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Tributao e Equidade

no Brasil
um regi st ro da ref l exo
do I pea no bi ni o
2 0 0 8 - 2 0 0 9
Jorge Abraho de Cast ro
Cl udi o Hami l t on Mat os dos Sant os
Jos Apareci do Carl os Ri bei ro
Or gani zador es
Governo Federal
Secretaria de Assuntos Estratgicos da
Presidncia da Repblica
Ministro Samuel Pinheiro Guimares Neto
Presidente
Marcio Pochmann
Diretor de Desenvolvimento Institucional
Fernando Ferreira
Diretor de Estudos e Relaes Econmicas e
Polticas Internacionais
Mrio Lisboa Theodoro
Diretor de Estudos e Polticas do Estado, das
Instituies e da Democracia
Jos Celso Pereira Cardoso Jnior
Diretor de Estudos e Polticas
Macroeconmicas
Joo Sics
Diretora de Estudos e Polticas Regionais,
Urbanas e Ambientais
Liana Maria da Frota Carleial
Diretor de Estudos e Polticas Setoriais,
de Inovao, Regulao e Infraestrutura
Mrcio Wohlers de Almeida
Diretor de Estudos e Polticas Sociais
Jorge Abraho de Castro
Chefe de Gabinete
Persio Marco Antonio Davison
Assessor-chefe de Imprensa e Comunicao
Daniel Castro
Ouvidoria: http://www.ipea.gov.br/ouvidoria
URL: http://www.ipea.gov.br
Fundao pblica vinculada Secretaria de Assuntos
Estratgicos, o Ipea fornece suporte tcnico e institucional
s aes governamentais possibilitando a formulao de
inmeras polticas pblicas e de programas de desenvolvimento
brasileiro e disponibiliza, para a sociedade, pesquisas e
estudos realizados por seus tcnicos.
Braslia, 2010
As opinies emitidas nesta publicao so de exclusiva e de inteira
responsabilidade dos autores, no exprimindo, necessariamente, o ponto
de vista do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada, ou da Secretaria
de Assuntos Estratgicos.
permitida a reproduo deste texto e dos dados nele contidos, desde
que citada a fonte. Reprodues para ns comerciais so proibidas.
Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ipea 2010
Tributaao e equidade no Brasil: um registro da reexo
do Ipea no binio 2008-2009 / organizadores: Jorge
Abrao de Castro, Cludio Hamilton Matos dos Santos,
Jos Aparecido Carlos Ribeiro. Braslia: Ipea, 2010.
514 p.: grfs., tabs.
Inclui bibliograa.
ISBN 978-85-781-1050-5
Anexo: Indicadores de equidade do sistema tributrio
nacional, 2009. 78 p.
1. Tributao. 2. Equidade Econmica. 3. Sistema Tri-
butrio Nacional. 4. Brasil. I. Castro, Jorge Abrao de. II.
Santos, Cludio Hamilton Matos dos. III. Ribeiro, Jos
Aparecido Carlos. IV. Instituto de Pesquisa Econmica
Aplicada.
CDD 336.200981
SUMRIO
APRESENTAO
Jorge Abraho de Castro ..................................................................................................................... 7
INTRODUO
TRIBUTAO E EQUIDADE: UMA CONTRIBUIO PARA O DEBATE BRASILEIRO ......................................... 9
Cludio Hamilton dos Santos
CAPTULO 1 UM PANORAMA DAS FINANAS PBLICAS BRASILEIRAS 1995/2009
Cludio Hamilton dos Santos ..................................................................................... 19
CAPTULO 2 TRIBUTAO, PREVIDNCIA E ASSISTNCIA SOCIAIS:
IMPACTOS DISTRIBUTIVOS
Fernando Gaiger Silveira ............................................................................... 67
CAPTULO 3 UMA ANLISE DA CARGA TRIBUTRIA BRUTA E DAS
TRANSFERNCIAS DE ASSISTNCIA E PREVIDNCIA
NO BRASIL NO PERODO 1995-2009: EVOLUO,
COMPOSIO E SUAS RELAES COM A REGRESSIVIDADE
E A DISTRIBUIO DE RENDA
Mrcio Bruno Ribeiro ................................................................................................ 125
CAPTULO 4 A EVOLUO DA ESTRUTURA TRIBUTRIA E DO FISCO
BRASILEIRO: 1889-2009
Fabrcio Augusto de Oliveira..................................................................................... 153
CAPTULO 5 O POTENCIAL DISTRIBUTIVO DO IMPOSTO DE
RENDA-PESSOA FSICA (IRPF)
Sergei Soares
Fernando Gaiger Silveira
Claudio Hamilton dos Santos
Fbio Monteiro Vaz
Andr Luis Souza ...................................................................................................... 213
CAPTULO 6 ASPECTOS DISTRIBUTIVOS DO IPTU E DO PATRIMNIO
IMOBILIRIO DAS FAMLIAS BRASILEIRAS
Pedro Humberto Bruno de Carvalho Jr. ........................................................ 257
CAPTULO 7 A DESONERAO DA FOLHA DE PAGAMENTOS E
SUA RELAO COM A FORMALIDADE NO MERCADO DE TRABALHO
Graziela Ansiliero
Leonardo Alves Rangel
Luis Henrique Paiva
Matheus Stivali
Edvaldo Duarte Barbosa
Fernando Gaiger Silveira ............................................................................ 309
CAPTULO 8 GASTO TRIBUTRIO E CONFLITO DISTRIBUTIVO NA SADE
Srgio Francisco Piola
Maria Elizabeth Diniz Barros
Luciana Mendes Santos Servo
Roberto Nogueira
Edvaldo Batista de S
Andrea Barreto de Paiva ............................................................................ 351
CAPTULO 9 GASTOS TRIBUTRIOS SOCIAIS DE MBITO FEDERAL:
UMA PROPOSTA DE DIMENSIONAMENTO
Nathalie Beghin
Jos Valente Chaves
Jos Aparecido Carlos Ribeiro .................................................................... 375
CAPTULO 10 GOVERNANA INTERNACIONAL E IMPOSTO GLOBAL
Giorgio Romano Schutte ............................................................................ 409
ANEXO INDICADORES DE EQUIDADE DO SISTEMA TRIBUTRIO
NACIONAL: RELATRIO DE OBSERVAO N
O
1 ........................................... 437
APRESENTAO
A publicao Tributao e Equidade no Brasil: um registro da reexo do Ipea no
binio 2008-2009 constitui momento importante na retomada, pelo Ipea, da te-
mtica tributria nesta ocasio, centrada nas questes relativas equidade. Para
dar concretude a este propsito, buscou-se trabalhar o tema de forma transversal,
por meio do envolvimento da totalidade da produo tcnica realizada nos ltimos
anos em todas as diretorias da instituio. Com isto, contemplar diversos olhares a
respeito do tema e, apesar da diversidade encontrada, foi possvel ordenar os diver-
sos estudos segundo aspectos mais agregados, especcos e alguns tpicos diversos.
Em termos de mtodo de trabalho, foi fundamental a constituio de um gru-
po de trabalho interdiretoria, dirigido pelo autor e os tcnicos Cludio Hamilton
e Jos Aparecido. Desde o incio, o grupo teve como parmetro norteador traba-
lhar a temtica da tributao e equidade a partir da necessidade de apresentar um
produto concreto, na forma de livro, que pudesse ser amplamente discutido no
Ipea, no governo e na sociedade. A dinmica implementada foi a de se buscar re-
conhecer qual eram as mais recentes produes realizadas diretamente por tcni-
cos da Casa e aquelas produzidas por parceiros do Ipea, que estavam includas no
programa de trabalho do instituto. Houve tambm, a pedido do grupo coorde-
nador, casos de produo de textos especcos por tcnicos do Ipea. Selecionados
os principais trabalhos, avanou-se discutindo os diversos textos em seminrios e
reunies abertas, cujo propsito foi problematizar os diversos documentos, dando
ainda maior qualidade e fora aos textos apresentados.
Tambm foi importante, para esse processo de construo temtica, a parti-
cipao de tcnicos da Casa nas discusses sobre a justia tributria no Brasil tra-
vadas por representantes de vrios segmentos da sociedade civil no Observatrio
da Equidade do Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social (CDES) da
Presidncia da Repblica.
Esta publicao parte relevante de um processo de fortalecimento, no
Ipea, de uma temtica fundamental para o desenvolvimento brasileiro. Ademais,
integra-se formao continuada de prossionais que podem e devem garantir
permanentemente a qualidade e a efetividade da ao do Estado em suas misses
primrias de garantir o melhor bem-estar de sua populao.
com satisfao que este trabalho apresentado, esperando-se que, por
meio de seus mtodos, possa-se fortalecer o processo de trabalho no Ipea, e que
seus resultados auxiliem atores sociais e polticos da sociedade brasileira em suas
tomadas de deciso.
Jorge Abraho de Castro
Diretor de Estudos e Polticas Sociais
INTRODUO
TRIBUTAO E EQUIDADE: UMA CONTRIBUIO PARA O DEBATE BRASILEIRO*
Cludio Hamilton dos Santos**
The American tax system, despite its many reforms and notable efciencies at collecting
revenues, is () broken. Reforms may not be more necessary than in the past, but
policy-making processes today seem incapable of the broad and comprehensive trade-offs
required to make 21
st
century government effective (STEUERLE, 2008).
The main issue dividing political parties today divided their predecessors two decades, two
centuries, and two millennia ago: what role should redistribution through government
play in our lives? While the issue is eternal, the facts are recent. More than two millennia
ago, Aristotle foresaw that the poor could use their political voice to get transfers from the
rich, yet through most history the poor never gained either voice or the transfers. Only
in the past 200 years has government social spending grown large. Only in the past two
decades have scholars and government agencies put together the explanation needed to
explain why the growth of social spending has been so recent and to judge what impact
it has had on economic growth (LINDERT, 2004).
Poucas questes em economia e, mais geralmente, nas cincias sociais so
to ricas e antigas quanto as associadas tributao. Com efeito, os primeiros
tributos apareceram junto com a civilizao na Mesopotmia e no Egito por
volta do ano 3.500 a.C. (SALANI, 2003, p. 3). Como a segunda epgrafe deixa
claro, questes tributrias vm sendo debatidas por lsofos e acadmicos h
literalmente milnios.
Poucas questes so, ainda, to complexas pelo menos quando vistas de
perspectivas mais recentes. A tributao afeta de mltiplas maneiras mltiplos
aspectos da vida econmica dos cidados das modernas economias capitalistas.
A tributao est presente, por exemplo, na esmagadora maioria das transaes de
compra e venda de produtos novos nestas economias. O cidado paga tributos ao
* O autor gostaria de agradecer a Carlos Mussi, Fernando Gaiger Silveira, Jorge Abraho de Castro, Jos Aparecido
Ribeiro e aos demais participantes dos vrios seminrios organizados pelo grupo de tributao e nanas pblicas
da presidncia do Ipea por comentrios feitos sobre verses preliminares deste texto. Naturalmente, todos os erros e
omisses remanescentes so de inteira responsabilidade do autor.
** Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Polticas Macroeconmicas (Dimac) do Ipea.
10
Tributao e Equidade no Brasil: um registro da reexo do Ipea no binio 2008-2009
adquirir alimentos em supermercados ou restaurantes. Tambm so tributadas as
passagens de nibus que ele adquire, a gasolina que pe no carro, as vestimentas
que compra, assim como as contas de luz, gua e telefone que paga para poder
desfrutar destas amenidades no conforto do lar. Os tributos encarecem, em suma,
os bens transacionados nas modernas economias. Desta forma, contribuem para
limitar o acesso a estes bens por parte dos seus habitantes (principalmente aqueles
mais pobres).
Tambm a tributao sobre a contratao de empregados por parte de
empresas privadas e administraes pblicas est presente em praticamente
todas as modernas economias capitalistas. O propsito deste tipo de tributao
nanciar sistemas previdencirios que beneciam os trabalhadores em situaes
de invalidez acidental, doena e velhice. Entretanto, tais tributos encarecem os
custos trabalhistas das empresas e, em muitos casos, desincentivam a contratao
de mo de obra por parte destas. No exagerado, assim, armar que a tributao
sobre o fator de produo trabalho contribui em alguma medida para aumentar o
desemprego nas modernas economias capitalistas. Alm disso, nunca demais
lembrar, a renda salarial obtida por aqueles que efetivamente encontram emprego
tambm tributada nestas economias, assim como so tributados os lucros dos
empreendedores responsveis pela gerao destes postos de trabalho.
Finalmente, os milhes de cidados das modernas sociedades que possuem
carros e imveis, por exemplo, sabem que devem pagar tributos s administraes
pblicas pelo simples fato de terem adquirido, muitas vezes com grande sacrifcio,
a propriedade destes bens. Conquanto seja comum que as receitas derivadas dos
tributos sejam utilizadas pelo Estado para nanciar gastos que atendem (em
alguma medida, pelo menos) os interesses destes mesmos proprietrios tais
como as despesas com iluminao e calamento de ruas e com a manuteno das
vias pblicas , tambm verdade que este fato contribui pouco para apaziguar os
nimos dos que se esforaram para acumular muito e se sentem injustiados por
terem que pagar s administraes pblicas por isto.
1

Apesar da notoriedade dos malefcios associados aos vrios tipos de tributao,
sua importncia para o bem-estar econmico e social das naes consensual entre
economistas e demais cientistas sociais. Isto porque os tributos so essenciais para
o nanciamento da ao do Estado que, por sua vez, tida como crucial para o
bom funcionamento dos mercados por dez entre dez especialistas.
Contudo, os especialistas discordam veementemente sobre a extenso e a
composio precisas tanto da tributao quanto das aes do Estado nas modernas
1. No apenas no Brasil, bom que se diga. Ver Ball et al. (2010) para anlises de diversos aspectos da experincia
internacional com impostos sobre o patrimnio.
11
Introduo
economias capitalistas. Embora este dissenso seja global, talvez seja mais acirrado
no Brasil que em outros cantos. Com efeito, acaba-se de testemunhar, em
2009, o fracasso de mais uma das vrias propostas de ampla reforma tributria
aventadas no perodo ps-1988.
2
Isto a despeito da forte percepo existente na
sociedade brasileira de que o atual sistema tributrio nacional injusto e criador
de distores
3
percepo esta, alis, comum em vrias outras democracias
modernas (incluindo a dos EUA, como sugere a primeira epgrafe deste texto).
Diante da bvia importncia prtica do fenmeno, talvez surpreendente
que o conhecimento das questes tributrias da sociedade brasileira em geral
e, mais especicamente, a pesquisa dos economistas e demais cientistas
sociais brasileiros na rea ainda engatinhe. Este livro visa contribuir para o
preenchimento desta lacuna de conhecimento e, portanto, para o debate
democrtico sobre a tributao no Brasil disponibilizando a pesquisa feita no
(ou proposta pelo) Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea) sobre o tema
nos ltimos dois anos.
No se trata, cumpre frisar, de apresentar sociedade brasileira solues
prontas ou ovos de Colombo em uma rea to obviamente complexa e controversa,
sobre a qual se sabe relativamente to pouco como a tributria tendo em vista,
inclusive, que o grau de desenvolvimento institucional da Secretaria da Receita
Federal do Brasil ainda no permitiu a esta disponibilizar aos cidados brasileiros
dados tributrios em quantidade e qualidade semelhantes aos disponveis aos
cidados, por exemplo, de pases como os EUA e o Reino Unido.
4
Trata-se na
verdade de deixar um registro, to el e cndido quanto possvel, da reexo
admitidamente incompleta e preliminar feita sobre o tema no Ipea no binio
2008-2009, com os dados e a expertise disponveis na casa naquele perodo.
Espera-se que tal registro possa ser til aos pesquisadores que se debruam sobre
o tema no presente e que se debruaro sobre ele no futuro.
Cumpre deixar claro, em particular, que a escolha dos temas cobertos neste
volume no se deu em funo de julgamentos de valor acerca das suas importn-
cias relativas no contexto (dos problemas) do sistema tributrio brasileiro visto
como um todo. Tivesse este sido o caso, haveria que se ter discutido em detalhe os
problemas existentes no desenho e na implementao de um nmero relativamen-
te elevado de tributos desde os que tm arrecadaes muito grandes, como os
regressivos ICMS e Cons, e mesmo o IRPJ, at os que tm arrecadaes muito
2. Fracassos anteriores ocorreram em 1992, 1995-1996, 1997-1998, 2000 e 2003-2004.
3. Ver o relatrio do Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social no anexo deste volume.
4. A disponibilidade de microdados sigilosos (mesmo que amostrais) sobre os contribuintes, por exemplo, dos impostos
sobre a renda das pessoas fsicas e jurdicas permitiria uma melhora signicativa no conhecimento acadmico sobre os
impactos econmicos e sociais da tributao no Brasil.
12
Tributao e Equidade no Brasil: um registro da reexo do Ipea no binio 2008-2009
pequenas, como os progressivos ITR e ITCMD.
5
Tampouco se poderia ter deixa-
do de discutir em detalhe os problemas gerados pela atual (e agrantemente injus-
ta) sistemtica de repartio de recursos tributrios entre os entes da Federao e
os incentivos gerados pelo sistema tributrio nacional manuteno de uma situ-
ao de guerra scal entre os estados brasileiros.
6
Tais temas so pouco enfatizados
neste livro apenas e to somente pelo fato de o Ipea no ter conseguido concluir
nenhum estudo original e de flego sobre estes tpicos no binio 2008-2009 (pe-
rodo no qual, alis, o instituto passou por intenso processo de reestruturao).
Entretanto, o fato de as reexes contidas neste volume serem preliminares
no as torna, na opinio dos autores, menos originais, importantes e/ou
instigantes. Muito pelo contrrio, alis. Com efeito e sem pretender fazer tabula
rasa das naturais divergncias existentes entre os tcnicos do Ipea, em particular,
e entre os componentes de quaisquer grupos de economistas ou cientistas sociais
com formaes acadmicas e experincias de vida muito distintas, em geral
, parece justo armar que vem se formando no Ipea uma viso da tributao
brasileira que complementa (e aprofunda) em importantes aspectos reexes mais
convencionais sobre o tema
7
e, em alguns casos, delas se distingue.
Os componentes cruciais dessa viso que perpassa de uma forma ou de outra
praticamente todos os captulos deste volume so basicamente dois. Em primeiro
lugar, a ideia de que a evoluo da tributao no Brasil, desde a estabilizao da
inao em 1994, respondeu essencialmente s necessidades de manuteno
da estabilidade macroeconmica.
8
Isto em um contexto de forte demanda
reprimida por gastos pblicos, exercida por uma cidadania crescentemente
inuente e absolutamente carente de servios pblicos com um mnimo de
qualidade.
9
Em segundo lugar, a noo de que, em mdia, as composies tanto
da arrecadao tributria quanto do gasto pblico brasileiros no contribuem
5. As siglas signicam respectivamente Imposto sobre Operaes relativas Circulao de Mercadorias e sobre Pres-
taes de Servios de Transporte Interestadual e Intermunicipal e de Comunicao (ICMS), Contribuio para o Finan-
ciamento da Seguridade Social (Cons), Imposto sobre a Renda de Pessoa Jurdica (IRPJ), Imposto sobre a Propriedade
Territorial Rural (ITR) e Imposto sobre Transmisso Causa Mortis e Doao de Quaisquer Bens ou Direitos (ITCMD).
6. Questes federativas estas que, em grande medida, nortearam a ltima proposta de reforma tributria enviada ao
Congresso por parte do Executivo brasileiro (Ministrio da Fazenda, 2008).
7. Ver, por exemplo, Delm Netto (2009), Piscitelli et al. (2009) e Rezende (2009).
8. Pelo menos at 2004, quando ocorreram os ltimos aumentos legislados na carga tributria bruta brasileira.
Com efeito, o crescimento desta varivel no perodo 2005-2008 (interrompido pela crise em 2009) se deu de modo
autnomo, ou seja, sem aumentos de alquotas, de bases de incidncia de tributos pr-existentes ou a criao de novos
tributos (ver o captulo 1 deste volume).
9. Na mesma linha, o professor Wanderley Guilherme dos Santos assinala, em entrevista revista Desaos do
Desenvolvimento do Ipea (n. 44, junho de 2008, p. 10), que praticamente todo pas, parte os nrdicos, tem carncias
agudas, mas em uma frao pequena da populao. Aqui, so gigantescas em todas as dimenses. (...) No h como
atender satisfatoriamente educao, sade, saneamento, transporte pblico de massa. No h recursos, e mesmo
com a abertura para o investimento privado, isso demanda tempo.
13
Introduo
para a reduo das desigualdades de renda entre os habitantes do pas,
10
e que
mudanas mesmo que marginais nestas podem ter efeitos redistributivos
muito signicativos.
A referida viso articulada nos dois primeiros textos deste livro, a saber,
Um panorama das nanas pblicas brasileiras no perodo 1995-2009, de Cludio
Hamilton dos Santos, e Tributao, previdncia e assistncia sociais impactos
distributivos, de Fernando Gaiger Silveira. O primeiro texto deixa claro que a
chamada carga tributria bruta (isto , a arrecadao tributria das trs esferas
da administrao pblica) tem aumentado signicativamente nos ltimos 15
anos primeiramente em funo da necessidade de se manter a estabilidade
macroeconmica em meio a seguidas crises cambiais e, mais recentemente, em
funo de um novo padro de crescimento da economia brasileira. Tal crescimento
viabilizou, principalmente aps 2004, a expanso do salrio mnimo e do gasto
social e a consequente queda recente na desigualdade da renda pessoal entre
os brasileiros , mesmo em um contexto de forte e continuado ajuste scal.
O segundo texto discute, luz de dados da Pesquisa de Oramentos Familiares
(POF) e da Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD) do Instituto
Brasileiro de Geograa e Estatstica (IBGE), os impactos distributivos de vrios
dos principais tributos e transferncias pblicas de renda no Brasil, concluindo
que a contribuio destes para a redistribuio da renda entre os brasileiros , na
melhor das hipteses, pequena, e com frequncia negativa.
Dois outros textos fecham a primeira parte deste volume, que trata do
contexto macroeconmico da atual discusso tributria brasileira. No terceiro
captulo, Mrcio Bruno Ribeiro detalha a anlise do captulo 1, focando a
evoluo do tamanho e da composio da tributao brasileira nos ltimos 15
anos e discutindo, com base na anlise do captulo 2, os impactos redistributivos
desta. A principal concluso de Ribeiro a de que embora o peso absoluto
de todos os tipos de tributao tenha aumentado entre 1995 e 2009 o peso
relativo dos impostos sobre as rendas (principalmente as advindas de lucros e
ganhos de capital, mas tambm as salariais) aumentou consideravelmente no
perodo em questo, caracterizado por quedas signicativas nos pesos relativos
dos impostos sobre produtos e das contribuies previdencirias e para os fundos
pblicos. Finalmente, no quarto captulo (o ltimo da primeira parte), Fabrcio
Oliveira apresenta uma rara e instigante anlise de longo prazo (da Constituio
de 1891 at os dias de hoje, para ser mais preciso) do tamanho e da composio
da tributao brasileira, mostrando, entre vrias outras coisas, que a relativa
incapacidade brasileira de tributar o patrimnio de seus cidados no nova.
10. Goni et al. (2008) e Silveira (2008), por exemplo, expressam a mesma opinio.
14
Tributao e Equidade no Brasil: um registro da reexo do Ipea no binio 2008-2009
Ao contrrio do que fazem os captulos da primeira parte do livro que
tratam da tributao e, mais geralmente, das nanas pblicas brasileiras como
um todo , os captulos que compem a segunda parte analisam as caractersticas
e os impactos econmicos e distributivos de tributos individuais, notadamente o
Imposto sobre a Renda de Pessoa Fsica (IRPF), o Imposto sobre a Propriedade
Predial e Territorial Urbana (IPTU) e as contribuies para o Instituto Nacional
do Seguro Social (INSS). No quinto captulo do livro, por exemplo, Sergei
Soares e coautores investigam com base em dados da PNAD e da POF
o potencial redistributivo do IRPF no Brasil. Os autores argumentam que o
peso relativo deste tributo na carga tributria bruta brasileira (e no PIB) muito
menor que o vericado em pases desenvolvidos, e mesmo em diversos pases
latino-americanos. Ademais, advogam que h espao, sim, para incrementos
na arrecadao do IRPF no Brasil que poderiam ser obtidos por meio de
combinaes de incrementos nas alquotas marginais superiores, m de isenes
scais (basicamente aquelas incidentes sobre os gastos com sade, tratados em
mais detalhe no captulo 8) e criao de uma nova alquota marginal inferior.
Os autores apontam que tais incrementos se acompanhados de redues de
alquotas de tributos mais regressivos como a Cons teriam elevado potencial
redistributivo. No sexto captulo do livro, Pedro Humberto de Carvalho Jr.
discute tambm com base em dados da POF e da PNAD os problemas
de implementao do IPTU nos municpios brasileiros. O autor mostra que a
arrecadao deste imposto (da ordem de 0,5% do PIB no Brasil) e seus (baixos)
nveis de progressividade poderiam ser muito maiores se os antigos e decientes
sistemas de avaliao dos preos dos imveis no Brasil fossem modernizados, e
alquotas mais progressivas, adotadas.
Finalmente, o stimo captulo do livro, escrito por Graziela Ansiliero e
coautores, argumenta que no h sadas fceis no caso da tributao patronal
para a previdncia social dos trabalhadores (o principal tributo incidente
sobre o fator trabalho no Brasil). Os autores no negam que diminuies na
tributao incidente sobre o fator trabalho podem ter efeitos positivos sobre
os nveis de emprego e de formalizao do mercado de trabalho brasileiro,
mas apontam que o aumento no emprego formal necessrio para compensar
a perda de arrecadao derivada de diminuies na alquota da contribuio
patronal para a previdncia dos empregados alto demais para ser plausvel.
Em consequncia, tais diminuies muito provavelmente implicariam perda
de arrecadao tributria. Ademais, o perl distributivo das contribuies
patronais para a previdncia dos empregados bem melhor que o vericado nos
tributos indiretos brasileiros (isto , sobre o valor adicionado ou o faturamento
das rmas). Desta forma, tentativas de compensar a reduo na arrecadao
15
Introduo
do primeiro tipo de tributo por meio de aumentos na arrecadao do segundo
tipo teriam efeitos perversos sobre a m (ainda que crescentemente melhor)
11

distribuio da renda pessoal entre os brasileiros.
A terceira parte do livro trata de assuntos menos diretamente relacionados
a tributos especcos mas, ainda assim, muito relevantes para a discusso mais
geral acerca do sistema tributrio nacional. No oitavo captulo, Srgio Piola e
coautores discutem as importantes renncias scais feitas em benefcio do setor de
sade no contexto do conito distributivo que, segundo os autores, caracterizaria
o funcionamento deste setor no Brasil. No nono captulo, Nathalie Beghin e
coautores discutem o conceito de gasto tributrio (mais amplo que o de renncia
scal) e apresentam uma metodologia de clculo dos chamados gastos tributrios
federais sociais brasileiros. Gastos estes que, em 2010, devero representar perto de
R$ 40 bilhes, ou cerca de 30% dos gastos tributrios federais totais (estimados
em R$ 114 bilhes). Por sua vez, o dcimo captulo do livro, de autoria de Giorgio
Schutte, traa um panorama fascinante das perspectivas de se instituir um imposto
global o chamado Tobin-tax, assim denominado em homenagem ao economista
norte-americano James Tobin, ganhador do prmio Nobel de economia em 1981
e acerca do atual processo de construo de uma governana global que possa
futuramente permitir aes conjuntas da comunidade internacional no combate
e na preveno de futuras crises econmicas, polticas, sociais e climticas.
Finalmente, destaque-se que a pedra fundamental deste livro foi a
participao de tcnicos do Ipea e de pesquisadores do IBGE, Instituto de
Estudos Socioeconmicos (INESC) e Departamento Intersindical de Estatstica
e Estudos Socioeconmicos (Dieese) nas discusses sobre a justia tributria
no Brasil travadas por representantes de vrios segmentos da sociedade civil no
Observatrio da Equidade do Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social
(CDES) da Presidncia da Repblica. Da, alis, a deciso dos organizadores
de fecharem o livro com o primeiro relatrio de observao deste observatrio.
O relatrio procura sintetizar as concluses dos (diversos, representativos e
numerosos) participantes daquelas discusses e, justamente por isso, parece
aos organizadores deste livro uma primeira (e muito valiosa) aproximao dos
consensos possveis entre os brasileiros sobre os problemas do seu sistema tributrio
no atual momento histrico. Dito de outro modo, aos organizadores parece
muito importante para o debate brasileiro sobre a tributao o fato de um nmero
relativamente grande de representantes de amplos segmentos da sociedade civil
concordarem que: i) o sistema tributrio brasileiro regressivo e a carga tributria,
mal distribuda; ii) o retorno social da carga tributria baixo em relao ao seu
tamanho; iii) a estrutura tributria brasileira desincentiva as atividades produtivas
11. Como apontado no primeiro captulo deste volume.
16
Tributao e Equidade no Brasil: um registro da reexo do Ipea no binio 2008-2009
e a gerao de empregos; iv) o pacto federativo brasileiro inadequado s suas
competncias tributrias, responsabilidades e territorialidade; e v) os nveis de
cidadania tributria so muito baixos no Brasil.
Resta torcer para que as reexes contidas neste volume possam contribuir
para o necessrio processo de aperfeioamento do sistema tributrio brasileiro
e, consequentemente, para a minimizao dos problemas apontados pelos
participantes do Observatrio do CDES.
12

REFERNCIAS
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PISCITELLI, R. B.; ELLERY, R.; COSTA, T. Reforma tributria. So Paulo:
Atlas, 2009.
REZENDE, F. Reforma tributria e a federao. Rio de Janeiro: Fundao
Getlio Vargas, 2009.
SALANI, P. The economics of taxation. Cambridge: The MIT Press, 2003.
SILVEIRA, F. G. Tributao, previdncia e assistncia sociais: impactos
redistributivos. Tese (Doutorado), Instituto de Economia da UNICAMP,
Campinas, 2008.
STEUERLE, G. Contemporary U.S. tax policy. Washington: Urban Institute
Press, 2008.
12. O fato de diversos modelos econmicos tericos defenderem a existncia de um trade-off entre crescimento e
equidade pode levar alguns economistas mais apressados concluso de que melhoras conjuntas nos problemas
(i) e (iii) so impossveis de serem obtidas. Note-se, entretanto, que no h qualquer bom motivo para se achar
que o sistema tributrio brasileiro possa ser representado por um ponto em alguma fronteira entre equidade e
crescimento. Parece claro que se est bem abaixo de tal fronteira, de modo que melhoras conjuntas nos problemas
(i) e (iii) parecem perfeitamente possveis.
17
Introduo
BIBLIOGRAFIA COMPLEMENTAR
SANTOS, C. H.; GENTIL, D. A Constituio Federal de 1988 e as nanas
pblicas brasileiras. In: CARDOSO, J. R. (Org.). A Constituio Brasileira de
1988 revisitada: recuperao histrica e desaos atuais das polticas pblicas nas
reas econmica e social. Vol. 1. Braslia: Ipea, 2009.
CAPTULO 1
UM PANORAMA DAS FINANAS PBLICAS BRASILEIRAS
DE 1995 A 2009*
Cludio Hamilton dos Santos**
1 INTRODUO
Em 2008, as administraes pblicas brasileiras ou seja, a Unio, os 26 estados,
o Distrito Federal e os 5.563 municpios brasileiros responderam por 15,7%
do valor agregado da economia, consumiram 19,6% do produto interno bruto
(PIB), arrecadaram aproximadamente 35% deste em tributos e devolveram para
o setor privado cerca de 14,5% do PIB na forma de benefcios previdencirios e
de assistncia social (principalmente) e subsdios.
1
Alm disso, a dvida lquida
das administraes pblicas brasileiras atingiu 43,2% do PIB em setembro de
2009, e estas tiveram que pagar pouco menos de 5,4% do PIB em juros lquidos
aos detentores de ttulos pblicos em 2008.
2

As decises das administraes pblicas brasileiras tm, assim, o poder de
afetar decisivamente tanto o PIB do prximo trimestre
3
quanto o crescimento
* O autor agradece a Adolfo Sachsida, Ana Luza Barbosa, Antonio Carlos Macedo e Silva, Carlos Mussi, Denise Gen-
til, Geraldo Biasotto, Jorge Abraho de Castro, Jos Aparecido Ribeiro, Jos Celso Cardoso Jr., Jos Roberto Afonso,
Manoel de Castro Pires, Mansueto Almeida, Marcelo Piancastelli de Siqueira, Marcio Bruno Ribeiro, Marco Antnio
Cavalcanti, Mrio Jorge Mendona, Napoleo Silva, Serguei Soares, Srgio Gobetti e a participantes de seminrios no
Ipea, UnB e UNICAMP por valiosas contribuies feitas a verses preliminares desse texto. Naturalmente, o autor o
nico responsvel por todos os erros e omisses remanescentes.
** Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Polticas Macroeconmicas (Dimac) do Ipea.
1. Os dados sobre o consumo do governo e sobre o peso das administraes pblicas no valor agregado da economia
so relativos ao ano de 2008 e foram extrados das contas nacionais trimestrais publicadas pelo Instituto Brasileiro de
Geograa e Estatstica (IBGE) em dezembro de 2009. Os dados sobre a carga tributria bruta e as transferncias de
assistncia e previdncia e subsdios (TAPS) da economia so estimativas da Coordenao de Finanas Pblicas do
Ipea para o ano de 2008. As metodologias utilizadas na construo das referidas estimativas podem ser encontradas
em Santos e Costa (2008) e Santos (2008). Todos os nmeros apresentados neste captulo reetem as informaes
disponveis at 15 de dezembro de 2009. Vrios deles sero revistos aps esta data.
2. Os dados sobre o tamanho e o custo da dvida lquida das administraes pblicas so do Banco Central do Brasil.
3. Como ocorre, por exemplo, quando as administraes pblicas adiantam seus cronogramas de gastos ou oferecem
isenes temporrias de tributos.
20
Tributao e Equidade no Brasil: um registro da reexo do Ipea no binio 2008-2009
da economia ao longo da prxima dcada
4
ao mesmo tempo que redistribuem
renda entre os cidados e afetam (e reetem) o equilbrio de foras entre os grupos
que disputam o poder poltico no pas e em suas regies. No surpreende, pois,
que as contas pblicas estejam no centro do debate macroeconmico nacional.
5
Este captulo tem como objetivo contribuir para o (rico e complexo) debate
sobre as nanas pblicas no Brasil de pelo menos trs maneiras. Em primeiro
lugar, discute-se a evoluo histrica da dvida, das receitas e dos gastos pblicos
brasileiros no perodo de 1995 a 2008, para o qual existem dados de melhor
qualidade.
6
Em segundo lugar, e luz da referida perspectiva histrica, analisa-se
a dinmica destas variveis no conturbado perodo que vai do terceiro trimestre
de 2008 ao terceiro trimestre de 2009. Em terceiro lugar, procura-se contribuir
para o debate sobre o tamanho e a efetividade do Estado brasileiro, comparando-se
os dados macroscais brasileiros com os vericados nos pases da Organizao de
Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE) e, quando possvel, nos
pases latino-americanos.
Tendo em vista os referidos objetivos, optou-se por dividir o restante deste
captulo em quatro partes. As trs primeiras discutem a evoluo histrica e o
comportamento recente da dvida lquida do setor pblico (DLSP), da carga
tributria bruta e dos gastos pblicos brasileiros, respectivamente. A quinta e
ltima seo do captulo apresenta algumas breves notas guisa de concluso.
Note-se que a ordem das sees do captulo no acidental. Por um lado,
a dinmica da DLSP brasileira depende crucialmente das variaes na taxa de
cmbio sendo, portanto, em grande medida, autnoma em relao ao esforo
scal das administraes pblicas, e por vezes, como em 1999 e 2002-2003,
determinante deste ltimo. Com efeito, vrias das mais importantes mudanas na
legislao tributria ocorridas no perodo de 1995 a 2008 ocorreram precisamente
em resposta s crises cambiais de 1999 e 2002-2003. Por outro lado, mudanas
na tributao frequentemente impactam, por meio das vrias vinculaes legais
4. Como ocorre, por exemplo, quando as administraes pblicas investem em infraestrutura econmica (transportes,
energia etc.) a m de viabilizar a expanso das atividades produtivas.
5. Note-se que, embora impressionantes, esses nmeros subestimam o tamanho relativo do setor pblico brasileiro
por exclurem as empresas estatais e os bancos pblicos. Isto ocorre porque, nas contas nacionais, as empresas
estatais e os bancos pblicos so considerados, respectivamente, empresas no nanceiras e empresas nanceiras
como outras quaisquer.
6. Vises de conjunto com nfases diferentes, mas no necessariamente incompatveis entre si da evoluo das
nanas pblicas brasileiras no perodo em questo podem ser encontradas, por exemplo, em Afonso et al. (2005),
Giambiagi (2006 e 2007b), Rezende et al. (2007), Velloso (2006) e Santos e Gentil (2009). A argumentao deste
captulo difere das apresentadas pelos quatro primeiros autores em aspectos importantes, sendo muito prxima (na
verdade, uma atualizao e, em certos casos, um renamento) da apresentada em Santos e Gentil (2009) e, mais
sucintamente, em Santos (2009).
21
Um Panorama das Finanas Pblicas Brasileiras de 1995 a 2009
existentes no pas, o gasto pblico brasileiro. Parece fazer sentido, portanto,
analisar a dinmica das nanas pblicas brasileiras no perodo compreendido
entre 1995 e 2008 seguindo a ordem dvida, tributao e gastos.
Antes de prosseguir, cumpre destacar que o presente captulo no se pretende
exaustivo. Simplesmente no h como fazer justia, em um texto desta natureza,
ao tamanho, ao escopo e sosticao crescentes da pesquisa brasileira na rea
de nanas pblicas.
7
Pouca ateno dada aqui, por exemplo, ao signicativo
processo de aperfeioamento institucional na gesto das contas pblicas
brasileiras vericado no perodo de 1995 a 2008
8
ou s complexidades e nuances
do sistema federativo brasileiro (e distribuio das receitas pblicas, atribuies
e poder entre Unio, estados e municpios).
9
O captulo ignora, ainda, o detalhe
microeconmico e, por conseguinte, os graus de ecincia e eccia dos
vrios programas e polticas pblicas implementados no pas durante o perodo
em questo.
10
Tais temas so muito importantes, sem dvida. Mas a crescente
especializao e sosticao tcnica da literatura brasileira na rea de nanas
pblicas apenas sublinham a importncia de esforos de sntese que permitam
uma viso de conjunto (necessariamente agregada e estilizada) sobre o estado das
contas pblicas brasileiras. O propsito das sees seguintes precisamente o
de apresentar um quadro geral deste tipo, na esperana de que o mesmo ajude
a iluminar a discusso democrtica sobre as opes disponveis para a sociedade
brasileira no atual momento histrico.
2 A MONTANHA RUSSA DA DVIDA LQUIDA DO SETOR PBLICO EM 2008 E
2009 VISTA EM PERSPECTIVA HISTRICA: A IMPORTNCIA DA TAXA DE
CMBIO NA DINMICA DA DLSP
Armou-se que o comportamento da dvida lquida do setor pblico (DLSP) foi,
por vezes, o principal determinante das decises scais das administraes pblicas
brasileiras no perodo ps-Plano Real. Neste contexto, no surpreende que o rpido
aumento da DLSP vericado em 2009 tenha chamado a ateno e preocupado
diversos analistas. Esta seo tem como objetivo lanar luz sobre estas questes,
argumentando, em particular, que o custo scal das polticas macroeconmicas
7. Mesmo uma anlise muito preliminar dos 90 trabalhos inscritos no XIV Prmio Tesouro Nacional de 2009 basta
para deixar isto claro.
8. Nesse perodo, testemunharam-se, entre outras coisas, a criao da Lei de Responsabilidade Fiscal e uma verdadeira
exploso na quantidade e na qualidade dos dados sobre as administraes pblicas brasileiras. Giambiagi (2007b)
discute vrios destes aperfeioamentos institucionais.
9. Rezende e Oliveira (2003) uma contribuio importante sobre este tema.
10 Uma discusso mais detalhada e setorial das principais polticas pblicas federais pode ser encontrada nos quatro
volumes do livro Brasil em Desenvolvimento: Estado, planejamento e polticas pblicas, organizados por Cardoso Jr.
(2009) para o Ipea.
22
Tributao e Equidade no Brasil: um registro da reexo do Ipea no binio 2008-2009
adotadas contra a crise no Brasil foi relativamente baixo apesar de signicativo
em termos absolutos em comparao aos vericados nos pases desenvolvidos
(principalmente) e mesmo nas mais importantes economias emergentes.
2.1 Conceitos bsicos e a evoluo histrica da DLSP no perodo ps-Real
Em linhas gerais, a DLSP o resultado da subtrao do valor de todas as dvidas
das administraes pblicas (Unio, estados e municpios) e das empresas estatais
(excluindo a Petrobras) pelo valor de todos os crditos (ativos nanceiros) destas
ltimas. De acordo com dados do Banco Central do Brasil (Bacen), os passivos
das administraes pblicas (exceto Bacen e estatais) somavam R$ 1,95 trilho
em agosto de 2009. Por sua vez, os crditos destas administraes somavam
R$ 0,82 trilho. Subtraindo-se R$ 0,82 trilho de R$ 1,95 trilho chega-se perto
dos R$ 1,29 trilho reportados pelo Bacen para a dvida lquida do setor pblico
(excluindo a Petrobras) em agosto de 2009.
11
Dividindo-se este valor (R$ 1,29
trilho) pelo PIB estimado deste ms (R$ 3,04 trilho em valores anualizados
e corrigidos pelo ndice Geral de Preos do Mercado-IGP-M), conclui-se que
a DLSP atingiu 42,4% do PIB em agosto de 2009, patamar bem inferior aos
56,8% do PIB vericados em setembro de 2002, praticamente igual ao vericado
em dezembro de 2007 e superior aos 36,6% do PIB vericados em outubro de
2008 (grco 1).
12
GRFICO 1
DLSP (anualizado e valorizado pelo ndice Geral de Preos do Mercado IGP-M)
(Em % do PIB)
Fonte: Bacen (2009a); IBGE (2009b).
Clculos do autor.
11 A diferena composta pelas dvidas lquidas do Banco Central e das empresas estatais excluindo a Petrobras,
pelos ttulos livres na carteira do Banco Central e pelo o fator de equalizao cambial. Estes itens somados alcanam
cerca de R$ 0,16 trilho.
12. Estes valores j reetem os valores dos PIBs trimestrais de 2007, 2008 e 2009 divulgados pelo IBGE em dezembro
de 2009 valores signicativamente diferentes dos divulgados anteriormente.
23
Um Panorama das Finanas Pblicas Brasileiras de 1995 a 2009
Mas o que determina a dinmica da DLSP? Em sntese, trs variveis:
i) o resultado primrio (abreviado aqui como PRIM); ii) a conta de juros (JUR); e
iii) os ajustes patrimoniais (AP). De fato, sempre verdade que:
DLSP
t
= DLSP
t-1
- PRIM + JUR + AP.
Por exemplo, a DLSP no nal de junho de 2009 foi de R$ 1,259 trilho,
passando para R$ 1,283 trilho no nal de julho de 2009. O aumento de R$ 24,3
bilho (ou R$ 0,024 trilho) vericado na DLSP em julho se deveu ao fato de a
soma da conta de juros (R$ 16,2 bilho) com os ajustes patrimoniais (R$ 11,3
bilho) ter excedido o supervit primrio (R$ 3,2 bilho). Para se entender o que
vem ocorrendo com a DLSP, necessrio compreender o que vem ocorrendo com
estas trs variveis.
Comeando pelo resultado primrio do setor pblico, nota-se que o mesmo o
resultado da subtrao do valor total das receitas primrias das administraes pblicas
e das empresas estatais (excluindo a Petrobras) pelo valor total dos gastos primrios
destas ltimas. As receitas primrias das administraes pblicas so majoritariamente
tributrias, mas incluem ainda royalties, receitas de concesses, e outras receitas menores.
As receitas primrias das empresas estatais consistem basicamente no faturamento
das mesmas. Os gastos primrios das administraes pblicas so compostos
fundamentalmente dos salrios pagos ao funcionalismo, dos gastos com o custeio da
mquina pblica e dos investimentos pblicos. Por m, fazem parte dos gastos primrios
das estatais o pagamento aos funcionrios, as despesas de investimento e as compras de
matrias-primas e insumos de produo. O grco 2 mostra a trajetria do supervit
primrio do setor pblico (em porcentagem do PIB) ao longo do perodo entre janeiro
de 1995 e outubro de 2009.
GRFICO 2
Supervit primrio do setor pblico, excluindo a Petrobras
(Em % do PIB, anualizado e valorizado pelo IGP-M)
Fonte: Bacen (2009a); IBGE (2009b).
Clculos do autor.
24
Tributao e Equidade no Brasil: um registro da reexo do Ipea no binio 2008-2009
Tomados em conjunto, os grcos 1 e 2 deixam claro que a forte elevao
do supervit primrio no perodo de 1999 a 2003 (em comparao aos valores
vericados no perodo de 1996 a 1998) no impediu o rpido crescimento da
razo DLSP/PIB no perodo. Por outro lado, a razo DLSP/PIB caiu fortemente
no perodo entre 2003 e 2008 em um contexto de supervits primrios elevados.
Finalmente, o perodo de novembro de 2008 a agosto de 2009 tem sido marcado
por signicativo crescimento da razo DLSP/PIB em um contexto de supervits
primrios decrescentes.
Uma anlise da conta de juros paga pelas administraes pblicas (grco 3),
por sua vez, esclarece que a despesa do setor pblico com os juros cresce muito em
anos de crise cambial aguda notadamente 1999, 2002 e 2003 e tende a cair
em anos mais calmos. No perodo 1998-2007, esta conta foi sempre superior a
6% do PIB. O patamar de 5,4% do PIB atingido em 2008 , portanto, o menor
dos ltimos 10 anos, mas ainda bastante superior, por exemplo, aos 4,6% do
PIB vericados em 1997.
GRFICO 3
A conta de juros das administraes pblicas
(Dados anuais, em % do PIB)
Fonte: Bacen (2009a); IBGE (2009b).
Subtraindo-se o supervit primrio da conta de juros, obtm-se o chamado
dcit nominal (DN = JUR PRIM). Em anos normais (como 1997 ou 2006), o
dcit nominal (DN) o grande responsvel pelo crescimento da DLSP (tabela 1).
Em anos anormais (como 1999, 2002 ou 2008), este papel desempenhado
pelos chamados ajustes patrimoniais (AP). A tabela 1 mostra os pesos relativos
do dcit nominal e do valor dos ajustes patrimoniais para a DLSP no perodo
1996-2008. Para os propsitos deste captulo, cumpre salientar que os ajustes
25
Um Panorama das Finanas Pblicas Brasileiras de 1995 a 2009
patrimoniais foram signicativamente maiores (em valores absolutos) que o dcit
nominal em 1999, 2002 e 2008 anos em que o real se desvalorizou brusca e
inesperadamente frente ao dlar.
TABELA 1
Dcit nominal e ajustes patrimoniais entre 1996 e 2008
(Em % do PIB)
1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
DN 5,33 5,50 6,97 5,28 3,37 3,29 4,42 5,13 2,79 3,38 3,54 2,69 1,90
AP 1,87 -1,32 0,94 6,99 0,57 5,69 10,20 -2,92 -0,30 -0,90 -0,27 0,62 -3,47
Fonte: Bacen (2009a); IBGE (2009b).
Com efeito, os ajustes patrimoniais se devem basicamente a variaes no
cmbio (ainda que sejam afetados tambm por decises judiciais e eventuais
privatizaes). Para entender o efeito da taxa de cmbio sobre o valor da DLSP,
necessrio ter em mente que partes das dvidas e dos ativos do setor pblico
brasileiro so denominadas em dlares, e que o tamanho relativo destas partes
varia no tempo.
Em 1999 e 2002, parcela muito signicativa da dvida pblica era externa
(denominada em dlares) ou interna indexada ao dlar. Entretanto, os ativos
pblicos em dlares (basicamente reservas cambiais) representavam apenas uma
pequena parcela dos ativos pblicos totais. Assim sendo, a DLSP medida em
reais aumentou muito tanto quando o dlar passou de R$ 1,20 para R$ 1,90
entre dezembro de 1998 e fevereiro de 1999, como quando o mesmo passou de
R$ 2,32 para R$ 3,62 entre abril e dezembro de 2002. O motivo simples. Uma
dvida de US$ 1.000 vale R$ 2.320 quando o dlar custa R$ 2,32, mas passa a
valer R$ 3.620 quando o dlar passa para R$ 3,62. Da ento os enormes ajustes
patrimoniais positivos vericados em 1999 e 2002 (da ordem de 7,0% e 10,2% do
PIB, respectivamente).
Mas como explicar o signicativo ajuste patrimonial negativo ocorrido
em 2008, em meio s fortes turbulncias nos mercados nanceiros mundiais no
segundo semestre daquele ano? Note-se que o dlar passou de R$ 1,60 para
R$ 2,39 em mdia entre agosto e dezembro de 2008 uma desvalorizao nominal
de 33%, apenas um pouco inferior aos 37% vericados em 1999. Ocorre que a
participao da dvida pblica externa ou interna indexada ao dlar na dvida
pblica total de 2008 era muito pequena, enquanto as reservas internacionais
(da ordem de US$ 193 bilhes, contra US$ 33 bilhes em 1999 e US$ 38 bilhes
em 2002) representavam uma parcela signicativa dos ativos pblicos. Assim,
a desvalorizao cambial de 2008 praticamente no afetou o valor dos passivos
pblicos e aumentou consideravelmente o valor das reservas internacionais
26
Tributao e Equidade no Brasil: um registro da reexo do Ipea no binio 2008-2009
(e, por conseguinte, de parcela expressiva dos ativos pblicos) em moeda nacional.
13

Neste contexto, a desvalorizao cambial de 2008 fez com que a DLSP (o total dos
passivos menos o total dos ativos nanceiros do setor pblico) casse signicativamente
neste ano, ao invs de subir signicativamente como em 1999 e 2002, quando as
reservas internacionais eram baixas e a dvida pblica externa, elevada.
2.2 A crise
A crise nanceira internacional atingiu fortemente a economia brasileira no
quarto trimestre de 2008. Em resposta, o governo abrandou tanto a poltica
monetria (reduzindo a taxa bsica de juros da economia) quanto a poltica scal
(reduzindo o supervit primrio do setor pblico em relao ao PIB). Em suma,
foi capaz de fazer exatamente o contrrio do que foi feito em 1999 e 2002
quando a reao do governo ao cenrio de crise foi apertar ainda mais o cinto,
elevando a taxa de juros e aumentando as metas do supervit primrio em
relao ao PIB. Ironicamente, como exposto a seguir, o prprio sucesso do atual
governo em estabilizar a economia (no exguo prazo de dois trimestres) e acalmar
os mercados alm, naturalmente, da prpria natureza anticclica da poltica scal
adotada contribuiu (contriburam) para aumentar a DLSP em relao ao PIB.
O grco 4 explicita a montanha russa experimentada pela DLSP quando
medida em porcentagem do PIB entre outubro de 2007 e outubro de 2009, a
ltima observao disponvel quando este captulo cou pronto.
GRFICO 4
Comportamento recente da DLSP
(Em % do PIB, anualizado e valorizado pelo IGP-M)
Fonte: Bacen (2009a); IBGE (2009b).
Clculos do autor.
13. Uma aproximao simples (ainda que grosseira) desse fenmeno consiste em multiplicar o valor mdio das reservas
em 2008 (US$ 193 bilhes) pelas taxas mdias de cmbio em agosto e dezembro de 2008 (R$1,60 e R$ 2,39). Fazendo-se
isto, obtm-se um valor de R$ 309 bilhes para as reservas internacionais em agosto de 2008 e de R$ 462 bilhes para o
valor das mesmas em dezembro de 2008 ou seja, verica-se um crescimento de R$ 153 bilhes, ou 5% do PIB de 2008.
27
Um Panorama das Finanas Pblicas Brasileiras de 1995 a 2009
O grco 4 deixa claro que, por paradoxal que possa parecer, o perodo da
ecloso da crise internacional (entre setembro de 2008 e novembro de 2008)
colaborou para a queda da DLSP brasileira. Com efeito, a DLSP de novembro
de 2008 foi 4,4% do PIB menor que a de agosto deste mesmo ano (caindo
de 41,0% para 36,6%). Tudo conspirou a favor da obteno deste resultado.
Em primeiro lugar, o DN foi perto de zero nestes meses, beneciado pelo
extraordinrio desempenho da arrecadao tributria em 2008 (a ser discutido
na seo 3) e pela queda relativa na conta de juros. Em segundo lugar, o PIB
continuou a crescer rapidamente (pelas contas do Bacen) at outubro de 2008
o que aumenta o denominador da razo DLSP/PIB e, desta forma, a reduz. Em
terceiro lugar, conforme visto, a desvalorizao da taxa de cmbio aumentou o
valor em moeda nacional das reservas internacionais, gerando ajustes patrimoniais
negativos da ordem de 3% do PIB anual nos trs meses de setembro a novembro
de 2008. Da que a ecloso da crise acentuou fortemente a tendncia de queda
da razo DLSP/PIB vericada desde 2004.
E como explicar a forte reverso da tendncia de queda ocorrida a partir de
dezembro de 2008? Basicamente, constatando-se que, a partir deste momento,
quase tudo passou a conspirar contra as nanas pblicas brasileiras. Primeiramente,
o PIB caiu signicativamente em termos reais o valor da srie dessazonalizada
do Instituto Brasileiro de Geograa e Estatstica (IBGE) para o terceiro trimestre
de 2009 foi inferior ao vericado no terceiro trimestre de 2008 e quedas no
PIB fazem com que a razo DLSP/PIB aumente mesmo que a DLSP continue
constante em termos nominais. Em segundo lugar, a taxa de cmbio que atingira
R$ 2,39 em mdia em dezembro de 2008 se valorizou continuamente ao longo
de 2009, atingindo R$ 1,82 em setembro de 2009. Tal valorizao expressou,
em grande medida, a conana de investidores domsticos e internacionais na
conduo da poltica macroeconmica brasileira, mas teve como consequncia
uma reduo expressiva no valor (em R$) das reservas internacionais que, por sua
vez, gerou ajustes cambiais e sobre a dvida externa da ordem de R$ 91,3 bilhes
(ou cerca de 2,9% do PIB) entre dezembro de 2008 e setembro de 2009. Por m,
as seguidas quedas na arrecadao tributria vericadas ao longo de 2009 (a serem
discutidas na seo 3) contriburam para uma reduo considervel do supervit
primrio cujo valor acumulado entre os meses de janeiro e setembro de 2009
foi cerca de um tero do vericado em igual perodo de 2008. O nico ponto
positivo a ser citado neste perodo foi a pequena reduo em termos nominais
da conta de juros do setor pblico (novamente na comparao entre janeiro e
setembro de 2009 e 2008), ocorrida em virtude da reduo na taxa bsica de juros
da economia pelo Bacen.
28
Tributao e Equidade no Brasil: um registro da reexo do Ipea no binio 2008-2009
2.3 O quo grande foi o custo scal da poltica macroeconmica seguida
pelo Brasil em 2009? Algumas comparaes internacionais
De acordo com o Bacen, a mdia das expectativas do mercado nanceiro para a
razo DLSP/PIB ao nal de 2009, registrada no dia 30 de outubro de 2009, foi
de 43,44% valor 0,5% do PIB inferior ao vericado em dezembro de 2007, mas
1,7% do PIB superior ao vericado em agosto de 2008 (o ms imediatamente
anterior montanha russa descrita nas sees anteriores)
14
e 4,6% do PIB superior
ao vericado em dezembro de 2008. Apenas Luxemburgo, entre os 28 pases
da OCDE para os quais existem projees para a DLSP em 2009, dever ter
nmeros melhores que os brasileiros na comparao entre 2009 e 2007. E apenas
dez destes pases tero nmeros melhores que os brasileiros na comparao entre
os valores de dezembro de 2009 e dezembro de 2008 (perodo este especialmente
desfavorvel ao Brasil, tendo em vista o timing do impacto da crise mundial no
pas). A tabela 2 apresenta os dados de alguns destes pases.
TABELA 2
Mudanas nos nveis de endividamento pblico lquido no Brasil e em pases
selecionados da OCDE
(Projees em % do PIB)
Pas Acrscimo na DLSP entre 2007 e 2009 Acrscimo na DLSP entre 2008 e 2009
Islndia 31,8 10,4
Irlanda 24,0 12,7
Finlndia 20,1 -0,7
Reino Unido 18,7 13,8
Japo 16,8 12,8
EUA 16,0 10,8
Frana 15,5 7,6
Espanha 13,9 10,0
Portugal 12,4 8,6
Itlia 10,7 8,1
Coreia do Sul 0,8 2,3
Nova Zelndia -0,2 2,3
Brasil -0,4 4,6
Fonte: Bacen (2009b) e OECD (2009b).
O Brasil tambm no se sai mal em comparaes com os pases em
desenvolvimento. Apenas oito entre os 18 pases em desenvolvimento listados
pelo monitor scal do Fundo Monetrio Internacional (FMI) de 31 de julho de
14. Esses valores no levam em considerao a reviso na estimativa do PIB feita pelo IBGE em dezembro de 2009.
29
Um Panorama das Finanas Pblicas Brasileiras de 1995 a 2009
2009 tem pioras nas projees de acrscimo no endividamento bruto em 2009
menores que a do Brasil.
15
A tabela 3 apresenta os dados de alguns destes pases.
Parece justo armar, portanto, que o custo scal das polticas macroeco-
nmicas adotadas contra a crise no Brasil foi relativamente baixo apesar de
signicativo em termos absolutos em comparao tanto aos vericados nos pa-
ses desenvolvidos (principalmente) quanto nas principais economias emergentes.
Ademais, a piora no quadro scal vericado em 2009 (um ano atpico de vrias
maneiras) pode facilmente ser revertida no futuro prximo, supondo-se que o
ciclo de valorizao do real em relao ao dlar esteja perto do esgotamento.
TABELA 3
Mudanas nas projees de endividamento pblico bruto no Brasil e em pases em
desenvolvimento selecionados
(Em % do PIB)
Pas
Projeo antes da crise para a
dvida bruta em 2009
Projeo depois da crise para a
dvida bruta em 2009
Piora
Argentina 51,0 50,4 -0,6
frica do Sul 24,0 29,0 5,0
Brasil 67,7 70,1 2,4
Chile 3,8 5,1 1,3
China 13,4 20,9 7,5
ndia 69,8 83,7 13,9
Mxico 40,9 49,2 8,3
Rssia 3,9 7,3 3,4
Turquia 48,7 46,9 -1,8
Ucrnia 13,5 16,5 3,0
Fonte: Horton et al. (2009)
A m de entender como isso pode acontecer, observe-se, inicialmente, que a
dinmica da razo DLSP/PIB (aqui abreviada por d) depende de quatro variveis
bsicas: i) a taxa real de crescimento do PIB (aqui abreviada por g); ii) a taxa
de juros lquida real incidente sobre a DLSP (abreviada por r); iii) o valor do
supervit primrio medido como porcentagem do PIB (PRIM); e iv) o valor dos
ajustes patrimoniais sobre a DLSP (AP). Algebricamente, tem-se que:
d
t
(1 + r
t
g
t
)* d
t-1
PRIM
t
+ AP
t
Assim sendo, cenrios para a dinmica da razo DLSP/PIB (ou d) podem
ser construdos a partir de hipteses sobre o comportamento futuro de r, g, PRIM
e AP (supondo-se, naturalmente, que d
t-1
igual aos 43,4% projetados pelo
mercado para dezembro de 2009 para o valor da relao DLSP/PIB, excluindo a
15. O endividamento bruto de um pas obtido somando-se a dvida lquida do setor pblico (DLSP) ao valor dos ativos
nanceiros pblicos deste pas.
30
Tributao e Equidade no Brasil: um registro da reexo do Ipea no binio 2008-2009
Petrobras). Supondo-se, apenas para exemplicar, que r permanea em torno dos
8% anuais vericados em setembro de 2009, que a meta de supervit primrio
continue em 2,5% do PIB, que a economia cresa 3,5% em termos reais em
2010 e que no haja ajustes patrimoniais no perodo hipteses relativamente
plausveis neste momento tem-se que a DLSP terminaria 2010 em torno de
42,9% do PIB. As expectativas do mercado nanceiro reportadas pelo Bacen em
outubro de 2009 sugerem um cenrio ainda mais otimista (por assumirem que g
ser maior que 3,5%), com a DLSP fechando 2010 em 41,9% do PIB.
3 O FIM DA ESCALADA DA CARGA TRIBUTRIA?
O crescimento quase contnuo da carga tributria bruta registrado no perodo
1998-2008 talvez seja o fato estilizado mais marcante das nanas pblicas
brasileiras no perodo ps-Real. Tal crescimento viabilizou a poltica de altos
supervits primrios conduzida no perodo em questo (grco 2), mesmo em um
contexto de gastos pblicos crescentes (notadamente com a conta de juros e com
benefcios previdencirios e de assistncia social, conforme ser apresentado na
seo 4). Neste contexto, no surpreende que a signicativa queda na arrecadao
tributria vericada em 2009 tenha chamado a ateno e preocupado diversos
analistas. Esta seo tem como objetivo lanar luz sobre estas questes.
3.1 Conceitos bsicos e evoluo da carga tributaria bruta no
perodo ps-Real
Entende-se por carga tributria bruta (CTB) o valor total dos impostos,
taxas e contribuies arrecadadas compulsoriamente do setor privado pelas
administraes pblicas. Seguindo a metodologia das contas nacionais, usual
dividir os tributos em quatro tipos: i) impostos sobre produtos; ii) impostos
sobre a produo; iii) impostos sobre a renda, a propriedade e o capital; e
iv) contribuies previdencirias e para fundos pblicos. A tabela 4 mostra a
evoluo da arrecadao, medida em porcentagem do PIB, destes quatro grandes
grupos de tributos (e de seus principais componentes) no perodo de 1995 a 2008.
TABELA 4
Evoluo do tamanho e da composio da carga tributria bruta brasileira
(Em % do PIB)
Ano 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
Carga tributria
bruta total
27,0 26,4 26,5 27,4 28,4 30,4 31,9 32,4 31,9 32,8 33,8 34,1 34,7 35,2
Impostos sobre
produtos
12,7 12,0 11,6 11,4 12,6 13,7 14,3 13,9 13,5 14,2 14,3 14,2 14,1 15,0
IPI 1,9 1,8 1,7 1,6 1,5 1,5 1,5 1,3 1,1 1,1 1,1 1,1 1,2 1,2
ICMS 6,8 6,6 6,3 6,2 6,3 6,9 7,2 7,0 7,0 7,1 7,2 7,2 6,9 7,3
(Continua)
31
Um Panorama das Finanas Pblicas Brasileiras de 1995 a 2009
II 0,7 0,5 0,5 0,7 0,7 0,7 0,7 0,5 0,5 0,5 0,4 0,4 0,5 0,6
IOF 0,5 0,3 0,4 0,4 0,5 0,3 0,3 0,3 0,3 0,3 0,3 0,3 0,3 0,8
ISS 0,5 0,5 0,6 0,6 0,5 0,6 0,6 0,6 0,6 0,6 0,7 0,8 0,8 n.d
Cons 2,2 2,0 1,9 1,8 2,9 3,3 3,5 3,5 3,4 4,0 4,0 3,8 3,8 3,9
Demais 0,2 0,2 0,1 0,2 0,2 0,5 0,6 0,8 0,7 0,7 0,6 0,6 0,6 n.d
Outros impostos
ligados produo
1,2 1,2 1,2 1,3 1,1 1,0 1,2 1,2 1,3 1,3 1,3 1,3 1,4 1,4
Contribuio do
salrio-educao
0,3 0,3 0,3 0,2 0,2 0,2 0,2 0,2 0,2 0,2 0,3 0,3 0,3 0,3
Contribuio para
o Sistema S Sesi,
SESC, Senai e SENAC
0,3 0,3 0,3 0,3 0,2 0,2 0,2 0,2 0,2 0,2 0,2 0,2 0,2 0,3
Ano 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
Taxa de poder
de polcia
0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 n.d.
Taxa de prestao
de servios
0,3 0,3 0,3 0,4 0,4 0,3 0,3 0,3 0,3 0,3 0,3 0,3 0,3 n.d.
Demais 0,2 0,2 0,2 0,3 0,2 0,2 0,3 0,4 0,4 0,5 0,4 0,4 0,5 n.d.
Impostos sobre renda,
propriedade e capital
5,4 5,4 6,1 6,8 6,7 7,6 8,1 9,0 8,8 8,7 9,6 9,5 9,8 9,1
IR 3,7 3,7 3,6 4,2 4,3 4,5 5,0 5,6 5,4 5,2 5,8 5,7 5,9 6,3
IPTU 0,4 0,4 0,4 0,4 0,5 0,5 0,5 0,5 0,5 0,5 0,6 0,6 0,5 0,5
IPVA 0,4 0,4 0,4 0,4 0,4 0,4 0,5 0,5 0,5 0,5 0,5 0,5 0,5 0,6
CPMF 0,0 0,0 0,7 0,8 0,7 1,2 1,3 1,4 1,4 1,4 1,4 1,4 1,4 0,0
CSLL 0,8 0,7 0,8 0,7 0,6 0,7 0,7 0,8 0,9 1,0 1,2 1,1 1,3 1,4
Demais 0,1 0,2 0,2 0,2 0,2 0,2 0,1 0,2 0,2 0,1 0,2 0,2 0,3 0,3
Contribuies
previdencirias
7,7 7,8 7,6 7,9 8,0 8,0 8,3 8,3 8,3 8,6 8,7 9,1 9,4 9,7
Contribuio aos
institutos ociais de
previdncia, FGTS e
PIS-PASEP
7,2 7,4 7,2 7,5 7,6 7,1 7,3 7,2 7,3 7,5 7,7 7,9 7,8 7,9
Contribuies
previdencirias do
funcionalismo pblico
0,5 0,4 0,4 0,4 0,4 0,9 1,0 1,1 1,0 1,1 1,0 1,2 1,6 1,8
Fonte: IBGE (2009a) para dados at 2007; Ribeiro (2009) para 2008.
Obs.: 1. A sigla IPI signica Imposto sobre Produtos Industrializados; ICMS, Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Prestao
de Servios; II, Imposto de Importao; IOF, Imposto sobre Operaes Financeiras; ISS, Imposto sobre Servios de Qualquer
Natureza; Cons, Contribuio para o Financiamento da Seguridade Social; Sesi, Servio Social da Indstria; SESC, Servio
Social do Comrcio; SENAI, Servio Nacional de Aprendizagem Industrial; SENAC, Servio Nacional de Aprendizagem
Comercial; IR, Imposto de Renda; IPTU, Imposto Predial e Territorial Urbano; IPVA, Imposto sobre a Propriedade de
Veculos Automotores; CPMF, Contribuio Provisria sobre Movimentao Financeira; CSLL, Contribuio Social
sobre o Lucro Lquido; FGTS, Fundo de Garantia do Tempo de Servio; PIS, Programa de Integrao Social; PASEP,
Programa de Formao do Patrimnio do Servidor Pblico.
2. n.d.= no disponvel.
A primeira informao a se observar nos dados da tabela 4 o notvel
crescimento (de mais de 8% do PIB) da CTB no perodo em questo.
16
Percebe-se
16. O dado de 2008 (35,2% do PIB) uma estimativa que pode vir a ser revista quando da divulgao pelo IBGE do
valor nal do PIB para este ano que dever ocorrer em novembro de 2010.
(Continuao)
32
Tributao e Equidade no Brasil: um registro da reexo do Ipea no binio 2008-2009
que este crescimento no foi uniforme. A CTB permaneceu relativamente
constante entre 1995 e 1997, cresceu cerca de 6% do PIB entre 1997 e 2002,
manteve-se relativamente constante novamente entre 2002 e 2004, e voltou a
crescer (cerca de 2,5% do PIB) entre 2004 e 2008. Ademais, a composio da
CTB tambm se alterou signicativamente no perodo em anlise. O peso dos
impostos sobre a renda, o patrimnio e o capital subiu de 20% da CTB em
1995 para 26% em 2008. Entretanto, a participao relativa dos impostos sobre
produtos e das contribuies previdencirias e para fundos pblicos no total da
CTB caiu signicativamente no perodo em tela (de 47% para 42,6% no primeiro
caso e de 28,5% para 27,5% no segundo caso).
Viu-se, na seo 2, que as crises cambiais de 1999 e 2002 ensejaram enormes
aumentos na DLSP quando medida em porcentagem do PIB. Tais aumentos,
por sua vez, foram os grandes responsveis pela escalada da carga tributria entre
1997 e 2002. Com efeito, j em 1998 cara patente a necessidade de se elevar
o supervit primrio que, no surpreendentemente, comea a se recuperar
precisamente neste ano (grco 2), ajudado pela elevao da alquota mxima do
Imposto de Renda da Pessoa Fsica (IRPF) de 25 para 27,5%.
Mas o grosso do ajuste na carga tributria se deu aps a ecloso da crise
cambial de janeiro de 1999. Com efeito, ao longo de 1999 o governo: i) recriou a
Contribuio Provisria sobre Movimentao Financeira (CPMF) com alquota
majorada de 0,25% para 0,30; ii) aumentou a alquota da Contribuio para o
Financiamento da Seguridade Social (Cons, a principal contribuio social do
pas, com arrecadao de cerca de 2% do PIB em 1998) de 2% para 3%; e iii)
acelerou os esforos para a redao de lei de responsabilidade scal (que entrou
em vigor no ano 2000 e incentivou fortemente os estados e os municpios a
aumentarem suas receitas tributrias prprias).
17
O propsito era simples: deixar
claro para os mercados nanceiros em ebulio que o governo brasileiro faria a
sua parte, ou seja, aumentaria seu esforo scal a m de garantir a solvncia da
dvida pblica. E assim foi feito, com o supervit primrio saltando de zero em
1998 para pouco menos de 3% do PIB em 1999 (grco 2).
Novos aumentos na carga tributria notadamente a criao da
Contribuio de Interveno no Domnio Econmico (Cide) sobre combustveis
e a nova elevao na alquota da CPMF de 0,3 para 0,38% foram legislados
em 2001, a m de garantir a manuteno da austeridade scal (ou seja, das metas
elevadas para o supervit primrio) no segundo governo Fernando Henrique
Cardoso (FHC). Entretanto, conforme discutido na seo 2, a manuteno de
metas elevadas para o supervit primrio no foi suciente para evitar nova crise
17. Rezende et al. (2007, cap. 2) discute em detalhe as mudanas tributrias ocorridas no perodo e, mais geralmen-
te, desde a promulgao da Constituio Federal em 1988.
33
Um Panorama das Finanas Pblicas Brasileiras de 1995 a 2009
cambial e nova exploso da DLSP no segundo semestre de 2002. Este ltimo
ano terminou melancolicamente com a DLSP atingindo 51,3% do PIB (contra
28% do PIB em janeiro de 1996), a despeito de uma elevao de quase 5% do
PIB na carga tributria bruta ocorrida entre 2002 e 1998.
O ajuste do primeiro governo Lula crise cambial de 2002 foi muito similar
ao efetuado no segundo governo FHC crise cambial de 1999, combinando
elevaes nas taxas de juros (que, por sua vez, elevam signicativamente a conta
de juros do setor pblico, segundo se pode depreender do grco 3) e na meta de
supervit primrio.
18
Novamente, aumentos legislados na carga tributria bruta
foram fundamentais para que o governo pudesse viabilizar o desejado aumento
no supervit primrio (que subiu quase 1% do PIB entre 2004 e 2002, de 2,7%
para 3,6% do PIB). Com efeito, tanto a elevao da alquota da Contribuio
Social sobre o Lucro Lquido (CSLL) no setor de servios quanto a mudana no
regime tributrio da Cons e das contribuies para o Programa de Integrao
Social (PIS) dos trabalhadores (ocorridas em 2003) contriburam decisivamente
para conter a queda da CTB em 2003 e acelerar a recuperao da arrecadao
tributria ocorrida em 2004.
Seguindo Santos et al. (2008) e Rezende et al. (2007), nota-se, contudo,
que o padro de crescimento da CTB vericado no perodo de 2005 a 2008
foi inteiramente diferente do supradescrito. Com efeito, a CTB aumentou
consideravelmente em tais anos sem que tenha havido a criao de novos tributos
e/ou aumentos de alquotas ou mudanas nas bases de incidncia de tributos pr-
existentes. Ao contrrio, o perodo foi marcado por seguidas medidas provisrias
do bem (com isenes tributrias setoriais de vrios tipos) e, principalmente,
pela extino da CPMF (em dezembro de 2007), cuja arrecadao utuava em
torno de 1,3% do PIB. Ainda assim, estima-se que a CTB tenha aumentado cerca
de 2,5% do PIB no perodo em questo.
As causas desse aumento recente e, diga-se, surpreendente da CTB
esto associadas retomada do crescimento econmico a partir de 2004. Com
efeito, a taxa mdia de crescimento real da economia entre 1998 e 2002 foi
pouco superior a 2% anuais, contra cerca de 4,5% anuais entre 2004 e 2008. Da
que apenas a arrecadao conjunta do IR e da CSLL (tributos cuja arrecadao
tende a cair relativamente em momentos de crise e aumentar em perodos de
crescimento econmico) cresceu cerca de 1,5% do PIB entre 2004 e 2008.
A arrecadao das contribuies previdencirias e para os fundos pblicos que
depende fundamentalmente dos nveis de emprego e de formalizao do mercado
de trabalho (ambos crescentes entre 2004 e 2008) , por sua vez, contribuiu
18. Note-se, entretanto, que o processo de desdolarizao da dvida pblica discutido na seo 2 teve incio em
2003 em uma clara mudana de estratgia em relao ao governo anterior.
34
Tributao e Equidade no Brasil: um registro da reexo do Ipea no binio 2008-2009
com mais 1,0% do PIB. Outras contribuies importantes do Imposto sobre
Circulao de Mercadorias e Servios (ICMS), de competncia dos estados, e
do Imposto sobre Operaes Financeiras (IOF), majorado em 2008 a m de
compensar parcialmente a perda de arrecadao advinda do m da CPMF
tambm ajudaram a compensar os 1,3% do PIB de arrecadao tributria
perdidos com a extino da CPMF em 2008.
Conquanto as arrecadaes de IR e do ICMS tambm tenham crescido
signicativamente entre 1999 e 2002, importante ressaltar que a arrecadao
das contribuies para a previdncia e para os fundos pblicos (excluindo as
contribuies de servidores pblicos) diminuiu relativamente no perodo.
Entretanto, a arrecadao da Cons que permaneceu relativamente estvel na
casa dos 4% do PIB em anos recentes praticamente dobrou entre 1998 e 2002,
o mesmo acontecendo com a arrecadao da CPMF. No h dvidas, pois, de que
o aumento da CTB neste perodo de relativa estagnao econmica foi legislado,
e no um fenmeno espontneo como o ocorrido entre 2004 e 2008.
Seja como for, o fato que, pouco antes da ecloso da crise no quarto
trimestre de 2008, a CTB brasileira alcanara seu maior valor (em porcentagem
do PIB) em todos os tempos. Em 2009, o quadro foi signicativamente diferente,
como discutido a seguir.
3.2 A crise
A crise impactou a arrecadao tributria de trs maneiras principais.
Em primeiro lugar, o desaquecimento da economia estreitou as bases de
arrecadao tributria. Dito de outro modo, a crise implicou a diminuio da
produo e da gerao de renda e de empregos contribuindo diretamente,
assim, para a queda na arrecadao dos impostos sobre produtos, dos tributos
sobre lucros e salrios e das contribuies previdencirias e para fundos pblicos.
Em segundo lugar, a crise contribuiu para a reduo da arrecadao tributria
porque mudou a composio da produo da economia. Em particular, a crise
afetou mais pesadamente as atividades industriais e o crdito da economia cujo
peso relativo na arrecadao tributria total particularmente grande e, mais
suavemente, as atividades ligadas comercializao de bens e servios diversos (que
chegaram a crescer no perodo) e produo agropecuria (que caiu menos que a
industrial), cujo peso relativo na arrecadao tributria total menos importante.
Em terceiro lugar, a reao do governo crise tambm contribuiu para a
queda da arrecadao tributria, uma vez que alquotas de tributos importantes
foram reduzidas este foi o caso, em particular, do Imposto sobre Produtos
Industrializados (IPI) de diversos setores relevantes (notoriamente o de produo
35
Um Panorama das Finanas Pblicas Brasileiras de 1995 a 2009
de automveis) e do Imposto de Renda Pessoa Fsica (IRPF). No caso da Cide-
combustveis, a alquota havia sido reduzida antes da crise, em maio de 2008.
A combinao dos trs efeitos promoveu uma forte queda na arrecadao
tributria no ltimo trimestre de 2008 e nos trs primeiros trimestres de 2009.
O restante desta subseo detalha os eventos deste ltimo perodo.
Cumpre observar, inicialmente, que os dados das contas nacionais trimestrais
disponibilizadas pelo IBGE em dezembro de 2009 do conta que o PIB decresceu
perto de 3% no quarto trimestre de 2008 em relao ao anterior (descontando
os efeitos sazonais), atingiu o fundo do poo no primeiro trimestre de 2009,
decrescendo mais 0,9% em relao ao quarto trimestre de 2008, e depois voltou
a crescer cerca de 1% e 1,3% no segundo e no terceiro trimestre de 2009.
Esta recuperao no foi suciente para fazer a economia crescer nos quatro
trimestres ps-crise (do quarto trimestre de 2008 at o terceiro de 2009) em
relao aos quatro trimestres anteriores (do quarto trimestre de 2007 at o terceiro
de 2008). Ao contrrio, a queda do PIB real neste perodo foi de cerca de 1%.
Porm, a CTB caiu bem mais que isso. Comeando pelos impostos sobre
produtos, percebe-se que sua arrecadao (divulgada pelo IBGE nas contas
nacionais trimestrais, com ajuste sazonal) diminuiu signicativamente em
porcentagem do PIB nos ltimos trs trimestres, a despeito da desacelerao desta
ltima varivel (grco 5).
GRFICO 5
Impostos sobre produtos nos ltimos oito trimestres (com ajuste sazonal)
Fonte: IBGE (2009b).
So sete os principais impostos sobre produtos, a saber, o ICMS (estadual),
a Cons (federal), o IPI (federal), o Imposto sobre Importaes (II, federal),
o IOF (federal), o Imposto sobre Servios (ISS, municipal) e a Cide-Combustveis
(federal). Dados de alta frequncia esto disponveis para seis destes tributos
36
Tributao e Equidade no Brasil: um registro da reexo do Ipea no binio 2008-2009
(a exceo o ISS). Analisando-se a dinmica recente destes seis impostos sobre
produtos, nota-se que o crescimento real da arrecadao nos primeiros nove
meses de 2009, em comparao a igual perodo em 2008, foi negativo em todos
os casos. Mesmo a arrecadao nominal de cinco destes seis tributos (a exceo
o ICMS) reduziu-se neste perodo, a despeito de mais de 4% de inao medida
pelo ndice Nacional de Preos ao Consumidor Amplo (IPCA) entre outubro de
2008 e setembro de 2009.
O melhor desempenho relativo do ICMS entre os impostos sobre produtos
para os quais dados esto disponveis no particularmente surpreendente.
Por ser um tributo estadual, o ICMS no teve suas alquotas reduzidas, como o
IPI, a Cide ou mesmo a Cons (em alguns casos). Ademais, a base de incidncia do
ICMS, englobando os servios (que tiveram crescimento real de 2% nos ltimos
quatro trimestres), bem mais ampla que as dos demais impostos, concentrados
fortemente em atividades industriais (queda de 7%) e mesmo agropecurias
(queda de 4%), as mais afetadas pela crise.
Passando agora aos impostos sobre a renda, o patrimnio e o capital
(IRPCs), nota-se inicialmente que no h dados precisos de alta frequncia sobre
a arrecadao agregada do Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU), tendo em
vista a sua base ser municipal. Felizmente, existem bons dados de alta frequncia
para trs dos quatro mais importantes IRPCs, a saber, o Imposto de Renda (IR,
excluindo o IR retido na fonte de funcionrios pblicos estaduais e municipais),
a CSLL e o Imposto sobre a Propriedade de Veculos Automotores (IPVA).
Analisando-se o comportamento do agregado destes trs tributos nos ltimos
dois anos, percebe-se uma reduo de quase 1% do PIB na arrecadao dos dois
ltimos trimestres (segundo e terceiro trimestres de 2009) em comparao com o
pico alcanado no perodo pr-crise.
A anlise da arrecadao tributo a tributo fornece pistas valiosas para
entender o que vem acontecendo com a arrecadao tributria no pas. Por um
lado, tal como seria de se esperar, os nmeros mostram quedas reais expressivas
no perodo ps-crise dos impostos que dependem do lucro real ou presumido das
rmas (IR da pessoa jurdica e CSLL). Ademais, o IR da pessoa fsica tambm
caiu, reetindo a reduo nas alquotas legislada em dezembro de 2008. Por outro
lado, e isto signicativo, as arrecadaes dos vrios tipos de IR retidos na fonte
inclusive o incidente sobre a renda salarial e do IPVA tiveram importantes
aumentos reais, reetindo a manuteno dos nveis de emprego e o aumento das
vendas de automveis (em decorrncia da reduo do IPI sobre estes).
37
Um Panorama das Finanas Pblicas Brasileiras de 1995 a 2009
GRFICO 6
Arrecadao conjunta dos trs mais importantes impostos sobre a renda, o
patrimnio e o capital (IRPCs) nos oito ltimos trimestres
(Com ajuste sazonal, em % do PIB)
Fonte: Bacen (2009c); BrasilMinistrio da Fazenda (2009); IBGE (2009b).
A preservao do emprego se reete, ainda, no comportamento recente
das contribuies previdencirias e para os fundos pblicos. Os principais
componentes deste agregado dependem fundamentalmente do mercado de
trabalho em particular as contribuies previdencirias do regime geral e das
contribuies para o Fundo de Garantia do Tempo de Servio (FGTS) e, ao
contrrio dos demais componentes da CTB, apresentaram crescimento real nos
trs primeiros trimestres de 2009 (em comparao a igual perodo de 2008).
GRFICO 7
Arrecadao previdenciria (regime geral) e do FGTS
(Em % do PIB, dessazonalizado)
Fonte: Bacen (2009c); Caixa Econmica Federal (vrios anos).
38
Tributao e Equidade no Brasil: um registro da reexo do Ipea no binio 2008-2009
A participao das contribuies para a previdncia e fundos pblicos na
carga tributria bruta total no ultrapassa a casa dos 27,5%. Assim, o crescimento
real vericado nestas contribuies no ser suciente para contra-arrestar as
quedas vericadas nos demais componentes da CTB. Muito provavelmente, a
carga tributria em 2009 ser signicativamente menor em porcentagem do PIB
que os 35,2% estimados para 2008.
3.3 O tamanho e a composio da CTB brasileira: algumas
comparaes internacionais
comum encontrar na literatura menes ao fato de que a CTB brasileira
relativamente alta (quando medida em porcentagem do PIB) em relao s observadas
em pases com um nvel de desenvolvimento similar ao do Brasil. Frequentemente,
este fato considerado um problema, uma evidncia a mais a indicar que a CTB
brasileira estaria retardando o crescimento da economia brasileira.
19
TABELA 5
Total das receitas tributrias das administraes pblicas (incluindo contribuies
sociais) em pases selecionados da Amrica Latina e OCDE
(Em % do PIB)
1995 2000 2005 2007
Argentina 20,3 21,5 26,8 29,1
Brasil
1
27,3 30,4 33,3 34,7
Chile 17,6 18,9 19,5 21,3
Colmbia 14,0 14,9 17,7 18,3 (2006)
Mxico 16,7 18,5 19,9 20,5
Frana 42,9 44,4 43,9 43,6
Alemanha 37,2 37,2 34,8 36,2
Reino Unido 34,5 37,1 36,3 36,6
Estados Unidos 27,9 29,9 27,3 28,3
Espanha 32,1 34,2 35,8 37,2
Itlia 40,1 42,3 40,9 43,3
Coreia do Sul 19,4 23,6 25,5 28,7
Turquia 16,8 24,2 24,3 23,7
Mdia OCDE 34,9 35,7 35,5 35,9 (2006)
Fonte: Cepal (2009) para Argentina, Brasil, Chile e Colmbia; OCDE (2009b) para os demais.
Nota:
1
Os dados da Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe (Cepal) sobre o Brasil diferem levemente dos
nmeros divulgados tanto pelo IBGE quanto pela Secretaria da Receita Federal do Brasil. Entretanto, as tendncias
dinmicas observadas nas referidas bases de dados so essencialmente as mesmas.
19. Ver Delm Netto (2009) para um resumo representativo dos argumentos dos defensores desta tese.
39
Um Panorama das Finanas Pblicas Brasileiras de 1995 a 2009
Conquanto essa sabedoria convencional esteja longe de ser inquestionvel,
20

a mesma contm diversos elementos de verdade. Em particular, a CTB brasileira
inegavelmente maior que a de pases latino-americanos e vem se aproximando
da mdia observada nos pases da OCDE (tabela 5). Igualmente dignos de nota
so os fatos de que: i) a composio da CTB brasileira (e da carga tributria bruta
dos pases latino-americanos em geral) bem diferente da vericada na mdia dos
pases da OCDE

(tabela 6); e ii) a carga tributria bruta tem crescido, nos ltimos
15 anos, em diversos pases da Amrica Latina e nos pases menos desenvolvidos
da OCDE e no apenas no Brasil
21
(tabela 5). O crescimento da CTB brasileira
nos ltimos anos foi similar, por exemplo, ao apresentado pela carga tributria de
pases como a Argentina, a Turquia e a Coreia do Sul.
TABELA 6
Composio das receitas tributrias das administraes pblicas em pases
selecionados da Amrica Latina e na OCDE 1995 e 2005
(Em % das receitas tributrias totais)
Pases
Impostos sobre renda,
patrimnio e capital
Impostos sobre produtos
Contribuies
sociais e sobre a
folha de pagamentos
1995 2005 1995 2005 1995 2005
Argentina 20,0 32,9 55,9 54,7 24,1 12,4
Brasil 20,0 28,3 47,0 42,2 30,7 27,2
Chile 25,3 35,0 67,6 57,5 7,2 7,5
Colmbia 38,1 48,5 39,3 38,6 22,6 12,9
Equador 25,5 19,1 51,8 60,5 22,7 20,4
Mdia OCDE 40,6 40,5 32,4 31,9 25,6 26,4
Fonte: OCDE (2009b), para a mdia da OCDE; IBGE (2009a), para o Brasil; Cepal (2009), para os demais pases latino-americanos.
Clculos do autor.
O elevado peso relativo dos impostos sobre produtos na carga tributria dos
pases latino-americanos (notrios pela m distribuio da renda) chama ateno, mas
no surpreende. Por um lado, tais impostos afetam os consumidores indistintamente
e, portanto, so concentradores de renda (ou, no jargo, so regressivos).
22
Por outro
lado, tais impostos so embutidos no preo nal dos produtos sem serem explicitados
aos consumidores de modo que a maioria dos cidados destes pases sequer se d conta
20. Ver a esse respeito Arnold (2008) e Benos (2009).
21. A ideia de que estaramos vivenciando um perodo de declnio e queda da alta taxao em economias desenvolvidas
(Tanzi, 2006) pode at ser verdadeira, mas as evidncias empricas nesta direo certamente esto muito longe de
serem conclusivas.
22. Tributos que distribuem renda (ditos progressivos) so aqueles que taxam relativamente mais fortemente os
grupos de maior renda da sociedade que teoricamente podem arcar com mais taxao que os grupos de menor
renda. Tributos concentradores de renda (ou regressivos) so aqueles que taxam de modo igual pessoas com
capacidades de pagamento distintas. Este precisamente o caso dos impostos sobre produtos. O Imposto sobre
Circulao de Mercadorias e Prestao de Servios (ICMS) incidente sobre, por exemplo, um saco de feijo o mesmo
independentemente de este saco ter sido comprado por uma pessoa pobre ou por um milionrio.
40
Tributao e Equidade no Brasil: um registro da reexo do Ipea no binio 2008-2009
de que paga tais impostos. politicamente conveniente, ento, para os governantes
latino-americanos, quando necessrio, aumentar estes tributos invisveis.
Com efeito, poucos especialistas em nanas pblicas conseguem estimar
precisamente o quanto desembolsam, por exemplo, com IPI ou ICMS em um
dado produto. Todavia, qualquer pessoa que preencha uma declarao de im-
posto de renda da pessoa fsica, ou que pague IPVA ou IPTU, sabe exatamente o
quanto est despendendo com estes impostos. Alm de visveis, estes tributos
sobre a renda e o patrimnio so tambm progressivos, ou seja, taxam mais os
que podem mais e menos os que podem menos e, consequentemente, ajudam a
distribuir a renda. Ademais, so notoriamente mais difceis de arrecadar, seja pelo
custo poltico de se arrecadar dos donos da riqueza e do poder, seja por diculdades
prticas de se mensurarem corretamente as variveis relevantes e de se impedir a
sonegao. No surpreende, pois, que o peso relativo destes tributos visveis na
CTB de pases latino-americanos seja muito mais baixo que o vericado na mdia
dos pases da OCDE.
Nesse contexto, importante qualicar a ideia, popular em diversos pases
da OCDE, de que aumentos no peso relativo dos impostos sobre produtos na
carga tributria total dos pases so o caminho do futuro (OCDE, 2007).
Os defensores desta ideia usualmente argumentam que impostos sobre
produtos tenderiam a aumentar os nveis de crescimento econmico visto
que tais impostos, por encarecerem o consumo, teriam impactos positivos
sobre a taxa de poupana da economia. Por sua vez, os impostos sobre a renda
e o patrimnio no ajudariam o crescimento porque diminuem a recompensa
pela produo (i.e., a renda auferida nas atividades produtivas, seja na forma
de salrios ou lucros).
23
Mesmo que estes argumentos sejam relevantes do
ponto de vista macroeconmico o que difcil de se atestar na prtica h
que se notar que: i) a distribuio de renda nos pases da OCDE que esto
optando por aumentar o peso dos impostos sobre tributos na carga tributria
(notadamente Alemanha, Holanda e Nova Zelndia) sensivelmente melhor
que a brasileira ou a mdia latino-americana;
24
e ii) os aumentos propostos
esto muito longe de elevarem o peso dos impostos sobre produtos na CTB
destes pases para perto do vericado nas economias latino-americanas.
25
Cumpre, ainda, qualicar a viso de vrios economistas (entre outros, Stiglitz,
1997, e Thirsk, 1997) de que, diante das diculdades para se tributar a renda
e a propriedade em pases em desenvolvimento, faz sentido para as autoridades
23. Tais ideias renderam o Prmio Nobel de Economia de 1996 ao economista ingls James Mirrlees.
24. A exceo a essa regra o Mxico, onde subiu 6% a participao dos impostos indiretos na carga tributria (OCDE, 2007).
25. Novamente, exceo do Mxico, onde os impostos indiretos respondem por cerca de 60% da carga tributria bruta.
41
Um Panorama das Finanas Pblicas Brasileiras de 1995 a 2009
tributrias dos pases em desenvolvimento sacricar a equidade distributiva em
favor de mais simplicidade nos tributos e de mais capacidade de arrecadao.
O ponto de vista defendido por estes economistas que a equidade relevante no
a tributria, mas a da atuao do governo como um todo, e que esta poderia
ser alcanada mesmo com impostos regressivos, bastando para isso uma maior
focalizao dos gastos pblicos.
No obstante se possa concordar, em princpio pelo menos, com a viso
supraexposta (e com o fato de o gasto pblico estar longe de ser progressivo em
diversos pases em desenvolvimento),
26
h que se notar que ela desconsidera
elementos de economia poltica cruciais para a denio das polticas tributrias
27

notadamente (e apenas para citar um exemplo) a dependncia de trajetria
dos gastos pblicos e a consequente diculdade de ajust-los rapidamente em
sociedades democrticas. H diversos bons motivos para se achar, por exemplo,
que os gastos pblicos brasileiros com as aposentadorias dos funcionrios pblicos
e as penses pagas s vivas destes que somam cerca de 4,5% do PIB (seo 4)
so excessivos e altamente regressivos. Mas pouco se pode fazer a este respeito,
pelo menos no curto e no mdio prazos, visto que os direitos adquiridos destas
pessoas so defendidos pela estrutura legal do pas.
Ademais, essa viso desconsidera, ou pelo menos no enfatiza, a
dramaticidade da questo distributiva no Brasil e o fato de que o Brasil pela
diversidade de sua estrutura produtiva, o tamanho de sua economia e o relativo
desenvolvimento institucional de seus rgos arrecadatrios no tem diversos
dos problemas estruturais que impedem uma maior progressividade da tributao
nos pases em desenvolvimento (o que, alis, explica o fato de o tamanho da
CTB brasileira se aproximar do vericado nos pases desenvolvidos em termos
relativos). O quanto exatamente se pode aumentar a tributao sobre a renda e o
patrimnio no Brasil (a m de aumentar o peso desta ltima na CTB e, com isto,
melhorar a distribuio de renda do pas) uma questo essencialmente aberta,
mas no h dvidas de que os principais obstculos a este aumento so polticos,
e no o pequeno tamanho ou a elevada concentrao setorial da renda nacional
(como ocorre em outros pases em desenvolvimento).
Dito de outro modo, no parece que o Brasil esteja estruturalmente preso
a uma dada composio da carga tributria. A sociedade brasileira tem graus de
liberdade para modic-la se assim o desejar. Ademais, parece que para um
dado tamanho da CTB qualquer escolha sensata entre, de um lado, ecincia
e crescimento econmico e, de outro, equidade na composio da tributao
26. Inclusive no Brasil (seo 4).
27. Essa , por exemplo, a viso de Woo (2006, cap. 1).
42
Tributao e Equidade no Brasil: um registro da reexo do Ipea no binio 2008-2009
brasileira, deve considerar com cuidado a dramaticidade da questo distributiva
brasileira e os efeitos nefastos desta ltima sobre o ambiente de negcios e, por esta
via, sobre o prprio potencial de crescimento econmico do pas.
28,29

4 MUITO E MAL? UMA ANLISE DA EVOLUO DO TAMANHO
E DA COMPOSIO DOS GASTOS PBLICOS BRASILEIROS
NO PERODO RECENTE
comum que se argumente em debates sobre as nanas pblicas brasileiras
que a carga tributria brasileira de primeiro mundo, mas os servios pblicos
oferecidos populao brasileira so de terceiro mundo. Com efeito, parece haver
se consolidado na literatura uma sabedoria convencional de acordo com a qual
as administraes pblicas brasileiras gastam muito e mal. Neste contexto, no
surpreende que a elevao nos gastos pblicos vericada em 2009 tenha chamado
ateno e preocupado diversos analistas. Esta seo tem como objetivo lanar luz
sobre estas questes, argumentando, em particular, que embora o aumento dos
gastos pblicos (medidos como porcentagem do PIB) seja natural e, em alguns
casos, at saudvel h, de fato, bons motivos para se acreditar que a composio
do gasto pblico brasileiro possa ser signicativamente melhorada.
4.1 Conceitos bsicos e a evoluo histrica do gasto pblico no
perodo ps-Real
Existem duas metodologias bsicas de divulgao dos dados sobre o gasto
pblico brasileiro. A primeira a metodologia das contas nacionais, elaborada
pela Organizao das Naes Unidas e adaptada ao caso brasileiro pelo IBGE
(o rgo encarregado de produzir as contas nacionais brasileiras). A segunda a
metodologia da contabilidade pblica brasileira, regulamentada pela Lei n

4.320,
de 1964, e seguida (algo livremente, diga-se) pelas administraes pblicas
brasileiras em seus documentos ociais. Ambas as metodologias tm virtudes e
defeitos, admiradores e crticos. Para os propsitos deste captulo, importa notar
que: i) a utilizao de uma ou de outra base de dados leva essencialmente ao
mesmo diagnstico sobre a evoluo histrica dos gastos pblicos brasileiros no
perodo ps-Plano Real; ii) os dados da contabilidade pblica permitem anlises
mais desagregadas que os dados das contas nacionais; e iii) os dados das contas
nacionais so mais adequados para comparaes internacionais.
28. Ou, de outro modo, devem ser considerados com cuidado os efeitos negativos da polarizao social, no sentido
preciso de Woo (2005; 2006).
29. Naturalmente, o baixo peso dos impostos sobre a renda e o patrimnio est longe de ser o nico problema
tributrio brasileiro. A complexidade do sistema tributrio brasileiro notria, assim como o custo administrativo
imposto queles que desejam cumprir as leis tributrias no Brasil complexas e em constante mutao. Para um
diagnstico mais amplo do que h de errado com o sistema tributrio brasileiro ver os Indicadores de Equidade do
Sistema Tributrio Nacional (Brasil, 2009).
43
Um Panorama das Finanas Pblicas Brasileiras de 1995 a 2009
Os gastos das administraes pblicas podem ser divididos em quatro grupos
com caractersticas muito diferentes entre si, a saber: i) o consumo do governo;
ii) as despesas de investimento das administraes pblicas; iii) os pagamentos
(lquidos) de juros das administraes pblicas aos detentores de ttulos da
dvida pblica; e iv) as despesas das administraes pblicas com benefcios
previdencirios e de assistncia social. A seguir, discute-se o comportamento
destes quatro tipos de gastos pblicos no perodo ps-Real.
4.1.1 O consumo do governo
Dados das contas nacionais apontam claramente que o chamado consumo do
governo ou seja, os gastos da Unio, dos estados e dos municpios brasileiros com
a remunerao de funcionrios pblicos ativos,
30
com a depreciao do capital
pblico e com as compras de bens e servios correntes no variou muito (quando
medidos em porcentagem do PIB) no perodo entre 1995 e 2008. Tais gastos
podem ser aproximadamente decompostos em dois grupos: i) o valor adicionado
do governo composto basicamente pelas remuneraes dos funcionrios pblicos
ativos e pela depreciao do capital das administraes pblicas; e ii) o consumo
intermedirio do governo, ou seja, as despesas correntes das administraes pblicas
com bens e servios (tais como giz para escolas pblicas, soro siolgico para os
hospitais pblicos, ou as contas de luz e telefone de ambos).
31
Os dois tipos de
gasto variaram relativamente pouco como proporo do PIB no perodo de 1995
a 2008 (grcos 8, 9 e 10).
GRFICO 8
Consumo das administraes pblicas
(Em % do PIB)
Fonte: IBGE (2009b).
30. Note-se que o conceito de remunerao dos funcionrios pblicos das contas nacionais vai alm dos
pagamentos de salrios, englobando as contribuies sociais efetivas e imputadas pagas pelas administraes
pblicas aos funcionrios.
31. Contudo, a aproximao no perfeita. Em 2006, por exemplo, o consumo das administraes pblicas
(R$ 474,8 bilhes) foi um pouco inferior soma do valor adicionado (R$ 311,4 bilhes) com o consumo
intermedirio (R$ 167,1 bilhes) das mesmas. O motivo uma tecnicalidade, qual seja, o fato de que a produo
mercantil das administraes pblicas brasileiras maior que zero (tendo atingido 0,77% do PIB em 2006).
44
Tributao e Equidade no Brasil: um registro da reexo do Ipea no binio 2008-2009
GRFICO 9
Valor adicionado das administraes pblicas
(Em % do PIB)
Fonte: IBGE (2009b).
GRFICO 10
Aproximao do consumo intermedirio das administraes pblicas
(Em % do PIB)
Fonte: IBGE (2009b).
Elaborao do autor.
O quadro descrito se altera pouco quando se analisam os dados extrados
dos sistemas de contabilidade pblica brasileira. Os dados da tabela 7, por
exemplo, indicam que os gastos da Unio com as remuneraes de funcionrios
pblicos ativos e inativos permaneceram prximos de 5% ao longo de quase todo
o perodo em questo, caindo um pouco apenas por conta do ajuste crise de
20022003. Fenmeno parecido se verica tambm nos dados estaduais, que
apontam despesas com pessoal prximas de 5,7% do PIB em todo o perodo
1998-2008 (aps considervel aumento em 1998). Aparentemente, os nicos
entes federativos cujos gastos com pessoal cresceram mais que o PIB no perodo
em questo foram os municpios.
45
Um Panorama das Finanas Pblicas Brasileiras de 1995 a 2009
TABELA 7
Gastos das administraes pblicas brasileiras com o funcionalismo
(Em % do PIB)
1
Unio Estados Municpios capitais de estados
2
Ativos Inativos Total Ativos Inativos Total Ativos Inativos Total
1996 2,9 2,1 4,9 n.d. n.d. 5,3 n.d. n.d. N.d.
1997 2,8 1,9 4,7 n.d. n.d. 5,0 n.d. n.d. N.d.
1998 2,8 2,1 4,9 n.d. n.d. 5,6 n.d. n.d. 0,77
1999 2,5 2,2 4,6 n.d. n.d. 5,8 n.d. n.d. 0,78
2000 2,8 2,1 4,9 3,9 1,9 5,8 n.d. n.d. 0,83
2001 2,9 2,3 5,1 3,9 1,8 5,7 n.d. n.d. 0,83
2002 2,9 2,1 5,0 4,0 2,0 6,1 0,68 0,21 0,89
2003 2,5 2,2 4,7 3,8 1,9 5,8 0,70 0,21 0,90
2004 2,5 2,1 4,6 3,8 1,8 5,6 0,68 0,20 0,88
2005 2,4 2,0 4,4 3,8 1,9 5,7 0,71 0,18 0,88
2006 2,9 2,0 4,9 4,0 1,8 5,8 0,75 0,20 0,95
2007 2,8 2,0 4,8 3,7 1,9 5,6 0,68 0,20 0,88
2008 2,8 2,0 4,8 3,8 1,8 5,6 0,71 0,21 0,92
Fonte: Bacen (2009a), para a Unio; STN (2009b), para os estados; FINBRA/STN, vrios anos, para os municpios.
Notas:
1
Em linhas gerais, o total dos gastos com funcionrios pblicos de estados e municpios foi obtido somando-se o item
despesas com pessoal e encargos sociais com os itens penses e aposentadorias das outras despesas correntes (que
adquiriu muita importncia, nas duas bases de dados utilizadas, a partir de 2005; at 2004, o mesmo era praticamente
negligvel). Ademais, o total dos gastos com funcionrios pblicos inativos e pensionistas foi obtido em ambas as
bases Finanas do Brasil (FINBRA) e Execuo Oramentria dos Estados (EOE) somando-se as transferncias
registradas tanto como despesa de pessoal quanto como outras despesas correntes. Note-se que diversos ajustes
tiveram que ser feitos nos dados tanto da EOE quanto da FINBRA, bases da Secretaria do Tesouro Nacional (STN), para
tentar contornar o problema das mudanas constantes no plano de contas destas bases de dados. Na base FINBRA, o
item despesas com pessoal e encargos sociais teve que ser estimado no perodo de 1998 a 2001 pela soma dos itens
pessoal ativo, obrigaes patronais, demais despesas com pessoal, terceirizao de mo de obra e outras despesas
de pessoal. Na base EOE, este item teve que ser estimado no binio 2000-2001 pela soma dos itens despesas
com pessoal ativo, encargos patronais e transferncias correntes a inativos e pensionistas. Ademais, expurgaram-
se os itens aplicao direta decorrente da operao entre rgos, fundos e entidades integrantes do oramento
scal e da seguridade social e operaes entre rgos dos totais das despesas de pessoal das bases EOE e FINBRA
(respectivamente) a partir de 2007, tendo em vista a natureza meramente contbil (intraoramentria) dos mesmos.
2
A utilizao dos dados agregados da base FINBRA desaconselhvel para os propsitos deste estudo, tendo em vista
serem afetados pelas grandes variaes vericadas no nmero de municpios includos em cada ano. Assim sendo,
optou-se por trabalhar com um pequeno nmero de municpios representativos (neste caso, os municpios que so
capitais de estados).
Obs.: n.d. = no disponvel.
A relativa estabilidade dos gastos (em porcentagem do PIB) tambm se
verica quando se examinam os dados dos sistemas de contabilidade pblica
sobre as despesas de custeio dos vrios entes da federao excluindo transferncias
intragovernamentais, pagamentos de juros sobre a dvida pblica, pagamentos de
benefcios assistenciais e previdencirios do sistema geral e despesas com servidores
pblicos ativos e inativos (tabela 8). O valor de tais despesas uma aproximao
admitidamente imperfeita do conceito de consumo intermedirio das
46
Tributao e Equidade no Brasil: um registro da reexo do Ipea no binio 2008-2009
administraes pblicas. Novamente, apenas as administraes pblicas municipais
parecem estar gastando mais em anos recentes (em porcentagem do PIB).
TABELA 8
Aproximao do consumo intermedirio das administraes pblicas com dados dos
sistemas de contabilidade pblica
(Em % do PIB)
1
Unio Estados Municpios capitais de estados Total
1995 3,4 nd2 n.d. n.d.
1996 3,1 nd n.d. n.d.
1997 3,1 nd n.d. n.d.
1998 3,0 nd n.d. n.d.
1999 2,9 nd n.d. n.d.
2000 3,1 nd n.d. n.d.
2001 3,1 ND ND ND
2002 3,2 2,2 0,81 6,2
2003 3,0 2,3 0,81 6,1
2004 3,1 2,4 0,80 6,3
2005 3,5 2,4 0,81 6,7
2006 3,5 2,6 0,85 6,9
2007 3,2 2,2 0,85 6,3
2008 3,1 2,4 0,87 6,4
Fonte: STN (2009a), para a Unio; STN (2009b), para os estados; FINBRA/STN (vrios anos), para os municpios.
Notas:
1
No caso dos dados da Unio, utilizaram-se as demais despesas correntes da base de dados Despesas da Unio por
Grupo da STN. Tanto na base de dados da EOE quanto na FINBRA, calcularam-se os valores relevantes subtraindo-
se do valor das outras despesas correntes aplicaes diretas os itens aposentadorias e reformas, penses, outros
benefcios previdencirios, outros benefcios assistenciais, benefcio mensal ao deciente e ao idoso, salrio-famlia,
outros benefcios de natureza social. Antes de 2002 os planos de contas utilizados tanto por estados quanto por
municpios eram diferentes, impossibilitando comparaes.
Obs.: n.d. = no disponvel.
Em suma e mesmo levando-se em considerao as vrias e signicativas
diferenas conceituais entre as bases de dados utilizadas , no parece ter havido,
no perodo de 1995 a 2008, qualquer crescimento descontrolado dos gastos das
administraes pblicas com a remunerao de funcionrios pblicos e com a
compra de bens e servios nais indispensveis ao custeio do dia a dia da mesma.
4.1.2 O investimento do governo
Comece-se notando que os conceitos de investimento pblico das contas nacionais
(por exemplo, IBGE, 2009a) e da contabilidade pblica brasileira (por exemplo,
STN, 2009a) no fazem justia ao verdadeiro poder de fogo dos governos sobre
os nveis de investimento agregado. O motivo que se incluem apenas os
nmeros das despesas de investimento das administraes pblicas (da Unio,
dos 26 estados, do Distrito Federal e dos 5.563 municpios), no se levando em
considerao as despesas de investimento das empresas estatais que so quase
47
Um Panorama das Finanas Pblicas Brasileiras de 1995 a 2009
to grandes quanto as despesas de investimentos das administraes pblicas,
podendo em 2009 se tornar maiores que estas.
O conceito de investimento das contas nacionais a chamada formao
bruta de capital xo que inclui, basicamente, os gastos com aquisio de
mquinas e equipamentos e com a construo de benfeitorias. Os dados
disponveis (grco 11) mostram que a formao bruta de capital xo das
administraes pblicas sofreu quedas muito signicativas nos anos mais duros
de crise (1999 e 2003), recuperando-se lentamente (em ambos os casos) para
um valor mdio em torno de 2% do PIB (sempre superado nos anos eleitorais
de 1998, 2002 e 2006).
GRFICO 11
Formao bruta de capital xo das administraes pblicas
(Em % do PIB)
Fonte: IBGE (2009a); Gobetti (2009).
O fato de o valor da formao bruta de capital xo das administraes
pblicas ter cado signicativamente em anos de crise levou diversos analistas
concluso de que o ajuste scal brasileiro (i.e., o aumento do supervit primrio
alcanado desde 1999) teria sido de m qualidade, visto que obtido por meio
do aumento de impostos e reduo nos investimentos e no por meio de corte nos
gastos correntes. No caso especco dos investimentos federais, esta viso parece
fazer mais sentido como descrio dos anos duros do ajuste notadamente
nos binios 1999-2000 e 2003-2004 que como descrio do perodo de 1995
a 2008 como um todo.
32
No caso dos investimentos de estados e municpios
32. Almeida (2009, p.6), por exemplo, conclui que, no caso dos grandes programas de investimento pblico federal,
as principais restries ao investimento em 2008 foram, preponderantemente, de trs tipos: administrativas, licitaes
e auditorias.
48
Tributao e Equidade no Brasil: um registro da reexo do Ipea no binio 2008-2009
que em conjunto investem bem mais que a Unio (tabela 9) , esta tese
mais plausvel, principalmente por conta das obrigaes relacionadas Lei de
Responsabilidade Fiscal e da necessidade de honrar dvidas com a Unio.
De todo modo, bvio que a magnitude da queda do investimento pblico
brasileiro de cerca de 0,5% do PIB na mdia do perodo entre 1999 e 2008 contra
a mdia vericada no primeiro governo FHC no pode ser comparada magnitude
do aumento da carga tributria (de pouco mais de 8% do PIB) neste perodo.
A tabela 9 apresenta dados sobre as despesas pblicas de investimento das vrias
administraes pblicas desde 2001. Este conceito de investimento cuja origem
a Lei n
o
4.320 de 1964, que regulamenta a contabilidade pblica brasileira
diferente do conceito de formao bruta de capital xo (FBKF) utilizada nas
contas nacionais (e mais problemtico que este), entre outros motivos, porque
engloba tambm as chamadas transferncias de capital (alm dos gastos diretos
com mquinas, equipamentos e construes includos na FBKF). Suponha-se,
por exemplo, que a Unio transra R$ 200 milhes para um determinado
municpio reformar uma estrada. Um dos problemas da contabilidade pblica
brasileira que a mesma contabiliza este valor duas vezes primeiramente
como despesa de investimento da Unio (transferncia de capital) e, em segundo
lugar, como despesa de investimento do municpio (gastos diretos em construo).
De todo modo, os dados da tabela 9 deixam claro que anlises do comportamento
do investimento pblico devem necessariamente levar em considerao o que
est acontecendo nos estados e municpios. Com efeito, os investimentos
(somados) destes so bem maiores que os da Unio em todos os anos da amostra
mesmo levando-se em conta que os valores dos investimentos da Unio esto
superestimados (por inclurem as mencionadas transferncias de capital).
TABELA 9
Investimentos pblicos federais, estaduais e municipais
(Dados empenhados e em bilhes de R$ correntes)
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
Unio 14,58 10,13 6,45 10,86 17,32 19,59 34,01 36,18
Estados 12,63 13,66 11,60 13,99 18,34 22,00 18,58 29,28
Municpios 6,16 10,30 11,62 13,05 9,73 15,66 20,28 28,24
Total 33,36 34,09 29,67 37,91 45,39 57,26 72,87 93,70
Total em
% do PIB
2,56% 2,31% 1,75% 1,95% 2,11% 2,42% 2,74% 3,12%
Fonte: STN (2009a).
E o que dizer das despesas de investimento das empresas estatais? Basicamente,
que elas vm crescendo signicativamente desde 2004 (grco 12) e so muito
signicativas apenas as estatais federais (que responderam por cerca de trs
49
Um Panorama das Finanas Pblicas Brasileiras de 1995 a 2009
quartos dos investimentos do total das empresas estatais no binio 2002-2003)
33

investiram cerca de 1,5% do PIB em 2007 e 1,8% do PIB em 2008, de acordo
com dados do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MPOG).
Com efeito, cumpre lembrar que os cerca de 4,1% do PIB obtidos pela soma das
despesas de investimento federais com a FBKF das administraes pblicas em
2008 , de longe, o maior valor vericado desde, pelo menos, 1999.
34

GRFICO 12
Investimento das empresas estatais federais
(Em % do PIB)
Fonte: Brasil - Departamento de Coordenao e Governana das Empresas Estatais DEST/MPOG (vrios anos); IBGE (2006).
4.1.3 Os juros sobre a dvida lquida das administraes pblicas
sabido que a conta de juros das administraes pblicas brasileiras uma das
maiores do mundo. Apenas para se ter uma ideia, os 5,4% do PIB gastos em
2008 pelas administraes pblicas brasileiras com o pagamento (lquido de
recebimentos) de juros aos detentores de ttulos pblicos em 2008 representam
pouco mais que o dobro do que gasto pelas administraes pblicas francesas -
que tem uma dvida lquida de tamanho comparvel brasileira (subseo 4.3).
Entretanto, o dado de 2008 , de longe, o menor vericado desde 1998 e cerca de
trs pontos percentuais do PIB inferior ao vericado nas crises cambiais de 1999
e 2003 (grco 3, seo 2).
35
Desde 2006, a conta de juros das administraes
pblicas brasileiras (medida em porcentagem do PIB) tem cado ao ritmo de 0,6%
33. De acordo com dados da pesquisa de nanas pblicas do IBGE (2006) que, infelizmente, foi descontinuada em
2007, quando se pretendia publicar os dados relativos ao ano de 2004.
34. Dados de antes de 1999 no devem ser utilizados, em virtude das privatizaes que ocorreram no perodo 1997-
1998 (Vale do Rio Doce e Telebrs, principalmente). Note-se, ainda, que apenas cerca de trs quartos das despesas
de investimento das estatais reportadas pelo Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MPOG) consistem em
gastos com Formao Bruta de Capital Fixo (FBKF). O restante so inverses nanceiras.
35. Ou seja, desde o perodo imediatamente posterior crise asitica da segunda metade de 1997, que fez com que
o Banco Central tivesse que aumentar signicativamente a taxa bsica de juros para segurar o regime de taxas de
cmbio nominais xas vigente na poca.
50
Tributao e Equidade no Brasil: um registro da reexo do Ipea no binio 2008-2009
do PIB por ano, a despeito da enorme acumulao de reservas internacionais
vericada no perodo em questo e do elevado custo scal de manuteno das
mesmas.
A reduo vericada na conta de juros das administraes pblicas desde
2006 (de cerca de 1,8% do PIB at 2008) foi causada por uma combinao de
quedas no estoque da dvida pblica e nas taxas de juros incidentes sobre esta
ltima. Para os propsitos deste estudo, importante notar que tal economia
foi cerca de seis vezes maior que o ligeiro aumento vericado no consumo e no
investimento das administraes pblicas no mesmo perodo (de cerca de 0,3%
do PIB no total). Assim sendo, os nmeros vistos at aqui simplesmente no
autorizam a concluso de que os gastos pblicos (com o custeio da mquina
pblica, com juros sobre a dvida pblica e com os investimentos pblicos) teriam
crescido de modo descontrolado nos ltimos anos.
4.1.4 As transferncias de assistncia e previdncia
Chega-se, nalmente, ao mais controverso dos componentes do gasto pblico
brasileiro, qual seja, as transferncias assistenciais e previdencirias.
36
Ao contrrio
dos demais tipos de gasto pblico, estas transferncias (acrescidas de minsculos
subsdios), de fato, cresceram (quando medidas em porcentagem do PIB) nos
primeiros anos da corrente dcada pelo menos at 2006 (grco 13).
GRFICO 13
Transferncias de assistncia social, previdncia e subsdios
(Em % do PIB)
Fonte: IBGE (2006, 2009a), para dados at 2007; estimativas do autor, para 2008.
36. Giambiagi (2007a, p. 97), por exemplo, no poderia ser mais claro: Ou o Brasil acaba com a generosidade do
seu sistema previdencirio, ou a generosidade do seu sistema previdencirio acaba com o Brasil. Velloso (2006) tem
opinio parecida.
51
Um Panorama das Finanas Pblicas Brasileiras de 1995 a 2009
Pouco mais de 10% das transferncias de assistncia e previdncia e subsdios
(TAPS, por simplicidade) so compostos por saques do FGTS, enquanto
as aposentadorias e penses pagas a funcionrios pblicos e seus dependentes
respondem por outros 30%. Os subsdios propriamente ditos no passam de 2%
das TAPS. Nenhum destes gastos particularmente polmico ainda que os
cerca de 4,5% do PIB gastos pelo Estado brasileiro com aposentadorias e penses
pagas a funcionrios pblicos e seus dependentes sejam elevados para padres
internacionais e regressivos do ponto de vista distributivo.
37
Para o bem ou para o
mal, entretanto, estes gastos esto mais ou menos constantes como porcentagem
do PIB h vrios anos.
O que, de fato, explica o crescimento das TAPS na presente dcada
38
so os
gastos do governo com o regime geral da previdncia (quer dizer, com aposentadorias
e penses pagas a brasileiros que no so servidores pblicos ou dependentes
destes ltimos) e, em menor grau, com: i) os benefcios pagos aos idosos pobres
(regulamentados pela Lei Orgnica de Assistncia Social LOAS); ii) o pagamento
do seguro-desemprego e das despesas de programas assistenciais (como o Bolsa
Famlia, por exemplo); e iii) transferncias a instituies privadas sem ns lucrativos.
O grco 14 deixa claro que os gastos do governo com o regime geral da previdncia
e com seguro-desemprego subiram cerca de 2% do PIB desde 1997. Dados da
Secretaria do Tesouro Nacional evidenciam, que as despesas com a LOAS mais que
dobrou como porcentagem do PIB entre 2003 e 2007 (passando de 0,26% para
0,53% do PIB neste perodo). No entanto, em ambos os casos, os nmeros de 2008
(em porcentagem do PIB) foram iguais ou inferiores aos de 2007.
GRFICO 14
Benefcios previdencirios do regime geral e seguro-desemprego
(Em % do PIB)
Fonte: STN (2009c) e IBGE (2009b).
37. Ver, a esse respeito, Silveira (2008).
38. O pulo vericado em 1998 foi, em grande medida, provocado por uma corrida dos servidores pblicos para se
aposentarem antes da aprovao da reforma da previdncia daquele ano.
52
Tributao e Equidade no Brasil: um registro da reexo do Ipea no binio 2008-2009
O grco 15, por sua vez, explicita o principal motivo desse aumento
expressivo, qual seja, a valorizao do salrio mnimo (ainda que o aumento no
nmero de benefcios concedidos tambm tenha sido importante no perodo).
Muito j se escreveu sobre a exploso do gasto pblico previdencirio
(notadamente o geral, excluindo a previdncia dos servidores pblicos) e
assistencial no Brasil no raro em tons crticos.
39
Raramente se encontra nesta
literatura, entretanto, menes ao fato de que a elevao destes gastos (e do salrio
mnimo) tm, em grande medida, sido responsvel por um signicativo processo
de desconcentrao da renda pessoal no Brasil
40
que, no surpreendentemente,
se acelerou consideravelmente a partir de 2003 (grco 16).
GRFICO 15
Salrio mnimo mdio (salrio atualizado segundo o ndice Nacional de Preos ao
Consumidor INPC)
(Em R$ de fevereiro de 2009 )
Elaborao do autor, a partir de dados mensais do Ipeadata.
GRFICO 16
ndice de Gini
1
da renda pessoal dos brasileiros
Elaborao do autor, a partir de dados do Ipeadata.
Nota:
1
O ndice de Gini um medidor de desigualdade.
39. Giambiagi (2006, grifo do autor), por exemplo, sustenta que [a] despesa previdenciria/assistencial , de longe,
o maior problema scal brasileiro. Velloso (2006, p. 3) vai mais longe, se propondo a, literalmente, escancarar a
culpa dos aumentos nos gastos pblicos previdencirios (e nos gastos com servidores pblicos) pela proximidade do
apocalipse (da volta da inao, presume-se).
40. Ver, por exemplo, Soares, (2006) ou Ferreira et al. (2007)
53
Um Panorama das Finanas Pblicas Brasileiras de 1995 a 2009
4.1.5 O resumo da pera: o aumento dos gastos previdencirios e assistenciais
como a principal mudana na composio dos gastos pblicos brasileiros no
perodo de 1995 a 2008.
A anlise dos dados das subsees anteriores permite a identicao de alguns
fatos estilizados marcantes sobre o comportamento do gasto pblico brasilei-
ro no perodo de 1995 a 2008. Chama ateno, em primeiro lugar, a relativa
estabilidade (em relao ao PIB) das despesas classicadas como consumo do
governo ao longo do perodo em questo. Tal fenmeno aparece tanto nos dados
das contas nacionais quanto nos dados extrados dos sistemas brasileiros de con-
tabilidade pblica. Em segundo lugar, chama ateno o comportamento cclico
(aparentemente eleitoral ainda que ampliado pelas crises de 1999 e 2003) e a
baixa magnitude do investimento pblico brasileiro, em todo o perodo em ques-
to. Em terceiro lugar, chama ateno a montanha russa da conta de juros das
administraes pblicas com picos estonteantes de quase 9% do PIB nas crises
cambiais de 1999 e de 2003.
Mas o principal fato estilizado vericado nos dados dos gastos pblicos
brasileiros no perodo, na opinio deste autor, o signicativo aumento nas
transferncias de assistncia e previdncia social para a populao mais pobre
do pas vericado at 2007.
41
Tal aumento que se acentua a partir de 2003
guarda forte correlao com os aumentos reais no salrio mnimo e com a queda
na desigualdade da renda pessoal no Brasil neste perodo.
4.2 A crise
Como seria de se esperar, os gastos pblicos aumentaram consideravelmente em
relao ao PIB nos trimestres imediatamente posteriores exacerbao da crise
internacional, com a falncia do banco Lehman Brothers em setembro de 2008.
Em geral, isto se deu menos por uma elevao real descontrolada destes gastos e
mais pela queda do PIB em termos reais durante o perodo em questo.
Comeando pelo consumo do governo, nota-se que os dados das contas
nacionais trimestrais (dessazonalizados) indicam um aumento real de cerca
de 1,6% nestes gastos entre o terceiro trimestre de 2009 (o ltimo dado
disponvel quando do fechamento deste texto) e o terceiro trimestre de 2008
(o trimestre imediatamente anterior aos reexos da crise internacional do
Brasil). Uma vez que o PIB caiu cerca de 1,5% em termos reais neste perodo,
no surpreendente que o consumo do governo (puxado principalmente
pelos salrios dos funcionrios pblicos a maior parte do valor agregado do
governo) tenha crescido consideravelmente em porcentagem do PIB nos ltimos
41. Frise-se que os gastos com as aposentadorias dos funcionrios pblicos esto relativamente parados em relao
ao PIB desde 1998.
54
Tributao e Equidade no Brasil: um registro da reexo do Ipea no binio 2008-2009
trimestres.
42
Este crescimento apenas no foi maior porque as administraes
pblicas parecem ter cortado boa parte dos seus gastos correntes excludos o
pagamento de salrios, juros e transferncias pblicas, de modo que o consumo
intermedirio destas administraes caiu junto com o PIB (na mdia dos ltimos
quatro trimestres).
GRFICO 17
Evoluo recente do consumo do governo e componentes
(Em % do PIB, dessazonalizado)
Fonte: IBGE (2009b).
Aproximaes do autor.
Quadro similar se verica tambm nas despesas pblicas federais (sobre
as quais se dispe de dados de alta frequncia de qualidade) com transferncias
previdencirias (grco 18).
42. O consumo intermedirio das administraes pblicas parece ter cado em termos reais nesse perodo, mais ou
menos acompanhando o movimento do PIB.
55
Um Panorama das Finanas Pblicas Brasileiras de 1995 a 2009
GRFICO 18
Despesas com regime geral de previdncia e seguro-desemprego
(Em % do PIB, dessazonalizadas)
Fonte: STN (2009c); IBGE (2009b).
Clculos do autor.
Termine-se esta subseo destacando pontos muito positivos e relativamente
pouco discutidos sobre a evoluo recente do gasto pblico brasileiro. Em primeiro
lugar, nota-se que a evoluo recente dos investimentos da Unio (no conceito
efetivamente pago) e das empresas estatais federais muito alentadora. As duas variveis
esto nos valores mais altos registrados nesta dcada, atingindo, respectivamente, 1,1%
e 2,3% do PIB no terceiro trimestre de 2009 (descontado o impacto da sazonalidade
grco 19). Em segundo lugar, o gasto do setor pblico com os juros da dvida
deve cair em porcentagem do PIB em 2009 em relao ao valor, j recorde na ltima
dcada, vericado em 2008 e a despeito da forte desacelerao da atividade econmica
ocorrida no presente ano.
GRFICO 19
Investimentos das administraes pblicas e estatais federais
(Em % do PIB, dessazonalizados)
Fonte: Brasil-Senado Federal (2009); Brasil-DEST/MPOG/(vrios anos); IBGE (2009b).
Clculos do autor.
56
Tributao e Equidade no Brasil: um registro da reexo do Ipea no binio 2008-2009
GRFICO 20
Despesa pblica com o pagamento de juros lquidos
(Em % do PIB, dessazonalizada)
Fonte: Bacen (2009a); IBGE (2009b).
Clculos do autor.
4.3 Muito e mal? Algumas consideraes a partir de
comparaes internacionais
Uma das vantagens da metodologia das contas nacionais o fato de ser empregada
por praticamente todos os pases-membros das Naes Unidas. Assim sendo, os
nmeros das contas nacionais so mais adequados a comparaes internacionais que
os nmeros da idiossincrtica contabilidade pblica brasileira. Tais comparaes
deixam claro que o peso relativo do consumo do governo no total do PIB brasileiro
bastante superior ao vericado em mdia na Amrica Latina e em linha com o
vericado, por exemplo, nos EUA ou na Frana (tabela 10).
TABELA 10
Consumo do governo em pases selecionados da Amrica Latina e da OCDE em 2007
(Em % do PIB)
Argentina Bolvia Brasil Chile Colmbia Mxico Paraguai Peru Uruguai
12,9 14,4 20,2 11,0 16,6 10,6 10,8 9,1 11,2
Venezuela Alemanha Blgica Canad Coreia do Sul Espanha EUA Frana Grcia
11,9 12,5 16,9 22,4 13,1 17,0 20,0 20,6 18,2
Hungria Irlanda Itlia Japo Noruega Polnia Portugal
Reino
Unido
Sucia
21,21 15,7 18,2 12,6 20,2 18,5 18,7 23,6 27,2
Fonte: Cepal (2009), para a Amrica Latina; OCDE (2009a).
O alinhamento dos dados brasileiros com os dos pases da OCDE tambm se
verica quando se desagrega o consumo do governo nos seus dois componentes bsicos
(tabela 11). Com efeito, as participaes do valor adicionado (13,3) e do consumo
57
Um Panorama das Finanas Pblicas Brasileiras de 1995 a 2009
intermedirio (7,0) das administraes pblicas no PIB brasileiro so, respectivamente,
pouco menores que os vericados na Blgica (13,4) e nos EUA (8,5), e pouco maiores
que os observados na Grcia (13,1) e na Hungria (6,7). Ademais, a participao das
transferncias de assistncia e previdncia no PIB brasileiro (14,8) ocupa uma posio
prxima da mediana da amostra de pases da OCDE listados na tabela 11, cando
acima da vericada nos pases anglo-saxes, europeus orientais (com exceo da
Hungria) e asiticos, e abaixo da vericada nos pases da Europa continental e ocidental
(com as excees da Espanha e da Noruega). Entretanto, as administraes pblicas
brasileiras i) gastam relativamente muito mais com juros que os pases da OCDE
(a despeito do endividamento pblico em vrias destas economias ser maior que o
vericado no Brasil, ou parecido com o brasileiro); e ii) investem relativamente menos
que a mdia vericada nestes pases.
TABELA 11
Despesas selecionadas das administraes pblicas no Brasil e em pases seleciona-
dos da OCDE
(Em % do PIB)
Pas
Valor adicionado
do governo em
2007
Consumo
intermedirio do
governo em 2007
TAPS em
2007
FBKF em
2007
DLSP em
2008
Juros lquidos
pagos em
2008
Alemanha 8,3 4,2 18,4 1,5 45,1 2,3
Blgica 13,4 3,5 17,3 1,6 73,6 3,6
Brasil 13,3 7,0 14,8 1,8 37,6 5,4
Canad 13,5 8,9 11,0 3,0 21,7 0,2
Coreia do Sul 9,4 3,8 3,6 4,9 -37,4 -1,5
Espanha 11,9 5,1 12,7 3,8 22,9 1,0
EUA 11,5 8,5 12,6 2,6 48,2 1,9
Frana 15,6 5,0 18,9 3,3 41,9 2,7
Grcia 13,1 5,1 17,4 3,0 72,7 4,1
Hungria 14,6 6,7 16,6 3,6 51,3 3,7
Irlanda 10,3 5,3 10,3 4,4 11,1 -0,3
Itlia 13,0 5,2 18,1 2,3 89,7 4,9
Japo 9,3 3,3 12,2 3,1 84,3 0,8
Noruega 14,1 6,1 14,1 3,1 -125,3 -3,8
Polnia 12,5 6,0 14,8 4,2 20,2 1,9
Portugal 14,6 4,1 16,3 2,3 47,9 3,0
Reino Unido 11,9 11,7 13,4 1,8 33,6 2,0
Sucia 17,8 9,4 16,8 3,1 -13,8 0,5
Fonte: IBGE (2009b), OCDE (2009a; 2009b).
Aproximaes do autor.
Naturalmente, poucos discordariam de que os interesses dos brasileiros mais
pobres estariam mais bem atendidos se as administraes pblicas brasileiras
gastassem relativamente menos com juros e relativamente mais com investimentos
(dada a importncia destes ltimos gastos para o crescimento da economia).
58
Tributao e Equidade no Brasil: um registro da reexo do Ipea no binio 2008-2009
Conforme visto, os dados de 2008 e mesmo de 2009 parecem apontar que
esta a direo que vem sendo seguida pelos administradores pblicos brasileiros
(embora apenas lentamente e, no caso dos juros, fortemente inuenciada pela
crise internacional). Muito menos consenso existe, conforme exposto, sobre os
nveis atuais dos chamados gastos pblicos correntes, isto , aqueles que compem
o consumo do governo e as transferncias de assistncia e previdncia e subsdios cujo
crescimento recente tem assustado diversos analistas.
TABELA 12
PIB per capita (ajustado pela paridade do poder de compra PPC) e gastos
pblicos em sade e educao no Brasil e em pases selecionados da OCDE
(Em % do PIB e per capita, ajustados pela PPC)
Pas
Gastos com sade
(% do PIB)
Gastos com sade
(per capita, em US$ PPC)
Gastos com educao
(% do PIB)
Gastos com educao
(per capita, em US$ PPC)
PIB per capita
(em US$ PPC)
Alemanha 6,3 2.155 3,9 1.334 34.205
Blgica 7,0 2.475 5,8 2.051 35.363
Brasil 4,8 468 4,7 458 9.747
Canad 7,3 2.819 7,2 2.780 38.614
Coreia do Sul 3,7 981 4,6 1.220 26.523
Espanha 5,7 1.717 4,4 1.325 30.116
EUA 7,9 3.616 6,3 2.884 45.778
Frana 7,2 2.407 5,9 1.972 33.424
Grcia 4,9 1.426 3,1 902 29.098
Hungria 4,9 929 5,3 1.005 18.956
Irlanda 7,0 3.039 4,6 1.997 43.414
Itlia 6,8 2.073 4,7 1.433 30.479
Japo 7,2 2.417 3,9 1.309 33.573
Noruega 7,1 3.689 5,5 2.857 51.953
Polnia 4,6 751 5,7 930 16.323
Portugal 5,7 1.242 5,8 1.263 21.784
Reino Unido 7,5 2.670 6,2 2.207 35.601
Sucia 6,8 2.495 6,9 2.532 36.696
Fonte: STN (2009a), OCDE (2009a) e FMI (2009).
Manipulaes do autor.
As informaes contidas na tabela 12 visam lanar alguma luz no debate
sobre a magnitude do consumo das administraes pblicas brasileiras. Elas
deixam claro que: i) a participao dos gastos pblicos com sade no PIB brasileiro
signicativamente inferior mdia observada nos pases da OCDE (conquanto
seja maior que a sul-coreana e similar s observadas na Polnia, Grcia e Hungria);
ii) a participao dos gastos pblicos com educao no PIB brasileiro similar
observada na mdia dos pases da OCDE (similar s observadas, por exemplo, na
Irlanda, na Itlia, no Japo e na Coreia do Sul); e iii) os gastos pblicos brasileiros
per capita com sade e educao so invariavelmente muito menores que os
59
Um Panorama das Finanas Pblicas Brasileiras de 1995 a 2009
observados nos pases da OCDE, em virtude da diferena vericada entre o PIB
per capita destes pases e o brasileiro.
Crticos do crescimento das despesas pblicas correntes no Brasil argumentam
que estas so frequentemente mal focalizadas isto , tendentes a beneciar as
camadas de renda mais altas da populao
43
e geridas de modo ineciente.
44

Embora este autor concorde com o diagnstico, lembre-se que mesmo que, por
algum milagre, as administraes pblicas brasileiras atingissem, de uma hora
para a outra, nveis japoneses de focalizao e ecincia, ainda continuaria sendo
verdade que somente poderia ser oferecido a cada brasileiro perto de um tero dos
recursos com educao e perto de um quinto dos recursos com sade oferecidos
a cada japons.
45
Dito de outra forma, cumpre frisar que a escassez de recursos no pode deixar
de ser includa entre as causas (mltiplas, por certo) da m qualidade dos servios
pblicos oferecidos no Brasil.
46
Ademais, no parece sensato esperar por melhoras
signicativas na focalizao dos gastos pblicos e na produtividade das administraes
pblicas para garantir a disponibilidade de recursos pblicos para gastos em
reas sensveis, como sade e educao. As mquinas pblicas so organismos
complexos, cujo desenvolvimento institucional no ocorre repentinamente,
enquanto as necessidades da populao so prementes. Parece fazer mais sentido
desenhar e implementar novos programas mais bem focalizados e utilizar aumentos
de gastos para incentivar (com a criao dos incentivos apropriados) a melhora na
produtividade dos programas pr-existentes como aparentemente est ocorrendo
no pas, ainda que de forma desigual e muito gradual.
O reconhecimento da escassez relativa de recursos para a oferta de
bens pblicos, como sade e educao pblicas, de qualidade e a bvia
importncia destes bens e da igualdade de oportunidades entre os cidados para
o desenvolvimento das naes
47
parece um elemento importante na discusso
sobre as opes disposio da sociedade brasileira no atual momento histrico.
O pas j tentou crescer sem investir em capital humano anteriormente com
43. Duarte et al. (2009), por exemplo, apresentam fortes evidncias de m focalizao das despesas do Sistema nico
de Sade (SUS).
44. Delgado (2008), por exemplo, apresenta uma anlise da ecincia das escolas pblicas de Minas Gerais e conclui
(p. 90) que a mdia da mesma pode ser signicativamente aumentada.
45. Estes dados so apenas aproximaes, naturalmente. Em particular, o fato de a populao do Japo ser signicati-
vamente mais idosa (e, portanto, demandar relativamente mais gastos com sade e menos gastos com educao) que
a brasileira certamente tem que ser levado em conta em anlises mais aprofundadas do tema.
46. No parece controversa a armao de que a disponibilidade de recursos condio necessria, ainda que no
suciente, para a qualidade dos servios pblicos. Delgado (2008, p. 89), por exemplo, nota que nenhuma escola
[pblica mineira] eciente (...) possua completa ausncia de infraestrutura, ou seja, todas contavam ao menos com
luz eltrica instalada e alguma forma de esgotamento sanitrio, isso quando no dispunham de todos os fatores
(caracterstica das escolas ecientes).
47. Ver, a esse respeito, Spence (2008).
60
Tributao e Equidade no Brasil: um registro da reexo do Ipea no binio 2008-2009
uma carga tributria bruta bem menor que a atual sem ter com isto obtido
sucesso em sua tentativa de se aproximar dos nveis de bem-estar material
caractersticos dos pases do primeiro mundo. No se trata, naturalmente, de
propor aumentos descontrolados em tais gastos visto que o peso relativo destes
no produto nacional est longe de ser desprezvel , mas de se qualicar o mrito
de propostas de reduo imediata da participao dos gastos pblicos correntes
no PIB brasileiro que devem sempre ter em conta os impactos efetivos de tais
redues sobre a j insuciente oferta de bens pblicos cidadania brasileira.
5 UM PANORAMA RESUMIDO DAS FINANAS PBLICAS BRASILEIRAS NO
PERODO 1995-2009: ALGUMAS NOTAS GUISA DE CONCLUSO
Nas sees anteriores, traou-se um panorama da evoluo dos principais
agregados das nanas pblicas brasileiras (dvida, tributao e gastos) no perodo
entre 1995 e 2009. No lado da dvida pblica lquida, notou-se que as grandes
mudanas no comportamento de curto prazo desta varivel vericadas desde
1999 foram causadas por variaes bruscas na taxa de cmbio (que impactam os
valores dos ativos e dos passivos pblicos denominados em moeda estrangeira,
causando ajustes patrimoniais). Ademais, as projees para 2009 e 2010 e os dados
internacionais deixam claro que a recente acelerao do endividamento pblico
brasileiro, aps cinco anos de redues quase ininterruptas na dvida pblica, foi
muito inferior ao vericado nos pases desenvolvidos (e mesmo na China e na
ndia) e no deve prolongar-se por muito tempo.
No lado tributrio, notou-se que a maior parte da elevao de cerca de
8% do PIB da carga tributria bruta (CTB) entre 1997 e 2008 foi legislada em
resposta s crises cambiais de 1999 e 2002-2003. Com efeito, o crescimento de
cerca de 2,5% do PIB na CTB vericado no perodo de 2005 a 2008 (de elevado
crescimento econmico em mdia) se deu a despeito de seguidas desoneraes
tributrias, a principal das quais foi a extino da CPMF (cuja arrecadao
anual alcanava 1,3% do PIB) em 2008. Frisou-se, ainda, que: i) o tamanho
da CTB brasileira superior ao vericado nos pases latino-americanos e vem
se aproximando da mdia vericada em pases da OCDE; e ii) a composio da
CTB brasileira muito diferente da vericada em pases da OCDE, privilegiando
impostos sobre produtos (que concentram renda e encarecem os produtos) em
prejuzo de impostos sobre a renda e o patrimnio (que distribuem renda e no
encarecem os produtos).
No lado do gasto, notou-se que malgrado fortes percepes em contrrio
os gastos das administraes pblicas com custeio e salrios se mantiveram
essencialmente constantes (em porcentagem do PIB) ao longo de todo o perodo
1995-2008. A elevao natural, e em alguns casos, mesmo benigna observada
em 2009 se deveu essencialmente queda do PIB vericada neste perodo, no
61
Um Panorama das Finanas Pblicas Brasileiras de 1995 a 2009
evidenciando um crescimento real descontrolado dos gastos. Os gastos com
investimento pblico tambm permaneceram relativamente constantes em relao
ao PIB no perodo de 1995 a 2008, ainda que em patamares muito mais baixos
utuando na casa dos 2% do PIB, contra os cerca de 3,7% vericados na mdia
dos anos de 1970 a 1979, quando a f na interveno do Estado na economia era
consideravelmente mais forte que no perodo coberto por este texto.
As despesas do setor pblico com os juros da dvida pblica utuaram
consideravelmente ao longo do perodo 1995-2008 alcanando valores
particularmente altos em 1999 e 2002-2003, anos de crise cambial aguda ,
mas esto em queda desde 2006, atingindo em 2009 os valores mais baixos
em mais de uma dcada. O crescimento dos gastos pblicos vericado no perodo
1995-2008 e repetidas vezes vilicado por especialistas na rea de nanas
pblicas se concentrou nas transferncias de assistncia e previdncia social, que
cresceram pouco mais que 2% do PIB no perodo em questo. Tal crescimento
diretamente associado valorizao do salrio mnimo e extenso de
benefcios previdencirios e assistenciais populao mais pobre do pas (visto
que os benefcios previdencirios dos funcionrios pblicos permaneceram
essencialmente constantes em relao ao PIB no perodo em questo) citado
por economistas respeitados (como Ferreira et al., 2007 e Soares, 2006) como um
dos principais responsveis pelo indito processo de desconcentrao da renda
pessoal do pas vericado, principalmente, a partir de 2003.
Ainda sobre os gastos pblicos, frisou-se que sua composio fortemente
viesada para o pagamento de transferncias de previdncia e assistncia e de
juros sobre a dvida pblica no permite s administraes pblicas brasileiras
investir adequadamente na sade e na educao de seus cidados (e, portanto, no
capital humano dos mesmos a despeito de tais gastos serem classicados como
gastos correntes e rotineiramente criticados por analistas inuentes das nanas
pblicas brasileiras). Conquanto haja fortssimas evidncias de inecincia e de
m focalizao no gasto pblico nestas e em outras reas (em todas as esferas
da administrao pblica) de forma a possibilitar, em tese pelo menos, a
obteno de aumentos considerveis de efetividade e na progressividade do
gasto pblico no curto prazo de alguns anos , o papel da escassez pura e
simples de recursos nestas reas na baixa qualidade dos servios prestados
populao no deve ser negligenciado pelos formuladores de polticas pblicas
e pelos formadores de opinio.
62
Tributao e Equidade no Brasil: um registro da reexo do Ipea no binio 2008-2009
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CAPTULO 2
TRIBUTAO, PREVIDNCIA E ASSISTNCIA SOCIAIS:
IMPACTOS DISTRIBUTIVOS
Fernando Gaiger Silveira*
1 INTRODUO
Este trabalho tem por objetivo avaliar os impactos distributivos da tributao
direta e indireta e da previdncia e assistncia sociais. Para tanto, foram utilizados
os dados da Pesquisa de Oramentos Familiares (POF) de 2002-2003. Buscou-
se, com base nos registros administrativos, avaliar o grau de aderncia dos dados
da pesquisa e, principalmente, discriminar os benefcios previdencirios segundo
o regime, isto , saber se estes provm do Regime Geral de Previdncia Social
(RGPS) ou, como comumente se diz, do Instituto Nacional do Seguro Social
(INSS) ou dos regimes prprios de previdncia social (RPPS), relacionados ao
funcionalismo pblico. Empregaram-se, na avaliao dos impactos distributivos
dos diferentes tipos de transferncias monetrias (ou benefcios) e dos impostos
sobre a renda e o consumo das famlias, os indicadores usuais de concentrao da
renda. Analisaram-se as mudanas nestes indicadores ao se passar da renda anterior
concesso dos benefcios ou incidncia dos tributos para a renda resultante de
tais intervenes pblicas. A mudana nos ndices de concentrao resulta de dois
componentes: o primeiro, relativo ao grau de progressividade ou regressividade do
benefcio ou tributo, e o segundo, concernente aos rearranjos que tais intervenes
provocam no ordenamento das famlias pela renda. Discutiu-se qual renda deve-se
ter por parmetro de avaliao: se a anterior ou se a posterior interveno.
Defendeu-se a metodologia com base na renda ex post, pois o que interessa o
efeito de se conceder ou se tributar R$ 1 adicional, e no o efeito do primeiro
real transferido ou recolhido. Isto porque as propostas de alterao das polticas
somente fazem sentido sob a realidade existente.
* Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Pesquisas Sociais (Disoc) do Ipea.
68
Tributao e Equidade no Brasil: um registro da reexo do Ipea no binio 2008-2009
As principais concluses acerca das estimativas dos impactos distributivos
da tributao, previdncia e assistncia sociais foram:
a) no houve alterao signicativa na concentrao da renda pessoal
enquanto resultado do conjunto de polticas consideradas
aposentadorias e penses, programas de transferncia de renda,
auxlios, seguro-desemprego, bolsas de estudos, impostos sobre a renda,
contribuies previdencirias, impostos sobre imveis e veculos, e
impostos ou contribuies sobre o consumo;
b) houve baixo impacto distributivo dos benefcios previdencirios e assis-
tenciais, do seguro-desemprego e das outras transferncias monetrias
comparativamente ao que se observa nos pases desenvolvidos;
c) essa baixa eccia distributiva se deve, primordialmente, elevada re-
gressividade das aposentadorias e penses dos RPPS, que anulam os
impactos distributivos das aposentadorias do RGPS, dos programas de
transferncia de renda e dos auxlios aos trabalhadores;
d) os tributos diretos e o Imposto sobre a Renda (IR), em particular, apre-
sentam ndices de progressividade satisfatrios em comparao aos pases
centrais, tendo, todavia, pouca efetividade distributiva dada sua pequena
participao na renda pessoal;
e) o Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana (IPTU)
regressivo, e o Imposto sobre a Propriedade de Veculos Automotores
(IPVA), neutro, o que demonstra a rigidez, no Brasil, em se tributar de
modo mais efetivo o patrimnio e, por que no dizer, a riqueza; e
f ) a tributao indireta claramente regressiva, fato amplamente reco-
nhecido no discrepando, ademais, da experincia internacional, mas
tendo seu efeito amplicado pela importncia que os impostos sobre o
consumo tm no conjunto da carga tributria nacional.
Assim, devem-se centrar os esforos distributivos na ampliao da
participao dos benefcios de carter progressivo (bolsas, aposentadorias do
RGPS e auxlios) dentro do conjunto das transferncias governamentais, no
aumento do peso da tributao direta na arrecadao e na correo do perl de
incidncia dos tributos sobre o patrimnio.
2 BASE DE DADOS E METODOLOGIA
A fonte de informaes utilizadas nas estimativas foi a POF, realizada em 2002-
2003 pelo Instituto Brasileiro de Geograa e Estatstica (IBGE). A escolha recaiu
sobre esta investigao pelo fato de ela apresentar uma captao mais aprofundada
69
Tributao, Previdncia e Assistncia Sociais: impactos distributivos
dos rendimentos, coletando informaes discriminadas das aposentadorias
e penses, dos auxlios previdencirios e assistenciais tanto pblicos quanto
privados e dos diversos programas de transferncia de renda e de apoio ao
trabalhador. No campo das despesas, a POF investiga tanto as dedues incidentes
sobre os rendimentos nas quais se inscrevem as contribuies previdencirias, o
imposto de renda e outros descontos como os tributos e taxas incidentes sobre
os bens imveis e mveis. Por m, permite a estimao dos tributos indiretos
ao investigar todas as despesas efetuadas pelas famlias em bens e servios, pois
a base de incidncia destes , grosso modo, o consumo, mesmo quando aplicados
ao faturamento ou receita. Infelizmente, os dados das pesquisas domiciliares
brasileiras no discriminam qual o regime pblico previdencirio das
aposentadorias e penses por elas enumeradas, mas identicam os recebimentos
originrios de previdncia privada e, no caso da POF, os diversos auxlios, sejam
os concedidos pelos empregadores, sejam os de carter previdencirio
Estima-se em 56% a parcela da carga tributria que ser contemplada na
avaliao dos efeitos distributivos sobre a renda pessoal.
1
Este nvel de cobertura
bastante expressivo, haja vista que parte dos valores no cobertos se referem ao
Imposto sobre a Renda de Pessoa Jurdica (IRPJ) e parcela dos empregadores
nas contribuies previdencirias, o que representa 24,0% do total dos tributos.
Somam-se a estes os tributos que recaem to somente sobre pessoas jurdicas ou
sobre empregadores, como o Fundo de Garantia do Tempo de Servio (FGTS),
o salrio-educao, as contribuies ao Sistema S e o imposto sobre comrcio
exterior, cuja participao atinge 10,6% do total dos tributos. Chega-se assim a
uma participao de 90,6% no total dos tributos, considerados aqueles cobertos
pelo estudo e aqueles que sabidamente no incidem sobre a renda das famlias.
Entre os 9,4% no avaliados, esto tributos que no incidem sobre a renda e/
ou patrimnio das famlias, restando, todavia, aqueles que apesar de estarem
sob encargo das famlias no foram objeto do estudo, dadas as diculdades em
discrimin-los. Neste ltimo caso, encontram-se importantes tributos, como a
Contribuio Provisria sobre Movimentao ou Transmisso de Valores e de
Crditos e Direitos de Natureza Financeira (CPMF), o Imposto sobre Operaes
de Crdito, Cmbio e Seguros (IOF) e os impostos sobre transmisso de bens,
que, juntos, representam 5,4% da carga tributria nacional.
Entre as reas de atuao que so consideradas polticas sociais e que se
consubstanciam em transferncias monetrias para as famlias encontram-se
a previdncia social a bsica (RGPS) e a dos servios pblicos e parcelas
substanciais das aes de assistncia social, de proteo ao trabalhador e de
1. Estimativa baseada nos dados da Receita Federal sobre a carga tributria para os anos de 2002 e 2003, binio de
realizao da POF.
70
Tributao e Equidade no Brasil: um registro da reexo do Ipea no binio 2008-2009
alimentao e nutrio. Somadas as participaes destas cinco reas de atuao,
chega-se a uma cobertura de 77,4% do gasto social federal (GSF), que ser objeto
de avaliao dos impactos distributivos. verdade que a previdncia social o
RGPS e a dos servidores pblicos responde por mais de dois teros do GSF,
excluindo-se da avaliao aquelas polticas que se efetivam pela oferta de bens e
servios, ou seja, que so transferncias em espcie.
Esse quadro do gasto social deve se alterar quando se adicionam os dispndios
efetuados por estados e municpios, uma vez que os gastos em educao bsica
contam com a participao signicativa de estados e municpios. Esta situao
difere do que ocorre nos dispndios com sade, em que as transferncias
governamentais tm papel de destaque. No caso da previdncia, as aposentadorias
e penses dos servidores estaduais e municipais alcanam montantes expressivos.
Considerando-se as estimativas do gasto social de estados e municpios (disponveis
para o perodo 1997-2001) e de sua composio segundo as polticas (disponvel
para o trinio 1994-1996), conclui-se por uma diminuio na cobertura do
estudo. Isto porque, nas despesas sociais de estados e municpios, os gastos com
educao tm um peso bem maior que no mbito federal, inexistindo despesas
do RGPS. Estima-se, ento, que cerca de 60% do gasto social contemplado nas
estimativas de impacto distributivo. A parcela ausente diz respeito principalmente
s transferncias em espcie, para as quais a alocao e a monetizao so tarefas
bastante complexas.
2.1 Tributao direta: quais dedues, impostos, taxas e contribuies
so captadas pela POF?
Na POF so investigadas as dedues incidentes sobre os variados recebimentos,
estando as que recaem sobre o rendimento do trabalho principal e secundrio
discriminadas em contribuies previdencirias (ou previdncia pblica), IR e
outras dedues.
2
No caso dos outros rendimentos aposentadorias e penses,
programas de transferncia de renda, auxlios, bolsa de estudo, penso alimentcia,
doaes, aluguis e dos outros recebimentos, receitas e emprstimos 13
o

salrio, abono de frias, saque do Programa de Integrao Social (PIS)/Programa
de Formao do Patrimnio do Servidor Pblico (Pasep) e FGTS, indenizao
trabalhista, vendas, lucros, emprstimos, herana, dividendos etc. , investiga-se
o total de dedues, sem as discriminar. O recolhimento da previdncia, o IR e as
outras dedues encontram-se agrupadas sob a mesma categoria.
2. Infelizmente, no se tem muita clareza sobre tudo o que est englobado em outras dedues, pois segundo os
manuais da pesquisa especialmente o dos entrevistadores , nesta categoria se inscreveria principalmente o Imposto
sobre Servios (ISS), no sendo includo o recolhimento do FGTS. Cabe destacar que na anlise dos dados acerca
dos trabalhadores que apresentam outras dedues encontram-se aqueles este o caso de empregados pblicos,
militares e empregados do setor privado sobre cujos recebimentos no incidem tais tributos.
71
Tributao, Previdncia e Assistncia Sociais: impactos distributivos
Fica patente, portanto, que na rubrica outras dedues dos rendimentos do
trabalho encontram-se o Imposto sobre Servios (ISS) e outros descontos, que
tanto podem ser tributos diretos como no ser. Por sua vez, nas dedues de outros
rendimentos que no do trabalho e nas dedues de outros recebimentos esto
presentes, sob o mesmo valor, o INSS, o IR, o ISS e outras dedues de carter
diverso da tributao.
Alm dos tributos incidentes sobre a renda, a POF coleta aqueles incidentes
sobre o patrimnio IPTU
3
e sobre os veculos automotivos IPVA. Decidiu-se
considerar outros encargos incidentes sobre os veculos alm do IPVA, tais como
as despesas com licena, emplacamento, multas, transferncia de veculo, percia e
carteira de habilitao, agrupando todos sob a rubrica impostos sobre veculos.
Nas despesas individuais, mais especicamente no quadro relativo s despesas
com contribuies, transferncias e encargos nanceiros, so investigados tanto
novos tributos ou contribuies contribuio de classe como outras formas
de incidncia de tributos j descritos como o IR relativo a exerccio anterior,
o ISS de carter eventual e os recolhimentos previdncia pblica. Nas despesas
com servios domsticos, reportam-se as despesas efetuadas com o recolhimento
da parcela do empregado previdncia social. Por m, ainda que bastante
subestimados, so coletados os gastos realizados com o pagamento da CPMF.
Os tributos diretos foram agrupados, ento, em quatro grupos: IR, IPTU, IPVA
e outros tributos sobre renda. Nesta ltima, foram includas as duas rubricas de
dedues sobre a renda do trabalho e de outras fontes , o ISS eventual, as
contribuies de classe e a CPMF.
2.2 Estimativa da tributao indireta
Visto que a POF investiga todas as despesas efetuadas pelas famlias em bens
e servios, possvel, com base nestes dados, estimar a incidncia dos tributos
indiretos, cuja base de incidncia , aproximadamente, o consumo, mesmo
quando o faturamento que tributado.
Os tributos indiretos contemplados foram o Imposto sobre Operaes
relativas Circulao de Mercadorias e sobre Prestaes de Servios de Transporte
Interestadual e Intermunicipal e de Comunicao (ICMS), o Imposto sobre
Produtos Industrializados (IPI), o PIS, a Contribuio para o Financiamento
da Seguridade Social (Cons) e a Contribuio de Interveno no Domnio
Econmico (Cide), empregando-se para o clculo da incidncia as alquotas e
3. Esses tributos esto discriminados em dez cdigos para o imvel principal com variaes toponmicas. So eles:
o imposto predial (IPTU), os adicionais do imposto predial (juros, multa), o imposto territorial rural, o Servio de
Patrimnio da Unio (SPU) e o Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria (Incra). H tambm oito cdigos
para os outros imveis.
72
Tributao e Equidade no Brasil: um registro da reexo do Ipea no binio 2008-2009
regras vigentes em janeiro de 2007. No caso do ICMS, que de competncia
dos estados, sendo, portando, normatizado por legislaes especcas a cada um
deles, decidiu-se utilizar as alquotas e regras aplicadas pelo estado de So Paulo,
constantes do Regulamento do ICMS deste estado (RICMS-SP).
Em termos operacionais, foram identicadas, na tabela de incidncia do
IPI e no RICMS-SP,
4
as alquotas relativas a cada item de despesa, bem como
os benefcios tributrios concedidos para alguns produtos, sejam eles isenes,
sejam redues de base de clculo. Estes benefcios so em maior nmero e mais
complexos no caso do ICMS, destinando-se, de modo especial, a produtos de
primeira necessidade e queles que sofrem maior competio de outros estados
e/ou pases.
Algumas despesas foram descartadas, pois se referiam ao pagamento de
servios, impostos e taxas. Inscrevem-se neste grupo as despesas com servios
pessoais, denominadas outras despesas correntes, e as com diminuio do passivo, bem
como parcelas das despesas diversas e dos gastos com educao, sade e habitao.
Sobressaem aqui os gastos com jogos e apostas, cerimnias e festas, servios
prossionais, cursos regulares, servios de assistncia sade, aluguis e consertos
de artigos do lar. Alm destes, consideraram-se somente as despesas monetrias, pois
as despesas no monetrias
5
so predominantemente em servios no passveis de
tributao ou originam-se de atividades realizadas margem dos mercados.
No caso do PIS e da Cons, decidiu-se adotar, para todos os gastos com
os produtos considerados passveis de tributao pelo ICMS e IPI, a alquota
de 9,25%, que se aplica s empresas que optam pelo regime de incidncia no
cumulativa.
6
Ou seja, considerou-se que estas contribuies incidem sobre o
consumo das famlias na medida das suas alquotas. No resta dvida de que esta
deciso passvel de ajustes, dado que uma gama expressiva de empresas ou
melhor, de setores produtivos encontra-se no regime de incidncia cumulativa,
implicando alquotas efetivas distintas da do regime no cumulativo.
Realizadas tais selees, aplicou-se, em uma primeira etapa, aos gastos
preos a respectiva alquota nominal do ICMS, segundo a legislao em vigor
no estado de So Paulo, obtendo-se o valor correspondente a este tributo. Vale
notar que, ao aplicar a alquota nominal do ICMS ao gasto ou preo como rege a
legislao deste tributo, na realidade se est praticando uma alquota superior se
considerar-se como base de incidncia o preo sem o tributo. Em uma segunda
4. Disponvel em: <http://info.fazenda.sp.gov.br/NXT/gateway.dll?f=templates&fn=default.htm&vid=sefaz_tributaria:vtribut>.
5. A POF 2002-2003 apresentou como grande novidade a investigao das despesas no monetria com bens e, no
caso dos servios, com o usufruto do imvel prprio ou cedido e com os servios de assistncia sade.
6. As alquotas da contribuio para o PIS/PASEP e da Cons, com a incidncia no cumulativa, so respectivamente
de um inteiro e sessenta e cinco centsimos por cento (1,65%) e de sete inteiros e seis dcimos por cento (7,6%).
73
Tributao, Previdncia e Assistncia Sociais: impactos distributivos
etapa, descontou-se dos gastos a parcela correspondente ao ICMS, gerando-se
assim novos valores, que incorporaram a parcela correspondente ao IPI. Destes
montantes, foram extrados os valores anteriores ao recolhimento do IPI e do
ICMS por meio da seguinte frmula:
Dispndios lquidos na ausncia de ICMS e IPI = (gastos - ICMS)/(1 +
alquota nominal do IPI)
podendo-se obter, em seguida, o valor dos gastos correspondente ao pagamento
do IPI.
7
Esta sequncia de procedimentos tem por fundamento o fato de o IPI
fazer parte da base de clculo do ICMS. Quanto ao PIS e Cons, aplicou-se
a alquota do regime de no cumulatividade aos valores globais dos dispndios
correspondentes, resultando da a parcela relativa a estas contribuies.
Assim, embora ambos ICMS e IPI sejam impostos sobre o valor
adicionado (IVAs), o ICMS tem incidncia por dentro, isto , agrega o prprio
valor do imposto na base de incidncia, enquanto o IPI cobrado por fora.
Portanto, a alquota modal do ICMS em So Paulo, de 18,00%, se calculada por
dentro, corresponde a uma alquota de 21,95% sobre o valor sem imposto.
Quando se decide aplicar aos gastos as alquotas legais do ICMS e do IPI,
levando-se em conta isenes, benefcios e modalidades de operacionalizao,
tem-se por pressuposto que a operao destes impostos perfeita estatutria ,
no ocorrendo, portanto, elises scais, cobranas em cascata (cumulatividade),
sonegaes, entre outras imperfeies. Tal situao evidentemente hipottica,
sendo aqui considerada com base em dois pressupostos. O primeiro diz respeito
ao fato de os produtos de maior peso no oramento das famlias sejam elas
pobres ou no estarem inseridos em cadeias de produo e comercializao
caracterizadas pelo predomnio de grandes indstrias e empresas, que so, no
geral, formadoras de preos. Estas se caracterizam pela legalidade de suas
operaes tributrias e scais, ou seja, em seus preos esto presentes os custos
tributrios, nos quais se sobressaem os impostos indiretos tratados aqui: ICMS,
IPI e PIS/Cons. Isto porque a parcela de tributos presente nos preos praticados
pela grande indstria, atacado e varejo, a margem que possibilita quelas que
elidem serem ainda competitivas. Decorre disto o segundo pressuposto no
se esto aqui estimando os impactos da tributao indireta efetiva, mas o custo
destes tributos, ao se considerar que eles fazem parte dos preos da economia
como um todo. Assim, verdade que a incidncia estatutria ou legal no se
efetiva, na totalidade, em termos de recursos scais; entretanto, ela se constitui
em um custo para as famlias na realizao de seus gastos.
7. Para isso, basta subtrair do total anterior (gastos lquidos do ICMS o numerador do lado direito da frmula) o novo
total obtido (gastos lquidos de ICMS e IPI).
74
Tributao e Equidade no Brasil: um registro da reexo do Ipea no binio 2008-2009
A Cide incidente sobre operaes realizadas com combustveis (Cide-
Combustveis) foi incorporada aos tributos indiretos tendo-se em conta, de
um lado, as alquotas, denidas em 2004, de R$ 0,28 por litro de gasolina e
R$ 0,07 por litro de leo diesel e, de outro, a mdia dos preos destes combustveis
praticados naquele ano. Como resultado, chegou-se a alquotas efetivas de 14,7%
e 5,6% para gasolina e leo diesel, respectivamente.
preciso ter presente que o emprego da legislao paulista para se estimar
o custo da tributao indireta arcado pelas famlias implica subestimar este custo,
pois a concesso de benefcios tributrios pelo estado de So Paulo no reete
a realidade brasileira. Na verdade, so os estados de maior riqueza e, portanto,
maior base tributria, que contam com maiores possibilidades de conceder
benefcios tributrios, notadamente sobre o consumo. De todo modo, decidiu-
se, com isto, compensar em parte a superestimativa da tributao ao pressupor-
se o perfeito funcionamento do ICMS. Este um problema do atual sistema
tributrio nacional, qual seja: estados onde a presena de famlias mais pobres
maior no contam com base de arrecadao do ICMS que lhes permitam
conceder este tipo de benefcio, ainda mais tendo-se em conta que o tributo
cobrado preferencialmente pelo estado produtor, e no pelo consumidor.
2.3 Benefcios previdencirios e assistenciais: que informaes se tm?
O sistema previdencirio est estruturado em dois regimes pblicos o dos
trabalhadores do setor privado e o dos servidores pblicos civis e militares e
a previdncia complementar, administrada por entidades privadas e scalizada
pelo setor pblico. Os dois regimes pblicos so de aliao obrigatria para seus
trabalhadores e constituem sistemas de repartio, ou seja, os recursos recolhidos
junto aos contribuintes atuais destinam-se ao pagamento dos benefcios de hoje
aposentadorias, penses e auxlios. Destarte, so um pacto social intergeracional por
meio do qual os ativos nanciam os inativos, contando, atualmente, com recursos
extras s contribuies. A principal diferena situa-se nos valores dos benefcios,
uma vez que no regime geral h um teto, enquanto no regime de funcionrios
pblicos e militares vale como benefcio a ltima remunerao percebida ou a
mdia das remuneraes recebidas em perodo relativamente recente.
Antes da apresentao das transferncias monetrias reportadas pela POF e
sua correspondncia na poltica social benefcios previdencirios, assistenciais
e de proteo ao trabalhador e em outras aes governamentais, importante
discriminar os tipos e as propriedades dos benefcios governamentais de carter
previdencirio e assistencial. No caso da previdncia social, considerando to
somente os benefcios concedidos no mbito do Regime Geral, se conta com
dois grandes conjuntos: os previdencirios e os acidentrios, ambos geridos
pelo Ministrio da Previdncia e Assistncia Social (MPAS). Os benefcios
75
Tributao, Previdncia e Assistncia Sociais: impactos distributivos
previdencirios so subdivididos em cinco conjuntos: aposentadorias, penses,
auxlios, salrio-maternidade e o agregado outros. As aposentadorias se subdividem
nas seguintes categorias: por tempo de contribuio, por idade, e por invalidez.
Os auxlios podem ser: por doena, por recluso e por acidente. No agregado
outros, se encontram o salrio-famlia, o abono de permanncia e as vantagens
dos servidores. As penses e o salrio-maternidade no comportam subdivises.
Os benefcios acidentrios esto subdivididos em trs espcies: os auxlios
doena, acidente e suplementar , as aposentadorias por invalidez, e as penses
por morte. Os dados do Anurio Estatstico da Previdncia mostram que as
aposentadorias e as penses por morte inscritas nos benefcios previdencirios
representam a quase totalidade dos benefcios do RGPS.
8
Vale notar que os regimes prprios de previdncia, ou seja, a previdncia
dos servidores pblicos civis e militares das mais variadas esferas contam com
benefcios semelhantes e, como j dito, com valores maiores e maior prodigalidade
na concesso. Isto pode ser notado pela presena, nestes regimes, de auxlios
natalidade, creche, sade, tratamento e educao, alguns deles extintos para os
trabalhadores do setor privado.
Somam-se a esses benefcios da previdncia social as transferncias monetrias
governamentais relacionadas assistncia social e proteo ao trabalhador.
No primeiro caso, tm-se os chamados benefcios assistenciais amparados na Lei
Orgnica da Assistncia Social (Loas), os programas de transferncia de renda
para as famlias e populaes pobres, e os programas de proteo social a jovens
e crianas. Enquanto os primeiros inserem-se, grosso modo, no complexo da
previdncia social, pois sua concesso est ligada incapacidade laboral de idosos
e decientes em situao de pobreza (ou seja, ligados quilo que se consideram
riscos sociais clssicos), os outros so programas destinados a complementar a
renda de famlias pobres ou assegurar a crianas e jovens condies econmicas
para se afastarem do trabalho ou do abuso e explorao sexual. Entre as aes
de proteo ao trabalhador, o seguro-desemprego aquela que se constitui em
transferncia monetria.
H que se fazer uma distino entre os diversos benefcios monetrios tal
como so aqui considerados (distino relacionada realizao, ou no, de uma
contribuio). Em outras palavras, h benefcios contributivos e no contributivos.
No primeiro grupo, inserem-se as aposentadorias, penses, auxlios e o seguro-
desemprego. No outro, se encontram as transferncias de carter assistencial
como o Benefcio de Prestao Continuada (BPC-Loas), a Renda Mensal
Vitalcia (RMV), o Bolsa Famlia (e os programas de transferncia de renda que
vm sendo reunidos neste programa Bolsa Escola, Bolsa Alimentao e Auxlio
8. Em 2007, as aposentadorias e penses respondiam por cerca de 90% dos benefcios, em nmero e valor total.
76
Tributao e Equidade no Brasil: um registro da reexo do Ipea no binio 2008-2009
Gs), o Agente Jovem e o Programa de Erradicao do Trabalho Infantil (Peti),
entre outras. Ainda que alguns estudiosos considerem as aposentadorias e penses
rurais benefcios no contributivos, o que se tem, na realidade, so subvenes
para alguns dos benefcios contributivos caso da previdncia social rural, ou
melhor, da previdncia para segurados especiais que desenvolvem atividades
agrcolas em regime de economia familiar. Logo, entre os benefcios monetrios
encontram-se, de um lado, aqueles que se caracterizam, aproximadamente,
como um seguro, ou seja, so lastreados pelas contribuies dos trabalhadores e
seus empregadores contra as situaes clssicas de risco. De outro, situam-se os
voltados a resguardar a populao dos mesmos tipos de riscos, mas que contam
com subsdios, dadas as renncias concedidas s contribuies, especialmente as
patronais. A previdncia rural e as desoneraes para pequenas empresas optantes
do Simples, empregadores domsticos, entidades lantrpicas e clubes de futebol
inserem-se neste conjunto de subsdios. Por m, h os benefcios claramente no
contributivos como os programas de transferncia de renda e os normatizados
pela Loas. Ora, os dados, como se ver, mostram que o perl distributivo dos
benefcios previdencirios muito semelhante ao das contribuies, podendo-se
concluir que a distribuio das aposentadorias reete em grande medida a compra
do seguro provido pelo setor pblico. Esta concluso deve ser contextualizada,
pois no se conta com a distribuio das renncias.
Foram selecionados os tipos de recebimento categorizados pela POF que
guardam similaridade com as transferncias monetrias realizadas pelo poder
pblico, os quais se busca avaliar benefcios previdencirios, assistenciais, de
proteo ao trabalhador e educacionais. verdade que alguns tipos de benefcio
so os concedidos pelos empregadores, de carter facultativo ou resultado de
acordo trabalhista, bem como os conferidos aos servidores pblicos, razo pela qual
foram incorporados na anlise. Em realidade, os benefcios selecionados foram
organizados em cinco grandes agregados: aposentadorias e penses, grupo auxlios,
bolsa de estudo, programas de transferncia de renda, e seguro-desemprego.
2.4 Renda versus gastos
Quando se debate a progressividade ou regressividade da tributao, o que est de
fato em jogo o tratamento dado a questes como a equidade e o bem-estar, critrios
centrais na construo dos sistemas tributrios. O problema, neste contexto,
denir o que ser equnime em termos de tributao ou, em outras palavras,
denir aquela justa parte que deve caber a cada um para que a equidade seja
alcanada. Duas so as correntes de pensamento que tratam desta problemtica.
De um lado, esto os que advogam que a equidade da tributao deve se
reetir nos servios pblicos oferecidos aos contribuintes, o que se denomina
princpio do benefcio. A mtrica da equidade dada pela consonncia entre o
montante dos impostos pagos e os servios recebidos, o que implica dizer que
77
Tributao, Previdncia e Assistncia Sociais: impactos distributivos
ela no depende somente da estrutura tributria, mas tambm de sua associao
estrutura dos gastos governamentais.
9
A outra corrente tem por preceito a
capacidade de pagamento, restringindo a discusso da equidade da tributao
a esta capacidade stricto sensu, isto , desvinculada da poltica de gastos.
10
Na primeira abordagem, no se outorga aos tributos caracterstica
redistributiva, dado que para serem equnimes eles devem nanciar a proviso de
servios de igual valor ao pago pelo contribuinte. Ou, nesta concepo, como bem
diz Vianna (2000, p. 30): na prtica, no h como separar tributos destinados a
nanciar servios pblicos em geral daqueles servios destinados s necessidades
especcas dos contribuintes benecirios.
Pode-se dar outro tratamento questo da equidade na tributao e de sua
conexo com os gastos governamentais, especialmente os sociais. A melhoria na
distribuio da renda, ou seja, a busca por mais equidade seria uma nalidade
da tributao e das polticas pblicas.
11
De toda sorte, no caso da tributao, a
segunda concepo a mais adequada aos objetivos do estudo, uma vez que os
aspectos redistributivos so por ela considerados. H, neste caso, uma discusso a
ser desenvolvida, que diz respeito aos parmetros de mensurao da capacidade de
pagamento: renda ou consumo? Parece evidente que tal discusso se relaciona, em
parte, modalidade de tributao, se a direta ou a indireta. Neste sentido, a viso
convencional sustenta uma diviso de objetivos entre as duas modalidades de
tributao, cabendo aos tributos diretos a funo distributiva ou da equidade
e aos indiretos a funo de ampliar receitas governamentais sem incorrer em
perdas alocativas ou de ecincia.
Para que os tributos diretos tenham efeitos distributivos, eles devem ser
necessariamente progressivos, ou seja, as alquotas devem crescer com a renda
que base de incidncia tributria. Ora, isto signica dizer que a tributao
progressiva est em conformidade com a noo de capacidade de pagamento.
Entretanto, na tributao indireta esta relao no factvel, uma vez que no
se consegue pessoalizar associar o tributo s caractersticas socioeconmicas
do contribuinte , pois sua base de incidncia o consumo ou as vendas em
geral, aplicando-se alquotas uniformes sobre as mercadorias. Resta somente a
possibilidade de associao entre a renda das famlias e determinados pers de
consumo, ou seja, alguns grupos de produtos tm um peso maior no oramento,
a depender do nvel de renda.
9. Hobbes, Locke e Adam Smith so os precursores dessa abordagem, que repousa no chamado princpio do benefcio.
10. Essa abordagem tem suas origens em Rousseau e Stuart Mill.
11. Um dos pressupostos para tanto seria a busca pela equalizao das oportunidades, consubstanciadas no poder
de compra das famlias, ou seja, dar tratamento desigual aos desiguais para se alcanar uma sociedade mais justa em
termos de distribuio da riqueza. No limite, signicaria atender clebre frase de Marx na Crtica ao Programa de
Gotha: de cada qual, segundo sua capacidade; a cada qual, segundo suas necessidades.
78
Tributao e Equidade no Brasil: um registro da reexo do Ipea no binio 2008-2009
Alm disso, fato que, enquanto nas famlias pobres, ou situadas nos
estratos inferiores de renda, as despesas em consumo perfazem a quase totalidade
do oramento, no caso das mais ricas, parcela dos rendimentos se destina
poupana, o que implica regressividade na tributao sobre o consumo. Isto se
considerar-se a renda como o parmetro da capacidade de pagamento, e no as
despesas de consumo. No mbito desta escolha, assiste-se ao debate em que uns
defendem os gastos de consumo como parmetro da capacidade de pagamento
para os tributos incidentes sobre o consumo, e outros acreditam que se deve
preservar a renda como parmetro para tal.
Em favor da escolha dos gastos de consumo como base de anlise da incidncia
da tributao indireta, argumenta-se que eles reetem mais apropriadamente o
padro de vida das famlias que o faz a renda, em razo de serem mais estveis
ao longo do ciclo de vida. Esta estabilidade est fundada na hiptese de que os
consumidores nivelam tais dispndios no decorrer do tempo, empregando para
isto a poupana ou o endividamento e evitando as variaes na renda. Disto
resulta que os gastos so mais adequados como parmetro da capacidade de
pagamento, pois reetem melhor aquilo que se denomina renda permanente, ou
seja, as oportunidades de consumo no longo prazo.
Assim, a regressividade dos tributos no dada a priori, sendo observada
to somente quando as alquotas do imposto indireto em questo forem
superiores para aqueles produtos cuja participao nos gastos em consumo for
sistematicamente maior quanto menores forem os gastos em consumo.
Existem dois tipos de crtica ao uso dos gastos como parmetro na
mensurao da regressividade ou progressividade da tributao. A primeira, de
carter mais terico, apontada anteriormente, que seu emprego implica inibir
objetivos redistributivos na montagem dos sistemas tributrios. Ora, para que
a tributao tenha efeitos distributivos, h que se empregar aquela varivel que
melhor representa a riqueza, cuja distribuio o que se deseja. Na viso do autor
deste estudo, no resta dvida de que este papel cabe renda. Como bem diz
Vianna (2000, p. 62):
(...) a ideia de se preservar a poupana, implcita na abordagem do consumo como
parmetro de incidncia da tributao indireta, perde sentido ou torna-se estranha,
uma vez que a deciso de poupar implica necessariamente a acumulao de riqueza.
Existem, ademais, objees empricas ao uso dos gastos. A primeira se
relaciona s diculdades em denir os expurgos no desembolso global para se
chegar aos gastos em consumo que efetivamente se caracterizam pela estabilidade
ao longo do tempo. Efetivamente, alm dos gastos com impostos e os destinados
ao aumento dos ativos e diminuio dos passivos, devem ser desconsiderados
ou no os gastos com aquisio de bens durveis, manuteno do lar e aqueles de
menor frequncia? A outra objeo que, na grande maioria dos estudos sobre
79
Tributao, Previdncia e Assistncia Sociais: impactos distributivos
desigualdade, as medidas utilizadas se referem renda, empregada tambm para
se estimar pobreza e indigncia.
Essa objeo ainda maior quando se tem no escopo da avaliao proposta
a tributao direta, que incide efetivamente sobre a renda, e os benefcios
monetrios governamentais, cuja concesso tem relao com a renda ou melhor,
com o trabalho e/ou com a insucincia desta.
Nessa discusso sobre que parmetro empregar para a avaliao da incidncia
tributria, importante salientar que nas POFs comum a presena de dcits
oramentrios nas famlias situadas nos estratos inferiores e mdios de renda.
Em outros termos, a renda reportada por estas famlias inferior ao desembolso
global. Para aquelas famlias situadas na base da distribuio, o descompasso se
observa, inclusive, no que tange s despesas de consumo. Este quadro, que no se
observa para as famlias dos estratos superiores de renda, se reete de duas maneiras
no que concerne discusso sobre que parmetro empregar na avaliao da
incidncia dos tributos e da desigualdade: i) a regressividade torna-se manifesta
chegando a ser bastante pronunciada quando se utiliza a renda como medida de
avaliao; e ii) a desigualdade na distribuio dos gastos inferior que se observa
no caso da renda.
Destarte, decidiu-se empregar a renda como parmetro de avaliao dos
impactos distributivos das transferncias monetrias previdencirias e assistenciais
e das tributaes direta e indireta. Com base no que se discutiu at agora,
pode-se estar superestimando o grau de regressividade da tributao indireta
e, consequentemente, seus efeitos concentradores na distribuio da renda.
De toda sorte, o emprego das despesas de consumo como parmetro, alm de ser
incongruente para os casos das transferncias e da tributao direta, implicaria, de
imediato, outro cenrio quanto concentrao de renda, com a expressiva queda
de 0,08 no ndice de Gini.
2.5 Decompondo a renda: benefcios e tributos
A avaliao dos impactos distributivos dos diferentes tipos de transferncia e de
imposto sobre a renda das famlias realizada por meio dos indicadores usuais
de concentrao da renda, utilizando-se tais indicadores para as rendas anteriores
e posteriores concesso dos benefcios e incidncia dos tributos. O impacto
distributivo, ou seja, a mudana nos ndices de concentrao resulta de dois
componentes: o primeiro, relativo ao grau de progressividade ou regressividade do
benefcio ou tributo, e o segundo, concernente aos rearranjos que tais intervenes
provocam no ordenamento das famlias pela renda.
Emprega-se, ento, um esquema de estgios de renda, com a primeira,
denominada renda original, constituindo-se dos rendimentos de carter privado,
ou seja, todos aqueles auferidos pelos membros das famlias antes da adio dos
80
Tributao e Equidade no Brasil: um registro da reexo do Ipea no binio 2008-2009
benefcios ou da deduo dos impostos. Em um segundo momento, adicionam-
se renda original os benefcios monetrios concedidos pelo Estado, sejam eles
de carter previdencirio ou assistenciais, obtendo-se a chamada renda inicial.
Deduzindo-se desta os impostos sobre a renda, as contribuies previdencirias
e os impostos sobre o patrimnio imveis e veculos , chega-se renda nal.
Subtraindo-se os impostos indiretos, obtm-se a renda disponvel, ou a renda
aps a tributao. Tal esquema est descrito na gura 1.
Vale sublinhar que se pode em uma ltima etapa, no realizada aqui
somar a essa renda os benefcios pblicos em espcie notadamente os servios
pblicos educacionais e de sade , o que resultaria na renda efetiva, ou seja,
seriam contabilizados todos os benefcios e tributos.
FIGURA 1
Estgios de redistribuio da renda
Fonte: Lakin (2002).
81
Tributao, Previdncia e Assistncia Sociais: impactos distributivos
2.6 Decomposio do ndice de Gini e progressividade de
transferncias e tributos
12
Nesta subseo, busca-se apresentar as principais abordagens de avaliao dos
impactos distributivos da concesso de benefcios e da incidncia tributria.
A primeira tem por base a decomposio das medidas de desigualdade, que,
na maior parte dos casos, empregada para se avaliar a contribuio das
principais fontes de renda na desigualdade. Assim, as transferncias monetrias
governamentais so uma das fontes de renda avaliadas, entre as quais sobressai a
previdncia social. O principal componente da renda o composto das rendas
originrias do mercado de trabalho, que se busca analisar discriminando-as pelos
ramos de atividade, posio na ocupao e formalizao das relaes de trabalho.
Por m, tem-se as rendas provenientes das transferncias privadas, das vendas e
aluguis e das aplicaes de capital.
A avaliao das contribuies para a desigualdade da renda dos tributos
diretos e indiretos e das transferncias governamentais, por meio da decomposio
do ndice de Gini, uma das metodologias empregadas no estudo.
A identicao do grau de progressividade ou regressividade dos benefcios
e tributos e dos seus efeitos no ordenamento das famlias pela renda a outra
abordagem empregada neste estudo. A distino que se faz possui carter
instrutivo, dado que em ambas as abordagens se empregam as mesmas medidas
de concentrao os coecientes de concentrao , e da importncia destas
fontes parcelas na renda.
Na decomposio, a avaliao tem por base a renda resultante, ou seja,
somente se pode avaliar a contribuio das diferentes parcelas (no caso, as
transferncias e tributos) quando a concesso ou incidncia j se efetivou.
No caso da decomposio dos impactos distributivos em efeitos de
progressividade e de rearranjo, podem ser consideradas como base de avaliao
tanto a renda ex ante como a ex post.
O autor defende ser mais consistente a avaliao dos efeitos com base na renda
ex post, visto que a avaliao de possveis mudanas nas polticas previdencirias,
assistenciais, de concesso de benefcios e tributria somente cabe com base no quadro
existente. Em outras palavras, mais interessante responder pergunta sobre o efeito
de um novo real transferido ou retirado que questo sobre o impacto do primeiro
real concedido ou recolhido em determinado tipo de transferncia ou tributo.
Considere-se que a renda
i
x posterior ao benefcio ou ao tributo, ou mais
amplamente, a renda ex post est ordenada de maneira que:
13
12. Este tpico se baseia nos trabalhos de Lambert (2001), Hoffmann (2007) e Lerman e Yitzhaki (1994; 1995).
13. A apresentao a seguir est baseada em Hoffmann (2007).
82
Tributao e Equidade no Brasil: um registro da reexo do Ipea no binio 2008-2009
n
x x x
2 1
O ndice de Gini dessa distribuio pode ser calculado por meio da expresso:
(1)
ou
) , cov(
2
i x
x i
n
G
m
= , (2)
com
i
n
i
x
n
1
1
=
= m
Admite-se que a renda
i
x formada por k parcelas:
(3)
A mdia da h-sima parcela :
(4)
e a respectiva participao na renda total :
(5)
Substituindo (3) em (2), se obtm:
ou
(6)
De modo semelhante a (2), pode-se denir a razo de concentrao da
h-sima parcela como:
(7)
83
Tributao, Previdncia e Assistncia Sociais: impactos distributivos
Deve-se ter presente que as razes de concentrao so denidas com base
na ordenao pela renda nal. Como resultado de (6) e (7), tem-se que:
h h
k
h
x
C G
1 =
= (8)
Como se pode depreender, a razo de concentrao proporcional
covarincia entre as posies de ordem i e as rendas relativas . Assim, a
razo de concentrao no afetada pela troca de sinal da parcela, uma vez que as
rendas relativas permanecero as mesmas. Pode-se vericar que:
n
C
n
h
1
1
1
1 + (9)
a) O ndice de progressividade de Kakwani
14
Sendo z
i
a renda inicial e t
i
o tributo, a taxa mdia de tributao :
z
t
i
n
i
i
n
i
z
t
g
m
m
=

=
=
=
1
1
(10)
onde
z
m a mdia da renda inicial, e
t
m a mdia do tributo.
Neste item, se admitir que as pessoas esto ordenadas conforme os valores
da renda inicial, isto :
n
z z z
2 1
Ento, o ndice de Gini da renda ex ante :
) , cov(
2
i
z
z
z i
n
G
m
=
e a razo de concentrao do tributo :
) , cov(
2
i
t
t
t i
n
C
m
=
Seja
t z
C

a razo de concentrao da renda aps a cobrana do tributo, e
seja
t z
G

o respectivo ndice de Gini. O ndice de progressividade de Kakwani
denido como:
z t K
G C = (11)
podendo-se demonstrar que:
) (
1
t z t z K t z z
C G
g
g
G G

= (12)
14. Para obter mais detalhes, ver Lambert (2001).
84
Tributao e Equidade no Brasil: um registro da reexo do Ipea no binio 2008-2009
Se o tributo no causar reordenao das rendas, tem-se
t z t z
C G

=
e a mudana no ndice de Gini ) (
t z z
G G

ser proporcional ao ndice de
progressividade
K
. Logicamente, o efeito sobre a desigualdade ser tanto
maior quanto maior for a taxa mdia g. No caso mais geral, como mostra a
expresso (12), poder haver um efeito da reordenao, que nunca ser positivo,
pois
t z t z
C G

(o ndice de Gini de uma distribuio no pode ser menor que
a razo de concentrao para uma ordenao distinta daquela da prpria varivel).
Considere-se, a seguir, que a renda ex post obtida adicionando-se um
benefcio (
i
b ) renda inicial (
i
z ). Tem-se:
z
b
i
n
i
i
n
i
z
b
m
m
=

=
=
=
1
1
(13)
com
b
m sendo o valor mdio do benefcio. Ainda adotando-se a ordenao
conforme valores crescentes da renda inicial, a razo de concentrao do benefcio :
) , cov(
2
i
b
b
b i
n
C
m
=
Seja
b z
C
+
a razo de concentrao da renda aps o benefcio, e seja
b z
G
+
o respectivo ndice de Gini, o ndice de progressividade de Kakwani
denido como:
15
b z K
C G = (14)
podendo-se demonstrar que a alterao no ndice de Gini devida ao benefcio :
) (
1
b z b z K b z z
C G G G
+ + +

+
=

(15)
As expresses (14) e (15) demonstram que a mudana na desigualdade decorre
da progressividade do tributo ou benefcio, ponderado pela participao deles na
renda posterior,
16
e de alteraes no ordenamento das famlias. O segundo termo
no segundo membro das expresses (12) e (15) sempre negativo, indicando que,
na avaliao dos impactos distributivos com base na renda anterior, os efeitos
15. Hoffmann (2007) sustenta o uso do termo progressivo para denominar aqueles benefcios que contribuam
para a queda da desigualdade, diversamente do que faz Lambert (2001). Argumenta que os termos progressivo
e regressivo esto diretamente associados ideia de menor e maior desigualdade. Lembra, ademais, que um
benefcio corresponde a um imposto negativo,sendo portanto razovel, por analogia com a denio de imposto
progressivo , considerar que um benefcio progressivo se ou para todo z.
16. O ndice de Kakwani ponderado pela participao da parcela (tributo ou benefcio) na renda posterior foi denomi-
nado por Lambert (2001, p. 207) ndice de Reynolds e Smolensky.
,
85
Tributao, Previdncia e Assistncia Sociais: impactos distributivos
de reordenamento podem causar apenas arrefecimento dos ganhos distributivos
decorrentes da progressividade.
b) Progressividade e reordenamento: avaliao com base na ordenao ex post
Depreende-se, da subseo anterior, que a avaliao dos efeitos na desigualdade
da concesso de benefcios ou da incidncia de tributos depende de qual a renda
que se usa para o ordenamento das famlias. Ademais, a principal razo para esta
dependncia que a contribuio do reordenamento se altera conforme a renda
que se utiliza como base na avaliao.
17
O autor deste estudo acredita que, para atender ao objetivo de se
compreender o que determina a desigualdade da renda posterior concesso
dos benefcios ou incidncia de tributos inicial ) ( b z + , nal ) ( d b z + e
disponvel ) ( t b z +
18
, deve-se iniciar com expresses para
b z
G
+
,
d b z
G
+

e
t b z
G
+
, o que signica priorizar a ordenao conforme os valores da renda ex
post interveno governamental.
Deduz-se que:
) ( ) (
b z b z t b z t t b z b z
C G G C g G G
+ + + + +
+ =
(16)
19
com as razes de concentrao obtidas pela ordenao da renda disponvel.
Decidiu-se nomear ) (
t b z t
G C
+
ndice de progressividade de Lerman
e Yitzhaki para tributos , dado que estes autores apontaram os problemas
da anlise baseada no ordenamento pela renda ex ante, sustentando o uso do
ordenamento pela renda ex post.
20


Segue ento que:
(17)
Essa expresso mostra que, analogamente ao que foi apontado no tpico
anterior, a mudana no ndice de Gini se compe de um termo associado a uma
medida de progressividade do imposto e a um efeito puro de reordenao.
17. Em particular, as estimativas dos efeitos globais de um imposto ou transferncia depender do ordenamento que
se considera para a avaliao da fonte. Por exemplo, o impacto na desigualdade das contribuies previdencirias ser
diferente dependendo da renda utilizada para o ordenamento: a renda bruta deduzida das contribuies previdenci-
rias ou da renda lquida dos impostos sobre a renda. A principal razo que os ordenamentos so diferentes para cada
conceito de renda considerado. (Lerman e Yitzhaki, 1995, p. 45-46. Traduo livre).
18. Deniu-se d como os tributos diretos e t como o total dos tributos diretos e indiretos.
19. O C
t
a razo de concentrao dos tributos, com as famlias ordenadas pela renda posterior.
20. Somos a favor da utilizao da equao 16, porque sustentamos que o ordenamento aps os impostos o ade-
quado para o clculo da progressividade (Lerman e Yitzhaki, 1995, p. 51. Traduo livre).
86
Tributao e Equidade no Brasil: um registro da reexo do Ipea no binio 2008-2009
De modo semelhante ao que ocorre com os tributos, a interpretao da
desigualdade de renda posterior concesso do benefcio ) ( b z + deve se basear
na ordenao conforme os valores de b z + . As razes de concentrao se referem
ordenao de b z + .
Deduz-se que:
) ( ) (
z z b b z b z z
C G C G G C + =
+ +
(18)
O ndice de progressividade dos benefcios de Lerman e Yitzhaki denido
como:
Substituindo em (18), segue-se que:
(19)
Essa expresso mostra, mais uma vez, como a mudana no ndice de Gini
depende de uma medida de progressividade e de um efeito de reordenao. Como
armam Lerman e Yitzhaki (1995, p. 51.Traduo livre):
No caso das mudanas no Gini decorrentes da incidncia dos impostos, o primeiro
termo [equaes 16 e 19] maior, igual ou menor que zero, dependendo se o imposto
, em mdia, progressivo, neutro parcela constante da renda , ou regressivo. (...)
A principal diferena entre este ndice e a medida de progressividade de Kakwani
que no de Kakwani se pondera as mudanas na renda pelo ordenamento antes dos
impostos, enquanto no nosso ndice de progressividade se utiliza [equaes 16 e 19]
o ordenamento aps a incidncia dos impostos.
c) Efeitos marginais das transferncias e tributos na desigualdade de renda
A avaliao de alteraes no ndice de Gini devido a alteraes muito pequenas
no valor dos benefcios ou dos tributos indica os verdadeiros efeitos destas
intervenes, dado que, neste caso, no ocorrem reordenamentos das famlias.
Ou seja, busca-se identicar as contribuies marginais dos benefcios e tributos
na desigualdade. Nas palavras de Lerman e Yitzhaki (1995, p. 47.Traduo livre.):
(...) estimativas dos impactos marginais na desigualdade das fontes de renda revelam
o impacto puro da reduo das disparidades de renda, uma vez que no se vericam
alteraes no ordenamento das famlias como resultado de alteraes marginais em
uma fonte de renda particular. Como mencionado acima, as estimativas globais ou
antes-e-depois esto sujeitas a incertezas devido ao ordenamento que se considera.
A seguir, ser demonstrado que a progressividade dos tributos e benefcios,
medida pelos ndices de Lerman e Yitzhaki

e , proporcional ao nvel
87
Tributao, Previdncia e Assistncia Sociais: impactos distributivos
de variao no ndice de Gini em decorrncia de um aumento marginal no valor
do benefcio ou do tributo.
Seja b o benefcio, e x a renda ex post, ento a relao entre o valor dos
benefcios e o valor da renda inicial :
) ( b x
b


= (20)
e o ndice de Gini da renda ex post :
b b x x
C C G

+
+
+
=

1 1
1
(21)
Supondo-se uma alterao proporcional no valor dos benefcios, o novo
valor pode ser descrito como:
(22)
com + =1 , em que positivo e arbitrariamente pequeno, a ponto de no
causar a reordenao das rendas ex post, o que implica as razes de concentrao
b x
C

e
b
C continuarem as mesmas.
O novo valor de :
(23)
Assim, o novo ndice de Gini da renda ex post :
e, lembrando (21), a variao de
x
G :
(24)
Aps alguma manipulao algbrica, usando (21), obtm-se:
(25)
Pode-se denir o nvel de variao do ndice de Gini advindo do incremento
marginal do benefcio como:
(26)
ou, lembrando a expresso do ndice de progressividade de Lerman e Yitzhaki:
88
Tributao e Equidade no Brasil: um registro da reexo do Ipea no binio 2008-2009
(27)
Fica, portanto, explicitado que o ndice

serve para avaliar o efeito, sobre
o ndice de Gini, de um pequeno aumento proporcional no valor do benefcio ou
transferncia do governo. O efeito proporcional a este ndice de progressividade,
com sinal contrrio.
Retomando-se a apresentao inicial da subseo, relativa decomposio
do ndice de Gini, na qual foi visto que, quando a renda nal
i
x formada por
k parcelas expresso (3) , o ndice de Gini pode ser decomposto em k parcelas
expresso (8). Isto pode ser expresso do seguinte modo:
0 ) (
1
=
=
x h h
k
h
G C (28)
Destarte, como ocorre em (26), a intensidade da variao de
x
G decorrente
de um pequeno aumento proporcional na parcela dada por ) (
x h h
G C ,
sintetizando o potencial de cada parcela no caso dos benefcios para colaborar
na alterao da desigualdade.
Uma denio geral do ndice de progressividade de Lerman e Yitzaki,
vlida tanto para benefcios como para tributos, considerando-se que tributos so
parcelas negativas da renda nal x, :
(29)
Note-se que as denies de e , fornecidas anteriormente, so casos
particulares de (29).
De (28) e (29), segue-se que:
0 | |
1
=
=
h h
k
h

Essa expresso demonstra que, havendo parcelas progressivas ) 0 ( >
h
,
necessariamente outras parcelas sero regressivas, de tal maneira que a soma
ponderada das medidas de progressividade seja nula.
2.7 Pesquisas domiciliares versus dados administrativos
Nesta subseo, so cotejados os registros administrativos dos tributos, benefcios,
contribuies, auxlios e programas de transferncia com as informaes coletadas
ou estimadas pela POF durante o binio 2002-2003 (tabela 1).
89
Tributao, Previdncia e Assistncia Sociais: impactos distributivos
No caso das aposentadorias e penses, a inseridos os benefcios da Loas
(BPC), os valores anuais da POF de 2002-2003 representam entre 71% e 77%
frente aos montantes reportados pelos registros administrativos de 2002 e da
mdia do binio 2002-2003, respectivamente. Se este nvel de cobertura pode
ser considerado bastante signicativo, o mesmo no se observa para os auxlios
previdencirios doena, acidente, salrio-famlia, abono de permanncia e para
o seguro-desemprego, pois os montantes anuais captados na POF respondem,
no melhor cenrio, por cerca de um quinto do total efetivamente concedido.
No entender do autor, parte desta subavaliao pode se dever captao destes
auxlios na rubrica de rendimentos do trabalho, uma vez que parcela dos auxlios
notadamente doena e recluso substituem o rendimento normalmente auferido.
TABELA 1
Comparao entre os valores das transferncias e dos tributos na POF
de 2002-2003 e os registros administrativos
(Em R$ milhes correntes)
Benefcios e tributos
POF de
2002-2003
(A)
Dados administrativos
Cobertura
(%)
2002
(B)
2003
Mdia
(C)
(A/B) (A/C)
Transferncias
Aposentadorias e penses 115.493 149.983 173.892 161.938 77 71
RGPS 82.755 100.162 91.459
Unio e estados 62.098 67.850 64.974
Municpios 5.130 5.880 5.505
Auxlios previdencirios 1.114 6.078 8.590 7.334 18 15
Seguro-desemprego 977 5.678 6.617 6.147 17 16
Bolsas de estudo 3.609 Sem estimativa
Programas de transferncia de renda 2.234 2.257 3.207 2.732 99 82
Total das transferncias 123.428 163.996 192.306 178.151 75 69
Tributos diretos
Previdncia pblica 27.228 28.934 27.522 28.228 94 96
RGPS 20.917 19.390 20.154
Unio 3.150 3.054 3.102
Estados 4.187 4.195 4.191
Municpios 680 883 781
IR das pessoas 18.497 30.177 34.532 32.355 61 57
ISS 8.428 10.580 9.504
Outras dedues 9.426
Dedues de outros recebimentos 9.257
Total dos tributos diretos sobre a renda 64.408 67.539 72.633 70.086 95 92
IPTU 12.887 6.710 7.976 7.343 192 175
IPVA 5.377 7.017 7.740 7.378 77 73
CPMF 1.692 20.336 23.011 21.673 8 8
(Continua)
90
Tributao e Equidade no Brasil: um registro da reexo do Ipea no binio 2008-2009
Benefcios e tributos
POF de
2002-2003
(A)
Dados administrativos
Cobertura
(%)
2002
(B)
2003
Mdia
(C)
(A/B) (A/C)
Tributos indiretos
ICMS 83.591 105.386 120.233 112.810 79 74
IPI 24.683 20.045 17.924 18.984 123 130
PIS/Cons 42.072 63.716 73.465 68.590 66 61
Cide-Combustveis 4.885 7.583 8.406 7.994 64 61
Total dos tributos indiretos 155.231 196.730 220.027 208.379 79 74
Fonte: Microdados da POF 2002-2003 (IBGE); Base de Dados Histricos do Anurio Estatstico da Previdncia Social (AEPS
InfoLogo), disponvel em: <http://www3.dataprev.gov.br/infologo/> (aposentadorias e penses do RGPS e da Unio
e estados, auxlios previdencirios e contribuies previdncia do RGPS e da Unio e estados); Ministrio do
Desenvolvimento Social e Combate Fome MDS (programas de transferncia de renda); Ministrio do Trabalho e
Emprego MTE (seguro-desemprego); Secretaria do Tesouro Nacional STN (aposentadorias e penses e contribuies
previdencirias dos municpios); Secretaria da Receita Federal SRF (IR, ISS, IPTU, IPVA, CPMF, ICMS, IPI, PIS-Cons e
Cide-Combustveis).
A expressiva cobertura dos programas de transferncia deve ser vista com
cuidado, pois somente foram considerados os dados dos programas federais Bolsa
Escola, Bolsa Alimentao, Auxlio Gs, Carto Alimentao e Bolsa Famlia.
21

Entretanto, as iniciativas de estados e municpios so de grande importncia, e o
foram especialmente naquele momento (2002-2003), quando o governo federal
ainda no havia unicado e ampliado seus programas de transferncia.
22
Para
o conjunto das transferncias monetrias abarcadas no estudo, a cobertura da
POF de 2002-2003 situa-se por volta de 70%, devido, principalmente, boa
enumerao dos benefcios previdencirios e assistenciais, que representam 93%
das transferncias.
Observam-se, no caso dos tributos diretos, vrios graus de compatibilidade
entre a POF e os registros administrativos, sobressaindo-se as contribuies
previdencirias, pois as duas fontes quase que se equivalem. Neste caso, levando-se
em considerao que um tero do total das contribuies refere-se parcela dos
funcionrios, vale notar que as contribuies dos servidores pblicos federais,
estaduais e municipais no esto discriminadas nos registros administrativos.
Em situao bastante diversa encontra-se o IR, cuja cobertura pela POF da
ordem de dois teros, fato que deve ser menos expressivo dado que parte do IR
21. Conta-se com dados do Bolsa Famlia a partir de 2003, ainda que sua criao date de 9 de janeiro de 2004, por
meio da Lei n
o
10.836.
22. Levantamento supercial aponta para a existncia de programas de transferncia de renda, com verbas estaduais
e municipais, em Gois, Distrito Federal, Rio de Janeiro, Rio Grande do Sul, Minas Gerais, Mato Grosso do Sul, Acre,
Amazonas, Roraima, Amap e Par, e ainda nos municpios paulistas de Santo Andr, Campinas, Ribeiro Preto e na
capital com 300 mil famlias atendidas , assim como em grande parte das capitais do pas. O que vem ocorrendo
so parcerias dos governos estaduais e municipais com o governo federal Bolsa Famlia com o objetivo de au-
mentar o benefcio.
(Continuao)
91
Tributao, Previdncia e Assistncia Sociais: impactos distributivos
na POF reportada na rubrica dedues de outros recebimentos. Assim, neste texto
sustenta-se ter mais validade a comparao entre o total das dedues sobre os
rendimentos reportados na POF e a soma de: i) contribuies previdencirias;
ii) IR sobre as famlias o sobre as pessoas fsicas e o retido nas fontes rendimento
do trabalho e outros rendimentos; e iii) ISS. Quando isto feito, os dados se mostram
muito prximos, com a POF abrangendo 95% destes tributos diretos no ano de 2002.
Para os tributos sobre o patrimnio IPTU e IPVA , h dois quadros
bem distintos, pois na POF, o total pago com IPTU quase duas vezes superior
ao do registro administrativo, enquanto para o IPVA, a cobertura da ordem de
trs quartos, participao que se observa, tambm, nas aposentadorias e penses,
e no principal tributo indireto, o ICMS. Quanto CPMF, como j previsto, a
subavaliao bem expressiva o reportado pelas famlias na POF representa to
somente 8% do registrado pela Receita Federal. fato que parte substancial da
CPMF foi paga pelas empresas, no abarcando, contudo, toda a diferena entre a
POF e o registro administrativo.
A estimativa da carga tributria do ICMS com base na POF representa
cerca de trs quartos do apurado pela Receita Federal. Parte da subestimativa est
relacionada ao emprego de So Paulo como parmetro de aplicao das normas
de incidncia do tributo, pois neste estado os benefcios tributrios so em maior
volume. Pode-se creditar esta subavaliao hiptese de funcionamento perfeito
do tributo, uma vez que so desconsiderados os efeitos cumulativos do imposto
em razo de quebras na cadeia de recolhimento, seja pela eliso scal, seja por
benefcios concedidos a elos da cadeia produtiva. Mas, como analisado, a hiptese
de perfeito funcionamento na qual se inscreve a inexistncia de eliso scal
implica superestimar a carga scal, o que requer outras hipteses para explicar o
descompasso entre POF e registros administrativos.
Em relao aos outros tributos indiretos, observam-se duas situaes:
para o PIS-Cons e a Cide-Combustveis, as estimativas realizadas com a POF
representam cerca de dois teros do total recolhido pela Receita Federal, o que,
para a primeira contribuio, pode ser creditado, em parte, parcela paga pelo
segmento nanceiro e pelo setor pblico cerca de 10% do total do PIS/PASEP/
Cons. No que diz respeito Cide-Combustveis, deve-se considerar a frota de
automveis, cuja propriedade e/ou utilizao no das famlias, o que indica uma
cobertura expressiva da pesquisa para esta contribuio. A outra situao a do
IPI, para o qual o valor estimado com a POF 1,23 vez maior que o montante
reportado pela Receita. Neste caso, a hiptese de inexistncia de eliso scal deve
ser a responsvel pela superestimativa.
92
Tributao e Equidade no Brasil: um registro da reexo do Ipea no binio 2008-2009
2.8 Discriminando os regimes previdencirios na POF de 2002-2003
Nesta subseo, so apresentados os procedimentos empregados para a separao
dos benecirios por regimes de previdncia, ou seja, se liados do RGPS ou
aos RPPS nos dados da POF de 2002-2003. O primeiro passo foi estimar a
quantidade de servidores pblicos estaduais e municipais aposentados, uma vez
que os registros administrativos do MPAS e da STN do Ministrio da Fazenda
fornecem to somente os valores anuais gastos com aposentadorias e penses.
Arbitraram-se, com base em pesquisa junto aos demonstrativos previdencirios
dos regimes prprios de estados e municpios
23
, R$ 1.800 e R$ 1.000 como
as remuneraes mdias mensais de aposentados e pensionistas nos estados e
municpios, respectivamente. Somando-se a estes benefcios estimados os do
RGPS, disponveis na base de dados da Previdncia Social, e os do governo federal,
divulgados no Boletim Estatstico de Pessoal do Ministrio do Planejamento,
Oramento e Gesto (MPOG), chega-se quantidade mensal de aposentadorias
e penses, que, em 2002, foi de 22,3 milhes quantidade 1,29 vez superior
captada pela POF de 2002-2003. Aplicou-se, ento, um fator de ajuste 0,776
s quantidades de aposentadorias e penses presentes nos registros administrativos
dos dois regimes RGPS e RPPS , a m de adequ-las POF.
O passo seguinte foi compatibilizar os estratos de remunerao da estrutura
de distribuio de aposentadorias do RGPS com a aplicada aos servidores civis
aposentados do Poder Executivo Federal, esta ltima empregada como proxy da
totalidade dos RPPS. A adoo de faixas de salrio mnimo (SM) se deve ao seu
emprego no RGPS. Foi possvel fazer o mesmo para os estratos dos servidores
aposentados porque estes estratos so compostos de intervalos de mltiplos de
R$ 100 e, em 2002, o SM era de R$ 200. Assim, estimou-se a participao dos
benefcios de cada regime pelas faixas compatveis de remunerao (tabela 2).
Por m, realizou-se um sorteio aleatrio dos benecirios por faixas de
rendimento, respeitando-se a distribuio dos benefcios por regime e pela faixa
anteriormente estimada. O resultado deste exerccio se mostra bem consistente,
cabendo, todavia, alertar para alguns vieses na distribuio segundo os montantes
globais. Neste caso, observa-se um superdimensionamento da participao do
RGPS, que passa a representar 60%, frente aos 55% apontados pelos registros
administrativos. Alm disso, no caso da estrutura de participao no valor total
do RGPS segundo faixas de SMs, observa-se uma queda na parcela apropriada
pelas faixas intermedirias, e incrementos na das faixas extremas.
23. Disponvel em: <http://www1.previdencia.gov.br/sps/app/dempre/default.asp>.
93
Tributao, Previdncia e Assistncia Sociais: impactos distributivos
TABELA 2
Estrutura de distribuio dos benefcios, segundo faixas de salrio mnimo, por
regimes de previdncia social
(Em %)
Estratos de valores compatveis RGPS RPPS Participao no total
At 3 SMs 99,4 0,6 80,4
3 a 4 SMs 88,8 11,2 4,7
4 a 5 SMs 84,3 15,7 3,9
5 a 6 SMs 69,9 30,1 3,1
6 a 7 SMs 59,8 40,2 1,7
7 a 10 SMs 35,8 64,2 2,5
Acima de 10 SMs 2,9 97,1 3,7
Fonte: Microdados da POF (IBGE), base de dados da Previdncia Social, Boletim do Servidor (MPOG).
3 RESULTADOS
3.1 Previdncia e assistncia: participao na renda e
estrutura de repartio
Na avaliao dos impactos distributivos da previdncia social, deve-se ter presente a
presena de duas modalidades bastante distintas no sistema pblico previdencirio
brasileiro: a composta pelo RGPS e os RPPS, e a previdncia do funcionalismo
pblico. Os registros administrativos relativos a estes regimes explicitaram as diferenas
de pers distributivos, o que reete, aproximadamente, o arcabouo legal e as normas
pertinentes a cada um deles. Em ambos os casos, trata-se de sistemas de repartio, ou
seja, baseados na solidariedade entre geraes. Estes sistemas so nanciados, de um
lado, pelas contribuies dos trabalhadores e dos empregadores e, de outro, por recursos
scais do tesouro, ou melhor, por contribuies tributos indiretos pagas por toda
a sociedade. As regras de concesso dos benefcios, no que concerne aos prazos de
contribuio e de idade, no se apresentam muito dspares. As diferenas concentram-
se nas regras de clculo das remuneraes, pois os servidores pblicos aposentados tm,
grosso modo, direitos a benefcios iguais aos recebidos quando na ativa (integralidade)
e aos mesmos reajustes concedidos aos servidores ativos (proporcionalidade). Para os
aposentados e pensionistas do RGPS, ou seja, os trabalhadores contribuintes do setor
privado, existem limites tanto para as remuneraes como para os reajustes. verdade
que ambos os sistemas tm carter contributivo, ou seja, constituem uma espcie de
seguro social, no sentido de que seu benefcio guarda relao com as contribuies
realizadas. Isto explica, em grande medida, parte das diferenas nos pers distributivos,
dado que as contribuies so proporcionais aos ganhos, e os limites de remunerao
para os benefcios valem tambm para os salrios de contribuio.
24
24. (...) o pagamento de benefcios monetrios proporcionais contribuio pretrita de cada segurado consagra a
estraticao da renda (Santos, 1987, p. 80).
94
Tributao e Equidade no Brasil: um registro da reexo do Ipea no binio 2008-2009
Nessa direo, as diferenas nos pers distributivos entre os dois regimes
reetem as particularidades de cada um dos mercados de trabalho. Vaz e
Hoffmann (2007) analisam, com base nos dados da Pesquisa Nacional por Amostra
de Domiclios (PNAD), as diferenas salariais entre os funcionrios pblicos e os
empregados com carteira do setor privado, ocupados no setor tercirio. Concluem
que o hiato de rendimento se deve, em grande medida, s diferenas nas
caractersticas produtivas, notadamente escolaridade e idade: Os empregados do
setor privado cca (com carteira assinada) ganham menos principalmente porque
so, em mdia, mais jovens e menos qualicados (p. 229). Outra razo apontada
para a existncia do hiato, segundo os autores, que, nos anos 1990, assistiu-
se ao crescimento dos diferenciais de salrio associados ao aumento do papel
da segmentao dos mercados de trabalho. Ou seja, o componente relativo aos
atributos dos empregados escolaridade, idade e localizao geogrca perdeu
importncia na explicao dos diferencias de rendimentos.
fato, todavia, que a relao entre contribuies e benefcios previdencirios
no direta devido s mudanas nas regras dos sistemas, s alteraes no mercado
de trabalho e s mudanas demogrcas. Requerem-se, portanto, avaliaes
intertemporais. Soma-se a isto a presena de subsdios descompasso entre o
potencial (capitalizao) das contribuies e os valores mnimos dos benefcios
nos dois sistemas. Os subsdios so importantes na previdncia rural e nos
benefcios assistenciais no mbito do RGPS, estando disseminados nos regimes
prprios, particularmente nas penses e nos benefcios dos militares.
Cabe avaliar, tambm, outros indicadores que reetem a importncia ou, em
outros termos, o funcionamento da previdncia: sua incidncia na populao e
o grau de reposio dos benefcios frente renda de atividade. Quanto primeira
questo, contabilizam-se cerca de 48 milhes de pessoas que contam com algum
benecirio de aposentadoria ou penso em seu ncleo familiar; isto corresponde
a cerca de 14 milhes de famlias, representando 29,2% do total. No caso da taxa
de reposio, isto , a relao entre o valor mdio do benefcio previdencirio e
a remunerao mdia do trabalho, esta atinge 63,0%, tendo por parmetros os
valores mdios destas remuneraes naquelas famlias em que elas no so nulas.
Fica patente, portanto, a amplitude do sistema previdencirio brasileiro e o quo
substancial a renda recebida por aposentados e pensionistas. Em relao ao primeiro
indicador, cabe resgatar outro que ilustra o mesmo fato: cerca de 80% dos idosos
pessoas de idade igual ou superior a 60 anos recebem benefcios previdencirios.
Por sua vez, o dado de reposio da renda quando da inatividade mostra-se em pa-
tamar semelhante de pases que contam com robustos sistemas de proteo social.
95
Tributao, Previdncia e Assistncia Sociais: impactos distributivos
E o que se pode adiantar quanto ao desempenho do sistema previdencirio em
termos distributivos? Uma primeira abordagem avaliar o peso tanto das contribuies
como das aposentadorias na renda medida que esta aumenta. Ou seja, vericar quo
progressivas (ou regressivas) so as contribuies previdencirias e as aposentadorias.
A outra abordagem se constitui da comparao entre as participaes na renda das
contribuies previdencirias e das aposentadorias e penses, segundo os nveis de
renda. Tendo em conta que ambos os regimes previdencirios so de repartio e, em
termos gerais, de carter contributivo, a maneira como so repartidos os montantes
das contribuies e dos benefcios entre os diversos estratos de renda uma proxy do
grau de equidade do sistema.
bastante claro o carter progressivo das contribuies previdencirias a
cargo dos trabalhadores, dado que sua participao na renda monetria cresce
continuamente entre o primeiro e o nono dcimos de renda domiciliar per capita,
diminuindo um pouco no ltimo dcimo. Efetivamente, nos 30% mais pobres,
a participao das contribuies previdencirias sobre a renda situa-se entre 1%
e 2%, passando a representar, nos 30% seguintes, entre 2,3% e 2,7% da renda.
Nos 30% abaixo dos 10% mais ricos, o peso das contribuies varia entre 3,3%
e 3,7%, com os 10% mais ricos contribuindo com 3,1% de sua renda para a
previdncia. Pode-se inferir que a progressividade das contribuies se deva
menor presena de trabalhadores formais nos primeiros dcimos de renda, o que
implica desproteo social. Os dados apurados sobre a participao de famlias
contribuintes por estratos de renda corroboram este problema, visto que to
somente 7% das famlias do primeiro dcimo de renda contam com algum
membro contribuindo para a previdncia social. Esta situao melhora medida
que aumenta a renda, chegando a 30% no terceiro dcimo e atingindo cerca de
dois teros nos dcimos superiores de renda. Ademais, nos 10% mais pobres,
predominam as famlias residentes no meio rural, cujo acesso seguridade social
est relacionado ao trabalho em regime de economia familiar, dado que 65% das
pessoas com trabalho se inserem nas categorias de conta prpria no remuneradas
ou voltadas produo para o autoconsumo.
Entretanto, no caso das aposentadorias, no se conta com um
comportamento claro quanto sua progressividade, pois, exceo do primeiro
dcimo, a participao das aposentadorias e penses na renda encontra-se por
volta de 13%, com variaes maiores no quarto e sexto dcimos, nos quais
atinge 18%. Esta maior participao nestes dois dcimos de renda domiciliar per
capita, notadamente no sexto, se deve ao fato de eles apresentarem participaes
expressivas de famlias com aposentados e pensionistas, particularmente daquelas
96
Tributao e Equidade no Brasil: um registro da reexo do Ipea no binio 2008-2009
cujos benefcios so iguais a um salrio mnimo.
25
Quando se cotejam os dados
para os 40% mais pobres frente aos 20% mais ricos, verica-se uma participao
de 12,2% das aposentadorias e penses na renda monetria dos mais ricos, o que
ligeiramente inferior aos 15,5% observados nos mais pobres.
Outra forma de analisar o perl distributivo da previdncia cotejar as
composies dos montantes das contribuies previdencirias dos trabalhadores
e das aposentadorias e penses segundo estratos de renda. Considerando-se que
a previdncia social no Brasil seja o RGPS, sejam os RPPS de repartio,
ou seja, os ativos de hoje nanciam os benefcios dos atuais inativos, vlido
mensurar as parcelas nos montantes contributivos e dos benefcios que cabem
aos diferentes grupos populacionais segundo nveis de renda. Surge, contudo, um
questionamento acerca da comparao entre as participaes das contribuies e
das aposentadorias sobre renda, de 3,1% e 12,8%, respectivamente: que sistema de
repartio este, com tal grau de desbalanceamento atuarial? Em primeiro lugar,
h que se observar que a parcela dos empregadores no foi considerada, sendo ela,
aproximadamente, duas vezes a dos empregados. Desta forma, as contribuies
passariam a representar 9,3% da renda. Adicionando-se a isto as subvenes a
agricultores familiares, empregados domsticos e trabalhadores rurais, bem como
as desoneraes para pequenas empresas e entidades lantrpicas, entre outros
grupos, chega-se a um maior equilbrio entre a parcela das contribuies no total
da renda pessoal e a participao das aposentadorias e penses nesta mesma renda.
Caso estejam sendo repartidos de maneira semelhante, a previdncia social
no estar, de modo geral, nem reforando, nem atenuando a concentrao da
renda pessoal. Isto o que ilustra o grco 1, na qual se pode notar que as diferenas
entre as participaes nas contribuies previdencirias e nas aposentadorias
pelos dcimos de renda no so expressivas, situando-se entre -5,4 e 3,0 pontos
percentuais (p.p.). Na realidade, os seis primeiros dcimos apropriam-se de parcela
maior das aposentadorias em relao s suas participaes no total das contribuies.
Destacam-se o ganho no sexto dcimo
26
e a quase paridade no primeiro dcimo.
Isto contrabalanado, para os 40% mais ricos, pela maior participao no total
das contribuies que no total das aposentadorias, com destaque para o diferencial
no nono dcimo, que responde por quase 20% das contribuies, contra uma
participao no total das aposentadorias de menos de 15%.
25.

A participao do sexto dcimo de renda domiciliar per capita nos domiclios com aposentadorias e penses de
12,8%. Quando se consideram somente os benefcios iguais a um salrio mnimo, sua participao atinge 16,9%.
26. A situao observada no sexto dcimo est relacionada presena expressiva de famlias com aposentados ou
pensionistas que recebem benefcios iguais a um SM.
97
Tributao, Previdncia e Assistncia Sociais: impactos distributivos
GRFICO 1
Parcela das aposentadorias (e penses) e das contribuies previdencirias por
dcimos de renda monetria domiciliar per capita
(2002-2003)
Fonte: Microdados da POF de 2002-2003 (IBGE).
fato, todavia, que h uma grande concentrao do montante das
aposentadorias nos dcimos mais ricos, com os 10% e os 20% mais abastados
apropriando-se de 49% e 69%, respectivamente. Ainda que a distribuio das
contribuies seja ainda mais concentrada, os ganhos distributivos poderiam ser
de maior envergadura.
Verica-se, a partir da anlise do comportamento dos outros componentes
de renda objetos de investigao, que h diferenas no grau de focalizao destas
transferncias de renda, e que elas apresentam uma importncia marginal na
renda total. Concretamente, segundo os dados da POF de 2002-2003, os auxlios
sejam os de carter previdencirio, sejam os concedidos pelos empregadores (em
grande medida, resultado de acordos trabalhistas) , os programas de transferncia
de renda as chamadas bolsas e o seguro-desemprego representavam 0,5% da
renda monetria. Ainda que se realizem ajustes, uma vez que, como visto, os dados
da POF para os auxlios previdencirios e para o seguro-desemprego so bastante
subavaliados, estes benefcios e transferncias atingem no mximo 2,5% da
renda monetria. Quanto focalizao, ou seja, a concentrao destes benefcios
nos estratos populacionais de menor renda, ca evidente a diferena entre os
programas de transferncia, de um lado, e os auxlios e o seguro-desemprego, de
outro. Tendo em conta que estes dois ltimos benefcios se efetivam em razo da
insero formal no mercado de trabalho, sua menor importncia e presena nos
estratos inferiores de renda reetem a precarizao das relaes trabalhistas das
pessoas mais pobres e, por conseguinte, a expressiva desproteo social qual
esto expostos estes estratos populacionais.
98
Tributao e Equidade no Brasil: um registro da reexo do Ipea no binio 2008-2009
Em relao aos programas de transferncia de renda, os dados mostram
o peso que eles assumem na renda dos 10% mais pobres, atingindo 7,8% da
renda monetria, decaindo continuamente em seguida. Dado o desempenho dos
programas de transferncia, que, entre 2002 e 2006, obtiveram um incremento
de 3,5 vezes no total dos recursos, e que, hoje, atendem a cerca de 12 milhes de
famlias, de se esperar que sua importncia na renda das famlias mais pobres
tenha ganhado maior expresso e se estendido para alm dos 10% mais pobres.
Recente estudo que avalia os efeitos dos programas de transferncia de renda,
com base nos dados da PNAD de 2004, quando foram incorporadas questes
relativas a estes programas, mostra que 80% da renda do Bolsa Famlia se dirigia
s famlias com renda inferior a meio SM per capita na ausncia do programa, o
que representa 32% da populao (Soares et al., 2007).
3.2 Tributao direta: incidncia e tipos
O objetivo desta subseo apresentar os principais dados quanto incidncia
dos tributos diretos sobre as famlias brasileiras, avaliando quo progressivos ou
regressivos so os impostos diretos.
Na POF, essa avaliao direta, uma vez que nela so coletadas as dedues
sobre os rendimentos contribuies previdencirias, IR e outras dedues e
os impostos incidentes sobre o patrimnio. No que tange s outras investigaes
domiciliares, podem ser realizadas estimativas da incidncia dos tributos diretos,
aplicando-se, para tanto, as normas de incidncia dos impostos e contribuies
sobre a renda e, de modo menos apurado, sobre imveis e automveis. A diferena
que, no caso da POF, conta-se com o valor declarado dos tributos e no com o
montante ideal esperado de recolhimento.
Diferentemente do que ocorre nos pases centrais, a tributao direta no
Brasil, em particular, assim como nos demais pases em desenvolvimento, em
geral, bem menos expressiva, caracterizando-se, ademais, por sua maior
incidncia sobre as pessoas jurdicas. Efetivamente, enquanto nos pases da
Organizao para a Cooperao e o Desenvolvimento Econmico (OCDE), os
tributos diretos IR e contribuies previdencirias representaram, em 2003,
58,2% da arrecadao tributria, no Brasil, esta participao foi, em 2005, de
aproximadamente 30%. Quanto aos tributos sobre a renda, nos pases da OCDE,
a parcela sob encargo das pessoas quase trs vezes superior das empresas,
quadro totalmente distinto do que se observa no Brasil, onde o Imposto sobre
a Renda de Pessoa Fsica (IRPF) representou, em 2005, 55% do total do IRPJ.
Esta ascendncia dos tributos indiretos os que incidem sobre o consumo nos
pases em desenvolvimento pode ser creditada baixa participao dos salrios
na renda nacional, que, associada precariedade nas relaes de trabalho e
elevada desigualdade na renda, implicam uma menor base de arrecadao. Base
esta composta por aqueles que contam com poder econmico e poltico para
99
Tributao, Previdncia e Assistncia Sociais: impactos distributivos
obstaculizar as tentativas de tributar mais fortemente sua renda e seu patrimnio.
Alm disso, a tributao sobre o consumo possui maior potencial, haja vista as
facilidades de arrecadao e scalizao.
27

O que a POF de 2002-2003 mostra? Primeiramente, uma pouco pronunciada
progressividade da tributao direta no pas, uma vez que as famlias localizadas no
dcimo mais pobre da populao destinam 3,7% de sua renda ao pagamento e/ou
recolhimento de impostos, enquanto no dcimo mais rico, a carga tributria de
12,0%. O pior que, enquanto nas famlias do primeiro dcimo, o rendimento
monetrio mensal familiar per capita de to somente R$ 23,80, nas 10% mais
ricas este valor de R$ 2.126,53. Considerou-se que a progressividade da tributao
direta relativamente baixa em funo de o ndice de progressividade de Kakwani
atingir 0,1229, valor inferior ao observado em seis pases desenvolvidos (DE
BEER et al.,2001).
28
Nestes pases, ademais, o peso da tributao direta na renda
disponvel encontra-se em aproximadamente um tero, enquanto no Brasil ele de
to somente 10%. Para os outros quatro pases com progressividades menores, os
tributos diretos tm participao muito mais expressiva na renda, em torno de 45%.
Alm disso, estes pases so os que apresentam menor desigualdade na distribuio
da renda pessoal. Destarte, no Brasil, alm de a tributao direta ter um peso menos
expressivo, ela ainda se mostra menos progressiva que a dos pases onde os sistemas
tributrios e de concesso de benefcios sociais apresentam efeitos redistributivos.
Depreende-se da anlise dos dados apurados que a progressividade na
tributao direta se deve, notadamente, incidncia do IR. Os tributos sobre
patrimnio apresentam, grosso modo, um perl neutro. No que concerne
s contribuies previdencirias, a reduzida progressividade que se observa
decorrente, como explicado anteriormente, do alto grau de desliao
previdenciria dos trabalhadores mais pobres. Os outros tributos se encontram,
em termos de incidncia, em posio intermediria do IR e das contribuies
previdencirias. Em realidade, estas dedues so compostas, de um lado, por
descontos sobre a renda do trabalho principal que no o IR e as contribuies
previdencirias , nos quais se destaca o ISS, e, de outro, pela agregao de todas
as dedues incidentes sobre recebimentos que no do trabalho principal , em
que sobressaem o IR e as contribuies previdencirias.
A tributao direta suportada pelas famlias pode apresentar outras variaes
alm das relacionadas ao nvel de renda, entre elas as associadas origem do
recebimento. A depender da fonte de recebimento, a incidncia da tributao
direta, especicamente do IR e das contribuies previdencirias, se diferenciar.
Efetivamente, uma famlia cuja renda predominantemente oriunda do trabalho
27. No caso brasileiro, empregaram-se os dados da Receita Federal e do Tesouro. Para a OCDE, as informaes esto
disponveis em: <http://www.oecdobserver.org/news/get_le.php3/id/25/le/OECDInFigures2006-2007.pdf>.
28. A anlise dos ndices de progressividade ser realizada de modo mais pormenorizado em seo prxima.
100
Tributao e Equidade no Brasil: um registro da reexo do Ipea no binio 2008-2009
assalariado com carteira assinada recolhe mais tributos diretos que uma famlia de
renda semelhante, mas cujas principais fontes so os aluguis, o negcio prprio e
as aplicaes nanceiras. Buscou-se, assim, discriminar a incidncia da tributao
direta segundo as principais fontes de rendimento (tabela 3).
TABELA 3
Rendimento monetrio mensal familiar per capita e participao da tributao
direta total, do imposto de renda e das contribuies previdencirias sobre a renda,
segundo dcimos selecionados de renda familiar per capita e fonte predominante
do rendimento (2002-2003)
Variveis
Quintos
de renda
Recebimento predominante
Mdia ou
total
Empregado Empregador
4
Conta
prpria
Transferncias
2
Aluguis
4
Outros
3
Rendimento
monetrio mensal
familiar per capita
1

1
o
42,53 45,47 36,87 42,19 46,69 36,85 40,49
2
o
110,29 110,18 107,63 109,48 102,95 109,67 109,57
3
o
201,05 207,64 198,34 203,88 211,32 207,71 201,30
4
o
373,62 381,46 374,47 377,32 389,94 386,42 374,96
5
o
1.272,54 1.731,17 1.223,62 1.558,99 1.507,28 2.672,54 1.415,91
Mdia 407,51 1.138,59 297,32 401,20 836,73 1.283,31 428,59
% da tributao
direta
1
o
3,67 0,84 2,44 1,79 12,33 6,27 3,07
2
o
5,73 1,99 2,76 1,68 43,97 2,76 4,35
3
o
6,55 3,63 3,20 4,06 6,66 2,77 5,39
4
o
8,61 6,03 4,87 5,78 6,63 2,79 7,37
5
o
14,19 7,99 7,21 10,63 6,76 4,97 11,21
Mdia 11,60 7,72 5,71 8,45 7,19 4,77 9,49
% do IR
1
o
0,01 - 0,00 - - - 0,00
2
o
0,03 - 0,01 0,00 - - 0,02
3
o
0,05 0,10 0,02 0,00 0,01 - 0,03
4
o
0,20 0,21 0,07 0,01 - - 0,15
5
o
4,74 2,27 1,52 0,45 0,00 1,35 3,02
Mdia 2,98 2,05 0,86 0,30 0,00 1,22 2,03
% das
contribuies
previdencirias
1
o
1,92 0,08 0,34 0,05 - 0,13 1,04
2
o
3,21 0,23 0,33 0,17 0,43 0,37 1,96
3
o
3,84 1,11 0,59 0,20 0,17 0,90 2,47
4
o
4,47 0,83 0,75 0,49 0,31 0,67 3,06
5
o
4,70 1,55 1,17 0,52 0,42 1,15 2,87
Mdia 4,43 1,47 0,91 0,45 0,40 1,11 2,79
Fonte: Dados individualizados da POF de 2002-2003 (microdados).
Notas:
1
Considerou-se somente a renda monetria, ainda que a pesquisa tenha investigado a renda no monetria. Valor
relativo a 15 de janeiro de 2003, data de referncia da pesquisa.
2
Abrange as aposentadorias da previdncia pblica INSS e regime do funcionalismo pblico , previdncia privada,
bolsas de estudo, transferncias transitrias, programas de renda mnima, heranas, penses alimentcias, mesadas,
doaes e prmios de jogos de azar.
3
Abarca as vendas espordicas de ativos, os emprstimos, as aplicaes de capital e outros recebimentos, entre os
quais se encontram os de lucros.
4
H casos nestes recebimentos para os quais se conta com menos de 100 observaes na amostra, o que requer
cuidado na anlise dos dados. So eles: os dois primeiros quintos de renda de empregador e os quatro menores
quintos de renda predominante de aluguis.
101
Tributao, Previdncia e Assistncia Sociais: impactos distributivos
Os dados corroboram o fato de que as famlias cujas rendas so provenientes
do assalariamento so aquelas que arcam com as maiores cargas tributrias
relativas ao IR e ao recolhimento previdencirio. Fica evidente que o IR recai
de fato sobre aquelas famlias em que predominam os rendimentos oriundos do
assalariamento e, em menor grau, sobre empregadores e trabalhadores por conta
prpria. Enquanto isso, nas famlias de renda mais elevada, em que predominam
as rendas no advindas do trabalho, o pagamento de IR pouco expressivo.
No caso das contribuies previdencirias, a situao ainda mais distorcida, pois
a incidncia sobre os mais pobres o quinto mais pobre situa-se ao redor de
1%, passando a cerca de 3% nos 20% mais ricos, mostrando-se um pouco mais
progressiva para o caso das famlias em que predominam as rendas originrias do
trabalho. Este cenrio de baixa incidncia tributria sobre os rendimentos nos
estratos mais ricos, nos quais os rendimentos so originrios predominantemente
das aplicaes de capital, vendas de ativos, lucros e emprstimos, ainda mais
agudo ao se observar os 5% e 1% mais ricos.
Considerando-se que a tributao indireta continua penalizando mais as
famlias dos estratos inferiores de renda como ser apontado a seguir e o foi
em trabalho recente, em que se empregou a POF de 1995-1996 (SILVEIRA,
2003) , o grau de progressividade da tributao direta se mostra insuciente
para contrabalanar a regressividade da tributao indireta. Efetivamente,
em 1995-1996, a carga dos tributos indiretos sobre a renda das famlias
metropolitanas foi de 25,7% no primeiro dcimo e 14,3% no quarto, passando
a 10,5% no stimo e caindo para somente 6,5% no ltimo. Adicionando-se
a incidncia dos tributos diretos, a carga tributria total na renda das famlias
atingia 28% no primeiro dcimo e 23% no seguinte, caindo para cerca de
20% no terceiro, quarto e quinto dcimos e passando, na metade mais rica, a
representar entre 14% e 16%. Ficava, portanto, patente o carter reforador
da desigualdade da renda do sistema tributrio brasileiro.
29
3.3 Tributao indireta: tributos, incidncia e carga sobre
renda e consumo
30
Foram examinadas as participaes dos impostos indiretos na renda e consumo
totais monetrios, considerando-se o ICMS, o IPI, o PIS, a Cons os dois
29. Rocha (2002) analisou o impacto distributivo do IR, tendo avaliado, tambm, o comportamento das dedues e
realizado simulaes com outras estruturas de alquotas. Com base nos dados das PNADS de 1981 e 1998, e aplicando
as regras do IR em cada um dos anos, a autora qualicou como pouco expressiva a queda do ndice de Gini entre as
rendas familiares per capita de antes e depois do imposto. Queda que variou entre 3,2% e 5,2%, o que no se
pode considerar desprezvel. Este efeito eliminado quando se consideram as dedues, segundo o exerccio feito pela
autora para o ano de 1999.
30.

Nesta seo, foram excludas as famlias que contam com renda disponvel a renda descontados os tributos
diretos e indiretos negativa, bem como os membros de domiclios que so pensionistas, empregados domsticos e
parentes de empregados domsticos. Com isso, a amostra se reduz a 46.698 unidades de consumo, com a populao
atingindo 169.600.252 pessoas.
102
Tributao e Equidade no Brasil: um registro da reexo do Ipea no binio 2008-2009
ltimos, agora um s e a Cide-Combustveis. As alquotas efetivas foram
calculadas, como j descrito, segundo as regras em vigor. Para o ICMS, que
de competncia dos estados, decidiu-se empregar a legislao paulista. Estas
escolhas tm por hipteses, de um lado, que os tributos indiretos funcionam
perfeitamente, ou seja, eles no incorrem em cobrana em cascata seja pela
descontinuidade dos recolhimentos e crditos, seja por interpretao das normas
de desonerao
31
e, de outro, que os tributos indiretos so parte dos preos de
toda a aquisio monetria de bens em que a incidncia denida. No so levadas
em considerao, portanto, a eliso scal e a ecincia do sistema de arrecadao
tributria, fatos que, quando no incorporados anlise, implicam superestimar
a carga tributria. O emprego da legislao paulista, entretanto, implica queda na
estimativa, dado que o estado, pela amplitude de sua base tributria, concede uma
gama maior de benefcios. Isto ocorre pois a caracterstica do ICMS de cobrana
mista destino-origem resulta em menor base nos outros estados, conferindo
centralidade a So Paulo na arrecadao de ICMS.
32
As estimativas da carga scal direta e indireta sobre as famlias indicam
um elevado grau de regressividade da tributao indireta que, ao no ser
contrabalanada pela progressividade dos tributos diretos, implica a regressividade
do sistema tributrio. Isto se d quando se empregam os recebimentos como base
de avaliao da carga, e mostra-se ainda mais regressivo ao se considerar somente a
parcela monetria da renda. A situao bastante diversa quando se utiliza o gasto
como parmetro de incidncia. Ainda assim, os tributos indiretos se mostram
regressivos, pois representam um quinto do gasto monetrio nos dcimos
inferiores e medianos de renda, decaindo um pouco nos dcimos superiores de
renda e atingindo 15% nos 10% mais ricos. Comportamento semelhante se
observa para o gasto total.
Considerando-se, para o clculo da incidncia tributria, o gasto monetrio,
no caso dos tributos indiretos, e a renda monetria, no caso dos diretos, conclui-se
pela neutralidade dos tributos. Ou seja, a incidncia semelhante para os
diversos nveis de renda, cando em aproximadamente 25% do mix renda e gasto
monetrios. Quadro este que diverso quando se tm em conta a renda e o gasto
totais, pois neste caso se verica a progressividade dos tributos ao passarem de
18%-19% da renda-gasto nos estratos pobres para 23%-24% nos mais ricos.
31. Em Vianna (2000) e Magalhes et al. (2001), a metodologia de clculo das alquotas efetivas para produtos
alimentares benecirios de desonerao, notadamente a de reduo da base de clculo, redundava em cobrana em
cascata. A legislao, no momento, no dene o percentual de reduo da base de clculo, mas a alquota nal. Assim,
assistiu-se a aperfeioamentos na legislao paulista para os benefcios scais, bem como a uma ampliao do leque
de produtos contemplados.
32. So Paulo foi responsvel, em 2002 e 2003, por 35,3% e 33,8% do ICMS, respectivamente. No PIB nacional, sua
participao atingiu 32,6% e 31,8% nestes dois anos, e 30,3% no consumo das famlias, segundo a POF.
103
Tributao, Previdncia e Assistncia Sociais: impactos distributivos
O autor deste estudo acredita, todavia, que a renda o melhor parmetro
para avaliar a carga tributria, como analisado na subseo 2.4. Em razo do
expressivo dcit oramentrio nos dcimos inferiores e da importncia da
parcela no monetria da renda, optou-se por apresentar no grco 2, em que
se busca resumir a carga scal sobre as famlias, as estimativas com base na renda
total. Alm disso, no que concerne aos tributos indiretos, decidiu-se avaliar sua
participao na renda nal, ou seja, descontados os tributos diretos. Desta forma,
no grco 2, constam as participaes dos tributos diretos e indiretos na renda
total inicial, e dos tributos indiretos na renda total nal.
GRFICO 2
Carga tributria sobre renda total
Fonte: Microdados da POF de 2002-2003 (IBGE).
A regressividade da tributao indireta e a progressividade da tributao direta
encontram-se evidenciadas no grco 2, cabendo notar que, como se observou
em 1995-1996, o resultado nal a regressividade da carga tributria total, dado
que nos 10% mais pobres ela atinge por volta de 32%, caindo continuamente at
representar, nos 10% mais ricos, 22%. No se observam diferenas substanciais
de composio da tributao indireta nos diferentes dcimos de renda. Fica,
contudo, patente o predomnio do ICMS, que responde por 55% da carga
indireta avaliada. Cabe ao PIS-Cons o segundo posto, com uma participao
da ordem de 30%. Grosso modo, o IPI responde pelo restante, dado que a Cide-
Combustveis tem papel marginal na composio da tributao indireta.
104
Tributao e Equidade no Brasil: um registro da reexo do Ipea no binio 2008-2009
A regressividade da tributao indireta ca mais uma vez evidenciada
quando se avalia a razo entre as rendas dos mais ricos e as dos mais pobres em
comparao ao valor desta razo para os tributos indiretos. De fato, enquanto a
razo 20+/40- para a renda total se situa em aproximadamente 13 vezes, no caso
dos tributos indiretos esta relao de 6,7 vezes. Esta situao se mostra ainda
mais aguda quando se cotejam as razes entre os 10% mais ricos e os 10% mais
pobres, que so de 33 vezes para a renda total e de apenas 12 vezes no caso dos
tributos indiretos.
importante avaliar isoladamente a progressividade ou regressividade do
PIS/PASEP e da Cons, duas contribuies importantes no nanciamento da
seguridade e, mais especicamente, da previdncia social. Verica-se o carter
regressivo destas contribuies, que representam quase 18% da renda monetria
dos 10% mais pobres, diminuindo para 9,2% e 6,8% no segundo e quinto
dcimos, respectivamente, e chegando a representar to somente 3,3% da renda
dos 10% mais ricos.
3.4 Efeitos distributivos da concesso de benefcios e
da incidncia tributria
A abordagem mais usual de avaliao dos impactos distributivos do sistema de
proteo social, da poltica tributria e da oferta de servios pblicos de carter
universal sade e educao aquela que compara as medidas de concentrao
da renda especialmente o ndice de Gini antes e depois da interveno
governamental. Se tal abordagem se mostra muito intuitiva, ela apresenta srias
limitaes, dado que no indica de modo claro a que se deve a mudana no ndice
se progressividade da poltica ou se s alteraes no ordenamento das famlias.
Em verdade, no mostra qual dos dois efeitos predominou. Ademais, como j se
apontou com base em Lerman e Yitzhaki, a avaliao dos efeitos depende da renda
que ser empregada como base, se a anterior ou a posterior. Ou seja, estar sujeita
a que ordenamento das famlias servir de base na mensurao da progressividade
e do efeito do reordenamento.
De toda sorte, vale iniciar a anlise dos impactos por essas estimativas
globais, cabendo adiantar que se defende aqui a avaliao com base na renda ex
post, uma vez que propostas de alterao das polticas somente fazem sentido sob
a realidade existente. Ademais, a anlise de alteraes marginais nas polticas de
proteo social, tributria e de proviso pblica de servios se desenvolve com
base na renda resultante, nal. Do mesmo modo, a questo pertinente saber-se
qual o efeito de se conceder ou tributar R$ 1 adicional, e no o efeito do primeiro
real transferido ou recolhido.
105
Tributao, Previdncia e Assistncia Sociais: impactos distributivos
Na tabela 4, so apresentadas as alteraes na estrutura de repartio da
renda domiciliar na passagem para cada um dos estgios de renda segundo os
quintos e o primeiro e ltimo dcimos pelas respectivas rendas domiciliares per
capita. Tambm so apresentados seus valores mdios mensais e coecientes de
Gini em valores percentuais.
Observa-se que o coeciente de Gini da renda domiciliar per capita no
se altera quando se passa da renda original para a renda disponvel, ou seja, a
incorporao das transferncias e a incidncia dos impostos diretos e indiretos
no se reetem em alterao da principal medida de concentrao. Em realidade,
o primeiro, o segundo e o ltimo quintos exibem um tnue crescimento de suas
participaes na renda, que, contrabalanada pela perda no terceiro e quarto
dcimos, resulta em estabilidade no ndice de Gini.
TABELA 4
Distribuio da renda domiciliar total para os diferentes estgios da renda
segundo quintos e dcimos selecionados da renda (2002-2003)
Parcela da renda apropriada por cada quinto e dcimo (%)
Renda original Renda inicial Renda nal Renda disponvel
Quintos
1
o
2,3 2,7 2,9 2,6
2
o
5,6 5,9 6,2 5,9
3
o
9,9 10,1 10,5 10,1
4
o
18,0 18,0 18,3 17,9
5
o
64,2 63,2 62,0 63,6
Dcimos
1
o
0,7 0,9 1,0 0,9
10
o
48,0 47,0 45,7 47,5
Coeciente de Gini (%) 60,3 58,8 57,5 59,3
Mdia (R$) 453,10 513,35 472,76 399,81
Fonte: Microdados da POF de 2002-2003 (IBGE).
Vericam-se ganhos distributivos com a concesso de benefcios
previdencirios e assistenciais, auxlios, bolsas de estudos e seguro-desemprego,
com o ndice de Gini diminuindo 4,2%, ou queda de 0,027. Este declnio
continua, em menor grau, com a tributao direta, totalizando, em comparao
com o ndice da renda original, uma queda absoluta de -0,040 (-6,2%).
A expressiva diminuio da desigualdade quase que integralmente perdida com
a incidncia dos tributos indiretos, pois o ndice de Gini da renda disponvel
somente 1,7% inferior ao da renda original.
106
Tributao e Equidade no Brasil: um registro da reexo do Ipea no binio 2008-2009
3.5 Decomposio da desigualdade das rendas inicial, nal e disponvel:
efeitos marginais das transferncias e dos tributos
A avaliao com base na decomposio das medidas de desigualdade tem por base
a renda ex post e foi desenvolvida em cada um dos trs estgios da renda, ou seja, a
cada etapa, incorporou-se uma nova interveno governamental: a concesso de
benefcios, o desconto dos tributos diretos e a incidncia da tributao indireta.
A renda monetria inicial foi decomposta em duas parcelas: a denominada
original, isto , a soma dos recebimentos de carter privado trabalho, vendas,
aluguis, doaes e transferncias de outras famlias, juros e dividendos e a
oriunda das transferncias monetrias governamentais, especialmente os
benefcios previdencirios e assistenciais. Os benefcios respondem por 13,7% da
renda monetria inicial, cabendo s aposentadorias e penses a quase totalidade
desta participao. De fato, segundo as estimativas, 55,9% e 37,7% do valor
total das transferncias analisadas neste estudo so de responsabilidade dos
benefcios concedidos pelo RGPS e pelos RPPS, respectivamente. As bolsas de
estudo, os programas de transferncia de renda, os auxlios e o seguro-desemprego
respondem pelos restantes 6,5% das transferncias. Assim, estes benefcios,
por terem pequena importncia na renda, do uma contribuio marginal
desigualdade da renda monetria, cabendo previdncia social um papel de maior
destaque. Todavia, visto que a previdncia como um todo apresenta uma razo
de concentrao relativamente prxima do ndice de Gini da renda monetria
inicial, sua contribuio a este ndice (12,8%) similar sua participao na
renda (13,7%). Isto indica que, pelos dados da POF, a previdncia social tem
um efeito distributivo pouco expressivo. Tal concluso guarda semelhana com
os resultados alcanados por outros estudos que, com base nos dados da PNAD,
concluem que a previdncia social apresenta, em termos gerais, carter neutro na
distribuio da renda no Brasil (HOFFMANN, 2003a; 2003b; 2007).
Contudo, quando se discriminam os dois regimes previdencirios, ca claro
o papel distributivo do RGPS, pois sua razo de concentrao bem inferior
ao ndice de Gini da renda nal. Por sua vez, as aposentadorias e penses do
funcionalismo pblico apresentam uma razo de concentrao bastante elevada,
indicando seu carter regressivo e mostrando que aumentos nesta fonte de renda
geram incrementos na desigualdade. As contribuies marginais do RGPS e dos
RPPS desigualdade da renda inicial so de, respectivamente, -0,018 e 0,015
(tabela 5), isto , enquanto um pequeno aumento proporcional nas aposentadorias
do RGPS implicaria uma diminuio do ndice de Gini, o oposto ocorre para a
previdncia do setor pblico.
Os auxlios e o seguro-desemprego apresentam razes de concentrao
semelhantes, em torno de 0,300, bem inferiores ao ndice de Gini e pouco
107
Tributao, Previdncia e Assistncia Sociais: impactos distributivos
menores que a razo de concentrao das aposentadorias e penses do RGPS.
Dado o pequeno peso destes benefcios na renda, suas participaes no ndice
de Gini so quase nulas, assim como o so suas contribuies marginais.
Ou seja, pequenos incrementos proporcionais nestas transferncias implicam
leves decrscimos no ndice de Gini.
As outras duas transferncias bolsas de estudos e programas de transferncia
de renda , cujas participaes na renda inicial so de 0,4% e 0,2%, respectivamente,
tm comportamentos diametralmente opostos. Enquanto a razo de concentrao
das bolsas de estudo prxima a um, indicando que estas so transferncias muito
regressivas, os programas de transferncia de renda exibem razo de concentrao
negativa (-0,224), signicando que estes se concentram nos estratos inferiores
de renda e contribuem negativamente para o ndice de Gini. Sua efetividade na
diminuio da desigualdade reduzida em razo de sua inexpressiva participao
na renda nal, respondendo to somente por -0,1% do ndice de Gini da renda
inicial. Portanto, apesar de mais progressiva que as aposentadorias do RGPS, a
contribuio marginal das bolsas ao decrscimo do Gini de cerca de um dcimo
do efeito marginal dos benefcios do RGPS (tabela 5).
O grco 3 ilustra o perl distributivo, ou seja, o grau de progressividade
das transferncias, excetuados o seguro-desemprego e as bolsas de estudo, com
base na renda inicial. Apresenta a progressividade, ainda que pouco expressiva, do
conjunto dos benefcios. Entre eles, destacam-se, pela expressiva progressividade,
as chamadas bolsas isto , os programas de transferncia de renda , cuja curva
de concentrao a nica que se encontra acima da linha de 45. Os 20% mais
pobres apropriam-se de 40% das bolsas. Se os auxlios e as aposentadorias do
RGPS exibem curvas de concentrao situadas acima da curva de Lorenz da renda
inicial, o oposto se observa para as aposentadorias dos RPPS. Mostra-se, assim,
quo concentrados so estes benefcios, cuja quase totalidade apropriada pelos
10% mais ricos.
No se observam grandes alteraes nas razes de concentrao das transfe-
rncias quando se empregam as rendas nal sem tributos diretos e disponvel
descontada toda a tributao , devido relativa estabilidade do ndice de Gini
e ao fato de no ocorrerem mudanas expressivas no ordenamento das famlias
(tabela 5). Efetivamente, na passagem da renda nal para a disponvel, assiste-se
a um aumento considerando-se os valores em mdulo das contribuies mar-
ginais das aposentadorias e penses, pois, neste caso, relativamente expressivo
o aumento do ndice de Gini (6,6%). De todo modo, na anlise dos resultados
segundo a renda nal e disponvel, tratar-se- somente dos tributos.
108
Tributao e Equidade no Brasil: um registro da reexo do Ipea no binio 2008-2009
GRFICO 3
Curvas de concentrao dos benefcios: renda inicial
Fonte: Microdados da POF de 2002-2003 (IBGE).
Obs.: Somente observaes com renda inicial positiva.
Os tributos diretos representam 10,5% da renda nal, ou 9,5% sobre a
renda na qual incidem a renda inicial , com as contribuies previdencirias
representando cerca de um tero dos tributos. Seguem-se as outras dedues
(1/4), o IR (1/5), o IPTU (1/6) e, por m, o IPVA (1/16).
O IR e, em menor grau, as outras dedues e o IPVA se mostram
progressivos, pois suas razes de concentrao so superiores ao ndice de Gini
da renda nal, enquanto as contribuies previdencirias so aproximadamente
neutras, apresentando razo de concentrao prxima ao ndice. Por sua vez, o
IPTU exibe uma razo de concentrao inferior ao ndice de Gini e, portanto,
contribuio marginal positiva, ou seja, pequenos aumentos proporcionais em
seu valor implicam aumento na desigualdade. Este resultado aponta para um
desvirtuamento do objetivo deste imposto, pois no admissvel a regressividade
em um tributo sobre o patrimnio.
O grco 4, que, para melhor visualizao, exibe as curvas de diferena entre a
participao acumulada de cada tributo direto curvas de concentrao e a da renda
nal curva de Lorenz, ilustra o cenrio descrito. Fica patente o carter progressivo
portanto, distributivo do IR, com a curva de diferena acentuadamente negativa
(eixo y secundrio), isto , situada bem abaixo do eixo horizontal. Isto demonstra
que a participao no IR se concentra entre os mais ricos.
No caso do IPTU, a curva de indiferena encontra-se prxima ao eixo
horizontal, logo, adjacente curva de Lorenz da renda nal. De fato, nota-se, no
comportamento da curva do IPTU, que a metade mais pobre da populao paga
109
Tributao, Previdncia e Assistncia Sociais: impactos distributivos
este tributo com quinho superior ao de sua participao na renda total, e que
o extremo superior da distribuio beneciado em termos de participao no
montante do tributo.
No caso das contribuies previdencirias e, em menor grau, do IPVA e
do conjunto dos tributos diretos, as curvas de diferena so mais pronunciadas,
porm em nveis bem mais modestos (eixo y primrio) que a do IR. O baixo efeito
distributivo de cada um destes tributos arrefecido pela sua pequena participao
na renda, o que, no caso do IR, diminui em muito seu potencial distributivo.
Assim, acrscimos proporcionais no IR, ainda que acarretem uma diminuio na
desigualdade na arrecadao deste imposto, esta pouco expressiva, como se pode
vericar pela sua contribuio marginal (-0,006).
TABELA 5
Decomposio dos ndices de Gini da renda inicial, nal e disponvel (2002-2003)
Benefcios ou tributos
Valor mdio
(R$ jan./03)
Participao na renda (%) Razo de concentrao Contribuio marginal
1
Inicial Final Disponvel
Renda
inicial
Renda
nal
Renda
disponvel
Inicial Final Disponvel
Renda monetria sem
benefcios
370,57 86,3 95,4 117,7 0,6304 0,6269 0,6136 0,0054 0,0117 -0,0487
Benefcios totais 58,67 13,7 15,1 18,6 0,5843 0,5840 0,5886 -0,0055 -0,0046 -0,0124
Aposentadorias e penses 54,88 12,8 14,1 17,4 0,5940 0,5933 0,5978 -0,0039 -0,0030 -0,0099
RGPS 32,79 7,6 8,4 10,4 0,3838 0,3855 0,3939 -0,0184 -0,0193 -0,0272
RPPS 22,10 5,1 5,7 7,0 0,9062 0,9019 0,9007 0,0145 0,0163 0,0172
Auxlios 0,54 0,1 0,1 0,2 0,3090 0,3132 0,3117 -0,0003 -0,0003 -0,0007
Bolsa de estudo 1,72 0,4 0,4 0,5 0,9345 0,9377 0,9353 0,0012 0,0013 0,0014
Bolsas 1,06 0,2 0,3 0,3 -0,2244 -0,2152 -0,1878 -0,0017 -0,0025 -0,0025
Seguro-desemprego 0,46 0,1 0,1 0,1 0,3043 0,3132 0,3188 -0,0003 -0,0003 -0,0003
Renda monetria inicial 429,24 100,0 110,5 136,4 0,6241 0,6210 0,6102 0,0071 -0,0611
Tributos diretos 40,74 -10,5 -12,9 0,6820 0,6547 -0,0071 0,0000
Contribuies previdencirias 13,26 -3,4 -4,2 0,6080 0,5902 0,0002 0,0027
Imposto de Renda 8,79 -2,3 -2,8 0,8805 0,8651 -0,0061 -0,0059
IPTU 6,12 -1,6 -1,9 0,5089 0,4586 0,0017 0,0037
IPVA 2,55 -0,7 -0,8 0,6810 0,6088 -0,0005 0,0004
Outros tributos diretos 10,01 -2,6 -3,2 0,7120 0,6871 -0,0025 -0,0010
Renda nal (descontados os
tributos diretos)
388,51 100,0 123,4 0,6146 0,6055 -0,0611
Tributos indiretos 73,78 -23,4 0,3943 0,0610
ICMS 39,73 -12,6 0,3896 0,0334
IPI 11,73 -3,7 0,3950 0,0096
PIS-Cons 20,00 -6,4 0,3885 0,0171
Cide-Combustveis 2,32 -0,7 0,5220 0,0009
Renda disponvel 314,73 100,0 0,6550
Fonte: Microdados da POF de 2002-2003 (IBGE).
Nota:
1
110
Tributao e Equidade no Brasil: um registro da reexo do Ipea no binio 2008-2009
GRFICO 4
Diferena entre a participao acumulada dos tributos diretos e a participao
acumulada da renda nal
Fonte: Microdados da POF de 2002-2005 (IBGE).
Obs.: Somente renda nal positiva.
O grco 5 traz as curvas de concentrao da renda original, dos benefcios,
dos tributos diretos e dos tributos indiretos em relao renda disponvel. Foram
descartadas, como em todas as guras, as famlias com renda posterior nal
e disponvel negativa. Fica evidente a baixa eccia distributiva das polticas
previdenciria e tributria.
Efetivamente, desconsideradas as famlias para as quais o resultado nal so
rendas negativas, o ndice de Gini da renda original situao hipottica
de 0,6451, e de 0,6176 para a renda inicial. Contando-se os tributos diretos, o
ndice de Gini cai para 0,6051 renda nal , aumentando para 0,6335 com
a incidncia dos tributos indiretos. As contribuies marginais ao ndice de
Gini da renda disponvel somente para resultados no negativos desta renda
so de -0,009, -0,009 e 0,043,
33
respectivamente, para o total dos benefcios
totais, dos tributos diretos e dos indiretos. Verica-se que a retirada das rendas
negativas diminui a eccia distributiva das transferncias e dos tributos diretos,
amplicando a regressividade dos tributos indiretos.
33. Os coecientes de concentrao das transferncias, dos tributos diretos e dos indiretos, nessa situao, so de
0,5851, 0,7072 e 0,4386, que se encontram ilustrados na gura 12.
111
Tributao, Previdncia e Assistncia Sociais: impactos distributivos
GRFICO 5
Curvas de concentrao dos componentes da renda disponvel
Fonte: Microdados da POF de 2002-2005 (IBGE).
Obs.: Somente renda disponvel positiva.
Retomando-se as informaes da tabela 5 na qual so consideradas as rendas
negativas para a anlise dos tributos indiretos, verica-se que estes representam
quase um quarto da renda disponvel, sendo todos regressivos. Em verdade, as
razes de concentrao dos trs principais ICMS, IPI e PIS-Cons situam-
se abaixo de 0,400, ou seja, so bastante inferiores ao ndice de Gini da renda
disponvel, de 0,655. Resulta disto que pequenas elevaes proporcionais nestes
tributos implicam acrscimos na desigualdade, cuja envergadura sobressai frente
aos efeitos distributivos dos benefcios e dos tributos diretos. Os trs apresentam
efeitos marginais bem expressivos, com o ICMS tendo a maior contribuio
marginal e a PIS-Cons e o IPI rivalizando com os valores das aposentadorias do
RGPS de carter distributivo e dos RPPS de perl concentrador.
O grco 6 exibe o carter regressivo dos tributos indiretos. As curvas
de concentrao de todos esto posicionadas acima da curva de Lorenz da
renda disponvel.
112
Tributao e Equidade no Brasil: um registro da reexo do Ipea no binio 2008-2009
GRFICO 6
Curvas de concentrao da tributao indireta: renda disponvel
Fonte: Microdados da POF de 2002-2005 (IBGE).
Obs.: Somente renda disponvel positiva.
Nos grcos 7 e 8, so apresentadas, respectivamente, as curvas da diferena
entre a participao acumulada dos benefcios e a da renda disponvel, e as curvas
de concentrao dos tributos diretos com base na renda disponvel.
No grco 7, se destaca o comportamento do IR, cuja curva da diferena
entre sua participao na concentrao e a da renda disponvel est posicionada
bem abaixo do eixo horizontal. Esta focalizao positiva do IR nos mais ricos
observada, em menor grau, nos denominados outros tributos diretos que so, em
verdade, as outras dedues. Entretanto, ca ainda mais explcita a regressividade
do IPTU, dado que a participao acumulada deste tributo sistematicamente
superior apropriao da renda disponvel. A gura ilustra, tambm, o
abrandamento na incidncia das contribuies previdencirias e, em menor grau,
do IPVA nos estratos superiores da renda, apontado anteriormente quando da
ordenao pela renda nal.
113
Tributao, Previdncia e Assistncia Sociais: impactos distributivos
GRFICO 7
Diferena entre a participao acumulada dos tributos diretos e a participao
acumulada da renda disponvel
Fonte: Microdados da POF de 2002-2005 (IBGE).
Obs.: Somente renda disponvel positiva.
No grco 8, os destaques cam por conta dos programas de transferncia,
cuja curva de concentrao encontra-se acima da linha de perfeita igualdade e,
em seguida, das aposentadorias do RGPS e dos auxlios, que apresentam curvas
de concentrao situadas acima da curva de Lorenz.
GRFICO 8
Curvas de concentrao dos benefcios: renda disponvel
Fonte: Microdados da POF de 2002-2005 (IBGE).
Obs.: Somente renda disponvel positiva.
114
Tributao e Equidade no Brasil: um registro da reexo do Ipea no binio 2008-2009
3.6 Impactos distributivos dos benefcios e dos tributos: medidas de
progressividade e efeitos de reordenamento
34
Nesta subseo, a avaliao dos impactos distributivos dos benefcios e tributos
ser feita com base no comportamento dos dois componentes que sintetizam as
alteraes nos ndices de desigualdade, como descrito na seo metodolgica.
Comportamento este que varia, a depender da renda empregada como parmetro:
se ela anterior ao benefcio ou tributo, ou posterior. Ser visto que os indicadores
de progressividade e os efeitos de rearranjo so bem diferentes, tambm a
depender da renda empregada como parmetro de avaliao. Demonstrou-se
que os efeitos de reordenamento, na abordagem tradicional de uma poltica de
carter progressivo, atenuam seus impactos distributivos. Diversamente, quando
se emprega a renda ex post como parmetro de anlise, os dois efeitos tm sinais
iguais sem inar, portanto, o carter progressivo da poltica.
Na tabela 6, esto dispostos os resultados para as duas abordagens,
denominando-se indicadores de Lerman e Yitzhaki progressividade e
reordenamento quando se emprega a renda resultante aps os benefcios ou
tributos como parmetro. Os indicadores ditos originais progressividade de
Kakwani e de reordenamento , dado o emprego mais usual na literatura, se
baseiam na renda prvia, vale dizer, aquela anterior concesso dos benefcios e
incidncia dos impostos.
Os ndices de Gini constantes na coluna 2 da tabela referem-se, de um
lado, aos quatro estgios distributivos considerados: rendas original, inicial, nal
e disponvel. Trata-se sempre da parcela monetria da renda, ou seja, eles no
se referem renda total. De outro lado, no caso dos benefcios, os ndices se
referem situao anterior sua concesso, ou seja, renda inicial descontado o
benefcio. Por m, no caso dos tributos diretos e indiretos, os ndices de Gini so
os resultantes, respectivamente, do recolhimento do tributo direto sobre a renda
inicial (em que j esto incorporados os benefcios) e da incidncia do tributo
indireto sobre a renda nal.
Na coluna 3, encontram-se as diferenas entre os ndices resultantes das
polticas previdenciria, assistencial e de tributao em realidade entre o ndice
de Gini antes e depois da poltica. As variaes no ndice de Gini se decompem
em duas parcelas: uma relacionada ao grau de progressividade do(s) benefcio(s)
ou do(s) imposto(s) examinado(s), e a outra ao reordenamento da populao,
segundo a renda, que ocorre devido ou concesso do benefcio ou incidncia
do imposto. Cabe ao peso do benefcio ou do imposto sobre a renda o papel de
ponderador do carter progressivo/regressivo do benefcio ou do imposto.
34. Consideraram-se todas as famlias, mesmo aquelas com rendas nal e disponvel negativas, ainda que tal situao
carea de signicado. Excluram-se, todavia, os pensionistas, empregados domsticos e parentes de empregados domsticos.
115
Tributao, Previdncia e Assistncia Sociais: impactos distributivos
De um ndice de Gini de 0,651 para a renda original, ou seja, a renda
composta de recebimentos privados trabalho, investimentos e transferncias
no pblicas , assiste-se a uma diminuio para 0,624 quando se incorporam
os benefcios pblicos e dos empregadores aposentadorias e penses, auxlios,
programas de transferncia de renda, bolsa de estudo e seguro-desemprego.
Nas etapas seguintes, quando so consideradas as rendas aps o recolhimento
dos impostos diretos IR, contribuies previdencirias, IPTU, IPVA e as outras
dedues e a incidncia dos indiretos ICMS, IPI, PIS-Cons e Cide , o
Gini primeiramente cai para 0,615 em decorrncia dos impostos diretos, para
em seguida recrudescer ao nvel da renda original 0,655. Desta forma, os
ganhos distributivos decorrentes das transferncias monetrias governamentais e
da tributao direta so corrodos pelos tributos indiretos. Dito de outro modo,
a concentrao da renda, medida pelo ndice de Gini, aps ter diminudo em
5,5% graas concesso de benefcios e tributao direta, aumentou em 6,6%.
O resultado nal ou seja, frente ao ndice da renda original foi um aumento
absoluto de 0,004 (ou 0,6% em termos percentuais).
Vale notar que o ndice atingiu um mnimo de 0,615, o que aponta para
a rigidez na concentrao de renda no pas, pois os montantes dos benefcios
concedidos e dos tributos diretos so relativamente expressivos, representando
juntos 23,2% da renda inicial aquela declarada pelas famlias. Todavia, se
comparadas a informaes de outros pases, especicamente dos pases centrais,
membros da OCDE, evidencia-se que, de modo geral, tanto a participao dos
benefcios e tributos diretos mais expressiva como so mais progressivas as
polticas de seguridade social e de tributao sobre renda e patrimnio.
O estudo de De Beer et al. (2001) apresenta os resultados da seguridade
social e da tributao direta em dez pases desenvolvidos Alemanha, Austrlia,
Blgica, Canad, Dinamarca, Estados Unidos, Noruega, Pases Baixos, Reino
Unido e Sucia , nos quais a mdia de participao dos benefcios sociais
atinge 21,3% da renda inicial, e os tributos representam 38,5% da renda nal.
No caso brasileiro, tais participaes so de 13,7% e 10,5%, respectivamente.
Como se pode notar, a diferena quanto participao na renda bem mais aguda
nos tributos diretos que nas aposentadorias e penses, diferentemente do que se
observa para o ndice de progressividade de Kakwani, cuja discrepncia maior se
situa na menor progressividade que os benefcios previdencirios apresentam no
Brasil. Efetivamente, a mdia dos ndices de Kakwani nestes dez pases de 0,879
para os benefcios, e de 0,141 para os tributos diretos, atingindo, no Brasil, 0,480 e
0,123, respectivamente. Assim, os efeitos distributivos da seguridade no Brasil so
de pouca monta em razo da baixa progressividade do conjunto dos benefcios.
Em realidade, h uma clivagem entre os benefcios previdencirios e assistenciais
no pas. De um lado, existem as chamadas bolsas com ndice de progressividade
116
Tributao e Equidade no Brasil: um registro da reexo do Ipea no binio 2008-2009
de Kakwani superior, inclusive, ao da seguridade dos pases centrais, mas cujos
efeitos distributivos so limitados pela pouca expresso na renda total. Na POF de
2002-2003, estes programas respondiam por to somente 0,25% da renda nal,
podendo, quando muito, ter atingido 0,75% nos dias atuais. Em patamar similar
ao das bolsas (portanto, de carter claramente progressivo), encontram-se as
aposentadorias do RGPS e, em menor grau de progressividade, os auxlios, cujos
efeitos distributivos so contra-arrestados pela outra poro da previdncia
as aposentadorias dos RPPS.
Em relao aos tributos diretos, ainda que seu ndice de progressividade
esteja em nvel relativamente prximo ao dos pases centrais, a participao na
renda muito pouco expressiva. Destarte, a potencialidade distributiva dos
tributos diretos, notadamente do IR e das outras dedues, enfraquecida pela
pequena participao na renda, atingindo, para estes tributos, apenas 2,1% e
2,4% da renda nal. A baixa participao na renda pessoal pode ser creditada
elevada informalidade no mercado de trabalho, aos altos nveis de eliso scal
dos rendimentos provenientes do trabalho no assalariado especialmente o dos
prossionais liberais e do patrimnio (aluguis e vendas), e baixa incidncia
sobre os rendimentos originrios das aplicaes nanceiras.
Na decomposio da variao do ndice de Gini, quando se emprega
como parmetro a renda prvia, o efeito da progressividade do benefcio ou do
tributo direto ndice de Kakwani vezes (x) a participao na renda posterior
atenuado pelo efeito concentrador do reordenamento (coluna 6, tabela 6).
No caso dos tributos indiretos, que se caracterizam pela regressividade, tem-se
os dois componentes atuando na mesma direo: a concentrao da renda.
Vale observar que, nos benefcios, o carter concentrador do componente
de reordenamento bem mais expressivo que nos tributos diretos, ou seja,
a metodologia tradicional outorga aos benefcios um perl progressivo mais
expressivo que, em realidade, pode inexistir.
Nos pases centrais, os efeitos de reordenamento tm, tambm, um sentido
oposto ao da progressividade dos benefcios e dos tributos diretos tais efeitos so,
todavia, bem menos expressivos. Em realidade, dada a magnitude do componente
de progressividade dos benefcios e tributos diretos nos pases centrais, o efeito
concentrador do componente reordenamento torna-se marginal, diferentemente
do que se assiste no Brasil. Assim, para a mdia dos pases centrais analisados
por De Beer et al. (2001), o componente de reordenamento representa 17%
e 15% do componente de progressividade para benefcios e tributos diretos,
respectivamente, enquanto no Brasil esta participao atinge 59% e 28%.
Quando a anlise dos efeitos distributivos dos benefcios governamentais
e dos tributos, segundo estes dois componentes, passa a ser feita com base na
117
Tributao, Previdncia e Assistncia Sociais: impactos distributivos
renda resultante, descortinam-se outros aspectos do processo de redistribuio.
Em primeiro lugar, quando os dois componentes tm o mesmo sinal, eles
atuam no mesmo sentido. Em segundo lugar, para os benefcios e tributos
diretos progressivos, cabe ao componente reordenamento a maior parcela na
redistribuio decorrente da concesso do benefcio ou da incidncia do imposto
direto. Resultam disto medidas de progressividade menores, ou melhor, os ndices
de progressividade mostram-se mais bem calibrados. Exemplo disto o caso
das aposentadorias dos RPPS, que so progressivas pelo mtodo tradicional, e
regressivas quando analisadas com base na renda posterior.
Concretamente, os benefcios se apresentam menos progressivos, a
redistribuio devendo-se a efeitos de reordenamento. Nos tributos diretos,
evidencia-se o carter regressivo do IPTU e, marginalmente, o das contribuies
previdencirias, alm de mostrar-se que o IR, as outras dedues e o IPVA so
mais progressivos que os benefcios.
TABELA 6
Indicadores de progressividade, participao na renda e efeitos de reordenamento
dos benefcios e tributos diretos e indiretos (2002-2003)
Benefcios e tributos Gini
Diferena
dos ndices
de Gini
8
Renda anterior Renda posterior
ndice de
Kakwani
4
% de benefcio
ou tributo na
renda posterior
Reordenamento
5
ndice de
Lerman e
Yitzhaki
6
% de benefcio
ou tributo na
renda anterior
Reordenamento
7
Renda original (X
o
) 0,6510
Renda inicial
(benefcios b) (X
i
)
0,6241 0,0269 0,4796 0,1367 0,0387 0,0398 0,1583 0,0206
Renda nal
(tributos diretos t) (X
f
)
0,6146 0,0095 0,1229 0,1049 0,0034 0,0674 0,0949 0,0031
Renda disponvel
(tributos indiretos ti) (X
d
)
0,6550 -0,0404 -0,1338 0,2344 0,0091 -0,2607 0,1899 0,0091
Aposentadorias e penses
1
0,6485 0,0244 0,4849 0,1279 0,0376 0,0301 0,1466 0,0200
RGPS
1
0,6574 0,0333 0,6987 0,0764 0,0200 0,2403 0,0827 0,0134
RPPS
1
0,6142 -0,0099 0,1433 0,0515 0,0172 -0,2821 0,0543 0,0054
Auxlios
1
0,6246 0,0005 0,5527 0,0013 0,0002 0,3151 0,0013 0,0001
Bolsa de estudos
1
0,6231 -0,0010 -0,0168 0,0040 0,0009 -0,3104 0,0040 0,0002
Programas de transferncia
de renda
1
0,6263 0,0022 0,9587 0,0025 0,0001 0,8485 0,0025 0,0001
Seguro-desemprego
1
0,6245 0,0004 0,3816 0,0011 0,0000 0,3197 0,0011 0,0000
Contribuies previdencirias
2
0,6239 0,0002 0,0362 0,0319 0,0010 -0,0081 0,0309 0,0004
IR
2
0,6180 0,0061 0,3063 0,0209 0,0003 0,2754 0,0205 0,0005
IPTU
2
0,6247 -0,0006 0,0211 0,0145 0,0009 -0,1051 0,0143 0,0009
IPVA
2
0,6237 0,0004 0,0742 0,0060 0,0000 0,0665 0,0060 0,0000
Outros descontos
2
0,6211 0,0030 0,1513 0,0239 0,0006 0,1031 0,0233 0,0006
ICMS
3
0,6328 -0,0182 -0,1426 0,1139 0,0020 -0,1987 0,1023 0,0021
(Continua)
118
Tributao e Equidade no Brasil: um registro da reexo do Ipea no binio 2008-2009
Benefcios e tributos Gini
Diferena
dos ndices
de Gini
8
Renda anterior Renda posterior
ndice de
Kakwani
4
% de benefcio
ou tributo na
renda posterior
Reordenamento
5
ndice de
Lerman e
Yitzhaki
6
% de benefcio
ou tributo na
renda anterior
Reordenamento
7
IPI
3
0,6184 -0,0038 -0,1107 0,0311 0,0003 -0,1368 0,0302 0,0004
PIS-Cons
3
0,6230 -0,0084 -0,1470 0,0543 0,0004 -0,1709 0,0515 0,0004
Cide-Combustveis
3
0,6146 0,0001 0,0138 0,0060 0,0000 0,0027 0,0060 0,0000
Fonte: Microdados da POF de 2002-2003 (IBGE).
Notas:
1
Os ndices de Gini referem-se renda inicial, descontado o benefcio. A diferena dos ndices de Gini calculada entre
o ndice da renda inicial sem o benefcio e o da renda inicial.
2
Os ndices de Gini referem-se renda inicial, descontado o tributo direto. A diferena dos ndices de Gini calculada
entre o ndice da renda inicial e o da renda inicial, menos o tributo direto.
3
Os ndices de Gini referem-se renda nal, descontado o tributo indireto. A diferena dos ndices de Gini calculada
entre o ndice da renda nal e o da renda nal, descontado o tributo indireto.
4
G
Xo
C
b
para benefcios, C
t
G
Xi
para tributos diretos e C
ti
G
Xf
para tributos indiretos, considerando-se o ordenamento
das famlias pela renda anterior original, inicial e nal, respectivamente.
5
G
Xi
C
Xi
para benefcios, G
Xf
C
Xf
para tributos diretos e G
Xd
C
Xd
para tributos indiretos, considerando-se o
ordenamento das famlias pela renda anterior original, inicial e nal, respectivamente.
6
G
Xi
-C
b
para benefcios, C
t
G
f
para tributos diretos, e C
ti
G
d
para tributos indiretos, com as razes concentrao com
base no ordenamento pela renda posterior inicial, nal e disponvel, respectivamente.
7
G
Xo
C
Xo
para benefcios, G
Xi
C
Xi
para tributos diretos e G
Xf
C
Xf
para tributos indiretos, com as razes de
concentrao calculadas com base no ordenamento pela renda posterior inicial, nal e disponvel, respectivamente.
8
No caso da renda anterior como parmetro, o diferencial entre os coecientes de Gini, ou seja, G
Xo
G
Xi
, G
Xi
G
Xf

e G
Xf
G
Xd
, resulta da diferena entre o ndice de Kakwani, ponderado pela participao do benefcio ou tributo na
renda posterior, e o efeito de reordenamento [(coluna 4 * coluna 5) coluna 6]. No caso da renda posterior como
parmetro, as diferenas entre os ndices de Gini resultam da soma entre o ndice de Lerman e Yitzhaki, ponderado pela
participao do benefcio ou tributo na renda anterior, e o efeito de reordenamento [(coluna 7 * coluna 8) + coluna 9].
Em relao aos tributos indiretos, ca mais patente sua regressividade, dado
que as medidas de progressividade so maiores, em termos absolutos, que as
utilizadas na abordagem com base na renda prvia. Neste caso, transfere-se ao
componente de reordenamento um efeito desconcentrador. Infelizmente, no se
tem conhecimento de estudos, no Brasil ou em outros pases, que analisem, com
base na renda posterior, os efeitos distributivos decorrentes da progressividade dos
benefcios e tributos e do reordenamento das famlias.
Na tabela 7, so cotejadas as estimativas aqui desenvolvidas quanto aos
impactos distributivos das polticas pblicas previdenciria, assistencial e
tributria sobre a renda pessoal no caso, a renda domiciliar per capita com as
realizadas em outros estudos, tanto para o caso brasileiro com base na POF de
1995-1996 como para pases centrais, notadamente o Reino Unido.
Primeiramente, nota-se que os ganhos distributivos na concesso de
benefcios e na tributao direta no Brasil so muitssimo menores que os
observados nos pases desenvolvidos. Isto verdade mesmo naqueles cujo Estado
de bem-estar social do tipo liberal, ou seja, nos quais os esquemas de proteo
social so restritos aos comprovadamente pobres, cabendo ao mercado papel de
(Continuao)
119
Tributao, Previdncia e Assistncia Sociais: impactos distributivos
destaque na proviso dos servios sociais e previdencirios. As diferenas so mais
profundas no primeiro estgio distributivo, ou seja, nos resultados das polticas de
previdncia e assistncia sociais, nas quais a queda no ndice de Gini encontra-se
entre 23,0% e 31,7% entre os pases considerados, frente a uma diminuio da
ordem de 4% no Brasil.
As discrepncias nas estimativas para o caso brasileiro se devem, para o binio
1995-1996, base de dados empregada, pois enquanto Silveira (2003) emprega
a POF de 1995-1996, Immervoll, Levy e Nogueira (2006) utilizam a PNAD
de 1999. Dado que, na PNAD, a participao das aposentadorias e penses
bem superior da POF, alm de aquela abranger todo o territrio nacional,
notadamente o meio rural, onde a previdncia tem papel de destaque na renda
e na diminuio da pobreza, os impactos distributivos decorrentes da concesso
dos benefcios so mais expressivos. Por sua vez, no caso dos tributos diretos, os
maiores impactos estimados por Immervoll, Levy e Nogueira (2006) se devem
aos procedimentos de estimao: o emprego da PNAD e o fato de considerarem
a parcela contributiva dos empregadores. Ao empregarem a PNAD, os autores
aplicam aos dados as regras de incidncia das contribuies previdencirias e do
IR, restringindo o grau de eliso scal, ainda que faam ajustes com base nos
registros administrativos. A incorporao das contribuies dos empregadores
parte da hiptese de que elas so retiradas da remunerao dos empregados, ou
seja, consideram que o encargo destas contribuies dos trabalhadores.
Para os tributos indiretos, os autores realizam um ajuste da incidncia
destes tributos para os dcimos inferiores e medianos de renda ao considerarem
parmetro o consumo, e no a renda. Sustentam que, nestes dcimos, nos quais
se assiste a dcits oramentrios, as despesas de consumo so, em realidade, o
que mais se aproxima do conceito de renda permanente. Resulta disso a mudana
do perl distributivo da tributao indireta, de regressiva para neutra.
35
Destarte,
diferentemente do que ocorre com as outras estimativas, a tributao indireta
no implica a reposio da desigualdade aos nveis anteriores concesso dos
benefcios e incidncia dos tributos diretos, ou seja, ao nvel da renda original.
Em realidade, o ndice de Gini da renda disponvel ca em patamar semelhante
ao da renda inicial (anterior tributao direta e j consideradas as transferncias).
35. Mesmo procedimento empregado no documento da Secretaria de Poltica Econmica (SPE) do Ministrio da Fazen-
da, desenvolvido em 2003 (Brasil, 2003), objeto de anlise crtica em Silveira (2003).
120
Tributao e Equidade no Brasil: um registro da reexo do Ipea no binio 2008-2009
TABELA 7
Brasil, Reino Unido e tipos de Estados de bem-estar social:
1
comparao
dos impactos distributivos das transferncias governamentais e
da tributao segundo estudos selecionados
(Em %)
Estgios de distribuio
2
Brasil (metade dos anos1990)
3
Brasil
(2002-
2003)
Reino Unido
4
Estados de bem-estar social (vrios anos)
5
Silveira (2003)
Immervoll,
Levy e
Noqueira
(2006)
2000-2001 2005-2006 Mdia
Sociais-
democratas
Corporatistas Liberais
Per
capita
Adulto
equivalente
Adulto
equivalente
Per
capita
Adulto
equivalente
Adulto
equivalente
Per capita
1
o
estgio -2,0 -2,5 -9,5 -4,1 -25,5 -28,8 -28,3 -31,7 -32,1 -23,0
2
o
estgio -1,3 -1,5 -2,9 -1,5 -7,9 -8,1 -12,1 -10,5 -17,2 -11,3
3
o
estgio 2,9 3,1 2,7 6,6 11,4 8,8
Ganho distributivo total -0,5 -1,0 -9,8 0,6 -23,5 -28,8
Ganho distributivo nos
dois estgios iniciais
-3,3 -4,0 -12,1 -5,6 -31,4 -34,6 -37,0 -38,9 -43,8 -31,8
Fonte: POF de 2002-2003 (IBGE); Silveira (2003); Immervoll, Levy e Nogueira (2006); De Beer et al. (2001); Lakin (2002); e
Jones (2007).
Notas:
1
Os impactos distributivos referem-se queda/aumento percentual do ndice de Gini. A tipologia de Estados de bem-
estar social encontra-se desenvolvida em Esping-Andersen (1999).

2
Os estgios de distribuio referem-se, respectivamente, passagem da renda original (renda sem
benefcios) para a renda inicial, e desta para as rendas nal (descontados os impostos diretos) e
disponvel (descontados os tributos indiretos).

3
Silveira (2003) emprega a POF de 1995-1996, e Immervoll, Levy e Nogueira, a PNAD de 1999. As
estimativas de carga tributria indireta so realizadas a partir da POF de 1995-1996.

4
Estimativas presentes em Lakin (2002) e Jones (2007) para, respectivamente, os binios 2000-2001 e
2005-2006.

5
Mdias aritmticas feitas com base em De Beer et al.(2001).
Entre as estimativas de Silveira (2003) para 1995-1996 e as realizadas neste
estudo, relativas a 2002-2003, nas quais se aplicaram procedimentos semelhantes,
as diferenas se devem, de um lado, maior cobertura da POF de 2002-2003, e de
outro, ao incremento da carga tributria indireta incidente sobre as famlias. Alm
disso, observou-se, no caso dos benefcios, uma ampliao do pblico benecirio
e um incremento real dos valores, o que, juntamente maior cobertura, implicou
um maior impacto distributivo.
Por ltimo, cabe notar que a tributao indireta no Brasil tem um impacto
distributivo concentrador menor que tem a no Reino Unido. A diferena
bem menos pronunciada que a para os efeitos distributivos dos benefcios da
tributao direta. Todavia, o que vale sublinhar que, se no Reino Unido a
tributao indireta, grosso modo, recoloca a desigualdade aos nveis anteriores
121
Tributao, Previdncia e Assistncia Sociais: impactos distributivos
tributao direta, no caso brasileiro, seu impacto concentrador ultrapassa em
muito a tributao direta, superando, inclusive, o efeito distributivo conjunto de
transferncias e tributos diretos.
CONCLUSES
Podem-se extrair quatro concluses das estimativas dos impactos distributivos
da previdncia e assistncia sociais e da tributao direta e indireta. Em primeiro
lugar, a desigualdade da renda, considerando-se somente os rendimentos de origem
privada, entre os quais se destacam os rendimentos do trabalho, extremamente
elevada no pas. Dado que o sistema de previdncia social brasileiro se caracteriza,
em grande medida, por ser um seguro social, ou seja, aposentadorias e penses
tm estreita relao com as contribuies pretritas, o perl distributivo das
aposentadorias e penses reete as desigualdades do mercado de trabalho. Isto
pode vir a se tornar ainda mais agudo no mdio prazo em vista da diminuio,
ocorrida nos ltimos 20 anos, da populao coberta pela previdncia social.
Concretamente, os nveis de desemprego, de informalidade e de precarizao no
mercado de trabalho so muito superiores aos vigentes em meados dos anos 1980.
O segundo ponto diz respeito ao baixo impacto distributivo dos benefcios
previdencirios e assistenciais, do seguro-desemprego e de outras transferncias
monetrias, em comparao ao desempenho destas polticas nos pases desenvolvidos.
Isto se deve ao grau de progressividade dos benefcios, pois sua participao na renda
pessoal encontra-se em patamar relativamente expressivo, especialmente quando se
tem em conta a participao da populao de idosos. Todavia, ao se discriminar os
dois regimes previdencirios, ca patente a progressividade das aposentadorias e
penses do RGPS, ou seja, seu carter distributivo.
Em terceiro lugar, a progressividade da tributao direta no Brasil mostra-se
similar dos pases centrais. Observa-se, contudo, uma participao muito inferior
na renda pessoal. Com isto, o impacto distributivo perde eccia. Especialmente
preocupante a regressividade do IPTU, tributo sobre o patrimnio que deveria
ser, assim como o IR, progressivo. Este fato na verdade indica quo frgil a
solidariedade scal na sociedade brasileira, pois, como dito, os tributos diretos tm,
no Brasil, uma participao muito menor no oramento scal em comparao ao
que se observa nos pases centrais.
Consequentemente e este quarto ponto a destacar o nanciamento
das polticas pblicas ca a cargo dos tributos indiretos que so, por natureza,
regressivos. Alm disso, nota-se que vm ganhando destaque os de carter
cumulativo, com efeitos perversos na ecincia econmica. Assim, como ocorre
na tributao direta, o n no est no grau de progressividade, dado que as
medidas de progressividade se encontram em patamar semelhante ao das outras
122
Tributao e Equidade no Brasil: um registro da reexo do Ipea no binio 2008-2009
economias. O problema se situa, como se viu, no peso que os tributos sobre o
consumo tm na renda pessoal e no oramento governamental.
Na Inglaterra, bem como nos outros pases desenvolvidos, o efeito lquido
da tributao neutro, como aponta Glennerster (2006, p. 25.Traduo livre):
os impostos indiretos desempenharam uma parcela crescente em contra-restar os
efeitos distributivos dos impostos diretos, uma vez que recaem mais pesadamente
sobre os pobres. Cabe s polticas sociais o welfare state o papel redistributivo.
No caso brasileiro, como se viu, alm de os ganhos distributivos das polticas sociais
melhor dizendo, das transferncias monetrias governamentais serem bem mais
modestos, estes so neutralizados pelo resultado regressivo da tributao. Resultado
que, como dito, se deve principalmente composio da tributao no que se refere
aos impostos diretos e indiretos, e no sua progressividade ou regressividade.
O Brasil , como se percebe a partir destas concluses, um pas que tolera
elevados ndices de desigualdade na renda, o que se reete na baixa eccia
distributiva das polticas tributria, previdenciria e assistencial. nestas
intervenes governamentais que se reetem os consensos sociais na luta pela
equidade e igualdade. Hoje, as poucas conquistas na direo da construo de
um Estado de bem-estar social e de ampliao das polticas sociais, previdencirias
e assistenciais so colocadas prova a todo o momento, sob pesadas crticas aos
seus custos. Exemplo disto a forma como a tributao vista pelas chamadas
classes mdias e pelas elites, representando to somente encargo, e no parcela de
contribuio construo de uma sociedade mais equilibrada. Tendo em conta
que os tributos reetem, grosso modo, o grau de solidariedade entre os cidados,
ca evidente que, no Brasil, esta muito pouco considerada.
No campo dos benefcios, por sua vez, recorrente a desvalorizao
da proviso pblica. Esta avaliao, no entender do autor deste estudo, no
tem substncia, pois marcada pelo preconceito, uma vez que essas camadas
populacionais desconhecem a qualidade da oferta pblica. Cr-se, assim,
ser falacioso o argumento, bastante comum, de que a carga tributria
demasiadamente pesada, tendo-se em conta as polticas e os servios que o
Estado fornece. Primeiramente, a valorao negativa dos servios pblicos de
sade e educao bastante discutvel, visto que os servios privados no so, em
mdia, de excelncia ou de boa qualidade. Ademais, aqueles servios de maior
complexidade e custo so fornecidos quase exclusivamente pelo setor pblico nos
mbitos da sade e da educao (ensino universitrio e cursos de ps-graduao).
Em segundo lugar, entre as naes ao sul do equador, pode-se dizer que o Brasil
constituiu um sistema de proteo social abrangente e com grande capilaridade,
consideradas as suas diculdades socioeconmicas e extenso territorial.
123
Tributao, Previdncia e Assistncia Sociais: impactos distributivos
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CAPTULO 3
UMA ANLISE DA CARGA TRIBUTRIA BRUTA E DAS
TRANSFERNCIAS DE ASSISTNCIA E PREVIDNCIA NO BRASIL NO
PERODO 1995-2009: EVOLUO, COMPOSIO E SUAS RELAES
COM A REGRESSIVIDADE E A DISTRIBUIO DE RENDA*
Mrcio Bruno Ribeiro**
1 INTRODUO
Medidas e avaliaes da carga tributria bruta e das transferncias governamentais
de assistncia e previdncia so de grande utilidade para uma melhor compreenso
do modelo socioeconmico vigente em qualquer economia, mas especialmente no
Brasil desde a estabilizao alcanada com o Plano Real. O conceito mais conhe-
cido o de carga tributria bruta, medida pelo uxo total de recursos nanceiros
na forma de impostos, taxas e contribuies, que o setor privado (empresas e fam-
lias) destina compulsoriamente ao governo. Anlises sobre tamanho, evoluo ou
estrutura das receitas obtidas pelo Estado a cada perodo so importantes no ape-
nas do ponto de vista macroeconmico. Um maior conhecimento sobre as atuais
divergncias do sistema tributrio nacional em relao aos princpios da equidade,
competitividade ou neutralidade permite a proposio de melhoramentos para
este sistema quanto racionalidade e justia social.
As transferncias governamentais de assistncia e previdncia juntamente
com os subsdios concedidos pelo governo, montante total que ser denominado
pela sigla TAPS (transferncias de assistncia e previdncia e subsdios) , podem
ser denidas como o total de recursos nanceiros que o setor pblico concede ao
setor privado sem receber qualquer contrapartida.
1
Estes recursos de transferncia
so de grande importncia devido ao seu potencial de melhorar a distribuio
* O autor agradece os comentrios e as sugestes de Cludio H. dos Santos sobre uma verso anterior do trabalho.
Os erros remanescentes so de inteira responsabilidade do autor.
** Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Polticas Macroeconmicas (Dimac) do Ipea.
1. Ou seja, os juros pagos pelo governo aos credores da dvida pblica no so computados como transferncias por
serem entendidos como a contrapartida dos servios de capital que aqueles credores prestam ao governo.
126
Tributao e Equidade no Brasil: um registro da reexo do Ipea no binio 2008-2009
de renda da sociedade, principalmente se uma parte considervel for destinada
parcela mais pobre ou inativa da populao. Assim, no que se refere a um
exame mais detalhado da evoluo e composio destas transferncias, sua anlise
complementa as informaes fornecidas pelo estudo da carga tributria bruta
quanto ao aspecto da distribuio social da renda.
Este trabalho tem por objetivo analisar a evoluo e a composio da
carga tributria bruta e das transferncias governamentais no Brasil no perodo
ps-Plano Real, alm de discutir como estas medidas se relacionaram com
a regressividade tributria e a distribuio de renda. Ao longo do horizonte
temporal analisado de 1995 a 2008 e o primeiro semestre de 2009 ,
a carga tributria bruta experimentou um aumento considervel, motivado
tanto pelas mudanas estruturais ocorridas na economia brasileira quanto por
medidas de poltica econmica que foram adotadas. Segundo as evidncias
empricas disponveis na literatura, o aumento da carga tributria bruta tambm
parece ter elevado o grau de regressividade da tributao como um todo.
Por outro lado, este aumento tambm viabilizou o crescimento das transferncias
de assistncia e previdncia, sugerindo que, pela sua evoluo e composio, estas
tenham contribudo signicativamente para a melhoria observada na distribuio
de renda durante o perodo mais recente.
O trabalho procura avaliar os aspectos anteriormente mencionados em
mais detalhes e est dividido em cinco sees, sendo a primeira esta introduo.
A prxima discute a evoluo da carga tributria bruta e dos seus principais
componentes ao longo do perodo 1995-2008, chamando ateno para o
aumento da regressividade do sistema tributrio simultaneamente elevao da
arrecadao. A terceira seo apresenta a evoluo e a composio das transferncias
de assistncia e previdncia naquele mesmo perodo, buscando relacion-las com
a melhoria na distribuio de renda vericada nos anos mais recentes. Alm disso,
discutem-se brevemente alguns aspectos que resultaram na trajetria da carga
tributria lquida. A quarta seo analisa as evolues da carga tributria bruta
e das transferncias de assistncia e previdncia no primeiro semestre de 2009,
aps a propagao da crise nanceira internacional de 2008 sobre a economia
brasileira. A ltima seo traz as consideraes nais.
2 CARGA TRIBUTRIA BRUTA NO PERODO 1995-2008: EVOLUO,
COMPOSIO E A QUESTO DA REGRESSIVIDADE
Para analisar a evoluo da carga tributria bruta e de seus componentes, se seguir
de perto a classicao das Contas Nacionais, em referncia a 2000, do Instituto
Brasileiro de Geograa e Estatstica (IBGE), cuja publicao mais recente, na
127
Uma Anlise da Carga Tributria Bruta e das Transferncias de Assistncia e Previdncia.....
poca em que este trabalho foi nalizado, IBGE (2009), com valores referentes
a 2007.
2
Segundo esta classicao, os tributos brasileiros esto agrupados nas
seguintes categorias:
i) impostos sobre produtos: incluem os principais tributos de carter
indireto,
3
entre estes, o Imposto sobre Operaes relativas Circulao
de Mercadorias e sobre Prestaes de Servios de Transporte Interestadual
e Intermunicipal e de Comunicao (ICMS) e a Contribuio para o
Financiamento da Seguridade Social (Cons);
ii) outros impostos ligados produo: formados pelas diversas contribuies
incidentes sobre a folha de pagamento das empresas e pelas taxas de
carter indireto (scalizao, licenciamento, prestao de servios etc.);
4

iii) impostos sobre a renda e o patrimnio: compostos pelos impostos
diretos, pela Contribuio Social sobre o Lucro Lquido (CSLL) e pela j
extinta Contribuio Provisria sobre Movimentao ou Transmisso de
Valores e de Crditos e Direitos de Natureza Financeira (CPMF);
iv) contribuies previdencirias: constitudas pelas receitas de contribuio ao
Regime Geral de Previdncia Social (RGPS) e Instituto Nacional do Seguro
Social (INSS), ao Fundo de Garantia do Tempo de Servio (FGTS),
5
s
previdncias do funcionalismo pblico federal, estadual e municipal e aos
Programas de Integrao Social (PIS) e de Formao do Patrimnio do Servidor
Pblico (PASEP); e
v) impostos sobre o capital: formados pelos impostos sobre transmisso de bens.
O total da carga tributria bruta, tal como divulgado anualmente pelo IBGE,
dado pela soma dos itens i a v, dividida pelo produto interno bruto (PIB).
2. Existem medidas alternativas classicao das Contas Nacionais para a carga tributria bruta no Brasil.
Ver Dos Santos, Ribeiro e Gobetti (2008) para uma discusso mais detalhada sobre estas distintas classicaes dos
componentes e tributos. A opo pelas Contas Nacionais deve-se ao fato de sua metodologia ter-se mantido relati-
vamente uniforme durante o perodo analisado e ter como base o mtodo estabelecido pela Organizao das Naes
Unidas (ONU).
3. Tributos indiretos so arrecadados nos vrios estgios dos processos de produo e venda, de forma que seus efeitos
sobre os preos pagos pelo consumidor nal na cadeia de transaes no cam muito claros. O efeito nal, sobre os
preos dos bens, depende no apenas da medida em que estes impostos so transferidos para frente, em cada estgio
de produo, mas tambm da estrutura precisa das transaes.
4. A Cons e a Contribuio de Interveno no Domnio Econmico incidente sobre os combustveis (Cide-Combust-
veis) eram anteriormente contabilizadas, na classicao do IBGE, como pertencentes ao grupo dos outros impostos
ligados produo. Contudo, foram reclassicadas na categoria dos impostos sobre produto a partir da publicao do
Sistema de Contas Nacionais Brasil 2004-2005 (IBGE, 2007).
5. O FGTS um fundo de propriedade dos trabalhadores e as contribuies para este no so formalmente receitas
do governo, pois no podem ser usadas para nanciar gastos pblicos correntes. O nico motivo pelo qual estas con-
tribuies so contabilizadas na carga tributria pelo IBGE o fato de o governo obrigar o setor privado a recolh-las.
128
Tributao e Equidade no Brasil: um registro da reexo do Ipea no binio 2008-2009
Devido ao pequeno peso dos impostos sobre o capital na carga tributria, este
componente ser incorporado aos impostos diretos nesta anlise, denominando o
novo agrupamento de impostos sobre renda, propriedade e capital. Inicia-se com
a apresentao dos dados referentes carga tributria bruta. A tabela 1 mostra
a evoluo do total, assim como a desagregao por componentes e tributos
principais, todos medidos em porcentagem do PIB no perodo 1995-2008.
TABELA 1
Carga tributria bruta total, componentes e principais tributos (1995-2008)
(Em % do PIB)
Ano 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
Carga tributria
bruta total
27,0 26,4 26,5 27,4 28,4 30,4 31,9 32,4 31,9 32,8 33,8 34,1 34,7 35,2
Impostos sobre produtos 12,7 12,0 11,6 11,4 12,6 13,7 14,3 13,9 13,5 14,2 14,3 14,2 14,1 15,0
Imposto sobre Produtos
Industrializados (IPI)
1,9 1,8 1,7 1,6 1,5 1,5 1,5 1,3 1,1 1,1 1,1 1,1 1,2 1,2
Imposto sobre
Operaes relativas
Circulao de
Mercadorias e
sobre Prestaes de
Servios de Transporte
Interestadual e
Intermunicipal e de
Comunicao (ICMS)
6,8 6,6 6,3 6,2 6,3 6,9 7,2 7,0 7,0 7,1 7,2 7,2 6,9 7,3
Imposto de
Importao (II)
0,7 0,5 0,5 0,7 0,7 0,7 0,7 0,5 0,5 0,5 0,4 0,4 0,5 0,6
Imposto sobre
Operaes de Crdito,
Cmbio e seguros (IOF)
0,5 0,3 0,4 0,4 0,5 0,3 0,3 0,3 0,3 0,3 0,3 0,3 0,3 0,7
Imposto sobre
Servios (ISS)
0,5 0,5 0,6 0,6 0,5 0,6 0,6 0,6 0,6 0,6 0,7 0,8 0,8 0,9
Contribuio para o
Financiamento da Segu-
ridade Social (Cons)
2,2 2,0 1,9 1,8 2,9 3,3 3,5 3,5 3,4 4,0 4,0 3,8 3,8 3,9
Demais 0,2 0,2 0,1 0,2 0,2 0,5 0,6 0,8 0,7 0,7 0,6 0,6 0,6 0,4
Outros impostos ligados
produo
1,2 1,2 1,2 1,3 1,1 1,0 1,2 1,2 1,3 1,3 1,3 1,3 1,4 1,5
Contribuio do salrio-
educao
0,3 0,3 0,3 0,2 0,2 0,2 0,2 0,2 0,2 0,2 0,3 0,3 0,3 0,3
Contribuio para o Ser-
vio Social da Indstria
(Sesi), Servio Social
do Comrcio (SESC),
Servio Nacional de
Aprendizagem Industrial
(Senai) e Servio Nacio-
nal de Aprendizagem
Comercial (SENAC)
Sistema S
0,3 0,3 0,3 0,3 0,2 0,2 0,2 0,2 0,2 0,2 0,2 0,2 0,3 0,3
Taxa de poder de polcia 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 n.d.
Taxa de prestao
de servios
0,3 0,3 0,3 0,4 0,4 0,3 0,3 0,3 0,3 0,3 0,3 0,3 0,3 n.d.
Demais 0,2 0,2 0,2 0,3 0,2 0,2 0,3 0,4 0,4 0,5 0,4 0,4 0,5 n.d.
(Continua)
129
Uma Anlise da Carga Tributria Bruta e das Transferncias de Assistncia e Previdncia.....
(Continuao)
Ano 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
Impostos sobre renda,
propriedade e capital
5,4 5,4 6,1 6,8 6,7 7,6 8,1 9,0 8,8 8,7 9,6 9,5 9,8 9,1
Imposto de Renda (IR) 3,7 3,7 3,6 4,2 4,3 4,1 4,5 5,1 4,9 4,7 5,3 5,2 5,4 5,8
Imposto sobre a
Propriedade Predial e
Territorial Urbana (IPTU)
0,4 0,4 0,4 0,4 0,5 0,5 0,5 0,5 0,5 0,5 0,6 0,6 0,5 0,5
Imposto sobre a
Propriedade de Veculos
Automotores (IPVA)
0,4 0,4 0,4 0,4 0,4 0,4 0,5 0,5 0,5 0,5 0,5 0,5 0,5 0,6
Contribuio Provisria
sobre Movimentao ou
Transmisso de Valores
e de Crditos e Direitos
de Natureza Financeira
(CPMF)
0,0 0,0 0,7 0,8 0,7 1,2 1,3 1,4 1,4 1,4 1,4 1,3 1,4 0,0
Contribuio Social so-
bre Lucro Lquido (CSLL)
de pessoa jurdica
0,8 0,7 0,8 0,7 0,6 0,7 0,7 0,8 0,9 1,0 1,2 1,1 1,3 1,4
Demais 0,1 0,2 0,2 0,2 0,2 0,6 0,6 0,7 0,7 0,7 0,7 0,8 0,8 0,7
Contribuies
previdencirias
7,7 7,8 7,6 7,9 8,0 8,0 8,3 8,3 8,3 8,6 8,7 9,2 9,4 9,6
Contribuies aos
institutos ociais de
previdncia, Fundo de
Garantia do Tempo
de Servio (FGTS) e
Programa de Integrao
Social (PIS)/Programa de
Formao do Patrimnio
do Servidor Pblico
(PASEP)
7,2 7,4 7,3 7,6 7,6 7,1 7,3 7,2 7,3 7,5 7,7 7,9 7,8 8,1
Contribuies
previdencirias do
funcionalismo pblico
0,5 0,4 0,4 0,4 0,4 0,9 1,0 1,1 1,0 1,1 1,0 1,3 1,6 1,5
Fonte: Sistema de Contas Nacionais Anuais (IBGE) para os valores correntes dos tributos, dos componentes e do total da
carga tributria bruta e do PIB no perodo entre 1995 e 2007; Sistema de Contas Nacionais Trimestrais (IBGE) para
os valores correntes do PIB em 2008; Secretaria da Receita Federal para os valores das contribuies previdncia do
funcionalismo pblico em 1995; Secretaria do Tesouro Nacional (STN), Comisso Tcnica Permanente do ICMS (Cotepe/
ICMS)/Ministrio da Fazenda (MF) e estimativas do autor com base na metodologia proposta em Dos Santos e Costa
(2008) para os dados referentes a 2008.
Elaborao do autor.
Obs.: 1. Em 2008, os valores do ISS, da contribuio ao Sistema S e dos componentes das contribuies previdencirias foram
estimados com base no comportamento destes tributos em relao a 2007, a partir dos valores divulgados pela
Secretaria da Receita Federal (2009).
2. n.d. = no disponvel at o momento do trmino deste trabalho.
De acordo com os nmeros apresentados, a carga tributria bruta total
subiu de 27% do PIB em 1995 para o patamar de 35,2% em 2008, um aumento
considervel e caracterizado por diferentes taxas de crescimento ao longo do
perodo. Os maiores aumentos, superiores a um ponto percentual do PIB, foram
observados em 2000, 2001 e 2007. As menores elevaes caram abaixo de 0,5%
do PIB e aconteceram em 1997 e 2006. A arrecadao bruta decresceu em torno
de 0,5% do PIB entre 1995 e 1996, e de 2002 a 2003.
130
Tributao e Equidade no Brasil: um registro da reexo do Ipea no binio 2008-2009
Quanto evoluo dos componentes, verica-se um crescimento considervel
em todos, com exceo dos outros impostos ligados produo. Os impostos
sobre produtos, o maior componente da carga tributria bruta em todo o perodo
com participao mdia de 43,4% no total arrecadado , tiveram aumentos
signicativos entre 1998 e 2000, e em 2008, ocasionados pelo crescimento
das arrecadaes da Cons, do ICMS e, mais recentemente, do Imposto sobre
Operaes de Crdito, Cmbio e Seguros (IOF). Os impostos sobre renda,
propriedade e capital apresentaram a maior elevao entre todos os componentes
(3,6% do PIB em todo o perodo), o que pode ser explicado pelos seguintes
fatos: instituio da CPMF em 1997 e aumento expressivo de sua arrecadao
em 2000; aumento na arrecadao do Imposto de Renda (IR) em 1998, 2002 e
2005; e maior arrecadao da CSLL no perodo mais recente. As contribuies
previdencirias tambm contriburam para o aumento da carga tributria bruta
nos anos mais recentes, crescendo em torno de um ponto percentual (p.p.) do
PIB entre 2005 e 2008.
Na tentativa de explicarem-se as causas das elevaes nas arrecadaes dos
tributos anteriormente mencionados, sero vericadas as principais mudanas
ocorridas em suas alquotas e bases de incidncia ao longo do perodo considerado.
A tabela 2 apresenta um resumo destas alteraes, relacionando-as com o tributo
e o momento em que ocorreram.
Assim, ao se relacionarem as alteraes listadas na tabela 2 com a evoluo
das arrecadaes apresentadas na tabela 1, pode-se inferir que:
i) a queda na arrecadao do ICMS em 1997, em torno de 0,3 p.p. do PIB,
assim como sua manuteno em um patamar mais baixo nos dois anos
seguintes, pode ser atribuda s desoneraes tributrias previstas na Lei
Complementar n
o
87;
ii) os maiores incrementos observados na arrecadao da Cons decorreram
de mudanas na legislao que determinaram tanto o aumento de alquota
como expanses na base de incidncia a Lei n
o
9.718 foi responsvel
pelo signicativo aumento ocorrido no perodo 1998-2000 (1,5% do
PIB), e a elevao no nvel da arrecadao a partir de 2004 pode ser
atribuda expanso da base tributvel da Cons naquele ano;
iii) o signicativo aumento da arrecadao da CPMF em 2000, em torno de
0,5% do PIB, estaria associado mudana de alquota no ano anterior, de
0,20% para 0,38% sobre o valor da movimentao nanceira;
iv) a Medida Provisria (MP) n
o
2.222, que determinou um regime especial
de tributao para o Imposto de Renda de Pessoa Jurdica (IRPJ) das
131
Uma Anlise da Carga Tributria Bruta e das Transferncias de Assistncia e Previdncia.....
entidades de previdncia complementar contribuiu para que a arrecadao
do IR crescesse em 0,6% do PIB entre 2001 e 2002;
v) o crescimento da arrecadao da CSLL em 2003 e 2008 est associado
aos aumentos de suas alquotas naqueles anos; e
vi) o crescimento de 0,4% do PIB na arrecadao do IOF em 2008 est
relacionado s maiores alquotas que passaram a vigorar logo no incio
daquele ano para compensar, em parte, a perda de receitas com o m da
cobrana da CPMF.
TABELA 2
Resumo das principais alteraes, quanto legislao, alquota ou base de
incidncia, que afetaram as arrecadaes dos tributos (1995-2008)
Tributo Perodo/mudana
ICMS
Setembro de 1996 Visando melhorar a competitividade das exportaes, a Lei Complementar n
o
87 determinou:
a no incidncia do ICMS sobre produtos primrios e semielaborados destinados ao exterior; e
o aproveitamento do crdito do ICMS relativo s mercadorias utilizadas na produo de bens industrializados
para exportao.
Cons
Novembro de 1998 A Lei n
o
9.718 alterou a alquota da Cons de 2% para 3% sobre o faturamento mensal
das empresas, e incluiu em seu campo de incidncia as empresas nanceiras.
2004 Com o objetivo de proporcionar isonomia entre o produto nacional e o importado, a Cons passou a
incluir as importaes em sua base tributvel.
CPMF
1999 No incidiu no perodo entre 23/1 e 17/6 daquele ano. Foi parcialmente compensada por sua
reintroduo, a partir do segundo semestre de 1999, com alquota de 0,38% (a alquota anterior era de 0,20%).
A alquota baixou para 0,30% em 2000 e voltou a 0,38% em 2001.
2007 Como no foi aprovada nova prorrogao aps 31 de dezembro, a CPMF deixou de ser cobrada a partir
do incio de 2008.
IRPJ
Setembro de 2001 A Medida Provisria n
o
2.222, que passou a vigorar a partir de janeiro de 2002, criou regime
especial de tributao para entidades abertas ou fechadas de previdncia complementar, sociedades seguradoras
e administradores dos fundos de aposentadoria programada individual (Fapis).
CSLL
2003 Aumento da alquota, de 12% para 32%, para as empresas prestadoras de servios optantes pelo regime
de tributao do lucro presumido.
Maio de 2008 A Medida Provisria n
o
413 aumentou de 9% para 15% a alquota incidente sobre o lucro das
instituies nanceiras.
IOF
Janeiro de 2008 Visando compensar a perda de arrecadao decorrente da no prorrogao da CPMF, o
governo federal publicou o Decreto n
o
6.339, majorando as alquotas para diversas operaes nanceiras.
Fonte: Secretaria da Receita Federal (1997, 1999, 2003, 2004, 2005 e 2009).
Elaborao do autor.
Para o complemento desta anlise sobre a evoluo da carga tributria bruta e
de seus principais tributos, se buscar associar suas diferentes taxas de crescimento
com os distintos cenrios (interno e externo) nos quais a economia brasileira es-
teve inserida, e com as medidas de poltica econmica adotadas. Assim, se optar
por dividir o horizonte temporal nas seguintes partes: 1996-1997; 1998-2001;
132
Tributao e Equidade no Brasil: um registro da reexo do Ipea no binio 2008-2009
2002-2003; e 2004-2008.
6
A tabela 3 apresenta as variaes observadas em relao
aos anos imediatamente anteriores.
TABELA 3
Variaes, em relao aos anos imediatamente anteriores, da carga tributria
bruta, seus componentes e principais tributos (1996-1997, 1998-2001,
2002-2003 e 2004-2008)
(Em % do PIB)
Perodo 1996-1997 1998-2001 2002-2003 2004-2008
Carga tributria bruta total -0,5 5,4 0,0 3,3
Impostos sobre produtos -1,1 2,7 -0,8 1,5
IPI -0,1 -0,3 -0,4 0,2
ICMS -0,6 0,9 -0,2 0,3
II -0,2 0,2 -0,2 0,1
IOF -0,1 -0,1 0,0 0,4
ISS 0,1 0,0 0,0 0,3
Cons -0,2 1,6 -0,1 0,6
Demais -0,1 0,5 0,1 -0,4
Outros impostos ligados produo 0,0 -0,1 0,1 0,3
Contribuio do salrio-educao 0,0 -0,1 0,0 0,1
Contribuio para Sesi, SESC, Senai e SENAC
(Sistema S)
0,0 -0,1 0,0 0,0
Taxa de poder de polcia 0,0 0,0 0,0 n.d.
Taxa de prestao de servios 0,1 0,0 0,0 n.d.
Demais 0,0 0,1 0,1 n.d.
Impostos sobre renda, propriedade e capital 0,7 2,1 0,7 0,2
IR -0,1 0,9 0,4 0,9
IPTU 0,0 0,1 0,0 0,0
IPVA 0,0 0,1 0,0 0,1
CPMF 0,7 0,6 0,0 -1,3
CSLL 0,0 -0,1 0,2 0,5
Demais 0,0 0,5 0,1 0,0
Contribuies previdencirias -0,1 0,6 0,0 1,3
Contribuies aos institutos ociais de
previdncia, FGTS e PIS/PASEP
0,0 0,0 0,0 0,8
Contribuies previdencirias do
funcionalismo pblico
-0,1 0,6 0,0 0,5
Fonte: dados da tabela 1.
Elaborao do autor.
Obs.: n.d. = no disponvel at o momento do trmino deste trabalho.
6. Esta diviso semelhante quelas apresentadas em Rezende, Oliveira e Arajo (2007) e Dos Santos, Ribeiro e
Gobetti (2008).
133
Uma Anlise da Carga Tributria Bruta e das Transferncias de Assistncia e Previdncia.....
Os anos de 1996 e 1997 foram caracterizados por uma reduo da carga
tributria bruta de 0,5% do PIB e, ao mesmo tempo, por um crescimento real do PIB
de 5,6% segundo os valores divulgados nas Contas Nacionais do IBGE, medidos
em relao a 1995. No aspecto da poltica scal, este perodo difere dos demais pela
ausncia de metas formais de supervit primrio para o setor pblico. Com relao
evoluo dos componentes, apenas os impostos sobre renda, propriedade e capital
apresentaram crescimento signicativo, o que pode ser atribudo instituio da
CPMF em 1997. Os impostos sobre produtos, em especial o ICMS, apresentaram
quedas das participaes de suas arrecadaes no PIB.
O incio do perodo 1998-2001 foi caracterizado por forte incerteza devido
s crises nanceiras do Sudeste Asitico e da Rssia. As principais consequncias
para a economia brasileira foram o uxo negativo de reservas internacionais e uma
sbita desvalorizao cambial no incio de 1999, ocasionando a elevao da inao
e da dvida lquida do setor pblico (DLSP) naquele ano.
7
Buscando manter um
ambiente macroeconmico estvel e a consequente retomada dos investimentos
estrangeiros, o governo federal elevou a taxa bsica de juros e rearmou seu
comprometimento com as metas de supervit primrio, formalmente adotadas
desde a assinatura do acordo com o Fundo Monetrio Internacional (FMI) no
m de 1998. Assim, os reajustes ocorridos nas alquotas da Cons e da CPMF em
1998 e 1999 reportados na tabela 2 podem ser atribudos a um conjunto de
medidas de carter scal cujo objetivo era alcanar o maior equilbrio das contas
pblicas, no sentido de preservar a estabilidade macroeconmica.
O restante do perodo 1998-2001 foi ainda marcado pela retomada do
crescimento econmico em 2000 (segundo os dados das Contas Nacionais/
IBGE, o PIB cresceu 4,3% em termos reais naquele ano). Alm dos aumentos
j mencionados da Cons e da CPMF naquele ano, a arrecadao do ICMS
cresceu signicativamente (em torno de 0,6% do PIB), mostrando aderncia ao
nvel de atividade econmica. Por outro lado, 2001 cou caracterizado por uma
crise na oferta de energia eltrica a partir do segundo trimestre, provocando a
interrupo da trajetria de crescimento que se iniciou no ano anterior. Apesar
do cenrio macroeconmico desfavorvel,
8
a carga tributria bruta apresentou
novo crescimento expressivo em 2001 (1,5% do PIB). Segundo a Secretaria da
7. Os dados referentes ao ndice Nacional de Preos ao Consumidor Amplo (IPCA) indicaram que a taxa de inao
anual passou de 1,66% em 1998 para 8,94% em 1999. Os nmeros referentes ao ndice Geral de Preos Disponibi-
lidade Interna (IGP-DI) apontaram inao de 1,71% em 1998 e de 19,99% em 1999. De acordo com os dois ndices,
a inao anual registrada em 1999 foi a maior do perodo 1998-2001. Com relao DLSP, os dados divulgados pelo
Banco Central do Brasil (Bacen) mostraram um aumento em torno de 8% do PIB apenas nos dois primeiros meses de
1999. Segundo o Ipea (2009a), este aumento decorreu do fato de parcela superior a 20% da dvida brasileira estar
atrelada ao dlar naquele momento.
8. Alm da crise energtica, outros fatores contriburam para um ambiente econmico desfavorvel em 2001. Entre
estes, a intensicao da crise argentina no nal do primeiro trimestre e uma reduo do crescimento do comrcio
mundial ocasionada pela queda do nvel de atividade na economia americana.
134
Tributao e Equidade no Brasil: um registro da reexo do Ipea no binio 2008-2009
Receita Federal (2002), este aumento pode ser explicado pelos seguintes fatores:
mudanas nas formas de tributao e pagamento da Cons para os setores
automotivo e de combustveis; maior arrecadao do IR retido na fonte devido ao
aumento na quantidade das operaes nanceiras de renda xa e swap; e aumento
real na arrecadao do ICMS devido elevao do preo do petrleo e expanso
dos servios telefnicos no pas. Assim, pode-se armar que, apesar do pequeno
crescimento real do PIB entre 1998 e 2001 (mdia anual de 1,46%, segundo
os dados do IBGE), este perodo cou caracterizado por sucessivos aumentos
na carga tributria bruta. Sem dvida, o fator que mais contribuiu para isto foi
a prioridade dada pelo governo federal ao ajuste das contas pblicas. De fato,
a obteno de supervits primrios foi alcanada muito mais pelo aumento da
arrecadao tributria que pela conteno dos gastos pblicos.
Os anos de 2002 e 2003 foram caracterizados por baixo crescimento
econmico e manuteno da carga tributria bruta no patamar alcanado no m
do perodo anterior. O aumento observado em 2002, de 0,5% do PIB, pode ser
atribudo maior arrecadao do IR, provavelmente uma consequncia do efeito
da Medida Provisria n
o
2.222 sobre o IRPJ (tabela 2), e criao da Contribuio
de Interveno no Domnio Econmico (Cide), utilizada na tributao de
combustveis e royalties. No mbito macroeconmico, o incio do perodo foi
marcado pela queda no volume de nanciamento externo e nova desvalorizao da
taxa de cmbio que, desta vez, foram motivadas pelas incertezas quanto eleio
presidencial que ocorreria no m de 2002. A desvalorizao cambial provocou
elevaes na inao e na DLSP.
9
O ambiente de incertezas somente se desfez aps
as eleies, com o anncio da continuidade das principais diretrizes de poltica
econmica por parte do novo governo. Ainda assim, 2003 foi marcado pela
retrao do nvel de atividade no primeiro semestre e pela reativao da economia
no segundo semestre, consequncia da queda nas taxas de juros e da melhoria das
condies de liquidez. Como resultado, a arrecadao tributria caiu em torno de
0,5% do PIB em comparao a 2002, contrastando com a tendncia ascendente
apresentada nos anos anteriores. O aumento vericado na arrecadao da CSLL
em 2003, que pode ser atribudo mudana de uma de suas alquotas (tabela 2),
impediu uma reduo ainda maior na carga tributria bruta naquele ano.
O perodo de 2004 a 2008 foi o de maior dinamismo econmico,
caracterizado pelo crescimento mdio de 4,8% ao ano para o PIB segundo
os dados das Contas Nacionais do IBGE e por fatores como a elevao
da lucratividade das empresas, a ampliao do emprego formal e o aumento da
9. Dados do IPCA e do IGP-DI apontam taxas de inao de 12,5% e 26,4%, respectivamente, em 2002. Com relao
DLSP, os nmeros do Banco Central do Brasil mostram valores em torno de 50% do PIB durante o primeiro semestre
de 2002, com a DLSP superando o patamar de 55% nos meses de julho e setembro daquele ano.
135
Uma Anlise da Carga Tributria Bruta e das Transferncias de Assistncia e Previdncia.....
renda das famlias.
10
Estas melhorias reetiram-se diretamente nas arrecadaes
do IR e da CSLL em 2005, 2007 e 2008. Contudo, devido no renovao
da CPMF aps o m de 2007, pode-se dizer que a maior parte da elevao da
carga tributria em todo o perodo (3,3% do PIB) deu-se por conta dos impostos
sobre produtos e s contribuies previdencirias. Os aumentos signicativos nas
arrecadaes da Cons em 2004 devido incluso das importaes na sua base
tributvel, como reportado na tabela 2 e do ICMS e IOF devido ao aumento
de suas alquotas, conforme a tabela 2 em 2008 explicam o bom desempenho
do primeiro componente, que apresentou crescimento de mais de 1,5% do PIB
no perodo. Por sua vez, o incremento de 1,3% na arrecadao das contribuies
previdencirias pode ser explicado pelas melhorias ocorridas no mercado de
trabalho formal. Entre estas, destaca-se a expanso da massa salarial, que constitui
a base de clculo das principais contribuies.
11

Em vista do que foi exposto at aqui, pode-se dizer que o aumento
considervel da carga tributria bruta no perodo 1995-2008 pouco mais de 8%
do PIB esteve relacionado a dois momentos distintos. No primeiro, diante de
um cenrio internacional desfavorvel e de uma desvalorizao cambial que ps
em risco o equilbrio das contas pblicas, o governo federal recorreu ao aumento
das alquotas das principais contribuies (Cons e CPMF) em 1998 e 1999.
O segundo momento esteve relacionado ao ambiente macroeconmico favorvel
do perodo 2004-2008, quando o aumento da arrecadao foi em grande parte
inuenciado pelo crescimento da renda, do lucro e do emprego.
Sem dvida, a atual composio da carga tributria bruta brasileira
tem consequncias desfavorveis sobre aspectos desejveis do ponto de vista
econmico e social, visto que esta no se coaduna com os princpios da equidade,
da competitividade e da neutralidade, que devem servir de orientao para um
sistema tributrio mais justo e racional. Assim, no fechamento desta seo, sero
feitos comentrios sobre duas destas consequncias, que so: o desincentivo das
atividades de produo e comercializao; e a questo da regressividade da carga
tributria bruta como um todo.
12
O segundo ponto ser mais aprofundado devido
existncia de um nmero razovel de evidncias empricas conveis.
Quanto ao primeiro ponto, argumenta-se que os tributos incidentes sobre
o faturamento das empresas (como o caso do ISS, da Cide, do IRPJ e da CSLL
10. Segundo os dados divulgados pela Pesquisa Mensal de Emprego (PME), em seis das maiores regies metropoli-
tanas do pas, ocorreu um aumento expressivo no nmero de pessoas empregadas no setor privado e com carteira
assinada durante o perodo 2004-2008. Este aumento perceptvel mesmo quando os nmeros so expressos como
percentual da populao economicamente ativa (PEA). Os dados da PME sobre rendimento mdio de trabalhadores
formalizados do setor privado tambm indicam um crescimento em termos reais no perodo.
11. Para mais detalhes sobre o crescimento das contribuies previdencirias no perodo recente, ver Secretaria da
Receita Federal (2006, 2007, 2008 e 2009).
12. Outros efeitos negativos decorrentes da atual estrutura tributria no Brasil so discutidos em Conselho de Desen-
volvimento Econmico e Social (2009).
136
Tributao e Equidade no Brasil: um registro da reexo do Ipea no binio 2008-2009
no regime do lucro presumido, e de parte do PIS e da Cons)
13
incorporam-se na
base tributria uns dos outros (incidncia em cascata), gerando cumulatividade
e tornando suas alquotas efetivas superiores s nominais. A incidncia destes
tributos nas etapas de produo, distribuio e comercializao onera excessiva-
mente os produtos mais elaborados, estimulando a integrao vertical das em-
presas. Alm disso, a incidncia em cascata distorce os preos relativos dos bens e
servios. Uma decorrncia deste processo a menor competitividade, em termos
de custo e de preo, dos produtos nacionais em relao aos estrangeiros.
Anlises sobre a progressividade
14
ou regressividade da carga tributria bruta
vo muito alm de se vericar a participao dos tributos diretos e indiretos no
total das receitas arrecadadas. Alguns estudos, cujos resultados foram obtidos
a partir dos dados das pesquisas de oramentos familiares (POFs) do IBGE,
mensuraram os gastos com os principais tributos diretos e indiretos em famlias
dos mais diversos nveis de renda, fornecendo uma avaliao mais apurada quanto
ao grau de regressividade do sistema tributrio nacional. Sero comentados a
seguir seus principais resultados.
Vianna et al. (2000) utilizaram os dados da POF 1995-1996 para avaliao
dos tributos pagos pelas famlias residentes nos maiores centros urbanos brasileiros.
O clculo da carga tributria direta considerou, alm do Imposto de Renda de
Pessoa Fsica (IRPF), do IPTU, do IPVA e da contribuio ao INSS, a contribuio
sindical, o Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural (ITR) e algumas taxas de
conselhos e associaes de classe. A tributao indireta foi estimada aplicando-se
as alquotas e regras do ICMS, do IPI, do PIS e da Cons aos diversos grupos de
gastos que compem o oramento das famlias. A carga tributria direta mostrou-
se progressiva devido, em grande parte, ao IRPF. O total de tributos diretos
pago pelas famlias que estavam no estrato de renda mais alto mostrou-se seis
vezes maior que o total pago pelas famlias do primeiro estrato. Porm, este fato
apresentou-se insuciente para compensar a alta desigualdade de renda, pois o
recebimento mdio mensal familiar per capita do maior estrato de rendimentos
revelou-se 37 vezes superior em relao ao menor estrato. Por outro lado, os
tributos indiretos mostraram-se regressivos em relao renda lquida (isto , a
renda bruta familiar descontada a carga de tributos diretos). Para as famlias que
13. Apesar de o PIS e a Cons no estarem mais incidindo sobre o faturamento desde 2004, argumenta-se que seus
distintos regimes de apurao (lucro real, lucro presumido e Sistema Integrado de Pagamento de Impostos e Contri-
buies das Microempresas e das Empresas de Pequeno Porte Simples) muitas vezes provocam problemas relativos
apurao de crditos para empresas de uma mesma cadeia produtiva. Por exemplo, as empresas que operam no
Sistema Simples ou no lucro presumido no apuram crditos nas compras realizadas de empresas que operam no
sistema no cumulativo.
14. Podemos denir um tributo progressivo como sendo aquele que se conforma ao conceito de capacidade de
pagamento. Ou seja, suas alquotas so estabelecidas em funo das faixas de rendimento, faturamento ou lucro. O
exemplo tpico o IRPF. A renda de um indivduo o indicador mais visvel de sua capacidade de pagamento, embora
no seja um indicador perfeito.
137
Uma Anlise da Carga Tributria Bruta e das Transferncias de Assistncia e Previdncia.....
ganhavam at dois salrios mnimos, o total da carga indireta estava em torno de
27% da renda lquida. Nas famlias cujos recebimentos mdios superavam 30
salrios mnimos, os tributos indiretos representaram pouco mais de 7% de suas
rendas lquidas. Assim, em seu conjunto, as evidncias apontaram um carter
regressivo para uma parcela considervel da carga tributria bruta em 1995 e
1996, o que contribuiria para a manuteno dos nveis de desigualdade de renda
e pobreza observados no pas naquele perodo. Outra faceta da regressividade dos
tributos foi a evidncia de que, sob o ponto de vista da origem dos recebimentos,
as famlias assalariadas suportavam maior carga scal em relao s famlias cujos
rendimentos principais eram provenientes de outras fontes (como o trabalho por
conta prpria, rendas de aluguis e aplicaes de capital e transferncias).
Os resultados obtidos por Silveira (2008) com base nos dados da POF 2002-
2003 foram similares aos de Vianna et al. (2000). As evidncias apontaram
uma pequena participao dos impostos diretos na renda pessoal, justicando
relativamente a baixa progressividade deste grupo de tributos no Brasil.
As contribuies previdencirias tambm apresentaram reduzida progressividade,
o que seria decorrente do fato de uma parte relativamente maior dos trabalhadores
mais pobres no estar formalmente liada previdncia social. Adicionalmente,
Silveira (2008) fez uma avaliao mais desagregada em relao aos principais
tributos. O IRPF mostrou-se o mais progressivo, seguido pelo IPVA. O IPTU
apresentou perl regressivo, resultado considerado inesperado e socialmente
indesejvel. Todos os tributos indiretos mostraram-se regressivos, no sendo
contrabalanados pela progressividade dos impostos diretos. Os tributos de maior
regressividade, medida em termos da concentrao da renda disponvel, foram o
ICMS, o IPI e o agregado PIS/Cons.
TABELA 4
Carga tributria direta e indireta sobre a renda total das famlias (1996 e 2003)
Renda mensal
familiar (em salrios
mnimos)
Tributao direta
(% da renda familiar)
Tributao indireta
(% da renda lquida
das famlias)
Carga tributria
total
Acrscimo de carga
tributria entre 1996
e 2003
1996 2003 1996 2003 1996 2003
At 2 1,7 3,1 26,5 45,8 28,2 48,8 20,6
2 a 3 2,6 3,5 20,0 34,5 22,6 38,0 15,4
3 a 5 3,1 3,7 16,3 30,2 19,4 33,9 14,5
5 a 6 4,0 4,1 14,0 27,9 18,0 32,0 14,0
6 a 8 4,2 5,2 13,8 26,5 18,0 31,7 13,7
8 a 10 4,1 5,9 12,0 25,7 16,1 31,7 15,6
10 a 15 4,6 6,8 10,5 23,7 15,1 30,5 15,4
15 a 20 5,5 6,9 9,4 21,6 14,9 28,4 13,5
20 a 30 5,7 8,6 9,1 20,1 14,8 28,7 13,9
Mais de 30 10,6 9,9 7,3 16,4 17,9 26,3 8,4
Fonte: Zockun et al. (2007).
138
Tributao e Equidade no Brasil: um registro da reexo do Ipea no binio 2008-2009
Por m, com o propsito de ilustrar as evidncias quanto regressividade do
sistema tributrio nacional, reproduziu-se na tabela 4 os nmeros calculados por
Zockun et al. (2007) para as cargas tributrias direta e indireta segundo o nvel de
renda familiar, medido em salrios mnimos. Estes nmeros foram obtidos com
base nas POFs 1995-1996 e 2002-2003. Em termos qualitativos, esto de acordo
com os resultados de Vianna et al. (2000) e Silveira (2008).
Nos dois anos considerados, os nmeros ilustram a baixa progressividade dos
impostos diretos e a considervel regressividade da tributao indireta, indicando
que a carga tributria regressiva. Alm disso, possvel vericar o aumento da
carga tributria total para todas as faixas de renda entre 1996 e 2003, o que j
seria esperado diante da evoluo constatada pela anlise da tabela 1 segundo
os nmeros l reportados, a carga tributria bruta subiu 5,5% do PIB naquele
perodo. Contudo, o fato que chama mais ateno na tabela 4 o aumento da
regressividade do sistema tributrio no perodo 1996-2003. De acordo com os
nmeros reportados, a carga tributria total aumentou em 20,6% para as famlias
com renda at dois salrios mnimos. Nas famlias com renda superior a 30
salrios mnimos, o aumento foi bem menor, de 8,4%.
3 TRANSFERNCIAS DE ASSISTNCIA E PREVIDNCIA E SUBSDIOS NO PERODO
1995-2008: EVOLUO, COMPOSIO, RELAO COM A DISTRIBUIO DE
RENDA E COMPORTAMENTO DA CARGA TRIBUTRIA LQUIDA
Com a nalidade de enriquecer esta anlise sobre a evoluo das transferncias
de assistncia, previdncia e subsdios (TAPS), prope-se uma desagregao
relativamente simples. Optou-se por separar as transferncias de assistncia e
previdncia propriamente ditas dos subsdios que o governo concede ao setor
privado. Alm disso, dividiram-se as transferncias entre as provenientes do
governo federal e aquelas realizadas pelos governos estaduais ou municipais.
As transferncias federais foram classicadas nos seguintes grupos: i) benefcios
do Regime Geral de Previdncia Social; ii) benefcios pagos a servidores pblicos
federais aposentados e pensionistas; iii) saques do FGTS; iv) benefcios pagos com
recursos do Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT), tais como os programas
Abono Salarial e Seguro-Desemprego; v) benefcios assistenciais referentes aos
programas Lei Orgnica da Assistncia Social (Loas) e Renda Mensal Vitalcia
(RMV);
15
e vi) demais benefcios, que incluem programas sociais de
transferncias de renda como o Programa Bolsa Famlia (PBF). Na tabela
5, apresentada a evoluo das TAPS, com a desagregao proposta, ao
longo do perodo 1995-2008. Para ns de comparao com os nmeros da
seo anterior, os valores esto expressos em proporo do PIB.
15. O programa Loas, regido segundo a Lei n
o
8.742/1993, consiste no pagamento continuado de um salrio mnimo
mensal a decientes fsicos e a idosos com 70 anos ou mais. Os benecirios devem comprovar no possurem
meios de prover a prpria manuteno e nem de t-la provida por sua famlia. O programa RMV foi extinto com a
implantao da Loas, mas ainda conta com benecirios remanescentes.
139
Uma Anlise da Carga Tributria Bruta e das Transferncias de Assistncia e Previdncia.....
TABELA 5
Transferncias de assistncia, previdncia e subsdios total e componentes
(1995 a 2008)
(Em % do PIB)
Ano 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
Total das
transferncias
12,2 12,1 12,3 13,7 13,4 13,4 13,6 14,1 14,6 14,1 14,5 14,9 14,8 14,4
Subsdios 0,5 0,4 0,6 0,3 0,3 0,6 0,5 0,2 0,2 0,1 0,2 0,2 0,2 0,2
Transferncias
de assistncia e
previdncia
11,6 11,7 11,7 13,4 13,1 12,8 13,1 13,9 14,4 14,0 14,3 14,7 14,6 14,2
Governo federal 9,5 9,5 9,6 10,7 10,5 10,1 10,5 11,2 11,7 11,5 11,8 12,1 12,0 11,7
Benefcios
previdencirios
(RGPS/INSS)
n.d. n.d. 5,0 5,5 5,5 5,6 5,8 6,0 6,3 6,5 6,8 7,0 7,0 6,6
Benefcios pagos
a servidores
aposentados e aos
pensionistas
n.d. 2,0 2,0 2,1 2,2 2,1 2,3 2,1 2,2 2,1 2,0 2,0 2,0 2,0
Saques do FGTS n.d. n.d. 1,4 1,8 1,7 1,5 1,4 1,3 1,2 1,1 1,2 1,3 1,5 1,5
Abono salarial,
Seguro-Desemprego
e demais despesas
do FAT
n.d. n.d. 0,5 0,5 0,5 0,5 0,5 0,5 0,5 0,5 0,6 0,6 0,7 0,7
Benefcios
assistenciais
(Loas e RMV)
n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. 0,3 0,4 0,4 0,5 0,5 0,5
Demais n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. 1,3 0,9 0,9 0,7 0,3 0,3
Governos estaduais
e municipais
2,1 2,2 2,1 2,6 2,6 2,7 2,7 2,7 2,6 2,5 2,5 2,6 2,5 2,5
Fontes: Finanas Pblicas do Brasil (IBGE) para o total das TAPS, dos subsdios e das transferncias provenientes do governo
federal entre 1995 e 1999, e para as transferncias dos governos estaduais/municipais entre 1995 e 2003; Sistema
de Contas Nacionais Anuais (IBGE) para o total das TAPS e dos subsdios entre 2000 e 2007 e para os valores
correntes do PIB no perodo; Sistema de Contas Nacionais Trimestrais (IBGE) para os valores correntes do PIB em 2008;
Banco Central do Brasil para os gastos do governo federal com servidores aposentados e pensionistas; Resultado
Fiscal do Governo Central (Secretaria do Tesouro Nacional) para os componentes benefcios previdencirios (INSS,
Abono Salarial, Seguro-Desemprego e demais despesas do FAT) e benefcios da Loas e RMV; Execuo Oramentria
dos Estados (Secretaria do Tesouro Nacional) e Finanas do Brasil (Secretaria do Tesouro Nacional) para o total das
transferncias provenientes dos governos estaduais e municipais entre 2004 e 2008; estimativas do autor com base
na metodologia proposta em Dos Santos (2008) para os dados referentes a 2008.
Elaborao do autor.
Obs.: n.d. = no disponvel.
De acordo com os valores reportados, o total das TAPS apresentou
crescimento no perodo, passando de 12,2% do PIB em 1995 para 14,4% em
2008. Este aumento ocorreu em dois momentos distintos: em 1998, quando
todos os componentes, exceo dos subsdios ao setor privado, cresceram acima
140
Tributao e Equidade no Brasil: um registro da reexo do Ipea no binio 2008-2009
do PIB;
16
e de 2000 a 2006 (exceto em 2004),
17
quando as TAPS cresceram
continuamente. Com relao evoluo dos componentes, vericou-se
que os subsdios constituram uma parcela pequena (no superior a 0,6%
do PIB) e decrescente do total, enquanto a participao das transferncias
dos estados e municpios aumentou sensivelmente apenas em 1998,
mantendo-se em torno de 2,6 % do PIB desde ento.
18
Assim, os nmeros
apresentados sugerem que o crescimento das transferncias do governo
federal foi o fator responsvel pela elevao observada nas TAPS no perodo
mais recente.
Os benefcios previdencirios pagos pelo RGPS/INSS constituram o
principal componente das transferncias federais, representando pouco mais de
50% delas. Estas despesas cresceram de forma contnua de 2000 a 2006, resultando
em um aumento em torno de 2% do PIB entre 1997 e 2007. Uma explicao
para o crescimento das transferncias est na sua vinculao com o valor do salrio
mnimo (SM), uma vez que ele representa o piso para os valores dos benefcios
previdencirios e aumentou consideravelmente no perodo.
19
O mesmo motivo
tambm parece explicar o crescimento (um pouco acima do PIB) dos gastos
assistenciais da Loas e RMV e dos programas nanciados com recursos do FAT entre
2004 e 2007.
20
Os saques do FGTS, por sua vez, aumentaram em 0,5% do PIB
entre 2004 e 2007, enquanto os benefcios pagos a servidores federais aposentados
e pensionistas mantiveram-se relativamente estveis em todo o perodo, em torno
de 2,1% do PIB.
Assim como se fez no caso da avaliao da progressividade ou regressividade
dos tributos, sero reportadas as principais evidncias empricas que tratam
da inuncia dos componentes das TAPS em relao melhoria ou piora da
distribuio de renda. Tais evidncias foram obtidas por Silveira (2008) com base
16. Uma possvel explicao para este aumento o pequeno crescimento do PIB em 1998. Segundo os dados do
Sistema de Contas Nacionais do IBGE, o PIB aumentou apenas 0,04% em termos reais naquele ano, a mais baixa taxa
de crescimento anual de todo o perodo 1996-2008.
17. Analogamente a 1998, a explicao para a queda da participao das TAPS em 2004 pode ser atribuda ao cresci-
mento do PIB naquele ano: 5,7% em termos reais, o maior crescimento anual de todo o perodo 1996-2008.
18. Segundo os dados da pesquisa Finanas Pblicas do Brasil, do IBGE, uma parte considervel do gasto de estados
e municpios com transferncias de assistncia e previdncia entre 78% e 85% no perodo 1995-1999, e em torno
de 95% entre 2000 e 2003 foi destinada ao pagamento de aposentadorias dos servidores pblicos daqueles entes.
Para mais detalhes, ver Dos Santos (2008).
19. A partir da srie de dados para o salrio mnimo real calculada pelo Ipea, deacionando-se o valor nominal pelo
ndice Nacional de Preos ao Consumidor (INPC), foi possvel inferir que o valor mdio anual do mnimo cresceu 64,1%
em termos reais entre 1997 e 2007. Esta srie encontra-se disponvel no site <http://www.ipeadata.gov.br>.
20. A partir dos dados calculados pelo Ipea, estima-se que o valor mdio anual do salrio mnimo cresceu 29,4% em
termos reais entre 2004 e 2007.
141
Uma Anlise da Carga Tributria Bruta e das Transferncias de Assistncia e Previdncia.....
nos dados da POF 2002-2003. Segundo as estimativas do autor, os benefcios
previdencirios concedidos pelo RGPS tm um importante papel distributivo
devido, principalmente, sua expressiva participao na renda de muitas famlias.
Estes benefcios apresentaram maior efetividade que os programas sociais de
transferncia direta de renda, os quais, apesar de se concentrarem nos estratos
inferiores de renda familiar, tiveram uma pequena participao nesta no perodo
2002 -2003. Contudo, o expressivo aumento observado no total dos recursos
transferidos e na participao na renda das famlias mais pobres entre 2003 e
2008
21
nos leva a esperar que as transferncias diretas tenham contribudo mais
efetivamente para a reduo da desigualdade nos ltimos anos.
Em relao aos auxlios e ao Seguro-Desemprego, as estimativas de Silveira
(2008) apontaram pequenas contribuies marginais quanto melhoria da
distribuio de renda, o que seria devido, em grande parte, ao fato de que estes
benefcios somente so efetivados mediante a insero formal do indivduo no
mercado de trabalho. Entretanto, em relao s aposentadorias e penses do
funcionalismo pblico (federal, estadual e municipal), as evidncias so de que
aumentos em seus valores contribuem para uma maior desigualdade da renda.
Assim, o aumento relativo vericado no componente admitido como mais
progressivo (RGPS), a manuteno da participao relativa do componente
considerado regressivo (benefcios previdencirios de servidores pblicos) e o
crescimento dos gastos assistenciais da Loas/RMV e dos programas nanciados
com recursos do FAT sugerem que as TAPS tenham impactado de forma positiva
a distribuio de renda do pas nos ltimos anos. De fato, algumas das principais
medidas disponveis para a desigualdade de renda, entre estas a participao dos
50% mais pobres na renda domiciliar, a razo entre a renda dos 10% mais ricos e
40% mais pobres e o coeciente de Gini da renda domiciliar per capita,
apresentadas na tabela 6, apontam para uma melhoria na distribuio da renda
ao longo do horizonte 1995-2007, principalmente a partir de 2001.
21. De fato, houve expanso da cobertura assistencial dos programas de transferncia direta de renda, como o caso
do Bolsa Famlia. Embora ainda no se disponha dos valores precisos para o total de recursos empregados neste pro-
grama, sabe-se que ele passou a complementar a renda de 11 milhes de famlias entre 2003 e 2008 (ANFIP, 2009).
142
Tributao e Equidade no Brasil: um registro da reexo do Ipea no binio 2008-2009
TABELA 6
Participao dos 50% mais pobres na renda domiciliar, razo entre a renda dos 10%
mais ricos e 40% mais pobres e coeciente de Gini da renda domiciliar per capita
(1995-2007)
(Em %)
Ano
Participao dos 50%
mais pobres na renda domiciliar
Razo entre a renda dos 10%
mais ricos e 40% mais pobres
Coeciente de Gini da
renda domiciliar per capita
1995 12,35 23,96 0,60
1996 12,09 24,53 0,60
1997 12,12 24,48 0,60
1998 12,34 23,92 0,60
1999 12,69 22,95 0,59
2000 n.d. n.d. n.d.
2001 12,58 23,34 0,59
2002 12,98 22,19 0,59
2003 13,22 21,42 0,58
2004 13,85 19,89 0,57
2005 14,07 19,53 0,57
2006 14,47 18,68 0,56
2007 14,74 18,09 0,55
Fonte: Ipea para a participao dos 50% mais pobres na renda domiciliar e a razo entre a renda dos 10% mais ricos e 40%
mais pobres; IBGE para o coeciente de Gini.
Obs.: n.d. = dados no disponveis.
Por m, apresenta-se na tabela 7 a evoluo da carga tributria lquida, dada pela
diferena entre a carga tributria bruta e o total das TAPS no perodo 1995-2008.
TABELA 7
Carga tributria lquida (1995-2008)
(Em % do PIB)
Ano 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
Carga
tributria
lquida
14,9 14,3 14,2 13,7 15,0 17,0 18,2 18,3 17,3 18,7 19,3 19,3 19,9 20,8
Fonte: Dados das tabelas 1 e 5.
Elaborao do autor.
A carga tributria lquida subiu 5,9 pontos, passando de 14,9% do PIB
em 1995 para 20,8% em 2008. Uma parte considervel deste aumento ocorreu
entre 1999 e 2001. Neste perodo, as TAPS mantiveram-se relativamente estveis
e a carga tributria bruta cresceu, em grande medida, devido s mudanas
nas legislaes da Cons e da CPMF, em vista da necessidade de obteno de
supervits primrios para o ajuste das contas pblicas como foi analisado na
seo 2. Outro aumento signicativo ocorreu em 2004, podendo ser atribudo
tanto ao crescimento da carga tributria bruta de 0,9% do PIB como queda
relativa das TAPS. Mesmo nos anos mais recentes, quando as TAPS cresceram
de maneira continuada, observa-se um aumento da carga tributria lquida.
143
Uma Anlise da Carga Tributria Bruta e das Transferncias de Assistncia e Previdncia.....
Assim, tais evidncias apontam que o comportamento da carga tributria bruta
determinou a trajetria da carga tributria lquida em todo o perodo, como pode
ser visto no grco 1.
GRFICO 1
Evoluo das cargas tributrias bruta e lquida (1995-2008)
(Valores do eixo vertical em % do PIB)
Fonte: Sistema de Contas Nacionais Anuais (IBGE) para os valores totais da carga tributria bruta e do PIB no perodo de 1995
e 2007, e das TAPS entre 2000 e 2007; Finanas Pblicas do Brasil (IBGE) para o total das TAPS entre 1995 e 1999;
estimativas do autor com base nas metodologias propostas em Dos Santos (2008) e Dos Santos e Costa (2008) para
os dados referentes a 2008.
Uma das justicativas para o maior crescimento relativo da carga
tributria bruta na comparao com as TAPS est no aumento das receitas das
contribuies sociais (Cons, CPMF, CSLL etc.) em relao s despesas com
assistncia e previdncia. Em grande parte, isto pode ser atribudo ao mecanismo
da desvinculao, criado em 1994 logo aps a implementao do Plano Real
e atualmente denominado Desvinculao de Receitas da Unio (DRU).
A DRU estabelece que 20% das receitas arrecadadas com aquelas contribuies
podem no ser obrigatoriamente alocadas nas reas de previdncia, sade
ou assistncia social.
22
Assim, seu principal efeito transferir recursos do
oramento da seguridade para o oramento scal, contribuindo para que as
metas de supervit primrio, que passaram a constar formalmente no texto da Lei
22. O Artigo 195 da Constituio Federal de 1988 determina que as contribuies sociais sobre a folha de pagamento,
o lucro e o faturamento das empresas nanciem exclusivamente a seguridade social.
144
Tributao e Equidade no Brasil: um registro da reexo do Ipea no binio 2008-2009
Oramentria Anual a partir de 1999, sejam alcanadas. Ainda que no existam
dvidas quanto ao fato de a desvinculao de receitas contribuir para o resultado
primrio, no h consenso quanto ao montante de recursos desviados nos ltimos
anos. Segundo estimativas apresentadas pela Associao Nacional dos Auditores
Fiscais da Receita Federal do Brasil (ANFIP, 2009), a DRU desviou para outras
nalidades mais de R$ 145 bilhes das receitas do oramento da seguridade social
entre 2005 e 2008. Entretanto, Dias (2008) argumenta que reas como sade e
educao recebem o aporte de outras fontes de recursos, sendo eventualmente
compensadas pela desvinculao e, no caso da seguridade social, h o aporte de
recursos do Tesouro Nacional para cobrir o dcit existente.
4 A CRISE INTERNACIONAL E O COMPORTAMENTO DA CARGA TRIBUTRIA
BRUTA E DAS TRANSFERNCIAS DE ASSISTNCIA E PREVIDNCIA NO
PRIMEIRO SEMESTRE DE 2009
A ecloso da crise nanceira internacional de 2008 e o contgio da economia
brasileira a partir do quarto trimestre daquele ano interromperam o perodo de
dinamismo econmico que se iniciara em 2004. Em uma comparao entre os
primeiros semestres de 2008 e 2009, observa-se uma tendncia de queda no PIB
e nas demais variveis que constituem a base de incidncia dos principais tributos,
como o caso da produo industrial, do faturamento, do valor adicionado e
dos lucros das empresas.

Alm disso, algumas medidas de desonerao tributria
anunciadas pelo governo federal para enfrentar a crise, como a reduo do IPI
para a indstria de veculos automotivos, tambm contriburam para a queda
recente na arrecadao.
Nesta seo, apresenta-se a evoluo das cargas tributrias bruta e lquida
e das transferncias de assistncia e previdncia ao longo dos dois primeiros
trimestres de 2009. A base de comparao ser os mesmos trimestres de 2008,
perodo que pode ser considerado anterior propagao da crise na economia
brasileira. Inicia-se a anlise com a carga tributria bruta. A tabela 8 apresenta
sua evoluo total e desagregada por componentes e tributos principais no
perodo compreendido entre o primeiro trimestre de 2008 e o de 2009.
Segundo os nmeros apresentados, o total da carga tributria bruta caiu em
torno de 0,7% do PIB durante o primeiro semestre de 2009 em comparao ao
mesmo perodo do ano anterior. A carga total chegou a subir 0,2% do PIB no
primeiro trimestre de 2009 em comparao ao primeiro trimestre de 2008 ,
quando o bom desempenho das contribuies previdencirias (aumento de
0,9% do PIB) e o ligeiro crescimento na arrecadao dos impostos sobre renda,
propriedade e capital em relao ao PIB compensaram a queda observada nos
impostos sobre produtos (de 1% do PIB). Tambm importante observar que
a queda real do PIB no primeiro trimestre de 2009 foi um pouco superior
do segundo no mesmo ano (1,8% e 1,6%, respectivamente, em comparao
145
Uma Anlise da Carga Tributria Bruta e das Transferncias de Assistncia e Previdncia.....
aos mesmos trimestres do ano anterior, calculadas com base nos valores do PIB
divulgados nas Contas Nacionais Trimestrais do IBGE). Destarte, a piora relativa
de todos os componentes da carga tributria bruta durante o segundo trimestre
de 2009, resultando em uma queda total de 0,9% do PIB em relao ao segundo
trimestre de 2008, pode ser em parte justicada pela piora da arrecadao com
relao ao desempenho de toda a economia.
TABELA 8
Carga tributria bruta, seus componentes e principais tributos no perodo entre o
primeiro trimestre de 2008 e o 2

trimestre de 2009
(Em % do PIB)
Perodo 2008/T1 2008/T2 2008/T3 2008/T4 2009/T1 2009/T2
Carga tributria bruta total 37,9 33,9 33,4 35,7 38,0 33,1
Impostos sobre produtos 15,2 14,6 14,9 15,2 14,0 13,5
IPI 1,2 1,2 1,3 1,2 0,9 0,8
ICMS 7,4 7,2 7,3 7,4 7,4 6,9
II 0,5 0,5 0,6 0,7 0,6 0,4
IOF 0,6 0,7 0,7 0,7 0,6 0,6
Cons 4,0 3,9 4,0 3,9 3,4 3,1
Demais 1,4 1,2 1,1 1,3 1,2 1,7
Outros impostos ligados produo 1,9 1,4 1,4 1,4 2,0 1,4
Contribuio do salrio-educao 0,4 0,3 0,3 0,3 0,4 0,3
Demais 1,5 1,1 1,1 1,1 1,6 1,1
Impostos sobre a renda, a propriedade e o capital 11,5 8,7 8,0 8,3 11,8 8,7
IR 6,7 5,8 5,1 5,7 6,5 5,6
IPVA 1,4 0,5 0,3 0,2 1,6 0,5
CPMF 0,1 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0
CSLL 1,5 1,3 1,3 1,4 1,7 1,3
Demais 1,8 1,2 1,1 1,0 2,0 1,3
Contribuies previdencirias 9,4 9,1 9,1 10,7 10,2 9,6
Fonte: Cotepe/STN/MF, Sistema de Contas Nacionais (IBGE) e estimativas do autor com base na metodologia proposta em
Dos Santos e Costa (2008).
Elaborao do autor.
Com relao ao desempenho dos componentes e principais tributos,
observa-se uma queda na arrecadao dos impostos sobre produtos de 2,3% do
PIB no primeiro semestre de 2009, que pode ser atribuda ao IPI e Cons.
A queda do primeiro tributo, estimada em 0,7% do PIB, foi a mais acentuada
entre as desoneraes e compensaes tributrias que foram promovidas pelo
governo federal, ocorrendo predominantemente na indstria automobilstica.
Quanto Cons, a queda na arrecadao de 1,4% do PIB pode ser explicada
em parte pelas compensaes da Petrobras, que utilizou crditos do IRPJ e da
CSLL relativos a 2008 para pagar a Cide, o PIS e a Cons do primeiro trimestre
de 2009. Quanto aos impostos sobre renda, propriedade e capital, o pequeno
aumento durante o primeiro trimestre de 2009 pode ser atribudo ao IPVA e
146
Tributao e Equidade no Brasil: um registro da reexo do Ipea no binio 2008-2009
CSLL. O crescimento na arrecadao desta ltima explicado pela maior alquota
(15% a anterior era de 9%) que passou a ser cobrada das instituies nanceiras
a partir de maio de 2008 (tabela 2). No obstante, a arrecadao do IR caiu em
torno de 0,3% do PIB no semestre, muito provavelmente em consequncia das
desoneraes e compensaes que afetaram o IRPF, o IRPJ e o Imposto de Renda
Retido na Fonte de Pessoa Fsica (IRRF/PF) derivado do capital. Por sua vez, o
crescimento das contribuies previdencirias (de 1,3% do PIB no semestre) pode
ser explicado pela sua vinculao massa salarial, que se manteve em crescimento
mesmo aps a chegada da crise.
Segundo o Ipea (2009b), a queda na arrecadao esteve concentrada em poucos
setores da atividade econmica. A maior ocorreu no setor automotivo, incluindo
indstria e comrcio de veculos, sendo quase um tero (R$ 1,8 bilho em R$ 6
bilhes) explicada pela reduo do IPI. Em seguida, vem o setor nanceiro, no qual
boa parte da queda na arrecadao (R$ 2,2 bilhes em R$ 6 bilhes) atribuda ao m
da CPMF e menor alquota de IOF sobre as operaes de crdito. No que tange ao
setor petroqumico, uma perda de R$ 3,6 bilhes (dos R$ 5,4 bilhes da queda total)
atribuda s compensaes realizadas pela Petrobras na Cide, no PIS e na Cons.
A tabela 9 apresenta a evoluo das transferncias de assistncia e previdncia
entre os primeiros trimestres de 2008 e de 2009.
TABELA 9
Transferncias de assistncia e previdncia entre o primeiro trimestre de 2008 e
o 2

trimestrede de 2009
(Em % do PIB)
Perodo 2008/T1 2008/T2 2008/T3 2008/T4 2009/T1 2009/T2
Total das transferncias 13,5 13,8 14,4 15,6 15,9 15,6
Governo federal 10,7 10,7 11,6 12,2 12,3 11,8
Gastos com servidores aposentados e
pensionistas
1,8 2,1 1,8 2,3 2,1 2,2
Benefcios previdencirios (RGPS/INSS) 6,5 6,2 6,9 7,0 7,2 6,6
Abono, Seguro-Desemprego e demais
despesas do FAT
0,5 0,5 1,0 0,7 0,7 0,7
Benefcios assistenciais (Loas e RMV) 0,5 0,6 0,5 0,5 0,6 0,6
Saques do FGTS 1,4 1,4 1,4 1,7 1,8 1,6
Governos estaduais e municipais 2,3 2,6 2,3 2,9 2,6 2,8
Demais 0,6 0,5 0,5 0,5 1,0 0,9
Fonte: Banco Central do Brasil para os gastos do governo federal com servidores aposentados e pensionistas; Resultado
Fiscal do Governo Central (STN/MF) para os componentes de benefcios previdencirios (INSS, Abono Salarial, Seguro-
Desemprego e demais despesas do FAT), benefcios da Loas e RMV; Execuo Oramentria dos Estados (STN/MF) e
Finanas do Brasil (STN/MF) para o total das transferncias provenientes dos governos estaduais e municipais em 2008;
Sistema de Contas Nacionais (IBGE) e estimativas do autor com base na metodologia proposta em Dos Santos (2008).
Elaborao do autor.
147
Uma Anlise da Carga Tributria Bruta e das Transferncias de Assistncia e Previdncia.....
Diferentemente do comportamento da carga tributria bruta, as transfern-
cias de assistncia e previdncia cresceram em torno de 4,2% do PIB durante o
primeiro semestre de 2009 em comparao ao mesmo perodo do ano anterior.
Tal trajetria j era esperada em vista da queda real do PIB durante este perodo e
do fato de a maioria das transferncias governamentais estarem vinculadas ao SM,
que manteve seu valor real relativamente estvel. Os maiores aumentos nos seus
componentes foram observados nos benefcios previdencirios do RGPS (1,1%
do PIB), nos saques do FGTS (0,7% do PIB) e nas transferncias efetuadas pelos
governos estaduais e municipais (0,6% do PIB). O maior crescimento de todos
os componentes durante o primeiro trimestre de 2009 pode ser atribudo maior
queda real do PIB neste perodo (1,8%, superior queda real de 1,6% vericada
no segundo trimestre de 2009).
Em vista da queda da carga tributria bruta e do aumento vericado nas
transferncias governamentais, a carga tributria lquida caiu em torno de 4,8%
do PIB durante o primeiro semestre de 2009, em comparao ao mesmo perodo
do ano anterior. Os nmeros da tabela 10 mostram uma queda um pouco maior
no segundo trimestre daquele ano.
Assim, em termos scais, a propagao da crise nanceira internacional na
economia brasileira levou a uma queda na carga tributria bruta (em torno de
0,7% do PIB durante o primeiro semestre de 2009, em comparao ao mesmo
perodo de 2008), motivada tanto pela queda no nvel de atividade como pelas
medidas de desonerao e compensao tributria promovidas pelo governo
federal. Embora estas medidas tenham sido importantes para se evitar uma reduo
ainda maior na atividade econmica, no nvel de emprego e nos salrios, ainda
no houve, at o momento, uma contrapartida em relao aos gastos do governo.
Alm do crescimento das despesas com assistncia e previdncia, os demais
componentes do gasto pblico parecem ter seguido uma trajetria semelhante
ao longo do mesmo perodo. Os nmeros sobre o resultado primrio do setor
pblico (denido pela diferena entre as receitas e as despesas no nanceiras)
apresentados na tabela 11 mostram uma reduo sensvel deste montante em
relao aos dois primeiros trimestres de 2008.
TABELA 10
Carga tributria lquida entre o primeiro trimestre de 2008 e o 2 trimestre de 2009
(Em % do PIB)
Perodo 2008/T1 2008/T2 2008/T3 2008/T4 2009/T1 2009/T2
Carga tributria lquida 24,4 20,0 19,0 20,1 22,1 17,6
Fonte: Dados das tabelas 8 e 9.
Elaborao do autor.
148
Tributao e Equidade no Brasil: um registro da reexo do Ipea no binio 2008-2009
TABELA 11
Resultado primrio entre o primeiro trimestre de 2008 e o 2

trimestre de 2009
(Em % do PIB)
Perodo 2008/T1 2008/T2 2008/T3 2008/T4 2009/T1 2009/T2
Resultado primrio 6,2 5,1 3,6 -0,4 2,6 2,1
Fonte: Dados mensais Banco Central do Brasil e Sistema de Contas Nacionais (IBGE).
5 CONSIDERAES FINAIS
De 1995 a 2008, perodo de relativa estabilidade na economia brasileira, a
carga tributria bruta experimentou um aumento considervel, subindo de
27% do PIB para o patamar de 35,2%. Este crescimento na arrecadao pode
ser relacionado a dois momentos distintos. No primeiro, diante de um cenrio
internacional caracterizado por crises cambiais, escassez de investimentos
estrangeiros e incerteza, o governo recorreu ao aumento das alquotas das
principais contribuies federais como forma de alcanar maior equilbrio das
contas pblicas e sinalizar seu comprometimento com as metas de supervit
primrio formalmente adotadas a partir de 1998. Desta forma, de 1998 a 2001,
ocorreram sucessivos aumentos na carga tributria bruta, resultando em uma
elevao total de 5,4% do PIB. O segundo momento de crescimento signicativo
estimado em 3,3% do PIB esteve relacionado ao ambiente macroeconmico
favorvel de 2004 a 2008, caracterizado pelos aumentos da renda, do lucro e do
emprego, o que impulsionou a arrecadao dos principais tributos (IR, Cons,
ICMS e contribuies previdencirias).
De acordo com as evidncias empricas disponveis na literatura, pode-
se dizer que o aumento da carga tributria bruta tambm elevou o grau de
regressividade da tributao durante o perodo considerado, de forma que o
crescimento da tributao se mostrou relativamente maior para as famlias com
renda de at dois SMs. Uma das justicativas para este aumento na regressividade
foi a constatao de que a participao dos tributos diretos na renda familiar
relativamente pequena quando comparada tributao indireta. Soma-se a isto
a evidncia de que o crescimento da arrecadao foi, em boa parte do perodo,
impulsionado por aumentos de tributos apontados como regressivos (como o
caso da Cons e do ICMS).
Todavia, o aumento da carga tributria bruta tambm permitiu crescimento
das transferncias governamentais de assistncia e previdncia, que passaram
de 12,2% do PIB em 1995 para 14,8% em 2008. Na composio destas
transferncias, destaca-se o aumento observado nos benefcios previdencirios
do RGPS/INSS entre 1997 e 2007 em torno de 2% do PIB. Alm disso,
as evidncias empricas citadas na literatura indicam um importante papel
149
Uma Anlise da Carga Tributria Bruta e das Transferncias de Assistncia e Previdncia.....
distributivo para estes benefcios, devido sua considervel participao na renda
total das famlias. H ainda o fato de que os programas sociais de transferncia
direta de renda como o Bolsa Famlia , que atingem indivduos dos nveis
mais baixos de rendimentos, apresentaram um aumento expressivo entre 2003 e
2008. Assim, muito provvel que o aumento das transferncias governamentais
tenha contribudo com a melhoria da distribuio de renda do pas nos anos mais
recentes. Apesar disso, vericou-se que o crescimento relativo da carga tributria
bruta foi muito superior elevao das transferncias governamentais na maior
parte do perodo analisado, o que resultou em um aumento na carga tributria
lquida de 5,9% do PIB.
Por m, em vista da constatao de que o sistema tributrio nacional po-
deria ser aperfeioado em relao aos princpios de equidade e justia social,
importante mencionar que este ponto parece ter sido negligenciado na proposta
mais recente de reforma tributria, encaminhada ao Congresso Nacional em 2008.
Esta proposta contemplou prioritariamente as questes referentes competitivi-
dade das empresas nacionais no que se refere cumulatividade da tributao ,
ao modelo federativo nacional e ao desenvolvimento regional basicamente
pontos referentes partilha do ICMS. Contudo, tambm importante destacar
uma iniciativa mais recente do governo federal na discusso da iniquidade
promovida pela tributao. O documento Indicadores de Equidade do Sistema
Tributrio Nacional, elaborado pelo Conselho de Desenvolvimento Econmico
e Social (CDES), aponta alguns aspectos crticos do atual modelo tributrio com
relao regressividade, distribuio e ao retorno social dos tributos.
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150
Tributao e Equidade no Brasil: um registro da reexo do Ipea no binio 2008-2009
DOS SANTOS, C.; COSTA, F. Uma metodologia de estimao da carga
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151
Uma Anlise da Carga Tributria Bruta e das Transferncias de Assistncia e Previdncia.....
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CAPTULO 4
A EVOLUO DA ESTRUTURA TRIBUTRIA
E DO FISCO BRASILEIRO: 1889-2009*
Fabrcio Augusto de Oliveira**
1 INTRODUO
Este captulo dedica-se anlise da evoluo da estrutura tributria e da constituio
e organizao do sco brasileiro no longo perodo que se estende de 1889 aos
dias atuais. Objetiva identicar as funes atribudas ao Estado, poltica scal e
tributao, e as foras que inuenciam e determinam o formato das estruturas
tributrias as quais terminam viabilizando ou cerceando o cumprimento deste
papel , assim como as mudanas necessrias tanto para sua modernizao
quanto para seu manejo como instrumento pr-ativo de poltica econmica.
Outrossim, busca compreender de que modo o aparelho scal evoluiu em meio
s transformaes histricas no perodo considerado, propiciando ao Estado
condies mais ou menos favorveis na arrecadao de tributos para o desempenho
de suas funes.
No tocante s estruturas tributrias, a hiptese que permeia a anlise que
estas s podem ser compreendidas numa perspectiva histrica, a qual contemple
os seus principais determinantes, que aqui se consideram o padro de acumulao
e o estgio de desenvolvimento atingido por um determinado pas, o papel que
o Estado desempenha em sua vida econmica e social e a correlao das foras
sociais e polticas atuantes no sistema. Em pases federativos, inclui-se o que
se manifesta nas inevitveis disputas por recursos que se travam entre os entes
que compem a federao. Inuncias conjunturais nestas estruturas, embora
relevantes em determinados contextos e perodos, no costumam ser decisivas
para modicar substancialmente seu formato.
* Trabalho elaborado no mbito do convnio Ipea/Cepal, entre agosto e novembro de 2009, como captulo do livro
Estado, instituies e democracia, do projeto Perspectivas do desenvolvimento brasileiro.
** Professor do Programa de Ps-Graduao em Administrao Pblica da Escola de Governo da Fundao Joo Pinheiro.
154
Tributao e Equidade no Brasil: um registro da reexo do Ipea no binio 2008-2009
Importante nesta anlise o papel atribudo ao Estado pelo pensamento
dominante, pois este que vai denir no somente a dimenso do campo da
atuao estatal, mas tambm as funes precpuas da poltica scal e da tributao
neste processo. Nesta perspectiva, enquanto o pensamento clssico e neoclssico
cerceou consideravelmente as aes do Estado, por consider-las nocivas para o
sistema econmico, e limitou a funo da poltica scal e da tributao a objetivos
arrecadatrios e ao equilbrio scal, o pensamento keynesiano deu um novo status
para esta instituio e instrumentos, transformando-os em veculos importantes
para sustentar o sistema econmico, o que se reetiu sobre suas estruturas e
formas de atuao. Da mesma maneira, com a crise das ideias keynesianas e a
transformao do capitalismo na etapa mais recente de seu desenvolvimento,
retornaram as propostas de maiores restries ao Estado, poltica scal e
tributao. Como decorrncia, foi novamente negada a funo estatal de
promover polticas de desenvolvimento econmico e social, sendo-lhe atribuda
a de apenas garantir, por meio de uma gesto scal responsvel, as condies
requeridas, nesta perspectiva terica, para a estabilidade econmica. este o
caminho percorrido pelas reformas que esto sendo realizadas neste campo, na
atualidade, por diversos pases do mundo capitalista, guiadas pelo compromisso
com as questes da competitividade e da sustentabilidade da dvida pblica.
Na anlise sobre o caso brasileiro realizada neste captulo, pode-se
conrmar ser essa a trajetria percorrida pelo Estado e pelo sistema tributrio,
com a estrutura deste condicionada tanto pela natureza de suas bases
econmicas quanto pelo arranjo federativo estabelecido em cada um dos
perodos analisados. De um Estado de cunho liberal at 1930 com limitada
interveno na atividade econmica e reduzida carga tributria gerada
predominantemente por impostos sobre o comrcio exterior , evoluiu-se,
nos perodos seguintes, quando as ideias keynesianas e cepalinas ganharam
fora, para a condio de um Estado desenvolvimentista, que, no entanto, teve
de lanar mo de outras fontes de nanciamento para desempenhar seu papel.
Com efeito, apesar da expanso das atividades produtivas internas, estas no
eram sucientes para dot-lo de recursos para o nanciamento de suas atividades.
Tampouco reformas de profundidade em sua estrutura se mostraram viveis,
dado o pacto poltico do Estado de compromisso que sustentou suas aes at
o nal da dcada de 1950. Tais reformas s foram efetivamente realizadas na
dcada seguinte, quando o sistema foi, nalmente, ajustado tanto para dar
condies de o Estado desempenhar seu papel quanto para transform-lo num
instrumento efetivo de poltica econmica. Na dcada de 1990, sob a inuncia
das transformaes conhecidas pelo capitalismo com o processo de globalizao
nanceira, de produtos e de investimentos e do novo paradigma terico que
deu outro status para a atuao do Estado, da poltica scal e da tributao, as
155
A Evoluo da Estrutura Tributria e do Fisco Brasileiro: 1889-2009
reformas necessrias do sistema tributrio para se ajustar a este novo quadro
tm sido obstadas principalmente pela precedncia que tem, neste iderio,
o compromisso com o ajuste scal para garantir a sustentabilidade da dvida.
Faz-se, ainda, uma anlise da evoluo do sco brasileiro ao longo de todo
o perodo considerado, procurando-se mostrar que apenas quando se realiza uma
reforma mais profunda do sistema tributrio, na dcada de 1960, e o Estado v
suas bases de nanciamento fortalecidas, que se comea a avanar na efetiva
constituio de suas estruturas com o aumento do quadro de pessoal, a criao
de instrumentos de controle dos contribuintes em geral, a integrao sistmica
de unidades de scalizao e de arrecadao e a criao em 1968 da Secretaria da
Receita Federal (SRF). Este processo se acentuar nas dcadas seguintes, com a
revoluo ocorrida nos sistemas de informao, que abrir novos caminhos para o
aprimoramento desta estrutura; com a unicao do sco, em 2008, operando-se
a unio da Receita Federal e do Instituto Nacional do Seguro Social (INSS) numa
nica estrutura que passou a ser denominada Super-Receita; e que se completar
com uma expressiva modernizao dos scos estaduais e municipais, bem como
das instituies envolvidas nas questes scais por exemplo, os tribunais de
contas e o Ministrio Pblico.
2 ECONOMIA AGROEXPORTADORA, ESTADO OLIGRQUICO E
FEDERAO: 1889-1930
2.1 A Constituio de 1891 e a nova moldura tributria
O grande tema debatido no processo de elaborao da Constituio de 1891,
no campo scal, foi o da partilha de receitas entre os entes que passaram a
integrar a recm-criada Federao em 1889, o que compreensvel. Anal, nesta
Constituio que formalizaria a ruptura com o perodo imperial e inauguraria
o regime republicano , o mais importante era, de fato, a denio de uma
estrutura de distribuio de competncias scais entre a Unio e os estados, em
substituio vigente no perodo anterior, medida indispensvel para cimentar
a nova forma de organizao poltica do Estado brasileiro. Entre as posies
extremadas que se manifestaram na elaborao da Constituio, fossem em favor
da Unio ou dos estados, terminou prevalecendo o bom senso. Foi aprovada, no
nal, uma estrutura de maior equilbrio nesta repartio, necessria para garantir
e resguardar a fora da nova Federao.
No houve grandes preocupaes com o efeito dos tributos sobre o
contribuinte ou a economia, nem com a explorao de novas bases da tributao.
No poderia ser diferente: apesar das importantes transformaes estruturais
que o pas vinha conhecendo nas ltimas dcadas do sculo XIX com o avano
da produo cafeeira, o m da escravatura, a entrada macia de imigrantes que
156
Tributao e Equidade no Brasil: um registro da reexo do Ipea no binio 2008-2009
a ela se seguiu, a ampliao do trabalho assalariado e o progressivo aumento de
sua participao nos uxos comerciais e nanceiros da economia internacional ,
o fato que tais transformaes se encontravam em estgio incipiente, sem
ainda terem produzido alteraes relevantes nas bases produtivas do pas, cujas
caractersticas eram, essencialmente, as de uma economia agroexportadora. No
havia, como decorrncia, condies para se realizarem deslocamentos importantes
nas bases da tributao no pas, nem para permitir, ao Estado central, ampliar
suas fontes de arrecadao, ou mesmo para abrir mo de tributos que no tinham
bem denido seu fato gerador.
No surpreende, assim, que a nova estrutura de tributos aprovada pouco
se distanciasse da vigente nos perodos anteriores. Apesar do equilbrio que se
buscou ao se garantir uma melhor distribuio das competncias entre a Unio
e os estados, seus resultados no foram favorveis para assegurar a harmonia
federativa. Um exame desta nova estrutura, contida no quadro 1, ajuda a entender
melhor estas questes.
A nova estrutura, comparada que vigorava no ltimo ano do Imprio, se
apresentava bem mais enxuta. Foram excludos vrios impostos que integravam
o oramento federal de 1889, como os impostos de armazenagem, de faris, de
docas e de transportes, e os incidentes sobre os subsdios e vencimentos recebidos
dos cofres pblicos e tambm sobre os dividendos distribudos pelas sociedades
annimas. Igualmente, eliminaram-se alguns impostos de competncia das
ento provncias, como os dzimos de gneros alimentcios, subsdio literrio,
taxa de viao em estradas provinciais, entre outros. Foram mantidos, por sua
vez, tributos criados durante o perodo colonial, mas que tiveram sua base
de incidncia ampliada, como a taxa de selo (Alvar de 17/06/1809) ou de
indstrias e prosses (fuso de impostos incidentes sobre lojas, casas de leiles
e modas e sobre despachantes e corretores), assim como os impostos sobre o
patrimnio e a transmisso de propriedade, cobrados ou pelo poder central ou
pelas provncias (sisas dos bens de raiz, dcima dos legados e heranas, dcima
dos rendimentos dos prdios urbanos, transmisso de propriedade). Alm destes,
preservaram-se, com nomenclatura modicada, os principais impostos do Estado:
o de importao, que os estados pleitearam inicialmente, e o de exportao
(ex-direitos de entradas e sadas, vigentes nos perodos colonial e imperial).
interessante notar ter-se aberto mo, nessa estrutura, da instituio de
impostos que, alm de j estarem sendo cobrados h algum tempo, transformar-
se-iam nas mais importantes fontes de receita para os cofres pblicos, medida
que o pas avanou no processo de industrializao da economia, como os
incidentes sobre o consumo de bens e sobre a renda. O imposto sobre o consumo
era anteriormente cobrado sob a forma dos dzimos sobre as mercadorias em
geral (pescado, gado, embarcaes, azeite, tabaco etc.) e, posteriormente, j com
157
A Evoluo da Estrutura Tributria e do Fisco Brasileiro: 1889-2009
esta denominao, sobre mercadorias especcas (sal, fumo, rap), ao passo que
o imposto de renda era cobrado na forma de impostos como os de Novos e
Velhos Direitos e, depois, como Subsdios e Vencimentos. Tanto no caso do
imposto de consumo quanto no do imposto de renda, tal posio parecia decorrer
da opinio no consensual de que sobre estes fatos geradores j incidia o
imposto sobre indstrias e prosses que havia sido estendido, desde 1867, para
toda e qualquer atividade industrial ou prossional. Isto tambm ocorria quanto
ao imposto do selo que, alm de cobrado, na sua origem, sobre quaisquer ttulos,
folhas de livros, papis forenses e comerciais, passou com as mudanas feitas
no sistema tributrio, entre 1865 e 1870, no intuito de garantir nanciamento
para a Guerra do Paraguai a atingir, pelo sistema de estampilhas, todos os atos e
transaes em que o capital viesse a se manifestar, sob a forma de valores e somas,
de transmisso de uso e gozo de propriedade.
QUADRO 1
Constituio de 1891: distribuio das competncias tributrias
Unio
Sobre a importao de procedncia estrangeira;
direitos de entrada, sada e estada de navios, sendo livre o comrcio de cabotagem s mercadorias nacionais, bem como s
estrangeiras que j tenham pago imposto de importao;
taxas de selo;
taxas de correios e telgrafos federais; e
outros tributos, cumulativos ou no, desde que no contrariem a discriminao de rendas previstas na Constituio.
Estados
Sobre a exportao de mercadorias de sua prpria produo;
sobre imveis rurais e urbanos;
sobre a transmisso de propriedade;
sobre as indstrias e prosses;
taxas de selo quanto aos atos emanados de seus respectivos governos e negcios de sua economia;
contribuies concernentes aos seus telgrafos e correios; e
outros tributos, cumulativos ou no, desde que no contrariem a discriminao de rendas previstas na Constituio.
Municpios
Atribuio de competncias a cargo dos estados.
Fonte: Constituio Brasileira de 1891.
Elaborao do autor.
De qualquer forma, no se pode ignorar o fato de que, no perodo de
elaborao e aprovao da nova Constituio, eram fortes os ventos liberais que
sopravam em volta do mundo. O paradigma terico dominante preconizava
158
Tributao e Equidade no Brasil: um registro da reexo do Ipea no binio 2008-2009
papis bem restritos para o Estado, limitando, consequentemente, o volume de
recursos que este poderia extrair do setor privado para cumprir suas tarefas, sob
pena de provocar prejuzos para o sistema produtivo. Alm disso, a lembrana,
ainda viva, e a fadiga da sociedade em relao aos impostos escorchantes e
muitas vezes irracionais cobrados tanto na Colnia quanto no Imprio podem
ter concorrido para inuenciar os trabalhos dos constituintes na denio desta
estrutura. De qualquer modo, a autonomia concedida Unio para criar novos
tributos, cumulativamente ou no, desde que no se contrariasse a discriminao
de rendas prevista no texto constitucional, garantiria que novos impostos
pudessem ser institudos a qualquer tempo.
Com o papel do Estado liberal restrito a poucas atividades, no deve
causar estranheza o fato de se terem circunscrito suas receitas principalmente
s derivadas do comrcio exterior atividades de importao e exportao ,
o motor dinmico da economia, poca, com poucos outros impostos incidindo
sobre as atividades internas, cujos mercados de trabalho, renda e produto
se encontravam em fase incipiente de formao. De fato, no nal do sculo XIX,
enquanto a agricultura respondia por algo em torno de 40% do produto interno
bruto (PIB), a participao das exportaes alcanava mais de 20% na sua gerao,
garantindo divisas para o pas cobrir suas necessidades de importaes de bens e
servios. Os impostos que incidiam sobre as importaes representavam mais
de 60% das receitas do Imprio. Neste contexto histrico e terico, a funo da
tributao consistia precipuamente em prover o governo de recursos destinados
a desempenhar suas limitadas atividades, inexistindo seu manejo enquanto
instrumento de poltica econmica voltado para outros objetivos.
Do ponto de vista da discriminao de receitas para os estados, a Constituio
de 1891 destinou-lhes: i) o imposto de exportao, que o projeto original propunha
extinguir em 1898, devido s suas implicaes negativas para a concorrncia da
produo nacional no mercado externo, tendo sua alquota limitada, por esta
razo, a 30%; ii) os impostos sobre o patrimnio (imveis rurais e urbanos e sobre
a transmisso de propriedade), que j eram, em geral, cobrados pelas provncias;
e iii) os impostos sobre as atividades de suas economias (indstria e prosses e
taxa de selo). Alm da superposio, nesta estrutura, de alguns tributos tambm
cobrados pela Unio (selo, loterias), a autonomia a eles concedida, semelhana
do que ocorreu com a Unio, para criar novos tributos no discriminados no texto
constitucional, cumulativamente ou no, deixou uma importante porta aberta
para a ampliao de suas receitas, desde que necessrio, com o risco, entretanto, de
se instabilizar o sistema como resultado deste poder concorrente. Alm disso, ao
no se discriminar receita para os municpios, atribuindo tal responsabilidade aos
estados, reforaram-se as fontes de instabilidade pelas disputas de bases tributrias
que poderiam ocorrer entre estes nveis de governo.
159
A Evoluo da Estrutura Tributria e do Fisco Brasileiro: 1889-2009
Do ponto de vista do equilbrio federativo, no entanto, apesar de se ter
concedido autonomia aos estados no somente no campo das competncias
tributrias como em outras diversas reas (poltica, nanceira, administrativa,
trabalhista) no se teve, na elaborao da Constituio, preocupao em estabelecer
mecanismos de redistribuio de receitas para compensar ou pelo menos atenuar
as desigualdades econmicas e tributrias entre eles existentes. Ora, a atividade
produtiva se concentrava predominantemente na regio Sudeste, notadamente
em So Paulo e Minas Gerais e, em menor escala, no Rio de Janeiro e no Rio
Grande do Sul. O poder central encontrava-se enfraquecido nanceiramente e
dominado pelas oligarquias regionais mais poderosas econmica e politicamente.
Estas deniam, em seu benefcio, as principais medidas de poltica econmica,
e o governo republicano no dispunha, portanto, de condies para adotar tais
medidas. Isto tambm no era recomendado pelo pensamento dominante sobre
o papel do Estado e da tributao. Assim a nova Federao transformou-se, na
prtica, numa federao para poucos, e o sistema tributrio em uma caixa de
ressonncia destes conitos, preservando e ampliando suas distores.
2.2 Crises, dcits pblicos e mudanas tributrias: a criao e o pequeno
avano dos impostos internos
At 1930, tendo como motor dinmico da economia a atividade agroexportadora,
o Brasil altamente dependente do comrcio exterior tanto para a gerao de
renda e a realizao dos lucros do sistema, quanto para suprir o Estado dos
recursos necessrios para o cumprimento de suas funes viu seus ciclos
econmicos oscilarem ao sabor de dois tipos de choques externos, alm dos
internos: os decorrentes das peridicas utuaes da oferta e dos preos do caf,
o principal produto de exportao; e os que tinham origem nas perturbaes da
economia internacional, que afetavam a demanda dos pases centrais (FRITSCH,
1997, p.34). Independentemente de sua origem, estes choques implicavam, para
o pas, menores nveis de produo, exportaes, importaes, emprego, renda e,
consequentemente, menor arrecadao para o Estado.
Em decorrncia disso, aps uma dcada de estagnao subsequente instau-
rao do regime republicano, o pas conseguiu, entre 1901 e 1930, registrar taxas
de crescimento do PIB superiores a 5% em apenas 13 anos, rapidamente sucedidas
de reduo ou contrao do produto. Na primeira metade da dcada de 1900,
aps o crescimento espetacular de 14,3% em 1901, a expanso do PIB foi baixa
at 1905, devido poltica monetria altamente restritiva implementada pela ad-
ministrao anterior (Campos Sales/Joaquim Murtinho), inibidora dos ganhos
que comeavam a ser colhidos com o crescimento das exportaes de borracha
e com a vinda de investimentos europeus para a periferia. No ciclo que perdu-
rou at 1913, quando o abrandamento da poltica monetria propiciou melhor
160
Tributao e Equidade no Brasil: um registro da reexo do Ipea no binio 2008-2009
aproveitamento das favorveis condies externas, a Primeira Grande Guerra Mun-
dial (1914-1918) paralisou os mercados dos pases centrais e a economia internacio-
nal. As polticas restritivas implementadas por alguns pases centrais s voltas com
fortes presses inacionrias e hiperinacionrias, somadas, mais tarde, grande
crise mundial de 1929/1930, se encarregaram de enfraquecer e abortar a recupe-
rao que se iniciou em 1919 e avanou na primeira metade da dcada de 1920.
1
No surpreende, assim, que as contas do governo federal tenham se
mostrado permanentemente decitrias, exceo de alguns poucos anos at
1907, e sua dvida crescido consideravelmente, mesmo com a separao entre a
Igreja e o Estado estabelecida na Constituio, o que reduziria os gastos pblicos
(GOLDSMITH, 1986). Isto se explica por algumas razes: i) as acentuadas
redues e contraes da atividade econmica, neste perodo, prejudicaram
as receitas pblicas, tendo a carga tributria bruta da economia, depois de ter
atingido a mdia de 12,5% do PIB, entre 1900 e 1905, despencado para cerca
de pouco mais de 7%, entre 1916 e 1925, e fechado a dcada de 1930 prxima a
9%, o que obrigou o governo a lanar mo de um crescente endividamento para
nanciar seus desequilbrios; ii) liberal na aparncia e intervencionista na prtica,
o Estado brasileiro realizaria inmeras operaes de salvamento do setor cafeeiro
nos perodos de crise, visando sustentar seus preos no mercado internacional e
proteger os nveis de renda dos exportadores, o que aumentou expressivamente
seus gastos, no conhecido processo de socializao das perdas; e iii) como boa parte
da dvida pblica era de origem externa, as polticas de desvalorizao da moeda
nacional implementadas para proteger e favorecer o setor exportador implicavam
aumento de seus encargos nanceiros e, por conseguinte, do desequilbrio scal.
2
Diante desse quadro, com os impostos sobre o comrcio exterior prejudicados,
o governo comeou gradativamente a explorar os impostos internos para
fortalecer suas receitas, embora as mudanas introduzidas no sistema no tenham
encontrado terreno frtil para produzir resultados satisfatrios que permitissem o
equacionamento dos desequilbrios em suas contas, dada a ainda pequena dimenso
do mercado de consumo interno e dos baixos nveis de renda do pas.
Ainda no ano de 1891, valendo-se da autonomia para criar novos impostos
que lhe foi concedida pela Constituio, desde que nela no discriminados, com
a Lei n
o
25, de 30 de dezembro, o governo instituiria o Imposto de Consumo
(IC), bem como os critrios de sua incidncia, para os artigos de fumo. A partir
da, sua base foi sendo gradativamente alargada, a ela sendo incorporados novos
1. Para uma anlise mais aprofundada da evoluo da economia nesse perodo, ver o trabalho de Fritsch (1997).
2. De acordo com Goldsmith (1986), cerca de 70% da dvida do governo federal era, entre 1900 e 1930, de origem externa.
161
A Evoluo da Estrutura Tributria e do Fisco Brasileiro: 1889-2009
produtos, como bebidas (1895), fsforos (1897), vinhos estrangeiros (1904), caf
torrado (1906), louas e vidros (1914), pilhas eltricas (1918), at ter estendida sua
incidncia a praticamente todo o universo de produtos na dcada de 1930 (AMED
e NEGREIROS, 2000).
Da mesma forma, no governo Campos Sales (1898-1902), quando
vrias medidas na rea scal foram adotadas para conter os dcits pblicos
e viabilizar o programa de estabilizao implementado poca, o imposto do
selo foi aumentado. Numa medida inovadora, o governo determinou o uso de
estampilhas nos produtos transacionados, para a Unio dispor de maior controle
sobre a circulao de mercadorias no pas. Tal iniciativa valeu a Campos Sales o
apelido de Campos Selo, bem de acordo com a ironia que a populao costuma
dispensar aos governantes que adotam medidas onerosas ao seu oramento
(AMED e NEGREIROS, 2000).
Em 1922, o Imposto de Renda (IR), que havia sido descartado nos trabalhos
de elaborao da nova Constituio, pelo seu aparente carter concorrencial com
o imposto sobre indstrias e prosses, seria, nalmente, criado pela Lei n
o
4.625,
de 31 de dezembro. Cobrado desde 1843 sobre os vencimentos recebidos dos
cofres pblicos com alquotas progressivas que variavam de 2% a 10% (Lei n
o
317,
de 21/10/1843), posteriormente reduzidas alquota nica de 3% (Lei n
o
1.507,
de 16/09/1867), este imposto tivera sua incidncia estendida, em 1867, tambm
para os dividendos distribudos pelas sociedades annimas, razo de 1,5%. No
tendo integrado a estrutura tributria aprovada na Constituio, nem por isso
deixou de ir ampliando gradativamente seu campo de incidncia, especialmente
medida que aumentava a necessidade de recursos pelo Estado. Estudo da Comisso
de Reforma do Ministrio da Fazenda (BRASIL, 1966a) aponta que, em 1917,
j era possvel detectar seu gravame sobre as hipotecas; em 1920, sobre o lucro
lquido das atividades fabris; em 1921, sobre o lucro lquido do comrcio; e, em
1922, sobre o lucro lquido das prosses liberais. Sua cobrana foi estendida
para os rendimentos de todas as pessoas fsicas e jurdicas do pas, estabelecendo-se,
com a sua regulamentao, em 1923, alquotas progressivas que variavam de
0,5% a 8%, sem diferenciar, porm, os rendimentos do capital e do trabalho.
Apesar da correo feita nessa sistemtica de incidncia do imposto em
1925 (Lei n
o
4.984, de 21/12/1925), quando os rendimentos foram divididos
em cinco categorias, e estabelecidas alquotas proporcionais de acordo com a sua
natureza, complementadas por uma tabela progressiva, que variava de 0,5% a
10%, incidentes sobre o conjunto dos rendimentos ou sobre a renda global, sua
arrecadao continuaria inexpressiva por um bom tempo. Isto se devia, mais do
162
Tributao e Equidade no Brasil: um registro da reexo do Ipea no binio 2008-2009
que incipincia das atividades econmicas internas e dos mercados urbanos,
ao fato de se ter isentado, desde a sua criao, os rendimentos auferidos pela
atividade agropecuria, setor lder do crescimento poca, que poderia dar maior
contribuio enquanto fonte de receita para o Estado. Somem-se a isto os descontos,
que alcanavam at 75% do imposto devido, concedidos aos contribuintes que
efetuassem pagamento dentro do prazo previsto para o seu recolhimento.
Ainda no ano de 1922 seria criado o Imposto sobre Vendas Mercantis
(IVM), precursor do Imposto sobre Vendas e Consignaes (IVC), de 1934, e
do futuro e atual Imposto sobre a Circulao de Mercadorias e Servios (ICMS).
Tendo sua competncia sido atribuda Unio, este imposto foi criado mais
para atender s solicitaes dos comerciantes do pas (em especial os do Rio de
Janeiro) os quais, sentindo-se desprotegidos pelo fato de as faturas emitidas
terem perdido as caractersticas de um ttulo de crdito (o que os protegia perante
os compradores, desde que por eles assinadas) com o disciplinamento das notas
promissrias e letras de cmbio, pressionaram o governo para a criao de um
ttulo que, legitimado, alm de constituir garantia de crdito, facilitaria seu
desconto nos bancos. Este ttulo surgiu na forma da duplicata de fatura e, em
troca, os comerciantes concordaram com a criao de um imposto geral incidente
sobre as vendas realizadas vista ou a prazo, alquota inicial de 0,25% (COSTA,
2009). Com uma base restrita de incidncia, este imposto s ganharia relevncia
depois de 1934, quando passaria a ser cobrado sobre as vendas e consignaes
de produtos em geral, inclusive agrcolas.
Apesar dessas mudanas na estrutura tributria, a carga tributria no se
elevou expressivamente, tampouco o Estado reduziu, de forma importante, sua
dependncia dos impostos externos, assim como os impostos diretos pouco viram
avanar sua participao na arrecadao. Conforme mostra a tabela 1, no nal
da dcada, a carga tributria, que havia atingido o nvel de pouco mais de 7%
do PIB no perodo 1916-1925, situou-se pouco acima de 9% em 1929, com os
impostos indiretos respondendo por 86% da arrecadao e os impostos diretos
por apenas 14%. Um nvel ainda distante dos que haviam sido obtidos at o
incio da Primeira Grande Guerra Mundial em 1905 e 1907, a carga tributria
situou-se em torno de 15% do PIB , perodo em que era ainda mais expressiva
a participao da tributao indireta na gerao de receita. Considerando-se
apenas a receita da Unio, possvel constatar, na tabela 2, que o imposto de
renda responderia, em 1929, por apenas 4,5% do total arrecadado, cabendo 80%
apenas aos impostos de importao e de consumo.
163
A Evoluo da Estrutura Tributria e do Fisco Brasileiro: 1889-2009
TABELA 1
Carga tributria bruta e sua distribuio entre impostos diretos e indiretos
(Em % do PIB)
Perodos
(mdia)
Carga tributria
(% do PIB)
Composio dos tributos (% do PIB)
Indiretos Diretos
1900-1905 12,59 11,35 1,24
1906-1910 12,41 11,18 1,23
1911-1915 11,14 9,96 1,18
1916-1920 7,00 6,07 0,93
1921-1925 7,53 6,58 0,95
1926-1930 8,89 7,68 1,21
Fonte: IBGE. Estatsticas do sculo XX. Rio de Janeiro: FIBGE, 2006.
Elaborao do autor.
TABELA 2
Composio da arrecadao federal
(Em %)
Ano
Tributos
Total
Importao Consumo
Renda e
proventos
Selos e
ans
Outros
tributos
1923 50,3 29,8 5,1 14,7 0,1 100,0
1924 51,9 27,3 2,2 18,5 0,1 100,0
1925 56,0 24,2 2,6 17,1 0,1 100,0
1926 47,8 30,1 2,9 19,0 0,2 100,0
1927 53,5 26,5 4,0 15,9 0,1 100,0
1928 55,2 25,9 4,0 14,8 0,1 100,0
1929 54,8 25,2 4,5 15,3 0,2 100,0
1930 50,2 28,3 5,0 16,4 0,1 100,0
Fonte: Direo Geral da Fazenda Nacional. Assessoria de Estudos, Programao e Avaliao. 78 anos de Receita Federal: 1890-
1967. Rio de Janeiro: 1968. In: Oliveira, Fabrcio Augusto. A reforma tributria de 1966 e a acumulao de capital no
Brasil. Belo Horizonte. 2 edio. Editora Ocina de Livros, 1991, p.21.
Elaborao do autor.
Tanto as peridicas crises da economia brasileira provocadas principalmente
pelo estrangulamento externo quanto a predominncia do setor externo como
lder do crescimento, no meio de um pacto oligrquico que restringia as ativida-
des do Estado s polticas de seu interesse, ajudam a entender esse comportamento
da carga tributria, bem como a composio de seus tributos. Mesmo que se
pretendesse fortalecer as receitas governamentais, este esforo tenderia a esbar-
rar em inevitveis limites dados tanto pela estrutura econmica e pelos baixos
nveis de renda da populao,
3
quanto pela capacidade de resistncia dos setores
agrrios representados no aparelho do Estado no concernente ao aumento de sua
3. Para se ter uma ideia destes nveis, o PIB per capita situou-se, em 1930, em R$ 1,78 mil, contra R$ 1,01 mil em
1900, ambos cotados a preos de 2008, conforme dados do Ipeadata.
164
Tributao e Equidade no Brasil: um registro da reexo do Ipea no binio 2008-2009
contribuio para os cofres pblicos. O fato que nesta estrutura ainda no eram
signicativos os espaos, conforme indicam os resultados registrados at 1930,
nem para tornar predominantes os impostos incidentes sobre as atividades inter-
nas, nem para tornar mais expressivos na arrecadao os impostos diretos, mais
especicamente o imposto de renda, o que poderia melhorar o perl de distribui-
o do nus tributrio entre os membros da sociedade.
Alm da situao econmica, o aparato institucional da mquina arrecadadora
era despreparado para combater a sonegao e garantir a cobrana eciente dos
tributos, o que tambm ajuda a explicar os baixos nveis de arrecadao. Criada em
1909, a Diretoria da Receita Pblica, que substituiu a Diretoria de Rendas Pblicas
de 1892, era um exemplo de estrutura administrativa esdrxula, incompleta e
inadequada para a misso do sco. De acordo com estudo realizado pela Fundao
Getlio Vargas (FGV) para o SindiReceita (FGV, 2005, p.18-19), seus chefes eram
nomeados em carter efetivo, [sendo], portanto, indemissveis, e os conselhos dos
contribuintes restritos aos do imposto de renda e do consumo, com os demais
tributos federais desguarnecidos desta instituio. Alm disso, com uma estrutura
de administrao de impostos herdada do Imprio, que conheceria poucas
transformaes e que tinha nas atividades do comrcio exterior de exportao e
importao seus principais impostos, no se encontrava preparada e capacitada
para cobrar os impostos que comeavam a incidir sobre as atividades internas.
No que respeita s relaes federativas, o perodo foi de permanente tenso
entre estados e Unio, especialmente na disputa de bases tributrias mal denidas
na legislao, acirrando-se os conitos na busca por maior arrecadao, com
prejuzos para a economia. Foi assim com a taxa de selo, que no teve muito
bem denido o que seriam os atos relativos s economias dos estados para o
seu gravame. Para o imposto de exportao no se estabeleceu com preciso
a proibio de cobrana nas mercadorias transacionadas entre os estados, que
constitua importante fonte de arrecadao, principalmente para aqueles que
no comerciavam para o exterior. Tambm foi fonte de tenses o imposto de
importao, cobrado at 1931 sobre a importao de procedncia nacional.
A crise econmica mundial a qual se manifestou, em 1929, inicialmente com
o crash da Bolsa de Nova Iorque, e conduziu a economia mundial, nos anos seguintes,
para uma profunda depresso , ao derramar fortemente seus efeitos no Brasil, com
a queda dos preos e das exportaes do caf, enfraqueceria o pacto poltico que se
formou na Primeira Repblica por meio da poltica dos governadores, e abriria
o caminho para importantes transformaes nos campos poltico, institucional e
econmico. Da Aliana Liberal que se formou, poca, reunindo as foras polticas
de Minas Gerais, Rio Grande do Sul e Paraba e os grupos de oposio ao governo,
contra as pretenses do presidente Washington Lus de conduzir outro paulista,
165
A Evoluo da Estrutura Tributria e do Fisco Brasileiro: 1889-2009
Jlio Prestes, presidncia, caminhou-se para a deagrao da Revoluo de 1930,
que garantiu a chegada de Getlio Vargas ao poder, rompendo-se com a aliana
poltica anterior e inaugurando-se um perodo de novas articulaes e de um novo
desenho para o papel do Estado. Da crise econmica que continuou avanando,
neste incio, acentuando o desequilbrio externo da economia brasileira, surgiriam
as condies para o pas acelerar o processo de industrializao e modicar o
seu padro de acumulao, com as atividades internas assumindo a liderana do
crescimento e passando a comandar os ciclos econmicos. Estas mudanas reetir-
se-iam sobre a estrutura tributria, modicando tanto sua dimenso quanto sua
composio. o que se analisa em seguida.
3 CENTRALIZAO, ESTADO DESENVOLVIMENTISTA
E INDUSTRIALIZAO: 1930-1964
3.1 1930 -1945: Vargas, o Estado unitrio autoritrio e a mudana
no padro de acumulao
Na prtica, a Constituio de 1891 acabou em 1930. At 1934, quando foi
promulgada a nova constituio, o pas foi governado por decretos editados pelo
governo provisrio, liderado por Getlio Vargas, constitudo como resultado da
Revoluo de 1930. Foi dissolvido, por meio do Decreto n
o
19.398, de 11 de
novembro deste ano, o Congresso Nacional, as assembleias legislativas estaduais e as
cmaras municipais. Foram substitudos, tambm, os governadores dos estados por
interventores nomeados pela presidncia. Toda a legislao existente continuava em
vigor, desde que no conitasse com as disposies legais do novo governo. De acordo
com Moraes (apud FRANCISCO NETO, 2008, p. 113-114) pouco se fez [neste
interldio] em matria tributria, no havendo cogitao alguma para reformas
tributrias. Alteraes mais importantes nesta matria seriam de responsabilidade
de uma assembleia constituinte que iria elaborar nova Carta Magna para o Brasil,
to logo restabelecida a normalidade democrtica, o que s ocorreria em 1933.
Os dois principais desaos do novo governo, em meio aos conitos polticos que
se intensicaram com a Revoluo Constitucionalista de 1932, foram: i) desmontar
as estruturas institucionais do Estado oligrquico, as quais garantiam poder excessivo
para as principais oligarquias regionais o que colocou em marcha um forte
movimento de centralizao do poder e das instncias decisrias sobre as atividades
econmicas no poder central, em oposio forte descentralizao do perodo anterior;
e ii) enfrentar a crise econmica iniciada em 1929/1930 a qual se aprofundou
nos anos seguintes, conduzindo a economia mundial para uma depresso, e cujos
efeitos, no Brasil, poderiam minar suas foras. No foram desaos pequenos, dada
a situao econmica e poltica da poca, especialmente porque as medidas a serem
adotadas exigiriam volumes apreciveis de recursos, com o que, denitivamente,
o Estado brasileiro no contava.
166
Tributao e Equidade no Brasil: um registro da reexo do Ipea no binio 2008-2009
Os estragos produzidos pela crise no tecido econmico foram mais evidentes no
trinio 1929-1931. Depois de registrar uma taxa robusta de crescimento de 11% no
binio 1927-1928, a economia a viu declinar para 1,1% em 1929 e encolher 2,1% e
3,3% em 1930 e 1931. Os maiores efeitos da crise se zeram sentir principalmente
sobre os preos das exportaes, cujos valores ingressaram numa trajetria de queda
a partir de 1929: caram de US$ 473 milhes em 1928 para US$ 179,4 milhes
em 1932 (queda de 60%), provocando um forte estrangulamento externo da
economia, que se manifestou na queda ainda mais espetacular das importaes.
Tendo atingido US$ 388 milhes em 1928, estas foram reduzidas para US$ 92,8
milhes em 1932 (queda nominal de 75%).
4
Ou seja, as duas principais fontes
de receita dos governos federal e estaduais enfraqueceram-se, num momento
em que mais se precisava contar com recursos para a implementao de polticas
anticclicas. O problema s foi atenuado porque os impostos internos aumentariam
sua importncia na estrutura da arrecadao, mais do que compensando o declnio
dos externos: na mdia anual, a carga tributria saltou de 8,89% no perodo de
1926 a 1930 para 10,2% de 1931 a 1935.
Nessas condies, a poltica econmica do Governo Provisrio, de acordo
com a interpretao de Furtado (2003), teria sido decisiva para sustentar
a demanda, com a implementao de polticas expansionistas de gastos,
principalmente na compra, para destruio, de estoques do caf, visando impedir
quedas mais signicativas de seus preos, mesmo que incorrendo em elevados
dcits oramentrios. De acordo com Abreu (1997, p. 80), entre 1931 e 1933
estes dcits se mantiveram acima de 12% dos gastos agregados, tendo alcanado
40% em 1932. A imposio de vrios controles sobre as importaes teria sido
outra medida importante para mitigar o estrangulamento externo, proteger a
indstria nacional e garantir respostas para a demanda interna, o que foi facilitado
pela existncia de uma capacidade ociosa prvia instalada na economia nos anos
anteriores. Tais medidas, ao fortalecerem a industrializao e o mercado interno,
teriam propiciado ao Brasil dar incio ao deslocamento do centro dinmico da
economia para dentro do pas no processo conhecido como substituio de
importaes, reduzindo a dependncia da demanda externa. Como resultado,
em meio depresso mundial, a recuperao da economia teria incio j em 1932,
quando o PIB cresceu 4,3%, acentuando-se no binio seguinte, ao registrar-se
uma taxa mdia anual de 9% de expanso. Com o avano das atividades
econmicas internas e a reduo progressiva da importncia do comrcio exterior
na economia, ampliaram-se, progressivamente, as bases da tributao para os
impostos internos aumentarem sua participao na estrutura da arrecadao.
4. De acordo com Abreu (1997, p. 74), como os preos de importao em mil ris cresceram 6% [e] os de exportao
caram 25% [...], os termos de intercmbio sofreram uma deteriorao de 30% e a capacidade de importar 40%.
167
A Evoluo da Estrutura Tributria e do Fisco Brasileiro: 1889-2009
Para levar frente o projeto de desmonte das estruturas do Estado oligrquico
e transferir para o poder central instncias importantes em que se tomavam
decises estratgicas de poltica econmica, o que era tambm fundamental
para a implementao de polticas de mbito nacional, deu-se incio criao de
autarquias e agncias descentralizadas. Vinculadas esfera federal , eram nanciadas,
em geral, por fundos vinculados, cujos recursos, oriundos de percentuais xos
cobrados por unidade fsica de cada produto a elas associados, independiam do
oramento scal. Como decorrncia, vrias atividades antes sob o controle dos
estados foram sendo transferidas para a rbita central, atenuando-se, tambm com
isto, as limitaes do sistema tributrio da poca. Este processo seria acentuado
nas dcadas de 1940 e 1950: da criao do Instituto de Valorizao do Caf (IVC)
e do Acar e do lcool (IAA), em 1931, avanar-se-ia na criao do Instituto
Nacional do Mate (1938), do Sal (1940), do Pinho (1941), da Marinha Mercante,
do Leite (1942), entre outros. A prtica foi se generalizando, a ponto de associar-se
imediatamente o surgimento de uma autarquia criao de um fundo para o
seu nanciamento. Com isto, conseguiu-se desalojar o poder estadual destas
estruturas, nelas acomodar os distintos interesses cooptados e reunidos em torno
do projeto poltico de Vargas, conhecido como Estado de compromisso, que no
se vinculava a um setor especco, e abrir mo de mudanas tributrias arrojadas,
que poderiam minar as bases do novo pacto poltico estabelecido.
5
Tambm importante para tornar mais eciente a cobrana de tributos do
governo federal, nesse perodo, foi a reforma que se realizou, em 1934, na estrutura
da instituio responsvel por sua administrao. Nas mudanas realizadas, a
Diretoria de Receita Pblica, de 1909, foi substituda pela Direo-Geral da
Fazenda Nacional (DGFN), a qual passou a ser integrada por trs departamentos:
de Rendas Internas, de Rendas Aduaneiras e do Imposto de Renda. Todos os
impostos federais passaram a contar, o que no ocorria anteriormente, com
cobertura nas reas de scalizao, arrecadao e apoio administrativo, sendo
estas atividades distribudas e alocadas nos respectivos departamentos. Contudo,
apesar de se contemplar, pela primeira vez, uma direo especializada para as
alfndegas e tambm para os impostos internos, o tratamento conferido a estes
rgos na forma de departamentos, operando de maneira estanque, conduziria
superposio e duplicao de funes e inevitvel rivalidade entre seus quadros,
prejudicando sua misso e aumentando custos. Uma estrutura que, apesar destes
problemas, seria mantida praticamente a mesma at a dcada de 1960, quando
comearia a sofrer uma profunda reformulao.
Com a economia em franca recuperao, sendo a expanso comandada pelas
atividades internas, e superada a crise provocada pela Revoluo Constitucionalista
5. Para uma anlise detalhada da evoluo dessas autarquias e fundos e do avano da administrao descentralizada
nesse perodo, ver o trabalho de Prado (1985).
168
Tributao e Equidade no Brasil: um registro da reexo do Ipea no binio 2008-2009
de 1932, realizaram-se, em 3 de maio de 1933, eleies para a formao de uma
assembleia constituinte responsvel pela elaborao da nova Carta Magna para o
pas, a qual, instalada em novembro de 1933, teve concludos seus trabalhos no
dia 16 de julho de 1934, com a promulgao da Constituio. Como observa
Costa (2009), na denio do novo sistema tributrio o debate sobre o sistema
de partilha tambm foi dominante, mas realizado num nvel superior ao que se
observara na de 1891, com a apresentao, inclusive, de dados e informaes
conveis de seus resultados e problemas. Diferentemente tambm do que
ocorrera naquela, teria havido, nesta, alguma preocupao em identicar os
efeitos dos tributos sobre a economia e o contribuinte. O quadro 2 apresenta a
estrutura que terminou sendo aprovada nesta Constituio.
As principais alteraes no sistema no tocante sua estrutura foram as se-
guintes: i) a constitucionalizao dos impostos de renda e consumo, de compe-
tncia federal, que haviam sido criados por lei ordinria; ii) o desmembramento
e distino dos impostos sobre a transmisso da propriedade causa mortis e inter
vivos; iii) a criao do imposto sobre combustveis destinado aos estados;
iv) a transformao do imposto sobre vendas mercantis no imposto sobre vendas e con-
signaes; e v) a criao do imposto de licena.
Em relao distribuio das competncias, a principal inovao
importante para o federalismo , foi, pela primeira vez, a atribuio constitucional
de um campo prprio de competncias aos municpios, com uma estrutura
de cinco tributos. A Constituio de 1934 tambm designou aos municpios
competncia para, junto com os estados, em partes iguais, arrecadarem o imposto
sobre indstrias e prosses. Os estados foram beneciados com o imposto de
consumo de combustveis e a transferncia do imposto sobre vendas mercantis,
transformado em vendas e consignaes, com base signicativamente alargada e
de incidncia cumulativa, para seu campo de competncia. Alm disso, foi-lhes
permitido exercer poder concorrente com a Unio na criao de novos impostos,
vedando-se, contudo, a bitributao, prevalecendo, em caso de impostos desta
natureza, o criado pela Unio. Unio apenas couberam, adicionalmente,
os impostos de renda e consumo preexistentes.
No que se refere preocupao com os efeitos dos impostos sobre a atividade
econmica, a limitao da alquota do imposto de exportao em 10% foi a principal
mudana realizada, feita com o claro objetivo de garantir maior competitividade no
mercado externo para o produto nacional. Este imposto continuou, entretanto, sendo
cobrado sobre o valor das mercadorias transacionadas entre os estados brasileiros,
apesar da expressa proibio, no art. 17, IX, o qual estabeleceu ser vedada a cobrana
de impostos interestaduais (...) e intermunicipais em territrio nacional.
169
A Evoluo da Estrutura Tributria e do Fisco Brasileiro: 1889-2009
QUADRO 2
Constituies de 1934 e 1937: distribuio das competncias tributrias
Constituio de 1934 Constituio de 1937
Unio Unio
Importao;
renda, exceo da renda cedular sobre imveis;
consumo, exceto os combustveis de motor a exploso;
transferncias de fundos para o exterior;
selo sobre atos emanados do governo e negcios de sua
economia;
impostos de competncia residual, proibida a bitributao; e
taxas.
Importao;
renda;
transferncias de fundos para o exterior;
consumo;
sobre atos emanados do governo e negcios de sua
economia;
impostos de competncia residual, proibida a bitributao; e
taxas.
Estados Estados
Propriedade territorial, exceto a urbana;
transmisso da propriedade causa mortis;
transmisso da propriedade imobiliria, inter vivos, inclusive
a sua incorporao ao capital e sociedade;
consumo de combustveis de motor a exploso;
vendas e consignaes;
exportao, alquota mxima de 10%;
indstrias e prosses, dividido em partes iguais com os
municpios;
selo sobre atos emanados do governo e negcios de sua
economia;
impostos de competncia residual, proibida a bitributao,
prevalecendo o cobrado pela Unio; e
taxas.
Propriedade territorial, exceto a urbana;
transmisso da propriedade causa mortis;
transmisso da propriedade imobiliria, inter vivos, inclusive
a sua incorporao ao capital e sociedade;
transferido para a competncia da Unio e integrado ao
Imposto de consumo;
vendas e consignaes;
exportao, alquota mxima de 10%;
indstrias e prosses, dividido em partes iguais com os
municpios;
selo sobre atos emanados do governo e negcios de sua
economia;
impostos de competncia residual, prevalecendo o criado
pela Unio; e
taxas.
Municpios Municpios
Licenas;
imposto predial e territorial urbano;
diverses pblicas;
imposto cedular sobre a renda de imveis rurais; e
taxas.
Licenas;
imposto predial e territorial urbano;
diverses pblicas;
transferido para a Unio e Integrado ao IR; e
taxas.
Fontes: Constituies Federais de 1934 e 1937.
Elaborao do autor.
Alm de reforar, portanto, o campo de competncia dos estados, alargando
suas bases de nanciamento, principalmente por meio do IVC, a Constituio
tambm premiou os municpios ao destinar-lhes impostos prprios e garantir
sua participao na arrecadao do imposto sobre indstrias e prosses. Por
isso, no nenhum exagero dizer que tenha sido benca para a Federao,
170
Tributao e Equidade no Brasil: um registro da reexo do Ipea no binio 2008-2009
dada a distribuio mais equilibrada de receitas. Todavia, isto no signica que a
Unio tenha sido sacricada, visto que embora o imposto de importao tenha
ingressado numa rota de declnio relativo, os principais impostos internos
renda e consumo aumentavam sua participao na estrutura tributria com
o avano do mercado interno na gerao do produto. Registre-se algo que
costuma passar despercebido nas anlises feitas sobre o novo sistema: talvez to
ou mais importante do que fortalecer nanceiramente os municpios e as bases da
Federao, tal medida era altamente funcional para o projeto poltico de Vargas,
pois, ao reduzir a dependncia daqueles em relao aos estados, enfraquecia o
poder de inuncia destes e deixava o caminho mais livre para o poder central
costurar melhor as alianas polticas.
Apesar do bom momento vivido pela economia brasileira em meio severa
crise mundial a taxa de crescimento mdio do PIB atingiu, entre 1933 e 1937,
o nvel de 7,5% e das melhores perspectivas abertas com o restabelecimento do
regime constitucional, este perodo durou pouco. Conforme aponta Oliveira (2007),
o sopro democrtico que percorreu o pas nos primeiros anos da dcada e circulou,
ainda que brandamente na Constituio de 1934, comeou a perder fora com os
embates travados entre os quadros da Ao Integralista Brasileira (AIB), da direita, e a
Ao Libertadora Nacional (ALN), da esquerda, e foram paralisados com o movimento
conhecido como Intentona Comunista, em 1935, que forneceu a justicativa para o
golpe de Estado dado por Vargas, em 1937, instaurando no pas o que cou conhecido
como Estado novo um regime autoritrio que se manteria at 1945.
Com o Estado Novo, as liberdades democrticas foram novamente
suprimidas: as eleies e os partidos polticos foram suspensos; o Congresso
Nacional, as assembleias estaduais e as cmaras municipais dissolvidas, e os
governos dos estados, bem como os prefeitos municipais passaram, reeditando
o perodo imperial, a ser nomeados pelo presidente da Repblica. Com a
Constituio outorgada de 1937, que estabeleceu os contornos jurdicos do
novo regime, Vargas dotou-se de poder constituinte e transformou-se numa
constituio viva. Foram feitos remendos a seu bel-prazer, de acordo com seus
interesses. Ainda como nota Oliveira (2007),
embora a federao tenha nela sido formalmente mantida, ajustando a de 1934 nova
ordem que se instaurou, o fato que no passava de uma co. Em contrapartida, a
centralizao poltica avanou, transformando o Estado em fonte exclusiva de poder.
interessante notar, contudo, no ter ocorrido uma centralizao no campo
das competncias tributrias e administrativas entre as esferas de governo, o que
estaria mais de acordo com o novo regime. Como possvel deduzir da anlise do
quadro 2, a Constituio de 1937 manteve praticamente intacta a estrutura da
171
A Evoluo da Estrutura Tributria e do Fisco Brasileiro: 1889-2009
de 1934. Apenas transferiu dos estados para o campo de competncia da Unio
o imposto de consumo sobre combustveis de motor a exploso, que vinha sendo
cobrado desordenadamente por aquela esfera, estendendo inclusive sua incidncia
para a energia eltrica, e retirou dos municpios o imposto cedular sobre a renda
de imveis rurais. Alm disso, devido preocupao com os efeitos dos impostos
sobre a economia, deu maior clareza, no art. 25, proibio da cobrana do
imposto de exportao nas transaes realizadas entre os estados, o qual s foi
efetivamente extinto em 1940. Como constata Lopreato (2002, p.27), a nova
estrutura tributria no se diferenciou da anterior no que se refere distribuio
regional e intergovernamental da receita tributria.
Procurando compreender por que isso teria ocorrido, com o governo
central renunciando possibilidade de enfraquecer nanceiramente os estados e
municpios e submet-los mais facilmente ao seu comando, Lopreato (2002, p. 29)
considera que, mesmo no regime autoritrio de Vargas, teria sido necessrio, para
sua sustentao, refazer pactos e negociar acordos com as foras polticas estaduais,
reconstruindo o pacto oligrquico em novas bases, tendo frente interventores,
e articulando-se com o governo central forte. possvel. Mas o fato que
Vargas detinha o controle absoluto das Unidades federadas, via interventores
e departamentos de administrao dos servios pblicos, os daspinhos, que
substituram os legislativos estaduais, e, a rigor, poderia at mesmo no ter seguido
este caminho, embora com maiores riscos. No se deve por isso descartar a hiptese
de que pode ter pesado nesta deciso a avaliao de que os ganhos que poderiam
ser obtidos no reordenamento do sistema tributrio no seriam sucientes para
propiciar, ao Estado, a tarefa que se propunha a empreender, no compensando
os riscos polticos que tal medida representaria.Por isso, pode ter-se considerado
mais adequado dispensar alteraes conituosas no campo das competncias
tributrias, mantendo soldados os interesses regionais nesta questo, e articular,
em outras bases, as condies de nanciamento para o papel que o Estado iria
desempenhar na economia a partir do advento do Estado Novo.
A reorientao do papel do Estado observada a partir de 1930, com a
criao e transferncia para o poder central das agncias governamentais com
objetivos regulatrios, visando reverter a forte descentralizao do perodo
anterior e quebrar o poder das elites estaduais, avanou na primeira metade
desta dcada, com a sua interveno nas operaes de compras dos estoques de
caf poltica identicada por alguns autores como de natureza pr-keynesiana
de demanda agregada. Ela se acentuou a partir de 1937, quando o mesmo
Estado assumiria a responsabilidade de dar incio constituio da indstria de
base no pas e comear a remover os principais bices que barravam um curso
mais suave para o processo de industrializao.
172
Tributao e Equidade no Brasil: um registro da reexo do Ipea no binio 2008-2009
De um Estado com atividades mais de cunho regulatrio na esfera econmica,
que foram tambm fortemente ampliadas no Estado Novo com a criao de
uma innidade de novas autarquias, conselhos e agncias descentralizadas
inseridas no aparelho central, ele tambm assumiria, a partir deste perodo, o
compromisso com a constituio das bases necessrias para o pas fazer avanar
o seu processo de industrializao, libertando-se, gradativamente, dos recorrentes
estrangulamentos externos que enfrentava. Assumiria, desta forma, o papel de
Estado desenvolvimentista, antecipando-se tambm s ideias cepalinas, segundo as
quais seria misso do Estado, nos pases subdesenvolvidos, libert-los do atraso
e da misria. Nascem nesta fase empresas que seriam cruciais para impulsionar o
processo de industrializao: o projeto de instalao no pas de uma usina integrada,
que se materializar na criao da Companhia Siderrgica Nacional (CSN), em
1941, em meio Segunda Grande Guerra Mundial, com nanciamento norte-
americano, cujas operaes s comeariam, no entanto, em 1946; a Companhia
Vale do Rio Doce (CVRD), em 1942; a Companhia Nacional de lcalis (CNA)
e a Fbrica Nacional de Motores (FNM), em 1943; a Acesita, em 1944, para
a produo de aos especiais. Ao mesmo tempo, foram impulsionados vrios
projetos para aumentar a oferta de energia no pas, a exemplo da criao da
Companhia Hidro Eltrica do So Francisco (CHESF), em 1945.
Sem dispor de condies adequadas de nanciamento interno e com os
uxos de capitais internacionais paralisados desde a crise de 1930, a ao do
Estado para estes propsitos foi limitada, tendo ele continuado, a partir da dcada
de 1940, a lanar mo da cobrana de taxas especcas vinculadas atividade
econmica do setor (caf, acar, mate, pinho, sal, entre outras), independentes
do oramento scal, para o nanciamento das agncias e rgos regulatrios que
se multiplicaram; da emisso primria de moeda para a cobertura dos elevados
dcits oramentrios da poca, especialmente a partir de 1942; e, aproveitando
as relaes de boa vizinhana com os Estados Unidos (EUA) no perodo da
guerra, para a obteno de nanciamento junto ao Export-Import Bank of the
United States (EXIMBANK) para a construo da CSN (PRADO, 1985).
No campo tributrio, foram poucas as mudanas realizadas no perodo,
mesmo porque, independentemente da crise econmica provocada pela guerra,
as bases da tributao interna ainda no haviam se alargado o suciente para
permitir alteraes mais drsticas em sua estrutura. De qualquer forma, duas
alteraes mais relevantes merecem ser destacadas pelo que representaro em
termos de fortalecimento dos impostos internos e da capacidade de nanciamento
do Estado: a incluso no sistema federal, sob a forma de imposto nico, de
todos os tributos incidentes sobre os combustveis e lubricantes, em 1940;
e a reorganizao da estrutura de administrao do imposto de renda, em 1942.
173
A Evoluo da Estrutura Tributria e do Fisco Brasileiro: 1889-2009
A importncia da lei de criao do Imposto nico sobre Combustveis e
Lubricantes IUCL (Lei Constitucional n
o
04, de 20/09/1940, e Decreto-Lei
n
o
2.615, de 21/09/1940) foi que com ela vetou-se a cobrana do IVC, que vinha
sendo feita pelos estados sobre o mesmo produto, e assegurou-se que parcela de
seus recursos, que seria destinada para os estados e municpios, estaria vinculada
a investimentos na rea de transportes, alimentando o Fundo Rodovirio dos
Estados e Municpios, criado poca, enquanto a fatia da Unio representaria
receitas que poderiam ser livremente despendidas pelo governo federal.
6
Este
imposto representou, do ponto de vista tributrio, a primeira vinculao de
receitas introduzida no sistema para o nanciamento de uma atividade especca
e, no tocante s relaes federativas, a criao do primeiro mecanismo de
cooperao intergovernamental.
A reforma administrativa do imposto de renda foi realizada em 1942
(Decreto-Lei n
o
4.178, de 13/03/1942) e consistiu, entre outras mudanas: i) no
estabelecimento da obrigatoriedade de fornecimento, por parte de determinados
rgos, de valiosas informaes cadastrais para o sco; ii) na exigncia de
apresentao, pelas pessoas fsicas e jurdicas, de comprovantes do pagamento do
imposto de renda em determinadas operaes; e iii) na denio da obrigatoriedade
da prestao de informaes, pelos contribuintes, dos rendimentos pagos ou
creditados a terceiros. Contudo, o mais importante foi a profunda descentralizao
realizada na sua estrutura de administrao: reorganizao de sua diviso, ampliao
das delegacias regionais e instalao das delegacias seccionais, aprimorando-se a
estrutura administrativa de 1924 e descentralizando-se os seus servios. Como parte
do esforo de guerra, seria tambm criado, em 1943, um imposto incidente sobre
lucros extraordinrios, o que, juntamente com a reforma administrativa realizada,
propiciaria ao imposto de renda aumentar expressivamente sua participao na
estrutura tributria (BRASIL, 1966b).
Com a guerra, as taxas espetaculares de crescimento do PIB alcanadas entre
1932 e 1936 entraram em declnio, arrastando o pas para uma recesso entre
1939 e 1942, da qual se recuperou a partir de 1943, contando principalmente
com a expanso mais vigorosa da atividade industrial. Devido a este quadro e
tambm ausncia de alteraes mais signicativas no sistema de tributao,
a carga tributria se manteve, entre 1941 e 1945, praticamente no mesmo nvel
do quinqunio anterior, tendo atingido, na mdia anual, 12,7% do PIB. Sua
composio, no entanto, no nal deste perodo mudara radicalmente, como
se constata pelo exame da tabela 3. Enquanto em 1931 os impostos diretos
respondiam por apenas 17% da arrecadao total, em 1945 esta participao
6. S em 1949, quando se criou o Fundo Rodovirio Nacional (FRN), substituto do Fundo Rodovirio dos Estados
e Municpios, extinto em 1945, a arrecadao do IUCL passaria a ser inteiramente vinculada a aplicaes no setor
rodovirio (Prado, 1985).
174
Tributao e Equidade no Brasil: um registro da reexo do Ipea no binio 2008-2009
aumentara para 33%. No caso da receita tributria federal, a mudana seria ainda
mais evidente. O imposto de importao, que respondia, de 1935 a 1937, por
50% da arrecadao, viu esta participao declinar acentuada e aceleradamente
a partir do nal da dcada, devido ao incio da guerra, contrao do mercado
mundial, perda de fora da produo e exportao cafeeiras e ao consequente
estrangulamento externo da economia brasileira. Enquanto isso, avanavam as
atividades econmicas internas, estimuladas pelos ganhos obtidos com o processo
de substituio de importaes, e viabilizavam-se os impostos sobre elas incidentes.
Em 1945, enquanto o imposto de importao participou com apenas 14,5% no
total da receita federal, a participao do imposto de consumo chegou a 40% e,
mais importante, a do imposto de renda saltou de 8%, em 1935, para 33% neste
ano, beneciada pela expanso dos empregos urbanos e dos lucros das empresas
e, principalmente, pela modernizao da estrutura administrativa governamental.
TABELA 3
Carga tributria bruta e sua distribuio entre impostos diretos e indiretos
(Em % do PIB)
Perodos
(mdia)
Carga tributria
(% do PIB)
Composio dos tributos (% do PIB)
Indiretos Diretos
% do PIB % na CT % do PIB % na CT
1930-1935 10,23 8,43 82,4 1,80 17,6
1936-1940 12,50 9,92 79,4 2,58 20,6
1941-1945 12,71 8,90 70,0 3,81 30,0
Fonte: IBGE. Estatsticas do sculo XX. Rio de Janeiro: FIBGE, 2006.
Elaborao do autor.
TABELA 4
Composio da arrecadao federal
(Em %)
Ano
Tributos
Total
Importao Consumo
Renda e
proventos
Selos e
ans
Outros
tributos
1935 47,6 27,2 8,1 16,4 0,7 100,0
1937 50,8 28,9 9,9 10,2 0,2 100,0
1940 33,9 38,7 15,1 10,2 0,1 100,0
1945 14,5 40,0 33,2 12,2 0,1 100,0
Fonte: Direo Geral da Fazenda Nacional. Assessoria de Estudos, Programao e Avaliao. 78 anos de Receita Federal: 1890-
1967. Rio de Janeiro: 1968. In: Oliveira, Fabrcio Augusto. A reforma tributria de 1966 e a acumulao de capital no
Brasil. Belo Horizonte. 2 edio. Editora Ocina de Livros, 1991, p.21.
Elaborao do autor.
Com o nal da guerra e a derrota dos regimes totalitrios, a posio de
Vargas se enfraqueceu e aumentaram as presses, inclusive internacionais,
que conduziram sua queda e realizao de eleies livres no pas, seguidas
175
A Evoluo da Estrutura Tributria e do Fisco Brasileiro: 1889-2009
da promulgao de uma nova Carta Constitucional em 1946. Nesta poca,
a economia j comeara a mudar a sua face, com os primeiros passos dados pelo
Estado para deslanchar o processo de industrializao, modicando as bases
produtivas para uma nova estrutura de impostos. Deixava-se para trs a herana
de uma economia agroexportadora e altamente dependente da demanda externa e
de tributos incidentes predominantemente sobre o comrcio exterior.
3.2 1946 -1964: avano da industrializao, democracia e
ressurreio federativa
A elaborao da nova carta constitucional do pas, promulgada em 18 de setembro
de 1946, foi inuenciada, em oposio forte centralizao de poderes do perodo
anterior, por compromissos com o liberalismo poltico, a restaurao das liberdades
democrticas, o fortalecimento do federalismo e a descentralizao das atividades
pblicas, tendo como alvo privilegiado nestas mudanas os municpios.
No campo poltico, a Constituio contemplou a criao de novas regras,
visando ampliar o conceito de cidadania e moralizar o processo eleitoral, ao mesmo
tempo que, assegurando liberdade de organizao partidria, garantiu a formao
de partidos polticos de massa, de mbito nacional, entre os quais se destacaram
a Unio Democrtica Nacional (UDN), o Partido Social Democrtico (PSD), o
Partido Trabalhista Brasileiro (PTB) e o Partido Comunista do Brasil, criado em
1922, sob a sigla PCB.
Graas a ela foram restabelecidas, tambm, as eleies diretas para gover-
nadores e deputados estaduais, atribuindo-se autonomia aos municpios de ele-
gerem, por voto popular, os prefeitos e vereadores. O Legislativo federal, por
sua vez, ganhou autonomia para emendar e modicar o oramento apresentado
pelo Executivo, deixando de ter um papel meramente decorativo na denio das
prioridades do governo. Alm disso, uma nova organizao e diviso de responsa-
bilidades foram estabelecidas para as duas casas legislativas no Congresso o Se-
nado e a Cmara Federal. Ao primeiro, atribuiu-se a responsabilidade pela super-
viso e defesa dos interesses dos estados, com autonomia para aprovar matrias de
ordem nanceira a eles referentes, sem a necessidade de submet-las sano da
Cmara dos Deputados; segunda, a autonomia para aprovar projetos de lei no
relacionados com aquelas matrias, dispensando-se sua apreciao pelo Senado.
No campo tributrio, no se observaram, contudo, grandes mudanas nas
reas de competncias tributrias dos entes da Federao, nem alteraes signi-
cativas no sistema de impostos em face das transformaes que vinham se ope-
rando nas estruturas da economia, conforme se constata pelo exame do quadro 3.
De fato, nem a autonomia para os estados legislarem sobre os seus impostos,
nem a estrutura tributria e nem a distribuio destas competncias conheceram
176
Tributao e Equidade no Brasil: um registro da reexo do Ipea no binio 2008-2009
mudanas relevantes. Os municpios ganharam o imposto sobre indstrias e
prosses, que j vinha sendo por eles cobrado, e a competncia de cobrarem tam-
bm o imposto do selo; as contribuies de melhoria, contempladas na Constitui-
o de 1934, mas esquecidas na de 1937, foram novamente resgatadas e a compe-
tncia de sua cobrana estendida para as trs esferas de governo, mas este nunca foi
um tributo importante para a arrecadao; do ponto de vista da economia, apenas
reduziu-se a alquota de exportao de 10% para 5% para se garantir maior com-
petitividade da produo nacional nos mercados externos; e constitucionalizou-se
o regime nico de incidncia do imposto sobre lubricantes e combustveis sobre
este produto, estendendo-o tambm para os minerais e energia eltrica do pas, os
quais somente seriam efetivamente criados anos mais tarde.
QUADRO 3
Constituio de 1946: distribuio das competncias tributrias
Unio
Importao;
consumo;
imposto nico sobre a produo, comrcio, distribuio, consumo, importao e exportao de lubricantes e
combustveis, estendendo-se este regime, no que for aplicvel, aos minerais do pas e energia eltrica;
renda e proventos de qualquer natureza;
imposto sobre a transferncia de fundos para o exterior;
selo sobre os negcios de sua economia, atos e instrumentos regulados por lei federal;
extraordinrios;
outros impostos, a serem criados, segundo a competncia concorrente com os estados, prevalecendo o imposto federal;
taxas; e
contribuies de melhoria.
Estados
Propriedade territorial, exceto a urbana;
transmisso de propriedade causa mortis;
transmisso de propriedade imobiliria inter vivos e sua incorporao ao capital das sociedades;
vendas e consignaes;
exportao de mercadorias de sua produo para o estrangeiro, at o mximo de 5% ad valorem;
selo para os atos regulados por lei estadual, os do servio de sua justia e os negcios de sua economia;
outros impostos a serem criados, concorrentemente com a Unio, prevalecendo o imposto federal;
taxas; e
contribuies de melhoria.
(Continua)
177
A Evoluo da Estrutura Tributria e do Fisco Brasileiro: 1889-2009
Municpios
Predial e territorial urbano;
indstrias e prosses;
diverses pblicas;
selo sobre atos de sua economia ou assuntos de sua competncia;
taxas; e
contribuies de melhoria.
Fonte: Constituio Federal de 1946.
Elaborao do autor.
A grande novidade neste campo surgiu na denio constitucional de
transferncias de receitas para os governos subnacionais e na garantia de destinao
de parcela do oramento federal para aplicao nas reas menos desenvolvidas do
pas. A primeira iniciativa teve o claro objetivo de fortalecer os municpios, o
que leva vrios autores a ressaltarem o seu vis municipalista; a segunda, o de
contribuir para a reduo das disparidades inter-regionais de renda e para melhorar
o equilbrio federativo, congurando as bases de um federalismo cooperativo.
Pela Constituio de 1946, 60% da arrecadao do IUCL passariam a ser
transferidos para os estados, o Distrito Federal e os municpios, proporcionalmente
sua superfcie, populao, consumo e produo, nos termos e para os ns
estabelecidos em lei (art. 15, 2.). Da mesma forma, 10% da receita do imposto
de renda caberiam aos municpios, excludos os das capitais, divididos em partes
iguais, exigindo-se que pelo menos metade (50%) desta transferncia fosse aplicada
em benefcios da zona rural (art. 15, 4.). Quanto aos impostos estaduais,
estabeleceria, no artigo 20, que, no caso de a arrecadao estadual, dela excludo o
imposto de exportao, exceder o total das rendas locais, excludo o municpio das
capitais, o estado deveria transferir aos municpios 30% do excesso arrecadado.
Segundo Arretche (2005, p.79) inaugurou-se, com a Constituio de 1946, um
tipo de arranjo que vigora at hoje, pelo qual as regras relativas s transferncias
constitucionais implicam que a Unio opere como arrecadadora substitutiva para
estados e municpios, bem como os estados para os seus municpios.
As disputas federativas tenderam, com isso, a deslocar-se, neste campo,
da rea das competncias tributrias para a de denio das alquotas de
repartio das receitas.
A Constituio foi mais longe no campo da descentralizao scal ao
incluir, no captulo das Disposies Gerais (Ttulo IX), a obrigatoriedade
de a Unio aplicar: i) no mnimo 3% de sua receita tributria na execuo
do plano de defesa contra os efeitos da seca no Nordeste, exigindo igual
contrapartida dos estados beneciados (art. 198); ii) 3%, durante pelo menos
(Continuao)
178
Tributao e Equidade no Brasil: um registro da reexo do Ipea no binio 2008-2009
20 anos consecutivos, na execuo do plano de valorizao da Amaznia, com
igual contrapartida dos estados e territrios da regio (art. 199); e iii) 1% no
plano de aproveitamento das possibilidades econmicas do rio So Francisco
e auentes (LOPREATO, 2002, p.33).
De maneira clara, a questo regional seria assim introduzida, pela
primeira vez, no oramento, adotando-se medidas concretas para a reduo das
desigualdades inter-regionais de renda e dos desequilbrios federativos. rgos
de desenvolvimento regional comearam a ser criados para esta nalidade ,
casos da Superintendncia do Plano de Valorizao Econmica da Amaznia
(SPVEA), do Departamento Nacional de Obras contra as Secas (DNOCS),
e da Comisso do Vale do So Francisco (CVSF). A eles se juntou, em 1959,
a Superintendncia de Desenvolvimento do Nordeste (Sudene), que passou a
contar, nos primeiros anos da dcada de 1960, com vrios incentivos scais para
estimular o desenvolvimento da regio. A partir de 1963, funcionou tambm
a Superintendncia de Desenvolvimento da Amaznia (Sudam), qual foram
destinados os mesmos incentivos concedidos ao Nordeste para promover o
desenvolvimento do Norte do pas. Isto levou um autor como Oliveira (1995,
p. 84) a considerar, talvez exageradamente, que teria ocorrido, neste perodo,
uma verdadeira revoluo federativa.
No campo da economia e da poltica econmica, a nova ordem inaugurada
com a Constituio de 1946, e que se estende at 1964, conhece trs perodos
distintos, que iro fazer avanar, de forma diferenciada, o novo padro de
acumulao institudo na dcada de 1930 e o papel do Estado como comandante
deste processo. Nele, seriam afetadas as estruturas de tributao do pas, em
virtude do fortalecimento dos impostos internos, colocando a necessidade de
realizao de reformas neste campo, ditadas por tais transformaes.
No primeiro, que vai de 1947 a 1950, o Brasil, beneciado pelo perodo
da guerra, conseguiria acumular vultosas reservas cambiais, mas defrontar-se-ia,
ao seu nal, com fortes presses de demanda reprimida e, em decorrncia, com
presses inacionrias. Para conter o mpeto do crescimento dos preos, adotou-se
uma poltica liberal de importaes e xou-se a taxa de cmbio no nvel de
Cr$ 18,50/US$, paridade mantida at 1953, o que provocou uma rpida
diminuio das reservas e conduziu a economia novamente a uma situao de
estrangulamento externo, com vultosos dcits em transaes correntes j em
1947. A partir da, a poltica econmica restringiu-se, diferentemente do que
ocorrera durante o perodo do Estado Novo, ao manejo da poltica cambial,
especialmente via controle administrativo das importaes, para enfrentar este
desao. Com esta reserva de mercado, o processo de industrializao deslanchado
na dcada de 1930 continuou avanando, porm de forma extensiva e pouco
integrada, como aponta Lessa (1981, p. 15-19), dando continuidade ao processo
179
A Evoluo da Estrutura Tributria e do Fisco Brasileiro: 1889-2009
de substituio de importaes, mas de produtos menos essenciais na faixa de
bens de consumo, notadamente na de bens durveis. Isto propiciou uma expanso
mdia anual de 6,8% do PIB entre 1946 e 1950, e um aumento da carga tributria
de 12,7% do PIB entre 1941 e 1945 para 13,9% ca neste perodo, beneciada
pelo alargamento do mercado interno.
No segundo perodo, de 1951 a 1954, novamente com Getlio Vargas no
poder, agora eleito democraticamente, o pas avanaria na diversicao de sua
estrutura industrial, de forma consciente, ainda segundo Lessa (1981, p.20-22),
procurando superar os principais pontos de estrangulamento da economia,
localizados nos setores de energia e transportes. Com este propsito, realizou-se
a reestruturao do Plano Rodovirio Nacional, ampliou-se a oferta energtica
da regio Nordeste, constituiu-se o Fundo Federal de Eletricao e, entre
outras medidas tambm importantes, criou-se a Petrobras, em 1953, e o Banco
Nacional de Desenvolvimento Econmico (BNDE), para dar suporte nanceiro
montagem da infraestrutura econmica e ao processo de industrializao.
Neste perodo, apesar dos efeitos da Guerra da Coreia, a economia cresceu taxa
mdia anual de 6%, avanando no processo de constituio da infraestrutura e
da indstria de base e na remoo de importantes lacunas da pirmide industrial,
que obstavam o curso da industrializao e a consolidao do mercado interno.
Depois de um perodo de transio compreendido entre 1955 e 1956
em que a principal preocupao da poltica econmica era o combate a um
processo inacionrio em ascenso, via conteno da demanda global , os anos
de 1957 a 1960 correspondem ao perodo em que, mais uma vez sob a liderana
e comando do Estado, completam-se, no pas, as bases da industrializao, com
o preenchimento das lacunas existentes na pirmide industrial. neste perodo
que o processo deslanchado na dcada de 1930 por Getlio Vargas se aprofunda,
com o avano da indstria de base e o incio da montagem da indstria de
bens de capital, e a signicativa substituio de importaes na faixa de bens
de consumo durveis e no durveis. Nas palavras de Lessa (1981, p. 27),
o perodo em que se implementa (...) a mais slida deciso consciente em
prol do processo de industrializao, ou que se constituem, no pas, de acordo
com Cardoso de Mello (1982, p. 96-98), as foras produtivas especicamente
capitalistas, reduzindo sua dependncia externa e endogeneizando os ciclos da
economia brasileira. Como decorrncia, o PIB cresceu a uma taxa mdia anual
em torno de 8% entre 1957 e 1960.
No comando dessas transformaes, o Estado aumentou consideravelmente
sua participao na economia, tanto na formao bruta de capital quanto no
consumo. De acordo com Lessa (1981, p. 70), a participao do governo na
formao bruta de capital xo (exclusive empresas estatais) cresceu de 25,6%
180
Tributao e Equidade no Brasil: um registro da reexo do Ipea no binio 2008-2009
no quadrinio 1953/1956 para 37,1% nos quatro anos do Plano de Metas.
Includas apenas as empresas estatais do governo federal, esta participao se
elevaria para 47,8%. De novo segundo este autor, o consumo teria crescido de
14,3% para 20,3% entre 1947 e 1960, aumentando taxa anual de 8,3%, em
termos reais, contra 5,3% do consumo privado.
Apesar do avano do Estado na vida econmica, suas estruturas
institucionais e de nanciamento continuaram defasadas frente nova realidade.
Em todo o perodo posterior a 1946, as mudanas no sistema tributrio foram
apenas pontuais, mantendo-se praticamente a mesma estrutura legada pela Carta
Magna daquele ano. Mais importante neste perodo, a par da reestruturao do
Plano Rodovirio Nacional, em 1949, foi a criao de um Adicional Restituvel
do Imposto de Renda de 15% por quatro anos, entre 1952 e 1956, a m de
alimentar o Fundo de Reaparelhamento Econmico, criado em 1951 para
nanciar o desenvolvimento das indstrias bsicas e das atividades agropecurias.
7

Seus recursos seriam administrados pelo Banco Nacional de Desenvolvimento
Econmico (BNDE), fundado em 1952 com esta nalidade. Cite-se, ademais,
a instituio do Imposto nico sobre Energia Eltrica (IUEE), em 1954 (que
estava previsto na Constituio de 1946), cujos recursos seriam destinados ao
Fundo Federal de Eletricao, tambm criado em 1954 (Lei n
o
2.308), visando
garantir a expanso da oferta energtica no pas. Afora isto, as mudanas no
sistema para aumentar a capacidade de nanciamento do Estado foram feitas
dentro dos limites que este propiciava, sem nenhuma reforma importante.
Mudana de incidncia de impostos especcos para ad valorem, reajustes em
suas bases para defender a receita do processo inacionrio, ampliao do campo
de incidncia de alguns impostos, criao de adicionais, como o do imposto de
consumo, em 1956, e mudanas de suas alquotas em 1958 guraram entre as
limitadas alteraes tributrias realizadas para dotar o Estado de maior capacidade
de nanciamento.
Isso no signica que reformas mais profundas do sistema no tenham
sido tentadas. Em 19 de agosto de 1953, por exemplo, pela Portaria n
o
784
do Ministrio da Fazenda, sob a inuncia das propostas de modernizao da
economia da Comisso Mista Brasil-EUA, foi nomeada uma comisso para
elaborar um anteprojeto do Cdigo Tributrio Nacional. Enviado pela comisso
ao presidente da Repblica e por este ao Congresso Nacional, o anteprojeto
no conseguiu se converter em lei (AMED e NEGREIROS, 2000, p. 272).
Mudanas mais profundas na estrutura tributria implicariam colocar em risco
o arco de alianas, inclusive inter-regionais, e desagradar s foras polticas e
econmicas que sustentavam o governo no pacto que cou conhecido como
7. Lei n
o
1.474, de 26 de novembro de 1951.
181
A Evoluo da Estrutura Tributria e do Fisco Brasileiro: 1889-2009
Estado de Compromisso, o que levou um arguto observador como Tancredo Neves
a considerar que a reforma tributria no sai enquanto depender do apoio do
Congresso, porque [incide] sobre todos os grupos a ningum interessando
(apud BENEVIDES, 1976, p. 80).
No quer dizer, tampouco, que as bases da produo no comportassem
alteraes mais signicativas nas bases da tributao, visando adequ-las ao
estgio de desenvolvimento do pas. As atividades econmicas internas haviam se
expandido em virtude da ampliao signicativa dos nveis de renda per capita,
enquanto o comrcio exterior viu minguar sua participao relativa na gerao
da renda nacional e encolher sua contribuio para o nanciamento do Estado.
Apesar da ausncia de reformas mais profundas no sistema, a carga tributria,
beneciada pelo crescimento econmico vericado nesses perodos, continuou
em trajetria de elevao, mas sem conseguir atender s demandas ampliadas
do Estado por mais recursos, dado o seu novo papel. Dos 12,5% do PIB que
atingira, na mdia anual, entre 1941 e 1945, saltou para 13,8% entre 1946 e
1950, para 15,4% no quinqunio seguinte e para 17,4% de 1956 a 1960. Sua
composio, no entanto, se modicou substancialmente: embora os impostos
indiretos tenham mantido sua participao, em mdia, na casa de 70%, estes se
referiam predominantemente aos impostos internos. No caso da Unio, depois
de ter contribudo com cerca de 40% de sua receita, o imposto de renda comeou
a ver declinar sua participao relativa, na ausncia de mudanas em suas bases
de incidncia e diante do maior avano da produo, dos investimentos e do
consumo interno, gravados por uma estrutura tributria de natureza pr-cclica.
No surpreende diante desse quadro que, em face do esforo realizado
para comandar e apoiar tais transformaes, o Estado tenha incorrido durante
todo esse perodo em dcits gigantescos, cobertos por considerveis emisses
primrias de moeda e endividamento. De acordo com a srie de dados estatsticos
do IBGE sobre o sculo XX, os gastos primrios do governo consolidados foram,
em mdia, no perodo de 1930 a 1960, superiores a 20% da carga tributria.
O capital externo, por meio de investimentos diretos ou de emprstimos,
notadamente durante o perodo do Plano de Metas (1957-1960), complementou
os recursos necessrios para o pas dar o grande salto da industrializao.
No nal da dcada de 1950, os efeitos do bloco de investimentos do Plano
de Metas comearam a se esgotar, num momento em que a inao ganhava
fora e se acelerava, minando as bases do pacto poltico que dera sustentao
ao projeto desenvolvimentista, acirrando os conitos intercapitalistas e os
do capital/trabalho. Diante do pacto em desintegrao, da crise econmica se
avizinhando e da inao em trajetria ascendente, somente a implementao de
um novo bloco de investimentos complementares, para garantir a continuidade
182
Tributao e Equidade no Brasil: um registro da reexo do Ipea no binio 2008-2009
da vigorosa expanso do perodo anterior e para acabar de preencher as lacunas
da pirmide industrial, poderia reverter este quadro. Desestruturado institucional
e nanceiramente, o Estado, no entanto, no se encontrava preparado para
comandar esta nova etapa de transformaes, e a desacelerao econmica
tornou-se inevitvel. Depois de conhecer uma expanso de 9,4% em 1960, o
crescimento do PIB declinou para 8,6% no ano seguinte, 6% em 1962 e apenas
0,6% em 1963. Sua retomada exigiria a realizao de reformas instrumentais e de
nanciamento da economia e do Estado, o que o conturbado contexto poltico
da poca no propiciou.
Do ponto de vista do sistema tributrio, foram poucas as mudanas
introduzidas e estas foram especicamente destinadas a minorar a crtica situao
nanceira em que se encontrava a maioria dos municpios brasileiros, pressionados
pela ampliao de demandas por servios pblicos decorrentes da intensicao
do processo de industrializao e da expanso das atividades e da populao
urbana. Em novembro de 1961, seria editada a Emenda Constitucional n
o
5, com
a qual se adicionariam aos 10% do imposto de renda a eles destinados tambm
15% do imposto de consumo e transferir-se-ia, para seu campo de competncia, o
Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural (ITR), condicionando a aplicao
de 50% de seus recursos rea rural, e tambm o imposto sobre a transmisso de
bens imveis inter vivos.
No mais, a estrutura permaneceria a mesma que fora herdada da Constituio
de 1946, sem capacidade de prover o Estado de condies scais adequadas para
desempenhar seu papel sem incorrer em fortes desequilbrios. Em face da crise
econmica instalada nos primeiros anos da dcada, a carga tributria recuou
quase 0,5 ponto percentual do PIB, caindo de 17,4% no quinqunio 1956-1960
para 16,98% no quadrinio de 1961 a 1964. O golpe de 1964 abriria, contudo,
as portas para a realizao de uma reforma tributria de profundidade, para a
modernizao e aprimoramento da mquina de arrecadao e scalizao e para
garantir, ao Estado, fontes mais amplas e seguras de nanciamento.
4 ESTADO AUTORITRIO, REFORMAS E CRISE: 1964-1988
O golpe militar desfechado em maro de 1964, apoiado pelas classes dominantes
em associao com o capital estrangeiro, e por segmentos da classe mdia
inuenciados pela propaganda anticomunista, conduziu novamente instalao,
no pas, de um Estado autoritrio, que se manteve frente de seu comando por
mais de 20 anos. Como uma repetio do mesmo lme da era do Estado Novo, as
liberdades individuais foram suprimidas, os partidos polticos extintos e recriados
na forma do bipartidarismo para melhor atenderem aos interesses e controle do
novo governo, o Congresso Nacional transformado em mera gura decorativa
no concerto dos poderes, e o Judicirio silenciado. Limitaes s aes dos
183
A Evoluo da Estrutura Tributria e do Fisco Brasileiro: 1889-2009
sindicatos e a suspenso dos direitos dos trabalhadores greve guraram entre as
medidas, adotadas neste perodo, de montagem de um forte aparelho repressivo,
que foi implantado para viabilizar os objetivos dos novos donos do poder. Sem
oposio, avanou-se na realizao de vrias reformas da economia e do Estado
administrativa, nanceira, bancria, do mercado de capitais, previdenciria,
tributria , que, embora consideradas necessrias no quadro anterior, no haviam
prosperado, pelos inevitveis conitos de interesses que carregavam.
A desacelerao e o baixo crescimento da economia entre 1961 e 1964 (4,5%
ao ano) em relao ao perodo anterior, associados a uma inao ascendente
a projeo para 1964 atingia 144% imps grandes desaos, desde o incio,
para o golpe no sucumbir diante do caos econmico e social. Do diagnstico
realizado sobre a situao da economia e de seus principais problemas, explicitados
no Programa de Ao Econmica Governamental (PAEG), evidenciou-se que
sua superao deveria contar com a modernizao e saneamento nanceiro do
Estado, com a restaurao do crdito pblico, bem como com a redenio
do mecanismo de nanciamento da economia em geral e com a dinamizao
do mercado de capitais. Decididas, elaboradas e realizadas sob o comando do
Poder Executivo, as reformas implementadas, incluindo a do sistema tributrio,
tiveram, como farol, estes objetivos.
A reforma tributria, que teve incio com a Emenda Constitucional n
o
18
(EC 18/65), de 1
o
de dezembro de 1965, e completou-se com a aprovao do
Cdigo Tributrio Nacional (CTN), pela Lei n
o
5.172, de 25 de outubro de 1966,
teve, de acordo com esse diagnstico, as seguintes prioridades (OLIVEIRA, 2006):
depurar o sistema de impostos inadequados para o estgio de desenvolvi-
mento atingido pelo pas e ajust-lo nova realidade econmica;
recompor a capacidade de nanciamento do Estado, adequando-a ao
novo papel que havia assumido na conduo do processo de acumulao;
transformar o instrumento tributrio em uma poderosa ferramenta do
processo de acumulao;
criar incentivos scais e nanceiros para estimular e apoiar setores
considerados estratgicos no novo modelo de desenvolvimento; e
desenhar um modelo de federalismo scal que contribusse para
que os recursos repartidos entre as esferas governamentais fossem
prioritariamente destinados a viabilizar os objetivos do crescimento.
A nova estrutura tributria, assim como a distribuio de seus recursos
entre as esferas da Federao, posteriormente conrmadas, em sua essncia, pela
Constituio de 1967, encontram-se retratadas no quadro 4. Alguns especialistas
184
Tributao e Equidade no Brasil: um registro da reexo do Ipea no binio 2008-2009
da rea de nanas pblicas, como Aliomar Baleeiro (1967), no identicaram
mudanas importantes nesta nova estrutura, mas apenas mudanas de nomes,
como os do imposto do selo para imposto sobre operaes nanceiras, do imposto
sobre vendas e consignaes para imposto sobre circulao de mercadorias, entre
outros. No verdade. Do ponto de vista econmico, o sistema conheceu uma
aprecivel modernizao, adequando-se ao estgio de desenvolvimento atingido
pela economia brasileira e ao novo papel que o Estado vinha desempenhando.
Isto ocorreu por algumas importantes razes.
Em primeiro lugar, com o objetivo de imprimir maior racionalidade ao
sistema e fechar as portas para a criao indiscriminada de impostos por todos
os entes federativos o que praticamente conduzira formao de trs sistemas
tributrios autnomos, sem conexo entre si, com prejuzos para o sistema
produtivo e para a competitividade da economia , eliminou-se a competncia
residual da decretao de impostos para os estados e municpios, restringindo
tal autonomia Unio, sem a obrigatoriedade de esta esfera partilhar com os
governos subnacionais o produto dos que seriam criados.
8
Em segundo, o sistema foi depurado de vrios impostos que no tinham
bem denido seu fato gerador, casos mais evidentes dos impostos sobre indstrias
e prosses, do imposto do selo e do imposto de licena, e que, por esta razo,
eram manejados como meros instrumentos de socorro nanceiro para os governos
atenderem a suas necessidades de caixa, prejudicando o sistema produtivo ao
distorcer preos relativos e aumentar os custos de produo. Em contrapartida,
estabeleceram-se claramente as bases de incidncia dos impostos que os
substituram, como o imposto sobre servios de qualquer natureza, o imposto
sobre transportes e comunicaes e o imposto sobre operaes nanceiras.
Em terceiro, os tributos foram organizados pela primeira vez luz de suas
bases econmicas, dando maior visibilidade e racionalidade poltica econmica
para viabilizar seus objetivos. Classicados em dois setores, interno e externo,
foram enquadrados em quatro grupos: comrcio exterior; patrimnio e renda;
produo, circulao e consumo de bens e servios; e impostos especiais.
Mais importante nessa reorganizao e saneamento do sistema foi o fato de,
pioneiramente no mundo, se ter decidido pela extino da cumulatividade do
imposto sobre vendas e consignaes, transformando o imposto que o substituiu,
o ICM, em um tributo incidente sobre o valor agregado, eliminando-se as
distores que provocava sobre os preos relativos e sobre o processo articial
de integrao das empresas para escapar de seu nus ou reduzi-lo.
8. A Emenda Constitucional n
o
18, de 1965, havia estendido essa proibio para a Unio, o que foi corretamente
corrigido pela Constituio de 1967 ao reatribuir-lhe poderes para instituir novos tributos.
185
A Evoluo da Estrutura Tributria e do Fisco Brasileiro: 1889-2009
QUADRO 4
Estrutura tributria: competncias e partilha dos tributos
Competncias
Partilha/distribuio (%)
Unio Estados Municpios
Unio
Importao 100,0 - -
Exportao 100,0 - -
Propriedade territorial rural 100,0 - -
Renda e proventos 80,0 10,0 10,0
Produtos industrializados 80,0 10,0 10,0
Operaes nanceiras 100,0 - -
Transporte, salvo o de natureza estritamente municipal 100,0 - -
Servios de comunicaes 100,0 - -
Combustveis e lubricantes 40,0 60,0
Energia eltrica 40,0 60,0
Minerais 10,0 70,0 20,0
Taxas 100,0 - -
Contribuio de melhorias 100,0 - -
Estados
Transmisso de bens imveis - 50,0 50,0
Propriedade de veculos automotores - 50,0 50,0
Circulao de mercadorias - 80,0 20,0
Taxas - 100,0 -
Contribuio de melhorias - 100,0 -
Municpios
Propriedade territorial urbana - - 100,0
Servios de qualquer natureza - - 100,0
Taxas - - 100,0
Contribuio de melhorias - - 100,0
Fontes: Emenda Constitucional n
o
18/1965; Lei n
o
5.172/1966 e Constituio Federal de 1967.
Elaborao do autor.
Tambm importante foi que se despertou, nalmente, para se explorar com
maior ecincia e produtividade o potencial da tributao interna. As alquotas
dos principais impostos foram consideravelmente elevadas, casos do novo IPI,
do ICM e do IR, este tanto para as pessoas jurdicas quanto fsicas. Ao mesmo
tempo, ampliou-se expressivamente o nmero de contribuintes do IR-pessoas
fsicas com a reduo, em 1966, do limite de iseno de 12 para 10 salrios
mnimos para os que recebiam renda de uma nica fonte, e mais ainda em 1969,
quando este limite foi reduzido para dois salrios. Alm disso, eliminou-se o
privilgio da iseno para vrias categorias prossionais que dele desfrutavam,
como os professores, atores, jornalistas e magistrados, e se estendeu sua cobrana
para os rendimentos da atividade agrcola (OLIVEIRA, 1991).
186
Tributao e Equidade no Brasil: um registro da reexo do Ipea no binio 2008-2009
A essa estrutura comearam a se integrar, crescentemente, contribuies
sociais criadas margem do sistema tributrio (tambm chamadas de contri-
buies parascais), de acordo com a autorizao conrmada nas constituies
de 1967 e 1969, destinadas ao nanciamento de polticas sociais especcas,
casos do salrio-educao e da contribuio previdenciria, ou para a forma-
o de um funding para o nanciamento de longo prazo da economia, casos
do Fundo de Garantia do Tempo de Servio (FGTS), criado em 1967, e do
Programa de Integrao Social(PIS)/Programa de Formao do Patrimnio
do Servidor Pblico (PASEP), de 1969 e 1970.
De outro lado, avanou-se consideravelmente na criao das condies
para dotar a mquina de arrecadao e scalizao federal de maior ecincia.
Os dbitos scais passaram a ser corrigidos pela correo monetria, visando
proteger seus valores da inao; pela Lei n
o
4.729, de 14/7/1965, congurou-se,
de forma cristalina, o crime de apropriao indbita, com penas prisionais
e pecunirias para impostos no recolhidos no prazo de 180 dias; convnios
informais entre o governo federal, estados e municpios foram acordados para
a scalizao do imposto de renda e do IPI; no caso do novo imposto estadual,
o ICM, sua sistemtica de registro pelo critrio de dbito e crdito dicultava,
ao contrrio do IVC, a sonegao, ao estabelecer uma solidariedade em cadeia
dos prprios contribuintes. Reside, no entanto, na modernizao do aparelho
scal do imposto de renda e na criao de instrumentos mais completos para se
ter controle sobre os contribuintes deste imposto a principal inovao realizada
para aumentar sua produtividade, dotando a instituio responsvel por sua
administrao de mecanismos e estrutura mais ecientes.
9
No campo administrativo do Ministrio da Fazenda, as mudanas que foram
realizadas dariam novo status administrao tributria em termos de ecincia.
Iniciadas nos primeiros anos da dcada de 1960, estas mudanas evoluram nos
anos seguintes, passando pela criao da Secretaria da Receita Federal (SRF), em
1968, e se ampliariam na dcada de 1970. Entre estas mudanas, cabe destacar:
i) a instituio, a partir do exerccio de 1963, da declarao de bens como parte
integrante da Declarao do Imposto de Renda; ii) a instituio, em 1964 (Lei
n
o
4.503, de 30/11/1964), do Cadastro Geral das Pessoas Jurdicas, depois
transformado em Cadastro Geral de Contribuintes (CGC) e, ulteriormente, no
atual Cadastro Nacional da Pessoa Jurdica (CNPJ); iii) a criao, em 1964, do
Servio Federal de Processamento de Dados (Serpro), empresa pblica subordinada
ao Ministrio da Fazenda, que passaria a ser responsvel pelo processamento de
dados dos contribuintes; iv) a autorizao da cobrana da arrecadao federal
9. Boa parte das informaes que se seguem foi retirada do trabalho que a Fundao Getlio Vargas realizou sobre o
sco unicado, em 2005, para o SindiReceita (FGV, 2005).
187
A Evoluo da Estrutura Tributria e do Fisco Brasileiro: 1889-2009
pela rede bancria, sistemtica que, regulamentada em 1965, entrou em vigor
em 1966, comeando pelas cidades do Rio de Janeiro e So Paulo, dando incio
extino do sistema de arrecadao por vrios rgos, como os de recebedoria
de rendas, alfndegas, mesas de rendas e coletorias federais; e v) a instituio, em
1965, do Registro das Pessoas Fsicas, transformado, em 1968, no Cadastro das
Pessoas Fsicas (CPF), pelo Decreto-Lei n
o
401, de 30/12/1968, que substituiria os
chrios dos contribuintes com dados assistemticos, desatualizados e incompletos.
A reorganizao administrativa da Direo-Geral da Fazenda Nacional
(DGFN) passou pela redenio das reas dos Conselhos dos Contribuintes, com
sua ampliao; pela regulamentao de novos cargos (o de agente scal, criado em
1958, o de exator federal etc.) e da exigncia de concurso para sua contratao; pela
transformao das diretorias de rendas aduaneiras, de rendas internas e do imposto
de renda em departamentos, acrescentando, a esta estrutura, o Departamento
de Arrecadao; e pela diviso do territrio nacional em dez regies scais, que
contariam com delegacias regionais daqueles departamentos, revigorando o
processo de descentralizao das atividades de scalizao e arrecadao.
Apesar das melhorias realizadas, a estrutura administrativa da Direo-Geral
da Fazenda Nacional (DGFN) continuou problemtica. Suas atividades eram
distribudas em quatro departamentos (Rendas Aduaneiras, Rendas Internas,
Imposto de Renda e Arrecadao) que funcionavam de forma autnoma, sem
se comunicarem, desenvolvendo atividades que se superpunham nas reas da
scalizao, tributao e controle dos contribuintes, com desperdcio de recursos,
sem planejamento integrado de suas aes e sem uma viso sistmica do processo.
A percepo dessa decincia terminou levando, em 1968, criao da
SRF, em substituio Direo-Geral da Fazenda Nacional, luz do conceito
de organizao sistmica. Na nova estrutura, os departamentos foram extintos
e estabelecidas as funes que deveriam ser desempenhadas pelo rgo central
a SRF e pelas unidades descentralizadas (regionais e locais): tributao,
arrecadao, scalizao, informaes sobre os contribuintes e as receitas.
Dos departamentos estanques e autnomos da DGNF, surgiram, no rgo central,
as reas de Coordenao dos Sistemas de Arrecadao, Fiscalizao, Tributao
e de Informaes Econmico-Fiscais, uma estrutura integrada, sistmica, que
se reproduziu para os rgos regionais (Superintendncias da Receita Federal),
sub-regionais (delegacias), e locais (inspetorias), aos quais se subordinavam as
agncias e os postos de sua jurisdio. Estas mudanas, realizadas luz do enfoque
sistmico, avanariam na dcada de 1970, aprimorando a capacidade tcnica,
operacional e administrativa da SRF de desempenhar, com maior ecincia, suas
atividades de arrecadao e scalizao.
188
Tributao e Equidade no Brasil: um registro da reexo do Ipea no binio 2008-2009
Combinada com a retomada do crescimento econmico no nal da dcada
de 1960, a nova estrutura tributria que emergiu da reforma de 1965/1966,
juntamente com as mudanas administrativas e operacionais introduzidas no sco
federal, propiciaram um signicativo aumento da carga tributria, ampliando a
capacidade de nanciamento no inacionrio do governo. De um nvel mdio
de 16,5% do PIB no binio 1963-1964, saltou para 25%-26% no nal da dcada,
mantendo-se neste patamar durante toda a dcada seguinte. Como resultado
principalmente da reforma do imposto de renda e do aumento dos nveis de renda
per capita da populao, a tributao direta evoluiu a uma velocidade maior do
que a tributao indireta, aumentando sua participao na composio da carga
tributria, mas sem que se explorasse todo o potencial da arrecadao daquele
imposto, impedindo-se que o sistema se transformasse em um instrumento
mais efetivo de justia scal. Tal fato devia-se lgica que orientou a reforma de
1965/1966, na qual tributao foi atribudo o papel de impulsionar o processo
de crescimento, que aparecia como uma das principais prioridades de acordo com
os objetivos contidos na Doutrina de Segurana Nacional do regime militar.
Sob essa perspectiva, o sistema foi profundamente remodelado para tal
nalidade. As mudanas nele introduzidas para o aumento da carga tributria
vieram acompanhadas de medidas para torn-lo consistente com os propsitos
do crescimento o imposto de exportao foi transferido para o governo federal
e transformado em instrumento de poltica do comrcio exterior, assim como
o Imposto sobre Operaes Financeiras (IOF) em instrumento de poltica
monetria, perdendo ambos a nalidade arrecadatria. Mais importante, uma
profuso de incentivos scais surgiu do ventre do sistema para estimular setores
que se consideravam prioritrios para este objetivo , caso dos setores nanceiro,
exportador, dos investimentos , assim como para garantir a ampliao da
demanda por bens durveis pelas camadas de renda mdia e alta da sociedade,
visando reanimar a atividade industrial que se encontrava com elevados nveis
de capacidade ociosa resultantes da crise da primeira metade dos anos 1960.
Como consequncia, neste perodo ergueu-se um verdadeiro paraso scal
para o capital, em geral, e para as camadas de mdia e alta renda. Drenaram-
se considerveis fatias de recursos do conjunto da sociedade para garantir
a sustentao destes segmentos e transformou-se o sistema tributrio num
instrumento de agravamento das desigualdades sociais, na medida em que seu
nus foi primordialmente lanado sobre os ombros dos mais fracos.
Tal sangria de recursos no poderia ser suportada pelo Estado sem que
este incorresse em fortes desequilbrios, apesar da expressiva expanso da carga
tributria. Por isso, j nos primeiros anos aps a entrada em vigor do novo sistema,
189
A Evoluo da Estrutura Tributria e do Fisco Brasileiro: 1889-2009
vrias mudanas comearam a ser introduzidas, com o objetivo de ampliar a fatia de
receitas do bolo tributrio para o governo federal. Em 1968, o Ato Complementar
n
o
40 reduziu o Fundo de Participao dos Estados e Municpios (FPEM) de
20% para 12%. Restringiram-se a 5% os recursos destinados tanto para o FPE
quanto para o FPM e destinaram-se 2% para um fundo especial, enfraquecendo
a fora deste instrumento para atenuar os desequilbrios da Federao. Em
1967, seria ampliada a participao da Unio na arrecadao do imposto sobre
combustveis e lubricantes de 40% para 60%, e reduzida a dos estados e
municpios de 60% para 40% (32% para os estados e 8% para os municpios).
A partir da reforma de 1965/1966 e, poucos anos depois, em 1968-1969, estados e
municpios seriam envolvidos compulsoriamente na poltica de incentivo s exportaes,
ao ser-lhes imposto o nus da perda de receita do ICM decorrente da concesso da
iseno e do crdito-prmio deste imposto para os produtos manufaturados.
Apesar dessas investidas nas nanas dos governos subnacionais, o que
enfraqueceria ainda mais a equao da distribuio dos recursos contemplada
na prpria Constituio de 1967 e na de 1969, outorgadas pelo regime militar,
a crise scal tornou-se inevitvel, apenas obliterada pelo arranjo institucional
e nanceiro da emisso da dvida pblica, que permitia ao Banco Central
bancar estes desequilbrios fora do Oramento Geral da Unio causados pelas
verdadeiras doaes de recursos feitas para o capital e as camadas de mdia e alta
renda.
10
Em meados da dcada de 1970, um renitente processo inacionrio em
ascenso conrmaria que o padro de nanciamento do Estado estruturado na
dcada anterior havia se esgotado e que novas reformas teriam de ser realizadas,
especialmente no sistema tributrio, para recompor sua capacidade nanceira.
Uma vez que estas reformas implicariam lanar o nus da tributao sobre suas
principais bases de sustentao, as propostas que comearam a surgir, a partir
desta poca, no encontraram campo frtil para prosperar.
A desacelerao do crescimento econmico ocorrida na segunda metade da
dcada de 1970, muito como resultado deste quadro de acentuados desequilbrios
scais e nanceiros do Estado que alimentou o processo inacionrio, viu-se
agravada, em primeiro lugar, com o segundo choque do petrleo e a exploso
dos juros norte-americanos, em 1979-1980, e, em seguida, com a ecloso da
crise da dvida externa decorrente da decretao da moratria mexicana em
1980. Como resultado, no s a economia mundial mergulharia numa recesso
mais profunda, que se manteria at meados desta dcada, como os uxos de
emprstimos internacionais seriam abruptamente interrompidos, especialmente
para os pases que se encontravam fortemente endividados em moeda estrangeira,
10. Uma anlise detalhada desse arranjo e de suas consequncias para a crise scal dos anos de 1980 encontra-se
em Oliveira (1995a).
190
Tributao e Equidade no Brasil: um registro da reexo do Ipea no binio 2008-2009
caso do Brasil. Tendo em vista que o Estado brasileiro, incapaz de realizar novas
reformas em seu quadro instrumental e de nanciamento, vinha conseguindo
cobrir seus desequilbrios recorrendo aos emprstimos externos, a exausto desta
fonte desnudou a crtica situao em que se encontrava e obrigou o governo
a adotar polticas de ajustamento recessivo da economia. Assim, depois da
malsucedida experincia heterodoxa de crescimento em 1980, comandada pelo
ento ministro da Fazenda, Delm Netto, o pas se renderia, em 1981 e 1982, de
forma voluntria, e a partir de 1983 monitorado pelas clusulas do acordo assinado
com o Fundo Monetrio Internacional (FMI) neste ano, implementao de
uma poltica recessiva, da qual s comear a sair em 1985.
A recesso, combinada com o tipo de ajustamento realizado na economia
que foi redirecionada para o exterior, visando obter saldos elevados na balan-
a comercial e reduzir a dependncia do pas dos recursos externos , geraria
efeitos deletrios para a arrecadao tributria e modicaria substancialmente
sua composio. Conforme se constata na tabela 5, a carga tributria, depois
de ter se mantido em torno de 25% durante toda a dcada de 1970, ingressou
numa trajetria de declnio na dcada seguinte, reduzindo-se para 23,3% em
1988, devido ao estreitamento da base tributria provocada pela perda de dina-
mismo da atividade produtiva e pelo aumento da participao das exportaes
na gerao do produto, visto que isentas da tributao. Apesar do aumento da
participao do Imposto de Renda em sua estrutura, resultante do incio
da desmontagem do paraso scal que teve incio no nal da dcada de 1970,
e da elevao de suas alquotas, visando aumentar a arrecadao diante da crise
scal do Estado, sua contribuio na gerao da carga tributria no passou de
20%, o que, somado irrisria participao dos impostos sobre o patrimnio
(cerca de 1%), continuou mantendo o sistema como antpoda da justia scal.
A crise scal associada crise econmica minou as ltimas bases de
sustentao poltica do Estado autoritrio, visto que seu enfrentamento exigiu
a adoo de medidas que contrariavam os interesses do Estado: sem possuir
condies polticas para realizar reformas de profundidade e reestruturar
o mecanismo de nanciamento interno, a poltica econmica comeou
a desmontar as estruturas de incentivos scais que haviam sustentado a
expanso econmica da dcada de 1970, a elevar expressivamente os impostos
internos no s pelo aumento de suas alquotas em geral como tambm por
meio da criao de novas imposies tributrias, como foi o caso do Fundo de
Investimento Social (Finsocial, atual Contribuio para o Financiamento da
Seguridade Social - Cons), em 1982 , e a modicar, diante da acelerao
inacionria, a poltica salarial, incluindo, entre os que foram com ela
prejudicados, a classe mdia, que fora altamente beneciada com a poltica
anterior e que constitua uma de suas principais bases de sustentao.
191
A Evoluo da Estrutura Tributria e do Fisco Brasileiro: 1889-2009
perda de apoio da classe mdia somou-se o descontentamento do empresa-
riado com a situao e os rumos da economia, bem como o fortalecimento da oposi-
o poltica no Congresso, com a vitria que alcanou nas eleies de 1982. Deu-se
ento incio aprovao de projetos de mudanas no quadro scal que contrariavam
os interesses do Executivo, pois retiravam recursos do poder central em prol dos
estados e municpios e das polticas sociais. Da promulgao da Emenda Consti-
tucional n
o
23, de 1
o
de dezembro de 1983 (Emenda Passos Porto), que drenou
expressivos recursos do governo federal para os estados e municpios, avanou-se, no
mesmo dia, na aprovao da Emenda n
o
24 (Emenda Joo Calmon), que garantiu a
destinao obrigatria de 13% das receitas do oramento federal para a educao e
de 25% para os estados e municpios. Com as suas nanas altamente debilitadas
e com a poltica econmica dando absoluta prioridade conteno do dcit p-
blico para refrear o ascendente processo inacionrio, tais iniciativas no apenas
representaram um golpe nos objetivos do Executivo federal, como o prenncio de
que o Estado autoritrio estava com os dias contados (OLIVEIRA, 1995a).
TABELA 5
Carga tributria e participao do imposto de renda em sua estrutura
Perodos (mdia) Carga tributria
Participao do IR
na carga tributria (%)
1966-1970 23,99 8,3
1971-1975 25,31 10,8
1976-1980 25,10 14,7
1981-1985 25,25 16,6
1986 26,50 18,9
1987 24,25 17,8
1988 23,36 20,0
Fonte: Para a carga tributria, IBGE (2006); para o Imposto de Renda no perodo 1966-1980, Longo (1984); para o Imposto
de Renda no perodo 1981-1988, Varsano et al. (1998).
Elaborao do autor.
Mas foi o movimento da sociedade civil, reivindicando a realizao de
eleies diretas para presidente da Repblica no nal desse mesmo ano, seguido
da rejeio da Emenda Dante de Oliveira, em abril de 1984, que as restabelecia,
que impulsionaram a unio das foras de oposio, atraindo vrios membros do
partido do prprio governo para sua proposta. Isto ensejou a formao da Aliana
Democrtica, para lanar-se um candidato alternativo, civil e de oposio ao
regime, com a inteno de concorrer no Colgio Eleitoral uma instncia criada
pelo governo militar para eleger de forma indireta os governantes do pas com
o candidato ocial.
Contrariando a vontade expressa dos militares, o Colgio Eleitoral terminou
indicando o candidato de oposio, Tancredo Neves, para ocupar a presidncia,
192
Tributao e Equidade no Brasil: um registro da reexo do Ipea no binio 2008-2009
com o compromisso de promover a transio poltica e convocar o Congresso
Nacional para a elaborao de uma nova Constituio. Fechavam-se as portas do
Estado autoritrio e abria-se novamente a cortina para a restaurao da democracia
e do Estado de direito. Este processo ganharia impulso com a convocao do
Congresso constituinte, em fevereiro de 1987, para elaborar a nova Carta Magna,
e foi concludo com a promulgao da Constituio Federal, em 5 de outubro de
1988, a qual estabeleceu uma nova ordem econmica, social, poltica e jurdica
para a nao. Entre as vrias mudanas realizadas, destacou-se a reforma do
sistema tributrio nacional, visando-se readequ-lo nova realidade.
5 REDEMOCRATIZAO, REFORMAS, ESTABILIZAO E O NOVO PAPEL DA
POLTICA FISCAL E TRIBUTRIA: 1988-2009
5.1 Constituio de 1988: descentralizao das receitas, ampliao dos
direitos sociais e ajuste scal
Em reao ao esprito centralizador e autoritrio que predominou durante o regime
militar, a reforma tributria de 1988 foi presidida pela lgica da descentralizao,
transformada, na dcada de 1980, em sinnimo de democracia. Ao mesmo tempo,
para dar respostas s demandas reprimidas da sociedade por polticas sociais, os
constituintes ampliaram, no captulo relativo ordem social, as responsabilidades
do Estado, com a introduo do conceito de seguridade social e com a montagem de
uma estrutura exclusiva de nanciamento destas polticas regida por regras distintas
das estabelecidas para os impostos. Esta equao enfrentaria, contudo, diculdades
para se sustentar num ambiente de fortes restries oramentrias, de crise econ-
mica e de acelerao inacionria, e tambm por no ter havido preocupao de
nela combinar, adequadamente, as fontes de nanciamento com as novas atribui-
es do Estado, especialmente no que concernia s do poder central.
11
No quadro 5 encontra-se retratada a nova estrutura tributria que brotou da
Constituio de 1988, bem como a distribuio de seus campos de competncia
e de recursos entre os distintos nveis de governo.
Uma anlise perfunctria dessa nova estrutura revela que se modicou,
consideravelmente, a estrutura da distribuio de competncias e de receitas entre os
entes da Federao, beneciando estados e municpios em detrimento da Unio, bem
de acordo com o objetivo de injetar novas foras no processo de descentralizao.
De fato, a Unio perderia os impostos nicos (incidentes sobre a energia
eltrica, os combustveis e os minerais) e especiais (transportes rodovirios e
servios de comunicao), que seriam integrados ao novo imposto estadual
11. O que se segue nesta seo apoia-se no trabalho de Oliveira (1995b).
193
A Evoluo da Estrutura Tributria e do Fisco Brasileiro: 1889-2009
o Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Servios (ICMS) e veria am-
pliada, consideravelmente, a fatia do produto da arrecadao do imposto de
renda e do IPI transferida para os estados e municpios (de 33% para 47% no
caso do IR e de 33% para 57% no do IPI). Em contrapartida, ganharia apenas
o imposto sobre grandes fortunas, que nunca foi regulamentado, e o Imposto
sobre a Propriedade Territorial Rural (ITR), de inexpressiva arrecadao, que
ainda deveria partilhar com os municpios.
Os estados foram beneciados, por sua vez, com a expressiva ampliao
da base de incidncia do novo ICMS, qual se integraram os impostos nicos e
especiais, e com a criao do imposto sobre herana e doaes, alm do aumento
expressivo do FPE, dos recursos para os Fundos Constitucionais do Norte,
Nordeste e Centro-Oeste (NO-NE-CO) e da criao do Fundo de Compensao
das Exportaes de Manufaturados, que drenaria 10% da receita do IPI. A maior
autonomia que lhes foi concedida para o estabelecimento das alquotas do ICMS,
observadas as limitaes previstas em lei, conrmaria a ampliao da capacidade de
autonanciamento de suas polticas.
QUADRO 5
Constituio de 1988: distribuio de competncias e partilha de receitas
Competncia
Partilha/distribuio (%)
Unio Estados Municpios
Unio
Importao 100,0 - -
Exportao 100,0 - -
Renda (IR) 53,0
21,5 (FPE)
3,0 (FC)
22,5 (FPM)
IPI 43,0
21,5 (FPE)
3,0 (FC)
7,5 (F. Ex.)
22,5 (FPM)
2,5 (F.Ex.)
Operaes nanceiras (IOF) 100,0 - -
Territorial rural (ITR) 50,0 - 50,0
Grandes fortunas (IGF) 100,0 - -
Estados
ICMS - 75,0 25,0
Causa mortis e doao (ITCD) - 100,0 -
Veculos automotores (IPVA) - 50,0 50,0
Municpios
Predial e territorial urbano (IPTU) - - 100,0
Transmisso inter vivos - - 100,0
Vendas a varejo de combustveis (IVVC) - - 100,0
Servios de qualquer natureza (ISS) - - 100,0
Fonte: Constituio de 1988.
Elaborao do autor.
Do mesmo modo que os estados, os municpios foram beneciados com
a reforma. Alm dos ganhos obtidos com o aumento das transferncias para o
194
Tributao e Equidade no Brasil: um registro da reexo do Ipea no binio 2008-2009
FPM e do Fundo de Compensao das Exportaes de manufaturados, viram
ampliados os impostos que poderiam cobrar. De um lado conseguiram aprovar o
imposto de venda a varejo de combustveis, que seria cobrado at 1993, quando
a Emenda Constitucional de Reviso n
o
3 (EC 03/93) determinou sua extino.
De outro, viram transferido dos estados para sua esfera de competncia o imposto
sobre a transmisso de bens Imveis inter vivos.
Os reexos dessas mudanas na repartio do bolo tributrio entre os entes
federativos podem ser conrmados nos primeiros anos de sua implementao,
quando seus efeitos ainda estavam em curso e o governo federal comeava a ensaiar
alguns passos para recuperar parte das perdas em que incorrera. A participao da
receita tributria disponvel da Unio neste bolo caiu de 60,1% em 1988 para
54,3% em 1991, enquanto a dos estados aumentou de 26,6% para 29,8% e a dos
municpios, de 13,3% para 15,9% no mesmo perodo. A partir deste ltimo ano,
em virtude da crise econmica, que derrubou os impostos indiretos, e da estratgia
adotada pela Unio de priorizar a cobrana das receitas de contribuies sociais
em detrimento dos impostos tradicionais, os estados viram recuar sua participao
relativa nesta distribuio, enquanto a da Unio voltou a aumentar. Em 1993, a
participao da Unio aumentara para 57,8%, a dos estados retornara para o
nvel pr-Constituio, com 26,4%, e a dos municpios avanara um pouco mais,
atingindo 15,8%.
Tornou-se, assim, necessria a reverso das perdas relativas de receitas da
Unio, que lhe foram impostas pela Carta de 1988, pelo fato de os constituintes
no terem se preocupado em aprovar um projeto de redistribuio dos encargos
para os estados e municpios; o que se tornou possvel, devido ao arranjo
estruturado na Constituio no campo do nanciamento do Estado, que deu
origem a dois sistemas de impostos funcionando com regras distintas.
Tendo aprovado o projeto de descentralizao das receitas e substitudo o
sistema de proteo social vigente at 1988 marcado, do ponto de vista de
seu alcance e cobertura, pelo carter excludente dos programas por outro
mais amplo, de carter universal incluindo no texto constitucional o conceito
de seguridade social, que incorporou estes compromissos , os constituintes se
satiszeram em transferir para regulamentao por Lei Complementar (art. 23,
nico) os mecanismos de cooperao entre as trs esferas de governo para
garantir a oferta de polticas pblicas, o que acabou no acontecendo. Em razo
do vazio que permaneceu nesta matria, nem estados nem municpios se sentiram
legalmente obrigados a reservar parcela de suas receitas oramentrias para esta
nalidade, obrigando a Unio a buscar recursos complementares para atender
s novas determinaes constitucionais no tocante oferta de polticas pblicas.
A possibilidade de levar frente essa estratgia deveu-se ampliao e
diversicao que se promoveu, no captulo da ordem social, das bases de
195
A Evoluo da Estrutura Tributria e do Fisco Brasileiro: 1889-2009
nanciamento da seguridade, a elas incorporando a cobrana de contribuies
sobre o lucro e o faturamento das empresas, de acordo com o artigo 195 da
Constituio, que poderiam ser institudas e cobradas exclusivamente pela
Unio para cobrir as necessidades nanceiras destas polticas (art. 149). Fora
do alcance dos princpios da anualidade e da no cumulatividade estabelecidos
para os impostos no captulo do sistema tributrio, da exigncia de destinao de
20% de seu produto para os governos subnacionais, no caso de sua instituio,
as contribuies sociais se tornaram, para o governo federal, o instrumento
preferencial de ajuste de suas contas e da garantia de obteno de recursos
adicionais para atendimento das novas responsabilidades atribudas ao Estado.
Por isso, os ajustes tributrios realizados no pas aps a Constituio de
1988 at o lanamento do Plano Real, em 1994, estaro menos voltados para
a correo das imperfeies do sistema legado pelas mudanas introduzidas
com sua reforma do que para o objetivo de fortalecer nanceiramente a Unio.
Como se constata pelo exame do quadro 6, as principais mudanas na rea
tributria at 1993 priorizam ou a criao de novas contribuies sociais
caso da Contribuio Social sobre o Lucro Lquido (CSLL) em 1989 , ou o
aumento de suas alquotas e bases de incidncia Cons e PIS, em 1990, no
ajuste scal realizado pelo governo Collor , ou ainda a elevao de impostos
no compartilhados com estados e municpios caso do IOF incidente sobre
a riqueza nanceira.
QUADRO 6
Principais medidas tributrias e scais adotadas no perodo 1989-1993
Ano Medida Objetivo
1988
Criao da Contribuio Social sobre o Lucro Lquido (CSLL), com alquota
de 8% para as empresas em geral e de 12% para o setor nanceiro, a
ltima para vigorar a partir de 1989.
Fortalecer o mecanismo de nancia-
mento da seguridade social.
1990
Aumento da alquota do Finsocial (atual Cons) de 0,6% para 2%;
ampliao do campo de incidncia do PIS; e instituio da alquota de
8% do IOF cobrado sobre a riqueza nanceira.
Ajuste scal do Plano Collor I.
1993
Torna exclusiva da Previdncia Social a arrecadao do INSS incidente
sobre a folha de salrios, reduzindo os recursos das demais reas da se-
guridade.
Garantir recursos para o pagamento
dos benefcios da Previdncia.
Elaborao do autor.
Favorvel para o governo federal, tal estratgia inaugurou um padro de
ajuste scal que, mantido nos perodos que se seguiriam a 1994, seria prejudicial
para o sistema tributrio, para a competitividade da economia brasileira e para
a prpria Federao ao anular os ganhos, notadamente dos estados, que haviam
sido obtidos com a Constituio de 1988, e colocar em risco o atendimento, por
estes governos, das demandas da populao por servios pblicos essenciais.
196
Tributao e Equidade no Brasil: um registro da reexo do Ipea no binio 2008-2009
Durante o regime militar, a funo tributao fora colocada a servio do
processo de acumulao, em detrimento de seu papel como instrumento de justia
scal. Na Constituio de 1988, esta nfase foi deslocada para o aprofundamento
do processo de descentralizao e fortalecimento da Federao. Por seu turno, a
crise econmica que marcou o perodo ps-Constituio associada crise scal
e ameaa permanente de deagrao de um processo hiperinacionrio, a par
da necessidade de o governo federal encontrar solues para o nanciamento
das polticas sociais estabelecidas na Carta de 1988 transformou o sistema
tributrio num mero instrumento de ajuste scal. De seu ventre deveriam vir os
recursos indispensveis para o nanciamento do governo mesmo que, para isto,
fosse necessrio, como de fato aconteceu, torn-lo um instrumento antinmico
do crescimento econmico, da equidade e da Federao.
Graas prioridade conferida, portanto, cobrana de contribuies sociais
de elasticidade e produtividade mais elevadas, e no compartilhadas com estados
e municpios para garantir a gerao de receitas adicionais, o sistema deu
respostas expressivamente positivas para a arrecadao, apesar da crise econmica
que marcou o perodo. Entre 1990 e 1994, o PIB registrou um crescimento mdio
anual de apenas 1,3% e a economia defrontou-se com a ameaa permanente
de hiperinao. A carga tributria atingiu, em mdia, algo em torno de 27%,
devido aos ajustes realizados para sustentar os planos Collor I e II.
Favorvel para a arrecadao, essa nova estrutura tributria, que passou
a ser invadida pelas receitas das contribuies sociais, tornou-se letal para
a competitividade da economia e para a questo da equidade, na medida em
que, dada sua sistemtica de incidncia cumulativa, aumenta o custo-Brasil
e seus efeitos resultam em nus signicativos para as camadas mais pobres da
populao. No sem razo, poucos anos depois de promulgada a Constituio de
1988, uma orquestrao crescente por parte de empresrios, polticos e amplos
segmentos da sociedade ganhou as pginas da imprensa e de diversos fruns de
debates, reivindicando a realizao de uma nova reforma, visando pr cobro
anarquia tributria que se instalara no pas. Na reviso constitucional prevista
para 1993, de acordo com o artigo 3
o
do Ato das Disposies Constitucionais
Transitrios (ADCT), da Constituio, encontrava-se depositada esta esperana.
Mas o lanamento do Plano Real, em 1994, com o objetivo de afastar de vez
o fantasma da hiperinao no pas, barraria esta possibilidade e, mantido o
mesmo padro de ajuste scal do perodo anterior para sua sustentao, o sistema
continuaria em trajetria de degenerao.
197
A Evoluo da Estrutura Tributria e do Fisco Brasileiro: 1889-2009
5.2 Plano Real, desequilbrios scais e aumento das distores da
estrutura tributria: 1994-1998
Em 1994, com o pas novamente caminhando em direo ao processo de
hiperinao, o governo Itamar Franco, que sucedera Collor de Melo aps sua
sada em dezembro de 1992, lanou mais um programa de estabilizao, o Plano
Real, para reverter o caos econmico e social que se anunciava. Diferentemente
dos planos anteriores planos Cruzado, Bresser, Vero, Collor, entre outros ,
o Plano Real, com uma engenharia mais sosticada, acertou o alvo da inao,
conseguindo dom-la e assegurar a estabilidade monetria at os dias atuais.
Entretanto, apresentou problemas em sua arquitetura que manteriam o pas
divorciado do crescimento econmico por um longo perodo, especialmente
devido fragilidade externa que se agravou com a sua implementao e ao n
scal com que enredou o Estado brasileiro.
Tendo realizado um correto diagnstico sobre a necessidade de fortalecer a
ncora scal para garantir o xito do programa de estabilizao, os responsveis
pela sua elaborao tiveram de abrir mo das reformas do Estado previstas para
1993, as quais poderiam gerar ganhos importantes para este objetivo, mas foram
adiadas consensualmente para o ano seguinte e, depois, para 1995, quando um
novo presidente assumiria o comando do pas. Na ausncia destas reformas, zeram
a opo pela realizao de um ajuste scal provisrio para garantir seu lanamento
at que o cenrio fosse favorvel construo de seus fundamentos scais.
Apoiado na mesma estrutura, o ajuste seguiu o script do que foi realizado entre
1989 e 1993, como se pode constatar no quadro 7 adiante: criao de um novo
imposto de incidncia cumulativa, o Imposto Provisrio sobre Movimentao
Financeira (IPMF), para ser cobrado at 31/12/94, aumentando a participao
dos tributos desta natureza na carga tributria neste ano; aumento das alquotas
do Imposto de Renda da Pessoa Fsica (IRPF) de 10% para 15% e de 25% para
26,6% e criao de uma alquota adicional de 35%, que vigorariam nos exerccios
de 1994/1995; e, pea fundamental deste ajuste, a criao de um instrumento
de desvinculao de receitas da Unio (o Fundo Social de Emergncia FSE,
depois rebatizado de Fundo de Estabilizao Fiscal FEF, e, a partir de 2001, de
Desvinculao das Receitas da Unio DRU), que permitiria Unio apartar
20% da receita de impostos e contribuies de sua competncia para atender a
suas necessidades de recursos antes de realizar as transferncias previstas para seus
benecirios (estados, municpios e polticas sociais).
Com o ajuste realizado e com a economia crescendo a uma taxa mais
expressiva de 5,8% em 1994, a carga tributria deu um salto de 25,3% em 1993
para 29,7% em 1994, beneciando todas as esferas de governo e propiciando,
ao setor pblico como um todo, gerar um expressivo supervit primrio de
198
Tributao e Equidade no Brasil: um registro da reexo do Ipea no binio 2008-2009
5,6% do PIB. O que pode ter passado a impresso de que, devido ao sucesso
obtido pelo plano no combate inao e aos resultados colhidos no front scal,
as reformas do Estado se tornaram dispensveis. A euforia que se instalou no
pas diante desta situao pode ter obliterado, assim, a armadilha contida na
arquitetura do plano, que transformaria a economia brasileira numa economia
de endividamento, aumentando tanto sua fragilidade externa quanto scal
(OLIVEIRA e NAKATANI, 2003).
Sem poder contar com um ajuste scal estrutural, o Plano Real apoiou-se
nos seguintes pilares: na administrao do cmbio, que constituiria sua principal
ncora; na manuteno de elevadas taxas de juros, a m de manter sob controle
a demanda interna e garantir o uxo de capitais externos para o pas; e na rpida
abertura comercial, com o objetivo de colher ganhos no processo de combate
inao e aumentar o grau de exposio das empresas brasileiras concorrncia
internacional (REZENDE, OLIVEIRA e ARAJO, 2007).
Tratou-se de uma combinao explosiva para o endividamento externo e
interno que s poderia ser mantida por um perodo restrito. Aliada abertura
comercial, a acentuada apreciao que conheceria o cmbio ps em curso
um processo de progressiva deteriorao das contas externas e de gerao de
elevados dcits nas balanas comercial e de conta-corrente, aumentando a
vulnerabilidade externa da economia. Mantidas em nveis pornogrcos, as
taxas de juros se encarregariam de impulsionar o crescimento da dvida pblica
interna, com o aumento de seus encargos, enfraquecendo a capacidade do
Estado de honrar seus compromissos aos olhos dos investidores. Somada a isto,
a euforia despertada pelo sucesso do plano no seu incio parece ter conduzido
a uma despreocupao geral com a questo scal, com os gastos passando a
correr soltos nos vrios nveis de governo. Depois do otimismo que marcou
o primeiro ano de vida do plano, o ano de 1995 revelaria todo o potencial de
desequilbrios provocados por sua arquitetura.
Depois da gerao de supervits na balana comercial superiores a US$ 10
bilhes at 1994, o pas amargou um dcit de US$ 3,5 bilhes j em 1995,
ampliado nos anos seguintes, atingindo US$ 6,6 bilhes em 1998. Da mesma
forma, de um relativo equilbrio na balana de transaes correntes em 1993,
ingressou-se numa rota de elevados e crescentes dcits, que saltaram de US$ 1,8
bilho em 1994 para US$ 18,4 bilhes em 1995, US$ 23,5 bilhes no ano seguinte,
US$ 30,5 bilhes em 1997 e US$ 33,4 bilhes em 1998. No campo scal, o supervit
primrio praticamente desapareceu em 1995 e se transformou em pequenos dcits
nos anos seguintes, garantindo a gerao de dcits nominais elevados e uma trajetria
de rpida expanso da relao dvida/PIB, que saltou de 30% em 1994 para 38,9%
em 1998, apesar de beneciada por um cmbio sobrevalorizado. Nestas condies,
199
A Evoluo da Estrutura Tributria e do Fisco Brasileiro: 1889-2009
tornou-se inevitvel o efeito-contgio das crises externas, e a economia se viu sacudida
por sucessivos terremotos econmicos que se abateram em diversos pases e regies
Mxico, Leste Asitico, Rssia que haviam adotado o receiturio neoliberal de
polticas de ajustamento econmico.
Se havia a perspectiva de realizao de uma reforma tributria para corrigir
as mazelas do sistema e recuper-lo enquanto instrumento efetivo de poltica
econmica voltado para a promoo do desenvolvimento e para a reduo das
desigualdades, esta se desfez diante desta realidade. Tendo encaminhado uma
proposta para apreciao do Congresso, em agosto de 1995, na forma da Proposta
de Emenda Constituio (PEC) n
o
175, o prprio Executivo tornou-se seu
principal opositor, barrando o avano do projeto substitutivo do deputado Mussa
Demes, sob a alegao de que incorreria em elevadas perdas de receitas, num
contexto em que a questo scal se tornara vital para reduzir sua vulnerabilidade.
Com o xito obtido, por meio de vrios expedientes, em sua postergao o projeto
Mussa Demes s seria votado e aprovado na Comisso de Reforma Tributria em
1999, mas ali permaneceria adormecido procurou-se, em todos os anos que se
seguiram at 1998, apenas manejar o sistema, com o mero objetivo de aumento
das receitas, aumentando o seu grau de degenerescncia, pois se perpetuava a
natureza do ajuste inaugurado no perodo ps-Constituio de 1988.
De fato, como mostra o quadro 8, aps o ajuste provisrio realizado para
viabilizar o lanamento do Plano Real, as mudanas introduzidas no sistema
restringiram-se a objetivos arrecadatrios, visando-se aumentar a carga tributria
e reduzir os desequilbrios scais. Figuraram entre as vrias medidas adotadas
para este objetivo: reforma do Imposto de Renda das Pessoas Jurdicas (IRPJ),
em 1995; criao da Contribuio Provisria sobre Movimentao Financeira
(CPMF), em 1996; aumento de alquotas do IRPF, do imposto de importao,
do IOF e do IPI, em vrias oportunidades; e a prorrogao do FSE, rebatizado
Fundo de Estabilizao Fiscal, em 1996 e 1997.
QUADRO 7
Algumas medidas adotadas e aprovadas na rea scal entre 1994 e 1998
Ano Medida Objetivo
1994
Criao do IPMF.
Aumento das alquotas do IPF de 10% para 15% e de 25% para 26,6% e
criao de uma alquota adicional de 35%.
Criao do Fundo Social de Emergncia (FSE).
Ajuste scal provisrio.
1995 Reforma do imposto de renda das pessoas jurdicas (IRPJ).
Correo de distores e aumento
da arrecadao.
1996
Criao da contribuio provisria sobre movimentao nanceira.
Prorrogao do FSE, rebatizado FEF.
Ressarcimento do PIS e Cons aos exportadores e aprovao da Lei Kandir
(EC 87/96).
Aumento de receitas para a
sade. Reforo do ajuste scal.
Aumento de competitividade
externa.
(Continua)
200
Tributao e Equidade no Brasil: um registro da reexo do Ipea no binio 2008-2009
1997
Aumento da alquota do IOF e 6% para 15% nas operaes de crdito.
Edio do pacote scal contendo 51 medidas para aumentar a arrecadao
e reduzir gastos.
Aumento das alquotas do IRPF, do IR sobre aplicaes, do imposto de
importao, do IPI sobre automveis e do IOF sobre operaes de cmbio.
Prorrogao do FEF e da COM.
Reforo do ajuste e aumento da
arrecadao.
1998 Aprovao das reforma administrativa e previdenciria. Modernizao e ajuste scal.
Elaborao do autor.
Sem reformas em sua estrutura, o sistema conseguiu, mesmo com a
desacelerao do crescimento econmico ocorrida a partir de 1996, manter
a carga tributria em patamar elevado, devido a essas medidas. Mas, invadido
por impostos de m qualidade e por aumentos desordenados das alquotas dos
existentes, viu ampliadas suas distores e reforados seus papis anticrescimento e
antiequidade. Contudo, apesar da contribuio por ele dada para manter o nvel de
arrecadao, isto no foi suciente para reverter o quadro dos fortes desequilbrios
das contas externas e scais, magnicados pela estrutura do Plano Real, e impedir
que o mesmo caminhasse para uma situao de insolvncia. Em 1998, depois da
decretao da moratria russa, seria a vez de o Brasil tornar-se a bola da vez dos
especuladores globais, e os ps de barro do Plano Real, em sua primeira fase,
rurem ante suas investidas. Falido, o pas teve de render-se aos braos do FMI,
descortinando uma nova realidade para a poltica scal que reforaria o papel do
sistema tributrio como mero produtor de supervits scais primrios.
5.3 A reorientao do Plano Real: um novo papel para a poltica
scal e tributria
Em 1998, para escapar de uma situao de insolvncia e obter um emprstimo
de US$ 41,5 bilhes, organizado e supervisionado pelo FMI, o Brasil assinou um
acordo com esta instituio para o perodo 1999-2001 e nele comprometeu-se a
alterar os pilares que sustentaram o programa de estabilizao no perodo anterior.
Originalmente, o principal compromisso assumido restringia-se a garantir a
gerao de elevados supervits primrios do setor pblico consolidado governo
central, estados, municpios e empresas estatais , de 2,6% do PIB em 1999,
2,8% em 2000 e 3% em 2001, visando estancar ou mesmo reverter a trajetria da
relao entre dvida e PIB e reconquistar a conana dos agentes econmicos na
capacidade do Estado de honrar sua dvida. S posteriormente os outros pilares
do novo modelo foram entrando em cena para completar sua estrutura: em
janeiro, aps um ensaio malsucedido de desvalorizao insuciente do cmbio,
o mercado decretou o m da poltica de sua administrao, via sistema de bandas,
e imps aos mentores da poltica econmica a adoo do cmbio utuante; com a
(Continuao)
201
A Evoluo da Estrutura Tributria e do Fisco Brasileiro: 1889-2009
extino da ncora cambial, caminhou-se, nos meses seguintes, na construo de
seu substituto, processo que foi concludo em junho de 1999 com a formalizao
do regime de metas inacionrias. Completaram-se, com isto, os pilares do novo
modelo de estabilizao, que vigora at os dias atuais.
A exigncia de maior austeridade da poltica scal feita pelo FMI ao pas
apenas traduzia as novas ordens emanadas do pensamento econmico dominante,
para o qual esta teria centralidade em qualquer programa de estabilizao, tendo
em vista que seu desempenho afeta as expectativas dos agentes econmicos acerca
do comportamento futuro das principais variveis econmicas. Nesta perspectiva
terica, desequilbrios scais continuados alimentam a expanso da dvida
e sinalizam que os impostos e as taxas de juros devero aumentar no futuro,
despertando reaes preventivas dos agentes econmicos para se protegerem
deste quadro, o que leva a aumentos de preos, inao e instabilidade. Finanas
equilibradas e nvel de endividamento convel para os investidores seriam as
condies requeridas, nesta viso, para preservar a estabilidade econmica.
Este deveria ser, portanto, o papel precpuo da poltica scal, libertando-a de
compromissos redistributivos e de impulsos desenvolvimentistas, predominantes
durante o perodo em que foram vitoriosas as ideias keynesianas, que passaram a
ser consideradas nocivas para a prpria estabilizao.
12
Para atender a este novo compromisso, o governo federal, com um oramento
bastante engessado, buscou seguir o caminho mais fcil de aumento das receitas
e criar mecanismos de controle das nanas dos governos subnacionais. Mesmo
porque, de acordo com o diagnstico realizado, estes apareciam como os
principais responsveis pela gerao de dcits scais. No primeiro caso, sem
modicao da estrutura tributria, continuou-se percorrendo o trajeto anterior
de criao e aumento das alquotas das contribuies e de impostos tradicionais,
alm de se insistir na prorrogao, em vrias oportunidades, de instrumentos
de ajuste scal que, na sua criao, se previam temporrios, casos da CPMF e
da desvinculao de receitas (FSE, FEF e, a partir de 2000, DRU). No segundo
caso, montagem da institucionalidade que teve incio em meados da dcada de
1990 com o objetivo de o governo federal exercer um controle hierrquico sobre
as nanas dos governos subnacionais (leis Camata I e II, Programa Estrutural de
Ajuste Fiscal dos Estados e Municpios e Contratos de Renegociao da Dvida
com a Unio) agregou-se, em 2000, a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF).
Tendo a necessidade de sua aprovao sido includa no acordo com o FMI, a lei
representaria um marco institucional de disciplinamento das nanas pblicas e
de compromissos com uma gesto scal responsvel.
12. Um exame detalhado dos principais pilares desse paradigma terico encontra-se no trabalho de Oliveira (2009).
202
Tributao e Equidade no Brasil: um registro da reexo do Ipea no binio 2008-2009
A tabela 6 mostra os resultados obtidos com a estratgia adotada e que,
salvo poucas diferenas, tem sido mantida at os dias atuais. Mesmo com o
comportamento no muito favorvel do PIB, a carga tributria continuou
aumentando, enquanto os supervits primrios foram crescentes no tempo.
Apesar disso, a relao dvida/PIB no parou de crescer por alguns anos e s
conheceu uma inexo a partir de 2004, quando o melhor desempenho do
PIB, a valorizao do cmbio e a manuteno de elevados supervits primrios
contriburam para sua reduo.
TABELA 6
Alguns indicadores econmicos: 1999-2008
Ano
Crescimento
real do PIB (%)
Carga tributria
(% do PIB)
Supervit primrio
(% do PIB)
Dvida/PIB
(% do PIB)
1999 0,25 31,07 3,23 44,5
2000 4,31 30,36 3,47 45,5
2001 1,31 31,87 3,38 48,4
2002 2,66 32,35 3,21 50,5
2003 1,15 31,90 3,34 52,4
2004 5,71 32,77 3,81 47,0
2005 3,16 33,75 3,93 46,5
2006 3,97 34,12 3,24 44,7
2007 5,67 34,72
1
3,46 42,7
2008 5,08 35,80
1
3,69 38,8
Fonte: Ipeadata: acesso em 09/10/2009.
Nota:
1
Dados da Secretaria da Receita Federal para os anos de 2007 e 2008.
Elaborao do autor.
O nus pela concordncia com o reducionismo da poltica scal e tributria
preservao da riqueza nanceira (ou de sustentabilidade da dvida, na
linguagem do pensamento ocial) e de gerao de megassupervits primrios no
tem sido pequeno. O Estado praticamente abdicou da responsabilidade de realizar
investimentos pblicos, especialmente em infraestrutura econmica, ampliando
os gargalos da economia brasileira e aumentando o custo-Brasil, o que s foi
atenuado com a exibilizao da poltica scal realizada pelo governo Lula em
seu segundo mandato (2007-2010), o lanamento do Programa de Acelerao
do Crescimento (PAC) e do Programa de Desenvolvimento Produtivo (PDP).
Da mesma forma, polticas sociais no protegidas por alguma norma legal/
constitucional passaram a ser prejudicadas com cortes e contingenciamentos de
recursos no oramento, sempre que comprometida a meta xada para o supervit
primrio. Alm disso, a combinao das peas nucleares do modelo gerao de
203
A Evoluo da Estrutura Tributria e do Fisco Brasileiro: 1889-2009
supervits primrios, cmbio utuante e regime de metas inacionrias no
somente retiraria a autonomia da poltica econmica na promoo de polticas pr-
ativas para o desenvolvimento, mas tambm atuaria como uma verdadeira trava para
o crescimento, a no ser em conjunturas excepcionalmente favorveis da economia
mundial, como ocorreu entre 2003 e 2008. Tanto isto verdade que, apesar do
crescimento mais robusto registrado para a economia brasileira em 2007 e 2008,
ainda assim o Brasil cou distante do alcanado por outros pases emergentes, como
a China e a ndia, por exemplo, os quais, sem estas travas, aproveitaram melhor
a conjuntura internacional favorvel. Assim, esta estratgia causa prejuzos ao
sistema tributrio e economia o que merece destaque neste trabalho. De fato,
continuando carente de reformas que no encontram campo para prosperarem,
o sistema transformado em instrumento anticrescimento e contrrio aos
objetivos da justia social.
Priorizado enquanto instrumento preferencial do ajuste scal, o sistema
continuou sendo explorado com o intuito de gerar os recursos necessrios para
sustentao das metas scais estabelecidas, cerceando as propostas surgidas para
a correo de seus problemas e aumentando o seu grau de desagregao. Nestas
condies, a elevao da carga tributria, mesmo com a conjuntura econmica
adversa, tornou-se prejudicial para o crescimento econmico, dado o aumento
do custo-Brasil e o estreitamento do mercado interno. O mesmo ocorre com
sua composio, na qual predominam as contribuies sociais e econmicas,
contrrias competitividade externa da economia e ao princpio da equidade, em
virtude de sua incidncia indireta e cumulativa.
Como se pode conrmar pelo exame do quadro 8, desde que este padro
de ajuste foi adotado na dcada de 1990, apenas em raras oportunidades o
sistema foi alvo de mudanas que contribussem para reduzir suas distores, ou
manejado como instrumento de poltica econmica para apoiar o setor produtivo.
Em 2002 e 2004, por fora do acordo com o FMI, aprovou-se a extino parcial da
cumulatividade do PIS e da Cons, mitigando os efeitos deletrios provocados por
estas contribuies sobre o setor produtivo. A partir de 2004, pequenas iniciativas
para desonerar as exportaes e os investimentos passaram a ser adotadas, com
o objetivo de compensar o setor privado de consecutivos aumentos da carga
tributria para assegurar o ajuste, bem como se isentaram da CPMF as aplicaes
na conta-investimento criada neste ano. Em 2008-2009, as alquotas do IR,
do IPI para alguns setores da economia e do IOF foram reduzidas para atenuar
os efeitos da crise que se instalou, em meados de 2008, na economia mundial.
No mais, as mudanas tributrias e scais se restringiram a garantir aumento da
arrecadao e sustentar a meta scal.
204
Tributao e Equidade no Brasil: um registro da reexo do Ipea no binio 2008-2009
QUADRO 8
Algumas medidas adotadas na rea scal e tributria no perodo 1999-2009
Ano Medida
1999
Aumento da alquota da Cons de 2% para 3% e mudana na base de clculo, substituindo o faturamento
pela receita bruta.
Extenso da cobrana da Cons s instituies nanceiras.
Prorrogao da CPMF e elevao de sua alquota para 0,38%.
Elevao da alquota da CSLL para empresas no nanceiras, de 8% para 12%, at 31/01/2000.
2000
Criao da Desvinculao da Receita da Unio (DRU), em substituio ao FEF, a vigorar entre 2000 e 2003.
Aprovao da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF).
2001 Criao da Contribuio de Interveno no Domnio Econmico (Cide)-combustveis.
2002
Extino parcial da cumulatividade do PIS.
Prorrogao da CPMF at 31/12/2004.
2003
Aprovao das reformas tributria e previdenciria.
Prorrogao da CPMF e da DRU at 2007.
Aumento da alquota da CSLL das empresas optantes pelo regime de lucro presumido, de 12% para 32%.
2004
Extino parcial da cumulatividade da Cons.
Medidas destinadas desonerao dos investimentos e ao estmulo poupana de longo prazo.
Modicao, a partir de 2005, das alquotas do IR incidentes sobre o rendimento das aplicaes nanceiras,
visando incentivo poupana de longo prazo.
Regulamentao das Parcerias Pblico-Privadas (PPPs).
Edio da MP 232 (MP do mal), para compensar perdas de receitas esperadas com a correo da tabela
do IRPF.
2005 Edio da MP 252 (MP do bem), que promoveu vrias alteraes no sistema tributrio.
2006 Criao do Res II.
2007
Lanamento do PAC.
Incio da exibilizao da poltica scal.
2008
Cobrana de 1,5% do IOF cobrado sobre os ganhos do capital estrangeiro em aplicaes de renda xa.
Iseno, para exportadores, de IOF incidente sobre operaes de cmbio.
Modicao, com reduo do imposto, das alquotas do IRPF, com o objetivo de fortalecer a demanda
interna e mitigar os efeitos da crise mundial.
Reduo do IPI sobre carros novos e do IOF nas operaes de crdito das pessoas fsicas, a m de atenuar
as consequncias da crise mundial.
2009
Prorrogao da reduo do IPI sobre carros novos, reduo da Cons sobre motocicletas e reduo do IPI
para os setores de material de construo e eletrodomsticos, como armas anticrise.
Elaborao do autor.
Duas iniciativas de reforma do sistema malograram durante o governo
Lula. A primeira, aprovada pelo Congresso Nacional em ns de 2003, orien-
tada predominantemente pelo ajuste scal, sem se dispor a enfrentar as deli-
cadas questes de reviso do modelo federativo e da redistribuio do nus
tributrio, terminou reduzida prorrogao da CPMF e da DRU e, para
ganhar o apoio dos estados sua aprovao, destinao de 25% da arreca-
dao da Cide-
13
combustveis para os governos subnacionais (percentual
aumentado para 29% a partir de maio de 2004). A segunda iniciativa, de
13. Contribuio de Interveno no Domnio Econmico.
205
A Evoluo da Estrutura Tributria e do Fisco Brasileiro: 1889-2009
fevereiro de 2008 (PEC 233/08), apesar de mais consistente e completa do
que a de 2003 na medida em que incluiu sugestes para a extino dos im-
postos e contribuies cumulativos, medidas de desonerao da produo
e dos investimentos, algumas iniciativas para pr cobro guerra scal entre os
estados e para simplicar o sistema , teve adiado o encaminhamento pela Co-
misso de Reforma Tributria para o plenrio do Congresso, depois de aprovado
seu substitutivo no nal do ano, dadas as discordncias e polmicas que per-
maneceram em vrias questes, especialmente no tocante s regras federativas.
Se havia a possibilidade e a expectativa de que se poderia avanar em sua apre-
ciao em 2009, a crise econmica mundial de 2008 e a proximidade do nal
de mandato do governo atual se encarregaram de desfaz-las.
Na atualidade, a reforma do sistema tributrio permanece paralisada
espera de um consenso das foras, setores e segmentos da sociedade que
sero afetados com suas mudanas. Seu resgate como instrumento de poltica
econmica e social exige, todavia, para que possa voltar a cumprir estas funes,
uma limpeza de suas estruturas e uma reestruturao de seus impostos, luz
dos objetivos de torn-lo menos complexo, extinguir os tributos de incidncia
cumulativa, redenir as bases do modelo federativo e melhorar a distribuio da
carga tributria entre os membros da sociedade. A ausncia de preocupao com
uma reforma mais abrangente, que concilie os diversos interesses dos agentes
envolvidos em sua realizao, porque excessivamente focada na meta do ajuste
scal, como ocorreu com as propostas anteriores, dicilmente abrir caminhos
para uma efetiva modernizao e para sua transformao em instrumento
vital que permita ao Estado a promoo de polticas mais favorveis para a
sociedade, sem ter, para isto, de descuidar dos compromissos assumidos com
a poltica de austeridade scal.
5.4 A reforma da gesto tributria: avanando nos caminhos da
ecincia e da transparncia
Em relao estrutura de impostos, o perodo ps-Constituio de 1988
mostrou-se desfavorvel para progressos em sua qualidade, devido principalmente
aos compromissos assumidos com o ajuste scal num contexto de ausncia
de iniciativas para a realizao de reformas mais abrangentes capazes de
conciliar os vrios interesses que seriam com elas afetados, sem descurar destes
compromissos. Em compensao, no campo da administrao tributria, o
avano foi signicativo, tornando o Estado brasileiro, em todos os nveis de
governo, capacitado a cobrar, com ecincia e maior transparncia, os impostos
dos contribuintes. Uma verdadeira revoluo na mquina da arrecadao e da
scalizao ocorreria neste perodo, impulsionada pelo avano do processo de
informatizao e pela absoro, pelo sco brasileiro, das novas tecnologias
de informao, modernizando e muito! suas estruturas, em termos de controles,
procedimentos, instituio de canais e de comunicao com os contribuintes.
206
Tributao e Equidade no Brasil: um registro da reexo do Ipea no binio 2008-2009
No plano federal, aps a unicao ainda que parcial do sco ocorrida com
a criao da SRF, em 1968, quando os antigos departamentos da Direo-Geral
da Fazenda Nacional foram extintos e integrados em uma estrutura sistmica, que
se reproduziu em todos os rgos descentralizados, continuou-se avanando, nas
dcadas seguintes, no aprofundamento deste processo. Sucessivas mudanas nos
planos de carreira dos tcnicos da SRF (em 1970, 1975 e 1985) foram reduzindo
as diferenas das categorias em termos de funes e remunerao at culminar
com a edio da Lei n
o
10.593, de 06/12/2002, que a reestruturou e organizou
a Carreira Auditoria-Fiscal da Previdncia Social e a Carreira Auditoria-Fiscal do
Trabalho. Nesta reestruturao, a Carreira da Auditoria da Receita Federal passou
a contar com dois quadros, o de Auditor-Fiscal da Receita Federal (antes Auditor-
Fiscal do Tesouro Nacional) e o de Tcnico da Receita Federal (antes Tcnico do
Tesouro Nacional), passando-se a exigir, de ambos, curso superior ou equivalente,
o que antes s existia com o primeiro.
Ao avano na unicao da carreira e na exigncia de melhor qualicao dos
tcnicos aliou-se a ampliao de seu quantitativo: de acordo com o estudo da FGV/
SindiReceita (2005, p.80-82), entre 1995 e 2005 registrou-se um crescimento
de 33,3% no nmero de Auditores-Fiscais e de 38% no de Tcnicos da Receita
Federal. Conrma estas mudanas a concluso a que chega o estudo da FGV/
SindiReceita (2005, p. 83), ao atribuir papel de destaque alcanado pela Secretaria
da Receita Federal no setor pblico brasileiro, de que isto se devia tambm (...)
alta qualicao tcnica dos integrantes de seu quadro de pessoal prprio.
O maior avano no processo de unicao do sco federal, que poderia se
traduzir em reduo de custos administrativos tanto para o sco quanto para o
contribuinte (a unicao e compartilhamento dos cadastros dos contribuintes)
e, em sntese, em mais ecincia na administrao dos tributos, veio na forma da
criao do que passou a ser chamado de Super-Receita, em 2007, quando a Lei
n
o
11.457, de 16 de maro, aprovou a fuso da Secretaria da Receita Federal e
da Secretaria da Receita Previdenciria, com a nova denominao de Secretaria
da Receita Federal Brasileira (SRFB). Era este o passo que faltava para, conforme
o estudo da FGV/SindiReceita (2005, p. 84) complementar a modernizao
da administrao tributria brasileira. Completou-se, com isto, o processo
iniciado no nal da dcada de 1960 de unicao dos servios de controles
aduaneiros e dos tributos internos.
Enquanto avanava na modernizao de sua estrutura administrativa e
de seu quadro de pessoal, a Secretaria da Receita Federal aprimorava tambm,
favorecida pela evoluo dos sistemas de comunicao e informatizao, seus
procedimentos de cobrana de tributos, de relacionamento com o contribuinte e
de controle das obrigaes scais. Em 1968, deu incio, com a criao do Serpro,
ao processamento eletrnico das declaraes do Imposto de Renda das Pessoas
207
A Evoluo da Estrutura Tributria e do Fisco Brasileiro: 1889-2009
Fsicas (IRPF); no ano seguinte (1969), restituio do IRPF tambm por meio
eletrnico; em 1975, instituiu a declarao simplicada do IRPF, facilitando a
vida do contribuinte; em 1988, substituiu o sistema de base anual do IRPF pelo
sistema de bases correntes, protegendo a arrecadao e o contribuinte que tinha
direito restituio do processo inacionrio; em 1991, instituiu a declarao de
ajuste anual por meio magntico; e, em 1997, a entrega da declarao do IRPF
pela internet.
14
Entre as razes que o estudo da FGV/SindiReceita (2005, p. 82) aponta para
considerar a Secretaria da Receita Federal um dos rgos mais bem estruturados
e dotados de recursos do setor pblico brasileiro, encontra-se tambm
(...) a disponibilizao da internet para o pagamento de impostos e para a apresentao
de todos os tipos de declaraes obrigatrias por parte dos contribuintes, no s
pessoas fsicas como jurdicas. O mesmo meio tecnolgico pode ser utilizado por
contribuintes para vrios tipos de consulta e, inclusive, para obteno de certido
negativa quanto sua situao scal.
Se no plano federal o sco conseguiu moldar suas estruturas para
desempenhar com maior ecincia a sua funo na cobrana de tributos,
estabelecendo, ao mesmo tempo, melhor relacionamento com o contribuinte,
sua modernizao no mbito dos governos subnacionais (estados e municpios)
foi tambm notvel. Especialmente a partir de meados da dcada de 1990, uma
estrutura acanhada, limitada e de poucos recursos para a tarefa de administrao e
scalizao tributria passou a ser substituda por um sistema eciente de cobrana
de impostos, controle das operaes e prestaes realizadas pelos contribuintes,
e de intercmbio de informaes e de cooperao entre os diversos scos para o
melhor desempenho de suas tarefas.
O ponto de partida dessas transformaes do sco dos governos estaduais
foi dado pela criao, em 1996-1997, do Programa Nacional de Apoio
Modernizao Fiscal dos Estados e do Distrito Federal (PNAFE), nanciado pelo
Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), com recursos originalmente
orados em US$ 500 milhes, no mbito do Programa de Reforma do Aparelho
do Estado e de Ajuste Fiscal exigido pela implementao do Plano Real, em
1994. Sinteticamente, seu objetivo foi o de melhorar a ecincia administrativa,
a racionalizao e a transparncia na gesto dos recursos pblicos estaduais.
15
Tendo contado com a adeso das 27 administraes das Unidades da
Federao, o PNAFE, apoiado em objetivos como os de cooperao mtua entre os
entes federados, coordenao de suas atividades e estreitamento do relacionamento
14. Informaes extradas do site da Secretaria da Receita Federal, em 20/10/2009, na seo Memria da Receita
Federal: www.receita.fazenda.gov.
15. Para mais detalhes acerca desse programa e de seus objetivos, ver o trabalho de Cartaxo (2004).
208
Tributao e Equidade no Brasil: um registro da reexo do Ipea no binio 2008-2009
entre as instituies relacionadas rea scal (procuradorias scais, tribunais de
contas, secretarias de governos e Ministrio Pblico), contemplou, ao longo
dos dez anos de sua implantao, a execuo de prticas vitais para melhorar a
ecincia destas administraes. Entre estas, devem ser destacadas: a formao de
grupos temticos, aos quais caberia aprofundar a anlise e discusso de aspectos
importantes para as administraes scais, como os de comrcio eletrnico,
auditoria computadorizada, contencioso scal e cadastro nico do contribuinte;
a criao do frum das Unidades de Coordenao Estadual UCEs, para debater
temas de monitoramento do programa e identicar oportunidades de cooperao
entre os participantes; o intercmbio de experincias nacionais e internacionais
na rea scal, coordenadas pela Unidade Central do Programa (UCP);
o compartilhamento de solues tcnicas e a disseminao de boas prticas scais,
no mbito do CST Compartilhamento de Solues Tcnicas e do GDFAZ
Grupo de Desenvolvimento do Servidor Fazendrio; a implantao de sistemas
integrados de gesto scal e de intercmbio de informaes, entre os quais o
Sia Sistema Integrado de Administrao Financeira e o Sintegra Sistema
Integrado de Informaes sobre Operaes Interestaduais com Mercadorias e
Servios; e a implantao de servios ao contribuinte e programas de ateno
ao cidado, como os de quiosques eletrnicos, autoatendimento pela internet,
postos scais eletrnicos, entre outros (CARTAXO, 2004).
Visto em perspectiva, o PNAFE representou a porta de entrada e abriu uma
grande avenida para a modernizao do sco estadual. Ele estabeleceu mecanismos
de cooperao e de compartilhamento de informaes scais entre os estados
participantes do programa e destes com o governo federal; padronizou e integrou
o sistema de informaes, via Sia, reunindo-os em um sistema maior, o Sistema
Integrado de Administrao Financeira para Estados e Muncipios (Siafem); e,
por meio do Sintegra, conectou as 27 Unidades da Federao numa rede que
disponibiliza as informaes relativas s operaes interestaduais, propiciando a
consulta pblica aos cadastros estaduais do ICMS. Alm disso, foi tambm no
seu mbito que se criou, em 1999, o Programa Nacional de Educao Fiscal
(PNEF), um importante instrumento voltado para o objetivo de reforar os
mecanismos da transparncia e do controle social, da tica e da cidadania scal e
do fortalecimento da relao Estado-cidado.
O sucesso e os resultados alcanados pelo PNAFE levaram criao, em
2003, de outro programa tambm voltado para a modernizao das estruturas
administrativas e de planejamento dos estados, o PNAGE Programa Nacional
de Melhoria da Gesto Pblica nos Estados. Financiado tambm pelo BID,
com recursos estimados em US$ 155 milhes na primeira fase, o PNAGE
comeou, em 2006, a receber as primeiras adeses, via assinatura de contratos,
prevendo-se que d novo impulso ao processo de modernizao e de aumento
da ecincia dos scos estaduais.
209
A Evoluo da Estrutura Tributria e do Fisco Brasileiro: 1889-2009
No sco municipal, onde as limitaes de recursos humanos, nanceiros,
materiais sempre foram maiores, o avano da modernizao do sco foi signicativo.
Mas foi a criao do Programa Nacional de Apoio Modernizao dos Municpios,
o PNAFM, em 2001, tambm nanciado pelo BID, com recursos previstos em
US$ 300 milhes, que daria maior impulso e velocidade a este processo.
O objetivo do PNAFM, um programa similar ao PNAFE, o de
modernizar a gesto municipal, inclusive com a aplicao da informtica, para
garantir maior transparncia e aumentar a ecincia da mquina administrativa e
scal dos municpios. A divulgao peridica do oramento e dos atos da gesto
pblica municipal e a criao de mecanismos para assegurar a participao no
planejamento e denio do oramento constam como requisitos do programa
para os objetivos de transparncia e democratizao das decises sobre as
prioridades pblicas, tidos como pedras angulares do aumento da ecincia na
arrecadao e economicidade no gasto pblico.
A informatizao do sco municipal, que caminhou paralelo implantao
do PNAFM em algumas administraes, contribuiu para dar origem a sistemas
reunindo um conjunto variado de informaes sobre os contribuintes dos impostos
municipais predial e territorial urbano (IPTU) e servios de qualquer natureza
(ISS) , continuamente alimentados e atualizados, substituindo o trabalho
manual e limitado do scal nesta atividade, com a gerao de relatrios
gerenciais, que passaram a ser utilizados para planejar e programar, com bem
maior ecincia, a ao scal. No caso do ISS, com o novo sistema caminhou-se,
em muitas administraes, para a obrigatoriedade de o contribuinte, inclusive o
da administrao pblica, transmitir por meio eletrnico a declarao de todos
os servios prestados, tomados ou vinculados, fosse o imposto devido ou no ao
municpio. O uxo cruzado de informaes transmitido pelo prestador e pelo
tomador do servio relativo ao valor das operaes, ao imposto a recolher e ao
imposto retido passou a fornecer, assim, os dados necessrios s administraes que
adotaram este sistema, para viabilizarem o monitoramento, controle e denio
da ao scal, com reduo de custos na sua obteno e aumento da ecincia da
arrecadao (OLIVEIRA e LIMA, 2005).
O avano na modernizao das estruturas administrativas e de gesto scal
dos diversos nveis de governo foi reforado com programas similares igualmente
destinados modernizao de instituies e agentes relacionados com o sco, tambm
nanciados pelo BID, casos do Programa de Modernizao do Controle Externo da
Unio (TCI) e do Controle Externo dos Estados e Municpios (PROMOEX).
A revoluo na modernizao das estruturas do sco deve ser concluda,
como se espera, com mais dois instrumentos que se encontram a caminho:
210
Tributao e Equidade no Brasil: um registro da reexo do Ipea no binio 2008-2009
o Cadastro Sincronizado e a Nota Fiscal Eletrnica (NF-e). Trata-se, o primeiro,
de um sistema nacional que conta com a participao da Receita Federal, juntas
comerciais, estados, Distrito Federal e municpios, e que, junto com a NF-e,
visa construo integrada dos cadastros dos diversos scos. Por sua vez, a
NF-e um documento digital, garantido pela assinatura digital, emitida pelos
contribuintes e autorizada pela Secretaria da Fazenda ser transmitida para a
Receita Federal, secretarias da Fazenda do destino da mercadoria e do embarque,
no caso de exportao para o estrangeiro, e, quando couber, Superintendncia
da Zona Franca de Manaus (SUPFRAMA), permitindo o controle em tempo real
das operaes e prestaes envolvendo o ICMS. Com estes novos instrumentos,
devem se estreitar consideravelmente os caminhos da sonegao e ampliar-se,
expressivamente, a ecincia da administrao scal.
O sistema de impostos aps 1988 no logrou modernizar sua estrutura,
uma vez que estava condicionado pelo papel conferido poltica scal de garantir
o equilbrio das contas pblicas e a sustentabilidade da dvida. Em contraste,
a mquina arrecadadora modernizou-se, em todos os nveis de governo, e
capacitou-se a desempenhar, com ecincia, sua funo de cobrar impostos. Para
que os caminhos da mquina arrecadadora e da estrutura do sistema tributrio
convirjam e os impostos possam ser recuperados como instrumentos efetivos de
poltica econmica e social do Estado, resta vencer resistncias e realizar uma
verdadeira e abrangente reforma do sistema tributrio, resgatando importantes
princpios que devem cimentar suas estruturas, como os da equidade e do
equilbrio macroeconmico e federativo.
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CAPTULO 5
O POTENCIAL DISTRIBUTIVO DO IMPOSTO DE RENDA DA
PESSOA FSICA (IRPF)*
Sergei Soares**
Fernando Gaiger Silveira**
Claudio Hamilton dos Santos***
Fbio Monteiro Vaz**
Andr Luis Souza****
1 INTRODUO
O Brasil mudou tanto na ltima dcada que difcil escolher quais foram os fatos
mais relevantes deste perodo. No entanto, no h dvida que o aumento da carga
tributria bruta (CTB) e a queda da desigualdade so dois fatos extremamente
importantes vericados no perodo. Cada um deles tem sido exaustivamente
debatido de forma isolada, mas a literatura relacionando os dois ainda
relativamente escassa.
Conforme mostram Barros, Henriques e Mendona (2001), entre outros,
o Brasil tem se caracterizado por apresentar altos nveis de desigualdade de renda
desde que se constituiu como nao, e coecientes de Gini (x 100) superiores
ou prximos de 60 desde 1970. A escravido, a concentrao de terras e outros
ativos, o regime primrio-exportador, a ausncia quase total de investimento
em educao e outros fatores geraram uma das sociedades mais excludentes
do planeta. Esta distribuio de renda injusta atravessou ilesa ou at mesmo
neles se agravou os perodos da imigrao europeia, da industrializao por
* Os autores agradecem a Rodolfo Hoffmann, Srgio Gobetti, Carlos Henrique Corseuil, Adolfo Sachsida, Jos
Aparecido Carlos Ribeiro e aos participantes do seminrio sobre o texto, realizado na Diretoria de Estudos e Polticas
Sociais (Disoc) do Ipea, por terem feito comentrios extremamente teis. Todos os erros remanescentes, omisses e
interpretaes so de total responsabilidade dos autores.
** Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Polticas Sociais (Disoc) do Ipea.
*** Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Polticas Macroeconmicas (Dimac) do Ipea.
**** Estatstico da Disoc/Ipea.
214
Tributao e Equidade no Brasil: um registro da reexo do Ipea no binio 2008-2009
substituio de importaes e as diversas crises externas e internas nos anos 1980
e 1990. Chegou-se ao nal do sculo XX ainda com uma das piores distribuies
de renda no planeta. A partir de 2001, este quadro comeou a mudar. Sucessivas
quedas na desigualdade levaram o pas a ter, em 2007, o coeciente de Gini mais
baixo desde o incio de sua medio,
1
apesar de a distribuio de renda ser ainda
extremamente desigual. Esta quebra da tendncia de longo prazo faz com que a
reduo da desigualdade seja um dos fatos macroeconmicos mais importantes
dos ltimos anos.
Do lado tributrio, Dos Santos, Gobetti e Ribeiro (2008), entre outros,
mostram que, em 1997, os brasileiros pagavam uma CTB de pouco menos de
27% do produto interno bruto (PIB). Nos 11 anos que se seguiram, houve um
aumento considervel da CTB, que chegou a 36% do PIB em 2008. Isto indica
um ritmo de aumento da CTB de pouco menos de 1 ponto percentual (p.p.)
do PIB a cada ano. Embora elevaes desta magnitude da carga tributria no
sejam totalmente inusitadas em tempos da paz, certo que so bastante raras
na experincia internacional, o que faz deste aumento um fato extremamente
relevante nos ltimos dez anos.
No objetivo deste estudo julgar se a carga tributria excessiva ou adequada;
h argumentos bons nos dois sentidos. Tampouco cabe aqui opinar sobre se os
direitos sociais e o pagamento de juros que originaram seu crescimento foram
justos e/ou necessrios, ou se os resultados sociais e o equilbrio scal poderiam
ter sido alcanados de outra maneira. Analisar os programas de transferncia e as
mudanas no mercado de trabalho que levaram queda da desigualdade tambm
no o objetivo deste texto. Todos estes temas foram objeto de anlise em sua
literatura prpria.
H uma literatura que indiretamente analisa a relao entre carga tributria
e desigualdade, e o faz pelo lado do gasto pblico. O impacto das transferncias
pblicas sobre a distribuio de renda tem sido exaustivamente discutido por
Hoffmann (2006b), Soares (2006), Soares et al. (2006) e Barros et al. (2006).
A concluso unnime que estas transferncias tm sido fundamentais para a
reduo das desigualdades de renda no pas. Mas as ordens de pagamento que
nutrem estas transferncias tm custo, e os recursos que as sustentam devem
ser, de algum modo, arrecadados da distribuio primria de renda. Ou seja,
to importante quanto saber para onde vo os recursos pblicos saber de
onde eles provm.
1. O Gini medido pela Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD) do Instituto Brasileiro de Geograa
e Estatstica (IBGE) desde 1976. No h ano no qual ele tenha sido inferior ao Gini de 2007. No entanto, algumas
estimativas do Gini de 1960 so menores que a de 2007. A comparabilidade no completa, porque o Censo de 1960
fazia a pergunta a respeito da renda de modo muito distinto de como ela feita na PNAD.
215
O Potencial Distributivo do Imposto de Renda da Pessoa Fsica (IRPF)
As duas faces do processo distributivo tm, no entanto, recebido ateno
desigual. Enquanto o debate tributrio tem sido dominado por questes de
ecincia e equilbrio federativo, o debate distributivo tem sido dominado pela
anlise da distribuio primria e das transferncias governamentais, o que deixou
a anlise distributiva da tributao em um limbo acadmico e poltico. Os poucos
textos disponveis que abordam o mesmo tema deste trabalho so: Rocha (2002b),
Hoffmann (2002), Receita Federal (2004) e Silveira (2008).
2
A linha de pesquisa na qual este texto se inscreve tem como objetivo ajudar a
eliminar o limbo supracitado. Mais especicamente, tenciona discutir os impactos
distributivos de como foi feito o aumento da carga tributria e, em termos mais
gerais, o impacto distributivo da carga tributria em si.
O impacto distributivo da carga tributria preocupante na medida em que
a composio da carga tributria no Brasil extremamente pesada em tributos
indiretos, que so reconhecidamente regressivos. Como mostra Silveira (2008), o
fato de estes tributos estarem muito menos concentrados que a renda domiciliar
per capita os mais pobres pagam proporcionalmente mais que os mais ricos faz
com que a carga tributria no Brasil seja bastante regressiva. Ao mesmo tempo,
o imposto direto mais obviamente progressivo, o Imposto de Renda da Pessoa
Fsica (IRPF), responsvel por meros 6% da arrecadao total. O IRPF , em
qualquer pas, um imposto altamente distributivo, uma vez que tem alquotas
explicitamente progressivas e taxa diretamente aquilo que to desigualmente
distribudo nas economias capitalistas: a renda. O objetivo deste texto em
particular analisar os impactos distributivos do IRPF, seu papel no aumento da
carga tributria e sua evoluo recente.
Para tanto, sero apresentados na segunda seo os dados bsicos da
tributao direta e indireta e do aumento da CTB no Brasil. Em seguida, ser
discutido o que a teoria econmica tem a dizer sobre a incidncia econmica dos
impostos diretos, principalmente o IRPF.
As sees quatro e cinco analisaro o IRPF brasileiro tanto do ponto de vista
puramente descritivo como tambm em comparao ao imposto equivalente de
outros pases.
Finalmente, as sees seis e sete apresentaro aquilo que se considera
a principal contribuio original deste texto: microssimulaes detalhadas
da incidncia do IRPF, feitas com base em dados da Pesquisa Nacional por
Amostra de Domiclios (PNAD) e da Pesquisa de Oramentos Familiares
2. O tema deste trabalho so os impactos distributivos do IRPF. Sobre tributao em geral, h tambm: Hoffmann,
Silveira e Payeras (2006), Afonso, Arajo e Vianna (2004), Magalhes et al. (2001), Vianna et al. (2000), Immervoll
et al. (2006) e Goi, Lopez e Serven (2008).
216
Tributao e Equidade no Brasil: um registro da reexo do Ipea no binio 2008-2009
(POF). Estas simulaes foram feitas com grande cuidado levou-se em
conta a composio do domiclio scal, possveis dedues com educao e
sade, entre outros detalhes , mas so inevitavelmente imperfeitas, uma vez
que foram feitas usando-se dados da PNAD e da POF, que contm diversas
limitaes, apontadas mais adiante. Com estas simulaes, sero realizadas
estimaes do impacto distributivo de diversas mudanas tanto de alquota
quanto de regras de deduo.
O estudo ser encerrado com algumas sugestes de poltica.
2 O COMPORTAMENTO DA CARGA TRIBUTRIA BRUTA NO BRASIL NA
LTIMA DCADA
A complexidade do sistema tributrio nacional constitudo de diversos impostos
e de quase uma centena de contribuies, taxas e outras formas de cobrana
compulsria da sociedade tornou a carga tributria um conceito difuso, difcil
de ser contabilizado de forma uniforme pelos prprios economistas. Atualmente,
nem mesmo os rgos do governo federal utilizam critrios comuns para a
mensurao da CTB, como pode ser visto nas disparidades entre os nmeros
divulgados pelo IBGE e pela Secretaria da Receita Federal (SRF). Isto sem contar
as estimativas paralelas corriqueiramente encontradas em publicaes acadmicas.
No h, entretanto, dvidas de que a CTB brasileira
3
aumentou
consideravelmente nos ltimos nove anos. As Contas Nacionais, publicadas pelo
IBGE, apontam que a CTB saltou de 26,8% para 34,1% do PIB entre 1997
e 2008.
4
Estimativas da SRF do Brasil apontam que, em 2007, a CTB atingiu
34,8% do PIB. Utilizando a metodologia exposta em Dos Santos e Costa (2008),
a Coordenao de Finanas Pblicas do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada
(Ipea) estima que a CTB tenha atingido 36,2% em 2008.
Dados os bvios impactos macroeconmicos e distributivos associados a uma
elevao dessa natureza, no surpreendente que a CTB esteja no centro do debate
macroeconmico brasileiro atual. No entanto, como j foi dito acima, este fato em
si no interessa aos autores neste trabalho. O que interessa a composio da CTB
e, portanto, seus efeitos distributivos. Para no suscitar debate sobre o tamanho
da CTB, se seguiro sempre, neste trabalho, as estimativas das Contas Nacionais.
3. Grosso modo, a CTB o total de impostos, taxas e contribuies compulsoriamente pagos pelo setor privado
ao governo mesmo aqueles destinados a nanciar a poupana do prprio setor privado como as contribuies
previdencirias e para o Fundo de Garantia do Tempo de Servio (FGTS). O adjetivo bruta adicionado para enfatizar
que, ao contrrio da carga tributria lquida, este nmero no leva em conta o dinheiro que o governo devolve ao
setor privado na forma de transferncias ou de outros pagamentos como juros, aposentadorias, penses, seguros-
desemprego, bolsas famlia e assim por diante.
4. Esses nmeros so baseados nas novas Contas Nacionais (referncia 2000) publicadas em 21 de maro de 2008
(IBGE, 2008). At esta data, acreditava-se que o salto recente da CTB tinha sido ainda maior, saindo de cerca de 28%
do PIB em 1995 para perto de 38% do PIB em 2006.
217
O Potencial Distributivo do Imposto de Renda da Pessoa Fsica (IRPF)
Nas Contas Nacionais, a tributao classicada nas seguintes categorias:
i) impostos sobre produtos e servios; ii) impostos sobre a renda, a propriedade
e o capital; iii) contribuies previdencirias; e iv) outros impostos sobre a
produo. Dadas algumas peculiaridades da tributao no Brasil e as preocupaes
distributivas dos autores deste captulo, o estudo se ocupar principalmente de
duas destas categorias: os impostos sobre produtos e servios e os impostos sobre a
renda e propriedade. Os outros impostos sobre a produo respondem por apenas
4% da arrecadao tributria brasileira, portanto no sero mais mencionados.
Por sua vez, as contribuies previdencirias so outro caso. Apesar
de as contribuies para o Instituto Nacional do Seguro Social (INSS) e o
FGTS incidirem pesadamente sobre o trabalho usualmente considerado
o fator fraco na distribuio de renda funcional , elas no so regressivas do
ponto de vista interpessoal, pois no incidem sobre rendimentos informais.
Ademais, as contribuies previdencirias tambm tm tido forte crescimento
nos anos mais recentes devido crescente formalizao da fora de trabalho e,
segundo Dos Santos e Costa (2008), hoje respondem por 9,4% do PIB. Ou seja,
as contribuies previdencirias so componentes inegavelmente importantes da
CTB tanto do ponto de vista de arrecadao quanto por seus efeitos sobre o
mercado de trabalho e a distribuio da renda. O motivo de elas tambm terem
sido deixadas de lado neste texto
5
, portanto, apenas o fato de no se ter como
fazer justia s complexidades inerentes sua anlise no pouco espao disponvel.
Isso coloca os impostos sobre produtos e servios de um lado e os impostos
sobre a renda e propriedade do outro. As duas categorias tm incidncia e portanto
consequncias distributivas radicalmente diferentes. Os impostos sobre produtos
incluem a maior parte dos impostos altamente regressivos tais como o Imposto
sobre Operaes relativas Circulao de Mercadorias e sobre Prestaes de
Servios de Transporte Interestadual e Intermunicipal e de Comunicao (ICMS),
a Contribuio para o Financiamento da Seguridade Social (Cons) e o Imposto
sobre Produtos Industrializados (IPI). Silveira (2008) demonstra que, em termos
proporcionais, os pobres pagam muito mais ICMS, Cons e IPI que os mais ricos.
Estes tributos so os campees da regressividade de uma carga tributria bastante
regressiva. Outros, como o Imposto sobre Servios (ISS) e a Contribuio de
Interveno no Domnio Econmico (Cide-Combustveis) podem no ser to
regressivos como os outros trs, mas todos so pagos, proporcionalmente, em
maior medida pelos mais pobres.
Entretanto, os impostos sobre a renda e a propriedade so os teoricamente
mais progressivos na CTB. Incluem, alm do IRPF, os outros componentes do
5. Silveira (2008) trata tambm das contribuies previdencirias. Neste trabalho, estas sero tratadas apenas como
importante deduo no IRPF.
218
Tributao e Equidade no Brasil: um registro da reexo do Ipea no binio 2008-2009
sistema do Imposto de Renda (IR): a Contribuio Social Sobre o Lucro Lquido
(CSLL) e a hoje extinta Contribuio Provisria sobre Movimentao ou
Transmisso de Valores e de Crditos e Direitos de Natureza Financeira (CPMF).
Incluem tambm os impostos sobre propriedade: o Imposto sobre a Propriedade
de Veculos Automotores (IPVA), o Imposto sobre a Propriedade Predial e
Territorial Urbana (IPTU), alm do minsculo Imposto sobre a Propriedade
Territorial Rural (ITR).
Silveira (2008) mostra que, embora ambos sejam potencialmente progressivos,
o IPTU levemente regressivo e o IPVA neutro, com pequeno vis progressivo.
As incidncias econmicas da CPMF, da CSLL e do IRPJ so, por sua vez,
muito difceis de calcular no h estimativas na literatura sobre o seu impacto
distributivo. O ITR, potencialmente muito progressivo, tem arrecadao irrisria.
Qual foi a contribuio de cada um dos dois conjuntos de tributos citados
para o aumento da carga tributria e qual a sua contribuio para a CTB hoje?
A tabela 1 mostra a composio da CTB em 1997 e em 2007.
Note-se que, apesar de os regressivos impostos sobre produtos terem perdi-
do espao na CTB, eles ainda formam o grupo tributrio preponderante, sendo
responsveis por 40,7% dos impostos que se paga no Brasil.
TABELA 1
Composio da carga tributria bruta (1997 e 2007)
Categoria
Arrecadao 1997
(% do PIB)
Arrecadao 1997
(% da CTB)
Arrecadao 2007
(% do PIB)
Arrecadao 2007
(% da CTB)
Impostos sobre produtos 11,6 43,0 14,3 40,7
Impostos sobre a renda e a propriedade 6,4 23,9 10,0 28,6
Contribuies previdencirias 7,6 28,5 9,4 26,8
Outros tributos 1,2 4,6 1,4 4,0
Total 26,9 100,0 35,0 100,0
Fonte: Dos Santos e Costa (2008).
Em termos de contribuio para o ajuste tributrio (tabela 2), o quadro
um pouco mais promissor. Os impostos sobre a renda e a propriedade
foram responsveis pela maior parte do ajuste scal. Este grupo aumentou sua
arrecadao em 3,6 p.p. do PIB e foi responsvel por 43,8% do aumento da CTB.
No entanto, os impostos sobre produtos tambm foram importantes: 2,7 p.p. do
PIB foram responsveis por 33,2% do aumento da CTB.
219
O Potencial Distributivo do Imposto de Renda da Pessoa Fsica (IRPF)
TABELA 2
Contribuio para o aumento da carga tributria bruta (1997 a 2007)
Categoria
Contribuio absoluta
(em pontos percentuais do PIB)
Contribuio relativa
(em % do aumento)
Impostos sobre produtos 2,7 33,2
Impostos sobre a renda e a propriedade 3,6 43,8
Contribuies previdencirias 1,7 21,1
Outros tributos 0,2 2,0
Total 8,2 100,0
Fonte: Dos Santos e Costa (2008).
No mbito dos impostos sobre a renda, a propriedade e o capital, no
entanto, os tributos cujo peso mais aumentou foram aqueles cujas consequncias
distributivas so mais nebulosas. Os dois painis da tabela 3 mostram a anatomia
da tributao sobre renda, propriedade e capital em 1997 e 2007. O IRPF, cujos
efeitos so mais distributivos, caiu de 25,7% para 21,15% da tributao sobre
renda e patrimnio. Houve algum aumento no IPTU e IPVA, os quais, juntos,
so levemente regressivos,
6
mas a maior parte da elevao vericada na linha
IPTU, IPVA, CPMF, causa mortis e outros se deveu elevao da CPMF (que
subiu muito com a mudana da alquota em 1999). A grande ganhadora foi a
tributao sobre a renda das empresas, seja na forma de IRPJ, seja de CSLL.
TABELA 3
Anatomia da tributao sobre renda, patrimnio e capital
Categoria % do PIB % da CTB
% da tributao sobre
propriedade e renda
Painel 1 Arrecadao em 1997
IRPJ e CSLL 2,14 7,98 33,36
IRPF 1,65 6,15 25,71
IR sobre capital, remessas e outros 0,90 3,35 14,01
IPTU, IPVA, CPMF, causa mortis e outros 1,73 6,44 26,92
Painel 2 Arrecadao em 2007
IRPJ e CSLL 3,97 11,30 38,96
IRPF 2,16 6,14 21,15
IR sobre capital, remessas e outros 1,32 3,76 12,94
IPTU, IPVA, CPMF, causa mortis e outros 2,75 7,82 26,95
Fonte: Dos Santos e Costa (2008).
6. Mesmo um IPTU com alquota nica poderia ser progressivo se a razo valor do imvel/renda entre os ricos for supe-
rior mesma razo entre os pobres. certo que os imveis de propriedade dos mais ricos tm valor de mercado muito
superior aos dos imveis de propriedade dos mais pobres, sendo bastante possvel que este valor aumente mais que
proporcionalmente renda. No entanto, devido ao fato de a planta bsica de valores estar desatualizada em quase
todas as cidades brasileiras, o IPTU de fato pago passa a ser regressivo. Se a planta bsica de valores fosse atualizada
e houvesse um sistema de alquotas com alguma progressividade (ainda que leve), o IPTU passaria a ser um imposto
bastante progressivo. Para mais detalhes, ver Carvalho Jr. (2009).
220
Tributao e Equidade no Brasil: um registro da reexo do Ipea no binio 2008-2009
A tabela 4 mostra que o IRPJ e a CSLL foram responsveis por quase um
quarto do ajuste scal total, no qual o IRPF foi responsvel por apenas 6,2%.
Na prxima seo, ser visto que muito difcil saber, mesmo teoricamente,
quem paga o IRPJ e a CSLL. Se forem acionistas ou diretores, ento tratam-
se de impostos progressivos. Todavia, se forem trabalhadores ou consumidores,
ento o IRPJ e a CSLL so potencialmente regressivos. Ou seja, o potencial de
progressividade do aumento da tributao sobre renda, patrimnio e capital ca
atenuado pela composio desta mesma tributao, em particular pela fraqueza
arrecadatria do IRPF.
Esta seo chega a trs concluses. A primeira que a CTB regressiva. Isto
um problema distributivo uma vez que, segundo as Contas Nacionais, a CTB
respondeu, em 2008, por cerca de 36% do PIB, havendo aumentado em cerca
de 9 p.p. do PIB entre 1997 e 2008 (e cerca de 8,2% do PIB entre 1997 e 2007).
TABELA 4
Contribuio dos tributos na categoria renda, patrimnio e capital ao ajuste
scal global
Categoria Aumento em pontos percentuais do PIB Contribuio para o aumento da CTB
IRPJ e CSLL 1,83 22,32
IRPF 0,5 6,2
IR sobre capital, remessas e outros 0,42 5,12
IPTU, IPVA, CPMF, causa mortis e outros 1,02 12,44
Total 3,78 46,10
Fonte: Dos Santos e Costa (2008).
A segunda concluso que a CTB de hoje possivelmente menos regressiva
que h dez anos. Isto pode ter ocorrido devido ao aumento da tributao sobre
renda e patrimnio (que provavelmente progressiva), embora tenha sido
atenuado pelo aumento da tributao sobre a renda das empresas.
Seria possvel argumentar que talvez o efeito do aumento da CTB no tenha
sido regressivo uma vez que possvel que ela tenha se tornado menos regressiva.
Para que isto ocorresse, a regressividade global da CTB teria que ter cado mais
que o aumento no volume da CTB. Embora no se conheam os nmeros exatos,
improvvel que este seja o caso. Ou seja, a terceira concluso que o aumento
da CTB de 1997 a 2007 tambm foi regressivo.
Os autores no acreditam que redues considerveis na CTB sejam
factveis ou mesmo desejveis no quadro atual da economia brasileira.
Nestas condies, resta encontrar os meios para mudar sua composio de
forma que ela seja mais progressiva e seja desfeito o efeito concentrador
de renda do seu aumento.
221
O Potencial Distributivo do Imposto de Renda da Pessoa Fsica (IRPF)
Um dos principais agentes desta mudana potencial o IRPF. Contudo,
antes de se entrar na descrio pormenorizada deste tributo, cabe resumir o que a
teoria econmica tem a dizer sobre a tributao direta em geral.
3 O QUE DIZ A TEORIA ECONMICA SOBRE A TRIBUTAO
DIRETA EM GERAL?
A tabela 2 mostrou que, embora um tero do aumento da carga tributria tenha
sido estabelecido com base em aumentos e na introduo de tributos altamente
regressivos sobre produtos, perto da metade deste aumento teve como base
impostos sobre renda e patrimnio. Ou seja, apesar de os impostos sobre produtos
ainda corresponderem a quase metade da CTB, os impostos diretos sobre renda
e patrimnio responderam, em 2007, por 28% destes. Se os outros impostos
diretos sobre renda e patrimnio forem to distributivos quanto o IRPF, ento
os protestos dos autores deste estudo contra a sua fraqueza arrecadatria esto
superdimensionados. Em outras palavras, se a incidncia econmica do IR sobre
ganhos nanceiros, do IRPJ e da CSLL for de fato sobre os mais ricos, ento
reclamar do pequeno papel do IRPF na tributao no faz sentido.
Uma vez que no se tem nenhum tipo de dado sobre a distribuio desses
outros tributos diretos, no ser possvel fazer qualquer tipo de simulao com
eles como se fez para o IRPF (seo 4). As nicas fontes plenamente conveis
sobre os rendimentos de capital de pessoa fsica so os prprios dados da Receita
Federal, que tm sido at recentemente absolutamente sigilosos. Igualmente,
outras fontes de dados, como a Pesquisa Industrial Anual (PIA) do IBGE, no
contm as informaes necessrias para que se estime a incidncia dos impostos
sobre a renda das empresas. Mais uma vez, apenas os dados da prpria Receita
Federal permitiriam uma anlise emprica. Neste vcuo informacional, pode-
se apenas discutir a incidncia destes outros tributos, to relevantes na CTB,
usando-se a teoria econmica e o bom senso.
A discusso de incidncia tributria comea com a premissa de que todos os
impostos so pagos por pessoas. Dito de outro modo, somente as pessoas pagam
impostos, uma vez que as empresas, os governos e outras organizaes, do ponto
de vista da distribuio de renda, so ces organizativas. Uma consequncia
disto a incidncia legal de um imposto ser, quase por denio, totalmente
diferente da incidncia econmica. Isto ocorre quase que por denio, uma
vez que a incidncia legal de um imposto sobre a empresa a prpria empresa,
mas a incidncia econmica necessariamente uma pessoa. Quando se tributa
uma empresa, no ca claro quem paga o imposto se sero seus trabalhadores,
diretores, acionistas, fornecedores ou consumidores. O certo que, em ltima
instncia, os pagantes sero indivduos.
222
Tributao e Equidade no Brasil: um registro da reexo do Ipea no binio 2008-2009
Esclarecido esse ponto, o que a teoria econmica tem a dizer sobre a
incidncia de tributos? O princpio geral que tanto do ponto de vista dos custos
de ecincia como da incidncia, a pergunta a ser feita sempre sobre a elasticidade
da despesa, ativo ou renda que o imposto est gravando. Se a varivel geradora do
imposto altamente elstica, o responsvel poder repassar o imposto, ou ento
haver uma perda de ecincia com a reduo da oferta deste fato gerador.
3.1 O imposto de renda da pessoa fsica rendimentos do trabalho
Esta seo iniciar pelo prprio IRPF. Segundo a teoria da tributao tima,
exposta em Mirrlees (1971), o IRPF gera um custo de ecincia ao levar os
indivduos com maiores rendimentos do trabalho (e, portanto, mais produtivos)
a trabalharem menos. Se reduzirem sua oferta de trabalho, ento tambm podero
repassar parte do imposto aos empregadores. No caso limite, se sua oferta de
trabalho for innitamente elstica, ou eles param de trabalhar ou repassam todo
o imposto a seus empregadores e/ou seus clientes.
Entretanto, a evidncia emprica, com base em pesquisas domiciliares sobre
participao no mercado de trabalho, deixa claro que no verdade, em geral, que
incrementos no IRPF gerem redues generalizadas de oferta de trabalho medida
em horas. Apesar de no haver estudos para o Brasil, h um grande volume para
pases desenvolvidos. MaCurdy, Green e Paarsch (1990) e Triest (1990) mostram,
para os Estados Unidos, que os efeitos de mudanas de alquotas do IR sobre
a probabilidade de trabalhar ou as horas trabalhadas so pequenos ou zero, com a
possvel exceo de mulheres casadas em algumas especicaes. Bourguignon e
Magnac (1999) mostram que no h qualquer mudana em horas ou probabilidade
de trabalhar na Frana. Colombino e Del Boca (1990) constatam que h efeitos
signicativos em horas apenas para mulheres casadas italianas, o mesmo resultado
encontrado por Van Soest, Woittiez e Kapteyn (1990) para os Pases Baixos.
Ou seja, com a possvel exceo de mulheres casadas em alguns pases, no
h resposta, seja em horas trabalhadas, seja em probabilidade de participar do
mercado de trabalho, ao efeito-preo induzido por uma tributao maior.
Qual a seria a explicao para esses resultados to fortes e surpreendentes?
Uma primeira hiptese o efeito-renda ser mais forte que o efeito-preo.
H coecientes negativos nas estimaes supracitadas. A histria de explicaes
desta natureza que as pessoas tm uma necessidade de renda alta, o que faz com
que trabalhem mais se h uma queda no salrio horrio. Entretanto, pode ser
que o mercado de trabalho seja to rgido que as horas trabalhadas sejam todas
solues de canto e que pequenos ajustes no sejam viveis (ser que voc pode
dizer ao seu empregador: vou trabalhar meia hora a menos por dia, porque, com
a nova alquota do IRPF, no compensa trabalhar oito horas?).
223
O Potencial Distributivo do Imposto de Renda da Pessoa Fsica (IRPF)
H, no entanto, outra linha de literatura mostrando a alta elasticidade-preo
da oferta de trabalho quando medida em renda. Estudos feitos com os dados do
prprio IR nos Estados Unidos indicam que h uma forte resposta a mudanas
em alquotas, principalmente para o mais ricos. Feldstein (1995) e Feenberg e
Poterba (1992), entre outros, chegam concluso de que h uma forte resposta
dos ricos principalmente os muito ricos , medida em termos de renda, a
mudanas na tributao.
A contradio entre os estudos sobre o IR feitos com base em pesquisas
domiciliares e aqueles com base em registros administrativos apenas aparente.
Para a maioria dos analistas, trata-se de eliso scal por parte dos ricos. No que
eles trabalhem menos, eles simplesmente encontram outros modos de declarar
sua renda, inclusive a renda do trabalho. Trabalhos como o de Slemrod (1995)
deixam claro que h muita transposio de renda entre rubricas, mostrando que
os mais ricos so muito capazes de aproveitar qualquer imperfeio na legislao
para reduzir o imposto que pagam. A concluso relativamente fcil: dado que
no h evidncia de que a oferta de trabalho mude em funo do IRPF, sua
incidncia recai sobre os indivduos tributados, no havendo grandes efeitos
negativos em termos de ecincia. Todavia, os indivduos mais ricos so muito
bons em evadir a tributao por meios legais e possivelmente at por meios
fora da lei.
3.2 O imposto de renda da pessoa fsica rendimentos do capital
Ao contrrio do que fazem vrios outros pases como os Estados Unidos, o Brasil
pratica tributao linear sobre os rendimentos do capital. Ganhos no mercado de
aes, dividendos, rendimento dos fundos de investimento e outros rendimentos
do capital so tributados linearmente, o que signica dizer que um pequeno e
um grande investidor pagam, ambos, a mesma porcentagem dos seus ganhos
ao sco. A proposta bvia seria considerar critrios de progressividade tambm
na tributao dos rendimentos do capital. O que diz a teoria econmica sobre
tributao do capital?
Ocorre mais ou menos uma repetio da discusso sobre tributao do
trabalho. Se o indivduo tributado decide poupar menos em funo da alquota,
ele gera uma perda de ecincia e tambm repassa parte de sua tributao ao
investidor dos recursos poupados, que pagar um preo maior pelos mesmos
recursos. A literatura sobre este tema tambm extensa, embora bem menos
conclusiva que a literatura sobre oferta de trabalho. Um resumo pode ser
encontrado em Bernheim (1999).
224
Tributao e Equidade no Brasil: um registro da reexo do Ipea no binio 2008-2009
3.3 O imposto de renda sobre as pessoas jurdicas
H duas questes distintas no que tange ao Imposto de Renda da Pessoa Jurdica
(IRPJ). A primeira que o IRPJ usado por muitos prossionais liberais e
at por empregados para escapar do IRPF. A histria se d da seguinte forma:
um prossional liberal que no deseja infringir a lei, mas tambm no deseja
pagar uma taxa marginal de 27,5%, cria uma empresa e recebe seus honorrios
rendimento do trabalho como pessoa jurdica. Esta pessoa jurdica ento
passa a trabalhar com lucro presumido de 32% do faturamento bruto (ou de
16% se o faturamento for inferior a R$ 120 mil) e paga 15% de IRPJ sobre este
lucro presumido. Desta forma, o normal ter-se a tributao de pessoa jurdica/
prestador de servios como ilustra a tabela 5.
TABELA 5
Tributao do faturamento de pessoas fsica via lucro presumido
(Em %)
IRPJ = 15% x 32% = 4,8% (ou 2,4% quando o faturamento for inferior a R$ 120 mil)
CSLL = 9% x 32% = 2,88%
PIS/Cons = 3,65%
ISS = 5%
Total 16,33% (ou 13,93% quando o faturamento < R$ 120 mil)
Fonte: Consulta legislao tributria e a tributaristas.
H ainda INSS = 11% + 20% do valor declarado de pr-labore, mas comum
registrar-se pr-labore de um salrio mnimo (SM), sobre o qual se paga menos
INSS e h iseno de Imposto de Renda Retido na Fonte (IRRF). Na prtica,
declarar como pessoa jurdica vantajoso para rendas superiores a R$ 15 mil
mensais. Ou seja, parte do IRPJ no , de fato, IRPJ, mas IRPF travestido.
A segunda questo diz respeito ao imposto pago por uma pessoa jurdica
de verdade. Se uma empresa paga, do ponto de vista contbil, imposto sobre
renda ou lucro, quem o paga do ponto de vista econmico? Este tema bem mais
complicado que o da incidncia dos tributos sobre rendimentos do trabalho e do
capital de pessoas fsicas. Quem est envolvido nanceiramente com uma pessoa
jurdica? Primeiro, os acionistas, mas se a empresa for de capital aberto, estes
podem residir em vrios pases e depararem-se com esquemas de tributao de
dividendos muito diferentes. H tambm os trabalhadores, os diretores (que no
podem ser considerados como meros trabalhadores da empresa), os consumidores
nais e os acionistas, trabalhadores, diretores e consumidores de empresas que
vendem ou compram da pessoa jurdica sendo tributada. No se ir nem tentar
apontar linhas de pesquisa para responder a estas perguntas. H alguma evidncia
internacional, fraca, resumida em Auerbach (2005), de que, no curto prazo, os
acionistas pagam pelo menos uma parte do IRPJ.
225
O Potencial Distributivo do Imposto de Renda da Pessoa Fsica (IRPF)
4 O IMPOSTO DE RENDA DA PESSOA FSICA DE 2001 A 2008
Desde sua simplicao em 1989 at 2008, o IRPF foi caracterizado por duas
alquotas relativamente baixas e relativamente prximas.
7
Desde antes de 1989,
o IRPF tem sido tambm caracterizado por baixa arrecadao, seja esta calculada
como porcentagem do PIB ou da CTB.
Como de conhecimento geral, as alquotas eram, at 2008, de 15% e
27,5%. Em 2008, rendimentos abaixo de R$ 1.373 no sofriam tributao,
rendimentos entre R$ 1.373 e R$ 2.743 eram taxados em 15%, e rendimentos
acima de R$ 2.743 eram taxados a 27,5%. O que a maior parte das pessoas que
pagam IRPF no parece saber que as alquotas desse imposto so marginais.
Ou seja, os primeiros R$ 1.373 de todos os contribuintes eram isentos de
tributao. Os R$ 1.373 seguintes de todos os contribuintes eram tributados em
15%. Portanto, ningum paga 27,5% de sua renda em IRPF apenas indivduos
com rendas extremamente elevadas pagam algo prximo a 27,5%.
Apesar de as porcentagens associadas s alquotas no terem variado de 2001
a 2008, os limites de incidncia variaram um pouco de ano a ano. Espera-se
manter estes limites mais ou menos constantes em termos reais. No entanto,
como eles devem ser xados com antecedncia, e a inao nunca perfeitamente
previsvel, os valores reais variam de ano a ano. Limites mais baixos levam a taxas
mdias de tributao mais altas; no corrigir os limites das alquotas pela inao,
ou corrigi-los imperfeitamente, uma forma de aumento do IR.
A tabela 6 mostra os limites, deacionados pelo ndice Nacional de Preos
ao Consumidor Amplo (IPCA) mdio de cada ano, das alquotas de 15% e
27,5%. A receita tem reajustado os limites de modo a mant-los prximos da
inao esperada, e as variaes no tm sido muito grandes.
claro que as alquotas e seus limites contam apenas parte da histria.
As dedues, incluindo a deduo simplicada, so to importantes quanto as
alquotas. Com dedues generosas, um contribuinte consegue levar grande
parte de sua renda do reino do tributvel para o do no tributvel. As principais
dedues permitidas no Brasil so:
contribuio previdenciria ocial (sem limite);
8
gastos com sade (sem limite);
dedues de R$ 1.584,60 anuais (R$ 132,05 mensais) por dependente;
7. A Medida Provisria (MP) n
o
451, de 15 de dezembro de 2008, aplicvel ao ano-calendrio de 2009, aumentou
o nmero de alquotas de duas para quatro, mas manteve-as ainda bastante prximas. Estas mudanas no sero
analisadas neste texto, uma vez que ainda no h microdados nem da POF nem da PNAD disponveis para 2009.
8. Para quem contribui para o Regime Geral de Previdncia Social (RGPS), h um limite de contribuio.
226
Tributao e Equidade no Brasil: um registro da reexo do Ipea no binio 2008-2009
penso alimentcia (sem limite);
gastos com educao at o limite de R$ 2.480,66 anuais para cada pessoa
listada na declarao (contribuinte mais os dependentes);
deduo de R$ 1.313,69 mensais, aplicvel aos rendimentos de aposen-
tadorias, para indivduos com idade igual a 65 anos ou mais;
pessoas com doenas graves e crnicas (por exemplo, pessoas com cncer
ou problemas cardacos) tm deduo de toda sua renda so isentas de
IRPF; e
h algumas dedues menores, como as com os gastos resultantes de
doaes a entidades lantrpicas.
TABELA 6
Limites nominais e reais das alquotas do imposto de renda da pessoa fsica
Ano
Nominal Deacionada (IPCA)
15% 27,50% 15% 27,50%
2001 900 1.800 1.455 2.911
2002 1.058 2.115 1.578 3.154
2003 1.058 2.115 1.375 2.749
2004 1.058 2.115 1.290 2.579
2005 1.164 2.326 1.328 2.654
2006 1.249 2.497 1.368 2.734
2007 1.314 2.625 1.388 2.774
2008 1.373 2.743 1.373 2.743
Fonte: SRF.
Obs.: Valores mensais do rendimento.
Finalmente, possvel tambm optar por uma deduo nica, chamada de
declarao simplicada ou desconto simplicado, de R$ 11.669,72.
Todos os valores supracitados valem para o ano-calendrio de 2007 e foram
estabelecidos na Lei n
o
11.482, de 31 de maio de 2007.
Segundo dados de 2004 da SRF (2008), o ordenamento das dedues
segundo seu volume quantitativo foi: desconto simplicado (31%),
despesas mdicas (20%), abatimento com dependentes (16%), contribuio
previdenciria ocial (12%) e gastos com instruo (8%). As outras dedues
tm valores menores. Esta estrutura no varia muito de ano para ano, embora
haja crescimento das dedues para gastos com sade.
visvel o vis de se utilizarem gastos com sade nas dedues do IRPF.
De modo geral, a estrutura de dedues do IRPF no Brasil relativamente simples
e enxuta. Isto verdade tanto em comparao com outros pases como com o
prprio Brasil no passado.
227
O Potencial Distributivo do Imposto de Renda da Pessoa Fsica (IRPF)
Depois de calculada a renda tributvel, feitas as dedues e aplicadas as
alquotas, como ca a arrecadao do IRPF? A tabela 7 mostra o IRPF como
porcentagem do PIB e da CTB. A tendncia claramente de gradual aumento
do IRPF, tanto em relao ao PIB como em CTB. No entanto, os valores so
aparentemente baixos: o IRPF no passa de 6,4% da CTB nem de 2,3% do PIB.
TABELA 7
Arrecadao do imposto de renda da pessoa fsica como porcentagem
do PIB e da CTB
IRPF
1
Em R$ bilhes correntes Em % do PIB Em % da CTB
2002 26.942 1,82% 5,64%
2003 31.531 1,85% 5,81%
2004 37.556 1,93% 5,89%
2005 43.011 2,00% 5,92%
2006 47.695 2,01% 5,90%
2007 56.003 2,16% 6,14%
2008 66.600 2,30% 6,36%
Fonte: Coordenao de Finanas Pblicas (CFP)/Ipea, SRF do Brasil e IBGE.
Nota:
1
IRPF = IRPF (no retido na fonte) + IRRF (sobre os rendimentos do trabalho).
Ser que o Brasil uma nao na qual, alm de concentrarem em suas mos
grande parte da renda, os indivduos na cauda superior da distribuio de renda
tambm pagam pouco imposto (direto)? Para responder a esta questo, sero
feitas algumas comparaes internacionais.
5 COMPARAES INTERNACIONAIS
Felizmente para os objetivos deste captulo, estatsticas tributrias para uma srie
de pases no so muito difceis de encontrar. O Foro de Administrao Tributria
da Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE)
fornece publicaes mais ou menos regulares, nas quais se podem encontrar
informaes tributrias bsicas para uma srie de pases, tanto membros da
OCDE como alguns no membros.
Dois conceitos so de comparao relativamente fcil entre pases.
O primeiro a estrutura de alquotas. Apesar de as moedas e estruturas de preos
serem diferentes entre pases, possvel usar a paridade do poder de compra
(PPC) para fazer comparaes teis, embora imperfeitas. No entanto, as alquotas
e seus limites esto longe de determinarem a estrutura do IRPF. Em primeiro
lugar, porque as dedues variam muito entre pases e so to complexas que
quase impossvel fazer uma comparao vlida. Em segundo lugar, porque
a estrutura de arrecadao tambm varia entre pases. Pases com alto grau de
228
Tributao e Equidade no Brasil: um registro da reexo do Ipea no binio 2008-2009
informalidade tero muito mais diculdade em arrecadar, com a mesma estrutura
de alquotas, que pases com baixa informalidade. Portanto, um segundo conceito
de comparao necessrio.
O segundo conceito simplesmente a arrecadao total do IRPF em cada
pas, seja este total relativo ao PIB ou CTB. Este conceito tambm de fcil
comparao.
Comeando pela comparao de alquotas, o grco 1 mostra o imposto
a pagar como funo da renda individual do contribuinte para o Brasil, frica
do Sul, Chile, Mxico, Turquia e Estados Unidos. Fora os Estados Unidos, que
foi includo pelo fato de ser um pas altamente desigual, os pases includos so
todos de renda mdia, porm muito desigualmente distribuda. As linhas que
representam a tributao em cada pas dependem apenas das alquotas e dos
limites a partir dos quais estas se aplicam. As alquotas e limites se referem a 2003,
sendo todos os valores expressos em reais de 2003, convertidos com base na PPC.
GRFICO 1
Imposto devido como funo do rendimento total de um contribuinte individual
Painel 1 Renda de at R$ 20.000/ms Painel 2 Renda de at R$ 2.000/ms
Fonte: Alquotas do Brasil SRF; Chile Servicio de Impuestos Internos de Chile; frica do Sul South African Revenue
Service; de outros pases Foro de Administrao Tributria da OCDE. Valores da PPC World Development Indicators
do Banco Mundial.
229
O Potencial Distributivo do Imposto de Renda da Pessoa Fsica (IRPF)
As linhas do grco 1 so indicadores muito imperfeitos da tributao
da renda em cada pas. Isto porque, alm das alquotas, as regras de iseno
mudam muito (mesmo) de um pas para o outro, sendo por vezes at difcil
expressar sistemas to diferentes em um nico grco. Alm das regras, os
comportamentos de eliso e evaso tambm mudam muito. Finalmente, e talvez
o fato mais importante, como a distribuio da renda nos diferentes pases
tambm varia muito, o mesmo sistema de alquotas, com as mesmas isenes
e o mesmo comportamento de eliso ou evaso teria resultados arrecadatrios
muito diferentes em cada pas. Embora no grco haja apenas seis pases, o anexo
deste trabalho contm as alquotas e seus limites para 33 pases (os 30 da OCDE,
Chile, frica do Sul e Brasil, cujos nmeros se encontram na tabela 6).
O painel da esquerda do grco 1 inclui todos os limites de alquota dos pases
analisados, o que faz com que, para todos os pases salvo Chile e Estados Unidos,
o grco mostre de fato apenas a ltima alquota marginal. No caso dos Estados
Unidos, h uma ltima alquota (35%), que vale a partir de R$ 31.289 (US$ 26.645)
mensais. Isto ocorre porque a renda nos Estados Unidos extraordinariamente alta
e muito desigual, o que faz com que haja uma populao com rendas elevadas
naquele pas muito maior que a existente em qualquer outro pas. A Noruega, por
exemplo, tem renda quase to elevada quanto a renda dos Estados Unidos, mas
como ela distribuda de modo muito mais igualitrio, ostenta um nmero muito
menor de indivduos ricos enquanto porcentagem da populao.
O Chile tem uma ltima alquota (43%) que vale a partir de um valor
relativamente alto (R$ 16.062), mas provavelmente uma alquota pouco
relevante em termos de arrecadao, uma vez que, apesar de bastante desigualmente
distribuda, a renda mdia no Chile muito mais baixa que a nos Estados Unidos.
O mesmo ocorre com a Turquia. Os outros dois pases tm alquotas mximas a
partir de limites bem inferiores. A ltima alquota sul-africana (40%) comea a
partir de R$ 7.438, e a ltima mexicana (34%), a partir de R$ 3.510. A ltima
alquota brasileira a mais baixa de todas, tanto no valor percentual como no
limite: 27,5% a partir de R$ 2.625.
Para ver melhor como o imposto devido brasileiro se compara com os desses
outros pases, til focar a parte inicial da distribuio de renda. O painel 2 deixa
claro que o Brasil: i) comea a cobrar imposto depois (em termos de renda) dos
outros pases; e ii) deixa de aumentar as alquotas antes. Dito de outro modo,
a evidncia das alquotas que o Brasil cobra IRPF de poucos e, mesmo destes
poucos, cobra pouco.
claro que a evidncia das alquotas incompleta e as dedues,
comportamento de eliso e evaso, assim como os detalhes da distribuio
de renda que completariam o quadro so complicados demais para analisar de
230
Tributao e Equidade no Brasil: um registro da reexo do Ipea no binio 2008-2009
modo breve. Para se ter uma ideia global do efeito das regras do IR, necessrio
comparar arrecadao com arrecadao.
O grco 2 mostra o IRPF como funo da CTB, ambos em relao ao
PIB. Conforme o esperado de uma tributao equilibrada entre tributos diretos
e indiretos, quanto maior for a CTB, maior ser o IRPF o que pode ser visto
pela inclinao positiva da reta de tendncia relacionando as duas grandezas.
Uns cobram mais impostos, outros menos. Apesar de a amostra ser dominada
por pases ricos da OCDE, pases em desenvolvimento como frica do Sul,
Argentina, Chile, Turquia, ndia e China tambm esto na amostra e se encontram
assinalados em azul (crculos preenchidos). Todos se encontram mais ou menos
prximos da reta de tendncia.
Todos esses pases salvo o Brasil, um forte outlier no grco tm pesada
carga tributria e pouca arrecadao de IR. De fato, apenas a China arrecada menos
IRPF em proporo do PIB que o Brasil. Mas a China tem CTB bem inferior
brasileira. O outro outlier a Dinamarca, onde o IRPF superior a 25% do PIB.
Neste caso, contudo, trata-se de um outlier positivo (no sentido matemtico do
termo o valor observado muito superior ao valor predito pela regresso).
GRFICO 2
Arrecadao do Imposto de Renda da Pessoa Fsica como porcentagem da carga
tributria bruta
Fonte: Brasil: Santos, Gobetti e Ribeiro (2008). Outros pases: OCDE.
231
O Potencial Distributivo do Imposto de Renda da Pessoa Fsica (IRPF)
Se o IRPF for dividido pela CTB, se ter um indicador do peso do IR na
CTB isto que se mostra no grco 3.
GRFICO 3
Imposto de Renda da Pessoa Fsica como porcentagem da carga tributria bruta
Fonte: Brasil: Santos, Gobetti e Ribeiro (2008). Outros pases: OCDE.
O que pode ser depreendido desses grcos? O Brasil um pas que cobra
muito imposto de sua populao, mas cobra relativamente pouco dos indivduos
mais abastados. Relativamente norma internacional, a estrutura tributria
brasileira pesada em tributao indireta, leve em tributao direta e absurdamente
leve em IR. fato que a tributao indireta regressiva (menos concentrada que
a renda, o que quer dizer que os mais pobres pagam proporcionalmente mais que
os mais ricos) e que, como se ver, o IRPF altamente progressivo. Portanto,
a interpretao dos grcos 1 a 3 indica que, no Brasil, alm de deterem uma
parcela extremamente elevada da renda, os indivduos nos dcimos e centsimos
superiores da distribuio de renda tambm pagam pouco imposto. O Brasil o
pas do imposto para os pobres.
6 SIMULAES USANDO A PESQUISA NACIONAL POR
AMOSTRA DE DOMICLIOS
Se o objetivo transformar a estrutura tributria, um bom ponto de partida
simular o que ocorreria se todos seguissem as regras e, depois, estimar o que
ocorre no mundo real, com eliso e evaso. A vantagem desta abordagem a
232
Tributao e Equidade no Brasil: um registro da reexo do Ipea no binio 2008-2009
possibilidade de dimensionar quais so os ganhos arrecadatrios de mudanas
de alquotas ou regras de dedues e quais so os ganhos possveis de medidas
para reduzir eliso ou evaso. A desvantagem que, se o mundo ideal for muito
diferente do mundo real, corre-se o risco de se realizarem simulaes que apenas
fazem sentido em um mundo fantasioso.
A nica fonte sobre rendimentos dos indivduos e famlias no Brasil com dados
recentes a PNAD. A POF oferece dados melhores, mas ocorre apenas uma vez a
cada cinco anos. Alm disso, h apenas uma POF, a de 2003, com cobertura nacional.
Posteriormente, usaremos a POF para outros ns, mas, para simular como seria o
IRPF se todos seguissem as regras, no h alternativa PNAD. Isto um pouco
inconveniente uma vez que a PNAD sofre de algumas limitaes potencialmente srias.
A principal limitao da PNAD medir mal as rendas muito elevadas.
Considerando que o objetivo do IRPF justamente taxar fortemente estas
rendas, trata-se de uma limitao grave. Ela mitigada na medida em que a pior
submensurao ocorre nos rendimentos do capital, cuja tributao linear e no
progressiva. Na renda do trabalho, a submensurao menor, mais ainda assim existe.
Uma das razes da submensurao de rendas inerente ao uso de uma pesquisa
amostral: as rendas elevadas so poucas e, portanto, a probabilidade da carem na
amostra pequena.
Uma segunda limitao bvia que a PNAD no oferece informaes sobre
o IRPF de fato pago. Isto quer dizer que, quando se for analisar a eliso e/ou
evaso, ser necessrio mudar de base de dados e de ano para a POF de 2003.
Uma terceira limitao que a iseno mais importante do IRPF gastos
com sade ou relacionados a estados de sade no aparece na PNAD. Isto
ocorre porque esta pesquisa no mede nem gastos com sade, nem estados de
sade,
9
nem atividades relacionadas sade. Quanto educao, a PNAD no
mede gastos, mas pergunta quem frequenta a escola e se a escola frequentada
pblica ou privada.
Finalmente, no est claro se todos os declarantes da PNAD informam de
fato a renda bruta conforme pedido no Manual do Entrevistador. Rocha (2002a)
argumenta que muitos declarantes no sabem sua renda bruta e respondem de
fato a renda lquida. Este defeito talvez no seja to srio na medida em que isto
deve ocorrer mais entre os indivduos com renda e nvel de escolaridade baixos
no exatamente o grupo demogrco pagante de IRPF.
9. Por estados de sade entenda-se a possibilidade de haver membros do domiclio doentes que necessitam de cuida-
dos mdicos, e principalmente se h membros com doenas graves, que requerem cuidados mdicos caros.
233
O Potencial Distributivo do Imposto de Renda da Pessoa Fsica (IRPF)
Uma primeira viso do potencial tributrio do IRPF pode ser obtida
comparando-se o montante do imposto devido por pessoa com a densidade de
trabalhadores e de rendimentos do trabalho. Isto mostrado no grco 4.
O grco 4 exibe trs aspectos distintos, todos com escala vertical diferente.
O primeiro a densidade de indivduos com rendimentos do trabalho de acordo
com o rendimento do trabalho. A linha preta indica quantas pessoas tm rendi-
mento entre x e (x + dx), onde x um nvel de rendimento do trabalho como,
por exemplo, R$ 1.000. Quanto maior o valor no eixo vertical, mais indivduos
tm rendimentos prximos ao valor correspondente no eixo horizontal. H um
mximo prximo do valor de R$ 550 e uma reduo montona a partir deste
ponto. No incio da primeira faixa do IRPF, R$ 1.314, a densidade de indivduos
j caiu a 40% do que era no pico de R$ 550.
A segunda densidade representa a massa de rendimentos de todos que ganham
em torno do valor x, representada pela linha azul tracejada. Como o rendimento
aumenta quase to rapidamente quanto diminui a densidade de indivduos, a
massa de rendimentos cai relativamente pouco at o valor de aproximadamente
R$ 5.500. Contudo, depois comea a cair rapidamente, porque h pouca gente
com rendimentos acima deste valor.
GRFICO 4
Densidade de indivduos e rendimentos do trabalho e imposto devido (naf)
Fonte: Simulaes feitas a partir de microdados da PNAD de 2007.
234
Tributao e Equidade no Brasil: um registro da reexo do Ipea no binio 2008-2009
Finalmente, a linha vermelha contnua representa o imposto devido por
algum com renda x. Trata-se de um clculo primrio do imposto devido, uma
vez que no leva em conta nenhum tipo de deduo ou declarao. Ele representa
o imposto devido de um indivduo hipottico e irracional que faz declarao
completa, mas no tem nenhuma deduo (mais adiante sero feitas simulaes
mais realistas).
O objetivo do exerccio mostrar que, devido ao fato de haver muito poucos
indivduos com rendas muito elevadas, h cada vez menos renda a ser tributada
acima de R$ 6.000. Isto quer dizer que alquotas muito altas para os muito
ricos, apesar de serem potencialmente justicveis do ponto de vista da justia
distributiva, so pouco ecazes do ponto de vista da arrecadao. claro que esta
concluso deve ser interpretada com cautela, uma vez que as rendas muito altas
so subestimadas na PNAD.
6.1 Clculo do imposto simulado
Estando claras as limitaes da PNAD para este tipo de trabalho, como prosseguir?
O ponto de partida analisar, na documentao da SRF, os parmetros relevantes
para o clculo do IRPF: as alquotas e seus limites, as dedues item a item, a
deduo simplicada e os parmetros para a declarao conjunta.
Conforme j dito, at 2008, os limites para as alquotas foram simples. Eles
se encontram na tabela 1, apresentada na seo 4.
O clculo das dedues foi bem mais complicado. Em ordem inversa de
complicao, tem-se o que se segue.
1. A deduo por dependente foi dada aos contribuintes potenciais que
tinham dependentes procedimento simples.
2. A deduo de aposentado foi dada aos aposentados com idade dentro
das determinaes legais no houve problemas.
3. A deduo em educao foi dada a todos os contribuintes potenciais que
estavam matriculados ou tinham dependentes matriculados em escolas
privadas este foi um procedimento imperfeito, mas no houve muitas
complicaes.
4. As dedues com as contribuies para a previdncia social ocial foram
feitas aplicando aos trabalhadores que se declaram contribuintes as
diferentes normas de recolhimento para cada um dos tipos de aliao
previdncia: se ao RGPS ou aos regimes prprios de previdncia social
procedimento um pouco mais complicado, uma vez que os regimes tm
regras diferentes entre si.
235
O Potencial Distributivo do Imposto de Renda da Pessoa Fsica (IRPF)
5. A deduo com gastos de sade foi estimada usando-se o modelo
economtrico a seguir. A partir da POF de 2003, os gastos em sade
foram estimados em dois estgios: o primeiro constituiu-se de um probit
para determinar quem tinha gasto positivo em sade, e o segundo, de
um modelo linear para determinar a magnitude do gasto. As variveis
includas no modelo foram sujeitas limitao de estarem tanto na
POF como na PNAD. Com os parmetros estimados para 2003 a partir
da POF, eles foram aplicados aos dados da PNAD de cada ano. Estes
valores previstos foram ento deduzidos da renda tributvel declarada
na PNAD, respeitando o princpio de no haver imposto negativo (se os
valores previstos fossem maiores que a renda tributvel, o IRPF devido
seria zero).
6. No foi possvel elaborar um modelo para realizar estimativas em relao a
indivduos com doenas graves e crnicas que so isentos de pagar IR ,
uma vez que nem a informao disponvel na PNAD de 2003, cujo
suplemento foi sobre utilizao dos servios de sade, permite esta estimao.
Assim que foram denidas as dedues detalhadas, e supondo-se que os
contribuintes so perfeitamente racionais, calculou-se o imposto devido para as
situaes a seguir.
1. Para as pessoas sem cnjuges, calculou-se o IRPF devido usando-se
as dedues detalhadas e comparou-se este valor com aquele devido
usando-se a deduo simplicada. O menor dos dois foi escolhido.
2. Para pessoas com cnjuges, calculou-se o IRPF devido para as seguintes
situaes:
declarao conjunta e detalhada;
declarao conjunta e simplicada;
declaraes separadas e detalhadas;
declaraes separadas e simplicadas; e
declaraes separadas, uma detalhada e a outra simplicada.
Para cada caso, sups-se racionalidade perfeita por parte dos declarantes.
Em outras palavras, o menor valor do imposto devido foi sempre o escolhido.
6.2 Resultados
Uma vez simulado o IRPF devido para cada indivduo na PNAD, foram feitos
os clculos distributivos usuais, que foram surpreendentes. Os dois painis do
grco 5 mostram as curvas de concentrao do IRPF e da renda total tanto
236
Tributao e Equidade no Brasil: um registro da reexo do Ipea no binio 2008-2009
para a renda individual dos indivduos com renda positiva como para a renda
domiciliar per capita.
Os passos para o clculo da curva de concentrao so:
ordenar a populao pela renda total lquida, excluindo-se os tributos;
no eixo horizontal, acumular a populao ordenada pela renda; e
no eixo vertical, acumular tributos pagos.
Todas as curvas de concentrao comeam no ponto (0,0), no qual no h
populao acumulada, tampouco renda acumulada, e terminam no ponto (1,1),
no qual toda a populao e todos os rendimentos foram contados. Uma curva
de concentrao nunca pode decrescer, pois se trata da acumulao de valores
no negativos. A reta de perfeita igualdade a linha diagonal ligando o ponto
(0,0) ao ponto (1,1), e corresponde a uma distribuio perfeitamente igualitria.
Finalmente, o dobro da rea entre a curva de concentrao e a reta da igualdade
perfeita se chama coeciente de concentrao.
O grco 5 mostra a curva de concentrao da renda total, tambm chamada
de curva de Lorenz, e a curva de concentrao do IRPF estimado. Trata-se
de um resultado impressionante na medida em que a curva de concentrao do
IRPF se aproxima, no caso da renda individual, de uma distribuio totalmente
concentrada, na qual um grupo innitesimal concentra todo o pagamento
do imposto. Todos os contribuintes se encontram entre os 15% mais ricos da
populao. Dado que a renda mdia situa-se prximo do percentil 75, isto
quer dizer que, no Brasil, cobra-se IRPF apenas de membros das famlias dos
contribuintes cuja renda muito acima da mdia.
No caso da renda domiciliar per capita, o IRPF simulado um pouco menos
concentrado, mas ainda assim a quase totalidade dos contribuintes encontra-se
acima do percentil 73, no qual se situa a renda mdia da renda domiciliar per capita.
237
O Potencial Distributivo do Imposto de Renda da Pessoa Fsica (IRPF)
GRFICO 5
Curva de Lorenz e curva de concentrao do Imposto de Renda da Pessoa Fsica (2007)
Painel 1 Renda individual Painel 2 Renda domiciliar per capita
Fonte: Alquotas e dedues SRF; distribuio de renda microdados da PNAD.
Os coecientes de concentrao do IRPF so 0,96 e 0,92 para a distribuio
de renda individual e a de renda domiciliar per capita, respectivamente. So valores
muito concentrados, mostrando que poucos pagam IR no Brasil, mesmo supondo-se
que no haja eliso ou evaso. Entretanto, a arrecadao muito pequena: o total do
imposto devido corresponde a 4,9% da renda individual total (que, por denio,
equivale arrecadao sobre a renda domiciliar per capita total).
10
Ou seja, h muito
espao para uma pequena piora na focalizao do IRPF cobrado de pessoas que
ganham menos que os limites presentes, e muita necessidade de cobrar mais, pois
com 4,9% da renda no possvel pensar-se em reduzir os impostos indiretos.
Calcular o impacto distributivo de um tributo de posse de sua curva de
concentrao relativamente fcil. Isto porque h um resultado matemtico,
bastante intuitivo, rezando que a curva de Lorenz (que a curva de concentrao da
renda total lquida) nada mais que a soma ponderada das curvas de concentrao
de todas as fontes de renda. Os fatores de ponderao so os pesos de cada renda
na renda total. Rendas positivas como o rendimento do trabalho, o rendimento
do capital e as transferncias pblicas entram com peso positivo. Rendas negativas
como transferncias privadas ou tributos pblicos entram com sinal negativo.
Analogamente, o coeciente de Gini a soma ponderada dos coecientes de
concentrao, usando os mesmos pesos. Em termos analticos, tem-se:
10. Por acaso, o nmero quase igual aos 4,9% do PIB advindos dos registros administrativos, mas isto no passa de
uma coincidncia feliz, uma vez que 4,9% do PIB equivale a, no mnimo, 9% da renda medida pela PNAD.
238
Tributao e Equidade no Brasil: um registro da reexo do Ipea no binio 2008-2009
= m
k k
k
G c
onde c
k
representa o coeciente de concentrao da renda do tipo k com relao
renda total, e m
k
a porcentagem da renda k na renda total lembrando que, para
tributos, m
k
negativo.
possvel subtrair o coeciente de Gini dos dois lados da equao acima:
= = m

0
k k
k
G G c G
Aproveitando-se do fato de que a soma dos pesos das rendas , por denio,
igual a 1:
= m

1
k
k
possvel multiplicar o coeciente de Gini por 1 sem mudar a equao:
= m m = m

0 ( )
k k k k k
k k k
c G c G
Ou seja, possvel classicar as fontes de renda em duas categorias: i) as
rendas que contribuem para a igualdade, se (c
k
G)m
k
for negativo; e ii) as rendas
que contribuem para a desigualdade, se (c
k
G)m
k
for positivo. Como m
k,
para
um tributo, sempre negativo, tributos cujos coecientes de concentrao forem
superiores ao coeciente de Gini contribuem sempre para a igualdade, e tributos
cujos coecientes de concentrao forem inferiores ao Gini contribuem sempre
para a desigualdade.
A contribuio do IRPF para o coeciente de Gini das famlias , portanto:
(c
IR
G)m
IR
= (92,70 50,23) 0,047 = 1,99 p.p. do coeciente de Gini, o que
equivale a 4% do coeciente de Gini das famlias no Brasil. Igualmente, se o
coeciente de concentrao for mantido inalterado, cada p.p. de aumento da
razo IRPF/renda reduzir o coeciente de Gini em 0,42 ponto de Gini.
No entanto, se o aumento for acompanhado por uma reduo concomitante
de um tributo regressivo como a Cons cujo coeciente de concentrao foi
calculado por Silveira (2008) , o impacto de cada p.p. de aumento do IRPF ser:
[(c
IR
G) (c
Cons
G)] 0,01 = (c
IR
c
Cons
) 0,01 = (92,70 38,96) 0,01 = 0,54
ponto de Gini.
possvel fazer a mesma conta para o igualmente regressivo ICMS cujo
coeciente de concentrao foi tambm estimado por Silveira (2008) em 38,85:
(c
IR
c
ICMS
) 0,01 = (92,70 38,85) 0,01 = 0,54 ponto de Gini novamente.
239
O Potencial Distributivo do Imposto de Renda da Pessoa Fsica (IRPF)
6.3 Evoluo no tempo
Qual tem sido a tendncia no pagamento do IRPF? Uma vez pronta a sintaxe
para simular o IRPF, relativamente fcil mudar os parmetros e aplic-la
distribuio de renda de outros anos. Fez-se isto para 2002-2006. Os resultados
so apresentados na tabela 8.
TABELA 8
Coecientes de concentrao e pesos do Imposto de Renda da Pessoa Fsica para
trabalhadores e famlias
Ano
Coeciente de concentrao
Ano
Reduo no Gini (em pontos)
Trabalhadores Famlias Trabalhadores Famlias
2002 94,44 93,37 2002 1,86 1,78
2003 93,87 92,91 2003 1,96 1,82
2004 93,51 92,46 2004 2,05 1,89
2005 93,74 92,83 2005 2,09 1,94
2006 93,52 92,70 2006 2,11 1,99
2007 93,98 93,02 2007 2,01 1,87
Ano
Peso na renda (em %)
Ano
Reduo no Gini (em %)
Trabalhadores Famlias Trabalhadores Famlias
2002 4,73 4,47 2002 3,4 3,3
2003 4,75 4,51 2003 3,7 3,5
2004 4,86 4,60 2004 4,0 3,7
2005 4,87 4,61 2005 4,1 3,8
2006 4,86 4,68 2006 4,2 4,0
2007 4,86 4,63 2007 3,9 3,6
Fonte: Alquotas e dedues SRF; distribuio de renda microdados da PNAD.
A tabela 8 mostra uma leve tendncia de aumento do IRPF como proporo
da renda total e uma leve queda nos coecientes de concentrao. Isto teve
como consequncia um pequeno aumento da reduo do coeciente de Gini
engendrada pelo IRPF. De modo geral, o principal recado a grande estabilidade
do IRPF e de seus efeitos distributivos.
7 ESTIMATIVAS DE ELISO USANDO A PESQUISA
DE ORAMENTOS FAMILIARES
O supracitado recado sobre os efeitos distributivos potenciais do IRPF, no entanto,
ainda carece de informao sobre quanto IRPF de fato pago pelos contribuintes.
Se h muita eliso e evaso, o impacto distributivo potencial ca comprometido.
Nesta seo, ser aproveitado o fato de a POF de 2003 perguntar quanto IRPF foi
realmente pago por cada famlia para estimar a eliso e evaso.
Para o clculo de evaso, rezeram-se as contas elaboradas para a PNAD de
2003 na POF de 2003. Calculou-se o IRPF terico, usando-se os parmetros legais
240
Tributao e Equidade no Brasil: um registro da reexo do Ipea no binio 2008-2009
de 2003 e supondo-se que todos os contribuintes so perfeitamente racionais, no
esquecem nem perdem nenhum recibo, assim como declaram e pagam todo o IR
devido. Este nmero ser comparado ao valor declarado pelas prprias pessoas na
POF. Dado que indivduos com diferentes inseres no mercado de trabalho tm
possibilidades muito diferentes de no declarar e no pagar o IR que devem, se
analisar separadamente o comportamento de eliso e evaso de domiclios scais
cuja renda majoritariamente advinda de diferentes fontes. Estas fontes so: i) a
renda dos empregados; ii) a renda dos empregadores; iii) a renda dos trabalhadores
por conta prpria; iv) a renda da previdncia; e v) outras rendas.
O primeiro resultado a existncia de muita evaso e/ou eliso,
principalmente por parte dos domiclios cujas rendas lhes permitem evadir ou
elidir a tributao direta. A tabela 9 mostra que porcentagem do IRPF devido
elidida ou evadida, por categoria de famlia.
A primeira concluso que existe uma quantidade razovel de evaso e
eliso. De cada trs reais, um real que deveria ser pago ao sco na forma de IRPF
ca no bolso ou na bolsa de quem o ganhou (ou do seu advogado). Um tero
da arrecadao do IRPF equivale a 0,7% do PIB (mais ou menos o dobro do
oramento do Programa Bolsa Famlia) ou pouco mais que 2% da CTB. No
pouco dinheiro.
TABELA 9
Evaso e eliso do Imposto de Renda da Pessoa Fsica devido
Renda de maior
contribuio para a
renda familiar
IRPF terico
(em R$ 1.000.000)
(1)
IRPF declarado
(em R$ 1.000.000)
(2)
Imposto evadido
(em R$ 1.000.000)
(3) = (1) (2)
Evaso
(3)/(1)
Todos 36,658 22,579 14,079 38
Empregado 15,516 12,155 3,362 22
Empregador 6,953 1,440 5,513 79
Conta prpria 5,405 1,057 4,347 80
Previdncia pblica 4,824 5,976 1,152 24
Outros 3,960 1,951 2,009 51
Fonte: Microdados da POF.
A segunda concluso que a eliso e a evaso variam muito segundo a categoria
de renda que mais contribui para formar a renda do domiclio scal. Os domiclios
que subsistem principalmente da renda de empregadores ou trabalhadores por
conta prpria quase no pagam imposto, evadindo ou elidindo 80% do que
deveriam entregar ao sco. Por sua vez, as famlias cuja principal fonte de renda
o vnculo empregatcio evadem 22% do que ganham. Os domiclios que dependem
241
O Potencial Distributivo do Imposto de Renda da Pessoa Fsica (IRPF)
principalmente da previdncia pblica pagam mais IR que deveriam pagar. Acredita-se
que isto se deva ao fato de que foram supostos contribuintes ultrarracionais e h muitas
dedues para idosos aposentados, os quais no deduzem tudo o que poderiam.
Os nmeros na tabela 9 so, entretanto, mdias. Como se comportam a
evaso e a eliso ao longo da distribuio de renda? So as famlias com maior
renda que mais evadem ou elidem, ou trata-se de fenmenos democrticos, cuja
incidncia se d de modo igual ao longo da distribuio de renda?
O grco 6 mostra as taxas de evaso a partir do centsimo 70
(h pouqussima renda tributvel antes deste centsimo) para as seis categorias
de famlia j utilizadas na tabela 9. importante ressaltar que no se trata da taxa
de evaso de uma dada renda, e sim de um determinado tipo de domiclio scal.
Empregado no se refere renda dos empregados, mas aos domiclios scais cuja
principal renda provm de contrato empregatcio.
GRFICO 6
Taxa de evaso ou eliso ao longo das distribuies de renda
Painel 1 Todas as famlias Painel 2 Empregado
(Continua)
242
Tributao e Equidade no Brasil: um registro da reexo do Ipea no binio 2008-2009
Painel 3 Empregador
Painel 4 Conta prpria
Painel 5 Seguridade
Painel 6 Outros
Fonte: Microdados da POF.
Os resultados variam segundo o tipo de domiclio. Os domiclios cuja renda
principal advm do trabalho por conta prpria ou de empregadores evadem ou
elidem seu IR mais ou menos igualmente ao longo da distribuio de renda. Em um
(Continuao)
243
O Potencial Distributivo do Imposto de Renda da Pessoa Fsica (IRPF)
domiclio cuja renda advm de um trabalhador por conta prpria, no centsimo
80, no qual a renda tributvel per capita situa-se em torno de R$ 14 mil, evade-
se ou elide-se mais ou menos a mesma porcentagem da renda tributvel que se
evadiria ou se elidira em um outro domiclio equivalente, no centsimo 98, no
qual a renda tributvel per capita supera os R$ 50 mil.
Entretanto, no caso dos domiclios cuja renda principal a renda do vnculo
empregatcio, a evaso e a eliso aumentam consideravelmente ao longo da
distribuio. Domiclios abaixo do centsimo 84 pagam mais IR que deveriam,
os que se situam acima evadem ou elidem uma parte do que ganham. Na mdia,
h uma evaso ou eliso de 22% porque a maior parte da renda encontra-se, por
denio, nos centsimos superiores.
Como j foi dito, os domiclios de idosos cuja renda principal advm da
seguridade pagam mais IRPF que deveriam, e os domiclios da categoria residual
outros apresentam um comportamento errtico.
H razes, inclusive, para acreditar que a evaso e a eliso para todas as
famlias sejam bem maiores que os 38% exibidos na tabela 9. A POF, por ser uma
pesquisa amostral, deixa escorrer por sua grade uma parte das rendas muito altas.
Como estas rendas advm de rendimentos de empregadores, cuja taxa de evaso
e eliso maior que a dos outros rendimentos, a taxa global de evaso da renda
tributvel deve ser superior a 38%.
Viu-se que a evaso e a eliso so crescentes com o nvel de renda. Isto
sugere que o coeciente de concentrao do IRPF efetivamente pago seja menos
progressivo que o do IRPF devido. Uma vez calculados o IRPF devido e o
efetivamente pago, possvel fazer esta conta com certa facilidade. O grco 7
mostra tanto as curvas de concentrao do IRPF pago e do devido como os seus
coecientes de concentrao.
244
Tributao e Equidade no Brasil: um registro da reexo do Ipea no binio 2008-2009
GRFICO 7
Curvas de concentrao do Imposto de Renda da Pessoa Fsica devido e
efetivamente pago
(IRPF devido e pago acumulado)
Fonte: Microdados da POF.
O IRPF devido tem um coeciente de concentrao 2,4 pontos maior que
o IRPF de fato registrado na POF. Isto faz alguma diferena, mas como 89,3
continua sendo um coeciente altamente progressivo, nem tanto. Contudo, h
tambm uma reduo importante do montante pago, o que reduz muito mais o
impacto distributivo.
A tabela 10 mostra que o coeciente de Gini seria reduzido em 1,2 ponto
se todos pagassem o IRPF devido. Todavia, este impacto se reduz para 0,68
ponto, dadas a eliso e a evaso. Oitenta e cinco por cento desta reduo se
deve principalmente reduo de arrecadao, sendo apenas 15% devida
reduo de progressividade.
245
O Potencial Distributivo do Imposto de Renda da Pessoa Fsica (IRPF)
TABELA 10
Reduo do coeciente de Gini, terica e real
Tipo Mdia Gini Reduo
Renda familiar per capita 6,008 59,1
Renda familiar per capita sem IR terico 5,799 57,9 1,22
Renda familiar per capita sem IR declarado 5,879 58,4 0,68
Fonte: Microdados da POF.
claro que essa anlise sofre de certas limitaes. A principal que a POF
trabalha com diferentes perodos de coleta. Destarte, nada garante que o perodo
de coleta da informao seja igual ao perodo de coleta das diferentes dedues.
Ou seja, h um erro de medida que tanto maior quanto maior for a volatilidade
na renda e no consumo dos domiclios scais.
No entanto, a anlise deixa claras trs concluses importantes. A primeira
que domiclios cujas fontes de renda principal so a renda dos empregadores e
a dos trabalhadores por conta prpria virtualmente no pagam IRPF. possvel
que alguns ou muitos dos indivduos que so os esteios destes domiclios estejam
declarando sua renda como pessoa jurdica, no como pessoa fsica, ou seja, a
empresa paga o imposto. Isto, no entanto, nada mais que uma das muitas formas
de eliso scal disponveis aos domiclios cuja renda advm majoritariamente da
atividade empresarial ou do trabalho por conta prpria.
Segundo, entre os domiclios cuja renda provm majoritariamente do
vnculo empregatcio h tambm uma grande quantidade de eliso e evaso scal.
Isto no se deve ao fato de haver muita informalidade no vnculo empregatcio,
pois a grande maioria dos empregados sem carteira se encontra na cauda inferior
da distribuio de rendimentos. Contudo, talvez tal fato se deva a algumas
formas de ocultar os rendimentos, tambm disponveis para os empregados com
rendimentos altos, tais como os pagamentos em espcie (fringe benets) ou o
pagamento por fora.
Finalmente, dados o volume de eliso e de evaso e a queda do coeciente
de concentrao do IRPF, ele perde quase metade de sua eccia como redutor
de desigualdade. Ou seja, o combate eliso e evaso j em si uma poltica de
reduo da desigualdade no Brasil.
8 SIMULAES E SUGESTES DE POLTICA
Espera-se ter demonstrado que o IRPF altamente progressivo e pouco arrecadado
no Brasil. Portanto, para potencializar seus efeitos sobre a distribuio de renda,
o principal desao aumentar sua arrecadao. Propostas para aumentar a
progressividade do IRPF entre aqueles que j o pagam esbarram no fato de o
IRPF j ser altamente progressivo, mas arrecadar muito pouco. O desao para
246
Tributao e Equidade no Brasil: um registro da reexo do Ipea no binio 2008-2009
aumentar a progressividade do sistema tributrio aumentar a arrecadao do
IRPF de forma a poder reduzir a arrecadao de tributos altamente regressivos
como a Cons ou o ICMS.
Para tanto, tem-se sugestes de mudana nas alquotas, nas dedues, na
tributao da pessoa jurdica e na tributao dos rendimentos do capital.
Naturalmente, est-se consciente de que mudanas importantes foram
feitas em 2008 no IRPF a ser pago sobre os rendimentos de 2009. Pelo regime
antigo, o IRPF previsto para 2009 seria cobrado da seguinte maneira: a parcela
dos rendimentos do trabalho at R$ 1.434,59 caria isenta do imposto retido na
fonte, a faixa entre R$ 1.434,60 e R$ 2.866,70 pagaria 15%, e a renda mensal
acima de R$ 2.866,70 seria tributada em 27,5%. Os valores levam em conta
um reajuste de 4,5% nas faixas salariais, que j estava previsto. Em funo da
crise nanceira, houve uma mudana nas alquotas do IRPF que pode parecer
que est de acordo com o que proposto neste estudo. Contudo, com a MP n
o

451, de 15 de dezembro de 2008, a Receita Federal manteve o reajuste nas faixas
sobre as quais o imposto incide, mas criou dois novos intervalos com alquotas
intermedirias. A parcela entre R$ 1.434,60 e R$ 2.866,70 foi desmembrada,
passando-se a pagar 7,5% na faixa entre R$ 1.434,60 e R$ 2.150. Para a parte do
salrio compreendida entre R$ 2.150,01 e R$ 2.866,70, a tributao continuar
em 15%. A faixa acima de R$ 2.866,70 tambm foi dividida. Sobre a parcela de
R$ 2.866,71 a R$ 3.582 incidir 22,5% de IR. A maior alquota continua sendo
27,5%, que recair apenas sobre a parte dos rendimentos que supera R$ 3.582.
Entretanto, essas mudanas contemplam apenas parcialmente aquelas que
parecem necessrias aos autores deste estudo. Em particular: i) os limites de renda
a partir dos quais as alquotas inferiores incidem no foram rebaixados o que,
na viso dos autores, inviabiliza aumentos signicativos na arrecadao; ii) no
foi instituda uma alquota acima de 27,5% para qualquer faixa de renda, o que
tambm parece desejvel do ponto de vista distributivo e em linha com as
prticas tributrias dos pases desenvolvidos ou com grau de desenvolvimento
comparvel ao do Brasil; e, nalmente, iii) as isenes no foram reduzidas, fato
que visto pelos autores como desfavorvel ao necessrio aumento da arrecadao.
De fato, o principal efeito das novas regras foi o de reduzir a arrecadao do IRPF,
de forma que sua motivao aparenta ter sido mais anticclica que distributiva.
As recomendaes dos autores so:
1) Alquotas
a) Concorda-se com o rebaixamento recente do limite a partir do qual incide
a primeira alquota. H um resultado pouco conhecido, encontrado em
Hoffmann (2006a), que o seguinte: retirar renda de um indivduo
247
O Potencial Distributivo do Imposto de Renda da Pessoa Fsica (IRPF)
qualquer cuja posio na distribuio de renda for acima de (1 + G)/2,
onde G o coeciente de Gini, levar a uma reduo da desigualdade.
Resultados matemticos to claros e teis para a tributao so raros e
devem ser aproveitados para denir o patamar da primeira faixa do IRPF.
O coeciente de Gini (x 100) da renda do trabalho no Brasil em 2007
era 52,76, o que leva ao percentil (1 + 0,5276)/2 = 0,7638. Segundo a
PNAD, neste percentil a renda do trabalho em 2007 era exatamente
R$ 1.000. Para simplicar alguns clculos, usou-se em vez disso o
valor de R$ 900. Este valor R$ 513 menor que o valor da primeira
alquota atual de 15%. O valor desta nova primeira alquota discutvel,
mas 7,5% parece bastante aceitvel. Algo em torno de 5% estar em
consonncia com a prtica internacional.
b) Concorda-se, tambm, com a criao da alquota de 22,5% intermedi-
ria entre as alquotas de 15% e 27,5%.
c) Acredita-se ser desejvel, ainda, a criao de mais duas alquotas acima da
atual alquota marginal mxima de 27,5%. A comparao de alquotas
na seo 4 deste trabalho deve ter deixado claro que 27,5% um valor
muito baixo para os padres internacionais. Ademais, 16% da renda do
trabalho se encontra acima do limite de R$ 2.587. Mais uma vez, o valor
exato discutvel, mas sugere-se uma quarta alquota, de 35%, igual
alquota superior da Argentina, e outra de 45%, ligeiramente superior s
alquotas superiores do Chile (43%), frica do Sul (40%) e Turquia (40%).
Como hiptese, sero implementadas estas alquotas a partir de R$ 3.500 e
R$ 8.000. A escala de IR sobre as pessoas fsicas caria, ento, em:
5% de R$ 900 a R$ 1.300;
15% de R$ 1.300,01 a R$ 2.000;
20% de R$ 2.000,01 a R$ 2.500;
27,5% de R$ 2.500,01 a R$ 3.500;
35% de R$ 3.500,01 a R$ 8.000; e
45% acima de R$ 8.000.
2) Dedues
a) Limitao das isenes de sade a gastos catastrcos
Atualmente, todos os gastos em sade podem ser deduzidos, sem limite
da renda tributvel do IRPF. Prope-se que apenas os gastos com doenas
catastrcas ou crnicas graves como cncer, ataques cardacos e outras fatalidades
sejam passiveis de deduo do IRPF.
248
Tributao e Equidade no Brasil: um registro da reexo do Ipea no binio 2008-2009
b) Fim da deduo de aposentado idoso
As estimativas deste estudo so que a implementao das novas alquotas e
a reduo das isenes elevariam a arrecadao do IRPF de 4,6% para 6,8% da
renda total das famlias, aumentando levemente sua progressividade, de 93,52
para 93,98. Ou seja, o impacto distributivo, se a elevao da arrecadao do IRPF
fosse compensada com uma reduo da Cons, seria:
(c
IR
c
Cons
)D(p
IR
p
Cons
) = 0,549 (6,8% 4,6%) = 1,2 (x 100) ponto de Gini.
Isto , haveria, com as novas alquotas, uma reduo de 1,2 ponto no
coeciente de Gini. Pode no parecer muito, mas 1,2 ponto de Gini
uma mudana signicativa. Equivale, por exemplo, totalidade da reduo
no coeciente de Gini que ocorreu de 1995 at 2007 devido melhoria da
progressividade dos benefcios previdencirios. 20% maior que o efeito do
programa Bolsa Famlia sobre a desigualdade desde sua criao.
3) Rendimento do trabalho com outras vestes
a) Imposto sobre fringe benets
pratica comum de eliso scal as empresas pagarem salrios no monetrios
aos empregados, isto , na forma de carros, casas, viagens, e assim por diante.
H casos nos quais estes benefcios so indissociveis da natureza do trabalho
como, por exemplo, trabalhadores em plataformas petrolferas que moram na
prpria plataforma. Mas h muitos casos nos quais se trata simplesmente de uma
estratgia de eliso scal. Pases como Estados Unidos, Austrlia, Nova Zelndia e
ndia imputam estas rendas renda tributvel ou tm um imposto especco para
tributar este tipo de renda. No h por que no fazer o mesmo no Brasil.
b) Progressividade no lucro presumido
Tal como foi explicado neste estudo, vantajoso para algumas pessoas
fsicas com rendimentos do trabalho elevados se travestir de pessoa jurdica. Uma
mudana nas regras do lucro presumido para que houvesse uma proximidade
maior entre a tributao via IRPF e IRPJ mudaria isto e levaria a um aumento de
arrecadao do IRPF.
No h como estimar o impacto dessas duas mudanas, uma vez que a PNAD
no fornece dados por mais limitados que fossem sobre elas. Dispondo-se dos
registros administrativos da Receita Federal, seria possvel fazer esta estimao.
No entanto, as simulaes da POF sugerem que, caso seja possvel, com tais
mudanas, reduzir metade a eliso ou evaso dos empregados de alta renda e a
das pessoas jurdicas e trabalhadores por conta prpria, haveria um aumento de
30% na arrecadao. Isto levaria a arrecadao de IRPF a obter 8,8% da renda
das famlias. Novamente, no haveria mudanas signicativas na progressividade,
249
O Potencial Distributivo do Imposto de Renda da Pessoa Fsica (IRPF)
o que signicaria uma queda no coeciente de Gini de: 0,02*0,548 = 1,1 (x 100)
ponto de Gini. Ou seja, j se est falando de uma reduo na desigualdade de 2,3
pontos de Gini.
4) Rendimento do capital
a) Tributao progressiva da renda do capital
Esta a proposta mais especulativa das oito que se apresentam. O fato de
vrios pases sujeitarem os rendimentos do capital tributao progressiva sugere
que o mesmo poder ser feito no Brasil.
No h como estimar com preciso o impacto das oito mudanas propostas,
mas as quatro primeiras, cujo impacto pode ser estimado com as limitaes
j expostas neste trabalho, levariam a uma reduo do coeciente de Gini em
aproximadamente 1,2 ponto. A estimativa do impacto das trs mudanas que se
seguem menos precisa, mas estima-se que pode chegar a 1,1 ponto. Considera-
se esta uma contribuio importante no processo de construo de uma sociedade
mais equnime.
importante ressaltar que no se prope qualquer aumento da carga
tributria, apenas uma modicao da sua estrutura, uma vez que se sugere que
todos os ganhos de arrecadao do IRPF sejam compensados por dedues em
tributos regressivos, como a Cons.
Voltando ao resultado das simulaes, deixa-se claro que estas so apenas
sugestes. Este trabalho sofre de limitaes tericas e metodolgicas evidentes.
Talvez a maior de todas seja no trabalhar com os registros administrativos
prprios da Receita Federal, que permitiriam estimaes muito mais precisas que
aquelas feitas com base em dados da PNAD ou da POF. Infelizmente, tais dados
so sigilosos, e seu uso est sujeito a negociaes com a Receita Federal do Brasil.
Finalmente, importante destacar que se desaconselha a implementao
imediata de qualquer uma das sugestes supracitadas sem a realizao de estudos
mais aprofundados. Todas devem ser entendidas como contribuies aos debates
democrticos sobre tributao, distribuio de renda no pas e a relao entre
os dois. Devem tambm ser ponderadas com muito cuidado e colocadas sob
forte escrutnio tcnico, acadmico e poltico antes de se efetuarem eventuais
mudanas. No entanto, espera-se ter contribudo para a literatura, ainda muito
incipiente, sobre os efeitos distributivos da tributao direta.
250
Tributao e Equidade no Brasil: um registro da reexo do Ipea no binio 2008-2009
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ANEXO
ALQUOTAS TRIBUTRIAS DO GOVERNO CENTRAL DE DIVERSOS PASES (2003)
Para cada pas, a coluna de uma dada alquota mostra dois nmeros. O superior
a alquota, e o inferior representa o rendimento a partir do qual esta alquota
marginal se aplica. Por exemplo, a Austrlia comea a tributar rendimentos em
17% a partir de A$ 6 mil anuais. O Chile, por sua vez, tributa em 5% toda a
renda a partir de 4.716 mil pesos anuais. claro que a tabela 1 uma grande
simplicao. Sistemas tributrios so em geral muito complexos, e a incluso
de seus critrios e parmetros em uma nica tabela somente possvel custa de
muita simplicao.
TABELA 1
Alquotas do imposto sobre a renda das pessoas fsicas em diversos pases
Pas
Deduo
bsica
Alquota
1
Alquota
2
Alquota
3
Alquota
4
Alquota
5
Alquota
6
Alquota
7
Alquota
8
Alquota
9
frica do Sul 4.615
18,00 25,00 30,00 35,00 38,00 40,00 43,00
27.000 67.000 107.000 137.000 197.000 267.000 259.000
Alemanha
19,90 - 48,50
7.236 - 55.008
Austrlia
17,00 30,00 42,00 47,00
6.000 21.600 52.000 62.500
ustria 887
21,00 31,00 41,00 50,00
3.640 7.270 21.800 50.870
Blgica 5.570
25,00 30,00 40,00 45,00 50,00
0 6.840 9.740 14.530 29.740
Canad 1.241
16,00 22,00 26,00 29,00
0 32.183 64.368 104.648
Chile (000)
1
5,00 10,00 15,00 25,00 33,00 39,00 43,00
4.716 10.580 17.633 24.686 31.740 42.320 52.900
(Continua)
254
Tributao e Equidade no Brasil: um registro da reexo do Ipea no binio 2008-2009
(Continuao)
Pas
Deduo
bsica
Alquota
1
Alquota
2
Alquota
3
Alquota
4
Alquota
5
Alquota
6
Alquota
7
Alquota
8
Alquota
9
Coreia (000)
1
600 9,00
18,00 27,00 36,00
10.000 40.000 80.000
Dinamarca 35.600 5,50
11,50 26,50
198,000 295,300
Espanha 3.400 9,06
15,84 18,68 24,71 29,16
4.000 13.800 25.800 45.000
Estados
Unidos
7.800 10,00
15,00 25,00 28,00 33,00 35,00
7.000 28.400 68.800 143.500 311.950
Finlndia
12,00 16,00 22,00 28,00 35,00
11.600 14.400 20.000 31.200 55.200
Frana
6,83 19,14 28,26 37,38 42,62 48,09
4.262 8.382 14.753 23.888 38.868 47.932
Grcia 10.000 15,00
30,00 40,00
13.400 23.400
Hungria 20,00
30,00 40,00
650.000 1.350.000
Irlanda 1.520 20,00
42,00
28.000
Islndia 321.900 25,75
30,75
4.089.450
Itlia 7.500 23,00
29,00 31,00 39,00 45,00
15.000 29.000 32.600 70.000
Japo (000)
1
380 10,00
20,00 30,00 37,00
3.300 9.000 18.000
Luxemburgo
2
8,00 10,00 12,00 14,00 16,00 18,00 20,00 22,00 38,00
9.750 11.400 13.050 14.700 16.350 18.000 19.650 21.300 34.500
Mxico 6.193 3,00
10,00 17,00 25,00 32,00 33,00 34,00
5.270 44.732 78.613 91.384 109.411 220.667
Noruega 77.300 11,76
25,26 31,26
340.700 872.000
Nova Zelndia 15,00
21,00 33,00 39,00
9.500 38.000 60.000
Pases Baixos 1.766 1,70
7,20 42,00 52,00
15.883 28.850 49.464
Polnia 530 19,00
30,00 40,00
37.024 74.048
Portugal 214 12,00
14,00 24,00 34,00 38,00 40,00
4.182 6.325 15.683 36.071 52.277
Reino Unido 4.615 10,00
22,00 40,00
1.960 30.500
Repblica
Eslovaca
38.760 10,00
20,00 28,00 35,00 38,00
90.000 180.000 396.000 564.000
(Continua)
255
O Potencial Distributivo do Imposto de Renda da Pessoa Fsica (IRPF)
(Continuao)
Pas
Deduo
bsica
Alquota
1
Alquota
2
Alquota
3
Alquota
4
Alquota
5
Alquota
6
Alquota
7
Alquota
8
Alquota
9
Repblica
Tcheca
38.040
15,00 20,00 25,00 32,00
0 109.200 218.400 331.200
Sucia
2
11.400
0,00 20,00 25,00
284.300 430.000
Sua
3
0,77 0,88 2,64 2,97 5,94 6,60 8,80 13,20 11,50
16.100 27.900 36.500 48.600 63.800 68.800 91.100 154.700 664.300
Turquia
(milhes)
540
15,00 20,00 25,00 30,00 35,00 40,00
5.000 12.000 24.000 60.000 120.000
Fonte: Alquotas do Chile Servicio de Impuestos Internos de Chile; frica do Sul South African Revenue Service; de outros
pases: Foro de Administrao Tributria da OCDE.
Notas:
1
Os zeros entre parnteses signicam que, para este pas, todos os valores foram expressos tirando-se os trs zeros.
2
Os valores para a Sucia so os reportados pelo Foro de Administrao Tributria da OCDE. Outras fontes reportam
valores mais elevados.
3
Para este pas, duas faixas intermedirias foram retiradas da tabela por falta de espao.
CAPTULO 6
ASPECTOS DISTRIBUTIVOS DO IPTU E DO PATRIMNIO
IMOBILIRIO DAS FAMLIAS BRASILEIRAS*
Pedro Humberto Bruno de Carvalho Jr.**
1 INTRODUO
A elevada desigualdade de renda do Brasil um grande problema social, que
se intensicou com o modelo de crescimento econmico implantado durante
a Ditadura Militar. A iniquidade se manteve relativamente estvel at a dcada
de 2000, atravessando os ciclos de crescimento e recesso econmica e o processo de
democratizao que engendrou a Constituio Cidad de 1988. Vrios programas
focalizados, sobretudo de iniciativa federal, foram adotados para diminuir o problema,
resultando na recente queda dos indicadores de desigualdade de renda (BARROS
et al., 2006). H uma tendncia de universalizao dos programas de transferncia
de renda, que vm reduzindo a desigualdade de renda no curto prazo. Contudo, esta
tendncia pode acabar sendo limitada pelo oramento pblico no mdio e longo
prazo, sendo necessrios outros mecanismos que possam reduzir a desigualdade.
No desconsiderando a importncia do gasto pblico como fator indutor da
desconcentrao de renda, estudos como Silveira (2004) apontam para o papel
regressivo da tributao nacional. Neste contexto, considera-se que a Constituio
Federal (CF) de 1988, segundo entendimento do Supremo Tribunal Federal (STF),
admite que apenas o Imposto de Renda (IR) e o Imposto Territorial e Predial Urbano
(IPTU) podem ser de fato progressivos no atual Sistema Tributrio Brasileiro.
1

* O autor agradece a assistncia de Rafael Lacerda Pereira Gonalves, bolsista do Centro de Integrao Empresa Escola
(CIEE), e os comentrios e sugestes dos pesquisadores do Ipea Emmanuel Porto, Fabio Servo, Jos Aparecido Ribeiro,
Marcelo Abi-Ramia, Maria da Piedade Morais, Paulo Augusto Rgo e, em especial, Fernando Gaiger Silveira.
** Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais (Dirur) do Ipea.
1. O Imposto sobre Grandes Fortunas (IGF), previsto no artigo 153 da Constituio Federal (CF), ainda no foi
regulamentado. A possibilidade de progressividade dos demais impostos sobre a propriedade Imposto sobre a
Propriedade de Veculos Automotores (IPVA), Imposto sobre Transmisso Causa Mortis e Doao de Quaisquer Bens ou
Direitos (ITCMD), Imposto de Transmisso de Bens Imveis Inter Vivos (ITBI) questionvel judicialmente, conforme
decises do Supremo Tribunal Federal (STF). O rgo declarou que somente Emenda Constitucional (EC) poderia tornar
estes impostos progressivos (Smula do STF n
o
668/2003), trmite observado somente no caso do Imposto Predial e
Territorial Urbano (IPTU), tornado progressivo pela EC n
o
29/2000. O Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural (ITR)
tambm pode ser progressivo, mas est direcionado para o incentivo ao uso da propriedade rural.
258
Tributao e Equidade no Brasil: um registro da reexo do Ipea no binio 2008-2009
Medir o grau de concentrao da propriedade das famlias, representada no
Brasil sobretudo pela propriedade imobiliria, algo mais complexo que medir
a concentrao da renda. Alm da falta de dados existentes sobre o patrimnio
imobilirio, neste mercado especco esto presentes fatores como a subjetividade
na atribuio de valores da propriedade, as variaes da rentabilidade dos aluguis
e a maior volatilidade dos preos (estes sujeitos a variveis macroeconmicas,
poltica ocial de nanciamento e provimento de obras pblicas). As bases de
dados que contm informaes sobre a propriedade imobiliria das famlias so a
edio de 2002-2003 da Pesquisa de Oramentos Familiares (POF) e a de 2003
da Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD), ambas realizadas pelo
Instituto Brasileiro de Geograa e Estatstica (IBGE). Na POF de 2002-2003,
o morador de cada domiclio, no caso de imvel alugado, declara o aluguel
efetivamente pago e, no caso de imvel prprio, o aluguel estimado. Na PNAD
de 2003, o morador de cada domiclio declara o valor de mercado do imvel,
2

alm do aluguel efetivamente pago (no caso de imveis alugados). Com base
nos dados destas duas pesquisas, estimou-se a rentabilidade dos aluguis segundo
vrios atributos, de forma a mensurar o valor de mercado das propriedades
imobilirias das famlias, o qual inserido no IPTU.
O importante aspecto distributivo do IPTU ser debatido neste captulo.
Alm de ser um imposto direto e real, com uma base de clculo visvel (difcil
de ser sonegada), ele o imposto direto que possui o maior nmero de
contribuintes no Brasil e, como o IR, admite legalmente a progressividade das
alquotas. Portanto, o captulo analisar a progressividade da carga tributria
do imposto, medindo a sua tributao conforme estratos de valores de imveis.
Caso os imveis mais valorados sejam tributados mais fortemente que os menos
valorados, de fato pode-se considerar o IPTU progressivo; caso contrrio, ele ser
julgado regressivo, e se poder propor um esforo para mudana. importante
analisar no apenas a distribuio da carga tributria entre as faixas de valores de
todos os imveis do pas ou de uma regio, mas tambm a distribuio da carga
tributria somente entre os contribuintes do imposto. Isto importante por
dois aspectos: em primeiro lugar, analisando-se apenas o universo de domiclios
pagantes, tem-se uma ideia do grau de progressividade inerente ao prprio
sistema tributrio. Assim, aferem-se a progressividade das alquotas, as avaliaes
imobilirias ociais e as polticas de descontos, que podem afetar a alquota efetiva
do imposto. Em segundo lugar, qualquer poltica pblica que tendesse a ampliar
a base tributria do IPTU, tendo ele uma distribuio regressiva entre pagantes,
acentuaria o problema, mesmo que a distribuio geral da carga tributria entre a
2. Foram estabelecidos intervalos de valores, sendo o valor mais alto de R$ 100 mil. No caso de imveis declarados
acima deste valor, procedeu-se a uma estimao especial.
259
Aspectos Distributivos do IPTU e do Patrimnio Imobilirio das Famlias Brasileiras
populao fosse anteriormente progressiva. Com os dados da POF de 2002-2003,
tambm ser possvel analisar a distribuio do IPTU nas grandes regies e
grandes cidades brasileiras, informaes que sero sintetizadas em quadros no
decorrer do captulo.
Este captulo fruto da continuao de um trabalho do autor intitulado
IPTU no Brasil: arrecadao, progressividade e aspectos extra scais, publicado
em dezembro de 2006. A pesquisa surgiu de um grupo de estudos da Diretoria
de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais (Dirur) e da Diretoria de
Estudos e Polticas Sociais (Disoc) do Ipea, que analisa as propostas de reforma
tributria com interesse tanto pelos aspectos urbanos e extrascais do IPTU quanto
pelo problema da concentrao de renda e riqueza. Esta viso mais abrangente
diferente da tnica das discusses da dcada de 1990 e incio da dcada de 2000,
que restringia a anlise da reforma tributria aos temas sobre ecincia econmica,
harmonizao e estmulo produo, focalizando a ateno nos impostos indiretos.
Embora de maneira alguma se queira desmerecer a importncia deste assunto nos
dias atuais, fundamental se criar no mbito da reforma tributria um grupo
de pesquisa ligado a temas como equidade, aspectos sociais e extrascalidade, de
forma a se aproveitar o momento histrico do debate sobre a reforma. Todos os
impostos sobre a propriedade tm caractersticas e efeitos econmicos especcos
e no podem ser vistos na mesma tica do IR e tampouco como um imposto
indireto. necessria uma linha de pesquisa que leve em conta, por exemplo, as
avaliaes da base de clculo e a correlao entre patrimnio e renda. Alm disso,
as alternativas de uso do IPTU como poltica urbana e distributiva, permitidas
pela CF de 1988 e regulamentada posteriormente no Estatuto das Cidades e
na EC n
o
29 de 2000, fornecem um leque de vrias linhas de pesquisa acerca
do tema. Este estudo enfatizar o aspecto distributivo tanto da carga tributria do
IPTU residencial quanto de sua base de clculo os imveis residenciais urbanos.
O captulo est dividido em sete sees. Aps esta introduo, a seo 2
faz uma breve anlise legal da arrecadao do IPTU no Brasil e da estrutura dos
impostos imobilirios em outros pases. Analisam-se tambm os aspectos e as
modicaes legais recentes. A seo 3 discute a concentrao do patrimnio
imobilirio das famlias, mostrando resumidamente a metodologia de estimao
por meio das bases de dados da PNAD de 2003 e da POF de 2002-2003. A seo
4 mostra a participao do pagamento do IPTU no valor dos imveis e a seo
5, no rendimento (despesas) das famlias. Estes indicadores ajudam a analisar a
progressividade efetiva do imposto. Na seo 6, examina-se a situao do IPTU
em uma amostra das 12 principais cidades brasileiras, a respeito de aspectos legais,
poltica de isenes e redues, abrangncia e distribuio da carga tributria.
A seo 7 conclui o captulo.
260
Tributao e Equidade no Brasil: um registro da reexo do Ipea no binio 2008-2009
2 EVOLUO E ESTGIO ATUAL DOS IMPOSTOS IMOBILIRIOS NO
BRASIL E NO MUNDO
Impostos sobre propriedade imobiliria so cobrados no Brasil desde a Constituio
de 1891 (artigo 9
o
), que conferia competncia aos estados para tributarem imveis
rurais e urbanos. A Constituio de 1937 concedeu aos municpios a competncia
de tributar imveis urbanos. A Lei n
o
5.172/1966 Cdigo Tributrio Nacional
(CTN) , que regula o sistema tributrio nacional, estabelece em seu artigo 32
diretrizes gerais para o IPTU. Entre os dispositivos regulados, o CTN qualicou
como zona urbana, para ns tributrios, a propriedade que contar com pelo menos
dois dos cinco servios ou melhorias pblicas a seguir: calamento com canalizao
de guas pluviais; abastecimento de gua; esgotamento sanitrio; iluminao
pblica; e escola primria ou posto de sade a pelo menos trs quilmetros do
imvel considerado.
3

A Constituio de 1988, alm de conrmar o papel do IPTU como imposto de
grande potencial scal dos municpios, conforme as constituies anteriores, inova
ao se preocupar com a progressividade e com os objetivos extrascais. Tal fato
explicitado no artigo 153, ao asseverar que o IR e o Imposto Territorial Rural (ITR)
devem ser progressivos. O artigo 156 arma que o IPTU poder ser progressivo, em
razo do valor do imvel e da funo social da propriedade, ou seletivo, de acordo
com a localizao, tamanho ou uso do imvel.
4
O artigo 182 arma que o IPTU
poder ser progressivo no tempo para promover o adequado aproveitamento da
propriedade de acordo com o que estabelecesse cada plano diretor municipal.
Infelizmente, apesar da preocupao do legislador quanto progressividade e
ao uso do IPTU como instrumento extrascal, o conservadorismo das interpretaes
do Poder Judicirio tem prevalecido. Muitas iniciativas municipais visando
executar estas polticas foram embargadas tanto nos tribunais estaduais ou regionais
quanto no STF. A ttulo de exemplo, cite-se a aplicao de alquotas diferenciadas
do IPTU como instrumento de poltica urbana e progressividade tributria,
que foi amplamente contestada no STF at 2000, e resultou na determinao
de o municpio impetrado devolver ao contribuinte o imposto cobrado.

3. Essa classicao ainda controversa. O STF, at o ano de 1996, vinha sistematicamente considerando imvel
urbano, para ns tributrios, aquele que apresentava os critrios inseridos no Cdigo Tributrio Nacional (CTN). Aps
1996, ele comeou a alternar entendimentos, ora declarando que terrenos em zona urbana destinados a atividades
agrcolas ou extrativistas no seriam considerados passveis de cobrana de IPTU (Acrdo RE n
o
100.427/DF de 1996
e Acrdo RE n
o
738.628/SP), ora declarando o contrrio (Recurso Especial n
o
169.924/RS).
4. Esse artigo foi alterado pela EC n
o
29/2000. O texto original somente previa que o IPTU poderia ser progressivo para
garantir a funo social da propriedade, o que era entendido pelo STF como diferenciao na tributao apenas entre
imveis edicados e terrenos vagos.
261
Aspectos Distributivos do IPTU e do Patrimnio Imobilirio das Famlias Brasileiras
Em decises proferidas em vrios recursos extraordinrios, o rgo vinha declarando
inconstitucional a aplicao de alquotas progressivas.
5
Vrias leis municipais foram
anuladas judicialmente. Esta situao perdurou at 2000, quando foi promulgada a
EC n
o
29 (a qual tambm tratava do aumento dos recursos da sade), que modicou
o artigo 156, passando a permitir expressa e taxativamente que o IPTU poderia ter
alquotas progressivas em razo do valor do imvel ou alquotas variveis conforme
tamanho, localizao ou uso do imvel.
6
Com isso, a atual estrutura tributria no
Brasil passava a contar de fato com dois impostos efetivamente progressivos, o IR e o
IPTU de alguns municpios. Alm disso, o artigo 7
o
da Lei Federal n
o
10.257/2001
regulamentou o artigo 182 da CF de 1988, que trata da adoo do instrumento
IPTU progressivo no tempo. Fixou-se o aumento anual das alquotas do IPTU at
o limite de 15% para imveis que no atendessem s diretrizes do plano diretor
municipal relativas ao parcelamento, edicao ou utilizao compulsrios do
solo urbano no edicado, subutilizado ou no utilizado.
No Brasil h cerca de 5.560 municpios, dos quais 96% efetivamente
arrecadam o IPTU (STN, 2006); por conseguinte, existem mais de 5 mil legislaes
tributrias com diferentes estruturas de alquotas. Carvalho Jr. (2008) analisou a
estrutura de alquotas de 365 municpios (todos com populao acima de 50
mil habitantes) no ano de 2007 e constatou que apenas 14% destes municpios
tinham alquotas progressivas de IPTU (isto , aumentavam a alquota conforme
o valor venal do imvel). Em 6,8% deles, as alquotas variavam conforme a
localizao do imvel e em 5,5%, conforme tamanho do imvel. Alm disso,
26,9% destes municpios previam a possibilidade da incidncia do IPTU
progressivo no tempo em terrenos vagos. Com isso, pode-se dizer que cerca de um
quarto das cidades brasileiras com populao acima de 50 mil habitantes possui
alquotas progressivas ou seletivas, de acordo com o artigo 156 da CF de 1988.
O estudo encontrou alquotas medianas e modais nestes municpios (alquotas
mais comumente aplicadas), embora tenha havido grande variabilidade entre
elas. Naqueles municpios com alquotas nicas de IPTU (sem progressividade ou
seletividade), a modal foi 0,8% para imveis edicados e 2% para terrenos vagos;
nos municpios que adotavam alquotas variadas, elas comumente variavam num


5. A justicativa jurdica do STF acerca da ilegalidade de alquotas progressivas de IPTU que, sendo tal imposto real
(sobre a propriedade), o princpio da capacidade contributiva do cidado para aplicao da progressividade no seria
vlido. Segundo o STF, no se poderia armar que necessariamente contribuintes de imveis mais valorizados tivessem
de fato maior poder aquisitivo para arcar com uma alquota maior que os demais.
6. Com isso, a Smula n
o
668 de 2003 do STF ainda declarava inconstitucional todas as leis tributrias municipais de IPTU
com alquotas progressivas anteriores EC n
o
29/2000, porm j estava pacicada juridicamente a controversa questo.
262
Tributao e Equidade no Brasil: um registro da reexo do Ipea no binio 2008-2009
intervalo de 0,5% a 1,0%, no caso de imveis edicados, e de 1% a 3%, no caso
de terrenos vagos. As alquotas do IPTU nesta amostra de cidades de populao
superior a 50 mil habitantes esto resumidas no anexo D.
7
O imposto imobilirio tem sido historicamente uma importante fonte de
recursos dos entes locais em todo o mundo. A base de dados do Government
Finance Statistics, publicado periodicamente pelo Fundo Monetrio Internacional
(FMI), indica que na Argentina, Brasil, Bolvia, frica do Sul, Lbano, Israel,
Espanha, Frana, Blgica, Holanda, Austrlia, Nova Zelndia, Canad e Estados
Unidos os impostos sobre a propriedade
8
chegaram a representar mais de 2%
do produto interno bruto (PIB) destes pases entre 2002 e 2005. Porm, estes
indicadores somente foram signicativos para a Argentina, Bolvia, Brasil e
Lbano devido ao alto peso dos impostos sobre a propriedade nanceira, como
os incidentes sobre transaes nanceiras, no caso brasileiro representado pela
antiga Contribuio Provisria sobre Movimentao Financeira (CPMF).
Na Blgica, Holanda e Espanha, foi o imposto sobre fortunas que impactou
signicativamente este indicador. Estes dados esto detalhadamente descritos no
anexo A. Considerando-se somente os impostos incidentes sobre a propriedade
imobiliria, o Brasil tem um indicador muito baixo, de apenas 0,46% do PIB
para a mdia do perodo de 2002 a 2005, conforme mostra a sexta coluna da
tabela constante no anexo A. Outros pases latino-americanos ou de renda mdia,
como a frica do Sul, Cingapura, Lbano, Argentina e Colmbia, obtiveram
ndices superiores a 0,8%.
Com relao participao desses impostos nas receitas dos entes locais, os
impostos imobilirios chegaram a representar mais de 25% na Nova Zelndia,
Austrlia, Frana, Israel e Canad. No Brasil, o IPTU representou apenas 6,3%
das receitas municipais e, surpreendentemente, as alquotas aplicadas aqui no
so muito diferentes das da maioria dos pases do mundo (com exceo dos
Estados Unidos e de alguns pases europeus). Desta forma, a baixa arrecadao
nacional no pode ser explicada pela poltica de alquotas, mas provavelmente pela
inecincia administrativa e pela concesso de isenes e redues do imposto.
9
7. O anexo D dividiu o IPTU em residencial, no residencial (que abrange comrcio e indstria) e territorial (terrenos
vagos, lotes e glebas). Na stima coluna, foi indicado o critrio de variao das alquotas do IPTU para imveis
edicados (progressivas ou seletivas por localizao, tamanho, padro construtivo, entre outros). No caso do IPTU
territorial, a nona coluna mostra o critrio de variao denominado aumentos anuais, que reete o uso do instrumento
IPTU progressivo no tempo, previsto no artigo 182 da CF de 1988, e que pode estar inserido nas legislaes tributrias
dos municpios analisados.
8. Inclui-se, alm dos impostos sobre a propriedade imobiliria, impostos sobre heranas e doaes, automveis, ativos
de empresas, grandes fortunas, transferncia imobiliria e impostos sobre transaes nanceiras.
9. importante ressaltar que alguns pases europeus adotam o imposto sobre a riqueza, similar ao IGF, previsto na
Constituio Federal Brasileira. Este imposto incide sobre a propriedade imobiliria juntamente com os impostos imobi-
lirios locais, tornando a carga tributria incidente sobre a propriedade ainda maior. o caso da Noruega, Dinamarca,
Finlndia, Sucia, Alemanha, Sua, Frana, Espanha, entre outros.
263
Aspectos Distributivos do IPTU e do Patrimnio Imobilirio das Famlias Brasileiras
3 DESIGUALDADE E TRIBUTAO DO PATRIMNIO IMOBILIRIO NO BRASIL
Para se estimar a desigualdade do patrimnio imobilirio das famlias brasileiras,
necessrio examinarem-se as principais caractersticas do mercado imobilirio e a
base de dados disponveis em nvel nacional. No presente trabalho no se analisar
a concentrao da propriedade jurdica do imvel, mas o seu usufruto. Uma vez
que as pesquisas amostrais da POF/IBGE e da PNAD/IBGE so domiciliares
e as perguntas, limitadas (embora haja uma ampla demanda para se inserirem
perguntas relativas propriedade das famlias), no possvel estimar, com
preciso, os demais imveis de propriedade das famlias participantes da pesquisa.
Alm disso, o usufruto no deixa de ser uma boa medida de concentrao, pois
ele reete o nvel de bem-estar e conforto que a famlia usufrui, independente de
o imvel ser alugado, cedido por empregador ou parente, ou pertencente a pessoa
jurdica.
10
Outro indicador que ser muito utilizado na estimao da concentrao
imobiliria a rentabilidade do aluguel do imvel, isto , a proporo que o
valor do aluguel representa no valor total do imvel. Este dado importante,
tendo em vista que a POF de 2002-2003 pergunta sobre despesa de aluguel
do imvel.
11
Conhecendo-se o padro de rentabilidade do aluguel dos imveis,
pode-se estimar o seu valor.
12
Estudo de Varsano (1977) indicou que os valores dos aluguis dos imveis
no acompanhavam o ritmo do crescimento da valorizao imobiliria e, assim,
a rentabilidade dos imveis tenderia a cair conforme os imveis urbanos se
valorizassem. O autor realizou estudo sobre a evoluo dos preos dos imveis
e do IPTU na dcada de 1970, encontrando forte aumento da regressividade
vertical do imposto em virtude de a velocidade do aumento dos preos dos
imveis urbanos legais e equipados (por isso mesmo mais valorizados) ser maior
que a dos valores venais estabelecidos por lei municipal para a cobrana do IPTU.
Logo, os imveis mais valorizados tenderiam a ter valores venais cada vez mais
desatualizados e sofreriam uma alquota efetiva menor que os imveis com um
processo de valorizao menor. Com isso, a rentabilidade dos aluguis seria mais
alta em zonas degradadas, nas periferias dos grandes centros urbanos ou em
conglomerados subnormais; alie-se a isto o fato de que as garantias locatcias
costumam ser menores para pessoas de baixa renda. Todos estes dados corroboram
a hiptese de que a rentabilidade dos aluguis apresenta um vis fortemente
regressivo em relao ao valor do imvel.
10. Caso se estimasse apenas a desigualdade da propriedade jurdica do imvel, um imvel de luxo, habitado por um
executivo e pago pelo seu empregador, por exemplo, no impactaria a medida de concentrao.
11. No caso de o imvel no ser efetivamente alugado (situao da maioria), perguntava-se sobre o provvel valor de
aluguel do imvel, denominado despesa de aluguel imputado.
12. Um estudo parte ser publicado mostrando de maneira detalhada a estimao dos valores e o nvel de concen-
trao do usufruto dos imveis das famlias brasileiras.
264
Tributao e Equidade no Brasil: um registro da reexo do Ipea no binio 2008-2009
As PNADs de 2001 a 2006 mostraram que a proporo de famlias que
pagam aluguel aumenta progressivamente at o terceiro dcimo de renda familiar
e, a partir de ento, se estabiliza entre 15% e 18% do total de domiclios.
A correta estimao das rentabilidades dos aluguis um dado importante, pois
ela pode variar signicativamente, distorcendo os reais valores de mercado dos
imveis e impactando de forma signicativa qualquer anlise distributiva da
concentrao da propriedade. Ainda, ao se utilizar os dados da POF de 2002-2003
sobre concentrao de renda, observou-se que 10% das famlias mais ricas do
pas detinham 44,15% da renda familiar total.
13
A concentrao do patrimnio
imobilirio das famlias foi medida em um estudo parte, que elaborou um
modelo de preos hednicos de estimao dos valores dos imveis com base nos
valores de aluguis declarados na POF de 2002-2003 (explcitos e imputados),
rentabilidade dos imveis, nmero de cmodos, localizao geogrca e renda
familiar. Chegou-se ao resultado de que 46,4% do total do patrimnio imobilirio
residencial estimado
14
era usufrudo por apenas 10% das famlias brasileiras.
Estes resultados podem ser mais bem compreendidos pela leitura do grco 1.
Observa-se que a causa da maior discrepncia entre a concentrao do usufruto
imobilirio residencial e a concentrao da renda se verica a partir do percentil
95. De fato, neste estrato, a concentrao do usufruto do patrimnio imobilirio
foi de 33,9% do total do patrimnio estimado, e a da renda, de 30,1% do total da
renda estimada. Assim, verica-se a importncia de uma poltica tributria sobre
o patrimnio como forma ecaz de reduzir a desigualdade, tributando a parte da
populao rica que no atingida pelo IR, conforme demonstrado em estudo de
Gold (1979).
13. Os resultados de concentrao esto medidos em termos domiciliares ou familiares. Evidentemente, em termos per
capita a concentrao se torna maior, pois as famlias mais pobres em mdia tm um nmero maior de componentes.
14. Devido restrio dos dados, o autor utilizou o patrimnio imobilirio usufrudo e no a posse legal do patrimnio
imobilirio, o que inclusive permite uma melhor anlise do perl distributivo do IPTU, uma vez que comum o proprietrio
repassar ao inquilino o encargo do imposto. O indicador tambm agregou provveis outros imveis das famlias, tendo como
base os gastos mencionados na rubrica IPTU de outros imveis, na Pesquisa de Oramentos Familiares (POF), do Instituto
Brasileiro de Geograa e Estatstica (IBGE) de 2002-2003. Provavelmente, estes imveis so de veraneio ou ociosos e devero
ser objeto de estudo posterior, junto com o instrumento de IPTU progressivo no tempo previsto no artigo 182 da CF de 1988 e
regulamentado pela Lei n
o
10.257/2001 Estatuto das Cidades. A partir dos microdados da POF de 2002-2003, foi estimado
que o valor total de imveis ociosos ou de veraneio que efetivamente pagam IPTU representou 7,3% do total do parque
imobilirio residencial no Brasil. Alm disso, 10% das famlias mais ricas detinham R$ 58,5 bilhes em imveis ociosos ou de
veraneio, perfazendo 47,6% da massa imobiliria ociosa ou de veraneio estimada. Estes indicadores seriam bem maiores se
fossem considerados os imveis que no pagam IPTU, o que torna necessrio um estudo posterior da questo.
265
Aspectos Distributivos do IPTU e do Patrimnio Imobilirio das Famlias Brasileiras
GRFICO 1
Nvel de concentrao da renda domiciliar e do usufruto dos imveis
residenciais por respectivo vigsimo de renda domiciliar e valor de imvel:
Brasil urbano domiclios (2003)
(Em %)
Fonte: PNAD/IBGE de 2003 e POF/IBGE de 2002-2003.
Elaborao do autor.
Todas as pessoas moram em algum lugar e o usufruto de uma moradia, mesmo
ela sendo precria, um patrimnio universal. Intuitivamente, pode-se dizer que,
devido menor frequncia de outros tipos de propriedade no patrimnio das famlias,
caso sejam adicionados ao ndice de concentrao da propriedade cotas ou aes em
empresas, automveis, joias, barcos, obras de arte, entre outras espcies de patrimnio,
a medida de concentrao da propriedade se tornaria ainda mais elevada. Por exemplo,
Burhauser e Weathers (2000) destacam que nos Estados Unidos os mais pobres tm o
seu patrimnio basicamente composto por benefcios sociais, benefcios previdencirios
e automveis. No caso do Brasil, o valor presente capitalizado dos rendimentos
esperados dos benefcios assistenciais e previdencirios deveria ser incorporado ao
patrimnio familiar num estudo que tenha a inteno de medir o nvel de riqueza e
sua concentrao entre as famlias. Devido complexidade do tema, este clculo no
ser realizado neste trabalho, o qual se restringir apenas a bens tangveis (imveis
e automveis, basicamente). Saliente-se que os benefcios assistenciais e alguns tipos
de benefcios previdencirios tm distribuio progressiva entre as famlias, conforme
estudo de Silveira (2004), e isto impactaria o nvel da concentrao de riqueza.
O grco 2 mostra a distribuio por vigsimos de renda domiciliar do
usufruto da propriedade imobiliria residencial das famlias (j estimada) e da
propriedade de veculos automotores (que incluem automveis, motocicletas,
barcos a motor, iates, caminhes, entre outros).
266
Tributao e Equidade no Brasil: um registro da reexo do Ipea no binio 2008-2009
GRFICO 2
Nvel de concentrao do usufruto dos imveis residenciais e do patrimnio
automotivo por vigsimo de renda domiciliar: Brasil urbano domiclios (2003)
(Em %)
Fonte: PNAD/IBGE de 2003 e POF/IBGE de 2002-2003.
Elaborao do autor.
Conforme se v no grco 2, a concentrao do usufruto da propriedade
imobiliria por vigsimos de renda domiciliar declarada menor que a
concentrao do usufruto da propriedade de veculos automotivos no ano de
2003. Isto ocorre porque apenas 15,8% das famlias naquele ano declararam
possuir algum veculo automotivo, o que tornou a concentrao deste tipo de
propriedade muito mais alta. No caso dos imveis que servem como moradia,
todos tm algum valor estimado, mesmo sendo baixo, corroborando a tese de
que a concentrao da propriedade imobiliria tende a ser menor que a de outros
tipos de propriedade tangveis.
O IR tem representado no Brasil um perl de progressividade muito abaixo
do potencial. Em virtude de o pas ter PIB e concentrao de renda elevados, a
aplicao de um sistema de alquotas progressivas seria conveniente. Porm, o que
de fato existem so apenas duas alquotas progressivas e algumas redues e isenes
legais. As alquotas atuais de 15% e 27,5% so pequenas e muito prximas uma
da outra para uma progressividade mais efetiva da tributao pelo IR. Em pases
europeus, apesar da baixa concentrao de renda, as alquotas podem chegar a
55%, como no caso da Blgica e da Noruega.
15
Um problema adicional existente
no Brasil a grande permissividade de transferncia do patrimnio de pessoas
fsicas para jurdicas, consentindo que o patrimnio de empresas seja usufrudo
15. Alm das altas alquotas do IR, ainda existem contribuies para seguridade social, impostos sobre a propriedade
imobiliria de alquotas progressivas e impostos sobre a riqueza. Pases como a Espanha, por exemplo, limitam a
tributao do conjunto destes impostos a 60% da renda do contribuinte.
267
Aspectos Distributivos do IPTU e do Patrimnio Imobilirio das Famlias Brasileiras
pela famlia cotista. Alm disso, so relativamente comuns os casos em que as
famlias cotistas usam o caixa das suas empresas para satisfao do patrimnio e
gastos pessoais. Logo, a renda declarada para o IR do contribuinte que pratica esta
conduta pode ser muito baixa vis--vis o seu padro de consumo.
16
Gold (1979) arma que os impostos sobre a propriedade tm a capacidade de
recair em contribuintes ricos que conseguem sonegar a renda. De fato, o pagamento
dos impostos sobre a propriedade uma condio para o reconhecimento do direito
de propriedade por parte da legislao. Porquanto ele um imposto altamente
visvel, de difcil sonegao, a sua inadimplncia ocasionaria imediata perda de
valor de mercado deste ativo. Evidentemente, h elevada inadimplncia do IPTU,
mas os dados da POF de 2002-2003 sugerem que isto ocorre em famlias de baixa
renda, a maioria no inserida no mercado formal de imveis. Por exemplo, um
imvel de luxo, com dvidas de IPTU, teria seu valor de mercado rebaixado, assim
como um automvel com dvidas no IPVA tem o seu valor diminudo e perde
o direito de trafegar. No necessrio um empenho investigatrio de sonegao
austero para diminuir a sonegao ou evaso, como no caso do IR,
17
bastando
haver um cadastro imobilirio atualizado e abrangente.
4 PROGRESSIVIDADE DO IPTU NO PATRIMNIO IMOBILIRIO DAS FAMLIAS
Este trabalho faz uma diferenciao importante entre a carga tributria global
do IPTU e a carga tributria dos pagantes do IPTU. A primeira mostra a mdia
do montante tributado de todo o estoque de patrimnio imobilirio residencial,
independente de a propriedade ser contribuinte ou no do imposto. Ela denota
o peso do imposto sobre o patrimnio, com uma viso mais macroeconmica
e social, a partir do impacto do imposto na distribuio de renda de toda a
sociedade. A carga tributria dos pagantes do IPTU mostra a mdia do montante
tributado somente dos imveis que so contribuintes do IPTU (cerca de 30% dos
imveis residenciais no Brasil, em 2003). Este indicador fornece a alquota efetiva
do imposto cobrada dos contribuintes,
18
com uma viso mais microeconmica
e setorial, evidenciando a progressividade ou regressividade inerente ao sistema
tributrio analisado. Os dois indicadores so importantes na anlise do IPTU,
16. A Receita Federal tem empreendido o esforo de confrontar a renda declarada dos contribuintes com o gasto com
cartes de crdito. Porm, isto no afetaria o contribuinte que adota a ttica de efetuar gastos pessoais em nome
de pessoa jurdica. Esta medida apenas teria maior capacidade de abranger os contribuintes do setor informal. Na
realidade, a auditoria dos gastos administrativos de empresas privadas algo muito custoso e complexo.
17. Uma das justicativas da Espanha para instituir o impuesto sobre el patrimonio, em 1991, foi que o sistema capi-
talista estava se sosticando, com o aumento do uxo de capitais e suas rendas e a diminuio do papel dos salrios
na composio da renda nacional.
18. A alquota inserida na legislao raramente igual alquota efetiva. A alquota efetiva seria a proporo entre a
parcela que foi devidamente tributada e o valor de mercado do imvel. A diferena entre a alquota legal e a efetiva
acontece porque sempre h redues e descontos legais concedidos na base de clculo do IPTU e, principalmente,
porque as avaliaes imobilirias so decientes e esto em desacordo com o mercado.
268
Tributao e Equidade no Brasil: um registro da reexo do Ipea no binio 2008-2009
pois a carga tributria global indica o impacto atual do imposto na sociedade,
e a carga tributria dos pagantes revela o perl e os problemas distributivos do
sistema tributrio e os principais desaos para o incremento do IPTU.
O grco 3 apresenta a distribuio da carga tributria do IPTU no Brasil,
ou seja, a participao do pagamento do IPTU no valor do imvel tributado,
indicado pelas barras no eixo principal, por vigsimos de valores de imveis.
Alm disso, o grco 3 ilustra a proporo de domiclios que pagam o imposto
na linha no eixo secundrio. As barras escuras do grco 3 representam a carga
tributria global, aquela incidente sobre todos os domiclios, pagantes ou no do
imposto, e as barras claras, a carga tributria incidente somente entre os pagantes
do imposto. Observa-se que a carga tributria global progressiva, mas isso s
acontece devido pouca proporo de pagantes nos vigsimos baixos de valor
de imvel. A carga tributria incidente sobre os pagantes mostrou-se regressiva,
conforme tambm se pode notar no grco 4. Isto preocupante na medida
em que, caso se programe uma poltica que aumente o universo de pagantes
do IPTU, sem corrigir as devidas distores administrativas do sistema, a carga
tributria global do imposto pode tornar-se mais regressiva.
GRFICO 3
Nvel de contribuintes, carga tributria do IPTU (global e dos pagantes) por faixa de
valor de imvel: Brasil urbano (2003)
(Em %)
Fonte: POF/IBGE de 2002-2003.
Elaborao do autor.
269
Aspectos Distributivos do IPTU e do Patrimnio Imobilirio das Famlias Brasileiras
O grco 3 mostra que a proporo de domiclios pagantes do imposto
aumenta com o valor do imvel, embora o nmero de pagantes esteja muito
abaixo do potencial. Em nvel nacional, somente na classe de imveis acima do
oitavo decil pode-se encontrar um nvel de declarao de pagamento de IPTU
maior que 50%. So vrios os fatores que podem fazer com que uma famlia
declare no pagar o IPTU na pesquisa da POF de 2002-2003. Por exemplo, um
municpio pode conceder iseno de IPTU a determinados grupos de famlias ou
imveis, o imvel pode no ser cadastrado pelo municpio, o imvel pode no ser
legalizado ou regularizado, ou a famlia pode ser inadimplente.
Observam-se grandes diferenas em nveis regionais. Nas regies Norte
e Nordeste, a proporo de famlias que declarou pagar IPTU foi de apenas 12%, e
somente a partir do stimo decil de valores de imveis observou-se uma proporo
de famlias pagantes maior que 10%. A situao pode ser considerada grave, tendo
em vista que a declarao de pagantes foi de apenas 42%, mesmo no ltimo
dcimo dos imveis mais valorados. Devido ao baixo nmero de pagantes, a carga
tributria global nas regies Norte e Nordeste progressiva, mas considerando-se
apenas o universo dos pagantes, a carga tributria fortemente regressiva.
Na regio Centro-Oeste, a carga tributria global relativamente neutra, ou pouco
progressiva, em razo do baixo nmero de pagantes, mas se for considerado o
universo dos pagantes, tem-se uma forte regressividade, igual vericada nas
regies Norte e Nordeste. Estes indicadores de abrangncia do nmero de pagantes
so bem melhores nas regies Sudeste e Sul, com cerca de 40% dos domiclios
declarando pagar IPTU; contudo, devido a esta proporo maior de pagantes, a
carga tributria global mostrou-se apenas levemente progressiva. Considerando-se
apenas o universo de contribuintes, tem-se uma carga tributria fortemente
regressiva. Especicamente no estado de So Paulo, devido ao maior nmero de
domiclios pagantes se comparado a outros estados, mesmo a carga tributria global
foi regressiva.
19
O estado do Rio de Janeiro mostrou uma caracterstica peculiar:
o universo de pagantes do IPTU se concentrou quase completamente a partir
do stimo decil de valores de imveis. Tal fato se explica pela ampla poltica de
isenes e descontos concedidos na capital uminense e, ademais, pela existncia
de um grande nmero de imveis irregulares. Por isso, tanto a carga tributria
global quanto a carga tributria dos pagantes acabaram sendo progressivas.
Para se realizar uma anlise da regressividade horizontal, examinando a
ocorrncia de nveis de tributao dspares em imveis de valores de mercado
semelhantes em decorrncia de avaliaes imobilirias ociais decientes, deve-se
19. Os dados relativos aos estados e legislao tributria das principais capitais estaduais sero vistos mais
detalhadamente na seo 6.
270
Tributao e Equidade no Brasil: um registro da reexo do Ipea no binio 2008-2009
considerar somente o universo dos pagantes e ento comparar a mediana e a
mdia da carga tributria.
20
Conforme mostrado no grco 4, observou-se que
a mdia se aproxima da mediana e o desvio padro da alquota efetiva diminui
conforme aumentam os estratos de valores de imveis, denotando que h maior
regressividade horizontal (diferena entre o valor avaliado e o de mercado)
nos estratos mais baixos. Diversos autores, como De Cesare (2004) e Varsano
(1977), armam que os imveis de valores de meracado mais baixos tm maior
probabilidade de sofrerem erros no processo de avaliao imobiliria para ns
tributrios. Esta percepo bastante intuitiva, porque os erros avaliatrios
costumam ter valores discretos, afetando mais que proporcionalmente os imveis
de valores mais baixos. Por exemplo, mais provvel que um imvel de valor de
mercado de R$ 10 mil seja avaliado em R$ 15 mil (uma sobreavaliao
de 50%) que um imvel de R$ 200 mil ser sobreavaliado em R$ 300 mil.
O grco 4 mostra que, em nvel nacional, a mediana da alquota efetiva das
famlias pagantes que esto na classe dos 50% imveis mais valorados foi de
0,52%. Para a classe dos 50% menos valorados, a mediana da alquota efetiva foi
de 0,68%. Os 50% imveis menos valorados tiveram uma tributao superior
em um tero sofrida pelos imveis mais valorizados e o desvio padro foi quatro
vezes superior, corroborando a hiptese de que a regressividade horizontal maior
nos imveis menos valorados.
Em nveis regionais, observou-se que, para as regies Norte, Nordeste
e Centro-Oeste, a tributao efetiva sobre o valor do imvel de quem paga
o imposto regressiva e mais alta que nas regies Sul e Sudeste, embora
o universo de pagantes e a carga tributria global sejam bem menores. De fato,
a mediana da classe dos 50% dos imveis menos valorados do Norte, Nordeste
e Centro-Oeste oscilou entre 0,65% e 1,50%, e entre 0,35% e 0,80% na classe
dos 50% superiores. Nas regies Sudeste e Sul, estes indicadores variaram entre
0,55% e 1% para a classe dos 50% menos valorados, e entre 0,40% e 0,65% para
os 50% mais valorados.
20. A comparao entre a mdia e a mediana da alquota efetiva do IPTU entre os pagantes do imposto um bom
indicador para se avaliar a regressividade horizontal do sistema tributrio. A regressividade horizontal existe quando
imveis de valores de mercado similares so tributados em nveis bem diferentes devido ao processo avaliatrio de-
ciente. Dentro de cada estrato de valor de imvel utilizado no presente trabalho (vigsimos de valores de imveis), se
o desvio padro das alquotas efetivas de cada imvel for alto, a diferena entre a mdia e a mediana ser alta, caso
exista algum vis nas avaliaes.
271
Aspectos Distributivos do IPTU e do Patrimnio Imobilirio das Famlias Brasileiras
GRFICO 4
Mdia, mediana e desvio padro da alquota efetiva do IPTU entre os pagantes
por faixa de valor de imvel: Brasil urbano (2003)
(Em %)
Fonte: POF/IBGE de 2002-2003.
Elaborao do autor.
A regressividade entre os contribuintes de impostos imobilirios realidade
at em pases desenvolvidos com alta tributao sobre a propriedade e ampla
experincia no assunto, como o Canad. Segundo estudo de Chawl e Wannell
(2003, p. 3) a respeito deste pas (que no adota alquotas progressivas), as famlias
inseridas no primeiro sexto de renda dedicam, em mdia, 10% de sua renda
ao pagamento do imposto imobilirio e as inseridas no ltimo sexto dedicam
apenas 1,8%. Estima-se que h um aumento de 9% no coeciente de Gini
21
do
Canad devido aos impostos imobilirios, mostrando que estes podem ter perl
regressivo mesmo em pases com alta sosticao em avaliao imobiliria e com
grande ecincia administrativa. A aplicao de alquotas progressivas diminuiria
a regressividade natural dos impostos imobilirios.
O IPTU, malgrado seja um imposto direto e real, podendo inclusive ter
alquotas progressivas, na prtica acaba apresentando uma carga tributria
regressiva. A principal justicativa para a regressividade vericada entre os
contribuintes do IPTU seria a grande regressividade das avaliaes imobilirias
municipais para incidncia do IPTU. De fato, o sistema avaliatrio se constitui
no principal desao da tributao sobre a propriedade em todo o mundo.
O que acontece na maior parte dos municpios brasileiros so sistemas avaliatrios
antigos e desatualizados que no reetem o dinamismo do mercado imobilirio
do municpio. O instrumento pelo qual o municpio estipula o valor do metro
21. Esse aumento do coeciente de Gini foi revertido com a diminuio de 11% ocasionada pela tributao sobre a renda.
272
Tributao e Equidade no Brasil: um registro da reexo do Ipea no binio 2008-2009
quadrado do terreno por face de quadra,
22
zona scal ou qualquer outra diviso
urbana estabelecida para determinar o valor de mercado do solo urbano chama-se
planta genrica de valores (PGV). A PGV deve ser elaborada pela administrao
municipal como projeto de lei e apreciada pela cmara de vereadores, que pode
aprov-lo, alter-lo ou rejeit-lo.
23
O fato de um trabalho tcnico ter que passar por
processo poltico aumenta a chance de tornar as PGVs no Brasil excessivamente
defasadas.
24
O poder poltico municipal est sujeito presso poltica por
parte da sociedade local e de grupos de interesse organizados, e o IPTU um
imposto direto e altamente visvel, objeto de mais antipatia pelos contribuintes se
comparado aos impostos sobre consumo.
Observa-se no grco 5 que o nvel de tributao efetiva do IPTU no ano
de 2003, mesmo em imveis de valores acima de R$ 85 mil (o que seria o ltimo
decil em nvel nacional), baixo e com diferenas signicativas entre algumas
Unidades da Federao (UF).
GRFICO 5
Tributao do IPTU sobre imveis de valor acima de R$ 85 mil (percentil 90):
Brasil urbano estados e regies (2003)
(Em %)
Fonte: POF/IBGE de 2002-2003.
Elaborao do autor.
22. A parte edicada do imvel costuma ser estimada por meio de avaliaes de custo da edicao, descontando-se
ou acrescendo-se fatores tais como padro de construo, idade do imvel, inclinao, existncia de condomnio e
garagem, entre outros aspectos tcnicos de engenharia civil. Porm, a preocupao com o valor do terreno deveria ser
maior, pois alm de a localizao ser o principal componente do valor do imvel, o terreno que sofre os processos
de valorizao ou desvalorizao.
23. Esse o nico caso no Brasil em que a base de clculo de um imposto precisa ser estabelecida por projeto de lei,
segundo entendimento do STF (RE n
o
87.763-1 de 7/6/1979 e Smula n
o
160 de 19/06/1996).
24. Registre-se o caso do municpio de Porto Alegre, em que uma nova planta genrica de valores (PGV) no aprovada
desde 1990, tendo a Cmara Municipal de Porto Alegre diversas vezes rejeitado vrios projetos de PGV do Executivo.
273
Aspectos Distributivos do IPTU e do Patrimnio Imobilirio das Famlias Brasileiras
O grco 5 mostra que no Brasil h uma tributao mdia de 0,7% do
ltimo dcimo de imveis mais valorados. Somente o estado do Rio de Janeiro se
destaca, com um nvel de tributao de 1,3% sobre estes imveis.
25
Por sua vez,
nas regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste, a carga tributria no chega a 0,5%
dos imveis inseridos no ltimo dcimo nacional. Ao se analisarem as alquotas
legais de outro importante imposto sobre a propriedade no Brasil, o IPVA, os
estados as tm delimitado entre 3% e 5% do valor avaliado do automvel, ou seja,
quase dez vezes superiores mdia da alquota do IPTU. Alm disso, os valores
venais dos veculos costumam ser xados com base em pesquisa realizada pela
Fundao Instituto de Pesquisas Econmicas (Fipe), que leva em considerao o
preo mdio dos automveis praticado no mercado, portanto bastante realista em
oposio maioria das avaliaes imobilirias municipais para ns tributrios.
5 PROGRESSIVIDADE DO IPTU NO RENDIMENTO DAS FAMLIAS
Outro indicador que fornece uma viso da progressividade da carga tributria
do IPTU seria a participao do imposto na despesa familiar.
26
Nela verica-se a
capacidade contributiva da famlia, medida por sua renda, vis--vis o pagamento
efetuado. Evidentemente, a base de clculo do IPTU o valor do imvel e a
despesa familiar pode no expressar corretamente o nvel de progressividade
do imposto; porm, o indicador oferece uma ideia da participao do imposto
no oramento das famlias e da harmonia com a sua capacidade contributiva.
Varsano (1977) utiliza este indicador e relata que o IPTU teria caracterstica
naturalmente regressiva, pois a base de clculo do imposto o valor dos imveis
tende a subir menos que a renda. Na realidade, para a dcada de 1970, devido
ao acelerado crescimento econmico brasileiro, esta armativa estaria correta.
Todavia, mais tarde se vericou que o preo da terra nos grandes centros urbanos
da Amrica Latina tambm subiu vertiginosamente, alcanando os nveis de pases
desenvolvidos, conforme Smolka e Morales (2005). Alm disso, analisar o nvel
de progressividade do IPTU pelo oramento familiar, com as sries estatsticas
domiciliares atuais, mais simples que estimar o valor do domiclio, como o
presente trabalho procurou fazer.
O grco 6 expe a distribuio do imposto por vigsimos de despesa
domiciliar para o Brasil urbano. A barra branca mostra a participao mdia do
IPTU na despesa familiar entre as famlias pagantes do imposto e a barra escura
mostra a participao mdia do IPTU nas despesas domiciliares, considerando-
25. Ressalte-se que no municpio do Rio de Janeiro (onde se concentra a maioria dos imveis do ltimo dcimo no
estado) h uma poltica de isentar ou conceder grandes descontos aos imveis mais populares, o que torna o nmero
de pagantes concentrado no ltimo dcimo.
26. Tambm se poderia usar a participao do imposto na renda domiciliar, mas a probabilidade de o domiclio subde-
clarar renda maior que a de subdeclarar despesa, segundo vrios estudos sobre POF.
274
Tributao e Equidade no Brasil: um registro da reexo do Ipea no binio 2008-2009
se o total de famlias, pagantes ou no do imposto, ou seja, a carga tributria
global. O indicador do nvel de progressividade da participao do IPTU nas
despesas domiciliares dos contribuintes (barra branca) permite ter-se uma noo
da progressividade inerente ao prprio sistema tributrio do IPTU e preverem-se os
possveis impactos e os desaos no campo distributivo da ampliao do universo de
contribuintes. Foi escolhida a participao do pagamento do IPTU dentro da despesa
domiciliar no lugar da renda domiciliar por existir uma tendncia mundial em todas
as pesquisas oramentrias, como a POF de 2002-2003 (utilizada neste trabalho),
de os entrevistados subdeclararem renda, tornando a declarao de despesa mais
apropriada no caso, conforme Hoffmann, Silveira e Payeras (2006, p. 15).
GRFICO 6
Nvel de contribuintes e participao do IPTU na despesa familiar (global e dos
pagantes) por vigsimos de despesa familiar: Brasil urbano (2003)
(Em %)
Fonte: POF/IBGE de 2002-2003.
Elaborao do autor.
Como se v no grco 6, a distribuio do IPTU na despesa familiar,
similarmente ao que se depreende da anlise para a participao do imposto no
valor de mercado do imvel, tambm progressiva, considerando-se o universo
de todas as famlias, para dados de 2003. A participao do IPTU na despesa de
todas as famlias em torno de 0,5% no segmento dos 20% mais pobres, por volta
de 1,8% nos 10% mais ricos e em torno de 1,1% nos estratos intermedirios,
o que indica certa progressividade da carga tributria. Porm, considerando-se a
distribuio somente no universo de pagantes, a situao se inverte: a participao
mdia de cerca de 4% da despesa das famlias pagantes entre os 50% mais pobres
275
Aspectos Distributivos do IPTU e do Patrimnio Imobilirio das Famlias Brasileiras
e de 2,9% entre os 50% mais ricos. O percentual de domiclios pagantes aumenta
progressivamente com o aumento da despesa familiar, passando de 10% dos
domiclios entre os 10% mais pobres at abranger cerca de 70% dos domiclios
entre os 10% mais ricos. Este padro no se altera muito quando se compara o
resultado das regies metropolitanas com o das no metropolitanas, embora nas
primeiras a abrangncia do imposto nas famlias at o terceiro decil de despesa
domiciliar seja de apenas 8%, nmero pequeno se cotejado com o indicador de
17% em regies no metropolitanas. Este fenmeno tem como explicao as
polticas de isenes oferecidas pelas capitais estaduais aos imveis mais populares,
prtica possvel graas ampla base imobiliria tributvel (incluindo imveis
comerciais e industriais) destes municpios. Some-se a isto a existncia de um
grande nmero de assentamentos precrios e informais, que em geral no esto
includos no cadastro imobilirio scal e, portanto, no pagam o imposto.
Os dados regionais revelam que, nas reas urbanas das regies Norte
e Nordeste, analisadas conjuntamente, vericou-se grande progressividade
na participao do IPTU na despesa das famlias, caracterstica mais uma vez
justicada pelo baixssimo nmero de pagantes destas regies: apenas 12% de
todas as famlias. Considerando-se este universo de 12% de famlias pagantes,
observou-se certa neutralidade na distribuio, situada em torno de 2,5% a 3,5%
da despesa familiar. No caso das reas urbanas da regio Sudeste, tambm houve
progressividade na participao da despesa do IPTU no total das despesas de
todas as famlias, que foi de 0,8% e 2,1% no primeiro e no ltimo dcimo de
despesa domiciliar, respectivamente. Porm, a maior proporo de pagantes, se
comparada s demais, responsvel por uma carga tributria global mais alta.
Analisando-se somente o universo de 43% das famlias que declararam pagar
IPTU na regio Sudeste, vericou-se elevada regressividade do sistema: o imposto
representou, em mdia, 4% do oramento dos 60% mais pobres pagantes e
2,8% do oramento dos 40% mais ricos pagantes. Na regio Sul, a participao
do IPTU no oramento de todas as famlias tambm foi progressiva, sendo de
0,5% no primeiro dcimo e de 1,4% no ltimo dcimo. Entre 40% das famlias
pagantes do imposto na regio Sul, tambm h um comportamento regressivo,
de acordo com o qual o IPTU representou, em mdia, 3,5% da despesa dos 60%
mais pobres deste grupo e 2,4% dos 40% mais ricos. Finalmente, a participao
do IPTU nas despesas das famlias na regio Centro-Oeste tambm progressiva,
devido ao fato de a regio ter somente 27% de famlias pagantes, com o primeiro
dcimo de famlias dedicando apenas 0,5% de seu oramento ao pagamento
do imposto e o ltimo dcimo, 1,1%. Considerando-se apenas o universo de
domiclios pagantes (27% das famlias), verica-se elevada regressividade, com
os 60% mais pobres destinando 3,6% de sua despesa ao pagamento do imposto
e os 40% mais ricos, apenas 1,9%. A tabela 1 rene estes dados regionais da
276
Tributao e Equidade no Brasil: um registro da reexo do Ipea no binio 2008-2009
distribuio do IPTU considerando tanto o universo total de famlias quanto
o universo restrito de famlias pagantes do imposto, alm de mostrar a variao
da carga tributria em funo do valor do imvel da famlia e em funo da
sua despesa. A tabela 1 resume os resultados obtidos acerca da carga tributria
e distribuio do IPTU nacional e regionalmente, por quintos de valores de
imveis e renda familiar.
TABELA 1
Resumo analtico da distribuio do IPTU por quintos de valores de imveis e
despesa familiar: Brasil e grandes regies (2002-2003)
Regio
Quintos de valores de imveis
Universo de todos os domiclios
Universo de domiclios
pagantes
Proporo de pagantes
Mdia
IPTU/valor do imvel (%)
Mdia
IPTU/valor do imvel (%)
1
o
2
o
3
o
4
o
5
o
1
o
2
o
3
o
4
o
5
o
1
o
2
o
3
o
4
o
5
o
Brasil 8,5 18,1 29,4 44,5 62,2 0,5 0,5 0,6 0,8 0,9 3,0 2,0 1,4 1,5 1,1
Norte e
Nordeste
2,8 6,6 6,1 12,0 32,2 0,2 0,2 0,1 0,2 0,3 3,8 1,5 1,2 1,0 1,0
Sudeste 19,5 29,8 43,5 51,5 70,1 0,8 0,6 0,9 0,8 0,9 3,0 2,1 1,5 1,5 1,2
Sul 17,5 29,0 38,8 48,8 63,9 0,6 0,7 0,7 0,7 0,8 3,1 1,7 1,5 1,5 1,1
Centro-Oeste 8,3 17,5 28,1 31,9 48,0 0,3 0,3 0,4 0,4 0,5 2,3 1,5 1,2 1,1 1,0
Regio
Quintos de despesas familiares
Universo de todas as famlias
Universo de famlias
pagantes
Proporo de pagantes
Mdia
IPTU/despesa familiar (%)
Mdia
IPTU/despesa familiar (%)
1
o
2
o
3
o
4
o
5
o
1
o
2
o
3
o
4
o
5
o
1
o
2
o
3
o
4
o
5
o
Brasil 12,2 21,4 29,8 40,3 59,1 0,5 1,0 0,9 1,3 1,5 4,4 3,0 3,5 2,4 2,5
Norte e
Nordeste
3,1 5,5 8,3 12,9 29,7 0,1 0,2 0,3 0,4 0,8 3,9 2,8 3,2 2,9 2,2
Sudeste 22,9 33,4 39,9 50,3 68,2 0,9 1,5 1,4 1,5 1,7 4,6 2,9 3,9 2,4 2,7
Sul 20,3 28,4 37,7 48,5 63,2 0,7 1,1 1,3 1,2 1,5 3,5 3,7 2,4 2,6 2,1
Centro-Oeste 11,7 19,1 25,2 31,8 46,0 0,5 0,7 0,8 1,0 1,1 3,8 3,4 3,0 2,7 2,5
Fonte: POF/IBGE de 2002-2003.
Elaborao: Dirur/Ipea.
6 ESTUDOS DE CASOS REFERENTES TRIBUTAO IMOBILIRIA NAS
PRINCIPAIS CAPITAIS ESTADUAIS
Esta seo tem o objetivo de fotografar a situao do IPTU nas principais capitais
estaduais e no Distrito Federal nos anos de realizao da POF, em 2002 e 2003.
Com os dados da POF, pode-se analisar a discrepncia entre a carga tributria do
IPTU (alquota efetiva do imposto) e a alquota inserida da legislao tributria
277
Aspectos Distributivos do IPTU e do Patrimnio Imobilirio das Famlias Brasileiras
de cada cidade selecionada, levando-se em conta tanto o total das famlias quanto
a parcela de famlias pagantes do imposto. Se a diferena existente entre a carga
tributria sofrida pelos pagantes do imposto e a alquota legal for alta, isto signi-
ca que provavelmente h alta defasagem nas avaliaes imobilirias municipais
inseridas na PGV ou concesso de descontos signicativos na base de clculo do
IPTU. Os dados tambm permitem analisar a distribuio do imposto e a pro-
poro de pagantes por quintos de valores de imveis (a amostra para cidades
mais restrita, no se podendo dividi-la em mais estratos).
Tendo em vista que os dados da POF so de 2002 e 2003, ao se fazer
uma anlise da evoluo da arrecadao do IPTU a partir de 2003, pode-se
considerar que provavelmente ocorreu melhora administrativa no imposto, no
caso de aumento signicativo da sua arrecadao. Por exemplo, se um municpio,
segundo a POF de 2002-2003, tem pssimos indicadores de cobertura e carga
tributria do IPTU, mas nos anos posteriores se vericou aumento signicativo
da arrecadao, ento provavelmente ocorreu alguma melhora signicativa
na administrao do imposto, principalmente se o municpio tiver realizado
trabalho de cadastramento e aprovado uma nova PGV. Uma vez que o nmero
de pagantes do imposto baixo e a defasagem nas avaliaes imobilirias ociais
alta, conforme exposto neste captulo, provavelmente um grande aumento real e
consistente na arrecadao de IPTU de um municpio se deveria antes a melhoras
administrativas que mera elevao de alquotas.
27

Analisando-se os dados municipais sintetizados no anexo C, constata-se
que as capitais nordestinas estudadas, Fortaleza, Recife e Salvador, ilustrativas
da realidade do IPTU residencial no Norte e Nordeste, apresentaram baixo nvel
de pagantes do imposto, apesar do desempenho um pouco melhor do Recife
na tributao dos imveis mais valorados. Entre as capitais do Sudeste, o Rio
de Janeiro apresentou a arrecadao do IPTU residencial concentrada quase
totalmente nos 20% imveis mais valorados, com uma carga tributria de 1,4%
neste estrato e uma carga muito pequena nos demais quintos. So Paulo, ao
contrrio, possui uma tributao no ltimo quinto de apenas 0,5% (similar a
Salvador), embora a tributao nos quintos intermedirios seja bem maior que
em outras capitais estudadas. No caso de Belo Horizonte, o IPTU a principal
receita tributria da cidade maior que a do Imposto sobre Servios de Qualquer
Natureza (ISS) e existe alta tributao per capita, apesar de a alquota legal
de 0,8% no ser to elevada. Os dados mostraram que a carga tributria em
27. Observa-se que no Distrito Federal e nas capitais estaduais baixo o risco de algum empreendimento comercial ou
industrial elevar signicativa e abruptamente a arrecadao do imposto (como no caso da instalao de uma planta
industrial). Este fato mais provvel em cidades mdias, que tm cada vez mais recebido investimentos industriais.
Saliente-se que os dados de arrecadao divulgados pela Secretaria do Tesouro Nacional (STN) englobam tanto o IPTU
do segmento residencial quanto o incidente sobre comrcio, indstria e terrenos.
278
Tributao e Equidade no Brasil: um registro da reexo do Ipea no binio 2008-2009
Belo Horizonte superior inclusive alquota legal em todas as faixas de valores
de imvel, havendo possibilidade de que a maioria das avaliaes imobilirias
possa estar acima do valor de mercado do imvel.
28
Em Curitiba e Porto Alegre,
o nmero de pagantes maior que nas outras capitais estudadas e, apesar de
somente Curitiba ter sistema de alquotas progressivas, Porto Alegre teve uma
melhor distribuio da carga tributria. No Centro-Oeste, Braslia possui baixo
nmero de domiclios pagantes do IPTU (apesar do alto potencial), mas a carga
tributria superior alquota legal de 0,3%, o que provavelmente signica
que as avaliaes devem estar prximas do valor de mercado. Goinia parece
apresentar ampla abrangncia do imposto e baixa defasagem da base de clculo,
embora as alquotas tambm sejam baixas. Manaus e Belm possuem indicadores
sofrveis de arrecadao, com o imposto abrangendo apenas 3,3% e 15,3% dos
imveis residenciais destas cidades, respectivamente. Em Belm, somente houve
uma proporo razovel de pagantes no ltimo quinto de valores de imveis, e em
Manaus nem isso ocorreu. O fato de Manaus isentar do IPTU os contribuintes
de renda inferior a trs salrios mnimos (SM) revela a grande diculdade de um
municpio scalizar a renda do contribuinte, permitindo ampla margem para
a sonegao. Um critrio de iseno que levasse em conta fatores mais visveis
para a administrao municipal, como a localizao ou o valor venal do imvel,
seria menos custoso para scalizar.
Um fato importante que So Paulo, Belo Horizonte e Curitiba mostraram
regressividade da carga tributria global a partir do ltimo pentil de valores de
imveis, ao contrrio das demais, o que demonstra que estas cidades devem estar
atentas equidade na aplicao do imposto nos imveis de alto valor. Porm,
este fato tambm pode ser justicado pelo nmero maior de famlias pagantes do
imposto nestas cidades. Em Belo Horizonte, Braslia e Goinia, a carga tributria
global se mostrou superior alquota legal. Isto pode ser explicado, primeiramente,
por uma superavaliao imobiliria, que provavelmente ocorre nos imveis de
mais baixo valor de mercado; segundamente, pela possvel existncia de um
alto desvio padro nas avaliaes imobilirias, que pode elevar a mdia da carga
tributria (embora a mediana seja signicativamente mais baixa).
29
As alquotas
legais nestas trs cidades tambm so mais baixas que nas demais (0,8%, 0,3% e
0,5%, respectivamente), o que pode acentuar este fato.
28. Esse dado deve ser mais bem estudado antes de se chegar a alguma concluso a respeito. Mencione-se que, em
virtude de em Belo Horizonte serem cobradas outras taxas urbanas por meio do carn de impostos municipais (carn
do IPTU), talvez o entrevistado da POF possa declarar o valor total do carn como o valor do IPTU pago. De qualquer
maneira, a alta arrecadao per capita da cidade e a sua baixa alquota de IPTU indicam, no mnimo, que as avaliaes
imobilirias do municpio no esto muito abaixo do valor de mercado.
29. Outra hiptese que, tendo em vista que nessas cidades pode ocorrer cobrana da taxa de limpeza pblica por meio
do mesmo carn do IPTU, muitos entrevistados da POF de 2002-2003 poderiam no estar desagregando estes tributos.
279
Aspectos Distributivos do IPTU e do Patrimnio Imobilirio das Famlias Brasileiras
Para facilitar o entendimento acerca desses dados municipais, foram elabo-
rados os anexos B e C. O primeiro mostra indicadores distributivos do IPTU e o
segundo tece comentrios com base nos resultados encontrados. Ressalte-se que a
sexta coluna da tabela constante no anexo B mostra o ltimo percentil de valor de
mercado dos imveis do municpio associados a cada intervalo das faixas de valo-
res venais (quinta coluna), baseadas nas quais so aplicadas as alquotas do IPTU
(no caso de municpio com vrias alquotas). Considera-se que o impacto distri-
butivo de um sistema de alquotas progressivas ser pequeno se as avaliaes imo-
bilirias estiverem muito abaixo do valor de mercado dos imveis e se as alquotas
legais no forem ajustadas de acordo com a distribuio dos valores venais esta-
belecidos na PGV. Para um sistema de alquotas progressivas num imposto sobre
propriedade gerar uma carga tributria de fato progressiva, estes dois atributos
avaliaes realistas e um ajustamento das alquotas associadas s avaliaes de-
vem estar presentes. Por exemplo, intil um municpio estabelecer em lei que
imveis de valores acima de R$ 200 mil sero tributados a uma alta alquota, se
a PGV muito defasada e irrealista, concentrando todos os imveis que de fato
tm valores de mercado acima de R$ 200 mil em nveis inferiores e tributando-os
na prtica com menores alquotas. O anexo B mostra que, na maioria das cidades
com alquotas progressivas de IPTU, a maior parte dos imveis acaba concentrada
nas bandas mais baixas de alquotas, seja pelas diferenas entre as avaliaes o-
ciais e os valores de mercado, seja por inadequao das faixas de valores aplicadas
s alquotas. Tome-se como exemplo a cidade de Curitiba. Apesar de o municpio
ter um sistema com nove alquotas progressivas, bem distribudas de acordo com
os valores do mercado imobilirio local, provavelmente as avaliaes imobilirias
tornaram a distribuio da carga tributria regressiva a partir do ltimo pentil.
Outro problema que um municpio estabelece as faixas de valores venais
de imveis sujeitos a alquotas progressivas numa distribuio bem diferente da
distribuio de valores de mercado. Como exemplo de inadequao das alquotas,
podem ser citadas as cidades do Recife e de Belo Horizonte. No Recife, h cinco
alquotas diferentes; a segunda mais baixa abrange os imveis compreendidos entre
o percentil 25,5 e 73,7 (quase metade dos imveis) e a alquota mais alta aplicada
a partir do percentil 99 (somente 1% dos imveis residenciais). Belo Horizonte
possui trs alquotas (excluindo o intervalo de iseno), sendo a menor aplicada aos
imveis entre o percentil 12,9 e o 98,5, restando um nmero muito pequeno de
imveis sujeitos s outras duas alquotas mais altas. Para acentuar este problema, se
os valores venais estiverem defasados em relao aos de mercado, as alquotas mais
altas seriam ainda mais restritas.
280
Tributao e Equidade no Brasil: um registro da reexo do Ipea no binio 2008-2009
7 CONCLUSES
A discusso sobre a melhoria da progressividade do sistema tributrio nacional
por meio da diminuio do peso dos impostos sobre o consumo e do aumento do
peso dos impostos diretos, notadamente IR e IPTU, a par da regulamentao
do IGF merece mais profundidade. No se trata apenas de se proporem mudanas
nas alquotas ou instituio de um novo imposto. Os bens imobilirios continuam
sendo o principal e mais popular investimento das famlias, no obstante o
crescimento do mercado nanceiro de ttulos e aes, o qual ainda padece de certa
restrio burocrtica. Alm disso, as famlias brasileiras tm histrica preferncia
por investimento em mercado de terras ou imobilirio urbano. Os imveis so
comumente usados como ativos nanceiros no Brasil, em virtude tanto da baixa
tributao pelo IPTU quanto das elevadas valorizaes imobilirias no tributadas,
acarretando a existncia de grandes ativos habitacionais ociosos e elevado
crescimento do preo do solo urbano.
A distribuio do usufruto dos bens imobilirios residenciais, analisada
neste captulo com o apoio da POF/IBGE de 2002-2003, apresentou
comportamento regressivo, maior que o da prpria renda familiar na mesma
pesquisa. Constatou-se que apenas 5% das famlias usufruem de 32,2% do
parque imobilirio residencial. Este fato demonstra o grande potencial do IPTU
enquanto instrumento tributrio de impacto distributivo. Outra potencialidade
do imposto a utilizao de seu processo de avaliao dos bens, embora complexo
e custoso, enquanto instrumento de aferio de base de clculo tambm para o
IGF, transmisso de bens e heranas e o IR incidente sobre o lucro de transao
imobiliria, alm da cobrana da contribuio de melhoria.
O IPTU, conforme exposto neste trabalho, apresentou estrutura altamente
regressiva entre os que so contribuintes de fato do imposto, mas esta regressividade
pouco visvel devido sua baixa abrangncia nas famlias mais pobres (apenas
30% das famlias brasileiras foram contribuintes do imposto em 2003). Este
aspecto mais marcante que a regressividade da distribuio da carga tributria
entre os contribuintes e acabou tornando a carga tributria global progressiva.
Os dados nacionais demonstram uma carga tributria global de 0,65% do valor
de mercado dos imveis, sendo este indicador de 0,5% para os do primeiro
quinto de valores de imveis e de 0,8% para os imveis do ltimo quinto. Esta
progressividade da carga tributria do IPTU apenas ocorreu graas proporo
de pagantes, que foi de 6% e 58% nestes respectivos quintos. Quando se analisa
somente o universo de pagantes de IPTU, a situao se inverte: o primeiro quinto
sofre uma carga tributria de 3% e o ltimo quinto, de 1,1%. A mediana neste caso
pode ser uma medida melhor que os dados mdios, devido alta regressividade
horizontal (desvio padro) das avaliaes imobilirias ociais. Neste caso, a
mediana para o primeiro quinto foi de 0,78% e para o ltimo quinto, de 0,43%.
281
Aspectos Distributivos do IPTU e do Patrimnio Imobilirio das Famlias Brasileiras
Um dado interessante que a carga tributria global do IPTU apresentou padro
regressivo nas regies e municpios estudados quando a proporo de pagantes se
situava acima de 40% das famlias. Isto demonstra que, em cidades com maior
proporo de pagantes, a regressividade do sistema mais visvel, e uma poltica de
aumentar o IPTU, sem aplicar alquotas progressivas ou rever a regressividade das
avaliaes imobilirias, paradoxalmente aumentaria a iniquidade, apesar da ampla
concentrao da prpria base de clculo do imposto (patrimnio imobilirio). Isto
tambm poderia aumentar a antipatia do contribuinte e a presso poltica contra
o imposto, embora o grupo de proprietrios de imveis mais valorados tenha
maior poder de organizao e costume realizar presses polticas e judiciais contra
o aumento da tributao de suas propriedades, impedindo a aplicao de grandes
mudanas que passaram a ser permitidas pelas ECs e o Estatuto das Cidades.
Os motivos que tornaram o IPTU regressivo entre os contribuintes so vrios
e foram apontados no decorrer deste captulo. A natureza regressiva inerente aos
impostos sobre a propriedade uma realidade em todo o mundo, uma vez que
a propriedade imobiliria muitas vezes se mostra mais concentrada que a renda.
O principal motivo no Brasil seriam os sistemas avaliatrios antigos e decientes
que, em geral, privilegiam a edicao no lugar da localizao do imvel. Elemento
que atenuou (e at inverteu) a natureza regressiva do IPTU foi o baixo nmero
de pagantes entre os imveis menos valorados. O baixo nmero de pagantes
pode ocorrer por vrios motivos, entre os quais se destacam: a iseno tributria
legal concedida pelo prprio municpio, que pode ser estabelecida por diferentes
critrios, como renda, localizao ou valor do imvel; o cadastro imobilirio scal
pouco abrangente, devido ao grande nmero de imveis irregulares e ilegais; e a
inadimplncia, que pode ser frequente e ocorre quando o municpio no eciente
na arrecadao e na cobrana judicial dos seus tributos, gerando este tipo de cultura.
Os poucos pagantes acabaram tendo maior impacto sobre a distribuio da carga
tributria que a prpria natureza regressiva das avaliaes imobilirias, tornando
o imposto levemente progressivo em nvel nacional. O captulo tambm mostrou
a importncia de o municpio ter cuidado no critrio usado para estabelecer uma
poltica de iseno, sendo prefervel um critrio sobre o qual ele tenha maior
controle, como localizao, valor venal, tamanho ou outra caracterstica visvel
do imvel. Nas capitais estaduais onde se adotou a renda do proprietrio do
imvel como critrio de iseno do IPTU, o nmero de pagantes do imposto foi
extremamente mais baixo em relao aos municpios que aplicaram o critrio de
valor venal, tamanho ou localizao do imvel, por exemplo.
A aplicao de alquotas progressivas, instrumento legal permitido pela
EC n
o
29/2000, foi adotada por muitos municpios brasileiros, mas seu impacto
distributivo tem sido limitado, conforme observado nas capitais estaduais analisadas
neste captulo. Embora no se tenha analisado a situao distributiva antes e depois
282
Tributao e Equidade no Brasil: um registro da reexo do Ipea no binio 2008-2009
da lei municipal que instituiu as alquotas progressivas, dados revelam que, mesmo
em municpios que aplicam alquotas progressivas, como Curitiba, So Paulo e
Belo Horizonte, a carga tributria foi regressiva a partir do ltimo pentil de valores
de imveis. importante ressaltar que nestas cidades possvel que as avaliaes
imobilirias sejam to regressivas a ponto de anular o efeito da progressividade das
alquotas. Outro fator importante que as alquotas podem estar estipuladas de tal
maneira que no reitam a verdadeira distribuio dos valores venais dos imveis
no municpio, base de clculo do imposto, e com isto as alquotas maiores acabam
abrangendo um nmero muitssimo reduzido de imveis. Por exemplo, em Belo
Horizonte, a alquota maior s incide sobre imveis de valor venal acima de R$ 500
mil, o que signicaria menos de 1% das residncias da cidade, se estes valores venais
fossem iguais aos de mercado.
O IPTU tem um ndice de abrangncia de apenas 50% no ltimo dcimo
de valores de imveis nas regies Norte e Nordeste, enquanto no estado de So
Paulo este indicador foi de 80%. O custo poltico da cobrana do IPTU, a cultura
scal e a base tributria imobiliria das regies Norte e Nordeste so elementos
importantes para explicar esta realidade, assim como a alta dependncia de
transferncias constitucionais dos municpios destas regies, o que pode justicar
o baixo desempenho delas. Tornar o IPTU mais abrangente e progressivo requer
que os municpios recebam incentivos para executarem seus trabalhos de avaliao
e cadastramento de maneira tcnica e justa. Tambm so necessrios mecanismos
legais a m de garantir maior transparncia ao processo e livr-lo de presses
polticas, tais como as exercidas quando se submete aprovao das cmaras
municipais uma nova PGV via projeto de lei. Infelizmente, no nosso modelo de
federalismo, mudanas importantes de iniciativa dos municpios costumam car
paralisadas em razo de questionamentos e liminares judiciais. conveniente
a criao de uma lei federal que regule o IPTU e as avaliaes imobilirias.
Uma lei federal ou uma alterao no CTN poderia regular de maneira mais
ecaz o imposto, por intermdio do estabelecimento de periodicidade mxima
das reavaliaes imobilirias, o cadastramento dos imveis, a harmonizao da
poltica de isenes e descontos e o controle externo das avaliaes imobilirias
pelos tribunais de contas estaduais ou municipais. Tambm se pode estipular um
intervalo de alquotas, assim como foi feito com o ISS, que teve suas alquotas
delimitadas pela Lei Complementar Federal n
o
116. Tal medida impediria que
contribuintes de municpios diferentes fossem tributados com valores muito
dspares, quer dizer, evitaria o fenmeno da iniquidade horizontal regional.
O controle externo das PGVs municipais respaldado implicitamente pela Lei de
Responsabilidade Fiscal. Seria importante que os estados explicitassem em suas
constituies que uma das atribuies dos tribunais de contas estaduais a anlise
das PGVs dos municpios. Deve-se pensar no s na mera instituio do IPTU,
que existe em quase todos os municpios brasileiros, uma vez que requisito
283
Aspectos Distributivos do IPTU e do Patrimnio Imobilirio das Famlias Brasileiras
para que recebam transferncias constitucionais, mas na sua eccia e menor
regressividade entre os contribuintes. Alm das avaliaes, os tribunais de contas
estaduais poderiam analisar as polticas de concesso de isenes e descontos.
Este controle poderia ser realizado por meio de convnios com universidades
ou empresas especializadas, conforme ocorre nos Estados Unidos e Canad.
A regulao do imposto por lei federal tambm importante, pois os valores
venais dos imveis, a par de afetarem o IPTU, servem como base para o clculo do
ITCMD (imposto estadual sobre heranas e doaes), do ITBI (imposto municipal
de transferncia imobiliria), do IR sobre o lucro em transaes imobilirias e para
discusses acerca da regulamentao do IGF.
Este captulo visou quebrar o paradigma da discusso da baixa arrecadao
do IPTU como sendo apenas preguia scal e destacou o papel dos instrumentos
urbanos e tributrios de difcil execuo, alvos de forte presso poltica e
contestao jurdica. O aumento da carga tributria via majorao de alquotas
no pode ser feito no caso do IPTU, tampouco se podem aplicar alquotas
progressivas sem se estipularem valores venais realistas e sem se ajustarem
corretamente estas alquotas segundo a realidade do mercado imobilirio local.
Estes so fundamentos importantes que devem ser analisados quando se quer
aumentar o peso dos impostos sobre a propriedade em qualquer pas.
REFERNCIAS
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desigualdade de renda brasileira. Rio de Janeiro: Ipea, jul. 2006. (Texto para
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284
Tributao e Equidade no Brasil: um registro da reexo do Ipea no binio 2008-2009
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Janeiro, v. 7, n. 3, p. 581-622, dez. 1977.
285
Aspectos Distributivos do IPTU e do Patrimnio Imobilirio das Famlias Brasileiras
ANEXO A
Principais caractersticas dos impostos sobre a propriedade (IP) e impostos
imobilirios (IM) em alguns pases e cidades (2002-2005)
Pas Base de clculo
Alquotas do imposto
imobilirio
(%)
Perodo
Relao
IP/PIB
(mdia, %)
Relao
IM/PIB
(mdia, %)
Relao IM
local/receitas
locais
(mdia, %)
ustria
10% a 20% do valor de
mercado
0,05 0,2 2002-2005 0,58 0,25 2,6
Blgica Valor cadastral 1,25 2,5 2002-2005 2,89 1,40 18,3
Repblica
Tcheca
Tamanho do imvel 0,23 3,38 2002-2005 0,50 0,18 1,8
Dinamarca
Valor de mercado (trs
impostos incidentes sobre a
propriedade imobiliria)
1,7 7,5
(somatrio das trs
alquotas)
2002-2004 1,92 1,24 3,6
Finlndia Valor de mercado 0,22 1,0 2002-2005 1,16 0,43 2,4
Frana
Valor de renda (taxe
dhabitacion e taxe foncire,
ambas com valores bem
defasados)
5,0 15,0
(taxe dhabitacion)
9,16 23,17
(taxe fonciere)
2002-2005 4,63 3,59 28,9
Gr-Bretanha
Valor avaliado que inserido
em oito intervalos de valores
(taxao por bandas)
2,5 (em mdia) 2002-2005 1,77 1,54
0,1 Local
4,3 Central
Grcia Valor de mercado 0,3 0,8 2002-2005 1,08 0,19 5,1
Alemanha Valor avaliado 1,5 (em mdia) 2002-2005 0,83 0,42 5,6
Irlanda
Valor avaliado com base
na renda
1,5 2002-2005 0,68 0,55 5,3
Itlia Valor cadastral 0,4 0,6 2002-2005 1,54 0,91 5,7
Holanda Valor avaliado 0,1 0,3 2002-2005 2,00 0,75 4,2
Noruega Valor avaliado 0,2 0,7 2002-2005 0,48 0,21 1,5
Polnia
Tamanho da propriedade e
tipo de uso
0,69 18,6
(por m
2
)
2002-2005 1,46 1,39 10,3
Portugal
Valor de renda (renda
anual = 4% do valor da
propriedade)
0,7 1,3 2002-2003 0,57 0,52 8,2
Rssia Valor de mercado 0,1 2,0 2003-2005 0,90 0,81 7,6
Espanha Valor cadastral 0,4 1,05 2002-2004 3,35 1,08 11,6
Sucia Valor avaliado 0,5 1,0 2002-2005 1,54 1,00
0,0 Local
2,6 Central
Estados Unidos Valor avaliado
10,0 12,0 (Nova Iorque)
1,0 (Califrnia)
3,0 (Flrida)
4,1 6,6 (Chicago)
2002-2005 3,38 3,09 No disponvel
Canad
1
Valor avaliado 0,7 1,9 2002-2005 3,54 3,05 36,4
Austrlia Valor avaliado 0,11 2,5 2002-2005 2,45 1,14
37,6 Local
2,5 Estadual
Nova Zelndia
Valor do terreno (cobrado
junto com taxa de servios
pblicos)
No disponvel 2002-2005 2,21 1,98 50,0
(Continua)
286
Tributao e equidade no Brasil: um registro da reexo do Ipea no binio 2008-2009
(Continuao)
Pas Base de clculo
Alquotas do imposto
imobilirio
(%)
Perodo
Relao
IP/PIB
(mdia, %)
Relao
IM/PIB
(mdia, %)
Relao IM
local/receitas
locais
(mdia, %)
Israel
Tamanho da propriedade e
tipo de uso
21,8 47,0 (por m) 2002-2005 2,86 2,38 39,4
Lbano Valor de renda 4,0 14,0 2002-4 7,63 1,87 No disponvel
frica do Sul Valor de mercado 0,98 (Cidade do Cabo) 2002-2005 2,19 1,44 17,1
Tailndia Valor de renda
12,5 (sobre o valor de
renda)
2002-5 0,72 0,35 5,9
Indonsia Valor avaliado 0,5 2002-2004 0,76 0,70
0,0 Local
3,0 Central
Singapura Valor de renda 0,4 ou 1,0 2002-2004 0,94 0,83 No disponvel
Coreia do
Sul
Preo legal do terreno e
edicao
0,15 0,4 2005 0,65 0,06 0,00
Colmbia
Autoavaliao ou valor
avaliado
0,1 1,6 2003-2005 1,01 0,81 10,2
Chile Valor cadastral 1,0 1,2 2002-2005 0,69 No disponvel No disponvel
Peru Valor cadastral 0,2 1,0 2002-2005 0,35 0,30 7,8
Bolvia Valor avaliado 0,35 1,5 2002-2005 4,33 1,63 10,7 Local
Argentina Valor cadastral 1,25 1,45 (Buenos Aires) 2002-2004 3,65 0,82 5,0 Estadual
Brasil
Valor avaliado pelo
municpio
0,8 1,8 (So Paulo)
1,2 2,8 (Rio de Janeiro)
0,8 1,6 (Belo Horizonte)
0,3 1,0 (Braslia)
2002-2005 2,44 0,46 6,3
Fonte: Brown e Hepworth (2002) e FMI (2007)
Nota:
1
Chawl e Wannell (2003).
Elaborao do autor.
287
Anexos
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