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Manual do Prefeito
13 edio 2009
Manual do Prefeito
13 edio
Todos os direitos reservados. proibida a reproduo total ou parcial, de qualquer forma ou por qualquer meio, sem autorizao escrita do IBAM. A violao dos direitos de autor (Lei n 9.610/98) crime estabelecido pelo art. 184 do Cdigo Penal. 1 edio: 1967; 2 edio: 1970; 3 edio: 1972; 4 edio: 1976; 5 edio: 1977; 6 edio: 1982; 7 edio: 1988; 8 edio: 1989; 9 edio: 1992; 10 edio: 1996; 11 2000; 12 edio: 2005; 13 edio: 2009. Esta edio foi revista, aumentada e atualizada por: Alexandre Carlos Albuquerque Santos, Andr Caldeira Brant, Beatriz Fogaa Costa, Cludia Ferraz, Eduardo Domingues, Gustavo da Costa Ferreira, Henrique Gaspar Barandier, Heraldo da Costa Reis, Joo Vicente Laguens, Jos Rildo M. Guedes, Jlio Csar Barbosa Pinheiro, Marcos de Moraes Villela, Marcos Flvio R. Gonalves, Marcus Alonso Ribeiro Neves, Maria da Graa R. Neves, Nilton Almeida Rocha, Pedro Nogueira Diogo, Rosane Biasoto, Rosimere de Souza e Victor Zular Zveibil. Coordenao Tcnica Marcos Flvio R. Gonalves Consultor do IBAM Coordenao Editorial Sandra Mager
Ficha Catalogrfica Catalogaona Fonte pela Biblioteca do IBAM Manual do prefeito / Coordenao tcnica Marcos Flvio R. Gonalves. 13.ed. revista, aum. e atual. Rio de Janeiro: IBAM, 2009. 219p. ; 29,7cm 1. Administrao Municipal-Brasil. 2. Prefeitos. 3. Relaes Intergovernamentais Brasil. 4. Desenvolvimento institucional. I. Gonalves, Marcos Flvio R. (Coord.). II. Instituto Brasileiro de Administrao Municipal
352.081 (CDD)
APRESENTAO INTRODUO SEO I CAPTULO 1 AUTONOMIA E COMPETNCIA DO MUNICPIO SEO I - CAPTULO 2 ATOS DE IMPRIO: PODER DE POLCIA E INTERVENO NA PROPRIEDADE SEO I CAPTULO 3 RELAES INTERGOVERNAMENTAIS SEO I CAPTULO 4 O PREFEITO MUNICIPAL SEO I - CAPTULO 5 A CMARA MUNICIPAL SEO II INTRODUO SEO II CAPTULO 1 DESENVOLVIMENTO ECONMICO SEO II - CAPTULO 2 DESENVOLVIMENTO SOCIAL SEO II CAPTULO 3 DESENVOLVIMENTO URBANO SEO II CAPTULO 4 DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL SEO III INTRODUO SEO III CAPTULO 1 PARTICIPAO POPULAR SEO III CAPTULO 2 GESTO DE SERVIOS SEO IV - INTRODUO SEO IV CAPTULO 1 PLANEJAMENTO MUNICIPAL SEO IV - CAPTULO 2 RECURSOS HUMANOS SEO IV CAPTULO 3 GESTO FINANCEIRA SEO IV CAPTULO 5 TECNOLOGIA DA INFORMAO POR ONDE COMEAR
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APRESENTAO
O IBAM est colocando disposio de todos aqueles que possuem interesse em conhecer aspectos da Administrao Municipal a 13 edio do Manual do Prefeito, publicao que desde 1967 vem recebendo atualizaes, revises e adequaes para que sirva de orientao bsica aos que administram o Municpio, que nela encontram conceitos fundamentais, indicao de providncias, referncias legislativas e muito mais informaes sobre o que o Municpio brasileiro. Tratando-se de livro que adota linguagem clara e objetiva, voltada para os agentes polticos, de salientar que seu sucesso duradouro. Isso pode ser explicado, em parte, por sua qualidade, sempre mantida pelo IBAM, que se preocupa em oferecer fonte segura de consulta aos que o folhearem. A trajetria do IBAM permite e corrobora esse cuidado: so mais de 56 anos de existncia, durante os quais foram atendidos, sob diferentes modos, milhares de Municpios, todos os governos estaduais, inmeros ministrios, entidades e rgos pblicos de todas as esferas, inclusive de pases latinoamericanos e africanos. A experincia acumulada faz com que o Manual do Prefeito reproduza os pontos positivos e aponte solues para as deficincias administrativas que seu corpo tcnico encontrou em todos esses anos. Diga-se, a propsito, que embora sua atualizao seja de responsabilidade de determinada equipe, que reflete as diversas correntes de pensamento e de formao presentes no Instituto, h na verdade o aproveitamento de toda aquela trajetria antes mencionada, ou seja, o acervo de conhecimento do IBAM perpassa todo o texto, valorizando seu contedo e garantindo ao leitor norteamento seguro e fundamentado. Seus captulos situam o Municpio no ambiente constitucional, versam sobre atos de imprio, salientam a importncia das relaes intergovernamentais, apontam a competncia e atribuies dos Poderes Legislativo e Executivo, abordam o processo de elaborao legislativa, preocupam-se com o desenvolvimento econmico e social sustentvel, sem esquecer as questes ambientais, tratam da gesto democrtica, onde a participao popular destaque, e finalizam com pginas sobre o desenvolvimento institucional, ou seja, o aperfeioamento da Administrao municipal e o respeito s normas legais que sobre ela incidem, de modo a atender s suas obrigaes e oferecer populao servios de elevado nvel de qualidade. A leitura do livro , certamente, proveitosa para todos os que, de alguma forma, lidam com o Municpio. O IBAM orgulha-se de colocar disposio esse texto e sente-se cumpridor de seus objetivos ao faz-lo.
INTRODUO
Os captulos que formam esta Seo tratam do marco jurdico relativo ao Municpio, em face do que dispem a Constituio da Repblica e as leis que se aplicam a essa esfera de Governo. A histria moderna dos Municpios brasileiros comea com a Constituinte de 1988. Os seus integrantes atenderam a vrias proposies do movimento municipalista, entre as quais a que integrava, como membro efetivo da Federao, definida no art. 1, o Municpio, com autonomia idntica da Unio, dos Estados e do Distrito Federal, a teor do seu art. 18. Importante, tambm, a redao dos arts. 29, 29-A e 30, os quais consagraram de vez a capacidade de o Municpio elaborar sua lei orgnica, sem interferncia do Estado, e se responsabilizar por uma srie de atribuies, entre estas a de eleger seus agentes polticos, legislar, prestar servios de interesse local e administrar suas rendas. Ao Municpio foi atribuda competncia para legislar sobre assuntos de interesse local, para suplementar a legislao federal e estadual no que couber e a competncia dita comum, exercida pelos diversos entes federativos, representada por longo rol de temas que devem ser objeto de ao por essas esferas. Manteve-se at hoje, nesse aspecto, o que se denomina sndrome da simetria, que remete ao tratamento dado ao Municpio na Constituio. Esta ignora a diversidade da situao dos Municpios, as particularidades histricas, econmicas e culturais, considerando que todos esto aptos a cumprir com o mesmo conjunto de direitos, deveres e obrigaes, em relao s questes institucionais, administrativas e de gesto e, conseqentemente, em relao populao. Embora listados na Constituio, no h, em vrios casos, formalizao do que da alada de cada ente governamental no que respeita aos servios comuns. Note-se que, no fora tal ausncia, possvel que normas de cooperao entre as esferas de Governo tivessem obtido maior clareza a respeito do que cabe a cada um Unio, Estado, Municpio , a implicar no aprimoramento do federalismo brasileiro.
A Constituio promulgada em 1934 inovou em relao ao tratamento dado ao Municpio, que passou a ter sua autonomia, naquilo que respeitasse ao seu peculiar interesse, reconhecida de forma direta e explcita. Falou-se pela primeira vez em autonomia poltica (eleio de seus Prefeitos e Vereadores), financeira (decretao de seus impostos, taxas e outras rendas) e administrativa (organizao de seus servios), porm no lhe coube meno como ente constitutivo da Federao brasileira. A Constituio de 1937 manteve a condio anterior, pois tambm no incluiu o Municpio como componente da Federao, que ficou como nas duas Cartas anteriores. Permaneceu, entretanto, o respeito autonomia municipal, com seus desdobramentos. A redemocratizao do Pas consolidou-se com a Constituio promulgada em 1946. A Federao permaneceu composta pelos Estados, Distrito Federal e Territrios, sem incluir o Municpio, e a autonomia deste manteve-se compreendendo aspectos polticos, administrativos e financeiros. A Constituio de 1967 relativizou a autonomia municipal, especialmente no concernente escolha dos Prefeitos, que se poderia dar pelo voto popular, pelo Governador do Estado (capitais e Municpios considerados estncias hidrominerais) e pelo Presidente da Repblica (Municpios declarados de interesse da segurana nacional). A Emenda Constitucional n 1, de 1969, manteve a competncia estadual para ditar a lei orgnica, repetiram-se as normas sobre autonomia financeira e administrativa e mantiveram-se as limitaes s eleies dos Prefeitos, o que mais tarde veio a ser revogado por meio de emenda, estendendo-se as eleies a todos os Municpios, sem exceo.
discricionrio de que detentor e de que o uso que fizer deste poder que vai dar concretude ao diferencial de qualidade de seu mandato. A seriedade e a competncia, todavia, so imprescindveis no setor governamental, que se deve pautar pelo desejo de servir ao pblico. Assim, o aprimoramento da Administrao fundamental, e pode se dar pela conjugao de diferentes modos de interveno, seja pela modernizao da mquina administrativa, seja pela capacitao do quadro de servidores, seja, ainda, pelo uso responsvel dos recursos, respeitando-se os princpios da moralidade, da legalidade, da impessoalidade, da economicidade e da eficincia, entre outros.
A eficincia da Administrao
A eficincia um princpio da administrao voltado para a coordenao do uso de recursos face aos objetivos e resultados pretendidos. Para observ-lo, mister que o gestor, por si e por sua equipe, seja exmio no manejo dos instrumentos administrativos, usando-os mediante adaptaes s situaes especficas com as quais se defronta, sempre de forma criativa e empreendedora. O Municpio importante propulsor da economia, visto que lhe cabe promover o desenvolvimento local e o fomento econmico, e, para isso, deve ter o princpio da eficincia como um de seus lemas. Por depender da articulao de instrumentos administrativos para propiciar o aproveitamento vigoroso do princpio da eficincia, o Municpio deve se institucionalizar, em suas vrias vertentes. Uma hiptese para atender ao papel que cabe ao Municpio a de incentivar o trabalho conjunto, por meio da formao de consrcios, da celebrao de convnios ou de outras formas de cooperao j previstas legalmente, porm pouco praticadas. Nessa linha, caberia pensar em arranjos (formalizados de diferentes maneiras) intraestaduais, contemplando Municpios de um mesmo Estado ou mesorregionais, atingindo mais de um Estado e formado pelos Governos dessa esfera e pelos Municpios da rea de interesse. A formao de arranjos institucionais cooperativos envolvendo a Unio, o Estado ou Estados e Municpios resultaria em alternativa formal para atender ao que pede e espera a populao. So modelos de atuao para alcanar a responsabilidade com o bem pblico, atingir a eficincia preconizada na Constituio, o que, ao fim e ao cabo, significa servir ao pblico, mas servir com proficincia, atendendo s necessidades e contribuindo para melhorar a qualidade de vida, em todos os sentidos sade, cultura, lazer, trabalho, educao, assistncia social, transportes etc. A troca de experincias deve tambm ser incentivada. O IBAM, a propsito, vem construindo, desde 1996, um vasto acervo fruto de diversas iniciativas do prprio Instituto e mais recentemente do programa Melhores Prticas, parceria do Instituto com a Caixa Econmica Federal e com o UN-HABITAT sobre aes que deram certo. Entre essas, encontram-se algumas que exigiram elevado volume de recursos e muita especializao, porm h tambm aquelas que so o resultado de boas idias, criatividade e vontade poltica.
Comentrios finais
Os agentes polticos Prefeitos, Secretrios, Vereadores devem ser proativos, visto que so atores de ponta na corrida para alcanar transformaes leia-se eficincia. Na rea pblica, nada se pode fazer sem o respaldo legal e so os agentes polticos que fazem as leis. urgente faz-las, sempre, contudo, com o olhar na eficincia, na participao e na satisfao da populao. No basta, todavia, fazer as leis; preciso que a Administrao e a populao as internalizem, ou seja, tomem conscincia de que s o fato de a lei ter sido publicada no bastante para torn-la efetiva, aplicvel, faz-la pegar. Isto somente ocorrer quando as duas pontas estiverem convencidas de que a lei apenas um instrumento para legitimar uma ao, que deve ter um autor e um usurio, ambos com responsabilidades e direitos. Eficincia , por fim, a palavra-chave, o princpio constitucional que se traduz por profissionalizao, planejamento, responsabilidade, eficcia, efetividade e outros tantos conceitos retirados de outros campos do conhecimento, e que resulta naquele cuidado com o bem pblico que leva melhoria da qualidade de vida. A iniciao de programas visando explicar populao o que se tem feito e o que deve ser feito, como pode ela participar, quais os seus direitos e deveres, como utilizar os servios oferecidos, tambm importante para que se conhea melhor a competncia municipal e seus mecanismos e deve estar entre os objetivos da Administrao. A leitura dos captulos que se seguem ir contribuir para o entendimento do que pode e deve o Municpio fazer, visto que apresentam panorama da competncia municipal em face da Constituio e abrem caminho para as sees posteriores deste Manual, nas quais diferentes ngulos da atuao municipal so comentados.
Significa dizer que os Estados tm competncia para atuar em todos as campos, exceto naqueles que a Carta Magna reservou Unio e aos Municpios. o chamado princpio dos direitos remanescentes. Quase todos os princpios constitucionais estabelecidos para a Unio so aplicveis aos Estados e aos Municpios. Essa simetria obrigatria induz os Estados a reproduzirem a estrutura federal, mesmo naquilo em que esto dispensados de fazlo, o que leva os Municpios a repetir o modelo. De acordo com o princpio federativo, a Constituio assegura a autonomia dos Estados, sem a qual no pode existir Federao. Os Estados possuem o que se chama de autonomia constitucional, isto , o poder de se dar uma Constituio, de se auto-organizar. A autonomia dos Estados, hoje, pouco difere da autonomia municipal, inclusive porque os Municpios tambm possuem competncia para se auto-organizar por lei elaborada pela Cmara, sem depender de sano do Poder Executivo (art. 29). A autonomia estadual protegida contra a interveno federal. Assim, a Unio somente pode intervir nos Estados em casos especficos, enumerados no art. 34 do Texto Constitucional. Um desses casos conveniente salientar - a no observncia dos princpios sensveis ou princpios constitucionais da Unio, entre os quais est a autonomia municipal (art. 34, VII, c). So princpios considerados particularmente importantes para o correto funcionamento da forma republicana e representativa e do regime federativo, e, por isso, so observados compulsoriamente pelos Estados quando de sua organizao. Aos Estados compete criar regies metropolitanas, antes institudas por legislao federal. Por fora do 3 do art. 25 da CF, a criao dar-se- por meio de lei complementar estadual, que definir sua abrangncia. O mesmo dispositivo autoriza os Estados a criar aglomeraes urbanas e microrregies, constitudas por agrupamentos de Municpios limtrofes, para integrar a organizao, o planejamento e a execuo de funes pblicas de interesse comum. Quanto aos Municpios, sua competncia est expressa nos arts. 29, 29-A e 30 da Constituio, que tratam da lei orgnica e das matrias que esto sob sua competncia. O Municpio , pois, autnomo, como alis est expresso no art. 18.
Autonomia municipal
Em que consiste essa competncia e, portanto, a autonomia do Municpio? Primeiro, na eleio direta do Prefeito, do Vice-Prefeito e dos Vereadores (autonomia poltica). Segundo, na organizao dos servios pblicos de interesse local (autonomia administrativa). Terceiro, na instituio e arrecadao de seus tributos, bem como na aplicao de sua receita (autonomia financeira). Quarto, na competncia para legislar sobre assuntos de interesse local, inclusive suplementando a legislao federal e estadual no que lhe interessar e for possvel (autonomia legislativa). Quinto, por fim, na capacidade para elaborar a sua lei orgnica (autonomia organizativa). A livre aplicao da receita municipal est condicionada obrigatoriedade de prestao de contas e de publicao de balancetes, nos prazos fixados em lei (art. 30, III).
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O ponto basilar de garantia da autonomia municipal est no art. 29 da Constituio: o Municpio reger-se- por lei orgnica prpria, elaborada pela Cmara Municipal, que a promulgar. Rompeu-se assim com a interferncia do legislador estadual em assuntos de organizao do Municpio. As Constituies passadas atribuam ao Estado tal competncia, hoje objeto de lei municipal, que observar os princpios constitucionais federais e estaduais, estes no que couber. A lei orgnica atender ainda aos preceitos relacionados no art. 29 da Constituio, que recebeu, desde a sua promulgao, diversas emendas que alteraram alguns desses preceitos, especialmente quanto s despesas do Poder Legislativo e remunerao dos agentes polticos (Prefeito, Vice-Prefeito, Secretrios Municipais e Vereadores), acrescentando inclusive um novo artigo, o 29-A. Um dos temas que a Lei Orgnica deve abordar o nmero de Vereadores, que deve ser fixado proporcionalmente ao nmero de habitantes, conforme dispe o artigo 29 da Constituio e a interpretao dada pelo Supremo Tribunal Federal. O Municpio, no exerccio de sua autonomia, pode firmar convnios e instituir consrcios para execuo de matrias de sua competncia em conjunto com outros entes da Federao ou entes privados, utilizando-se, dentre outras normas, da Lei de Parceria Pblico-privada (Lei n 11.079/04), da Lei de Consrcios (Lei n 11.107/05) e do Decreto n 6.170/07, que trata dos convnios com a Unio, regulamentado pela Portaria Interministerial n 127/08. No que diz respeito autonomia financeira, para instituir e arrecadar tributos e gerenciar seus recursos, um ponto importante foi a promulgao da Lei Complementar n 123/2006 (Estatuto da Microempresa e Empresa de Pequeno Porte), que, para alguns, interfere na alquota do ISSQN municipal e pode se tornar fonte de discusso quanto ingerncia do legislador federal na autonomia municipal. O STF julgou a constitucionalidade da cobrana de ISS sobre servios de registros pblicos, cartorrios e notariais (item 21 da Lista de Servios da Lei Complementar n 116/2003), confirmando que a competncia municipal para tributar esses servios (ADIn n 3.089-2) no invade a competncia dos Estados para disciplinar e fiscalizar esses servios pblicos. Outro marco bsico da autonomia municipal consiste na competncia constitucionalmente deferida para legislar sobre assuntos de interesse local. O interesse local deve ser compreendido como aquele que seja predominantemente municipal. Tudo o que interessar de modo predominante ao Municpio, em relao ao Estado (regio) e Unio (nacional), ser de interesse local e, conseqentemente, de competncia legislativa municipal. Cabe ainda ao Municpio suplementar a legislao federal e estadual, no que for pertinente, especialmente em relao a algumas matrias listadas no art. 24 da Constituio: direito tributrio, financeiro e urbanstico; oramento; florestas, caa, pesca, fauna, conservao da natureza, defesa do solo e dos recursos naturais, proteo do meio ambiente e controle da poluio; proteo do patrimnio histrico, cultural, artstico, turstico e paisagstico; 11