REFORMA DO ESTADO E CONTROLE DA CORRUPO NO BRASIL

ENSAIO - ADMINISTRAO PBLICA

Caderno de Pesquisas em Administrao, So Paulo, v. 12, n. 2, p. 1-17, abril/junho 2005




Jos Matias Pereira
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Professor Pesquisador do Programa de Ps-Graduao em Administrao da
Universidade de Braslia (PPGA/UnB).
Doutor em Cincia Poltica rea de Governo e Administrao Pblica pela
Faculdade de Cincias Polticas da Universidade Complutense de Madri, Espanha.
Ps-doutor em Administrao pela FEA/USP.
E-mail: matias@unb.br
Recebido em: 17/05/2003
Aprovado em: 13/07/2005

RESUMO
Temos como propsito neste artigo aprofundar a discusso terica sobre o tema Estado e corrupo. O
tema abordado neste artigo Estado e corrupo situa-se no campo da reflexo poltica que busca
investigar a relao de causalidade entre o poder poltico, o poder econmico e o poder social, instncias
paralelas de mando que, em geral, cristalizam-se em snteses instveis. Nesse esforo, buscamos analisar se a
transparncia nas aes governamentais torna mais democrticas as relaes entre o Estado e a sociedade
civil. Buscamos, a partir da anlise das estratgias mais adequadas para a estruturao de um programa de
combate corrupo no Brasil, tornar mais evidente que a corrupo se apresenta como um problema grave
e estrutural de nossa sociedade e de nosso sistema poltico. Conclumos que isso requer o aprofundamento da
reforma do Estado no Brasil, que inclui medidas legislativas, de gesto poltica e administrativa que busquem
de forma sistemtica elevar o nvel de transparncia governamental.
Palavras-chave: Reforma do Estado, Transparncia, Corrupo, Democracia, Brasil.
GOVERNMENT RESTRUCTURE AND CONTROL OF CORRUPTION IN BRAZIL
ABSTRACT
The Federal government and corruption were extensively discussed from a theoretical point of view. An
investigation was made into the causal relationship between political, economic and social powers which act
with comparable authority and generally materialize as unstable syntheses. The transparency of government
actions - presented as the strengthening of institutions and of democracy was analyzed as a contribution to
a more democratic relationship between the state and civil society. Strategies were sought to define a
program for the combat of corruption thereby highlighting corruption as a serious and structural problem in
the Brazilian society and political system. An extensive government restructuring is required including
legislative as well as political and administrative management measures to systematically improve the extent
of transparency in government.
Key words: Government restructure, Transparency, Corruption, Democracy, Brazil.

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O autor agradece Fundao de Empreendimentos Cientficos e Tecnolgicos (FINATEC) o apoio recebido.
Jos Matias Pereira
Caderno de Pesquisas em Administrao, So Paulo, v. 12, n. 2, p. 1-17, abril/junho 2005
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1. INTRODUO
As aes polticas visando reforma e
modernizao do Estado comearam a ser adotadas
no final da dcada de 70, quando o modelo de
Estado estruturado pelos pases desenvolvidos no
ps-guerra entrou em crise. Esse modelo de Estado,
que primava por estar presente em todas as faces da
vida social, contribuiu decisivamente para modificar
e desgastar significativamente as relaes do Estado
com a sociedade civil e com suas instituies. A
resposta para esse problema, a princpio, foi a
adoo de um modelo neoliberal-conservador. As
polticas propostas na dcada de oitenta, em
decorrncia da necessidade de reformar o Estado,
restabelecer seu equilbrio fiscal e equilibrar o
balano de pagamentos dos pases em crise, tinham
como nica preocupao reduzir o tamanho do
Estado e viabilizar o predomnio total do mercado
(MATIAS PEREIRA, 2003c).
As reformas orientadas para o mercado,
denominadas de primeira gerao, em especial a
abertura comercial e o ajustamento fiscal, foram as
principais medidas adotadas nos anos oitenta. O
maior xito dessa primeira fase de reformas foi o
combate hiperinflao e o esforo para garantir a
estabilizao da economia. Essas reformas, porm,
no resolveram os grandes problemas
socioeconmicos dos pases em desenvolvimento
(STIGLITZ, 2002). Dessa forma, vem sendo
executada uma nova gerao de reformas, com o
objetivo de promover a reconstruo do aparelho do
Estado. Com base nas evidncias de distintos
estudos (WORLD BANK, 1995), pode-se afirmar
que o Estado continua sendo um instrumento
indispensvel para a promoo do desenvolvimento
econmico, social e poltico. As idias de reforma
do Estado na Amrica Latina (CLAD, 1998) e, de
maneira especial, no Brasil, possuem como foco os
aspectos que envolvem a questo do fortalecimento
da democracia, da retomada do desenvolvimento
econmico e da reduo das desigualdades na
regio. Sem embargo, o processo de reforma do
Estado com a redefinio de suas relaes com a
sociedade um processo eminentemente poltico,
por meio do qual as relaes de poder nas
sociedades da Amrica Latina esto se recompondo.
A partir da redefinio do seu papel, o Estado
deixa de ser o responsvel direto pelo
desenvolvimento econmico e social via a produo
de bens e servios, para se adequar a uma nova
funo de Estado gerencial. Assim, a reforma do
Estado priorizou a transferncia para o setor privado
das atividades que podem ser controladas pelo
mercado. Atravs da liberalizao comercial, esse
mesmo mercado passa a ter mais liberdade de ao,
com o abandono da estratgia protecionista de
substituio das importaes.
A questo da transparncia passa a ter um lugar
de destaque, visto que a corrupo apresenta-se
como um fenmeno que enfraquece a democracia, a
confiana no Estado, a legitimidade dos governos e
a moral pblica. No caso brasileiro, perceptvel
que a corrupo um problema grave e estrutural
da sociedade e do sistema poltico do pas.
2. A INCLUSO DO TEMA CORRUPO
NA AGENDA POLTICA BRASILEIRA
A corrupo, para JOHNSTON (2002), no
algo que acontece em uma sociedade como um
desastre natural. Para esse autor, trata-se da
atividade de pessoas e grupos reais que traficam
influncias em um dado ambiente de oportunidades,
de recursos e de limitaes. Essas aes e escolhas
costumam, muitas vezes, provocar estragos em
governos e regimes inteiros, mas quase sempre
afetam a poltica de maneira mais especfica,
refletindo a natureza e a continuidade do
desenvolvimento das sociedades em que ocorrem.
Assim, a corrupo depende fortemente das
relaes entre Estado e sociedade, e dos modos
pelos quais riqueza e poder so mantidos e
utilizados.
O processo de globalizao, que implica uma
internacionalizao das prticas comerciais, est
acompanhado de um fenmeno que agora se
percebe em toda a sua magnitude: o da corrupo
(MALEM SEA, 2000). Para esse autor, os efeitos
da corrupo se difundem por todo o planeta, ainda
que no com a mesma virulncia e com idnticas
conseqncias em todos os lugares. A corrupo,
para algumas das partes envolvidas, tem efeitos
devastadores; para outras, seus efeitos so
manifestamente benficos. Nesse sentido, sustenta
MALEM SEA (2000):
Las empresas que operan en mbitos transnacionales
inmersas en el mercado global no dudan en dedicarse
a actividades corruptas como una forma de eliminar a
sus competidores y obtener as una parcela de
beneficios que, de otra manera, les sera vedada. La
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corrupcin como arma mercantil se convierte de ese
modo en una cuestin de toma de decisin racional
que es adoptada, planeada y ejecutada por
empresarios con la complicidad de funcionarios
pblicos. Ellos hacen que las medidas legales vigentes
para luchar contra la corrupcin sean ineficaces. Si la
corrupcin ha acompaado desde siempre al
comercio internacional, su globalizacin hace que sus
proporciones puedan incrementarse an ms en el
siglo XXI. Este libro ofrece un anlisis crtico y
detallado de las relaciones entre el proceso de
globalizacin, el comercio internacional y la
corrupcin.
Podemos afirmar, portanto, que a corrupo
surge como um dos delitos mais caractersticos do
mundo globalizado. Foi esse fenmeno que levou os
rgos supranacionais a criarem nos ltimos tempos
diversos instrumentos, com a finalidade de
estabelecerem estratgias comuns nesse campo. No
mbito europeu, por exemplo, destacam-se as
diversas iniciativas da Unio Europia (UE) e o
Convnio do Conselho da Europa Contra a
Corrupo, de 27/1/1999. As prticas de corrupo,
portanto, no so privativas dos pases em
desenvolvimento, visto que elas se encontram
arraigadas, em maior ou menor grau, tambm nos
pases desenvolvidos. A diferena est na origem da
corrupo e na dimenso do problema. Nos pases
desenvolvidos, a corrupo decorre de falhas nos
sistemas democrticos, enquanto nos pases em
desenvolvimento a corrupo surge em decorrncia
das debilidades das instituies (NORTH, 1990).
No tocante riqueza e ao poder, sustentam
alguns autores, como HUNTINGTON (1968: 59-
71), que nos casos em que as oportunidades
polticas excedem as econmicas, as pessoas
tendem a usar o poder para o prprio
enriquecimento. E, nos casos em que as
oportunidades econmicas excedem as polticas, as
pessoas so capazes de fazer uso da riqueza para
comprar poder poltico. Verifica-se que
determinadas combinaes de desequilbrios entre
essas foras abrem a possibilidade de surgimento de
problemas caractersticos da corrupo, que diferem
em sua natureza e implicaes polticas e sinalizam
reformas polticas e econmicas que podem servir
s metas de democratizao e de combate
corrupo.
A corrupo alastrada um sintoma e no a
doena em si (ROSE-ACKERMAN, 1978).
perceptvel que a corrupo pode produzir
ineficincia e injustia, cujos efeitos produzem
reflexos negativos sobre a legitimidade poltica do
Estado. A corrupo indica a existncia de
problemas mais profundos nas relaes do Estado
com o setor privado. Os custos mais graves no so
os subornos em si, mas as distores, que revelam
muitas vezes que podem ter sido criadas pelas
autoridades com a finalidade de cobrana de
propinas.
Nesse sentido, afirma ROSE-ACKERMAN
(2002: 95):
Incentivos para a oferta e a demanda de propinas
ocorrem toda vez que os agentes do governo possuem
poder econmico sobre uma empresa privada ou um
indivduo. No importa se o poder justificado ou
injustificado. Uma vez que se institucionaliza um
esquema bem-sucedido de propinas, funcionrios
corruptos dispem de um incentivo para elevar o valor
dos subornos exigidos, bem como para procurar
alternativas de extorso de pagamentos.
Com base nos indicadores que avaliam o nvel de
transparncia no pas (TRANSPARENCY
INTERNATIONAL, 2004), bem como nos
resultados de diversas Comisses Parlamentares de
Inqurito (CPIs), partiu-se da aceitao, neste
artigo, de que existe uma corrupo sistmica no
Brasil. Assim, props-se promover uma discusso
terica dos aspectos que envolvem o tema Estado e
corrupo.
As marcantes dificuldades de tratar o tema em
anlise esto relacionadas complexidade das aes
que devem ser executadas na administrao pblica
para debilitar as instituies corruptas. Observa-se
que o tema corrupo est consolidado na agenda
das preocupaes brasileiras. Apesar de jamais sair
de pauta, existem evidncias de que o problema no
enfrentado de maneira firme e resolutiva. Isso
indica que a questo da corrupo ainda no foi
assimilada como algo que est revestido de
interesse pblico autntico continua, ao invs
disso, a ser tratada apenas como mais um item de
programa de governo.
3. RELAES ENTRE REFORMA DO
ESTADO, TRANSPARNCIA E
DEMOCRATIZAO
O estudo das causas e das conseqncias da
corrupo, conforme argumenta MAURO (2002:
135), possui um longo histrico nas cincias
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econmicas, que remonta, no mnimo, s
contribuies seminais da literatura sobre
parasitismo feitas por BHAGWATI (1982),
KRUEGER (1974), ROSE-ACKERMAN (1978) e
TULLOCK (1967), entre outros. No entanto,
bastante reduzido o nmero de trabalhos empricos
nessa rea, decorrncia em parte da dificuldade de
mensurao da eficincia das instituies
governamentais, visto que a corrupo, pela sua
natureza intrnseca, bastante difcil de ser
quantificada.
Os modelos econmicos que tratam da corrupo
destacam-na como um problema de distoro na
estrutura de incentivos, que afeta o comportamento
dos indivduos (MAURO, 1995). Dessa forma, a
corrupo no tem origem em uma deficincia
educacional ou moral de indivduos ou burocratas.
A deficincia de instituies (normas internas de
fiscalizao, de promoo, entre outras), que
estimulam o funcionrio a adotar um
comportamento corrupto. Assim, o combate efetivo
corrupo implica uma reforma das instituies
pblicas.
A busca da transparncia na administrao
pblica aceita neste estudo como uma condio
fundamental para que o Brasil possa continuar a
avanar no processo de consolidao da democracia
(JOHNSTON, 2002). A transparncia do Estado se
efetiva por meio do acesso do cidado informao
governamental, o que torna mais democrticas as
relaes entre o Estado e a sociedade civil. Assim,
tem-se como principal objetivo evidenciar e
aprofundar o debate sobre os principais aspectos
que envolvem o tema Estado e corrupo.
Quanto aos objetivos especficos, tem-se o
propsito de tornar mais perceptvel que a
corrupo no Brasil, alm de ser um problema
moral ou poltico, tambm um problema
econmico (ROSE-ACKERMAN, 2002). Busca-se
contribuir, tambm, ao aprofundamento do debate
sobre as estratgicas mais adequadas para a adoo
de um programa de controle da corrupo no pas.
3.1. Estudos relevantes sobre a reforma do
Estado
perceptvel que estamos vivenciando um
acelerado processo de mudanas na forma de gesto
pblica, traduzido nas significativas transformaes
da relao Estado/sociedade e nas formas
tradicionais de administrao do bem pblico. O
aprofundamento da reforma do aparato
administrativo do Estado, nesse sentido, uma
medida necessria, com vista a torn-lo mais
democrtico. Esse esforo deve produzir resultados
eficientes, eficazes e efetivos para os usurios dos
servios pblicos.
A reforma do Estado um processo de extrema
complexidade, que demanda profundos e detalhados
estudos. Seu processo de reestruturao implica,
efetivamente, a reavaliao de prticas e valores
arraigados em nossa sociedade. Os diferentes
enfoques tericos, estratgias, instrumentos e
medidas reformadoras do Estado, em nvel mundial,
demonstram que no h uma reforma que possa ser
tida como modelo, mas sim princpios e orientaes
que se ajustam capacidade poltica e institucional
existente em cada realidade nacional. Isso permite
argumentar que no contexto dessas reformas
preciso incluir um amplo e srio projeto de
conscientizao da sociedade brasileira, em
particular de mudana cultural e de educao para a
cidadania. A priorizao da transparncia na gesto
do setor pblico, nesse sentido, surge como uma
ao imprescindvel.
Assim, torna-se relevante, no debate sobre a
reforma do Estado, destacar a importncia das
contribuies da teoria da seleo racional (rational
choice), visto que dela surgiu a Teoria da Agncia.
Para compreender o sentido e o alcance da Teoria
da Agncia necessrio recordar que seus
pressupostos remontam tradio terica da
economia da poca em que Adam Smith construiu
seu modelo da mo invisvel. Entre as
proposies sobre o indivduo humano desse autor,
destaca-se a concepo, que logo foi denominada de
racionalidade econmica, segundo a qual o motor
central do comportamento racional o desejo de
maximizar (ou seja, trata-se de uma interpretao
quantitativa do desejo de otimizar) a utilidade
pessoal.
A essncia da Teoria da Agncia a assuno de
que os interesses do principal e do agente em algum
momento divergem. Segundo essa teoria, o
principal pode limitar a divergncia de interesses
estabelecendo incentivos apropriados para o agente,
incorrendo por isso em custos que tendem a limitar
a ao oportuna do agente.
a) Contribuies da Teoria da Agncia. A
reforma do Estado esteve apoiada em contribuies
e orientaes tericas como a teoria da seleo
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racional (rational choice). A aplicao da teoria da
seleo racional reforma do Estado conhecida
como a teoria da Agncia (ou Principal-Agncia). A
citada teoria partiu dos princpios utilitrios
clssicos relativos s motivaes individuais na
tomada das decises racionais, que permitem
maximizar interesses pessoais; a atualizao se
aplica a agentes econmicos que atuam em mercado
imperfeito, com nveis diferenciados de acesso s
informaes necessrias para a tomada de decises.
A teoria da Agncia oferece duas respostas para o
alinhamento dos interesses. A primeira elevar o
fluxo de informaes do principal por meio dos
indicadores de desempenho, aumentar o rendimento
das contas financeiras e especificar de forma clara
os objetivos. A segunda contratar no mercado,
visto que a concorrncia atua como um instrumento
de disciplina dos agentes. Os contratos permitem ao
principal uma maior oportunidade de controlar os
seus agentes e, portanto, de prevenir a captura por
parte dos produtores (DAVIS e WOOD, 1998).
Na teoria da Escolha Racional, as preferncias
so formadas no mbito exgeno e em
conformidade com as crenas e os valores dos
indivduos. O predicado de racionalidade da teoria
exige apenas, por uma necessidade lgica,
ordenaes e decises consistentes. A teoria da
Escolha Racional sugere uma forma especfica de
relacionamento entre os conceitos de preferncia,
crena e escassez. Nesse sentido, a ao racional
deve seguir critrios de consistncia lgica, que se
aplicam s ordenaes de preferncias e crenas e
que tambm devem ser eficientes.
Para a teoria econmica, nos processos de
escolhas individuais as instituies e os valores so
exgenos. Esses elementos, entretanto, so
essenciais, visto que implicam estruturas de
incentivos que podem gerar resultados no
desejados. A simples existncia de Estado e
governo cria a possibilidade de alocaes polticas
de recursos econmicos escassos, as quais podem
ser determinadas por critrios polticos no
competitivos. A esse respeito podem ser
considerados, por exemplo, os estudos de ARROW
(1985) e OLSON (1965, 1982).
ARROW (1985) preocupou-se em provar
logicamente a impossibilidade de escolhas coletivas
racionais (transitivas e completas), como as
decises de produo de bens pblicos, de compra
de obras por parte do governo, assim como a
prpria escolha democrtica dentro de qualquer
parlamento. Por sua vez, TULLOCK (1990) o
responsvel pelo desenvolvimento do conceito de
comportamento rent-seeking ou caador de renda.
Com base nessa concepo, os agentes privados e
pblicos buscam transferir renda dentro da
sociedade. O rent-seeking surge como uma
atividade parasitria do Estado.
Observa-se que a relao de agncia aparece com
a delegao de poder e de representao por parte
do mandante ao mandatrio (agente), ou seja, o
agente atua em nome e por conta do mandante. A
teoria da agncia analisa os potenciais conflitos
entre o mandante e o mandatrio. Esses conflitos
so inevitveis porque, inicialmente, o agente, em
troca de uma remunerao, teria de atuar de acordo
com os interesses do mandante; todavia isso pode
no acontecer, porque o mandatrio tambm vai
tentar maximizar a sua prpria funo de utilidade.
Para resolver esses problemas dever-se- procurar
uma soluo tima, que permita tanto ao agente
como ao mandante aproximarem-se o mximo
possvel de sua utilidade pessoal mxima. Assim, a
teoria da Agncia diz respeito quele que, numa
organizao, delega responsabilidade a um outro
indivduo, denominado agente, o qual age de acordo
com os seus objetivos privados.
Nesse sentido, o problema reside no fato de que,
na administrao em geral e na pblica em
particular, torna-se extremamente difcil a
fiscalizao do comportamento do agente. Em
conseqncia lgica dessas suposies sobre o
oportunismo individual, a teoria deduz dessa
situao previsvel a necessidade por parte do
principal de configurar mecanismos de controle
(governance mechanisms) que motivem o agente
a atuar na linha de decises favorveis aos
interesses do principal e no a seguir seus
interesses, em estratgias oportunistas. Dessa forma,
principal-agente uma questo de superviso e
controle de comportamento de agentes que podem
agir de forma oculta. Considerando-se que a
eficincia e a decncia da administrao pblica
dependem do comportamento nem sempre
controlado e supervisionado de agentes
(burocratas), o principal (a sociedade representada
pelo governo) corre o risco de perda do controle
sobre a mquina governamental.
b) Contribuies da Nova Economia
Institucional. Podemos verificar que a influncia
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de variveis institucionais sobre o desempenho
econmico, em especial no que se refere ao produto
e ao nvel de crescimento, vem sendo investigada
em inmeros trabalhos e pesquisas recentes.
Destacam-se, dentre eles, os conceitos
desenvolvidos pela Nova Economia Institucional ou
neo-institucionalismo, que se apresentam como uma
das principais bases dessa linha de pensamento. As
concluses mais relevantes desses estudos so as
seguintes: (i) as instituies que garantem o direito
de propriedade so cruciais para o crescimento
econmico; (ii) o grau de corrupo percebida
influencia negativamente no desempenho
econmico; (iii) a confiana que se estabelece entre
os agentes econmicos e a cooperao cvica
produzem importantes efeitos no crescimento
econmico e na produtividade dos fatores; (iv) o
desenvolvimento institucional promove o
crescimento econmico e a convergncia dos pases
em desenvolvimento para os padres de produto dos
pases desenvolvidos. Isso permite argumentar que
as instituies importam para o crescimento. a
partir desse arcabouo terico que se pode analisar
o impacto da corrupo de um conjunto de
instituies sobre a economia.
A teoria aplicada ao estudo das organizaes,
focalizando a anlise microeconmica desenvolvida
por WILLIAMSON (1985) apoiado nas
contribuies de Coase, Arrow, Simon e Macneil ,
utiliza dois pressupostos comportamentais bsicos:
o da racionalidade limitada de SIMON (1972) e o
seu corolrio, os contratos incompletos, que
associados ao pressuposto do oportunismo
fornecem as bases para a anlise das formas de
governana das organizaes. A contribuio de
NORTH (1990), que se concentra na anlise
macroeconmica, tambm deriva da influncia de
COASE (1988), mas diferencia-se do trabalho de
WILLIAMSON (1985) por priorizar o papel das
instituies econmicas, seu desenvolvimento e sua
relao com as organizaes. NORTH (1990)
define as instituies como um conjunto de leis,
normas, costumes, tradies e outros aspectos
culturais que balizam a ao de sociedades,
organizaes e indivduos. Para esse autor, de
fundamental importncia o papel das instituies
como redutoras dos custos de transao para a
sociedade.
O neo-institucionalismo, na busca de entender a
cooperao voluntria, refora a importncia das
instituies para o funcionamento da economia,
visto que as imperfeies do mercado requerem o
estabelecimento de regras que organizem a ao
coletiva. Na anlise da evoluo das principais
relaes e influncias das escolas do pensamento
econmico, constataremos que os antecedentes do
neo-institucionalismo so bastante remotos. Vamos
localizar a sua origem nos estudos dos economistas
clssicos, no historicismo alemo, na escola
austraca e no marxismo, destacadamente em Adam
Smith, John Stuart Mill e Karl Marx. Para NORTH
(1990), as instituies so definidas como regras
formais ou informais idealizadas pelos homens
para criar ordem ou reduzir a incerteza nos
intercmbios. No amplo conjunto de temas e
enfoques de que cuida, o neo-institucionalismo
incorpora os atritos sociais, os conflitos
distributivos e as estruturas de poder que surgem no
mundo real quando a economia e as instituies se
relacionam por meio de contratos, regulao,
direitos de propriedade e, em geral, leis que
regulamentam essas questes.
O neo-institucionalismo pode ser definido como
um enfoque que inclui vrios modelos que
enfatizam a importncia crucial das regras sociais
para a interao social. No seu esforo de
compreender a cooperao voluntria, o neo-
institucionalismo confirma a importncia das
instituies para o funcionamento da economia,
visto que as imperfeies do mercado requerem o
estabelecimento de normas que organizem a ao
coletiva. Define NORTH (1990) que as instituies
so definidas como regras, formais ou informais,
idealizadas pelos homens para criar ordem ou
reduzir a incerteza das trocas. Nesse sentido, as
instituies e organizaes afetam o desempenho da
economia porque, ao darem forma e estruturarem as
interaes humanas, reduzem as incertezas e
induzem cooperao, diminuindo os custos das
transaes.
oportuno lembrar que a contribuio de
NORTH (1990) no campo do neo-institucionalismo
foi importante porque constituiu-se numa crtica aos
pressupostos comportamentais tradicionais que
impedem o avano da economia. Nesse sentido,
esse autor argumenta que os indivduos fazem suas
eleies baseados em modelos derivados
subjetivamente, diferentes para cada indivduo. Isso
faz com que a informao que recebem dos atores
seja to incompleta, que, na maioria dos casos,
esses modelos subjetivos no mostram nenhuma
tendncia a convergir.
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3.2. Estudos relevantes sobre a Corrupo
A abordagem do neo-institucionalismo est
centrada na poltica, o que torna o Estado e a
burocracia atores relevantes, capazes de influenciar
a formulao de leis e a implementao de polticas
sociais. Assim, o combate corrupo tornou-se um
tema central do neo-institucionalismo medida que
a corrupo passou a ser observada como uma
ameaa aos bens pblicos transcendentais, tais
como a existncia do mercado competitivo e a
sobrevivncia da democracia. O relatrio divulgado
pelo Banco Mundial, World Development Report.
The State in a Changing World, de 1997, a
principal indicao de que um novo paradigma do
desenvolvimento estava surgindo. O estudo de
BIRDSALL et al. (1998), denominado Beyond
Trade Offs. Market Reform and Equitable Growth
in Latin America, apresentava, em seguida, uma
viso semelhante sustentada pelo Banco Mundial.
Essa nova concepo est focada na importncia
das instituies e tem como marco terico a nova
economia institucional. O fundamento desta teoria
que a capacidade institucional a varivel
independente mais importante no desenvolvimento.
nesse contexto que podemos entender a promoo
das reformas das agncias multilaterais no marco de
seus esforos de ir alm do Consenso de
Washington e sua renovada preocupao com a
institucionalidade (BURKI e PERRY, 1998). Sob
esse aspecto, o crescimento econmico, no marco
da globalizao, vem contribuindo para o aumento
da demanda por reformas institucionais. Os
objetivos mais importantes so: a proteo ao
direito de propriedade e de investimentos, a
eliminao da corrupo, o incremento da
credibilidade e da confiabilidade, entre outros.
Os problemas de governabilidade que se debatem
neste caso so: crise de legitimidade do sistema,
desconfiana no funcionamento do sistema
econmico, gerao de ineficincias econmicas e
ruptura da eqidade social. O combate corrupo
passou, tambm, a ser visto como uma busca por
mudanas necessrias na cultura cvica e na
estrutura de estmulos e sanes que favoream a
reduo da corrupo. Assim, passa a ser o eixo das
reformas das instituies, formais e informais, que
induzem os agentes sociais a comportamentos
cooperativos que afetam o bom desempenho da
economia e da poltica. O desempenho econmico e
social, alm de ser visto como um produto inserido
na economia, est condicionado pelo estoque de
capital social acumulado na sociedade, como fruto
das interaes e participaes dos cidados nas
redes existentes.
Duas importantes contribuies relacionadas s
reformas institucionais so conseqncia dos
esforos dos tericos que cuidam da considerao
dos interesses envolvidos nos processos de reforma
e dos estudos sobre a corrupo. A anlise da
mudana institucional desde a perspectiva da
governabilidade passou a considerar os fatores que
afetam a oferta e a demanda desse processo,
condicionando sua intensidade, ritmo, dimenses e
resultados. A isto denominou-se economia poltica
das reformas, para identificar os interesses sociais
em jogo, os incentivos existentes para gerar uma
ao coletiva oportunista (free riders) ou
coordenada, os grupos de interesses latentes, a
formao de coalizes ou os esquemas
compensatrios para os perdedores e ganhadores
das reformas (compensao direta, indireta,
cruzada, por excluso ou por compensao poltica)
(BURKI e PERRY, 1998).
No debate do tema em anlise, merecem especial
ateno as vertentes que compem a denominada
Nova Economia Institucional: a economia dos
custos de transao de Williamson, a teoria da
evoluo institucional de North, alm dos autores da
vertente que cuida das instituies e desempenho
econmico, como OLSON (1965), NORTH
(1990), e STIGLITZ et al. (1989), por entenderem
que as instituies desenvolvem um papel decisivo
na dinmica e no desenvolvimento de qualquer
sistema econmico. Por meio delas possvel
explicar o xito ou o fracasso, o crescimento ou a
estagnao de um sistema socioeconmico. Assim,
as instituies (formais e informais) definem o
marco de restries legais e extralegais
(econmicas, sociais e culturais), no qual os
indivduos atuam, se organizam e promovem
intercmbios.
A corrupo tende a produzir ineficincia e
injustia, contribuindo para o aumento das
desigualdades e a perda de legitimidade dos
governantes (PNUD, 2004). Para ROSE-
ACKERMAN (2002: 74), esse mal que tem o
poder de solapar a legitimidade poltica do Estado
tambm sinaliza a existncia de problemas mais
profundos nas relaes do Estado com o setor
privado. Nesse sentido, a corrupo tem sido
percebida por diversos autores como um sintoma de
Jos Matias Pereira
Caderno de Pesquisas em Administrao, So Paulo, v. 12, n. 2, p. 1-17, abril/junho 2005
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que alguma coisa est errada na administrao do
Estado. Instituies criadas para governar as
relaes entre os cidados e o Estado esto sendo
utilizadas para o enriquecimento pessoal, por meio
dos benefcios do suborno. Foi a partir dessas
observaes que pesquisadores como ROSE-
ACKERMAN (1978), TANZI (1994) e MAURO
(1995), entre outros, operaram instrumentais
econmicos para analisar os efeitos da corrupo na
economia.
Registre-se que ROSE-ACKERMAN (1978) e
SHLEIFER e VISHNY (1993, 1994) tratam a
corrupo como um problema de mercado
monopolizado, portanto a concorrncia poltica
desejada para controlar o fenmeno da corrupo
burocrtica no setor pblico. A presena da
corrupo burocrtica est relacionada percepo,
pelos burocratas, de que o Estado pode se tornar
uma fonte de renda proveniente da venda de
servios pblicos. Nos modelos desses autores, o
fato de uma prestao de servio pblico ser
realizada por um setor cria poderes de monoplio
para o burocrata responsvel pela alocao dos
recursos. A existncia de uma estrutura pblica
monopolista atrai os burocratas para a disputa da
renda do monoplio. Tem-se, assim, como principal
resultado, que pases com excessiva regulamentao
do governo na atividade econmica geram
estmulos prtica da atividade corrupta por parte
dos burocratas.
Klitgaard, no seu livro Controlling Corruption,
de 1988, alerta que a ambigidade o trao bsico
das leis das sociedades corruptas o que dificulta
comprovar a pilhagem e torna tudo muito
dependente de favores. Para se obter uma
informao ou um emprstimo, a propina
essencial. O autor sustenta, em seu estudo, que se
pode agir contra isso. Quando a corrupo aumenta
com o centralismo, necessrio colocar os controles
sociais nas mos de usurios competentes. Klitgaard
argumenta que a criao dos departamentos de
combate corrupo, j adotada em diversos pases,
est entre as medidas que podem ser executadas
nessa rea.
Em relao aos documentos divulgados pelo
governo brasileiro, utilizamos como fontes de dados
mais relevantes o Plano Diretor da Reforma do
Aparelho do Estado no Brasil, de 1995, e os
relatrios das Comisses Parlamentares de Inqurito
(CPIs) constitudas pelo Congresso Nacional.
Foram essenciais, tambm, os relatrios elaborados
pela OEA (1996), OECD (1997), FMI (1995),
WORLD BANK (1997, 2000) e, de maneira
especial, os relatrios da TRANSPARNCIA
INTERNACIONAL (2003, 2004).
Este estudo consiste num ensaio no qual buscou-
se promover uma discusso terica dos aspectos que
envolvem o tema Estado e corrupo. Assim,
podemos enquadr-lo como um artigo
essencialmente bibliogrfico, descritivo e dedutivo.
Apresenta e descreve um conjunto de dados e
informaes relevantes para a compreenso do
problema, contribuindo decisivamente para
sustentar os argumentos e as concluses contidas no
estudo. A escolha dessa opo metodolgica deve-
se amplitude e complexidade do tema abordado
neste trabalho. Nesse sentido, torna-se importante
ressaltar que no temos a pretenso de esgotar aqui
o assunto em anlise.
O termo Corrupo definido aqui como o abuso
do poder pblico para a obteno de benefcios
privados, presentes principalmente em atividades de
monoplio estatal e poder discricionrio por parte
do Estado (WORLD BANK, 1997).
4. BASES DA REFORMA GERENCIAL DO
ESTADO BRASILEIRO DE 1995
A idia de um Estado mnimo, baseada em uma
posio liberal radical segundo a qual uma
eficincia distributiva maior est associada a um
mnimo de interveno estatal, conta com dois
enfoques distintos: o primeiro postula a
ilegitimidade e a irracionalidade do Estado
planificador (HAYECK, 1960; BUCHANAN,
1975) e o segundo propugna a reduo do Estado
como o caminho inevitvel para fazer frente ao
nefasta dos rent seekers (OLSON, 1982). Na
opinio de BUCHANAN (1975), o Estado legtimo
o que preserva o ideal anarquista, no qual os
indivduos so livres para decidir os prprios atos,
respeitando regras mnimas no formalizadas de
comportamento. O autor argumenta que o Estado
legtimo seria aquele que se limitasse a proteger os
direitos individuais e pessoais, as propriedades,
garantindo o cumprimento dos contratos negociados
privadamente, ao mesmo tempo em que definisse as
estruturas de financiamento e de produo de bens
coletivos. OLSON (1982) tem uma viso pessimista
sobre os sistemas poltico-econmicos das
Reforma do Estado e controle da corrupo no Brasil
Caderno de Pesquisas em Administrao, So Paulo, v. 12, n. 2, p. 1-17, abril/junho 2005
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sociedades liberais modernas, conforme fica
evidenciado na sua teoria sobre a lgica da ao
coletiva. Na opinio desse autor, os bens pblicos
ou coletivos esto sujeitos ao dos grupos
organizados, os quais se beneficiam de forma
diferenciada desses bens e repartem os custos com a
coletividade: o que ele denomina de coalizes
distributivas (OLSON, 1965). Estas reduzem a
eficincia e as rendas agregadas das sociedades,
afetando sua capacidade de se adaptar s novas
circunstncias por meio da utilizao de novas
tecnologias e da destinao de recursos.
EVANS (1992), apesar de reconhecer que o rent
seeking tem sido uma faceta comum dos pases do
Terceiro Mundo, sustenta a importncia de um
Estado desenvolvimentista. Segundo ele, de fato,
alguns aparelhos estatais consomem o excedente
que extraem, estimulam atores privados a trocarem
atividades produtivas por rent seeking improdutivo
e falham na hora de prover bens coletivos. A seu
modo de ver, a existncia de Estados predatrios
no supe a impossibilidade da existncia de um
Estado desenvolvimentista. A eroso das
instituies estatais se deve ausncia de
seletividade em suas intervenes, o que
sobrecarrega as burocracias e amplia as
possibilidades do rent seeking.
4.1. A Crise do Estado no Mundo
Quatro fatores socioeconmicos contriburam
decisivamente para agravar a crise do Estado gerada
no ps-guerra: a) Crise econmica mundial:
iniciada em meados dos anos 70, foi-se agravando
ao longo dos anos 80. As economias da maioria dos
pases enfrentaram um grande perodo recessivo,
sem o retorno aos ndices de crescimento
econmico atingidos nas dcadas de 50 e 60; b)
Crise fiscal do Estado: aps vrias dcadas de
crescimento, apoiada no modelo econmico
proposto por Keynes, a maioria dos governos no
tinha mais como financiar seus dficits. medida
que ficavam mais endividados, os governos
elevavam a carga tributria para cobrir os dficits,
mas sem necessariamente manter servios de
qualidade ou at mesmo melhor-los. Essa situao
provocou uma grande revolta nos contribuintes,
principalmente porque eles no conseguiam
enxergar uma relao direta entre o acrscimo nos
tributos e a melhoria dos servios pblicos. Ou seja,
havia um problema de conflito de interesses:
enquanto os Estados estavam sobrecarregados de
atividades e com recursos escassos para realiz-las,
a sociedade organizada no queria perder tudo o que
j havia conquistado; c) Crise de governabilidade:
os governos mostravam-se incapazes para resolver
os problemas econmicos e sociais de seus pases, o
que levou diversos deles a sofrerem crise de
governabilidade; d) Emergncia da globalizao e
das inovaes tecnolgicas: as profundas
transformaes que ocorreram na economia e no
setor produtivo tambm refletiram no Estado. Com
o aumento do nmero de empresas transnacionais e
os grandes fluxos financeiros e internacionais, os
Estados nacionais tiveram seus controles
enfraquecidos, o que implicou perda de parcela
significativa de poder de definio de suas polticas
macroeconmicas.
O Estado, alm disso, passou a ser
responsabilizado pelos altos custos, especialmente
os trabalhistas, previdencirios e tributrios, pelas
empresas. Pressionado pelo segmento empresarial a
reduzir impostos e sua participao no mercado de
trabalho, o enorme Estado burocrtico viu-se diante
de um dilema: ao mesmo tempo em que necessitava
de maior arrecadao para cobrir seus srios
problemas fiscais, tinha de diminuir tributos e sua
ingerncia no mercado de trabalho, para que suas
empresas pudessem ter mais competitividade no
cenrio global e ser atrativas para investidores. A
conjugao de todos esses fatores exigia cortes
urgentes de custos, mediante a reduo de gastos
com pessoal e aumento da eficincia
governamental. O aparato governamental precisava
ser mais gil e flexvel, tanto em sua dinmica
interna como em sua capacidade de adaptao s
mudanas externas.
4.2. O surgimento da Administrao Pblica
Gerencial
Como resposta crise que o velho modelo
burocrtico vinha causando aos Estados, em razo
da falta de adequao destes s grandes mudanas
socioeconmicas da segunda metade do sculo XX,
surgiu na dcada de 70 a administrao pblica
gerencial. Inspirada em bem-sucedidos modelos da
administrao privada, a administrao gerencial
surgiu com a misso de enfrentar a crise fiscal dos
Estados, advinda dos incontveis servios que estes
prestavam e da m alocao de receitas cada vez
mais escassas. Portanto, a administrao pblica
gerencial surgiu como uma estratgia para reduzir
os custos e tornar a administrao pblica mais
Jos Matias Pereira
Caderno de Pesquisas em Administrao, So Paulo, v. 12, n. 2, p. 1-17, abril/junho 2005
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eficiente, alm de ser um instrumento para combater
as mazelas e a penetrao da corrupo que a
burocracia ocasionara.
A retomada de teorias crticas s burocracias
estatais e favorveis aos ideais liberais do Estado
mnimo foi reforada com a chegada dos
conservadores ao poder na Gr-Bretanha, em 1979
(Margaret Tathcher), e dos republicanos nos
Estados Unidos em 1980 (Ronald Reagan). Coube
aos governantes desses dois pases promover as
primeiras reformas no antigo modelo, logo no incio
da dcada de 80. Registre-se que foi a Gr-Bretanha
o grande laboratrio das tcnicas gerenciais
aplicadas. Seguindo esta tendncia, um grande
nmero de pases comeou a ensaiar o incio das
reformas de seus Estados.
As aes dos governos desses pases, no entanto,
resumiu-se apenas em ajustar os contornos da
administrao pblica com medidas como:
limitao das dimenses do setor pblico;
privatizao; comercializao ou corporativizao
de rgos pblicos; descentralizao para governos
subnacionais; desconcentrao no governo central;
uso de mecanismos tpicos de mercado; novas
atribuies aos rgos da administrao central;
outras iniciativas de reestruturao ou
racionalizao.
Ficou evidenciado, em seguida, que reformar um
Estado nacional tarefa de grande complexidade
que envolve inmeros aspectos, como idias,
estratgias, processos, recursos humanos, estruturas
organizacionais, poderes e poltica, oramento,
relaes externas, agentes no-governamentais e
sociedade. Vrios dos pases pioneiros deste
movimento apresentaram particularidades em seus
processos de reforma, destacadamente os EUA,
Reino Unido e Nova Zelndia.
Os EUA adotavam a filosofia do deixem o
administrador administrar, apregoando a melhoria
contnua, baseada nos princpios da gesto da
qualidade total. O Reino Unido e a Nova Zelndia
fizeram suas reformas inspirados nos ensinamentos
da teoria econmica, que diz que o Estado, por ser
monopolista, inerentemente ineficiente; tende a
crescer e a inchar; e por isso tem mal desempenho.
Assim, decidiram por uma macia privatizao de
suas empresas pblicas e terceirizaram ou
delegaram muitas das atividades que eram mantidas
sob controle do Estado; ao invs do controle da
produo, passaram aferio dos resultados das
atividades governamentais e introduziram sistemas
muito mais amplos de controle dos gastos pblicos.
Apesar das peculiaridades nas reformas dos
diferentes pases, percebe-se que a abordagem do
problema parte dos mesmos fundamentos, quando
se comparam as reformas administrativas do
passado com as do presente.
4.3. Avaliao da reforma do Estado no
Brasil
As profundas transformaes ocorridas no mundo
aps a Segunda Guerra Mundial contriburam
decisivamente para acelerar o nvel de maturidade
poltico-econmico-social dos governos e das
sociedades, especialmente a partir da dcada de
setenta. Este fato tambm ensejou um grande anseio
para que se fizesse a substituio do modelo
burocrtico. Cresceram as atribuies dos governos,
a complexidade de suas aes e as demandas pelos
seus servios. O processo de globalizao
econmica, por sua vez, tambm foi impulsionado,
tornando-se fator indutor de mudanas de toda
ordem: tecnolgicas, econmicas, sociais, culturais
e polticas. Inmeros pases comearam a abrir as
suas economias, o nvel de educao elevou-se,
assim como o acesso s informaes. As sociedades
tornaram-se mais pluralistas, democrticas e
conscientes. Neste cenrio de alta conscincia, o
autoritarismo burocrtico estava com os dias
contados. O Brasil encontra-se no elenco desses
pases que iniciaram os esforos para promover a
reforma do Estado.
Assim, com a determinao de reformar o Estado
brasileiro, procurou-se criar novas instituies
legais e organizacionais que permitissem a uma
burocracia profissional e moderna ter condies de
gerir o Estado. Inicialmente sob a responsabilidade
do Ministrio da Administrao Federal e Reforma
do Estado (MARE), foram estabelecidas inmeras
condies para que o governo federal pudesse
aumentar sua governana. Com esse propsito,
elaborou-se o Plano Diretor da Reforma do
Aparelho do Estado, como um instrumento
balizador da reforma e modernizao do Estado
(PDRAE/MARE, 1995). Constata-se que, mesmo
tendo como foco a administrao pblica federal,
muitas de suas diretrizes foram aplicadas em nvel
estadual ou municipal.
Observa-se, entretanto, que nas suas trs
dimenses a reforma gerencial avanou de maneira
Reforma do Estado e controle da corrupo no Brasil
Caderno de Pesquisas em Administrao, So Paulo, v. 12, n. 2, p. 1-17, abril/junho 2005
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adequada nos nveis institucional e cultural. A idia
da administrao pblica gerencial em substituio
burocrtica efetivou-se e as principais instituies
necessrias para a sua adoo foram aprovadas pelo
Congresso Nacional. O grande desafio da reforma
se encontra na efetivao da gesto. Nesta
dimenso, perceptvel que a reforma est apenas
comeando, visto que sua implantao ocorrer
somente no longo prazo.
A responsabilidade de dar prosseguimento ao
processo de implantao da reforma do Estado
passou, a partir do segundo governo Fernando
Henrique Cardoso (1999-2002), para o Ministrio
do Planejamento, Oramento e Gesto. Essa
mudana alterou a forma de execuo da reforma
gerencial, que passou a usar como instrumento
bsico o Oramento anual da Repblica e, em
particular, o Plano Plurianual (PPA). Buscou-se,
assim, o fortalecimento das funes de regulao e
de coordenao do Estado, especialmente em nvel
federal, e a progressiva descentralizao vertical,
para os nveis estadual e municipal, das funes
executivas no campo da prestao dos servios
sociais e da infra-estrutura. Essa tendncia tambm
est sendo mantida no atual PPA 2004-2007. Dessa
forma, pretende-se reforar a governana com a
superao das dificuldades encontradas para se
programarem as polticas pblicas, devidas rigidez
e ineficincia da mquina administrativa.
Deve-se ressaltar que grande parte das reformas
de segunda gerao no Brasil depende da criao de
novas instituies, de mudanas constitucionais ou
de alteraes profundas no sistema administrativo.
Nesse sentido, argumentamos que no conjunto das
reformas que o pas ainda necessita promover, como
por exemplo as reformas poltica e do judicirio,
deve-se incluir tambm a elaborao de um
consistente programa nacional de combate
corrupo. Este sistema deve ter a funo de
garantir, de maneira eficiente, eficaz e efetiva, a
transparncia e a tica no pas.
5. MECANISMOS DE CONTROLE SOCIAL
E TRANSPARNCIA NO BRASIL
A prtica da democracia no Brasil tem-se
manifestado, entre outros aspectos, pela demanda da
sociedade por mais tica e transparncia na
conduo dos negcios pblicos (MEDEIROS e
MATIAS-PEREIRA, 2003). Para responder a essas
demandas, os instrumentos j existentes na
administrao federal foram reforados e outros
foram criados. No nvel do discurso, o governo
demonstra que est consciente de que
A corrupo drena recursos que seriam destinados a
produzir e realizar bens e servios pblicos em favor
da sociedade, a gerar negcios e a criar e manter
empregos. A corrupo e a malversao das verbas e
recursos pblicos so enormes obstculos ao
desenvolvimento nacional, porque implicam
diretamente na reduo da atividade econmica e
diminuio da qualidade de vida da populao (PR,
2002: 515).
Sabe-se que o controle dos governantes passa
necessariamente pelas eleies. Como fonte do
poder legtimo, o principal meio de controle dos
polticos. Apesar disso, ineficiente, uma vez que
os resultados da competio eleitoral dependem de
outras instituies polticas. Nesse sentido, alm do
voto, o controle dos governantes pode ser feito por
meio de: controle parlamentar; controle de
procedimentos no interior da burocracia, atravs da
fiscalizao da conduta financeira e jurdica dos
funcionrios e de mecanismos de controle externo,
como tribunais de contas, auditorias, comisses de
inqurito; controle social, exercido tanto pela mdia
como por grupos organizados da sociedade civil.
Assim, no basta controlar os governantes.
preciso controlar tambm os funcionrios do
Estado, ou seja, a burocracia pblica.
O controle dos membros do Executivo pelo
Congresso no Brasil uma tarefa difcil, visto que o
Executivo detm mais poder que o Congresso. O
padro de interao entre Executivo e Legislativo,
baseado na formao e operao de coalizes
majoritrias de apoio ao presidente, reduz a
capacidade de efetivo controle das agncias
governamentais por parte do Parlamento. Apesar
disso, o Legislativo brasileiro tem-se utilizado de
Comisses Parlamentares de Inqurito (CPIs), para
fiscalizar e apurar irregularidades e prticas de
corrupo cometidas por polticos eleitos e
funcionrios pblicos; convocao de autoridades,
para que prestem informaes e esclarecimentos
sobre suas aes; sabatinas com ministros do
Tribunal de Contas da Unio (TCU), com
embaixadores, dirigentes do Banco Central
(BACEN), entre outros, antes da aprovao de seus
nomes pelo Legislativo.
Jos Matias Pereira
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Outro meio de controle utilizado o controle
oramentrio, que tambm no muito eficaz, uma
vez que a participao do Congresso bastante
limitada. Em que pese o Congresso ter o poder de
controlar as agncias burocrticas do governo por
meio de sanes oramentrias, deve-se levar em
conta que o controle parlamentar no implica
necessariamente a prevalncia do interesse pblico.
Para um controle da burocracia essencial ter
informao sobre o que est ocorrendo no seu
interior. Registre-se, entretanto, que a obteno de
informaes sobre o que se passa nas burocracias
uma tarefa bastante complexa. Os meios utilizados
para buscar essas informaes nem sempre so
suficientemente eficientes, eficazes e efetivos, alm
de terem um custo elevado. Para uma maior
eficincia, eficcia e efetividade do controle sobre
as agncias burocrticas do governo, o Congresso
deve ter acesso a uma fonte objetiva, contnua e
sistemtica de informaes sobre elas, gerando ao
mesmo tempo um sistema de monitoramento que
traga benefcios tanto para os polticos quanto para
os burocratas. Os burocratas obtm como benefcio
a boa reputao e os polticos cumprem suas
promessas eleitorais, respondendo demanda de
seus eleitores e, assim, tendo mais chances de serem
reeleitos.
Outra maneira factvel de responsabilizar a
administrao pblica pode ser alcanada por meio
do controle social. Quanto mais envolvidos
estiverem os cidados no debate pblico, mais se
criam canais de participao social e mais o setor
pblico ver ampliada sua capacidade de ao. Para
que o controle social possa ser exercido, deve-se
levar em conta duas condies bsicas: a
disponibilidade de recursos para que a sociedade
possa tornar exigvel a prestao de contas por parte
da administrao pblica com relativa
independncia da eficcia do controle estatal e a
possibilidade de votar e deliberar publicamente.
Na prtica, tanto o controle social como a
transparncia das aes do governo ainda se
encontram distantes do ideal. Isso pode ser medido,
por exemplo, quando examinamos os resultados dos
recursos aplicados na rea social no pas. As
inverses federais aplicadas na rea social no Brasil
so significativas 15,7% do PIB , consideradas
em proporo com o PIB em 2002 (MATIAS
PEREIRA, 2003b). Os resultados obtidos mostram
que a m gesto na aplicao dos recursos do
Estado conseqncia da corrupo e da distoro
dos gastos associados a tais atividades. Este um
problema pblico, que revela o grande desperdcio
na gesto do gasto social no Brasil e seu papel como
instrumento de reproduo das desigualdades
existentes, desperdcio derivado de seu impacto
redistributivo nulo, na melhor das hipteses, quando
no regressivo.
O Estado moderno constitudo por agentes
pblicos que arrecadam legalmente fundos privados
da sociedade. A deflagrao desse processo gera
estmulos para que os diversos setores organizados
da sociedade procurem desviar rendas em benefcio
prprio. A esse respeito, sustenta SILVA (2001: 5):
A instituio do Estado carrega, implicitamente, um
conflito distributivo potencial entre os agentes
privados que tentam se fazer representar politicamente
atravs de grupos de presso. Essas prticas podem ser
acompanhadas pela defesa dos interesses privados dos
prprios agentes pblicos. Com um sistema legal
estabelecido, pode-se minimizar a possibilidade de
privatizao dos recursos pblicos decorrentes do
conflito distributivo entre todos os agentes da
sociedade.
Fica evidenciado, assim, que a busca de
transparncia nos pases democrticos exige a
criao de instituies de controle, direito e garantia
do bem pblico. Nesse sentido, torna-se possvel
argumentar que a luta contra a corrupo no Brasil,
a princpio, tem de ser enfrentada pelo Estado com
uma ao permanente, como medida indispensvel
para garantir a moralidade, a partir da percepo de
que a sua prtica mina o respeito aos princpios
democrticos e s instituies.
5.1. Percepo sobre o Nvel da Corrupo no
Brasil
Os relatrios e pesquisas divulgados nos ltimos
quatro anos por instituies que cuidam da
transparncia no pas, como a Controladoria Geral
da Unio e a TRANSPARNCIA BRASIL (2004),
evidenciam que a corrupo se manifesta como um
problema grave e estrutural da sociedade e do
sistema poltico brasileiro. A avalanche de
escndalos e denncias divulgadas sobre a
corrupo, nos ltimos anos, tem gerado a sensao
de que ela est aumentando de forma significativa
no Brasil. difcil afirmar, diante da ausncia de
anlises rigorosas sobre o tema visto que a
corrupo algo muito difcil de medir e de provar
se existe atualmente mais ou menos corrupo que
Reforma do Estado e controle da corrupo no Brasil
Caderno de Pesquisas em Administrao, So Paulo, v. 12, n. 2, p. 1-17, abril/junho 2005
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no passado. As evidncias de que a corrupo est
aumentando no pas podem indicar, na verdade, que
a sociedade brasileira est logrando avanos
significativos na luta contra ela.
A posio do Brasil no ranking divulgado pela
Transparency International, que mede os ndices de
percepo da corrupo no mundo, mostra que o
pas, no 59 lugar, ocupa uma posio bastante
desconfortvel no cenrio mundial. A avaliao do
Brasil tem-se situado prxima de 4,0 desde 1998. A
avaliao de 3,9, obtida em 2003, por exemplo, a
mesma de 2002. Isso indica que o pas no tem
piorado ao longo do tempo na percepo
internacional sobre o grau de corrupo vigente
mas tambm assinala que no tem melhorado.
O ranking de 146 pases (so excludos aqueles
sobre os quais no h dados suficientes) montado
a partir de pesquisas com empresrios, analistas e
habitantes, chamados a relatar casos de suborno e
furto de patrimnio pblico. Por isso, o ranking no
lista propriamente os pases mais corruptos, e sim
aqueles onde h maior percepo de corrupo
definida pela Transparncia como sendo o abuso de
cargos pblicos para ganhos particulares.
Verifica-se, no relatrio da Transparncia
Internacional, que sete em dez pases foram
reprovados no ndice de percepo da corrupo.
Entre os dez pases mais bem colocados, a Finlndia
o mais honesto (nota 9,7). Depois dela aparecem
Nova Zelndia, Dinamarca, Islndia, Cingapura,
Sucia, Sua, Noruega, Austrlia e Holanda, todos
com nota superior a nove. Os Estados Unidos
ficaram em 19 lugar no ranking, com nota 7,5.
Bangladesh aparece nessa lista como o pas mais
corrupto do mundo. O relatrio aponta ndices de
percepo de corrupo bastante altos no setor
pblico em muitos pases ricos, mas afirma que a
situao ainda pior entre as naes mais pobres
grupo no qual metade tirou nota inferior a 3 (a nota
10 significa honestidade mxima).
5.2. ndice de Percepes de Corrupo do
Brasil em 2003
O ndice de Percepes de Corrupo de 2003 da
Transparncia Internacional mostra que o Brasil,
nos ltimos seis anos, no teve sua imagem alterada
como pas afetado por nveis relativamente altos de
corrupo. O ndice (que em 2003 incluiu 133
pases) classifica o grau de corrupo dos pases
numa escala de 0 a 10, em que 10 corresponde ao
menor grau de corrupo percebida e 0 ao maior
grau.
De acordo com a opinio de observadores
internacionais, refletida no ndice de Percepes de
Corrupo divulgado em outubro de 2004 pela
Transparncia Internacional, o grau de corrupo
atribudo s relaes entre o Estado e a sociedade
no Brasil no se alterou em relao aos seis anos
anteriores. O ndice (que em 2004 incluiu 146
pases) classifica opinies sobre o grau de
corrupo nos pases numa escala de 0 a 10, em que
o nvel 10 corresponde ao menor grau de corrupo
percebida e 0 ao maior grau.
O Brasil recebeu em 2004 a pontuao 3,9,
repetindo assim o desempenho do ano anterior. Isso
indica que o pas no tem piorado ao longo do
tempo na percepo internacional sobre o grau de
corrupo vigente mas tambm assinala que no
tem melhorado. O ndice reflete opinies sobre a
integridade das relaes mantidas por todas as
instituies do Estado, em todas as esferas, e no
corresponde apenas aos governos nacionais, embora
as aes destes ltimos sejam bastante
determinantes na formao da opinio internacional.
Assim, quando um governo empreende um conjunto
organizado de iniciativas anticorrupo que seja
percebido como significativo pela opinio
internacional, isso tende a se refletir numa melhoria
da pontuao atribuda ao pas.
Pases cuja classificao permanece inalterada
no so vistos pelos formadores de opinio
internacionais como tendo empreendido medidas
eficazes para reduzir as fraudes. o caso do Brasil.
Os diversos levantamentos so tratados
estatisticamente, resultando na pontuao de cada
pas. Isso produz, para cada um deles, uma margem
de erro (uma faixa de variao). Tomando-se todos
os pases cujas faixas de variao tm interseco
com a faixa do Brasil, obtm-se o que se poderia
chamar de o grupo do Brasil. Considerando-se os
pases cujos intervalos de confiana tm interseco
com o intervalo do Brasil, obtm-se 18 pases.
Ressalta a Transparncia Internacional que se
devem tomar alguns cuidados quando se ordenam
pases num ranking baseado em avaliaes desse
tipo. Deve-se evitar, por exemplo, raciocinar em
termos de alteraes da posio de pases no
ranking. H dois efeitos acidentais que influenciam
a posio dos pases. O primeiro que, como o
Jos Matias Pereira
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ranking no tem uma quantidade fixa de pases (em
2004 so 146, mas foram 133 em 2003 e 102 em
2002), a incluso de novos pases evidentemente
provoca queda na posio de muitos outros. Isso faz
com que, quanto menor a pontuao de um pas
num certo ano, mais baixa provavelmente ser sua
posio no ranking do ano seguinte. Isso no
significa necessariamente um aumento em sua
percepo de corrupo na verdade, a percepo
pode at melhorar e ainda assim o pas em questo
pode cair no ranking. A Colmbia, por exemplo,
apesar de ter experimentado uma discreta melhora
de 0,1 ponto em seu ndice, caiu da 59 para a 60
posio no ranking.
O segundo efeito, que ainda mais decisivo,
decorre da prpria natureza de um ranking: se um
pas sobe (desce) no ranking, outros
necessariamente cairo (subiro), mesmo que no
tenha havido alterao na percepo a seu respeito.
O Brasil ocupava a 53 posio no ano de 2004 e
este ano aparece na 59, uma diferena de seis
posies. Contudo, isso no significa que o pas
sofreu uma deteriorao de 11% na percepo de
corrupo. Esta no mudou, tendo permanecido em
3,9.
Por outro lado, a comparao da pontuao de
um pas de um ano para o outro deve ser feita com
cuidado, pois mudanas metodolgicas nas
pesquisas componentes e ajustes estatsticos
introduzidos no processo de normalizao dos
nmeros podem afet-los.
5.3. Medidas para elevar o nvel de
participao da sociedade
No debate que envolve o fortalecimento da
democracia fundamental ter como referncia o
nvel de confiana que a populao deposita nas
instituies pblicas e nos seus dirigentes. Assim, a
credibilidade das instituies e dos agentes pblicos
transforma-se num elemento fundamental para a
legitimidade do sistema poltico. Nesse contexto, o
esforo governamental para controlar a corrupo
uma medida indispensvel no processo de
recuperao da legitimidade das instituies. A
corrupo, antes de ser um problema moral, decorre
das falhas nos instrumentos de controle do Estado.
O Legislativo no fiscaliza direito o Executivo, a
Justia tem tantas falhas que pouco funciona nesse
tipo de caso, muitas vezes os procedimentos
administrativos parecem propositalmente montados
para criar dificuldades e, assim, propiciar a
oportunidade de se venderem facilidades.
A anlise dos resultados das Comisses
Parlamentares de Inqurito (CPIs) realizadas no
Congresso Nacional, como a da votao do
impeachment do presidente Collor em 1992, a dos
desvios do Oramento da Unio em 1993/1994,
bem como as punies impostas pelo Tribunal de
Contas da Unio (ROCHA, 2001), evidencia que os
casos mais graves de desvios tiveram, quase
sempre, a participao ou o envolvimento de
lideranas polticas de expresso. Fica evidenciado
nesses relatrios que os funcionrios envolvidos
nesses casos mais rumorosos, como foi o caso da
CPI que investigou os desvios no Oramento da
Unio (1994), aparecem como instrumentos de que
se utilizam polticos corruptos para atingir seus fins
esprios.
Mesmo considerando-se que, a partir da
promulgao da Constituio Federal de 1988, o
poder legislativo brasileiro ampliou a sua esfera de
controle sobre o Executivo, como por exemplo por
meio da criao de CPIs e de uma maior
participao na elaborao e controle do oramento
da Unio, constata-se que a participao da
sociedade no esforo de aumentar a transparncia
no setor pblico no Brasil ainda muito pequena
(MATIAS PEREIRA, 2003a).
Muitos cientistas sociais argumentam que o
alcance de uma efetiva transparncia governamental
necessita contar com a participao da sociedade
(DEMO, 1995; MATIAS-PEREIRA, 2003b).
Assim, a participao surge como um importante
instrumento para a mobilizao e priorizaro dos
problemas da sociedade. Como resultado dessa
participao, as aspiraes manifestadas pelos
cidados sero priorizadas. Essas demandas esto
relacionadas com a questo da desigualdade social e
da poltica social.
6. CONCLUSES
A discusso terica dos aspectos envolvendo o
tema Estado e corrupo permite argumentar que o
Estado, em que pese ter uma doutrina setorial de
reforma gerencial, ainda no possui uma doutrina
clara para a reforma do Estado. Apesar de possuir
distintos mecanismos administrativos para combater
as prticas corruptas, especialmente no mbito dos
poderes executivo e legislativo, o Estado brasileiro
Reforma do Estado e controle da corrupo no Brasil
Caderno de Pesquisas em Administrao, So Paulo, v. 12, n. 2, p. 1-17, abril/junho 2005
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carece de diretrizes explcitas para a elevao do
nvel de transparncia na administrao pblica.
Acredita-se que essa desconexo nas relaes
Estado/sociedade possa ajudar a explicar por que o
Brasil continua a posicionar-se entre os pases com
elevados nveis de corrupo. Assim, possvel
especular que no houve, no perodo ps-
Constituio Federal de 1988, vontade poltica dos
governantes para definir um conjunto coerente de
princpios gerais e estratgias que englobe todas as
iniciativas governamentais para controlar a
corrupo no pas.
O combate efetivo corrupo, alm de uma
governana responsvel, exige uma enrgica
mobilizao na poltica e na sociedade civil, para
que se controlem os detentores do poder.
perceptvel que quando a corrupo se transforma
em sistmica, como o caso do Brasil, as medidas
convencionais para combat-la tornam-se
insuficientes. Nesse sentido, ficou razoavelmente
evidenciado que necessrio buscar uma maior
conscientizao da sociedade civil sobre os custos
da corrupo e cuidar para que as instituies e o
mercado no sejam vulnerveis.
Conclumos, assim, que a elevao do controle
social sobre os governantes no pas est exigindo
um aprofundamento da reforma do Estado, por meio
de medidas legislativas e de gesto poltica e
administrativa, tais como: leis penais dissuasrias,
reforo nos controles contbeis e no controle
interno sobre as administraes pblicas,
aparelhamento dos rgos judiciais e de controle,
bem como a criao de controles centrais e, de
maneira especial, a estruturao de uma agncia
especializada na luta contra a corrupo. O esforo
para controlar a corrupo deve ser uma poltica
permanente do Estado brasileiro, suficientemente
gil para incorporar novas formas de ao e novos
atores sempre que necessrio. Esses esforos para
enfrentar e reduzir drasticamente a corrupo ir
contribuir de forma significativa para preservar o
Estado de Direito e a democracia no pas.
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