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Livro Dialogosdesenvol04
Livro Dialogosdesenvol04
Alfredo Costa-Filho
Denis Maracci Gimenez
Eugnio Vilela dos Santos
Fernando Rezende
Franco de Matos
Jorge Leiva Lavalle
Jos Celso Cardoso Jr.
Valdir Melo
Este volume da srie Dilogos para o Desenvolvimento procura resgatar, histrica e analiticamente, a trajetria algo particular do
planejamento governamental na Amrica
Latina, com nfase ao caso brasileiro. Alm
disso, a Parte II do livro, destinada s questes contemporneas, busca situar a problemtica do planejamento desde a Constituio de 1988, particularmente frente ao que
se chama, no captulo 6, de a primazia da
gesto pblica gerencialista sobre a dimenso poltica e estratgica do planejamento,
com vistas tanto a se compreender e melhor
qualificar o debate em curso, como para sugerir caminhos para a reinveno do Estado
rumo ao desenvolvimento.
Volume
A Reinveno
do Planejamento
Governamental
no Brasil
Volume 4
Dilogos para o
Desenvolvimento
Organizador
Jos Celso Cardoso Jr.
10/06/2011 18:09:08
Governo Federal
Secretaria de Assuntos Estratgicos da
Presidncia da Repblica
Ministro Wellington Moreira Franco
Braslia, 2011
Projeto
Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro
Srie Dilogos para o Desenvolvimento
Volume 4
A Reinveno do Planejamento Governamental
no Brasil
Equipe Tcnica
Jos Celso Cardoso Jr.
Jos Carlos dos Santos
Denis Maracci Gimenez
Franco de Matos
Valdir Melo
Organizador
Jos Celso Cardoso Jr.
Unio: IX -
elaborar
(...).
1 - A
Sumrio
APRESENTAO .................................................................................................................................7
Introduo....................................................................................................................................9
Parte I: DIMENSO HISTRICA E APRENDIZADO INSTITUCIONAL
CAPTULO 1 Instituciones e instrumentos para el planeamiento gubernamental
en Amrica Latina
Jorge Leiva Lavalle...............................................................................................................33
CAPTULO 2 P lanejamento no Brasil: auge, declnio e caminhos
para a reconstruo
Fernando Rezende............................................................................................................177
CAPTULO 3 P LANOS NACIONAIS DE DESENVOLVIMENTO: EXPERINCIA BRASILEIRA
E LIES PARA O FUTURO
Valdir Melo .....................................................................................................................239
CAPTULO 4 E stado-Nao e construo do futuro
Alfredo Costa-Filho...........................................................................................................287
PARTE II: CONTEMPORANEIDADE, PROMESSAS E POSSIBILIDADES PARA O FUTURO
CAPTULO 5 O
CONFRONTO ENTRE O PLANEJAMENTO GOVERNAMENTAL E O PPA
Eugnio Andrade Vilela dos Santos......................................................................................307
CAPTULO 6 C
RESCIMENTO ECONMICO E PLANEJAMENTO NO BRASIL (2003-2010):
EVIDNCIAS E POSSIBILIDADES DO CICLO RECENTE
Jos Celso Cardoso Jr.
Denis Maracci Gimenez ...................................................................................................337
CAPTULO 7 E LEMENTOS PARA A ORGANIZAO DE UM SISTEMA FEDERAL DE PLANEJAMENTO
GOVERNAMENTAL E GESTO PBLICA NO BRASIL: REFLEXES PRELIMINARES
A PARTIR DE ENTREVISTAS COM DIRIGENTES DO ALTO ESCALO DO GOVERNO
FEDERAL EM 2009
Jos Celso Cardoso Jr.
Franco de Matos ........................................................................................................429
CAPTULO 8 O
ESTADO BRASILEIRO E O DESENVOLVIMENTO NACIONAL:
NOVOS APONTAMENTOS PARA VELHAS QUESTES
Jos Celso Cardoso Jr. ......................................................................................................487
notas biogrficas .......................................................................................................................515
Apresentao
do Estado, das instituies e da democracia (Diest), uma dinmica de investigao sistematizada em torno destes temas, notadamente: desenvolvimento, planejamento, gesto, controle e participao. Espera-se que a srie venha subsidiar
processos concretos de tomada de decises estratgicas no mbito do Estado,
assim como qualificar o trabalho de assessoria tcnica realizado pelo instituto,
sobretudo nestas matrias.
, pois, nesse nvel de desafio que se coloca a tarefa de requalificar o protagonismo da ao estatal para a construo de novas condies e possibilidades de
planejamento para o desenvolvimento da sociedade brasileira hoje.
INTRODUO
1 Papel e importncia de planos nacionais de desenvolvimento
12
Introduo
13
das administraes faz com que os dirigentes do pas se voltem menos para o longo
prazo. A esperana de ficar na histria , sem dvida, tambm um motivo, mas
a avaliao no presente e no ano eleitoral muito mais forte.
H necessidade, portanto, de instituies que estimulem as aes voltadas para
o longo prazo. Uma delas um plano de desenvolvimento, no sentido rigoroso, no
qual se entenda longo prazo por algumas dcadas. Este perodo precisa ser extenso
porque o grande processo de desenvolvimento econmico, poltico e social, no qual
ocorrem importantes transformaes de um pas, desenrola-se ao longo de vrias
dcadas; a rigor, um processo secular. Chamemo-lo, portanto, de plano plurianual
de desenvolvimento ou, alternativamente, poltica plurianual de desenvolvimento,
para contrast-lo com os planos ou programas quadrienais de desenvolvimento.
2 Plano versus poltica de desenvolvimento
14
Naturalmente, o plano cobre poucas dcadas no global, uma vez que certos
investimentos em infraestrutura nacional, energia, tecnologia, cidades, proteo
de meio ambiente, entre outros, requerem especificao de prazo longo at o nvel
de projetos, ao passo que outras polticas admitem compromissos mais vagos
medida que avana o tempo do plano. Ou seja, ele no precisa especificar rumos
para muitos anos em uma boa parte dos projetos ou mesmo das polticas pblicas.
Por exemplo, talvez no se precise indicar quantas escolas de nvel fundamental
sero construdas 30 anos depois (note-se que, de qualquer modo, na maioria dos
casos se mencionariam intervalos, no nmeros precisos). O termo pluridecenal
talvez fosse mais preciso, mas tambm tem conotaes que podem ser evitadas
usando-se plurianual ou o vago e suave, mas batido, longo prazo.
3 O problema do futuro imprevisvel
Introduo
15
Fica faltando, ento, uma explicao de por que se insistir em fazer um plano de
longo prazo, tendo plena conscincia de que dificilmente as previses se realizam.
Em primeiro lugar, porque as previses incorretas que constituem a maioria das
previses so especficas, e sua especificidade se revela nas mais diversas dimenses:
so mais concretas do que abstratas; dizem respeito a lugares, a tempos ou a pessoas
particulares, mais do que a vastas regies, a longos perodos ou a grandes segmentos
da sociedade. Erra-se menos em prever um acidente; erra-se mais em prever quem,
onde e como ser atingido. Por isso, tem-se razovel sucesso em tomar precaues
contra imprevistos, mais sucesso que fracasso. Porm, o fracasso tanto mais frequente
quanto mais bem particularizadas forem as caractersticas do evento imprevisto.
Por conseguinte, h esperana de se cumprirem diversas previses: algumas entre as
de mbito mais geral, que englobam ou transcendem diversas previses particulares,
bem como parcela daquelas que tm carter probabilstico.
Em segundo lugar, porque boa parte do futuro acaba sendo o resultado de
aes humanas deliberadas. As sociedades humanas no subsistiriam por sculos
se algumas de suas aes no tivessem o resultado pretendido alm da simples
subsistncia, as prprias civilizaes e o seu progresso se devem ao sucesso de certas
previses. Confiando nestas, a humanidade privou-se de conforto imediato em
troca de rduos esforos, durante anos, e semeou os primeiros campos, construiu
as primeiras cidades, as primeiras obras de irrigao, pirmides, caravelas, faris,
estradas, aquedutos, palcios, bibliotecas, complexas organizaes administrativas,
sistemas de leis, imprios.
16
Introduo
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Introduo
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20
7 Organizao do livro
Introduo
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Introduo
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Introduo
25
em cada poltica pblica. Em outras palavras, um novo modelo dever ser intensivo,
antes de tudo, em conhecimento sobre as polticas pblicas. Enquanto o modelo
em vigor intensivo na formalizao e vulnervel na formulao, o ideal seria
construir um PPA intensivo em formulao, porm simples.
Em sintonia com o captulo anterior, no captulo 6, Crescimento econmico
e planejamento no Brasil (2003-2010): evidncias e possibilidades do ciclo recente,
escrito por Jos Celso Cardoso Jr., economista e TPP do Ipea, e por Denis Maracci
Gimenez, professor da Faculdades Campinas (FACAMP), pesquisador do Centro
de Estudos Sindicais e do Trabalho do Instituto de Economia da Universidade
Estadual de Campinas (Cesit/IE/Unicamp) e consultor do convnio Ipea/Cepal
para este estudo, procede-se a um primeiro e indito esforo de organizao, sntese
e avaliao de documentos oficiais do governo brasileiro, representativos de uma fase
de retomada do planejamento no Brasil entre 2003 e 2010. Busca-se averiguar em
que medida os documentos seriam tributrios deste ciclo recente de crescimento,
bem como em que medida eles prprios poderiam induzir, uma vez implementadas
suas diretrizes principais, a sustentao de um ciclo temporalmente ampliado, mais
robusto e orgnico de desenvolvimento.
Para tanto, foram selecionados 30 documentos de alto escalo de governo
federal, os quais, metodologicamente, foram agrupados em funo de dois grandes
recortes analticos. No primeiro, de natureza temtica ou setorial, buscou-se
organiz-los estritamente para fins didticos em algumas reas especficas da
atuao estatal no perodo recente, a saber: i) polticas micro/macroeconmicas;
ii) polticas de desenvolvimento tecnolgico e produtivo, infraestrutura, territrio
e logstica; iii) polticas de defesa nacional, energia e meio ambiente; iv) polticas
de desenvolvimento habitacional; e v) polticas de desenvolvimento social.
No segundo recorte, de natureza temporal ou transversal ao critrio anterior,
procurou-se diferenciar os documentos em funo do momento ou ambiente
mais geral dentro do qual foram produzidos, isto , o ambiente relativo ao Plano
Plurianual (PPA) 2004/2007, e aquele relativo ao PPA 2008/2011.
Como concluses preliminares do estudo, afirma-se que os documentos
produzidos no ambiente do PPA 2004-2007 tm um carter mais genrico,
diagnstico, com um grau de abstrao incompatvel com as necessidades concretas
do planejamento. Neste sentido, o PPA 2004-2007 seria identificado menos como
instrumento amplo de planejamento e mais enquanto uma caracterizao dos
problemas do pas no incio dos anos 2000, incorporando crticas s dcadas de
1980 e de 1990. Em contrapartida, os documentos produzidos no ambiente do
PPA 2008-2011, incluindo o prprio PPA, so visivelmente elaborados com um
grau de concretude maior, um pragmatismo declarado que busca responder, em
geral, a demandas e elaboraes setoriais ou de grandes empresas estatais.
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A anlise dos planos e programas em vrias reas da atuao estatal revela tal
evoluo entre o primeiro e o segundo perodo. Tomando como exemplo o setor
produtivo industrial, o perfil mais genrico da Poltica Industrial, Tecnolgica e
de Comrcio Exterior, de 2003, teria dado lugar ao pragmatismo da Poltica de
Desenvolvimento Produtivo: inovar e investir para sustentar o crescimento,
de 2008; o carter diagnstico do Plano Nacional de Habitao, de 2004, teria
dado lugar s aes diretas do Programa Minha Casa Minha Vida, de 2009, e
assim sucessivamente.
A anlise destes e de outros documentos mostra que, de fato, o planejamento
teria avanado no Brasil nos marcos do PPA 2008-2011, tendo isto acontecido em
dupla chave explicativa: primeiro, em quase todos os casos analisados, percebe-se
uma tentativa das iniciativas setoriais de planejamento de romper com o
incrementalismo inerente lgica de organizao e implementao dos programas
e aes tais quais contidos no PPA; em segundo lugar, tambm na maioria dos
casos, percebe-se uma tentativa do planejamento setorial de romper com a
precedncia e a primazia do oramento (vale dizer: do conceito de poupana
prvia) sobre o investimento e sobre a prpria noo de planejamento em sentido
mais amplo e estratgico.
Neste sentido, a retomada do crescimento, ao abrir espaos polticos e
econmicos, teria propiciado maior envergadura aos esforos de planejamento
a partir de 2007-2008, e no o contrrio. Como se afirma no captulo: no
foi o planejamento que criou condies para a retomada do crescimento, mas
o crescimento que impulsionou o planejamento. Como consequncia, pode-se
dizer que a importncia recente das iniciativas de planejamento sintetizadas neste
captulo, vindo concretamente dos setores e buscando destravar constrangimentos
econmico-financeiros de grande porte, imps a necessidade de o governo avanar
em sua capacidade global de coordenao setorial.
Para tanto, finaliza o captulo, seria especialmente importante contar com
uma poltica econmica favorvel ao invs de hostil ao planejamento do
desenvolvimento, assim como uma coordenao bem mais intensa de todas as
estruturas internas de financiamento disponveis. Talvez isto seja expresso do
que parece premente em termos mais gerais no pas depois do perodo recente de
crescimento: avanar no desenvolvimento das estruturas centrais de planejamento,
por meio de um profundo reaparelhamento do Estado.
Ainda em linha de continuidade com os captulos desta parte do livro, no
captulo 7, Elementos para a montagem de um sistema federal de planejamento
governamental e gesto pblica no Brasil: reflexes preliminares a partir de
entrevistas com dirigentes de alto escalo do governo federal em 2009, escrito por
Jos Celso em coautoria com Franco de Matos, economista, consultor e pesquisador
do Programa de Pesquisa para o Desenvolvimento Nacional (PNPD) no Ipea para
Introduo
27
fins deste trabalho, buscou-se oferecer uma pequena mas indita contribuio ao
debate em curso, sobretudo ao debate que se realiza dentro do prprio governo, em
nvel federal, acerca de algumas disjuntivas postas ao Estado brasileiro em termos
das condies e possibilidades de (re)organizao do seu sistema de planejamento
e gesto de polticas pblicas.
Isto foi feito a partir de um acervo de 21 entrevistas realizadas no segundo
semestre de 2009 junto a dirigentes de alto escalo do governo federal. Apesar de
poucas, as entrevistas refletem opinies e conhecimentos de dirigentes posicionados,
quele momento, em postos elevados e estratgicos da alta administrao
pblica brasileira, todos eles pertencentes a ministrios, secretarias e rgos do
Estado envolvidos com uma ou mais das funes consideradas tpicas do que se
convencionou chamar de ciclo de gesto das polticas pblicas federais brasileiras.
Trata-se, portanto, de relatos bastante representativos dos respectivos rgos,
secretarias e ministrios aos quais estavam at ento vinculados os entrevistados,
notadamente: i) da Presidncia da Repblica: Subchefia de Articulao e
Monitoramento (SAM) da Casa Civil; ii) do MPOG: Secretaria de Planejamento
e Investimentos Estratgicos (SPI), Secretaria de Oramento Federal (SOF),
Secretaria de Gesto (Seges), Secretaria de Recursos Humanos (SRH), Escola
Nacional de Educao Pblica (ENAP) e Secretaria Executiva; iii) do Ministrio da
Fazenda: Secreataria do Tesouro Nacional (STN), Secretaria de Poltica Econmica
(SPE) e Secretaria Executiva; iv) da Secretaria de Assuntos Estratgicos (SAE): SAE
e Ipea; v) da Controladoria Geral da Unio (CGU): CGU e Secretaria Federal
de Controle Interno (SFC); e vi) outros: Conselho Nacional dos Secretrios de
Estado da Administrao (CONSAD), Ministrio da Educao e Cultura (MEC),
Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS).
Como primeira aproximao ao objeto, o conjunto de entrevistas realizadas foi
organizado em torno de trs grandes agregados temticos, a saber: i) vises dos dirigentes
sobre o significado prtico referente ao ciclo de gesto; ii) vises dos dirigentes sobre a
estrutura organizacional ou a estrutura de governana de um suposto ciclo de gesto;
e iii) vises dos dirigentes sobre as carreiras e as possibilidades de integrao deste
suposto ciclo de gesto.
Por meio de leitura e interpretao conjunta das entrevistas, o captulo afirma
no ser exagero haver certo nvel de consenso, entre os dirigentes, a respeito de duas
ordens gerais de questes, ambas referenciadas a um balano geral das polticas
pblicas de corte federal. No plano dos avanos nacionais, destaquem-se a ampliao
e a complexificao da atuao estatal por meio de seu arco de polticas pblicas
sobre dimenses cruciais da vida social e econmica do pas. Especialmente
interessante constatar a relativa rapidez em termos histrico-comparativos
com que processos de natureza contnua, cumulativa e coletiva de aparelhamento
e sofisticao institucional do Estado tm ocorrido no pas.
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Introduo
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PARTE I
DIMENSO HISTRICA E
APRENDIZADO INSTITUCIONAL
Captulo 1
Primera Parte
1 El despliegue de la Planificacin Nacional despus de la
II Guerra Mundial una visin de conjunto
Estas instituciones, junto a las agencias encargadas de implementar y monitorear la ejecucin de dichos planes, alteraron la estructura de los sectores pblicos.
Tambin incidieron en su modo de funcionamiento, pues estaban llamados a
reorientar, en mayor o menor medida, el accionar de las distintas unidades administrativas de los gobiernos a nivel nacional, sectorial y regional.
Las innovaciones institucionales y la implementacin de los planes, programas y polticas a que dieron origen respondieron a las responsabilidades crecientes
que se le asignaron al Estado en los mbitos econmico y social, particularmente
a partir de los aos 1930.25
La gran depresin mundial de comienzos de esa dcada desarticul de las
corrientes comerciales y de las actividades productivas de los pases, generando
* Este artigo, publicado originalmente na srie Texto para Discusso Ipea/Cepal, no foi objeto de reviso pela equipe
do Editorial do Ipea.
** Jorge Leiva, ex-ministro da Economia do Chile e consultor do Convnio Ipea/Cepal para este estudo.
1.CIBOTTI et al., 1972.
2. Las nuevas responsabilidades pblicas fueron consagradas en la Declaracin Universal de los Derechos Humanos
(1948), en la cual los estados miembros de la Organizacin de la Naciones Unidas (ONU) se comprometieron a asegurar el respeto efectivo de los derechos econmicos, sociales y culturales de las personas (art. 22).
34
severas consecuencias econmicas y sociales. Esos hechos contribuyeron al abandono progresivo de las concepciones liberales, predominantes hasta entonces, que
reducan el rol de los gobiernos a ciertas funciones bsicas. Los gobiernos latinoamericanos, en la dcada siguiente, debieron enfrentar las distorsiones creadas por la
II Guerra Mundial con sus efectos en el comercio externo, las economas internas
y condiciones sociales de los pases.
El despliegue de la planificacin en los pases de la regin tiene races profundas que se extienden hasta esos dos grandes fenmenos globales. Ambos interrumpieron la dinmica de las economas capitalistas desarrolladas y desarticularon el
sistema de relaciones econmicas internacionales preexistente. Ello signific, para
las economas latinoamericanas, una profunda transformacin del tipo de insercin dependiente que se haba desarrollado durante el siglo XIX y las tres primeras
dcadas del siglo XX. Las consecuencias en el funcionamiento de las economas y
sociedades de la regin fueron tan poderosas que generaron tambin pronunciados
cambios en el conjunto de las instituciones pblicas y en el rol que desempeaban.
Es en ese contexto que se produce la fase de despliegue de la planificacin.
1.1 Las condiciones econmicas y sociales
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corrientes en la balanza de pagos cuyo financiamiento estaba restringido bsicamente a escasas fuentes oficiales.3 La deuda pblica de los pases de la regin se
elev persistentemente.
Al mismo tiempo, los pases experimentaron fenmenos demogrficos de gran
magnitud. El aumento de las tasas de fecundidad y la disminucin de las tasas de
mortalidad vinculadas a los avances y la difusin de la atencin de salud, gener un
marcado crecimiento de la poblacin.4 Este crecimiento fue acompaado de masivas
migraciones desde el campo a los ncleos urbanos. La capacidad de las economas
urbanas de crear empleos productivos result insuficiente para absorber la fuerza de
trabajo que creca con el aporte de contingentes cada vez mayores de campesinos
llegados a pueblos y ciudades y de jvenes que accedan a los mercados de trabajo.
Las tasas de desocupacin abierta crecieron rpidamente. Simultneamente, las
necesidades de mejorar la infraestructura urbana se aceleraron, creando dficits en
la dotacin de viviendas, provisin de agua potable, electrificacin domiciliaria y
otros servicios, que slo podan ser encarados con una fuerte intervencin pblica.
Los procesos de urbanizacin e industrializacin crearon nuevos grupos sociales e intereses econmicos que demandaron el apoyo de los gobiernos. Estos
tuvieron crecientes dificultades para contener dichas demandas. Algunos de ellos
no pudieron mantener la disciplina fiscal y experimentaron severos procesos inflacionarios. Durante los aos 1950, Argentina y Brasil registraron por varios aos
inflaciones superiores al 35%, Chile y Uruguay superiores al 25%, Colombia y
Bolivia mayores que el 15%.
5
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los desafos planteados por los procesos econmico, sociales y polticos que haba
experimentado el pas.
1.2 Protagonismo del Estado
La superacin de los problemas, conflictos y carencias que planteaba este conjunto de condiciones econmicas y sociales requera acciones y ajustes de gran
alcance. La opcin poltica adoptada por los gobiernos de la regin entreg al
Estado un papel protagnico.
El Estado era la nica llave para el acceso a recursos externos y para la movilizacin de los recursos internos en la escala que demandaban polticas de desarrollo
llamadas a cambiar la situacin. Por otra parte, los mecanismos de mercado tenan
serias dificultades para funcionar eficientemente.7 Se vean afectados por la volatilidad de los precios de los productos de exportacin, la inestabilidad cambiaria
y de los precios internos, la irregularidad del abastecimiento de insumos y bienes
de capital, a lo que a menudo se sumaba la inestabilidad poltica.
Estas condiciones impedan que la accin independiente de los agentes econmicos compitiendo en los mercados resultara en la asignacin de recursos ms adecuada.
El ambiente econmico induca la iniciativa privada a concentrarse en actividades
de muy corto plazo, incluida la especulacin y era inapropiado para que la iniciativa
privada produjera los cambios necesarios, particularmente en infraestructura.
El Estado reemplaz a los inversionistas privados, inhibidos por la incertidumbre y por el alto riesgo de realizar inversiones cuantiosas, cuya maduracin requera
plazos medianos o largos. De all que la industria pesada fuera desarrollada por
empresas pblicas y que el Estado asumiera un rol productor. Al mismo tiempo,
se ampliaba su rol en el logro de los equilibrios globales del sistema econmico.
La implementacin de las polticas de desarrollo descansara, adems, en un
conjunto de instrumentos de carcter arancelario, tributario, cambiario, crediticio
y de incentivos fiscales, junto a polticas especficas para impulsar el desarrollo
industrial y atender a las crecientes demandas sociales. La ampliacin y el fortalecimiento del aparato del Estado para administrar estos instrumentos y polticas fue
un requisito bsico para su implementacin. Se crearon ministerios especializados
para asumir las nuevas responsabilidades. Nuevos bancos e instituciones movilizaron y canalizaron recursos financieros.
El protagonismo del Estado puso en evidencia naturalmente sus fallas cuando
interviene en la economa. La captura de rentas, las inconsistencias dinmicas, y los
problemas de agencia se hicieron presentes. Las tendencias a la poca transparencia
7. Los mecanismos de mercado no operaban en sectores claves para el desarrollo como en el caso de la innovacin tecnolgica.
37
Los gobiernos desarrollaron planes y disearon polticas sectoriales explcitas, durante la dcada de los aos 1940, como respuesta a diversos problemas: como el
suministro de energa, la infraestructura de transporte y las condiciones sanitarias.
Pero es en los aos 1950 que comienzan a elaborarse informes que reunan las
caractersticas de planes nacionales de desarrollo, es decir, contenan diagnsticos y
proposiciones de poltica con objetivos y opciones definidas para el conjunto de la
economa del pas, con el objeto de guiar las decisiones de asignacin de recursos
pblicos y uso de instrumentos para influir en las decisiones privadas.8 Durante
esa dcada se crean, en varios pases, organismos tcnicos para elaborar ese tipo de
estudios e instituciones para decidir sobre las propuestas que contenan.
La Carta de Punta del Este, aprobada por los pases pertenecientes a la Organizacin de los Estados Americanos (OEA), en agosto de 1961, constituy un
hito particularmente importante en el despliegue de la planificacin durante los
aos 1960. Los gobiernos se comprometieron en dicha Carta a llevar adelante la
Alianza para el Progreso, un esfuerzo de cooperacin econmica sin precedentes
hasta ese momento entre los Estados Unidos (EE.UU.), los organismos financieros
internacionales y los gobiernos de Amrica Latina. Su objetivo era lograr ambiciosas metas de crecimiento econmico, redistribucin del ingreso, modernizacin
productiva, bienestar social, estabilidad de precios e integracin regional.9
La ambicin de los objetivos llev, incluso, a plantear metas cuantitativas
de crecimiento que slo haban sido registradas en algunos periodos por los
pases signatarios. El texto seala que [] la tasa de crecimiento econmico
en cualquier pas de Amrica Latina no debe ser inferior al 2,5 por ciento anual
por habitante [].10
Dos factores parecen haber influido en el establecimiento de metas ambiciosas. Uno es la influencia de las ideas de Rostov, quien planteaba la necesidad
8. Un buen ejemplo es el informe de la misin del Banco Mundial que trabaj en Colombia en 1949 y 1950, bajo la
direccin de Lauchlin Currie (1952).
9. OEA,1961, p. 622.
10. dem, p. 622.
38
Este compromiso dio un gran impulso al fortalecimiento de la institucionalidad y a la actividad misma de planificacin en los aos posteriores. Se trataba de
un proyecto que prometa soluciones al problema crucial del acceso a recursos
de financiamiento externo, los cuales seran proporcionados por los organismos financieros internacionales oficiales y del gobierno de los Estados Unidos (EE.UU.).13
A pesar del lugar de privilegio que se haba otorgado a los sistemas de planificacin, stos no estaban en capacidad de responder a tareas tan vastas como las que
se les encomendaba. La experiencia demostr que eran imposibles de cumplir, al
menos en los plazos sealados. Se trataba de lograr objetivos de exagerada ambicin
a partir de situaciones que a veces se arrastraban por siglos, como es el caso de la
11. dem, p. 624.
12. dem.
13. Se comprometieron 20 mil millones de dlares en diez aos.
39
40
proyecciones y metas del plan. Este elemento fue especialmente fuerte en Venezuela, por la fuerte oscilacin de los precios del petrleo. Pero la inestabilidad de
los precios de los productos primarios, que constituan y an constituyen una
proporcin tan importante de sus exportaciones, afect en mayor o menor medida
a todos los pases latinoamericanos.
A ello se agregaron otros factores. Uno de ellos fue la aleatoriedad de las
corrientes de financiamiento externo. Las condicionalidades de las instituciones
financieras internacionales15 siguieron siendo fuertes y el financiamiento sigui
estando ligado bsicamente a proyectos. Tambin conspiraron contra las proyecciones y metas de los planes las debilidades de las polticas fiscales, la precariedad
de los mercados financieros privados y la inestabilidad de precios.
Un segundo frente de dificultades para la ejecucin de los planes proceda de
las reacciones de los distintos agentes involucrados por los efectos de las medidas
requeridas para implementarlos. Se haca presente la reaccin negativa de aquellos
que se vean afectados por ellas y de aquellos que no vean cumplidas sus expectativas de recibir beneficios por su aplicacin. Estas respuestas negativas se planteaban
en torno a medidas especficas, pero, a menudo, se estructuraban como oposicin a
las orientaciones generales. La ausencia de las complejas dimensiones de economa
poltica que involucra ejecutar un plan o, en general, cualquier medida de poltica
econmica, fue una debilidad que ha dado lugar a una serie de reformulaciones
conceptuales y metodolgicas de la planificacin.16
Un tercer orden de factores que obstaculizaron la implementacin de los planes surgi de las prcticas administrativas de los gobiernos. Estas se caracterizaron
por la independencia de los ministerios y las instituciones pblicas que defendan
celosamente su autonoma. Las parcelas de poder burocrtico reaccionaban negativamente ante los intentos de modificar objetivos, racionalidades y prcticas
que pudieran amenazar su capacidad de decidir sobre los asuntos que estaban a su
cargo, particularmente cuando se trataba de los recursos financieros o humanos.
Para contrarrestar este factor, en muchos pases se le otorg la ms alta jerarqua
a la cabeza del sistema de planificacin en el pas. Esta dependa directamente de la
Presidencia de la Repblica. Fue el caso del Departamento Nacional de Planeacin
(DNP) en Colombia, de la Oficina Central de Coordinacin y Planificacin de la
Presidencia de la Repblica (Cordiplan) en Venezuela, de la Oficina de Planificacin
Nacional (Odeplan) en Chile, del Consejo Nacional de Desarrollo (Conade) en
Argentina y de la Oficina de Planificacin Nacional y Poltica Econmica (Ofiplan)
en Costa Rica. Los titulares de estas instituciones eran asesores directos de los jefes
15. El Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional (FMI).
16. LIRA, 2006.
41
42
43
44
45
En la experiencia colombiana de ese periodo, el jefe del DNP no era visto como
un ministro ms, sino como el encargado de los asuntos econmicos del presidente. Sus recomendaciones deban estar siempre en el contexto de las prioridades
establecidas por el jefe de Estado. Eso le permiti dar coherencia a las polticas
de gobiernos caracterizados por la independencia de los ministerios y entidades
pblicas celosas de su autonoma.
46
Al revisar la experiencia de esos aos, Miguel Urrutia (jefe del DNP en 1974
y ministro de Minas y Energa en 1978) plantea la siguiente reflexin:
La experiencia colombiana de planificacin econmica parece indicar que el tipo
de planificacin macroeconmica que recomiendan las comisiones regionales de
Naciones Unidas, no tiene una influencia real en la poltica econmica de los gobiernos. Por el contrario, parecera que una entidad planificadora dedicada a formular
una serie consistente de polticas econmicas para el logro de los objetivos polticos
de un gobierno podra mejorar el desempeo de la economa.
Un plan nacional que especifique el manejo de las distintas polticas (monetaria,
cambiaria, fiscal, de gasto pblico, de precios y tarifas) para el logro de una serie de
objetivos para los cuales existe un consenso poltico en el gobierno garantizara un
manejo coherente de la economa, eliminando as la mala asignacin de recursos
y proporcionndole al sector privado directrices claras en cuanto a lo que puede
esperar del gobierno.25
El mismo autor reconoce que el enfoque adoptado por el DNP en esos aos,
centrado en las polticas econmicas y en los proyectos de inversin, tuvo como precio
la ausencia del anlisis de largo plazo. Ninguna entidad pblica se ocup del largo plazo.
El hecho de que los gobiernos duraran cuatro aos y cada gobierno formulara
un nuevo plan hizo ms crtico este hecho. La carencia de una perspectiva ms
larga afect tambin los consensos necesarios en torno a las polticas adoptadas. La
impresin que la poltica del gobierno era muy inestable y cambiante era bastante comn, aunque diversos estudios sealan que hubo bastante continuidad. Las
polticas monetaria, fiscal y de comercio exterior slo cambiaron marginalmente y
principalmente para adaptarlas a circunstancias internacionales. Los cambios de plan
no significaron cambios en las concepciones del desarrollo de los distintos gobiernos.
Sin embargo, tales concepciones tampoco fueron contrastadas con el anlisis de los problemas y oportunidades de la economa al largo plazo, ni con los
fenmenos sociales que se fueron registrando y que incidiran tan fuertemente en
dcadas posteriores.
3 La planificacin en Chile Primera Parte 1950-1973
3.1 Los orgenes de la planificacin en Chile
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tambin estatutos especiales para ciertas regiones. Este periodo estuvo marcado
por un esfuerzo por regionalizar el desarrollo productivo a nivel sectorial que haba
impulsado Corfo desde las dcadas anteriores.
Estos planes indicativos lograron instalar un debate sobre el desarrollo
nacional y, muy particularmente, sobre el papel que le caba a las regiones en ese
desarrollo. Se cre una institucionalidad regional, integrada al sistema nacional de
planificacin, con Secretaras Regionales de Planificacin y Coordinacin (Serplac)
dependientes del intendente regional.
3.3 La planificacin en los aos 1970
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Durante el lapso 1960-1980 son pocos los cambios que se operan en materia de planificacin, no as en la estructura funcional del Estado, en especial, en el mbito de la
administracin central. En efecto, a partir de 1974, y como consecuencia del sbito
incremento de recursos originados por la escalada de los precios petroleros, surgieron
diversas entidades destinadas a canalizar los excedentes generados por esa va.
Entre las entidades creadas, la que rigurosamente debi haber influido en el
sistema de planificacin debi haber sido el Fondo de Inversiones de Venezuela
(FIV), cuyo objetivo era, como su nombre lo indicaba, orientar los recursos financieros hacia los proyectos determinados como prioritarios en el Plan de la Nacin,
vigente para la poca. Adicionalmente, como producto de las nacionalizaciones
de las actividades petroleras y mineras acaecidas, en su orden, en 1976 y 1977,
emerge la empresa Petrleos de Venezuela S.A. (entonces Petroven hoy PDVSA) y
se refuerzan las actividades de la CVG, la cual asume la coordinacin de la totalidad
de las actividades relacionadas con la minera.
57
Los inicios de la planificacin en Argentina coincidieron con la expansin de la intervencin estatal orientada al impulso del proceso de industrializacin. Fue cuando
la II Guerra Mundial llegaba a su fin que se adopt una estrategia de desarrollo
vinculada de forma ms o menos orgnica a la promocin industrial. Las medidas
de fomento industrial utilizadas abarcaron la intervencin cambiaria, impositiva
y crediticia del Estado, e iran consolidando un modelo de industrializacin por
sustitucin de importaciones impulsado por la ampliacin del mercado interno.
58
Los primeros ensayos de planificacin fueron los Planes Quinquenales durante los
gobiernos de Pern. Luego de su derrocamiento la planificacin estuvo en suspenso
por algunos aos, pero en 1958 se puso en funcionamiento la Junta de Planificacin
de la Provincia de Buenos Aires, conducida por Aldo Ferrer, y en 1959 fue creado el
34. KATZ; KOSACOFF, 1989.
59
Consejo Federal de Inversiones (CFI), con la misin de asesorar a las provincias para
la realizacin de proyectos de inversin y preparar planes regionales y sectoriales.
El Consejo Nacional de Desarrollo (Conade), primer organismo pblico nacional dedicado formal e ntegramente a la planificacin en Argentina, fue creado
en agosto de 1961, siguiendo las recomendaciones de la Carta de Punta del Este,
el documento fundacional de la Alianza para el Progreso. En el decreto de su creacin se estableca que el Conade dependera directamente de la Presidencia de la
Nacin y se encargara de coordinar los estudios necesarios para la elaboracin de
los programas de desarrollo y brindar asesoramiento para la accin de gobierno.
Su estructura orgnica estableca como presidente el Ministro de Economa y se
completaba con un vicepresidente, un secretario ejecutivo y siete consejeros.
En esos primeros aos, la falta de un horizonte de largo plazo en la poltica
econmica, debida en buena medida a los condicionamientos que los militares
impusieron a Arturo Frondizi y luego de derrocar al presidente electo al gobierno provisional de Jos Mara Guido, acot las perspectivas de la planificacin
e hizo que las actividades del Conade se centraran en el asesoramiento en materia
de inversiones pblicas y polticas de corto-mediano plazo.
La situacin cambi desde octubre de 1963, cuando asumi la presidencia
Arturo Illa. El nuevo presidente electo encomend la elaboracin de un Plan Nacional de Desarrollo 1965-1969 al equipo de trabajo del Conade. Hasta entonces,
el Conade haba preparado algunos informes y trabajos en el rea de planificacin,
especialmente a nivel sectorial y regional, pero sta era la primera vez que se haca
cargo de preparar un plan de desarrollo a nivel nacional.
En la elaboracin del plan se incorporaron algunos avances metodolgicos
bastante importantes, que fueron posibles gracias a la cooperacin de los organismos de planificacin con otras instituciones y al fortalecimiento de los cuadros
tcnicos y de investigacin.35 Desde sus primeros aos, el Conade tuvo un perfil
tecnocrtico que marcaba un fuerte contraste con la experiencia de planificacin
de los Planes Quinquenales en la etapa peronista. A travs de un convenio del
Conade con la Cepal se form un equipo de estudio sobre distribucin del ingreso
y cuentas nacionales (enfocado en el periodo 1950-1963).36
Los documentos del plan de Conade (1965) tenan como punto de partida
un diagnstico sobre la evolucin de la economa argentina entre 1950 y 1963.
El estudio registraba una rpida expansin del sector industrial, un relativo estan35. CARRANZA, 1965; BERLINSKI; GONZLEZ; PANZONE; RAVINOVICH, 1965.
36. Adems del equipo de estudio sobre distribucin y cuentas nacionales se form un equipo sobre Tributacin,
dirigido por Federico Herschel, a travs de un programa conjunto de la Cepal, la OEA, y el Banco Interamericano de
Desarrollo (BID). Ambos equipos quedaron luego en el Conade. Entre 1963 y 1966 tambin se estableci un Servicio
de Asesoramiento sobre Desarrollo de la Universidad de Harvard, dirigido por Richard D. Mallon.
60
Con la instauracin del nuevo rgimen militar en 1966 el Estado argentino adopt rasgos fuertemente autoritarios. Por primera vez en la historia de argentina
las Fuerzas Armadas haban decidido tomar el poder poltico por un periodo de
tiempo indeterminado, con un alto grado de cohesin interna. En esta nueva
etapa la intervencin del Estado estuvo marcada por la obsesin por la Seguridad
37. MONTUSCHI; VAZQUEZ-PRESEDO, 1970, p. 94.
61
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La ideologa eficientista fue de la mano de una apuesta a la modernizacin tutelada por el capital extranjero. La represin salarial se entenda como
condicin necesaria para contener de la inflacin, que a su vez fue asumida
como una condicin para impulsar una profundizacin de la industrializacin asociada al capital extranjero. En los primeros aos del rgimen militar la represin
de las demandas de los trabajadores logr mantener cierta estabilidad de precios y
salarios nominales. Pero la incapacidad del autoritarismo para llevar la tregua de
precios y salarios orquestada por Krieger a un acuerdo social con mayor horizonte
marc los lmites del proyecto que encarnaba y precipit su renuncia a mediados
de 1969. Fue reemplazado en el Ministerio de Economa por Dagnino Pastore, de
orientacin ms nacionalista.
Poco despus, en los primeros meses de 1970, cuando el general Ongana se
encontraba debilitado y prximo a abandonar el poder, comenz a darse a conocer
el Plan Nacional de Desarrollo 1970-1974. Los contenidos del Plan reflejaban el
cambio en la orientacin de poltica con respecto a Ongaa y Krieger. El plan inclua
un anlisis de la economa y las polticas de desarrollo desde los aos 1940. All se enfatizaba los resultados decepcionantes de la estrategia de asociacin al capital extranjero
para la integracin vertical industrial llevada adelante entre 1959 y 1962, entre ellos la
persistencia del desempleo, del dficit crnico en el balance de pagos y del dualismo
en la estructura productiva tanto en la industria como en el agro. Aunque en el plan
no se adoptaba una actitud xenfoba hacia el capital extranjero, la estrategia inclua
explcitamente el apoyo al capital nacional.40
En consonancia con el diagnstico realizado, las principales medidas impulsadas para superar los problemas estructurales de la economa eran un programa
de reconversin industrial para elevar la eficiencia en las empresas nacionales y un
plan de inversin pblica nacional que conceda prioridad a las inversiones en acero,
energa, transportes y comunicaciones. Adems de impulsar de esa forma la ampliacin de la participacin nacional en los sectores ms dinmicos de la industria,
se propona desarrollar programas de capacitacin y mejoras en educacin, salud y
vivienda que contribuiran a la formacin de recursos humanos , no acrecentar
el endeudamiento externo y fomentar el progreso cientfico-tecnolgico.41
Los tres objetivos principales enunciados eran un crecimiento rpido y
sostenido de la economa (5,5%) anual promedio, una distribucin del ingreso
ms equitativa, y la defensa y extensin de la soberana nacional en el campo
63
A fines de 1970 Aldo Ferrer fue designado al frente del Ministerio de Economa,
y Javier Villanueva se hizo cargo de la conduccin del Conade. Durante su activa
gestin en el Conade, Villanueva abri la discusin sobre el proyecto del plan,
en que participaron representantes de distintos sectores, entre ellos importantes
empresarios y dirigentes sindicales, y coordin el equipo que prepar la versin
definitiva del Plan Nacional de Desarrollo y Seguridad 1971-1975. El 14 de
mayo de 1971 el plan fue aprobado por ley, hecho que no ocurra desde la promulgacin del Segundo Plan Quinquenal en 1953.
Las tareas de planificacin tuvieron una gran sintona con las definiciones de
poltica econmica, que sigui una concepcin desarrollista nacionalista. El eje del
programa de Ferrer fue el impulso del capital nacional, la integracin de la economa y las exportaciones industriales. En esa lnea, el plan destacaba la necesidad de
aumentar el poder de decisin soberano en el campo econmico, la integracin
42. CONADE, 1970.
43. El documento se divida en dos partes; en la primera se fijaban los objetivos polticos para el mediano y largo plazo
en los planos poltico, cultural, social, econmico y de seguridad, generales y abstractos; en la segunda en la que se
enunciaban 160 pautas para cumplir con los objetivos (MORENO, 1978).
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En 1973 fue elegido como presidente Hctor Cmpora y el peronismo volvi al poder.46 En octubre, luego del triunfo electoral de Pern, la ley de ministerios le dio a
Jos B. Gelbard el rango de Ministro de Economa, elev las subsecretaras a secretaras, y cre la Secretara de Planificacin, Programacin y Coordinacin Econmica.
Aludiendo a la necesidad de coordinacin entre las visiones de corto y de
largo plazo, la direccin del rgano de planificacin fue puesta bajo la misma rbita que controlaba la poltica econmica: el Consejo Nacional de Desarrollo fue
reemplazado por el Instituto Nacional de Planificacin Econmica, dependiente
del Ministerio de Economa, que sera conducido por Benjamn Hopenhayn.
La poltica econmica de Gelbard se sustent en el Acta de Compromiso
Nacional para la Reconstruccin, la Liberacin Nacional y la Justicia Social (ACN).
Su promulgacin en el parlamento, con el apoyo de la Confederacin General del
Trabajo (CGT), sell el Pacto Social que apuntaba a dar legitimidad al proyecto
econmico y social del peronismo. La poltica de concertacin tena como objetivo
primario la contencin de la inflacin, que se consideraba condicin necesaria para
el crecimiento y la redistribucin del ingreso que se buscaba impulsar.
El horizonte de los acuerdos fue definido a fines de 1973 con la presentacin
del Plan Trienal para la Reconstruccin y la Liberacin Nacional, en el que se enfatizaban algunos objetivos prioritarios: la puesta en marcha de un proceso gradual
y acelerado de distribucin del ingreso nacional que restituyera a los asalariados
una participacin justa en el ingreso nacional; una modificacin de las estructuras
productivas y distributivas, a fin de conformar un nuevo modelo de produccin,
consumo, organizacin y desarrollo tecnolgico; y la recuperacin de la independencia econmica47 a travs del impulso de la empresa de capital nacional y la
reversin del proceso de desnacionalizacin.
Con el fallecimiento de Pern y las renuncias de Gelbard y Hopenhayn hacia
fines de 1974, el Pacto Social fue abandonado, y con l qued atrs el Plan Trienal,
el ltimo intento formal de planificacin indicativa realizado en Argentina. En
1975 el pas atraves una grave crisis econmica y poltica, y en 1976 se produjo
un golpe de Estado que llev el general Videla a la presidencia.
Algunos elementos asociados a la planificacin que mantuvieron cierto lugar
en la estructura del gobierno militar. En septiembre de 1976 se cre un Ministerio
de Planeamiento, al frente del cual estuvo el general Daz Bessone. Se propuso
realizar un Proyecto Nacional, y un documento preliminar fue aprobado por la
junta militar en agosto de 1977. Sin embargo, el ministro renunci a fines de ao.
46. Jos Ber Gelbard fue designado Secretario de Hacienda y Finanzas, Obras Pblicas y Comercio, por expresa indicacin de Pern.
47. Poder Ejecutivo Nacional (1973, tomo I, p. 13).
66
Los intentos ms relevantes de planificacin del periodo, que estuvieron a cargo del
Secretario Tcnico Alberto Solanet, se referan a proyecciones de corto plazo para
evaluar la consistencia del presupuesto nacional, las proyecciones macroeconmicas,
y en particular, los proyectos de inversin del sector pblico.
Sin embargo, los intentos de planificacin iban a contramano de la orientacin de la poltica econmica. Durante la dictadura militar, que comenz en 1976,
se realizaron reformas liberalizantes y la intervencin del Estado en la economa se
redujo fuertemente. Las reformas tendientes a la apertura comercial y financiera
llevaran a un proceso de desindustrializacin. La planificacin econmica, cuya
necesidad haba surgido cuando se adopt una estrategia de desarrollo industrial,
fue desmantelada rpidamente junto con los resortes principales de la accin estatal
cuando el modelo industrial fue abortado.
6 La planificacin en Mxico Primera Parte 1950-198048
6.1 Contexto poltico y desarrollo
Durante este periodo Mxico goz de bastante estabilidad poltica y social, lo que
le permiti consolidar los avances institucionales logrados en las dcadas de los
aos 1930 y 1940. Segn un informe del Banco Nacional de Comercio Exterior,49
entre los logros de la institucionalidad pueden destacarse la formacin de partidos
polticos estables y la consolidacin de los sectores sociales como actores polticos.
En este contexto sociopoltico favorable, Mxico vivi un periodo de gran
prosperidad, que se prolong por varias dcadas. Ya a mediados de los aos 1950 se
estableci un programa econmico, destinado a superar la inestabilidad del crecimiento, marcada por el exceso de gasto sobre el ahorro y por la inflacin. Los puntos
centrales de ese programa fueron los siguientes: tipo de cambio fijo; dficit pblico
bajo, como proporcin del PIB; deuda pblica limitada, como proporcin del PIB;
subsidios y exenciones de impuestos para reinversin de utilidades; fomento de la
sustitucin de importaciones, mediante tarifas y permisos selectivos; rendimiento
real positivo para los ahorrantes. El ms relevante de estos puntos fue la sustitucin
de importaciones, que permiti un proceso de rpida industrializacin, de tal manera
que entre 1950 y 1970 el PIB industrial se multiplic por seis, en trminos reales.
Gracias a esta estrategia, se logr un crecimiento econmico sostenido, con
estabilidad de precios. Entre 1955 y 1970 el PIB aument a una tasa anual promedio
de 6,7%, con una inflacin de slo 3,8%. Las inversiones anuales subieron de un
14,3% a un 22,3% del PIB. Crecieron el empleo y los salarios reales. En slo 20
aos, entre 1950 y 1970, el ingreso per capita se duplic.
48. Colaboracin de Jaime Ruiz Tagle.
49. BANCO NACIONAL DE COMERCIO EXTERIOR, 1990.
67
Al cabo de 30 aos, de 1950 a 1980, Mxico haba dejado de ser un pas predominantemente agrario: la poblacin econmicamente activa del sector primario
haba disminuido de un 60,9% a un 37%; en cambio, la del sector secundario
creci de un 16,7% a un 29% en el mismo periodo.
Sin embargo, paulatinamente empezaron a aparecer los problemas que dificultaron la prolongacin de esta estrategia de desarrollo econmico y social. El empleo del
proteccionismo y de la intervencin estatal para apoyar a la industria se haba exagerado;
el tipo de cambio sobrevaluado haba dificultado el crecimiento de las exportaciones y
la competitividad de las manufacturas mexicanas; el bajo precio de los bienes de capital
y los incentivos otorgados a la compra de maquinarias y equipos haban limitado el
crecimiento del empleo. Como las inversiones del gobierno se orientaron prioritariamente a la industria, se produjo un retraso relativo de la agricultura, acentuando la
fuerte migracin del campo a las ciudades. Adems, se produjo un fuerte crecimiento
demogrfico50 y un desarrollo desigual, en las regiones, en los sectores productivos y
entre los diversos estratos de ingreso de la poblacin.
Las exportaciones no crecan al ritmo necesario para financiar la creciente
demanda por importaciones y la diferencia se cubra con endeudamiento externo.
Los desequilibrios en la balanza de pagos comenzaron a acumularse. Paralelamente, se registraron tasas anuales de inflacin de dos dgitos, luego de dcadas
de relativa estabilidad de precios.
En 1976 se produjo una devaluacin, que termin con dos dcadas de paridad
fija. Se firm un acuerdo con el FMI y se puso en marcha un paquete de medidas
estabilizadores, que implic restringir el gasto pblico para reducir el dficit fiscal
y la inflacin, limitar el crdito, y devaluar la moneda para estimular las exportaciones y reconstruir las reservas internacionales.
Sin embargo, el descubrimiento de enormes depsitos de petrleo en el sureste
del pas, en un contexto de altos precio, mejor enormemente la disponibilidad de
recursos externos. Los capitales privados comenzaron a retornar. Las inversiones
pblicas y privadas crecieron fuertemente, alcanzando en 1981 un 30% del PIB.
Las importaciones de bienes intermedios y de capital crecieron a una tasa anual
superior al 40%, en promedio, de 1978 a 1981. Pero, como el tipo de cambio
estaba sobrevaluado, los empresarios no tenan incentivos para exportar, lo que
gener un fuerte aumento de la participacin del petrleo en las exportaciones
totales, de un 15% en 1976 a un 66% en 1983.
Ante la riqueza petrolera, que se supuso creciente, Mxico tuvo un amplio acceso
al crdito externo. Pero a partir de 1981 el precio del petrleo se desplom al tiempo
que se produca una brusca alza de las tasas de inters internacionales. El acceso al
50. La poblacin mexicana creci a tasas an mayores que el resto de la Amrica Latina. En la dcada de los aos 1950
llegaron al 3,2 % anual, en la dcada siguiente se mantuvieron esas tasas y slo en los aos 1970 comenzaron a bajar
alcanzando un promedio de 2,65% anual en el quinquenio 1975-1980 (CELADE, 2007).
68
La prehistoria de la planificacin econmica en Mxico puede situarse en 1930 cuando, frente a la crisis internacional, se dict la ley sobre Planeacin General. Luego, en
1933, se elabor el Primer Plan Sexenal. En 1940 se dise el Segundo Plan Sexenal,
cuya ejecucin se vio impedida por el estallido de la II Guerra Mundial.51
Pero la planificacin recin se institucionaliz en 1953, cuando la Secretara
de Hacienda cre el Comit de Inversiones, que deba elaborar un programa de
inversiones pblicas, para ser sometido al Presidente de la Repblica. Fue as como
se elabor el Plan Nacional de Inversiones para el sexenio 1953-1958. Por primera
vez se establecieron claramente los objetivos generales que se buscaba alcanzar.52
Ellos fueron los siguientes: mejorar el nivel de vida de la poblacin; lograr una tasa
satisfactoria de crecimiento econmico; alcanzar un desarrollo econmico ms coordinado; obtener cierta estabilidad de precios; financiar las inversiones sin incurrir
en dficit; conseguir una mayor participacin del capital nacional en las inversiones;
canalizar los recursos financieros de preferencia hacia los sectores ms necesitados o
hacia la resolucin de los mayores problemas econmicos.
La Comisin de Inversiones era la institucin encargada de evaluar la implementacin del Plan Nacional. Como puede observarse, ms que de un plan
muy riguroso, se trataba, en un contexto de expansin econmica, de lograr un
crecimiento ms equilibrado, que permitiera superar las consecuencias de la inestabilidad de precios y del dficit fiscal.
Desde el 1 de enero de 1959, las tareas de la Comisin de Inversiones pasaron a formar parte de la Direccin de Inversiones, situada en la Secretara de la
Presidencia. Ese nuevo ministerio debera ser el rgano central de la planificacin.
Se le asign la funcin de enlace entre la Presidencia de la Repblica y otros organismos del Gobierno Federal relacionados con la economa y con la poltica.
Por eso, muchos consideran que la creacin de este ministerio constituye el verdadero inicio de la planificacin econmica en Mxico. Sin embargo, adems de
51. ILPES, 1984, p. 53.
52. CECEA, 1983.
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Se ha sostenido que fue el gobierno de Luis Echeverra (1970-1976) el que descubri la urgencia de planificar. De hecho, ya en 1970 se cre un Consejo Nacional
de Planificacin, con el objetivo de disminuir el desequilibrio en el crecimiento de
las distintas zonas del territorio nacional, coordinar ms eficazmente la accin de las
distintas dependencias del Poder Ejecutivo Federal entre s y con los sectores pblico
y privado.53 No puede sorprender este objetivo en un pas tan extenso, diverso y
desigual como Mxico. De manera que las caractersticas del pas y de su desarrollo
desigual influyeron en las modalidades de las instituciones de planificacin.
53. CECEA, 1983, p. 149.
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Segunda Parte
1 El repliegue de la planificacin nacional durante el ltimo
cuarto del siglo XX visin de conjunto
El repliegue de la planificacin en Amrica Latina comenz a producirse en algunos pases a mediados de la dcada de los aos 1970 y se generaliz durante los
aos 1980 a raz de las crisis de la deuda externa. Durante los aos 1990, en que
predomin el Consenso de Washington y se implementaron programas de reforma estructural en distintos pases, los organismos de planificacin tanto a nivel
regional como nacional vieron reducidas su actividad e influencia al mnimo.
Incluso, en algunos casos, la estructura institucional fue desmontada y dejaron
de existir como tales mientras algunas de sus funciones bsicas, como la coordinacin y la evaluacin, emigraban parcialmente a otros organismos pblicos que
las llevaban a cabo en la medida que eran necesarias para sus propios objetivos.
Este repliegue de la planificacin es parte de un cambio ms general y profundo. Se produjo en los distintos pases de Amrica Latina el abandono del tipo
de estrategia y de polticas de desarrollo que haba prevalecido desde la II Guerra
Mundial para ser sustituida por otra muy diferente. La revisin ms drstica involucr a dos aspectos claves de la estrategia anterior: el rol del Estado en la economa
y el papel de la industria manufacturera en el proceso de crecimiento.
A diferencia de lo que ocurri en los pases asiticos que haban adoptado estrategias similares (Corea y los llamados tigres), el Estado dej de ser, en la regin, la autoridad que deba asegurar, mediante polticas adecuadas, la correcta asignacin de recursos
y mejoras progresivas en la distribucin del ingreso. La industria manufacturera, por su
parte, ya no deba ser apoyada para que se desempeara como motor fundamental de
la ampliacin y modernizacin tecnolgica de los sectores productivos, posibilitando
la elevacin de la productividad y la competitividad de las distintas actividades productivas y la reduccin de la heterogeneidad estructural con sus negativos efectos sociales.
1.1 El rol del Estado
Diversos autores han planteado que este cambio de estrategia y de polticas de desarrollo fue producto de su agotamiento causado por factores muy diversos.56 En
relacin al Estado, estuvo ausente en Amrica Latina la construccin de un slido
Estado democrtico que permitiera asegurar su autonoma frente a los intereses
particulares, el respeto de los derechos ciudadanos y la vigencia del imperio de la ley.
Por el contrario, las polticas pblicas fueron a menudo capturadas para beneficio
de grupos econmicos, sectores sociales, crculos militares, corporaciones religiosas
o agrupaciones profesionales (incluso, a veces, de caudillos y dictadores individuales) los cuales acumularon poder poltico y econmico a costa del inters general.
56. IGLESIAS, 2006.
73
De all que las polticas no respondieran a las necesidades y demandas de la mayora de los ciudadanos y contribuyeran, en cambio, a la exclusin de los beneficios del
crecimiento de amplios sectores de la poblacin. El predominio de intereses privados
condujo adems a intervenciones estatales que entorpecieron el funcionamiento de
los mercados y promovieron el rentismo, la especulacin y la corrupcin. La accin
del Estado en materias econmicas y sociales perdi legitimidad.
Los dficits democrticos de los Estados durante el periodo de despliegue de
la planificacin en la regin, incidieron tambin en la inexistencia de acuerdos
de polticos que pudieran jugar el papel de un pacto social distributivo. El Estado
se vio muy a menudo imposibilitado de dirimir entre demandas conflictivas de los
distintos sectores, comprometiendo la solidez de su posicin fiscal. Esta debilidad
repercuti muy negativamente en algunos casos dramticamente en la conduccin
de las finanzas pblicas, conduciendo a la inestabilidad de precios, el endeudamiento
excesivo, la vulnerabilidad externa y a la incertidumbre respecto a los efectos de las
polticas. Todo ello conspir contra la eficiencia, la eficacia y el respaldo necesario
para el xito de la actividad estatal destinada a impulsar el desarrollo.
1.2 La industrializacin
La industrializacin, por su parte, ya en los aos 1950 dej de ser una necesidad
determinada por la cada de la capacidad para importar durante los aos 1930
y por la imposibilidad de obtener abastecimiento adecuado y oportuno desde
las potencias industriales comprometidas en el esfuerzo blico de la II Guerra
Mundial. Por el contrario, durante los aos 1960 y 1970, la industrializacin fue
dirigida por el Estado.57 La industria y su expansin debieron ser protegidas de la
competencia externa que provena de los pases desarrollados. La poltica de proteccin tuvo costos crecientes, a menudo adoleci de inconsistencias e, incluso
agudiz sesgos antiexportadores.
Los intentos de crear una zonas de libre comercio a nivel regional (Asociacin
Latinoamericana de Libre Comercio) o subregional (Comunidades Andina y Centroamericana) no tuvieron xito, perdindose la oportunidad de proveer a las empresas
un espacio competitivo intermedio donde las principales polticas se generaran en
niveles ms alejados de los intereses locales, ganando en consistencia y continuidad.
La dinmica de la economa y del comercio mundial conspir tambin
contra las polticas proteccionistas. El ritmo de crecimiento de la produccin y
particularmente del comercio durante las tres dcadas que siguieron a la II Guerra
Mundial alcanz niveles sin precedentes en la experiencia histrica.58 El comercio
57. CRDENAS; OCAMPO; THORP, 2003.
58. Entre 1950 y 1973, el PIB mundial creci a tasas promedios anuales del orden del 4,8% (3% en trminos per
capita) y el comercio lo hizo a un ritmo 50% superior (CEPAL, 2001, p. 3).
74
59. Hacia 1980, los pases en desarrollo exportaban un 9% del total mundial de exportaciones de manufacturas. De
esa corriente de exportaciones de los pases en desarrollo, un 14% provena de los pases miembros de la Asociacin
Latino-Americana de Integracin (Aladi), siendo Brasil el origen de la mitad de ellas (CEPAL, 1987, p. 50, 55 y 57).
60. El crecimiento de los volmenes de exportaciones anuales de metales y minerales superaron el 6% promedio anual
entre 1965 y 1980 (CEPAL, 1987, p. 52).
61. FRENKEL, 2003.
75
La crisis de la deuda externa fue el hecho dominante de los aos 1980 en toda
Amrica Latina. A partir de mediados de la dcada anterior, el comercio exterior
de los pases se expandi rpidamente. Tambin lo hicieron y ms rpidamente
los ingresos de capital a la regin, sobre toda bajo la forma de crditos externos.
62. Balance financiero: diferencia entre la afluencia neta de capital y el pago de servicios de capital (EYZAGUIRRE;
VALDIVIA, 1989).
63. WILLIAMSON, 1990b.
76
Los bancos acreedores establecieron como requisito la aprobacin del Fondo Monetario Internacional a estos planes de ajuste. Esta fue la oportunidad para que
esta institucin introdujera condicionalidades que restringan an ms el margen
de maniobra de los gobiernos. Ms an, estas condicionalidades fueron ampliando su alcance desde los temas de manejo macroeconmico a otros temas propios
de las estrategias de desarrollo.
64. (EYZAGUIRRE; VALDIVIA, 1989). Los intereses pagados al exterior por los pases latinoamericanos se quintuplicaron entre 1977 y 1981 (cifras de la Cepal).
65. Entre 1980 y 1983, el ingreso bruto cay ao tras ao en la regin, acumulando una disminucin de 14%, mientras que el desempleo se duplic y la inflacin se elev de un 56% a un 131% (SCHMIDT-HEBBEL; MONTT, 1989).
77
78
casi todos los tcnicos de las instituciones financieras internacionales con sede en
Washington, los organismos econmicos del gobierno de los EE.UU., el Consejo
de la Reserva Federal y los think tanks, junto a las personalidades polticas del
Congreso y el gobierno federal que intervenan en estas materias.
Las diez reformas eran: i) disciplina fiscal; ii) reorientacin de las prioridades del gasto pblico hacia reas con altos retornos econmicos y potencial para
mejorar la distribucin del ingreso, tales como salud bsica, educacin primaria, e
infraestructura; iii) reforma tributaria (para reducir las tasas marginales y ampliar la
base impositiva); iv) liberalizacin de la tasa de inters; v) tasa de cambio competitiva; vi) liberalizacin comercial; vii) liberalizacin de las corrientes de inversin
extranjera directa; viii) privatizacin; ix) desregulacin (para abolir las barreras al
ingreso y la salida); y x) seguridad de los derechos de propiedad.67
Aunque el mismo autor seala que el fundamentalismo de mercado del primer periodo de Reagan ya haba sido superado, tambin precisa que la lista refleje
tres grandes ideas: disciplina macroeconmica, economa de mercado y apertura
al mundo. Las tres corresponden a la esencia del enfoque neoliberal.
En este enfoque el papel del Estado en la economa es mnimo. Se le descalifica
como mecanismo corrector de la asignacin de recursos que realiza el mercado. Se
le atribuye ineficiencia, corrupcin y clientelismo.
El Estado minimizado no necesita sistemas de planificacin para orientar el
desarrollo econmico y social. Se cerraron instituciones y se eliminaron instrumentos
de poltica hasta hacer desaparecer las polticas de desarrollo productivo sectorial,
incluyendo las polticas agrcolas e industriales que haban tenido tanta importancia
en el pasado. Las polticas sociales se focalizaron en la reduccin de la pobreza.
Las reformas impulsadas por el Consenso de Washington prescindieron del
Estado como agente de desarrollo. En el mbito institucional pblico, se limitaron a
promover la modernizacin de las finanzas pblicas, la eficacia de los instrumentos
fiscales y tributarios y la capacidad de los sistemas de informacin para facilitar las
decisiones financieras. Y an en este sentido, los avances fueron escasos. Se registr
una baja y decreciente inversin pblica en infraestructura. La expansin del rol
de los mercados se realiz en ausencia o insuficiencia de marcos normativos que
promovieran la competencia y protegieran el inters de los consumidores.
1.8 Avances y cuestionamientos de las reformas
Sin embargo, las reformas del Consenso de Washington se vieron respaldadas por una
importante consolidacin del proceso de globalizacin. Avanz el grado de integracin
67. WILLIAMSON, 1990b.
79
El sistema de planificacin colombiano experiment, durante las dos ltimas dcadas del siglo XX, pocas modificaciones sustantivas en su estructura y un alto
grado de protagonismo en el diseo de polticas de desarrollo econmico y social.
A diferencia de pases como Argentina, Per o Chile, las modificaciones en los
instrumentos utilizados y en sus actividades se fueron produciendo paulatina y
naturalmente en funcin de las tareas que le eran asignadas y el tipo de objetivos
y programas que impulsaban los distintos gobiernos.
68. En los aos 1990, se produjo tambin una generalizacin gradual, en el plano internacional y en muchos pases, de
ideas y valores en torno a los derechos humanos, la democracia poltica y la proteccin del medio ambiente.
69. Brasil y Per que haban tenido tasas negativas en 1888, 1990 y 1992, slo retomaran el crecimiento en 1993.
70. Entre 1990 y 1999, Amrica Latina increment el producto per cpita a una tasa anual promedio inferior a la mitad
de la tasa de incremento registrada entre 1960 y 1979.
80
La economa colombiana fue afectada por los fenmenos internacionales que desataron la crisis y la interrupcin de los flujos de capital en 1982, pero en menor
grado que la mayora de los otros pases de Amrica Latina. El nivel y perfil de la
deuda externa, cuyo servicio no fue interrumpido, le permitieron negociar la deuda con el Fondo Monetario y el resto de los acreedores de manera muy diferente
a los pases que estaban en situaciones ms crticas.
71. Para el periodo1987-1995, vase Cordi, Angela (1998).
72. La norma constitucional institucionaliz el Consejo Nacional de Planeacin, una nueva instancia de participacin
con representantes de la sociedad civil y los gobiernos regionales, previa al debate parlamentario en ambas cmaras
del Congreso Nacional.
81
82
83
procesos de privatizacin, a la ampliacin de los espacios de participacin privada, particularmente en infraestructura fsica y seguridad social, y al proceso de
descentralizacin que fue acelerado por la Constitucin de 1991. Se asignaron
importantes transferencias a las entidades territoriales destinadas a inversin social,
las cuales se sumaron a gastos crecientes en justicia y seguridad. El gasto pblico
aument rpidamente y debi ser financiado con aumentos de la carga tributaria
en tres reformas tributarias sucesivas (1990, 1992 y 1995). En la segunda mitad
de la dcada, sin embargo, se generaran desequilibrios en las finanzas pblicas.79
En contra de las expectativas que se generaron al inicio de las reformas, el
crecimiento promedio ha registrado tasas similares a las de la segunda mitad de
la dcada anterior. Adems, ha estado sujeto a fuertes fluctuaciones derivadas
de fuertes ciclos de polticas macroeconmicas; expansivas en unos periodos y
contractivas en otros. Estos ltimos pusieron a prueba el compromiso, explcito
y destacado, de los Planes Nacionales de Desarrollo (La Revolucin Pacfica
1990-1994 y El Salto Social 1994-1998) con la estabilidad macroeconmica.
Por otra parte, la liberacin comercial y la apertura parcial de la cuenta de capitales contribuyeron a una ampliacin del dficit en la cuenta corriente de la balanza
de pagos cuya contrapartida domstica fue el deterioro de las cuentas financieras
del sector privado. Hacia 1998, cuando el contagio de la crisis asitica se hizo sentir
en Colombia, el dficit en cuenta corriente superaba el 6% del PIB, el del gobierno
central era cercano al 5% del PIB y el del sector pblico no financiero algo menos del
4%.80 Las negativas condiciones externas y las polticas de ajuste del nuevo gobierno
determinaron una cada del PIB superior al 4% del PIB en 1999, nico ao con una
tasa de crecimiento negativa desde que se calculan cuentas nacionales.
2.3 El Departamento Nacional de Planeacin y los
Planes Nacionales de Desarrollo
79. dem.
80. Cifras de DNP (DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIN, 1999, p. 69).
84
85
Objetivos
Estrategias
Las Cuatro
Estrategias
1970-1974
Crecimiento acelerado.
Distribucin del
Sectores lderes.
ingreso.
Para Cerrar la
Brecha 19751978
Reduccin de la
desigualdad y de la
pobreza.
Plan de
Desarrollo de la
Integracin
infraestructura bsica
Nacional 1979nacional.
1982
Polticas
Construccin.
Exportaciones.
Productividad agrcola.
Distribucin del Ingreso.
Instrumentos
Sistema de ahorro y
prstamo. Fomento
a exportaciones.
Seguridad Social.
DRI - Desarrollo rural
integrado.Desarrollo
social urbano.
Contrapartida
Financiamiento
internacional por el Banco Presupuesto
Nacional.
Mundial.
Autoconstruccin.
Asistencia social.
Educacin a
distancia.
Reconciliacin,
normalizacin,
rehabilitacin.
Ciudades alternas.
La Revolucin
Pacfica 19901994
Modernizacin del
Estado.
Apertura econmica.
El Salto Social
1994-1998
Poltica Social.
Apertura con rostro
Internacionalizacin de la
humano.
economa.
Estabilidad. Econmica
Poltica macroeconmica y
y equidad social.
comercial.
Modernizacin de la
Administracin Pblica.
Erradicacin de la pobreza
absoluta.
Poltica de fronteras.
Sisben.
Red de Solidaridad
Social. Vivienda
de Inters Social.
Plan Nacional de
Gasoductos.
Creacin nuevo
sistema de crdito
U.V.R.
Contraccin Monetaria
y fiscal.
Fortalecimiento fuerza
Hacia un Estado
pblica.
Comunitario
Participacin comu2002 - 2006
nitaria.
Programa de Reinsercin.
Atencin desplazados.
Estado
Comunitario:
Desarrollo para
Todos 20062010
Reinversin utilidades.
Exenciones
tributarias.
86
87
La influencia del Banco Mundial se puede observar con claridad en La Revolucin Pacfica 1990-1994, el cual recoge fielmente los lineamientos del Consenso
de Washington y particularmente, en el campo de las privatizaciones, apertura y
flexibilizacin financiera. Pero tambin se encuentra esa influencia en planes ms
antiguos. Para Cerrar la Brecha 1974-1978 pone nfasis en el sector agropecuario
en tiempos de xito de la revolucin verde y en el Plan de Integracin Nacional
1978-1982 el sello del Banco Mundial se observa en el financiamiento de grandes
proyectos de infraestructura principalmente en las reas de transporte, comunicaciones y minero-energtica.85
El progresivo nfasis en las polticas sociales dentro de estos diez planes se
torna preponderante en las metas, las inversiones y los programas contenidos El
Plan de Economa Social 1987-1990 y en El Salto Social 1994-1998.86 Este nfasis
no es ajeno a esta influencia internacional el Banco Mundial viene destacando
la importancia de los temas relacionados con la pobreza desde los aos 1960.
Pero, responde tambin a la frustracin social con la inequidad en el reparto de
los frutos del crecimiento econmico. Las instituciones democrticas colombianas
han canalizado esa frustracin incorporando en forma cada vez ms explcita y
gravitante las metas sociales en sus planes y polticas y particularmente en el Plan
Nacional de Desarrollo, el instrumento de mayor jerarqua poltica en la elaboracin de polticas en este mbito.
3 La planificacin en Chile 1973-2000
El golpe militar del 11 de septiembre de 1973 puso abrupto trmino a la experiencia de la va chilena al socialismo y al esfuerzo de conformacin de un sistema de planificacin gubernamental fuerte y complejo a nivel nacional, regional
y sectorial. Durante los siguientes nueve aos, hasta 1982, se aplica en Chile un
modelo de polticas econmicas y sociales de tipo neoliberal extremo, que desarticula el sistema de planificacin anterior, pero utiliza la Oficina de Planificacin
Nacional para impulsar reformas institucionales y programas sociales destinados
a la poblacin ms pobre.
Entre 1982 y 1990 las polticas pblicas del rgimen militar adquieren cierto
pragmatismo, pero mantienen su carcter ortodoxo y un fuerte sesgo regresivo en la
distribucin del ingreso. Tras la recuperacin de la democracia, cambia la orientacin de las polticas econmicas y sociales, que buscan el crecimiento con equidad,
pero no se recupera el antiguo rol del Estado en la economa ni se reconstruye un
sistema de planificacin nacional.
88
Mientras el rgimen arrasaba con las instituciones democrticas y aplastaba violentamente a la oposicin, la poltica econmica se inspiraba en las concepciones
neoliberales extremas que consideran al mercado como la anttesis de la planificacin. Se impone el fundamentalismo del mercado en que la intervencin del
Estado en la economa debe ser restringida el mnimo.87
Se implementaron numerosas reformas, en las cuales incluyeron la eliminacin de los controles de precios, la apertura indiscriminada de las importaciones,
la liberalizacin del mercado financiero interno a fines de la dcada se extendera
a los flujos internacionales de capital , reduccin del tamao del sector pblico,
devolucin a sus antiguos propietarios de empresas y tierras expropiadas, supresin de la mayora de los derechos sindicales vigentes antes del golpe militar y una
reforma tributaria que redujo fuertemente la participacin de los tributos directos
y de mayor progresividad.
Por tres aos (1974-1976), la inflacin se mantuvo a niveles de tres dgitos
mientras se traba de controlarla con medidas monetarias. Se redujo en 1977, despus que se aplicaron otros mecanismos y no slo el control monetario. La violenta
cada del PIB en 197588 y la lenta recuperacin posterior signific un desempleo
muy elevado, salarios deprimidos, numerosas quiebras y cada de la inversin.
Pero, la profunda recesin inicial cre grandes brechas de capacidad productiva
no utilizada que permitieron sostener una recuperacin con baja inversin por
varios aos, la cual gener una imagen de xito econmico y financiero. En 1979,
habiendo logrado un supervit fiscal y un rgimen de libre importacin con arancel uniforme de 10%, se adopt plenamente el enfoque monetario de balanza de
pagos y se congel el tipo de cambio.
Esta poltica fue apoyada por un intenso endeudamiento externo, que cubri
en exceso la brecha externa en expansin. La deuda externa se duplic, el aumento
de las exportaciones se detuvo y, en 1981, el dficit en cuenta corriente se empin
al 21% del PIB. En 1982, la economa colaps y por segunda vez, en menos de
una dcada, la economa chilena se vio afectada por una recesin de magnitud
inusitada, la mayor de toda Amrica Latina. En 1982 y 1983, el PIB cay en ms
de 14%, seguido por una generalizada crisis bancaria, desempleo generalizado y
masivas quiebras en la agricultura, industria y construccin.
El colapso econmico y el clima de descontento debilitaron al rgimen militar
y se hicieron, con cierto pragmatismo, varios ajustes en las polticas econmicas.
Se realizaron sucesivas devaluaciones, se introdujeron bandas de precios para la
87. FFRENCH-DAVIS, 2008, p. 32 a 39.
88. EL PIB se redujo en 4,9% en 1973, creci en 2,5% en 1974 y volvi a caer en 11,4% en 1975 (cifras del Banco Mundial).
89
90
En el mbito econmico, debe mencionarse la rpida y radical apertura al comercio internacional y a los movimientos de capital.90 La privatizacin de empresas
estatales fue otro mbito muy destacado de las reformas en el mbito econmico.
Lo primero en privatizarse fueron los bancos que haban sido nacionalizados en
el gobierno socialista anterior.91 Pero, tambin se privatizaron empresas estatales
tradicionales que dominaban en sus mercados con razonable rentabilidad en distintas actividades como la produccin de acero, productos farmacuticos, azcar,
energa elctrica, servicios telefnicos y de telecomunicaciones.
De gran importancia fue la reforma laboral que reemplaz la legislacin vigente desde 1931 para el mercado de trabajo. En virtud de esta reforma la negociacin
colectiva se hace al interior de cada empresa excluyndose cualquier negociacin
por rama o grupo de empresas y el derecho a huelga queda limitado de acuerdo a
estrictas normas que, incluso permiten a las empresas contratar trabajadores ajenos
para reemplazar a los huelguistas. Adems, la libertad de sindicalizacin termin
con la afiliacin obligatoria y la libertad para formar confederaciones de trabajadores elimin el esquema de central nica que haba imperado hasta el golpe militar.92
Una de las reformas estrellas fue la realizada en el mbito de la seguridad
social. En 1981, se cre el sistema de las Administradoras de Fondos de Pensiones
(AFP) que introdujo un cambio radical al sistema de pensiones. Los trabajadores
debieron elegir una de estas empresas administradoras privadas para que maneje
la parte de su remuneracin que est obligado por ley a transferir a una cuenta de
ahorro que slo tiene como destino una pensin cuando alcance su edad de retiro.
Estas empresas administradoras invierten los recursos de las cuentas de los trabajadores en el mercado de capitales y acumulan la rentabilidad de esas inversiones
en la cuenta de cada trabajador. Es un sistema totalmente privado que funciona
90. La desindustrializacin y el sobreendeudamiento en divisas de los bancos y las empresas privadas provenientes de
estas liberalizaciones habran de agravar la recesin de 1982 y 1983, la ms grande que haba afectado al pas desde
comienzos de los aos 1930. Esto hara reconsiderar algunas de estas medidas a la salida de esa crisis.
91. Tuvieron que volver a ser intervenidos por el gobierno en la crisis de 1982 y luego seran nuevamente reprivatizados
despus que sus deudas fueran asumidas por el Fisco.
92. Las reformas econmicas y laborales fueron sin duda determinantes en la redistribucin regresiva del ingreso nacional producida durante la dictadura. La participacin de los salarios en el ingreso nacional disminuy de 58% a 41%
entre 1970 y 1989. Las encuestas de presupuestos familiares muestran que el quintil ms pobre redujo su participacin
en el gasto desde 7,6% en 1969 hasta 5,2% en 1978 y a 4,4% en 1988.
91
92
Odeplan durante el rgimen militar no fue la cabeza de un sistema de planificacin nacional, pero su accin correspondi a un ejercicio de planificacin
para avanzar hacia una visin neoliberal del desarrollo econmico y social del pas.
De esta visin derivaron planes de accin en mbitos especficos que incluyeron el
diseo de reformas para abrir la economa nacional al dinamismo de las corrientes
internacionales de comercio y capitales y entregaran la asignacin de los recursos al
mercado con la menor interferencia posible del Estado. Odeplan tambin particip
en las tareas de monitoreo y evaluacin de tales reformas, as como en el diseo
y aplicacin de polticas sociales que deban acompaar ese modelo buscando
focalizar el gasto pblico social en los sectores ms pobres.
3.5 La creacin del Ministerio de Planificacin
Tras la recuperacin de la democracia, en 1990, se crearon el Ministerio de Planificacin (Mideplan) el Ministerio de la Secretara General de la Presidencia
(Segpres). El primero sustituy a Odeplan y es el continuador de sus tareas en el
rea social y en la evaluacin de proyectos de inversin pblica.
La ley le otorg a Mideplan funciones muy amplias que incluyen, por cierto,
las de planificacin. Sin embargo, de hecho, se ha abocado a la tarea de planificacin
social y al desarrollo de programas orientados a la superacin de la pobreza y al
fortalecimiento de la inclusin social de grupos discriminados (mujeres, jvenes,
indgenas, discapacitados), incluyendo la ejecucin de varios de ellos. Adems,
mantuvo la administracin del sistema de evaluacin de los proyectos de inversin
pblica y ha colaborado con los gobiernos regionales en el diseo de estrategias
y polticas de desarrollo regional y gestin territorial. En 1994, se design a Mideplan como el ente coordinador del rea de Proteccin Social que incorporaba
a los Ministerios de Salud, Educacin, Vivienda, Trabajo, Cultura y de la Mujer.
Mideplan mantuvo tareas propias de un ente planificador sin llegar a serlo.
En el mbito social, ha realizado tareas claves de informacin, pero no es el ente
articulador de un sistema de planificacin estratgica. Slo cumple esas funciones
en el mbito de la inclusin social, en que, sin embargo, tiene importantes funciones ejecutivas, alejndose de las caractersticas propias de un ente planificador.94
3.6 El rol del Ministerio de la Secretara General de la Presidencia
El Ministerio de la Secretara General de la Presidencia (Segpres) no tena precedentes en la administracin pblica chilena y se le asigno el propsito de lograr
mayor coordinacin y coherencia de la accin del gobierno en funcin de sus objetivos programticos y estratgicos. Las tareas de planificacin gubernamental que
se realizan en Chile pasaron, de manera gradual y sin denominarlo planificacin,
94. GARCA HURTADO, 2009.
93
94
El periodo analizado estuvo signado por una persistente cada de los precios petroleros que hacia el final del mismo se situaron en su nivel ms bajo en dos
dcadas.98 Producto de esta circunstancia, los distintos gobiernos se vieron en la
necesidad de adoptar medidas cuya aplicacin conllevaron a la generalizacin de
una serie de conflictos polticos y sociales que provocaran el cambio radical que
emergiera en el pas a partir de febrero de 1999.
A raz de la primera contraccin significativa de los precios de petrleo entre
los aos de 1982-1983, se gener un profundo dficit fiscal que se financi mediante endeudamiento externo. Ante la incapacidad de servir la deuda acumulada, se
procedi a la devaluacin del signo monetario y a establecer un sistema de control
de cambios. Estas primeras medidas fueron acompaadas por el establecimiento de
95. Han funcionado tambin, aunque con cierta irregularidad, los Comits de Infraestructura, el Social y el Desarrollo
Productivo.
96. GARCA HURTADO, 2009.
97. Con la colaboracin de Juan Francisco Rojas Penso.
98. El petrleo lleg a cotizarse a un precio cercano a los siete dlares por barril en 1997 y de nuevo en 1998. El
promedio de esos dos aos fue inferior, pero cercano a 10 dlares por barril.
95
un control del comercio exterior del pas que se hara ms frreo a partir de 1984,
cuando estaba en funciones un nuevo gobierno.99
En razn de la continua disminucin de los ingresos petroleros se produjo
una nueva devaluacin de la moneda nacional y se simplific el sistema de control
cambiario.100 Este nuevo esquema cambiario fue aparejado con la generalizada
aplicacin de medidas no arancelarias que desvirtu el papel que poda desempaar
el arancel de aduanas para incentivar las actividades que sustituan importaciones.
Dado que cada vez ms se hacan visibles los sntomas de desaceleracin
de la economa, se puso en marcha el entonces denominado Plan Trienal. Este
consista en la ejecucin de un conjunto de obras de infraestructura basado en la
inversin pblica y que procuraba estimular la reactivacin del sector industrial
estatal y privado y, por efecto multiplicador, dinamizar el sector de los servicios a
travs del consumo que contribuyese a la generacin de empleos. Una nueva cada
de los precios del crudo hizo inviable este plan y fue definitivamente abandonado
por el gobierno que asumi funciones en febrero de 1989.
Para atender la emergencia econmica que enfrentaba el pas, el nuevo gobierno101 hizo pblico el VII Plan de la Nacin y aplic un programa ortodoxo de ajuste
de la economa que inmediatamente despert el descontento popular poniendo en
evidencia la ausencia de respaldo poltico con que contaban las autoridades para
instrumentar las polticas liberalizadoras contempladas en ese tipo de programa.
La espontnea movilizacin popular del 27 de febrero de 1989, carente de
toda orientacin poltica, es el primer producto que cosecha el ajuste en curso.
Superado ese primer trance, los ndices macroeconmicos comenzaron a mostrar
signos alentadores pero, simultneamente, se produjo un progresivo deterioro del
nivel de vida de la mayora de la poblacin. Esta tendencia al deterioro persisti,
incluso cuando en 1991 se gener un transitorio incremento de los precios del
petrleo, como consecuencia de la Guerra del Golfo.
El 4 de febrero de 1992 produce un primer golpe de estado que se repite el
27 de noviembre de ese mismo ao, el cual es encabezado por militares de la oficialidad intermedia que divulgan un discurso nacionalista que otorga prioridad a la
problemtica social. Poco tiempo despus, se hace pblico un caso de corrupcin
administrativa que desemboca en la destitucin del presidente.
99. La Administracin presidida por Jaime Lusinchi se extendi entre febrero de 1984 y febrero de 1989.
100. Se estableci un tipo de cambio para la importacin de productos considerados indispensables para la satisfaccin de las necesidades inmediatas de la poblacin y para mantener los niveles de produccin de los sectores primario y
secundario de la economa. Para el resto de las transacciones en divisas rega un tipo de cambio libre.
101. Carlos Andrs Prez inici su segundo periodo presidencial en febrero de 1989 y fue destituido en mayo de 1993.
96
En ese clima de inestabilidad, progresivamente se sigue deteriorando el panorama socio-econmico del pas. Al mismo tiempo, comienza a germinar la peor
crisis financiera que haya enfrentado Venezuela en toda su historia republicana.
En ese contexto, el gobierno elegido para el quinquenio 1994-1999102, debe dedicar los dos primeros aos de su gestin a corregir las distorsiones generadas por
las polticas puestas en prctica desde 1989 y a atenuar las secuelas dejadas
por la quiebra de ms de una docena de bancos, cuya operativa era de significativa
importancia para la economa nacional.
Como consecuencia de esa situacin, el gobierno se vio obligado a acudir
al Fondo Monetario Internacional, al Banco Mundial y al Banco Interamericano
de Desarrollo para obtener recursos frescos que le permitieran superar la crisis, la
cual se haba agravado por la recurrente contraccin de los precios del petrleo.
El entendimiento con los organismos financieros multilaterales implic la adopcin de
un nuevo programa de ajuste que adems de la tpica aplicacin de las polticas
de liberalizacin, debi acometer acciones para la privatizacin de empresas estatales
y desregular el mercado laboral.
En sntesis, la evolucin del entorno socio-econmico durante las dos dcadas
objeto del anlisis estuvo fuertemente determinada por la evolucin de los precios
del petrleo complementada por cambios de paradigmas de poltica econmica.
Las contradicciones institucionales condujeron al desgaste de un sistema poltico
cuyos sntomas no fueron debidamente interpretados por su dirigencia. El clima
de inestabilidad poltica contribuy al deterioro de la situacin econmica del pas
y de las condiciones de vida de la poblacin.103
Estando la actividad petrolera en manos del Estado, ste mantuvo su influencia
en el desenvolvimiento econmico del pas. Las relaciones entre el gasto pblico y
la inversin pblica con el PIB se mantienen relativamente constantes a lo largo del
periodo. En el caso del gasto pblico, oscil entre el 21% y el 25%, mientras que en
el de la inversin se mantuvo en torno a los diez puntos porcentuales en promedio.
4.2 La institucionalidad responsable de la planificacin
La dcada de los aos 1980 comienza sin que se registren mayores cambios en
lo que la institucionalidad de la planificacin se refiere. Tal como se indicara
en el primer informe, la influencia de Cordiplan en el ejercicio planificador dependa del acceso que dispusiera su jefe al mandatario de turno. En la medida que
continuaba afianzndose la dependencia del pas de la actividad petrolera y en
102. El gobierno presidido por Rafael Caldera, en su segundo mandato, se inici en febrero de 1994 y termin en
febrero de 1999.
103. Segn la encuesta de ingresos por hogar del Instituto Nacional de Estadsticas (INE), en 1998 el 49% de la
poblacin viva en condiciones de pobreza y alrededor de un 26,4% en pobreza crtica.
97
104. La CVG disminuy su influencia a medida que avanzaron los planes de privatizacin. En 1997, se concret la
privatizacin de Sidor (Siderrgica del Orinoco), empresa emblemtica de la actividad minera a nivel nacional.
105. Este es el quinquenio correspondiente a la primera administracin presidida por Carlos Andrs Prez.
98
Paradjicamente, Cordiplan recuperara su papel estelar en el espectro poltico nacional en el periodo gubernamental que se iniciara en 1989, con el ingreso
formal del pas al crculo neoliberal. El VIII Plan de la Nacin, bautizado como
El gran viraje, en trminos generales, contempla la plena aplicacin del denominado Consenso de Washington estimulando la generacin de una economa de
mercado y circunscribiendo la labor del Estado en materia econmica bsicamente
a aquellas actividades necesarias para promover la actividad privada.
Se registra as la paradoja que una estrategia fundamentada en principios
neoliberales sea administrada por una institucin planificadora. Es decir, que un
esquema de polticas que postula un rol subsidiario del Estado en la actividad econmica es administrado por una instancia gubernamental que debe su existencia,
precisamente, a la activa participacin del Estado en la economa.
Cordiplan mantendra inalterado su papel rector en el mbito econmico, durante
el quinquenio siguiente (febrero 1994 febrero 1999). Su influencia respondera, por
un lado, a la coalicin de fuerzas polticas que ejercieron el gobierno durante este lapso,
a las caractersticas personales del titular de la oficina y al amplio debate entre los principales actores del pas en torno a la elaboracin del IX Plan de la Nacin. Este debate
permiti la concertacin de un indito proyecto nacional el que, sin embargo, tambin
se vio frustrado por la crisis financiera y una nueva coyuntura petrolera desfavorable
que llev los precios del crudo a los niveles ms bajos en dos dcadas.
El gobierno que asumi en febrero de 1999106 impuls la aprobacin de
una nueva Constitucin que abri grandes espacios a la accin del Estado y
considera a la planificacin el instrumento indispensable para realizarla. Una de
sus primeras acciones fue la de crear el Ministerio de Planificacin y Desarrollo
ahora el Ministerio del Poder Popular para la Planificacin y el Desarrollo (MPD),
el cual sustituy a Cordiplan y dict un decreto con fuerza de ley para orientar
las actividades conducentes a la creacin del Sistema Nacional de Planificacin.
El titular de ese despacho acta como coordinador del Sistema Nacional de
Planificacin y, como tal, ejerce tambin la coordinacin del gabinete econmico
del cual forman parte todos los ministerios con funciones vinculadas al rea econmica. Estos estn obligados a enmarcar sus programas en el Plan de la Nacin
que es elaborado con base en los lineamientos dictados por el MPD y aprobados
por la Asamblea Nacional.
4.3 Descripcin de los planes aprobados
Similar a lo sucedido en las dos dcadas anteriores, los planes elaborados a lo largo
del periodo del anlisis no revelaron signos de continuidad. Fueron adoptados al
106. El gobierno presidido por Hugo Chvez asumi en febrero de 1999.
99
100
101
La estrategia propuesta era denominada de ajuste positivo porque el dinamismo de las exportaciones y la inversin permitira afrontar el peso de la deuda
y al mismo tiempo obtener una tasa de crecimiento significativa:
En la bsqueda de una solucin al estancamiento crnico de la economa argentina
y de la restriccin impuesta por la deuda externa se llega al ajuste positivo, como
la nica alternativa que compatibiliza los pagos de esa deuda con el crecimiento
econmico ((PRESIDENCIA DE LA NACIN, 1985, p. 188).
102
Grinspun, que tena una estrecha relacin con el presidente Alfonsn, fue entonces
designado al frente de la Secretara de Planificacin. Poco ms de dos aos ms tarde,
en abril de 1987, fue publicado el Plan Nacional de Desarrollo 1987-1991. Al igual
que sus antecesores, parta de un diagnstico y un anlisis del marco internacional.
Luego pasaba a explicitar proyecciones globales y sectoriales, metas cuantitativas para
el balance externo y las cuentas del sector pblico, la inversin privada y pblica (detallando los proyectos previstos), y estableca polticas y metas sectoriales.
Las dificultades generadas por la deuda externa aparecan nuevamente en
primer plano, y se destacaba el perjudicial efecto de la cada en los precios de los
granos y oleaginosas productos con fuerte peso en las exportaciones. An previendo un deterioro de los trminos del intercambio, se proyectaban un crecimiento de
las exportaciones en torno al 13% anual y saldos superavitarios significativos en la
balanza comercial que permitiran reducir el peso de la deuda (se esperaba que el
cociente deuda-exportaciones pasara de un 7,8% en 1986 a un 4,7% en 1991).
103
El plan intentaba ir ms all que el documento Lineamientos en la recuperacin de la tradicin de los aos 1960 y 1970 y reconoca los problemas que
haban llevado a la frustracin de los planes diseados en el pasado para el mediano
y largo plazo. A continuacin de los captulos dedicados al marco de referencia,
las perspectivas macroeconmicas, el programa nacional de inversin pblica, los
sectores productivos y los sectores de servicio, el plan contena un captulo dedicado
a los sectores sociales y otro a las reformas estructurales e institucionales que deban
aplicarse para hacer viable la estrategia diseada. El captulo dedicado a los sectores
sociales realizaba un diagnstico y estableca objetivos, metas, estrategias, instrumentos y asignaciones de recursos para guiar la actividad del Estado en materia de
previsin social y accin social as como los planes de vivienda, educacin y salud.
El documento reivindicaba la intervencin del Estado en la economa, y
enumeraba una serie de ambiciosos objetivos para el mediano plazo:
1. Recuperar la capacidad de crecimiento.
2. Modernizar el aparato productivo.
3. Reestructurar el Estado para ponerlo en condiciones de servir con eficiencia a los fines del desarrollo.
4. Reindustrializar el pas.
5. Asegurar una tendencia moderada y constante hacia una situacin de
pleno empleo permanente.
6. Asegurarle al conjunto de la poblacin la cobertura de sus necesidades
bsicas.
7. Propender al aumento significativo de los niveles de vida de la poblacin.
8. Lograr una efectiva preservacin del medio ambiente y mejorar la calidad de vida de la poblacin.
9. Afianzar el sistema de instituciones democrticas.
10. Promover un desarrollo territorial ms equilibrado.
11. Fortalecer los mecanismos de integracin regional.
Las ideas vertidas en el diseo del plan reflejaban el aprendizaje realizado a
travs de experiencias anteriores de los problemas estructurales de Argentina. Pero
en contraste con su amplio y ambicioso alcance, el plan tuvo escasa difusin, ningn sustento en el apoyo de distintos sectores sociales, y tampoco fue impulsado
orgnicamente por el gobierno. Tal vez fue la crtica coyuntura de la economa, lo
que hizo imposible la instrumentacin del plan. Indudablemente, las dificultades
para lograr la estabilidad macroeconmica hicieron mella en las posibilidades de
poner en prctica los proyectos de largo plazo.
104
Para 1987, cuando el Plan Nacional de Desarrollo fue publicado, el Plan Austral lanzado por el equipo econmico de Sourrouille a mediados de 1985 estaba
fracasando. Inicialmente se haba logrado contener la tasa de incremento de los
precios, pero desde fines de 1985 la inflacin recrudeci.110
A principios de 1986 se anunci una segunda etapa del plan que consista
en una serie de medidas de ajuste forzadas por las circunstancias, que incluan el
control del gasto pblico y la privatizacin de empresas pblicas. En 1987 esas
y otras reformas estructurales fueron propuestas al Parlamento, luego de que el
congelamiento de precios y salarios y la minidevaluacin aplicadas a principios
de ese ao para hacer frente a los desequilibrios macroeconmicos se mostraran
impotentes para conseguirlo.
Los anuncios encontraban resistencias en distintos sectores sociales que en
definitiva llevaron a su fracaso, marcado por la persistencia inflacionaria, la recesin
y el aumento del desempleo. La elevacin del desempleo coincidi con una fuerte
cada de los salarios reales, ya que los ajustes nominales eran sistemticamente
menores y ms lentos que el ritmo inflacionario. Esos motivos fueron esgrimidos
en las repetidas huelgas convocadas por los sindicatos, que adems se oponan a
las tentativas de racionalizacin del sector pblico que preanunciaban algunos
elementos de las reformas de los 1990. Los conflictos sociales contribuan a incrementar las expectativas inflacionarias y al deterioro general de la economa.
El creciente dficit fiscal y la necesidad de comprar divisas para realizar los
pagos correspondientes a la deuda externa hacan difcil cumplir con el compromiso
anunciado de mantener bajo estricto control la emisin de moneda. A comienzos
de 1988 el equipo econmico logr llegar a un acuerdo en las negociaciones con
los bancos acreedores y conseguir nuevos fondos de asistencia financiera externa.
Sin embargo, muy rpidamente se registr una cada de los saldos comerciales y
consecuentemente una prdida de reservas internacionales. Los problemas en el
frente externo coincidieron con el deterioro de la situacin fiscal y la persistencia
de la inflacin, configurando una situacin de agravamiento crtico que fue agudizado por el retiro del apoyo del FMI y llev a suspender los pagos de servicios
de la deuda, entrando en default.
A mediados de 1988, en una situacin de crisis manifiesta, fue lanzado el
Plan Primavera. Adems de realizar ajustes en el tipo de cambio y en las tarifas
pblicas, el plan estableca un acuerdo con los sectores empresarios para desindexar
los precios y fijaba pautas para las negociaciones salariales. Se consigui un cierto
alivio en el ritmo inflacionario, pero fue efmero. A comienzos de 1989, cuando las
110. La inflacin medida por precios al consumidor super los 650% en 1985.
105
106
107
balance comercial slo fue posible en las etapas de recesin, a travs de la contraccin
de las importaciones y el incremento de los saldos exportables. Las variaciones positivas registradas en las reservas internacionales fueron posibles porque los supervits
en cuenta capital superaron en magnitud a los dficits en cuenta corriente.
Los dficits de cuenta corriente registrados en las etapas de expansin conllevaron incrementos en el stock de deuda externa. La financiacin del dficit en
cuenta corriente con deuda, por su parte, gener en los periodos subsiguientes
un incremento de los egresos de divisas registrados en la cuenta rentas. La cuenta
rentas, crecientemente negativa, estuvo dominada en tendencia y magnitud por
la evolucin de los pagos de intereses de deuda. Como el crecimiento de la cuenta
rentas no fue contrapesado por un crecimiento en las exportaciones netas el dficit
en la cuenta corriente persisti. De esa forma, los ingresos de capitales necesarios
para acumular reservas en situacin de dficit en cuenta corriente fueron cada vez
mayores y la deuda externa aument a un ritmo creciente, tanto por la persistencia
del dficit como por los crecientes pagos de intereses.
Los ingresos netos por pagos de rentas de la inversin, crecientemente negativos, tuvieron una incidencia dominante en las variaciones de la cuenta corriente.
Esto resulta evidente si se toman los saldos acumulados en los principales componentes de la cuenta corriente entre 1992 y 2001, en que resalta tambin la incidencia de los dficits permanentes a lo largo del periodo en el rubro servicios.
Tabla 1
Saldos anuales y acumulados en el balance de pagos y principales rubros de la
cuenta corriente, 1992-2001
(En millones de dlares)
Cuenta Corriente
Balanza Comercial
Servicios
1992
-5.558
-1.396
-2.557
-2.394
1993
-8.209
-2.364
-3.326
-3.072t
1994
-10.981
-4.139
-3.779
-3.561
1995
-5.104
2.357
-3.436
-4.622
1996
-6.755
1.760
-3.547
-5.450
1997
-12.116
-2.123
-4.385
-6.123
1998
-14.465
-3.097
-4.444
-7.387
1999
-11.910
-795
-4.111
-7.457
2000
-8.955
2.452
-4.284
-7.522
-3.780
7.385
-3.863
-7.727
-87.833
40
-37.732
-55.315
2001
1992-2001
Rentas
108
111. Durante 1991 y 1992, la economa argentina creci a tasa reales cercanas al 12% por ao, mientras que en los
dos aos siguientes lo hizo a tasas cercanas al 6%. Pero en 1995, el contagio de la crisis mexicana incidi en una
reduccin del PIB de 2,9% (cifras del Banco Mundial).
109
Tabla 2
Finanzas del sector pblico
(En % del PIB)
Periodo
1966-1970
1971-1795
1976-1980
1981-1985
1986-1990
1991-1995
1996- 2000
Ingresos
Totales
25,5
22,2
27,1
26,6
28,8
26,2
23,9
Gastos
Totales
27,6
28,7
33,3
36,0
35,1
27,5
26,8
Resultado
Financiero
-2,1
-6,6
-6,1
-9,3
-6,3
-1,3
-2,8
Por una parte, tambin puede notarse en la evolucin de las cuentas pblicas
en los aos 1990 la reduccin de la participacin del Estado en la economa, en
lnea con las reformas neoliberales implementadas por entonces. Por otra parte,
en una visin de largo plazo la persistencia de las crisis fiscales puede verse como
una manifestacin saliente de la frustracin del paradigma de la planificacin econmica, ya que implicaban una limitacin estructural para la accin del gobierno,
el agente que deba impulsar el proceso de desarrollo.
6 La Planificacin en Mxico 1982-2000112
110
111
A fines de 1988, al asumir como presidente el economista Carlos Salinas de Gortari, convoc a los principales sectores sociales para firmar el Pacto Para la Estabilidad y el Crecimiento (Pece). En lugar de los antiguos planes de desarrollo, se
aprob poner en marcha un programa nacional de desregulacin econmica, que
deba fomentar la competitividad y hacer ms eficiente la asignacin de recursos.
En definitiva, se plante un cambio fundamental en el modelo de desarrollo
del pas, basado en lo que se llam la modernizacin, econmica, cultural, poltica y social. En lo econmico, se trataba de adaptar lo ms posible la estructura
econmica del pas a las nuevas modalidades de competencia e integracin internacionales. Ms concretamente, se plantearon las siguientes medidas:
Ampliar la participacin de los capitales privados, tanto nacionales como
extranjeros.
Acelerar la privatizacin de las empresas estatales.
Fomentar la participacin de empresas privadas en obras de infraestructura, antes reservadas al sector pblico.
Liberar recursos pblicos para que el Estado sea menos empresario, pero
acte con mayor eficiencia en reas como la salud, la educacin, la seguridad social, la vivienda, la justicia, el apoyo a los sectores marginados y
la infraestructura.
Liberalizar el comercio exterior, para erradicar los obstculos a las exportaciones y aprovechar mejor las ventajas comparativas del pas se
estableci una poltica de devaluaciones graduales.
Impulsar la liberalizacin del sistema financiero.
Reducir la carga de impuestos, tanto para las empresas como para las personas, a niveles comparables con los existentes en los principales socios
internacionales del pas.
Modernizar la regulacin en materia de servicios, transporte, comercio
e industria.
Como puede observarse, se trata fundamentalmente de un viraje desde un
modelo fundado en un Estado empresario, a otro fundado en la empresa privada,
en el que el Estado se reduce a roles sociales y de regulacin. Se trataba de dar la
mayor relevancia a las empresas privadas, impulsndolas a modernizarse mediante
la competencia internacional, y reduciendo la carga tributaria. En este contexto, la
planificacin econmica jugaba un rol menor, quedando limitada bsicamente a los
trabajos de infraestructura y al desarrollo de las polticas sociales.
112
113
El nfasis en el rol social del Estado qued de manifiesto en las cifras. El gasto
social, que en 1980 representaba el 30% de los recursos pblicos y que en 1988
slo haba subido al 33%, alcanz en 1999 a un 61%.116
114
Por otra parte, luego de la dcada perdida de los 1980, se logr un progreso,
limitado, en el plano econmico y social, que permiti legitimar la estrategia de
desarrollo fundada en la apertura al exterior. El PIB por habitante de Mxico
aument en un 16,5% en el periodo 1989-1998. A fines de los 1990, en 1999, la
tasa de inflacin anual se haba reducido a 12,3%, en lnea con lo que aconteci
en el conjunto de Amrica Latina.
Tambin continuaron su mejora algunos importantes indicadores sociales
de desarrollo: la esperanza de vida al nacer aument de 69,8 a 72,4 aos, entre
los quinquenios 1985-1990 y 1995-2000. En ese mismo periodo, la mortalidad
infantil se redujo de 39,5 por mil nacidos vivos a 31,0 y la tasa de analfabetismo,
para las personas de 15 aos y ms, se redujo de 12,7% a 8,8%.117
6.3 El Tratado de Libre Comercio con EE.UU
115
Desde la firma del Tratado de Libre Comercio con los Estados Unidos, las
maquiladoras, que existan desde los aos 1960, cobraron un nuevo impulso y se
convirtieron en la principal fuente de impulso econmico en Mxico. El empleo
en dichas fbricas creci en un 11% anual de 1995 a 2001. Los especialistas sealan que cada puesto de trabajo en las maquiladoras en Mxico tena un efecto
multiplicador y permita crear empleos para tres mexicanos ms.
De manera que las facilidades establecidas para la instalacin de empresas
maquiladoras, ms que la elaboracin de planes o programas econmicos regionales o sectoriales, cumplieron un rol de estmulo al desarrollo, sobre todo en las
zonas fronterizas.118
6.4 La ley de competencia y la Secretara de Programacin y Presupuesto
116
Tercera Parte
1 La planificacin nacional durante el ltimo decenio y sus
perpectivas - visin de conjunto
La Planificacin Nacional ha vuelto a cobrar relevancia en el anlisis de los estudiosos del desarrollo econmico y social de Amrica Latina durante el ltimo
decenio. Este inters no slo se limita a los pases que mantuvieron en actividad
las instituciones encargadas de la planificacin creadas en los aos 1950 o 1960,
como Colombia, Venezuela o Costa Rica, sino tambin en aquellos pases donde
los sistemas de planificacin sufrieron un fuerte repliegue o desaparecieron como
Argentina, Mxico, Per o Chile.
Una vez que se restablecieron los equilibrios fiscales, la inflacin retrocedi y
los precios mostraron relativa estabilidad, comenz a reconsiderarse la necesidad
que los agentes econmicos pudieran contar con seales que respondieran a un
horizonte temporal ms largo. Abrirse al largo plazo implic tambin incorporar
al anlisis una serie de factores que son determinantes del desarrollo econmico y
social de los pases, entre las cuales destacan la insercin internacional de las economas, la cohesin social, la sustentabilidad ambiental, el desarrollo productivo,
la innovacin tecnolgica y la institucionalidad democrtica de los pases.
La tarea de integrar los desafos que se plantean en cada una de esas reas
en una visin de largo plazo, la traduccin de esa visin en polticas de mediano
plazo, la coordinacin de esas polticas de acuerdo a los objetivos de estos planes
y la evaluacin del esfuerzo en todos estos planos, aparece como la nueva agenda
de las oficinas de planificacin nacional.
Este tipo de consideraciones implic apartarse de las ideas centrales del Consenso de Washington, que predomin con tanto vigor en los primeros aos de
la dcada de los aos 1990 y que despert muchas esperanzas en las autoridades
polticas y econmicas de la poca. Esas esperanzas se vieron frustradas por los
resultados de la aplicacin de las reformas y polticas de inspiracin neoliberal.
El entusiasmo por las reformas amain, comenzaron a destacarse las limitaciones
que tenan para impulsar el desarrollo en la regin y se produjeron cambios significativos en la percepcin de los actores relevantes en el diseo de polticas.
1.1 Los resultados de las reformas
En primer lugar, se vieron frustradas las esperanzas de retomar un ritmo dinmico de crecimiento despus de la dcada perdida. El crecimiento fue bajo
y decepcionante si se le compara con periodos anteriores a la crisis de la deuda y
a las reformas neoliberales. La tasa de crecimiento promedio entre 1990 y 2003
117
fue de 2,6% anual (1% por habitante); es decir, la mitad del 5,3% (2,6% por
habitante) correspondiente al periodo de industrializacin dirigida por el Estado,
entre 1950 y 1980.
Entre 1990 y 1997, cuando el nuevo modelo funcion mejor, el ritmo de
crecimiento fue de 3,7% anual significativamente inferior al de la edad de oro
de Amrica Latina, 1950-1980.119 La crisis asitica provocara una nueva media
dcada perdida entre 1998 y 2003, con tasas de crecimiento promedio inferiores
a los de la dcada de los aos 1980. Slo en el quinquenio 2004-2008 se retomara
el dinamismo del crecimiento, 5,3% promedio anual, impulsado por un aumento
de los precios internacionales de los recursos naturales desconocido desde que se
dispone de estadsticas confiables.120
Las tasas de inversin, entre 1990 y 1997, se mantuvieron por debajo de los
niveles logrados durante los aos 1970 y cayeron pronunciadamente despus de la
crisis asitica. La evolucin de la productividad total de factores mostr contrastes
anlogos. El ndice ponderado de las diez economas latinoamericanas de mayor
tamao se elev apenas 0,2% por ao entre 1990 y 2002 (1,1% en el periodo
1990-1997), mientras que en el lapso 1950-1980 lo hizo en 2,1%.121
Las exportaciones de mercancas mostraron una expansin muy importante,
entre 1990 y 2003. Su volumen creci a una tasa promedio anual de 7,8%, no
conocida anteriormente por la regin en su conjunto. Tambin se expandieron
notablemente los flujos de inversin extranjera directa hasta 2001; se quintuplicaron
entre 1990-1994 y 1997-2001. Pero, las externalidades tecnolgicas y los efectos
multiplicadores que estos flujos debieron haber originado, fueron dbiles y no
indujeron un rpido crecimiento del PIB.
Los sectores internacionalizados de alta productividad funcionaron como
enclaves de redes globales de produccin, no se integraron plenamente a las
economas locales, aportaron menos de lo esperado en la generacin de valor
agregado interno y absorbieron en muy escasa medida el trabajo, el capital y la
capacidad tecnolgica de las empresas desplazadas por la restructuracin productiva. Aument la subutilizacin de estos factores, el subempleo y la desocupacin
abierta, agudizndose la heterogeneidad estructural de las economas de la regin.
En segundo lugar, las reformas neoliberales resultaron en un fuerte incremento
de la sensibilidad de las economas a las fluctuaciones del financiamiento externo
119. El trmino edad de oro para calificar el periodo 1950-1980 lo emplea John Williamson, un decidido partidario
y defensor de las reformas neoliberales promovidas por las instituciones financieras internacionales ( KUCYZNSKI;
WILLIAMSON, 2003, p. 305).
120. Cifras de Cepal (2008) y (2009).
121. OCAMPO, 2005.
118
sin dejar de responder tambin a las variaciones del comercio internacional y de los
trminos del intercambio. La liberalizacin financiera y la naturaleza procclica de
los sistemas financieros se han sumado a polticas monetarias y fiscales igualmente
procclicas. La liberalizacin cambiaria ha incidido en una tendencia a la sobrevaluacin de los tipos de cambio en los periodos de abundante financiamiento externo.
Bruscas restricciones en la cuenta de capital y otros factores externos interrumpieron el crecimiento en cuatro ocasiones en menos de 15 aos: 1995, 1998-1999,
2001-2003 y 2008-2009. Exceptuando el episodio de 1995 que tuvo un efecto
ms focalizado, se pueden distinguir tres periodos durante las ltimas dos dcadas.
El primero es de crecimiento con abundantes flujos de capital entre 1990 y 1997.
Un segundo periodo cubre la media dcada perdida para el crecimiento, desde
1998 hasta 2003, con la restriccin de esos flujos que sigui a la crisis asitica.
El tercero va de 2004 a 2008, cuando los precios de los recursos naturales experimentan un aumento sin precedentes, vuelve la abundancia de los flujos de capital
y el crecimiento retoma un dinamismo. La crisis financiera mundial de septiembre
2008 pone abrupto trmino a este tercer periodo.
En tercer lugar, los resultados de la aplicacin de las reformas desde el punto
de vista social tambin fueron frustrantes, cuando no derechamente adversos.
El crecimiento econmico lento e inestable afect la creacin de empleo, aumentando la informalidad y el desempleo. La mayor heterogeneidad estructural
ampli las brechas de ingresos entre trabajadores calificados y no calificados.
Estas tendencias negativas contrarrestaron el incremento del gasto pblico social
y su mayor focalizacin.122 A pesar del aumento del ingreso per cpita durante
los aos 1990, el porcentaje de la poblacin bajo la lnea de la pobreza en el
conjunto de la regin era mayor en 2002 que en 1980. De acuerdo a las cifras
de la Cepal, la mitad de los pases sufrieron un deterioro en la distribucin del
ingreso y slo muy pocos experimentaron una mejora durante esa dcada.
1.2 La crtica al Consenso de Washington
119
Las propuestas que han surgido de esa bsqueda abordan distintos planos que van
desde lo estrictamente econmico a lo netamente poltico. Rescatan la necesidad
del Estado asumir tareas de importancia all donde el mercado manifiesta fallas,
no puede funcionar eficientemente por diversas circunstancias, o simplemente no
puede existir.124 Pero no adoptan posiciones radicales en esta materia. Conviene
destacar las propuestas planteadas por Jos Antonio Ocampo en 2004, que se
refieren especficamente al papel de las estrategias de desarrollo productivo, las
polticas macroeconmicas y a la relacin entre polticas econmicas y sociales.125
La explicacin del lento crecimiento de las economas de la regin se relaciona
sobre todo con caractersticas especficas del desarrollo del sector productivo y su
vnculo con el proceso de inversin y del cambio tcnico. Los casos exitosos como
los de Asia Oriental, China, India, e incluso los periodos de crecimiento rpido
de Brasil y Mxico, no fueron precedidos de fases de liberalizacin econmica
extensa. Grandes transformaciones de sus sectores productivos se asocian ms
fcilmente a sus logros.
La eficiencia de los mercados libres requiere, por cierto, marcos regulatorios
que aseguren la competencia y la correccin de fallas en los mercados de factores, principalmente de capital de largo plazo, tecnologa, capacitacin de mano
de obra y tierra. La propuesta de Ocampo, sin embargo, apunta al establecimiento de
estrategias que promuevan la eficiencia dinmica de las estructuras productivas. Se
trata de lograr dinmicas estructurales exitosas; aquellas que son impulsadas por
124. Joseph Stiglitz, quien ha estado en la vanguardia de la crtica al Consenso de Washington, remonta sus argumentos a sus trabajos de los aos 1960 sobre el funcionamiento de los mercados con informacin imperfecta.
125. OCAMPO, 2005.
120
121
Este tipo de propuesta implica polticas proactivas del Estado en que la planificacin nacional resulta particularmente til para procesar mltiples demandas,
objetivos, polticas, programas e intervenciones, todos alternativos. Sin embargo,
siguen coexistiendo posiciones distintas respecto al alcance del rol del Estado en
el desarrollo. Aunque en la prctica el diseo de las polticas y las estrategias de
conjunto en los pases de la regin mezclen criterios, se puede simplificar en dos
posiciones ms puras.
Un enfoque plantea intervenciones pblicas destinadas a fortalecer la accin
autnoma de los mercados. Entre ellas se destacan las polticas fiscal y monetaria,
para lograr la estabilidad de precios, de manera que stos puedan significar seales
adecuadas para las decisiones de los agentes econmicos. Para lograr este mismo
objetivo, son importantes las polticas que abren la economa al exterior, de manera
que los precios de los mercados internacionales estn presentes para orientar las
decisiones de productores y consumidores. Ciertos bienes pblicos bsicos, como
la educacin y la infraestructura, son necesarios para al funcionamiento eficiente
de los mercados, e igualmente lo son la proteccin de los derechos de propiedad
y la institucionalidad legal.
En esta concepcin, el mercado resuelve adecuadamente los problemas
econmicos y las polticas macroeconmicas correctas permiten que las ventajas
comparativas generen los incentivos necesarios para que los empresarios impulsen
la transformacin productiva requerida por una insercin internacional exitosa.
En consecuencia, las polticas pblicas incluidas las sociales tienen un alcance
limitado y evitan alejarse de la lgica del mercado para evitar distorsiones.
El espacio que puede tener la planificacin nacional, en un esquema de este
tipo, es consecuentemente limitado. Aparte de la coordinacin de polticas sectoriales y regionales, su aporte ms importante estara en el mbito del diseo de las
polticas macroeconmicas ms convenientes. En pases donde este enfoque ha
tenido mayor vigencia, sin embargo, ha existido la tendencia a dejar las polticas
monetarias y cambiarias exclusivamente en manos de bancos centrales autnomos
y las polticas presupuestarias en los Ministerios de Hacienda. Donde las polticas
macro se centran en estos instrumentos y en estos actores, el espacio de la planificacin nacional se ha reducido.
122
123
124
Finalmente, la cuarta condicin en este planteamiento hace mencin a la superacin de las hipotecas ideolgicas, incluso aquellas que pretenden reducir las
opciones polticas a meros problemas tcnicos. Es preciso acomodar armnicamente la racionalidad tcnica con la racionalidad poltica. Los cambios que se
pueden esperar son graduales, normalmente transversales, que requieren grandes
consensos y apoyos de la sociedad en su conjunto.
1.7 Estrategias de promocin de la transformacin productiva
Los estudios realizados en la Cepal sobre las estrategias de desarrollo de los pases
que han logrado disminuir las brechas de ingreso con los pases desarrollados
entregan una visin particularmente importante sobre las polticas de transformacin productiva y los determinantes de xito en su aplicacin.130 Se estudiaron
cinco de los diez pases, en un universo de 206, que cerraron su brecha de ingreso
con los Estados Unidos en ms de diez puntos entre 1960 y 2005.
Cuatro de estos cinco (Corea, Finlandia, Irlanda y Singapur) han seguido
un estrategia de transformacin productiva.131 Los tres primeros han impulsado
su estrategia mediante planes formales de alcance nacional con un horizonte multianual. El estudio tambin incluye otros dos casos, Malasia y Repblica Checa, que
han acortado la brecha de ingresos, han seguido una estrategia de transformacin
productiva, apoyada en la planificacin multianual nacional.
Los pases con esta estrategia comparten el empeo en lograr la estabilidad
macroeconmica, la solidez fiscal, altas tasas de inversin y una insercin internacional dinmica. La importancia creciente de la innovacin ha hecho priorizar
el desarrollo humano, la escolaridad y la ampliacin de la educacin superior.
Las ventajas comparativas estticas han sido punto de partida para el desarrollo
exportador, pero el mayor esfuerzo se ha puesto en la creacin de nuevas ventajas
comparativas para dar continuidad a la expansin de las exportaciones.
Las estrategias concretas con este enfoque surgen a partir de un diagnstico,
una evaluacin de oportunidades claves en los mercados internacionales en una
perspectiva de mediano y largo plazo y la identificacin de las dificultades que se
deben superar para aprovechar tales oportunidades.
1.8 Alianzas pblico-privadas, visin estratgica y largo plazo
125
y fallas del mercado inducen a estas empresas actuar sin la perspectiva necesaria para aprovechar plenamente tales oportunidades o superar tales restricciones.
Los gobiernos pueden estimular un pensamiento estratgico y proactivo con visin de futuro y coordinar las acciones colectivas en el marco del bien pblico.
Ambas partes actuando juntas pueden impulsar programas que permitan identificar y superar fallas del mercado y de las propias polticas pblicas.
Por una parte, para que estas alianzas pblico-privadas sean eficaces, se requiere que el Estado mantenga su autonoma, evitando ser capturado por intereses particulares. Al mismo tiempo, es indispensable el diseo institucional de un proceso
social de colaboracin pblico-privada que permita obtener toda la informacin
necesaria para identificar oportunidades y restricciones para las nuevas actividades
productivas. Parte de esa informacin se encuentra en manos de otros agentes no
empresariales, como las universidades y los sindicatos. Por otra parte, una estrategia de largo plazo necesita desarrollar consensos o entendimientos polticos que
perduren en diversos sectores de la sociedad. Por ello, la incorporacin al proceso
social institucionalizado de actores ajenos a las empresas comprometidas, directa
o indirectamente, en la internacionalizacin contribuyen a mantener la estrategia
de desarrollo ms all de los ciclos polticos.
La construccin de consensos y compromisos amplios respecto a objetivos de
largo plazo se vuelve un requisito indispensable. Surge as la necesidad de formular,
a partir del diagnstico compartido, una visin estratgica del futuro que refleje
y reconcilie la multiplicidad de intereses de los distintos sectores de la sociedad.
La construccin de la visin compartida es un proceso en que se forjan las confianzas para garantizar que la colaboracin sea el sostn principal para la transformacin del pas. Un proceso que tiene facetas mltiples en que cada actor es capaz
de trascender sus propios intereses, sin dejarlos de lado, con el fin de satisfacer
el inters colectivo necesario para construir la nacin. No se trata de firmar un
documento. Sin el compromiso activo de todos, tal documento no tendr fuerza
transformadora requerida.132
1.9 Nuevas tareas para la Planificacin Nacional
126
127
El sistema de planificacin en Colombia ha mantenido, durante la presente dcada, un alto grado de protagonismo en el diseo de polticas pblicas, un rasgo
que ha marcado su trayectoria desde la dcada de los aos 1960. Se destaca en
Amrica Latina como el sistema que ms gravita en la elaboracin y las decisiones
gubernamentales de polticas econmicas y sociales.
La continuidad de la institucionalidad democrtica de Colombia ha permitido
que se consolidara, hace cuatro dcadas, y se mantuviera una institucionalidad
en que las ms importantes estratgicas de estas polticas se decidan en el Consejo de Poltica Econmica y Social (Compes), la ms alta autoridad nacional de
planeacin. Este Consejo acta bajo la direccin del Presidente de la Repblica
134. Otro ejemplo lo constituye la funcin bsica de coordinacin, la cual, como subrayaba Garnier, tiene bsicamente
una naturaleza poltica (GARNIER, 2000).
128
y est integrado por los ministros y las mximas autoridades de las principales
instituciones del rea econmica y social.135
El Compes coordina y orienta a los organismos encargados de la direccin
econmica y social en el gobierno, a travs del estudio y aprobacin de documentos sobre el desarrollo de polticas generales. El DNP desempea las funciones de
Secretara Ejecutiva del Consejo y es la entidad encargada de coordinar y presentar
todos los documentos para discutir en cada sesin.
En calidad de Secretara Tcnica del Compes, el DNP tiene, entre otras, las
funciones de la presentacin de: i) el Plan Nacional de Desarrollo; ii) la programacin
macroeconmica anual; iii) el plan financiero del sector pblico; iv) el plan operativo
anual de inversiones; v) el programa de desembolsos de crdito externo del sector pblico; vi) los conceptos relacionados con la celebracin de los contratos de emprstito
de la Nacin o de las entidades pblicas; y vii) en general, las polticas, estrategias,
planes, programas y proyectos del Gobierno Nacional.
Esta institucionalidad difiere de la de la mayora de los otros gobiernos de la
regin en que el Departamento Nacional de Planeacin tiene la responsabilidad de
elaborar la programacin macroeconmica econmica anual y el plan financiero del
sector pblico. Es tambin muy caracterstico de la institucionalidad del DNP su
tuicin sobre la inversin pblica, desde los estudios de factibilidad, el proceso de
evaluacin de los proyectos que se aprueban y el presupuesto para su financiamiento.
Se trata de un sistema de planificacin que no perdi importancia con las
reformas liberalizadoras y ha podido contribuir a la racionalizacin, disciplina y
armonizacin del manejo de la poltica macroeconmica y la asignacin de los
recursos pblicos. Ha tenido tambin un papel importante en transparentar los
objetivos e instrumentos de las polticas pblicas nacionales y mostrar su coherencia, permitiendo a los agentes privados mejores decisiones de inversin, ahorro o
consumo.136 Un equipo profesional altamente calificado le ha permitido cumplir
adecuadamente estas funciones.
El hecho que el DNP est adscrito a la Presidencia de la Repblica parece
haber sido un factor de su capacidad de mantenerse en el centro de las decisiones
de polticas pblicas pues le ha conferido fuerza poltica y jerarqua administrativa.
Sin embargo, su articulacin regional y sectorial le ha permitido tambin establecer vnculos importantes para sus labores como para influir distintos niveles de la
sociedad colombiana.
135. Para las materias sociales ha funcionado el Compes Social.
136. Esta contribucin es reconocida por quienes han tenido conocimiento del trabajo del DNP. Vase la encuesta
contenida en Florez, Luis Bernardo y Rodrigo Manrique (2008, p. 56).
129
Los Planes Nacionales de Desarrollo que deben presentarse cada cuatro aos por
mandato constitucional y ser aprobados por el Congreso son los documentos oficiales mediante el cual cada gobierno hace pblico sus objetivos de desarrollo, las
estrategias para alcanzarlos y las principales polticas que los implementarn. Una
de las particularidades de los planes colombianos es que debe contener, junto a
objetivos y estrategias de mediano y largo plazo, los presupuestos plurianuales de
inversiones de las entidades pblicas de orden nacional. La Constitucin de 1991
consagr la tuicin sobre la inversin pblica, incluyendo la formulacin, evaluacin y financiamiento de los proyectos que el DNP ha tenido desde su creacin.
Es interesante observar la progresiva amplitud y complejidad de los temas que
han ido abordando los planes. Durante los aos 1970, los temas centrales fueron el
crecimiento econmico, las polticas macroeconmicas, el desarrollo productivo
particularmente la industria y la agricultura, pero tambin la construccin y la minera y la energa , el comercio exterior, el financiamiento externo e interno de las
actividades contenidas en el plan. Las consideraciones sobre distribucin del ingreso
y la gravitacin de la pobreza se destacan y no llegan a tener la preponderancia de los
temas econmicos. En los aos 1980 y 1990, las polticas sociales ganan creciente
importancia junto a las polticas macro y las reformas neoliberales en desmedro de
las polticas de desarrollo productivo. Los temas relacionados con el medio ambiente
y el desarrollo sustentable comienzan a parecer en los aos 1990, pero no es sino
hasta el ltimo plan (aprobado en 2007 para el periodo 2006-2010) que aparece en
el mismo rango que el crecimiento, la equidad y la violencia armada.137
Este ltimo tema, la violencia y el conflicto armado, incorporado como
central y prioritario en los planes de desarrollo constituye una particularidad
de Colombia y una muestra de la capacidad de su sistema de planificacin de
asumir los temas cruciales para la poltica, la sociedad y la economa del pas.
Hacia mediados de los aos 1990, la violencia ejercida por organizaciones armadas ilegales de diversa ndole pas a ser considerado el principal desafo del
pas por las autoridades colombianas apoyadas por amplias mayoras ciudadanas.
130
La economa colombiana se haba distinguido en la regin por haber experimentado, durante la segunda mitad del siglo XX, ciclos ms suaves que el resto de
los pases en su desarrollo. Las tasas de crecimiento econmicos fueron positivas
incluso durante la crisis de la deuda (la tasa ms baja fue + 1% en 1982). Pero
el desempeo de la economa cambi drsticamente en 1998. El crecimiento se
desplom en el segundo semestre, fue negativo en 1999 (con una tasa de - 4,2%)
y los siguientes tres aos fueron decepcionantes sin que los indicadores mostraran
recuperacin slida (tasas de crecimiento del PIB apenas superiores al 2%).
Colombia no se escap de la media dcada perdida posterior a crisis asitica
que afect a la regin. Pero aparte de los efectos financieros y comerciales de esa
crisis internacional, Colombia estaba afectada por factores domsticos econmicos
y no econmicos. El anlisis del DNP hacia fines de 2002139, consideraba que el
creciente dficit fiscal por aumento del gasto pblico sin el correspondiente incremento de los ingresos fiscales era un factor de importancia. Pero, la intensificacin
del conflicto armado en particular, el aumento de los secuestros, las extorsiones y
atentados de toda ndole era la primera causa del magro desempeo de la economa. Sus estimaciones sealaban que esta causa haba estado restando la economa
dos puntos porcentuales de crecimiento cada ao.
Hacia el ao 2001, las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC)
contaba con ms de 16 mil hombres en 62 frentes, habiendo duplicado su contingente en una dcada, el Ejrcito de Liberacin Nacional (ELN) haba crecido en
una proporcin semejante superando los cuatro mil integrantes en 41 frentes y los
grupos ilegales de autodefensa, que no llegaban a dos mil hombres armados diez
aos antes, contaban con ms de diez mil distribuidos en diez bloques.
El crecimiento de los cultivos ilcitos, especialmente de coca, fue la principal causa de la expansin de los grupos al margen de la ley. Ambos fenmenos se
aceleraron a partir de 1998.
138. DNP, 1999, 2003 y 2007.
139. DNP, 2003.
131
El resultado no poda ser ms negativo. Ms de 50 mil personas murieron durante los aos 1990 como consecuencia de los enfrentamientos, crmenes y masacres;
cientos de miles de campesinos tuvieron que abandonar sus tierras el nmero
total de desplazados se estimaba, en el ao 2000, en casi 1 milln de personas y
cientos de millones de dlares se perdieron en ataques terroristas a la infraestructura,
particularmente oleoductos.
De acuerdo a los dos ltimos planes, esta es la situacin, que requera ser
corregida segn el plan para recuperar la confianza, aumentar la inversin privada
y lograr los otros objetivos del plan, crecimiento, empleo y equidad. La poltica de
Seguridad Democrtica fue integrada plenamente a los dos ltimos Planes Nacionales de Desarrollo correspondientes a las dos administraciones del presidente Uribe.
Han sido parte de sus objetivos el control del territorio (a travs del fortalecimiento
de la fuerza pblica, la inteligencia, la proteccin de la infraestructura econmica y
la seguridad urbana), el combate a las drogas ilcitas, el fortalecimiento del servicio
de justicia, el desarrollo en zonas deprimidas y de conflicto.
2.3 El largo plazo
Los Planes Nacionales de Desarrollo se extienden slo los cuatro aos de los periodos presidenciales. El sistema de planificacin funciona muy enfocado en la asesora
al Presidente y sus ministros en el diseo de polticas gubernamentales econmicas
y sociales, la gran mayora de ellas de corto y mediano plazo. Otra preocupacin
permanente han sido los proyectos y la inversin pblica en general. Se le critica ltimamente que haya asumido tareas operativas, particularmente las ligadas al
Fondo Nacional de Regala y al Sistema General de Participaciones, instrumentos
de descentralizacin establecidos en la Constitucin de 1991. Pero, una antigua
crtica a la planificacin colombiana ha sido su insuficiente atencin al largo plazo.
Ya encontramos esta crtica en el artculo de Miguel Urrutia, publicado en
1986, que revisramos en la primera parte de este informe.140 Se repite como
recomendacin en la encuesta realizada por Florez y Manrique en 2008. 141
Para varias de las personalidades consultadas sobre las actividades del DNP a futuro,
ste debera concentrase en la definicin de polticas de largo plazo en distintos
temas: globalizacin, competitividad internacional, la ciencia y la tecnologa, el
capital humano, exclusin y cohesin social, transformaciones productiva y social,
la estructura de edades de la poblacin, eficiencia del Estado, la visin del pas para
el 2019 (bicentenario de la independencia).
140. URRUTIA, 1986.
141. FLOREZ; MANRIQUE, 2008.
132
Visin Colombia, II Bicentenario 2019, es un primer intento de dar una perspectiva de un horizonte ms largo a objetivos y polticas. Un ejercicio necesario
para empezar a otorgar a la planeacin nacional una dimensin de largo plazo tan
necesaria para los desafos que enfrentar el pas.
El sistema de planificacin colombiano es el ms dotado del existente en los
siete pases comprendidos en este estudio para avanzar en esa direccin y abordar
las complejas problemticas que plantea el desarrollo econmico y social para las
prximas dcadas que van desde la aceleracin del progreso tcnico y de la globalizacin, pasan la equidad y cohesin social e incluyen hasta el cambio climtico
y el deterioro del medio ambiente.
Debe reconocerse, sin embargo, que un avance en este sentido significara un
cambio profundo en la tradicin de trabajo del DNP. Una perspectiva de largo plazo
requerira desarrollar una visin estratgica de futuro muy compartida de distintos
sectores de la sociedad que deben contribuir a la construccin de esa visin y de
las decisiones de poltica para llevarla a la prctica. El DNP, en cambio, es y ha
sido una institucin tcnica muy centrada en las decisiones de poltica econmica
y social del gobierno y en la inversin pblica. Ha desarrollado importantes lazos
133
con sectores empresariales privados, pero bsicamente como contraparte de decisiones que los afectan en sus intereses sectoriales. Y tales vnculos han sido menos
importantes con otros sectores.
Por otra parte, la prioridad que ha dado el gobierno desde 2002 a su poltica
de seguridad democrtica implica un compromiso del Estado en un esfuerzo militar
de gran envergadura, que tiene incluso importantes implicaciones internacionales.
Un esfuerzo que tiene gran respaldo de la ciudadana y que no parece ser de resolucin muy cercana, a pesar de los avances que ha podido mostrar el gobierno.
Es poco probable que el liderazgo poltico se empee en iniciativas que no estn
estrechamente vinculadas con este esfuerzo prioritario, aunque el DNP desarrolle
ejercicios ilustrativos de proyecciones al futuro.
3 La Planificacin en Chile
Durante la ltima dcada, el sistema poltico chileno no ha tenido alteraciones mayores. Los dos gobiernos de la Concertacin de Partidos por la Democracia han podido dar continuidad a sus polticas econmicas y sociales, pero
no han podido realizar los cambios institucionales que carecan del apoyo
de la oposicin de derecha, pues la Constitucin de 1981 requiere qurum
especial para su aprobacin.142
Los roles y las funciones de las instituciones pblicas que tiene que ver con el
desarrollo econmico y social del pas se han mantenido, a pesar que se han presentado serios problemas que han derivado en verdaderas crisis en varios mbitos.
3.1 Carencias institucionales
En el plano de las polticas macroeconmicas, la respuesta de las autoridades frente la crisis asitica evidenci serios problemas de coordinacin entre las polticas
fiscal y monetaria. El Banco Central adopt polticas rgidas en materia cambiaria
y extremadamente contractivas en materia monetaria que causaron efectos negativos innecesarios: una duplicacin de las tasas de desempleo un grave deterioro
a la situacin de las empresas medianas y pequeas y una recesin productiva y
de las actividades econmicas en su conjunto. No se hicieron esperar las crticas
a la institucionalidad del Banco Central que le otorga autonoma a un directorio
tcnico y le asigna como nico propsito mantener baja la inflacin. Pero tales
crticas no llegaran a remecer el inmovilismo institucional.
Otro frente donde la institucionalidad mostr fallas con graves consecuencias
fue el de la energa. El pas sufri una seria vulnerabilidad elctrica en el periodo
2004-2009, despus que Argentina disminuyera el suministro de gas natural. Algunos
142. Ricardo Lagos presidi el gobierno en el sexenio 2000-2006 y Michelle lo ha hecho a partir de marzo 2006-2006.
134
135
136
En 1990, por decreto presidencial, se crearon Comits Interministeriales que tenan como funcin asegurar la coherencia y complementariedad en la operacin
del gobierno, especialmente en la consecucin de sus objetivos estratgicos. Los
comits han sido un espacios de resolucin de los problemas que enfrentaba la
consecucin de los objetivos estratgicos del gobierno y/o se anticipaba la atencin a conflictos previsibles.
Inicialmente se formaron cinco Comits: Poltico, Econmico, Social, Infraestructura y de Desarrollo Productivo. En todos ellos participaba la Secretara
145. dem.
137
General de la Presidencia y operaba como secretara tcnica, impulsando las labores de coordinacin que se requiriesen para lograr los objetivos estratgicos del
gobierno. El Comit Poltico ha sido el ms importante y habitualmente ha sido
presidido por el Presidente de la Repblica, al menos, una vez a la semana. Este
comit supervisa la agenda poltica del gobierno y sobretodo evala la coyuntura
para decidir las principales acciones de cada semana. El Comit Econmico tambin fue inicialmente muy importante, pero la preponderancia cada vez mayor
del Ministerio de Hacienda ha ido concentrando las decisiones en este ministerio.
Con el tiempo esta prctica de coordinacin interministerial fue extendindose al tratamiento de problemas que requiriesen de la accin coordinada de
muchas instituciones. Las principales reformas que se impulsaron durante este
periodo tuvieron Comits Interministeriales responsables de definirlas, impulsarlas
y supervisarlas. La reforma de la salud, por ejemplo, tuvo un comit que lo presida
el Ministerio de Salud. Lo mismo se hizo para atender problemas especficos que
requeran coordinacin de manera permanente, como la Seguridad Ciudadana.
Tambin este tipo de estructura se utiliza, de manera temporal, para enfrentar
problemas puntuales y transitorios en un territorio o en una actividad determinada.
Los Comits Interministeriales han sido ampliamente utilizados y constituyen
un instrumento clave para el desarrollo de la funcin de coordinacin que realiza
Segpres como responsable de tareas de planificacin estratgica gubernamental.
Sin embargo, al igual que las metas ministeriales, los comits se crearon y han
funcionado por decisin presidencial sin que ninguna ley les haya constituido
como instancias ms permanentes lo cual ha debilitado el alcance de sus trabajos,
acuerdos y decisiones.146
Monitoreo, evaluacin y retroalimentacin
138
La planificacin estratgica ocupa un espacio importante en la operacin de la empresa privada. Sin embargo, la inclinacin hacia las polticas de libre mercado que han
predominado en Chile en las ltimas dcadas, especialmente en el medio empresarial,
fue entendida como contradictoria con el rol planificador del Estado. Existen indicios
que esta concepcin habra cambiado, incluso en medios empresariales.
Por otra parte, es bastante generalizada la opinin de que el pas requiere
contar con una visin compartida de los desafos que plantea el futuro. Sin
embargo, el cmo se genera esa visin es muy importante. Las Comisiones Asesoras Presidenciales para temas sectoriales han tenido una positiva experiencia
al gozar de cierto grado de autonoma respecto del gobierno y de pluralidad
en su composicin, de manera que han representado y dado confianza a una
pluralidad de actores. Un institucin con estas caractersticas para construir la
visin podra generar la informacin que le permita a sus participantes elaborar
una visin compartida de los desafos que debe enfrentar el pas, los posibles
escenarios en que estos se desenvolvern, las prioridades que deben ser atendidas
y las implicancias especialmente en materia de recursos y financiamiento que
plantea enfrentar estas prioridades.148
La institucionalidad que ha ido generando el pas en materia de coordinacin,
monitoreo y evaluacin de los programas pblicos, como las prcticas de transparencia en la difusin de esa informacin ya constituyen un importante avance
para el funcionamiento de una institucin responsable de mantener una visin
estratgica de los desafos del pas. Sin embargo, institucionalizar la construccin de
la visin estratgica para el pas requerir un fuerte liderazgo poltico comprometido
con ese propsito, el cual no parece estar disponible por el momento.
147. dem.
148. dem.
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143
Social de la Nacin 2001-2007. Este tiene como antecedentes tres documentos programticos, el Programa Econmico de Transicin 1999-2000 de junio de 1999,
el Programa Econmico 2000 de marzo de 2000 y el Programa de Gobierno la
Propuesta de Hugo Chvez para continuar la Revolucin, de mayo de 2000.
No podra catalogarse a esas lneas generales como un plan de desarrollo, sino
ms bien como un programa de transicin para avanzar hacia la estructuracin
de un sistema socialista sui gneris, razn por la cual carecera de sentido intentar
enmarcarlo dentro de una concepcin terica de la planificacin. En virtud de su
carcter transitorio, al igual que en el pasado, su contenido hara explcitas las pautas
que orientaran la accin gubernamental durante su primer sexenio de gestin.
Las lneas generales contemplan el desarrollo de acciones muy puntuales en
cinco grandes reas que convergen hacia la conformacin del nuevo modelo de
desarrollo de la sociedad venezolana, cuyos elementos fundamentales son concebidos con base en los principios contenidos en la Constitucin aprobada en 1999.
El marco de un sistema democrtico y participativo se traduce en la apertura y
ampliacin de los canales de participacin de la sociedad en el diseo, ejecucin,
evaluacin y control de las polticas pblicas.
Las cinco reas son denominadas equilibrios:
Poltico.
Econmico.
Social.
Territorial.
Internacional.
A partir de esa categorizacin se van sealando las polticas a ser instrumentadas en un contexto en el cual prima, como se indic, una concepcin transicional,
combinando aspectos estructurales y coyunturales para ir allanando el camino de
un cambio estructural en el pas.
Como pareciera ser tradicin en el pas, al poco tiempo de aprobado el
plan, su desarrollo se vio truncado por la huelga patronal, el golpe de Estado y el
paro petrolero ocurridos entre diciembre de 2001 y marzo de 2003. Estos hechos
obligaron al abandono parcial de las lneas generales del plan y a la adopcin de
polticas para atender la emergencia econmica causada por la parlisis que vivi
el pas a lo largo de casi tres aos de inestabilidad poltica. Superados en buena
medida los efectos econmicos derivados de los acontecimientos polticos, en
diciembre de 2007, la Asamblea Nacional sanciona el plan nacional de desarrollo
titulado Proyecto Nacional Simn Bolvar Primer Plan Socialista PPS, con
vigencia para el lapso 2007-2013.
144
Los inicios de la planificacin econmica en Argentina coincidieron con la expansin de la intervencin estatal orientada al impulso del proceso de industrializacin. La orientacin industrial de las estrategias de crecimiento y la preocupacin
por la planificacin del desarrollo econmico fue un punto de continuidad entre
gobiernos de muy distinto signo poltico desde mediados de los aos 1940 hasta
mediados de los 1970. En ese periodo, las discusiones en torno a los lineamientos
151. Colaboracin de Martn Fiszbein.
145
146
Desde mediados de los aos 1970 la economa experiment nuevos episodios de crisis. Estos tambin estuvieron vinculados a la restriccin externa, pero
a diferencia de lo que ocurra en la etapa del modelo industrial, la evolucin del
balance de pagos estuvo dominada por el creciente peso de los flujos de capital.
La libre entrada de capitales permiti inicialmente financiar dficits de la balanza
comercial, pero esa forma de financiamiento genera egresos de divisas en periodos
subsiguientes en concepto de intereses y de amortizaciones. A medida que creci el
stock de deuda aumentaron los pagos por intereses que crecieron con las primas
de riesgo y empeoraron los dficits de cuenta corriente, subiendo a su vez las necesidades de financiamiento externo a costos incrementados. Esos crculos viciosos
de endeudamiento externo dieron forma a un nuevo tipo de ciclos econmicos
marcados por los conocidos episodios de crisis financiera, cambiaria y default de
la deuda externa pblica en 1982, 1988-1989 y 2001-2002.
En los aos 1980 hubo intentos de formular planes de largo plazo que pudieran contribuir a superar los problemas estructurales de la economa. Sin embargo, las consecuencias urgentes de esos problemas, agravadas por la dinmica
de la deuda y la inflacin, hicieron imposible que aquellos planes de largo plazo
llegaran a concretarse. Este hecho puede verse como una manifestacin ms aguda
del fenmeno observado en las dcadas anteriores, en las que los condicionantes
de la poltica macroeconmica en el corto plazo dificultaban la articulacin de
estrategias de largo alcance. Esos condicionantes se haban agudizado por efecto
del endeudamiento generado por las polticas liberales de apertura comercial y
financiera que caracterizaron el abandono del modelo industrial.
Los modelos neoliberales de mediados de los aos 1970 y los aos 1990, que
combinaron las medidas de apertura con esquemas de tipo de cambio apreciado y
endeudamiento externo acelerado, favorecieron un ingreso masivo de importaciones
que desarticul el aparato productivo local. Junto con la desindustrializacin y la
destruccin de extensas capas del tejido productivo, la quiebra y liquidacin de
empresas que podran haber sido eficientes en otros escenarios, las graves consecuencias sociales de la lgica neoliberal se manifestaron en el aumento del desempleo
y los niveles de desigualdad.
Con la orientacin de la poltica econmica definida a principios de los
aos 1990, los organismos dedicados a la planificacin dentro de la estructura
burocrtica del gobierno estaban condenados a perder gravitacin y desaparecer.
El modelo instalado se mantendra a lo largo de toda esa dcada y las actividades
de planificacin orientadas al largo plazo no tuvieron ningn lugar en ese esquema.
Adems de impulsar un movimiento general hacia la desregulacin,
las reformas econmicas neoliberales incluyeron procesos de privatizacin y
descentralizacin que redujeron no slo la intervencin del Estado, sino su
dimensin y la cantidad y calidad de sus cuadros tcnicos. En 1991 la Secretara
147
148
que, agotadas las otras fuentes de financiamiento del dficit en cuenta corriente,
el endeudamiento pblico apareciese como nica va para el mantenimiento del
rgimen, al tiempo que se lo atacaba como su principal problema. La deuda externa
se acumulaba a un ritmo creciente y se incrementaba en paralelo la vulnerabilidad
externa de la economa, encareciendo adicionalmente el financiamiento externo.
Los incrementos de la prima de riesgo pas tenan efectos negativos y acumulativos
sobre la dinmica de la deuda externa, la evolucin de las necesidades de financiamiento del pas y la sostenibilidad.
En definitiva, los dficits de cuenta corriente condujeron a una trayectoria de
creciente endeudamiento, fragilidad externa y vulnerabilidad financiera que culmin
en el colapso del rgimen en 2001 en medio de la crisis ms grave de la historia argentina. El saldo inmediato del derrumbe del rgimen de la convertibilidad fue el default
de la deuda externa pblica, el fin del rgimen cambiario, un riesgo considerable de
colapso del sistema bancario y la aceleracin de la contraccin de la actividad econmica por la ruptura de la cadena de pagos. El ao 2001 se cerr con una cada de la
produccin de casi el 10%, y la crisis continu al ao siguiente, que complet una
secuencia de cuatro aos consecutivos de recesin (1999-2002) que implicaron
una contraccin acumulada cercana al 20%.
Los primeros meses de 2002 estuvieron dominados por la redefinicin del
rgimen cambiario en un contexto de crisis. El abandono de la paridad fija fue
seguido por una depreciacin acelerada de la moneda, acompaada por un proceso
inflacionario de menor magnitud, que contrajo los salarios reales en un marco de
demanda deprimida y desempleo. Tanto la inversin como el consumo mostraban un
retroceso acelerado, y las perspectivas de la actividad continuaron empeorando hasta
que a mediados de ao se logr estabilizar la cotizacin de la moneda nacional, que
fue el paso fundamental para la estabilizacin de los precios y de la economa real.
5.3 Recuperacin del crecimiento
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156
Con todo, existe un mbito en el que las instituciones pblicas pueden seguir fortalecindose; se trata de las ligadas a la reforma regulatoria. Segn la OCDE, Mxico
ha hecho progresos considerables en esta materia desde 1999. Entre ellas destaca la
instalacin de una entidad regulatoria nacional (Cofemer) y la reduccin del tiempo
necesario para iniciar un nuevo negocio (de 57 das en 2003 a slo 1 da en 2009).
An ms, la OCDE ha sealado recientemente que, para lograr una mayor
competitividad econmica, Mxico debe seguir impulsando la reforma regulatoria en sectores bsicos como la electricidad, las telecomunicaciones, el agua y los
servicios financieros: Una regulacin ms adecuada se opone a la libertad total de
las fuerzas del mercado y supone ms presencia del Estado.
157
158
Por otra parte, tambin se ha sostenido que falta informacin para evaluar el
Plan Nacional de Desarrollo del Ejecutivo con base en las cifras de la cuenta pblica.
Esto, porque no se pueden establecer equivalencias entre las prioridades establecidas
en el Plan de Nacional de Desarrollo y la contabilidad gubernamental. De hecho, en
Mxico el Plan Nacional de Desarrollo est desligado de la programacin presupuestaria. Por lo tanto, la evaluacin del gasto se enfoca ms a un control que a una
evaluacin de los resultados obtenidos mediante los recursos que se han utilizado.
En sntesis, ms all de las crisis de los aos 1980 y de los aos 1990, han
sobrevivido o se han creado en Mxico empresas pblicas e instituciones que
realizan de diferentes maneras actividades de planificacin o de programacin.
Se han fortalecido tambin las instituciones regulatorias. Pero la actividad ms importante en esta materia se realiza en torno a la ley de presupuesto y a su relacin con
el Plan Nacional de Desarrollo. Ah se disean las grandes lneas de poltica. Luego,
cuando se ejecutan los gastos, se realizan las actividades necesarias para la coordinacin
entre sectores o entre regiones. Por ltimo, a travs de la interaccin entre los poderes
del Estado, se evala el desempeo y, en cierta medida, el cumplimiento de las metas.
6.3 El Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012
159
3. Igualdad de oportunidades.
4. Sustentabilidad ambiental.
5. Democracia efectiva y poltica exterior responsable.
Para cada uno de estos ejes se reuni informacin relevante y a partir de ellas
se establecieron los respectivos objetivos y estrategias. Sin embargo, se trata de un
plan integral, en el que los cinco ejes estn estrechamente relacionados, asumiendo
como premisa bsica el Desarrollo Humano Sustentable.
En lo fundamental, se trata de ampliar de manera permanente las capacidades y libertades para que todos los mexicanos puedan tener una vida digna, sin
comprometer el patrimonio de las generaciones futuras.
Aunque se trata de un plan sexenal, se inscribe en una perspectiva de largo
plazo, que ha sido establecida en el proyecto Visin Mxico 2030. En este sentido,
la realizacin del plan constituir no slo un punto de llegada, sino tambin un
punto de partida para alcanzar el desarrollo integral de la nacin.
7 LA PLANIFICACIN EN EL PER SINTESIS DE SU TRAYECTORIA
Firmada la Carta de Punta del Este, se constituy en el Ministerio de Hacienda y Comercio del Per, la Oficina Nacional de Planes y Programas. Es el primer antecedente
de la institucionalizacin de la planificacin en el pas. Un ao despus, en octubre
de 1962, el gobierno surgido del golpe militar para evitar la proclamacin como presidente de Vctor Ral Hay de la Torre, cre el Instituto Nacional de Planificacin
(INP) y el Sistema Nacional de Planificacin con el apoyo tcnico de la Cepal.
La mxima instancia del Sistema lo constitua un Consejo Nacional de Desarrollo Econmico y Social, presidido por el Presidente de la Repblica e integrado por los ministros de de asuntos econmicos y sociales ms el jefe del INP.
Se dispuso la creacin de oficinas regionales de planificacin y sectoriales en cada
uno de los ministerios que participaban en el Consejo Nacional de Desarrollo.
Complementaba el sistema un Consejo Consultivo de Planificacin en que estaban
representadas universidades y gremios de empresarios, trabajadores y profesionales.
El sistema de planificacin comienza a desplegarse a travs de oficinas sectoriales
y regionales durante el gobierno de Fernando Belande (1963-1968). Sin embargo,
el entusiasmo inicial se vio frustrado pues la mayora opositora en el Congreso no
aprueba los presupuestos para los planes de inversin para 1964 y el bienio 1965-1966.
La misma suerte corri el Plan Nacional de Desarrollo 1967-1970, aprobado por el
gobierno a principios de 1968.
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161
159. Las tasas de contraccin del PIB fueron -8,7%, -11,7% y -5,1% en 1988,1989 y 1990, respectivamente. Durante
esos mismos aos, el IPC aument en 670%, 3.400% y 7480%.
162
A pesar de ello, resultaba difcil desterrar la idea de planificar de la administracin pblica, por lo que a mediados de los 1990 se empez a trabajar planes
estratgicos para las instituciones del Estado. En este caso la visin de la planificacin era estrictamente institucional y se cambi hasta su nombre a planeamiento
para distinguirla de la planificacin ahora denominada tradicional. Durante ese
gobierno, el planeamiento se realizaba nicamente a nivel de cada entidad pblica
y como parte del proceso de asignacin de los recursos presupuestales de la entidad.
Hacia el ao 2000,160 las entidades pblicas contaban con oficinas de planeamiento y presupuesto pero no haba un plan nacional ni planes sectoriales,
salvo casos muy especficos. Durante el gobierno del presidente Alejandro Toledo
(2001-2006), diversas entidades pblicas empezaron a formular planes sectoriales
de desarrollo e incluso el Ministerio de Economa estableci directivas para la
formulacin de los denominados Pesem Planes Estratgicos Sectoriales Multianuales. Paradjicamente, al no existir una oficina central de planificacin surgi
una profusin de planes formulados con diferentes mtodos y enfoques.
En este contexto, el Ministerio de Economa y Finanzas formul un Plan Nacional
para el periodo 2002-2006 que contena polticas en lo econmico y social, y adjuntaba
una matriz de resumen de los planes estratgicos sectoriales. Este plan se formul despus que se formularan los planes sectoriales, de tal forma que slo pudo articular dichos
planes sin poder orientar su elaboracin con una perspectiva de desarrollo nacional.
7.3 Creacin y trabajos del Centro Nacional de Planeamiento Estratgico
En el ao 2005, hacia el final del gobierno del Presidente Toledo, se emiti la Ley
de creacin del Centro Nacional de Planeamiento Estratgico (Ceplan) y el Sistema
Nacional de Planeamiento Estratgico. Poco tiempo despus se design a los miembros del consejo directivo, pero recin se le asign un presupuesto para el ao 2009.
El Ceplan empez a operar en enero de 2009 pero recin se implement con
personal en el segundo trimestre de este ao. Actualmente el Ceplan se encuentra en
proceso de formulacin del Plades Plan estratgico de Desarrollo Nacional 20102021 (por el bicentenario de la independencia nacional), y se ha establecido como
plazo diciembre de este ao para tener un primer plan de largo plazo. Como parte
del proceso de formulacin del Plades se ha emitido unos Lineamientos Estratgicos, los cuales tienden a confundirse con el Plades, en algunos casos esta confusin
posiblemente es deliberada para criticar las supuestas limitaciones del plan.
A pesar de las fuertes limitaciones en materia de personal y recursos, la institucin est empeada en contar a fin de ao con un primer instrumento de
planificacin de largo plazo, para despus enfrentar la tarea mayor de formular un
160. Fujimori huy del pas en esta fecha y en julio de 2001 fue elegido presidente Alejandro Toledo.
163
plan de mediano plazo. Esta vez, como parte de un proceso integrado con todo el
sistema de planeamiento, de tal manera que el plan nacional y los planes sectoriales
y regionales resulten de un proceso nico e integrado.161
Cabe sealar dos diferencias importantes entre la planificacin realizada por
el INP en el siglo XX y el planeamiento propuesto para Ceplan para el siglo XXI.
En primer lugar, destaca el elemento de participacin y concertacin que se
ha remarcado fuertemente en el decreto de creacin del Ceplan. Los planes en el
antiguo sistema de planificacin eran resultado de un proceso esencialmente tecnocrtico y sin mayor participacin de los actores econmicos y sociales; mientras
que en la actualidad existe un mandato muy claro para incorporar procesos de
participacin ciudadana. Como en todo proceso participativo, el variable tiempo
resulta clave y es una dificultad que, en compensacin, le otorga legitimidad y
potencia a los planes.
Una segunda diferencia es el nfasis actual en el planeamiento regional, frente
al nfasis sectorial del planeamiento antiguo. Esto se explica porque actualmente el
Estado peruano se encuentra en un avanzado proceso de descentralizacin poltica,
con gobiernos regionales elegidos directamente por la poblacin cada cuatro aos.
En este contexto, las autoridades sectoriales vienen asumiendo un rol principalmente rector de cada sector, encargndose de la emisin de normas, la coordinacin
y algunos proyectos importantes, mientras que las autoridades regionales asumen
un rol ejecutor que cada vez absorbe una proporcin mayor y determinante de la
ejecucin de la gestin pblica. Por tanto, el planeamiento actual se ha propuesto
recoger esta caracterstica asignndole un mayor nfasis a la coordinacin con los
planes regionales.162
8. LA PLANIFICACIN EN COSTA RICA SINTESIS DE SU TRAYECTORIA
8.1 La etapa del despliegue
164
165
Como en el resto de la regin, el sistema de planificacin en Costa Rica se debilitara durante los aos 1980, por efecto de los profundos y prolongados efectos de la
violenta crisis de comienzos de la dcada, provocada por el deterioro de la situacin
econmica en los pases industrializados y la abrupta interrupcin de los flujos de
financiamiento externo hacia Amrica Latina despus de la suspensin de pagos
de la deuda externa por parte de Mxico en agosto de 1982. La prosperidad y el alto
crecimiento de las dos dcadas anteriores se vieron interrumpidos en Costa Rica.164
Los efectos sociales profundamente negativos remecieron el aparato del Estado
que debi atender a nuevas necesidades con restricciones que desconocidas hasta
entonces. Estas restricciones fueron esencialmente de financieras. El protagonismo
164. La tasa de crecimiento del PIB se redujo a 0,8% en 1980. Luego, el PIB se contraera y las tasas de variacin
registrara valores negativos en ambos aos -2,3% en 1981 y -7,3% en 1982. La inflacin sobrepas la barrera de
los dos dgitos en 1980, cuando el IPC se increment en 18,1% pero seguira acelerndose en los dos aos siguiente
esta registrar 90,1% en 1982.
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captulo 2
Fernando Rezende**
Introduo
O sistema de planejamento implantado no Brasil durante o regime militar beneficiou-se de diversas experincias anteriores, nas quais o Estado brasileiro, ainda
que sem um projeto estruturado de interveno, adotou medidas importantes
para promover a industrializao da economia brasileira como resposta s crises
que expunham sua forte dependncia do exterior.
Sob essa perspectiva, possvel afirmar que as medidas adotadas pelo governo
revolucionrio, liderado por Getlio Vargas, na dcada de 1930, constituem um
marco no processo de interveno do Estado na economia com a finalidade de
promover seu desenvolvimento. Sob o efeito do impacto da crise internacional e
amparado nos poderes que o novo regime conferia ao Executivo federal, a administrao Vargas promoveu uma reforma administrativa e adotou medidas protecionistas para promover mudanas na estrutura produtiva at ento dominada
pelo setor agrrio exportador e, com isso, alterar tambm a relao das foras
que controlavam o poder poltico nacional.
A criao do Conselho Federal de Comrcio Exterior, em 1934, que abrigava
a competncia tcnica existente para estudar os problemas e propor solues, tinha
como atribuio principal formular polticas econmicas voltadas para a reduo
da dependncia externa, podendo, portanto, ser considerado como o primeiro
organismo governamental com funes tpicas de um rgo de planejamento. Sua
composio reunia funcionrios pblicos, empresrios e tcnicos que, familiariza* Este artigo, publicado originalmente na srie Texto para Discusso Ipea/Cepal, no foi objeto de reviso pela equipe
do Editorial do Ipea.
** Fernando Rezende, ex-presidente do Ipea, atual professor da Fundao Getulio Vargas (FGV) e consultor do Convnio Ipea/Cepal para este estudo.
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Nesse sistema, o plano estabelecia as diretrizes e as prioridades a serem obedecidas, o oramento atribua os recursos em conformidade com tais prioridades e
cabia aos ministrios de cada rea supervisionar as aes situadas na respectiva esfera
de competncia. A existncia em cada ministrio de um rgo setorial de planejamento e oramento, composto por uma equipe tcnica qualificada, encarregava-se
de manter a articulao dos componentes desse sistema.
A hierarquia do sistema era bem definida, concentrando as decises estratgicas no Presidente da Repblica, que era assistido por dois colegiados: o Conselho de
Desenvolvimento Econmico e o Conselho de Desenvolvimento Social, cabendo
Secretaria de Planejamento coordenar as aes a cargo dos rgos setoriais, bem
como a dos rgos seccionais (toda a administrao indireta federal). Para tanto, a
secretaria dispunha de uma organizao complexa que reunia competncia tcnica,
capacidade de gesto, sistemas de informao e apoio em pesquisa e capacitao
profissional. Como rgo integrante deste sistema, o Ipea, principalmente por
meio de seu Instituto de Planejamento, exercia um papel relevante no apoio s
tarefas de formulao, acompanhamento e avaliao das polticas e dos programas
contemplados no planejamento governamental os quadros do anexo 2 resumem
a organizao desse sistema.
Em um contexto em que, apesar das dificuldades criadas pela primeira crise
do petrleo, o governo dispunha de grande capacidade de investimento, reforada pelo acesso a recursos externos, a execuo oramentria no sofria maiores
restries e a efetivao dos investimentos programados dependia essencialmente
da capacidade de gesto pblica, que contava com uma burocracia razoavelmente
bem capacitada. A superviso ministerial funcionava a contento no caso dos rgos
da administrao direta, mas no no caso das empresas estatais, principalmente nas
estatais mais poderosas. Nesses casos, a exigncia de as estatais submeterem seus
oramentos de aplicao de recursos ao rgo central de planejamento, que, por
meio da Secretaria de Controle das Empresas Estatais (Sest), buscava assegurar a
congruncia desses oramentos com as prioridades do governo, contribua para
reforar o papel do planejamento na coordenao dos investimentos pblicos e no
acompanhamento da execuo das polticas e das prioridades nacionais.
Na dcada de 1980, o funcionamento do sistema de planejamento sofreu duros
golpes. A segunda crise do petrleo (1979-1980) e o esgotamento das possibilidades
de o Estado sustentar o ritmo de investimentos registrado no perodo anterior, em face
do agravamento dos desequilbrios externos e internos, associado ao enfraquecimento
do Poder Executivo durante o perodo de transio para a democracia, contriburam
para reduzir sua capacidade de articulao das decises governamentais. O III PND
(1980-1985) cumpriu a formalidade exigida pelo supracitado dispositivo legal, mas a
falta de unidade no comando da poltica econmica, com vises diferentes esposadas
pelos Ministrios da Fazenda e do Planejamento a respeito de como enfrentar a crise
contribuiu para que ele fosse, na prtica, abandonado.
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Os ltimos anos do governo Sarney foram marcados pelo recrudescimento da inflao e por forte campanha de desmoralizao do Estado, apoiada em denncias
de malversao dos recursos pblicos e desenfreada corrupo. A insatisfao da
sociedade com os governantes crescia, medida que a economia se desorganizava
e a inflao corroa os salrios da classe mdia e jogava uma quantidade crescente
de brasileiros para baixo da linha de pobreza.
No fim do governo da Nova Repblica, a inflao superava 80% ao ms, o
que equivalia a um ndice acumulado de 6.000% nos 12 meses precedentes posse
do novo presidente, em maro de 1990. A taxa mdia de crescimento de 2,2%,
registrada na dcada de 1980, contribua para expressivo aumento do desemprego, e queda de 30% no poder de compra do salrio-mnimo correspondia um
aumento na desigualdade da distribuio da renda o coeficiente de Gini subiu
para 0,636 em 1989 (era 0,575 no incio da dcada). Esses e outros indicadores
levaram muitos analistas a classificar a dcada de 1980 como uma dcada perdida
em matria de desenvolvimento.
Em um cenrio de deteriorao da autoridade vicejavam as denncias de que
Braslia era responsvel por boa parte dos males da Nao. Os marajs da Repblica, encastelados no planalto central, passavam a ser alvo de repulsa e indignao.
A figura do funcionrio pblico, injustamente associada ao usufruto de altos rendimentos obtidos com baixo esforo, foi sendo desqualificada. A pecha de corruptos
alcanava todo o estabelecimento poltico, abrindo espao para o surgimento de
falsos paladinos da moralidade que se propunham a caar os marajs e a oferecer
suas cabeas ao povo.
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Em menos de dois anos, as mudanas administrativas empreendidas no alvorecer dos anos 1990 destruram uma estrutura de planejamento que embora
j estivesse fragilizada em face de uma espria associao entre autoritarismo e
planejamento, que vicejou na transio do regime militar para a democracia, ainda
preservava elementos bsicos que poderiam permitir uma mais fcil recuperao.
Uma mudana que parecia de menor importncia, a substituio da figura
do secretrio-geral dos ministrios pela do secretrio-executivo, teve consequncias
que repercutem at hoje. O cargo de secretrio-geral, concebido na reforma administrativa de 1967, deveria ser exercido por profissionais de carreira, ou tcnicos
de reconhecida competncia nas reas comandadas pelos diversos ministrios, para
preservar a estabilidade da burocracia governamental e a continuidade das aes,
independentemente da alternncia do poder inerente a um regime democrtico.
Acompanhada da destruio da memria administrativa que se seguiu ao processo
atabalhoado da fuso dos ministrios, essa mudana deslanchou um processo de
terceirizao do servio pblico, que foi se agravando ao longo da dcada, medida que o quadro de funcionrios ia envelhecendo e o aviltamento dos salrios
estimulava a aposentadoria dos mais velhos e o abandono dos mais jovens.
2.2 Segundo Ato Prudncia e moralizao
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194
A inaugurao do governo do presidente Fernando Henrique Cardoso gerou esperanas de que o planejamento viesse a ocupar um lugar de destaque na administrao pblica. Com o sucesso do plano de estabilizao monetria e a nomeao
de profissionais competentes para dirigirem a Pasta do Planejamento que com
a reforma administrativa ento promovida readquiria o status de um Ministrio
encarregado do Planejamento e do Oramento (MPO) , o clima ficava propcio
para elaborao de uma nova estratgia de desenvolvimento e definio do papel
a ser desempenhado pelo Estado com vista sua implementao.
Com efeito, a nova administrao tomou a srio a tarefa de elaborao do Plano Plurianual para o perodo 1996-1999, o qual se apoiou em estudos e projees
macroeconmicas e propunha implementar as seguintes estratgias: construo de
um Estado moderno e eficiente; reduo dos desequilbrios espaciais e sociais; e
insero competitiva e modernizao produtiva.
Mais uma vez, no entanto, a implementao do PPA ficava condicionada ao
sucesso do plano de estabilizao monetria, cujos primeiros acordes soaram em
meados de 1993 quando o ento presidente ocupava a pasta da Fazenda no governo
que o precedeu. Produto de um cuidadoso processo de preparao, o novo plano
de estabilizao, que recebeu o nome de Plano Real, o mesmo dado nova moeda
que criou, foi lanado em julho de 1994, seis meses antes da posse do novo presi-
195
dente. O sucesso alcanado pelo Plano Real no que toca inflao amplamente
reconhecido, mas a sequncia de eventos que a ele se sucederam deixou claro que
a recuperao do planejamento no dependia apenas da estabilidade da moeda.
A rigor, a sequncia de crises que assolaram os primeiros anos desse mandato
presidencial contribuiu para que o foco das atenes permanecesse dirigido ao curto
prazo, com a centralizao do comando sobre as decises de poltica econmica
no Ministrio da Fazenda, de modo que a fugaz tentativa de implementar o ciclo
oramentrio tal como previsto na Constituio Federal de 1988 foi logo abandonada e as reformas estruturais assumiram prioridade na agenda governamental.
Alm da retomada do processo de privatizao das estatais, que ganhou forte
impulso nesse perodo e estendeu-se aos monoplios do Estado nos setores de
energia eltrica e telecomunicaes e venda da Companhia Vale do Rio Doce, e
das aes da Petrobras que excedessem o mnimo necessrio para manter o controle
acionrio da empresa, o governo empenhou-se em promover outras mudanas
sintonizadas com o propsito de reduo do desequilbrio fiscal que, desde os
primeiros momentos de elaborao do Plano Real, havia sido identificado como
o calcanhar de Aquiles do plano. Com todos os diagnsticos apontando para o
crescimento dos gastos previdencirios como uma causa importante de expanso do
gasto pblico, a reforma previdenciria foi elevada ao topo da lista. Todavia, como
o efeito de mudanas nas regras previdencirias no se verifica com a intensidade
desejada a curto prazo e dada a grande rigidez dos principais componentes do gasto,
a reduo do desequilbrio fiscal dependia do crescimento da arrecadao, o que
deixava em plano secundrio a preocupao com a reforma tributria.
Apesar da demora em aprovar uma reforma do regime previdencirio, que
ficou muito aqum da proposta original, uma consequncia indesejvel do longo
e acalorado debate a respeito foi aprofundar o processo deflagrado no incio da
dcada de desmonte da mquina pblica, em face da acelerao de aposentadorias
de funcionrios qualificados e da sua substituio por pessoal terceirizado, cuja contratao ocorria por meio de recursos repassados a organismos internacionais. Esse
processo tambm teria sido estimulado pela rigidez introduzida pelas novas regras
adotadas pela Constituio de 1988 no campo do funcionalismo, que extinguiu a
possibilidade de contratao de servidores pblicos pelo regime da Consolidao
das Leis do Trabalho (CLT) e tornou obrigatria a realizao de concursos pblicos,
o que no apenas dificultou o recrutamento, mas, principalmente, aumentou o
custo do funcionalismo em face de regimes previdencirios mais generosos e de
outras vantagens concedidas pelo estatuto dos servidores pblicos.
Ademais, com a manuteno de uma poltica salarial altamente restritiva, o
recrutamento de pessoal para o segundo, e at mesmo o terceiro escalo da Administrao Pblica, apoiava-se em gratificaes que contribuam para uma alta
rotatividade dessas posies. O esforo empreendido pelo ministro Bresser Pereira
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personagens importantes no primeiro mandato deste governo, os rgos de controle sufocaram a administrao e instauraram um clima de medo que exerce um
efeito paralisante sobre a operao da mquina pblica, emperrando a execuo dos investimentos e dos projetos governamentais e afetando inclusive a execuo dos projetos contemplados no Programa de Acelerao do Crescimento, que
repete a prtica antiga de selecionar projetos prioritrios e assegurar os recursos
necessrios sua implementao.15
O tempo que resta para o encerramento deste ato no antev grandes perspectivas de mudana, ainda mais agora com a reverso do ciclo econmico favorvel
que predominou em boa parte desta dcada. Todavia, exatamente em momentos
de incerteza que cresce a importncia do planejamento e a necessidade de construir
estratgias para lidar com os desafios do desenvolvimento. Embora as condies no
estejam postas para dar incio a um processo de reconstruo do planejamento,
importante provocar o debate a esse respeito para que uma nova administrao esteja
preparada para essa empreitada.
3 Reconstruo do planejamento
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202
os recursos disponveis entre eles, cabendo sociedade cobrar do governo os resultados decorrentes dessa escolha.
Por isso, um atributo fundamental para a recuperao da credibilidade do
planejamento em uma sociedade democrtica a transparncia que o planejamento e, principalmente, a execuo do plano precisam exibir. Isso significa que
uma condio importante para a reconstruo do planejamento a existncia de
mecanismos e instrumentos voltados para o acompanhamento da execuo dos
programas e dos projetos contidos no plano, a avaliao recorrente dos resultados que vo sendo obtidos durante o perodo do plano e, quando necessrio, a
indicao de ajustes e correes para mant-los no rumo originalmente traado.
Esse acompanhamento deve ser objeto de relatrios detalhados e apresentados em
sesses do Congresso Nacional a serem especialmente organizadas para apreciarem
esses relatrios e emitirem apreciaes a respeito.
Em uma Federao, como a brasileira, um projeto nacional no pode se
confundir com um plano do governo federal. Ele deve ter propsitos mais amplos,
voltados para a construo de uma viso estratgica dos interesses nacionais de
longo prazo, que contemple as aes requeridas para a promoo desses interesses
e as medidas necessrias para sua defesa no contexto das relaes internacionais.
Caberia sociedade fiscalizar para que o plano de cada administrao no
se desviasse dos rumos traados no plano estratgico. Para isso, as responsabilidades de cada ente federado com respeito s aes ali contempladas precisariam
estar bem definidas. Como o plano estratgico no deve entrar em detalhes com
respeito a programas e projetos a serem executados em cada perodo de governo,
a autonomia federativa no ficaria comprometida, mas os governantes, na Unio,
nos estados e nos municpios, ficariam obrigados a informar nos respectivos planos
de governo as razes subjacentes s escolhas feitas, acompanhadas das respectivas
justificativas, bem como abrir o espao necessrio a que essas escolhas levem em
conta as preferncias temporais das respectivas sociedades.
luz do anterior, duas caractersticas importantes do planejamento praticada na dcada de 1970 merecem ser consideradas no processo de reconstruo do
planejamento do governo federal: a liderana do processo de elaborao e execuo
do plano, sob a superviso direta do Presidente da Repblica, e a instituio de
um sistema eficiente de coordenao, execuo, acompanhamento e avaliao dos
programas e projetos contemplados no plano. Com exceo da experincia de elaborao do Plano Decenal, que pretendia construir uma viso estratgica de longo
prazo para o desenvolvimento nacional, essa no era uma preocupao dominante
na experincia de planejamento do passado, talvez porque ela estivesse implcita
na renovao dos mesmos propsitos adotados nos planos elaborados durante o
regime militar, e tambm porque em uma economia fechada isso ainda no era
to importante. Com o acrscimo desse atributo, a reconstruo do planejamento
203
deve ter em conta trs pilares: viso estratgica, capacidade de gesto e sistema
eficiente de coordenao.
3.1 Construo de uma viso estratgica
A ausncia de uma viso estratgica pode ter vrias explicaes, mas, fora de dvida,
a mais importante delas no Brasil de hoje deve-se ao longo predomnio das preocupaes com a estabilidade macroeconmica e o consequente direcionamento do
foco das atenes governamentais para o curto prazo, desprezando as consequncias
desse fato para a qualidade das polticas pblicas e os respectivos resultados.
Tal situao tambm contribuiu para que os bem-intencionados esforos de
traar uma estratgia de desenvolvimento comprometida com a questo social,
a qual deveria orientar os Planos Plurianuais elaborados para os quadrinios
2003-2007 (que enfocava um crescimento voltado para o estmulo ao consumo
de massa) e 2008-2011 (que assumia essa mesma estratgia sob a capa de um
crescimento voltado para a incluso social e a reduo das desigualdades)
no passassem de documentos preparados com seriedade, mas despidos de
quaisquer chances de execuo, exibindo forte contraste entre as respectivas
ambies, espelhadas na multiplicidade de macro-objetivos, desafios, programas e aes e as limitaes sob as quais foram concebidos.
Convm assinalar que a construo de uma viso estratgica no pode ignorar
as limitaes que a realidade financeira e institucional impem sua implementao sob pena de perda de credibilidade do esforo de planejamento. Tampouco se
resume necessidade de integrar planejamento e oramento, tal como o previsto
nos dispositivos constitucionais. Primeiro, o prazo de quatro anos abrangido pelo
PPA , obviamente, muito curto para um horizonte adequado de planejamento.
Ademais, alm de curto, nem esse prazo obedecido, pois o PPA desmontado
a partir do segundo ano de sua vigncia, uma vez que os oramentos posteriores
no obedecem s prioridades nele contempladas, o que leva a sucessivas revises.
Uma viso estratgica requer olhar mais adiante (mais de uma dcada) e revises
peridicas para incorporar mudanas provocadas por transformaes no cenrio
sob o qual ela foi construda.
Segundo, ainda que quatro anos fosse um prazo razovel, os procedimentos
adotados tornam esse prazo ainda mais estreito. O tempo disponvel para elaborao, discusso e aprovao do PPA limitado, alm de coincidir com a discusso
do prprio oramento no primeiro ano de um novo mandato presidencial. Terceiro, o horizonte temporal reduz-se ao longo de cada mandato, de tal forma que,
na sua metade, ele de apenas um ano. Quarto, com o esvaziamento do PPA,
arranjos especiais so criados para garantir a implementao das prioridades de
cada administrao, o que refora sua irrelevncia.
204
205
A insero de uma viso estratgica no planejamento governamental depende do estabelecimento de uma sequncia de procedimentos que se inicia com a
identificao das prioridades nacionais, a traduo dessas prioridades em objetivos
a serem perseguidos em um dado horizonte de tempo, a definio do que precisa
ser feito para alcanar esses objetivos, o estabelecimento de etapas e das respectivas
metas a serem atingidas para esse fim e a seleo de indicadores a serem utilizados
para monitorar os resultados obtidos e propor os ajustes devidos, quando necessrio.
Tal concepo requer mudanas na forma como a Constituio de 1988
tratou da questo da integrao entr-e o plano e o oramento. A limitao do
horizonte temporal do planejamento durao de um mandato presidencial, alm
de ser inconsistente com a noo de um plano estratgico gerou um resultado
inverso ao pretendido ao invs de integrar oramento e planejamento acarretou
seu divrcio.
Outro vcio do modelo vigente refere-se concentrao das tarefas de planejamento no nvel do rgo central. importante, conforme j mencionado, dotar
os rgos setoriais da capacidade para elaborar seus planos estratgicos, identificar
as aes necessrias para que essas estratgias sejam implementadas, estabelecer as
metas a serem alcanadas em um dado prazo (pelo menos quatro anos) e identificar
os recursos necessrios para cumpri-las. Ao rgo central de planejamento caberia
analisar as propostas encaminhadas pelos organismos setoriais, avaliar as escolhas
possveis luz das prioridades nacionais e definir como os recursos disponveis
deveriam ser distribudos entre elas para obter melhores resultados com respeito
alocao dos recursos pblicos.
Em um novo modelo de planejamento, o PPA assumiria o carter de um plano
de governo que, tendo em conta as prioridades estratgicas nacionais, conteria as
polticas e os programas que cada administrao adotaria durante o respectivo mandato, bem como os recursos a serem mobilizados com essa finalidade, que seriam
contemplados em um oramento plurianual. O oramento plurianual conteria um
nmero reduzido de programas, associados aos objetivos estratgicos do plano, e
buscaria assegurar a continuidade na sua execuo mediante garantias de incluso
dos recursos necessrios para isso nos respectivos oramentos anuais.
Um complemento importante da proposta de adoo de uma viso estratgica no planejamento governamental a seleo de indicadores que permitam monitorar o desempenho de cada programa e avaliar seus resultados.
Dadas as conhecidas dificuldades para aferir os resultados associados implementao de determinado programa, em face da multiplicidade de causas intervenientes, importante que essa atividade no fique restrita a um exerccio de avaliao conduzido pelo rgo central de planejamento e oramento.
A avaliao deve contemplar tambm a exigncia de que os rgos setoriais estejam
equipados para exercer essa funo e que os mtodos aplicados realizao dessa
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3.3 Coordenao
210
nas reas urbanas e sociais, fica prejudicada.16 Dada a autonomia de que gozam
os entes federados, a questo federativa afeta em particular a implementao de
mudanas que tenham como propsito implantar normas e procedimentos voltados
introduo de compromissos com resultados e responsabilizao dos gestores,
na ausncia de uma profunda reforma no modelo de federalismo fiscal.
Enquanto uma reforma dessa envergadura no encontra condies de ser
empreendida, uma possibilidade a ser explorada promover algumas mudanas no
regime de transferncias intergovernamentais de recursos para reduzir as grandes
disparidades de capacidade financeira que caracterizam a realidade das finanas
estaduais e municipais e para gerar incentivos cooperao. Mudanas pontuais nos
critrios de rateio dos fundos de participao de estados e municpios na Receita
Federal atenderiam necessidade de reduzir as disparidades apontadas, ao passo
que a adoo de um regime de contrapartidas aplicado s demais transferncias
poderia constituir forte incentivo cooperao no caso de investimentos pblicos e de polticas nacionais de desenvolvimento. Ademais, se essas contrapartidas
contemplassem uma perspectiva espacial elas poderiam contribuir para atenuar as
dificuldades de coordenao das aes setoriais no plano federativo.
Um regime de contrapartidas funciona da seguinte maneira: o governo federal estipula as prioridades que ele adotar no repasse de recursos a estados e municpios e estabelece, por exemplo, que ir aportar X reais para
cada real aplicado por estes nos programas contemplados nessas prioridades.
O tamanho da contrapartida federal pode variar em funo da prioridade de
cada programa e tambm em face da capacidade financeira dos beneficirios, para
evitar que os municpios de menor capacidade financeira sejam prejudicados. A
esse mecanismo associa-se o compromisso dos beneficirios com a gerao de resultados, compromisso esse que objeto de auditagem para melhorar a eficincia
e a eficcia dos recursos aplicados.17
A adoo de um regime de contrapartidas federais diferenciadas em funo das
capacidades financeiras de estados e municpios e associadas a compromissos com
a gerao de resultados contribuiria para atender aos objetivos de eficincia e de
cooperao. Para isso, as contrapartidas federais deveriam observar tambm as prioridades do plano estratgico e serem revistas periodicamente em funo do impacto
da dinmica socioeconmica sobre o processo de ocupao do territrio nacional.
16. Mesmo no caso da sade, em que existe uma experincia antiga de coordenao, notria a dificuldade para
articular as aes a cargo de estados e municpios, em particular nas regies metropolitanas.
17. Para evitar riscos fiscais, o governo federal pode estipular um limite global para as contrapartidas. Para apreciao
das diferentes modalidades de transferncias e suas caractersticas, consultar Rezende (2007).
211
Algumas mudanas importantes para a reconstruo do planejamento requerem alteraes em normas constitucionais ou leis complementares que dispem sobre a natureza do ciclo oramentrio, estipulam procedimentos que devem ser adotados na
sua conduo, regulam as transferncias intergovernamentais de recursos e definem a
maneira como se estruturam os Poderes da Repblica e suas relaes. Por isso, tais mudanas no devem estar contempladas no incio de um processo de reconstruo do
planejamento. Elas devem fazer parte de uma etapa posterior desse processo, quando
as condies para promov-las encontrar um ambiente mais favorvel.
Ademais, to importante quanto mudar as estruturas administrativas para
a reconstruo do planejamento a forma como as organizaes atuam, isto ,
os processos, formalizados ou no, que estipulam os procedimentos adotados na
conduo das atividades internas de cada organizao, assim como as relaes entre
elas. Em alguns casos, esses processos resultam de condutas arraigadas que refletem
a histria e a cultura das organizaes, bem como a tradio jurdica do pas, o
que primeira vista pode parecer mais simples de serem modificados, mas que s
vezes tambm exigem um enorme esforo para serem alterados.
Um requisito fundamental para a reconstruo do planejamento, conforme
foi j lembrado, a construo de uma slida liderana que assuma essa tarefa,
disponha de condies para congregar os distintos interesses envolvidos, seja dotada
da responsabilidade e de capacidade para conduzir o processo, formar alianas,
superar divergncias e pavimentar o caminho a ser percorrido.
A essa liderana cabe construir o compromisso poltico com a recuperao
do planejamento que, a despeito de dificuldades suscitadas pela crise fiscal e por
antagonismos polticos, pode se beneficiar da crescente insatisfao da sociedade
brasileira, em todos os nveis, com a qualidade da gesto pblica e dos servios
que o Estado oferece populao brasileira.
Outro requisito importante tem a ver com a capacidade das instituies e dos
seus componentes para conduzir o processo em tela. A capacidade institucional
prejudicada quando a demarcao das competncias no clara, as relaes entre elas
forem conflituosas, e sistemas e procedimentos estiverem ultrapassados. Nesse caso,
a adoo de medidas que ataquem esses e outros problemas necessria. No se trata
apenas de dar ateno s instituies que congregam o seleto grupo das que compem
os rgos centrais do sistema de planejamento, oramento e finanas, mas tambm
aquelas que esto na rbita dos rgos setoriais, cujo fortalecimento, como vimos,
tambm essencial para os objetivos de reconstruo do planejamento.
Fator importante para promover uma mudana de atitudes e de comportamentos a organizao de um calendrio de eventos voltados para a promoo
de amplo debate sobre o tema, envolvendo as elites polticas e administrativas,
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Anexo 1
Sntese das principais experincias de planejamento no Brasil18
O Plano Especial de Obras Pblicas e Aparelhamento
da Defesa Nacional Plano Especial
Institudo pelo Decreto-Lei no 1.058, de 19 de janeiro de 1939, o Plano Especial foi o primeiro plano com um alcance quinquenal (1939-1943). Os objetivos
desse plano eram implantar indstrias voltadas para o aproveitamento da riqueza
natural do pas, expandir, melhorar a infraestrutura de transportes e comunicaes e prover os recursos materiais necessrios defesa nacional e ordem interna.
Uma preocupao importante durante o processo de elaborao desse plano
foi a instituio de garantias financeiras para sua execuo. Para tanto, foram
destacados recursos prprios, mediante a vinculao de recursos oramentrios,
que passavam a compor um oramento paralelo, cuja execuo submetia-se a um
sistema contbil flexvel, para favorecer sua execuo. Esses recursos eram mantidos
em uma conta especial no Banco do Brasil (BB), cuja movimentao ficava sob
a responsabilidade do ministro da Fazenda, que ficava obrigado a apresentar ao
Tribunal de Contas (TC) um relatrio circunstanciado das operaes realizadas
no exerccio antecedente at 30 de junho de cada ano.
Ento, como agora, o encerramento do exerccio financeiro em 31 de dezembro causava dificuldades execuo de obras de longo prazo. Para contornar
a limitao derivada desse fato, o governo flexibilizou o critrio adotado para a
inscrio de despesas em Restos a pagar, que passavam a incluir tambm os
crditos abertos no Banco do Brasil para a execuo do plano, alm dos critrios
previstos no Cdigo de Contabilidade.
Importante fonte de financiamento do plano foi a criao de um imposto de
3% sobre as operaes cambiais, logo em seguida aumentado para 6% e, posteriormente, diferenciado conforme a natureza da operao (5% sobre as operaes de
importao de mercadorias e 10% sobre as demais operaes). Essa taxa fornecia
60% dos recursos do plano.
O balano financeiro da execuo desse plano mostrou que 95% dos recursos previstos foram efetivamente aplicados durante os cinco anos de sua vigncia.
Com respeito ao destino dos recursos, os Ministrios Militares (60%) e as obras de
infraestrutura (20%) foram os principais beneficiados. Esse plano impulsionou a
18. Esta sntese extrada de estudos e anlises sobre a experincia de planejamento governamental no Brasil em
especial os estudos de Jorge Monteiro da Costa (1971) e Otvio Ianni (1979) e os trabalhos contidos nas coletneas
organizadas por Betty Lafer (1973) e Anita Kohn (1999), citados na referncia.
218
O governo do presidente Dutra, que assumiu o poder em 1946, sob inspirao liberal, adotou um rumo diferente na conduo do planejamento, dando
menor nfase interveno direta do Estado na economia e buscando estimular um maior envolvimento do setor privado na promoo do desenvolvimento.
No seu governo, foi elaborado o chamado Plano Salte que, conforme indica a sigla, concentrava suas atenes em quatro setores: sade, alimentao, transportes
e energia. A ordem em que os setores eram relacionados indicava a preocupao
de ampliar o foco das atenes governamentais que, no plano anterior, concentrava-se nas questes de natureza econmica.
A mudana de orientao revelava-se tambm na maneira como o processo
foi conduzido. Em vez de um plano concebido exclusivamente nos gabinetes do
Poder Executivo, ele foi objeto de uma proposta submetida apreciao do Legislativo em maio de 1948 que demorou dois anos para ser aprovado, tendo sido
sancionado pelo presidente em maio de 1950 e formalmente institudo pela Lei
no 1.102 do mesmo ms e ano.
Coordenado pelo antigo Departamento Administrativo do Servio Pblico
(Dasp), o Plano Salte reunia um conjunto de sugestes encaminhadas pelos diversos ministrios sob a forma de um programa de investimentos pblicos para o
perodo 1949-1953. Para sua execuo, o governo pretendia ressuscitar o esquema
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O Plano Decenal, que deveria cobrir o perodo 1967-1976, foi a primeira tentativa de implementar um planejamento de longo prazo na economia brasileira. Sua
divulgao foi precedida de longo perodo em que se aprofundaram diagnsticos
e sugestes sobre todas as dimenses relevantes do desenvolvimento brasileiro.
Seu objetivo era estabelecer as diretrizes da poltica de desenvolvimento para a
dcada e definir as responsabilidades do governo federal na sua implementao,
seja diretamente por meio da ao dos rgos do governo, inclusive os integrantes
da administrao indireta, seja indiretamente, mediante incentivos e regulao.
O plano detalhava as aes diretas que deveriam ser executadas no quinqunio
1967-1971 e indicava, de forma mais genrica, o que deveria ser observado no
quinqunio seguinte, tendo em vista a continuidade de investimentos que requerem longos prazos de maturao. Quanto ao indireta, o plano limitava-se a
estabelecer os critrios a serem obedecidos, evitando estabelecer metas quantitativas
mais sensveis a mudanas na conjuntura.
Uma caracterstica importante desse plano foi a utilizao de modelos macroeconmicos, apoiados em tcnicas economtricas, para identificar os principais
fatores determinantes do crescimento e avaliar a consistncia das medidas nele contempladas luz dos limites impostos pela capacidade de investimento, a tecnologia
disponvel, as possibilidades de endividamento e a qualificao da fora de trabalho.
Com a instalao dos Grupos de Coordenao do Plano Decenal de Desenvolvimento, em maro de 1966, o governo pretendia garantir a continuidade de
uma poltica de desenvolvimento compatvel com a necessidade de sincronizar o
crescimento da economia com o encaminhamento de solues para os problemas
sociais do pas, e apoiada no mais completo diagnstico das limitaes enfrentadas
para atingir esse desiderato. Todavia, com a morte do marechal Castelo Branco e
a posse do presidente Arthur da Costa e Silva, que esposava posio divergente do
governo anterior, o Plano Decenal foi deixado de lado.
224
Apesar de no ter sido seguido, o Plano Decenal deixou um legado importante de conhecimento sobre a economia brasileira e de reforo da competncia
tcnica do governo para planejar que foi de grande valia para as experincias de
planejamento que o sucederam.
O Programa Estratgico de Desenvolvimento (PED)
Preparado para cobrir o perodo 1968-1970, o Programa Estratgico de Desenvolvimento (PED) buscava enfrentar os problemas acumulados em decorrncia
dos efeitos da poltica anti-inflacionria adotada no perodo anterior, sobre a atividade econmica que, segundo o diagnstico feito poca, havia debilitado o
setor privado, face queda na demanda e falta de liquidez, efeitos esses que se
agravavam, em decorrncia da presso do setor pblico, via aumento da carga
tributria e formao de poupana compulsria, que drenavam recursos das empresas e dos consumidores e dificultavam a reativao da economia.
Consolidava-se, assim, a percepo de que era necessrio mudar a orientao
da poltica de estabilizao econmica e dar especial ateno questo dos custos. Para isso, o PED propunha-se a atuar direta e indiretamente para aumentar
a liquidez, reduzir a presso de custos e aumentar a demanda, mediante reduo
da presso que o setor pblico exercia sobre a atividade produtiva. Com isso, o
governo pretendia alcanar os dois objetivos bsicos desse plano: acelerao do
crescimento e conteno da inflao.
O PED reconhecia que, com o esgotamento de um processo de crescimento
apoiado na substituio de importaes, o estreitamento do mercado interno
decorrente de uma expanso industrial com baixo ndice de absoro de mo de
obra criava importante limite continuidade do crescimento. A isso se somavam as implicaes de um rpido aumento da participao do setor pblico na
economia que no teria sido acompanhado de maiores esforos para aumentar
a eficincia da ao governamental.
A implementao desse plano contemplava duas etapas: uma estratgia de transio e outra de longo prazo. Na primeira etapa, o PED buscava criar um impulso
retomada do crescimento, mediante estmulos ocupao da capacidade ociosa
exibida pela indstria brasileira, e expanso dos investimentos que, na viso por
ele esposada, no carecia de aumento na poupana e sim na ausncia de mecanismos
eficientes de intermediao financeira. Para contrabalanar os efeitos de uma poltica
de estmulo ao setor privado, o governo se props reduzir o crescimento do gasto
pblico e tomar medidas para aumentar a eficincia desses gastos.
Na estratgia de longo prazo, o objetivo era promover a convergncia das
taxas de crescimento da produo e da capacidade produtiva, de modo a alcanar
uma taxa equilibrada de crescimento de longo prazo, que segundo as estimativas da
poca, poderia se situar na faixa dos 6%. Para tanto, propunha adotar uma poltica
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Apresentado em setembro de 1970, o Plano de Metas enunciava o propsito grandioso de transformar o Brasil em grande potncia econmica mundial no findar
do sculo passado. O objetivo-sntese de promover o ingresso do Brasil no mundo
desenvolvido durante as trs dcadas seguintes sua apresentao contemplava trs
perspectivas: o mdio prazo, que coincidia com o mandato presidencial (19701973), e o longo prazo, que deveria ser objeto de um projeto nacional.
O mdio prazo apresentava-se sob a forma de um programa operativo, com
metas detalhadas para as principais variveis econmicas, acompanhadas da elaborao do Oramento Plurianual de Investimentos para o perodo 1971-1973. O longo
prazo seria objeto de um projeto nacional a ser executado por etapas inseridas no
sistema de planos nacionais de desenvolvimento institudo pelos Atos Complementares nos 43 e 76, de 1969. O primeiro desses planos seria elaborado logo em seguida
apresentao do Plano de Metas para ser encaminhado ao Congresso em 1971.
As metas contempladas nesse plano estipulavam um crescimento mnimo do
PIB na faixa de 7% a 9% ao ano, evoluindo para 10% e contribuindo para um
crescimento de 25% da renda per capita no perodo, alm de ganhos expressivos na
gerao de empregos e no crescimento industrial. O alcance dessas metas deveria
lanar as bases da o nome do programa para imprimir autossustentao ao
processo de desenvolvimento e conduzi-lo ao objetivo colimado.
Para tanto, esse plano propunha uma estratgia global integrada e caracterizada por um desenvolvimento menos dependente de um s setor a indstria e
de um s fator dinmico a substituio de importaes , que se traduzia em
dar igual ateno indstria e agricultura, construo de uma slida estrutura
educacional e tecnolgica, continuidade do esforo de modernizao da infraestrutura e ao equilbrio regional, inclusive mediante expanso da fronteira agrcola.
O I Plano Nacional de Desenvolvimento I PND (1971-1974)
Primeiro de uma srie de planos quinquenais elaborados em obedincia a mandamentos legais, o I PND ecoava a bandeira erguida pelo Plano de Metas de elevar
o Brasil condio de potncia econmica mundial em cerca de trs dcadas. Para
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isso, o objetivo-sntese de duplicar a renda per capita nacional em dez anos (19691979) dependia de taxas mdias anuais de crescimento econmico na faixa de 8%
a 10%, a serem alcanadas mediante polticas financeiras e tecnolgicas, apoiadas
nas instituies de crdito controladas pelo governo federal (BNDE, Banco do
Brasil e Caixa Econmica Federal) e por incentivos fiscais do Imposto de Renda e
voltadas para aumentar a competitividade do parque produtivo brasileiro.
Reproduzindo as prioridades que j vinham sendo adotadas em planos anteriores, o programa de investimentos do I PND, para o perodo 1971-1974,
destacava os setores de educao, energia, transportes e indstria, neste ltimo caso
reforando a atuao do Estado na rea de insumos bsicos, a exemplo da siderurgia
e da petroqumica. A integrao regional e a ocupao das fronteiras internacionais,
que refletiam preocupao com a segurana nacional, tambm faziam parte das
prioridades contempladas neste plano, para o que foram criados dois programas
especficos: o Programa de Integrao Nacional (PIN) e o Programa de Redistribuio de Terras e de Estmulo Agroindstria do Norte e do Nordeste (Proterra).
Amparado em forte apoio estatal e beneficiado por uma conjuntura econmica internacional favorvel, o I PND pode ultrapassar as metas estabelecidas para o
crescimento da economia, que apresentou um crescimento mdio anual de 11,4%
no perodo, aumentando em 60% a renda per capita nacional. No entanto, apesar da
inteno de reduzir o hiato entre os ritmos de expanso da indstria e da agricultura,
o resultado alcanado deveu-se essencialmente expanso da atividade industrial.
O II Plano Nacional de Desenvolvimento II PND (1975-1979)
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Mais uma vez e ignorando a dura realidade em que a economia brasileira se encontrava no incio dos anos 1980 com dificuldades para administrar a dvida
externa e conter as presses inflacionrias, o III PND batia p no objetivo de
sustentar um ritmo acelerado de crescimento. Evitava, entretanto, evidenciando
certa esquizofrenia, estabelecer metas quantitativas a serem alcanadas no perodo, limitando-se a enunci-las de forma genrica e em termos qualitativos.
No destoando dos seus antecessores com respeito ao que deveria ser feito, as
quatro estratgias desse plano apontavam para a necessidade de aumentar a competitividade da indstria e da agricultura brasileira, mediante estmulos e incentivos
governamentais, melhorar a qualidade da educao e das demais polticas sociais,
para reduzir as disparidades de renda, e, no caso da infraestrutura, concentrar
esforos na rea de energia, tendo em vista reduzir a dependncia do petrleo
importado e estimular o uso de fontes alternativas, como o lcool combustvel.
O foco das preocupaes na rea da infraestrutura com a dependncia energtica
refletia as dificuldades que o governo enfrentava para administrar a dvida externa
em uma conjuntura internacional extremamente desfavorvel.
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Anexo 2
Os rgos Colegiados no Sistema de Planejamento19
O Conselho Monetrio Nacional (CMN)
Criado em 1965 para coordenar a poltica monetria, as atribuies desse conselho foram posteriormente ampliadas de tal modo que em 1972 ele havia se
transformado em um rgo normativo encarregado da formulao, da execuo e
do controle de toda a poltica econmica do governo e de acompanhamento dos
efeitos dessa poltica. Suas atribuies foram reduzidas em 1974, durante o governo Geisel, que concentrou na Presidncia da Repblica o ncleo das decises
principais no campo da economia.
Mudanas na composio desse Conselho refletiam a referida ampliao
de atribuies. Por ocasio de sua criao, compunham o CMN os ministros da
Fazenda, que o presidia, os presidentes do Banco do Brasil e do BNDE, o presidente e trs diretores do Banco Central e dois representantes do setor privado. Os
ministros do Planejamento e da Indstria e Comrcio participavam eventualmente
das suas reunies e no tinham direito a voto. Em 1972, esses dois ministrios
tornaram-se membros efetivos do CMN e a ele foram ainda incorporados os
Ministrios do Interior e da Agricultura, e os presidentes do Banco Nacional de
Habitao (BNH) e da Caixa Econmica Federal. Em 1974, esses quatro ltimos
representantes perderam assento no conselho.
O Conselho de Desenvolvimento Industrial (CDI)
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se beneficiava de ligaes com o CMN, no caso dos produtos agrcolas, com o CDI,
quando se tratava de produtos industriais, e com outros conselhos existentes poca
que cuidavam de setores especficos, como o Consider, que cuidava da siderurgia.
Institudo inicialmente na esfera do Ministrio da Indstria e Comrcio, contando com a participao dos Ministros da Fazenda, Planejamento e Agricultura,
o CIP foi logo em seguida transferido para a rbita do Ministrio da Fazenda,
assumindo papel central no sistema de controle de preos.
O Conselho de Comrcio Exterior (Concex)
O Conselho de Comrcio Exterior (Concex) foi criado em 1966 com as atribuies de formular a poltica de comrcio exterior, coordenar a implementao
dessa poltica e adotar medidas para estimular, controlar e fiscalizar as operaes
comerciais do Brasil com o resto do mundo.
Presidia o Concex o ministro da Indstria e Comrcio e dele participavam os
Ministros da Fazenda, Planejamento, Agricultura e Relaes Exteriores, os presidentes do Banco do Brasil e do Banco Central, o diretor da Carteira de Comrcio
Exterior do Banco do Brasil (Cacex), o presidente da Comisso de Poltica Aduaneira (CPA) e trs representantes da iniciativa privada indicados pelas Confederaes
da Indstria, Comrcio e Agricultura e designados pelo presidente do Concex.
Segundo Monteiro e Cunha (1974), uma caracterstica importante dos
colegiados brasileiros que eles tinham atribuies normativas e no estavam
diretamente relacionados com o rgo central de planejamento, o que contribua para a no correspondncia entre a organizao formal do planejamento
e a efetiva organizao da poltica econmica.
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Anexo 3
A Proposta e as Experincias de Elaborao
dos Planos Plurianuais (PPAs)
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Anexo 4
organogramas do sistema de planejamento da dcada de 1970
Quadro 1
Poder Executivo federal Estrutura bsica
Elaborao do autor.
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Quadro 2
Sistema de Planejamento Federal rgos de deciso superior
Elaborao do autor.
Quadro 3
Sistema de Planejamento Federal Estrutura bsica
Elaborao do autor.
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Quadro 4
Sistema de Planejamento Federal Estrutura bsica da Secretaria de Planejamento
Elaborao do autor.
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Quadro 5
Sistema de Planejamento Federal Estrutura bsica do Instituto de Planejamento do Ipea
Elaborao do autor.
Quadro 6
Sistema Financeiro Nacional Estrutura bsica
Elaborao do autor.
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CAPTULO 3
Valdir Melo*
1 INTRODUO
A durao de instituies de Estado, em sua maioria, de vrias vezes um perodo de
tempo administrativo ou legislativo federal (seja quadrinio ou quinqunio), ainda
que, com certa frequncia, modifiquem-se algumas, criem-se ou extingam-se outras.
Como exemplo, cite-se o Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico
e Social (BNDES), que existe desde junho de 1952 (ento BNDE, sem e social
no nome), criado em consequncia dos estudos e propostas da Comisso Mista
Brasil-Estados Unidos para o Desenvolvimento Econmico (CMBEU), atuante
entre julho de 1951 e julho de 1953. Outro exemplo o convncio BNDE-Cepal,
firmado em 1953, como resultado do contato de Roberto Campos, em nome do
banco, com Raul Prebisch e Celso Furtado, da Comisso Econmica para a Amrica
Latina (Cepal). Desde ento, a Cepal tem tido estreita ligao com o Brasil, tendo
trabalhado nos ltimos anos tambm em cooperao com o Ipea. Alm destes
exemplos, h as polticas concernentes ao servidor pblico no pas (seleo pblica,
princpio do mrito), que remontam pelo menos ao Conselho Federal do Servio
Pblico Civil de 1936, renomeado, em 1938, de Departamento Administrativo
do Servio Pblico (DASP); o compromisso oficial com a instalao da Capital
Federal no Planalto Central do pas, que data de 1891; e, entre 1892 e 1893, a
Comisso Exploradora do Planalto Central, sob direo do eminente astrnomo
Luiz Cruls (brasileiro de origem belga), que realizou explorao climatolgica,
hidrogrfica, topogrfica e de recursos da regio.
razovel se esperar que, ao passarem os anos, talvez ao longo de dcadas,
haja um feixe de continuidade na atuao das instituies pblicas quer sejam
ministrios, rgos subministeriais ou polticas pblicas , ao lado das mudanas
* Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea.
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2 A EXPERINCIA DE PLANEJAMENTO
2.1 A falta de uma poltica de desenvolvimento
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Comparado a esses dois possveis candidatos, encontra-se, em posio privilegiada, o Ipea, rgo voltado exclusivamente para o planejamento e para a pesquisa
aplicada s reas de interesse das polticas governamentais, possuindo quadro de
pesquisadores de alto nvel e com dedicao exclusiva, e com o potencial de ser
a instituio mais bem ajustada tarefa. Como instituio de pesquisa, pode se
dedicar menos a anlises, avaliaes e formulaes de aes e polticas correntes
de governo, bem como a solicitaes imediatas de consultoria ou assessoramento a
respeito de detalhes de atividades de governo ou a respeito de eventos com impacto
pouco abrangente ou de curta durao.
Em anos recentes, as diretorias e a Presidncia do Ipea, em conjunto com
os servidores da instituio, preocuparam-se em traar rumos para o futuro do
rgo e em analisar sua misso, formulando o que chamaram de direcionamento
estratgico. Na parte em que estabelece valores e princpios, listam-se oito, dos
quais quatro so particularmente relevantes para as tarefas de desenhar cenrios
de desenvolvimento e planos de longo prazo:
estmulo diversidade de ideias;
perspectiva crtica e independente na produo de conhecimento;
interdisciplinaridade na produo de conhecimento;
busca permanente por metodologias e interpretaes inovadoras.
Esses valores so relevantes, porque o desenho de uma poltica de longo prazo,
especialmente por implicar pensar sobre o futuro, requer estudo aprofundado,
imaginao, ousadia criativa. Nada lhe poderia ser to prejudicial quanto o vcio
do pensamento grupal (groupthink), estudado por Irving Janis (1972), em que a
necessidade psquica de agradar a colegas de trabalho e a superiores inibe a atividade
criadora e torna estreitos os ngulos de viso dos problemas. Ora, uma instituio de
pesquisa, por estar mais distante das necessidades do dia a dia de governo, tem mais
chances de se livrar deste vcio e colocar em prtica aqueles valores.
Condio prvia para formular poltica de desenvolvimento construir
snteses do conhecimento que temos sobre o processo de desenvolvimento
nos seus diversos aspectos e sobre o Brasil; no que concerne a este, trata-se de
formular, examinar, avaliar e propor vises abrangentes. Tudo isto requer, por
um lado, anlise de concepes tericas e investigao de experincias ambos
com a finalidade de retirar lies e inspirar propostas de aes governamentais ;
por outro lado, requer reaprendizado das tcnicas de planejamento e recriao, no
Ipea, de uma cultura de lidar com planejamento dos rumos do pas. As teorias,
primeiramente, orientam os rumos e oferecem inspiraes; as lies da experincia
propiciam outras ideias, permitindo-nos julgar quais teorias nos servem mais e quais
servem menos. Depois, resta extrair lies sobre o que e como fazer.
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sugerem suas prprias lies, as quais no devemos, por antecipao, julgar que
no poderiam ser adaptadas ao nosso caso ou que no seriam capazes de inspirar
solues para nossas questes. Tais comparaes poderiam ser feitas, por exemplo,
com a Blgica, a Alemanha, o Japo, a Frana.
Ademais, h muito a aprender com as diversas experincias de nosso prprio pas: os perodos de industrializao, os grandes planos de investimento em
infraestrutura e os planos de desenvolvimento. Sem descartar posterior estudo de
experincias mais recentes, interessam particularmente:1
o perodo da ditadura Getulio Vargas (1930-1945). Em especial, a
experincia de instalao e de atuao modernizadora do Departamento
Administrativo do Servio Pblico (DASP), o Plano Quinquenal de Obras
Pblicas e Reaparelhamento da Defesa Nacional (de 1942), o diagnstico
da Misso Cooke (de 1943) e o Plano de Obras e Equipamentos (de 1943);
o diagnstico da Misso Abbink (de 1948) e o Plano Salte (sade, alimentao, transportes e energia), elaborado em 1946-1947 e proposto em
1948, na administrao constitucional Eurico Gaspar Dutra (1946-1950);
a experincia e as recomendaes da Comisso Mista Brasil-Estados
Unidos para Desenvolvimento Econmico (de 1951-1953), o Plano de
Reaparelhamento e Fomento da Economia Nacional ou Plano Lafer (de
1951) e os trabalhos do Grupo de Estudo Cepal/BNDE (iniciado em
1953), no perodo da presidncia constitucional Vargas, no perodo de
1951-1954;
o Programa de Metas (de 1956) para os anos 1957-1960 e a experincia
da presidncia Juscelino Kubitschek, na segunda metade dos anos 1950;
o Programa Estratgico de Desenvolvimento (PED) para os anos 19681970, bem como o Plano Decenal de Desenvolvimento (1967) para os
anos 1967-1976 e o perodo de alto crescimento (milagre) da ditadura
militar durante as administraes do general Arthur da Costa e Silva
(1967-1969), da Junta Militar (1969) e do general Emlio Garrastazu
Mdici (1970-1973); e
o ambicioso II Plano Nacional de Desenvolvimento (II PND) para os anos
1974-1979, da administrao do general Ernesto Geisel.
Esses so casos de experincias de aes de poltica governamental, inclusive
com grandes investimentos de infraestrutura, quase sempre associadas a importantes programas ou planos. Do ponto de vista de conhecer e aperfeioar a tcnica
de planejamento, tambm proveitoso analisar certos documentos programticos
1. Ver Daland (1967), Campos (1969) e Holanda (1975).
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que inspiraram planos ou aes governamentais posteriores embora ou no tenham sido colocados em prtica ou tenham sido prioritariamente programas de
estabilizao macroeconmica. Entre eles, cabe citar:
o Plano Trienal de Desenvolvimento Econmico e Social, para 19631965, elaborado na administrao Joo Goulart, que contudo no chegou a ser executado;
o Programa de Ao Econmica do Governo (PAEG), para 1964-1966,
proposto na administrao do general Castello Branco;
o Programa de Metas e Bases para a Ao de Governo, para 1970-1973,
proposto na administrao do general Emlio Garrastazu Mdici; e
o Plano Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (I PND), para
1972-1974, elaborado na administrao do general Garrastazu Mdici.
3 APERFEIOAMENTOS NA PREPARAO DE UM PLANO NACIONAL
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Portanto, outra etapa preliminar e essencial confeco do plano construir e revisar levantamentos de estatsticas e indicadores; descentraliz-los,
espalhando estes levantamentos pelas diversas esferas e nveis de governo e
pelo maior nmero possvel de microrregies ou municpios; uniformizar
sua qualidade, evitando impactos da precariedade de levantamentos atuais
(dados de crime, por exemplo) e da qualidade das administraes e servidores em certos rgos.
So necessrios dados no s de valores e montantes de produo de
bens e servios, sobretudo por microrregies e municpios, mas tambm
de sade (frequncia de sintomas, doenas, durao e tipos de tratamento), educao (indicadores de aprendizado e de qualidade do ensino), infraestrutura, condies econmicas (nmero de estabelecimentos
bancrios, comerciais, industriais, hotis e penses) e justia (nmero de
processos, pginas de processos, durao dos processos).
12. O plano precisa conter sistema de monitoramento de problemas, de
execuo como um todo e de prestao de contas. As responsabilidades
por operaes, atividades e programas devem estar especificadas, sendo
assinaladas a rgos do governo e tambm a pessoas.
A administrao e o controle da execuo devem estar associados a revises
anuais, para acomodar mudanas imprevistas e devidos ajustes de rumos.
13. A elaborao do plano depende da contribuio de centros de pesquisa
que faam inmeros relatrios sobre os tpicos abordados, sugerindo
formas e mecanismos de enfrentar os problemas a serem tratados nas
diversas sees do plano. Assim, outra etapa preliminar e preparatria
fortalecer uma rede de pesquisa multidisciplinar, congregando universidades, institutos e centros de pesquisa do pas, para que possam servir
de provedores de anlises, propostas e avaliaes.
Da formulao at a aprovao formal, o plano deve passar por vrias etapas. No entanto, por mais competente e diversificada que seja a equipe do
rgo responsvel, no possvel abraar todo o conhecimento existente e
relevante sobre os temas tratados, assim como no possvel ter segurana
de que se fez seleo apropriada do conhecimento disponvel.
Por isso, as diversas partes do documento (polticas pblicas especficas,
propostas de atividades, medidas e aes de governo) devem ser discutidas com consultores de fora do rgo responsvel, com membros de
institutos e centros de pesquisa, bem como servidores de ministrios
e departamentos de governo. A realizao de seminrios e encontros
outra forma de obter comentrios e sugestes, de modo a avaliar criticamente e aperfeioar as propostas do documento. Naturalmente, verses
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sucessivas do documento inteiro tambm devem ser submetidas apreciao de consultores e a comentrios em encontros e seminrios.
14. O plano precisa ser antecipado pelo planejamento de sua prpria viabilizao poltica. Precisa obter razovel aprovao ou simpatia de parcelas
dos segmentos da sociedade que influenciam a opinio pblica e o debate poltico. H necessidade de mobilizar apoio poltico de segmentos
da populao, de polticos e governantes, associaes de classe, lderes
regionais e locais.
Nisso difere de um plano de governo, que reflete as vises dos grupos
que j ascenderam aos mais altos cargos da nao sobre como pretendem
governar. Uma poltica de desenvolvimento pretende orientar sucessivas
administraes, pretende influenci-las a fazer suas opes dentro de
um rumo de longo prazo. Um plano de governo adotado porque os
que o propem esto no poder, querendo e podendo execut-lo; uma
poltica de desenvolvimento adotada porque adquire na nao simpatia e prestgio suficiente, obtendo apoio de parcelas ponderveis de
diferentes segmentos sociais, associaes e partidos.
O plano deve ser objeto de rodadas de discusso coletiva, no Congresso,
em rgos do Executivo e do Judicirio, nos partidos, nas associaes de
classe, nos sindicatos e na mdia como forma de pr prova sua capacidade de refletir: i) aspiraes coletivas da sociedade, a autoimagem do
pas; e ii) a solidez dos procedimentos tcnicos adotados na construo
do plano. O debate deve proceder em todas as instncias da sociedade
interessadas em fazer propostas de aes pblicas, corrigi-las e sugerir
acrscimos. A orientao que deve prevalecer que se atente para as
diferenas entre propostas visando interesses coletivos e propostas que
visem ao autobenefcio de grupos setoriais ou locais ou seja, redistribuio de renda para o prprio grupo sem contribuir com aumento de
bens e servios para o pas (rent-seeking).
15. No se deve esquecer que, ao entrar em operao, o plano deve ter o
suporte prvio de amplo debate e da busca de consenso entre as diferentes
esferas e nveis de governo que nele participam. Muita coisa na operao
do plano depende do estabelecimento de acordos de cooperao entre
entes federativos para, digamos, uniformizao de procedimentos, tanto
de coleta e de processamento de dados, como de ao, seja em projetos de
interesse comum, seja em formas de melhorar o clima para investimentos,
seja em formas de apoio mtuo implementao do plano.
Um plano de longo prazo tem o papel de uma orientao geral ou
mesmo de uma restrio sobre as atividades dos governos, sobretudo do
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257
cuidadosamente as necessidades como j aparecem hoje, do que se entregar a mudanas apressadas por crises sbitas.
16. Devem-se introduzir diversos subplanos setoriais, que no existiam nos
planos tradicionais ou que apareciam apenas nominalmente sendo
tratados quase somente com enunciados de intenes (objetivos amplos e vagos), sem propostas de aes pblicas. So campos setoriais
insuficientemente tratados, ou inexistentes: cincia e tecnologia; meio
ambiente; pobreza e desigualdade de renda; desigualdades sociais; bemestar social; relaes com o exterior; defesa.
Em geral, nos grandes planos do passado, mesmo certos campos tradicionais, como tecnologia, eram insuficientemente tratados; mencionavam-se
verbas globais para os devidos rgos (CNPq, por exemplo), sem que fossem definidas as prioridades de ramos de tecnologia, a previso de etapas
e os resultados a alcanar nesta rea, alm da no especificao de projetos
(nas poucas excees neste tratamento omissivo, encontram-se energia
nuclear e lcool). Na poca, apesar de assertivas sobre a importncia da
tecnologia, as polticas de crescimento davam excessiva nfase formao
de capital como determinante, em detrimento da tecnologia.
Por seu pioneirismo e pelas circunstncias de crise em que foi montado,
o Plano Trienal de Desenvolvimento Econmico e Social compreensivelmente mais modesto do que os posteriores. No contempla uma
poltica de financiamento de investimento, embora tenha uma poltica
de crdito agrcola (BRASIL, 1962, p. 163-165). Tampouco contempla
polticas de populao, de habitao, de cidades, de meio ambiente, de
trabalho, nem de previdncia social.
Curiosamente, na seo Correo dos desequilbrios regionais (BRASIL, 1962, p. 81-87), a poltica regional para o Nordeste o plano
especfico para essa regio, p. 87) mencionada apenas como estando
fora do Plano Trienal. A seo se limita ao diagnstico e a diretrizes
gerais qualitativas, sem metas ou aes para o futuro. No h, para a
regio, uma projeo correspondente existente projeo dos investimentos para o pas, sendo esta apresentada apenas por setor (p. 52). No
que se refere a dados quantitativos para o futuro, o nome da Superintendncia do Desenvolvimento do Nordeste (Sudene) aparece somente
em um quadro de gastos governamentais com pesquisa e fomento da
agricultura, em outra seo (p. 163).
A cincia tambm uma rea omitida no Plano Trienal, de Joo Goulart. No pouco que trata da tecnologia, menciona a implantao de uma
indstria nuclear no pas, sendo, com frequncia, citadas pesquisas, tec-
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Nas ltimas dcadas, o sistema financeiro brasileiro ampliou-se e diversificou-se, modernizando-se com emprego intensivo da informtica, bem como montando departamentos econmicos e tcnicos com
equipes de profissionais de boa formao. O conhecimento de finanas
e de economia hoje mais sofisticado e mais espalhado do que o que
possuam os funcionrios das instituies financeiras h poucas dcadas.
Nestas circunstncias, existe a oportunidade de se tentar mais uma vez,
possivelmente com melhor chance de sucesso, a criao de mecanismos
ou instituies financeiras privadas de financiamento de longo prazo, de
modo a complementar a atuao do BNDES.
Talvez alguns desses mecanismos possam ser os mesmos dos anos 1960,
tais como a obteno de emprstimos externos (agora, acoplados a seguros e outras formas de proteo contra riscos inerentes a transaes
com o exterior), o lanamento de ttulos de longo prazo destinados ao
poupador interno (protegidos do risco inflacionrio com garantia de indexao e da iliquidez com um mercado secundrio em bolsa de valores)
e os repasses de linhas de emprstimos do BNDES.
4 INSTITUIES: LEMBRADAS, ESQUECIDAS E DEPOIS RELEMBRADAS
262
dos bancos, companhias de seguros, bolsas de valores, dos contratos, dos ttulos
de propriedade e de crdito e da taxao estabelecida em leis (em vez da taxao
conforme caprichos do soberano).
Em um fenmeno algo curioso, embora no indito na histria intelectual,
a ateno s instituies e s transformaes sociais perdeu espao entre economistas para, recentemente, em uma reviravolta, aparecer em grande nmero de
livros e artigos. Tudo indica que a perda de espao resultou do nascimento e da
expanso do campo de estudos sobre crescimento econmico paralelamente ao
rpido progresso na construo de teorias dentro da disciplina econmica , e que
a renovao do interesse est associada a dificuldades empricas apresentadas pelas
principais teorias do crescimento desenvolvidas desde os anos 1950.
As teorias do crescimento econmico surgiram depois da revoluo keynesiana na disciplina econmica. Naturalmente, no incio, elas diziam respeito
ao fenmeno da acumulao de capital, enfatizando a relao entre poupana e
investimento, bem como entre acumulao de capital e emprego de mo de obra.
Todavia, em princpio dos anos 1950, dificilmente um profissional maduro diria
que estas teorias seriam suficientes para explicar todas as principais facetas do
desenvolvimento econmico.
Ilustrao disso o influente livro The Theory of Economic Growth, de 1955,
assinado por William Arthur Lewis (lanado em portugus, em 1960, sob o ttulo
A teoria do desenvolvimento econmico). Este texto atribui considervel importncia
s instituies e cultura. Outro exemplo a segunda edio, de 1965, do livro
de Charles Kindleberger, Economic Development, que dedica seu segundo captulo a aspectos institucionais e culturais. Provavelmente, os economistas da poca
interessados em desenvolvimento ouviriam de seus mestres que deveriam estudar
tambm histria econmica de diversos pases e, na medida do possvel, envolverse com histria das civilizaes e com antropologia econmica.
Entre outros economistas dos anos 1950 e 1960, Everett E. Hagen, Walt W.
Rostow e Irma Adelman procuraram levar em conta o fato de que o desenvolvimento
econmico condicionado por certos aspectos sociais e culturais. A ateno a aspectos
sociais, institucionais e culturais manteve-se como uma caracterstica geral dos livros
sobre desenvolvimento (de Michael Todaro, por exemplo), enquanto, paralelamente,
as teorias do crescimento buscavam explicar a trajetria do crescimento de longo
prazo de um pas em funo de variveis exclusivamente macroeconmicas.
Contudo, natural que o grande progresso terico ocorrido na disciplina
econmica desde os anos 1950 tenha levado os economistas a depositar grandes
esperanas nas teorias em formao, sobretudo devido ao grande aperfeioamento
matemtico e lgico delas.
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Naturalmente, acontece com certa frequncia entre economistas e cientistas sociais haver certo exagero na importncia dada a um ou outro fenmeno.
Em certos momentos, o impacto da tecnologia foi considerado como o nico responsvel pela frao de crescimento econmico que no atribuda aos aumentos
dos estoques de capital e de mo de obra. Este exagero ainda aparece recentemente
em Easterly (2001, p. 47), que interpreta o artigo de Solow como mostrando que
a mudana tecnolgica seria a nica possvel fonte de crescimento a longo prazo.
Easterly parece atribuir a maioria das diferenas de produto per capita entre pases
a diferenas tecnolgicas (2001, p. 176).
Em suma, quando surgiram as dificuldades empricas iniciais das teorias do
crescimento, a primeira reao foi lembrar-se da tecnologia. Posteriormente, com
a constatao de outras dificuldades, ocorreram, dos anos 1990 para c, outras
saudveis redescobertas, relativas importncia das instituies e da cultura.
A teoria neoclssica do crescimento permite a seguinte viso da relao entre
pases avanados e pases pobres ou subdesenvolvidos (LUCAS, 1990; EASTERLY,
2001): sendo os bens de capital escassos ou inexistentes nos pases pobres, teriam
eles alta produtividade marginal e alta taxa de retorno e, por isso, gerariam forte
incentivo para crescimento econmico mais rpido nestes pases do que nos pases
ricos. Logo, os pases pobres cresceriam mais rapidamente que os pases ricos, havendo uma tendncia de convergncia das rendas per capita entre pases. Todavia,
o fato que as divergncias de renda entre pases pobres e ricos no diminuiu
(EASTERLY, 2001, p. 56), embora tenham se reduzido um pouco antes dos anos
1980. Portanto, nem os empresrios nacionais nem os capitalistas externos investiram o suficiente para aproveitar a suposta oportunidade de lucratividade alta e
superior dos pases avanados.
Parece haver discrepncia entre o que se espera a partir da teoria neoclssica
do crescimento e a experincia de fracasso da ajuda internacional aos pases subdesenvolvidos, o esgotamento do crescimento pela substituio de importaes,
o contraste entre os sucessos do Japo, da Coreia e de outros pases asiticos, e o
pfio crescimento dos pases latino-americanos e africanos. Ademais, a teoria diz
pouco sobre crescimento, de modo que, no caso dos sucessos asiticos, em nada
ajuda a vencer uma importante dificuldade: distinguir os impactos e atribu-los
a polticas de atuao de mercados em contraposio s polticas de atuao do
Estado, uma vez que ambos os tipos de poltica foram adotados.
Sendo assim, com o objetivo de explicar as diferenas de renda per capita
entre pases, desta vez olhando para elementos ignorados na funo agregada de
produo do modelo de Solow, uma parte dos pesquisadores recorreu a instituies
como fator explicativo. Robert E. Hall e Charles I. Jones (1999), por exemplo,
encontraram alta correlao entre qualidade das instituies e resduo de Solow.
266
Entre vrios outros nomes, destacam-se Daron Acemoglu, Simon Johnson, James
A. Robinson, Dani Rodrik, Edward Glaeser, Janine Aron.
O artigo The Colonial Origins of Comparative Development: An Empirical
Investigation, de Acemoglu, Johnson e Robinson (2001), examina pases que foram
colnias europeias, associando diferenas de qualidade institucional a diferentes
formas de colonizao passada. Por isso, eles usam diferenas entre taxas de
mortalidade dos antigos colonos nestes pases como indicadores das diferenas
de formas de colonizao, supondo que os colonos preferiram se estabelecer, investir
e produzir em pases onde as ameaas de doenas eram menores e nelas instalar
as instituies europeias. Nas reas de mortalidade alta, eles no se estabeleciam;
comportando-se de forma predadora, dedicavam-se a pilhar os recursos, explorar
os moradores locais e rapidamente voltar Europa.
No artigo seguinte, Reversal of Fortune: Geography and Institutions in the
Making of the Modern World Income Distribution, Acemoglu, Johnson e Robinson
(2002) constatam o fenmeno da existncia de reas que, antes da colonizao,
eram mais ricas que hoje. Eles mostram correlao negativa entre a renda destas
reas no presente e a densidade da populao e o grau de urbanizao no passado,
tomando densidade da populao e o grau de urbanizao como indicadores de
renda. Concluem que isso forte evidncia emprica contrria explicao geogrfica, pois o meio ambiente o mesmo nas duas pocas de comparao destas
reas. Se a explicao geogrfica fosse correta, no entender deles, as reas prsperas
no passado deveriam ser as mesmas de hoje.
Esses autores preferem a seguinte explicao para o que chamam de inverso
da sorte (ACEMOGLU, JOHNSON e ROBINSON, 2002). As reas de maior
concentrao populacional e urbana tinham organizao social complexa, que
facilitava o controle pelos conquistadores; estes aproveitaram-se delas para atuao predatria nestas sociedades. Ou seja, a os europeus instalaram instituies
de empobrecimento, cujo impacto perdura at hoje. As reas de baixa densidade
populacional foram usadas para colonizao e instalao de instituies trazidas
da Europa, instituies que incentivavam a produo e o investimento.
Parte do debate sobre a importncia das instituies para o desenvolvimento
econmico aparece na forma de disputa intelectual com uma viso alternativa, a de
que o ambiente fsico ou natural (a geografia) dos pases seria fator determinante
das diferenas de renda entre eles. O mais conhecido proponente da hiptese geogrfica Jeffrey Sachs. Em texto para discusso publicado em 2003, Institutions
Dont Rule: Direct Effects of Geography on Per Capita Income, Sachs conclui que o
maior impacto sobre o crescimento econmico resulta, sobretudo, do ambiente, em
vez das instituies (SACHS, 2003a). Isto no significa negar que as instituies
tenham tambm impacto, mas apenas negar que sua importncia seja to grande
que exclua o papel da natureza (SACHS, 2003b).
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268
por exemplo, tem questes sobre qualidade da burocracia, regime de lei, corrupo
no governo, risco de expropriao e risco de repdio de contratos com governo.
s vezes so consideradas certas instituies polticas como o Judicirio e
eleies, vistas como restrio sobre o Executivo. No caso do Judicirio, procura-se
medir em que extenso independente e em que extenso supervisiona a interpretao e a aplicao das leis. Em termos prticos, pode ser que se aborde a suprema
corte em vez do Judicirio como um todo. Quanto s eleies, v-se at que ponto
legisladores so eleitos por quais propores da populao.
4.1 Amplitude da noo de instituio
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271
seriam mais eficazes do que outras, ou teriam melhor qualidade do que outras. No
entanto, estes trabalhos no ajudam a identificar os papis de instituies especficas.
Por isso, para aceitao da tese de que instituies so importantes para o desenvolvimento econmico, ainda tem peso a avaliao qualitativa da experincia histrica
e o conhecimento emprico informal de como certas instituies atuam na sociedade.
Por exemplo, as sociedades modernas, sobretudo de cultura europeia,
receberam um legado da civilizao romana clssica, as instituies judiciais: existem
leis conhecidas, inteligveis e interpretveis por meio de raciocnios lgicos, e os
cidados se comportam em obedincia ou no a elas; os cidados lesados recorrem
a instncias oficiais de julgamento para obter reparaes ou para que aqueles que
no cumpriram leis sejam punidos, em vez de serem julgados pelas supostas vtimas,
por vizinhos ou por multides surgidas espontaneamente; estas instncias so
funcionalmente distintas de quem controla o Executivo, de quem governa, seja
rei, imperador, presidente da Repblica ou primeiro-ministro; e os julgamentos
so feitos em termos de raciocnios lgicos, tornando-se acessveis a quem faa o
esforo de compreender suas razes.
Em contraste, em sociedades do passado, como em certas tribos indgenas da
era moderna, adotavam-se procedimentos mgicos ou msticos, em que se consultavam entranhas de animais sacrificados para pronunciar sentenas; ou se jogava
em um rio o acusado amarrado a uma pedra pesada, esperando-se que os deuses
o salvassem se fosse inocente. Mesmo na Europa, na poca da Santa Inquisio,
julgava-se uma pessoa culpada quando preferisse confessar culpa a suportar as
torturas a que estava sendo submetida.
plausvel que, onde haja justia racional, as pessoas possam prever melhor
as consequncias de seus atos, e possam se arriscar mais em aes que afetem seu
bem-estar ou sua eficcia no trabalho; consequentemente, a sociedade tem mais
espao para costumes de recompensa por mrito. A justia racional tambm gera
um ambiente oportuno frutificao de direitos. Nas atividades econmicas, h
incentivos para contratos e para a criao de patrimnio com o qual se montam
e se financiam negcios.
Instituies que tm sido tratadas como importantes na histria econmica
so sociedades annimas, bancos, aes, ttulos de crdito, cheques e a lei comercial em geral. So tidas como ilustraes de que certas instituies incorporam ou
restringem oportunidades e riscos e, assim, afetam a capacidade de os mercados
funcionarem melhor ou pior.
Exemplos de instituies de origem bem mais recente, que tambm apoiam o
funcionamento de mercados, so as que coletam e fornecem informaes sobre hbitos
relativos a crdito. Nos EUA, h bastante tempo, elas so mantidas por organizaes
272
administradoras de cartes de crdito. No Brasil, como s recentemente se popularizaram os cartes de crdito, so mais antigos os servios de proteo ao crdito que
prestam informaes s lojas, e que monitoram as emisses de cheques sem fundos.
No Brasil, h um aspecto da instituio da firma que de particular relevncia,
o de ter sido, quase sempre, fortemente familiar (os donos so membros ou amigos
de uma mesma famlia), em contraste com associao sem laos de sangue, tpica
dos pases avanados. Em princpio, isto pode ser at mais importante como fator
de retardamento da expanso do capitalismo no Brasil do que a interveno estatal
na atividade econmica, to mencionada por liberais e conservadores.
A nova economia institucional largamente limitada anlise dos papis cumpridos por custos de transao, direitos de propriedade, teoria dos contratos, firma,
mercados e Estado. Apesar da relevncia destas instituies, contudo, no se deve
pensar que o interesse do recente campo de pesquisa institucional precise se limitar
a elas. Uma instituio bvia qual sempre se atribui influncia (quer construtiva,
quer impeditiva) o Estado. Este, alis, um conglomerado de instituies, em que
as numerosas instituies-componentes do Executivo, as do Legislativo e as do Judicirio adotam procedimentos diferentes e cumprem papis distintos. Outra instituio
bvia o sindicato de trabalhadores, que tem sido parte da vida das empresas desde
o incio da Revoluo Industrial.
Certas instituies canalizam e incentivam prticas de cobrar do Estado o
cumprimento de deveres, como o caso das ouvidorias, introduzidas no Brasil
nos ltimos 20 a 30 anos.
As instituies polticas no devem ser esquecidas, pois afetam a capacidade
de o governo funcionar melhor ou pior. evidente que, para o desempenho da
economia, as instituies de regulamentao tambm so importantes, especialmente as que atuem nos campos de sade pblica, segurana, transporte, defesa
contra prticas anticompetitivas e defesa do consumidor. Alm delas, instituies
para melhorar as condies de trabalho so to importantes para elevar o padro
de vida quanto o nvel da demanda agregada.
4.3 Algumas generalidades sobre instituies
Algumas generalidades sobre instituies podem ser apresentadas de forma esquemtica, conforme relacionado a seguir.
1. Toda instituio uma forma de ao coletiva, conforme lembra John
Commons (1931), um dos lderes do velho institucionalismo.
Portanto, estudos de ao coletiva ensinam a compreender a estrutura e
o funcionamento de uma instituio, e deles precisamos para orientarnos na reforma de instituies e no desenho de outras.
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274
Abstraindo-se de estoques de capital e de mo de obra, de poupana e de investimento; deixando-se de lado tecnologia, instituies, meio ambiente natural;
o que falta ainda? Outras sugestes de elementos explicativos das diferenas de
desenvolvimento entre pases so raa (ou genes) e cultura.
Do ltimo quartel do sculo XIX, se no de antes, at o primeiro quartel do
sculo XX, diferena racial ou gentica foi considerada seriamente, por autores
de peso, como um dos fatores explicativos das discrepncias de prosperidade
entre povos ou pases. Note-se que parte do atrativo desta explicao advinha da
275
confuso tpica na poca entre raa e diferena gentica, aliada ao crescente prestgio
cientfico da teoria da evoluo darwiniana e da gentica.
Contudo, traos fsicos raciais esto associados a pouqussimas diferenas
genticas. Ademais, estas no so do tipo que pareceria afetar funcionamento mental
ou personalidade. E, sobretudo, a explicao gentica ou racial de diferenas de
civilizao e prosperidade entre povos contraditada por inmeros casos comparados
de mudanas de posio em termos de nvel de civilizao ou de grau de prosperidade;
com bastante frequncia, elas transcorreram ao longo de perodos que foram muito
curtos para que ocorressem grandes mudanas raciais ou genticas. Descartou-se,
assim, a explicao racial ou gentica por evidente falta de respaldo cientfico.
O renascimento do interesse pela cultura veio junto com aquele por
instituies. Contudo, para distinguir as coisas, o que interessa para a discusso sobre
desenvolvimento uma concepo estreita de cultura, que no abranja as instituies.
Nesse caso, entende-se por cultura certos traos culturais: valores, atitudes, crenas
e prticas comumente aceitos ou adotados em uma sociedade. No basta que seja
valor, preferncia ou crena individual; preciso que seja adotado por um nmero
suficientemente grande de indivduos, de modo a caracterizar pelo menos uma
camada da sociedade. Evita-se a expresso norma social por causa do termo norma,
que ambiguamente pode ser referir a alguma forma de legislao; para indicar trao
cultural, parece melhor empregar costume, prtica social, hbito social.
Isso no quer dizer que seja sempre fcil classificar um elemento como instituio ou como trao cultural. Em parte, porque, s vezes, certos elementos culturais
esto ligados a formalizaes. Por exemplo, o cinema norte-americano do sculo
XX era uma instituio ou um elemento cultural daquele pas? A resposta pode ser
que havia uma prtica cultural de ir ao cinema, como forma de diverso individual,
com forma de encontro familiar em lazer comum, como forma de convivncia entre
namorados. E havia vrias instituies relacionadas, como as instituies empresariais
de produo de filmes, as de distribuio e as de exibio (as salas de cinema).
Ao se estudar a histria do surgimento e da expanso das civilizaes, assim
como da experincia das colonizaes europeias e o posterior desenvolvimento
dos pases que foram colnias, difcil entender muito do que aconteceu, a menos
que aspectos culturais tenham tido impacto sobre rumos dos pases. Tabellini
(2006) faz a pergunta bvia, no contexto da literatura que mostra a importncia
das instituies para o desenvolvimento: por que as mesmas instituies tm
impactos diferentes no comportamento das pessoas e no desenvolvimento econmico de diferentes pases ou regies?
Uma resposta a considerar que, em distintos lugares ou pocas, as pessoas
que operam e fazem funcionar as instituies tm diferentes traos culturais. E, em
princpio, no haveria porque afirmar que somente no passado fatores deste tipo
276
tenham tido influncia; plausvel a tese geral segundo a qual eles tambm afetam
os rumos dos pases no presente e certamente os afetaro no futuro.
Por exemplo, a humanidade teve vrias experincias de povos cujas sociedades
eram principalmente dedicadas guerra. Com uma cultura fundamentalmente
girando em torno da prtica de guerrear, estes povos nada constroem; ao atacar
territrios de outros povos, visam realizar atos de bravura, mostrar-se valentes para
si mesmos e melhores lutadores para os vencidos, obter a glria da vitria. Pilham
as reas vencidas, incendeiam e matam sem freios pelo prazer do vandalismo.
Esse foi o caso dos povos ibricos que, no sculo XIV, faziam cruzadas contra
os mouros (CHIROT, 1986, p. 30). Contudo, ocorreu uma mudana cultural no
sculo XV; e, em vez de pilhagem, tais povos comearam a construir um imprio,
isto , a conquistar terras para plantar e vender, ou seja, para transformar estas
terras em colnias. Mudana semelhante havia se dado entre os romanos, quando
passaram a conquistar povos para anex-los ao que se tornou o Imprio Romano.
Em contraste, a China, poderosa e avanada tecnicamente, foi impedida, por sua
prpria burocracia governamental, de criar um imprio (op. cit., 1986, p. 31).
Outro exemplo importante da influncia da mudana cultural o Japo, quando escolheu ser nao forte e aprender com o ocidente; apesar de pobre de recursos e,
alm disso, atrasado tecnicamente, conseguiu rapidamente montar um setor industrial
com capacidade de competir com pases avanados, ganhando penetrao no comrcio internacional. Entre 1881 e 1910, modificou sua pauta de exportaes, passando
de bens predominantemente primrios (ch e seda) para produtos manufaturados.
Uma indicao razovel do impacto de diferenas culturais a deteriorao
econmica e social que ocorreu na Rssia, entre 1990 e 1994, como sequncia ao fim
do regime sovitico, e a lentido do crescimento do pas at o final da dcada. Pelo
que se observou, no basta implantar mercados, propriedade privada e fazer outras
mudanas institucionais. Mercados e instituies no so, imediatamente e em si
mesmos, incentivos suficientes para uma vasta mudana de desempenho econmico
e social na proporo do vasto rearranjo institucional que ocorreu em poucos meses.
O diagnstico mais plausvel de que a populao russa no tinha conhecimento prtico suficiente de como comerciar, de como operar em mercados, de como
organizar e coordenar equipes de pessoas para vender e para lucrar, de como atuar
em instituies democrticas. Afinal, as geraes jovens no tinham sequer pais que
lhes pudessem falar de pocas em que tivessem convivido com mercados e empresas
privadas. Alis, na Rssia, praticamente no havia sequer descendentes dos antigos
empresrios e comerciantes russos das duas ou trs dcadas iniciais do sculo XX.
Nesse contexto, tambm indicador da importncia das diferenas culturais
o melhor desempenho econmico e social de outros pases ex-soviticos, como a
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Hungria e a Polnia. Estes haviam feito reformas que davam mais liberdade de
decises econmicas a suas empresas em relao s comisses centrais de planejamento; haviam preservado considerveis parcelas de setor privado na agricultura
e no comrcio; haviam se integrado mais s economias do ocidente por meio de
comrcio exterior, turismo e movimentos de capitais. Quando veio a transformao
rpida e dramtica de regime e de instituies, tinham j razovel familiaridade
com o novo arranjo institucional.
Fora a literatura histrica que compara civilizaes e sociedades, outra fonte
de ilustraes sobre a importncia da cultura certa literatura sociolgica que
estuda pases especficos. No que se refere ao Brasil, h, entre outros, o livro do
economista e socilogo pernambucano Limeira Tejo (1950), Retrato sincero do
Brasil, e o do jornalista e escritor Vianna Moog (1954), Bandeirantes e pioneiros.
Eles exploram mecanismos culturais que podem ser esclarecidos com o seguinte exemplo hipottico: um pequeno fazendeiro do interior no adquirir uma
mquina que lhe ajude nas atividades rurais se teme ser ridicularizado pelos colegas como enxerido, metido a besta, como tendo pegado mania da cidade.
Ademais, independentemente de como seja tratado, hesitar em adquiri-la se no
se sente seguro de que saber manej-la, ou se, no entendendo nada do funcionamento da mquina, no confia nela. As mesmas restries culturais podem desencorajar a adoo de uma nova tcnica de plantio. Por conseguinte, a mentalidade
dos colegas e a falta de formao educacional na comunidade podem dificultar a
assimilao de inovaes no local.
Outro elemento cultural considerado na literatura sociolgica o tipo de
moral posta em prtica na sociedade, ou seja, os costumes morais, em contraste com
o cdigo moral proclamado e almejado. Se, em sua maioria, os empregados no
forem leais firma que os emprega, se os fornecedores e firmas-clientes fraudarem
uns aos outros, o capitalismo no sobrevive. Por outro lado, se os patres no
tratarem seus empregados com respeito, se no cumprirem o que prometerem,
no obtero lealdade destes. E nas sociedades modernas, quanto mais liberdade
de ao e movimentos tm as pessoas, quanto menos alcanveis pela fiscalizao
e controle governamentais, mais necessidade h de confiar em traos morais
de honestidade e lealdade; os costumes precisam levar a srio obrigaes e
deveres, promessas e compromissos, bem como traos pessoais de honestidade,
responsabilidade, lealdade, confiabilidade e verdade.
Tcnicas economtricas tambm tm sido empregadas para buscar apoio emprico a teses sobre o impacto de aspectos culturais no desenvolvimento. Um caso
importante o trabalho de Tabellini (2006), que menciona como exemplo o sistema
judicial na Itlia, que tem se mantido basicamente o mesmo por 150 anos, incluindo o aparato legal e as carreiras de juzes; contudo, o sistema apresenta diferenas
278
importantes de funcionamento entre a regio Norte e a Sul. Uma das diferenas que
os juzes do Sul levam mais tempo para completar as investigaes e dar sentenas do
que os juzes do Norte. Tendo em vista que o tipo de recursos humanos empregados
no sistema o mesmo, uma hiptese bvia para explicar o problema a de que
certos traos culturais so mais favorveis do que outros ao crescimento econmico.
Analisando dados de 69 regies de oito pases europeus, Tabellini conclui que
a cultura uma causa do desenvolvimento econmico. Ele isola um componente
exgeno dos seus dados de cultura e faz uma anlise de correlao controlando
o impacto das variveis educao, taxa de urbanizao e diferena nacional; desta
maneira, mostra que o componente exgeno da cultura tem alta correlao com o
desenvolvimento econmico das regies enfocadas. Para medir a cultura, ele emprega
indicadores de valores e crenas de indivduos, tais como confiana em outras pessoas,
respeito pelos outros e confiana na capacidade da prpria pessoa de determinar seu
futuro. Estes indicadores so agregaes de respostas por indivduos de diversos pases
a pesquisas de opinio realizadas nos anos 1990, as World Value Surveys.
Outros trabalhos recentes visando mostrar o impacto da cultura sobre o desempenho econmico adotam procedimentos de investigao mais convencionais. Em seu
livro Divergent Paths, Marc Egnal (1996) compara trs sociedades no sculo XVIII,
o Norte dos EUA (atual Nordeste), o sul do pas e o Canad francs. Como indicadores de cultura, Egnal observa religio, alfabetizao, atividade intelectual e esprito
empreendedor. Quanto a instituies, enfatiza a existncia de escravido no Sul dos
EUA e sua ausncia no Norte, havendo no Canad francs um sistema senhorial de
relaes entre donos de terra e inquilinos da terra, sejam moradores ou trabalhadores.
Aquelas sociedades tinham aproximadamente o mesmo padro de vida por
volta de 1750. No Sul dos EUA e no Canad francs predominavam valores
culturais agrrios, isto , que enfatizavam a posse da terra, a vida no campo e a
proximidade com a natureza. Nos cem anos seguintes, enquanto o Sul dos EUA e
o Canad francs cresceram economicamente em ritmo lento, o Norte passou por
crescimento rpido. Egnal descreve o papel da diferena de instituies e cultura
na determinao dos caminhos divergentes por que evoluram estas sociedades. Por
volta de 1850, o padro de vida no Norte tinha ficado bem acima do que se via
nas outras duas sociedades, havia maior urbanizao, e o papel do comrcio e da
manufatura era importante, em vez de continuar sendo regio inteiramente agrcola.
Thomas Sowell publicou dois livros sobre cultura e desempenho econmico.
Em sua concepo de cultura, ele inclui atitudes com relao a trabalho, a tomada
de riscos, a ambies, a educao, a relaes cooperativas ou conflitivas com outras
pessoas, a metas de vida pessoal, mas tambm habilidades e experincia de trabalho.
Sowell faz um vasto levantamento de evidncia acerca de dois processos de difuso
cultural, a conquista e as migraes.
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Na obra Migrations and Cultures, Sowell (1996) traa um panorama das experincias e impactos da migrao de alemes, japoneses, italianos, chineses, judeus
e indianos. Boa parte deste impacto tem sido no desenvolvimento de profisses e
ocupaes, no desenvolvimento de segmentos de indstrias, de segmentos da agricultura, bem como de servios, alm de desenvolvimento de localidades e regies.
No outro livro, Conquests and Cultures, Sowell (1998) estuda as experincias,
como conquistadores ou conquistados, do povo britnico, de povos africanos, eslavos e ndios das Amricas. O autor descreve como povos conquistados, ou povos
conquistadores, ou ambos, mudam seus modos de vida, inclusive as ocupaes a
que se dedicam e suas habilidades, em consequncia de conquistas. Frequentemente
tambm se deu o fenmeno de que partes distintas de um mesmo povo foram dominadas por diferentes conquistadores, levando a que, tempos depois, estas partes
se diferenciassem em termos de habilidades ocupacionais e sociais.
Finalizando esta seo, cabe realar a necessidade de precaues.
1. Uma dificuldade a de separar as contribuies de fatores que atuam
cooperativamente. Por exemplo, ambiente fsico e cultura interagem em
seus efeitos. Na medida em que o ambiente permite ou dificulta o contato de um povo com outro, ele gera diferentes graus de oportunidade
ao acesso de uma cultura por outra.
2. Cultura algo muito amplo, e para ela no existe um indicador ou medida
agregada. Uma cultura formada de muitos elementos ou traos culturais.
Adicionalmente, complexa, no sentido de que muitos elementos culturais dependem de outros. Por isso, sempre que se estuda cultura como
causa ou efeito, preciso ter em mente um pequeno nmero de traos
culturais, de preferncia aqueles que dependam pouco ou nada uns dos
outros e estejam fortemente vinculados aos que se considerem elementos
bsicos da cultura em foco. Como se v, a tarefa cheia de dificuldades.
3. Cabe cautela com relao ao papel da hiptese de que o grau e o tipo de
desenvolvimento encontrado em diferentes sociedades sejam atribudos a
diferenas de cultura (presumidamente, alm de diferenas institucionais,
tecnolgicas e de dotaes de fatores de produo). Em primeiro lugar, a
questo no de que certas culturas sejam, como um todo, superiores ou
inferiores a outras, mas de que certos traos culturais favoream em maior
ou menor medida o desenvolvimento. Em segundo lugar, prticas culturais
e outros elementos da cultura no so uma espcie de destino da sociedade
especfica, pois muitos so mutveis no intervalo de tempo de uma
gerao, ainda que no se possa mudar a cultura inteira em pouco tempo.
Quanto a isto, engana-se Tabellini (2006, p. 32) quando, ao concluir que
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instituies devem ser priorizadas nos esforos de fortalecimento institucional, bem como qual o desenho adequado para elas.
A literatura mostra, em geral, a importncia da cultura, mas pouco tem
de identificao de traos especficos que deveriam ser cultivados, ou
seja, no faz recomendaes teis sobre como se deveria proceder no
campo cultural visando promoo do desenvolvimento. Quanto a isto,
preciso investigar mais, sobretudo desenvolvendo-se estudos voltados
para a cultura brasileira.
Diferentemente dos grandes planos do passado, o diagnstico do pas
no deve ser apenas no mbito econmico. Como se sabe, um plano
tradicional se baseia em diagnstico amplo da economia; agora, seu fundamento deve ser um diagnstico amplo da sociedade, que abarque as
diversas facetas de interesse (fsica, vital e populacional, cultural, econmica, ambiental, social, institucional e poltica).
No apenas a indstria blica que deve fazer parte do plano no que
tange defesa nacional; muito do que considerado, primeira vista,
apenas de interesse civil (como infraestrutura, energia, indstria, tecnologia) tem grande impacto sobre a atuao de defesa e, por isso, deve
tambm ser analisado sob a tica de defesa nacional.
Como forma de levar em considerao a interdependncia entre polticas
pblicas ou entre seus componentes, pode-se ajust-las por meio de um
processo de tentativas em iterao.
necessrio repensar o aparato estatstico do pas, tendo em vista o levantamento das estatsticas que permitam acompanhar detalhadamente
e tempestivamente os principais aspectos da vida do pas.
A montagem de uma poltica nacional de dados e indicadores deve contemplar a disseminao, por estados e municpios, do conhecimento de
pesquisa de campo e de tcnicas estatsticas. Do mesmo modo, requer a
formao de pessoas nestes campos e sua valorizao profissional, baseada em cooperao entre as diversas esferas e nveis de governo.
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286
captulo 4
Alfredo Costa-Filho**
Introduo
A partir dos anos 1930, a natureza do planejamento nacional no Brasil exibe duas
constantes: ser de natureza governamental e, com poucas excees, ser reativa.
Este artigo explora um enfoque que contrasta com essa tradio. Advoga que
sobram razes para que hoje se busque pr em marcha uma racionalizao das polticas pblicas elevada ao Estado-Nao e que ela se estenda em uma perspectiva
de longo prazo. Apontada, voluntariamente, construo de um futuro desejvel.
Na parte inicial, toca-se a evoluo do planejamento governamental, cujos
detalhes so objeto de outros textos, j em publicao por Cepal/Ipea. Destaca-se seu
carter reativo, especialmente at o comeo dos anos 1960. Recapitulam-se certos
atributos-chave do padro atual de desenvolvimento e alguns de seus impactos nas
trs instncias da vida coletiva: econmica, social e poltica. Argumenta-se que as inflexes que esse padro produz na histria atual afetam o cerne das tarefas dos rgos
nacionais de planejamento.
A segunda e ltima parte prossegue com o tema da prospectiva, mas concentra-se no da estratgia. Recorda-se que esse conceito, como uma cunha, quebra a
continuidade da teoria e da prtica do planejamento. Resumem-se dificuldades na
formulao das estratgias de desenvolvimento. Sublinha-se uma delas frequentemente omitida: a de que a estratgia adotada precisa ter legitimidade social.
Conclui-se com uma pauta parcial e no hierarquizada de desafios atuais,
merecedores de ateno para o desenvolvimento futuro.
* Este artigo, publicado originalmente na srie Texto para Discusso Ipea/Cepal, no foi objeto de reviso pela equipe
do Editorial do Ipea.
** Alfredo Costa-Filho, ex-diretor-geral do Instituto Latino-Americano e do Caribe de Planejamento Econmico e Social
(Ilpes) e consultor do Convnio Ipea/Cepal para este estudo.
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Previu-se, no incio deste artigo, que nesta parte final buscar-se-ia dar mais preciso
ao conceito de planejamento estratgico e destacar algumas dificuldades institucionais na sua formulao. Sublinhar uma delas, geralmente descuidada: a de se garantir legitimidade social s propostas governamentais nessa matria. Por fim, elencar
alguns desafios imediatos a serem levados em conta na tentativa de racionalizao
das aes governamentais, quando projetadas para horizontes temporais longnquos.
E caber ainda, em algum momento, aclarar melhor a escolha do ttulo: em vez do
que seria mais tradicional Planejamento governamental e prospectiva , a adoo
de Estado-Nao e construo do futuro.
Planejamento estratgico: os planejamentos governamentais no Brasil ou na Amrica Latina (REZENDE, 2010; LEIVA, 2010) so majoritariamente normativos.
O autor que mais trabalhou nesse tema insistiu, desde o incio, em considerar normativo um antnimo de estratgico (MATUS, 1972, 1977). Crticas elaboradas ao
longo de sua extensa obra figuram em sua lista de atributos (condenveis) do planejamento normativo: i) um nico sujeito planifica: o Estado; ii) com foco em um nico
objeto: a realidade nacional; iii) decidindo unilateralmente qual era o diagnstico:
seu prprio; iv) facilitado pela crena de que seu objeto obedecia a leis relaes
constantes ou altamente provveis entre causas e efeitos; v) assim, seguir-se-ia com
fluidez rumo situao desejada; pois, vi) o poder do sujeito Estado bastaria para
assegurar sua plena execuo; e vii) o Plano era autossuficiente: uma vez executado
seu objetivo seria atingido.
8. Um dos pontfices da prospectiva, inspirado em Prigogine, pergunta-se sobre este tema: como reconhecer os pontos
de bifurcao? Que inovaes vo ficar sem consequncias e quais so susceptveis de afetar o sistema global e determinar uma evoluo irreversvel? Os parmetros das bifurcaes no sero variveis-chave da anlise prospectiva?
(GODET, 2000). Sem dvida, as descontinuidades so agora indissociveis dos estudos de longo prazo.
9. Em uma sociedade do conhecimento, esse fenmeno crucial na especulao sobre o futuro. Que dizer ento da capacidade de encolher prazos do supercluster do Projeto Galileu (Petrobras), recm-concludo, com capacidade de 160
teraflops? E esse est longe da fronteira: o lder mundial da categoria, Jaguar (Departamento de Energia dos EUA),
opera com 1,76 petaflops (1,76 quatrilhes de clculos por segundo). Se o conhecimento tcito ou codificado
chave no desenvolvimento contemporneo, seu ritmo de produo insinua saltos que adviro; associados ou no a
inovaes radicais, a bifurcaes. De todo modo, a classificao de medidas em curto, mdio e longo prazos relativizase e perde preciso.
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personalidades distintas para operar com uma ou outra dessas modalidades de racionalidade (ASCHER; OVERHOLT, 1983; LINSTONE, 1984; DROR, 1990).
Portanto, tampouco simples estabelecer regras rgidas e uniformes nessa matria;
talvez o diapaso seja prefervel partitura, sendo o tom mais libertrio que a pauta.11
Com tais restries, podem ser enfileiradas algumas sugestes de atributos
que merecem constar de eventuais tentativas nacionais de planejamento estratgico,
tendo-se como referncia a Amrica Latina e o Caribe como um todo. Sem se olvidar
que, invariavelmente, a consistncia terica do desenvolvimento dever prevalecer
sobre as tcnicas e os procedimentos da elaborao dos prprios planos; ao contrrio
do que tantas vezes ocorreu.12 Um declogo mnimo e no hierarquizado serve
de ponto de partida:
1. Legitimidade: alm de legal, o plano precisa de razovel consenso social.
2. Gestalt: sua totalidade deve ser compreensvel, capaz de mobilizar os
atores sociais.
3. Sntese: privilegiar rumos e aes selecionados; concentrar-se no essencial.
4. Contrato: execuo combinada, tendo em conta uma realidade de poder
compartido.
5. Escala: garantir solues de larga escala e sustentveis, conforme o interesse coletivo.
6. Generosidade: combinar racionalidade competitiva com solidariedade social.
7. Coerncia intertemporal: compatibilizar eventuais rupturas com valores
nacionais.
8. Harmonia: prioriz-la como regra nas relaes externas, sobretudo regionais.
9. Funding: gastos em C&T, RH e base produtiva sem comprometer a
soberania.
10. Nao: a proposta ajuda a constru-la?, deve ser o critrio decisivo
de escolha.
11. Como se sabe, o planejamento de longo prazo no Brasil obedece hoje a um dispositivo legal que cumpre dois anos,
estando sob a rbita decisria do ministro de Estado Extraordinrio de Assuntos Estratgicos (Decreto no 6.217, de 4
de outubro de 2007). Quem, entre outras competncias, tem a de articular com o governo e a sociedade a formulao
da estratgia nacional e das aes de desenvolvimento de longo prazo (art. 2o, item III). O novo ministro est pondo
em marcha o Plano Brasil 2022, abrindo uma perspectiva enriquecedora em relao s experincias anteriores de
planejamento nacional.
12. Recorde-se que conforme a doutrina do Consenso de Washington, o processo do desenvolvimento veio sendo interpretado nos moldes da Teoria Moderna do Crescimento, uma base inadequada ao planejamento de longo prazo. No
dizer de um dos seus crticos, ela se expressa atravs de um algoritmo de equilbrio no qual esse processo se equipara
ao crescimento do produto per capita e pode ser compreendido atravs de modelos formais nos quais esto ausentes
as instituies e a incerteza (KATZ, 2008, p. 7).
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Legitimidade social: na abertura deste captulo, previu-se destaque para o primeiro atributo anteriormente mencionado, na impossibilidade de focalizar-se um
a um os demais.13 Neste texto e em outros aos quais se fez referncia, h menes
variadas a projeto nacional. Expresso com significados mltiplos e rigor varivel,
embora comumente impregnada de boas intenes. Intui-se que se trata ali de algo
material papel ou mdia eletrnica , em que se antecipam caractersticas futuras
e desejveis de uma Nao. Algumas personalidades, incrdulas de que as foras do
mercado possam substitu-lo, tendem a insistir que ele imprescindvel. E a expresso circula com base um tanto fiduciria; sem que muitos de seus usurios tenham
claro qual seu valor intrnseco. O que abre espao a uma indagao-chave: sem
mecanismos polticos que permitam assegurar legitimidade social a tal projeto, seu
valor intrnseco poder ser distante de zero?
Esta questo aparece como crucial em planejamento estratgico de longo
prazo e motiva algumas consideraes. Uma, imediata, de que no caso brasileiro
a prpria Constituio Federal facilita parte dessa legitimao. Ela reafirmou
em 1988 que o Estado deve estar organizado de modo que leve adiante um
projeto nacional de desenvolvimento, para o qual determinou novas regras de
planejamento. A questo que ela no um plano geral, um plano para cada
governo.14 Duas, que as dezenas de planos nacionais na regio tiveram pouca
transcendncia e continuidade em cada governo subsequente. Ainda que houvesse
alguma legitimidade social na origem do plano, provavelmente ela se perdia ao
comear o governo seguinte.15 Trs, que o apoio da sociedade civil a um plano
de longo prazo no pode ser a cegas; s ser legtimo se consciente. Ademais de
entender a essncia do plano, convir que tenha compreenso razovel da realidade
na qual vive; o que crescentemente dificultado pela complexidade do mundo
contemporneo.16 Desse ponto, ilumina-se outro papel da estratgia de desenvolvimento de longo prazo: ser um instrumento singular de pedagogia social para
fortalecimento da cidadania futura.
13. Aqui se emprega legalidade como legitimidade de origem (rgos de poder constitudos na norma constitucional); reservam-se legitimao e legitimidade para o que vrios autores designam como legitimidade de exerccio: emprego do poder em aes reconhecidas como compatveis com interesses, aspiraes e valores majoritrios
da comunidade nacional (URZUA, AGERO, 1998).
14. A citao de um dos especialistas convocados pelo Ipea para um debate sobre os Vinte anos de Constituio
Federal e encerra uma de suas crticas ao excesso de propostas de emendas (sic): A partir de 6 de outubro de 1988,
todo governo da repblica esteve empenhado [...] em modific-la. Em modificar a Constituio sua imagem e semelhana, para ser seu plano de governo (BERCOVICI, 2008, p. 34).
15. A menos de alguns projetos setoriais cujos cronogramas fsicos e financeiros estendiam-se por vrios anos. Uma
vez recuperado o Estado de direito, os governos nacionais foram invariavelmente de coalizo e a repartio dos
ministrios entre foras polticas diversas (s vezes, adversas) jamais criou um primeiro escalo homogeneamente
dedicado execuo do prprio plano vigente. Alm disso, com predomnio do curto prazo em toda a regio, a poltica
fiscal rgida reduziu a cooperao entre ministrios e exacerbou-lhes a disputa pelos parcos recursos dos oramentos
pblicos sempre estressados (URZUA; AGERO, 1998). O planejamento nacional saia, assim, duplamente vitimado.
16. A sociedade da informao estaria provocando uma exploso e diversificao de vises do mundo (westanschauungen) o qu, sem dvida, problematiza ainda mais a construo de consensos mnimos no seio da sociedade civil
(VATTIMO, 1989), especialmente em quanto a futuros desejveis.
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Uma quarta percepo merece destaque: h fortes indcios de que, nas ltimas
dcadas, os ONPs que mantiveram-se competentes para planejar e conservaram alguma autonomia em relao s autoridades fazendrias foram de pases com as duas
seguintes caractersticas polticas. A primeira que, historicamente, se apresentava
com matrizes partidrias relativamente estveis classe na qual o Brasil figuraria
entres as ltimas posies. A segunda, aqueles cujos partidos eram distinguveis
uns dos outros, com base em seus programas e em suas aes polticas; assim,
mantinham-se como intermedirios razoavelmente efetivos entre cada sociedade
civil e seu Estado. Em tais casos, certa legitimao dos planos nacionais seria indireta, pelo fato de partidos hegemnicos sustentarem seus objetivos e instrumentos
sobre a sequncia dos perodos governamentais.17
nessa linha de raciocnio que se preferiu substituir o tradicional planejamento governamental por Estado-Nao, no primeiro termo da dicotomia que
intitula este artigo. Na vontade de influir sobre o futuro e no apenas de reagir a
ele, cabe ao ser jurdico Estado decidir aes de longo prazo em nome de todos
os seus sditos; porm, no apenas como burocracia dominante da esfera pblica
(governo); tambm, como espao institucional em que seus sditos convivem, interagem, solidarizam-se, digladiam-se, constituem-se cidados ou marginalizam-se.
Caso este em que cabe ao prprio Estado-Nao represent-los e defend-los.
Nessa sequncia de argumentao, a concepo axial do planejamento estratgico de longo prazo tarefa para estadista, um recurso humano sempre escasso.
As racionalidades de curto e mdio prazos permanecem sob a gide de governantes
que se revezam nos mandatos do Executivo nacional recurso humano abundante.
No entanto, a qualidade das normas eleitorais e partidrias e a dignidade de todos,
inclusive de legisladores e juristas, vo garantir ou no que a edifcio da Nao, esboado no plano de longo prazo, prossiga ou pare.
Desafios imediatos: foi este o ltimo tema previsto ao comeo deste captulo
e ainda no tratado, cabendo agora precis-lo melhor. As experincias de planejamento nacional na Amrica Latina e no Caribe terminavam por identificar linhas
de ao futura, em geral para curto ou mdio prazos. Saam elas de carncias
acumuladas no passado ou de urgncias momentneas, ora referidas ao pas como
um todo, ora identificadas setorialmente e/ou por critrios territoriais, com vista
a algum aspecto do desenvolvimento regional interno. s vezes, decorreram de
acordos entre governos e empresas privadas para iniciativas comuns em parcerias
(DEVLIN; MOGUILLANSKY, 2009). Alguns planos tiveram apoios mais amplos,
17. Esta percepo merece ser pesquisada. Convm rever, a respeito, as trajetrias de ONPs como o DNP/Colmbia, Cordiplan/Venezuela, Odeplan/Chile, Ofiplan/Costa Rica e Secretaria da Presidncia/Mxico (LEIVA, 2010), entre
alguns mais que se encaixam no comentrio do texto. Em outra ordem de argumentao, h quem sustente que a
prpria mudana do Estado dificulta tomar o ONP como protagonista maior do planejamento. Seus corpos tcnicos
(onde hajam sobrevivido) junto a outros administradores pblicos, empresrios pblicos, alm de legisladores e juzes,
tornam o prprio Estado um ator plural (YERO, 1991).
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Os dois pargrafos anteriores foram escolhidos como pano de fundo para este
ltimo tema desafios imediatos e facilitam aclarar a mudana de perspectiva
aqui proposta. No penltimo, sobre Amrica Latina e Caribe, recordou-se como
eram definidos no planejamento tradicional: a partir do passado, at o mdio prazo,
com foco na realidade local e a esperana quase sempre v de que se concretizassem.
Para esses horizontes de tempo curto e mdio , alguns daqueles procedimentos
18. Este conceito de entorno merece ser repensado; mais que o lugar geomtrico do qual advm condicionantes
exgenos para o desenvolvimento nacional. No basta t-lo em conta como se fosse outro objeto isolado, apenas
adjacente realidade nacional. H analistas que j o advertem com preciso, como o ilustra o argumento seguinte
sobre problemas do meio ambiente: no so problemas do entorno e sim, em sua origem e conseqncias so
sociais; problemas do ser humano, da sua histria, das suas condies de vida, de suas relaes com o mundo, de seu
ordenamento econmico, cultural e poltico (ipsis literis, BECK, 1998, p. 90).
19. So inegveis o valor e a generosidade desse Informe, porm, ambos os destaques tirados do seu captulo introdutrio merecem reparos. O primeiro por obsoleto: quase 60 anos aps Keynes, continuar insistindo nas teclas da oposio
mercado-planejamento. H 30 anos, o Ilpes, com vista s economias de mercado, j insistia em que o antnimo de
planejamento era negligncia ante o futuro; deixar que ele ocorra; omitir-se em constru-lo. O segundo por inquo
e por ingnuo. Um, porque em termos de luta pela dominao global igualar Japo e Europa Ocidental aos Estados
Unidos injustia. Dois, porque se inverte a causalidade: este mpeto de dominao que motiva o desenvolvimento
do enorme potencial cientfico e tecnolgico.
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20. Para o caso do Brasil, grande pas perifrico, a advertncia que encerra um trabalho clssico sobre esse
contexto mais precisa: o sculo XXI ser caracterizado por enorme concentrao de poder de toda ordem, e
esses Estados da periferia sero atingidos pela poltica de fora e de arbtrio, que cobrar deles a obedincia
e a submisso s regras internacionais que aquelas estruturas hegemnicas elaboram e impem ao mundo
(GUIMARES, 1999, p. 158).
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3. De inovaes exgenas paradigmticas, como as que provavelmente adviro das centenas de projetos em curso para a convergncia tecnolgica,
incluindo-se a toda a gama de pesquisas que se abre sob a sigla NBIC
(nano-bio-info-cogno).21
4. De eventos improvveis, mas de efeitos catastrficos ou de descontinuidades crticas como o seriam desastres ambientais de alto impacto; pode slo a guerra terceirizada, que pulveriza certa homeostase da paz mesmo
em situaes de inferioridade comprovada, o lado perdedor, que desde
tempos longnquos tendia busca de um armistcio, inclina-se agora
prolongao dos conflitos por presso de corporaes empresariais neles
envolvidas ou eminente ecloso de novo padro produtivo-tecnolgico,
acarretando nova bifurcao irreversvel na histria da humanidade.
H mais duas sugestes, para desafios imediatos em planejamento estratgico
de longo prazo, que podem ser tidas como de natureza instrumental: referem-se
a fatores que garantem maior viabilidade de execuo s metas que ali sejam estabelecidas. So as seguintes:
1. Rubricas ptreas: aquelas alocaes de recursos que sejam inequivocamente estratgicas, cuja reduo ou eliminao pode comprometer de
modo irrecupervel o processo de mudanas programadas, deveriam
ser tidas como intocveis. Trata-se de um freio consciente ao poder discricionrio e ilimitado das autoridades fazendrias que, por meio dos
contingenciamentos, tm h anos um poder de vida ou morte sobre os
cronogramas financeiros e fsicos das polticas e dos projetos das demais
autoridades governamentais, no Brasil e em quase todos os demais pases latino-americanos. Trata-se de elevar a edificao do Estado-Nao
a um nvel de prioridade acima da gerao de supervits primrios.
2. Mobilizao de talentos: soa elementar que a sociedade do conhecimento emperre se o processo de aprendizagem mostra-se obstaculizado.
Um processo em cujo fulcro est o crebro humano, com um desempenho decisivo, sobretudo se o desafio for o de perscrutar o desenvolvimento nacional futuro. A descoberta dos talentos passa pela lei dos
grandes nmeros: quanto mais oportunidades haja para que se revelem mais fcil ser arregiment-los; tcnicas de fast track podem agilizar
cultiv-los e ser necessrio, alm disso, evitar que se escapem. Nesse
mbito atra-los , o mercado tem sido mais eficiente que a maior
parte dos governos (COSTA-FILHO, 2005).
21. Observe-se que tais pesquisas esto no cerne das estratgias atuais de fortalecimento e perpetuao das estruturas hegemnicas, como as designa um dos autores mencionados (GUIMARES, 1999). Busca-se a convergncia das
Nanotecnologias com as Biotecnologias, as da Informao e as Cognitivas, da a sigla NBIC.
301
Nessa ordem de consideraes, este o segundo e ltimo dos desafios instrumentais que se enfrenta no planejamento estratgico moderno. Cabe dizer que essa
convico est isenta de qualquer viso elitista; ocorre apenas que definir estratgia
tarefa de inteligncia intensiva. No entanto, qualquer proposta que queira merecer
o qualificativo de nacional precisa legitimar-se. H 20 anos, em um Simpsio Internacional de Iniciativa do Ilpes e do Centro Latino-Americano de Administrao para
o Desenvolvimento (Clad), rgos especializados respectivamente em planejamento
e administrao pblica na Amrica Latina e no Caribe, insistia-se na urgncia de
um novo planejamento, capaz de mobilizar as energias da regio para recuperar um
desenvolvimento com ritmo e qualidade compatveis com o consenso coletivo, que
conjugasse a liberdade de iniciativa e as energias da empresa privada com o senso
prospectivo e a eficincia de governos dedicados ao bem-estar social.
Enfim, que se esta regio pretendesse exercer algum controle sobre suas
oportunidades futuras de desenvolvimento, precisaria criar um substrato institucional
que combinasse sabiamente mercado, planejamento e democracia (COSTA-FILHO;
KLIKSBERG, 1988). Se essas palavras valem hoje, isso poderia significar que os autores
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necessrias, aquelas propostas, embora consensuais e generosas, at agora fracassaram.
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304
PARTE II
CONTEMPORANEIDADE,
PROMESSAS E POSSIBILIDADES
PARA O FUTURO
captulo 5
1 Introduo
Neste captulo sero abordados alguns dos aspectos que influenciam o senso
comum relativo ao conceito de planejamento, situaes que contriburam para
afastar o Plano Plurianual (PPA) da misso para a qual foi concebido. Tambm
ser feita uma reflexo comparando a atual estrutura do PPA com o planejamento
real, apontando-se as principais inconsistncias e algumas possibilidades para se
qualificar o plano como instrumento efetivo de planejamento. A comparao
ser feita a partir de uma anlise crtica da tentativa de integrao entre
plano, oramento e gesto, no mbito da reforma oramentria de 2000, e de
consideraes sobre a experincia recente no planejamento federal.
Quanto apropriao do conceito de planejamento, as anlises so ancoradas nas reflexes de Pierre Bourdieu, particularmente as teorias relacionadas aos
conceitos de habitus, campo e doxa. A investigao tem o objetivo de desvelar as
razes das diversas apropriaes parciais do termo planejamento governamental,
motivos que influenciaram nas atuais caractersticas do PPA. Os comentrios ao
longo do texto tambm fazem referncia a dois dilemas clssicos em polticas
pblicas: as relaes entre poltica e tcnica, e entre formulao e implementao.
As reflexes visam qualificar as crticas ao planejamento de forma a identificar
aspectos pouco tratados na literatura. Ao final do captulo so apresentadas algumas
possibilidades para construo de um PPA dotado de maior capacidade para
* O autor agradece os comentrios e a leitura prvia de Carlos Augusto de Godoy Curro, que compartilhou interpretaes indispensveis para a elaborao deste documento, eximindo-o, como de praxe, de quaisquer equvocos contidos
no texto.
** Coordenador-Geral de Qualidade do Plano, vinculado Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratgicos
do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MP). As opinies so de exclusiva responsabilidade do autor.
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1. Outro fator que recorrentemente limita a atuao da burocracia a reatividade ao conflito. Em vrias situaes,
verifica-se que mais confortvel evitar o confronto e se proteger de eventuais alteraes futuras na estrutura das
organizaes do que criar o constrangimento necessrio para a mudana.
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anual de avaliao do plano ao Congresso Nacional, que tambm deveria ter a funo
de retroalimentar o planejamento.
A consequncia desse arranjo foi que o plano passou a apresentar um
detalhamento praticamente igual ao do oramento, de tal sorte que ele, atualmente,
tem mais natureza de oramento plurianual do que propriamente de plano.
Como a associao entre os instrumentos praticamente no diferenciou os nveis
de agregao entre ambos e tampouco respeitou a natureza dos institutos, o plano
perdeu o sentido e a funo de orientar as aes de governo, assumindo a forma
de um oramento plurianual.9
Esses fatores contribuem para que o PPA no consiga estar alm de um
instrumento formal de planejamento que no capaz de informar adequadamente
as metas estratgicas do governo e tampouco criar as condies para a viabilidade
da ao pblica. Agrava a situao o fato de que todo o processo de monitoramento
e avaliao do plano est concentrado nas unidades do oramento, motivo pelo
qual se advoga que o ciclo de gesto do plano mais adequado ao ciclo de gesto
do oramento. Tais fatos corroboram o argumento de que a aplicao das regras
previstas na Constituio no conseguiram conferir materialidade ao plano,
instrumento que deveria contribuir para resgatar a funo planejamento.
Quanto dimenso estratgica, o plano declarou 28 macro-objetivos10
elaborados a partir do cenrio macroeconmico para o perodo e das orientaes
estratgicas ministeriais. A cada macro-objetivo estava vinculado um determinado
nmero de programas.
Era essa, em sntese, a estrutura do PPA 2000-2003. No tocante lei, o contedo esteve limitado garantia de codificaes comuns e organizao semelhante
entre PPA e LOA; s possibilidades de alterao do plano; obrigatoriedade de
envio do relatrio de avaliao do plano ao Congresso; e instituio do SIGPlan.
Aps dez anos de implementao, factvel defender que a criao do modelo
de planejamento tenha sido uma tentativa de institucionalizar esta atividade
como processo contnuo da ao do Estado (Cardoso JNIOR, 2011).
A opo por tentar implementar o oramento-programa permitiu uma ampliao
do horizonte no olhar da administrao pblica, quer seja relativo preocupao
com a consistncia fiscal de sua atuao, quer seja com relao identificao dos
bens e servios ofertados a partir do gasto pblico.
No tocante incorporao da dimenso da gesto, compreendida estritamente
como a utilizao de ferramentas teis para que o planejamento se materialize,
9. A forma de definio das metas plurianuais, bem como sua (no) utilizao como insumo para o processo
oramentrio anual sugerem, para alguns, que o PPA no cumpre sequer as funes de um oramento plurianual.
10. interessante observar a evoluo dessa construo mais estratgica no PPA 2004-2007. Enquanto declarao de
desejos talvez o Anexo I da lei daquele PPA tenha sido a elaborao mais completa at hoje.
317
pode-se dizer que o modelo obteve algum xito na medida em que, apesar de
no ter alterado a dinmica da implementao das polticas, ele aproximou esta
dimenso do planejamento.
Nesse sentido, a institucionalizao do acompanhamento do ciclo dos
programas abriu espao para esta agenda com a uniformizao e disseminao
de vrios processos e procedimentos teis para avaliao e aferio de resultados.
Quando se pensa que boa parte das entregas so publicizadas por meio dos
relatrios de avaliao de programas, deve-se creditar parte destes louros induo
da perseguio ao resultado que o modelo produziu. Nesse sentido, a transparncia,
sob essa tica, aumentou. Apesar disso, a funo de publicizao dos resultados j
cumprida por outros instrumentos tais como relatrios de gesto, a mensagem
presidencial que inaugura a sesso legislativa e a prestao de contas do presidente
da Repblica, o antigo balano geral da Unio. No obstante, a avaliao conseguiu
produzir alguma massa crtica sobre o processo de implementao das polticas.
Com relao ao elo entre planejamento e oramento, a adoo de codificaes
comuns permitiu a visualizao de praticamente toda a lei oramentria para o
perodo de quatro anos, apesar de a relao entre ambos ter sido estabelecida nos
itens do oramento.
Portanto, de forma geral, pode-se dizer que os resultados alcanados pelo
modelo guardam relao com os principais objetivos almejados quando se analisa
a conjuntura na qual ele foi concebido e implementado, mostrando-se muito
til para controlar os gastos e uniformizar prticas de melhoria dos processos.
Tudo isso contribuiu, de certa forma, para orientar o Estado a perseguir o resultado,
produziu alguma massa crtica para realimentao do processo de planejamento
e colaborou para aumentar a transparncia das aes do governo. Apesar disso,
o modelo esteve orientado, na prtica, para significar o planejamento enquanto
instrumento de organizao.
A partir daquele PPA a estrutura dos planos do governo federal 11 no
se alterou substancialmente. As pequenas diferenas na dimenso tticooperacional foram um corte de valor para apresentao das aes do tipo
atividade e a incluso do conceito de projeto de grande vulto. No tocante
gesto, algumas iniciativas foram empreendidas sem, contudo, alterar-se a
dinmica de implementao das polticas.
11. Destacam-se, contudo, as recentes alteraes na estrutura dos planos de alguns estados. So Paulo e Rio de
Janeiro, por exemplo, informam valores plurianuais agregados por programas, de modo que j prescindiram da
informao financeira anual para as aes. So Paulo, apesar de ainda apresentar um anexo com praticamente todo o
oramento finalstico, j informa meta por ao para todo o perodo do plano e no mais por cada ano do oramento.
As mudanas no conseguiram alar o PPA a um instrumento efetivo capaz de viabilizar a ao governamental, mas
respeitaram minimamente a diferena entre plano e oramento. Alm disso, outros estados evoluram em construes
que esto alm do programa do oramento, a fim de buscarem declarar e comunicar em linguagem mais adequada
que a oramentria.
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grau de integrao entre polticas (relaes de imanncia, complementaridade, dependncia legal, derivada da viso construda);
ciclo de existncia (servios contnuos, amortecedores de impacto, para
alvio de situaes de vulnerabilidade extrema, finitos por natureza);
tipo de produo (de servios, bens e valores; fiscalizatria; subvenes);
recursos (pblico a fundo perdido, financiamento pblico, privado,
composto);
papel do Estado (distributivo, redistributivo, regulatrio);
grau de relao entre organizaes federais (subordinao, dependncia,
parcerias formais);
temporalidade dos resultados (curto, mdio e longo prazo);
relao com o territrio (mobiliza agentes como foras vivas de um territrio, reconfigura, retira da estagnao);
formas de contratao (licitao, dispensa de licitao, contratos de gesto); e
evidncias empricas (resultados amostrais ou censitrios sistemticos,
censos espaados no tempo, registros administrativos alimentados ao
longo do ano, ausncia de resultados diretos).
A ideia com esse rol de polticas e arranjos ilustrar que tudo isso foi desenvolvido a partir de relaes distintas do modelo formal de planejamento, justamente
porque nenhum modelo racional-compreensivo consegue combinar tantos fatores,
tampouco possvel identificar inicialmente todos os fatores de risco que inviabilizaram as polticas. No se tem registro de que estas polticas foram efetivadas
a partir do oramento-programa ou do marco lgico e qualquer outro modelo
racional-compreensivo ou misto, apesar de toda a receita contida nos manuais de
planejamento e oramento. Nesses termos, a teoria do incrementalismo lgico parece
oferecer mais instrumentos para subsidiar processos complexos de planejamento.
Tangenciando as questes ideolgicas e aproximando-se do oramento,
interessante observar outra inconsistncia essencial para compreender as disfunes
do atual PPA: a tentativa do oramento-programa de combinar anlise de polticas
e elaborao de oramento.
O oramento-programa, na teoria, deveria focalizar o conjunto de gastos,
de forma a predominar a funo planejamento em detrimento do controle e da
administrao (Schick,1966). Ocorre que apresentar o conjunto de gastos afetos
a determinada poltica diferente de realizar anlise de polticas. O ideal seria,
ento, combinar que o oramento refletisse e sintetizasse o conjunto de gastos relativo s polticas em detrimento de uma construo focada no controle excessivo.
324
Ao declarar para a administrao pblica que adotamos o oramento-programa, elabor-lo significa dizer que o Ministrio do Planejamento tem uma frmula capaz de investigar e implementar melhores polticas, a partir da qual vai
ser elaborado o oramento orientado para resultados. Acontece que no h uma
frmula mgica de se conceber melhores polticas. Para se fazer isto, preciso,
antes de tudo, muito conhecimento sobre as polticas, e isto demanda tempo e
capacidade dos agentes.
Entre os requisitos da anlise de polticas, podem-se citar: conhecimento sobre
a realidade e os fatores que a determinam; ateno aos aspectos polticos da tomada
de deciso pblica e formulao de polticas; forte considerao do processo de
tomada de deciso, em vez de se considerar toda elaborao de poltica fundamentalmente como alocao de recursos; nfase na criatividade e em novas alternativas
polticas, valorizando-se a inovao, a criatividade e os mtodos qualitativos; olhar
lanado para o futuro; e flexibilizao da rigidez nos mtodos, reconhecendo-se a
complexidade da interdependncia entre meios e fins, a multiplicidade de critrios
relevantes de deciso e a natureza parcial de cada anlise. No foroso afirmar
que a anlise de polticas est na fronteira da arte com a cincia, tendo em vista a
criatividade necessria para produzir a interveno capaz de promover mudanas
sociais (Wildavsky, 1982).
Tal prtica difere, portanto, de fazer o oramento. A principal funo de um
oramento perseguir a eficincia da alocao dos recursos. No mximo ele poder
indicar melhores medidas de eficcia. No mundo ideal, poder-se-ia avaliar a efetividade de uma poltica relativamente a outra, mas funo primordial do oramento
apropriar os melhores custos, estim-los e fomentar anlises comparativas de custos.
Na melhor das hipteses, considerando a estrutura e o ambiente atuais, ele vai conseguir relacionar um conjunto de gastos e associar a um indicador situaes que
no se confundem com anlise de polticas. Este argumento no pretende defender
que o oramento deva se fechar para o contedo das polticas, absolutamente.
Defende que so institutos diferentes e, portanto, devem ser tratados tambm a
partir destas distines. No significa prescindir da integrao entre planejamento
e oramento. O argumento pretende expor as diferenas para que a integrao seja
tratada considerando esta dimenso, sem forar uma relao que, diante das atuais
condies, no natural, visto que viola a essncia do planejamento.
Destarte, defende-se que existem diferenas de origem entre o que o oramento-programa tentou combinar: elaborao de oramento e anlise de polticas.
Isto no significa que a instituio do oramento-programa no conduziu a alguns
avanos, nem significa que no se deve buscar relao entre plano e oramento.
Significa que o oramento-programa tem limites estruturais para contribuir com
anlise de polticas, apesar de todo o esforo que foi feito para incorporar esta
dimenso na organizao dos programas.
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326
esforo para estabelecer uma relao com Santo Afonso (MT) ou Belo Horizonte
(MG). Diante disso cabe questionar qual o conceito de transparncia expresso na
atual organizao do planejamento. Esta situao justifica o argumento que afirma
que o oramento-programa oculta mais do que clarifica e que, portanto, no sendo
nem programa nem oramento, a estrutura torna-se inadequada, apesar de tomar
um tempo valioso de diversos atores para sua elaborao (Wildavsky, 1982).
de se destacar tambm a apropriao que a burocracia fez de toda essa racionalidade que tinha a inteno de organizar a ao pblica. Ocorre que, conforme j
mencionado, a racionalidade burocrtica particular e nem sempre as solues propostas tm aderncia realidade poltica ou realidade de implementao das polticas.
So recorrentes, por exemplo, as solues que visam institucionalizar regras,
padres e procedimentos a fim de se tentar criar agendas que racionalizariam a ao
pblica com vistas melhoria dos resultados. Ocorre que a dinmica de formao das
agendas no respeita a institucionalidade criada, at porque esta institucionalidade
idealizada, por vezes, sem considerar a dinmica real do funcionamento de uma
organizao pblica em que os poderes so fragmentados, o grau de disputa elevado,
as agendas so controladas e nem sempre as decises respeitam um fluxo institucional.
Enfim, um ambiente que no tem aderncia absoluta aos modelos ideais. Enquanto
boa parte da burocracia tenta criar canais institucionais para capturar a agenda, a
melhor forma de fazer isto parece ser organizar a informao de modo a constranger
as solues oferecidas e qualificar a interveno do governo. Para isto no necessrio
portaria, decreto ou sistema. O principal requisito o conhecimento sobre as polticas
e o funcionamento do governo, alm de habilidade no tratamento das informaes.
Tais fatores vo revelar possveis inconsistncias e, em decorrncia disto, podero
tambm indicar caminhos alternativos para o desenvolvimento.
A inteno aqui revelar um equvoco do modelo que partiu de pressupostos questionveis. No se trata de invalidar o pressuposto de que o planejamento
incorpora os meios, especialmente o oramento isto vlido para qualquer planejamento. A questo mediar esta relao a partir do programa que, enquanto
conceito oramentrio, reduziu a anlise de polticas contabilidade governamental. Programa, produto de ao e localizador de gasto (subttulo) no conseguem,
considerando as atuais formalidades e o modo como so construdos, mediar a
relao entre plano e oramento.
Para agravar a atual situao do planejamento, o modelo foi sendo implementado a partir do pressuposto de que os programas eram a materializao do
planejamento das polticas. A partir da, todo o modelo de gesto seguia o que
estava espelhado nos programas. Ora, se existe uma relao forada entre anlise
de polticas e oramento, o instrumento utilizado para mediar esta relao tem
vcios. medida que ele passa a ser referncia para incorporao da dimenso da
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agregador para conseguir estabelecer uma relao a partir de bases mais reais com
o governo. No mesmo sentido, a Secretaria do Tesouro Nacional (STN) no se
relaciona com os rgos a partir dos programas, da mesma forma que a Secretaria
de Gesto (Seges). Para todas estas organizaes, o programa mais um classificador
do gasto, tudo que ele no poderia ser de acordo com o modelo.
Enriquece o rol de exemplos que revelam o desgaste do modelo a criao,
em 2003, de estruturas de acompanhamento de polticas na Casa Civil, inclusive
com recortes de polticas distintos dos formais (metas presidenciais) e instrumentalizados por sistemas de acompanhamento diversos dos estabelecidos. Ou seja,
os fatos revelam que os instrumentos e os subsdios do planejamento formal, do
modo que esto estruturados, so pouco teis ao governo.
No mesmo sentido, a forma como foram criadas as agendas prioritrias do
governo; a elaborao de LDO e LOA sem consulta, de fato, ao plano; a falncia
dos planos gerenciais e de todo o modelo de monitoramento do plano (leia-se
oramento); a tentativa de articulao de um estudo de planejamento territorial
sem correspondncia com os programas do PPA; e a organizao do PAC a partir
de segmentao distinta do PPA, entre outros elementos, so provas cabais de que
a atual estrutura formal no consegue subsidiar adequadamente o governo.
Pior do que isso, alm de no subsidiar, ela criou diversos entraves execuo das
polticas, regras que tiveram de ser flexibilizadas ou reinterpretadas para se maximizar
a implementao das prioridades de governo. Merece comentrio o caso especfico
do tipo de relao que o planejamento estruturado nos atuais moldes estabelece com
o controle. Se a relao com o oramento se d a partir das subcategorias do oramento, o vnculo do plano com o controle est ancorado no operacional, no exame
da legalidade absoluta etc. Enquanto o controle insiste em avaliar uma relao entre
fsico e financeiro dos localizadores das aes, os dilemas reais da implementao das
polticas ficam mais distantes.
Diante dos fatos, conclui-se que a tentativa de integrao entre planejamento,
oramento e gesto teve como resultado a limitao do planejamento ao oramento
disponvel (poupana prvia) e submeteu a agenda de planejamento de gesto
operacional do oramento plurianual (Cardoso JNIOR, 2011). Por isso, a
atividade de planejamento formal dotada de vasto contedo operacional, carente
de informaes capazes de subsidiarem os caminhos para o desenvolvimento das
polticas e, especialmente, carente de contedo poltico.
5 Possibilidades para o PPA
329
17. Nos pases de cultura latina, a aplicao do direito administrativo alicerada no legalismo prprio da estruturao
dos seus sistemas estatais, uma viso esttica do Estado e da administrao pblica que privilegia o estudo das estruturas organizacionais e das normas que organizam a atividade estatal. De outra parte, se o direito pretende organizar e
orientar a vida social, esta um elemento substantivo na formulao e interpretao da regra jurdica (Saravia, 2006).
18. As normas concernentes aos planos e oramentos tm recebido forte influencia do habitus dos analistas de
planejamento e oramento, que, a despeito das qualidades em diversas reas do conhecimento, geralmente no so
versados em hermenutica legislativa, at porque os exames de seleo no contemplam conhecimentos bsicos de
filosofia do direito, sociologia jurdica, teoria geral do direito e teoria geral do processo. O corolrio desta situao
no poderia ser diferente de aplicaes e interpretaes vinculadas ao positivismo clssico, ao exame da legalidade
estrita, ao foco no controle prvio etc. A associao destes perfis tradio legalista do direito administrativo brasileiro
explica, ao menos em parte, a inefetividade das normas concernentes aos planos e oramentos.
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6 Consideraes finais
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do dia a dia do governo de tal forma que o plano engate no cotidiano da poltica
pblica, fato que o qualificaria como instrumento de gesto. Construir isto ao
mesmo tempo que se deseja manter o plano em uma dimenso mais estratgica
no um desafio simples. A insistncia em relacionar o PPA dinmica de implementao das polticas funda-se no receio de que este distanciamento naturalmente
o afaste de um instrumento de gesto. Neste cenrio, na melhor das hipteses, o
PPA poderia fornecer respostas em um perodo de tempo mais longo, e dotadas
de maior contedo analtico, porm por vezes extemporneo. Enquanto se espera
a avaliao do PPA, os ministrios esto implementando as polticas, inovando,
ampliando os canais de atendimento etc.
por conta tambm da proximidade com a implementao das polticas que
o planejamento setorial tem sido protagonista no planejamento governamental.
Enquanto os rgos de coordenao esto presos a apropriaes ideais relativas ao
planejamento, elaborao de planos etc., o setorial est umbilicalmente relacionado implementao, fato que influencia positivamente na formao dos que
vivenciam este ambiente.
Alm de tudo, fundamental ter claro que os limites e possibilidades relativos
ao desenvolvimento nacional so particularmente graves no Brasil, por conta da
naturalizao da desigualdade social prpria dos pases perifricos de modernizao
recente. Ocorre que o espao pblico em sociedades como a brasileira foi se conformando a partir da combinao do atraso, oriundo da colonizao que no criava
sociedades semelhantes s metrpoles, com a modernidade, que, por sua vez, criou
um espao deteriorado regido pela voracidade do capital a partir da diviso internacional do trabalho e qualificado pelas novas relaes sociais influenciadas pela
globalizao (em especial a financeirizao do mundo). Ou seja, nosso ambiente
produto da interao entre o atraso e a modernidade,22 fato que cria dificuldades
adicionais para interpretar a realidade e, a partir da, construir os arranjos e as
escolhas necessrias para promover o desenvolvimento (SOUZA, 2003).
Em um cenrio sombrio e complexo como esse, o desafio do planejamento
ainda maior. Por isso, pertinente a tentativa de qualificar as leituras sobre os
conceitos e instrumentos, especialmente a dimenso do diagnstico, e a nfase tanto
na essncia poltica do planejamento, que dialoga necessariamente com a ideologia,
quanto na relao fundamental que deve haver entre as cartas de intenes (planos)
e o universo da implementao das polticas pblicas.
22. Por isso Souza (2003) defende que importante uma mudana na leitura sobre os fatores que condicionam as razes da subcidadania no Brasil. Segundo ele, a atual ausncia crnica de perspectivas de futuro em pases perifricos
como o Brasil tem a ver com a obsolescncia de antigos projetos polticos que se baseavam nas anlises tradicionais.
E continua o argumento afirmando que a tendncia de se crer no poder fetichista do crescimento econmico, de se
estabelecer clivagens regionais entre partes modernas e tradicionais dentro do pas ou ainda as cruzadas populistas
contra a corrupo se legitimam a partir desse mesmo caldo de ideias e servem como mscara ideolgica contra a
articulao terica e poltica dos conflitos especficos de classe na perifieria.
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REFERNCIAS
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BIBLIOGRAFIA COMPLEMENTAR
CAPTULO 6
1 INTRODUO
Depois de mais de duas dcadas de relativa estagnao econmica, o Brasil retomou a capacidade de crescimento de sua economia a partir de 2004. Tal retomada
mostrou-se fundamental para a melhoria de uma srie de indicadores sociais e do
mercado de trabalho no perodo recente. Ao mesmo tempo, explicitou a necessidade da sustentao do crescimento no longo prazo para fazer frente aos desafios
colocados para a construo de um pas menos desigual, que consiga prover de
justia e bem-estar social os seus cidados.
Neste ambiente de retomada do crescimento econmico e explicitao de
dificuldades para a sua sustentao, entre 2003 e 2010, vrios documentos foram
produzidos pelo governo brasileiro, em seus diversos rgos, tratando da questo
do desenvolvimento e do planejamento econmico. O objetivo geral deste captulo
consiste, portanto, em produzir uma sntese e uma avaliao crtica destes documentos. Busca-se averiguar em que medida eles so tributrios desta nova fase de
crescimento, bem como em que medida eles prprios podem induzir a sustentao
de um ciclo temporalmente ampliado, mais robusto e organizado de crescimento.
Para tanto, foram selecionados 30 documentos produzidos por ministrios
e rgos de alto escalo do governo federal, representativos do planejamento
econmico no Brasil entre 2003 e 2010, os quais se encontram listados no quadro 1.
* Os autores registram agradecimentos especiais ao convnio entre Ipea e Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe (Cepal), por meio do qual se viabilizou parte dos recursos destinados pesquisa de base que originou
este texto. Como de praxe, os autores isentam ambas as instituies da responsabilidade pelas opinies aqui emitidas.
** Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea.
*** Professor da Faculdade de Campinas (FACAMP) e pesquisador colaborador do Centro de Estudos Sindicais e de
Economia do Trabalho do Instituto de Economia da Universidade Estadual de Campinas (UNICAMP).
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(Continuao)
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Ao longo dos captulos iniciais deste livro, reconstituiu-se a trajetria do planejamento governamental na Amrica Latina e no Brasil, evidenciando-se grandes
similitudes em termos das trs principais fases consideradas: auge (dcadas de
1940 a 1970), declnio (dcadas de 1980 e 1990) e retomada (primeira dcada do
sculo XXI) da funo planejamento estatal.
No se trata, pois, de refazer o mesmo percurso com outras palavras, mas to
somente de elencar aspectos no abordados naqueles captulos, considerados importantes para a tarefa aqui colocada: situar o momento presente, de possvel retomada
de aes mais abrangentes e concatenadas de planejamento governamental no pas.
Para tanto, sem a pretenso de que os quadros 2, 3 e 4 sejam capazes de bem
resumir para no falar em consensualizar pouco mais de um sculo de histria
republicana no Brasil 1889 a 2010, da se falar em longo sculo XX do planejamento
no pas , acredita-se que seja possvel, por meio deles, explicitar alguns pontos que
parecem importantes para o debate atual.
QUADRO 2
Tipos de planos econmicos e principais caractersticas no Brasil
Tipos de planos
Planos setoriais e de metas: Plano Salte, Plano de Metas de
JK e Plano Trienal (previsto na Constituio Federal de 1988
CF/1988).
Principais caractersticas
Planejamento burocrtico, discricionrio, vertical e de mdio a
longo prazo.
Plano de Ao Econmica do Governo (PAEG) e Planos Nacionais Planejamento burocrtico, autoritrio, impositivo, vertical e de
de Desenvolvimento (PNDs) ao longo dos anos 1970.
mdio a longo prazo.
Planos de estabilizao monetria: Plano Cruzado (1986), Plano
Bresser (1987), Plano Vero (1988), Plano Malson (1989), Plano
Collor (1990) e Plano Real (1994).
1. Ou seja: ainda que um trabalho especificamente destinado a buscar as correlaes entre diretrizes dos planos e seus
resultados concretos seja indispensvel como teste de aderncia e consistncia final das hipteses, este esforo no foi
ainda feito, exigindo recursos (sobretudo tempo) dos quais os autores ainda no dispem.
342
QUADRO 3
Periodizao para o estudo conjunto do planejamento governamental
e da gesto pblica no Brasil (1889-2010)
Contexto
polticoinstitucional
Contexto
econmicoestrutural
Dimenses do
planejamento
governamental
Dominncia
liberal-oligrquica
Economia cafeeira
voltada para o
exterior.
Ausncia de
planejamento.
Excees: Convnio
de Taubat e Crise
de 1929.
Montagem do
aparato estatalburocrtico.
Patrimonialista
Dominncia
nacional desenvolvimentista
Industrializao
restringida;
produo de bens
de consumo no
durveis e dependncia financeirotecnolgica.
Planejamento no
sistmico. Excees:
primeiras estatais e
Plano Salte.
Montagem
do sistema
corporativista.
Patrimonialburocrtica
DASP (1938)
Dominncia
estatal-democrtica.
Industrializao
pesada I, produo de bens de
consumo durveis
e montagem do
trip do desenvolvimento.
Planejamento
discricionrio.
Cepal: ideologia
desenvolvimentista.
Plano de Metas de
JK (1956-1961).
Acomodao e
crise do modelo.
Patrimonialburocrtica
Dominncia
estatal-autoritria
Industrializao
pesada II, milagre
econmico (19681973) e endividamento externo
(1974-1989).
Planejamento
burocrtico-autoritrio. ESG: ideologia
Brasil-potncia.
PAEG (1964-1967)
e II PND (19741979).
Consolidao
institucionalautoritria.
Patrimonial-burocrtica PAEG
(1967)
1980-1989: Redemocratizao
crise do desenvolvimentismo
Dominncia
liberal-democrtica
Estagnao,
inflao, e endividamento externo
(1974-1989).
Planos de
estabilizao: Plano
Cruzado (1986),
Plano Bresser
(1987), Plano Vero
(1988) e Plano
Malson (1989).
Redemocratizao
e reconstitucionalizao.
Patrimonialburocrtica
CF/88
1990-2006:
Consolidao da
democracia reformas estruturais
Dominncia
liberal-democrtica
Estagnao,
estabilizao e
endividamento
interno (1995 em
diante).
Consolidao
democrtica, reforma gerencialista,
experimentalismo
societal.
Patrimonialburocrtica,
gerencialista e
societal
Ciclos
econmicos
1889-1930:
Primeira Repblica
desenvolvimento
para fora
1933-1955: Era
Getlio Vargas
nacional desenvolvimentismo
1956-1964:
Era Juscelino
Kubitschek internacionalizao
econmica
1964-1979:
Regime militar
estatizao
econmica
Padro de
Estado
Dimenses da
gesto pblica
343
QUADRO 4
Cronologia bsica do planejamento estatal no Brasil
1890: Rui Barbosa reorganiza as finanas nacionais com a nova legislao financeira.
1909: Nilo Peanha cria a Inspetoria de Obras contra as Secas (IOCS).
1920: Bulhes Carvalho realiza o primeiro censo nacional com valor real.
1934: Getlio Vargas cria o Conselho Nacional de Comrcio Exterior.
1936: Macedo Soares o primeiro presidente do Instituto Nacional de Estatstica.
1938: Vargas cria o Conselho Nacional do Petrleo e o Departamento Administrativo do Servio Pblico (DASP).
1939: Vargas lana o Plano Especial, marco inicial do planejamento no Brasil.
1943: Vargas estabelece o Plano de Obras e Equipamentos.
1947-1948: Eurico Dutra lana o Plano Salte e cria a comisso do Vale do So Francisco.
1952: Vargas cria o Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico (BNDE), atual Banco Nacional de Desenvolvimento
Econmico e Social (BNDES).
1953: Criao da Superintendncia do Plano de Valorizao Econmica da Amaznia (SPVEA).
1956: Juscelino Kubitschek (JK) cria o Conselho de Desenvolvimento e lana o Plano de Metas.
1962: Celso Furtado torna-se o primeiro ministro do Planejamento do Brasil.
1962: Joo Goulart lana o Plano Trienal de Desenvolvimento Econmico e Social.
1964: Joo Goulart cria a Associao Nacional de Programao Econmica e Social (Anpes).
1964: Castelo Branco lana o Plano de Ao Econmica do Governo (PAEG).
1964: Criao do Ipea.
1967: Formulao do primeiro planejamento de longo prazo no Brasil, o Plano Decenal.
1968: Arthur da Costa e Silva lana o Programa Estratgico de Desenvolvimento.
1970: Emlio Garrastazu Mdici lana o Programa de Metas e Bases para a Ao de Governo.
1972, 1974 e 1979: PNDs I, II e III.
1975-1976: Planos regionais brasileiros.
1990: Fernando Collor de Mello cria a Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica (SAE/PR).
1988: A Constituio Federal (Art. 165) torna obrigatrio o planejamento plurianual.
1991-2011: PPAs.
2007 e 2010: Programa de Acelerao do Crescimento (PAC) I e II.
2004: Luiz Incio Lula da Silva cria o Ncleo de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica (NAE/PR) e o Projeto
Brasil 3 Tempos.
2008: Lula restabelece a SAE/PR.
2010: Projeto Brasil 2022.
Elaborao dos autores.
344
2.1 A
hiptese da primazia alternada entre planejamento e
gesto pblica no Brasil
345
atavismo, a despeito das iniciativas deflagradas tanto por Getlio Vargas, com
o DASP, como pelos militares, por meio do PAEG, ou, ainda, pelas inovaes
contidas na CF/1988.
apenas durante a dcada de 1990 que a primazia se inverte, em contexto, de
um lado, de esgotamento e desmonte da funo e das instituies de planejamento
governamental, da forma como haviam sido constitudas ao longo das dcadas de 1930
a 1980, e, de outro, de dominncia liberal, tanto ideolgica como econmica e poltica.
Neste perodo, alinhada ao pacote mais geral de recomendaes emanadas pelo Consenso de Washington, surge e ganha fora uma agenda de reforma do Estado que tem
na primazia da gesto pblica sobre o planejamento um de seus traos mais evidentes.
No contexto de liberalismo econmico da poca, de fato, o planejamento,
no sentido forte do termo, passa a ser algo no s desnecessrio ideia de Estado
mnimo, mas tambm prejudicial nova compreenso de desenvolvimento que se
instaura. A nova concepo centra-se na ideia de que desenvolvimento algo que
acontece a um pas quando este movido por suas foras sociais e de mercado,
ambas reguladas privadamente.
Em lugar, portanto, de sofisticar e aperfeioar as instituies de planejamento isto , instncias, organizaes, instrumentos e procedimentos , faz-se
justamente o contrrio, em um movimento que busca reduzir tal funo como
se isto fosse possvel a algo meramente tcnico-operacional, destitudo de sentido
estratgico. A funo planejamento passa a ser uma entre tantas outras funes da
administrao e da gesto estatal, algo como cuidar da folha de pagamento dos
funcionrios ou informatizar as reparties pblicas.
Agendas de gesto pblica voltadas basicamente racionalizao de procedimentos relativos ao gerenciamento da burocracia e das funes de oramentao,
implementao, monitoramento, avaliao e controle das aes de governo ,
consideradas relevantes, passam a dominar o debate, a teoria e a prtica da reforma do Estado. Supe-se, assim, que a eficincia fazer mais com menos seja
suficiente para se chegar eficcia e efetividade das polticas pblicas. Por meio
deste expediente, planejar passa a ser compreendido, frequentemente, apenas como
processo por meio do qual so compatibilizadas as aes a serem realizadas com
os limites oramentrios previstos.3
3. Com isto, no se quer dizer que as concepes e as prticas de planejamento experimentadas ao longo, sobretudo,
da segunda metade do sculo XX, no Brasil e alhures, tivessem sido perfeitamente bem-sucedidas. Em trecho retirado
de Cardoso Jr., Pinto e Linhares (2010, cap. 6), l-se que: o autor que mais trabalhou neste tema insistiu, desde o
incio, em considerar normativo um antnimo de estratgico (Matus, 1972; 1977). Crticas elaboradas ao longo de
sua extensa obra figuram em sua lista de atributos condenveis do planejamento normativo: i) um nico sujeito
planifica: o Estado; ii) com foco em um nico objeto: a realidade nacional; iii) decidindo unilateralmente qual era o
diagnstico: o seu prprio; iv) facilitado pela crena de que seu objeto obedecia a leis relaes constantes ou altamente provveis entre causas e efeitos; v) assim, seguir-se-ia com fluidez rumo situao desejada; pois vi) o poder
do sujeito (Estado) bastaria para assegurar sua plena execuo; e vii) o plano era autossuficiente: uma vez executado,
seu objetivo seria atingido.
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O tipo de planejamento que se busca implementar a partir das diretrizes constitucionais de 1988 tem mritos, mas tambm problemas. O principal mrito
talvez esteja concentrado na tentativa de transformar a atividade de planejamento
governamental em processo contnuo da ao estatal, para o que parece que se
tornara fundamental: reduzir e controlar no dia a dia os graus de discricionariedade intrnsecos a esta atividade. O principal problema talvez esteja refletido
no diagnstico hoje possvel, mas ainda no consensual de que, ao se reduzir o horizonte de ao possvel do planejamento para o curto e mdio prazo,
condicionando-o, simultaneamente, ao oramento prvio disponvel, acabou-se
transformando esta atividade em mais uma ao operacional cotidiana do Estado,
como so todas aquelas prprias da gesto ou da administrao pblica correntes.
Parece pouco, mas o fato que, no Brasil, ao longo das duas ltimas dcadas, em
um ambiente ideologicamente hostil presena e atuao mais amplas do Estado,
a funo planejamento foi adquirindo feies muito diferentes das quais poderia ser
portadora.6 Ao longo de todo este perodo, a funo foi sendo esvaziada de contedo
poltico estratgico, robustecida de ingredientes tcnico-operacionais e de controle e
comando fsico-financeiros, em torno de aes difusas, diludas pelos diversos nveis
e instncias de governo, cujo sentido de conjunto e movimento, se estes o tm, mesmo
setorialmente considerado, no nem fcil nem rpido de identificar.
A funo planejamento convertida em PPAs de quatro anos, os quais,
embora previstos desde a CF/1988, apenas se vo estruturando apropriadamente,
segundo esta lgica, a partir da segunda metade dos anos 1990. Trata-se, at o
momento, dos PPAs relativos aos subperodos compreendidos entre 1996-1999,
6. Desde que considerados os seguintes aspectos, retirados de Cardoso Jr., Pinto e Linhares (2010, cap. 6, p. 215): i)
h uma multiplicidade de atores que planificam; ii) buscando influir em partes de uma realidade complexa; iii) sujeita a
interpretaes variadas (multirreferncia); iv) cujo processo de evoluo de final aberto (indeterminao que decorre
de uma mescla de relaes causa efeito: regulares, estocsticas, semiestruturadas e no estruturadas, estas ltimas
tendentes a predominar); v) em que o poder governamental confronta resistncias e resilincias no contexto de uma
sociedade multiorganizada; vi) em uma dinmica na qual as crises e inflexes so mais frequentes que as continuidades; e vii) a equifinalidade do plano normativo impotente ante uma realidade mutante, sem homeostase, alm de ser
interdependente com o entorno mundial, este mais complexo e ainda menos governvel. (...) Esta sntese se estrutura
com base no autor mencionado (Matus, 1984, 1987), quem melhor consolidou as vrias contribuies sobre pensamento
estratgico e desenvolvimento, inclusive da Cepal e posteriormente do Ilpes [Instituto Latino-Americano e do Caribe de
Planejamento Econmico e Social], dois rgos da Organizao das Naes Unidas (ONU) em que mais atuou. Alguns
dos aportes de terceiros, l reunidos, esto aqui ampliados. Assim, nesta verso adotada esto refletidos aportes de Roos
Ashby (complexidade, 1956), Pierre Mass (controle social, 1965), Jacques Ardoino (multirreferncia, 1966), Jacques
Lesourne (interdependncia, 1985), Yehezkel Dror (governo, 1984), Humberto Maturana (autopoisis, 1984), Fernando
Flores (cognio, 1987) e Samuel Pinheiro Guimares (entorno mundial e governabilidade, 2001).
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At aqui, o percurso consistiu em resgatar historicamente a trajetria algo particular da relao entre planejamento governamental e gesto pblica no Brasil, no
que se denominou de o longo sculo XX brasileiro desta construo. Alm disso,
a seo anterior procurou situar a problemtica do planejamento governamental
desde a CF/1988, particularmente frente ao que se chamou de a primazia da
gesto pblica gerencialista no pas, fenmeno que segue em implementao lenta,
gradual e segura ao menos desde 1995.
nesse contexto, portanto, que se insere agora a discusso que visa contribuir
para o movimento de atualizao e ressignificao do debate sobre planejamento
governamental no Brasil, tanto por se acreditar que isto seja necessrio e meritrio
em si mesmo, como porque se defende aqui a ideia de que o momento histrico
nacional esteja particularmente propcio a tal empreitada.14
Para tanto, procede-se, nesta seo, sntese e avaliao de 30 documentos
do governo brasileiro, produzidos entre 2003 e 2010, sintomticos de um possvel
movimento de retomada da funo planejamento governamental no pas. Longe de
querer conferir ao planejamento um status mgico ou superior, assume-se abertamente tratar-se de funo indelegvel do Estado, como o so tambm algumas
funes clssicas (por exemplo: monoplios estatais do uso da fora, representao
internacional soberana, formulao e implementao das leis, implementao e
gesto da moeda, arrecadao tributria) e funes consideradas contemporneas
(estruturao e gerenciamento da burocracia pblica, oramentao, implementao,
monitoramento, avaliao e controle das aes e das polticas pblicas etc.).
Em adio, como j se sabe, a atividade de planejamento governamental
hoje no pode ser desempenhada como outrora, de forma centralizada e com
vis essencialmente normativo. Em primeiro lugar, h a evidente questo de que,
em contextos democrticos, o planejamento no pode ser nem concebido nem
executado de forma externa e coercitiva aos diversos interesses, atores e arenas
sociopolticas em disputa no cotidiano. No h, como talvez tenha havido no
passado, um cumpra-se que se realiza automaticamente de cima para baixo pelas
cadeias hierrquicas do Estado at chegar aos espaos da sociedade e da economia.
Em segundo lugar, com a multiplicao e a complexificao das questes em
pauta nas sociedades contemporneas, e com a aparente sofisticao e tecnificao
14. Algumas caractersticas do momento histrico atual, consideradas importantes neste estudo para justificar tal crena,
seriam: i) depois de praticamente trs dcadas seguidas de crises econmica e fiscal do Estado, os anos recentes trouxeram tona no s novas possibilidades de crescimento do produto total da economia, da renda e do emprego das famlias
e da arrecadao estatal, mas tambm novas possibilidades de atuao planejada e orientada do Estado ao desenvolvimento; e ii) ambas as possibilidades anteriores puderam ser vislumbradas e se fortaleceram sem que a estabilidade
monetria fosse ameaada, e aconteceram em ambiente democrtico, com funcionamento satisfatrio das instituies.
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pela expanso do mercado de consumo de massa, com base na incorporao progressiva das famlias trabalhadoras ao mercado consumidor das empresas modernas.
Buscava-se um crescimento via consumo de massa sustentado em grandes ganhos
de produtividade, associados ao tamanho do mercado interno, aos ganhos de
eficincia por escala derivados da conquista de mercados externos resultantes dos
benefcios da escala domstica e aos ganhos decorrentes do processo de aprendizado
e inovao que acompanham os investimentos em expanso da produo de bens
de consumo de massa pelos setores modernos.
No que se refere aos grandes nmeros e s metas prioritrias, o PPA 20042007 previa dispndios governamentais da ordem de R$ 458,9 bilhes por ano,
sendo 74,5% dos recursos originrios dos oramentos Fiscal e da Seguridade Social.
Tambm foram estabelecidos trs megaobjetivos para a estratgia de desenvolvimento do PPA:
incluso social e reduo das desigualdades (objetivo ao qual se destinam
56% dos dispndios);
crescimento com gerao de emprego e renda, ambientalmente sustentvel e redutor das desigualdades regionais; e
promoo e expanso da cidadania e fortalecimento da democracia.
As polticas, programas e aes que dariam contedo a essa estratgia foram
distribudas no PPA em cinco dimenses: social, econmica, regional, ambiental e
democrtica. So estas dimenses que se articulam em torno dos trs megaobjetivos,
que se abrem em 30 desafios a serem enfrentados, por meio de 374 programas,
que englobam aproximadamente 4.300 aes.
De forma sinttica, 16 metas prioritrias foram delimitadas. A primeira referese a emprego, produto interno bruto (PIB) e exportao. Para os dois anos iniciais
de vigncia do PPA 2004-2007, buscava-se um crescimento liderado pela expanso
dos investimentos e das exportaes. Uma vez elevada a taxa de investimento e reduzida a vulnerabilidade externa da economia, o consumo das famlias poderia, ento,
crescer aceleradamente, consolidando um mercado de consumo de massa no Brasil.
Para o quadrinio, o objetivo era alcanar uma taxa de crescimento de 4,2% ao ano
(a.a.) em mdia partindo-se de 3,5% em 2004 e chegando aos 5% em 2007 ,
com a gerao de 7,8 milhes de empregos e reduo da taxa de desemprego de
11,4% em 2003 para 9,0% em 2007. Na educao, o objetivo fundamental seria
a erradicao do analfabetismo; na sade, a atendimento a 100 milhes de pessoas
pelas equipes de sade da famlia em 2007; no saneamento, o aumento de 92,4%
para 93,5% da cobertura do abastecimento de gua e de 50,9% para 57,9% a da
coleta de esgoto. Quanto habitao, buscava-se a reduo do dficit habitacional
em 10%; na assistncia social, o atendimento de 100% das famlias pobres em
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tais e 4,1% dos fundos. Os programas finalsticos absorveriam 81% dos recursos
totais, enquanto os programas de apoio s polticas pblicas e reas especiais, 19%.
Observando-se a destinao dos recursos previstos no PPA 2008-2011 por grandes
setores, destacam-se os recursos para a Previdncia (32,1% do total previsto no
plano), setor produtivo (21,3%), rea social (15,1%), infraestrutura econmica
(9,4%), administrao (8,2%) e infraestrutura social (3,2%). Merece destaque a
concentrao dos recursos em cada um dos grandes setores. Tomando-se como
exemplo os recursos destinados para a infraestrutura econmica, 77,9% seriam
dirigidos para energia; na infraestrutura social, 66,9% dos recursos seriam destinados para habitao urbana e 19,6% para saneamento bsico.
Sendo o PPA um grande esforo de planejamento e, portanto, de projeo do
futuro, h que se ressaltar caractersticas da projeo dos investimentos. Neste caso,
merece destaque uma delas: a importncia do oramento de investimentos das estatais. Se, no total dos recursos do PPA, 65,8% dos recursos seriam provenientes do
oramento Fiscal e da Seguridade Social, e apenas 7,1% dos investimentos das estatais,
no que se refere aos investimentos, a situao bem distinta. Considerando-se apenas
os recursos oramentrios, os investimentos previstos no Plano Plurianual 20082011 seriam da ordem de R$ 434,4 bilhes, dos quais 58% oriundos do oramento
de investimentos das estatais e 42% do Oramento Fiscal e da Seguridade Social.
Mesmo buscando preservar o modelo de participao social do PPA 20042007, no sentido de promover o compartilhamento das decises sobre os rumos
do pas por meio da participao ativa da sociedade na definio do planejamento
pblico, no aperfeioamento das polticas pblicas e no controle social de sua
implementao e resultados, o desenho geral do PPA 2008-2011 indica maior
centralizao do planejamento e da execuo. Embora se busque valorizar os espaos
de gesto participativa das polticas pblicas por meio das contribuies do CDES,
conselhos setoriais, sindicatos, associaes de empresrios e organizaes sociais,
concretamente, a importncia na concepo, desenho e execuo do PPA das
grandes estruturas de Estado empresas estatais, bancos pblicos etc. parece
implicar em maior centralidade do planejamento e das decises no mbito da alta
burocracia do Estado.
NAE 2004 (Brasil 3 Tempos) e SAE 2010 (Brasil em 2022)
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363
Assim, trata tal paradoxo como um desafio que pode ser retratado na luta
pela superao das caractersticas histricas do subdesenvolvimento, da pobreza e
da desigualdade social.
Nesse sentido, o documento avalia que a superao das caractersticas histricas do subdesenvolvimento, da pobreza e da desigualdade social no continente
364
Olhando em perspectiva para 2022, afirma que o Brasil ser mais soberano
e democrtico no ano do bicentenrio da independncia.
Por fim, tal otimismo pode ser retratado nas metas para o centenrio. Entre
estas, citem-se: obter um crescimento econmico de 7% a.a.; aumentar a taxa de
investimento para 25% do PIB; tornar a tributao menos regressiva; reduzir a
taxa de inflao para o nvel mdio dos pases emergentes; construir uma nova
arquitetura institucional do gasto pblico; aperfeioar o arranjo federativo para a
implementao de polticas pblicas; duplicar a produo agropecuria e as exportaes ligadas a ela; reduzir metade a concentrao fundiria; dobrar a produo
de alimentos; quintuplicar as exportaes brasileiras; setuplicar as exportaes de
produtos de alta e mdia tecnologia; elevar o dispndio em P&D para 2,5% do
PIB; reduzir metade a informalidade no trabalho e a rotatividade no emprego;
desonerar a folha de salrios sem perda de direitos do trabalhador; receber 12
milhes de turistas estrangeiros; erradicar a extrema pobreza e o trabalho infantil;
acelerar a reduo da desigualdade na distribuio de renda; erradicar o analfabetismo; universalizar o atendimento escolar de 4 a 17 anos; atingir a marca de 10
milhes de universitrios; incluir o Brasil entre as dez maiores potncias olmpicas;
reduzir metade a mortalidade infantil e materna; universalizar o programa de
sade famlia; dobrar o gasto pblico em sade; garantir assistncia mdica e
farmacutica a todos os brasileiros; universalizar a proteo da Previdncia Social;
atingir a igualdade salarial entre homens e mulheres, e entre negros e brancos;
eliminar o diferencial de mortalidade entre negros e brancos; triplicar o nmero
de estudantes negros nas universidades; alcanar 50% de participao de fontes
renovveis na matriz energtica; dobrar o consumo per capita de energia; instalar
365
Conforme informado na introduo, os documentos selecionados para esta parte do trabalho foram agrupados em funo de dois grandes recortes analticos.
O primeiro, de natureza temtica ou setorial, buscou organiz-los estritamente
para fins didticos em algumas reas especficas da atuao estatal no perodo
recente, a saber: i) polticas micro e macroeconmicas; ii) polticas de desenvolvimento tecnolgico e produtivo, infraestrutura, territrio e logstica; iii) polticas
de Defesa nacional, energia e meio ambiente; iv) polticas de desenvolvimento
habitacional; e v) polticas de desenvolvimento social.
O segundo recorte, de natureza temporal ou transversal ao critrio anterior,
procurou diferenciar os documentos em funo do momento ou ambiente mais
geral dentro do qual foram produzidos, isto : o ambiente do perodo relativo ao
PPA 2004-2007 e aquele relativo ao PPA 2008-2011. Tomando-se como pressuposto que os Planos Plurianuais de 2004-2007 (Brasil de Todos Participao
e Incluso) e 2008-2011 (Desenvolvimento com Incluso Social e Educao de
Qualidade) foram os principais documentos globais de planejamento do pas no
perodo conforme previsto pela Constituio de 1988 , as descries e as anlises
foram feitas considerando-se tal diviso temporal, ou seja, a produo de docu-
366
A poltica econmica no uma rea propriamente de planejamento do desenvolvimento. Todavia, uma rea absolutamente decisiva para o desenho das condies gerais para o planejamento. Por isso, este esforo de sntese crtica dos
documentos do governo brasileiro sobre planejamento comear por tratar de
dois documentos oficiais do Ministrio da Fazenda do incio do governo Lula
(2003-2004) e de uma sntese feita em 2010 por membros do alto escalo da
Secretaria de Poltica Econmica deste ministrio, que oferecem um panorama
da evoluo da poltica econmica entre 2003 e 2010.
Publicado em 2003, Poltica econmica e reformas estruturais, do Ministrio
da Fazenda (BRASIL, 2003e), constri um cenrio de retomada do crescimento,
condicionado a um conjunto de reformas estruturais e centralidade da questo
fiscal. As reformas estruturais so expostas em quatro grandes linhas, sendo duas
concernentes ao campo fiscal e duas ao campo monetrio:
reforma da Previdncia;
reforma tributria;
autonomia operacional do Banco Central; e
reforma do mercado de crdito.
Os objetivos das duas primeiras reformas so claros: reduzir os gastos e aumentar as receitas. Quanto autonomia operacional do Banco Central, o objetivo
era preservar a poltica monetria de presses polticas, enquanto a reforma do
mercado de crdito visava enfrentar o elevado custo do crdito no Brasil com o
objetivo de ampliar o crdito como porcentagem do PIB. Tal custo, pela hiptese
exposta no documento, seria determinado pela absoro de poupana privada pelo
setor pblico, pela cunha fiscal, pela estimativa de inadimplncia, pelo custo de
recebimento das eventuais garantias e pelo custo de administrao e da margem
lquida dos intermedirios financeiros. Assim, alm de reduzir o peso fiscal sobre as
operaes de crdito pela reforma tributria e atacar a questo da margem lquida
dos bancos no mbito da defesa da concorrncia entre os agentes, a reforma do
mercado de crdito tinha por objetivo oferecer maior segurana ao credor, reduzindo os incentivos postergao do pagamento de dvidas e tornando mais clere
os procedimentos de execuo.
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369
que o setor privado pudesse atuar firmemente neste segmento. A este respeito,
o diagnstico do Ministrio da Fazenda claro.
No caso brasileiro, historicamente, os investimentos em infraestrutura foram realizados com recursos pblicos. Contudo, a partir dos anos oitenta, observou-se
uma deteriorao do resultado fiscal do Estado, em parte devido a uma mudana
demogrfica com crescentes gastos sociais, reduzindo a parcela de recursos do Estado
brasileiro disponvel para investimentos em infraestrutura. Nesse perodo, iniciou-se
um processo de reduo do investimento e da poupana pblica, que se agravou ao
longo da dcada de noventa, ao longo da qual inclusive foi registrada significativa
despoupana pblica (BRASIL, 2004a, p. 93).
370
fiscal para abrir espao ao crescimento do setor privado e queda da taxa de juros.
Os autores afirmam que
a lgica da viso neoliberal simples e intuitiva: o pas tem um potencial de crescimento
limitado, e o mercado sempre mais eficiente do que o governo, de tal modo que a
nica forma de acelerar o desenvolvimento liberalizar a economia, cortar impostos e
conter os gastos pblicos. Uma vez tomado este caminho, o desenvolvimento depois
de um necessrio perodo de ajuste at comearem a se evidenciar os efeitos de longo
prazo seria materializado de forma gradual e equilibrada. Diante da desacelerao do
crescimento e do aumento na taxa real de juros verificados ao final de 2005, a resposta
natural dos defensores da viso neoliberal foi recomendar um aumento na dose do
remdio neoliberal ao governo Lula. Mais especificamente, nessa poca, os neoliberais
recomendavam a adoo de uma contrao fiscal expansionista: o governo deveria
aumentar o seu resultado primrio, desacelerando o crescimento das transferncias de
renda e do gasto com o funcionalismo. Segundo esta proposta, a economia iria responder a tal iniciativa com um corte na taxa real de juros e um aumento do investimento
privado de modo que, ao final do processo, a resposta positiva do setor privado mais
do que compensaria o impacto negativo do ajuste fiscal sobre o nvel de atividade
econmica. Como previsvel neste tipo de argumentao, o resultado positivo da
contrao fiscal viria somente no longo prazo. De forma tautolgica, este longo prazo
era definido como o prazo necessrio para que tal estratgia desse certo (2010, p. 9).
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investimentos em infraestrutura poderiam ser feitos tanto pelo Estado quanto pelo
setor privado, mediante concesses ou parcerias. No entanto, em ambos os casos,
o governo desempenharia papel crucial na coordenao dos projetos, na garantia
da demanda, no financiamento de longo prazo, alm de atuar, evidentemente, na
formatao das expectativas (BARBOSA e SOUZA, 2010, p. 12).
A hiptese dos integrantes da Secretaria de Poltica Econmica do Ministrio
da Fazenda que, a partir de 2006, o governo Lula teria optado mais claramente
por uma poltica econmica desenvolvimentista, cujo resultado foi a acelerao do
crescimento econmico do pas. Para eles, isto ficou mais claro com a ecloso da
crise internacional em 2008 e a pronta resposta anticclica do governo brasileiro,
sem precedentes na histria recente do Brasil. Medidas como a ampliao das
transferncias de renda, os sucessivos aumentos do salrio mnimo (inclusive em
meio crise), a sustentao dos investimentos, as desoneraes tributrias e os
reajustes e contrataes de servidores pblicos ao longo de 2009, alm das transferncias extraordinrias para os governos subnacionais e da expanso da liquidez
e sustentao do crdito por parte do setor pblico, expressam esta nova fase da
poltica econmica na hiptese dos autores.
Para eles, nessa nova fase da poltica econmica, recuperou-se de modo saudvel o papel do Estado na promoo do desenvolvimento econmico e na formatao das expectativas de investimentos de longo prazo em conjunto com um
planejamento econmico mais amplo.
A despeito dessa interpretao, a evoluo dos traos gerais da poltica econmica entre 2003 e 2010 no parece ter sido to favorvel ao desenvolvimento do
planejamento em termos mais amplos, como sugerem Nelson Barbosa e Jos Antonio Pereira de Souza. Muito ao contrrio, principalmente se considerada a hiptese
formulada neste trabalho, de que o planejamento avanou, concreta e fundamentalmente, pelos setores e pelo curso dos investimentos, apesar da poltica econmica.
Por certo, verifica-se um conservadorismo mais acentuado no primeiro mandato
do presidente Lula. A partir de ento, apesar do padro de poltica econmica, obtevese o crescimento que minimizou os efeitos deletrios desta poltica sobre a economia.
As taxas de juros praticadas no pas, permanentemente elevadas em termos
reais, e a taxa de cmbio, sempre que possvel, valorizada, utilizadas como instrumentos centrais da poltica de metas de inflao pelo Banco Central, mostraram-se
recorrentemente hostis expanso dos investimentos, espao fundamental da
concretizao do planejamento econmico. Levado ao paroxismo o fundamentalismo do Banco Central em relao s metas de inflao, a autoridade monetria
elevou em abril de 2008 a taxa bsica de juros para 11,75% a.a., iniciando um
ciclo absolutamente inoportuno de elevao dos juros at 13,75% s vsperas
do colapso do Lehman Brothers. No caso da poltica fiscal, embora mantidas
as metas de supervits primrios que foram reduzidas apenas no auge da crise
372
internacional em 2009 , foi possvel a expanso dos gastos pblicos por conta do
forte crescimento das receitas. Em outras palavras: gastou-se mais, mantendo-se
os pressupostos anteriores quanto ao permanente ajuste fiscal, reduzindo a relao
dvida/PIB mesmo com a poltica de juros atuando na contramo. Mesmo Barbosa
e Souza (2010, p. 26) afirmam que o atraso da poltica monetria em estimular
a recuperao econmica foi compensado pela poltica fiscal.
Por conta das rpidas mudanas no cenrio internacional nos quadros da
crise iniciada em 2008, faz-se necessrio tratar de outra questo: a manuteno
do padro de poltica econmica adotado desde 2003, com juros altos e cmbio
valorizado, num cenrio internacional marcado por desvalorizaes competitivas,
guerra cambial e concorrncia selvagem entre os pases, poder comprometer o
desenvolvimento do pas e a estrutura produtiva nacional, alm de deteriorar as
contas externas. Um padro de poltica econmica que no bloqueie a retomada
do crescimento num cenrio internacional favorvel pode ser agora ainda mais
decisivo para o pas continuar ou no a sua trajetria de desenvolvimento.
Polticas de desenvolvimento tecnolgico e produtivo
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22. A reduo do spread mdio do BNDES, e particularmente das linhas para comercializao de bens de capital, que
caram de 1,5% a.a. para 0,9%, destacada no documento como muito importante.
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Em segundo lugar, a evoluo do planejamento do desenvolvimento tecnolgico e produtivo entre 2003 e 2010 talvez seja aquela que melhor explicite as
diferenas entre o ambiente do PPA 2004-2007 e o PPA 2008-2011. Tomando
como exemplo o setor produtivo industrial, o perfil mais genrico da PITCE, de
2003, deu lugar ao pragmatismo da PDP, de 2008. De fato, no segundo perodo,
houve um considervel avano do pragmatismo em vrias reas do planejamento
e das polticas governamentais.
No obstante, a evoluo do planejamento do desenvolvimento tecnolgico
e produtivo entre 2003 e 2010 tambm explicita, de forma at dramtica, as
contradies entre o planejamento e a poltica econmica. Tomando como
exemplo uma das tendncias apontadas por Luciano Coutinho (1992) acerca
do desenvolvimento tecnolgico e produtivo nos quadros da Terceira Revoluo
Industrial e Tecnolgica, as novas bases da competitividade esto assentadas no
conceito de competitividade sistmica, que procura dar conta da complexidade
do processo de concorrncia e do padro de competitividade. Coutinho considera
que o desempenho empresarial depende de fatores situados fora do mbito das
empresas, como aspectos macroeconmicos, sociais, regionais, entre outros, bem
como depende de externalidades benignas, como as decorrentes de um movimento
de acentuada interao entre a empresa privada e as instituies pblicas de cincia
e pesquisa aplicada (COUTINHO, 1994).
Com efeito, o cmbio valorizado em grande parte do perodo, contrrio
aos objetivos de planejamento traados pelas polticas de desenvolvimento produtivo e tecnolgico, imps pesados custos para a estrutura produtiva nacional,
num cenrio de intensa concorrncia internacional. Somem-se a isto as profundas fragilidades na infraestrutura do pas, aps dcadas de parcos investimentos
em portos, estradas, aeroportos e ferrovias. Tambm os juros sempre altos foram
permanentemente danosos elevao da taxa de investimento no pas, fator essencial para o desenvolvimento produtivo e tecnolgico. Em resumo, a evoluo
do planejamento caminhou para o pragmatismo, com papel de destaque para o
BNDES, mas conviveu com uma poltica econmica prejudicial aos objetivos de
desenvolvimento da estrutura produtiva e tecnolgica nacional.
Por certo, a poltica econmica no o nico problema. Contudo, tambm
certo o seu papel decisivo para o desenvolvimento produtivo e tecnolgico. De
fato, ela no acompanhou a evoluo do carter mais pragmtico da PDP. Juros e
cmbio desconectados dos esforos de planejamento do desenvolvimento no foram
capazes de frear o crescimento no perodo 2003-2010, apoiado primeiramente em
taxas inauditas de crescimento do comrcio internacional particularmente das
commodities e depois no mercado interno, pelo consumo assentado na expanso
da renda e do crdito.
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Sistemas produtivos
Energia
Infraestrutura
Agronegcio
Insumos bsicos
Bens salrios
Mecnica
Eletrnica
TICs
Economia do
conhecimento
Complexo urbano
Transporte
Produo
Estudos transversais
Cultura
Sade
Cincia
Matriz de capital
Emprego e renda
Qualificao do trabalho
Produtividade, competitividade e inovao
Dimenso regional
Poltica industrial
Mercosul e Amrica Latina
23. Optou-se por incluir este estudo na relao dos documentos selecionados mesmo no sendo um documento
propriamente de governo tendo em vista ter sido realizado sob encomenda do maior banco de desenvolvimento do
Brasil, tratando, de forma ampla, de uma questo crucial para o planejamento: o investimento.
24. Na mesma linha de retomada de diagnsticos amplos da realidade nacional, e com foco no desempenho das
polticas pblicas, sobretudo as dembito federal, est a srie Brasil em desenvolvimento: Estado, planejamento e
polticas pblicas, produzida anualmente pelo Ipea. A respeito, ver Ipea (2009; 2010).
25. Todo o trabalho executado no mbito do Projeto PIB Perspectivas do Investimento no Brasil foi sistematizado
em uma publicao em quatro volumes, a saber: livro 1 Perspectivas do investimento em infraestrutura (Pinto Junior,
2010); livro 2 - Perspectivas do investimento na indstria (Sarti e Hiratuka, 2010); livro 3 - Perspectivas do investimento
na economia do conhecimento (Cassiolato, 2010); e, por fim, livro 4 - Perspectivas do investimento no Brasil: temas
transversais (Kupfer, Laplane e Hiratuka, 2010). Todos os trabalhos, assim como snteses e apresentaes dos seminrios realizados no mbito do projeto esto disponveis no site do projeto (www.projetopib.org/?p=documentos).
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Em suma: a partir dessa rpida exposio dos dois PACs, qual movimento
possvel observar entre um programa e outro, no que se refere ao avano do
planejamento da infraestrutura e logstica no pas? Ambos recolocam a centralidade do Estado para o desenvolvimento e seu planejamento. Isto foi feito, num
primeiro momento, com o PAC 1, no incio do segundo mandato do presidente
Lula, e, num segundo momento, em meio aos efeitos da crise internacional, com
o lanamento do PAC 2 no incio do ltimo ano de governo.
O PAC 2 integra um conjunto de investimentos planejados nas reas sociais
no presentes no primeiro programa. Isto visvel observando-se os seis eixos
de ao, que podem ser chamados de PACs setoriais: PAC Cidade Melhor, PAC
Comunidade Cidad, PAC Minha Casa, Minha Vida, PAC gua e Luz para
Todos, PAC Transportes e PAC Energia. Trata-se de um avano em termos do
enfrentamento de graves problemas relativos questo social.
O PAC 2 refora a centralidade dos investimentos em infraestrutura j presente no primeiro PAC, com uma importncia ainda maior da Petrobras, tendo
em vista a dimenso dos investimentos no pr-sal. Assim, reafirma-se que o planejamento geral estabelecido pelos PACs depende sobremaneira da capacidade de
articulao das grandes estruturas pblicas de financiamento da economia brasileira,
passando diretamente pelos caminhos tomados pela Petrobras.
No obstante, as dificuldades de efetivao do gasto pblico e ampliao do
ritmo dos investimentos parecem claras. Cabem algumas observaes. Sem deixar
de lado o conservadorismo ainda presente na poltica econmica, particularmente
no que tange ao do Banco Central, depois de mais de 20 anos sem grandes
investimentos em infraestrutura e logstica, ficou notria a dificuldade de execuo
do planejamento por parte de um setor pblico que sofreu sobremaneira com a
crise econmica na dcada de 1980 e, mais ainda, com as reformas do Estado
nos anos 1990 sob hegemonia liberal.
Vrias questes podem ser colocadas nesse contexto. Em primeiro lugar, parte
importante da burocracia estatal foi desmontada, desorganizada ou simplesmente
desmobilizada pela falta de atividade ao longo dos anos 1980 e 1990. Em segundo
lugar, frente aos efeitos deletrios da crise nos anos 1980, o Estado brasileiro foi
reformado sob hegemonia liberal nos anos 1990, de maneira a criar crescentes
dificuldades para a efetivao do gasto pblico. Em nome da modernizao do
Estado, da maior eficincia do setor pblico, do combate corrupo, ou ainda,
pela simplria oposio entre desenvolvimento e proteo ao meio ambiente, um
novo arcabouo legal foi progressivamente sendo construdo de forma a criar
entraves robustos ao gasto pblico. Exemplos so a Lei de Responsabilidade Fiscal,
a Lei de Licitaes, as dificuldades para o licenciamento ambiental, e o poder
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Assim como os demais documentos produzidos no ambiente do PPA 20082011, o EDTP foi elaborado considerando-se a perspectiva de crescimento da
economia brasileira nos anos vindouros. Neste sentido, tem por objetivo subsidiar
a abordagem da dimenso territorial no planejamento nacional num cenrio de
desenvolvimento do pas.
O estudo foi formalmente dividido em oito mdulos, os quais compem,
metodologicamente, duas partes principais: a primeira associada s definies
de contexto e aos referenciais bsicos de suporte montagem de uma carteira de investimentos (mdulos 2, 3 e 4); e a segunda, relacionada s atividades de estruturao
e tratamento dos investimentos selecionados para a carteira (mdulos 5, 6 e 7).
Os mdulos obedecem seguinte estrutura:
Mdulo 1 Marco inicial: define as bases conceituais e metodolgicas
do estudo;
Mdulo 2 Viso estratgica: apresenta uma viso estratgica para o
territrio nacional no horizonte de 2027, considerando referenciais temporais intermedirios de 2011 e 2015;
Mdulo 3 Regies de referncia: constri uma regionalizao em duas
escalas: macrorregional e sub-regional;
Mdulo 4 Estudos prospectivos e escolhas estratgicas: objetiva realizar
anlises prospectivas sobre os setores;
Mdulo 5 Carteira de investimentos: identifica um conjunto de
iniciativas estratgicas nas dimenses econmica, social, ambiental e
de informao/conhecimento;
Mdulo 6 Impactos econmicos da carteira de investimentos: analisa
os impactos socioeconmicos da carteira de investimentos nas regies
de referncia;
Mdulo 7 Avaliao da sustentabilidade da carteira de investimentos:
analisa a carteira de investimentos por regio de referncia; e
Mdulo 8 servios de georreferenciamento: contempla a sistematizao
das informaes utilizadas nos vrios mdulos do estudo.
Valores como o fortalecimento da coeso social e regional, a valorizao da inovao e da diversidade tnica e cultural da populao, o uso sustentvel dos recursos
naturais, a insero competitiva e autnoma do Brasil, assim como o fortalecimento
do modelo de desenvolvimento pelo consumo de massas e do Estado como principal
promotor do desenvolvimento esto na base da viso estratgica do estudo.
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mais equilibrada, num processo de identificao e seleo dos polos orientado pelo
objetivo de construir uma rede policntrica de cidades do Brasil.
No referido estudo, enfatizado que a definio desses recortes territoriais foi
realizada com base nos processos histricos da formao nacional, nas identidades
socioculturais, bem como nas conexes e relaes advindas dos sistemas de cidades
e respectiva rede urbana. No caso da regionalizao em escala sub-regional, foram
tambm consideradas as diversas regionalizaes existentes em escala estadual.
Ademais, a proposta do estudo que esta nova regionalizao possa servir de referncia para uma ampla articulao: pblico-pblico (intra e intergovernamental);
pblico-privado; e pblico-sociedade civil organizada.
No que se refere carteira de investimentos, o EDTP identificou 11 setores
nos quais caminham as principais linhas de ao que apoiam a construo de uma
nova trajetria de organizao territorial do desenvolvimento nacional. So eles:
telecomunicaes;
desenvolvimento urbano;
base produtiva industrial;
sade;
energia;
infraestrutura hdrica;
base produtiva rural;
educao;
transporte;
cincia e tecnologia; e
meio ambiente.
Os investimentos totais previstos em carteira chegam a R$ 5,1 trilhes entre
2008 e 2027, com mdia anual de R$ 269 bilhes no perodo.31 Os segmentos de
energia e sade so aqueles que podero receber mais investimento entre 2008 e
2027, chegando a R$ 1 trilho. Visualizando-se os investimentos por Unidades da
Federao (UFs), observa-se a estratgia de desconcentrao anunciada anteriormente. Quando se compara o peso de cada UF na carteira e seu peso no PIB do
pas, apenas os estados de So Paulo, Rio de Janeiro, Santa Catarina, Rio Grande
do Sul, Paran, Minas Gerais e Bahia tm maior peso no PIB que nos investimentos
31. Esse valor representa 15,2% da soma dos PIBs estaduais estimada para 2004.
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aspiraes nacionais;
anlise da conjuntura internacional;
vulnerabilidades estratgicas;
operaes militares de no guerra;
operaes militares de guerra;
mobilizao nacional;
desenvolvimento tecnlogico; e
inteligncia e contrainteligncia.
No diagnstico do ambiente internacional, duas grandes linhas de interpretao fundamentam o documento. Por um lado, a tese de que o fim da Guerra
Fria reduziu o grau de previsibilidade das relaes internacionais. Por outro, no
se vislumbram ameaas de conflitos generalizados entre os principais pases, mas
o acirramento de conflitos de carter tnico e religioso, a exacerbao de nacionalismos, disputas por reas martimas, pelo domnio aeroespacial, por fontes de
gua doce e de energia, assim como o avano de delitos transnacionais, como o
terrorismo e o trfico internacional de drogas e armas. Tratando da Amrica do
Sul, o diagnstico muito claro: estamos distantes dos principais focos de tenso
no mundo, e, com o aumento progressivo da integrao regional, reduziram-se
sobremaneira as possibilidades de conflitos no entorno estratgico.
Assim, no planejamento geral da Defesa, por conta da riqueza de recursos e
da vulnerabilidade de acesso, merecem destaque especial o controle das fronteiras,
em particular na regio Amaznica, e a proteo do Atlntico Sul.
Espao de destaque na PDN ocupado pela PNID. Nela, estabelece-se o
conceito de base industrial de defesa (BID), formada pelo conjunto das empresas
estatais e privadas e por organizaes civis e militares que participam de uma ou
mais das etapas de pesquisa, desenvolvimento, produo, distribuio e manuteno de produtos estratgicos de defesa. Define-se como produtos estratgicos
de defesa os bens e servios que pelas peculiaridades de obteno, produo,
distribuio, armazenagem, manuteno ou emprego possam comprometer, direta
ou indiretamente, a consecuo de objetivos relacionados segurana ou defesa
do Pas.34 Conforme a portaria assinada pelo vice-presidente da Repblica, Jos
Alencar, ento no exerccio do cargo de Ministro de Defesa, o objetivo geral da
PNID fortalecer a BID.
34. A definio dos critrios para a incluso na categoria de produto estratgico de defesa, a elaborao da concernente relao, bem como os demais aspectos afetos matria so de responsabilidade da Secretaria de Logstica,
Mobilizao, Cincia e Tecnologia (Selom) do Ministrio da Defesa, e tratados em documentao especfica. Pargrafo
nico da Portaria Normativa no 899/MD, publicada no Dirio Oficial da Unio de 20 de julho de 2005.
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Nesse quadro, o PNE 2030 aponta que o Brasil conseguir manter um grau
relativamente baixo de dependncia externa de energia (em torno de 10% do consumo total), concentrada na importao de gs natural, carvo (particularmente para
a indstria siderrgica) e energia eltrica (com Itaipu e outros projetos binacionais).
Tambm produzir energia com custos competitivos e com nveis inalterados de
emisses de gases, os quais j esto entre os mais baixos do mundo. Nesse aspecto,
o documento afirma que uma questo fundamental para as prximas dcadas ser
produzir energia de forma sustentvel, segura e competitiva. Com efeito, vislumbrase para o Brasil um excelente caminho: em 2030, 45% de toda a energia consumida
no pas ser renovvel, e, por conta de ganhos de eficincia, o contedo energtico
do PIB, em 2030, ser igual ao de 1990, com uma economia quatro vezes maior.
Em todos os cenrios elaborados no PNE 2030, a economia brasileira crescer
acima das projees de crescimento para a economia mundial at 2030 (3% a.a.).
A tendncia de diversificao da matriz energtica, observada desde a dcada de 1970,
ser mantida. Os quatro principais recursos energticos da matriz energtica brasileira
no longo prazo (petrleo, gs natural, cana-de-acar e eletricidade) respondero
por mais de 90% da expanso da oferta interna de energia nos prximos 25 anos.
Em relao aos investimentos necessrios para a expanso da oferta de energia
considerada como referncia no PNE 2030, estima-se algo em torno de US$ 800
bilhes, concentrados nos setores de petrleo e energia eltrica (mais de 80%).
Em termos mdios anuais, o investimento no setor energtico ao longo dos prximos 25 anos ser de US$ 32 bilhes e representar algo como 2,2% do PIB.
Num desdobramento dos esforos de planejamento da EPE e do MME no PNE,
foi elaborado o Plano Decenal de Expanso de Energia (PDEE) 2008-2017 (BRASIL,
2009a). Trata-se de um trabalho com um nvel de detalhamento muito grande,
frente do PNE 2030, numa demonstrao importante dos esforos progressivos de
planejamento em uma rea extremamente importante para o desenvolvimento do pas.
Concebido para um horizonte que ultrapassa os limites de dois governos
(2008 a 2017), abrangendo a viso de curto, mdio e longo prazo, no mesmo
sentido do PNE 2030, o PDEE contm uma viso integrada da expanso da demanda e da oferta de diversos energticos. Por fora das diretrizes bsicas do Modelo
Institucional do Setor Energtico relativas segurana energtica e modicidade
tarifria, o PDEE orienta as aes e decises relacionadas ao equacionamento do
equilbrio entre as projees de crescimento econmico do pas, seus reflexos para
a questo energtica e necessria expanso da oferta, em bases tcnica, econmica e ambientalmente sustentveis, estabelecendo os empreendimentos, as metas
fsicas, os investimentos, os consumos energticos e as anlises das condies de
suprimento ao mercado de energia.
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40. Lanado em 8 de maio de 2008, o PAS foi assinado pelo ento presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva,
e mais nove governadores dos seguintes estados: Acre, Amap, Amazonas, Maranho, Mato Grosso, Par, Rondnia,
Roraima e Tocantins.
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baixa renda casa prpria e a gerao de emprego e renda pelo aumento dos investimentos em construo civil e infraestrutura.
Subsidiado com recursos da Unio e do Fundo de Garantia por Tempo de
Servio (FGTS), o MCMV tem como pblico-alvo famlias com renda de at dez
SMs, garantindo subsdio integral com iseno do seguro para aquelas famlias
com renda de at trs SMs e subsdio parcial com reduo dos custos do seguro e
acesso ao Fundo Garantidor42 para famlias com renda entre trs e seis SMs mnimos e para aquelas com renda entre seis e dez SMs. Neste sentido, o MCMV foi
estruturado com o objetivo de compatibilizar a prestao da casa prpria com a
capacidade de pagamento das famlias num cenrio de crescimento do emprego e da
renda. Por isso, o pagamento da primeira parcela do financiamento previsto para
ocorrer apenas na entrega do imvel. A entrada opcional, e o comprometimento
da renda no pode superar os 20%, alm da desonerao fiscal, das garantias do
Fundo Garantidor e do barateamento do seguro.
O grande brao operacional do programa a Caixa Econmica Federal (CEF),
com larga tradio na rea habitacional e grande capilaridade nas diversas regies
do pas. Estados e municpios podem aderir ao programa, mediante termo de
adeso firmado com a CEF. A relao entre as trs esferas de governo pea-chave
do programa, na medida em que o seu andamento depende sobremaneira dos
governos subnacionais, particularmente das prefeituras.
Apesar da fragilidade do Ministrio das Cidades na estrutura de governo, a
elaborao da Poltica Nacional de Habitao um importante marco da retomada do planejamento no pas na questo habitacional. Desde o colapso da poltica
habitacional do regime militar nos anos 1980, viu-se um hiato de duas dcadas
nesta rea no Brasil. A Poltica Nacional de Habitao no somente trouxe de
volta o tema, mas tambm, partindo de um diagnstico amplo, recolocou questes
centrais como os subsdios de moradias para famlias de baixa renda e o combate
especulao imobiliria. um documento de planejamento com um excelente
diagnstico, que exalta princpios norteadores da poltica habitacional. A fragilidade
da concretizao do plano fica evidente no prprio cronograma de implementao,
mais direcionado aos marcos legais que a objetivos concretos.
A poltica habitacional, entre 2003 e 2007, pareceu pouco efetiva no que se
refere ao enfrentamento de um problema de tal magnitude diagnosticado na prpria
Poltica Nacional de Habitao. Entre outras questes, dados do Ministrio das
Cidades indicam que o dficit habitacional no Brasil aumentou de 7,2 milhes
42. O Fundo Garantidor, formado com recursos da Unio da ordem de R$ 1 bilho e com a contribuio 0,5% de
cada financiamento, um instrumento de garantia de refinanciamento das prestaes ao longo do contrato, a partir
do pagamento da sexta parcela, em caso de perda da renda. Sempre com a comprovao de perda de renda, para
famlias com renda entre trs e cinco SMs, garantem-se 36 prestaes; para famlias com renda entre seis e oito SMs,
24 prestaes; e para famlias com renda entre nove e dez SMs, 12 prestaes.
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para 7,9 milhes de moradias entre 2000 e 2005. Um dos principais desafios para
a implementao da poltica era a focalizao na populao favelada, especialmente
nas reas metropolitanas, que abrigam 89% desta populao.
Ento, qual foi a grande mudana, a partir de 2007, no planejamento e nas
aes da poltica habitacional? Procurou-se avanar de forma mais pragmtica.
Em meio ao processo de retomada do crescimento econmico e da implementao do
PAC, a questo habitacional foi sendo incorporada em seu ponto nevrlgico: viabilizar
moradias para a populao de baixa renda destinando grande volume de recursos.
Dos R$ 503,9 bilhes previstos no PAC, R$ 170,8 bilhes foram destinados
para a infraestrutura social e urbana, sendo R$ 106,3 para habitao. A distribuio dos recursos previstos para o Programa Prioritrio de Investimento (PPI)
foi definida de forma conjunta com representantes dos governos dos 26 estados,
do Distrito Federal e de 184 municpios, em reunies realizadas com objetivo de
definir as prioridades de atendimento. Foram eleitas para atendimento 12 regies
metropolitanas, as capitais e os municpios com mais de 150 mil habitantes, que
concentram grande parte da populao de baixa renda sem moradia. Nesse sentido,
a urbanizao de favelas tornou-se o eixo fundamental de ao.
O maior pragmatismo pode ser visto nas diretrizes gerais para seleo dos
projetos do PAC para urbanizao de favelas. As diretrizes se voltam para projetos
de grande porte com impacto na articulao e integrao do territrio; recuperao
ambiental; eliminao de gargalos da infraestrutura logstica (ocupaes em reas
de aeroportos, portos e ferrovias); preveno e mitigao do impacto de grandes
instalaes de infraestrutura nacional; complementao de obras j iniciadas.
Aps dois meses de reunies, foram selecionadas 192 propostas, beneficiando 157
municpios, num total de investimento, para os prximos anos, em urbanizao
de favelas da ordem de R$ 8,3 bilhes em recursos no onerosos e R$ 2,8 bilhes
para financiamento, num total de R$ 11,1 bilhes. Alm disso, foram garantidos
R$ 4 bilhes para o Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social (FNHIS)
at 2010. A partir de 2008, foi previsto o repasse de recursos do fundo a entidades
privadas sem fins lucrativos, como associaes e cooperativas.43
Com o lanamento do PAC 2, no incio de 2010, a centralidade da questo
habitacional no planejamento governamental parece ter sido consolidada. O PAC 2
foi concebido com o objetivo de impulsionar os investimentos no pas. Com investimentos divididos entre 2011 e 2014 e ps-2014,44 somando R$ 1,59 trilho,
tambm fundamentalmente voltados para a infraestrutura, os projetos do PAC 2
foram divididos em seis grandes eixos, dos quais quatro esto diretamente ligados
43. Para estas e outras informaes, consultar o site do Ministrio das Cidades (www.cidades.gov.br).
44. A maior parte dos investimentos (R$ 958,9 bilhes) foi previsto para ocorrer at 2014.
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Em virtude de a educao ocupar espao de destaque no PPA 2008-2011, sendo um eixo de destaque na Agenda Social, e devido s dificuldades de se alcanarem
as metas estabelecidas nos ODM, adequado traar as linhas gerais da principal
iniciativa de planejamento na rea de educao: o Plano de Desenvolvimento da
Educao (PDE), lanado em 2007.
Entre as razes e princpios do PDE est a promoo da educao formal
pblica, no sentido de favorecer a socializao e a formao de indivduos autnomos integrados sociedade moderna. Nas palavras do ministro da Educao,
Fernando Haddad, uma educao que promova a individuao e a socializao
voltada para a autonomia (BRASIL, 2007b, p. 7).
O PDE um passo em direo construo de uma resposta institucional
amparada nessa concepo de educao. Como programa executivo, um plano
de ao foi concebido em torno de quatro eixos norteadores: educao bsica,
educao superior, educao profissional e alfabetizao. O plano engloba mais
de 40 programas que o traduzem de forma concreta.
No caso da educao bsica, as linhas de ao incluem a formao de professores e o estabelecimento de um piso salarial nacional; o financiamento, particularmente com a estruturao e avano do Fundo de Manuteno e Desenvolvimento
da Educao Bsica e de Valorizao dos Profissionais de Educao (FUNDEB),
que, ao substituir o Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizao do Magistrio (FUNDEF), criou um nico fundo pblico
para toda a educao bsica; o aperfeioamento dos instrumentos de avaliao, com
a criao do ndice de desenvolvimento da educao bsica (IDEB); e o plano de
metas, voltado para o planejamento e gesto educacional.
Para a educao superior, o planejamento estabelecido engloba a reestruturao e expanso das universidades federais, por meio do Programa de Apoio
a Planos de Reestruturao e Expanso das Universidades Federais (Reuni) e do
Plano Nacional de Assistncia Estudantil (PNAES); assim como a democratizao
do acesso, por meio do Programa Universidade para Todos (ProUni) e do Fundo
de Financiamento ao Estudante de Ensino Superior (Fies); e o aperfeioamento
dos instrumentos de avaliao, com o Sistema Nacional de Avaliao da Educao
Superior (Sinaes). No que se refere educao profissional e tecnolgica, o passo
fundamental a criao dos institutos federais de educao, cincia e tecnologia
(IFETs), buscando-se um ensino tcnico de elevado nvel a partir da combinao
do ensino das cincias naturais, das humanidades (inclusive filosofia) e a educao
profissional e tecnolgica. Tambm inclui iniciativas quanto normatizao do estgio, tratado como um ato educativo e no de precarizao das relaes de trabalho,
alm de iniciativas de profissionalizao de jovens e adultos em programas como
414
De forma ampla, observando-se o perodo 2000-2010 em relao ao planejamento voltado para a rea social, grandes diretrizes foram estabelecidas nos
ODM. O plano de governo do candidato a presidente da Repblica em 2002,
Luiz Incio Lula da Silva, inspirador do PPA 2004-2007 e do PPA 2008-2011,
agrega-se como espao para o estabelecimento destas grandes diretrizes. Ao mesmo
tempo, observa-se a proliferao de planos, programas e aes ao longo do perodo
em vrios setores da rea social, caminhando de um planejamento mais abstrato
para iniciativas com um grau de concretude maior, como so o PDE, o programa
Minha Casa Minha Vida e o Bolsa Famlia.
Todavia, a proliferao de iniciativas em ateno s diretrizes gerais estabelecidas desde 2000 e, de forma mais ampla, desde a Constituio de 1988, mereceu
ateno especial do centro estratgico e poltico do governo Lula, a Casa Civil da
Presidncia da Repblica, por meio da Agenda Social. Criada pela necessidade do
planejamento integrado da poltica social, a Agenda Social representou tambm
um movimento de centralizao do planejamento na rea social no corao do
governo, como forma de conferir centralidade e, ao mesmo tempo, definir prioridades a esta macrorea de atuao do Estado brasileiro.
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porque tal rigidez foi promovida, em larga medida, pela Constituio de 1988, em
prol do enfrentamento da questo social no Brasil. Sem entrar no cerne do debate,
concretamente, desde os anos 1980, as possibilidades da execuo discricionria dos
gastos por parte do Executivo foram efetivamente reduzidas. Em 2004, mesmo com
as Desvinculaes de Receitas da Unio, mais de 80% das receitas oramentrias
estavam vinculadas a rubricas de gastos obrigatrios, enquanto em meados da
dcada de 1970, em meio ao II PND, as receitas disponveis no vinculadas
ultrapassavam os 70%. Mesmo considerando as condies polticas, econmicas
e sociais que levaram ao estabelecimento das vinculaes constitucionais para a
rea social nos anos 1980 e como o gasto social foi penalizado nos anos 1990,
no se pode enaltecer as virtudes de um oramento to marcado por vinculaes
como hoje se tem no Brasil. Na verdade, o engessamento do oramento pblico
no algo a ser enaltecido, mas um grave problema para a definio dos pilares
do planejamento para o desenvolvimento.
Se, num quadro de baixo crescimento e conduo ortodoxa da poltica econmica, tal tema no foi debatido, parece adequado debat-lo num cenrio de crescimento econmico e politicamente mais favorvel expanso do papel do Estado na
promoo do desenvolvimento e do bem-estar. Tal cenrio econmico e poltico, ao
mesmo tempo em que aumenta as possibilidades de expanso do gasto social, exige
o avano do planejamento estratgico por parte do Estado para garantir a expanso
continuada da economia, entre outros objetivos do desenvolvimento nacional.
As dificuldades relativas desorganizao da burocracia estatal, ao avano de
um arcabouo legal contra o gasto pblico e s polticas de Estado, assim como
em relao s dificuldades de gesto do oramento para o planejamento, parecem
se manifestar com intensidade nos PACs e em outros importantes programas do
governo federal aqui analisados. No obstante, nesse novo cenrio poltico e econmico, o crescimento acelerado da economia com uma carga tributria elevada
paradoxalmente promovida pela ortodoxia liberal nos anos 1990 abriu novas
possibilidades para a reconstruo das estruturas estatais, para a efetiva modernizao do Estado brasileiro e para o avano do planejamento governamental.
Em sntese, pode-se afirmar que o planejamento foi retomado no Brasil entre
2003 e 2010, com as peculiaridades e dificuldades apontadas. Fundamentalmente,
foi retomado em torno de questes e desafios concretos, como se pode tambm
dizer em relao a outros momentos da histria do pas, como no Plano de Metas
de JK ou no II PND no governo Geisel. Pode-se dizer tambm que o avano do
planejamento conviveu, em maior ou menor grau, com uma limitada convergncia
e grande assimetria entre as diferentes reas, com a fragilidade das estruturas de
financiamento e da burocracia estatal, assim como com a manuteno de um padro de poltica econmica que impe srias dificuldades para o desenvolvimento.
423
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47. Isso tanto do ponto de vista da trajetria concreta herdada da economia quanto da existncia de largos e bons
diagnsticos setoriais, compndios de diretrizes e metas para leque amplo de polticas pblicas em vrias reas de
atuao do Estado.
424
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CAPTULO 7
1 INTRODUO
430
1. Como procedimento de campo, os entrevistados receberam uma carta personalizada, que apresentava o projeto
e solicitava reserva de horrio e agendamento preferencial para setembro de 2009. Na prtica, as entrevistas foram
realizadas entre setembro e novembro de 2009 e contaram, sempre, com a presena de um tcnico ou de uma dupla
de tcnicos do Ipea, e durao mdia de 60 minutos cada uma. Os depoimentos foram gravados e todo o contedo transcrito constituiu-se na documentao-base deste texto.Aproveitamos a oportunidade para, nesse momento,
expressar nossos agradecimentos a todas as organizaes visitadas e pessoas entrevistadas durante a pesquisa de
campo, as quais se dispuseram cordialmente a receber os tcnicos e fornecer, com toda a transparncia e sinceridade,
informaes e opinies da maior importncia para a composio dos relatos que, sumarizados neste trabalho, procuram ser a base para a argumentao que se segue. Tambm preciso dizer que, embora as entrevistas tenham exercido
influncia crucial na elaborao deste texto, as pessoas entrevistadas no tm responsabilidade pelos erros e pelas
omisses cometidas pelo estudo, com o que as isentamos por eventuais desdobramentos dele decorrentes. A relao
dos entrevistados selecionados, bem como os respectivos cargos e rgos encontram-se no apndice B deste captulo.
2. At porque, desde o incio, tratamos de colher relatos de carter pessoal, os quais no buscavam espelhar, necessariamente, a viso considerada oficial ou institucional de cada organizao visitada.
431
Em qualquer trabalho similar a este, identificar e sistematizar argumentos divergentes sobre um mesmo assunto tarefa necessria, mas no trivial. De todo modo,
como primeira aproximao ao objeto, seria possvel dizer que o conjunto de entrevistas realizadas se circunscreve em torno de trs grandes agregados temticos, a saber:
vises divergentes dos dirigentes sobre o significado prtico e aquele
terica ou institucionalmente possvel referente ao ciclo de gesto;
vises divergentes dos dirigentes sobre a estrutura organizacional ou a
estrutura de governana de um suposto ciclo de gesto; e
vises divergentes dos dirigentes sobre possibilidades de integrao e carreiras deste suposto ciclo de gesto.
2.1 Vises dos dirigentes sobre o significado prtico do ciclo de gesto
432
Carreiras que, at alguns anos antes, constituam, junto a outras, uma espcie de
elite em termos remuneratrios do servio pblico.
Em determinado momento, o Ministrio da Fazenda encaminhou ao presidente
da Repblica, sem discutir previamente com a Secretaria da Administrao Federal, um projeto de lei que propunha uma melhoria remuneratria apenas para os
servidores da Secretaria do Tesouro Nacional. Ao deixar de fora todos os outros
setores envolvidos, essa iniciativa gerou um movimento de descontentamento por
parte das demais entidades.
Naquela poca, os dirigentes das instituies conseguiram impedir que esse movimento ocorresse. Na sequncia desse movimento, o ento secretrio executivo
da Secretaria da Administrao Federal encaminhou um expediente Casa Civil
defendendo a equiparao de todas as carreiras do chamado ciclo de gesto.
Na exposio de motivos que foi encaminhada Casa Civil, ele qualificava o que
era o ciclo de gesto, defendendo precisamente a ideia de que as aes que envolvem desde a elaborao da poltica pblica, passando pelo processo de oramentao, sua implementao posterior e, finalmente, a avaliao da sua regularidade em
termos de controle interno, a liberao financeira dos recursos etc., compunham
um ciclo, que foi ali intitulado ciclo de gesto.
A partir da o conceito de ciclo de gesto foi absorvido pelas entidades representativas das carreiras como uma bandeira que permitia identific-las como parte de
um todo. Portanto, eram carreiras que se completavam em um ciclo. Essa ao foi
bem-sucedida e foi complementada pelo encaminhamento ao Congresso Nacional
de uma medida provisria, reeditada dezenas de vezes, mas finalmente aprovada,
que reformulou o sistema de planejamento e oramento e o sistema federal de
controle interno, alm do sistema de contabilidade pblica.4
Essa Lei propiciou um arcabouo institucional melhor para as atividades realizadas
pelas secretarias envolvidas no ciclo de gesto, no mbito dos seus respectivos sistemas
de oramento, do tesouro, de controle interno etc. Logo em seguida, tambm foi
encaminhada ao Congresso uma medida provisria que promoveu a criao de uma
gratificao especfica para essas carreiras. Esta gratificao de desempenho e produtividade foi posteriormente substituda pela gratificao de desempenho do ciclo de
gesto, a GCG. Ento, a partir da criao da GCG foi que se consolidou legalmente
a expresso ciclo de gesto. Assim, o que se identifica como ciclo de gesto, no
nada mais nada menos que o antigo conceito de ciclo de polticas pblicas.
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E3: O ciclo de gesto envolve aes de planejar, orar, avaliar, monitorar, executar,
controlar que se materializariam de alguma maneira no prprio macroprocesso
oramentrio. Trata-se de um processo bastante complexo e difcil, porque h
diferentes nveis de compreenso sobre o ciclo de gesto, e h diferentes maneiras
de interao. A projeo da poltica pblica no oramento j est condicionada de
alguma forma pelo PPA. Da mesma forma que o PPA, por sua vez, j est condicionado pelo programa do governo que foi eleito. Assim, o planejar j estaria, de
alguma maneira, condicionado pelo plano de governo. Pode-se afirmar at que
a deciso mais estratgica da poltica pblica quanto aplicao de recursos e
definio das grandes diretrizes estratgicas j foi tomada no momento da eleio.
Muitas vezes, restringe-se a discusso do ciclo de gesto como se ele fosse autctone, como se ele resolvesse todas as questes. Mas existe um carter primevo que
da poltica. O ciclo de gesto tem que considerar que h uma poltica, que h
um programa de governo e que o papel inteiro do ciclo, considerado de maneira
restrita, trabalhar para melhor aplicar os recursos pblicos, visando cumprir
aquele programa que foi definido da maneira mais democrtica possvel. E, se foi
decidido nas eleies, no cabe ao gestor escolher qual a estratgia poltica, mas,
sim, quais so as estratgias de execuo.
O ciclo de gesto deve estar baseado em dois grandes marcos: o poltico, em
que so definidas as prioridades que o governo tem para determinado perodo;
e a gesto, sendo que as aes devem ser executadas com eficincia, eficcia e
efetividade. Pensando o ciclo de gesto de maneira expandida, entende-se
que ele no um fim em si mesmo, mas um pedao do sistema. Ele parte
relevante, que exige tecnicalidade, conhecimento, instrumentos, tecnologia
de informao, pessoas etc.
Diante do exposto, paira alguma divergncia de entendimento, entre os dirigentes entrevistados, a respeito de quais seriam ou deveriam ser exatamente as funes,
as instituies, os processos, os instrumentos; enfim, o arsenal jurdico-institucional
a compor esse circuito/ciclo de gesto. Decorre desta divergncia de entendimentos
a variabilidade de expresses que se fizeram registrar, durante as entrevistas, para caracterizar supostamente o mesmo fenmeno. Ciclo de gesto das polticas pblicas,
ou ciclo das polticas pblicas, ou ciclo do gasto pblico, ou, at mesmo, ciclo
do controle. Pois foram todas expresses utilizadas para referenciar o conjunto de
macroprocessos da administrao pblica federal relacionados s etapas da formulao
de agendas, de estratgias e polticas pblicas, de oramentao, implementao, de
gesto e monitoramento destas, de avaliao de processos, impactos e resultados,
bem como s funes de controle interno e externo dos programas governamentais.
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QUADRO 1
Posio de entendimento comum acerca da expresso
ciclo de gesto das polticas pblicas federais
Ciclo de gesto: segundo relato de um dos entrevistados, a origem da expresso teria se dado, no Brasil, em 1993,
por ocasio de movimento salarial reivindicatrio de servidores pertencentes justamente aos rgos considerados
hoje como integrantes deste ciclo, ainda que tal arranjo jamais tenha sido formalizado jurdica ou burocraticamente. Mas houve, ao longo dos anos, algumas tentativas de se fazer meno a esta expresso, supostamente
definidora do que poderia ser considerado o ncleo estratgico do Estado para fins das funes de planejamento,
formulao, oramentao, implementao, gesto, monitoramento, avaliao e controle das aes governamentais expressas nos planos plurianuais (PPAs). Assim, embora o governo federal jamais tenha conseguido formular
uma proposta consensual de institucionalizao do ciclo de gesto das polticas pblicas, a expresso j apareceu,
por exemplo, na Lei no 10.180, de fevereiro de 2001, que tratava de carreiras do servio pblico federal.
No rol de funes tpicas de Estado organizadas em torno da ideia de um ciclo de funes destinadas a planejar,
formular, orar, implementar, gerir, monitorar, avaliar e controlar aes de governo inscritas no PPA, a atividade de
planejamento compreenderia principalmente aquela de mdio prazo consubstanciada no plano. Esse documento,
previsto no Art. 165, inciso I, da Constituio Federal, no foi ainda objeto de lei complementar que definisse sua
vigncia, elaborao e organizao, tal como determina o 9o, inciso I, deste artigo. Ento, a abrangncia do PPA e os
critrios de sua organizao vm variando conforme as prticas dos sucessivos governos.
A atividade de oramentao, de todas essas, a que estaria mais bem definida. H uma lei geral de finanas
pblicas, a Lei no 4.320/1964, que foi recepcionada pela atual ordem constitucional como lei complementar, e a
Lei Complementar no 101/2000, que normatiza a atividade de oramentao at o momento. Vale mencionar, no
entanto, que est em curso um movimento pela implementao de uma nova lei das finanas pblicas, em debate
ainda restrito ao governo federal.
O monitoramento seria a atividade que diz respeito ao acompanhamento pelo prprio rgo executor da poltica
pblica e tambm pelos rgos de controle da execuo da poltica, principalmente de controle interno. Durante
essa ao, possvel verificar se a poltica vem tendo um percurso adequado e se, de fato, com ela, pode-se atingir
o interesse pblico inicialmente almejado. O monitoramento dependeria, ento, de um processo contnuo de coleta
e anlise de informaes tal que possibilite comparar o quanto uma atividade, um projeto, um programa ou uma
poltica esto sendo implementados em face de seus objetivos.
A avaliao, por sua vez, encontrar-se-ia intrinsecamente relacionada com o monitoramento e constituir-se-ia na atividade pela qual os rgos executores e de controle realizam o acompanhamento da execuo das polticas pblicas
tendo em vista seus resultados, de modo a determinar a relevncia, a eficincia, a efetividade, o impacto e a sustentabilidade de determinada ao. Esta atividade a que encontra sua realizao de forma mais distribuda pelos rgos
pblicos o que no significa dizer que se encontre mais organizada , sendo efetuada pelos ministrios executores
e pelos rgos de planejamento, de controle e de pesquisa, como o caso do Ipea.
Por fim, o controle, aqui abordado apenas em sua dimenso interna ao Poder Executivo com a consolidao da
democracia brasileira e a crescente necessidade de transparncia e acompanhamento dos gestores pblicos pela
sociedade , vem ganhando fora. O alcance dessa atividade tem sido objeto de debates intensos na administrao
pblica, os quais tm ganhado espao na mdia e vm sendo acompanhados pela opinio pblica.
Fontes: Ministrio do Planejamento Oramento e Gesto (MP), Ministrio da Fazenda (MF) e dados das entrevistas.
Elaborao dos autores.
FIGURA 1
Etapas do planejamento governamental, na lgica do PPA
Elementos para a Organizao de um Sistema Federal de Planejamento ...
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Oramentao
E1: O Ministrio da Fazenda tem basicamente trs grandes macroprocessos. O primeiro tributrio, que praticamente nasce com o lanamento do tributo e perpassa todo o trabalho da Secretaria da Receita, do Conselho de Contribuintes, da
Procuradoria Federal, da Controladoria Geral do Tesouro Nacional, culminando
no caixa do Tesouro.
O segundo macroprocesso o oramentrio-financeiro, um pouco mais complexo,
porque no se circunscreve ao Ministrio da Fazenda. Este macroprocesso originado nos ministrios que atuam diretamente com as polticas pblicas e, portanto,
tm uma tendncia maior de demandar recursos. As polticas pblicas so transformadas em propostas oramentrias, percorrendo o Ministrio do Planejamento, os
rgos centrais do Planejamento, da Fazenda, at constituir o oramento. Segue sua
execuo, seu pagamento e s se encerra quando o Tesouro executa o pagamento
da despesa e o Siafi faz os registros. Esse macroprocesso oramentrio exige uma
parceria muito forte com o Ministrio do Planejamento, e neste mbito, tem-se
trabalhado na construo de um sistema de custos no setor pblico.
O ltimo macroprocesso engloba as reas de poltica econmica e de regulao,
e praticamente restrito ao Ministrio da Fazenda, em particular Secretaria de
Poltica Econmica e Assuntos Econmicos.
O Ministrio da Fazenda sofre alteraes ao longo do tempo com relao a seu papel
no ciclo do planejamento e do oramento. Em alguns momentos, o Ministrio busca
intervir mais na questo do planejamento global, outras vezes menos. Ultimamente tem se buscado participar de maneira cooperativa com o MP, mas o foco tem
443
sido olhar a economia como um todo, mais do que olhar para o planejamento das
finanas pblicas, do oramento, da alocao dos recursos nas diferentes polticas
pblicas. Alm disso, tem se procurado trabalhar as variveis macroeconmicas da
poltica fiscal e da poltica monetria. O papel do Ministrio com relao s finanas
pblicas tem sido no sentido de definir o tamanho do recurso existente em funo
das nossas projees de receita, da necessidade de manter os gastos sob controle, e
de manter o padro da dvida pblica tambm sob controle.
E2: O Tesouro foi criado em 1986, o Siafi, em 1987, e depois houve uma segregao
de atividades no mbito da administrao pblica federal. O Tesouro cuidava,
at 1994, de finanas e controle. Em 1994, o controle passa a ser atribuio da
SOF, enquanto o Tesouro se especializa em finanas. E, em 2000, criada a Lei
de Responsabilidade Fiscal, alm de outros mecanismos que foram consolidando
o papel do Tesouro Nacional na gesto da dvida pblica.
Essa instituio iniciou formalmente um programa de modernizao em 1996,
quando houve uma consolidao mais estrutural das principais macrofunes,
que definiram uma nova forma de operar. Este processo de modernizao do
rgo se deu de forma estruturante, desenvolvendo um sistema de avaliao de
desempenho que permitiu a insero institucional do Tesouro de forma mais forte
na administrao pblica federal.
O Tesouro teria sete grandes macrofunes: gerenciamento da dvida pblica,
programao financeira da Conta nica do Tesouro Nacional, as operaes oficiais
de crdito, os haveres e responsabilidades da Unio, contabilidade federal, a rea
federativa, e a rea federativa ES-1995, que foi criada com a ajuda do Ipea, no
mbito do Programa de Ajuste Fiscal. Estas ltimas funes permitiram constituir
uma viso mais consolidada das contas pblicas, ao incorporar os entes federativos.
Alm disso, foi criada uma estrutura de modernizao da gesto do rgo capaz
de lastrear a efetividade da execuo nas reas finalsticas. Tratou-se, sobretudo, de
implantar um sistema de planejamento baseado em metas, investimento em recursos
humanos e investimentos na rea de tecnologia de informao. Neste perodo, houve
assuno por parte do Tesouro de todo o gerenciamento da dvida pblica interna
e externa, que antes era responsabilidade do Banco Central. Houve, portanto, um
grande perodo de amadurecimento do rgo, que levou aproximadamente dez anos,
em que o Tesouro gradativamente foi assumindo mais responsabilidades.
E3: A SOF foi criada, em setembro de 1971, como uma subsecretaria especial de
finanas e, em 1972, transformou-se na Secretaria de Oramento e Finanas. Foi
assim denominada at o inicio da dcada de 1990, quando o governo Collor, ao
assumir, transformou a SOF em Departamento de Oramentos da Unio. Em
1992, com a mudana de governo, assumindo o presidente Itamar Franco, a SOF
volta a ser Secretria de Oramento, no mais de finanas.
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fiscais, inclusive dos impactos no que diz respeito s demandas por crditos suplementares, para saber se h espao para incorpor-los durante a reviso dos relatrios.
Avaliao
E1: As funes de avaliao de polticas tm que ser mais bem definidas. Essa uma
funo que poderia ser dada ao Ipea. A avaliao tem que ser um ato dos prprios gestores, mas no pode se dar de forma isolada. A avaliao participativa
muito importante, porque checa a percepo que o gestor tem da sua prpria
performance e a das suas equipes. O ideal seria haver tambm uma meta-avaliao,
porque, nem sempre, o gestor consegue perceber obstculos que um rgo que
pensa estrategicamente pode identificar.
Deveria haver tambm avaliao externa, a qual teria que ser, de alguma forma,
internalizada. Neste caso, a equipe geralmente aprende menos, a equipe se sente
auditada e reage negativamente. Quando o Ministrio do Desenvolvimento Social
criou uma secretaria de avaliao, foi algo muito positivo, porque se comeou
a trabalhar com avaliao prxima de impacto, para alm da gerencial e de
desempenho. No passado, quando as tcnicas de avaliao eram mais simples, e
quando a avaliao ou as demandas de avaliao eram tambm mais raras, poderia
ser considerado satisfatrio o monitoramento a partir de indicadores que vinham
do IBGE e de bases documentais provenientes dos ministrios. No entanto, a
avaliao de programas e avaliao de polticas exigem tcnicas mais complexas,
que demandam mais tempo. Nestes casos, o gestor necessitar de apoio externo.
Uma coisa seria a avaliao anual de desempenho. Neste caso, no se procura
mudar a poltica pblica daquele programa, as variveis que foram escolhidas
como variveis causais daquele problema e as aes, que so a verso positivada
do problema, no se alteram em uma avaliao de desempenho. Interessa, neste
caso, o procedimento, as questes gerenciais e de operao. De tempos em tempos,
seria necessrio fazer a avaliao de impacto. Outra coisa a avaliao da poltica,
avaliao do modelo causal, do modelo lgico, da dinmica de um determinado
problema. A avaliao de desempenho deveria ser uma autoavaliao, com avaliao
dos beneficirios, porque o beneficirio o principal interlocutor para se identificar
o que est funcionando ou no est funcionando. A avaliao da poltica que trata
dos resultados, portanto do impacto e transformao na sociedade, poderia ser
desempenhada por instituies como o Ipea, que tem tradio e quadros para isso.
O papel da SPI, em conjunto com o Ipea, seria de formulao dos marcos lgicos
junto aos ministrios. Poucos so os programas que tm qualidade, portanto
poucos so os programas passveis de avaliao, porque no foram feitos a partir
de um marco lgico. A SPI poderia ter a funo de pensar o programa do Plano
Plurianual e a sua estrutura de metas objetivo, indicadores e metas junto ao
Ipea e junto ao ministrio setorial na formulao de bons programas. A avaliao de
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Gesto e controle
E1: Falta uma cultura de planejamento nos rgos governamentais, e, ainda que se
atinjam muitos resultados, nem sempre so os melhores para a sociedade. O PAC
mostrou que os rgos alegavam falta de recursos, mas, ao se disponibilizar os
recursos, descobriu-se que o problema era, na verdade, falta de pessoal, de projetos. Ou seja, problemas de gesto. Para se resolver o problema do planejamento,
necessrio tratar questes como: ter projetos bem estruturados, buscar-se outra
cultura de planejamento, organizar melhor as aes, garantir pessoal qualificado nas
unidades. Muitas vezes, os rgos usam o contingenciamento como escudo para
explicar sua ineficincia. No raro, isso se d por deficincias como falta de pessoal,
infraestrutura, sistemas ou projetos bem estruturados.
H muitas crticas sobre o aumento de gasto corrente do governo e de contratao
de pessoal, mas para a prestao de um bom servio pblico, necessrio ter profissionais: mdicos, enfermeiras, professores. No adianta construir hospitais com
equipamentos de ltima gerao se no houver bons profissionais para o atendimento. O gasto corrente um gasto essencial para que o Estado preste seu servio.
E2: Os gestores deveriam ser encorajados a fazer e no a no fazer. O controle, no
Brasil, sempre foi muito mal interpretado e, somente nos ltimos anos, ganhou
uma dimenso mais adequada e o status de Ministrio, sendo que, antes, estava
vinculado a um ministrio setorial, o Ministrio da Fazenda, o que no permitia
tratar adequadamente de assuntos transversais.
necessrio aprofundar o processo de interao com o gestor, de compreenso
de suas dificuldades, para ajud-lo a enfrent-las. So notrias as dificuldades
dos gestores em gerir. A legislao deve buscar um controle mais moderno, com
desburocratizao dos processos, garantindo maior transparncia para a sociedade.
Uma das linhas de trabalho da CGU o acompanhamento de programas de
governo, o que diferencia este rgo do TCU. Este ltimo executa auditorias
operacionais e demonstra resultados, mas no tem como atribuio se comprometer com a soluo dos problemas detectados. O processo de trabalho da CGU
realizar um diagnstico, identificando os pontos que no deveriam ocorrer na
execuo de um determinado programa.
A partir da Lei de Diretrizes Oramentrias e das sinalizaes do governo na sua
mensagem ao Congresso, a CGU identifica um conjunto de aes que se entendem
prioritrias para o governo e que demandaro um acompanhamento sistemtico.
Nesse processo de acompanhamento, tenta-se fazer um mapa da trajetria da
execuo, destacando-se pontos que podem ser problemticos. Faz-se tambm um
acompanhamento oramentrio-financeiro e fsico por amostragem dos programas,
inclusive grandes obras.
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E3: A CGU , talvez, uma experincia institucional nica no mundo, pois agrega uma
combinao de funes que, na maioria dos pases, esto divididas ou dispersas em
rgos diferentes. Primeiramente, o controle interno era um sistema encabeado
pela Secretaria Federal de Controle Interno, vinculado ao Ministrio da Fazenda, e,
depois, foi transposta para a Casa Civil. Quando, no governo Fernando Henrique,
criou-se a Corregedoria-Geral da Unio, fez-se uma justaposio de duas estruturas
que no se comunicavam entre si: o rgo de controle interno e a nova Corregedoria
Geral da Unio. Sempre houve um distanciamento grande entre o rgo de controle
interno e os rgos de planejamento. O rgo de controle interno nasceu no Ministrio da Fazenda; o Ministrio do Planejamento tem outro ambiente. A comunicao
entre um e outro no trivial. Alm do mais, o enfoque que era dado ao controle
interno era predominantemente outro, no o de acompanhar e avaliar resultados
da execuo de programas. Ainda hoje, no se consegue cumprir plenamente esta
misso, pois h pletora de objetivos e de finalidades, de preocupaes e de presses.
Por outro lado, a Corregedoria Geral da Unio, que foi o embrio da futura
Controladoria, foi criada com um vis punitivo. No momento em que o governo
Lula assume o poder, at pelos compromissos histricos do governo Lula com a
tica pblica, com o combate corrupo, com o incremento da transparncia,
toda a sinalizao, a nfase, era que a CGU se tornasse uma agncia anticorrupo, muito mais que um rgo integrante do ciclo de gesto, ou seja, um rgo
de avaliao da execuo de programas. Esperava-se dela um carter muito mais
de rgo de fiscalizao, de auditoria, para detectar irregularidades, e, portanto,
combater a corrupo.
Contudo, superou-se esta viso de Corregedoria, porque, ainda na poca da transio, decidiu-se incorporar a ela outros objetivos institucionais. A ideia de uma
controladoria ento surge, combinando-se as vrias funes atualmente exercidas.
um desenho peculiar, pois agrega as funes: i) correcional, que a funo de punio
na esfera administrativa, para aqueles que cometem irregularidades, por meio de
atividades de sindicncia e processo administrativo; ii) de controle interno, contemplando desde a avaliao de programas at a responsabilidade pela identificao e comunicao de todas as irregularidades ao Tribunal de Contas, e, portanto, num leque
bastante amplo de auditoria patrimonial, financeira, contbil, apurao de denncias;
e iii) de incremento da transparncia pblica, como uma grande inovao que resulta
do entendimento de que a preveno da corrupo mais importante do que sua
punio, e de que o melhor caminho para prevenir a transparncia. Alm disso,
h uma quarta funo, um pouco mais desgarrada da finalidade da CGU propriamente dita, que a de Ouvidoria-Geral da Unio. Essa Ouvidoria , de fato, uma
Coordenao das centenas de ouvidorias especializadas que operam na administrao
federal, no exatamente um canal para denncias.
Essas funes competem entre si permanentemente. Porm, as vantagens so
inmeras, incluindo a vantagem de economia de recursos e de atividades. Este
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verdade, uma funo do TCU, mas a Constituio prev que o controle interno
deva apoiar o controle externo. O apoio ao controle externo se d basicamente
por esse trabalho de certificao das contas.
Atualmente, a atividade de auditoria vem tomando um rumo mais adequado, auxiliando o gestor a gerir. A CGU atualmente o rgo central de controle interno,
assim como existe o rgo central do sistema de planejamento, de oramento, de
administrao. Todos esses rgos centrais assumem papel de articulao com os
rgos setoriais, que executam as respectivas polticas. So esses: SOF, SPI, Ipea,
SFC (dentro da CGU), STN e outros. A questo de fundo, na forma de uma
hiptese, seria saber se existe ou no a necessidade de uma coordenao mais ampla
e formal desses rgos. E, por trs disso, est o conceito do governo em rede, e,
na rede, preciso que haja um consenso.
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5. A esse respeito, ver figura 1. Outra meno importante deve ser feita ao Frum de Integrao do Ciclo de Gesto, tal
qual foi denominada a experincia informal recente no mbito do governo federal, reunindo servidores do MPOG, do
MF, do Ipea e da CGU, com vista a aproximar especialistas em polticas pblicas e gestores governamentais, segundo
o entendimento de que a melhoria das aes de governo, em termos da clssica trade efetividade-eficcia-eficincia,
passa necessariamente por aprimoramentos tcnicos ligados ao circuito que vai da formulao e do planejamento de
polticas e programas, da oramentao, da implementao e do monitoramento, gesto e controle destes, at sua
avaliao e seu redesenho quando pertinentes.
No mbito desse frum, chegou-se constatao da necessidade de uma aproximao entre os rgos que compem
aquele circuito, como estratgia conjunta e condio de melhoria das aes e iniciativas governamentais. Por meio de
tal movimento de aproximao ou articulao institucional, as entidades buscariam desenvolver atividades conjuntas
com os seguintes objetivos especficos:
1) estabelecer sistemtica de relacionamentos tcnicos e institucionais para dar concretude ao objetivo de se caminhar rumo melhoria das polticas pblicas, em todas suas dimenses;
2) estabelecer condies institucionais e tcnicas para o compartilhamento cruzado de bases de dados, acervo
de informaes j processadas, metodologias de acompanhamento e avaliao de polticas, programas e aes
governamentais;
3) estabelecer critrios e condies institucionais para a produo de documentos conjuntos sob a forma de
pareceres e notas tcnicas, ou outros que se julgarem necessrios e pertinentes , visando contribuir, no mbito
intragovernamental, com avaliaes tcnicas e propostas de redesenho e/ou reorientao estratgica de polticas,
programas e aes de governo.
Em parte, pretendia-se alcanar tais objetivos por meio do desenvolvimento de metodologias especficas de integrao
das equipes tcnicas de todas as entidades componentes do ciclo, integrao esta que se faria, concretamente, por meio
de projetos-pilotos. Outra parte dos objetivos ligados mais diretamente a um amadurecimento conceitual e operativo
do que deveriam ser o ciclo de planejamento e gesto das polticas pblicas federais no Brasil e sua forma de funcionamento de fato integrado realizar-se-ia por meio de eventos peridicos conjuntos, com as seguintes caractersticas:
1) Discusses internas: seminrios trimestrais internos para discusses pautadas nas agendas de trabalho das entidades. Exemplos: viso integrada do ciclo de planejamento e gesto, apresentao dos processos de trabalho de
cada entidade etc.;
2) Discusses do governo com a sociedade: realizar-se-iam a cada dois anos, por meio de congressos nacionais,
tais que tratassem de monitoramento e avaliao das polticas pblicas federais, reunindo entidades integrantes
do ciclo, demais instncias de governo e ministrios setoriais, a academia e os outros setores interessados da
sociedade civil, entre outros;
3) Trabalhos de avaliao conjunta: eleger-se-iam programas e aes do governo como objeto de avaliao conjunta
do ciclo, na crena de que avaliaes conjuntas de processos e resultados tambm ajudariam a induzir a integrao entre as entidades envolvidas;
4) Capacitao: promover-se-iam palestras e cursos de capacitao para servidores pblicos, em perspectiva de
formao continuada.
Por sintomtico, cumpre registrar que tal agenda de iniciativas conjuntas, at o momento em que se encerrou este
texto, no havia prosperado de modo satisfatrio.
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Por fim, em relao ao terceiro aspecto aludido relativo a quais funes e carreiras incluir ou contemplar no ciclo de gesto , pairam divergncias srias entre
os entrevistados relativamente seleo, qualificao e composio da fora de
trabalho no setor pblico federal, algo que se chama hoje, no linguajar dominante, de gesto de pessoas ou gesto de recursos humanos no setor pblico.
H diferentes posies sobre que funes pertencem ou deveriam pertencer a tal
ciclo, bem como diferentes posies sobre como organizar e gerenciar o pessoal
empregado no ciclo, uns defendendo carreiras nicas ou mais homogneas, outros defendendo o formato atual, ancorado em especializao de carreiras por
funo e/ou rgo da administrao pblica federal.
Essa uma discusso que fortemente impactada pelo grau de (in)compreenso
que se tenha acerca do prprio ciclo, seu significado prtico e suas potencialidades
vindouras. Em uma perspectiva reducionista deste, algo centrado preponderantemente no ciclo do gasto, privilegiar-se-iam carreiras altamente especializadas naquelas
funes e instituies j mencionadas, diretamente encarregadas da arrecadao
tributria federal, da alocao oramentria final aos rgos setoriais, alm, claro,
daquelas responsveis pelo gerenciamento da moeda e da dvida pblica federal.
Contudo, se a perspectiva de estruturao e integrao das funes, das instituies, dos processos e dos instrumentos do ciclo for algo mais amplo, ento, nesse
caso, haveria de se pensar em outras formas de seleo, capacitao e gerenciamento
da fora de trabalho. Ocorre que, mesmo insatisfeitos com vrios aspectos da forma atual de recrutamento e organizao das carreiras nesses setores, os dirigentes
entrevistados mostraram-se cticos para o futuro imediato sobre as possibilidades de alterar significativamente as coisas tais como esto sendo conduzidas.
Desde os princpios gerais e perfis sob os quais se organizam os atuais concursos,
passando pelas prticas atuais de capacitao e qualificao profissional seja nos
locais de trabalho, seja ao longo das respectivas carreiras , at a discusso sobre
a mobilidade ou o trnsito possvel e/ou desejvel de pessoal entre rgos e
funes do ciclo, tudo isso motivo ainda de grande divergncia de opinio entre
os entrevistados, tal como se pode depreender das falas reproduzidas a seguir,
tanto no que diz respeito s carreiras como no que tange ao tema da integrao
das funes do ciclo de gesto.
Carreiras
E1: A concepo de carreiras do ciclo de gesto atuando em determinado ambiente
institucional tem propiciado certa objetividade de iniciativas por parte do governo, tanto no que se refere a recrutamento e seleo de servidores, como poltica
remuneratria para essas carreiras. Isso tem permitido que o quadro de pessoal do
Ipea, por exemplo, tenha uma situao remuneratria adequada, assim como os
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certa forma, sofreu algumas instabilidades em funo da sua vinculao recentemente SAE, perdendo, portanto, formalmente, uma ligao com o MP o que
no chega a ser problemtico, mas pode causar algum tipo de afastamento em
relao s polticas pblicas de curto e mdio prazo.
Alm disso, os cargos do Ipea no podem ser alocados em outros rgos, como so
os cargos das carreiras do ciclo de gesto. So cargos destinados exclusivamente s
necessidades do Ipea, o que no impede que tcnicos do Ipea, por meio de requisio para cargos de confiana, estejam a servio de outros rgos. Mas sempre
uma situao precria. Dessa forma, o Ipea tem um espao muito importante
na realizao de estudos, na realizao de pesquisas, mas seus integrantes sempre
tiveram tambm papel de destaque em outras reas do governo em virtude de suas
competncias e qualificaes pessoais.
Esse basicamente o desenho das carreiras do ciclo de gesto e como elas se complementam ou se superpem. As superposies so mnimas, o que no significa
que no haja defensores de uma fuso entre essas carreiras, que trabalham com
a perspectiva de ter uma nica carreira para todas as aes do ciclo de gesto.
Essa ideia, porm, esbarra, de certa forma, em um limite constitucional. Ainda que
se pudesse criar uma nova carreira ou aproveitar uma dessas carreiras j existentes,
como a dos gestores governamentais, para ser a carreira nica do ciclo de gesto,
criar-se-ia um forte obstculo, em virtude da impossibilidade constitucional da
transposio dos atuais integrantes das outras carreiras para uma nova carreira que
tivesse atribuies mais amplas.
E isso porque o concurso pblico, como nica e exclusiva forma de ingresso no
servio pblico, requer, precisamente, que haja essa identidade: o concurso tem que
ser especfico para o cargo que a pessoa vai assumir. Se ela fez concurso para outro
cargo, ela no pode ser aproveitada em uma nova carreira sem se submeter a um
novo concurso pblico. Ento, haveria muitas dificuldades no plano constitucional para que se reduzissem eventuais superposies a partir de uma unificao de
carreiras e da criao de uma nova carreira, que comeasse do zero. Isso acabaria
gerando um espao de conflito e de subaproveitamento de servidores experientes
com qualificaes reconhecidas e distribudos em vrios setores por todo o governo,
e no haveria, portanto, ganhos que superassem os custos.
Em outros setores, houve unificaes, como o caso, por exemplo, da Receita
Federal, mas em um contexto bem mais fcil de ser administrado, tendo em
vista, primeiramente, que a unificao se deu no mbito de um nico rgo e,
em segundo lugar, que essa unificao se deu entre carreiras que sempre pertenceram ao mesmo grupo ocupacional, sempre fizeram parte do mesmo grupo de
atribuies e que, essencialmente, exercem as mesmas tarefas com diferenciaes
menores no que se refere ao objeto uma fiscalizava tributos como IR, IPI etc.,
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enquanto a outra fiscalizava outro tipo de tributo, as contribuies sociais destinadas seguridade social.
Uma carreira generalista no ciclo de gesto supre melhor as necessidades do governo, pois d mais flexibilidade. Contudo, por outro lado, tambm tem srios
problemas no que se refere sua gesto, o que demanda um nvel de coordenao,
no mbito da superviso dessa carreira, muito maior do que eventuais carreiras
setoriais. O atual desenho com a existncia de trs grandes grupos de carreiras no
mbito da administrao direta atende satisfatoriamente as demandas da administrao pblica. Se esse desenho tivesse que ser simplificado, seriam necessrias,
ainda assim, pelo menos duas carreiras. Uma nica carreira dificilmente seria adequada para atender ao conjunto das competncias e atribuies no mbito do ciclo
de gesto. Aprimorar o ciclo de gesto uma necessidade permanente. Qualquer
governo, qualquer administrao, qualquer pas busca, continuamente, aprimorar
esse ciclo. A questo maior a , precisamente, saber at onde solues pontuais
ou setoriais so solues suficientes para o volume de situaes e de dificuldades
herdadas em virtude do sucateamento da mquina pblica nos ltimos 30 anos.
O governo federal, infelizmente, jamais implementou uma poltica ampla de
profissionalizao das suas estruturas burocrticas, o que levou criao e consolidao do modelo de ilhas de excelncia. Em um perodo mais recente, inclusive,
abusou-se da terceirizao como forma de satisfazer s necessidades de diferentes
setores. Sem contar os famigerados processos de contratao de consultores que,
na verdade, nada de consultoria faziam, seno um exerccio de funes que eram
tipicamente funes atreladas s necessidades do ciclo de gesto. Isso implica dizer
que aperfeioar o ciclo de gesto compreende suprir de fato as necessidades dos
diferentes setores em termos de recursos humanos qualificados. O que implica
tambm mais custos, mais gastos, porque essa mo de obra cara no contexto
global em que est inserida a sociedade brasileira. Um servidor que hoje, na carreira de gestor governamental, na rea do tesouro, ou na rea do oramento, inicia
com uma remunerao inicial na faixa de R$ 12- 13 mil, um servidor com uma
remunerao, para os padres brasileiros, bastante elevada. Trata-se de um cargo
competitivo em relao s melhores carreiras, as mais bem estruturadas, mais
valorizadas de qualquer nvel de governo. Consequentemente, disseminar essa
alternativa como soluo para todos os setores que dela necessitam implica em um
custo que ter de ser incorporado e, obviamente, esse custo ter de ser justificado
poltica e tecnicamente, alm de ter correspondncia em relao a desempenho.
Talvez essa seja uma das grandes lacunas da situao atual, que a de regulamentar
de fato o sistema de avaliao de desempenho, no apenas de servidores, mas de
rgos e de instituies.
Urge a regulamentao do pargrafo 8o do Artigo 35 da Constituio, permitindo
melhores condies de associar metas de desempenho aos recursos que so desti-
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reas das polticas pblicas, por isso, a gesto de pessoas tem de estar harmonizada
com essa orientao.
As carreiras do ciclo de gesto foram organizadas para dar qualidade ao servio
pblico. Mas esse foi o esforo de um perodo em que essa medida se mostrou
absolutamente insuficiente. No momento, vem sendo realizado um programa de
valorizao dessas carreiras, mas continua sendo insuficiente, pois preciso dotar
o Estado de capacidade de gesto, e isso no passa apenas por essas carreiras.
As demais carreiras, as chamadas carreiras secundrias, que foram vistas como
secundrias at agora, no devem continuar sendo vistas dessa forma. As carreiras
de apoio aos ministrios devem ser valorizadas, assim como as chamadas carreiras
transversais precisam ser estruturadas. Por exemplo, a carreira de especialista e
analista em polticas sociais; ser feito concurso para profissionais que atuem
na rea de polticas sociais, de tal forma que elas sejam valorizadas tanto quanto
as chamadas carreiras vinculadas s atividades exclusivas: fisco, justia e polcia.
Isso foi feito tambm na rea da infraestrutura, em razo do PAC, que, embora
seja um programa temporal, exige que os cargos que atuam na infraestrutura
sejam permanentes.
Deve-se reconhecer a importncia do ciclo de gesto, mas tambm que preciso ir
alm. No podemos ficar achando que as carreiras do ciclo de gesto daro conta
de dotar o Estado de capacidade de gesto pblica. Tem sido desenvolvido um
processo de valorizao das carreiras do ciclo de gesto. Essas carreiras esto sendo
organizadas de forma a poderem desempenhar melhor e com maior qualidade
seu papel. H, ainda, desafios, por exemplo, aperfeioar o processo de formao
desses profissionais, rediscutir sua produtividade, alm de realizar as avaliaes
permanentes na medida em que se adota a remunerao por subsdio, deixa de
existir a parte varivel da remunerao vinculada avaliao de desempenho. Em
sntese: o ciclo at possui um grau de articulao razovel, ainda que haja espao
para avanos, mas preciso perceber como ele se articula com o conjunto de outras
carreiras para que se busque um grau de qualidade de atuao, levando ao Estado
maior capacidade de gesto.
Integrao de funes
E1: O primeiro passo para se fazer a integrao sistmica do ciclo de gesto seria partir
da viso estratgica dos rgos. necessrio promover encontros, nos quais se
estabeleam no somente grandes agendas na rea finalstica, mas tambm agendas
das reas de gesto. preciso promover o encontro de planejamentos estratgicos.
Assim, o Tesouro, ao trabalhar seu planejamento estratgico, teria que dialogar
com o Ipea e os outros rgos, como o SOF e CGU.
Integrar via planejamento estratgico seria um caminho vivel mesmo que se
construsse ao menos uma agenda mnima em atividades finalsticas e atividades
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Em suma, se, para esse aspecto em particular bem como para os demais ,
primeira vista, ainda no possvel se chegar a consensos de forma fcil e rpida, haveria ao menos alguns elementos comuns em torno dos quais se poderiam
organizar ou produzir entendimentos e encaminhamentos comuns? Quais seriam
estes? Em cada caso, quais os nveis de comprometimento poltico necessrio?
Ou por outra forma: quais os requerimentos polticos e institucionais necessrios
produo e efetivao desses supostos consensos? Considerando-se que respostas
a estas questes no so nem simples nem imediatas, esta foi, ento, a segunda
tarefa a que se props o presente captulo, ancorado tambm sobre as entrevistas
realizadas junto a dirigentes de alto escalo do governo federal, mas, agora, visando
identificar pontos de convergncia para uma agenda de transformaes na relao
entre as atividades de planejamento e gesto no Brasil.
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Por meio de leitura e interpretao conjunta das entrevistas, parece no ser exagero afirmar haver certo nvel de consenso, entre os dirigentes, a respeito de duas
ordens gerais de questes, ambas referenciadas a um balano geral das polticas
pblicas de corte federal.
No plano dos avanos nacionais, destaque-se a ampliao e a complexificao
da atuao estatal por meio de seu arco de polticas pblicas sobre dimenses
cruciais da vida social e econmica do pas. Especialmente interessante constatar a relativa rapidez em termos histrico-comparativos com que processos
de aparelhamento e sofisticao institucional do Estado, de natureza contnua,
cumulativa e coletiva, tm se dado no pas.
Grosso modo, desde a dcada de 1980, em que se instaurou, no Brasil, o lento
processo de redemocratizao, tem-se observado no sem embates e tenses
polticas e ideolgicas de vrios nveis um movimento praticamente permanente
de amadurecimento institucional no interior do Estado brasileiro. Em tese, hoje,
o Estado brasileiro sobretudo no nvel federal, em alguns estados e em alguns
municpios possui recursos fiscais, humanos, tecnolgicos e logsticos suficientes para estruturar e implementar polticas em mbitos amplos da economia e da
sociedade nacional. claro que, por outro lado, restam ainda inmeras questes
e problemas a enfrentar, estes tambm de dimenses considerveis.
Coloca-se, ento, a segunda ordem de concluses gerais do trabalho de campo:
prioritria e estrategicamente, tratar-se-ia de mobilizar esforos de compreenso e
de atuao em torno, linhas gerais, de trs conjuntos de desafios, a saber: qualidade
dos bens e servios pblicos disponibilizados sociedade; equacionamento dos
esquemas de financiamento tributrio para diversas polticas pblicas de orientao
federal; e aperfeioamentos institucionais-legais no espectro amplo da gesto e
execuo das diversas polticas pblicas em ao pelo pas.
Com relao qualidade dos bens e servios ofertados sociedade, patente
e antiga a baixa qualidade geral destes, e, a despeito do movimento relativamente
rpido de ampliao da cobertura em vrios casos (vejam-se, por exemplo, as reas
de sade, educao, previdncia e assistncia social etc.), nada justificaria o adiamento desta agenda da melhoria da qualidade com vista legitimao poltica e
preservao social das conquistas obtidas at agora. A agenda da qualidade, por
sua vez, guarda estreita relao com as duas outras mencionadas anteriormente: a
das dimenses do financiamento e da gesto.
No caso do financiamento, seria preciso enfrentar tanto a questo dos montantes a disponibilizar para determinadas polticas ainda claramente insuficientes
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6. Duas iniciativas recentes so sintomticas da primazia da agenda da gesto sobre a do planejamento: i) fruto de um
grande esforo de articulao institucional do governo federal com as secretarias estaduais de administrao pblica,
vivenciou-se, em 2009, o Ano Nacional da Gesto Pblica; e ii) por essa poca, a SAE/PR mobilizou atores relevantes
do prprio governo e da sociedade civil, tendo conseguido sistematizar um leque imenso de demandas difusas em
torno de um documento chamado Agenda Nacional de Gesto Pblica. Ver, a respeito, Brasil (2002, 2009a, 2009b,
2009c, 2010).
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QUADRO 2
Iniciativas legais em estudo e inovaes administrativas em implementao pelo MP
O MP elegeu 2009 como o Ano Nacional da Gesto Pblica no Brasil e publicou em conjunto com o Conselho
Nacional dos Secretrios Estaduais de Administrao (CONSAD) a Carta de Braslia, que firma entendimentos entre o ministrio e os gestores estaduais, bem como pontua uma srie de propostas e objetivos estratgicos visando
melhoria da gesto pblica nacional.
Algumas iniciativas oriundas do MP visando ao aperfeioamento da gesto pblica no mbito do governo federal
seriam:
C
riao do Portal de Convnios (SICONV), por meio do Decreto no 6.170/2007: trata-se de um sistema que desburocratiza e d mais transparncia aos repasses de recursos pblicos da Unio para estados, municpios e ONGs
Criao, em 2008, de novas carreiras voltadas para as reas de infraestrutura, de polticas sociais e tecnologia da
informao, como forma de profissionalizar a gesto pblica do Poder Executivo federal.
Ata de registro de preos.
Apresentao do Projeto de Lei Complementar no 32/2007, que altera a Lei no 8.666/1993 e confere mais eficincia, efetividade e transparncia aos procedimentos de contratao pelos rgos pblicos.
Elaborao do PLC no 92/2007, que cria as fundaes pblicas de direito privado, mais conhecidas como fundaes estatais: trata-se de um novo modelo institucional, dotado de autonomia gerencial, oramentria e financeira
para desempenho de atividade estatal no exclusiva do Estado.
Apresentao do Projeto de Lei no 3.429/2008, que cria as funes comissionadas do Poder Executivo, com o
objetivo de destinar parte dos cargos de livre provimento a servidores pblicos efetivos, com definio de critrios
meritocrticos para a ocupao.
Apresentao da proposta de Lei Orgnica da Administrao Pblica Federal: est sendo discutido o anteprojeto
de lei que estabelece normas gerais de atualizao do marco legal de organizao e funcionamento da administrao pblica federal.
Apresentao de proposta para atualizar e aperfeioar a Lei no 4.320/1964, visando constituir uma nova lei geral
para as finanas pblicas no pas.
A SAE/PR desenvolveu, ao longo de 2008 e 2009, um grande esforo de articulao e consulta junto a entidades e
especialistas em gesto pblica, visando organizar pontos de comum entendimento para uma Agenda Nacional de
Gesto Pblica no Brasil, cujos temas centrais propostos para atuao imediata do governo federal seriam:
burocracia profissional e meritocrtica;
qualidade das polticas pblicas;
pluralismo institucional;
repactuao federativa nas polticas pblicas;
papel dos rgos de controle; e
governana.
Fontes: MP e SAE/PR (vrios documentos).
Elaborao dos autores.
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mento. O trabalho de articulao institucional aqui referido necessariamente complexo, porque, em qualquer caso, deve envolver muitos
atores, cada qual com seu cabedal de interesses diversos e com recursos
diferenciados de poder. Com isso, grande parte das chances de sucesso
do planejamento governamental depende, na verdade, da capacidade
que polticos e gestores pblicos demonstram para realizar, a contento, este esforo de articulao institucional em diversos nveis. Por sua
vez, exige-se, em paralelo, um trabalho igualmente grande e complexo
de coordenao geral das aes e iniciativas de planejamento, mas que,
neste caso, porquanto no desprezvel em termos de esforo e dedicao
institucional, algo que soa factvel ao Estado realizar.
3. dotar a funo planejamento de fortes contedos prospectivos e propositivos:
cada vez mais, ambas as dimenses aludidas a prospeco e a proposio devem compor o norte das atividades e iniciativas de planejamento pblico. Trata-se, fundamentalmente, de dotar o planejamento de instrumentos e tcnicas de apreenso e interpretao de cenrios
e tendncias, e, simultaneamente, de teor propositivo para reorientar e
redirecionar, quando pertinente, as polticas, os programas e as aes
de governo.
4. dotar a funo planejamento de forte componente participativo: hoje, qualquer iniciativa ou atividade de planejamento governamental que se pretenda eficaz, precisa aceitar e mesmo contar com certo nvel de
engajamento pblico dos atores diretamente envolvidos com a questo,
sejam estes da burocracia estatal, polticos ou acadmicos, sejam os prprios beneficirios da ao que se pretende realizar. Em outras palavras,
a atividade de planejamento deve prever uma dose no desprezvel de
horizontalismo em sua concepo, vale dizer, de participao direta e
envolvimento prtico de sempre que possvel todos os atores pertencentes arena em questo.
5. dotar a funo planejamento de fortes contedos ticos: trata-se aqui, cada
vez mais, de introduzir princpios da repblica e da democracia como
referncias fundamentais organizao institucional do Estado e prpria ao estatal.
O debate e o enfrentamento de todas as questes enunciadas neste trabalho
seguramente requerem a participao e o engajamento dos mais variados segmentos da sociedade brasileira, a includos os setores produtivos e os movimentos
organizados da sociedade civil. essencial, contudo, reconhecer que o Estado
brasileiro desempenha um papel essencial e indelegvel como forma institucional
ativa no processo de desenvolvimento do pas. Este texto, ento, pretendeu lanar
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9. Fala-se aqui de um sentido de desenvolvimento que compreende, basicamente, as seguintes dimenses ou qualificativos intrnsecos: i) insero internacional soberana; ii) macroeconomia para o desenvolvimento: crescimento, estabilidade e emprego; iii) infraestrutura econmica, social e urbana; iv) estrutura tecnoprodutiva avanada e regionalmente
articulada; v) sustentabilidade ambiental; vi) proteo social, garantia de direitos e gerao de oportunidades; e vii)
fortalecimento do Estado, das instituies e da democracia. Embora no esgotem o conjunto de atributos desejveis
de um ideal amplo de desenvolvimento para o pas, estas dimenses certamente cobrem uma parte bastante grande
do que seria necessrio para garantir nveis simultneos e satisfatrios de soberania externa; incluso social pelo
trabalho qualificado e qualificante; produtividade sistmica elevada e regionalmente bem distribuda; sustentabilidade
ambiental e humana; equidade social e democracia civil; alm de poltica ampla e qualificada. A respeito, ver Brasil
(2009d) e Cardoso Jr. (2009).
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No por outra razo, portanto, que, neste livro, buscou-se revisitar a discusso sobre planejamento e gesto no Brasil, com o objetivo de refletir sobre as
possibilidades atuais de reconciliao entre tais funes do Estado na promoo
do desenvolvimento nacional. A partir do resgate histrico quanto atuao do
Estado brasileiro ao longo do perodo republicano, confirmou-se a percepo de
dissociao e primazia historicamente alternada entre planejamento e gesto no pas.
Como visto, durante grande parte do sculo XX, teriam predominado o planejamento sem gesto mal compensado pelo recurso histrico chamada administrao paralela e a busca de objetivos estratgicos sem a devida constituio de
aparato administrativo para tal. Por outro lado, a partir da dcada de 1990, ganharam
primazia a gesto e a construo de suas instituies, desprovidas, porm, de sentido
ou contedo estratgico, isto , com nfase na racionalizao de procedimentos e
submisso do planejamento lgica fsico-financeira da gesto oramentria.
Assim, com vistas atualizao e compreenso mais aprofundada do tema, a
pesquisa emprica que embasa este captulo lanou mo da sistematizao de entrevistas junto a dirigentes de alto escalo do governo federal sobre como se colocam
hoje as possibilidades para uma articulao sinrgica entre o aprimoramento da
administrao pblica e a construo de viso estratgica para capacitar o Estado
na promoo do desenvolvimento. Embora tais entrevistas tenham deixado clara
a necessidade de se avanar na compreenso destes temas, elas sugerem que as
dimenses do planejamento e da gesto das polticas pblicas para o desenvolvimento esto de volta ao centro do debate nacional e dos circuitos de decises
governamentais, indicando confiana no fato de que o acmulo institucional que
se possui hoje no seio dos aparelhos de Estado brasileiros constitui ponto de partida
fundamental para a organizao de um possvel Sistema Federal de Planejamento
Governamental e Gesto Pblica no Brasil.
REFERNCIAS
ABRUCIO, L. F. Trajetria recente da gesto pblica brasileira: um balano crtico e a renovao da agenda de reformas. Revista de Administrao Pblica, Rio
de Janeiro, 2007. Edio especial comemorativa (1967-2007).
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LISTA DE SIGLAS
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Clia Corra
Fernando Ferreira
Francisco Gaetani
Secretrio-executivo adjunto MP
Presidente ENAP
Ministro-chefe CGU
Secretrio-executivo MEC
Secretrio de Gesto MP
Nelson Barbosa
Nelson Machado
Secretrio-executivo MF
Presidente CONSAD
Waldir Pires
Ex-ministro-chefe CGU
Captulo 8
1 INTRODUO
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QUADRO 1
Funes inerentes constituio dos Estados modernos
Fundamentos histricos dos Estados nacionais
Monoplio da tributao
Elaborao do autor.
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1. De outro modo, Estado e capitalismo seriam divergentes sempre que, por exemplo, uma administrao estatal
no conseguisse impor, como norma de comportamento geral sociedade, a totalidade das leis e a exclusividade
do uso da fora, casos em que ele estaria, a um s tempo, pondo em dvida a garantia de proteo propriedade
privada e a confiana no cumprimento dos contratos, dois dos mais importantes fundamentos de uma economia
capitalista. Outro exemplo seria o de um Estado que no conseguisse garantir a estabilidade do valor real da moeda,
tampouco assegurar os parmetros bsicos de clculo para o valor esperado da rentabilidade empresarial, dois
outros fundamentos definidores desta economia. Ambos os exemplos poderiam, feitas as devidas consideraes s
especificidades nacionais, ser aplicados a praticamente todos os pases latino-americanos, inclusive o Brasil. Em tais
exemplos, evidencia-se, ento, que o Estado no poderia infringir aqueles fundamentos bsicos de existncia do
capitalismo, sob pena de, assim agindo, atingir seus elementos definidores. Em suma, aquilo que aparece em muitas
anlises como dependncia total do Estado ao capital, poderia ser tratado, segundo as sugestes anteriores, como
movimentos de autodefesa do Estado, no sentido de estar tentando, a cada momento, garantir a existncia dos
parmetros que explicam e justificam sua razo de ser: o monoplio do uso da violncia, o monoplio de formulao
e imposio das leis, o monoplio de criao e gesto da moeda e o monoplio da tributao. No fundo, a confuso
aparece porque mesmo difcil pensar em um Estado moderno que no seja capitalista, posto terem nascido, seno
como irmos siameses, ao menos no bojo do mesmo processo de desagregao da ordem feudal/senhorial, em que
gradativamente se tornava imperativo assegurar: proteo propriedade privada, confiana na ordem legal e na
validade dos contratos, estabilidade do valor real da moeda e previsibilidade no clculo da rentabilidade empresarial.
2. Em especial, ver Evans (2004) e Diniz e Leopoldi (2010).
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3. preciso destacar que os centros de poder do sistema estatal podem se modificar ao longo do tempo isto ,
determinado centro de poder no passado pode deixar de s-lo hoje , pois seu poder no emana do fato de possuir
uma fora prpria distinta do poder de determinado grupo social ao estilo weberiano , mas, sim, da sua relao no
mbito das lutas polticas intrnsecas pelo controle dos centros de poder do Estado.
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os quais enfatiza-se aqui poderiam ser mais bem articulados para serem operados
de forma ativa como indutores do desenvolvimento na atual quadra histrica do pas.
A importncia desses instrumentos para a atuao do Estado brasileiro
ficou evidente no enfrentamento da crise internacional recente, j que as polticas
anticclicas implementadas foram fundamentais para reverter as expectativas dos
agentes econmicos que quela altura estavam condicionadas pelo colapso do
estado de confiana e pela paralisia real da economia mundial.6
Nesse sentido, no binio 2009-2010, por exemplo, o Estado brasileiro utilizou
raios de manobra de que dispunha em suas polticas monetria e fiscal, alm de
instumentos de interveno direta provenientes, sobretudo, das empresas estatais
e dos bancos pblicos, para corrigir falhas do sistema econmico, obtendo desta
forma considervel sucesso. Isto mostra a necessidade de reforar as capacidades
estatais e os instrumentos disponveis para planejar e coordenar o desenvolvimento
nacional, considerando-se a independncia poltica do Estado e o interesse pblico
em relao aos particulares, bem como a preponderncia de instituies e princpios
da repblica e da democracia sobre valores de mercado.
3 CAPACIDADES ESTATAIS E INSTRUMENTOS GOVERNAMENTAIS PARA O
PLANEJAMENTO DO DESENVOLVIMENTO BRASILEIRO
O livro Estado, Instituies e Democracia (IPEA, 2010c, 2010d e 2010e) foi dividido em trs volumes, dos quais o terceiro constituiu o volume que tratou de
forma mais explcita as conexes entre Estado e desenvolvimento no Brasil. Dividido, por sua vez, em trs partes, cada uma destas pretendeu trazer tona uma
discusso especfica que se articula aos objetivos gerais deste volume. Passemos de
maneira no exautiva aos pontos principais.
3.1 Planejamento e desenvolvimento: condies para uma
reconstruo sinrgica
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Com isto, no se quer dizer que tais direitos no sejam importantes para
delimitar mercados e, at mesmo, organizar transaes; assim so, desde que
referenciados ou submetidos a valores e parmetros superiores, fundados na ideia
geral de bem pblico ou interesse social, como prev, alis, as prprias legislaes
que tratam do tema.
Argumenta-se neste trabalho ser isso no s desejvel, como tambm
possvel, at mesmo nos quatro parmetros gerais enunciados ao incio deste
captulo (novamente o quadro 1), os quais ligam e condicionam, mutuamente,
os fundamentos dos Estados modernos aos fundamentos do regime capitalista.
Focando-se especificamente o caso nacional, afirma-se que
a evoluo da propriedade no Brasil em sua dimenso histrica desde o ordenamento
da propriedade do perodo colonial at o regime jurdico da propriedade configurado
na Constituio Federal de 1988 (CF/88) , entendendo a propriedade no como
um direito sagrado e absoluto, mas como um instituto jurdico concreto; portanto,
inserido na dinmica histrico-social do pas (IPEA, 2010e, p. 262).
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como objetivo facilitar o acesso das camadas populares mormente de regies menos
favorecidas a servios financeiros de vrios tipos, como contas bancrias, poupana
e crdito pessoal, seguros etc.
Ao lado, por sua vez, das estatais e dos bancos pblicos, os fundos de penso e
pblicos so considerados, neste trabalho, instrumentos governamentais disposio
potencial do Estado para fins de planejamento. No caso dos fundos pblicos do
governo federal, ressalte-se a discusso a respeito dos instrumentos que o Estado
brasileiro dispe para realizar determinadas polticas pblicas. Mais especificamente,
fala-se do Fundo de Garantia por Tempo de Servio (FGTS), do Fundo de Amparo
ao Trabalhador (FAT), do Fundo Constitucional de Financiamento do Norte
(FNO), do Fundo Constitucional de Financiamento do Nordeste (FNE), do Fundo
Constitucional de Financiamento do Centro-Oeste (FCO), dos fundos setoriais
atrelados s reas de cincia e tecnologia e dos respectivos instrumentos de poltica
pblica que podem ser por estes mobilizados.
Salienta-se, nesse caso, a necessidade de aprofundamento das anlises e dos
estudos a respeito do papel que tais fundos desempenham no sistema econmico
e dos impactos das polticas pblicas viabilizados por eles. Tarefa esta que se
mostra no trivial, haja vista os diferentes setores econmicos e sociais que so
ou poderiam ser beneficiados por este tipo de poltica, tanto de forma direta
quanto indireta. Em especial, o montante e o perfil dos recursos financeiros
mobilizveis pelos fundos pblicos mostram-se instrumentos de polticas pblicas
no desprezveis, no mbito estatal brasileiro, para a montagem de arquiteturas de
gesto e financiamento direto do desenvolvimento, talvez mais atuantes e adequadas
do que aquelas atualmente vigentes, ainda mais quando se leva em conta as ainda
perversas condies de vida de grande parte da populao brasileira.
Praticamente, o mesmo pode ser dito dos fundos de penso no Brasil,
sobretudo em funo da importncia de instrumentos de financiamento de longo
prazo (funding) para o investimento setorial e para as prprias estratgias nacionais
de desenvolvimento econmico e social. Em linhas gerais, argumenta-se dispor
o Estado brasileiro de instrumentos potenciais para direcionar os recursos dos
fundos de penso alocados atualmente de forma conservadora, grande parte em
ttulos da dvida pblica em prol do investimento produtivo e, possivelmente,
do desenvolvimento nacional.
Em primeiro lugar, importante salientar que mudanas institucionais e
regulatrias recentes por meio das Leis Complementares (LCs) nos 108/2001
e 109/2001 definiram novos padres na composio das instncias normativas,
fiscalizadoras e executivas dos fundos de penso, ampliando a participao dos
trabalhadores, bem como gerando significativos efeitos na gesto dos recursos dos
respectivos fundos. Esta mudana na gesto, no entanto, ainda no se traduziu
em grandes transformaes na opo conservadora de alocao de recursos dos
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9. Nos pontos de transio ou de bifurcao, o sistema se depara com a indeterminao. Isto, associado
irreversibilidade do tempo histrico, gera elevado grau de instabilidade e de pouca ou nenhuma direcionalidade aos
sistemas. nessa fase que os atores sociais podem criar opes capazes de modificar conscientemente seu ambiente,
dadas a disponibilidade de informaes e suas estratgias de ao (Prigogine, 1996).
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Notas Biogrficas
Alfredo Costa-Filho
Formado em cincias econmicas pela Faculdade de Cincias Econmicas e Administrativas da Universidade de So Paulo (USP), em sociologia do desenvolvimento pela Faculdade de Filosofia, Cincias e Letras da USP, e em planejamento e
estratgia pela Escola Superior de Guerra (ESG). At 1970, lecionou desenvolvimento econmico na Faculdade de Filosofia, Cincias e Letras de Rio Claro e dirigiu projetos na iniciativa privada. Foi experto da Organizao das Naes Unidas (ONU) em planejamento Chile e Mxico e do Ipea. Entre 1982 e 1992,
foi diretor-geral do Instituto Latino-Americano e do Caribe de Planejamento
Econmico e Social (Ilpes), que congrega 40 pases. consultor internacional
e autor de 86 publicaes sobre prospectiva e planejamento. Foi membro do
Captulo Espanhol do Clube de Roma. Correio eletrnico: acostaf@terra.com.br.
Denis Maracci Gimenez
Doutor em desenvolvimento econmico pelo Instituto de Economia da Universidade Estadual de Campinas (UNICAMP), com mestrado em economia social
e do trabalho pela mesma universidade. Atualmente docente das Faculdades de
Campinas (FACAMP) e pesquisador do Instituto de Economia da UNICAMP
no Centro de Estudos Sindicais e de Economia do Trabalho (CESIT). Correio
eletrnico: maracci@ymail.com.
Eugnio Andrade Vilela dos Santos
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Economista pela Faculdade de Economia e Administrao da USP, mestre e doutorando do Programa de Integrao da Amrica Latina da USP. Foi coordenador
geral de Emprego e Renda do Ministrio do Trabalho e Emprego, e consultor do
Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), Organizao Internacional
do Trabalho (OIT) e Confederao Nacional da Indstria (CNI), entre outras
instituies. Correio eletrnico: francomt@uol.com.br.
Jorge Leiva Lavalle
Notas Biogrficas
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Capa
Jeovah Herculano Szervinsk Jnior
Livraria do Ipea
SBS - Quadra 1 - Bloco J - Ed. BNDES - Trreo
70076-900 - Braslia - DF
Tel.: (61) 3315-5336
Correio eletrnico: livraria@ipea.gov.br
Assim, considerado este livro em conjunto com os volumes anteriores e vindouros, conclui-se que esta coleo objetiva
constituir entendimento amplo e qualificado acerca das temticas da retomada do
desenvolvimento como ideia-fora da nao (volumes 1, 2 e 3), do planejamento governamental e da burocracia pblica (volumes 4 e 5), da gesto e dos mecanismos
de controle do Estado e de participao da
sociedade em diferentes estgios das polticas pblicas brasileiras (volumes 6, 7 e 8).
No agregado, busca-se instaurar, a partir da nova diretoria do Ipea destinada s
atividades de pesquisa e assessoramento governamental nos campos de estudo do Estado, das instituies e da democracia (Diest),
uma dinmica de investigao sistematizada
em torno destes temas, notadamente: desenvolvimento, planejamento, gesto, controle
e participao. Espera-se que a srie venha
subsidiar processos concretos de tomada de
decises estratgicas no mbito do Estado,
assim como mais bem qualificar o trabalho
de assessoria tcnica praticada pelo instituto, sobretudo nestas matrias.
Para tanto, ao longo de todo o livro
buscou-se cotejar especificamente, de um
lado, aspectos crticos da dimenso histrica e do aprendizado institucional derivado sobretudo da experincia brasileira de planejamento (parte I); e, de outro,
aspectos mais diretamente conectados
com a histria recente (dcada de 1990) e
a contemporaneidade (primeira dcada de
2000) desta problemtica (parte II).
Alfredo Costa-Filho
Denis Maracci Gimenez
Eugnio Vilela dos Santos
Fernando Rezende
Franco de Matos
Jorge Leiva Lavalle
Jos Celso Cardoso Jr.
Valdir Melo
Este volume da srie Dilogos para o Desenvolvimento procura resgatar, histrica e analiticamente, a trajetria algo particular do
planejamento governamental na Amrica
Latina, com nfase ao caso brasileiro. Alm
disso, a Parte II do livro, destinada s questes contemporneas, busca situar a problemtica do planejamento desde a Constituio de 1988, particularmente frente ao que
se chama, no captulo 6, de a primazia da
gesto pblica gerencialista sobre a dimenso poltica e estratgica do planejamento,
com vistas tanto a se compreender e melhor
qualificar o debate em curso, como para sugerir caminhos para a reinveno do Estado
rumo ao desenvolvimento.
Volume
A Reinveno
do Planejamento
Governamental
no Brasil
Volume 4
Dilogos para o
Desenvolvimento
Organizador
Jos Celso Cardoso Jr.
10/06/2011 18:09:08