem sido o esmaecimento das fronteiras partidrias e o ressurgimento de
prticas polticas populistas pelo poder central
Brasilio Sallum Jr.: Graduado em Cincias Sociais (1970) e doutor em Sociologia
(1979) pela Universidade de So Paulo. professor titular da Universidade de So
Paulo e diretor-presidente do Centro de Estudos de Cultura Contempornea (Cedec).
Seus trabalhos se concentram nas reas de Teoria Sociolgica, Estratificao Social e
Sociologia Poltica.
Palavras-chave: liberalismo, desenvolvimentismo, populismo, Fernando Henrique
Cardoso, Luiz Incio Lula da Silva, Brasil.
Nota do autor: Agradeo a Gildo M. Brando por comentrios que me permitiram
reduzir as imprecises deste artigo.

O perodo de governo de Luiz Incio da Silva tem caractersticas especficas, mas elas
s podem ser entendidas no interior do processo de construo de uma nova forma
de Estado, iniciada em 1995 no Brasil. Ele se inclui nesta forma e, ao mesmo tempo, os
governos presididos por Lula esto entre os seus fatores de construo. Essa nova for
ma de Estado substitui, depois de uma longa transio poltica (1983-1994), o antigo
Estado varguista (1930-1982), que sempre excluiu a participao popular autnoma

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na vida poltica do pas - mesmo durante seu perodo democrtico e foi predomi
nantemente autrquico-desenvolvimentista em suas relaes com a economia1.
Em vez disso, a nova forma de Estado tem sido ao mesmo tempo democrtica, do n
gulo de suas relaes com a sociedade, e moderadamente liberal, da perspectiva de
suas relaes com a economia. Ela tem dois alicerces centrais: de um lado, a Consti
tuio democrtica de 1988 com suas garantias polticas e sociais; e, de outro, o Pla
no Real de estabilizao monetria, lanado em 1994, e o conjunto de reformas liberais
que se seguiram posse de FHC e ocuparam principalmente o seu primeiro governo.
Embora distantes no tempo, estes alicerces esto articulados: ainda que a Constituio
de 1988 tivesse fixado as regras e garantias da democracia brasileira, antes do Plano
Real e das reformas do perodo Cardoso, ela no ganhara estabilidade seja na relao
Estado/economia seja na forma democrtica de exerccio do poder. A estabilizao da
moeda pacificou a massa da populao com o Estado democrtico de direito. E as
reformas liberalizantes do perodo Cardoso superaram a controvrsia em relao ao
estatismo anacrnico que marcava a Constituio de 1988.
Se o perodo e, especificamente, o ltimo governo Lula tem sido o desdobramento de
uma nova forma de Estado, qual ento sua especificidade? Em que ele inova vis-vis o perodo Cardoso?
Meu argumento central que o perodo Lula vem consolidando a hegemonia liberal
cuja estruturao poltica ocorreu no perodo FHC. A hegemonia liberal aprofundouse socialmente e se tornou mais flexvel no que diz respeito s articulaes entre o po
der pblico e capitais privados, acentuando sua orientao desenvolvimentista. A
contra face propriamente poltica do mencionado aprofundamento liberal tem sido o
esmaecimento das fronteiras partidrias e o ressurgimento de prticas polticas popu
listas, em sentido que esclarecerei mais tarde, pelo poder central.
Na seqncia desenvolverei estes argumentos.

O qualificativo varguista refere-se a Getlio Vargas, poltico e lder do movimento armado que
assumiu o poder central em 1930 e governou o pas at 1945 e de 1951 a 1954, quando se suicidou. As
principais caractersticas deste Estado mantiveram-se at 1982 e mesmo depois, embora j em
deteriorao. Prefiro este qualificativo ao mais usual Estado desenvolvimentista porque este ltimo
termo diz respeito apenas relao Estado/economia, deixando de lado a relao Estado/sociedade e,
portanto, o carter autocrtico do Estado. Em relao relao Estado/economia, denomino
autrquico-desenvolvimentista ao invs do mais comum nacional-desenvolvimentista porque este
ltimo termo designa mais a ideologia dominante no perodo.

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O Duplo Aprofundamento da Hegemonia Liberal

No cabe aqui refazer a histria recente da ideologia econmica liberal no pas. O libe
ralismo ganhou importncia poltica como demanda empresarial, com presena na
grande imprensa, apenas na segunda metade dos anos 1980. Tratava-se mais que
tudo, naquele momento, de reduzir o intervencionismo e o arbtrio estatal. Ele come
ou a moldar parte das polticas de Estado s a partir dos anos 1990, no governo Collor
de Mello. No entanto, s com o Plano Real de estabilizao e a eleio de Fernando
Henrique Cardoso que o liberalismo econmico passou a marcar sistematicamente
as polticas de Estado. Mais: difundiu-se para alm do meio empresarial e da grande
imprensa, passando a predominar nas formas de pensar da classe poltica, na clas
se mdia profissional, ganhando certa presena em setores da baixa classe mdia e
nas camadas populares, principalmente do centro-sul do pas. Sublinho que esse libe
ralismo sempre foi pouco ortodoxo, polarizado entre uma vertente neoliberal pre
dominante na gesto macroeconmica e outra liberal-desenvolvimentista. Esta ltima
vertente resultou da reciclagem liberal do velho desenvolvimentismo e conseguiu, de
incio, fazer aprovar medidas destinadas a reduzir o impacto da poltica macroecon
mica sobre o sistema produtivo existente e, posteriormente, a gerar polticas mais
orientadas para elevar a capacidade de competio econmica do pas no plano mun
dial. Mais ainda, alm de pouco rigoroso do ngulo do padro de interveno esta
tal, ele sempre se associou ao contrrio do que afirmam os crticos de esquerda a
polticas sociais integradoras, de incluso social, embora sem resultados ntidos.
H consenso quase completo entre os analistas de que a vertente predominante do li
beralismo, mais ortodoxa, e a gesto econmica na qual ele se encarnou especial
mente a poltica antiinflacionria, ancorada nas polticas monetria, cambial e, secun
dariamente, fiscal privilegiaram os interesses do mercado financeiro nacional e es
trangeiro, do capitalismo financeirizado2. Hegemonia liberal significou, pois, lide
rana dos interesses associados ao mercado financeiro sobre o conjunto dos capita
listas e proprietrios e, em maior ou menor medida, sobre as camadas mdias e subal
ternas da sociedade em seu conjunto. No interior do Estado, tais idias e interesses ti
veram o Banco Central como seu centro de articulao e expresso. Foram dominan
tes durante todo o perodo Cardoso permitindo principalmente em seu primeiro
mandato medidas parciais e pontuais, inspiradas no liberal desenvolvimentismo.
A regra geral era o Estado no intervir na atividade econmica a no ser como regula
dor e, quando muito, financiador.
2

Cf. Chesnais,F., La mondialization du capital, Paris: Syros, 1994 e Braga, J. C., Financeirizao Global
O padro sistmico de riqueza do capitalismo contemporneo, in Tavares, M. C. & Fiori, J.L., Poder e
Dinheiro, Petrpolis-RJ: Ed. Vozes, 1997.

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Hegemonia no significa, porm, imposio de interesses; ela sempre envolve a sua

universalizao por meio de idias e, assim, a criao/utilizao de pontes simblicas
e prticas entre os participantes do sistema de dominao: entre o setor hegemnico
e os liderados; e entre os dirigentes do Estado, os seus quadros e a massa da popu
lao, pois a nova forma de Estado envolve tambm relaes mais democrticas com a
sociedade.
Sugiro que no perodo Cardoso as mencionadas pontes simblicas estiveram alicera
das nas noes de estabilidade, competitividade, competncia, capacitao e
na medida em que se reconhecia que o capitalismo operava em uma sociedade in
justa incluso social por meio da efetivao dos direitos sociais, pela solida
riedade e/ou proteo social.
Estabilidade, competitividade e competncia foram os valores que orientaram e jus
tificaram a poltica econmica. Capacitao era tanto mote das polticas destinadas
aos trabalhadores/pequenos produtores (ajuste s mudanas tecnolgicas, defesa do
desemprego e, no limite, poderem se tornar bons empreendedores) como o elo sim
blico que vinculava as polticas sociais incluso dos pobres no sistema3.
Os lemas justificadores para as polticas sociais eram os de realizar direitos sociais,
dar solidariedade e proteo social. Tratava-se de priorizar os cidados excludos
ou precariamente includos na sociedade capitalista. Os direitos sociais, definidores de
uma cidadania ampliada, eram os definidos pela Constituio de 1988 e pela lei que
regula a assistncia social (LOAS). Tratava de dar condies plenas para o exerccio
da democracia. E desenvolver solidariedade dos bem posicionados socialmente e do
Estado em relao tanto aos que no usufruam adequadamente seus direitos bsi
cos como em relao aos que experimentavam uma situao de misria que exigisse
proteo social imediata, de urgncia. No entanto, embora se tratasse de prestar solida
riedade aos de baixo, de proteger, de assegurar direitos de todos, tudo isso era em
bebido na idia de capacitao, de dar a todos a capacidade de participao plena na
3

A idia de excluso social aparece da seguinte forma em um documento governamental preparado

para uma conferncia internacional sobre a terceira via: O que chocante para os brasileiros hoje
no apenas a pobreza, mas sobretudo a excluso: o contraste entre a relativa prosperidade de quem
consegue se inserir na que hoje uma das dez maiores economias industriais do mundo, e o
desamparo dos que no se encaixam ou s se encaixam precariamente nessa economia, como
produtores e consumidores. In Vilmar Faria, Eduardo Graeff e outros, Preparando o Brasil para o
sculo XXI, Braslia, 2000, pg.1 Este documento uma boa fonte governamental no s sobre as
polticas do perodo FHC mas, tambm, sobre os argumentos que buscavam legitim-las.

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sociedade capitalista moderna. Dar o peixe se necessrio mas, antes de tudo, ensinar a
pescar.
As polticas sociais durante o perodo FHC foram, de forma preponderante, universa
listas como a de sade e de educao e destinadas a efetivar direitos sociais. Mesmo
quando havia focalizao, esta se dava principalmente em termos regionais: por
exemplo, o programa de comunidade solidria concentrava seus esforos na articu
lao entre polticas universalistas das vrias esferas de governo nos municpios mais
pobres do pas (aproximadamente 25% deles). As polticas de transferncia de renda,
focalizadas em famlias com caractersticas especficas (com filhos pequenos; em ida
de escolar; etc.) e com rendimentos abaixo da linha de pobreza, s ganharam importncia
durante o segundo mandato de Cardoso, substituindo as distribuies de cestas bsi
cas etc4. Ainda assim, estavam vinculadas capacitao, pois se condicionava a trans
ferncia comprovao da freqncia escolar dos filhos ou aos postos de sade.
Embora os interesses do mercado financeiro e o ajustamento ao capitalismo finan
ceirizado tenham preponderado no perodo Cardoso, a incorporao/elaborao, di
fuso, delimitao de significado e a converso das idias j mencionadas em polticas
foram realizadas com a contribuio decisiva de pessoal originrio do meio empresa
rial e, principalmente, da classe mdia profissional. Este pessoal foi incorporado tem
porariamente aos quadros do Estado como camada superior da administrao pbli
ca5. Entende-se aqui se classe mdia profissional como o conjunto dos agentes que
ganham a vida graas ao exerccio qualificado de profisses especializadas de nvel su
perior, como economistas, administradores, engenheiros, socilogos etc. Tais profis
sionais usualmente exercem suas profisses como docentes das universidades, con
sultores, membros da alta administrao empresarial etc. O essencial o que a noes
chave de estabilidade, competitividade, competncia e os conexos eficincia,
racionalidade, capacitao, etc. motes do capitalismo contemporneo so vir
tudes cultuadas por esta classe mdia profissional, justamente a que ocupa, de forma
geral, as posies executivas ou de consultoria das grandes empresas.
Em que sentido se pode dizer que o perodo Lula uma continuao do anterior e
onde esto as diferenas mais marcantes entre eles? H vrios estudos sobre a con
4

Sobre as polticas sociais do perodo Cardoso, ver Draibe, S., A poltica social no perodo FHC e o
sistema de proteo social, Tempo Social Revista de Sociologia da USP, Vol. 15, n 2, nov. 2003.
5
Tal incorporao se deu e se d, embora com pessoal de outra origem social graas possibilidade
de nomeao de cerca de 40 mil servidores para as funes de direo e assessoramento superior. Em
1998 isso representava cerca de 3% dos quadros da administrao pblica. Seguramente o nmero de
no-funcionrios incorporados foi muito menor, porque boa parte das funes DAS, especialmente
as de menor remunerao e relevncia, so exercidas por servidores pblicos.

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verso do candidato Lula e da direo do Partido dos Trabalhadores s polticas ma

croeconmicas de seu antecessor prioridade para a estabilidade da moeda, sistema
de metas para a inflao, regime de cmbio flutuante, ajuste fiscal com a produo de
supervit primrio significativo e respeito aos contratos6. No insistirei aqui sobre
este ponto7.
O elemento chave que permite ligar os dois perodos que ambos adotaram a estabili
dade monetria como valor mximo a ser atingido. Mas no de qualquer modo. Estabi
lidade buscada por meio de polticas macroeconmicas universalmente aceitas nos
meios acadmicos liberais e de f econmica neoclssica8. Mais ainda, no perodo Lula
no foram alteradas quaisquer das reformas liberalizantes do perodo anterior eli
minao de privilgios constitucionais das empresas nacionais sobre as de capital es
trangeiro, privatizaes realizadas, regime de concesses pblicas, agncias regulado
ras de empresas concessionrias de servios pblicos, regras para gesto fiscal equili
brada, autonomia operacional de fato do Banco Central etc.9.
Embora a primeira equipe econmica do governo Lula tenha se destacado pela orto
doxia, mantendo sem hesitao a poltica do segundo governo Cardoso, a noo de
competitividade, antes to importante, perdeu muito espao entre os valores apre
goados pelo governo. A noo de competncia simplesmente desapareceu no pero
do Lula.
De fato, em seu incio, o primeiro governo Lula preocupou-se fundamentalmente em
acalmar o mercado financeiro, mantendo as polticas anteriores e at aumentando o
supervit fiscal prometido pelo governo FHC ao FMI. Mais: prosseguiu lentamente o
6

Dentre outros ver: Sallum Jr, Brasilio e Kugelmas, Eduardo, O modo Lula de governar, in Sallum Jr,
Braslio (org.) Brasil e Argentina Hoje Economia e Poltica, Bauru-SP : Edusc, 2005; Filgueras, Luiz e
Gonalves, Reinaldo, A Economia Poltica do Governo Lula, Rio: Contraponto, 2007; Paulani, Leda, Brasil
Delivery, So Paulo, Boitempo, 2008; Novelli, M., A continuidade da poltica macroeconmica entre o
governo Cardoso e o governo Lula: uma abordagem sociopoltica (verso no publicada)(2007).
7
No posso deixar de sublinhar, porm, a estranheza que me causam autores de esquerda quando
considerem to surpreendente a converso de Lula e da direo do PT uma vez que admitem, e at
acusam, os governos de Cardoso de serem a materializao da hegemonia liberal. Teriam esperado que
sasse, de uma eleio regular, uma revoluo?
8
Sobre isso, consultar Novelli, M., Inflao e Desinflao: coalizes, conflitos e instituies no Brasil e
em outros pases, Tese de doutorado, Campinas-SP, UNICAMP, 2007
9
Filgueras e Gonalves (op.cit., pg. 113) usam como um dos demonstrativos de continuidade entre as
polticas dos dois perodos um ndice de Liberdade Econmica elaborado pela Heritage Foundation
que mostra crescimento do ndice entre os anos de 1996 a 2007. As variveis analisadas so: o contexto
macro econmico, os marcos legal e regulatrio para as empresas capitalistas, especialmente
estrangeiras; a segurana jurdica e os direitos de propriedade que afetam os custos de transao, grau
de regulao do mercado de trabalho e do mercado de capitais.

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programa de reformas iniciadas no perodo anterior (previdncia e tributria). Ainda

assim, para a maioria dos militantes do PT e grande parte do governo (fora a rea de
gesto econmica), a manuteno da poltica anterior foi assumida de m vontade,
mas com resignao, pois ela era vista como inevitvel, para manter a estabilidade
tanto monetria como poltica.
A acomodao entre a poltica de estabilizao e os velhos lemas do partido ao
mais marcante do poder pblico na vida social, proteo s empresas de capital nacio
nal (em especial, as pequenas), distribuio de renda, proteo aos trabalhadores e aos
pobres em geral foi feita de diversas formas. Primeiro, a retrica governamental pas
sou a enfatizar as vantagens da estabilidade para os pobres e para a obteno de um
crescimento duradouro, sustentvel. Embora no fosse novo, o argumento ganhou
peso por ser usado por um presidente identificado com as camadas populares. Se
gundo, o governo interrompeu o processo de privatizao de empresas estatais, evi
tando provocar reaes contrrias das correntes de esquerda, e criou grandes dificul
dades para a operao autnoma definida pelo governo de Cardoso das agncias
reguladoras setoriais de empresas concessionrias de servios pblicos, como as de te
lecomunicaes, eletricidade, combustveis etc. Como contribuio prpria cons
truo da nova forma de Estado, props a parceria como forma de articulao entre
Estado e empresa privada e obteve aprovao do Congresso em 2004 de uma lei regu
lando as parcerias pblico-privadas para obras de infra-estrutura. Nas parcerias o
Estado define o que fazer, mantendo assim o papel de dirigente, faz parte dos investi
mentos e garante uma rentabilidade mnima para os investimentos das empresas pri
vadas. Estas se convertem, depois de finalizada a obra, em empresas exploradoras dos
servios (estradas, ferrovias, metr etc.) com rentabilidade mnima garantida por um
fundo pblico. Em terceiro lugar, a acomodao ocorreu pela implantao de regras
destinadas a democratizar o acesso a recursos e a canais reconhecidos de ascenso social;
para aumentar a renda real da base da pirmide social dos j includos; e para ampliar a
proteo aos situados abaixo da linha da pobreza, no como indivduos, mas como fa
mlias.
No segundo mandato de Lula, todos os programas anteriores foram mantidos e a es
tabilidade continua como foco central da poltica econmica. No entanto, como no in
cio do segundo governo Lula, a estabilidade parecia assegurada, o crescimento econ
mico e os investimentos pblicos (em infra-estrutura) ganharam a posio principal na
retrica governamental (o Plano de Acelerao do Crescimento PAC se tornou
onipresente na mdia). O PAC, porm, um programa bastante limitado pois, alm
do que j era previsto em outros programas, deve ter envolvido, no mximo, um

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acrscimo de 0,6% do PIB em investimentos para 2007 (em juros o governo deve ter
pago 4,7% do PIB)10.
Seria de supor, ento, que o governo Lula colocasse em prtica as parcerias pblicoprivadas que permitiriam adicionar capital privado ao dinheiro pblico. No foi o
que ocorreu. O governo federal enredou-se em debates internos e em controles bu
rocrticos de modo que as parcerias previstas em lei prpria at agora no ocorre
11
ram .
De qualquer modo, o governo vem ampliando a interveno estatal por outros meca
nismos, mas sem obedecer a regras gerais. Alm de aumentar a capacidade de emprestar
do BNDES banco oficial destinado a financiar no longo prazo e a juros baixos o go
verno tem tomado um conjunto de iniciativas fragmentadas que permitem recuperar
as empresas estatais remanescentes, permitindo que faam parcerias, associem-se a em
presas privadas para realizar investimentos12. Alm disso, em nome do nacional
vem usando o seu poder econmico e normativo para aumentar o poder de compe
tio de empresas locais na competio com multinacionais em territrio brasileiro
(caso do setor de telecomunicaes). Mais: sua inteno aumentar a capacidade das
empresas nacionais de se expandirem no Exterior por vrios mecanismos ainda no
bem definidos. Haveria, claro, que examinar com mais cuidado as nuances deste
novo ativismo estatal, mas parece claro que estamos diante de uma inflexo desenvol
vimentista. E para que fique claro: inflexo liberal-desenvolvimentista, pois o prprio
processo poltico expeliu do governo o ncleo de nacional-desenvolvimentistas anti
ga que dirigia o BNDES no primeiro governo Lula.
Ao preservar a estabilidade, usando procedimentos muito similares aos do perodo
Cardoso, o governo Lula ganhou grande respaldo do mercado financeiro e do em
presariado em geral, especialmente porque as formas de acomodao entre a polti
ca macroeconmica herdada e o iderio poltico do PT favoreceram junto com uma
situao econmica mundial excepcional a retomada do crescimento, em nvel mo
desto (em torno de 4%), mas aparentemente sustentvel. De fato, tais formas de aco
modao principalmente aquelas que envolvem a democratizao do crdito e o
aumento dos gastos de proteo social produziram uma espcie de crescimento
10

Consultar Filgueras & Goncalves, op. cit., pg. 201

Ao contrrio disso, vrios estados, como So Paulo, Minas e outros, vm fazendo investimentos com
base em leis estaduais que regulam parcerias similares federal, e mais recentes.
12
Cf. Goy, L., Salvador, F. & Nakagawa, F., Estatais criam alternativa s PPPs, OESP, 23/6/2008, pg.
B5, So Paulo; e Safatle, C., Estatais, a nova onda, Valor, 11,12 e 13/7/2008, pg. A2, So Paulo/Rio.
11

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pela distribuio13 que impulsionou a monetarizao de localidades pobres e o cres

cimento principalmente de regies atrasadas, permitindo que apresentassem taxas
chinesas de crescimento14. Estabilidade e crescimento tm constitudo a frmula
para garantir o assentimento empresarial aos governos de Lula. Isso no impede, con
tudo, desentendimentos localizados e a desconfiana do empresariado, seja em
funo da presena no governo de sindicalistas e lideranas de movimentos sociais,
seja em funo da tolerncia governamental em relao aos atos transgressivos de
alguns destes movimentos. De qualquer maneira, estabilidade e crescimento soldam
praticamente a coalizo empresarial do governo petista que marcou a composio he
terognea do ministrio com que Lula governa desde o incio, em 200315.
A dimenso mais importante, porm, da j mencionada acomodao que ela envol
ve uma espcie de diluio por amplificao do significado que tinha o termo/valor
proteo social. Como se recorda este termo referia-se no perodo Cardoso ao ato de
transferir recursos quelas famlias com renda abaixo da linha de pobreza que tives
sem filhos pequenos, crianas em idade escolar ou outra caracterstica que justificasse
o recebimento do auxlio. Mais, este auxlio/proteo envolvia a obrigao das fam
lias de manterem as crianas em idade escolar na escola ou de levar as crianas peque
nas ao posto de sade para ser vacinadas etc. Especialmente, as polticas de solida
riedade envolviam ensinar os excludos a romperem com sua situao, alfabeti
zando-se, associando-se em cooperativas de produo e/ou comercializao para en
frentar melhor o mercado.
A proteo ampliou-se nos governos Lula, generalizando-se para todas as famlias
abaixo da linha da pobreza o nmero de famlias beneficiadas passou de 5,6 milhes
para 11,2 milhes e no apenas aquelas com caractersticas especiais que as torna
vam passveis de receber recursos. Para o governo Lula cabe proteger as famlias po
bres em geral e no s aquelas cujas caractersticas permitem que contribuam para
formar futuros cidados plenos (vacinando os filhos, fazendo que compaream es
cola etc.). Depois de certa hesitao, as obrigaes voltaram a ser cobradas dos prote
gidos, havendo um esforo do governo em traduzir a obrigao em uma contra
prestao de um contrato16. Sublinho que esta ampliao da proteo s famlias situa
13

A expresso foi usada por Marco Aurlio Garcia, assessor da Presidncia da Repblica, em entrevista
Revista Teoria e Debate no final de 2006.
14
Cf. Mendona de Barros, L. C. & Pereira Miguel, P., A fora de Lula, verso no publicada,
maio/2006
15
Encontra-se uma anlise da heterogeneidade e da presena empresarial no governo Lula em . Sallum
Jr.., B. & Kugelmas, E. O modo Lula de governar, in Sallum Jr., B, Brasil e Argentina hoje Poltica e
Economia, Bauru-SP: Edusc, 2004, pp. 273-285.
16
Cf. Cohn, A. & Fonseca, A.,O Programa Bolsa-Famlia e a questo social, Revista Teoria e Debate, n
57, maro-abril, 2004.

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das abaixo da linha de pobreza, adicionada aos recursos destinados assistncia so

cial, crescentes em funo da manuteno da poltica de aumentos reais para o salrio
mnimo, tm aumentado em ritmo bem mais forte que a expanso do PIB, ao passo
que os recursos destinados s polticas universais de sade e educao tm crescido
apenas no mesmo ritmo17. Trata-se, pois, de uma inverso de prioridades em relao
ao perodo Cardoso, inverso que tem tido repercusso poltica importante, como se
ver mais adiante.
Entretanto, a generalizao/amplificao da proteo aparece sob a forma de de
mocratizao do acesso a recursos para estratos melhor situados do que aqueles abai
xo da linha de pobreza. Desde o primeiro governo Lula, foram introduzidas alte
raes nos mecanismos de crdito bancrio, permitindo que a ele tivessem acesso
(com custos mais baixos que os usuais) os assalariados legalmente contratados e os
aposentados do INSS (ex-trabalhadores da rea privada), descontando-se as pres
taes devidas dos seus salrios ou benefcios. A proteo se generalizou mais ain
da nas polticas destinadas ampliar o acesso educao superior para populaes
de ocupaes e renda mdia (esta no uma expresso oficial), abrangendo prova
velmente famlias de operrios qualificados e de ocupaes de baixa classe mdia,
como trabalhadores assalariados urbanos de comrcio e servio urbano, vendedores,
autnomos no profissionais etc. Quatro programas deste tipo so os mais importan
tes: o ProUni que distribui bolsas de estudo (integrais ou parciais) para estudantes at
certo limite de renda que forem admitidos em escolas superiores particulares, desde
que estas tenham aderido ao programa (com isenes de impostos) e que os estudan
tes tenham tido um rendimento escolar mnimo na escola secundria; o Fies que con
cede financiamento de longo prazo para estudantes de nvel superior em escolas par
ticulares (freqentadas em geral por quem tem menos condies de competir intelec
tualmente); o ReUni, programa que visa ampliar as vagas, atualizar os currculos e au
mentar o nmero de alunos formados nas universidade pblicas federais; os progra
mas de cotas nas escolas de nvel superior, que privilegiam estudantes de escolas se
cundrias pblicas e minorias como negros, pardos e ndios. Em todos estes casos o
que est em jogo apoiar a ascenso social dos que tm dificuldades, por disporem
de condies comparativamente ruins para vencer por si prprios. Digo comparativa
mente ruins por referncia a estudantes pertencentes a famlias situadas no sistema de
estratificao social entre a zona prxima inferior classe mdia profissional e o topo
da pirmide social, os quais costumam freqentar universidades pblicas ou privadas
bastante caras, especialmente projetadas para esta faixa bem mais alta de renda.
17

Cf. Filgueras & Golalves, op. cit., pg. 162.

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Em suma, trata-se de polticas que, no conjunto, visam proteger no s os incapaci

tados para a competio por idade, doenas e por experimentarem condies mise
rveis de vida mas tambm estratos sociais mais bem posicionados como oper
rios qualificados e membros da baixa classe mdia que participam da sociedade
competitiva mas experimentam condies socioeconmicas e/ou culturais desfavor
veis para vencerem na escalada social.
Cabe sublinhar, porm, que h sempre uma grande diferena entre objetivos visados
por um conjunto de polticas e os objetivos que elas atingem ou at que so capazes
de atingir. Isso especialmente verdadeiro em relao s polticas de educao: h
uma farta literatura sociolgica que demonstra que a universalizao da educao
pode criar cidados mais capazes, mas no produz alteraes significativas no sistema
de estratificao social. No entanto, ainda que o sistema no se altere, tais iniciativas
podem impulsionar uma proporo maior que a usual de originrios das baixas clas
ses mdias para posies mais elevadas. A acelerao do crescimento, ainda que mo
desta, tende a reforar tais impulsos. E, mais importante ainda: do ponto de vista so
ciopoltico a abertura de maiores oportunidades, ainda que no efetivadas plenamen
te, tende a produzir nos agentes beneficiados maior adeso ordem competitiva, ao
sistema capitalista que a sustenta e ao Estado que a comanda.
Sugiro que esta tem sido uma das vias pelas quais a hegemonia liberal vem se apro
fundado no Brasil: ela tem permitido em funo da democratizao das oportuni
dades e do maior crescimento econmico a incorporao sociocultural de camadas
intermedirias que, embora j participassem do sistema competitivo, o experimenta
vam como uma corrida de obstculos mais difceis de superar.
A acomodao que descrevemos entre a poltica de estabilizao assimilada do pe
rodo Cardoso e o iderio anterior dos militantes do PT e de outros partidos de es
querda foi traduzida em polticas pblicas por um pessoal bem diverso do que domi
nava os quadros superiores da administrao pblica no perodo Cardoso. No gover
no Lula ainda h, sem dvida, a presena de pessoal originrio da classe mdia pro
fissional, mas em proporo menor que antes. Com a diferena qualitativa importante
de que usualmente esse pessoal tem filiao e militncia partidria, diferena da
classe mdia profissional que participou do perodo Cardoso, mais simpatizante do
que militante. De qualquer maneira, no perodo Lula, a maioria do pessoal incorpora
do administrao pblica provm, do ponto de vista ocupacional, da baixa classe

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mdia. Mais importante, porm, sua extrao poltica: so ex-dirigentes ou ex-lde

res de associaes de classe ou movimentos sociais18.
Esta outra da vias pelas quais a hegemonia liberal vem se aprofundando ao longo
do perodo Lula. O governo incorporou como parte do pessoal gestor do Estado ca
madas mais baixas da pirmide social e, mais importante, um nmero considervel
de representantes de associaes de classe e movimentos populares. Esta incorpo
rao tem aberto as portas do Estado para a atuao dos movimentos sociais e asso
ciaes de classe, mas h sinais claros de que o impulso mobilizador e reivindicativo
desses atores coletivos tem se atenuado consideravelmente.
A incorporao sociocultural ordem competitiva de estratos sociais intermedirios
da sociedade e a absoro de lideranas populares ao aparelho de Estado dentro de
uma composio poltica com as correntes liberais hegemnicas do empresariado e
com correntes polticas clientelistas e conservadoras da classe poltica atenuaram,
sem dvida, o potencial transformador do PT e aliados de esquerda. Este processo de
ajustamento, na verdade, vem do comeo dos anos 90, mas se acentuou bastante
com a conquista do poder central19. De qualquer maneira, os governos presididos por
Lula ainda que sejam ineficientes do ponto de vista da gesto 20 parecem ter sido
muito eficazes na consolidao do sistema de dominao social e da nova forma de
Estado moderadamente liberal e democrtica que se inaugurou em 1995.

Democracia e Populismo
O aprofundamento social da hegemonia liberal no perodo Lula tem produzido uma
base socioeconmica favorvel para que, em ambiente democrtico, o presidente da
18

Estas observaes baseiam-se nas observaes agudas de Chico de Oliveira sobre a nova classe no
poder, em observao pessoal no sistemtica e em duas pesquisas, uma sobre a composio dos
quadros de direo e assessoria (DAS) do governo Lula e outra sobre aclamada classe poltica, quer
dizer, os parlamentares federais da legislatura iniciadas em 1998 e em 2002. Os resultados esto
publicados em Arajo. M. C. (coord.), Governo Lula: contornos sociais e polticos da elite do poder, Rio de
Janeiro: CPDOC-FGV, 2007 e Rodrigues, L.M., Mudanas na Classe Poltica Brasileira, So Paulo:
Publifolha, 2006
19
A esquerda do PT e, principalmente, a que se desligou do partido a partir dos escndalos de
corrupo de 2005 usa o termo clssico na linguagem gramsciana de transformismo para caracterizar
este processo de integrao. Claro que o qualificativo faz contraponto com as possibilidades
transformadoras, at revolucionrias, no realizadas do partido.
20
O Banco Mundial (2007) identifica uma queda ntida tanto na eficcia do governo quanto na
qualidade do aparato regulatrio desde 2003. Ver <http://info.wordbank.org/governance/wgi2007/>
apud Filgueiras & Goncalves, op. cit., pg 115

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Repblica desenvolva uma estratgia populista de relao com as massas populares,

fazendo dela um mecanismo adicional de controle dos adversrios e principalmente
dos aliados.
No so apenas as condies socioeconmicas e culturais que permitem tal resultado.
Elas so reforadas por condies propriamente polticas. Vejamos. Ao mesmo tempo
em que, sob a presidncia de Lula, vem se aprofundando a hegemonia liberal, a com
posio da coalizo que a vm sustentando politicamente muito mais heterognea
do que a dos governos de Cardoso. No se trata apenas da quantidade de partidos
que compartilham o governo, trata-se principalmente de sua heterogeneidade polti
co-ideolgica, embora as doutrinas e princpios no conte tanto para a maioria
dos partidos polticos, basicamente clientelistas. De qualquer maneira, a coalizo go
vernamental de Lula inclui desde partidos nitidamente conservadores como o Parti
do Popular, por exemplo at partidos de esquerda. Nesse sentido, ela muito mais
heterognea do que a existente no perodo FHC. Neste, havia mais consistncia polti
co-ideolgica, pois os partidos iam do centro para um s lado do espectro poltico,
direita embora no Brasil, repito, esta tenha pouca solidez doutrinria; a direita
apenas conservadora e clientelista. Em funo da amplitude da coalizo, especialmen
te do segundo governo Lula, que nela incluiu o PMDB maior partido nacional, o go
verno conta com maioria, ampla na Cmara dos Deputados e mais apertada no Sena
do. Sua base parlamentar em princpio mais folgada na Cmara que a dos governos
Cardoso. Embora isso favorea a aprovao de matrias, o primeiro governo Lula se
ressentia de falta de coordenao estratgica no Congresso, o que tambm ocorre, em
bora em menor escala, no seu segundo governo. falta de um mnimo de identidade
poltico-ideolgica e de autoridade para convencer especialmente desde que a crise
poltica de 2005 abalou a respeitabilidade do PT e do governo a aprovao das mat
rias depende de distribuio farta de benesses oficiais.
A amplitude poltico-ideolgica e de interesses da coalizo se manifesta, claro, em
um governo tambm extremamente heterogneo, que apresenta grande dificuldade
de coordenao21. A esta heterogeneidade h que se adicionar, principalmente no pri
meiro mandato de Lula, a grande presena de diversas faces de militantes do PT no
segundo e terceiro escales mesmo dos ministrios ocupados para polticos de outros
partidos. No segundo governo Lula, encontram-se liberais ortodoxos, no Banco Cen
tral; liberal-desenvolvimentistas, na Fazenda, no BNDES e outros ministrios ligados
economia e na Casa Civil da Presidncia da Repblica; vrios ministros e secretrios
21

Ver sobre a dificuldade de coordenao no interior do governo e no Congresso durante o primeiro

governo Lula ver Sallum Jr e Kugelmas, op. cit., pg.275-281.

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ligados a movimentos sociais e sindicatos ou diretamente ao PT e a partidos de es

querda. Ademais, vale repetir, grande parte do pessoal de segundo e terceiro escalo
destes ltimos e de outros ministrios foram trazidos para a administrao pblica
por seu vnculo partidrio, sindical ou a movimento social.
A heterogeneidade da coalizo governante e a incorporao de representantes de
atores coletivos de extrao popular multiplicaram, no perodo Lula, os acessos ao
aparelho de Estado para uma gama muito maior de grupos de interesses do que an
tes. isso o que constitui a diferena importante nas relaes Estado/sociedade civil
do perodo Lula em relao ao perodo anterior, de Cardoso, e, mesmo, em relao
aos governos da transio poltica recente (at 1994)22. difcil dizer, qual o efeito
preciso desta expanso dos acessos ao poder Executivo mas, seguramente, ela d pelo
menos maior sentimento de incluso para os anteriormente politicamente exclu
dos.
Esta verdadeira miscelnea de interesses e inclinaes polticas, incorporados na coa
lizo governante e da qual s escapam dois ou trs partidos de oposio, no tanto
por suas diferentes inclinaes polticas mas, principalmente, por competio partid
ria, tende a apagar as fronteiras entre os diversos partidos, eles mesmos organizaes
extremamente heterogneas, o que dificulta ainda mais a coordenao governamental
e parlamentar e exige arbitramento constante dos ministros encarregados e da Presidn
cia da Repblica23.
Este contedo multifacetado e conflitivo refora o impulso solvente que produz a
legislao tanto eleitoral como a que regula as relaes entre os poderes de Estado
(Executivo, legislativo e judicirio/Unio/estados e municpios) sobre os partidos po
lticos24, abrindo espao para uma atuao independente e direta do presidente
da Repblica em relao ao povo, sem intermediao dos partidos. claro que tal
possibilidade de relao direta entre lder/massas se acentua em funo da Presidn
22

Esta articulao mais ampla, em termos da estratificao social, que ocorre por mltiplos pontos de
acesso ao Executivo que constitui um dos elementos-chave para singularizar o perodo Lula e no a
representao funcional da sociedade civil por rgo colegiado e consultivo como o Conselho de
Desenvolvimento Econmico e Social. No segundo governo Lula, esse Conselho continua, ao contrrio
da expectativa de Werneck Viana, to esvaziado quanto no seu primeiro governo. Ver Werneck
Vianna, L., O estado novo do PT, publicado em 2008 em Gramsci e o Brasil. <www.acessa.com
/gramsci/?page=visualizar&id=755>.
23
Cf. Werneck Viana, L., ibid.
24
Examino este efeito solvente em Sallum Jr., B., A crise do governo Lula e o dficit de democracia no
Brasil, in Bresser-Pereira, L. C. (org.), Economia Brasileira na Encrizilhada, Rio: Editora FGV, 2006,
tambm publicado no site Gramsci e o Brasil: <www.acessa.com/gramsci/?page=visualizar&id=443>.

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cia da Repblica dispor tanto de um grande aparato de comunicao de massas pr

prio, como de recursos normativos e materiais que multiplicam exponencialmente a
cobertura de sua atuao pelos meios de comunicao de massa.
Estas so as condies polticas que, somadas s socioeconmicas antes esboadas,
vem permitindo ao presidente Lula junto com sua grande capacidade de comuni
cao fazer uma campanha poltica permanente muito bem sucedida, por meio de
aparies pblicas e discursos quase dirios, em favor do seu governo e contra os ad
versrios. Trata as realizaes reais ou supostas de seu governo como nicas
ou inditas costuma introduzi-las com o qualificativo nunca antes neste pas
identifica a si e seu governo com os pobres, os trabalhadores, desenvolvimento.
Esta campanha permanente e a farta publicidade oficial e vale dizer a retomada do
crescimento econmico a taxas ainda modestas mas que so bastante grandes para as
camadas e regies pobres do pas tm rendido ao governo e, especialmente, ao presi
dente da Repblica ndices bastante altos de aprovao, em especial, das camadas po
pulares25.
Diga-se de passagem: o populismo de Lula , sim, estratgia poltica mas uma estrat
gia que, como todo o populismo tem por base polticas distributivas ou a promessa de
sua adoo ao contrrio do que argumenta Kurt Weyland, em excelente balano e
reviso conceitual26. Em sociedades to desiguais como as latino-americanas este com
ponente essencial. Com efeito, tem sentido argumentar, como faz ele, em favor de se
restringir o significado do termo esfera poltica. Esta ltima, porm, complexa e in
clui tambm a gesto econmica da sociedade pelo Estado. No se trata, com esta in
cluso, de confundir a noo poltica de populismo com o significado que lhe tem
dado economistas conservadores, como distributivismo irresponsvel. possvel ter
polticas fiscais responsveis quer dizer de equilbrio fiscal e at de supervit fis
cal com polticas distributivas. Mais ainda, preciso ampliar o que se entende por po
lticas distributivas. Medidas de estabilizao monetria, que interrompam rapida
mente processos de inflao muito alta ou de hiperinflao, devem ser consideradas
distributivas, porque de fato distribuem recursos em favor dos trabalhadores e dos
pobres em geral, cujos ganhos reais so corrodos em situaes de inflao alta. Da
poderem certos apstolos do neoliberalismo desenvolver estratgias polticas popu
listas, a exemplo do ex-presidente argentino Carlos Menem.

25

Cf. pesquisas do Datafolha e da Sensus

Weyland, K., Clarifying a contested concept: populism in the study of Latin American politics,
Comparative Politics, vol. 34 n 1 (Oct., 2001).
26

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O relevante aqui que a estratgia populista e as condies que a possibilitaram pro

duziram grande aprovao popular (medida pelas pesquisas de opinio) e esta tem
dado ao presidente blindagem contra possveis adversrios e grande capacidade de
comando sobre o sistema poltico. Isso se materializa de vrias maneiras: embora a
contragosto o seu partido, o PT, por ora vem aceitando a ministra da Casa Civil, Dil
ma Rousseff, aparentemente escolhida pelo presidente sua sucesso, como candida
ta do partido Presidncia da Repblica; tambm a contragosto, o PT nacional tem
aceitado alianas eleitorais indesejadas nas eleies municipais deste ano, 2008; todos
os candidatos prefeito dos partidos da base de sustentao do governo e ela
amplssima, contando com 13 partidos disputam o apoio presidencial nas suas cam
panhas eleitorais; os candidatos a prefeito pertencentes a partidos de oposio no pla
no nacional evitam atacar o presidente da Repblica e afirmam poder contar com re
cursos federais, se eleitos; os governadores de oposio no se opem ao Presiden
te, ao contrrio, mantm relaes cordiais com Lula e boas relaes no plano admi
nistrativo. Em suma, h muito pouca oposio poltica no pas, exceo de alguns
movimentos em favor da reforma agrria; reclamaes empresariais contra os juros
elevados, os altos impostos e a elevao constante dos gastos pblicos; e crticas coti
dianas veiculadas pelos meios de comunicao em relao corrupo poltica, que
atingem mais a classe poltica do que o presidente. Certamente isso vai mudar
quando se abrir o processo eleitoral de sucesso presidencial em 2010, mas j excep
cional que um presidente que foi atingido por uma crise poltica to grave como a de
2005, que conseguiu se eleger s no segundo turno em 2006, conte com tanto apoio
poltico no seu segundo mandato.
As estratgias de reforo do poder presidencial so fenmenos normais em demo
cracias, inclusive o populismo. No creio que tenha sentido fazer do populismo um
termo desqualificador ou ofensivo para o governo ou para quem o pratica. Ao mesmo
tempo, porm, ele um indicador de que a sociedade e a democracia, que servem de
terreno para que o populismo frutifique, tm caractersticas especficas, e pouco dese
jveis do ponto de vista da liberdade e da igualdade. Trata-se sempre de sociedade
bastante desigual cuja base social, na ausncia de perspectivas de autotransformao,
torna-se presa fcil do discurso populista. Trata-se de democracia organizada de tal
forma que o poder Executivo e, especialmente, o seu cume, a Presidncia da Repbli
ca, dispe de poderes desproporcionais em relao aos partidos polticos e aos demais
poderes. deste desequilbrio que nasce a descrena nas formas partidrias de luta e
de acesso ao poder e, pelo contrrio, a crena no poder de soluo de problemas

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pelo presidente da Repblica, crena que se exacerba quando se atribui carisma ao l

der.

Fechando o crculo: espero ter mostrado que o perodo Lula continua o perodo Car
doso em sentido mais amplo do que usualmente se admite. No se trata apenas da
preservao da poltica econmica e das reformas liberais realizadas pelos governos
de FHC na relao Estado/economia. O perodo Lula continua o movimento iniciado
no perodo anterior, consolidando a hegemonia liberal e a democracia como sistemas
de dominao social. Esta a sua especificidade.

Este artculo es la versin original en portugus de La especificidad del gobierno de

Lula. Hegemona liberal, desarrollismo y populismo, incluido en NUEVA SOCIEDAD N
217, septiembre-octubre de 2008, ISSN 0251-3552, <www.nuso.org>.