Você está na página 1de 525

AGENDA

para o Desenvolvimento Nacional

Legislativa

C. Alexandre A. Rocha Carlos Henrique Tom Clarita Costa Maia Fernando B. Meneguin Fernando Lagares Tvora Flvia Santinoni Vera Gabrielle Tatith Pereira Gilberto Guerzoni Filho Gustavo Taglialegna Jarbas Barbosa Joanisval Brito Gonalves Joo Monlevade

Joo Bosco B. Bonfim Lus Otvio B. Graa Lusa Cardoso Luiz Renato Vieira Marcos Mendes Marcus Peixoto Paulo R. A. Viegas Paulo Springer Freitas Rafael Silveira e Silva Roberta Assis Tarciso Dal Maso Jardim Tatiana Britto Victor Carvalho Pinto

Organizador: Fernando B. Meneguin Capa: Ana Marusia P . Lima Meneguin

SENADO FEDERAL

CONSULTORIA LEGISLATIVA Bruno Dantas Consultor-Geral

CONSULTORIA DE ORAMENTOS Orlando de S Cavalcante Neto Consultor-Geral

CENTRO DE ESTUDOS DA CONSULTORIA Fernando B. Meneguin Diretor

Criado pelo Ato da Comisso Diretora no 09, de 2007, o Centro de Estudosda Consultoria do Senado Federal tem por objetivo aprofundar o entendimento de temas relevantes para a ao parlamentar. Contato: conlegestudos@senado.gov.br URL: http://www.senado.gov.br/conleg/centroaltosestudos1.html

O contedo deste trabalho de responsabilidade dos autores e no representa posicionamento oficial do Senado Federal. permitida a reproduo deste texto e dos dados contidos, desde que citada a fonte. Reprodues para fins comerciais so proibidas.

ISBN: 978-85-7018-353-8 Agenda legislativa para o desenvolvimento nacional / C. Alexandre A. Rocha [et al.] ; organizador, Fernando B. Meneguin ; capa, Ana Marusia Pinheiro Lima Meneguin. Braslia : Senado Federal, Subsecretaria de Edies Tcnicas, 2011. 524 p.

1. Poltica pblica, Brasil. 2. Poltica agrria, Brasil. 3. Poltica econmica, Brasil. 4. Poltica social, Brasil. I. Rocha, C. Alexandre A. II. Ttulo. CDD 320

AGENDA LEGISLATIVA PARA O DESENVOLVIMENTO NACIONAL


A Consultoria Legislativa do Senado Federal promove a publicao de uma coleo de 26 artigos sobre polticas pblicas, escritas por consultores legislativos, consultores de oramento e advogados do Senado. uma contribuio valiosa para quem queira compreender estes temas to variados, que se dividem em seis reas: Agricultura e Meio Ambiente, Infraestrutura, Marcos Legais, Oramento e Setor Pblico, Polticas Sociais e Trabalho e Previdncia. O comeo de uma nova legislatura torna ainda mais oportuno o debate sobre estes temas, tratados com originalidade e forte embasamento no funcionamento do Senado Federal, que os autores conhecem em profundidade pelas prprias circunstncias funcionais. Os assuntos fazem parte da pauta legislativa, mas alguns tratam de matria urgente e polmica, como o trabalho de Gustavo Taglialegna sobre a reforma do Cdigo Florestal e o de Gilberto Guerzoni sobre a reforma da Previdncia Social. Todos os leitores, mas sobretudo os legisladores, tm nesta coletnea uma oportunidade de conhecer reflexes abalizadas e aprofundar seu conhecimento. Cumprimento os autores pela contribuio e aos editores pela concepo; e agradeo a todos pelo trabalho.

Senador Jos Sarney Presidente do Senado Federal

Sumrio
PARTE I AGRICULTURA E MEIO AMBIENTE Mudana do clima: desafios ao desenvolvimento Carlos Henrique Rubens Tom Silva 11 tica e pragmatismo: o dielma dos organismos geneticamente modificados (OGM) e o papel do Parlamento Fernando Lagares Tvora 35 Reforma do Cdigo Florestal: busca do equilbrio entre a agricultura sustentvel e a preservao do meio ambiente Gustavo Henrique Fideles Taglialegna 53 Extenso rural no mundo e no Brasil: descentralizao, privatizao e financiamento Marcus Peixoto 65 PARTE II INFRAESTRUTURA
Victor Carvalho Pinto 93

Agenda legislativa para o setor de transportes

Infraestrutura de transportes em grandes eventos esportivos: Copa do Mundo e Olimpadas no Brasil Paulo Roberto Alonso Viegas 119
Victor Carvalho Pinto 145

Do Estatuto da Cidade ao Cdigo de Urbanismo

PARTE III MARCOS LEGAIS


C. Alexandre A. Rocha 163

O controle das parcerias pblico-privadas

O poder-dever de reviso das questes de poltica externa pelo Parlamento Clarita Costa Maia 177 Consequncias do Direito brasileiro para o empreendedorismo Flvia Santinoni Vera 213 Financiamento de campanhas eleitorais: reflexes e alternativas possveis para a reforma poltica Gabrielle Tatith Pereira 237 O que fazer com nossos espies? Consideraes sobre a atividade de inteligncia no Brasil Joanisval Brito Gonalves 259

Condicionantes impostas pelo Congresso Nacional ao Executivo federal em matria de celebrao de tratados Tarciso Dal Maso Jardim 281 PARTE IV ORAMENTO E SETOR PBLICO Rateio do FPE: problemas passados e riscos futuros C. Alexandre A. Rocha 299 Controle jurisdicional do processo legislativo oramentrio Lus Otvio Barroso da Graa 323 Oramento da Unio: instrumento para a igualdade de gnero e para o desenvolvimento
Lusa Cardoso Guedes de Souza Flvia Santinoni Vera 343

Poltica de pessoal do Governo Federal: diretrizes para maior produtividade, qualidade, economicidade e igualdade Marcos Mendes 359 Conselho Monetrio Nacional como condicionante da independncia do Banco Central Rafael Silveira e Silva 387 PARTE V POLTICAS SOCIAIS
Jarbas Barbosa da Silva Jnior 411

Desafios para a consolidao do Sistema nico de Sade

Plano Nacional de Educao 2011-2020: um esboo Joo Antnio Cabral de Monlevade 423 Agenda legislativa para a cultura
Joo Bosco Bezerra Bonfim Luiz Renato Vieira 437

O programa Bolsa Famlia caminhos futuros Tatiana Britto 449 PARTE VI TRABALHO E PREVIDNCIA O funcionamento do mercado de trabalho e as polticas pblicas para a criao de emprego Fernando B. Meneguin 469 Entre dficits, injustias e perdas: a Reforma da Previdncia Social no Brasil e seus mitos Gilberto Guerzoni Filho 483 Salrio mnimo e mercado de trabalho no Brasil Paulo Springer de Freitas 499 Reforma trabalhista: caminhos e descaminhos Roberta Maria Corra de Assis 519

parte I agricultura e meio ambiente

MUDANA DO CLIMA
DESAFIOS AO DESENVOLVIMENTO

CARLOS HENRIQUE RUBENS TOM SILVA Consultor Legislativo do Senado Federal para as reas de Meio Ambiente e Cincia e Tecnologia. Engenheiro Civil (UnB, 1995). Bacharel em Direito (UnB, 2007). Especialista em Geotecnia (UnB, 1997). Especialista em Relaes Internacionais (UnB, 2009). Mestrando em Relaes Internacionais (UnB).

AGRICULTURA E MEIO AMBIENTE

1. Introduo
O Relatrio Stern classifica a mudana global do clima como a maior e mais abrangente falha de mercado jamais vista1 2. O Relatrio de Desenvolvimento Humano 2007/2008, elaborado pelo Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD), afirma que essa a questo central do desenvolvimento humano para a nossa gerao3. A complexidade do problema, a abrangncia temtica das suas causas e consequncias, o horizonte temporal das suas implicaes e a natureza verdadeiramente global da mudana do clima sugerem que o tema permanecer nas agendas internacional e domstica por muitos e muitos anos. O objetivo deste trabalho apresentar alguns dos desafios ao desenvolvimento impostos pela mudana global do clima. Mas, o que se deve entender por desenvolvimento? Podemos insistir em um modelo de crescimento que explora de forma predatria os recursos naturais e promove a excluso social? possvel continuar a considerar a natureza como um obstculo a ser removido na busca pelo crescimento econmico? E o que mudana do clima? Quais suas causas e suas consequncias? O que tem sido feito e o que necessrio fazer para combat-la? Quais os custos envolvidos nesse combate e, mais importante, quais os custos da inao? Segundo a concepo adotada neste artigo, o desenvolvimento consiste numa transformao qualitativa das condies de vida de um povo, que alia viabilidade econmica, sustentabilidade ambiental e justia social. O simples crescimento econmico induz mudanas meramente quantitativas, normalmente associadas a desigualdades sociais e degradao ambiental. A mudana do clima amplifica a vulnerabilidade de populaes carentes e de ecossistemas frgeis. Nesse contexto, as alteraes climticas ameaam corroer a liberdade e limitar o poder de escolha das pessoas, aspectos fundamentais do conceito de desenvolvimento adotado pelas Naes Unidas4. Este trabalho composto de quatro itens, alm desta breve introduo. No item 2 apresentamos o conceito de desenvolvimento, com base, fundamentalmente, nas concepes de Ignacy Sachs e Jos Eli da Veiga, alm daquelas esboadas no Relatrio Brundtland, da Comisso Mundial sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, e no Relatrio de Desenvolvimento Humano 2007/2008, do PNUD. No item 3, buscamos reunir algumas informaes bsicas a respeito da mudana global do clima. Para identificar suas causas e consequncias, nos valemos dos Sumrios para Formuladores de Polticas que integram o Quarto Relatrio de Avaliao (AR4) do Painel Intergovernamental sobre Mudana do Clima (IPCC). Embora publicado em 2007 e alvo de recentes crticas, o AR4/IPCC continua a ser a mais confivel fonte de dados a respeito das alteraes climticas. Nossas consideraes sobre os aspectos econmicos da mudana do clima tomam por base o Relatrio Stern, publicado em 2006 e que constitui o estudo mais abrangente sobre os custos associados ao fenmeno. Ainda no item 3, apresentamos as linhas gerais dos principais documentos destinados a instituir um regime internacional de mudana do clima: a Conveno-Quadro das Naes Unidas
STERN, 2006a, p. 1. Cabe lembrar que a expresso falha de mercado utilizada em situaes em que a economia de mercado, por si s, fracassa em alocar os recursos escassos com eficincia e, portanto, no suficiente para fazer frente a determinado problema. Ou seja, para enfrentar esse desafio, o mundo ter de adotar medidas que, em algum grau, desafiam o paradigma econmico liberal, a economia de mercado. 3 PNUD, 2007, p. 1. 4 Idem.
1 2

11

PARTE I

sobre Mudana Global do Clima (CQNUMC) e o Protocolo de Quioto. Alm disso, descrevemos brevemente o atual estgio das negociaes internacionais para o segundo perodo de compromisso do Protocolo. Os principais desafios ao desenvolvimento impostos pelas alteraes climticas so descritos no item 4. Para tanto, utilizamos como fonte bsica o Relatrio de Desenvolvimento Humano 2007/2008, publicado pelo PNUD sob o ttulo Combater as Alteraes Climticas: Solidariedade Humana num Mundo Dividido. Finalmente, o item 5 traz algumas consideraes finais, na tentativa de ressaltar aspectos que consideramos fundamentais para o enfrentamento da mudana do clima tanto no mbito da mitigao como no da adaptao, nas esferas internacional e domstica.

2. Desenvolvimento: viabilidade econmica, sustentabilidade ambiental e justia social


Na busca por uma definio aceitvel do que seja desenvolvimento, alguns extremos devem ser evitados. Em primeiro lugar, ele no pode ser considerado uma reles iluso, crena, mito ou manipulao ideolgica5. Tambm no deve ser amesquinhado como [sinnimo de] crescimento econmico6. Alm disso, preciso encontrar um caminho intermedirio entre o fundamentalismo ecolgico e o economicismo arrogante7. Esse caminho do meio, o desenvolvimento sustentvel, fundamenta-se em trs pilares igualmente importantes: relevncia social, prudncia ecolgica e viabilidade econmica8. H quem defenda o carter ilusrio do desenvolvimento. Alguns dos partidrios dessa ideia argumentam que existe pouca virtualmente nenhuma mobilidade ascendente na rgida hierarquia da economia capitalista mundial. Poucos pases perifricos teriam condies de se tornar emergentes e poucos destes poderiam alcanar o ncleo orgnico do sistema, formado pelos pases centrais do capitalismo mundial. Desse modo, considerado o acmulo de riqueza como critrio nico para o avano econmico de um nmero significativo de pases rumo ao centro do sistema, o desenvolvimento seria uma iluso9. Entretanto, por mais convincentes que possam ser alguns desses esforos de desconstruo da ideia de desenvolvimento, nunca chegam a apontar para uma verdadeira alternativa ao desejo coletivo de evoluo e progresso10. Por outro lado, reduzir o conceito de desenvolvimento a mero crescimento econmico, normalmente medido apenas em termos de renda per capita ou Produto Interno Bruto (PIB), significa ignorar diversas variveis importantes, como, por exemplo, aquelas relacionadas ao acesso da populao a educao e sade. Forte debate internacional a esse respeito surgiu a partir da constatao de que o intenso crescimento econmico ocorrido durante a dcada de 1950 em diversos pases semi-industrializados (entre os quais o Brasil) no se traduziu necessariamente em maior acesso de populaes pobres a bens materiais e culturais, como ocorrera nos pases considerados desenvolvidos11. A expresso desenvolvimento sustentvel, por seu turno, foi cunhada, em 1987, como um conceito poltico e um conceito amplo para o progresso econmico e social12
VEIGA, 2008, p. 17. Idem, p. 18. 7 SACHS, 2002, p. 52. 8 Idem, p. 35. 9 VEIGA, 2008, pp. 21-22. 10 Idem, p. 27. 11 Idem, p. 19. 12 Idem, p. 113.
5 6

12

AGRICULTURA E MEIO AMBIENTE

pelo Relatrio da Comisso Mundial sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, tambm conhecido como Relatrio Brundtland. O que fez surgir essa expresso foi o debate principalmente americano, na dcada de 1960 que polarizou crescimento econmico versus preservao ambiental, temperado pelo temor da exploso demogrfica e pelo perigo de guerra nuclear13. Segundo o Relatrio Brundtland, desenvolvimento sustentvel aquele que atenda s necessidades do presente sem comprometer a capacidade das geraes futuras atenderem tambm s suas14. Para a Comisso, [n]o mnimo, o desenvolvimento sustentvel no deve por em risco os sistemas naturais que sustentam a vida na Terra: a atmosfera, as guas, os solos e os seres vivos15. Alm disso, afirma o relatrio, o desenvolvimento sustentvel , em essncia, um processo de transformao no qual a explorao dos recursos, a direo dos investimentos, a orientao do desenvolvimento tecnolgico e a mudana institucional se harmonizam e reforam o potencial presente e futuro, a fim de atender s necessidades e aspiraes humanas16. Desse modo, tica imperativa da solidariedade com a gerao atual (solidariedade sincrnica) somou-se a solidariedade com as geraes futuras (solidariedade diacrnica) e, para alguns, o postulado tico de responsabilidade para com o futuro de todas as espcies17. O contrato social no qual se baseia a governabilidade de nossa sociedade deve ser complementado por um contrato natural18. O desenvolvimento sustentvel impe a explicitao de critrios de sustentabilidades social e ambiental e de viabilidade econmica. Esse trip define e sustenta o imperativo tico da solidariedade com as geraes presentes e futuras. Apenas as solues que considerem esses trs elementos, isto , que promovam o crescimento econmico com impactos positivos em termos sociais e ambientais, merecem a denominao de desenvolvimento19. O Quadro 1 indica qualitativamente os tipos de impactos se positivos (+) ou negativos () associados s diversas formas de crescimento. Embora a expresso desenvolvimento sustentvel tenha sido cunhada somente em 1987, a abordagem fundamentada na harmonizao de objetivos sociais, ambientais e econmicos foi forjada com a primeira grande conferncia internacional sobre meio ambiente, realizada em Estocolmo, em 1972. Desde ento, permanece inalterada e ainda vlida na recomendao da utilizao de oito critrios distintos de sustentabilidade parcial: social, cultural, ecolgico, ambiental, territorial, econmico, poltico nacional e poltico internacional. No que se refere s dimenses ecolgica e ambiental, os objetivos de sustentabilidade so: i) preservao do potencial da natureza para a produo de
Idem, p. 114. CMMAD, 1991, p. 9. 15 Idem, p. 48. 16 Idem, p. 49. 17 SACHS, 2002, p. 49. 18 Volta natureza! Isto significa: ao contrato exclusivamente social juntar o estabelecimento de um contrato natural de simbiose e de reciprocidade onde a nossa relao com as coisas deixaria domnio e posse pela escuta admirativa, pela reciprocidade, pela contemplao e pelo respeito, onde o conhecimento no mais suporia a propriedade nem a ao a dominao, nem estas os seus resultados ou condies estercorrias. Contrato de armistcio na guerra objetiva, contrato de simbiose: o simbiota admite o direito do hospedeiro, enquanto o parasita nosso estatuto atual condena morte aquele que pilha e que habita, sem tomar conscincia de que no final condena-se a desaparecer (SERRES, 1991, p. 51). 19 SACHS, 2008, p. 36.
13 14

13

PARTE I

Quadro 1 Impactos associados s formas de crescimento* Impactos Econmicos Crescimento desordenado Crescimento socialmente benigno Crescimento ambientalmente sustentvel Desenvolvimento sustentvel
* SACHS, 2002, p. 36.

Sociais + +

Ecolgicos + +

+ + + +

recursos renovveis; ii) limitao do uso de recursos no renovveis; iii) respeito e realce para a capacidade de autodepurao dos ecossistemas naturais20. A partir da publicao do Relatrio Brundtland, afirmou-se um intenso processo de legitimao e institucionalizao normativa do desenvolvimento sustentvel como, simultaneamente, maior desafio e principal objetivo das sociedades contemporneas21. A vagueza com que foi formulado o conceito parece ser o principal fator para a aceitao do desenvolvimento sustentvel como objetivo virtualmente universal. A ideia de conciliar crescimento econmico com sustentabilidade ambiental e justia social passou, assim, a servir a interesses diversos. De nova tica do comportamento humano, passando pela proposio de uma revoluo ambiental at ser considerado um mecanismo de ajuste da sociedade capitalista (capitalismo soft), o desenvolvimento sustentvel tornou-se um discurso poderoso promovido por organizaes internacionais, empresrios e polticos, repercutindo na sociedade civil internacional e na ordem ambiental internacional22. A concepo de desenvolvimento sustentvel foi em parte encampada pelo PNUD. Em 1990, quando o Programa elaborou o primeiro Relatrio do Desenvolvimento Humano, o crescimento da economia j passara a ser entendido por muitos analistas como apenas um dos elementos de um processo maior, j que seus resultados no se traduzem automaticamente em benefcios para a populao. Percebera-se a importncia de refletir sobre a natureza do desenvolvimento a que se almejava23. De acordo com o PNUD, desenvolvimento refere-se especialmente possibilidade de as pessoas viverem o tipo de vida que escolheram, e com a proviso dos instrumentos e das oportunidades para fazerem suas escolhas24. Para aprimorar a medio do desenvolvimento segundo esse critrio, o Programa instituiu o ndice de Desenvolvimento Humano (IDH). O IDH um ndice composto que afere a mdia de metas alcanadas por um pas em trs dimenses bsicas do desenvolvimento humano: uma vida longa e saudvel, acesso educao e condies de vida condignas. Estas dimenses bsicas so medidas pela esperana de vida ao nascer, pela alfabetizao entre os adultos e pela escolarizao combinada nos nveis primrio, secundrio e superior, bem como pelo PIB per capita
Idem, pp. 54 e 85-88. VEIGA, 2008, p. 113. 22 RIBEIRO, 2008, p. 113. 23 VEIGA, 2008, p. 32. 24 Idem, p. 81.
20 21

14

AGRICULTURA E MEIO AMBIENTE

Paridade de Poder de Compra (PIB/PPC). O ndice construdo com base em indicadores disponveis globalmente, usando metodologia simples e transparente, constituindo um importante instrumento para monitorar tendncias de longo prazo no desenvolvimento humano. Trata-se de uma alternativa poderosa ao PIB per capita, frequentemente utilizado como medida sumria do bem-estar humano25. Obviamente, o crescimento econmico um fator de suma importncia para o desenvolvimento. Contudo, no crescimento a mudana quantitativa, enquanto no desenvolvimento ela qualitativa. Os dois conceitos so intimamente ligados, mas no podem ser considerados sinnimos. As polticas de desenvolvimento devem ser estruturadas por valores que no apenas os da dinmica econmica26. Embora necessrio, o crescimento econmico deve ser socialmente receptivo e implementado por mtodos favorveis ao meio ambiente, em vez de favorecer a explorao predatria do capital natural27. Historicamente, o desenvolvimento tem sido uma exceo e no a regra. Ele no resultado espontneo da livre interao das foras de mercado. Os fundamentalistas do mercado consideram implicitamente o desenvolvimento como algo redundante. Ele seria uma decorrncia natural do crescimento econmico, graas ao efeito cascata (trickle-down-effect). Essa teoria, contudo, seria totalmente inaceitvel do ponto de vista tico, at mesmo se funcionasse na prtica, o que no o caso. Num mundo de enormes desigualdades, absurdo pretender que os ricos precisem acumular ainda mais riqueza, para que os pobres se tornem um pouco menos necessitados. Sob essa tica, os mercados so apenas mais uma entre as vrias instituies que participam do processo de desenvolvimento28. A conquista do desenvolvimento sustentvel um objetivo que desafia tanto pases do Norte como do Sul. Ele requer estratgias complementares entre pases ricos e pobres. Evidentemente, os padres de consumo no Norte abastado no insustentveis. O enverdecimento do Norte implica uma mudana no estilo de vida, lado a lado com a revitalizao dos sistemas tecnolgicos. No Sul, a reproduo dos padres de consumo do Norte em benefcio de uma pequena minoria resultou em uma apartao social. Na perspectiva de democratizao do desenvolvimento, o paradigma necessita ser completamente mudado29.

3. Mudana do clima: diagnstico, perspectivas e solues


3.1. Mudana climtica ou mudana do clima?
Preliminarmente, parece-nos til distinguir as expresses mudanas climticas e mudanas do clima, frequentemente utilizadas como sinnimas. Segundo a CQNUMC, mudana do clima significa uma alterao do clima que possa ser direta ou indiretamente atribuda atividade humana, que altere a composio da atmosfera mundial e que se some quela provocada pela variabilidade climtica natural observada ao longo de perodos comparveis30. Para o IPCC, a expresso mudanas climticas refere-se a
PNUD, 2007, pp. 227-229. VEIGA, 2008, p. 56. 27 SACHS, 2002, p. 52. 28 VEIGA, 2008, p. 80. 29 SACHS, 2002, p. 58. 30 ONU, 1992, p. 5.
25 26

15

PARTE I

qualquer mudana no clima ocorrida ao longo do tempo, quer se deva variabilidade natural, quer seja decorrente da atividade humana31. A distino fundamental reside, portanto, na natureza das causas da alterao das condies do clima: mudanas climticas referem-se a alteraes naturais e s provocadas pela ao humana, ao passo que mudanas do clima dizem respeito apenas quelas determinadas, direta ou indiretamente, pelo homem, desconsiderada, portanto, a variabilidade natural. Basicamente, a variao na radiao solar a causa natural que interfere no equilbrio do sistema climtico. Entre as causas antrpicas (geradas pelo homem) para essa alterao figuram as mudanas nas concentraes de gases de efeito estufa e de aerossis na atmosfera e as modificaes das propriedades da superfcie terrestre32.

3.2. Causas e consequncias da mudana do clima


No perodo de doze anos entre 1995 e 2006, onze deles esto entre os mais quentes desde 1850, quando se iniciou o registro da temperatura da superfcie global. A tendncia linear de aquecimento ao longo dos ltimos 50 anos quase o dobro da dos ltimos 100 anos; ou seja, o aquecimento global inequvoco e vem ocorrendo segundo um ritmo cada vez mais acelerado. Alm do aumento das temperaturas mdias globais do ar e dos oceanos, verifica-se o derretimento generalizado de neve e gelo e a elevao do nvel mdio global do mar33. Segundo o Quarto Relatrio de Avaliao do IPCC, o efeito estufa constitui um fenmeno natural pelo qual parcela da energia solar que incide sobre o Planeta retida pela atmosfera, o que possibilita a manuteno das condies necessrias vida. Esse processo, no entanto, vem se intensificando perigosamente, devido a modificaes na composio da atmosfera causadas por atividades humanas34. As modificaes advm do acmulo de gases de efeito estufa (GEE)35 desde o incio da era industrial, decorrente da queima de combustveis fsseis, da remoo da cobertura vegetal, da decomposio do lixo e de prticas inadequadas na agricultura e na indstria36. O Painel avalia que a temperatura mdia global aumentar entre 1,1oC (limite inferior do cenrio mais otimista) e 6,4oC (limite superior do cenrio mais pessimista). Em decorrncia do aquecimento, o nvel dos oceanos poder subir de 0,18m (limite inferior do cenrio mais otimista) a 0,59m (limite superior do cenrio mais pessimista). Estima-se que, devido s emisses j realizadas at hoje, ocorreria ainda um aquecimento adicional de 0,6oC ao longo do sculo XXI37. O aquecimento global ter reflexos em setores e sistemas diversos, como, por exemplo, os recursos hdricos inclusive gerao de energia , os ecossistemas, as florestas, a
IPCC, 2007a, p. 3. Idem, p. 6. 33 Idem, p. 8. 34 Idem, p. 15. 35 Alm do Dixido de Carbono (CO2), o Protocolo de Quioto relaciona como gases de efeito estufa o metano (CH4), o xido Nitroso (N2O), os Hidrofluorcarbonos (HFC), os Perfluorcarbonos (PFC) e o Hexafluoreto de Enxofre (SF6) (ONU, 1997, p. 23). 36 De acordo com o documento Mudana do Clima 2007: a Base das Cincias Fsicas, publicado em fevereiro de 2007 pelo IPCC, os aumentos globais da concentrao de dixido de carbono se devem principalmente ao uso de combustveis fsseis e mudana no uso da terra. J os aumentos da concentrao de metano e xido nitroso so devidos principalmente agricultura (IPCC, 2007a, p. 3). 37 IPCC, 2007a, p. 19.
31 32

16

AGRICULTURA E MEIO AMBIENTE

produo de alimentos, os sistemas costeiros, a indstria, as populaes humanas e a sade. Para a Amrica Latina, projeta-se a savanizao da Amaznia e o aumento da aridez das regies semiridas. Esse processo traz o risco de perda significativa de biodiversidade, em funo da extino de espcies. Nas reas mais secas [da Amrica Latina], prev-se que a mudana do clima acarrete a salinizao e a desertificao de terras agrcolas38. Nesse cenrio, os pases em desenvolvimento so mais vulnerveis mudana do clima, em funo de que (i) os efeitos das mudanas climticas sero mais intensos no hemisfrio sul, onde se concentram as naes menos desenvolvidas e (ii) eles tm menor capacidade tecnolgica, financeira e institucional de adaptao39. Mudanas nos padres de consumo e a adoo de boas prticas gerenciais podem contribuir para a mitigao40 das mudanas climticas em diversos setores. As emisses de GEE podem, no curto e no mdio prazos at 2030, ser estabilizadas ou mesmo reduzidas, mediante melhorias na matriz energtica tanto de pases desenvolvidos como em desenvolvimento; aumento da eficincia energtica; adoo de boas prticas na agropecuria e no setor florestal; gerenciamento adequado dos resduos slidos, entre outras aes41.

3.3. Aspectos econmicos relacionados mudana do clima


medida que aumenta do grau de certeza das pesquisas cientficas a respeito das consequncias das mudanas climticas, melhora a preciso das anlises econmicas nelas baseadas. Aplicando um complexo modelo integrado de avaliao, pesquisadores britnicos concluram que o custo total nos prximos dois sculos das mudanas climticas associadas s emisses com o cenrio BAU [business-as-usual] implica impactos e riscos que so equivalentes a uma reduo mdia do consumo per capita global de, no mnimo, 5%, agora e para sempre42. O modelo, no entanto, no considera importantes aspectos, como os impactos indiretos das mudanas climticas no meio ambiente e na sade, a incidncia de cadeias amplificadoras dos efeitos das alteraes do clima e a maior intensidade desses efeitos nos pases menos desenvolvidos. A conjugao desses fatores adicionais aumentaria o custo total das mudanas climticas do cenrio de inao BAU para um valor equivalente a uma reduo da ordem de 20% no consumo per capita, atualmente e no futuro43. A simulao indica que os custos de mitigao so significativamente menores que os custos de adaptao. Alm disso, quanto mais cedo forem implementadas aes de mitigao das emisses de GEE, menores sero os custos, tanto dessas medidas, como das de adaptao. Nesse sentido, a mitigao um investimento altamente produtivo44. Para os pesquisadores, crescimento econmico e reduo de emisses no constituem
IPCC, 2007b, p. 14. Entende-se por adaptao as iniciativas e medidas para reduzir a vulnerabilidade dos sistemas naturais e humanos frente aos efeitos atuais e esperados da mudana do clima (Lei no 12.187, de 29 de dezembro de 2009, art. 2o, I). 40 Entende-se por mitigao as mudanas e substituies tecnolgicas que reduzam o uso de recursos e as emisses por unidade de produo, bem como a implementao de medidas que reduzam as emisses de gases de efeito estufa e aumentem os sumidouros (Lei no 12.187, de 29 de dezembro de 2009, art. 2o, VII). 41 IPCC, 2007c. 42 STERN, 2006a, p. 10. 43 Idem, p. 11. 44 Idem, p. 11.
38 39

17

PARTE I

alternativas excludentes. Esse falso tradeoff pode ser superado por meio da progressiva embora urgente descarbonizao das economias dos pases desenvolvidos e da promoo do crescimento dos pases menos desenvolvidos com base em atividades pouco intensivas em carbono45. O aumento de temperatura na Terra tende a gerar modificaes na geografia fsica, induzindo mudanas na geografia humana do planeta, ou seja, em onde e como as pessoas vivem. A estabilizao da concentrao de GEE entre 500 e 550 ppm 46 em 2050, o que significaria um aumento suportvel de 2oC em relao aos nveis pr-industriais, custar, em mdia, at 2050, cerca de 1% do PIB anual global. Isso significativo, mas totalmente compatvel com o crescimento e desenvolvimento continuados, ao contrrio das mudanas climticas incontroladas, que acabaro por ameaar significativamente o crescimento47. Os pesquisadores britnicos concluem que: ainda h tempo para se evitar os piores efeitos da mudana do clima, mas preciso adotar medidas firmes hoje; a mudana do clima pode ter impactos muito severos sobre o crescimento e o desenvolvimento; os custos da estabilizao climtica so significativos, mas gerenciveis; atrasos seriam perigosos e elevariam sobremaneira os custos associados; todos os pases devem enfrentar a mudana do clima, e isso no limitar, necessariamente, as aspiraes de crescimento tanto dos pases ricos, como dos menos desenvolvidos; h vrias alternativas disponveis para reduzir as emisses de GEE, mas so necessrias polticas fortes para que elas sejam adotadas; a mudana do clima demanda ao internacional, baseada no entendimento compartilhado de metas de longo prazo e acordos sobre estruturas normativas para a ao, que devero contemplar: (i) comrcio de emisses, (ii) cooperao tecnolgica, (iii) reduo do desmatamento e (iv) adaptao48. O Relatrio Stern constitui a tentativa mais bem-sucedida de avaliar os efeitos econmicos da mudana do clima. Suas concluses tiveram forte impacto na comunidade internacional a partir de 2006. A publicao do Quarto Relatrio de Avaliao do IPCC, em 2007, reforou as preocupaes de governos e da sociedade civil organizada em relao necessidade de aprofundamento dos instrumentos que conformam o regime internacional de mudana global do clima: a CQNUMC e o Protocolo de Quioto.

3.4. Conveno-Quadro das Naes Unidas sobre mudana global do clima e Protocolo de Quioto
As mudanas do clima so alvo de preocupao da comunidade internacional desde a dcada de 1980. Na poca, a Organizao das Naes Unidas (ONU) apoiou a criao do IPCC, painel de cientistas de vrias especialidades e nacionalidades para procurar definir, em escala mundial, o estado da arte das pesquisas sobre o fenmeno. O regime internacional de mudana do clima, assim como os regimes internacionais sobre o meio ambiente, tende a ser construdo com forte embasamento cientfico, seguindo a lgica de que a cincia poderia oferecer solues tcnicas necessrias para esses problemas, tanto no que se refere aos danos j causados, quanto ao que concerne
Idem, pp. 11-12. Partes por milho (ppm) uma unidade de medida para a razo entre o nmero de molculas de GEE e o nmero total de molculas de ar seco. Uma concentrao de 300 ppm, por exemplo, significa que h 300 molculas de um GEE por milho de molculas de ar seco. 47 STERN, 2006a, p. 14. 48 STERN, 2006b.
45 46

18

AGRICULTURA E MEIO AMBIENTE

a questes de ordem econmica e financeira, uma vez que grande parte dos processos industriais est diretamente ligada degradao do meio ambiente e ao crescimento econmico49. A CQNUMC e o Protocolo de Quioto so os dois principais tratados que disciplinam as iniciativas para conter a mudana do clima. Alm desses dois textos principais, a Agenda 21, documento internacional de recomendaes e metas adotado durante a Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento (CNUMAD), a Rio92, embora no-vinculativo, traou importante plano de ao para a promoo do desenvolvimento sustentvel.

3.4.1. Conveno-Quadro das Naes Unidas sobre mudana global do clima


A CQNUMC provavelmente o documento internacional mais debatido nos ltimos anos, no s pela polmica que se verificou, desde o incio das negociaes, por motivos de profundas divergncias Norte-Sul e, tambm, entre os pases desenvolvidos , mas, sobretudo, pelo impasse a respeito da entrada em vigor do Protocolo adotado na 3a Reunio das Partes da Conveno, em Quioto, em 1997, que persistiu at novembro de 2004, quando a Rssia ratificou o Protocolo e permitiu sua entrada em vigor (em fevereiro de 2005)50. Entre outras questes, as incertezas cientficas introduziram significativas complicaes no processo negociador da Conveno. O fator que provocou mais dificuldades foi o custo das medidas que permitiriam desacelerar as mudanas do clima, dividindo os pases em trs grupos: os pases em desenvolvimento, que esperavam recursos financeiros novos e adicionais e transferncia de tecnologia para tomar as medidas que exigem maiores recursos; os pases ricos, principalmente da Comunidade Europeia, que j haviam progredido na diminuio de emisses e cujos gastos para atingir as primeiras metas sugeridas no pareciam proibitivos; e outros pases ricos, em especial os Estados Unidos da Amrica (EUA) e pases produtores de petrleo, que no viam como possvel atingir as metas sugeridas sem sacrifcios econmicos excessivos. A soluo possvel foi no mencionar qualquer meta especfica de reduo de emisses de GEE no texto da CQNUMC. Isso possibilitou que os EUA assinassem a Conveno, mas gerou um impasse que ressurgiu com toda fora durante as negociaes do Protocolo de Quioto51. A CQNUMC consubstancia o acordo poltico possvel na ocasio em que foi debatida. As intensas dificuldades de negociao se refletiram em um texto impreciso e superficial. A Conveno tem como objetivo alcanar a estabilizao das concentraes de gases de efeito estufa na atmosfera num nvel que impea uma interferncia antrpica perigosa no sistema climtico52. A estabilizao dever ser alcanada, de acordo com a Conveno, em prazo que permita aos ecossistemas adaptarem-se naturalmente mudana do clima, que assegure que a produo de alimentos no seja ameaada e que permita a continuidade de desenvolvimento econmico sustentvel. J nos consideranda, a Conveno reconhece que a maior parcela das emisses globais, histricas e atuais, de GEE originria dos pases desenvolvidos, que as emisses per capita dos pases em desenvolvimento ainda so relativamente baixas e que a parcela
SIMES et. al., 2006, pp. 321-322. LAGO, 2007, p. 73. 51 Idem, pp. 73-74. 52 ONU, 1992, p. 6.
49 50

19

PARTE I

de emisses globais originrias dos pases em desenvolvimento crescer para que eles possam satisfazer suas necessidades sociais e de desenvolvimento53. Com base nessa constatao, ficou estabelecido o fundamental princpio das responsabilidades comuns, porm diferenciadas. Em decorrncia dele, todas as Partes tm a responsabilidade de proteger o sistema climtico em benefcio das geraes presentes e futuras, e, com base na equidade, as Partes pases desenvolvidos devem tomar a iniciativa no combate mudana do clima e dos seus efeitos54. Posteriormente, a densificao desse princpio permitiu a atribuio, somente aos pases desenvolvidos do Anexo I, de metas especficas de reduo de emisses de GEE no mbito do Protocolo de Quioto. Alm dos princpios do direito ao desenvolvimento sustentvel e da cooperao internacional, a Conveno tambm reconhece o princpio da precauo, ao estipular que quando surgirem ameaas de danos srios ou irreversveis, a falta de plena certeza cientfica no deve ser usada como razo para postergar essas medidas, levando em conta que as polticas e medidas adotadas para enfrentar a mudana do clima devem ser eficazes em funo dos custos, de modo a assegurar benefcios mundiais ao menor custo possvel55. A Conveno estabeleceu um compromisso geral de reduo da emisso de GEE pelos pases desenvolvidos e demais integrantes do Anexo I. Esses pases comprometeramse a adotar polticas nacionais e medidas correspondentes para mitigar a mudana do clima, limitando suas emisses antrpicas de GEE e protegendo e aumentando seus sumidouros e reservatrios desses gases. Isso seria suficiente, segundo o texto do tratado, para demonstrar que os pases desenvolvidos estariam tomando a iniciativa no que se refere a modificar as tendncias de mais longo prazo das emisses antrpicas56.

3.4.2. Protocolo de Quioto


Em 1995, em Berlim, foi realizada a 1a Conferncia das Partes (COP-1), encarregada de efetuar a reviso dos compromissos dos pases desenvolvidos. As Partes concluram que o compromisso estipulado, de as suas emisses de GEE voltarem aos nveis de 1990 at o ano 2000, era insuficiente para se atingir o objetivo de longo prazo da Conveno. Adotou-se, ento, o Mandato de Berlim, para a elaborao do esboo de um acordo mais taxativo57. Em dezembro de 1997, a COP-3 aprovou o Protocolo de Quioto, tratado que estabelece compromissos e metas concretas obrigatrias de reduo das emisses de GEE para os pases desenvolvidos. O Protocolo estabelece que eles tm a obrigao de reduzir suas emisses em pelo menos 5% em relao aos nveis de 1990, para o primeiro perodo de compromisso, entre 2008 e 201258. As metas estabelecidas constituem, mais uma vez, o acordo possvel naquela ocasio, embora sejam tmidas e claramente insuficientes para a soluo do problema. Apesar disso, representou um importante passo na direo da reduo das emisses de GEE. O Protocolo estabeleceu trs mecanismos de flexibilizao para implementao das obrigaes pelos pases com metas de reduo, que lhes permitem patrocinar parte
Idem, p. 3. Idem, pp. 6-7. 55 Idem, p. 7. 56 Idem, p. 9. 57 Idem, p. 2. 58 ONU, 1997, p. 6.
53 54

20

AGRICULTURA E MEIO AMBIENTE

da obrigao de diminuio das emisses fora de seu territrio: Mecanismo de Desenvolvimento Limpo (MDL), Implementao Conjunta (JI) e Comrcio de Emisses (ET)59. Tais instrumentos foram criticados por atenderem majoritariamente aos interesses dos pases desenvolvidos e de alguns pases em desenvolvimento, principalmente emergentes, como Brasil, China e ndia. O Protocolo de Quioto no rendeu muitos frutos, pois seus fundamentos tm carter mais poltico que tcnico ou econmico. Desde 1997, avanaram os conhecimentos cientficos, aprofundaram-se as preocupaes da sociedade civil com as mudanas climticas, retrocedeu o impulso idealista verificado no incio da dcada de 1990, recrudesceu a abordagem realista das questes internacionais a partir dos atentados terroristas de 11 de setembro de 2001 nos EUA e, em 2008, o mundo mergulhou na mais profunda crise econmica em 80 anos. nesse cenrio que transcorrem as negociaes para o segundo perodo de compromisso do Protocolo, com vigncia para o perodo ps-2012.

3.5. Negociaes para o Segundo Perodo de Compromisso do Protocolo de Quioto o Ps-2012


Est em curso o processo de negociao para o segundo perodo de compromisso do Protocolo de Quioto, ps-2012. Na COP-11, em Montreal, em 2005, as tratativas foram definidas, por iniciativa brasileira, segundo dois eixos principais: o trilho da CQNUMC, para os pases em desenvolvimento e os pases desenvolvidos que no tenham ratificado o Protocolo de Quioto (ou seja, os EUA), e o trilho do Protocolo de Quioto, para os pases desenvolvidos do Anexo I da Conveno. A COP-13, em Bali, em 2007, destinou-se elaborao do que se convencionou denominar mapa do caminho (roadmap) a ser percorrido at que os novos compromissos sejam firmados. A ideia era alcanar um acordo at a realizao da COP-15, em Copenhague, em 2009, a fim de que houvesse tempo suficiente para os pases ratificarem o seu comprometimento com os novos objetivos. No que se refere ao trilho da CQNUMC, o principal elemento do mapa do caminho o Plano de Ao de Bali, que transforma o dilogo sobre cooperao de longo prazo para a plena implementao da Conveno, criado na COP-11, em Montreal, numa negociao que abarca os pases em desenvolvimento e os EUA. Seu primeiro desafio, conforme reza o documento aprovado, o de lograr uma viso comum da ao cooperativa em longo prazo, incluindo uma meta global de redues de emisso de longo prazo60. Uma vez que os norte-americanos resistem fortemente a assumir metas no mbito do Protocolo de Quioto, constituiu um importante progresso da COP-13 aproximar aquele pas das negociaes internacionais pelo trilho da Conveno. Tendo em vista que, segundo o discurso dos pases em desenvolvimento, seu principal objetivo e deve continuar a ser a erradicao da fome e da pobreza, definiu-se que eles no devem assumir metas numricas especficas e obrigatrias de reduo das emisses de GEE, mas conduzir aes de mitigao nacionalmente apropriadas no contexto do desenvolvimento sustentvel, apoiadas e possibilitadas por transferncia de tecnologia, financiamento e capacitao, de maneira mensurvel, reportvel e verificvel. Alm disso, devem ser aprofundados embora jamais tenham se efetivado satisfatoriamente os

59 60

ONU, 1997. RICUPERO, 2008, p. 55.

21

PARTE I

mecanismos previstos na CQNUMC, em especial a cooperao tcnica internacional, o aporte de recursos financeiros e a transferncia de tecnologia. J no trilho do Protocolo de Quioto, iniciaram-se negociaes para o estabelecimento de novas metas mais ambiciosas de emisses dos pases do Anexo I. Como resultado de Bali, as emisses globais tero de atingir seu pico dentro de dez a 15 anos e, a partir de ento, declinar at chegar, em 2050, a patamar bem abaixo da metade dos nveis de 2000. Para isso, os desenvolvidos devem, at 2020, diminuir as emisses entre 25% e 40% abaixo dos nveis de 199061. O grande desafio que se coloca para a comunidade internacional fazer valer essas metas mais ambiciosas, uma vez que, mesmo tmidos e insuficientes, os objetivos do Protocolo de Quioto jamais se concretizaram. Para o Brasil, o Plano de Ao de Bali foi uma dupla vitria: trouxe os Estados Unidos formalmente s negociaes sobre o futuro do regime e consolidou politicamente o compromisso dos pases em desenvolvimento com atividades de mitigao. Alm disso, o Brasil atuou para fortalecer o regime sob a Conveno-Quadro e o Protocolo de Quioto, diante de tentativas de solapar os instrumentos legais e abrir processos negociadores novos e/ou paralelos. Ao incio da Conferncia, alguns aventaram at estabelecer um mandato amplo para a reviso total do arcabouo jurdico existente retrocesso institucional e jurdico incompatvel com a urgncia do problema da mudana do clima e inaceitvel para o Brasil. Delegaes dos pases desenvolvidos adotaram atitudes restritivas que contriburam para impasses negociadores em reas sensveis como desmatamento, tecnologia e obrigaes de informao de pases em desenvolvimento, os quais foram, entretanto, superados62. A COP-15, realizada em Copenhague, entre 7 e 19 de dezembro de 2009, avanou pouco em relao aos objetivos estabelecidos no Plano de Ao de Bali. O impasse a que se chegou nas negociaes no permitiu um novo acordo vinculante para os pases em desenvolvimento, pelo trilho da Conveno, tampouco para os desenvolvidos, pelo trilho do Protocolo. Entretanto, os pases emergentes Brasil, frica do Sul, ndia e China, grupo que se convencionou denominar BASIC e os EUA elaboraram o texto de um Acordo que tinha a pretenso de nortear as negociaes sobre o regime internacional do clima. O texto, chamado Acordo de Copenhague, no logrou atingir ampla aceitao durante a Conferncia. A COP-15 apenas tomou nota do Acordo, razo pela qual ele no constitui um documento oficial da Conferncia das Partes e, portanto, no vincula os pases membros, embora vrios outros Estados j tenham declarado sua adeso. O Acordo reconhece que a mudana global do clima um dos maiores desafios da humanidade e reafirma a forte vontade poltica dos signatrios para combater urgentemente o problema, de acordo com o princpio das responsabilidades comuns porm diferenciadas e conforme as respectivas capacidades dos Estados. Assumindo o compromisso de buscar limitar o aumento da temperatura mdia global a 2oC, as partes reafirmam sua disposio para a cooperao de longo prazo63. Evitando citar metas especficas de reduo de emisses, o Acordo refere-se apenas a cortes profundos nas emisses globais de GEE, de acordo com a cincia e conforme disposto no Quarto Relatrio de Avaliao do IPCC, no intuito de limitar o aquecimento a 2oC. O Acordo tambm refere-se vagamente necessidade de atingir o pico dessas
Idem, p. 55. VARGAS, 2008. 63 COP-15, p. 5.
61 62

22

AGRICULTURA E MEIO AMBIENTE

emisses o mais cedo possvel, no determinando nenhuma data para que isso ocorra 64. As aes de mitigao nacionalmente apropriadas tm base voluntria e devero ser mensurveis, reportveis e verificveis em mbito internacional, em conformidade com padres adotados pela Conferncia das Partes. Alm disso, o Acordo reconhece a importncia da cooperao para implementar aes de adaptao, voltadas para reduzir a vulnerabilidade e aprimorar a resilincia nos pases em desenvolvimento, especialmente naqueles particularmente vulnerveis, como pases menos desenvolvidos, pequenos Estados insulares e os pases da frica65. H uma diferena marcante a ser notada entre as lgicas do Protocolo de Quioto e do Acordo de Copenhague. O primeiro est fundado em uma abordagem top-down (de cima para baixo), segundo a qual os compromissos assumidos pelos pases no plano internacional devem ser internalizados nacionalmente. J o Acordo de Copanhegue privilegia uma abordagem bottom-up (de baixo para cima), pela qual as iniciativas nacionais voluntrias (sustentadas por mecanismos de mercado e adotadas de modo mensurvel, verificvel e reportvel) devem servir de base para a avaliao dos esforos nacionais de mitigao das emisses de GEE. Embora o Brasil tenha participado ativamente da formulao do Acordo de Copenhague, continua a defender e a acreditar na atualizao do Protocolo de Quioto, como forma mais eficaz de combate s mudanas climticas, em conformidade com o princpio das responsabilidades comuns, porm diferenciadas. Alm da questo da mitigao, a conformao do regime de mudana do clima ps-2012 deve enfrentar tambm a necessidade de adaptao aos efeitos das alteraes do clima. Se as solues para a mitigao so necessariamente globais, as aes de adaptao so, por natureza, locais. Entretanto, ainda no foi equacionada a forma como ocorrer a ajuda dos pases desenvolvidos historicamente responsveis pela grande maioria das emisses de GEE aos pases em desenvolvimento mais afetados pelos impactos das mudanas climticas. O atual impasse nas discusses se deve polarizao que se verifica entre pases desenvolvidos e pases em desenvolvimento, com acusaes de parte a parte: pases desenvolvidos so acusados de quererem criar as condies para perpetuar e mesmo aumentar a distncia entre ricos e pobres; pases em desenvolvimento so acusados de fazerem reivindicaes abusivas e no quererem assumir sua parcela de responsabilidade no combate s mudanas climticas. No meio do caminho ficam os pases ditos emergentes, historicamente pouco responsveis pelas emisses de GEE, mas que aparecem como alguns dos maiores emissores da atualidade.

4. Desafios para o desenvolvimento


De acordo com o Relatrio de Desenvolvimento Humano 2007/2008, elaborado pelo PNUD, a mudana global do clima a questo central do desenvolvimento humano para a nossa gerao. O fenmeno ameaa corroer a liberdade e limitar o poder de escolha das pessoas, aspectos fundamentais do conceito de desenvolvimento adotado pelas Naes Unidas. Os primeiros sinais de alerta j so perceptveis, mas passam despercebidos nos mercados financeiros e nos valores do PIB das naes. O perigo que, no futuro, o mundo fique estagnado e, depois, sofra um retrocesso no progresso
64 65

Idem. Idem, p. 6.

23

PARTE I

alcanado ao longo de dcadas, no s na reduo da pobreza extrema, mas tambm na sade, na nutrio, na educao e em vrias outras reas66. Os pobres sofrem e continuaro a sofrer as consequncias mais graves da mudana do clima. O combate pobreza e desigualdade hoje, bem como aos riscos catastrficos no futuro, constituem um forte fundamento racional para uma ao urgente. Infelizmente, os pobres e as geraes futuras constituem dois grupos de eleitores com pouca voz poltica. Embora o desafio seja significativo, h meios financeiros e tecnolgicos disponveis para evitar o pior. Se falharmos na soluo deste problema ser porque fomos incapazes de fomentar a vontade poltica de cooperar. Tal resultado representaria no apenas falta de criatividade e liderana polticas, mas seria tambm uma falha moral em escala sem paralelo na histria da humanidade67. O debate pblico nas naes ricas enfatiza cada vez mais a ameaa do aumento de emisses de GEE em pases em desenvolvimento em especial nos emergentes, como Brasil, China e ndia. A ameaa existe, mas isso no pode obscurecer a questo principal. As naes ricas e seus cidados so os responsveis pela maior parcela do volume de GEE acumulados na atmosfera desde o incio da revoluo industrial. Os padres de produo e consumo em especial de energia nessas naes so insustentveis e, caso reproduzidos para a maioria da populao mundial, excederiam em vrias vezes a quantidade de recursos disponveis no planeta. Entretanto, os pases pobres e seus cidados pagaro o preo mais alto da mudana do clima68. As questes impostas pela mudana do clima so altamente complexas. O ponto de partida para enfrent-las distinguir trs dimenses inerentes ao problema: (i) a inrcia do sistema climtico e o efeito cumulativo das emisses de GEE; (ii) a necessidade urgente de ao; e (iii) a escala global da mudana do clima. Aps emitidos, os GEE permanecem por vrios alguns por centenas de anos na atmosfera, agravando o efeito estufa e contribuindo para o aquecimento global. Os aumentos de temperatura experimentados hoje so fruto das emisses passadas e as emisses de hoje afetaro o clima por dcadas. Mesmo medidas rigorosas de controle e reduo de emisses hoje no induziro mudanas significativas nas temperaturas pelos prximos vinte anos ou mais. Em razo disso, o principal problema associado inrcia do sistema climtico refere-se ao estmulo ao poltica. A atual gerao de lderes polticos no tem condies de resolver o problema climtico, pois necessrio seguir uma via sustentvel de emisses durante dcadas, no apenas anos69. Tem-se, no entanto, a possibilidade de iniciar esse processo. Essa uma necessidade urgente e que deve ser mantida de modo contnuo ao longo do tempo. Ao contrrio do que pode ocorrer em outros temas, deixar de agir hoje no constitui uma omisso inofensiva ou uma opo estratgica inteligente; implica permitir que os GEE continuem a se acumular na atmosfera, agravando cada vez mais a mudana do clima70. Alm disso, trata-se de um problema eminentemente global. O efeito das emisses de GEE independe do pas de onde elas se originam. Por outro lado, nenhum pas pode, por mais rico e poderoso que seja, solucionar sozinho o problema da mudana do clima.
PNUD, 2007, p. 1. Idem, p. 2. 68 Idem, p. 3. 69 Idem, p. 4. 70 Idem, pp. 4-5.
66 67

24

AGRICULTURA E MEIO AMBIENTE

A cooperao internacional , portanto, imprescindvel para lidar com a reduo das emisses de GEE71. Embora a adaptao aos efeitos da mudana do clima requeira aes eminentemente locais, a cooperao internacional tambm se impe nesse campo. Na grande maioria dos casos, os pases em desenvolvimento em especial os mais vulnerveis no tm condies financeiras e tecnolgicas para fazer frente aos impactos da mudana do clima e, portanto, dependem da cooperao internacional para enfrentar as consequncias de um problema para o qual pouco contriburam. Um dos desafios fundamentais para o enfrentamento da mudana do clima , portanto, compatibilizar o ciclo poltico com o ciclo do carbono. Ou seja, incorporar ao poltica atual a preocupao com os efeitos centenrios da acumulao de GEE na atmosfera terrestre. Isso precisa ocorrer tanto em escala internacional como no mbito domstico. Nesses dois nveis sero necessrias lideranas corajosas, com capacidade de harmonizar os vrios interesses em conflito na sociedade e na comunidade internacional, a fim de conduzir a economia para um caminho sustentvel em termos de emisses de GEE72. Na esfera internacional, o PNUD estima que, para evitar alteraes climticas perigosas, ser necessrio que as naes ricas reduzam as suas emisses em pelo menos 80%, com redues de 30% em 2020. As emisses dos pases em desenvolvimento devero ter um mximo prximo de 2020, com redues de 20% at 2050. Isso permitiria a estabilizao da concentrao de GEE na atmosfera em nveis que dariam 50% de chance de limitar o aquecimento global a 2oC. A meta severa, mas possvel. Entre o momento da publicao do Relatrio de Desenvolvimento Humano 2007/2008 e o ano de 2030, o custo mdio anual das medidas necessrias chegaria a 1,6% do PIB. No se trata, obviamente, de um investimento insignificante, mas representa menos de 2/3 dos gastos militares globais. preciso lembrar, tambm, que segundo o Relatrio Stern, de 2006, o custo da inao pode chegar a 20% do PIB mundial73. Desse modo, enfrentar as mudanas climticas pode sair caro, mas no fazer nada traria prejuzos imensamente superiores. A vulnerabilidade mudana do clima est distribuda desigualmente. As alteraes climticas aumentam ainda mais os riscos a que esto submetidas as populaes mais pobres. O aumento da intensidade e da frequncia de eventos climticos extremos como secas, inundaes e tempestades tropicais mina a produtividade e desgasta as capacidades humanas. Alm disso, as estratgias para lidar com os riscos climticos podem reforar a privao de vrias maneiras. Por exemplo, para minimizar os riscos, os produtores que vivem em reas sujeitas a secas renunciam, muitas vezes, a cultivos agrcolas mais rentveis, preferindo variedades com retornos econmicos mais baixos, porm mais resistentes baixa umidade74. De acordo com o PNUD, h cinco mecanismos pelos quais as mudanas do clima podero prejudicar sensivelmente o desenvolvimento humano: (i) perdas na produo agrcola e insegurana alimentar; (ii) reduo da disponibilidade de gua e estresse hdrico; (iii) aumento da frequncia e da intensidade de inundaes inclusive pelo aumento do nvel dos oceanos e outros eventos climticos extremos, como secas e tempestades tropicais; (iv) danos a ecossistemas e perda de biodiversidade; e (v) perigos para a sade humana, tanto pelo recrudescimento de doenas tropicais como pela limitada capacidade de resposta dos sistemas de sade nos pases pobres, justamente os mais
Idem, p. 5. Idem. 73 Idem, pp. 7-8. 74 Idem, p. 8.
71 72

25

PARTE I

vulnerveis. Certamente, nenhum desses cinco fatores avanar de modo isolado. Eles iro interagir com processos sociais, econmicos e ecolgicos mais amplos, que moldam as oportunidades para o desenvolvimento humano75.

5. Consideraes finais e recomendaes


No mbito internacional, as negociaes pouco avanaram no estabelecimento de compromissos obrigatrios de reduo de emisses de GEE. Aps o entusiasmo geral com as solues multilaterais para os problemas globais, desencadeado na dcada de 1990 com o fim da Guerra Fria, o mundo se viu novamente afogado em questes geopolticas e de segurana internacional a partir de setembro de 2001, com os ataques terroristas aos EUA. A formao do regime internacional de mudana do clima est historicamente inserida nessa lgica. A CQNUMC e o Protocolo de Quioto, duas importantes iniciativas multilaterais, foram lanados em 1992 e 1997, respectivamente. Adotando uma postura unilateral e temendo que as metas de reduo das emisses de GEE prejudicassem a competitividade da economia norte-americana, o governo do Presidente George W. Bush se retirou do Protocolo de Quioto, enfraquecendo sobremaneira o regime. Atualmente, as negociaes enfrentam um impasse, com a polarizao do debate entre pases desenvolvidos e pases em desenvolvimento. Enquanto isso, GEE se acumulam na atmosfera, agravando gradativamente a mudana do clima. No mbito domstico, a questo ainda mais grave. Praticamente todos os pases desenvolvidos, emergentes e em desenvolvimento aumentaram drasticamente suas emisses de GEE. Apenas o Reino Unido, a Alemanha e os pases que enfrentaram o colapso da antiga Unio Sovitica (estes em virtude do forte desaquecimento de suas economias) reduziram suas emisses em relao a 1990, ano-base do Protocolo de Quioto. Uma via de emisses globais sustentvel s ter significado se se traduzir em estratgias nacionais prticas, ou seja, quando forem estabelecidos objetivos nacionais realistas, coordenados com os objetivos globais de mitigao. Definir objetivos ambiciosos de reduo de emisses um primeiro passo importante; transformar esses objetivos em aes efetivas, entretanto, politicamente mais desafiador76. H diversas formas de estimular os esforos de mitigao. As causas antrpicas da mudana do clima esto relacionadas produo e ao consumo de energia, s mudanas de uso do solo (desmatamento e queimadas), ao gerenciamento inadequado de resduos slidos (lixo) e a prticas insustentveis na indstria e na agropecuria. O estmulo econmico reduo das emisses de GEE passa, necessariamente, pela incorporao do preo do carbono aos custos de produo. Com efeito, o impacto do processo produtivo sobre o meio ambiente no levado em conta no clculo do custo dos bens e servios produzidos. Em jargo econmico, esse custo indireto constitui uma externalidade ambiental. A emisso de GEE e outros poluentes por uma usina termeltrica, por exemplo, considerada uma externalidade ambiental e, como tal, no compe o preo da energia eltrica produzida por essa usina. O dano ambiental provocado pelo agente privado que opera a usina ser pago por toda a sociedade. Ignorar esses custos ambientais mantm artificialmente a competitividade da energia produzida com a queima de combustveis fsseis, em detrimento da produzida a partir de fontes renovveis. A integrao dos custos ambientais ao custo de produo da
75 76

Idem, pp. 9-10. Idem, p. 10.

26

AGRICULTURA E MEIO AMBIENTE

energia eltrica melhoraria muito a competitividade da energia elica e da energia solar. Entretanto, praticamente inexistente o debate nacional a respeito desse assunto, em especial aps a euforia provocada pela descoberta de enormes reservas de petrleo na camada pr-sal. H basicamente dois modos de atribuir um preo ao carbono. O primeiro tributar diretamente as emisses de GEE. Para evitar o aumento da carga tributria, isso deveria ocorrer por meio de uma reforma tributria que sobretaxasse as atividades poluidoras e desonerasse aquelas que no emitam ou emitam poucos GEE. Alm disso, essa transferncia de carga tributria para as atividades mais poluidoras deveria dar-se gradualmente, de modo a fornecer aos investidores e aos mercados uma estrutura clara e previsvel para o planejamento dos investimentos futuros. A segunda opo limitar e negociar (cap and trade). Nesse caso, o governo define um limite geral de emisses e distribui quotas de emisso negociveis. Aqueles que conseguirem emitir menos que o permitido, podero negociar no mercado as quotas excedentes, que sero adquiridas por aqueles que ultrapassarem o limite para as suas emisses77. Os mercados de carbono so importantes na transio para uma economia de baixo carbono, mas no so suficientes. O papel regulador do Estado e o seu apoio ao desenvolvimento de tecnologias pouco intensivas em carbono tambm so decisivos. Vrios so os campos em que o Estado pode e deve assumir as suas responsabilidades: estmulo ao uso de energias renovveis; incentivos a programas de eficincia energtica; investimento em transporte pblico de qualidade; desenvolvimento de tecnologias especficas, como Captura e Armazenamento de Carbono (Carbon Capture and Storage CCS); e controle do desmatamento (mais importante fonte de emisses no caso brasileiro); entre outras78. Na esfera internacional, o Estado deve defender a remoo de subsdios a indstrias ineficientes do ponto de vista de emisses de GEE e a eliminao de taxas de importao incidentes sobre bens e servios pouco intensivos em carbono. O caso da taxao das importaes de etanol brasileiro emblemtico. A remoo das taxas de importao sobre esse combustvel renovvel no apenas beneficiaria o Brasil, mas contribuiria sobremaneira para a mitigao da mudana do clima. Alm disso, a cooperao internacional para a transferncia de tecnologias limpas e de recursos financeiros novos e adicionais contribuiria para aumentar os nveis de eficincia nos pases em desenvolvimento, a fim de evitar que estes sigam o mesmo padro insustentvel de desenvolvimento trilhado pelos pases atualmente desenvolvidos79. Em virtude da inrcia dos sistemas climticos80, mesmo os mais diligentes e eficazes esforos de mitigao no seriam capazes de evitar as consequncias da mudana do clima. Ainda que as emisses de GEE cessassem imediatamente e por completo, o que obviamente no ocorrer, as temperaturas mdias do planeta subiriam 0,6oC at 210081. Assim, mostra-se imprescindvel estabelecer e implementar estratgias de adaptao aos efeitos das alteraes climticas. Vale lembrar a dupla injustia da mudana global do clima: os pases pobres, justamente aqueles que tm menor capacidade institucional e menos recursos financeiros e tecnolgicos para fazer frente mudana do clima, sero os mais afetados pelas consequncias desse fenmeno, para o qual pouco contriburam.
Idem, p. 11. Idem, pp. 11-13. 79 Idem, p. 12. 80 Conforme visto no Item 4. 81 IPCC, 2007a, p. 19
77 78

27

PARTE I

Mais uma vez, assume especial importncia a cooperao internacional para a construo de capacidades nos pases em desenvolvimento e para a transferncia de recursos financeiros novos e adicionais e de tecnologias limpas dos pases ricos para os pobres. Essa desigualdade se reproduz em mbito nacional. As regies que sofreram os efeitos mais intensos da mudana do clima so a Nordeste e a Norte. O aumento da aridez agravar processos de desertificao no Nordeste e provocar a savanizao de parte da floresta amaznica, justamente onde moram os brasileiros mais necessitados. Assim como na escala global, tambm no Brasil a mudana do clima intensificar processos migratrios das regies mais pobres e mais afetadas pelas alteraes climticas para o sul do pas, provocando inchao ainda maior das periferias das grandes cidades, com todos os efeitos negativos associados. Assim como as estratgias de mitigao, as de adaptao precisam ser consideradas em todos os aspectos do planejamento nacional e incorporadas a todas as polticas pblicas pertinentes, a fim de reduzir o impacto da mudana do clima sobre as populaes mais vulnerveis. Dentre os aspectos pertinentes para a adaptao, destacam-se, entre outros: Produo agrcola e segurana alimentar: desenvolver tecnologias adequadas e variedades vegetais e animais resistentes s novas condies climticas; Abastecimento de gua e segurana hdrica: gerenciar a oferta e a demanda de gua e reduzir o desperdcio; Infraestrutura: levar em considerao as novas condies climticas quando da implantao de obras de infraestrutura, como portos e usinas hidreltricas, por exemplo, e avaliar a necessidade de construo de estruturas de conteno do oceano nas zonas costeiras; Sade: melhorar a capacidade de atendimento dos sistemas de sade ante o agravamento de doenas tropicais, como malria e dengue; Fortalecimento institucional: melhorar a capacidade de resposta do Estado em especial a Defesa Civil em caso de eventos climticos extremos, como secas e inundaes, que sero cada vez mais intensos e frequentes. No intuito de articular as aes necessrias para a mitigao e a adaptao mudana do clima, foi editada a Lei no 12.187, de 29 de dezembro de 2009, que Institui a Poltica Nacional sobre Mudana do Clima PNMC e d outras providncias. A Lei apresenta definies, princpios, objetivos, diretrizes, instrumentos e instrumentos institucionais da Poltica. Entre os instrumentos mais importantes, figuram o Plano Nacional de Mudana do Clima82 e o Fundo Nacional sobre Mudana do Clima, institudo pela Lei no 12.114, de 9 de dezembro de 200983. A PNMC muito recente e ainda no se pode verificar seus resultados prticos. Embora o art. 11 determine que os princpios, objetivos, diretrizes e instrumentos das polticas pblicas e programas governamentais devero compatibilizar-se com os princpios, objetivos, diretrizes e instrumentos desta Poltica Nacional sobre Mudana do Clima, a Lei parece carecer de mecanismos que imponham a sua aplicao.
82 Disponvel em http://www.mma.gov.br/sitio/index.php?ido=conteudo.monta&idEstrutura=141&idC onteudo=7466 (Acesso em 14/9/2010). 83 Disponvel em http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2007-2010/2009/Lei/L12114.htm (Acesso em 14/9/2010).

28

AGRICULTURA E MEIO AMBIENTE

A PNMC foi apreciada pelo Congresso com extrema agilidade, em virtude da iminente participao brasileira na COP-15. Preocupado com as presses internacionais para que pases emergentes assumissem metas obrigatrias de reduo de emisses de GEE, o Governo articulou a votao urgente da Poltica, a fim de demonstrar seu empenho na luta contra a mudana do clima naquela Conferncia das Partes. A maior inovao da Lei foi introduzida no Senado Federal e est consubstanciada no art. 12. Segundo o dispositivo, o Pas adotar o compromisso nacional voluntrio de conduzir aes de mitigao das emisses de GEE, com vistas em reduzir entre 36,1% e 38,9% suas emisses projetadas at 2020. Por emisses projetadas, entenda-se as decorrentes da trajetria de desenvolvimento caso nenhuma medida adicional fosse tomada em relao s emisses de GEE. De acordo com o pargrafo nico do mesmo artigo, a projeo das emisses para 2020 e o detalhamento das aes para alcanar esse objetivo sero dispostos por decreto, tendo por base o segundo Inventrio Brasileiro de Emisses e Remoes Antrpicas de Gases de Efeito Estufa no Controlados pelo Protocolo de Montreal, a ser concludo em 2010. Um ltimo aspecto a salientar refere-se reforma do Cdigo Florestal (Lei no 4.771, de 15 de setembro de 1965), em pauta no Congresso Nacional. Um das principais propostas dessa reforma consiste na reduo das reas de preservao permanente (APP) e reserva legal. As APP possuem a funo ambiental de preservar os recursos hdricos, a paisagem, a estabilidade geolgica, a biodiversidade, o fluxo gnico de fauna e flora, proteger o solo e assegurar o bem-estar das populaes humanas84. Tais atributos justificam a sua proteo integral, ou seja, a vedao de toda e qualquer supresso vegetal, exceto em caso de utilidade pblica ou de interesse social, devidamente caracterizados e motivados em procedimento administrativo prprio, quando inexistir alternativa tcnica e locacional ao empreendimento proposto85. J a reserva legal destina-se ao uso sustentvel dos recursos naturais, conservao e reabilitao dos processos ecolgicos, conservao da biodiversidade e ao abrigo e proteo de fauna e flora nativas86. Sua vegetao no pode ser suprimida, apenas utilizada sob regime de manejo florestal sustentvel87. Acreditamos que a reduo das referidas reas induzir um forte movimento de remoo da vegetao principalmente na Amaznia, o que aumentar muito as emisses nacionais de GEE. Considerando que as principais fontes de emisses, no caso brasileiro, so o desmatamento e as queimadas, estimular a supresso vegetal na Amaznia contradiz os objetivos declarados na PNMC e vai na contramo dos esforos mundiais de conteno da mudana do clima. Alm disso, a reforma da legislao nos termos em que est proposta produzir perda de biodiversidade e poder prejudicar sobremaneira as condies de vida dos habitantes da floresta. Nenhum crescimento econmico resultante dessa medida poderia, portanto, ser classificado como desenvolvimento, segundo a concepo adotada neste trabalho. Referncias bibliogrficas
BRASIL (1965). Lei no 4.771, de 15 de setembro de 1965. Disponvel em: <https://www.planalto.gov.br/ ccivil_03/Leis/L4771.htm>. Acesso em 6 ago 2008. Lei no 4.771, de 15 de setembro de 1965, art. 1o, 2o, II. Idem, art. 4o. 86 Idem, art. 1o, 2o, III. 87 Idem, art. 16, 2o.
84 85

29

PARTE I

______ (2009). Lei no 12.114, de 9 de dezembro de 2009. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ ccivil_03/_Ato2007-2010/2009/Lei/L12114.htm>. Acesso em 14 set 2010. ______ (2009). Lei no 12.187, de 29 de dezembro de 2009. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ ccivil_03/_Ato2007-2010/2009/Lei/L12187.htm>. Acesso em 14 set 2010. CMMAD (1991) Comisso Mundial sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento. Nosso Futuro Comum (2a Ed.). Rio de Janeiro: Editora da Fundao Getlio Vargas (430 p.). COP-15 (2009) 15o Conferncia das Partes. Report of the Conference of the Parties on its fifteenth session, held in Copenhagen from 7 to 19 December 2009 Addendum Part Two: Action taken by the Conference of the Parties at its fifteenth session. Disponvel em: <http://unfccc.int/resource/docs/2009/ cop15/eng/11a01.pdf>. Acesso em 14 set 2010. IPCC (2007a). Mudana do Clima 2007: a Base das Cincias Fsicas. Sumrio para os Formuladores de Polticas e Contribuio do Grupo de Trabalho I para o Quarto Relatrio de Avaliao do Painel Intergovernamental sobre Mudana do Clima. Disponvel em: <http://www.mct.gov.br/upd_blob/0015/15130.pdf>. Acesso em 14 set 2010. IPCC (2007b). Mudana do Clima 2007: Impactos, Adaptao e Vulnerabilidade Mudana do Clima. Sumrio para os Formuladores de Polticas e Contribuio do Grupo de Trabalho II ao Quarto Relatrio de Avaliao do Painel Intergovernamental sobre Mudana do Clima. Disponvel em: <http://www.mct.gov.br/ upd_blob/0015/15131.pdf>. Acesso em 14 set 2008. IPCC (2007c). Mudana do Clima 2007: Mitigao da Mudana do Clima. Sumrio para os Formuladores de Polticas e Contribuio do Grupo de Trabalho III ao Quarto Relatrio de Avaliao do Painel Intergovernamental sobre Mudana do Clima. Disponvel em: <http://www.mct.gov.br/upd_blob/0024/24520.pdf>. Acesso em 14 set 2008. LAGO, A. A. C. do (2007). Estocolmo, Rio, Joanesburgo O Brasil e as Trs Conferncias Ambientais das Naes Unidas. Braslia: Instituto Rio Branco; Fundao Alexandre de Gusmo, 2007 (276 p.). ONU (1992). Organizao das Naes Unidas: Conveno-Quadro das Naes Unidas sobre Mudana do Clima. Disponvel em: <http://www.mct.gov.br/upd_blob/0005/5390 .pdf>. Acesso em 14 set 2008. ONU (1997). Organizao das Naes Unidas: Protocolo de Quioto. Disponvel em: <http://www.mct.gov. br/upd_blob/0012/12425.pdf>. Acesso em 14 set 2008. PNUD (2007) Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento. Relatrio de Desenvolvimento Humano 2007/2008 Combater as Alteraes Climticas: Solidariedade num Mundo Dividido. Disponvel em: <http://hdr.undp.org/en/media/ HDR_20072008_PT_complete.pdf>. Acesso em 14 set 2010. RIBEIRO, W. C. (2008) A Ordem Ambiental Internacional (2a Ed.). So Paulo: Editora Contexto (176 p.). RICUPERO, R. (2008). De Bali a Copenhague: o futuro do regime internacional sobre mudana do clima. Poltica Externa. v. 16, no 4, pp. 51-64. SACHS, I. (2002) Caminhos para o Desenvolvimento Sustentvel (4a Ed.). Rio de Janeiro: Garamond (96 p.). SACHS, I. (2008) Desenvolvimento: Includente, Sustentvel, Sustentado. Rio de Janeiro: Garamond (152 p.). SERRES, M. (1991) O Contrato Natural. Rio de Janeiro: Nova Fronteira (142 p.). SIMES, A. C. A. et. al. (2006). Regime Internacional de Mudanas Climticas: Mecanismos Econmicos e Cooperao Internacional. In: DALLARI, P. B. de A. (Coord.) Temas Contemporneos de Relaes Internacionais. So Paulo: Lex Editora, 2006. pp. 307-351. STERN, N. (2006a). Aspectos Econmicos das Mudanas Climticas Sumrio Executivo. Disponvel em: <http://www.hm-treasury.gov.uk/d/148906b_LONG_Executive_Summary _PORTUGUESE_(BRAZIL).pdf>. Acesso em 14 set 2010.

30

AGRICULTURA E MEIO AMBIENTE

______ (2006b). The Economics of Climate Change Summary of Conclusions. Disponvel em: < http:// www.hm-treasury.gov.uk/media/3/2/Summary_of_ Conclusions.pdf>. Acesso em 6 ago 2008. VARGAS, E. V. (2008). A Mudana do Clima na Perspectiva do Brasil. Revista Interesse Nacional. Ano 1, Edio 1, Abr a Jun 2008. pp. 45-55. Disponvel em: http://www.interessenacional.com/artigos-integra. asp?cd_artigo=14 (Acesso em 1o de abril de 2009). VEIGA, J. E. da. (2008) Desenvolvimento Sustentvel: O Desafio do Sculo XXI (3a Ed.). Rio de Janeiro: Garamond (220 p.).

31

tica e pragmatismo
O dilema dos Organismos Geneticamente Modificados (OGM) e o papel do Parlamento*

Fernando Lagares Tvora Engenheiro Civil e Mestre em Economia do Setor Pblico, pela Universidade de Braslia, Brasil. Ingenieur (Ir.), MSc in Management, Economics and Consumer Studies, pela Wageningen University, Holanda. Consultor Legislativo do Senado Federal. E-mail: tavora@senado.gov.br
* Verso revisada do trabalho The adoption of Genetically Modified Organism (GMO) on crops: ethics versus pragmatism, elaborado pelo autor no curso Food Ethics do Programa MSc Programme Mangement, Economics and Consumer Studies, promovido pela Universidade de Wageningen, na Holanda.

AGRICULTURA E MEIO AMBIENTE

1. Introduo

88

O presente trabalho estuda a possibilidade de criao de um tributo a incidir sobre organismos geneticamente modificados (OGM) ou, alternativamente/complementarmente, de alocao oramentria para constituio de um fundo. Os recursos financeiros obtidos seriam usados em caso de perdas inesperadas decorrentes de plantio de organismos transgnicos ou, ainda, para o fomento da preservao ambiental (por exemplo, combate perda de diversidade de espcies). Para enfrentar a controvrsia que envolve a utilizao de OGM, o presente trabalho, na seo 2, faz a caracterizao do dilema tico que circunda o plantio de OGM. A seo 3 expe, sinteticamente, o arcabouo terico para lidar com dilemas ticos. A seo 4 examina possveis tratamentos para o dilema envolvido no plantio de transgnicos e, em seguida, a seo 5 discute o monitoramento da possvel escolha a ser adotada e algumas questes jurdicas relacionadas ao tema. A seo 6 apresenta ponderaes adicionais sobre a criao de mecanismo de compensao ambiental. Por fim, a seo 7 encerra as concluses e comentrios finais do trabalho.

2. Caracterizao do dilema tico


Nos ltimos anos, muitos pases tm enfrentado o desafio da aplicao de novas tecnologias, questo que se revela ainda mais sensvel na rea de alimentos. No por outra razo, o uso de organismos geneticamente modificados (OGM) tem se apresentado como sendo um dos mais controversos temas. Existem prs e contras envolvendo esse debate. ntido que os OGM propiciam mais lucros e so de mais fcil aplicao na maioria das culturas agrcolas. Por outro lado, como os seus efeitos ainda no foram completamente testados, os riscos eventualmente decorrentes de sua utilizao no so integralmente conhecidos. Realmente, no h, at o presente momento, nem pesquisas provando que os OGM podem causar danos ao ecossistema (incluindo o ser humano, obviamente) nem estudos demonstrando que a sua aplicao inteiramente segura. McGloughlin (2002) afirma que a biotecnologia possivelmente a nica forma de atender demanda crescente por alimentos de um mundo em franca expanso. Por outro lado, Altieri & Rosset (2002) discordam desse pensamento, afirmando que as causas reais da fome so pobreza, desigualdade social e falta de acesso comida e terra. Em adio, pensam que a maioria das inovaes em biotecnologia agrcola tem por fundamento a busca de lucro, em vez da necessidade humana. McGloughlin (2002), por sua vez, argi tambm que o slogan de que h riscos de se comer alimento da bioengenharia alarmista. Altieri & Rosset (2002) entendem que ningum pode prever corretamente os efeitos do uso de OGM e que a rotulagem inapropriada pode eximir corporaes de responsabilidade.

88 Pelas sugestes apresentadas a uma verso preliminar deste texto, agradecimentos aos Consultores Legislativos Caetano Ernesto Pereira, Raphael Borges Leal de Souza, Marcos Mendes, Gustavo Taglialegna e Rogrio de Melo Gonalves, que esto isentos de qualquer impreciso remanescente.

35

PARTE I

Do ponto de vista prtico, alguns pases podem se valer da tecnologia de produo de organismos geneticamente modificados no s para aumentar a competitividade comercial, mas tambm para reduzir a fome e a pobreza. Em certa extenso, o Brasil utiliza essa estratgia. Essa polmica de fato complexa, mas se um pas no tiver condies de expandir sua produo em condies de restrio, a tarefa de combater a pobreza e a fome ficar mais difcil. Ademais, no se pode negligenciar que pases pioneiros na aplicao dessa tecnologia podem desenvolver vantagens comparativas que no poderiam ser de fcil obteno no futuro. O Estado brasileiro adotou uma posio no sentido de se autorizar o plantio de transgnicos por meio da aprovao da Lei no 11.105, de 2005 (Lei de Biossegurana)89, que regulamenta o art. 225 da Constituio Federal (CF) de forma mais ampla, considerando os novos avanos na tecnologia aplicada para a produo agrcola. Com essa deciso, juntamente com os Estados Unidos da Amrica (EUA), Argentina, Canad, o Brasil passou a ser um dos grandes produtores de cultura biotecnolgica e tambm a ter amparo legal para exportar produtos transgnicos para todo o mundo (vide os principais produtores mundiais de OGM na Tabela 1). Por outro lado, o Pas passou a ser alvo de maior controle para garantia da segurana dos cidados dos pases importadores. Com efeito, passou tambm a enfrentar, por alguns mercados, rejeio soja transgnica que muitos argumentam se assemelha a barreiras no-tarifrias. Na Europa, h um sentimento de restrio a produtos OGM. Muitas vezes sob o argumento de que os pases no realizam boas prticas e, tambm, de que os Estados no esto preparados para recompor os danos ambientais ou obrigar o responsvel a tomar tal providncia.

3. Anlise tica simplificada90


Uma anlise de custo-benefcio simples indica que o uso da tecnologia transgnica apresenta vantagens. Os lucros so relativamente altos quando comparados com o sistema tradicional (vide Tabela 2 para uma noo da reduo de custo e impacto na renda das fazendas para o caso da soja transgnica). De acordo com Brookes & Barfoot (2006), a diminuio de custo por hectare se deve reduo combinada da aplicao de herbicida, do nmero de pulverizaes, do uso de trabalho e de maquinaria. Caso a tecnologia no tivesse sido utilizada, argumenta-se que a renda total da agricultura brasileira, sem o uso dos OGM, em 2005, seria US$ 538,4 milhes menor. Mas pode existir um custo oculto, que incerto e no computado e envolve a possibilidade de algum dano srio vir a ser produzido para a natureza ou a sade humana. Portanto, qualquer anlise dessa ordem (custo-benefcio) pode ser considerada limitada. Os ambientalistas no a aceitariam.
89 Lei no 11.105, de 24 de maro de 2005, que regulamenta os incisos II, IV e V do 1o do art. 225 da Constituio Federal, estabelece normas de segurana e mecanismos de fiscalizao de atividades que envolvam organismos geneticamente modificados OGM e seus derivados, cria o Conselho Nacional de Biossegurana CNBS, reestrutura a Comisso Tcnica Nacional de Biossegurana CTNBio, dispe sobre a Poltica Nacional de Biossegurana PNB, revoga a Lei no 8.974, de 5 de janeiro de 1995, e a Medida Provisria no 2.191-9, de 23 de agosto de 2001, e os arts. 5o, 6o, 7o, 8o, 9o, 10 e 16 da Lei no 10.814, de 15 de dezembro de 2003, e d outras providncias. 90 Para um aprofundamento sobre tica alimentar, sugere-se consultar Korthals (2004), e sobre teoria da sociedade do risco, a leitura de Beck (2008).

36

AGRICULTURA E MEIO AMBIENTE

Tabela 1 rea Mundial de Plantio Biotecnolgico, 2007 Posio 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 EUA Argentina Brasil Canad ndia China Paraguai frica do Sul Uruguai Filipinas Austrlia Espanha Mxico Colmbia Chile Frana Honduras Repblica Tcheca Portugal Alemanha Eslovquia Romnia Polnia Pas rea (milhes hectares) 57,7 19,1 15,0 7,0 6,2 3,8 2,6 1,8 0,5 0,3 0,1 0,1 0,1 <0,1 <0,1 <0,1 <0,1 <0,1 <0,1 <0,1 <0,1 <0,1 <0,1 Plantio biotecnolgico Soja, milho, algodo, canola, abobrinha, mamo, alfafa Soja, milho, algodo Soja, algodo Canola, milho, soja Algodo Algodo, tomate, lamo, petnia, mamo, pimenta Soja Milho, soja, algodo Soja, milho Milho Algodo Milho Algodo, soja Algodo, cravo Milho, soja, canola Milho Milho Milho Milho Milho Milho Milho Milho

Fonte: James (2007).

Uma anlise utilitarista poderia tambm indicar um benefcio positivo. A ideia do maior bem-estar possvel para o maior nmero de pessoas coerente para pases em desenvolvimento, que precisam produzir mais para reduzir a fome e criar excedentes para a exportao. Essa concepo tica entende que o valor moral de uma ao determinado por sua contribuio para a utilidade global. A ao e distribuio dos benefcios sempre so calculadas. No entanto, essa concluso, com muito menos clareza do que a resultante da anlise anterior, encerra dificuldades, na medida em que um profundo debate sobre a valorao do benefcio para os diversos grupos interessados no se revela de fcil encaminhamento. Vrios setores da sociedade no aceitariam o argumento utilitarista (por exemplo, algumas classes de trabalhadores familiares rurais, que teriam sua renda deteriorada por impossibilidade de acesso tecnologia de OGM). 37

PARTE I

Tabela 2 Impacto do Uso de Soja Transgnica no Brasil, 1997-2005 Ano 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 Reduo de custos (US$/ha) 38.80 42.12 38.76 65.32 46.32 40.00 77.00 88.00 74.00 Impacto na renda das fazendas (US$ milhes) 3.8 20.5 43.5 43.7 58.7 66.7 214.7 377.6 538.4

Fonte: Brookes & Barfoot (2006). Elaborao pelo autor.

Numa anlise deontolgica, entendemos que os OGM tambm no seriam aceitos. Essa uma concepo tica que tem o foco na correo ou falha das aes em oposio correo ou erro das consequncias. O imperativo categrico (cada deciso seria tomada como se fosse se tornar uma regra geral) no admite que seja posto em risco o meio ambiente ou os seres humanos, em hiptese alguma. As decises morais so decises livres de acordo com essa anlise. Seria a aplicao do princpio da precauo stricto sensu. Fazendeiros, parcela do governo e de setores da indstria poderiam no aceitar o argumento deontolgico como justificador. A anlise deliberativa poderia trazer novas ideias e solues para esse debate. Sob o ponto de vista tico, Korthals (2004), citando Mephan (1996), entende que quatro princpios devem ser seguidos para a implementao dessa estratgia: 1) o direito de escolha e informao deve ser respeitado; 2) a diviso de risco deve ser auspiciosa; 3) no devem ser infligidos danos aos seres humanos e ao meio-ambiente; 4) a deciso deve contribuir para o bem estar de todos. Na prtica, esse tipo de debate muito difcil de ser feito no seio da sociedade. Com mais de 180 milhes de habitantes e com regies de caractersticas completamente diferentes, h uma tendncia de se reproduzir o antagonismo entre ambientalistas e agricultores, tornando a formao do consenso, em consequncia, muito difcil. Beck (2008) argumenta, em linhas gerais, que quanto mais a sociedade amplia seu conhecimento, mais toma cincia dos riscos que enfrenta e mais dificuldade enfrenta para adotar decises sobre questes polmicas como a que se apresenta. Em sua teoria da sociedade do risco, Beck (2008) caracteriza as percepes do risco global como segue: 1. Des-localizao: suas causas e consequncias no so limitadas a uma posio ou a um espao geogrfico elas so, em princpio, onipresentes; 2. Incalculabilidade: suas consequncias so, em princpio, incalculveis; no fundo, uma questo de riscos hipotticos, que, no obstante, so baseados na falta de conhecimento induzida pela cincia e dissidncia normativa; 38

AGRICULTURA E MEIO AMBIENTE

3. No-compensabilidade: o sonho de segurana da primeira modernidade foi baseado na utopia cientfica de tornar as consequncias inseguras e os perigos das decises sempre mais controlveis; acidentes poderiam ocorrer, contanto que, e porque, fossem considerados compensveis...91 Entre os muitos argumentos defendidos pelo autor, o fato de se precaver continua consistente com a funo estatal e vem ao encontro da ideia que ser defendida nas sees seguintes, de que a sociedade, por seus melhores instrumentos, deve minorar sua exposio ao nvel de perigo: face produo de incertezas manufaturadas insuperveis, a sociedade, mais do que nunca, confia e insiste na segurana e no controle (Beck, 2008). Por certo, o controle das decises se mostra, por um lado, fator preponderante para correes de desvios, e, por outro, mecanismo de evoluo das polticas pblicas desenvolvidas por uma sociedade. Num contexto em que se procura defender os produtos agropecurios de barreiras consideradas injustas e, ao mesmo tempo, garantir a sade e o bem-estar da populao, alm da integridade do meio ambiente, a tese de que os custos polticos da omisso so muito mais elevados do que os custos do exagero, defendida por Beck (2008), se mostra atual. Aliando as teorias tico-filosficas com as consideraes de Beck (2008), procuraremos argumentar, a seguir, que o Estado deve atuar segundo o melhor conhecimento e levando em conta os riscos envolvidos, valendo-se da racionalidade e considerando o princpio da precauo na medida correta de sua ponderao.

4. Processo de tomada de deciso


Em obra publicada em 2001, Fresco afirmou que os OGM tinham aumentado a produo em algumas culturas, mas que as evidncias (existentes naquele momento) sugeriam que a tecnologia tinha poucos desafios para uso em pases em desenvolvimento. Ela disse tambm (em 2001) que a falta de percepo de benefcios para consumidores e incerteza quanto segurana tinham limitado a aplicao da biotecnologia em pases desenvolvidos. Somente alguns anos depois, a realidade j completamente diferente. Os EUA tm plantado maciamente transgnicos. No Brasil, o Presidente da Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria (EMBRAPA) afirmou que, em trs anos, 90% da soja brasileira seria constituda de OGM (Gazeta Mercatil, 2007-A). O impacto para o mundo enorme, porque o Brasil responde por 60% da exportao mundial dessa commodity (Gazeta Mercatil, 2007-B). As anlises de custo-benefcio e utilitria no so apropriadas para lidar com esse dilema. Por outro lado, as anlises deontolgica e deliberativa poderiam ser utilizadas para no aceitar o uso de OGM. Mas essa fcil soluo poderia esconder um enorme custo de oportunidade, que significa possvel perda de crescimento econmico e cientfico. Korthals (2004) destaca que dilemas nunca podem ser realmente resolvidos e que, sob certo ponto de vista, as decises sero sempre erradas. Esse pensamento aplicase perfeitamente ao caso dos OGM.
91

Baseado em traduo livre. O item 3 foi coletado parcialmente.

39

PARTE I

McGoughlin (2002) apresenta algumas razes pelas quais a produo de OGM sofreu expanso: entre outros benefcios, essa tecnologia i) reduz a necessidade de aplicao de produtos qumicos, ii) aumenta rendimentos e iii) reduz a necessidade de trabalho. O princpio da precauo poderia pr a sociedade confortvel do ponto de vista ticofilosfico, banindo os OGM. No entanto, o atraso tecnolgico se instalaria, perdendo-se, ao mesmo tempo, um instrumento para ampliar a produo e reduzir a m-nutrio e pobreza. Ademais, novas formas de diminuir o uso de fertilizantes e pesticidas poderiam no ser desenvolvidas, caso os OGM estivessem proibidos. Importante destacar que a melhoria nutricional e projetos para criao de futuras vacinas a partir da manipulao de genes de alimentos (por exemplo, de banana92) ficariam inviabilizados. A FAO (2003) reconhece que a deciso tica responsvel demanda a utilizao do melhor conhecimento disponvel e de cincia das incertezas relevantes envolvidas. A anlise de especialistas no assume a noo de risco-zero e de que s vezes a melhor ao preventiva cuidadosamente controlada, monitorada e desenvolvida em passos posteriores. Considerando todas essas questes, a deciso brasileira tomada com a aprovao da Lei no 11.105, de 2005, guarda consonncia com princpios tico-filosficos93. Entendemos, nessa linha, que o Parlamento o frum apropriado para esse debate, porquanto nele todos os atores envolvidos podem se pronunciar e fazer representar, de modo que as decises adotadas apresentaro feies tpicas de um Estado democrtico de direito. Entendemos, tambm, que, como o consenso no mbito da sociedade se mostra uma soluo difcil, decises envolvendo essa matria devem poder contar com a contribuio do Poder Executivo, dado o nvel tcnico que a cerca. Como preconizado, mecanismos para monitorar incertezas ocultas devem ser desenvolvidos, a fim de que uma gesto responsvel possa ser exercida, assim como precisam ser criados instrumentos para correo de danos ambientais decorrentes da produo de transgnicos.

5. Monitoramento da escolha
A FAO (2003) recomenda a participao deliberativa de toda a sociedade no que concerne ao plantio de OGM, incluindo a comunicao de potenciais benefcios, riscos e incertezas. Esse poderia ser um bom caminho para controlar os efeitos do uso dessa tecnologia, desde a sua introduo at o produto final. A utilizao de institutos especializados para controlar e divulgar relatrios sobre o desenvolvimento da tecnologia dos transgnicos poderia tambm ajudar nesse processo. A FAO (2001) ressalta como essenciais as seguintes questes-chave para consideraes ticas por partes dos consumidores: segurana alimentar, impacto ambiental, riscos e benefcios percebidos, transparncia, accountability94 e isonomia.
92 Science News (2007) argumenta que a banana tem surgido como a melhor candidata para vacinar milhares de pessoas em pases em desenvolvimento contra hepatite B. 93 Como nos dispositivos que, por um lado, visam a dotar o pas de condies para abastecimento do mercado interno e externo, e, por outro, procuram evitar que o Pas fique defasado tecnologicamente. Ademais, h clara tentativa de aplicao do princpio da precauo. 94 De acordo Wikipdia (2010), o termo no dispe de traduo exata para o portugus, mas remete obrigao de membros de um rgo administrativo ou representativo de prestar contas a instncias contro-

40

AGRICULTURA E MEIO AMBIENTE

Altieri & Rosset (2002), por sua vez, destacam que presses internacionais destinadas ao crescimento do mercado e dos lucros podem levar a uma expanso do plantio transgnico, sem consideraes apropriadas de impacto de longo prazo para pessoas e ecossistema. J McGloughlin (2002) ressalta que mais estudos so necessrios para aumentar a evidncia emprica existente de que os OGM sejam seguros e ainda para pr riscos e benefcios em correta perspectiva. Considerando as melhores recomendaes para encaminhamento da questo ticofilosfica, o problema deve ser divido em duas partes. No nvel interno, aqueles que discordam do plantio de transgnicos devem respeitar a deciso do povo, externada na forma da Lei no 11.105, de 2005, e, caso decidam reagir aos OGM, devem faz-lo por meio dos instrumentos legais para alterao ou, no limite, revogao da lei, ou, ainda, mediante aes no mbito do Poder Judicirio. No nvel externo, o Estado deve se contrapor a aes que estabeleam barreiras notarifrias aos produtos transgnicos, porquanto vem seguindo os ditames da FAO (2001) e estabeleceu uma Poltica Nacional de Biossegurana (PNB), tendo criado, nessa esteira, o Conselho Nacional de Biossegurana (CNBS) e a Comisso Tcnica Nacional de Biossegurana (CTNBio). Com essas aes, a poltica tecnolgica para essa rea pode ser tratada apropriadamente. Restam sem resposta especfica, no entanto, os casos de danos ambientais e a criao de mecanismos de preservao de espcies. Caso o produtor rural utilize corretamente a tecnologia, respeitando rigorosamente a Lei no 11.105, de 2005, e legislao correlata, e algum dano ocorra com o uso da tecnologia de OGM, ele estaria muito provavelmente isento de responsabilidade especfica95. Caso haja algum desvio, sua responsabilidade haver de ser apurada em processo judicial, que pode ser de longa durao. Alm dessa dificuldade, outra, j superada, concerniu na determinao de rgo especfico do Estado com competncia para autorizar o plantio de OGM no Pas. A ttulo de exemplo, em 1999, a organizao Greenpeace, juntamente com outras organizaes no-governamentais, obteve na justia medida liminar que proibia o plantio e a venda de OGM no Brasil. Em sntese, a base da deciso estava calcada na contestao de que a CTNBio no teria competncia para autorizar o plantio de OGM sem o devido Estudo de Impacto Ambiental (EIA). Em virtude de recurso contra a deciso interposto junto ao Tribunal Regional Federal da 1a Regio (TRF1)96 pela empresa Monsanto e pela Unio, a matria ficou suspensa, dada
ladoras ou a seus representados. 95 Nesse caso, para eventuais danos seriam aplicadas as regras gerais previstas no Cdigo Civil (arts. 186 e 927), bem como as regras constitucionais (art. 37, 6o, ou art. 225, 3o). Ressalte-se, todavia, que mesmo a aplicao dessas regras genricas no garante a responsabilizao do produtor que plantasse cultura transgnica. Com efeito, num processo judicial em que se discutisse a existncia de culpa, certamente se argumentaria pelo cumprimento de todas as prescries relativas utilizao da tecnologia de transgnicos impostas pelo Poder Pblico. Por outro lado, o 1o do art. 14 da Lei no 6.938, de 1981, que regulamento o art. 225 da Constituio Federal, institui que a responsabilizao pelo dano ambiental independe de culpa ( 1o Sem obstar a aplicao das penalidades previstas neste artigo, o poluidor obrigado, independentemente da existncia de culpa, a indenizar ou reparar os danos causados ao meio ambiente e a terceiros, afetados por sua atividade. O Ministrio Pblico da Unio e dos Estados ter legitimidade para propor ao de responsabilidade civil e criminal, por danos causados ao meio ambiente.) 96 Duas das aes analisadas foram: pela Justia Federal de Braslia Ao Civil Pblica n o 1998.34.00.027682-0/DF; pelo Tribunal Regional Federal da 1a Regio Apelao Cvel (em Ao Cautelar

41

a sua complexidade. Seria difcil exigir do Judicirio uma deciso clere em processo to controverso. Essa matria foi remediada com a aprovao de leis especficas para o plantio de soja transgnica das safras 2002/03, 2003/04 e 2004/05 (Leis nos 10.688, de 2003, 10.814, de 2003, 11.092, de 2004). Somente com a aprovao da Lei de Biossegurana a matria foi resolvida definitivamente. A caracterizao de Farias & Freitas (2006), descrita a seguir, sobre o processo de deciso em torno da polmica que envolve os OGM, mostra que o tema no pacfico e que mais aes devem ser tomadas. 1) A definio de qual o objeto desse caso representa um ponto relevante: evitar danos ao meio ambiente ou impactos ambientais, o que tem como premissa que os organismos geneticamente modificados so potencialmente causadores de significativo impacto ambiental; 2) A definio dos instrumentos jurdicos mais adequados para esta matria constitui um dos pontos mais debatidos neste caso. A controvrsia em torno dos OGM no Brasil tem estimulado uma discusso no mbito da justia constitucional a respeito do uso do Estudo Prvio de Impacto Ambiental (EPIA) para a gesto dos riscos ambientais. Considerando que se trata de um dos mais importantes instrumentos da poltica ambiental nacional, sua excluso das normatizaes jurdicas sobre OGM tem gerado reaes de vrios setores da sociedade e do governo, que temem que a exclusividade de uma viso tcnico-cientfica na gesto dessa matria, como ltima e definitiva razo, seja um obstculo aos princpios sociais e jurdicos que norteiam o desenvolvimento sustentvel, tais como o processo de licenciamento ambiental, de participao pblica no processo de deciso, o princpio da precauo e o da obrigatoriedade do EPIA como condio para liberao de OGM no ambiente; 3) As decises proferidas pelo Judicirio brasileiro impondo ao Poder Pblico Federal e s empresas demandadas a proibio do plantio e comercializao da soja transgnica Roundup Ready sem a realizao de Estudo de Impacto Ambiental, tiveram pouco ou nenhum impacto na regulao dessas prticas econmicas. Uma srie de omisses e a ausncia de critrios normativos explcitos desembocaram na situao consumada de plantios de soja transgnica pelo pas sem nenhum controle estatal, reforando a premissa de que h repetida tolerncia com aes que ferem a legalidade; 4) A legislao de biossegurana atual no se apresenta como instrumento eficaz de defesa ambiental ante expanso do capital que lucra com as biotecnologias. Embora no campo das lutas jurdicas as normas legais sejam interpretadas como instrumentos que impem limites e que regulam as relaes sociais, o presente caso nos sugere que a regulao prevalecente favorece ao capital industrial e que as normas legais chanceladas pelo Estado tendem a constituir-se em instrumentos que privilegiam interesses econmicos. Nesse sentido, no plano jurdico, ainda no se dispe de meios capazes de amenizar a discordncia entre os diversos setores envolvidos neste tema. A garantia de que a matria ser conduzida com maior insero da populao, considerando as experincias de organizao da sociedade civil, e no apenas com base em
Inominada) no 2000.01.00.014661-1/DF.

PARTE I

42

AGRICULTURA E MEIO AMBIENTE

decises puramente cientficas, seria fundamental para a construo de marco jurdico plural. Adicionalmente, o desvirtuamento que pode surgir em face do grande interesse econmico envolvido e a complexidade de se pr em prtica as decises emanadas pelo Poder Judicirio somente reforam a necessidade de se criarem mecanismos de controle que possam fazer frente a eventuais danos. S para ficar em um exemplo muitos poderiam ser apresentados , como poderiam ser destrudas milhes de toneladas de soja transgnica produzidas ilegalmente em um pas com milhes de pessoas vivendo abaixo da linha de pobreza? Portugal, de outra parte, escolheu criar um fundo para arcar com problemas que possam advir do plantio de OGM em seu territrio. O Governo portugus decidiu, por meio do art. 14 do Decreto-Lei no 160/2005, que regula o cultivo de variedades geneticamente modificadas, visando assegurar a sua coexistncia com culturas convencionais e com o modo de produo biolgico, pela criao de fundo de compensao para suportar eventuais danos de natureza econmica derivados da contaminao acidental do cultivo de variedades geneticamente modificadas, a ser financiado pelos produtores e entidades privadas envolvidos no respectivo processo produtivo. No entanto, os portugueses se preocupam em preparar o Estado para fazer frente s despesas de um eventual problema decorrente do plantio de OGM, valendo-se, para tanto, de recursos provenientes dos usurios e de empresas privadas, que, em ltima instncia, so os maiores beneficirios da aplicao dessa tecnologia. Essa uma linha de ao que o Estado brasileiro poderia adotar no s para se precaver contra um eventual dano, mas tambm para investir na preservao da diversidade de espcies e na proteo ambiental como um todo. Uma possvel ao do Estado, que j se revela urgente, poderia se dirigir ao controle de espcies exticas invasoras97. Matria do Jornal Valor Econmico, de 28 de abril de 2010, afirma que o impacto ambiental j alcana, nesse quesito, prejuzo da ordem de US$ 1,4 trilho. Essas espcies entram no Pas pelos meios de transportes, como navios, ou so introduzidas pelo homem, aqui encontrando condies favorveis para o desenvolvimento na maioria dos casos, elas no tm competidores naturais , alastrandose e tornando-se responsveis por desequilbrios nos ecossistemas, com significativo impacto nas atividades econmicas98. Outras situaes nas quais recursos estatais seriam imperiosos concernem aos acidentes de grande porte. Um vazamento de leo similar ao ocorrido na plataforma Deepwater Horizon, da Companhia British Petroleoum (BP), no Golfo do Mxico, poderia demandar recursos para a recuperao total do meio ambiente, inclusive de origem pblica, por anos. Alm disso, nunca demais frisar que o oramento para aes de meio ambiente passa pelo processo de contigenciamento oramentrio para cumprimento das metas fiscais de que trata a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF99). Ademais, fontes genunas para esse
97 Extica se refere ao fato de no ser a espcie originria da regio. Invasoras porque as espcies esto se expandindo. A aparente contradio no uso dos termos (espcies originrias invasoras) se justifica dessa forma. 98 A mesma fonte registra que o Governo Federal fez um diagnstico nacional, em 2009, que identificou 543 espcies exticas invasoras, sendo que 176 delas afetam a fauna e a flora terrestre, e 155 causam danos agricultura, pecuria e silvicultura. 99 Lei Complementar no 101, de 4 de maio de 2000, que estabelece normas de finanas pblicas voltadas para a responsabilidade na gesto fiscal e d outras providncias.

43

PARTE I

fim so de difcil criao. Portanto, j que h um risco associado, a destinao de parte dos recursos alavancados pela aplicao dessa tecnologia poderia tambm ser utilizada para a preservao do meio ambiente, que de interesse pblico. Apenas como exerccio de estimativa, consideremos uma taxa de 0,03%100 sobre a soja OGM comercializada e tomemos por base uma produo de soja estimada de cerca de 67,4 milhes de tonelada para a safra de 2009/10, sendo 90% transgnica, e, ainda, um preo estimado de US$ 363,64 por tonelada101. Nesse cenrio, a taxa arbitrada (0,03%) geraria uma contribuio de US$ 66,2 milhes para o fundo de compensao de danos eventuais (vide os clculos dessa estimativa na Tabela 3). Tabela 3 Estimativa da contribuio para compensao de eventuais danos ambientais Produo de soja, milhes tonelada Preo de soja, US$ por tonelada Porcentagem de soja transgnica Produo de soja transgnica, milhes tonelada Taxa da contribuio para preservao ambiental Valor da contribuio, US$ milhes
Fonte: Conab (2010), Gazeta do Povo (2010). Elaborao pelo autor.

67,39 363,64 90% 60,65 0,03% 66,17

De acordo com Brookes & Barfoot (2010), entre 1996 e 2008, os ganhos de renda dos produtores no mundo alcanaram US$ 52 bilhes, sendo metade dessa soma devida melhoria de rendimento das culturas e metade reduo de custos de produo (vide Tabela 4), sendo que, no Brasil, os ganhos foram estimados em US$ 2,82 bilhes. Tabela 4 Melhoria de renda rural no mundo por cultivo de culturas geneticamente modificadas
US$ milhes

Caracterstica do OGM Soja tolerante herbicida Milho tolerante herbicida Algodo tolerante herbicida Canola tolerante herbicida Milho resistente a insetos Algodo resistente a insetos Outros Total

Aumento na renda da fazenda em 2008 2.925,70 433,5 14,6 391,8 2.645,50 2.904,50 51,5 9.367,10

Aumento na renda da fazenda entre 1996 e 2008 23.342,00 1.896,00 855,8 1.829,20 8.344,20 15.612,70 162,1 52.042,00

Fonte: Brookes & Barfoot (2010). Elaborao pelo autor.

100 Taxa estipulada ad hoc sem uso de critrio tcnico. Outro percentual ou mtodo poderia ser adotado, a partir do debate democrtico. 101 O contrato para maio de 2010, que ocupa a primeira posio de entrega, rompeu a barreira dos US$ 10 por bushel (27,5 kg), o equivalente a US$ 22 a saca de 60 quilos, ou seja, US$ 363,64 por tonelada (Gazeta do Povo, 27 de abril de 2010).

44

AGRICULTURA E MEIO AMBIENTE

Ainda de acordo com Brookes & Barfoot (2010), a adoo de culturas transgnicas gerou uma produo adicional de 74 milhes de toneladas de soja e de 80 milhes de toneladas de milho (vide Tabela 5). Tabela 5 Produo adicional pelo cultivo de algumas culturas geneticamente modificadas
Milhes de toneladas

Cultura GM Soja Milho Algodo Canola Total

Produo adicional em 2008 10,1 17,1 1,8 0,6 29,60

Produo adicional entre 1996 e 2008 74,0 79,7 8,6 4,8 167,10

Fonte: Brookes & Barfoot (2010). Elaborao pelo autor.

Mesmo com o aumento da produo, o estudo aponta que os OGM proporcionaram uma reduo de uso de 352 mil toneladas de herbicidas e evitou uma emisso de 15,6 milhes de toneladas de dixido de carbono (CO2). So, sem dvida, benefcios substanciais, mas que no garantem a no-fragilizao da biodiversidade e tampouco provisionam recursos para fazer frente reduo do nmero de espcies ou para uma eventual reparao de dano ambiental, ainda mais em contexto de dificuldade de responsabilizao do Estado ou de produtores. Nesse sentido, a criao de um fundo compensatrio pode ser vista como uma espcie de seguro meio-ambiente, financiado pela taxao dos OGM, para correo de problemas ambientais mltiplos.

6. Ponderaes adicionais para criao de mecanismo de compensao ambiental


Cabe uma rpida considerao jurdica acerca do mecanismo apropriado para a criao da referida contribuio para compensao/preservao ambiental. A forma apropriada para instituio de um tributo com arrecadao destinada a atividades vinculadas ao meio ambiente parece relevante para o debate. A ideia de criao de um fundo compensatrio especfico encontra bice relacionado iniciativa da lei, que seria, a nosso ver, exclusiva do Poder Executivo. A apresentao de projeto de lei autorizativo para criao de fundo por iniciativa parlamentar seria igualmente inapropriada pelos motivos que se elencam a seguir. A Constituio, ao dispor sobre a competncia para a iniciativa de leis e sobre as atribuies do Presidente da Repblica (alnea e do inciso II do 1o do art. 61 combinada com o inciso VI do art. 84), determina que somente o Chefe do Poder Executivo pode propor lei que disponha sobre a criao e extino de rgos da Administrao Pblica, e que o Presidente pode, mediante decreto, dispor sobre a organizao e o funcionamento da Administrao Federal, quando no implicar aumento de despesa nem criao ou extino de rgos pblicos. 45

Alm desse fato-jurdico que a criao de um fundo equivale criao de rgo no mbito da Administrao, devendo, pois, ser objeto de lei cuja iniciativa incumbe ao Chefe do Poder Executivo , preciso mencionar que a instituio de um fundo tem repercusses inegveis sobre o processo oramentrio, que integra o Oramento Geral da Unio, de onde extrair os seus recursos. Ocorre que a Constituio brasileira prescreve, em seu art. 165, caput, que so de iniciativa do Presidente da Repblica as leis oramentrias. Assim, a nosso ver, no que se refere ao fundo compensatrio, sua criao por lei ordinria de iniciativa parlamentar realmente encontraria bice no ordenamento jurdico ptrio, embora a questo seja muito mais polmica. Efetivamente, conforme j manifestado pelo Supremo Tribunal Federal, a CF no veda, antes admite a criao de fundos nos trs Poderes102. Mas viciada, a teor da alnea e do inciso II do 1o do art. 61 da CF, a criao, pelo Legislativo, de fundo integrante da Administrao Pblica Federal e gerido pelo Poder Executivo. Assim, caberia ao Poder Legislativo apenas autorizar a criao do fundo, obedecendo ao comando do art. 167, inciso IX, da CF. Em face do exposto, afastamos a ideia de criao de fundo por iniciativa parlamentar. Entendemos, porm, que uma possvel soluo consiste na instituio de Contribuio de Interveno no Domnio Econmico (CIDE), o que demandaria somente uma lei ordinria, nos termos do art. 149 da Constituio Federal: Art. 149. Compete exclusivamente Unio instituir contribuies sociais, de interveno no domnio econmico e de interesse das categorias profissionais ou econmicas, como instrumento de sua atuao nas respectivas reas, observado o disposto nos arts. 146, III, e 150, I e III, e sem prejuzo do previsto no art. 195, 6o, relativamente s contribuies a que alude o dispositivo. (grifo nosso) A ideia de se criar uma contribuio econmica para o meio ambiente consentnea com os princpios gerais da atividade econmica, em especial o inscrito no inciso VI do art. 170 da Constituio Federal, transcrito a seguir: Art. 170. A ordem econmica, fundada na valorizao do trabalho humano e na livre iniciativa, tem por fim assegurar a todos existncia digna, conforme os ditames da justia social, observados os seguintes princpios: ............................................................................................................................................................... VI defesa do meio ambiente, inclusive mediante tratamento diferenciado conforme o impacto ambiental dos produtos e servios e de seus processos de elaborao e prestao; (Redao dada pela Emenda Constitucional no 42, de 19.12.2003) Com respeito apresentao de projetos de lei destinados criao de contribuio de interveno no domnio econmico, h dois em tramitao no Senado Federal: o Projeto de Lei do Senado (PLS) no 176, de 2000, e o PLS no 520, de 2007. O PLS no 176, de 2000, de autoria do Senador SRGIO ZAMBIASI prope, entre outras providncias, a criao de contribuio incidente sobre a importao e a comercializao de sucedneos manufaturados do fumo (Cide-Fumo), sendo a sua arrecadao destinada
102 Conforme deciso do Tribunal Pleno na Medida Cautelar da Ao Direta de Inconstitucionalidade no 2.123/ES, tendo como Relator o Ministro Marco Aurlio. Julgado ocorrido em 6/6/2001 e publicado na pgina 13 do Dirio da Justia da Unio em 31/10/2003.

PARTE I

46

AGRICULTURA E MEIO AMBIENTE

aos agricultores que vivem em funo da produo do tabaco e aos trabalhadores da indstria fumageira, para que busquem novas oportunidades. O PLS no 520, de 2007, de autoria do Senador GARIBALDI ALVES FILHO, prope a criao de contribuio incidente sobre a importao e a comercializao de bebidas alcolicas (Cide-lcool), sendo a sua arrecadao destinada obteno de recursos para o combate aos malefcios do consumo abusivo do produto. No caso em tela, a proposta de criao de uma CIDE Meio Ambiente incidente sobre a comercializao de produtos transgnicos poderia ser uma medida para aumentar a garantia de recuperao/preservao do meio ambiente, configurando-se uma proteo adicional aos cidados em face da permisso legal emitida pelo Estado.

7. Comentrios finais
Atualmente, so plantadas doze culturas de OGM (soja, milho, algodo, canola, abobrinha, mamo, alfafa, tomate, lamo, petnia, pimenta e cravo) em uma rea de mais de 115 milhes de hectares, sendo os maiores produtores, nessa ordem, EUA, Argentina, Brasil, Canad, ndia e China (vide Tabela 1). Forte debate sobre a segurana desses produtos e restries a eles feitas muitas vezes por meio de barreiras no-tarifrias, difceis de serem provadas florescem na conduo contempornea da matria. Este texto tentou fazer uma clere anlise tico-filosfica da deciso de se plantar transgnicos. Sem nos aprofundarmos na questo terica, argumentamos que o dilema no pode ser resolvido facilmente pelas anlises propostas (custo-benefcio, utilitarista, deontolgica e deliberativa), que nem sempre levam em conta o custo de oportunidade representado pela possvel perda de tecnologia e de instrumento de combate fome e gerao de riqueza. Argumentamos, tambm, que quanto mais a sociedade desenvolve conhecimento, mais tem condies de avaliar os riscos e, como consequncia, mais tem dificuldade de tomar decises (Beck, 2008). No entanto, muito embora a gerao futura no tenha espao para se pronunciar adequadamente, indicamos que a melhor soluo para lidar com o dilema a sua discusso no mbito democrtico do Parlamento. Tendo em vista que o Brasil deliberou pelo plantio de transgnico segundo as regras do estado democrtico de direito e tem sido diligente com as melhores prticas polticas, ticas e tecnolgicas, entendemos que qualquer barreira no-tarifria injusta e deve ser completamente rechaada pelo Pas, principalmente nos fruns de debate internacional. De todo modo, conquanto a Lei de Biossegurana preveja instrumentos de controle e acompanhamento do plantio de transgnicos, falta ainda um tratamento especfico para os casos de danos ambientais imprevisveis decorrentes da tecnologia de OGM, bem como a criao de mecanismo destinado preservao de espcies, que tendem a se reduzir com a utilizao de culturas transgnicas mais lucrativas, ou mesmo garantia de recursos para lidar, por exemplo, com perdas provocadas por espcies exticas invasoras. Finalmente, entendemos que a criao de um fundo compensatrio de danos (por iniciativa do Poder Executivo) ou de uma CIDE Meio Ambiente com recursos provenientes da comercializao de produtos OGM para enfrentar eventuais danos ambientais e, ainda, contribuir para a preservao da biodiversidade e do meio ambiente, seria recomendvel. 47

PARTE I

Bibliografia
ALTIERI, M. & Rosset, P. (2002) in Sherlock, R. & Morrey, J. (2002): Ethical Issues in Biotechnology. Lanham, Rowman & LitteflefieldSherlock, R. & Morrey, J. D. BECK, U. (2008) Risk Societys Cosmopolitan Moment, Lecture at Harvard University November 12th, 2008. Disponvel em: http://www.labjor.unicamp.br/comciencia/files/risco/ AR-UlrichBeck-Harvard.pdf. Acesso em: fevereiro de 2009. BRASIL. Presidncia da Repblica. Diversas Leis. Disponvel em: http://www.presidencia. gov.br/legislacao/. Acesso em: maro de 2009. BRASIL. Senado Federal. Projetos de Lei. Disponvel em: http://www.senado.gov.br/sf/. Acesso em: maro de 2009. BROOKES, G. and Barfoot, P. (2006) GM Crops: The First Ten Years Global Socio-Economic and Environmental Impacts. ISAAA Brief No. 36. ISAAA: Ithaca, NY. BROOKES, G. and Barfoot, P. (2010) GM crops: global socio-economic and environmental impacts 1996-2008. PG Economics Ltd: Dorchester, UK. Disponvel em: http://www.pgeconomics.co.uk. Acesso em: abril de 2010. CONAB. (2010) Central de Informaes Agropecurias. Disponvel em: www.conab.gov.br Acesso em: maio de 2010. FAO (2001): Genetically modified organisms, consumers, food safety and the environment. FAO Ethics series 2, Rome, 2001. Disponvel em www.fao.org. Acesso em: maro de 2007. FAO (2003): FAO/WHO Expert Consultation on the Safety Assessment of Foods Derived from Genetically Modified Animals, including Fish Rome, 1721 November 2003, disponvel em www.fao.org. Acesso em: maro de 2007. FARIAS, C. R. O., Freitas, D. (2006) Casos Jurdicos sobre Meio Ambiente: que contribuies podem oferecer ao Currculo Escolar? Disponvel em http://www.ufscar.br/ciecultura/doc/casos_juridicos.pdf. Acesso em: abril de 2010. FRESCO, L. (2001): Genetically Modified Organisms in Food and Agriculture: Where are we? Where are we going? Conference on Crop and Forest Biotechnology for the Future at Royal Swedish Academy of Agriculture and Forestry, Falkenberg, Sweden 16 to 18 September 2001, disponvel em www.fao.org. Acesso em: maro de 2007. Gazeta do Povo (2010) Chicago tem o melhor preo para a soja em trs meses, 27/4/2010. Gazeta Mercantil (2007-A) Soja OGM chegar a 90%, 6/2/2007. Gazeta Mercantil (2007-B) Pas vai exportar 60% da soja mundial, 22/2/2007. JAMES, C. (2007) Global Status of Commercialized Biotech/GM Crops: 2007. ISAAA Briefs No. 34. ISAAA: Ithaca, NY. KORTHALS, M. (2004) Before Dinner. Philosophy and Ethics of Food, Springer, 2004. MCGLOUGHLIN, M. (2002) in Sherlock, R. & Morrey, J. (2002): Ethical Issues in Biotechnology. Lanham, Rowman & LitteflefieldSherlock, R. & Morrey, J. D. PORTUGAL. Decreto-Lei no 160/2005, que regula o cultivo de variedades geneticamente modificadas, visando assegurar a sua coexistncia com culturas convencionais e com o modo de produo biolgico. Science News (2007) Toward a Banana-Based Vaccine For Hepatitis B. Disponvel em: http://www.sciencedaily. com/releases/2007/04/070430224426.htm Acesso em: agosto de 2010.

48

AGRICULTURA E MEIO AMBIENTE

Valor Econmico (2010) Espcies invasoras causam prejuzo de US$ 1,4 trilho, 28/4/2010. Wikipdia (2010). Enciclopdia Livre. Disponvel em: http://pt.wikipedia.org/wiki/Brasil Acesso em: agosto de 2010.

49

Reforma do Cdigo Florestal


Busca do equilbrio entre a agricultura sustentvel e a preservao do meio ambiente

Gustavo Henrique Fideles Taglialegna Engenheiro Agrnomo (ESALQ/USP). Mestre em Agronegcios (UFMS/UnB) e Consultor Legislativo do Senado Federal.

AGRICULTURA E MEIO AMBIENTE

1. Introduo
H cerca de dois anos um novo tema passou a fazer parte das rodas de conversas nos municpios brasileiros, principalmente naquelas cidades que tm a agropecuria como principal atividade econmica. Chama a ateno nessas conversas que termos tcnicos, normalmente utilizados por profissionais da rea ambiental, so usados com desenvoltura por produtores rurais, que se mostram perplexos com o novo Cdigo Florestal, que torna obrigatria a averbao da Reserva Legal, bem como sua recomposio, regenerao natural ou compensao. Eles tambm se indagam sobre o que fazer com suas lavouras de arroz, de caf ou de laranja plantados dentro de rea de Preservao Permanente. Essa discusso que nasceu nos municpios chegou ao Congresso Nacional quando ganhou fora a tramitao, na Cmara dos Deputados, do Projeto de Lei no 1.876, de 1999, que altera o Cdigo Florestal. Criticadas pelos ambientalistas e apoiada pela bancada ruralista, as alteraes flexibilizam vrias das regras impostas pelo atual Cdigo Florestal brasileiro. As principais mudanas propostas esto relacionadas com os institutos da Reserva Legal e da rea de Preservao Permanente. Dada a sensibilidade do tema, o debate em torno do assunto acaba sendo extremamente politizado, com uma abordagem bastante radical e pouco isenta por parte dos dois lados envolvidos. O objetivo deste artigo justamente procurar fazer uma anlise mais racional da questo, analisando os problemas levantados pelos agricultores, as propostas de alterao do Cdigo Florestal e suas implicaes para o meio ambiente. Dessa forma, o prximo captulo faz uma descrio do atual Cdigo Florestal, apresentando seus principais conceitos e definies. Em seguida se discorrer sobre o Decreto no 6.514, de 22 de julho de 2008, que conferiu efetividade ao cdigo florestal, por instituir multas para os casos de descumprimento de suas regras. Em sequncia sero abordadas as principais propostas constantes da verso mais recente do Projeto de Lei no 1.876, de 1999, que altera o Cdigo Florestal. Ao final ser feita uma discusso da questo, em seus aspectos ambientais e econmicos, e por fim, mas no menos importante, ser apresentada a concluso do trabalho.

2. O Cdigo Florestal
O Cdigo Florestal brasileiro, institudo pela Lei no 4.771, de 15 de setembro de 1965, estabelece as regras para o uso do solo, de forma a equilibrar o desenvolvimento econmico sustentvel e a preservao do meio ambiente. Em 1996, o Governo Federal editou a Medida Provisria (MPV) no 1.511, de 25 de julho de 1996, a primeira de uma srie de reedies que durou mais de 5 anos. A MPV original alterava o art. 44 do Cdigo Florestal, mantinha a Reserva Legal de 50% para as propriedades da regio Norte e da parte Norte da regio Centro-Oeste, mas determinava que, quando a cobertura arbrea constitusse fitofisionomias florestais, a reserva legal deveria ser de 80%, naquelas regies. O 3o do mesmo artigo definia como regio Norte a parte norte da regio Centro-Oeste, os Estados do Acre, Par, Amazonas, Roraima, Rondnia, Amap e Mato Grosso, alm das regies situadas ao norte do paralelo 13 S, nos Estados de Tocantins e Gois, e a oeste do meridiano de 44 W, no Estado do Maranho. Posteriormente, uma das reedies, a MPV no 1.511-12, de 27 de junho de 1997, introduziu dois novos pargrafos ao art. 44. O 3o determinava que a reserva legal de 80% 53

a que se refere o 2o no se aplicaria s propriedades em processo de regularizao, assim declaradas pelo Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria (Incra), ou pelos rgos estaduais competentes, com reas de at 100 ha, nas quais se pratique agropecuria familiar. O novo 5o passou a prever que, quando estivesse concludo o Zoneamento Ecolgico-Econmico, na escala igual ou superior a 1:250.000, a distribuio das atividades econmicas seria feita conforme as indicaes do zoneamento, respeitando o limite mnimo de 50% da cobertura arbrea de cada propriedade, a ttulo de reserva legal. Em 1998, em outra reedio, a MPV no 1.605-30, de 19 de novembro, promoveu novas modificaes no art. 44, para permitir que, no caso de demarcao de reserva legal em reas j comprometidas por usos alternativos do solo, o proprietrio poderia optar, mediante aprovao do rgo federal de meio ambiente, pela compensao por outras reas, desde que pertenam aos mesmos ecossistemas, estejam localizadas dentro do mesmo estado e sejam de importncia ecolgica igual ou superior da rea compensada. Foi tambm alterado o art. 3o do Cdigo Florestal, instituindo-se a determinao para que a supresso total ou parcial de reas de preservao permanente somente seria admitida quando necessria execuo de obras, planos, atividades ou projetos de utilidade pblica ou interesse social, sem prejuzo do licenciamento a ser procedido pelo rgo ambiental competente. A referida Medida Provisria continuou a ser reeditada sucessivas vezes, at que, conforme proposta do Conselho Nacional do Meio Ambiente (Conama), o Governo Federal editou a MPV no 1.956-50, de 26 de maio de 2000, promovendo alteraes substanciais no texto do Cdigo Florestal. A Medida Provisria passou por novas reedies at a promulgao da Emenda Constitucional no 32, de 11 de setembro de 2001103, que acolheu a MPV no 2.166-67, de 24 de agosto de 2001, mantendo-a em vigor at deliberao definitiva do Congresso Nacional. Os pontos mais importantes da MPV no 2.166-67, de 2001, so os seguintes: a) o 2o do art. 1o do Cdigo Florestal passa a definir os conceitos de pequena propriedade rural, rea de preservao permanente, reserva legal, utilidade pblica, interesse social e Amaznia Legal; b) rea de preservao permanente e reserva legal so definidos nos seguintes termos: II rea de Preservao Permanente: rea protegida nos termos dos arts. 2o e 3o desta Lei, coberta ou no por vegetao nativa, com a funo ambiental de preservar os recursos hdricos, a paisagem, a estabilidade geolgica, a biodiversidade, o fluxo gnico de fauna e flora, proteger o solo e assegurar o bem-estar das populaes humanas; III Reserva Legal: rea localizada no interior de uma propriedade ou posse rural, excetuada a de preservao permanente, necessria ao uso sustentvel dos recursos naturais, conservao e reabilitao dos processos ecolgicos, conservao da biodiversidade e ao abrigo e proteo de fauna e flora nativas;
103 A Emenda Constitucional no 32, de 2001, instituiu novas regras de tramitao para as Medidas Provisrias, proibindo as sucessivas reedies. As Medidas Provisrias em vigor na data de Publicao da Emenda Constitucional no 32 passaram a ter vigncia permanente, at que fossem definitivamente apreciadas pelo Congresso Nacional.

PARTE I

54

AGRICULTURA E MEIO AMBIENTE

c) o art. 2o determina que so reas de Preservao permanente as terras localizadas ao longo dos rios (em uma faixa que varia de 30 a 500 metros contada a partir de seu nvel mais alto dependendo da largura do rio) ao redor de lagos, lagoas e reservatrios dgua naturais ou artificiais, ao redor de nascentes e olhos dgua (raio de 50 metros), no topo de morros, montes, montanhas e serras, nas encostas ou partes destas, com declividade superior a 45, nas restingas, como fixadoras de dunas ou estabilizadoras de mangues, nas bordas dos tabuleiros ou chapadas (faixa de 100 metros), e em altitudes superiores a 1.800 (mil e oitocentos) metros, qualquer que seja a vegetao; d) de acordo com o art. 3o, o Poder Pblico poder, tambm, declarar como reas de Preservao Permanente florestas e outras formas de vegetao natural; e) o art. 4o determina que a supresso de vegetao em rea de preservao permanente somente poder ser autorizada em caso de utilidade pblica ou de interesse social, sendo que a supresso de vegetao nativa protetora de nascentes ou de dunas e mangues somente poder ser autorizada em caso de utilidade pblica; f ) ao autorizar a supresso de vegetao em rea de preservao permanente, o rgo ambiental responsvel dever indicar as medidas mitigadoras e compensatrias que devero ser adotadas pelo empreendedor; g) em caso de implantao de reservatrio artificial obrigatria a aquisio, pelo empreendedor, das reas de preservao permanente criadas em seu entorno; h) permite o acesso de pessoas e animais s reas de preservao permanente para captao de gua, desde que no haja supresso ou comprometimento da vegetao nativa; i) o art. 16 define limites para a reserva legal nos seguintes termos: I oitenta por cento, na propriedade rural situada em rea de floresta localizada na Amaznia Legal; II trinta e cinco por cento, na propriedade rural situada em rea de cerrado localizada na Amaznia Legal, sendo no mnimo vinte por cento na propriedade e quinze por cento na forma de compensao em outra rea, desde que esteja localizada na mesma microbacia, e seja averbada nos termos do 7o deste artigo; III vinte por cento, na propriedade rural situada em rea de floresta ou outras formas de vegetao nativa localizada nas demais regies do Pas; e IV vinte por cento, na propriedade rural em rea de campos gerais localizada em qualquer regio do Pas. j) a reserva legal em propriedades com reas de cerrado e de floresta ser calculada de forma proporcional; k) nas pequenas propriedades familiares a reserva legal pode ser compensada por plantios de rvores frutferas, ornamentais ou industriais exticas; l) a localizao da reserva legal deve ser aprovada pelo rgo ambiental estadual competente; 55

PARTE I

m) o 5o do art. 16, a seguir transcrito, estabelece os casos e os limites em que o Poder Executivo, por indicao do Zoneamento Ecolgico Econmico (ZEE) poder alterar os porcentuais a serem destinados para fins de reserva legal: 5o O Poder Executivo, se for indicado pelo Zoneamento Ecolgico Econmico (ZEE) e pelo Zoneamento Agrcola, ouvidos o Conselho Nacional do Meio Ambiente (Conama), o Ministrio do Meio Ambiente e o Ministrio da Agricultura e do Abastecimento, poder: I reduzir, para fins de recomposio, a reserva legal, na Amaznia Legal, para at cinquenta por cento da propriedade, excludas, em qualquer caso, as reas de Preservao Permanente, os ectonos, os stios e ecossistemas especialmente protegidos, os locais de expressiva biodiversidade e os corredores ecolgicos; e II ampliar as reas de reserva legal, em at cinquenta por cento dos ndices previstos neste Cdigo, em todo o territrio nacional. n) o 6o do art. 16 permite o cmputo de reas com vegetao nativa em rea de preservao permanente no clculo do percentual de reserva legal, desde que isso no implique em novos desmatamentos, e somente quando a soma das reas com vegetao nativa, na reserva legal e na rea de preservao permanente for superior a 80% na Amaznia Legal, 50% nas demais regies do pas e 25% nas pequenas propriedades familiares; o) a Reserva Legal deve ser averbada margem da inscrio de matrcula da imvel, sendo vedada sua alterao; p) o art. 44 estabelece as regras de compensao para as propriedades que possuam rea com vegetao nativa inferior ao exigido como reserva legal e que no tenham suprimido florestas ou outras formaes nativas a partir de 14 de dezembro de 1998. Nesses casos, o proprietrio deve adotar as seguintes alternativas, isoladas ou conjuntamente: I recompor a reserva legal de sua propriedade mediante o plantio, a cada trs anos, de no mnimo 1/10 da rea total necessria sua complementao, com espcies nativas, de acordo com critrios estabelecidos pelo rgo ambiental estadual competente; II conduzir a regenerao natural da reserva legal; e III compensar a reserva legal por outra rea equivalente em importncia ecolgica e extenso, desde que pertena ao mesmo ecossistema e esteja localizada na mesma microbacia, conforme critrios estabelecidos em regulamento. q) o 4o determina que, caso no seja possvel fazer a compensao na mesma microbacia, pode o rgo ambiental estadual autorizar a compensao em outra rea, desde que na mesma bacia hidrogrfica e no mesmo estado. r) o art. 44-B institui a Cota de Reserva Florestal (CRF), ttulo representativo de vegetao nativa sob regime de servido florestal, reserva particular ou reserva legal (vlida para os percentuais que excedam os limites definidos no art. 16). As cotas podem ser comercializadas, para serem utilizadas como forma de compensao de Reserva Legal, nos termos do art. 44, inciso III. 56

AGRICULTURA E MEIO AMBIENTE

s) o benefcio das compensaes no pode ser utilizado pelos proprietrios rurais que tenham suprimido vegetao nativa sem a devida autorizao aps 14 de dezembro de 1998, data de publicao da primeira Medida Provisria que alterou o Cdigo Florestal. Como vimos, o Cdigo Florestal, prev, em seu art. 44, regras de compensao para as propriedades que possuam rea com vegetao nativa inferior ao exigido como Reserva Legal. Com efeito, os imveis rurais que no atingem os percentuais definidos na Lei precisam adotar medidas visando recomposio da Reserva Legal. Deve-se ressaltar que a reserva legal de 20% existe desde a edio do Cdigo Florestal, em 1965. As alteraes subsequentes ocorreram para ampliar a parcela a ser preservada na Amaznia Legal (80% para reas de floresta, 50% para cerrado e 20% para vegetao de campos gerais), sendo que nas demais regies a reserva legal permanece em 20%, independentemente do tipo de vegetao.

3. Regulamento do Cdigo Florestal (Decreto no 6.514, de 2008)


Em 2008, foi editado o Decreto no 6.514, de 22 julho de 2008, que dispe sobre as infraes e sanes administrativas ao meio ambiente, estabelece o processo administrativo federal para apurao destas infraes, e d outras providncias, regulamentando o Cdigo Florestal. Ele detalha os procedimentos a serem adotados pelo Poder Pblico para dar cumprimento s medidas restritivas impostas pelo Cdigo Florestal. Estabelece regras sobre a regenerao das reas de Preservao Permanente e de Reserva Legal e institui multas para quem impede ou dificulta essa regenerao. Pode-se dizer que somente a partir do Decreto no 6.514, de 2008, o Cdigo Florestal foi efetivamente colocado em prtica. Por esse motivo, nos ltimos dois anos a discusso sobre o Cdigo Florestal tem causado grande inquietao no meio rural. O principal ponto que preocupa o setor rural se refere multa de R$ 5.000 por hectare, instituda pelo art. 49 do Decreto para quem impedir ou dificultar a regenerao natural de florestas ou demais formas de vegetao nativa em rea de Preservao Permanente e em Reserva Legal. Note-se que o Cdigo Florestal j determinava a obrigatoriedade de regenerao destas reas, mas apenas aps a edio do Decreto regulamentador em 2008, o Estado passou a contar com a multa como fator coercitivo capaz de viabilizar o seu cumprimento.

4. Proposta de alterao do Cdigo Florestal (Projeto de Lei no 1.876, de 1999)


Est em tramitao na Cmara dos Deputados, sob relatoria do Deputado Aldo Rebelo, o Projeto de Lei (PL) no 1.876, de 1999, de autoria do Deputado Srgio Carvalho, que altera o Cdigo Florestal em relao s disposies sobre reas de Preservao Permanente, Reserva Legal e explorao florestal. A ltima verso da proposta, apresentada na forma de substitutivo, institui um novo Cdigo Florestal, revogando totalmente o atual. A matria ser apreciada ainda pelo Plenrio da Cmara dos Deputados e, caso seja aprovada, ser encaminhada ao Senado Federal. Em seu Parecer apresentado Comisso Especial destinada a apreciar o Projeto, o Deputado Aldo Rebelo tece elogios ao Cdigo Florestal de 1965, em sua verso original, e 57

faz severas crticas s alteraes promovidas posteriormente. De acordo com o Parecer, a configurao atual do Cdigo Florestal pe na ilegalidade mais de 90% do universo de 5,2 milhes de propriedades rurais no Pas. Ainda segundo o Parecer, a atual definio de rea de Preservao Permanente afeta 75% produtores de arroz, que cultivam o produto em vrzeas. So as seguintes as principais alteraes ao Cdigo Florestal propostas pelo substitutivo apresentado pelo Deputado Aldo Rebelo Comisso Especial responsvel por analisar o PL no 1.876, de 1999: a) a faixa de terra considerada como rea de Preservao Permanente (APP) passa a ser contada a partir do nvel mais baixo do rio (o Cdigo Florestal atual considera o nvel mais alto); b) reduo da APP de 30 metros para 15 metros nas margens dos cursos dgua de at 5 metros de largura; c) retirada dos topos de morros e das terras acima de 1.800 metros de altitude do conceito de APP; d) permisso para os Estados aumentarem ou reduzirem em at 50% as faixas mnimas de APP, por meio de Zoneamento Ecolgico-Econmico estadual e do Plano de Recursos Hdricos da bacia hidrogrfica; e) permisso para supresso de vegetao nativa nas vrzeas, segundo dispuser lei estadual ou do Distrito Federal; f ) extino da exigncia de Reserva Legal para propriedades de at 4 mdulos fiscais; g) permisso para computar a APP no clculo da Reserva Legal, sem os limites do atual Cdigo Florestal; h) anistia para os proprietrios que promoveram supresso de vegetao em APP ou em Reserva Legal antes de 22 de julho de 2008, data de publicao do Decreto no 6.514, de 2008; i) previso de que o Programa de Regularizao Ambiental possa regularizar atividades em rea rural consolidada nas APP; j) permisso para explorao econmica da Reserva Legal.

PARTE I

5. Discusso
O debate em torno do Cdigo Florestal envolve questes tcnicas e polticas importantes. Ocorre que, como o tema bastante polmico, a parte tcnica e a parte poltica da discusso acabam se misturando. Podemos destacar como exemplo a definio do que rea de Preservao Permanente, e suas implicaes. Apontar quais so as reas ambientalmente sensveis a ponto de ser necessrio consider-las como de preservao permanente uma questo absolutamente tcnica. Agora, qual o tratamento a ser dado s produes agrcolas consolidadas dentro das reas de preservao permanente uma questo poltica, que deve ser democraticamente discutida pelo Congresso Nacional. Temos o exemplo da produo de arroz nas vrzeas. A necessidade de se preservar as vrzeas uma questo tcnica, mas o 58

AGRICULTURA E MEIO AMBIENTE

tratamento a ser dado para as lavouras de arroz tradicionalmente cultivadas nessas reas uma questo poltica. Uma realidade que no tem como ser desconsiderada o fato de que poro significativa da produo agrcola brasileira est plantada em rea de Preservao Permanente. Alm do arroz de vrzea, boa parte da banana produzida no vale do Ribeira em So Paulo, do caf produzido em Minas Gerais, So Paulo e Esprito Santo, da ma produzida em Santa Catarina e da uva do Rio Grande do Sul, por estarem em reas com declividade superior a 45%, ou em topos de morros, esto em APP. As Figuras 1 a 4 mostram situaes tpicas em que culturas tradicionais esto em situao irregular de acordo com o atual Cdigo Florestal, por estarem plantadas terras consideradas como reas de Preservao Permanente. A Figura 1 ilustra cafezal do municpio de Manhuau, Minas Gerais, plantado em regio montanhosa de declive acentuado. A Figura 2 retrata lavoura de arroz irrigado, no Rio Grande do Sul, localizado em rea de vrzea. A Figura 3 mostra plantao de uva em rea de encosta, no municpio de So Miguel Arcanjo, So Paulo. Por fim, a Figura 4 ilustra plantao de banana ao longo de um rio, no Vale do Ribeira, em So Paulo. Figura 1: Cafezal plantado em rea de Preservao Permanente, em MG Figura 2: Lavoura de arroz de vrzea em rea de Preservao Permanente, no RS

Figura 3: Plantao de uva em rea de Preservao Permanente

Figura 4: Plantao de bananas em rea de Preservao Permanente no Vale do Ribeira-SP

Outra questo que gera grande polmica entre os agricultores so as regras de cmputo do percentual de reserva legal. O Cdigo Florestal permite a contagem das reas de preservao permanente dentro do percentual exigido como Reserva Legal, mas com regras bastante restritivas. Em quaisquer desses casos, o uso dessas regras no permite a abertura de novos desmatamentos. 59

Com exceo da Amaznia Legal, nas demais regies do pas a rea de Preservao Permanente somente poder ser utilizada na contagem do percentual de Reserva Legal se o somatrio dessas duas fraes for superior a 50% da rea da propriedade. Assim, para compor os 20% de Reserva Legal, uma propriedade que possui, por exemplo, 32% de terras classificadas como rea de Preservao Permanente, poder ter Reserva Legal de 18%, de forma que o somatrio das duas reas seja 50%. No caso das propriedades familiares, o percentual exigido como somatrio da Reserva Legal e da rea de Preservao Permanente de 25%. Assim, para compor os 20% de Reserva Legal, a propriedade familiar que tenha, por exemplo, 15% de rea de Preservao Permanente, poder ter reserva Legal de 10%, de forma que o somatrio das duas reas seja 25%. J no caso da Amaznia Legal, o somatrio das duas reas deve ser 80%. Assim, nos casos em que a vegetao floresta, como a Reserva Legal exigida tambm de 80%, ento se pode chegar a uma situao em que toda a APP poderia ser considerada como Reserva Legal (se a rea de APP j for superior a 80%). Nesse exemplo no haveria a necessidade de averbar rea adicional a ttulo de Reserva Legal, pois a exigncia estaria suprida pela prpria APP. O substitutivo votado pela Comisso Especial da Cmara dos Deputados possui dispositivos em que a parte tcnica parece estar sendo atropelada pela discusso poltica. o caso, por exemplo, da definio de APP nas margens dos rios. O Cdigo Florestal atual determina que a contagem da faixa a ser preservada se inicia a partir do nvel mais alto do rio. Esta a definio tecnicamente correta, pois o conceito de leito maior de um rio a rea ocupada pelas guas durante a poca das chuvas, por ocasio das maiores cheias (a mata ciliar somente se forma a partir desse nvel). Nesse sentido, no estaria tecnicamente correta a metodologia utilizada pelo Substitutivo para definir APP, que considera a faixa de terra contada a partir do nvel mais baixo do rio. Por essa definio a APP estaria dentro do rio durante certo perodo do ano. Ocorre que a mata ciliar no sobrevive inundao. Por isso, para se evitar a supresso das matas ciliares, a rea a ser preservada deve, necessariamente, ser contada a partir do nvel mais alto do rio. Outra questo polmica, esta de natureza poltica, a anistia concedida aos que desmataram de forma ilegal at 22 de julho de 2008. A atual configurao do Cdigo Florestal existe desde 1998. Portanto, a sociedade j tinha conhecimento de todas as limitaes e proibies impostas pela legislao ambiental. perfeitamente justificvel o argumento que nas dcadas de 60 e 70 o Estado brasileiro incentivou a colonizao do interior do pas por meio da supresso da mata nativa, e que os desmataram naquela poca no poderiam ser responsabilizados. Mas esta no a situao ps-1998. Quem desmatou ilegalmente depois dessa data sabia que estava agindo de forma contrria legislao vigente. Tal medida poderia, inclusive, incentivar novos desmatamentos promovidos por quem apostasse em uma nova anistia no futuro. Nesse aspecto, o dispositivo constante do substitutivo, que cria o Programa de Regularizao Ambiental com a finalidade regularizar atividades em rea rural j consolidada nas reas de Preservao Permanente parece ser um mecanismo interessante para solucionar o problema das culturas tradicionalmente cultivadas em reas de Preservao Permanente, como o arroz nas vrzeas e o caf nas encostas. 60

PARTE I

AGRICULTURA E MEIO AMBIENTE

O mecanismo, desde que sujeito a critrios bastante rgidos, poderia inclusive dispensar outras mudanas no Cdigo Florestal. Seria uma deciso poltica de regularizar as reas consolidadas, mas sem a necessidade de desfigurar o Cdigo. Nesse caso, seria importante uma definio precisa de rea rural consolidada, de forma a no beneficiar desmatamentos ilegais recentes, mas somente aquelas terras onde a agricultura praticada de forma tradicional e continuada por um longo perodo. Por fim, a proposta de permitir que os Estados possam flexibilizar as limitaes do Cdigo Florestal deveria ser analisada com bastante cuidado. Os diferentes ecossistemas so integrados, e esta interdependncia no est relacionada com os limites dos Estados. Por esse motivo, fundamental que a legislao que regula a interveno humana nesses ecossistemas seja mesmo Federal, e no Estadual como proposto. Somente uma legislao federal unificada seria capaz de regular de forma harmnica a interrelao entre os diversos ecossistemas.

6. Concluso e comentrios finais


O Brasil possui um Cdigo Florestal que pode ser considerado avanado do ponto de vista da preservao do meio ambiente. Sua verso atual, vigente desde 1998, trouxe uma nova configurao para os institutos da Reserva Legal e da rea de Preservao Permanente, ao mesmo tempo em que concedeu prazo de trinta anos para a recomposio das reas. Porm, somente a partir da edio do Decreto no 6.514, de 2008, as novas regras do Cdigo Florestal passaram a ser notadas pelos agricultores. Depois do Decreto, o Ministrio Pblico passou a agir com maior efetividade no sentido de exigir a averbao da Reserva Legal, o respeito s reas de Preservao Permanente, e a manuteno dos cronogramas de recomposio da vegetao nativa dessas reas. Dessa forma, estabeleceu-se nos ltimos dois anos um crescente conflito entre agricultores e ambientalistas em torno do Cdigo Florestal, principalmente em relao s terras tradicionalmente ocupadas por culturas agrcolas, mas que esto dentro de reas de preservao permanente. Na Cmara dos Deputados, a presso dos produtores rurais resultou na apresentao de substitutivo a um Projeto de Lei que visa a alterar o Cdigo Florestal. Muitas das mudanas propostas esto tecnicamente incorretas, como o caso do mtodo de mensurao da rea de Preservao Permanente s margens dos rios. Outras possuem mrito discutvel, como o caso da anistia para quem desmatou depois de 1998. Apesar de excessivamente benevolente, algumas alteraes propostas pelo Substitutivo parecem advir de reivindicaes justas dos agricultores. o caso, por exemplo, da permisso de cmputo das reas de Preservao Permanente no clculo da Reserva Legal de cada propriedade rural. Outra questo que a negociao poltica no Congresso Nacional ter que resolver o tratamento a ser dado s reas agrcolas consolidadas que esto em reas de Preservao Permanente. Nesse sentido, a proposta de criao do Programa de Regularizao Ambiental parece ser um bom caminho para solucionar a controvrsia, desde que haja uma correta definio de rea agrcola consolidada, e que no venha a beneficiar os desmatamentos ocorridos nos perodos mais recentes, notadamente ps 1998. importante ressaltar que a discusso de um tema to importante no deve ser pautada pelo falso antagonismo entre desenvolvimento e preservao do meio ambiente. 61

Qualquer alterao da legislao ambiental no que tange as limitaes ao exerccio da atividade agrcola deve ser conduzida com vistas a priorizar o conceito de agricultura sustentvel, buscando sempre o equilbrio entre a viabilidade econmica dos empreendimentos agropecurios e o respeito ao meio ambiente. No se pode deixar de considerar que, hoje, esta uma exigncia dos consumidores, tanto no exterior quando no Brasil. Bibliografia
BRASIL. Lei no 4.771, de 15 de setembro de 1965. Institui o Cdigo Florestal. Disponvel em: <http://www. planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L4771.htm> Acesso em 10 agosto 2010. BRASIL. Decreto no 1.465, de 22 de julho de 2008. Dispe sobre as infraes e sanes administrativas ao meio ambiente, estabelece o processo administrativo federal para apurao destas infraes, e d outras providncias. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2007-2010/2008/Decreto/D6514. htm> Acesso em 10 agosto 2010. BRASIL. Cmara dos Deputados. Substitutivo adotado pela Comisso Especial destinada a proferir parecer ao Projeto de Lei no 1.876, de 1999. Dispe sobre a proteo da vegetao nativa, altera as Leis nos 6.938, de 31 de agosto de 1981, 9.393, de 19 de dezembro de 1996, e 11.428, de 22 de dezembro de 2006; revoga as Leis no 4.771, de 15 de setembro de 1965, e no 7.754, de 14 de abril de 1989, e d outras providncias. Disponvel em: < http://www.camara.gov.br/sileg/MostrarIntegra.asp?CodTeor=787771> Acesso em 10 agosto 2010.

PARTE I

62

Extenso Rural no Mundo e no Brasil


DescentraliZao, privatiZao e financiamento

Marcus Peixoto Consultor Legislativo do Senado Federal. Doutor em Cincias Sociais em Desenvolvimento, Agricultura e Sociedade (CPDA/UFRRJ). E-mail: marcusp@senado.gov.br

AGRICULTURA E MEIO AMBIENTE

Introduo
Neste artigo ser abordado o contexto da origem dos servios pblicos de extenso rural no Brasil e no mundo, sua evoluo e a crise enfrentada na maioria dos pases, nos anos 80 e 90. Essa crise, de formas e propores diferentes em cada pas, foi resultante do crescimento da agricultura comercial e sua demanda crescente por servios mais especializados, melhor providos pelo setor privado; da elevao dos gastos com os servios pblicos, considerados pouco eficientes e de baixo alcance, em contexto de oramentos declinantes. Em consequncia, foram desenvolvidos novos modelos ou sistemas de extenso, baseados em formas combinadas de descentralizao, privatizao e diversificao do financiamento dos servios, o que tem colocado novos desafios para a atuao dos servios pblicos de extenso rural ainda existentes.

1. O surgimento e as mudanas estruturais e histricas da extenso rural no mundo


A difuso de tecnologias foi uma importante fonte de mudana econmica por geraes. Durante os anos 40 e os anos 50 do sculo XX, a pesquisa da difuso emergiu nos departamentos de sociologia rural das universidades nos Estados Unidos. Nos anos 60, estes estudos foram continuados nas reas da comunicao, da geografia, do marketing e da economia (EICHER, 2007). O perodo Ps Segunda Guerra Mundial foi caracterizado por um crescimento rpido na populao mundial, particularmente dos pases em desenvolvimento, mas tambm por um crescimento mais lento na produo de alimentos. Embora tenha havido super oferta de alimentos na Amrica do Norte e na Oceania os dficits de alimento tornaramse mais comuns nos pases asiticos e africanos. ndia e China sofreram com a falta dos principais alimentos durante o final dos anos 50 e durante os anos 60. Para resolver o problema de segurana alimentar nos pases em desenvolvimento, foi criado um sistema de centros de pesquisas agrcolas internacionais (IARCs) pela comunidade financiadora internacional, para fornecer o suporte tcnico e apoio aos centros de pesquisa agrcola nacionais. O sistema atual de 15 IARCs foi fundado nos sucessos iniciais do Centro Internacional da Melhoria do Milho e do Trigo (CIMMYT) e do Instituto de Investigao Internacional do Arroz (IRRI), que criaram a assim chamada Revoluo Verde na sia (SWANSON, 2006). Foi este o contexto de surgimento dos sistemas nacionais de extenso rural nos pases em desenvolvimento. Rivera e Cary (1997, p. 298) confirmam essa viso, ao afirmarem que enquanto a extenso moderna existiu desde o sculo 19 nas universidades inglesas, a extenso rural muito nova como uma instituio formal mundialmente, com a maioria dos pases iniciando tais servios desde os anos 50 e os anos 60. Ao contrrio das Land Grant Colleges dos Estados Unidos, universidades que no fim do sculo XIX foram o bero do sistema cooperativo de extenso americano, nos anos 50 do sculo XX as universidades rurais dos pases em desenvolvimento eram frgeis ou inexistentes, e por esta razo muitos servios de extenso rural104 comearam suas
104 Neste artigo no nos preocuparemos com uma delimitao conceitual precisa do termo extenso rural, sendo ele utilizado em diversos sentidos possveis: assistncia tcnica agrcola, processo de educao rural informal, transferncia de tecnologia agropecuria, comunicao rural.

65

PARTE I

atividades atrelados aos ministrios da agricultura, mas fracamente conectados com a pesquisa agrcola. Nos anos 60, ainda no incio da Revoluo Verde, predominava nos servios de extenso rural o uso dos princpios da transferncia de tecnologias, da comunicao interpessoal e do desenvolvimento de comunidades. Nos anos 70 as caractersticas principais da extenso incluam a abordagem do desenvolvimento rural integrado (DRI), o surgimento do sistema de Treinamento e Visita (T&V) e a substituio do modelo de difuso de inovaes pelo de oferta de pacotes de servios integrados (pesquisa agrcola, crdito rural, extenso rural e comercializao), para minimizar as limitaes adoo de tecnologias (FEDER; WILLETT; ZIPJ, 1999). A percepo da informao agrcola como um bem pblico, e sujeito a falhas de mercado, forneceu o argumento principal nos debates polticos desde os anos 60 para a necessidade de proviso continuada de servios pblicos de extenso. Todavia, a industrializao crescente da agricultura, consequentemente com uma nfase aumentada no potencial para a proviso comercial destes servios, levou ao questionamento da natureza de bem pblico de grande parte da informao agrcola (RIRDC, 2000). Embora desde meados dos anos 70 do sculo XX j comeassem a emergir os servios consultivos de mercado (primeiramente nos EUA), foi nos anos 80 que a extenso pblica foi mais severamente atacada, por no ter relevncia, impacto insuficiente, e no ser adequadamente eficaz e eficiente e, s vezes, por no levar a cabo os programas que visavam promover a equidade (RIVERA e CARY, 1997). Havia ainda um sentimento geral que a extenso pblica estendeu-se alm dos limites da sua capacidade de ao. Assim, a escassez de recursos financeiros para a extenso e, em alguns casos, a falta de mo de obra habilitada e a deficincia da capacidade organizacional conduziram a mudanas importantes nas perspectivas ideolgica, econmica e tcnica dos servios de extenso rural (Banco Mundial 1981:5, In RIVERA; QAMAR, 2003). Houve, paralela e consequentemente, um movimento na ideologia da extenso para longe do modelo linear de transferncia tecnolgica e da abordagem de cima para baixo (imposta), do fluxo de informaes dos cientistas aos produtores rurais. O novo paradigma voltado para as metodologias da extenso que enfatizam fluxos de informao de baixo para cima (dirigidos pela demanda), princpios de educao de adultos e participao das partes interessadas. O trabalho crescente da extenso rural com grupos de produtores rurais foi outra mudana importante associada a este novo paradigma (RIRDC, 2000). Sob esse novo paradigma, considera-se apropriado que os produtores rurais devam ter mais controle sobre a informao de que precisam ou querem e sobre a maneira que lhes entregue. Entende-se que a extenso deva ser norteada pela demanda, mais do que dirigida cincia. Alm disso, mesmo nos pases de maior renda, onde os servios de extenso foram estruturados mais cedo, o compromisso fiscal tomou impulso significativo, depois da Segunda Guerra Mundial, quando cincia e tecnologias tinham se acumulado. Na dcada de 80 ganharam nfase as abordagens participativas e a preocupao com a produtividade das mulheres e a preservao dos ecossistemas, junto com estratgias de recuperao de custos e de privatizao (FEDER; WILLETT; ZIPJ, 1999). Mais organizaes no governamentais (ONGs), indstrias de insumos e de equipamentos agrcolas, revendas agropecurias e as agroindstrias comearam a assumir as atividades da extenso 66

AGRICULTURA E MEIO AMBIENTE

rural (SULAIMAN V; VAN DEN BAN, 2003). Em continuidade a tais mudanas, desde a dcada de 90 houve um aumento crescente da competio com os fornecedores de informao agrcola privados, num momento em que os servios de extenso no mundo se tornavam menos capazes de enfrentar tal competio, porque os recursos pblicos para sua sustentao estavam sendo reduzidos ou, no melhor dos casos, mantidos. At 1988, existia pouca evidncia do declnio dos gastos pblicos na extenso rural, exceto na frica onde o gasto com extenso declinou, mas ainda se manteve mais alto que em outras regies. A partir de ento os ajustes estruturais, a reduo de despesas pblicas e a realocao de gastos, sugerem ter ocorrido uma reduo substancial no financiamento da extenso (ALEX et alii, 2002). Neste contexto, a informao agrcola transformou-se uma fonte maior de vantagens competitivas estratgicas para o setor privado. Os pases industrializados desenvolvidos frequentemente forneceram modelos para servios de extenso no mundo todo. Entretanto, com o aumento da liberalizao econmica na dcada de 90, os governos j no proporcionavam de forma adequada os servios que poderiam ser mais eficaz e eficientemente oferecidos pelas organizaes do setor privado ou da sociedade civil. Alm disso, a diminuio da importncia da participao da agricultura no crescimento econmico, em relao aos demais setores da economia, o maior nvel de instruo de populaes cada vez menores de produtores rurais, e o uso crescente de insumos comprados externamente propriedade rural, mudaram a natureza dos servios de extenso financiados publicamente. Tudo isso levou a um questionamento dos meios da proviso de servios de extenso rural pelo setor pblico (RIVERA; CARY, 1997). O Relatrio da Consulta Global sobre a Extenso Agrcola da Organizao das Naes Unidas para Agricultura e Alimentao (FAO), realizado em 1990 por Swanson, Farner, e Bahal, (1990, in RIVERA; CARY, 1997), sobre 207 organizaes de extenso rural em 115 pases, concluiu que 50% destas organizaes tinham sido estabelecidas ou foram reorganizadas nas duas dcadas precedentes. O estudo estimou que 90% da extenso global era provida por agncias pblicas, e que havia aproximadamente 600.000 pessoas atuando na extenso rural no mundo inteiro, 95% destas trabalhando em sistemas pblicos de extenso rural. Nos Estados Unidos, havia aproximadamente 9.000 agentes de extenso, 4.000 especialistas do tema, e 1.000 pessoas em cargos de direo e suporte administrativo (USDA, 1993, in RIVERA; CARY, 1997). Segundo Feder, Willett e Zipj (1999, p. 5) o mesmo estudo estimou que em 1988 o gasto anual mdio das agncias pblicas por extensionista foi de US$ 8.522, enquanto o gasto mdio anual por produtor foi de US$ 2 a 3, nos pases de baixa renda, e US$ 65 nos pases de alta renda. Tambm concluiu que, em vrios pases, a taxa de investimento pblico na extenso rural como percentual dos recursos do ministrio da agricultura era diretamente relacionada com a proporo da fora de trabalho empregada na agricultura. Segundo os autores citados, onde menos de 20 por cento da populao empregada na agricultura, a extenso recebe cerca de 2 por cento dos recursos do ministrio, comparado com pouco mais de 20 por cento dos recursos onde mais de 60 por cento da populao est na agricultura. Mas o estudo da FAO sem dvida subestimou o montante de extenso privada existente nos pases em desenvolvimento, uma vez que muitos observadores tiveram a dificuldade de checar, e assim negligenciaram, a comunicao informal produtor-produtor, a 67

PARTE I

assessoria dada informalmente quando produtores compram insumos, ou a assessoria dada por agroindstrias processadoras ou intermedirios da comercializao (ALEX et alii, 2002). Este estudo foi revisto para a FAO por Roseboom (2004), que atualizou os dados sobre o staff e as despesas por pases e continentes, chegando aos resultados expostos na Tabela 1 a seguir. O autor salientou que os dados internacionais com gastos na extenso so muito menos documentados que os gastos com pesquisa agropecuria. Assim, os dados para 1993 foram inflados a partir dos dados de 1988. O autor destacou que em 1996 foram gastos US$ 17 bilhes (em valores de 1993) em pesquisa agropecuria, enquanto em 1993 os gastos em extenso atingiram US$ 5,69 bilhes. Tabela 1 Estimativa global dos gastos e pessoal de extenso rural 1988 Staff da Extenso (#) Pases em desenvolvimento frica China sia & Pacfico, excl. China America Latina & Caribe Oriente Mdio Pases Desenvolvidos EUA Japo Outros pases desenvolvidos Total 497.168 58.958 193.300 184.797 14.498 32.965 58.351 15.274 12.400 30.677 555.519 Gastos em Extenso (milhes 1988 US dlares) 2.500 400 452 1166 195 287 2.354 1.025 288 1.041 4.854 Gastos em Extenso (milhes 1993 US dlares) 2.932 469 530 1.368 229 337 2.761 1.202 337 1.221 5.693

Fonte: Swanson, Farner, e Bahal (1990); FAO (1991); e Alston e Pardey (1996), in Roseboom (2004).

Conforme o estudo da FAO citado, a extenso no mundo inteiro tinha um grande nmero de funcionrios e os custos peridicos da extenso eram de valor significativo. Os servios pblicos de extenso rural em todo o mundo foram e ainda esto sendo forados a adaptar-se a limitaes de financiamento e a um setor agrcola em constante mudana. O Banco Mundial tambm teve um papel preponderante no apoio a projetos de extenso rural em diversos pases. Segundo Caporal105 (1998, p. 252), Entre 1964 y 1974 hubo un sustancial incremento en el valor del gasto en extensin agraria incluido en los proyectos financiados por la organizacin, llegando a los 122 millones de dlares. En 1988 el Banco ya se haba transformado en el ms importante organismo de apoyo internacional a los servicios de extensin, financiando 512 proyectos, en 79 pases. En los aos 90, el tem extensin alcanz una cifra alrededor de los 200 millones de dlares al ao.
105 A tese de doutorado de Caporal (1998) tem um captulo dedicado avaliao do papel do Banco Mundial e da FAO no apoio a projetos de extenso rural no mundo, e outro captulo dedicado avaliao crtica da privatizao da extenso, fornecendo exemplos de diversos pases.

68

AGRICULTURA E MEIO AMBIENTE

No comeo dos anos 90, o Banco Mundial reconheceu a necessidade de novas abordagens nos investimentos em extenso, incluindo um papel maior para o setor privado, as ONGs e as organizaes de produtores, assim como uma abordagem mais inclusiva para as mulheres, os indgenas e as pessoas pobres (WORLD BANK, 2006). Feder, Willett e Zijp (2001, in ANDERSON; FEDER, 2003), com base em um estudo do Banco Mundial, de 1997, afirmaram que existiam pelo menos 800 mil agentes de extenso mundo afora (embora no especifiquem se os dados se referem apenas ao setor pblico), e que cerca de 80% dos servios de extenso so financiados publicamente e prestados por servidores pblicos. Universidades, organizaes pblicas autnomas e ONGs fornecem cerca de 12% dos servios de extenso, e o setor privado fornece outros 5%. Tais dados contrastam com os colhidos 10 anos antes pela FAO (555 mil extensionistas), sugerindo ter havido um aumento no nmero de extensionistas oficiais. Isso soaria contraditrio com a afirmao de que a extenso pblica estaria em crise na maioria dos pases, na dcada de 90. Mas no se encontrou estudos que avaliassem tais discrepncias de dados. De qualquer forma, o Informe de 1995 da FAO Agricultura Mundial: at o Ano 2010 conclua que para garantir a prestao de servios de extenso eficazes seria necessrio dispor de mais de 2,4 milhes de extensionistas at o 2010 (CAPORAL, 1998, p. 286).

2. Descentralizao e privatizao de servios de extenso rural


Segundo Swanson (2006), as companhias transnacionais (TNCs) aumentaram suas capacidades de pesquisa e domnio tecnolgico para muitas das culturas alimentares importantes na Amrica do Norte, Europa e Oceania. Em consequncia, sua influncia comeou a se espalhar atravs de muitos pases em vias de desenvolvimento durante os anos 90. Os governos dos pases em vias de desenvolvimento foram incentivados a liberalizar suas economias e abrir suas portas ao comrcio externo e ao investimento crescentes. Em consequncia desta transio, muitas TNCs comearam a estabelecer ou participar em empreendimentos mistos para a produo e/ou a venda de sementes, dos produtos qumicos, da maquinaria, e de outras tecnologias agrcolas. Alm disto, algumas TNCs comearam a estabelecer atividades de P&D e/ou de transferncia tecnolgica em muitos destes mercados novos e expandindo para insumos da produo. [traduzido pelo autor] Esse perodo de globalizao e de liberalizao do comrcio foi caracterizado igualmente pela expanso rpida das grandes empresas multinacionais que dominam agora os mercados de commodities e de alimentos do mundo. Empresas tais como Archer Daniels Midland (ADM), Unilever, Cargill, Bunge, Zen-Noh, Tyson, ConAgra, e Smithfield dominaram cada vez mais o comrcio mundial de produtos agrcolas. No comrcio varejista, os gigantes globais de supermercados, tais como Wal-Mart, Carrefour, Ahold, e Tesco, esto dominando a obteno e as vendas mundiais de todos os produtos alimentares, incluindo frutas frescas, legumes, laticnios, e produtos de carne (SWANSON, 2006). Os servios de extenso rural encontram-se no meio de mudanas significativas, e incertezas. Os processos de mudana tm por algum tempo sido lentos, mas em muitos pases em desenvolvimento tais mudanas tm sido aceleradas por reformas e ajustes estruturais objetivando a reduo de gastos do setor pblico. Melhoras da relao 69

custo-benefcio tm sido conseguidas atravs de aperfeioamentos na administrao dos programas, objetivando ajustes prioritrios, e escolha de mtodos apropriados de fornecimento de servios de extenso como, por exemplo, uso de mdia de massa (ANDERSON; FEDER, 2003). Mas um ambiente de oramentos governamentais declinantes combinados com um interesse reduzido dos governantes tem levado a cortes significativos nos servios de extenso rural pblica. Para Schwartz (2003) a expanso passada do nmero de funcionrios conduziu a grandes oramentos para a manuteno das equipes de campo, at o ponto em que depois que os salrios (cujos valores esto frequentemente abaixo do setor privado) so pagos sobram poucos recursos para cobrir custos de operao essenciais, como combustvel e manuteno de veculos para transporte. Alm disso, h o fato de que os agentes de extenso do setor pblico geralmente no so especialistas, mas sim generalistas, enquanto as atividades de extenso privadas frequentemente fornecem a informao especializada, no disponvel da extenso pblica. Essas seriam razes adicionais pelas quais a privatizao de servios de extenso existentes tem ocorrido j em alguns pases e est sendo proposta em outros. Segundo Swanson (2006) a pesquisa e a extenso pblicas foram lentas em perceber que estavam sendo crescentemente deslocadas pelo setor privado e que necessitavam identificar uma nova misso que poderia justificar a continuao de investimentos de fundos pblicos. Alguns sistemas nacionais de extenso esto comeando a deslocar seu foco da produo alimentar crescente s rendas agrcolas crescentes e ao emprego rural, especialmente entre os agregados familiares pobres em recursos para a explorao agrcola. Entretanto, para esse autor esta transio est ocorrendo demasiado lentamente, uma vez que a maioria dos lderes das instituies de pesquisa e de extenso reluta em realocar recursos da extenso s novas prioridades, estranhas aos programas onde no tm quase nenhuma experincia. As atividades pblicas de extenso permanecem tambm sob uma presso crescente para prover um servio responsivo e mensurvel para os cidados. No Paquisto, por exemplo, segundo Bajwa (2004), o setor pblico de extenso rural caracterizado por um pessoal desmotivado, uma preponderncia de atribuies no relacionadas extenso, recursos operacionais inadequados, falta de tecnologias relevantes, planejamento verticalizado, administrao centralizada e ausncia geral de avaliao de responsabilidades e resultados. Alm disso, as demandas do mercado, sociais e ambientais, cada vez mais complexas, sobre os sistemas de produo rural, exigem um conjunto mais sofisticado e mais diferenciado dos servios. O processo de transferncia de informao entre produtores rurais tem sido caracterizado tradicionalmente por uma troca de informao cooperativa, livre e interpessoal. Os produtores obtm a maior parte das informaes de fontes variadas: famlia, amigos, outros produtores, grupos de produtores, grupos de contato de extenso, organizaes comunitrias, organizaes de uso da gua, associaes e cooperativas de produtores. Entretanto, os produtores tambm conseguem informao de fornecedores privados de insumos e equipamentos, revendedores destes produtos, de agroindstrias que transformam e distribuem sua produo, e de assistentes/assessores liberais, como consultores em administrao rural ou contadores. Mdias de massa, como rdio, televiso, jornais, internet, murais, etc., esto se tornando fontes de informao importantes e difundidas (ALEX et alii, 2002). 70

PARTE I

AGRICULTURA E MEIO AMBIENTE

Os diversos servios de extenso e de informao s populaes rurais implicam uma diversidade de provedores de servios pblicos e privados, respectivamente a procura e a oferta de ambos os lados de um mercado de servios de extenso. O funcionamento deste mercado condicionado pelo ambiente institucional e de polticas para a inovao, assim como pela qualidade dos servios proporcionados (WORLD BANK, 2006). A retirada do estado do mercado de servios de extenso obriga os produtores comerciais (de grande escala) a arranjarem seus prprios servios; encorajando as organizaes dos produtores (como cooperativas, associaes e sindicatos) a prover os servios; ou promovendo a extenso privada pelos fornecedores de insumos (no desconsiderando os conflitos potenciais de interesse no contedo da assessoria), indstrias compradoras de produtos, ONGs, grupos ambientais e outros. Assim, a perspectiva global sobre a extenso j no a de um servio unificado do setor pblico, mas de uma rede multi-institucional de sustentao do conhecimento e da informao para as populaes rurais. Para Rivera e Alex (2004) a extenso precisa ser vista dentro de uma agenda mais ampla de desenvolvimento rural. Isto implica que os governos precisam atuar na definio e na execuo de uma poltica coerente de extenso em direo a um sistema pluralista de servios. Desde o comeo dos 90, em muitas economias desenvolvidas e industrializadas, a extenso rural e os servios consultivos do setor pblico foram sendo progressivamente comercializados e privatizados (GARFORTH et alii, 2003). Os governos procuraram concentrar as mudanas da extenso do setor pblico na criao de polticas e de um ambiente regulatrio que catalisam a iniciativa do setor privado, assim como melhoram a qualidade de servios que somente os governos ainda podem oferecer e que no representam um nicho de mercado atraente para os provedores privados (FAO, 2000). Adicionalmente, nos pases desenvolvidos, com setores da agricultura comercial bem estabelecidos, a informao industrial tradicionalmente tem sido um bem privado caracterizado por direitos de patente, por processos de licenciamento, pelo uso de consultores pagos, e por processos diferenciados de produo e de marketing que influenciam a forma de prestao de servios privados de extenso rural. O debate filosfico sobre a privatizao centrou-se, de um lado, sobre se determinadas atividades do governo poderiam ser executadas mais eficientemente pelas instituies privadas que operam em mercados privados e, de outro lado, sobre se poderiam surgir injustias, porque nem todos os indivduos tm o acesso a recursos para pagar pelos servios privados. No obstante, Cary & Wilkinson (In RIVERA; CARY, 1997) j detectavam, em 1992, que na maioria dos pases as empresas do setor privado eram contribuintes importantes do fornecimento de informao, transferncia tecnolgica e do avano do desenvolvimento agrcola, atravs de arranjos produtivos e contratos com produtores rurais, mormente os grandes, e mesmo os pequenos agricultores envolvidos em monoculturas. Uma abordagem mais comercial da extenso torna o servio mais responsivo s necessidades do produtor/cliente e s circunstncias econmicas e sociais em mudana. Entretanto, esse ambiente apresenta tendncias: a uma reduo das ligaes entre organizaes e entre produtores rurais na troca de informao agrcola; ao favorecimento da empresa agrcola de grande escala, em detrimento dos cultivos de escala reduzida; e diminuio da nfase na informao como bem pblico e ao avano do conhecimento como um produto vendvel. 71

A extenso rural continua em transio no mundo inteiro. Os governos e as agncias internacionais esto avanando em reformas estruturais, financeiras e administrativas para melhorar a extenso. A retirada do Estado da proviso do servio de extenso pode estimular o abandono total de alguns programas ou mudana das responsabilidades dos servios para outros agentes. Ao mesmo tempo, a retirada de governos da administrao de mercados de insumos e produtos agrcolas, a diversificao nas fontes de pesquisa agrcola, e as oportunidades crescentes para comrcio tm aberto muitas novas oportunidades para o setor privado, incluindo a proviso de extenso. (CHAPMAN; TRIPP, 2003). A descentralizao, o pluralismo, a partilha de custos, a recuperao de custos, a participao das partes interessadas em iniciativas do desenvolvimento e as decises e os recursos que as afetam, so alguns dos elementos na transio atual dos servios de extenso rural. Para Rivera e Qamar (2003), o setor privado ter um papel cada vez mais importante em sistemas rurais de conhecimento, mas a privatizao total no praticvel, mesmo para a agricultura comercial. Rivera e Cary (1997) ressaltam que, na maioria dos casos, os governos no privatizaram efetivamente seus servios de extenso rural. A privatizao implicaria especificamente em uma transferncia total de propriedade (geralmente por venda) do governo a uma entidade privada, com essa entidade assumindo todos os custos e recebendo todos os lucros. Na verdade os governos seguiram distintos caminhos tais como: a comercializao do servio, enquanto mantido por uma agncia pblica; deslocamento da entrega dos servios do setor pblico para o setor privado, mantendo um monitoramento bsico do financiamento e da entrega, ou perseguindo a recuperao de custos (gastos) atravs do pagamento pelos servios. Para Conolly (2004) a privatizao das empresas pode frequentemente ser conduzida relativamente de forma rpida (18 a 24 meses) e pode envolver a cesso da posse total ou substancial e do controle operacional pelo governo para o setor privado. Mas os processos de reforma dos servios de extenso tm sido muito mais complexos e mais demorados apresentando riscos no longo prazo (frequentemente 5 a 10 anos) para todos os atores e investidores. Como reao ao fracasso de muitas experincias extensionistas de carter nacional, durante as dcadas de 80 e 90 muitos pases empreenderam a descentralizao das funes do governo e transferiram a autoridade e a responsabilidade central aos governos intermedirios e locais, e frequentemente a associaes comunitrias e de produtores ou mesmo ao setor privado. Embora possa existir um modelo centralizado, a descentralizao no um modelo em si, e em geral implica na adoo de modelos pluralsticos. Uma forma de tratar os defeitos de grandes sistemas de extenso foi tornar a extenso um servio local e utilizar o potencial da autonomia de grupos rurais. Organizadas frequentemente por indivduos de fora, estas abordagens descentralizadas servem melhor as necessidades dos grupos alvo especficos, notadamente aqueles em posies desfavorecidas (NAGEL, 1997). As discusses sobre privatizao, como aquelas sobre reformas polticas e de programas, geralmente ocorrem independentemente de outras reformas crticas e relacionadas, como descentralizao. Descentralizao no implica, necessariamente, em privatizao das atividades de extenso. Para Conolly (2004), para ser eficaz, a descentralizao tem 72

PARTE I

AGRICULTURA E MEIO AMBIENTE

que coordenar e frequentemente integrar funes de servio sob modalidades novas ou revisadas em nveis locais (frequentemente distritais). Mas, para Anderson (2007), a descentralizao e delegao podem tambm ser associadas com a contratao de servios de extenso a provedores privados e organizaes no governamentais (ONGs). Mussoi (1998, p.110) chama a ateno para a adoo da descentralizao como instrumento de democratizao do processo decisrio das polticas pblicas, em direo a formas mais avanadas de participao social, cidadania e democracia. O autor tambm coloca a hiptese de governos centrais imporem a descentralizao aos nveis inferiores de governo como forma de transferir-lhes uma responsabilidade poltica que no conseguem cumprir adequadamente. H uma necessidade de promover processos substantivos de participao das partes interessadas no nvel local, de modo que aqueles mais diretamente afetados pelos novos arranjos possam fornecer contribuies ao desenvolvimento de polticas, tomada de deciso, e ao planejamento dos programas. O pessoal do governo central e alguns funcionrios locais enfrentam desafios srios em compreender, em internalizar e em estabelecer processos genuinamente democrticos, de baixo para cima; e tm que aprender facilitar o estabelecimento local de sistemas emergentes de servios mais do que tentar ditar os contedos, as estruturas, e o ritmo de tais processos. (CONOLLY, 2004). A descentralizao tambm pode ser combinada com outros modelos de reforma da extenso, atravs da delegao do servio a organizaes no governamentais, parcerias pblico-privadas, contratao de servios de extenso junto a empresas de assistncia tcnica, e ao setor industrial privado. A descentralizao potencialmente importante para sistemas agrcolas de conhecimento e de informao, mas a no um fim em si mesma. Para Rivera e Qamar (2003), as estratgias bem sucedidas de descentralizao devem focar trs desafios: 1) estabelecer uma estrutura nacional para a descentralizao; 2) desenvolver abordagens de subsetores; e 3) elevar as capacidades de vrios participantes para a co-produo do produtos e servios descentralizados. Qamar (2005, p.13-15) chama a ateno para o risco de a descentralizao ocorrer no mbito das municipalidades, que podem no possuir os recursos necessrios para implementar servios de extenso, como ocorrido na Tanznia, ou no consider-los prioritrios, como ocorreu na Indonsia. Outro risco a interferncia da poltica local nas diretrizes do servio, com comprometimento da eficincia dos servios, caso das Filipinas. Diz o autor que em Uganda, algumas autoridades distritais tm preferido gastar os oramentos de extenso na construo de estradas, deixando as equipes de extenso sem salrios por vrios meses. Assim, pode ser mais aconselhvel promover a descentralizao dos servios no mbito das provncias (estados). J est amplamente constatado que o modelo tradicional de extenso verticalizada e uniforme, caracterstico da extenso pblica em geral, est longe das exigncias dos produtores rurais de hoje e, em muitos casos, se tornou irrelevante e foi ultrapassado pela atuao de ONGs e pela extenso comercial privada (RIVERA; QAMAR; CROWDER, 2001). Todavia, sob um sistema de extenso privada surgem imperfeies (ou falhas) de mercado e os benefcios sociais da extenso podem ser reduzidos. As imperfeies podem ser associadas com os custos de se atingir reas remotas ou a falha em proporcionar servios disponveis aos pequenos produtores rurais. 73

Falhas de mercado, tais como externalidades (incluindo efeitos ambientais de decises da utilizao da terra), de custos de transao elevados, de risco moral e de assimetria de informaes so frequentemente devidas a uma demanda desorganizada, quando, por exemplo, pequenos produtores no reconhecem os benefcios potenciais dos servios privados, tm limitado poder de compra, e no esto organizados para acessar os bens e servios. Outras falhas ocorrem quando o fornecimento dos bens e servios est desorganizado, devido a poucos indivduos ou instituies serem capazes de prover tais bens e servios tcnicos, ou existe uma oportunidade limitada para firmas privadas cobrarem pelo provimento de informao que seja facilmente disseminada. H ainda os custos de transao, que incluem aqueles envolvidos no acesso e avaliao da informao e da consultoria de fontes diferentes, que podem igualmente conduzir ao uso sub-timo das informaes pelos administradores ou produtores rurais (KYDD et alii, 2000). As externalidades positivas mais importantes que resultam da proviso adequada dos servios de extenso so um meio ambiente melhor sustentado, sade (humana, de criaes e culturas) e impactos do uso de tecnologias apropriadas; melhorias na estabilidade poltica e reduo da pobreza resultante de melhoria na equidade do acesso informao; e melhoria na segurana nacional, desenvolvimento econmico e segurana alimentar, resultantes do aumento da produtividade agrcola, da competitividade e da sustentabilidade (ANDERSON; FEDER, 2003). Alm disso, h externalidades como benefcios econmicos adicionais. Por exemplo, um pacote tcnico disseminado por uma empresa privada do agronegcio pode incluir algumas tcnicas que os produtores rurais podem aplicar tambm em outras situaes ou a outras culturas com resultados positivos (SCHWARTZ, 2003). Na maioria dos pases necessrio, ento, que o estado tenha uma participao, seja no financiamento, regulao e monitoramento, seja na prestao de servios de extenso a grupos de produtores menos favorecidos pela extenso privada, em decorrncia das falhas de mercado j apontadas. Por esta razo, sistemas pluralistas so os mais indicados. Novas abordagens de proviso e financiamento de servios de assessorial agrcola incluem a descentralizao para nveis inferiores de governo. Esse processo deve envolver associaes de produtores e organizaes no governamentais, contratao de servios de extenso, parcerias pblico-privadas, privatizao, servios de extenso embutidos em outros tipos de contratos, e uma ampla gama de mtodos de extenso e assistncia, incluindo o uso de modernas tecnologias de comunicao e informao. Nagel (1997) props uma categorizao dos modelos de extenso, baseado na clientela (geral ou, selecionada), por produto e comercial, enquanto ALEX et alii (2002) organizou, conforme a Tabela 2 a seguir, alguns sistemas de extenso106.

PARTE I

3. Financiamento dos servios de extenso rural


Alm das formas, modelos ou sistemas de extenso, outro ponto que exige uma discusso destacada o financiamento dos servios. Uma explanao da natureza da extenso privada exige uma compreenso da possibilidade de separar o financiamento de atividades da extenso de sua proviso.
106 Para conhecer uma apresentao mais detida dos sistemas e modelos de extenso rural apresentados nessa Tabela, assim como exemplos adotados em diversos pases, sugerimos consultar Peixoto (2009).

74

AGRICULTURA E MEIO AMBIENTE

Tabela 2 Lista de sistemas de extenso


Tipo de Servio Servios de Extenso Nacionais gerais Origem ou Caractersticas O padro de abordagem da extenso do setor pblico com servios de assistncia tcnica provida gratuitamente para produtores por todo o pas. A forma tradicional de extenso, baseada no ministrio, que tem sido dominante nos 80 anos passados. Comeou no final dos 1960s como uma reforma dos servios de extenso agrcola geral ineficientes. Metodologia desenvolvida pela FAO para sistematicamente incorporar a participao das pessoas em um programa de extenso nacional. Especialmente para universidades agrcolas, pode ser a abordagem dominante para uma extenso nacional Servios so providos por firmas privadas ou ONGs em contratos com o governo. Algumas abordagens de extenso tentam evitar os altos custos recorrentes focando tanto em termos de assuntos, clientes, regio ou tempo. Foca os esforos na melhoria da produo de uma commodity especfica ou aspecto da produo (por exemplo, irrigao, uso de fertilizantes, manejo florestal, etc.) Foco aumentado dos recursos da extenso em uma rea definida por um perodo de tempo especfico Focos em tipos especficos de produtores, normalmente grupos desfavorecidos, como pequenos agricultores, mulheres, minorias ou grupos tnicos. Estas abordagens envolvem produtores no trabalho de extenso, utilizando o conhecimento e recursos dos produtores Introduzida na frica francfona, uma estratgia para interromper o padro verticalizado prevalente na maior parte dos programas de desenvolvimento.

Extenso rural geral

Treinamento e Visita (T&V)

Campanha de Extenso Estratgica (SEC)

Extenso por instituies educacionais

Extenso pblica contratada Servios de Extenso dirigidos

Servios de Extenso Especializados

Extenso com foco baseado em projetos

Extenso por grupo de cliente selecionado

Servios de Extenso de Produtores

Animao Rural (AR)

75

PARTE I

Tipo de Servio
Extenso participativa

Origem ou Caractersticas
Aproveita as prprias capacidades dos produtores para organizar encontros grupais, identificar necessidades e prioridades, planejar atividades de extenso, e utilizar o conhecimento indgena para melhorar os sistemas de produo.

Extenso para desenvolvimento de sistemas Requer uma parceria entre extenso, pesquide produo sadores, e produtores locais ou organizaes de produtores. Servios de extenso organizados por Completamente planejado e administrado por produtores produtores. Servios de Extenso Comercializados Extenso de custo compartilhado Estas abordagens apiam-se em servios de extenso comercializados. Pode ser incorporada em qualquer outra abordagem de extenso requerendo a diviso dos custos entre os produtores. Esto se tornando mais comuns, medida que a racionalidade do servio pblico gratuito de extenso questionada e produtores descobrem que precisam de servios mais especializados dos que os disponveis pela agncia pblica de extenso. D suporte aos interesses comerciais de fornecedores de insumos e compradores de produo que requerem ou se beneficiam do provimento de servios de extenso slidos para atender administrao e produo agrcola. Esta abordagem apia outros esforos de extenso ou prov servios de extenso a uma audincia geral. Prov servios de informao pura talhados para uma audincia ampla. Origem ou Caractersticas Liga servios de informao de mdia de massa com agentes de extenso ou extenso de produtores para facilitar a discusso e compreenso de temas. Permitem as pessoas nas reas rurais interagirem com especialistas ou fontes especializadas de informao atravs de telefone rural ou servios de internet, possivelmente institucionalizados em telecentros para acesso comunitrio.

Servios de Extenso e assistncia comercial

Extenso no Agronegcio

Extenso de mdia de massa

Mdia de Massa Servio de Extenso Mdia de massa facilitada

Tecnologias de Comunicao

Fonte: ALEX et alii, 2002 (traduzido e adaptado pelo autor).

76

AGRICULTURA E MEIO AMBIENTE

Os custos da extenso precisam ser mais bem avaliados face os retornos econmicos e sociais associados com o seu sucesso. O objetivo dos debates sobre descentralizao e privatizao dos servios de extenso fazer o investimento pblico em extenso ser mais eficiente, no elimin-lo. Embora mais estudos sejam necessrios para medir o retorno econmico dos investimentos em servios de extenso pblica, as pesquisas realizadas indicaram, em contraste com algumas desaprovaes constatadas, que a extenso em muitos casos fornece taxas de retorno elevadas e , consequentemente, um investimento pblico rentvel (RIVERA; CARY, 1997). O investimento pblico em extenso justificado quando o pblico em geral se beneficia mais que o cliente da extenso, quando o governo pode prover servios mais baratos ou melhores que o setor privado, quando os servios de extenso diretamente facilitam outros programas, ou quando o setor privado no prov os servios necessrios (Van den Ban, 2000, in ANDERSON; FEDER, 2003). A maioria do pessoal de extenso nos pases em desenvolvimento financiada e empregada pelo setor pblico. Entretanto, como j vimos, esforos de reforma do setor pblico, que incluem a descentralizao, financiamento e terceirizao, e um envolvimento crescente com o setor privado e o terceiro setor (organizaes no governamentais, organizaes de produtores) tm conduzido emergncia de formas pluralsticas de servios de consultoria agrcola (ANDERSON, 2007). Como as necessidades rurais de conhecimento e de informao so diversas, h vantagens em se ter uma variedade de provedores de consultoria sobre inovaes tecnolgicas e outros servios. Tal estratgia exige mecanismos novos para financiamento ou co-financiamento de servios e, mais importante ainda, exige mecanismos (isto , formao, suporte tcnico, mdia de massa, monitoramento e avaliao) que aumentem a qualidade dos servios proporcionados pelas diversas instituies. Vrios pases caminharam na direo da diminuio ou da recuperao dos custos associados proviso da extenso pblica, transferindo particularmente as funes de proviso de bens privados indstria privada. Um desenvolvimento imbudo de formas novas de suporte financeiro para a extenso a tendncia s fontes mistas de financiamento. Os formuladores de polticas pblicas devem considerar o complexo inteiro da extenso rural ao planejar alocar fundos ou procurar arranjos de financiamento alternativos para o setor pblico. Por sua vez, quando os produtores rurais so confrontados com a deciso de pagar taxas comparveis pela consultoria da agncia pblica ou por consultores privados, favorecem tipicamente o setor privado, que veem como sendo mais tecnicamente competente e competitivo (MURRAY, 1999). Para Anderson e Feder (2003) a racionalidade econmica de produtores para pagar por servios de extenso geralmente clara e a tendncia em direo ao pagamento pelo usurio est bem estabelecida em pases da Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE). Em pases em desenvolvimento, muitos produtores so incapazes ou no desejam pagar por servios, j que eles no veem exemplos de uma extenso efetiva, responsiva. Outra limitao da extenso privada paga que muitos pases tm poucos provedores de servios fora do setor pblico. Ademais, poucas instituies pblicas tm incentivos e arranjos institucionais para encorajar programas pagos. 77

Outros autores (RIVERA; QAMAR; CROWDER, 2001; ALEX et alii, 2002) j propuseram esquemas de representao da relao entre fontes de financiamento e provedores de servios de extenso. Mas Anderson (2007) props uma Tabela (3) que organiza mais completa e detalhadamente os provedores de servios (sejam do setor pblico, setor privado ou do terceiro setor ou organizaes de produtores rurais) e as diversas fontes: Tabela 3 Opes para a proviso e financiamento de servios pluralsticos de extenso
Fonte de financiamento para o servio Setor Privado: Produtores (5) Servios de extenso baseados em subsdios pblicos Setor Privado: Empresas (9) Companhias privadas contratam staff tcnico de servios pblicos de extenso (10) Servios inclusos: empresas proveem informao com a venda de insumos e equipamentos ou processamento de produtos (11) Companhias privadas contratam staff tcnico de extenso ONGs Terceiro Setor: ONGs (12) ONGs contratam staff tcnico de servios pblicos de extenso Terceiro Setor: organizaes rurais (OR1) (16) ORs contratam staff tcnico de servios pblicos de extenso

PARTE I

Setor Pblico Setor Pblico: (1) Servios de extenso do setor pblico, sem taxas, diferentes graus de descentralizao (2) Contratos financiados publicamente para provedores de servios privados

Setor Privado: Empresas Provedor do servio

(6) Companhias privadas proveem servios pagos de extenso

(13) ONGs contratam staff tcnico de provedores de servios privados

(17) ORs contratam staff tcnico de provedores de servios privados

Terceiro Setor: ONGs

(3) Contratos financiados publicamente para ONGs

(7) Servios pagos pelos produtores, contratados de ONGs

(14) ONGs contratam seu prprio staff tcnico e fornecem servios gratuitos (15) ONGs financiam staff de servios de extenso contratado a OR's (18) ORs contratam seu prprio staff de extenso e proveem servios gratuitos aos membros

Terceiro Setor: organizaes rurais (OR)

(4) Contratos financiados publicamente para OR's

(8) Equipes de service de consultoria contratada por OR's, e produtores pagam taxas

Fonte: Birner et al. (2006: 18), adaptado de Rivera (1996) e Anderson e Feder (2004, p. 44), in Anderson (2007). Traduzido pelo autor. (1) Por Organizaes Rurais entenda-se as do sistema cooperativista, os sindicatos (patronais e de trabalhadores) e as associaes de produtores ou criadores. O Servio Nacional de Aprendizagem Rural (SENAR) um bom exemplo de servio de extenso rural no Brasil, pertencente s ORs sindicais, voltado capacitao de mo de obra.

78

AGRICULTURA E MEIO AMBIENTE

Convm destacar, entretanto, que a Tabela em questo no considera necessariamente as fontes primrias dos recursos. Por exemplo, dificilmente ONGs possuem recursos prprios para contratao ou prestao direta de servios de extenso gratuitos. Tais organizaes dependem de doadores internacionais ou nacionais, normalmente fundaes e instituies privadas com objetivos filantrpicos ou sociais, ou recebem doaes de pessoas fsicas, simpatizantes das causas defendidas pela ONG, ou recebem repasses de verbas pblicas, atravs de contratos de financiamento e prestao de servios. As organizaes de produtores rurais tambm nem sempre tm recursos prprios para prestao gratuita de servios. Para as cooperativas agropecurias, em geral, o custo destes servios est embutido nas taxas cobradas pelos demais servios prestados ou em mensalidades pagas pelos cooperados, ou so efetivamente cobrados. Van Den Ban (2000) ponderou que a fonte dos recursos para financiamento de organizaes da extenso podem ser: 1. um servio governamental pago por contribuintes; 2. um servio governamental pago por uma arrecadao sobre determinados produtos agrcolas; 3. uma companhia comercial que vende insumos aos produtores rurais e/ou que compra seus produtos, que em seu relacionamento com seus clientes igualmente use a extenso; 4. associao dos produtores rurais que pagam a extenso pelas suas taxas de mensalidade; 5. associao dos produtores rurais que subvencionada pelo governo; 6. uma organizao no governamental (ONG) de que seja financiada por doaes de dentro ou fora do pas e/ou por companhias comerciais para finalidades de responsabilidade social; 7. uma ONG que seja financiada por subsdios ou por contratos com o governo (nacional ou um patrocinador governamental); 8. uma empresa de consultoria que cobre uma taxa dos produtores rurais, que so seus clientes; 9. uma empresa de publicao que venda jornais agrcolas ou outras publicaes aos produtores rurais; 10. combinaes diferentes das acima. (traduo do autor) Diversas combinaes de financiamento so possveis. Por exemplo, quando um governo paga os salrios dos agentes de extenso, e a maioria das despesas operacionais coberta pela associao de produtores rurais, ou por uma cooperativa orientada comercialmente, ou uma companhia fornecedora de insumos, ao emitir um jornal rural a seus membros/clientes. No Brasil, ao final da dcada de 80, com a promulgao da nova Constituio, iniciouse um discurso de defesa da municipalizao da agricultura, que nada mais seria que um processo de descentralizao de responsabilidades e aes que antes eram da esfera federal. Os governos de alguns estados (como no Rio de Janeiro, por exemplo) 79

PARTE I

encontraram a uma motivao para procurar participao das prefeituras no custeio de despesas como eletricidade e aluguel dos escritrios locais das empresas de extenso, e combustvel para os veculos. A municipalizao da agricultura, nos termos acima citados, foi muito criticada pelos extensionistas na poca, que alegavam ficar refns das vontades polticas de alguns prefeitos, que condicionavam a cobertura das despesas ateno prioritria dos extensionistas para seus projetos polticos no meio rural, ou para praticar clientelismo. Os tcnicos chamavam a este processo de prefeiturizao da agricultura. No estado do Rio de Janeiro, o governo da poca chegou a ameaar com fechamento os escritrios locais nos municpios cuja prefeitura no colaborasse com a sua manuteno. No podemos perder de vista a opo do financiamento pblico das atividades de extenso, embutido nos valores de emprstimos de crdito rural tomados pelos agricultores, deixando-lhes livremente a deciso de que servio contratar (pblico pago, privado, ONG ou organizao rural). Mas no encontramos na literatura pesquisada referncias a este que, em nossa opinio, seria um importante mecanismo de financiamento dos servios de extenso. Nestas condies, subsistiriam no mercado os prestadores que fossem mais eficientes e apresentassem a menor relao custo-benefcio do servio. Estratgias de contratao de servios de extenso demandam muitas abordagens para a diviso de responsabilidades no financiamento, obteno, e a entrega dos servios, embora a maioria das reformas envolva o financiamento pblico para o fornecimento de servios privados. O financiamento pblico da contratao da extenso promove o desenvolvimento de um mercado pluralista do sistema de servios de extenso, a responsabilidade dos clientes, e a eficincia nas operaes. Como vantagem adicional, a contratao feita diretamente por produtores rurais introduz mudanas fundamentais nos relacionamentos (WORLD BANK, 2006). A figura a seguir demonstra esquematicamente o fluxo de servios de extenso, da responsabilidade sobre prestao de contas e de recursos, entre as fontes de financiamento pblico, as organizaes de extenso e os usurios ou clientes, segundo os sistemas tradicionais e atuais de financiamento. Figura 5 Mecanismos alternativos de financiamento de servios de extenso
Sistemas tradicionais de Financiamento: Extenso sob responsabilidade do financiador
Usurios e/ou clientes

Novos Sistemas de Financiamento Extenso sob responsabilidade do cliente/usurio


Usurios e/ou clientes

Servios

$$

Servios

Responsabilidade

Organizaes de extenso

$$

Organizaes de extenso

Responsabilidade $$

Fontes de financiamento pblico Fonte: Banco Mundial, 2002

Fontes de financiamento pblico

80

AGRICULTURA E MEIO AMBIENTE

4. Reflexes aplicadas extenso rural no Brasil


No Brasil, servios no institucionalizados de extenso rural existiam desde o sculo XIX, conforme pode ser evidenciado por uma leitura da legislao federal (PEIXOTO, 2009). Entretanto, a institucionalizao efetiva de um servio de assistncia tcnica e extenso rural no Pas se deu somente ao longo das dcadas de 50 e 60, a partir da criao nos estados de associaes de crdito e assistncia rural (ACAR), entidades civis, sem fins lucrativos, com obteno de resultados mais significativos nas dcadas de 70 e 80. Juntamente com a Associao Brasileira de Crdito e Assistncia Rural (ABCAR), criada em 21/6/1956, as Acar constituam o Sistema Abcar, tambm chamado Sistema Brasileiro de Extenso Rural (SIBER). A Abcar foi estatizada pela da Lei no 6.126, de 6 de novembro de 1974107, que autorizou o Poder Executivo a instituir a Empresa Brasileira de Assistncia Tcnica e Extenso Rural (EMBRATER108), empresa pblica, vinculada ao Ministrio da Agricultura, com personalidade jurdica de direito privado e patrimnio prprio. Nos anos seguintes as estruturas das Acar foram absorvidas pelos governos estaduais e transformadas em empresas de assistncia tcnica e extenso rural (EMATER) ou outras estruturas governamentais semelhantes. O Siber transformou-se no Sistema Brasileiro de Assistncia Tcnica e Extenso Rural (SIBRATER). A pesquisa agrcola propunha o padro tecnolgico a ser seguido e era atravs dos projetos tcnicos para contratao de crdito rural de custeio, elaborados em sua maioria pelos extensionistas rurais, que os produtores tinham acesso aos recursos necessrios aquisio de insumos (sementes certificadas, corretivos, fertilizantes, raes, medicamentos veterinrios e defensivos agrcolas, etc.). Os projetos tcnicos de crdito rural para investimento eram direcionados para a compra de mudas frutferas, mquinas (tratores, colhedeiras, secadores) e equipamentos (implementos como arados, grades, semeadoras e adubadoras) e financiamento de instalaes. Assim, dos anos 60 a 80 ocorreram profundas mudanas no padro tecnolgico da agropecuria brasileira que, no contexto da industrializao do Pas, permitiram a emergncia de complexos agroindustriais competitivos, com participao de grandes empresas, algumas multinacionais, produtoras de insumos e equipamentos. Nos anos 80, o Sibrater esteve sob crticas e, ciente de que os mdios e grandes produtores passaram progressivamente a receber e preferir a assistncia tcnica privada, passou a concentrar suas aes nos pequenos produtores rurais e nos assentados da Reforma Agrria, baseando-as em novas metodologias de capacitao extensionista, na participao e na pedagogia de alternncia. Paralelamente o Sibrater passou a privilegiar um modelo mais sustentvel de desenvolvimento rural, baseado em um padro tecnolgico mais adequado realidade dos pequenos produtores. As mudanas de rumos do Sibrater nos anos 80 no foram suficientes para evitar a crise do Sistema e, no obstante a Constituio Federal determinasse que as polticas agrcolas contemplassem especialmente os servios de extenso, a Embrater foi extinta pelo Decreto no 99.192, de 15 de maro de 1990109, junto com outras estatais. A resposDisponvel em: http://www6.senado.gov.br/legislacao/ListaPublicacoes.action?id=122480 A Embrater foi efetivamente criada pelo Decreto no 75.373, de 14 de fevereiro de 1975, que regulamentou a Lei no 6.126, de 1974. 109 Este Decreto foi revogado pelo Decreto no 99.226, de 27 de abril de 1990, que reafirmou a extino da Embrater, juntamente com outros rgos, como o Banco Nacional de Crdito Cooperativo S.A. (BNCC). A
107 108

81

ta das instituies estaduais de Ater, ento, foi a criao da Associao Brasileira das Entidades Estaduais de Assistncia Tcnica e Extenso Rural (ASBRAER), mas a restrio de recursos federais e nos estados levou o Sibrater a uma crise de srias propores, comprometendo a capacidade de atuao do Sistema e at quase extinguindo algumas estruturas estaduais. No Brasil a extenso rural pblica foi objeto de planejamento em poucas e recentes oportunidades. Aps a extino da Embrater em 1990 o Decreto no 99.616, de 17 de outubro de 1990110 transferiu seu acervo tcnico e patrimonial e suas atribuies para Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria (EMBRAPA), que assumiu a atribuio de coordenao do Sibrater. Foi criada na estrutura da Embrapa a Secretaria de Assistncia Tcnica e Extenso Rural (SER/Embrapa), que chegou a elaborar um Plano de Ao Estratgica para o perodo 1991/1005. Todavia, no se encontrou estudos ou documentos que comprovem a execuo do plano ou resultados alcanados. Nos dez anos seguintes vrias foram as alteraes na estrutura governamental relativa coordenao do Sibrater. O Decreto no 936, de 23 de setembro de 1993111, transferiu a coordenao do Sibrater, antes atribuda Embrapa, para a Secretaria de Desenvolvimento Rural (SDR) do ento unificado Ministrio da Agricultura, do Abastecimento e da Reforma Agrria (MAARA). No ano seguinte, pelo Decreto no 1.261, de 4 de outubro de 1994112, foi criado o Departamento de Assistncia Tcnica e Extenso Rural (DATER), que devido, no s carncia de recursos financeiros, como tambm pela pouca representatividade poltica dos setores executores de Ater, tambm no conseguiu desempenhar o importante papel que a Embrater exerceu no passado. Com a edio do Decreto no 3.527, de 28 de junho de 2000113, o Dater foi substitudo pelo Departamento de Infraestrutura e Extenso Rural (DIER) na estrutura do Ministrio da Agricultura e Abastecimento (MAA). O Dier foi extinto na mudana da estrutura regimental do desde ento Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento (MAPA) pelo Decreto no 4.629, de 21 de maro de 2003114. Em seguida o Decreto no 4.739, de 13 de junho de 2003115, efetuou a transferncia da competncia relativa assistncia tcnica e extenso rural do Mapa para o MDA, embora o Mapa ainda mantivesse a obrigao de atuar nessa rea, conforme estabelecido em suas atribuies regimentais. O Dater reapareceu na estrutura governamental somente quase quatro anos depois, pelo Decreto no 5.033, de 5 de abril de 2004116, que aprovou a estrutura regimental do MDA, e que colocou o Dater na estrutura da Secretaria de Agricultura Familiar (SAF). No entanto, essas alteraes estruturais no governo no se refletiram positivamente no planejamento de polticas pblicas para os servios de extenso rural. Com a crise enfrentada nos anos 90, a extenso pblica somente voltou a ser alvo de um planejamento governamental federal dez anos depois do Plano da SER/EMBRAPA.
Companhia de Financiamento da Produo (CFP), Companhia Brasileira de Alimentos (COBAL) e Companhia Brasileira de Armazenamento (CIBRAZEM) foram fundidas na atual CONAB, o Instituto do Acar e do lcool (IAA) e o Instituto Brasileiro do Caf (IBC) foram tambm extintos na mesma poca. 110 Disponvel em: http://www6.senado.gov.br/legislacao/ListaPublicacoes.action?id=225280 111 Disponvel em: http://www6.senado.gov.br/legislacao/ListaPublicacoes.action?id=138222 112 Disponvel em: http://www6.senado.gov.br/legislacao/ListaPublicacoes.action?id=140009 113 Disponvel em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/D3527.htm 114 Disponvel em: http://www6.senado.gov.br/legislacao/ListaPublicacoes.action?id=236339 115 Disponvel em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/2003/D4723.htm#art6 116 Disponvel em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2004-2006/2004/Decreto/D5033. htm#art6

PARTE I

82

AGRICULTURA E MEIO AMBIENTE

A Resoluo no 26, de 28 de novembro de 2001117, do Conselho Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentvel (atual CONDRAF), aprovou a Poltica Nacional de Assistncia Tcnica e Extenso Rural para a Agricultura Familiar, no mbito do Ministrio do Desenvolvimento Agrrio118 (MDA). Essa Poltica foi elaborada pela Cmara Tcnica de Assistncia Tcnica, Extenso Rural, Pesquisa e Capacitao, do Conselho, e atribua Cmara de Fortalecimento da Agricultura Familiar a responsabilidade pela elaborao de uma proposta de implantao da referida Poltica em curto prazo, em 2002, e em mdio prazo, em 2003. Entretanto, tudo indica que a Poltica no chegou a ter uma proposta de implantao formulada. Em maio de 2004 o MDA divulgou a elaborao de uma nova Poltica Nacional de Assistncia Tcnica e Extenso Rural (PNATER)119, definiu as diretrizes para a elaborao do Programa Nacional de Assistncia Tcnica e Extenso Rural (PRONATER), cuja primeira verso120 foi publicada em 1o de maro de 2005. Uma segunda edio do Pronater, com vigncia prevista para 2007 e 2008 chegou a ser discutida na IX Reunio do Comit de Ater do Condraf, que previa o atendimento de 2 milhes de famlias e capacitar 15 mil extensionistas. A Pnater de 2004 no menciona a sua verso antecessora (de 2001, elaborada pelo Condraf ) e incorpora a viso inovadora de que os servios de Ater devem ser caracterizados por uma pluralidade de formas institucionais. Entre as inovaes da Pnater de 2004 est definio de que a nova Ater dever organizar-se na forma de um Sistema Nacional Descentralizado de Ater Pblica, do qual participem entidades estatais e no estatais. De acordo com a Pnater, esto compreendidas como entidades, instituies ou organizaes que podem participar do Sistema Nacional Descentralizado de Ater Pblica: as instituies pblicas estatais de Ater (municipais, estaduais e federais); as empresas de Ater vinculadas ou conveniadas com o setor pblico; os servios de Extenso Pesqueira; as organizaes dos agricultores familiares que atuam em Ater; as organizaes no-governamentais que atuam em Ater; as cooperativas de tcnicos e de agricultores que executam atividades de Ater; estabelecimentos de ensino que executem atividades de Ater na sua rea geoeducacional; as CFR (Casas Familiares Rurais), EFA (Escolas Famlia Agrcola) e outras entidades que atuem com a Pedagogia da Alternncia e que executem atividades de Ater; redes e consrcios que tenham atividades de Ater; outras, que atuem dentro dos princpios e diretrizes desta Poltica. Observe-se que, todavia, o Sistema proposto no prev a participao de entidades do setor privado, como indstrias, agroindstrias e revendas agropecurias. No h, por parte do Estado brasileiro, preocupao com o estudo, regulamentao, monitoramento ou incentivo atuao destes provedores privados de servios de assistncia tcnica e extenso rural.
117 Disponvel em: http://www.mda.gov.br/condraf/arquivos/1372514286.pdf. Publicada no D.O.U. de 17/1/2002, Seo 1, pp. 106-108. 118 Peixoto (2009) apresenta uma discusso detalhada sobre a evoluo passada e recente da legislao sobre extenso rural e no Brasil das atribuies legais da atuao em extenso rural dos Ministrios da Agricultura, Pecuria e Abastecimento, e do Desenvolvimento Agrrio. 119 Disponvel em: http://www.pronaf.gov.br/dater/arquivos/Politica%20Nacional%20de%20ATER.pdf 120 Disponvel em: http://www.faser.org.br/anexos/Pronater.doc

83

Dificuldades legais e oramentrias na implantao da Pnater levaram o governo brasileiro a propor, em julho de 2009, sua instituio por projeto de lei, que tramitou em regime de urgncia constitucional e foi aprovada, com alteraes, pelo Congresso Nacional, sendo sancionada na forma da Lei no 12.188, de 11 de janeiro de 2010121, que institui a Poltica Nacional de Assistncia Tcnica e Extenso Rural para a Agricultura Familiar e Reforma Agrria PNATER e o Programa Nacional de Assistncia Tcnica e Extenso Rural na Agricultura Familiar e na Reforma Agrria PRONATER, e altera a Lei no 8.666, de 21 de junho de 1993. A Lei foi regulamentada pelo Decreto no 7.215, de 15 de junho de 2010122. A formalizao da Pnater por lei federal parece dever-se inteno do Governo de alterar a Lei no 8.666, de 1993 (Lei das Licitaes), isentando de licitao o processo de contratao pelo MDA das entidades prestadoras de servios de extenso rural, haja vista que o texto da Lei no 12.188, de 2010, significativamente mais simples que o da Pnater divulgada em 2004. No obstante, convm destacar que a Lei preocupa-se em detalhar o processo de credenciamento, contratao, avaliao e controle e fiscalizao das entidades contratadas e avaliao de resultados alcanados. A meta do Plano Safra para a Agricultura Familiar 2009/2010, do MDA, era assistir 1,2 milho de agricultores familiares. Relatrio123 preliminar que contempla a ao de prestao de servios de extenso rural geridos pelo MDA em todos os territrios dentre os 120 Territrios da Cidadania124 onde h previso de execuo, registra uma meta de assistncia a 1,905 milho de agricultores familiares em 2010. Entretanto, o documento do Plano Safra da Agricultura Familiar 2010/2011125, no prev metas de agricultores familiares assistidos. No obstante nos ltimos anos tenham aumentado os recursos oramentrios destinados ao Dater, para repasse s entidades prestadoras de servios nos estados, ainda so insuficientes para o atendimento da demanda por servios de extenso rural dos 4,36 milhes de estabelecimentos de agricultores familiares identificados no Censo Agropecurio de 2006. Ademais, so necessrios mais estudos que demonstrem os recursos destinados e efetivamente aplicados no Sibrater e, sobretudo, mais que o nmero de agricultores assistidos, sobre os resultados alcanados com a prestao dos servios.

PARTE I

5. Concluses
A maioria dos servios de extenso no mundo surgiu no incio da segunda metade do sculo XX, atrelados aos ministrios de agricultura. J na dcada de 70 emergiram servios consultivos de mercado, primeiramente nos EUA, e paralelamente novos modelos foram propostos em substituio ao difusionismo puro. Nos anos 80, a reduo da importncia relativa da agricultura para o crescimento econmico, gastos elevados e oramentos declinantes, alcance limitado e deficincia de resultados dos servios pblicos de extenso originaram crescentes restries de
Disponvel em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2007-2010/2010/Lei/L12188.htm Disponvel em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2007-2010/2010/Decreto/D7215.htm 123 Disponvel em: http://www.mda.gov.br/dotlrn/clubs/territriosrurais/xowiki/portlets/territorios/oferta/ report-pe?territorio=&initial_response_id=3131175&period_p=20102. Acesso em 10/9/2010. 124 Programa do Governo Federal, lanado em 2008, que tem como objetivos promover o desenvolvimento econmico e universalizar programas bsicos de cidadania por meio de uma estratgia de desenvolvimento territorial sustentvel. Informaes disponveis em: http://www.territoriosdacidadania.gov.br/ 125 Disponvel em: http://www.mda.gov.br/portal/arquivos/view/diversos/plano_safra_net.pdf. Acesso em 10/9/2010.
121 122

84

AGRICULTURA E MEIO AMBIENTE

recursos financeiros e de mo de obra qualificada, e levaram a um aumento das crticas a tais servios. Em consequncia ocorreram estratgias de descentralizao e privatizao desse servio, tanto em pases desenvolvidos, a partir da dcada de 80, quanto em desenvolvimento, na dcada de 90, privilegiando-se modelos orientados pela demanda, mais participativos e voltados para a ao com grupos de produtores. Diversos estudos, muitos patrocinados pela FAO e Banco Mundial, apontaram que a modernizao tecnolgica da agricultura, a especializao de produtores e a ampliao da escala de produo favoreceram o surgimento de um mercado privado da informao agrcola como um bem, onde atuam provedores privados de servios de extenso rural, tais como indstrias de insumos e equipamentos, agroindstrias, profissionais autnomos, empresas de assistncia tcnica, entre outros. Nos pases onde a especializao e o aumento da escala produtiva na agricultura ocorreram verificou-se a tendncia ao surgimento de um mercado para a informao agrcola especializada. Diversos autores argumentam que este tipo de informao adquire um valor que lhe confere um carter de bem privado, o que estimularia o surgimento de servios privados de fornecimento informao agrcola especializada. Entretanto, os produtores que no possuem escala comercial de produo, so desorganizados e/ou menos modernizados, no configuram um pblico de interesse da extenso privada, e continuam necessitando de servios gratuitos ou subsidiados que fornecem informaes mais generalistas, sendo melhor atendidos pelo governo, por organizaes no governamentais ou de produtores. A descentralizao mais adequada de servios nacionais se d no mbito dos estados, e deve ser combinada com mecanismos pluralsticos de privatizao, contratao privada e financiamento dos servios. A perspectiva global sobre a extenso a de uma rede multi-institucional de sustentao do conhecimento e da informao para as populaes rurais, vista dentro de uma agenda mais ampla de desenvolvimento rural. Isto implica que os governos precisam atuar na definio e na execuo de polticas coerentes de extenso em direo a um sistema pluralista de servios, que considere tambm a descentralizao, a partilha de custos, a recuperao de custos e a participao das partes interessadas. Portanto, diversos modelos ou sistemas de extenso rural podem coexistir, com fontes de financiamento tambm diversificadas, sobretudo em pases onde houver grande heterogeneidade de perfis de produo e de produtores. O Brasil tem o desafio de avaliar ser a Pnater, instituda por Lei, efetivamente resultar em alocao de mais recursos pblicos pelos governos federal e estaduais no Sibrater, ou se novos mecanismos de financiamento ou um novo sistema de extenso rural, mais pluralizado e multi-institucional, sero necessrios. Referncias bibliogrficas
ALEX, Gary, ZIJP; Willem; BYERLEE, Derek. Rural Extension and Advisory Services: New Directions. Washington, D.C.: Agriculture & Rural Development Department, World Bank. Rural Development Strategy Background Paper #9, aug. 2002, 49p. Disponvel em: <http://lnweb18.worldbank.org/ESSD/ardext.nsf/11ByDocName/R uralExtensionandAdvisoryServices/$FILE/Rural_extension.pdf> Acesso em: 25/1/2008. ANDERSON, Jock R. Agricultural Advisory Services. Background paper for Innovating through science and technology, Chapter 7 of the World Development Report 2008, July 2, 2007, 44 p. Disponvel em: <http:// siteresources.worldbank.org/INTWDR2008/Resources/ 2795087-1191427986785/Anderson_AdvisoryServices. pdf> Acesso em: 10/1/2008.

85

ANDERSON, Jock R.; FEDER, Gershon. Rural Extension Services. The World Bank / Agriculture and Rural Development Department and Development Research Group Rural Development, Policy Research Working Paper 2976, Feb. 2003, 40p. Disponvel em: <http://www-wds.worldbank.org/servlet/WDSContentServer/WDSP/IB/2003/03/22/0000949 46_03031111352821/Rendered/PDF/multi0page.pdf>. Acesso em: 22/12/2007. BAJWA, Rashid. Agricultural extension and the role of the private sector in Pakistan. In: New directions for a diverse planet: Proceedings of the 4th International Crop Science Congress, Brisbane, Australia, 26 Sep 1 Oct. 2004. ISBN 1 920842 20, 5p. Disponvel em: <http://www.cropscience.org.au/icsc2004/symposia/4/4/1736_bajwa.htm>. Acesso em 12/1/2008. CAPORAL, Francisco R. La extensin agraria del sector pblico ante los desafos del desarrollo sostenible: el caso de Rio Grande do Sul, Brasil. 1998. 532p. Tese de Doutorado Crdoba : Universidade de Crdoba. Disponvel em: <http://www.pronaf.gov.br/dater/ arquivos/0811810009.pdf>. Acesso em 22/1/2009. CHAPMAN, Robert; TRIPP, Robert. Changing incentives for agricultural extension a review of privatised extension in practice. London : Agricultural Research & Extension (AGREN), Network Network Paper No 132, July 2003, 20 p. Disponvel em: <http://www.odi.org.uk/agren/papers/agrenpaper_132.pdf > . Acesso em 02/2/2008. CONOLLY, Michael. Private Extension and Public-Private Partnerships: Privatized, Contracted, and Commercialized Approaches, In: RIVERA, William and ALEX, Gary (editors). Privatization of Extension Systems Case Studies of International Initiatives Washington: World Bank/Agriculture and Rural Development Discussion Paper 9 (Extension Reform for Rural Development Volume 2), 2004, 104 p. Disponvel em: <http://pdf.usaid. gov/pdf_docs/PNADJ762.pdf>. Acesso em 30/12/2008. EICHER, Carl K. Agricultural extension in Africa and Asia . World AgInfo Project, Cornell University, Ithaca, New York. Aug. 15, 2007, 24p. Disponvel em: <http://worldaginfo.org/drupal/files/Agricultural %20Extension%20in%20Africa%20and%20 Asia2.pdf>. Acesso em: 10/1/2008. FAO. Agricultural Knowledge and Information Systems for Rural Development (AKIS/RD: Strategic Vision and Guiding Principles. Rome, Food and Agriculture Organization of the United Nations / The World Bank, 2000, 9 p. Disponvel em: <ftp://ftp.fao.org/SD/SDR/SDRE/AKIS.pdf>. Acesso em: 1/2/2008. FEDER, Gershon; WILLETT, Anthony; ZIJP, Willem. Agricultural Extension: Generic Challenges and Some Ingredients for Solutions. World Bank Policy Research Working Paper No 2129, May 1, 1999, 33 p. Disponvel em: <http://www.worldbank.org/html/dec/ Publications/Workpapers/wps2000series/wps2129/wps2129. pdf>. Acesso em 11/1/2009. GARFORTH, Chris; ANGELL, Brian; ARCHER, John; GREEN, Kate. Improving farmers access to advice on land management: lessons from case studies in developed countries. Agricultural Research & Extension Network AGREN/ODI. Network Paper No 125, Jan. 2003, 24 p. ISBN 085003 638 0. Disponvel em: <http://www.odi. org.uk/networks/agren/papers/ agrenpaper_125.pdf>. Acesso em 26/12/2007. KIDD, Andrew.; LAMERS, John.; FICARELLI, P.; HOFFMANN, Volker. Privatizing Agricultural Extension: caveat emptor. In: Journal of Rural Studies, n. 16, 2000, 95-102 p. Disponvel em: <https://www.uni-hohenheim.de/ i430a/lehre/veranst/download/skripten/rce/ RCE-11.pdf>. Acesso em 2/1/2008. MURRAY, Mike. A Contrast of the Australian and California Extension and Technology Transfer Processes. Journal of Extension, Volume 37 Number 2 Apr. 1999, 8 p. Disponvel em: <http://joe.org/joe/1999april/ a1.html>. Acesso em: 28/12/2007. MUSSOI, Eros Marion. Integracin entre Investigacin y Extensin Agraria en un contexto dedescentralizacin del Estado y sustentabilizacin de polticas de desarrollo: el caso de Santa Catarina, Brasil. Mayo de1998. 411 p. Tesis defendida y aprobada como parte de los requerimientos para la obtencin del ttulo de Doctor en Agronoma Programa Agroecologa, Campesinado e Historia, Universidad de Cordoba. Cordoba, Mayo 1998. Disponvel em: <http://www.pronaf.gov.br/dater/arquivos/0811810014.pdf >. Acesso em 22/1/2009.

PARTE I

86

AGRICULTURA E MEIO AMBIENTE

NAGEL, Uwe Jens. Alternative approaches to organizing extension. In: SWANSON, Burton E., BENTZ, Robert P. and SOFRANKO, Andrew J. (Orgs.) Improving Agricultural extension A reference manual. Rome: Food and Agriculture Organization of the United Nations, 1997, 316p, ISBN 92-5-104007-9. p. 29-41. Disponvel em: <http://www.fao.org/ docrep/w5830e/w5830e00.htm#Contents#Contents>. Acesso em 14/12/2006. PEIXOTO, Marcus. A Extenso Privada e a Privatizao da Extenso: uma Anlise da Indstria de Defensivos Agrcolas. 2009. 331f. Tese (Doutorado em Cincias Sociais). Programa de Ps-graduao de Cincias Sociais em Desenvolvimento, Agricultura e Sociedade da Universidade Federal Rural do Rio de Janeiro, Seropdica, 2009. Disponvel em: http://www.senado.gov.br/conleg/textos_discussao/TESEMarcusPeixoto.pdf. QAMAR, M. Kalim. Modernizing national agricultural extension systems: a practical guide for policy-makers of developing countries. Rome: FAO, 2005, 76 p. Disponvel em: <ftp://ftp.fao.org/docrep/fao/008/a0219e/ a0219e00.pdf >. Acesso em 9/1/2009. RIRDC. Agricultural Extension a decade of change. RIRDC Publication No 00/149, The Short Report to RIRDC, Canberra, 2000, 7 p. Disponvel em: <http://www.rirdc.gov.au/ pub/shortreps/sr66.html>. Acesso em: 28/12/2007. RIVERA, William McLeod; ALEX, Gary (editors). Demand-Driven Approaches to Agriculture Extension Case Studies of International Initiatives. Washington: World Bank. Agriculture and Rural Development Discussion, Paper 10 (Extension Reform for Rural Development Volume 3), 2004, 123 p. Disponvel em: <http://lnweb18. worldbank.org/ESSD/ ardext.nsf/11ByDocName/ExtensionReformforRuralDevelopmentVolume3Demand-DrivenApp roachestoAgricultureExtension/$FILE/Extension_Reform_V3_final.pdf>. Acesso em: 21/12/2007. RIVERA, William McLeod; CARY, John W. Privatizing Agricultural extension. In: SWANSON, Burton E.; BENTZ, Robert P.; SOFRANKO, Andrew J. (Orgs.) Improving Agricultural extension A reference manual. Rome, Food and Agriculture Organization of the United Nations, 1997, 316 p, ISBN 92-5-104007-9. p. 297-311. Disponvel em: <http://www.fao.org/docrep/w5830e/w5830e00.htm#Contents#Contents>. Acesso em 14/12/2006. RIVERA, William McLeod; QAMAR, M. Kalim. Agricultural extension, rural development and the food security challenge. Rome: Sustainable Development Department of Food and Agriculture Organization of the United Nations, 2003, 90 p. Disponvel em: <ftp://ftp.fao.org/docrep/fao/006/y5061e/y5061e00.pdf>. Acesso em: 14/1/2008. RIVERA, William McLeod; QAMAR, M. Kalim; CROWDER, L. Van. Agricultural and Rural Extension Worldwide: Options for Institutional Reform in the Developing Countries. Rome: Food and Agriculture Organization of the United Nations, Nov. 2001, 51 p. Disponvel em: <ftp://ftp.fao.org/docrep/fao/004/y2709e/y2709e.pdf>. Acesso em: 26/1/2008. ROSEBOOM, Johannes. Agricultural research and extension funding levels required to meet the AntiHunger Programme objectives. FAO: Rijswijk, The Netherlands, Apr. 2004, 41 p. Disponvel em <ftp://ftp. fao.org/sd/SDR/SDRR/fundinglevel.pdf>. Acesso em 9/1/2009. SCHWARTZ, Lisa A .The role of the private sector in Agricultural extension: economic analysis and case studies. London: Overseas Development Administration (ODA). Network Paper n. 48, July 1994, 70p., presented at the Agricultural Research & Extension Network (AGREN) electronic conference: The Prospects and Limitations of Private Extension Delivery March 10-21, 2003. Disponvel em: <http://www.rimisp.org/agren03/ documentos/ agren48.pdf>. Acesso em 3/1/2008. SULAIMAN V, Rasheed; VAN DEN BAN, Anne W. Funding and Delivering Agricultural Extension in India. Hampshire : Routledge, Journal of International Agricultural and Extension Education 10 (2003)1. ISSN 1077-0755 p. 21-30, 2003. Disponvel em: <http://library.wur.nl/wasp/bestanden/LUWPUBRD_00357763_ A502_001.pdf>. Acesso em 28/2/2008. SWANSON, Burton E. Extension Strategies for Poverty Alleviation Lessons from China and India. The Journal of Agricultural Education and Extension, Volume 12, Issue 4, Dec. 2006, pages 285-299. Disponvel em: <http://www.informaworld.com/smpp/section? content=a763059855&fulltext=713240928>. Acesso em 31/12/2007.

87

PARTE I

VAN DEN BAN, Anne .W. Different ways of financing Agricultural extension. AGREN Agricultural Research and Extension/ Overseas Development Institute, 111 Westminster Bridge Road, London. Network Paper 106b, July 2000, 24 p. ISBN 085003 488 4. Disponvel em: <http://www.odi.org.uk/agren/papers/agrenpaper_106. pdf>. Acesso em: 1/2/2008. WORLD BANK. Investments in Agricultural Extension and Information Services. In: Agriculture Investment Sourcebook Module 3, 2006, 68 p. Disponvel em: <http://go.worldbank.org/CCC68JMIZ0>. Acesso em 26/3/2008.

88

parte Ii infraestrutura

agenda legislativa para o setor de transportes

Victor Carvalho Pinto Consultor Legislativo do Senado Federal. Doutor em Direito Econmico e Financeiro pela Universidade de So Paulo.

1. Introduo
O transporte dos componentes mais relevantes para a competitividade e diversidade da economia nacional e impacta diretamente a qualidade de vida da populao. O transporte de cargas fundamental para o escoamento da produo agrcola, tanto para o mercado interno quanto para a exportao. Alm de permitir a competitividade em regies mais tradicionais do agronegcio, a oferta de uma cadeia logstica confivel com baixos custos de frete capaz de levar riqueza e empregos a reas remotas de nosso territrio, historicamente muito carentes, embora bastante frteis. Alm disso, o componente mais importante de cadeias logsticas just in time, fundamentais para qualquer indstria que queira concorrer em um mercado cada vez mais globalizado e competitivo. O transporte , portanto, um instrumento de desenvolvimento regional e de reduo da pobreza. O transporte de passageiros, por sua vez, impacta diretamente a qualidade de vida da populao. Nas grandes cidades, milhes de moradores passam parte substancial de seu dia no deslocamento pendular entre residncia e trabalho, seja em transporte pblico, seja em transporte individual. A falta de planejamento adequado e de gesto eficiente do sistema virio e de transportes agrava os congestionamentos de trnsito, que, alm do impacto direto na qualidade de vida das pessoas, contribui decisivamente para a poluio atmosfrica e para a diminuio da produtividade das atividades urbanas. Fora dos centros urbanos, o transporte de passageiros fundamental para a garantia da cidadania, pois oferece o acesso a servios disponveis apenas em cidades maiores, como sade e educao. O modelo adotado no Brasil a partir da dcada de 1950, tanto para o transporte de cargas quanto para o de passageiros, foi o rodovirio, baseado no amplo emprego de caminhes, nibus e automveis particulares. Esse modelo cumpriu importante papel no desenvolvimento da indstria automobilstica nacional, mas representa um obstculo ao desenvolvimento do Pas na atual conjuntura. Nas cidades, os congestionamentos de trnsito, causados pela excessiva participao do automvel particular no transporte de passageiros, comprometem tanto a qualidade de vida da populao quanto a prpria produtividade da economia urbana. A mobilidade nas grandes cidades s pode ser viabilizada por sistemas integrados de transporte que contemplem subsistemas ferrovirios de alta capacidade. O transporte de mercadorias em caminhes, alm de ineficiente do ponto de vista do custo por tonelada transportada, sobrecarrega as estradas, reduzindo a vida til do pavimento, o que, por sua vez, provoca o desgaste precoce dos prprios caminhes. Os transportadores, muitos dos quais atuando como autnomos, compensam as baixas velocidades operacionais com jornadas mais longas ao volante, dirigindo por dezenas de horas seguidas sem descanso. Essa situao, alm de encarecer os fretes e, consequentemente, o preo dos produtos, potencializa o risco de acidentes de trnsito, decorrentes da m conservao das estradas e da fadiga dos motoristas de caminho. Por fim, a passagem desses veculos por reas urbanas representa um perigo para os pedestres e fonte de incmodo para os moradores e demais motoristas. O Brasil apresenta condies ideais para o transporte de mercadorias por hidrovias e ferrovias, que so as alternativas mais baratas e mais eficientes quando se trata de longos percursos e grandes volumes de carga. 93

INFRAESTRUTURA

O transporte de cargas representa a ligao entre produtores e consumidores. Nas reas em que j existe uma demanda por transportes, possvel, portanto, viabilizar o aporte de recursos privados em infraestrutura, uma vez que os usurios dispem de recursos para o pagamento de tarifas capazes de amortizar o investimento dos prestadores. Isso s ocorrer, no entanto, caso haja um marco regulatrio que proteja o empreendedor contra eventuais medidas confiscatrias do poder pblico durante o perodo necessrio para a amortizao dos investimentos. Em reas j desenvolvidas, no h necessidade, portanto, de subsdio pblico. O investimento do Estado deve ser focalizado na implantao de infraestruturas em regies carentes, cujos usurios no tenham poder aquisitivo para arcar com o custo de amortizao do capital. Ainda assim, preciso que esse tipo de investimento faa parte de uma estratgia integrada de desenvolvimento regional e no apenas de uma poltica setorial de transportes e que os usurios paguem tarifas adequadas ao seu poder aquisitivo. Nesses casos, a concesso patrocinada, em que o empreendedor remunerado por um mix de recursos pblicos e privados, o modelo institucional mais indicado. No mbito da explorao dos servios, por sua vez, o marco regulatrio deve ter por prioridade proteger os usurios contra os efeitos adversos tradicionalmente associados atuao de monoplios e cartis de prestadores, notadamente sobre o preo e a qualidade do servio. No presente trabalho, propomo-nos a descrever, ainda que superficialmente, o marco regulatrio legislativo de todos os modos de transportes, apontando alguns dos temas que tem feito parte da agenda poltica nacional, assim como pontos que podem ser objeto de aperfeioamento no mbito do Poder Legislativo. O enfoque adotado enfatiza a regulao econmica, ou seja, o regime pelo qual o servio ou a infraestrutura podem ser explorados.

PARTE II

2. Os transportes na Constituio
H duas menes diretas no texto constitucional ao setor de transportes. A primeira diz respeito s competncias da Unio e dos Municpios: Art. 21. Compete Unio: ............................................................................................................................................................... XII explorar, diretamente ou mediante autorizao, concesso ou permisso: ............................................................................................................................................................... c) a navegao area, aeroespacial e a infraestrutura aeroporturia; d) os servios de transporte ferrovirio e aquavirio entre portos brasileiros e fronteiras nacionais, ou que transponham os limites de Estado ou Territrio; e) os servios de transporte rodovirio interestadual e internacional de passageiros; f ) os portos martimos, fluviais e lacustres; ............................................................................................................................................................... XXI estabelecer princpios e diretrizes para o sistema nacional de viao; .............................................................................................................................................................. 94

Art. 30. Compete aos Municpios: ............................................................................................................................................................... V organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concesso ou permisso, os servios pblicos de interesse local, includo o de transporte coletivo, que tem carter essencial; .............................................................................................................................................................. A segunda meno encontra-se no captulo da Ordem Econmica: Art. 178. A lei dispor sobre a ordenao dos transportes areo, aqutico e terrestre, devendo, quanto ordenao do transporte internacional, observar os acordos firmados pela Unio, atendido o princpio da reciprocidade. Pargrafo nico. Na ordenao do transporte aqutico, a lei estabelecer as condies em que o transporte de mercadorias na cabotagem e a navegao interior podero ser feitos por embarcaes estrangeiras.

INFRAESTRUTURA

3. Os modos de transportes
Tradicionalmente, o setor de transportes estrutura-se segundo a tecnologia envolvida, distinguindo-se os modos rodovirio, ferrovirio, hidrovirio, dutovirio e areo. Em cada modo pode haver uma distino legal entre o transporte de passageiros e o de carga, assim como entre a proviso de infraestrutura e a prestao dos servios. O planejamento e a formulao de polticas para os modos rodovirio, ferrovirio e hidrovirio so frequentemente conduzidos em conjunto. Os portos so elementos de integrao entre esses sistemas modais e, em geral, so tratados em conjunto com o modo hidrovirio. O transporte areo tem tratamento autnomo, no mbito mais amplo da aviao, que pode servir a outras finalidades, alm do transporte de passageiros e cargas (recreao, aerofotogrametria, agricultura, etc.). O modo dutovirio frequentemente tratado no mbito da poltica energtica, uma vez que sua principal aplicao reside no transporte de combustveis, como derivados de petrleo, lcool e gs. A despeito dessa diviso, baseada na tecnologia empregada, deve-se buscar uma abordagem abrangente e integrada, que considere a cadeia logstica como um todo. Esse enfoque, denominado transporte multimodal abrange as situaes em que duas ou mais modalidades de transporte, so regidas por um contrato nico, executado, desde a origem at o destino, sob a responsabilidade de um nico operador, que se encarrega de estabelecer os arranjos necessrios com os diversos transportadores envolvidos.

4. Transporte rodovirio
4.1. Rodovias
As rodovias federais so definidas em lei, com fundamento na competncia da Unio para estabelecer princpios e diretrizes para o sistema nacional de viao (art. 21, XXI, da Constituio)126. A norma bsica a Lei no 5.917, de 10 de setembro de 1973, que
126 As rodovias so bens pblicos de uso comum do povo (art. 99, I, do Cdigo Civil). O Cdigo Civil admite que o uso desses bens seja gratuito ou oneroso, conforme for estabelecido legalmente pela entidade a cuja administrao pertencerem (art. 103). Alm disso, trata-se de bens inalienveis enquanto conservarem a sua qualificao, na forma que a lei determinar (art. 100).

95

aprova o Plano Nacional de Viao (PNV) e tem sido objeto de inmeras alteraes ao longo de sua vigncia127. Mediante incluso na Relao Descritiva das Rodovias do Sistema Rodovirio Federal, anexa ao PNV, estradas estaduais tm sido federalizadas, sem o pagamento de indenizao. O objetivo dos parlamentares que apresentam essas proposies induzir a Unio a realizar investimentos nesses trechos rodovirios, mediante alocao de recursos oramentrios. Nem sempre, entretanto, isso ocorre.

PARTE II

As rodovias federais, assim como os portos, podem ter sua administrao e explorao delegadas a Estados, Municpios ou ao Distrito Federal, conforme dispe a Lei no 9.277, de 10 de maio de 1996. A delegao deve ser formalizada por convnio, pelo prazo mximo de vinte e cinco anos, prorrogveis por igual perodo. O ente que recebe a delegao pode explorar a via diretamente ou mediante de concesso. A Unio promoveu a concesso iniciativa privada de quatorze trechos rodovirios, correspondentes a 4.764 km de extenso. As concessionrias so remuneradas por pedgio e respondem pela manuteno da rodovia e pelo atendimento aos usurios, que abrange o atendimento mdico de emergncia em acidentes e o servio de guincho para veculos avariados. No mbito da malha rodoviria federal, as concesses foram outorgadas sem nus para o concessionrio. Entre os Estados, So Paulo o que promoveu o maior nmero de concesses rodovirias. O modelo ali adotado, entretanto, foi de outorga onerosa, o que resultou em pedgios mais caros. A Lei no 10.233, de 5 de junho de 2001, que dispe sobre a reestruturao dos transportes aquavirio e terrestre e cria as Agncias Nacionais de Transportes Terrestres (ANTT) e de Transportes Aquavirios (ANTAQ), estabelece como diretriz geral de gerenciamento da infraestrutura e da operao dos transportes aquavirio e terrestre a descentralizao das aes, sempre que possvel, mediante delegao a outros entes federativos ou outorga de autorizao, concesso ou permisso a empresas pblicas ou privadas (art. 12, I). Determina, ainda, que seja adotada a concesso quando se tratar de explorao de infraestrutura de transporte pblico, precedida ou no de obra pblica, e de prestao de servios de transporte associados explorao da infraestrutura (art. 13, I), e especifica que a explorao de ferrovias, rodovias, vias navegveis e portos integrantes do Sistema Nacional de Viao deve ser outorgada por concesso (art. 14, I). A ANTT tem a atribuio de celebrar os contratos de concesso de rodovias federais a serem exploradas e administradas por terceiros (art. 26, VI). Alm disso, pode avocar as concesses de rodovias federais feitas pelos Estados (art. 26, 3o). As concesses tm carter de exclusividade quanto ao seu objeto (art. 34-A). O julgamento da licitao deve considerar, isolada ou conjugadamente, a menor tarifa e a melhor oferta pela outorga (art. 34-A, IV). A Lei no 10.233, de 2001, trata o pedgio como tarifa, cujo valor deve ser compatvel com as vantagens econmicas e o conforto de viagem transferidos aos usurios em decorrncia da aplicao dos recursos de sua arrecadao no aperfeioamento da via em que cobrado (art. 26, 2o)128.
127 O Projeto de Lei no 1.176, de 1995, do Poder Executivo, que estabelece os princpios e diretrizes do Sistema Nacional de Viao, j aprovado na Cmara e no Senado, dever substituir a Lei no 5.917, de 1973. 128 No h lei federal sobre pedgio em vigor no Pas. Os pedgios em rodovias federais foram inicialmente regulamentados no Decreto-Lei no 791, de 27 de agosto de 1969, que dispe sobre o pedgio em rodovias federais e d outras providncias. Posteriormente, foram objeto da Lei no 7.712, de 22 de dezembro de 1988, que dispe sobre a cobrana de pedgio nas Rodovias Federais e d outras providncias. Essa lei foi revogada pelo art. 4o da Lei no 8.075, de 16 de agosto de 1990, que dispe sobre a extino do Selo Pedgio e a institui-

96

Deve-se registrar, entretanto, que a Constituio prev a cobrana de pedgio pela utilizao de vias conservadas pelo Poder Pblico como exceo vedao imposta aos entes federativos de estabelecer limitaes ao trfego de pessoas ou bens, por meio de tributos interestaduais ou intermunicipais (art. 150, V). Trata-se de dispositivo inserido no Captulo relativo ao Sistema Tributrio Nacional, razo pela qual o Supremo Tribunal Federal considerou o pedgio um tributo, na modalidade taxa129. No h necessariamente uma vinculao entre cobrana de pedgio e concesso do trecho para a iniciativa privada.

INFRAESTRUTURA

Sugesto de agenda
Alteraes do PNV por iniciativa parlamentar, assim como a federalizao de rodovias sem indenizao ou consulta aos Estados, so prticas questionveis, que comprometem a qualidade tcnica do plano e o princpio federativo. importante, portanto, que haja, na legislao, procedimento especfico para a introduo de modificaes no plano, notadamente no que diz respeito incluso de novos componentes nas relaes descritivas que acompanham o plano. O modelo de concesso rodoviria pode ser mais bem detalhado em lei. A maior segurana jurdica da decorrente contribuiria para a reduo do valor dos pedgios. Tambm seria importante limitar o valor da outorga onerosa aos investimentos recentes do poder pblico. A insegurana com relao natureza jurdica do pedgio tambm deve ser equacionada. Na hiptese de adoo do conceito de taxa, seria necessrio autorizar a arrecadao diretamente pelo concessionrio.

4.2. Transporte rodovirio de cargas


O transporte rodovirio de cargas depende apenas de inscrio do transportador no Registro Nacional de Transportadores Rodovirios de Carga RNTRC (art. 14-A da Lei no 10.233, de 2001), gerido pela ANTT. A matria encontra-se disciplinada na Lei no 11.442, de 5 de janeiro de 2007, que dispe sobre o transporte rodovirio de cargas por conta de terceiros e mediante remunerao, regulamentada pela Resoluo no 3.056, de 12 de maro de 2009, da ANTT. Trata-se de uma atividade econmica de natureza comercial, desenvolvida em regime de livre concorrncia. Pode ser exercida por pessoa fsica (Transportador Autnomo de Cargas TAC) ou por pessoa jurdica (Empresa de Transporte Rodoviria de Cargas ECT). A Lei no 10.209, de 23 de maro de 2001, regulamentada pela Resoluo no 2.885, de 23 de setembro de 2008, da ANTT, instituiu o vale-pedgio obrigatrio, com o objetivo de separar o custo dos pedgios do valor do frete. O vale-pedgio deve ser adquirido pelo embarcador junto a empresas habilitadas pela ANTT e entregue ao transportador autnomo contratado, devendo ser aceito pelas concessionrias que administram rodovias pedagiadas.
o de mecanismos de financiamento para o setor rodovirio. Tendo em vista a Lei de Introduo ao Cdigo Civil Brasileiro Decreto-Lei no 4.657, de 4 de setembro de 1942 , verifica-se que, ao regular inteiramente a matria tratada no Decreto-Lei no 791, de 1969, a Lei no 7.712, de 1988, revogou-o. A posterior revogao da Lei no 7.712, de 1988, no teve o condo de restaurar a vigncia do Decreto-Lei no 791, de 1969. 129 Acrdo no 181.475-6 RS.

97

Sugesto de agenda
O vale-pedgio apresenta um custo administrativo alto para todas as partes e no se reverte em benefcio para o transportador. Dispensando toda a burocracia envolvida na operacionalizao do vale-pedgio, resultado idntico poderia obtido com o simples repasse da despesa com pedgio para o valor do frete cobrado pelo transportador. A revogao da Lei no 10.209, de 2001, representaria, portanto, uma importante medida de desburocratizao.

PARTE II

4.3. Transporte rodovirio interestadual de passageiros


A explorao do transporte rodovirio de passageiros de competncia da Unio, quando interestadual ou internacional; dos Estados, quando intermunicipal; e dos Municpios, quando no transponha as respectivas divisas (arts. 21, XII, e, 25, 1o, e 30, V, da Constituio). Na esfera federal, depende de permisso a explorao do transporte rodovirio coletivo regular de passageiros e de autorizao a do transporte rodovirio de passageiros sob regime de afretamento (arts. 14, II, b, e IV, a, da Lei no 10.233) em ambos os casos, sob a responsabilidade da ANTT. No h uma lei especfica sobre o tema, cuja disciplina encontra-se no Decreto no 2.521, de 20 de maro de 1998. Os preos das passagens so controlados e as empresas permissionrias so protegidas contra a entrada de novos competidores. Essa proteo decorre da exigncia de comprovao de que a empresa prestadora no cumpre adequadamente suas obrigaes, como condio para a implantao de novos servios em ligaes j atendidas, (art. 11, 2o). Apesar da expressa exigncia de licitao para a delegao de servios pblicos em regime de permisso, contida no art. 175 da Constituio, passados mais de 21 anos, ainda no se fez nenhuma licitao no setor. As empresas prestadoras so as mesmas que operavam o servio, sem licitao, antes da promulgao da Constituio, em 1988130. A fim de regularizar essa situao, a ANTT desenvolveu o Projeto da Rede Nacional de Transporte Rodovirio Interestadual de Passageiros (ProPass), no mbito do qual est sendo elaborado novo Plano Geral de Outorgas dos servios, para posterior licitao.

Sugesto de agenda
O transporte rodovirio interestadual de passageiros no apresenta nenhuma caracterstica de monoplio natural. Assim sendo, no h qualquer inconveniente adoo de um sistema de livre competio no setor. O fim do monoplio hoje existente em
130 O Tribunal de Contas da Unio (TCU) j apontou a inconstitucionalidade dessa situao em diversas oportunidades, sendo que o ltimo Acrdo sobre o tema o de no 2.517, de 2009. Tambm o Supremo Tribunal Federal j se pronunciou no mesmo sentido, no mbito do MS 27.516-2 DF. A persistncia dessa inconstitucionalidade decorreu de sucessivos instrumentos legais. O Decreto no 952, de 7 de outubro de 1993, prorrogou por quinze anos, prorrogveis por igual perodo, as permisses ento vigentes (art. 94). Esse prazo foi mantido pelo Decreto no 2.521, de 20 de maro de 1998 (art. 98), mas eliminou-se a possibilidade de nova de prorrogao. As permisses venceram, portanto, no dia 8 de outubro de 2008. Para substitu-las, a Agncia Nacional de Transportes Terrestres editou as Resolues no 2.868 e 2.869, ambas de 4 de setembro de 2008, pela qual se outorgou autorizao especial s empresas prestadoras at o dia 31 de dezembro de 2009. Esse prazo foi posteriormente alterado para 31 de dezembro de 2011, pelas Resolues no 3.320 e 3.321, ambas de 18 de novembro de 2009.

98

praticamente todas as linhas certamente resultar passagens mais baratas e mais opes para os usurios. Sugere-se alterar o instrumento de outorga do servio para a autorizao, em substituio permisso. A autorizao independe de licitao, exercida em regime de liberdade de preos e em ambiente de livre e aberta competio, no havendo prazo de vigncia ou termo final (art. 43 da Lei no 10.233, de 2001).

INFRAESTRUTURA

Tal soluo teria o duplo condo de tanto permitir concorrncia no setor, com a possibilidade de novos entrantes, como eliminaria o risco de que empresas tradicionais se vejam proibidas de operar suas linhas o que resultaria em prejuzo para os usurios.

5. Transporte ferrovirio
A exemplo do que ocorre com as rodovias, as ferrovias federais encontram-se listadas na Relao Descritiva das Ferrovias do Plano Nacional de Viao, anexa Lei no 5.917, de 1973. Segundo a Lei no 10.233, de 2001, dependem de concesso tanto a explorao de ferrovias quanto o transporte ferrovirio de passageiros e cargas associado explorao da infraestrutura ferroviria (art. 14, I). O transporte de passageiros no associado infraestrutura depende de permisso, quando regular, e de autorizao, quando, no regular (art. 14, III, f, e IV, b). A ANTT responsvel por todas as outorgas em ferrovias federais. O marco regulatrio do setor constitudo pelo Decreto no 1.832, de 4 de maro de 1996, que aprova o Regulamento dos Transportes Ferrovirios, e por diversas Resolues da ANTT, entre as quais se destacam a de no 350, de 18 de novembro de 2003, que dispe sobre o usurio com elevado grau de dependncia do transporte ferrovirio de cargas, a de no 359, de 26 de novembro de 2003, que dispe sobre o transporte de passageiros com finalidade turstica, histrico-cultural e comemorativa, e a de no 433, de 17 de fevereiro de 2004, que dispe sobre trfego mtuo e direito de passagem131. A malha federal concedida abrange 28.465 km, oriundos da extinta Rede Ferroviria Federal S.A. (RFFSA)132, distribudos entre 12 empresas. Cada empresa explora o servio de transporte de cargas e administra a respectiva infraestrutura. No foi includo no mbito da maioria das concesses o transporte de passageiros. O trfego mtuo e o direito de passagem dependem de contrato entre as empresas concessionrias. Na hiptese de impasse, a Resoluo no 433 prev a arbitragem da ANTT. O Decreto no 1.832, de 1996, restringe o direito de passagem s hipteses em que o trfego mtuo impossvel (art. 6o), o que acaba por elevar o preo dos fretes,
131 Segundo a Resoluo no 433, trfego mtuo a operao em que uma concessionria, necessitando ultrapassar os limites geogrficos de sua malha para complementar uma prestao de servio pblico de transporte ferrovirio, compartilha recursos operacionais, tais como material rodante, via permanente, pessoal, servios e equipamentos, com a concessionria em cuja malha se dar o prosseguimento ou encerramento da prestao de servio, mediante remunerao ou compensao financeira; direito de passagem a operao em que uma concessionria, mediante remunerao ou compensao financeira, permite s composies de outras trafegar na sua malha para dar prosseguimento, complementar ou encerrar uma prestao de servio pblico de transporte ferrovirio, utilizando a sua via permanente e o seu respectivo sistema de licenciamento de trens. 132 Sociedade de economia mista instituda com base na Lei no 3.155, de 16 de maro de 1957, e extinta pelo Decreto no 3.277, de 7 de dezembro de 1999. O processo de liquidao foi encerrado pela Lei no 11.483, de 31 de maio de 2007.

99

devido ao aluguel das composies e s operaes de transbordo necessrias para dar seguimento s viagens, em comparao com a cobrana de mero pedgio para que as composies, j montadas e carregadas, atravessem outra malha. Um obstculo ao bom funcionamento do setor a interferncia entre as malhas ferrovirias e as reas urbanas, uma vez que h muitas passagens de nvel mal sinalizadas e faixas de domnio ocupadas irregularmente, o que obriga, por razes de segurana, reduo da velocidade operacional das composies, ao mesmo tempo em que cria empecilhos ao trfego urbano.

PARTE II

Com exceo da Transnordestina, a construo de novas ferrovias, com extenso planejada de 9.700 km, feita pela VALEC Engenharia, Construes e Ferrovias, empresa pblica vinculada ao Ministrio dos Transportes, a quem foram outorgadas concesses sem licitao133. A principal ferrovia a Norte-Sul, cujas obras esto em andamento. As demais ainda no foram iniciadas. A VALEC recebe recursos oramentrios e promoveu a subconcesso de um trecho ferrovirio. No mbito do transporte de passageiros, o principal projeto para os prximos anos a implantao do Trem de Alta Velocidade (TAV) entre as cidades do Rio de Janeiro, So Paulo e Campinas, a ser construdo mediante concesso, com financiamento do BNDES.

Sugesto de agenda
Discute-se a possibilidade de alterao do marco regulatrio do setor, no sentido de introduzir a separao vertical entre a gesto da infraestrutura e a prestao dos servios. Nesse novo modelo, empresas operadoras de composies (transportadores) teriam passagem livre em quaisquer ferrovias, respeitadas as restries tcnicas e operacionais, mediante o pagamento de tarifas preestabelecidas s concessionrias da infraestrutura. O aspecto mais complexo de uma transio para esse modelo a adaptao dos atuais contratos de concesso, cujo termo final ocorrer em aproximadamente 15 anos. Tendo em vista o grande potencial de expanso do modo ferrovirio e a escala dos investimentos requeridos, importante que o novo marco regulatrio do setor seja veiculado por lei, de modo a aumentar a segurana jurdica dos investidores.

6. Transporte aquavirio
6.1. Hidrovias
Hidrovias so rios, lagos ou lagoas navegveis, com balizamento, sinalizao e carta de navegao para determinada embarcao-tipo. O Brasil conta atualmente com 7 mil km de hidrovias, cuja relao descritiva consta do anexo do Plano Nacional de Viao. Esse nmero pode chegar a 26 mil km se forem realizadas obras de dragagem e derrocamento em outros rios, de modo a torn-los navegveis. A gesto das hidrovias tem sido feita diretamente pelo ente titular do rio, no havendo registro de concesso de hidrovia. Pertencem Unio os rios que banhem mais de um Estado ou sirvam de limites com outros pases (art. 20, III, da Constituio) e, aos Estados, os demais (art. 26, I).
133

Art. 6o, pargrafo nico, da Lei no 11.772, de 17 de setembro de 2008.

100

A concesso de hidrovias iniciativa privada, prevista no art. 14, I, a, da Lei no 10.233, de 2001, seria uma alternativa para o financiamento das obras. O concessionrio cobraria uma tarifa das embarcaes, equivalente a um pedgio, e seria responsvel por manter as condies de navegabilidade, mediante obras de dragagem e derrocamento, alm de adequada sinalizao. Tendo em vista que os recursos hdricos servem a usos mltiplos, foi editada a Lei no 9.433, de 8 de janeiro de 1997, que institui a Poltica Nacional de Recursos Hdricos e cria o Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos (previsto no art. 21, XIX, da Constituio). Segundo a citada lei, a navegao independe de outorga e deve ser protegida contra usos que comprometam sua viabilidade. A lei inclui, entre os objetivos da poltica, a utilizao racional e integrada dos recursos hdricos, incluindo o transporte aquavirio, com vistas ao desenvolvimento sustentvel (art. 2o, II); determina que as outorgas de direitos de uso de recursos hdricos assegurem a manuteno de condies adequadas ao transporte aquavirio (art. 13); e autoriza a suspenso parcial ou total de outorgas em caso de necessidade de serem mantidas as caractersticas de navegabilidade do corpo de gua (art. 15, VI). A implementao da poltica deve ser orientada por Planos de Recursos Hdricos, elaborados por bacia hidrogrfica, por Estado e para o Pas (arts. 6o e 8o). Os planos devem conter metas de racionalizao de uso, aumento da quantidade e melhoria da qualidade dos recursos hdricos disponveis e medidas a serem tomadas, programas a serem desenvolvidos e projetos a serem implantados, para o atendimento das metas previstas (art. 7o, IV e V). Os usos de recursos hdricos que alterem o regime, a quantidade ou a qualidade da gua de um corpo de gua esto sujeitos a outorga do Poder Pblico, que condicionada s prioridades de usos estabelecidas nos Planos de Recursos Hdricos (arts. 12 e 13). Os planos de bacia so aprovados pelos respectivos comits de bacia (art. 38, III), que so compostos por representantes da Unio, dos Estados, dos Municpios, dos usurios e de entidades civis (art. 39). Apesar dos princpios contidos na Lei no 9.433, de 1997, ainda h intervenes em corpos de gua que comprometem a sua navegabilidade, presente ou futura, tais como a construo de usinas hidreltricas. Uma maneira de compatibilizar os dois usos a construo simultnea de eclusas ou outros dispositivos de transposio de nveis em hidrovias134. As dificuldades em equacionar esse conflito residem no custo de oportunidade das eclusas, que reduzem a capacidade da usina hidreltrica, e na ausncia de planos de bacia detalhados. Em muitos casos, o rio no navegvel, mas pode vir a s-lo, casos sejam feitas as obras necessrias. No h, entretanto, planejamento adequado para se executar essas obras, seja no mbito da poltica de transportes, seja no mbito da poltica de recursos hdricos.

INFRAESTRUTURA

Sugesto de agenda
Financiadas exclusivamente pelo oramento pblico, as hidrovias avanam a passos lentos. Seu potencial econmico muito grande, uma vez que o transporte hidrovirio muito mais barato e eficiente que o rodovirio e o ferrovirio. Muitas obras necessrias para assegurar e manter a navegabilidade dos rios poderiam, entretanto, ser financiadas
134 O Projeto de Lei do Senado (PLS) no 209, de 2007, do Senador Eliseu Resende, trata desse assunto e j foi aprovado pelo Senado. No momento, encontra-se na Cmara dos Deputados, onde tramita como PL no 5.335, de 2009.

101

por meio de pedgio pago pelas embarcaes transportadoras de carga. Embora a Lei no 10.233, de 2001, j contemple essa possibilidade, a edio de uma lei especfica mais detalhada impulsionaria a adoo desse modelo institucional.

6.2. Transporte aquavirio de cargas e de passageiros


Segundo a Constituio, a Unio competente para explorar, mediante autorizao, concesso ou permisso, os servios de transporte aquavirio entre portos brasileiros e fronteiras nacionais, ou que transponham os limites de Estado ou Territrio (art. 21, XII, d) e para legislar privativamente sobre navegao lacustre, fluvial e martima (art. 22, X). O transporte no interior do territrio estadual regulado pelo respectivo ente federado. A ordenao do transporte aquavirio feita, quanto aos aspectos econmicos, pela Lei no 9.432, de 8 de janeiro de 1997, e, quanto aos tcnicos, pela Lei no 9.537, de 11 de dezembro de 1997135, que dispe sobre a segurana do trfego aquavirio em guas sob jurisdio nacional. Resolues da Agncia Nacional de Transportes Aquavirios (ANTAQ) e Normas da Autoridade Martima (NORMAN), da Diretoria de Portos e Costas da Marinha, regulamentam ambos os temas. A Lei Complementar no 97, de 9 de junho de 1999, que dispe sobre as normas gerais para a organizao, o preparo e o emprego das Foras Armadas, designa como autoridade martima o Comandante da Marinha e confere quela Fora, como atribuies subsidirias particulares, competncias de natureza civil, como orientar e controlar a Marinha Mercante e suas atividades correlatas, no que interessa defesa nacional, prover a segurana da navegao aquaviria, fiscalizar o cumprimento de leis e regulamentos, no mar e nas guas interiores (art. 17). O detalhamento dessas competncias encontra-se na citada Lei no 9.537, de 1997, que atribui autoridade martima, diversas competncias136. Na esfera federal, o transporte aquavirio, tanto de cargas quanto de passageiros, depende de autorizao da Antaq (art. 14, III, e, da Lei no 10.233, de 2001). A outorga do servio independe de licitao e vigora por prazo indeterminado (art. 43, I e III). O ambiente de livre e aberta competio, com liberdade de preos dos servios, tarifas e fretes (art. 43, II). As prticas prejudiciais competio e o abuso do poder econmico ensejam comunicao aos rgos integrantes do Sistema Brasileiro de Defesa da Concorrncia (arts. 31 e 45). Apenas empresas brasileiras podem atuar no setor (art. 29). No h qualquer restrio, por outro lado, participao do capital estrangeiro nas empresas brasileiras de navegao. A Constituio dispe que na ordenao do transporte aqutico, a lei estabelecer as condies em que o transporte de mercadorias na cabotagem e a navegao interior podero ser feitos por embarcaes estrangeiras (art. 178, pargrafo nico). Regulamentando esse tema, a Lei no 9.432, de 1997, determina que o afretamento de embarcaes estrangeiras depende de autorizao da Antaq e somente permitido quando verificada a inexistncia ou indisponibilidade de embarcao brasileira do tipo e porte adequados ao transporte pretendido (art. 9o). O afretamento de embarcao brasileira, por outro lado, independe de autorizao (art. 10). Admite-se, entretanto, que empresas estrangeiras venham a explorar o transporte de mercadorias na navegao de cabotaA Lei no 9.537, de 1997, foi regulamentada pelo Decreto no 2.596, de 18 de maio de 1998. O rgo responsvel pelo exerccio dessas competncias na Marinha a Diretoria de Portos e Costas, que edita Normas da Autoridade Martima (NORMAN).
135 136

PARTE II

102

gem e na navegao interior de percursos nacional, desde que idntico privilgio seja conferido bandeira brasileira nos outros Estados contratantes (art. 7o). A navegao de longo curso e a navegao interior de percurso internacional podem ser realizadas por empresas estrangeiras, na forma dos acordos internacionais firmados pela Unio, atendido o princpio da reciprocidade (arts 5o e 6o). A navegao de longo curso aberta s empresas de navegao de todos os pases, observados os acordos internacionais e atendido o princpio da reciprocidade (art. 5o da Lei no 9.432, de 1997). No caso de pases que favoream navios de sua bandeira, entretanto, a importao ou exportao de cargas somente sero realizadas em navios de bandeira brasileira ou, caso haja reciprocidade, de bandeira da contraparte, limitada a 50% do total (art. 3o do Decreto-Lei no 666, de 2 de julho de 1969). O transporte aquavirio de carga onerado por uma contribuio de interveno no domnio econmico, denominada Adicional sobre o Frete para Renovao da Marinha Mercante (AFRMM), institudo pela Lei no 10.893, de 13 de julho de 2004. O AFRMM tem por objetivo o desenvolvimento da marinha mercante e da indstria de construo e reparao naval brasileiras (art. 3o). Essa contribuio incide sobre o frete do transporte aquavirio de carga de qualquer natureza descarregada em porto brasileiro, obedecidas as seguintes alquotas: 25% na navegao de longo curso; 10% na navegao de cabotagem; e 40% na navegao fluvial e lacustre, quando do transporte de granis lquidos nas regies Norte e Nordeste (arts. 5o e 6o). A maior parte dos recursos arrecadados destinada ao Fundo da Marinha Mercante (FMM), que tem por agente financeiro principal o Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES) (art. 29). Os recursos do FMM so aplicados principalmente em emprstimos a empresas de navegao e estaleiros brasileiros, para construo de embarcaes (art. 26)137. So tambm receptores de recursos o Fundo Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico (FNDCT), o Fundo do Desenvolvimento do Ensino Profissional Martimo e o Fundo Naval (art. 17, 1o, 2o e 3o). Uma parte do AFRMM retorna s empresas brasileiras de navegao que operem embarcao prpria ou afretada, de registro brasileiro. Esses recursos so depositados em conta vinculada da empresa, mas somente podem ser utilizados na aquisio ou reparo de embarcao construda em estaleiro brasileiro (art. 19). Outra parcela do AFRMM rateada entre as empresas brasileiras de navegao autorizadas a operar na cabotagem e na navegao fluvial e lacustre (art. 18).

INFRAESTRUTURA

Sugesto de agenda
O exerccio de competncias civis pela Marinha inconstitucional, pois viola o art. 142 da Constituio, segundo o qual as Foras Armadas destinam-se defesa da Ptria, garantia dos poderes constitucionais e da lei e da ordem. Nesse sentido, importante que essas atribuies sejam transferidas para a Antaq, o que pode ser feito por lei ordinria, uma vez que a matria no integra a organizao, o preparo ou o emprego das Foras Armadas, nicos temas reservados constitucionalmente a lei complementar.
137 A Lei no 11.786, de 25 de setembro de 2008, autoriza a Unio a participar de Fundo de Garantia para a Construo Naval (FGCN), que tem por finalidade garantir o risco de crdito das operaes de financiamento construo ou produo de embarcaes e o risco decorrente de performance de estaleiros brasileiros (art. 4o).

103

As restries ao afretamento de embarcaes estrangeiras por empresas brasileiras significam uma intolervel reserva de mercado para a indstria naval, a qual no encontra paralelo em nenhum outro modo de transporte. Na aviao, por exemplo, a maior parte das aeronaves em operao no Pas foi fabricada no exterior, o que em nada prejudicou o desenvolvimento da indstria aeronutica nacional. A revogao dessa reserva de mercado propiciaria aos transportadores brasileiros uma significativa reduo de custos e submeteria a indstria naval a uma saudvel competio.

PARTE II

A operao de empresas estrangeiras na navegao de longo curso e de cabotagem tambm pode contribuir significativamente para a reduo dos custos de transporte, o que traria repercusses positivas para toda a economia brasileira. importante que acordos nesse sentido sejam negociados no mbito do Mercosul. O AFRMM precisa ser objeto de uma avaliao global, em cujo quadro deveria ser considerada, inclusive, a possibilidade de sua extino138. No se justifica que o subsdio indstria naval recaia exclusivamente sobre os usurios do transporte aquavirio. O BNDES dispe de recursos para o financiamento de todos os segmentos da economia. Esse tributo encarece as mercadorias transportadas, em prejuzo tanto de produtores quanto de consumidores e compromete a competitividade das exportaes. Cria, ainda, uma distoro em desfavor do transporte aquavirio, pois os outros modos no so onerados, alm de uma distoro regional, pois beneficia uma atividade econmica sediada em regies desenvolvidas, em detrimento, por exemplo, da agricultura realizada em regies mais pobres.

6.3. Portos
A Constituio reserva Unio a explorao, diretamente ou mediante autorizao, concesso ou permisso, dos portos martimos, fluviais e lacustres (art. 21, XII, f), assim como a competncia privativa para legislar sobre o regime jurdico da atividade (art. 22, X). A relao descritiva dos portos martimos, fluviais e lacustres encontra-se no anexo do Plano Nacional de Viao, aprovado pela Lei no 5.917, de 1973. No h previso constitucional de portos estaduais ou municipais. A Lei no 9.277, de 10 de maio de 1996, autoriza a Unio, no entanto, a delegar a Estados e Municpios a administrao e a explorao de portos federais, o que feito por meio de convnios de at vinte e cinco anos de vigncia, prorrogveis por igual perodo. Nessa hiptese, o Estado ou Municpio pode promover uma concesso iniciativa privada, devendo a tarifa porturia ser reinvestida no porto que lhe deu origem. No mbito da legislao ordinria, o tema disciplinado pela Lei no 8.630, de 25 de fevereiro de 1993 Lei dos Portos , que dispe sobre o regime jurdico da explorao dos portos organizados e das instalaes porturias. Portos organizados destinam-se a atender s necessidades da navegao, da movimentao de passageiros ou da movimentao e armazenagem de mercadorias (art. 1o, I). Podem ser explorados diretamente ou concedidos pela Unio (art. 1o). Os Estados e Municpios podem explorar, mediante autorizao da Antaq, instalaes porturias pblicas de pequeno porte, para movimentao de passageiros ou mercadorias prove138 O PLS no 237, de 2008, da Senadora Ktia Abreu, e o PLS no 114, de 2009, do Senador Gerson Camata, mantm a contribuio, mas criam isenes especficas em favor de defensivos agrcolas, fertilizantes e alimentos.

104

nientes da navegao interior. A iniciativa privada pode explorar, mediante autorizao, estaes de transbordo de cargas, para a navegao interior, e instalaes porturias de uso privativo, quando situadas fora da rea de porto organizado (arts. 1o e 4o). Todos os portos organizados so atualmente administrados pela Unio, por meio de sete Companhias Docas, que so empresas pblicas, ou delegados a Estados ou Municpios139. A participao da iniciativa privada ocorre por meio de contratos de arrendamento celebrados com essas companhias. Todas as obras de infraestrutura nos portos organizados so realizadas diretamente pela Unio. A Lei no 11.610, de 12 de dezembro de 2007, institui o Programa Nacional de Dragagem Porturia e Hidroviria, que abrange a remoo do material sedimentar submerso e a escavao ou derrocamento do leito, com vistas manuteno da profundidade dos portos em operao ou na sua ampliao (art. 1o). A lei determina que a dragagem seja contratada por resultado, compreendendo tanto obras quanto servios de natureza contnua, destinados a manter as condies de profundidade pelo prazo do contrato (arts. 2o e 6o). A concesso de portos foi regulamentada pelo Decreto no 6.620, de 29 de outubro de 2008140. O prazo da concesso de at 25 anos, prorrogvel por igual perodo (art. 13). A Antaq responsvel pela licitao, observado o plano geral de outorgas (art. 14), que elaborado pela Agncia e aprovado pela Secretaria Especial de Portos da Presidncia da Repblica (art. 44). O concessionrio dever realizar obras, aparelhar e promover a conservao do porto, em troca do que poder explor-lo comercialmente, mediante a prestao de servios porturios (art. 17). A administrao do porto sujeita-se ao Conselho de Autoridade Porturia (CAP), rgo colegiado composto por quatro blocos: poder pblico, representado pelos governos federal, estadual e municipal; operadores porturios, representados pela administrao do porto, armadores, titulares de instalaes porturias privadas e demais operadores porturios; trabalhadores porturios, representados pelos trabalhadores avulsos e demais trabalhadores; e usurios, representados por exportadores e importadores, consignatrios de mercadorias, e terminais retroporturios. O uso privativo de instalao porturia pode ser exclusivo, quando restrito movimentao de carga prpria, ou misto, quando envolver a movimentao de carga prpria e de terceiros. Embora a lei no estabelea qualquer limite para a movimentao de carga de terceiros em instalaes porturias de uso misto, o Decreto no 6.620, de 2008, determina que a movimentao de carga de terceiros tenha carter subsidirio e eventual (art. 35, II). A Resoluo no 1.695, de 2010, da Antaq, determina que a implantao de terminal de uso misto seja justificada apenas pela necessidade de movimentao de cargas prprias e que carga de terceiros apresente as mesmas caractersticas de armazenamento e movimentao da carga prpria (arts. 2o, V, e 3o, II, c). Admite, por outro lado, que as cargas vinculadas a projetos apoiados pelas Superintendncias do Desenvolvimento da Amaznia (SUDAM), do Nordeste (SUDENE) e do Centro-Oeste (SUDECO) sejam classificados como carga prpria (art. 26).
139 A Secretaria Especial de Portos iniciou em 2010 o processo de concesso do Porto Novo de Manaus, mediante convocao dos interessados para a apresentao de propostas de projeto bsico e de estudo do empreendimento porturio. 140 A concesso de portos disciplinada, ainda, pelas Portarias no 108, de 6 de abril de 2010, e no 131, de 4 de maio de 2010, da Secretaria de Portos.

INFRAESTRUTURA

105

O acesso de navios aos portos exige a presena de profissionais, denominados prticos, encarregados de orientar o comandante nas manobras de atracao e desatracao em cada porto. A praticagem, disciplinada pela Lei no 9.537, de 1997, uma atividade altamente especializada e essencial para a preveno de possveis acidentes141. Os prticos so habilitados pela Marinha para cada uma das zonas de praticagem em que est dividida a costa brasileira. Embora se trate de uma atividade privada, a Marinha fixa o nmero de vagas por zona de praticagem e organiza escalas de servio entre os profissionais habilitados. A Lei no 9.719, de 27 de novembro de 1998, que dispe sobre normas e condies gerais de proteo ao trabalho porturio, prev a existncia, em todos os portos, de um rgo gestor de mo-de-obra (OGMO), composto por representantes dos operadores porturios, dos trabalhadores e dos usurios, que serve de intermedirio entre o operador porturio e os trabalhadores avulsos. O operador deve requisitar os trabalhadores e pagar sua remunerao ao OGMO, que estabelece uma escala, em sistema de rodzio, entre os trabalhadores cadastrados (arts. 2o, 4o e 5o).

PARTE II

Sugesto de agenda
A abertura de instalaes porturias privadas para a movimentao de cargas de terceiros, assim como a construo de novas instalaes com esse fim, reveste-se de fundamental importncia para a economia nacional, pois resulta em uma ampliao dos servios porturios, sem qualquer nus para o errio142. Os portos organizados, por sua vez, podem ter sua gesto dinamizada pela substituio das Companhias Docas por concessionrias privadas, que poderiam realizar as obras de dragagem e derrocamento sem onerar o oramento pblico, desde que autorizadas a cobrar tarifas adequadas dos usurios. Uma alterao da lei dos portos seria importante para contemplar esse novo modelo. A restrio ao nmero de prticos em atividade em cada zona de praticagem propicia aos privilegiados que detm habilitao para as zonas de maior demanda a cobrana de preos elevados. preciso estimular a entrada de novos profissionais nesse segmento, de modo a criar mercados competitivos em todas as zonas de praticagem143. A proibio de que operadores porturios contratem diretamente os trabalhadores de que necessitem deve ser revista, pois impede o livre funcionamento do mercado de trabalho e reduz a produtividade das atividades porturias.

7. Transporte urbano de passageiros


O transporte urbano coletivo foi classificado pela Constituio como servio pblico de interesse local e de carter essencial (art. 30, V). Embora seja de competncia dos Municpios sua prestao, diretamente ou sob regime de concesso ou permisso, reservou-se Unio competncia para instituir diretrizes para o desenvolvimento
141

142 O PLS no 118, de 2009, da Senadora Ktia Abreu, tem por objetivo explicitar a possibilidade de movimentao de cargas de terceiros nas instalaes porturias privativas de uso misto, independentemente da proporo de cargas prprias. 143 O PLS no 117, de 2010, do Senador Demstenes Torres, prope a abertura do mercado de praticagem.

rinha.

A praticagem disciplinada tambm pelo Decreto no 2.596, de 1998, e pela NORMAN no 12 da Ma-

106

urbano, inclusive transportes urbanos (art. 21, XX). No h qualquer legislao federal sobre o assunto144.

7.1. nibus
Na maioria dos Municpios, o transporte rodovirio prestado por permissionrias, com monoplio de linhas e tarifas fixadas pelas prefeituras. Poucos Municpios licitaram o servio, a despeito da exigncia constitucional. Nas grandes cidades, comum o sistema de compensao entre as empresas prestadoras, em que as tarifas arrecadadas so reunidas em um fundo e cada empresa remunerada proporcionalmente aos quilmetros rodados ou aos passageiros transportados.

INFRAESTRUTURA

7.2. Trens metropolitanos


Os trens metropolitanos, existentes nas principais cidades, so geralmente administrados por empresas pblicas, havendo poucos casos de concesso de linhas iniciativa privada. A Unio, por meio da Companhia Brasileira de Trens Urbanos (CBTU), opera sistemas ferrovirios urbanos e suburbanos em cinco regies metropolitanas: Recife, Belo Horizonte, Macei, Natal e Joo Pessoa. Criada em 1984, a CBTU uma sociedade de economia mista vinculada ao Ministrio dos Transportes. A Lei no 8.693, de 3 de agosto de 1993, dispe sobre a descentralizao dos servios de transporte ferrovirio coletivo de passageiros, urbano e suburbano, da Unio para os Estados e Municpios, e d outras providncias. A norma ensejou o Programa de Descentralizao dos Sistemas de Trens Urbanos, no mbito do qual foram estadualizados os sistemas de So Paulo, Rio de Janeiro, Fortaleza e Salvador. A CBTU acompanha a aplicao de recursos federais nos sistemas de Salvador e Fortaleza.

7.3. Txi
No existe legislao federal abrangente sobre o servio de txi145. O Cdigo de Trnsito Brasileiro, entretanto, caracteriza o txi como uma atividade, que pode ser explorada mediante concesso, permisso ou autorizao, devendo o veculo ser autorizado pelo rgo competente (arts. 107 e 135). O servio de txi regulado pelos Municpios e pelo Distrito Federal conforme sua legislao especfica. Em geral, adota-se o regime de permisso por prazo indeterminado a pessoas fsicas ou jurdicas, tendo por objeto todo o territrio municipal. Os preos so tabelados pela prefeitura e aferidos por taxmetro. Em muitos Municpios, no so permitidos descontos sobre a tabela oficial.
144 A Cmara dos Deputados aprovou proposio que disciplina o assunto no mbito da Poltica Nacional de Mobilidade Urbana. Trata-se de substitutivo aprovado por comisso especial ao PL no 694, de 1995, do Deputado Alberto Goldman, que tramita em conjunto com os PLs no 2.234, de 1999, do Deputado Srgio Carvalho, e no 1.687, de 2007, do Poder Executivo. 145 A Lei no 6.094, de 1974, faculta ao condutor autnomo de veculo rodovirio a cesso de seu automvel, em regime de colaborao, no mximo a dois outros profissionais (art. 1o). A Lei no 8.989, de 1995, concedeu iseno de IPI sobre os automveis adquiridos por taxistas, caracterizados como motoristas profissionais que exeram, comprovadamente, em veculo de sua propriedade, atividade de condutor autnomo de passageiros, na condio de titular de autorizao, permisso ou concesso do Poder Pblico e que destinam o automvel utilizao na categoria de aluguel (txi) (art. 1o, I).

107

Embora no haja exclusividade em favor de cada permissionrio, a entrada de novos prestadores no mercado no livre. Na maior parte dos Municpios, nunca houve licitao para outorga das permisses antigas e as novas no so alocadas com transparncia. Assim sendo, cria-se um mercado de cesso de permisses, que alcanam valores elevados nas grandes cidades.

7.4. Moto-txi e moto-frete PARTE II


O emprego de motocicletas para o transporte de mercadorias (moto-frete) e de passageiros (moto-txi) difundiu-se muito nos ltimos anos. O primeiro, nas grandes cidades, cujos congestionamentos podem ser superados pelas motocicletas, que trafegam entre os automveis. O ltimo, nas pequenas cidades, que no dispem de transporte coletivo ou txi. A Lei no 12.009, de 29 de julho de 2009, instituiu requisitos para os condutores e para os veculos empregados nessas atividades. Os veculos devero ser registrados como de aluguel (txi) e somente podero circular com autorizao dos Departamentos de Trnsito (Detrans) estaduais ou do Distrito Federal. Nenhuma norma federal condiciona, portanto, o exerccio da atividade em si a outorga do poder pblico. A lei prev, entretanto, que os Estados e Municpios podem estabelecer exigncias prprias146.

Sugesto de agenda
A ausncia de licitao para os servios de transporte coletivo rodovirio urbano uma situao inconstitucional, que no pode ser admitida. Alm disso, o sistema de compensao entre prestadores descaracteriza o instituto da permisso, que exige atuao por sua conta e risco (art. 2o, IV, da Lei no 8.987, de 13 de fevereiro de 1995). Esses temas, assim como a integrao entre as polticas de transportes e de desenvolvimento urbano, devem ser tratados em uma lei federal sobre mobilidade urbana. A presena da CBTU nas cinco regies metropolitanas em que opera deve ser ajustada Constituio de 1988, pois a Unio no competente para prestar servios de transporte urbano ou metropolitano147. A existncia da CBTU somente pode ser fundamentada no art. 173 da Constituio, que autoriza a criao de empresas estatais por relevante interesse pblico, para a explorao direta de atividade econmica. preciso que a empresa celebre contrato de concesso com o ente responsvel pela gesto dos servios metropolitanos ou transfira para os Estados suas operaes, conforme previsto na Lei no 8.693, de 1993. No h monoplio natural na prestao do servio de txi. Assim sendo, no existe justificativa para a limitao do nmero de prestadores, como ocorre na maioria das cidades. A adoo da autorizao como instrumento de controle da atividade, em substituio permisso, estimularia a concorrncia no mercado, com benefcios para
Art. 139-B do Cdigo de Trnsito Brasileiro. No regime da Emenda Constitucional no 1, de 1969, que vigorou at 1988, a competncia para estabelecer regies metropolitanas era federal (art. 164). A Lei Complementar no 14, de 8 de junho de 1973 (art. 1o, 4o) atribuiu esfera metropolitana, entre outros, os servios de transportes (art. 5o, IV). Com a Constituio de 1988, entretanto, passou a ser estadual a competncia para instituir regies metropolitanas, aglomeraes urbanas e microrregies, para integrar a organizao, o planejamento e a execuo de funes pblicas de interesse comum (art. 25, 3o).
146 147

108

os consumidores e para o trnsito da cidade em geral, pois muitas pessoas deixariam de fazer uso de automveis particulares em seus deslocamentos quotidianos148.

8. Transporte areo
Ao contrrio dos outros modos, que so regulados pelos Estados em trajetos internos, toda aviao exclusivamente federal. Compete Unio explorar, diretamente ou mediante autorizao, concesso ou permisso, a navegao area, aeroespacial e a infraestrutura aeroporturia e legislar privativamente sobre navegao area e aeroespacial (arts. 21, XII, c, e 22, X, da Constituio). A aviao regida pelo Cdigo Brasileiro de Aeronutica (CBA), aprovado pela Lei no 7.565, de 19 de dezembro de 1986, complementada por dispositivos da Lei no 11.182, de 27 de setembro de 2005, que criou a Agncia Nacional de Aviao Civil (ANAC). A aviao internacional regida pela Conveno de Chicago, de 1944, e seus anexos, alm de acordos bilaterais, denominados Acordos de Servios Areos.

INFRAESTRUTURA

8.1. Aeroportos
Nos termos do art. 21, XII, c, da Constituio, a competncia para explorar a infraestrutura aeroporturia federal. Segundo o CBA, aerdromo toda rea destinada a pouso, decolagem e movimentao de aeronaves (art. 27). Aeroportos so aerdromos pblicos, dotados de instalaes e facilidades para apoio de operaes de aeronaves e de embarque e desembarque de pessoas e cargas (art. 32, I). O anexo do Plano Nacional de Viao contm uma relao descritiva dos aerdromos nacionais149. A construo de aerdromos depende de autorizao da Anac (art. 34). Os aeroportos podem ser construdos, mantidos e explorados diretamente pela Unio, por empresa estatal, mediante convnio com Estados ou Municpios e por concesso ou autorizao (art. 36). Os 67 principais aeroportos do Pas so administrados pela Empresa Brasileira de Infraestrutura Aeroporturia (INFRAERO), que uma empresa pblica federal150. H, ainda, aeroportos administrados por Estados e Municpios e aerdromos pequenos, de uso civil, administrados pela Aeronutica. A Lei no 5.862, de 12 de dezembro de 1972, de criao da Infraero, previu a constituio de subsidirias para gerir unidades de infraestrutura aeroporturia cuja complexidade exigir administrao descentralizada (art. 3o, VII). Essa diretriz nunca foi, entretanto, implementada, razo pela qual no existe uma contabilidade individualizada para cada aeroporto. Os servios aeroporturios so remunerados por cinco tipos de tarifa, disciplinadas pela Lei no 6.009, de 26 de dezembro de 1973: embarque, pouso, permanncia, armazenagem e capatazia (art. 3o). A fixao de seus valores compete Anac. Cada aeroporto deveria ter tarifas prprias, calculada em funo dos respectivos custos, dos investimentos previstos e da demanda de utilizao. Essa individualizao um dos principais instrumentos de direcionamento da demanda para os aeroportos ociosos e para os horrios
148 O PLS no 253, de 2009, (PL no 6.359, de 2009, na Cmara dos Deputados), j aprovado no Senado, determina a adoo do regime de autorizao, a ser outorgada a quaisquer interessados que preencham os requisitos legais. 149 A Anac mantm em seu stio lista atualizada de aerdromos pblicos e privados. 150 A Infraero foi criada pela Lei no 5.862, de 12 de dezembro de 1972.

109

menos demandados dos aeroportos congestionados. Apenas as tarifas do Aeroporto de Congonhas, entretanto, foram individualizadas151. Sobre essas tarifas cobrado, ainda, o Adicional de Tarifa Aeroporturia (ATAERO), correspondente a 50% do respectivo valor, destinado aplicao em melhoramentos, reaparelhamento, reforma, expanso e depreciao de instalaes aeroporturias e da rede de telecomunicaes e auxlios navegao area (art. 1o, 1o da Lei no 7.920, de 1989)152. Do valor arrecadado sobre as tarifas aeroporturias, 80% devem ser utilizados pela Unio e 20% devem ser repassados aos Estados, para aplicao em aerdromos constantes de seus planos aerovirios153. Sobre as tarifas de embarque internacional instituiu-se, ainda, outro adicional, sem denominao prpria, que repassado ao tesouro nacional para amortizao da dvida pblica federal154. Embora admitidas pela Constituio e pelo CBA, no foram realizadas concesses de aeroportos para a iniciativa privada. Entre os aeroportos delegados a Estados e Municpios, entretanto, dois esto sendo administrados por empresas privadas: Cabo Frio (RJ) e Porto Seguro (BA). O primeiro caso de concesso iniciativa privada dever ser o de So Gonalo do Amarante (RN), cujo modelo foi definido pelo Decreto no 7.205, de 10 de junho de 2010. A participao de empresas areas no capital da concessionria foi limitada em 10%, mas essa restrio pode ser excepcionada em caso de concesso de partes da infraestrutura aeroporturia (art. 6o). A Anac pode estabelecer critrios quanto obteno da concesso, para preservar a competio entre aeroportos (art. 8o). A licitao ser decidida pelo critrio do maior valor oferecido pela outorga (art. 22) e o prazo de concesso ser de 35 anos, prorrogveis, caso necessrio, para restabelecer o equilbrio econmicofinanceiro em razo de riscos no previstos no contrato de concesso (art. 12). O controle de torre do trfego poder ser assumido pelo concessionrio, mediante delegao da Aeronutica (art. 14). Bens reversveis no podero ser oferecidos em garantia de emprstimos (art. 11). A Anac fixar um teto tarifrio, cujo critrio poder ser a receita por passageiro e carga equivalente, uma mdia ponderada de diversas tarifas ou um teto especfico para cada tarifa (art. 16). Esse teto ser revisto a cada cinco anos e conter um fator de produtividade (art. 18). Tarifas inferiores ao teto podem ser cobradas em funo da qualidade dos servios ou, para gerenciamento da demanda, do horrio, dia ou temporada, vedada a discriminao entre usurios (art. 21).

PARTE II

8.2. Controle do trfego areo


O controle de trfego areo realizado pela Aeronutica, por meio do Departamento de Controle do Espao Areo (DECEA), e pela Infraero. Seu financiamento feito por meio de duas tarifas, fixadas pela Aeronutica em funo do peso mximo de decolagem da aeronave, a natureza do voo (domstico ou internacional) e a distncia sobrevoada155.
151 As tarifas do Aeroporto de Congonhas foram fixadas pela Anac, por meio da Resoluo no 103, de 2009. Todos os demais aeroportos ainda esto enquadrados na Portaria no 905/DGAC, de 2005, do antigo Departamento de Aviao Civil (DAC), que estabelece tarifas idnticas para cada uma das quatro categorias de aeroportos existentes. 152 Contribuio semelhante, denominada Adicional de Tarifa Porturia (ATP), foi revogada pela Lei no 9.309, de 2 de outubro de 1996. Institudo pela Lei no 7.700, de 21 de dezembro de 1988, o ATP correspondia a 50% das tarifas porturias cobradas na navegao de longo curso. 153 Art. 1o da Lei no 8.399, de 1992. 154 Lei no 9.825, de 1999. 155 As tarifas aeronuticas foram institudas pelo Decreto-Lei no 1.896, de 17 de dezembro de 1981.

110

Seu recolhimento feito pela Infraero, que retm uma parte e repassa a outra para o Comando da Aeronutica.

8.3. Servios areos


O Cdigo Brasileiro de Aeronutica segmenta a aviao comercial domstica em trs categorias: transporte areo regular, transporte areo no regular e servios especializados. A primeira depende de concesso, enquanto as demais dependem de autorizao (art. 180). Somente empresas brasileiras podem operar o transporte regular (art. 216). vedada, portanto, a cabotagem, ou seja, a operao de linhas domsticas, por empresas estrangeiras. A participao estrangeira limitada a 20% do capital votante das empresas (art. 181). O registro dos atos constitutivos das empresas areas depende de prvia autorizao de funcionamento jurdico pela Anac (art. 184), aps anlise dos aspectos jurdicos, econmico-financeiros, tcnico-operacionais e administrativos do pedido. Uma vez constituda a empresa, ela deve solicitar autorizao para importao de aeronaves, registr-las no Registro Aeronutico Brasileiro (RAB) e solicitar o Certificado de Homologao Aeronutica (CHETA). Superadas essas etapas, a empresa solicita uma concesso de servios areos, vlida para todo o territrio nacional. Apesar de a Constituio exigir que toda concesso de servio pblico seja sempre precedida de licitao (art. 175), tal procedimento nunca foi observado156. Por fim, a efetiva operao de uma linha depende, ainda, da aprovao de Horrio de Transporte (HOTRAN), que uma autorizao especifica. A Lei no 11.182, de 2005, assegurou s empresas concessionrias a liberdade de voo, ou seja, o direito de explorar quaisquer linhas areas, mediante prvio registro na Anac, observada exclusivamente a capacidade operacional de cada aeroporto e as normas regulamentares de prestao de servio adequado expedidas pela Anac (art. 48, 1o). Nesse sentido, atribuiu Agncia competncia para regular as autorizaes de horrios de pouso e decolagem de aeronaves civis, observadas as condicionantes do sistema de controle do espao areo e da infraestrutura aeroporturia disponvel (art. 8o, XIX). No se pode obrigar, portanto, as empresas areas a manterem linhas que no tenham viabilidade econmica157. O PL no 6.961, de 2010, do Poder Executivo, estabelece que
156 O pretexto para essa omisso a ausncia de uma regulamentao especfica. Segundo a Lei no 8.666, de 1993, nas concesses de linhas areas, observar-se- procedimento licitatrio especfico, a ser estabelecido no Cdigo Brasileiro de Aeronutica (art. 122). O CBA no dispe, entretanto, sobre a licitao de linhas areas. O Poder Executivo encaminhou ao Congresso o PL no 6.961, de 2010, segundo o qual os servios areos seriam explorados, em regime privado, mediante outorga de autorizao, que independe de licitao. A iniciativa decorreu do Acrdo no 346, de 2008, do Plenrio do TCU, que determinou ao Poder Executivo uma reviso do instituto da concesso de servios areos. 157 No passado, o Decreto no 76.590, de 1975, alterado pelo Decreto no 98.996, de 1990, e pelo Decreto no 99.255, de 1990, instituiu os Sistemas Integrados de Transporte Areo Regional (SITAER), constitudos de linhas e servios areos de uma Regio, para atender a localidades de mdio e baixo potencial de trfego. Cada Sistema compreendia uma regio ou uma rede regional de linhas areas e era operado por apenas uma empresa, que no podia operar no mbito nacional. Para financiar a suplementao tarifria dos SITAER, estabeleceu-se um adicional de at 3% sobre as tarifas de passagens areas domsticas, destinado a uma Conta Especial do Fundo Aerovirio. O regime de explorao era o de concesso, outorgada por quinze anos, prorrogveis por perodos idnticos sucessivos. O modelo institudo pelo Decreto tornou-se invivel por decises judiciais que consideraram inconstitucional o adicional sobre as passagens areas por ele criado. A Poltica Nacional de Aviao Civil, aprovada pelo Decreto no 6.780, de 2009, prev como aes estratgicas estimular o desenvolvimento das ligaes de baixa e mdia densidade de trfego, como ao geral

INFRAESTRUTURA

111

os servios areos sejam outorgados por autorizao, mas admite que o instituto da concesso seja adotado, excepcionalmente, para que linhas especficas venham a ser exploradas em regime pblico, a fim de que empresas exploradoras de linhas areas de baixa densidade de trfego sejam protegidas contra possveis condutas anticoncorrenciais por parte de empresas areas maiores158. A aviao internacional obedece a acordos bilaterais, que limitam a capacidade de oferta de assentos, distribuindo-a igualmente entre as empresas de ambos os pases, e restringe a liberdade tarifria das empresas. A empresa estrangeira designada por seu pas para atuar no Brasil precisa requerer autorizao de funcionamento e autorizao para operar o servio. A autorizao para funcionamento pode ser condicionada aceitao, pela empresa, de condies que o governo brasileiro julgar conveniente estabelecer em defesa dos interesses nacionais. A Anac tem que autorizar quaisquer modificaes de equipamento, horrio, frequncia, escalas no territrio nacional e suspenso dos servios, respeitado o disposto no acordo bilateral. A designao das empresas brasileiras tem como objetivo assegurar o melhor rendimento econmico no mercado internacional, estimular o turismo receptivo e contribuir para o maior intercmbio poltico, econmico e cultural (art. 204, 2o). No h um procedimento fixado em lei para a escolha das empresas, que feita discricionariamente pela Anac.

PARTE II

Sugesto de agenda
A primeira providncia a ser tomada com relao ao sistema aeroporturio a sua descentralizao. No se justifica que os aeroportos sejam administrados pela Unio quando houver interesse do Estado ou do Municpio em assumi-los. Em muitos casos, a expanso de um aeroporto prioritria para o Estado, mas no para a Unio, o que resulta em entrave ao desenvolvimento local. Alm disso, a descentralizao administrativa dos aeroportos facilitaria sua integrao com o ambiente urbano em que se situa e com o sistemas locais de circulao e de transporte pblico, fatores fundamentais para o bom desempenho dos aeroportos. Embora o CBA j admita essa possibilidade, seria importante incluir os aeroportos e aerdromos no mbito da Lei no 9.277, de 10 de maio de 1996, que dispe sobre a delegao de rodovias e portos aos entes subnacionais, com poderes, inclusive, para promover sua concesso (art. 4o). Independentemente desse aspecto federativo, importante que se abra a possibilidade de administrao dos aeroportos pela iniciativa privada, o que pode ocorrer por concesso ou autorizao. A concesso pode ser empregada no caso dos aeroportos j existentes e a autorizao, para a construo de novos aeroportos. O modelo de concesso definido para So Gonalo do Amarante pode ser generalizado, com possveis adaptaes, para todo o sistema aeroporturio federal. A edio de uma lei nesse sentido tornaria mais estvel o marco regulatrio. No que diz respeito autovoltada para o desenvolvimento da aviao civil, e incentivar o desenvolvimento e a expanso dos servios areos prestados em ligaes de baixa e mdia densidade de trfego, a fim de aumentar o nmero de cidades e municpios atendidos pelo transporte areo, como ao especfica para os servios areos. 158 O Senado Federal aprovou o PLS no 130, de 2001, que tramita atualmente na Cmara dos Deputados como PL no 7.199, de 2002, de autoria do Senador Mozarildo Cavalcanti. Nos termos do substitutivo elaborado pela Comisso de Viao e Transportes, cria-se uma contribuio de interveno no domnio econmico, destinada a financiar o Programa de Estmulo Malha de Integrao Area Nacional, que tambm seria criado.

112

rizao, importante definir em lei seu regime jurdico, para que no seja interpretada com um ato precrio, condio indispensvel para a atrao de investimentos. A execuo de um servio civil, como o controle do trfego areo, por um rgo militar uma anomalia, pois extrapola a misso das Foras Armadas defesa da Ptria, garantia dos poderes constitucionais, da lei e da ordem (art. 142 da Constituio). O fundamento dessa atuao encontra-se no art. 18, II, da Lei Complementar no 97, de 1999, que disciplina a organizao, o preparo e o emprego das Foras Armadas, e atribui Aeronutica a atribuio subsidiria particular de prover a segurana da navegao area. Trata-se, contudo, de norma inconstitucional, que deve ser revogada. preciso separar o controle do trfego areo, que visa evitar a coliso de aeronaves, da defesa area, que tem por objetivo impedir a invaso do espao areo brasileiro por foras inimigas. Embora ambas as funes sejam desempenhadas atualmente pelo Decea, os consoles e os controladores de trfego areo e de defesa area so independentes. Apenas os radares so os mesmos. As tarifas, entretanto, embora cobradas dos usurios do controle, financiam ambos os sistemas. A adoo da tecnologia de monitoramento de aeronaves por satlites159, que uma tendncia mundial em implantao no Brasil, representa uma oportunidade para a adoo de um novo marco regulatrio, de natureza civil. importante que o operador do servio seja remunerado pelas tarifas e que estas no possam ser contingenciadas pelo Ministrio da Fazenda, como ocorre atualmente. Uma alternativa nesse sentido seria a constituio de uma empresa pblica especfica ou a transferncia progressiva de funes para a Infraero. Em ambos os casos, a regulao tcnica e econmica deve ser atribuda Anac160. A incluso das torres de controle no mbito das concesses aeroporturias tambm uma possibilidade a ser avaliada. No que diz respeito aos servios areos, preciso incentivar a entrada de novas empresas e a capitalizao das atuais. importante, nesse sentido, revogar os dispositivos do CBA incompatveis com o atual modelo de livre iniciativa161, adotar a autorizao como instrumento de outorga162, e eliminar as restries ao capital estrangeiro163. Na apreciao de Acordos de Servios Areos164, devem ser eliminadas as restries oferta de voos internacionais e o tabelamento de tarifas. Tambm deve ser negociada a formao de um mercado comum sul-americano.

INFRAESTRUTURA

9. Transporte dutovirio
O transporte dutovirio o mais adequado para os granis lquidos, como alguns derivados de petrleo e etanol. A constituio instituiu o monoplio da Unio sobre o transporte, por meio de conduto, de petrleo bruto, seus derivados e gs natural de qualquer origem (art. 177, IV).
Conhecida pela sigla CNS-ATM. Em alguma medida, esse modelo j parcialmente praticado, pois a Infraero responsvel por 81 unidades de apoio navegao area, abrangendo 22 torres de controle em aeroportos e 13 controles de aproximao. 161 O PLS no 169, de 2004, do Senador Hlio Costa, prope medidas dessa natureza. 162 Conforme prope o PL no 6.961, de 2010, do Poder Executivo. 163 O PL no 6.716, de 2009, do Senado, amplia o limite para 49% do capital da empresa. 164 Os Acordos de Servios Areos so apreciados pelo Congresso Nacional, por fora do art. 49, I, da Constituio.
159 160

113

A Lei no 9.478, de 6 de agosto de 1997, que dispe sobre a poltica energtica nacional e as atividades relativas ao monoplio do petrleo, contm um captulo sobre o transporte de petrleo, seus derivados e gs natural. Atendidos os requisitos de proteo ambiental e segurana de trfego, qualquer empresa pode, mediante autorizao da Agncia Nacional do Petrleo, Gs Natural e Biocombustveis (ANP), construir instalaes e efetuar qualquer modalidade de transporte de petrleo, seus derivados e gs natural (art. 56). Qualquer interessado tem o direito de usar os dutos e terminais martimos existentes ou a serem construdos, mediante pagamento ao titular das instalaes, cabendo ANP fixar o valor da remunerao caso no haja acordo entre as partes (art. 58). A Lei no 11.909, de 4 de maro de 2009, disciplina especificamente o transporte de gs natural. O regime de concesso aplica-se aos gasodutos de transporte considerados de interesse geral e o de autorizao, aos que envolvam acordos internacionais (art. 3o). O regime jurdico dessas autorizaes, entretanto, praticamente idntico ao das concesses (arts. 26 a 28), embora sua outorga independa de licitao. O transportador dever permitir a interconexo e o acesso de terceiros aos seus gasodutos (arts. 9o e 32 a 35)165.

PARTE II

10. Transporte multimodal


A segmentao dos transportes em diversos modos um fato que tem origem na prpria tecnologia. H um esforo institucional, entretanto, para a superao dessa fragmentao. A Lei no 10.233, de 2001, criou o Conselho Nacional de Integrao de Polticas de Transporte (CONIT), vinculado Presidncia da Repblica, com a funo de integrar os diferentes modos de transporte. O Conselho tem competncia para definir os elementos de logstica do transporte multimodal, a serem implementados pela ANTT, pela Antaq, pela Secretaria Especial de Portos e pela Anac (art. 6o, II). No mbito do direito privado, a Lei no 9.611, de 19 de fevereiro de 1998, dispe sobre o transporte multimodal de cargas, em que a utilizao de duas ou mais modalidades de transporte entre os pontos de origem e destino regida por um nico contrato. O transporte multimodal de cargas compreende, alm do transporte em si, os servios de coleta, unitizao, desunitizao, movimentao, armazenagem e entrega de carga ao destinatrio, bem como a realizao dos servios correlatos que forem contratados entre a origem e o destino, inclusive os de consolidao e desconsolidao documental de cargas. Esses servios so oferecidos por Operadores de Transporte Multimodal (OTM), mediante habilitao na ANTT. O OTM, que pode ser transportador ou no transportador, responsvel pela entrega da carga no seu destino, devendo contratar todos os servios de transporte necessrios junto aos respectivos prestadores.

11. Concluso
A infraestrutura de transportes j apresenta sinais de saturao em todos os modos, cujo equacionamento indispensvel para a sustentabilidade do crescimento econmico.
165 A ANP regulamentou o transporte dutovirio de gs natural por meio das Resolues no 27, 28 e 29, de 2005.

114

Para aumentar a competitividade e a eficincia do setor, preciso remover barreiras entrada de novas empresas e proteger os investimentos em infraestrutura, cuja amortizao somente possvel ao longo de perodo que compreende muitos mandados polticos, o que exige uma reformulao no marco regulatrio de diversos modos. A despeito da grande quantidade de leis sobre diversos aspectos do transporte de carga e passageiros, ainda h muito a ser feito em matria de legislao. As agncias reguladoras so fundamentais para a supresso de lacunas e o detalhamento das normas legais. A alterao de marcos regulatrios estruturais deve ser feita, entretanto, no Congresso Nacional, seja para fortalecer seu carter democrtico, seja para assegurar maior estabilidade jurdica, condio indispensvel ao investimento.

INFRAESTRUTURA

115

Infraestrutura de transportes em grandes eventos esportivos


Copa do mundo e Olimpadas no Brasil

Paulo Roberto Alonso Viegas Mestre em Economia. Consultor Legislativo do Senado Federal.

Introduo
O Brasil vive um momento muito especial na sua histria. Os ndices que denotam o crescimento do seu PIB tm sido expressivos, alm de baixa taxa de desemprego e melhora nos indicadores de desenvolvimento social. A crise mundial ocorrida nos anos recentes, que abalou gravemente as principais economias do mundo, no abateu a economia brasileira, e o pas atravessou esse perodo de forma equilibrada e com otimismo quanto ao futuro. O cenrio da economia brasileira no ignorado no exterior. Ele tem atrado a ateno da opinio pblica e de importantes personalidades internacionais, que vo desde governantes, polticos e empresrios a formadores de opinio e a grande mdia. Muitos investidores externos tm difundido a ideia de que o Brasil est se tornando uma potncia mundial e um pas bastante interessante para receber investimentos. Esses agentes destacam, entretanto, que o pas requer alguns avanos para lhe permitir um fluxo de recurso mais intenso e estvel. Dentre esses avanos, so citados de forma recorrente: a melhoria das condies de infraestrutura, notadamente nos segmentos de energia e transportes; a modernizao do Poder Judicirio; a reorganizao do Poder Legislativo; o combate violncia estabelecida em grandes centros urbanos; e a implementao de polticas pblicas que incentivem a participao do setor privado no desenvolvimento social e econmico do pas. De qualquer forma, as mudanas podem ser percebidas no cotidiano, seja pela recorrente presena do pas no noticirio da imprensa internacional, na maioria das vezes com conotao positiva sobre aspectos da economia e de conquistas sociais, ou pela intensa presena de empresrios e executivos internacionais nos aeroportos brasileiros, que chegam em busca de novas oportunidades de negcio. At a poderosa indstria cinematogrfica de Hollywood, costumeiramente sintonizada com interesses internacionais, tem includo o Brasil como cenrio de suas produes. Atletas brasileiros tambm tm aumentado a sua presena no exterior. Alm da tradicional presena no futebol internacional, que muito se ampliou, atletas de outras modalidades de esporte, j disputam, por exemplo, a Liga Norte-Americana de Basquetebol (NBA), conquistam seguidos recordes internacionais na natao e galgam posies importantes no atletismo mundial, de uma forma no vista anteriormente. Ainda, no tocante ao esporte, lideranas internacionais do setor depositaram confiana no pas para receber importantes eventos esportivos, tais como a Copa das Confederaes de futebol, que ocorrer em 2013, a Copa do Mundo de futebol, em 2014, a Copa Amrica de Futebol, que, a princpio, est agendada pela Conmebol166 para ser disputada no Brasil, em 2015, e as Olimpadas do Rio de Janeiro, em 2016. Isso sem falar em eventos de menor apelo miditico, mas que tambm movimentam grandes fluxos de pessoas, como os Jogos Paraolmpicos, em 2016, e os Jogos Mundiais Militares, em 2011, ambos previstos para a cidade do Rio de Janeiro. Trata-se, portanto, de um calendrio esportivo intenso, que abrange um perodo de seis anos (de 2011 a 2016) e que ter o Brasil, em especial o Rio de Janeiro, como importante polo das atenes do Brasil e do mundo.

INFRAESTRUTURA

166

Confederao Sul-Americana de Futebol.

119

1. Desafios e oportunidades dos grandes eventos esportivos


Os grandes eventos esportivos, alm de divulgar a imagem do pas no exterior, tendem a atrair um fluxo expressivo de turistas para o pas-sede, dada a ampla divulgao jornalstica de que gozam. A mdia televisiva, invariavelmente, promove o marketing local com muita intensidade, sendo capaz de transformar a percepo das pessoas em favor do evento divulgado e de aumentar o interesse pelas coisas do pas e da cidade-sede, inclusive no tocante a possibilidades de investimentos e de negcios. Conforme j mencionado, a cidade do Rio de Janeiro ser o principal centro desses eventos. Alm de receber jogos da Copa das Confederaes e da Copa do Mundo, ser a provvel sede da Copa Amrica e receber os Jogos Mundiais Militares, os Jogos Olmpicos (Olimpadas) e os Jogos Paraolmpicos. Dessa forma, a cidade dever estar preparada para receber um fluxo de turistas que, muito provavelmente, jamais antes recebeu, e receber jornalistas provenientes de diversas partes do mundo, grandes formadores de opinio, o que leva necessidade do Rio de Janeiro oferecer, sobretudo, uma adequada infraestrutura de transportes e de telecomunicaes. Os esforos requeridos da cidade do Rio de Janeiro pela realizao desses eventos se somaro, certamente, queles necessrios ao desenvolvimento da pujante indstria do petrleo presente em seu litoral. Em contrapartida, existe a oportunidade de atrair mais pessoas e mais negcios para o Estado do Rio de Janeiro, em especial, para sua capital. A cidade do Rio de Janeiro viver, portanto, um momento muito particular que oportuniza a recuperao de sua imagem, h tanto tempo arranhada em decorrncia, especialmente, da violncia que enfrenta, que muitas vezes difundida pela mdia internacional. No h dvidas de que esse ser um importante momento para o Rio de Janeiro se transformar e divulgar ao mundo uma imagem de cidade receptiva, atraente e organizada, em busca da reafirmao como centro turstico internacional e importante polo de negcios, em especial relacionados indstria do petrleo e prestao de servios. Uma vez que a organizao dos eventos consiga transmitir ao mundo uma boa imagem do Rio em transformao, esse efeito tende a se expandir, e todo o Brasil ser beneficiado com o sucesso dos eventos e com a boa divulgao no exterior. uma oportunidade mpar de se transmitir ao mundo a imagem de um pas em franco desenvolvimento, rico em recursos e pleno de oportunidades de negcios. Cabe destacar que uma boa imagem relacionada a um evento esportivo, construdo com a presena macia de pblico, passa por questes sobre conforto da rede de hotelaria, comrcio, disponibilidade e facilidade de acesso a pontos tursticos e segurana da cidade. Alm disso, equacionar gargalos relacionados infraestrutura e servios da cidade, sobretudo no setor de transporte urbano, outro grande desafio das cidadessede dos eventos. Viabilizar transporte pblico de modo organizado, que permita ao usurio disponibilidade, pontualidade, intercambialidade entre modais167 e facilidade de acesso s praas de esporte (onde sero disputadas as competies), essencial,
167 Modal de transporte refere-se a cada tipo diferente de transporte usado para o deslocamento de pessoas e de mercadorias, como rodovirio, ferrovirio e areo.

PARTE II

120

quando se pretende atender, com notrio destaque, grandes e exigentes contingentes de pessoas. Esse desafio no se resume ao Rio de Janeiro. Eventos como a Copa das Confederaes e a Copa do Mundo sero realizados em outras capitais168, muitas das quais enfrentaro desafios no setor de transporte semelhantes aos da capital fluminense. Assim, os investimentos em infraestrutura urbana tambm devero ser alvo de ateno das autoridades nas outras capitais em que ocorrero os eventos esportivos. Essas cidades esto relacionadas no mapa apresentado a seguir: Cidades-sede da Copa do Mundo

INFRAESTRUTURA

Fonte: stio da Confederao brasileira de Futebol (CBF).

O fluxo interestadual de deslocamento de pessoas no Brasil tambm dever sofrer expressivo aumento. Pessoas se deslocaro de uma cidade a outra e de um Estado a outro, o que demandar uma reorganizao dos setores de transporte, especialmente dos segmentos rodovirio e areo. Essas questes carecem de uma discusso aprofundada por parte de autoridades das trs esferas de governo, de cada um dos entes federados, sobretudo daqueles que, diretamente, sero afetados pelo aumento da demanda esportiva e turstica. importante destacar que o setor de turismo muito relevante nessa discusso. O seu sucesso compreende as facilidades de locomoo propiciadas pelo setor de transportes, um amplo sistema de informao ao turista, a conservao de atraes tursticas e de monumentos, alm da j mencionada segurana. Assim, aes do setor pblico, em parceria com o setor privado, so bem-vindas, e devem ser planejadas e executadas de forma integrada, evitando a sobreposio de esforos e o desperdcio de recursos. importante frisar que a infraestrutura de transportes um elo fundamental para o sucesso do turismo, esteja esse associado ou no presena de grandes eventos desportivos. O setor de transportes ganha especial relevo na realizao desses megaeventos, pois dele depende o trnsito e a movimentao das pessoas que fazem a grandiosidade do espetculo: os atletas, as suas comitivas, a imprensa e o pblico espectador. So essas pessoas que motivam o intenso fluxo turstico-financeiro local em transaes comerciais que decorrem dos grandes eventos desportivos.
168 A programao da Copa do Mundo prev jogos em Porto Alegre, Curitiba, Rio de Janeiro, So Paulo, Belo Horizonte, Braslia, Cuiab, Recife, Salvador, Fortaleza, Manaus e Natal.

121

Por todas essas questes, os desafios a serem enfrentados pelo Brasil, com destaque para a cidade do Rio de Janeiro, no so pequenos.

2. Os Grandes Eventos Esportivos no Brasil


Conforme j comentado, o Brasil receber, nos prximos seis anos, nada mais do que quatro eventos esportivos de grande escala, e que atrai a ateno da grande mdia mundial. Os eventos programados so os seguintes:

PARTE II

Quadro 1: Os grandes eventos esportivos a serem disputados no Brasil Ano 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2016 Evento V Jogos Mundiais Militares No h evento de grande porte previsto Copa das Confederaes Copa do Mundo de Futebol Copa Amrica de Futebol Jogos Olmpicos do Rio de Janeiro Jogos Paraolmpicos Diversas capitais Diversas capitais Diversas capitais Rio de Janeiro Rio de Janeiro Cidade Rio de Janeiro (ocorrero provas em Seropdica/RJ e em Paty de Alferes/RJ)

2.1. Os Jogos Mundiais Militares


Em 2011, ocorrero na cidade do Rio de Janeiro169, os V Jogos Mundiais Militares, denominado Rio 2011, ou Jogos da Paz. A organizao e realizao desses jogos esto sob a responsabilidade do Ministrio da Defesa e das Foras Armadas brasileiras. Os Jogos serviro como uma experincia prvia para os demais eventos, alguns de maior envergadura, que a cidade posteriormente receber. O evento, que acontece a cada quatro anos, promovido pelo Conselho Internacional do Esporte Militar (CISM)170, e visa desenvolver as relaes entre as Foras Armadas dos pases participantes, visando os valores da amizade e solidariedade, contribuindo para o desenvolvimento do militar. As competies sero disputadas, pela primeira vez, em um pas do continente americano, e estima-se que cerca de 6.000 atletas, de 100 pases, disputaro as 20 diferentes modalidades esportivas programadas. So elas: pentatlo, tiro, paraquedismo, atletismo, triatlo, vela, natao, saltos ornamentais, polo aqutico, boxe, luta livre, jud, futebol, handebol, vlei, taekwondo, orientao171, basquete, ciclismo e esgrima.
169 A cidade do Rio de Janeiro sediar oficialmente os Jogos, mas algumas poucas modalidades sero realizadas em cidades vizinhas, como Paty de Alferes e Seropdica. 170 O CISM foi criado em 1948, sob um esprito pacifista e de integrao das naes, congregando cerca de 130 pases-membros que renem mais de um milho de atletas militares ao redor do mundo , assim, a terceira maior entidade desportiva do planeta. 171 Trata-se de um desporto individual, com o objetivo de percorrer uma determinada distncia em terreno variado e desconhecido, obrigando o atleta a passar por determinados pontos de controle, que so descritos num mapa distribudo a cada concorrente.

122

Para a realizao dos Jogos, sero aproveitadas algumas instalaes esportivas j existentes na cidade, em especial as praas de esportes que foram utilizadas nos Jogos Pan-americanos de 2007, tais como o Estdio Joo Havelange, o Estdio do Club de Regatas Vasco da Gama, o Parque Aqutico Maria Lenk, o Ginsio do Maracanzinho e o Centro Nacional de Hipismo. Alm disso, esto sendo construdas Vilas de Atletas Militares para receber as delegaes, como a Vila Branca, com capacidade para 2.358 atletas, a Vila Verde (que ser aproveitada para os Jogos Olmpicos de 2016), com capacidade para 2.436, e a Vila Azul, com capacidade para hospedar at 2.396 pessoas. Dada proximidade dos jogos, a programao j est bem definida. O fluxo internacional de turistas para o pas, com vistas aos Jogos Mundiais Militares, no deve ser minimamente semelhante ao esperado para a Copa do Mundo de futebol e para as Olimpadas. Estimativas apontam, tambm, que esse fluxo no dever ser substancialmente maior do que o quantitativo de pessoas pertencentes s delegaes de cada pas participante. Alm disso, o interesse da mdia internacional costuma ser bem mais limitado do que ocorre nos eventos da Copa do Mundo e dos Jogos Olmpicos. De qualquer forma, os Jogos Mundiais Militares implicaro um fluxo adicional de pessoas, num intervalo curto de tempo, e demandar produtos e servios adicionais demanda local, trazendo a necessidade de se preocupar com a oferta de transportes e com o bom funcionamento de toda a infraestrutura necessria realizao do evento. A demanda por transportes interestaduais no exigir investimentos especficos no setor quanto ampliao de oferta, mas oportuna uma melhora dos servios prestados, em especial, no tocante disponibilidade e pontualidade. Quanto aos transportes urbanos (nibus, trem, metr e txis), os jogos demandaro um melhor planejamento, em especial, quanto interligao dos modais. As instalaes esportivas existentes atendem, em boa medida, s necessidades do evento. Apenas em algumas modalidades sero necessrios investimentos com montagem e desmontagem de estruturas temporrias para a realizao das competies.

INFRAESTRUTURA

2.2. A Copa das Confederaes


A Copa das Confederaes (ou Confederations Cup) um torneio de futebol organizado pela FIFA entre selees de diferentes pases. Antes de 2005, ela era realizada a cada dois anos, mas, desde ento, passou a ocorrer em intervalos de quatro anos mesma periodicidade da Copa do Mundo , sendo que, desde 2001, passou a ter a mesma sede e ser realizada no ano anterior da Copa, servindo como uma preparao para esse evento. Assim, como o Brasil organizar a Copa do Mundo de 2014, a Copa das Confederaes ser realizada no pas, em 2013. Participam da Copa das Confederaes as selees de futebol dos seis pases campees continentais, alm do pas-sede do evento e do campeo mundial anterior, perfazendo um total de oito pases. Essas variveis que pautam o evento, como periodicidade, como tambm os participantes, servem para parametrizar a demanda, a visibilidade e o alcance relacionados ao vento. Na ltima Copa das Confederaes, realizada na frica do Sul em 2009, foram utilizados os estdios j existentes, que haviam passado por pequenas reformas estruturais e que seriam usados na Copa do Mundo de 2010. A mdia de pblico, porm, ficou aqum da estimada pela Fifa, sobretudo no incio da competio. 123

Na frica do Sul, em 2009, as estruturas disponibilizadas para a mdia internacional foram consideradas adequadas, tanto os centros de informao como tambm as demais reas e os servios disponibilizados para a imprensa mundial. Foram bem avaliados, sobretudo, no tocante ao espao, organizao e pontualidade. Os transportes para as equipes de mdia, no entanto, foram muito criticados. Apesar de toda a preparao para o evento, alguns jogos da Copa das Confederaes de 2009 frustraram as expectativas de venda de ingressos, possivelmente em funo da crise econmica manifestada em 2008 e de ter sido realizada num continente economicamente pouco desenvolvido, num pas com problemas quanto distribuio de riqueza.

PARTE II

Na Copa das Confederaes, a infraestrutura demandada no se compara de uma Copa do Mundo. Afinal, na Copa do Mundo participam 32 selees, enquanto que na primeira so apenas 8 equipes. At por isso, o apelo publicitrio da Copa das Confederaes tem menor alcance e sua atratividade inferior da Copa do Mundo. Segundo notcias divulgadas pelo stio da UOL, a Copa do Mundo da frica do Sul motivou a entrada nesse pas de cerca de 500.000 turistas. Com relao Copa das Confederaes de 2009, esse nmero, muito provavelmente, no superou 100.000 pessoas no perodo de realizao do evento, considerado o seu menor escopo e a maior proximidade com o pice da crise econmica de 2008. Com relao Copa das Confederaes a ser realizada no Brasil, em 2013, a estimativa, possivelmente, no alcanar um fluxo de turistas estrangeiros superior a 200.000 durante o evento. Contudo, o fluxo dever superar o da frica do Sul em 2009, em virtude, principalmente, da proximidade com pases da Amrica do Sul, nos quais o futebol mais desenvolvido e os habitantes so mais interessados no futebol. Cabe destacar, ainda, que essas previses sero influenciadas pelo momento econmico que o mundo estar vivendo em 2013.

2.3. A Copa do Mundo de Futebol


A Copa do Mundo de Futebol um torneio realizado a cada quatro anos pela Federao Internacional de Futebol (FIFA). Desde a edio de 1998, ela realizada com 32 equipes participantes, representando a Europa, as Amricas, a frica, a sia e a Oceania. Desde a dcada de 1970, o evento passou a contar com expressivos patrocnios, o que ajudou a projet-lo para todo o mundo e fortalecer sua marca. A Fifa, sua organizadora, tem contado com inmeros patrocinadores de peso, como Adidas, Coca-Cola, Emirates, Hyundai Kia Motors, Sony e Visa. A ltima edio da Copa do Mundo contou, ainda, com patrocinadores como Budweiser, Castrol, Continental, McDonalds, MTN, Mahindra Satyam, Seara, Yingli Solar, alm de seis patrocinadores locais (da frica do Sul). A atratividade dos negcios do futebol foi fortemente influenciada pela ao de marcas de produtos esportivos, como a Adidas e a Puma, que muito contriburam para o desenvolvimento do chamado Marketing Esportivo. Foi ainda na dcada de 1970 que essas e outras empresas perceberam que multides eram atradas para competies esportivas internacionais e poderiam aumentar seus negcios, sendo eles relacionados ou no com o esporte. Nessa poca, novas formas de patrocnio estavam surgindo, como aquelas que relacionavam o nome e a marca das empresas patrocinadoras a uma imagem de integridade e prestgio que o esporte oferecia. Desde ento, os negcios do futebol s cresceram, implicando no aumento de importncia e de atratividade da Copa do Mundo de Futebol. No fcil avaliar os impactos econmicos de grandes 124

eventos esportivos, mas intuitivo perceber que, ao sediar um evento dessa natureza e porte, o pas-sede recebe um expressivo fluxo adicional de turistas e sua imagem exposta a todo o mundo. Contudo, a preparao desses eventos tem custos, e no apenas benefcios. Cludio Shikida e Ari Francisco Arajo Jr, em artigo sobre o futebol publicado na internet pelo IBMEC, citaram trabalho de John Irons, do Center for American Progress, em que analisou as taxas de crescimento do PIB de pases-sede de Copas do Mundo. Ele notou que a taxa de crescimento menor no ano da Copa do que nos anos imediatamente anteriores ou posteriores. Irons mencionou, ainda, que em nove, dentre treze pases que sediaram o evento desde 1954, a taxa de crescimento do PIB, nos dois anos seguintes Copa, foram maiores do que a taxa no ano da prpria Copa. Porm, o autor no explica o que determina tal comportamento das variveis analisadas. De qualquer forma, seria interessante que os pases tivessem um maior nmero de estudos cientficos sobre o assunto, at ento escassos. Para se ter ideia do apelo da Copa do Mundo sobre o pblico, seria interessante constatar a evoluo dos nmeros de eventos passados. Nesse sentido, possvel aproveitar as informaes do trabalho de Gurgel (2006), em que o autor identificou o desempenho da mdia de pblico nos estdios em Copas do Mundo, sugerindo que, mesmo com o aumento do nmero de participantes e do nmero de jogos, a mdia de pblico se mantm, denotando a consolidao do interesse da competio pelo pblico, como pode ser verificado no quadro a seguir: Quadro 2: Copa do Mundo: evoluo da mdia de pblico nos estdios Ano 1930 1934 1938 1950 1954 1958 1962 1966 1970 1974 1978 1982 1986 1990 1994 1998 2002
Fonte: Gurgel (2006).

INFRAESTRUTURA

Participantes 13 16 15 13 16 16 16 16 16 16 16 24 24 24 24 32 32

Mdia de pblico nos estdios 24.139 23.235 20.829 60.773 36.269 24.800 27.930 50.458 52.312 46.554 40.556 39.699 46.210 48.410 68.991 46.639 42.269

125

PARTE II

O interesse em receber a competio se reflete na necessidade de o pas-sede investir em sua infraestrutura, de modo a atender demanda adicional provocada pelo evento. Por exemplo, na Copa do Mundo de 2010, disputada na frica do Sul, as autoridades prepararam o pas para receber, durante a realizao da competio, o dobro do nmero de voos em seus aeroportos, ou seja, cerca de 120 mil voos adicionais. Todavia, as expectativas para a Copa de 2010 foram frustradas, a ponto de a Fifa decidir distribuir parte dos ingressos gratuitamente aos torcedores do pas-sede (cerca de 100.000 ingressos, dentre os 3,2 milhes de ingressos programados para venda). Ainda, o preo do ingresso para os torcedores do pas j havia sido estipulados num valor mais barato (cerca de US$ 17 por ingresso) do que os valores normalmente cobrados (entre US$ 80 e US$ 900). No caso do Brasil, a Confederao Brasileira de Futebol (CBF) a entidade privada brasileira que, junto com a FIFA, promove a competio. Por isso, ambas se articulam com os governos Federal e dos Estados que recebero jogos, para a preparao e organizao das atividades relacionadas Copa do Mundo de 2014. Estimativas de rgos do governo, como o Ministrio dos Esportes, apontam que a competio vai gerar cerca de R$ 183 bilhes, entre 2010 e 2019, para a economia brasileira. Esse valor considera impactos diretos, relacionados a investimentos em infraestrutura, emprego e turismo, alm de impostos e consumo (estimados em R$ 47 bilhes at 2019) e indiretos, decorrentes do giro do dinheiro na economia e de receitas futuras, obtidas a partir da influncia da Copa do Mundo (estimados em R$ 136 bilhes at 2019). Os defensores da realizao do evento no pas destacam, ainda, a importncia dos benefcios intangveis por ele gerados, como a visibilidade internacional do pas, a consolidao da imagem do Brasil no exterior pela organizao de um grande evento, a maior exposio de produtos e servios para o mundo e o maior aproveitamento do potencial turstico. Tambm, mencionam que as obras de infraestrutura tendem a contribuir para a melhoria da mobilidade urbana e para a qualidade de vida da populao. H previses divulgadas com certa frequncia na grande mdia de que os investimentos em infraestrutura necessrios para a Copa do Mundo chegaro a R$ 33 bilhes. Esses investimentos incluiro estdios, mobilidade urbana, portos, aeroportos, telecomunicaes, energia, segurana, sade e hotelaria. H, tambm, previses de que cerca de 600.000 turistas estrangeiros entrem no pas para ver a Copa, alm de outros 3 milhes que se deslocaro internamente. Outras estimativas apontam para um fluxo de R$ 5 bilhes no consumo, causado pela renda gerada em empregos na realizao de obras de preparao da Copa do Mundo. Quanto arrecadao de tributos, o Ministrio dos Esportes anunciou que devero ser arrecadados R$ 17 bilhes (R$ 11 bilhes apenas em tributos federais), compensando as isenes fiscais previstas, da ordem de R$ 500 milhes, que sero concedidas FIFA e s empresas por ela contratadas para a realizao do mundial. Recentemente, a Ernst & Young, em parceria com a Fundao Getlio Vargas (FGV), divulgou, no trabalho intitulado Brasil Sustentvel: Copa do Mundo de 2014, levantamento diverso sobre o anteriormente apresentado. Trata-se de estimativas apontando que sero injetados R$ 142,3 bilhes na economia brasileira entre 2010 e 2014 parte devida a investimentos em infraestrutura da ordem de R$ 29,6 bilhes, e parte relativa aos impactos indiretos na produo de bens e servios, estimados em R$ 112,7 bilhes. O mesmo trabalho estimou a criao de 3,6 milhes de empregos, com um impacto de 126

R$ 63,4 bilhes sobre a renda, enquanto que a arrecadao dos cofres pblicos deve ter um adicional de R$ 18,1 bilhes. As duas estimativas apresentadas denotam valores superiores a R$ 150 bilhes quanto ao impacto da Copa de 2014 sobre a economia brasileira. No obstante, muito vai depender da situao econmica brasileira e mundial na poca do evento. De qualquer forma, esse evento, juntamente com os Jogos Olmpicos de 2016, sero os grandes eventos desportivos que o Brasil receber nos prximos 10 anos.

INFRAESTRUTURA

2.4. A Copa Amrica de Futebol


A Copa Amrica a principal competio entre selees de futebol das naes da Confederao Sul-Americana de Futebol, CONMEBOL. A disputa da Copa Amrica compreende selees de futebol representantes de 12 pases. So elas: Brasil, Argentina, Uruguai, Paraguai, Chile, Peru, Equador, Bolvia, Colmbia e Venezuela, alm de duas selees de outras Federaes, convidadas para participar de cada edio da Copa (o que vm ocorrendo desde 2003). O evento tem sido realizado em uma nica cidade e, at o momento, a previso de que a Copa Amrica de 2015 ocorra no Brasil. Todavia, h movimentaes na Conmebol para que o Brasil passe a ser sede do torneio em 2019, cedendo o lugar em 2015 para outro pas da Amrica do Sul. Quanto aos investimentos necessrios, a Copa Amrica poder utilizar a mesma estrutura que ser preparada para a Copa do mundo, que ocorrer no ano anterior, ou seja, em 2014. Portanto, como esse torneio envolve menos pases e tem um apelo mundial de mdia inferior ao da Copa do Mundo, no parece haver pontos crticos no seu planejamento e na sua estruturao. Resta, apenas, a confirmao se o evento vai ser, ou no, sediado no Brasil.

2.5. Os Jogos Olmpicos do Rio de Janeiro


Os Jogos Olmpicos modernos so separados em jogos de vero e jogos de inverno. O Rio de Janeiro receber, em 2016, uma edio dos Jogos Olmpicos de vero. Esses jogos so um grande evento internacional de que participam milhares de atletas provenientes de diversos pases. As competies realizadas nos jogos englobam diferentes esportes olmpicos. So eles: atletismo, badminton, basquete, beisebol, boliche, boxe, canoagem, ciclismo, esgrima, esqui aqutico, futebol, futsal, ginstica artstica, ginstica de trampolim, ginstica rtmica, handebol, hipismo, hquei sobre grama, jud, karate, levantamento de peso, lutas, nado sincronizado, natao, patinao artstica, patinao de velocidade, pentatlo moderno, polo aqutico, remo, salto ornamental, softbol, squash, taekwondo, tnis, tnis de mesa, tiro com arco, tiro esportivo, triatlo, vela, vlei e vlei de praia. No plano internacional, o evento promovido pelo Comit Olmpico Internacional (COI), organizao no-governamental criada em 1894 por Pierre de Coubertin, com a finalidade de promover, em intervalos de quatro anos, a realizao de jogos baseados nos que ocorriam na antiga Grcia. O financiamento do COI decorre da publicidade e comercializao de artigos de sua marca, bem como da comercializao de direitos de imagem dos eventos que organiza. A expanso das atividades e da importncia do COI se deu, em grande medida, pela atuao de seu ex-presidente, o espanhol Juan Antnio Samaranch, que buscou par127

cerias com empresas do setor de roupas e artigos esportivos para financiar a entidade e promover os eventos por ela organizados. O COI, hoje, atua como administrador e legislador de seus eventos, alm de deter e representar os direitos de sua marca e propriedades relacionadas a seus eventos. No Brasil, a organizao dos Jogos Olmpicos est a cargo do Comit Olmpico Brasileiro (COB). Seus objetivos so a representao e difuso do ideal olmpico no pas, trabalhando em parceria com as confederaes brasileiras de diversas modalidades em prol da organizao dos Jogos Olmpicos de 2016.

PARTE II

Comparativamente aos demais eventos esportivos que ocorrero no Brasil, antes de 2016, possvel dizer que a organizao dos Jogos Olmpicos est, ainda, em fase inicial. Contudo, muito do que ser necessrio para a sua realizao j est planejado. Por exemplo, os investimentos que sero feitos para a Copa do Mundo, no tocante ao setor de infraestrutura de transportes no Rio de Janeiro, por exemplo, sero aproveitados para os Jogos de 2016. Ainda, o Rio de Janeiro j possui equipamentos esportivos e estdios prprios para o esporte olmpico, fruto dos investimentos realizados para a realizao dos Jogos Pan-americanos que a cidade recepcionou em 2007. Neste momento, portanto, parece mais relevante focalizar os esforos de organizao da Copa do Mundo de 2014, na medida em que a preparao desse evento gera benefcios para a realizao de eventos congneres, em especial, para os Jogos Olmpicos de 2016.

2.6. Os Jogos Paraolmpicos


Os Jogos Paraolmpicos so um evento composto por mltiplos esportes, sendo equivalente aos Jogos Olmpicos, com provas restritas a atletas com deficincias fsicas, mentais ou sensoriais. Os Jogos Paraolmpicos ocorrem a cada quatro anos, aps os Jogos Olmpicos, e so geridos pelo Comit Paraolmpico Internacional. Dentre as modalidades disputadas nesses jogos esto: arco e flecha, atletismo (corridas, saltos, lanamentos e pentatlo), basquete em cadeira de rodas, bocha, ciclismo, esgrima, futebol de 5, futebol de 7, goalball, levantamento de peso, equitao, judo, natao, rugby, tnis de mesa, tnis em cadeira de rodas, tiro, vela e vlei. No Brasil, a organizao est por conta do Comit Paraolmpico Brasileiro (CPB), em parceria com o Ministrio do Esporte. Alm da organizao, esses rgos esto mobilizados na busca de financiamentos para a implantao da infraestrutura necessria aos Jogos, que no necessariamente so as mesmas previstas para os Jogos Olmpicos que ocorrero previamente. O CPB estima preliminarmente que os investimentos necessrios para organizar os jogos demandaro recursos da ordem de R$ 70 milhes a cada ano at 2016. Atualmente, a entidade dispe de recursos oriundos de patrocnios e daqueles oriundos da arrecadao das loterias federais172. Como o evento ocorrer, to somente, em 2016, o planejamento ainda se encontra em estgio inicial. A expectativa de pblico e movimentao de pessoas relacionada ao
172 A Lei no 10.264, de 2001 (Lei Agnelo/Piva), estabelece que valores referentes a 2% da arrecadao bruta das loterias federais sejam repassados ao Comit Olmpico Brasileiro (COB) e ao Comit Paraolmpico Brasileiro (CPB).

128

evento bem mais modesta do que para os Jogos Olmpicos, e no deve superar de forma significativa a que ocorrer nos Jogos Militares, por exemplo.

3. O Setor de infraestrutura no Brasil


A infraestrutura agrupa um conjunto de atividades e estruturas que formam a base de uma economia, compreendendo a oferta de produtos ou servios que servem de base para o desenvolvimento de outras atividades econmicas. O setor compreende, essencialmente, os segmentos de saneamento, fornecimento de energia, transportes e telecomunicaes, os quais, inegavelmente, contribuem para que haja produo de bens e servios e facilitam o fluxo de comrcio. Os segmentos de atividades econmicas agrupados no setor de infraestrutura possuem atributos tpicos que o caracterizam, tais como custos que tendem a ser altos e irreversveis ou irrecuperveis, pouca mobilidade de capital fixo, grande relao capital-produto e disperso no consumo. Assim, investimentos em melhores estradas, por exemplo, melhoram a performance dos transportes de carga e tendem a elevar a eficincia e a produtividade do segmento de transporte rodovirio, estendendo benefcios s cadeias produtivas dele dependentes, em termos de custo e confiabilidade173 no servio de entrega. Tambm, investimentos em energia eltrica podem contribuir para a estabilizao ou para a expanso da capacidade do sistema eltrico nacional, conferindo maior segurana s operaes das empresas consumidoras de energia, gerando efeitos positivos no que tange atrao de investimentos produtivos para o pas. A importncia do setor de infraestrutura para as economias dos pases levou os Estados, durante o Sculo XX, a atuarem como principais ofertantes desses servios, situao que s perdeu fora nos anos de 1980, quando ficou evidente o esgotamento do modelo de oferta pblica de tais servios. Uma grande parte dos Estados ocidentais encontrava-se, nessa poca, diante de alto endividamento e com problemas fiscais, situao decorrente da atuao do Estado como provedor de servios em diversas reas da economia. Para reverter o quadro de crise mundial ento vigente, o papel do Estado foi revisto, cedendo espao para que a iniciativa privada assumisse o seu lugar como ofertante de servios de infraestrutura. Dentre as formas utilizadas para sustentar a mudana de paradigma, os Estados buscaram inovar. O Brasil, por exemplo, aprovou a Lei no 11.079, de 2004, chamada Lei das Parcerias Pblico-Privadas (PPP), que previa a participao do setor privado, junto com o setor pblico, para realizarem investimentos em infraestrutura e conceder a explorao do respectivo servio ao setor privado, por determinado tempo. Esse modelo foi adotado com relativo sucesso em pases como Inglaterra e Portugal, com destaque para o setor de infraestrutura em transportes. Todavia, as PPP brasileiras ainda no deslancharam, cabendo ao governo superar os gargalos e promover uma soluo eficaz para o problema. Independentemente da realizao de PPP, o setor de transportes possui estimativas de investimentos considerveis. Para o municpio de So Paulo, por exemplo, a previso do
173 Confiabilidade na entrega pode ser entendida como recebimento da mercadoria no prazo correto, com embalagem correta, sem danos causados pelo transporte e erros no faturamento, e com o suporte de um servio de atendimento ao cliente que resolva seus problemas com presteza e urbanidade.

INFRAESTRUTURA

129

Poder Executivo de R$ 15,3 bilhes para construir 65 quilmetros de metr (R$ 12,3 bilhes) e 279,5 quilmetros de corredores de nibus (R$ 3 bilhes). Ainda considerando estimativas do Executivo para a Copa do Mundo de 2014, os investimentos inicialmente previstos totalizam R$ 51,4 bilhes, sendo que, para cada cidade-sede, os valores so descritos a seguir: Quadro 3: Investimentos para a Copa do Mundo de 2014, por cidade Cidades Previso de Investimentos (em R$) Sem previso 2 bilhes 5 bilhes 4,5 bilhes 9,2 bilhes 6 bilhes 1,7 bilhes Sem previso 1,5 bilhes 10 bilhes 1,5 bilhes 10 bilhes R$ 51,4 bilhes* Belo Horizonte Braslia Cuiab Curitiba Fortaleza Manaus Natal Porto Alegre Recife Rio de janeiro Salvador So Paulo TOTAL
* Exclusive Belo Horizonte e Porto Alegre.

PARTE II

No caso dos eventos esportivos, em especial, a Copa do Mundo de 2014 e dos Jogos Olmpicos de 2016, a necessidade de se investir em infraestrutura requer investimentos nos segmentos de energia, construo e recuperao de estdios e praas de esporte, implantao de centros de informao, ampliao e remodelagem de aeroportos, replanejamento do transporte urbano e da segurana, e incremento dos segmentos de servios, em especial, do segmento hoteleiro.

3.1. Investimentos em energia


O local com maior risco de problemas com fornecimento de energia no transcorrer dos eventos esportivos aqui tratados a cidade do Rio de Janeiro. A cidade atendida pela concessionria Light que, para eliminar os riscos, est investindo R$ 728 milhes em novos projetos, que ampliaro, at 2012, a sua capacidade de fornecimento em 27%. Alm disso, um dos principais projetos do Estado na rea de energia a retomada da construo da usina de energia nuclear Angra 3, com potncia de 1.350 MW e capaz de gerar 10,9 milhes de MW/h por ano. Esto previstos para esse projeto investimentos da ordem de R$ 7,3 bilhes no perodo de 2010 a 2012. Governos precisam, portanto, colocar especial ateno sobre tais necessidades, especialmente quando envolvem o uso de verbas pblicas. A aprovao do oramento das diversas esferas de governo envolvidas nos investimentos requer a priorizao da alocao dos respectivos recursos, na medida de sua necessidade. 130

3.2. Investimentos em construo e recuperao de estdios e praas de esporte


O alvo principal das reformas em estdios que esto em andamento so os jogos da Copa do Mundo de Futebol de 2014. Nas doze cidades que sero sede do evento, sero construdos novos estdios em Belo Horizonte, Braslia, Cuiab, Curitiba, Manaus, Porto Alegre e So Paulo. Nas demais cidades-sede, os estdios sero reformados. Governos de algumas cidades, como no caso de So Paulo, tm se mostrado bastante avessos ao uso de recursos pblicos para o financiamento de obras relativas aos estdios, alegando que as obras estdios podem (e devem) ser feitas com recursos privados, deixando os escassos recursos pblicos para outras destinaes. Alm disso, a alternativa possibilitada pelo modelo de PPP para essa finalidade tem sofrido crticas importantes, relacionadas ao retorno requerido para a viabilizao desses empreendimentos, o que poderia levar a um aumento expressivo nos preos dos ingressos. As requisies da Fifa quanto aos estdios no so pequenas. Ela exige, via de regra, conforto para os espectadores, nmero de vagas de garagem superior a 10% do nmero total de assentos do estdio, espao para instalao de stands, entre outras. Organizadores do evento e governos tm, hoje, a difcil tarefa de desenhar uma engenharia financeira que atraia investidores a participar dos projetos de adequao dos estdios para a Copa do Mundo. Para isso, o governo federal contar, em boa medida, com o know-how do BNDES quanto ao financiamento de projetos. O Banco, inclusive, abriu uma linha de financiamento de R$ 4,8 bilhes para financiar a construo ou reconstruo das arenas, limitando o valor a R$ 400 milhes para cada arena. Trabalhando-se com a lgica de financiamento de projetos, necessrio que haja bons projetos para que se consiga a aprovao dos respectivos financiamentos, no havendo certeza dos empreendedores quanto certeza da obteno dos recursos. Portanto, necessrio sejam feitas anlises de viabilidade dos projetos de interesse para a Copa do Mundo, de preferncia envolvendo, de forma integrada, os governos de diferentes esferas em busca de solues equilibradas para eventuais entraves no processo de obteno de recursos. Os projetos de financiamento devem, portanto, gerar receitas suficientes para cobrir as despesas e os custos, inclusive os financeiros. No caso dos projetos requeridos para os estdios de futebol, ainda h, no Brasil, dificuldades para se modelar negcios atrelados ao uso dessas construes. As principais fontes de receita atreladas explorao econmica de um Estdio referem-se venda de camarotes e cadeiras cativas (que compreende um valor de venda inicial e as respectivas taxas mensais de manuteno) e ao aluguel do estdio para jogos (que, em geral, representa cerca de 10% da receita com a venda dos ingressos). possvel, ainda, o uso para shows e eventos religiosos e associativos. Para se estimar racionalmente essas receitas, porm, necessrio o uso de informaes estatsticas passadas, seja quanto ao nmero de jogos, lotao mdia e ao valor mdio do ingresso. Ocorre que essas informaes, no caso do Brasil, no esto facilmente disponveis, o que dificulta os estudos. Para enfrentar os desafios de modernizao e ampliao de nossos estdios, o Governo Federal lanou um pacote de benefcios fiscais, denominado RECOM. Alm disso, provvel que ele tenha que aportar diretamente recursos financeiros da Unio aos projetos de estdios, possivelmente a fundo perdido, situao que dever estar legalmente amparada. 131

INFRAESTRUTURA

3.3. Investimentos em segurana


Algumas cidades-sede dos eventos, como Rio de Janeiro e So Paulo, e seus respectivos Estados, enfrentam problemas de violncia que insistem em se manifestar. Os governos dos respectivos Estados e municpios tm procurado enfrentar o problema, que se mostra entranhado em algumas camadas da sociedade. O Rio de Janeiro, com o auxlio do Governo Federal, vem procurando aproximar o Estado das camadas menos favorecidas da sociedade local, com integrao urbanstica e social, como o Programa Favela-Bairro. De qualquer forma, esto previstos investimentos da ordem de 2 bilhes para o Rio de Janeiro, com vistas, em primeiro plano, Copa do Mundo, parte dos quais destinados ao enfrentamento da violncia.

PARTE II

3.4. Melhoria nos demais servios os segmentos de tecnologia da informao, mdia e hotelaria
Dentre os mais importantes servios de apoio aos eventos esportivos est a estrutura de comunicaes oferecidas pelas cidades-sede a um pblico que vai desde as equipes dos conglomerados internacionais de mdia, at atletas e turistas. A evoluo da tecnologia da informao pde ser acompanhada nas ltimas Copas do Mundo com notvel destaque, passando do uso da tecnologia Wi-Fi em 2002, at a disponibilidade da Internet em aparelhos do tipo smartphone e iPad na ltima Copa. Em 2014, a tecnologia estar mais desenvolvida, demandando estruturas de hardware e de sistemas de TI capazes de suportar essas tecnologias num ambiente de demanda de pico, notada e expressivamente superior hoje existente. A organizao e divulgao dos eventos no Brasil sero baseadas, certamente, em tecnologias de mobilidade e, para isso, a infraestrutura de comunicaes dever demandar investimentos substanciais, de modo a prover servios alinhados em todas as cidades-sede. Por exemplo, questes que passam pelo custo do roaming devem requerer atuao no apenas das empresas, mas tambm dos rgos reguladores do governo, que devem promover a transparncia e a divulgao dos respectivos custos para os turistas. Outro ponto importante a oferta de mltiplos servios via aparelhos de telefonia celular e internet, incluindo a aquisio de ingressos para as competies e passes para os meios de transporte disponveis ao turista. A demanda por servios dessa natureza elevada nos grandes eventos. A Fifa divulgou que, apenas na Copa de 2006, a audincia acumulada foi de 23,6 bilhes de pessoas. As estimativas para 2014 nesse aspecto so grandiosas por exemplo, estima-se que existiro no mundo cerca de seis bilhes de aparelhos celulares, que continuaro ligados Internet e considerados centrais para uma oferta de servios de mdia de padro internacional. Para se ter ideia do aumento de demanda desses servios em eventos de tal grandeza, basta recordarmos que, na abertura dos Jogos Olmpicos de Pequim, em 2008, houve um pico de 220 mil chamadas simultneas, volume muito superior demanda corrente de nossas grandes cidades, como Belo Horizonte, Rio de Janeiro e So Paulo. Investimentos tero que ser feitos, especialmente na conexo de banda larga, que pode ter uma maior densidade de conexo por grupo de habitantes, ser mais barata, ter maior velocidade, acessibilidade e estabilidade. 132

Instalar centros de informao tambm uma iniciativa importante e requer investimentos. Essas instalaes devem ser capazes de receber empresas de comunicao e mdia de diversas partes do mundo, e oferecer modernas redes e sistemas de informao para atend-las nos estdios e nesses centros. No Rio de Janeiro, por exemplo, j h previso de instalao de um centro de transmisso dos jogos. Quanto ao setor hoteleiro, h previses no oficiais174 de que o setor ter, apenas com a Copa do Mundo, um faturamento adicional da ordem de R$ 3 bilhes. A participao direta do setor pblico, neste caso, mais contida, na medida em que os investimentos so, na grande maioria, privados. Excees ocorrem no caso dos Jogos Militares, Jogos Olmpicos e Para-olmpicos, com a construo de vilas olmpicas para os atletas. No Rio de Janeiro, h investimentos previstos em favor do seu parque hoteleiro, visando consolidar a sua imagem de importante centro turstico.

INFRAESTRUTURA

3.5. Investimentos em transportes


Os sistemas de transporte compreendem diferentes modalidades, como os modais rodovirio, areo, martimo e ferrovirio. Muitas vezes, as rotas de cada passageiro podem ser cumpridas pelo uso da combinao de diferentes modais. As combinaes que atendem a cada rota so planejadas pelo governo a partir de um estudo sobre os custos envolvidos. Assim, o sistema pode ser composto no de apenas um modal, mas de vrios modais. Para o Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior (MDIC, 2002), um sistema de transporte pode ser classificado em funo de sua forma em: modal, quando envolve, apenas, uma modalidade de transporte; intermodal, quando envolve mais de uma modalidade; ou multimodal, quando envolve mais de uma modalidade, porm, regido por um nico contrato. As diferentes modalidades de transporte tm vantagens e desvantagens. O modal rodovirio interestadual (o mais usado no pas), por exemplo, apresenta baixo custo inicial de implantao, exigindo apenas a construo do leito (estrada de rodagem), uma vez que os veculos pertencem a terceiros. Esse modal tem grande flexibilidade operacional e permite o acesso a pontos isolados. Porm, apesar de sua maior simplicidade no atendimento da demanda, menos competitivo para longas distncias, pois apresenta elevado custo operacional e excessivo consumo de combustvel. Alm disso, no Brasil algumas rodovias ainda apresentam estado de conservao ruim, aumentando os custos com manuteno dos veculos, os riscos de acidentes e os gastos com combustvel. O modal ferrovirio, incluindo o metr urbano, possui um custo de implantao elevado, no apenas pela exigncia de trilhos, que apresentam um custo mais caro do que as estradas de asfalto do transporte rodovirio, mas tambm pela necessidade de aquisio simultnea das locomotivas e vages. Apresenta baixo custo operacional, mas pouca flexibilidade, operando atravs de pontos fixos (ou seja, as estaes). Esse modal mais adequado para longas distncias e grandes contingentes de pessoas por viagem. Ele tem a desvantagem de, eventualmente, uma rede de linhas de trem apresentar diferena na largura de bitolas, o que traz maiores dificuldades. Porm, essas desvantagens so mais sentidas no transporte de carga, e no no de pessoas. O modal aerovirio, por sua vez, apresenta baixo custo de instalao e elevado custo operacional. Registra grande flexibilidade e rapidez no deslocamento, alm de permitir o
174

Essas informaes foram levantadas em importantes veculos da mdia carioca.

133

acesso a pontos isolados do pas. Esse modal apresenta as desvantagens de transportar menor nmero de passageiros por viagem em relao ao transporte ferrovirio, e de ter um custo mais elevado em relao aos outros modais. O sistema de transportes brasileiro essencialmente composto pelo modal rodovirio. Apesar de ter um amplo sistema de bacias hidrogrficas, conta com um sistema de transporte fluvial bastante limitado. O modal ferrovirio e, em menor escala, o modal areo tm, tambm, uma oferta limitada, consideradas as dimenses do pas.

PARTE II

Dentre as grandes competies desportivas previstas para o Brasil, as maiores demandas de investimentos para o setor de transportes sero estimuladas pela Copa do Mundo de 2014, em virtude de seu maior porte e por envolver doze sedes (doze capitais brasileiras). Segundo previses do Ministrio do Turismo, a infraestrutura de transporte para atender satisfatoriamente o pblico na Copa do Mundo de 2014 no Brasil exigir investimentos da ordem de R$ 38,51 bilhes.

3.5.1. O modal aerovirio


No tocante ao modal aerovirio, o Brasil conta com 34 aeroportos internacionais. O principal aeroporto do pas o Aeroporto Internacional de So Paulo, localizado na cidade de Guarulhos (vizinha capital paulista), ligando So Paulo a quase todas as grandes cidades do mundo, sendo, portanto, a principal porta de acesso ao pas. Os aeroportos so essenciais para o sucesso de grandes eventos esportivos, sobretudo fora da Europa. Na Europa, possvel receber turistas estrangeiros com facilidade pelos sistemas ferrovirios, rodovirios e martimo, considerado o grau de desenvolvimento desses sistemas no Velho Continente. No Brasil, dadas as suas dimenses, bem como as distncias dos principais pases de origem de turistas, o transporte areo torna-se essencial para receber os turistas estrangeiros. Apesar de possuir um bom nmero de aeroportos, as empresas estrangeiras, visando otimizao de suas operaes, trabalham, normalmente, com um nmero limitado de aeroportos, trazendo a necessidade de que o turista estrangeiro faa uma ou mais escalas para alcanar inmeros destinos tursticos brasileiros. A malha area nacional operada, basicamente, por duas grandes empresas, existindo outras, de menor porte, que realizam trajetos regionais, alm de empresas estrangeiras que atuam em voos internacionais. A operao do modal aerovirio implica a construo de aeroportos, estruturas que requerem grandes espaos e complicadas instalaes de chegada e decolagem de voos. Somando-se os custos de manuteno dos aeroportos aos de aquisio e manuteno dos avies, os gastos so altos, tornando caro esse meio de transporte vis-vis os demais. Dada a sua importncia no deslocamento de pessoas entre longas distncias, necessidade que aflora de modo mais incisivo num pas de grandes dimenses territoriais como Brasil, o setor ter papel muito importante na realizao dos grandes eventos esportivos no pas. No entanto, o setor areo brasileiro tem apresentado diversas limitaes e gargalos operacionais nos ltimos anos. A estrutura aeroporturia do pas dever ser, portanto, reorganizada, com investimentos em aeroportos, reorganizao 134

e balanceamento das linhas areas e o desenho de um planejamento especificamente voltado para os perodos de cada um dos grandes eventos. Quanto adequao dos aeroportos especificamente Copa do Mundo de 2014, o Governo j anunciou algumas medidas, como a que prev a instalao de mdulos provisrios de embarque e desembarque para atender o maior volume de passageiros no evento. No entanto, as necessidades vo muito alm dessa medida. A Infraero, por exemplo, pretende reformar ou ampliar 13 aeroportos que atendero ao fluxo de passageiros destinados s cidades-sede, com investimentos da ordem de R$ 5,15 bilhes at 2014. Cabe destacar que o setor tambm tem se confrontado com inmeros problemas. O principal, talvez, seja a necessidade de um aparato legal que favorea a coordenao das polticas e o alinhamento das aes de trs importantes protagonistas do setor: a Secretaria de Aviao Civil (SAC), do Ministrio da Defesa, a ANAC e a Infraero.

INFRAESTRUTURA

3.5.2. Outros modais de transporte para longas distncias


O modal rodovirio tem uma malha de cerca de 1,8 milho de quilmetros (sendo apenas 8% compreendida por rodovias pavimentadas). O modal ferrovirio conta com uma extensa rede, compreendendo cerca de 30 mil km de extenso. Quanto aos modais fluvial, martimo e de cabotagem, cabe destacar que o Brasil conta com 37 grandes portos e com cerca de 50.000 km de hidrovias. No tocante ao transporte ferrovirio, a malha brasileira obsoleta, alm de ser pequena para o extenso territrio que o pas possui. Na maior parte, o que prevalece o transporte de carga. O transporte de pessoas pelo modal ferrovirio fica quase restrito ao transporte urbano e a pouqussimos trechos de longa distncia (menos de dez trechos). Para os eventos esportivos o metr (ou outra modalidade do modal) uma alternativa importante de deslocamento de pessoas nas cidades, e algumas iniciativas nesse sentido tm sido realizados em cidades como So Paulo e Braslia. Quanto s rodovias, aquelas que apresentam boas condies, exceto poucas excees, so as que fazem parte de concesses ao setor privado, que cobram pelos servios preos nem sempre muito justificveis. De qualquer forma, necessrio que o Governo Federal assuma um amplo esforo em prol da melhoria do sistema rodovirio, sobretudo no que envolva estradas que liguem cidades-sede distantes em at 500 km. Tal situao ocorre, por exemplo, nos eixos Belo HorizonteSo PauloRio de Janeiro e NatalRecifeSalvador. O deslocamento que envolva distncias maiores poderia ser feito pelo transporte areo. O setor de portos enfrenta inmeros problemas, como o alto custo de operao e a falta de preparo adequado para o recebimento de um fluxo de turistas exigentes. Para eventos como a Copa do Mundo, portos como o do Rio de Janeiro, Santos e Recife poderiam atrair relevantes contingentes de turistas vindos de pases do hemisfrio norte. A Agncia Nacional de Transportes Aquavirios (ANTAQ) prev investimentos, at 2013, da ordem de R$ 740 milhes nos portos relacionados s cidades-sede da Copa. De oito portos relacionados a essas cidades, apenas os da cidades de Santos e do Rio de Janeiro tm terminais de passageiros. Esses portos recebero investimentos para ampliao, enquanto que os portos de Salvador, Recife, Manaus, Natal e Mucuripe175
175

Localizado no Estado do Cear.

135

recebero investimentos para implantao de terminais de passageiros, entre outras obras necessrias.

3.5.3. A reorganizao e o planejamento de transportes urbanos


Cabe destacar os transportes urbanos, separadamente, em funo de sua grande demanda e importncia para a mobilidade de pessoas durante os grandes eventos desportivos. Alm do que j foi mencionado quanto importncia de se investir em sistemas de metr e de interligaes desses com o transporte coletivo mediante nibus, algumas solues adotadas na ltima Copa do Mundo so oportunas. Ideias como a construo de estacionamentos distantes dos estdios, com transporte coletivo direto do estacionamento ao estdio, tende a desafogar o trnsito das cidades-sede dos eventos. Alm disso, deve-se evitar que haja obras que atrapalhem o trnsito durante a realizao das partidas, o que tambm poderia piorar o deslocamento nas cercanias dos estdios. Ainda, um sistema de faixas virias de uso exclusivo para nibus e minivans de transporte oficial de torcedores pode gerar conforto para quem vai ao estdio para ver os jogos. Iniciativas adicionais, como o planejamento de linhas de nibus e seus horrios e a reorganizao da atuao dos txis, de modo a facilitar a mobilidade nos horrios que atendam o deslocamento de chegada e sada das partidas e competies, so, tambm, pertinentes.

PARTE II

4. O papel do Poder Legislativo nos grandes eventos esportivos


Conforme j sugerido neste trabalho, dentre os segmentos que requerem mais ateno para a organizao dos grandes eventos esportivos, destaca-se o setor de infraestrutura de transportes. Esse setor carrega inmeros desafios que provocam a necessidade de especial ateno do poder pblico. O raciocnio justifica-se, em primeiro lugar, porque o setor de infraestrutura de transportes importante para facilitar a mobilidade de pessoas e proporcionar, com isso, grandiosidade aos eventos esportivos. Alm disso, cabe ao poder pblico coordenar os esforos dos agentes econmicos, ainda que esses agentes tenham objetivos no totalmente alinhados, em busca de um fim nico: a realizao de eventos esportivos com sucesso, que promovam o pas, a sua fora produtiva e capacidade de organizao e realizao do povo brasileiro. Ressalta-se que o poder pblico no se resume ao Poder Executivo, mas a toda a organizao institucional do pas. Nesse contexto, o Poder Legislativo das trs esferas de governo exerce importante papel. O Congresso Nacional e, em especial, o Senado Federal, tm desafios maisculos a serem enfrentados. A aprovao de leis oramentrias que promovam a alocao eficiente de recursos pblicos traz s Casas Legislativas uma grande responsabilidade. A iniciativa desses projetos, muitas vezes, cabe ao brao operacional do Estado: o Poder Executivo. Contudo, o refinamento das proposies, a fiscalizao da aplicao de recursos e a legitimidade do processo dependem da atuao do Poder Legislativo. Por exemplo, requerem discusso no Legislativo, temas como a concesso de crdito subsidiado aos agentes privados, investidores de projetos que vo desde a construo de estdios recuperao de rodovias, ou da reestruturao do sistema areo modernizao e ampliao de portos. Ainda, o Poder Legislativo federal deve discutir temas como a concesso de isenes fiscais e incentivos correlatos, a aprovao de leis sobre direitos autorais, o combate 136

pirataria e a proteo contra aes oportunistas do chamado marketing de emboscada176. Muitos projetos de lei voltados para os grandes eventos esportivos, ou que tenham importncia para esses, j tramitaram, ou ainda tramitam, no Legislativo Federal. Alguns das principais proposies esto relacionados a seguir: o Projeto de Lei Complementar no 579, de 2010, que dispe sobre iseno do Imposto Sobre Servios de Qualquer Natureza, de competncia dos Municpios e do Distrito Federal, FIFA e a outras pessoas, para fatos geradores relacionados com a Copa das Confederaes FIFA 2013 e com a Copa do Mundo FIFA 2014; o Projeto de Lei no 7.422, de 2010, que concede benefcios fiscais FIFA e a outras e a outras pessoas, fsicas e jurdicas, envolvidas na realizao da Copa das Confederaes FIFA 2013 e da Copa do Mundo FIFA 2014. O projeto de lei possibilita um regime especial de tributao para a realizao de obras de estdios, com iseno de PIS/Pasep, Cofins e IPI, alm de outros benefcios; a Medida Provisria no 472, de 2009 (transformada no Projeto de Lei de Converso no 01, de 2010), que dispe sobre diversos assuntos, inclusive a concesso de incentivos fiscais a vrios setores da economia; a Medida Provisria no 487, de 2010, que altera a Lei no 12.096, de 2009, que autoriza a concesso de subveno econmica ao Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES), em operaes de financiamento destinadas aquisio e produo de bens de capital e inovao tecnolgica; afasta a incidncia de restrio contrao de novas dvidas pelos Estados na hiptese de reviso do programa de ajuste fiscal em virtude de crescimento econmico baixo ou negativo; e d outras providncias; a Medida Provisria no 488, de 2010, que autoriza a criao da Empresa Brasileira de Legado Esportivo S.A. (BRASIL 2016) e d outras providncias. a Medida Provisria no 489, de 2010, que autoriza a Unio a integrar, na forma de consrcio pblico de regime especial, a Autoridade Pblica Olmpica (APO), e d outras providncias. Essa medida flexibiliza as disposies da Lei das Licitaes (Lei no 8.666, de 1993), propondo um regime especfico para a aquisio de bens e contratao de obras e servios, inclusive de engenharia e de infraestrutura aeroporturia, com vistas s Olimpadas de 2016 e Copa do Mundo de 2014; a Medida Provisria no 497, de 2010, que Promove desonerao tributria de subvenes governamentais destinadas ao fomento das atividades de pesquisa tecnolgica e desenvolvimento de inovao tecnolgica nas empresas, institui o Regime Especial de Tributao para construo, ampliao, reforma ou modernizao de estdios de futebol (RECOM), e d outras providncias. Essa medida prev benefcios fiscais para as obras dos estdios que sero utilizados na Copa das Confederaes, em 2013 e Copa do Mundo, em 2014. Ainda, instituiu o RECOM Regime Especial de Tributao para construo, ampliao, reforma ou modernizao de estdios de futebol, com isenes de PIS, COFINS e IPI; a Medida Provisria no 502, de 2010, que d nova redao s Leis nos 9.615, de 24 de maro de 1998, que institui normas gerais sobre desporto, e 10.891, de 9 de julho de 2004, que institui a Bolsa-Atleta; cria os Programas Atleta Pdio e Cidade Esportiva, e d outras providncias.
176 Marketing de emboscada a associao irregular de uma marca ou negcio a marcas consagradas, no caso, s marcas da Copa do Mundo ou de outro grande evento.

INFRAESTRUTURA

137

Portanto, h muito o que se discutir no mbito do Poder Legislativo, relativamente s matrias que correm por conta dos grandes eventos esportivos. Outras, certamente, ainda viro, sejam oriundas Poder Executivo, ou do Poder Legislativo. A maioria delas visa atender aos desafios de se prover uma infraestrutura adequada aos eventos esportivos a serem organizados no pas, em especial, quanto ao setor de transportes e do esporte propriamente dito. Boa parte dessas matrias, entretanto, visam a benefcios concedidos a entidades particulares cujo negcio o esporte. O esporte traz benefcios sociedade, mas cabe medir se o que ser concedido em benefcios fiscais a entidades privadas compensa os potenciais, mas incertos, benefcios a serem obtidos pela sociedade com a atividade. Essa discusso deve ser travada pelo Poder Legislativo, e no apenas por ele endossada. A fora poltica do esporte no pequena. Basta lembrar que o setor goza de protees constitucionais prprias e inditas, como a disposta no 1o do art. 217 da Constituio Federal: DO DESPORTO Art. 217. dever de o Estado fomentar prticas desportivas formais e no-formais, como direito de cada um, observados: I a autonomia das entidades desportivas dirigentes e associaes, quanto a sua organizao e funcionamento; II a destinao de recursos pblicos para a promoo prioritria do desporto educacional e, em casos especficos, para a do desporto de alto rendimento; III o tratamento diferenciado para o desporto profissional e o no-profissional; IV a proteo e o incentivo s manifestaes desportivas de criao nacional. 1o O Poder Judicirio s admitir aes relativas disciplina e s competies desportivas aps esgotarem-se as instncias da justia desportiva, regulada em lei. 2o A justia desportiva ter o prazo mximo de sessenta dias, contados da instaurao do processo, para proferir deciso final. 3o O Poder Pblico incentivar o lazer, como forma de promoo social. As estimativas da Receita Federal quanto ao tamanho das isenes fiscais concedidas alcanam a ordem de R$ 900 milhes at 2015, comeando a valer em 2011. Desse valor, cerca de R$ 350 milhes referem-se a obras nos estdios. A FIFA e empresas por ela credenciadas recebero, tambm, pela renncia fiscal concedida, valores inicialmente estimados de R$ 560 milhes. Dentre as entidades que se beneficiaro das isenes e demais vantagens, cabe destacar as seguintes: a FIFA; eventuais subsidirias por ela criadas no Brasil; a emissora fonte, geradora das imagens da Copa; o Comit Organizador Local; as confederaes e federaes internacionais de futebol; a CBF; os prestadores de servios e as pessoas fsicas no domiciliadas no Brasil que trabalharem na organizao do evento. Os projetos de lei at agora apresentados no compreendem todas as exigncias da FIFA para a realizao do evento. Das exigncias feitas pela entidade ao governo brasileiro, as 138

PARTE II

proposies supramencionadas s alcanam parte delas, ficando de fora, at o momento, questes sobre imigrao e alfndega, impostos de importao e outras isenes. Apesar de o Poder Executivo divulgar na mdia que o Projeto da Copa do Mundo tem natureza privada contrariamente sua posio sobre os Jogos Olmpicos, que considera ter natureza estatal , ele j concedeu expressivas vantagens aos entes privados que tm interesse comercial na Copa do Mundo. Novamente, cabe salientar que esses benefcios podem ser concedidos, desde que haja efetivo interesse pblico, bem como uma lgica econmica e racionalidade de gastos que os sustentem. A questo gera controvrsias porque os benefcios, em grande parte, so direcionados infraestrutura do esporte, e no infraestrutura de transportes, essa sim, capaz de gerar consequncias positivas no apenas para o setor do esporte, mas tambm benefcios de longo prazo para todas as demais atividades da economia e para a sociedade. Nesse caso, as medidas poderiam ser justificadas por razes de eficincia, de forma mais efetiva do que podem estar sendo justificadas inmeras medidas propostas pelo Poder Executivo at ento.

INFRAESTRUTURA

5. Concluso
O valor de investimentos requeridos pelos grandes eventos esportivos no Brasil tem usado como referencial principal as necessidades requeridas para a realizao da Copa do Mundo de 2014. O outro grande evento programado so os Jogos Olmpicos, os quais, alm de agendado para momento posterior Copa do Mundo, implicam investimentos inferiores aos requeridos pela CBF e pela FIFA para a Copa. Os demais eventos esportivos programados compreendem pretenses mais modestas e acabam se beneficiando de alguma maneira, ou de investimentos j realizados, ou da programao feita para os eventos maiores. Alm disso, inmeras exigncias tm sido colocadas ao governo brasileiro pela CBF e pela FIFA, muitas das quais sendo atendidas pela publicao de proposies legislativas, especialmente mediante Medidas Provisrias. Cabe ao Poder Legislativo, portanto, participar do processo, analisando as proposies de forma equilibrada. A discusso pelo Legislativo das leis oramentrias dos prximos anos, sobre a destinao de recursos para o esporte e para a infraestrutura que suportar a realizao dos eventos esportivos, essencial e confere segurana jurdica aos potenciais investidores que tm interesse nos eventos. No tocante aos investimentos requeridos para a realizao da Copa do Mundo no Brasil, as previses apontam para a necessidade de inverses, apenas em infraestrutura, de cerca de R$ 33 bilhes. Como mencionado no trabalho, estima-se que cerca de 600.000 turistas estrangeiros entrem no Brasil no perodo da Copa do Mundo. Na Copa da frica do Sul, em 2010, cada turista estrangeiro que foi ao pas com a finalidade de assistir a Copa do Mundo permaneceu nesse pas por um perodo mdio de 18 dias, gastando cerca de US$ 800 por dia, a includos a passagem area e a hospedagem. De acordo com essas informaes, possvel estimar que cerca de US$ 8,6 bilhes sero gastos por estrangeiros no Brasil, durante a Copa de 2014. Alm disso, estima-se que cerca de 4 milhes de pessoas se movimentaro internamente no pas nesse perodo. 139

Cabe ao Poder Legislativo federal, ento, aprofundar a discusso acerca do tema, especialmente para avaliar se os recursos pblicos esto sendo alocados eficientemente pelo Executivo para a realizao dos eventos, em especial, da Copa do Mundo de 2014. Cabe, ainda, ao Poder Legislativo, promover a discusso acerca de temas que protejam o investidor interessado em se engajar nas iniciativas esportivas (por exemplo, na defesa de direitos sobre o uso de marcas). Finalmente, essencial a discusso sobre o desenvolvimento do setor de infraestrutura, em especial, do setor de transportes, cujas demandas so inmeras, algumas das quais diretamente associadas ao trabalho legislativo, como requer a reorganizao do setor areo.

PARTE II

Referncias bibliogrficas
BARAT, Josef. Logstica, transporte e desenvolvimento econmico. So Paulo: Editora CLA, 2007. ISBN 978-85-85454-29-6 BITTENCOURT, Fernando M. R.; Investimento Pblico Federal em Infraestruturas: de Transportes em Regime de Concesso Subsdios para o Desenho de Polticas. Textos para Discusso 60. Senado federal, Centro de Estudos da Consultoria Legislativa: Braslia, 2009. KEEDI, Samir. Logstica de transporte internacional: veculo prtico de competitividade. 3 Ed., So Paulo: Aduaneiras, 2007. ISBN 978-85-7129-482-0 FERREIRA, Luiz Antonio Flix. Transporte areo internacional: caractersticas, custos e viso estratgica de logstica. So Paulo: Aduaneiras, 2003. ISBN 978-85-7129-381-6 FRES, Fernando. Infraestrutura: Privatizao, Regulao e Financiamento. Belo Horizonte: Una, 1999. GUNSTON, Bill. Transport: Problems and Prospects. Londres: Thames and Hudson, 1972. ISBN 978-0-50008013-9 GURGEL, Anderson. Futebol S/A: A Economia em Campo. So Paulo: Ed. Saraiva, 2006. HOWARD, D.; CROMPTON, J. L. Financing Sport. 2nd ed. Morgantown / WV: West Virginia University Fitness Information Technology, 2005. SHARP, L. A.; MOORMAN, A. M.; CLAUSSEN, C. L. Sport Law: A Managerial Approach. Scottsdale/Arizona: Holcomb Hathaway, 2007. SMIT, Barbara. Invaso de Campo: Adidas, Puma e os bastidores do esporte moderno. Rio de Janeiro: Jorge Zahar Ed., 2007.

Stios da internet consultados:


http://copa2010.ig.com.br/transporte+supera+violencia+como+maior+preocupacao/n1237636017250. html , consultado em 25/8/2010; http://economiainvestidor.blogspot.com/2009/12/investimentos-na-copa-do-mundo-de-2014.html, consultado em 20/8/2010; http://www.administradores.com.br/informe-se/artigos/modais-de-transportes/38696, consultado em 24/8/2010; http://www.comerciodojahu.com.br/novo/Esportes/FIFA+VAI+DISTRIBUIR+INGRESSOS+DA+COPA+2010. html , consultado em 25/8/2010; http://www.cpb.org.br , consultado em 25/8/2010;

140

http://www.ibmecnews.com.br/ed_anteriores/ibmec8/dois_a_dois_1.asp, consultado em 25/8/2010; http://iejorgehori.blog.uol.com.br , consultado em 25/8/2010. http://www.meionews.com.br/index.php/noticias/19-brasil/5523-copa-do-mundo-vai-gerar-r-183-bilhoespara-a-economia-brasileira-preve-estudo.html , consultado em 25/8/2010; http://www.sebrae.com.br/setor/textil-e-confeccoes/o-setor/mercado/Brasil_Sustentavel_Copa _do_ Mundo_2014.pdf, consultado em 25/8/2010; http://www.uai.com.br/htmls/app/noticia173/2010/06/23/noticia_economia,i=165552/COPA+DO+MUNDO +DEVE+INJETAR+R+142+BI+NA+ECONOMIA+ATE+2014.shtml, consultado em 20/8/2010;

INFRAESTRUTURA

141

Do Estatuto da Cidade ao Cdigo de Urbanismo

Victor Carvalho Pinto Consultor Legislativo do Senado Federal. Doutor em Direito Econmico e Financeiro pela Universidade de So Paulo.

1. Introduo
A edio do Estatuto da Cidade, em 2001, foi um divisor para o direito urbanstico brasileiro, uma vez que se trata da primeira legislao abrangente sobre poltica urbana, que de responsabilidade municipal. Apesar desse grande avano, passada quase uma dcada de sua vigncia, importante que se faa uma reflexo sobre o futuro do direito urbanstico em nosso pas. Em comparao com outros pases, a legislao brasileira ainda se apresenta muito assistemtica e incompleta, o que tem impedido a institucionalizao do planejamento urbano. Decorrem da graves problemas, notadamente nas principais cidades, como o crescimento desordenado do tecido urbano, a realizao de obras setoriais contrrias aos objetivos da poltica urbana e a degradao de reas centrais dotadas de infraestrutura. A adoo de um Cdigo de Urbanismo, nos moldes da legislao amplamente adotada na Europa h muitas dcadas, pode contribuir para a soluo de muitos desses problemas.

INFRAESTRUTURA

2. Competncia da Unio para legislar sobre direito urbanstico


At a Constituio de 1988, a poltica urbana sempre foi tratada como um assunto exclusivamente municipal, sobre o qual a Unio no poderia dispor seno em linhas gerais. A Constituio incluiu o direito urbanstico entre as matrias de competncia legislativa concorrente entre a Unio e os Estados (art. 24, I) e atribuiu Unio competncia para instituir diretrizes para o desenvolvimento urbano (art. 21, XX). Aos Municpios foi atribuda competncia para promover adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupao do solo urbano e para suplementar a legislao federal e estadual (art. 30, II e VIII). No captulo especfico sobre a poltica urbana, essa diviso de responsabilidades foi confirmada, uma vez que se estabeleceu que a poltica de desenvolvimento urbano fosse executada pelo Poder Pblico municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei (art. 182). Ao consagrar o direito urbanstico como um ramo prprio do direito, a Constituio desvinculou-o do direito administrativo, o que veio alterar o regime jurdico de produo de suas normas. Enquanto as regras de direito administrativo so ordinariamente produzidas pela mesma unidade federativa que as aplicar, as de direito urbanstico sujeitam-se ao regime da competncia concorrente entre a Unio e os Estados. Conclui-se da que, embora os Municpios possam legislar sobre direito urbanstico para suplementar a legislao federal e estadual, sua competncia privativa diz respeito apenas execuo da poltica urbana, que se d por meio do planejamento e do controle do uso do solo urbano.

3. A legislao urbanstica federal


O direito urbanstico, que tem por objeto o ordenamento territorial das cidades, est distribudo, na esfera federal, em trs leis ordinrias e uma medida provisria: 145

Lei no 6.766, de 19 de dezembro de 1979, que dispe sobre o parcelamento do solo urbano; Lei no 10.257, de 10 de julho de 2001, que regulamenta os arts. 182 e 183 da Constituio Federal e estabelece diretrizes gerais de poltica urbana (Estatuto da Cidade); Medida Provisria no 2.220, de 4 de setembro de 2001, que dispe sobre a concesso de uso especial de que trata o 1o do art. 183 da Constituio e cria o Conselho Nacional de Desenvolvimento Urbano (CNDU); e Lei no 11.977, de 7 de julho de 2009, que dispe sobre o Programa Minha Casa, Minha Vida PMCMV e a regularizao fundiria de assentamentos localizados em reas urbanas. Diversas outras leis setoriais incidem indiretamente sobre o desenvolvimento urbano, podendo-se citar as seguintes: Lei no 4.771, de 15 de setembro de 1965, que institui o Cdigo Florestal; Lei no 10.438, de 26 de abril de 2002, que dispe sobre a universalizao do servio pblico de energia eltrica; Lei no 11.445, de 5 de janeiro de 2007, que estabelece diretrizes nacionais para o saneamento bsico; Lei no 12.305, de 2 de agosto de 2010, que institui a Poltica Nacional de Resduos Slidos. Alm dessas leis federais, inmeras normas estaduais e municipais dispem sobre desenvolvimento urbano.

PARTE II

4. Deficincias da legislao federal


Embora muitas das leis citadas sejam relativamente recentes e tenham contribudo para o aperfeioamento da poltica urbana brasileira, a legislao nacional ainda apresenta muitas deficincias, especialmente se comparada existente nos pases europeus, que se encontra sistematizada em Cdigos de Urbanismo. As trs principais leis federais no adotam uma terminologia comum e raramente so interpretadas em conjunto. Decorrem da lacunas e sobreposies, cujo equacionamento nem sempre imediato. O Estatuto da Cidade introduziu no Direito brasileiro alguns instrumentos de poltica urbana existentes na Europa, mas sua disciplina superficial, notadamente no que diz respeito ao planejamento urbano. No h uma descrio clara e abrangente do contedo do plano diretor e dos demais planos urbansticos nem da maneira como os instrumentos de poltica urbana se articulam com eles. Nos Cdigos de Urbanismo, em contraposio, os planos urbansticos so tipificados e detalhadamente regulamentados quanto forma de apresentao, ao contedo e ao procedimento de elaborao. O caso mais grave o do plano diretor, cujo contedo no foi satisfatoriamente definido, apesar de a Constituio o ter tornado obrigatrio para as cidades com mais de 20 mil habitantes. Um exemplo dessa lacuna o fato de que, na maioria dos casos, os planos diretores elaborados aps o Estatuto da Cidade no contm um mapeamento das 146

reas de risco, cuja ocupao vedada pela Lei no 6.766, de 1979. De um modo geral, tende-se a tratar os planos diretores, cada vez mais, como peas de retrica poltica e no como documentos tcnicos de urbanismo, capazes de efetivamente orientar o crescimento das cidades. Outra consequncia da inexistncia de um sistema de planejamento urbano institucionalizado a ausncia de coordenao territorial entre as polticas setoriais e o ordenamento territorial das cidades. Um exemplo disso a proviso de infraestrutura urbana em assentamentos irregulares. Por determinao da Agncia Nacional de Energia Eltrica (ANEEL) s concessionrias de distribuio de energia eltrica, praticamente todos os assentamentos humanos irregulares so dotados, atualmente, de ligaes oficiais. No h excees regra, que abrange, por exemplo, favelas, loteamentos clandestinos, reas de proteo ambiental e reas de risco. Tampouco h obrigatoriedade de consulta aos Municpios quanto possibilidade e convenincia de regularizao dos assentamentos. A colocao de infraestrutura em assentamentos irregulares acarreta a sua consolidao, o que subverte o planejamento territorial eventualmente existente e representa o principal vetor de ocupao das reas de risco. Outro tema que merece melhor tratamento legal o da participao da populao no urbanismo. Embora o Estatuto da Cidade tenha previsto essa diretriz, no h procedimentos claros. Os Cdigos de Urbanismo europeus, em contraposio, so muito detalhados no que diz respeito ao processo de elaborao dos planos urbansticos e da aprovao de obras pblicas e privadas. Exemplos desse tipo de fragilidade institucional em nosso pas so a aprovao de loteamentos e de grandes obras sem consultas ou audincias pblicas e a introduo de alteraes no plano diretor por iniciativa das Cmaras Municipais. A renovao de centros degradados uma necessidade nas principais cidades, pois neles j existe uma infraestrutura completa, que pode ser mais bem utilizada. A legislao brasileira praticamente omissa, entretanto, com relao ao tema do reparcelamento, ou seja, a renovao do tecido urbano que envolva alteraes no sistema virio ou nas reas livres. Intervenes desse tipo so necessrias para a revitalizao de reas degradadas, como zonas porturias, centros histricos e assentamentos regularizados, medida que interessa a praticamente todas as grandes cidades brasileiras. A ausncia de um regime jurdico especfico, entretanto, torna esse tipo de projeto, em muitos casos, invivel.

INFRAESTRUTURA

5. A Experincia internacional em direito urbanstico


A precariedade do estado atual do direito urbanstico brasileiro s pode ser devidamente aferida por comparao com os demais pases. Ao contrrio do Brasil, praticamente todos os pases desenvolvidos do mundo dispem de uma legislao coerente de urbanismo. O grau de sistematizao destas leis to grande que, em alguns pases, como a Frana e a Itlia, se adota a denominao de Cdigo de Urbanismo. O que garante a unidade do direito urbanstico e inspira seus princpios bsicos ideia da necessidade do planejamento territorial. O direito urbanstico nasce quando se estabelece a obrigatoriedade de um plano geral para toda cidade que apresente algum dinamismo populacional. Seus institutos visam organizar o sistema de planejamento decorrente dessa obrigao e definir com clareza os direitos dos proprietrios urbanos quanto s possibilidades de utilizao e transformao de seus terrenos. 147

A adoo dessa legislao urbanstica abrangente iniciou-se ainda no comeo do sculo, com a edio do Town and Country Planning Act (1909), na Inglaterra, e da Lei Cornudet, na Frana (1919). O maior desenvolvimento desse ramo do direito ocorreu logo aps a 2a guerra, quando todos os pases da Europa aprovaram leis detalhadas relativas ao planejamento e ao desenvolvimento urbano. Entre as principais legislaes internacionais de direito urbanstico, que serviram de inspirao para outros pases destacam-se as seguintes:

PARTE II

Inglaterra: Town and Country Planning Act, de 1947, reformulado em 1990; Espanha: Ley de Regimen del Suelo y Ordenacin Urbana, de 1956, reformulada em 1975 e 1992; Itlia: Legge Urbanistica, de 1942, reformulada em 1967 e 1977; Frana: Code de lUrbanisme et de lHabitation, de 1954, reformulado em 1973; Alemanha: Bundesbaugesetz (Lei Federal de Ordenao Urbanstica), de 1960. A adoo de cdigos de urbanismo no um fenmeno localizado no continente europeu ou nos pases desenvolvidos. Nos Estados Unidos e no Canad, os cdigos foram adotados pelos estados e provncias. No Chile, a matria regulada pela Ley General de Urbanismo y Construcciones, de 1976. Na Colmbia, pela Ley de Reforma Urbana, de 1989. No Mxico, pela Ley General de Assentamientos Humanos, de 1976. O mesmo sucede em pases pertencentes a outros continentes e culturas, o que se explica pela adeso aos princpios do urbanismo que se disseminaram pelo mundo durante sculo XX. Embora cada uma destas leis nacionais apresente particularidades decorrentes do sistema institucional de cada pas, h uma notvel semelhana entre elas. Todas estabelecem um sistema hierarquizado de ordenao territorial, pelo qual os planos de menor escala detalham os de maior escala. Cada um desses planos minuciosamente descrito quanto ao seu contedo, forma de aprovao e atualizao, grau de detalhamento e eficcia jurdica. Mesmo em pases federados, como a Alemanha e o Canad, a legislao relativa ao urbanismo estabelecida nas esferas federal ou provincial. Aos governos locais compete elaborar os planos urbansticos e aplic-los, sendo reservada ainda s instncias supramunicipais a competncia para aprovar os planos e para fiscalizar sua conformidade com a legislao e os planos de nvel superior.

6. Sugesto de agenda
A harmonizao das leis federais pode ser feita por meio de sua consolidao, conforme previsto na Lei Complementar no 95, de 26 de fevereiro de 1998, que dispe sobre a elaborao, a redao, a alterao e a consolidao das leis. A consolidao consiste na integrao de todas as leis pertinentes a determinada matria num nico diploma legal, revogando-se formalmente as leis incorporadas consolidao, sem modificao do alcance nem interrupo da fora normativa dos dispositivos consolidados (art. 13, 1o)177.
177 As consolidaes comportam as seguintes alteraes s leis em vigor: introduo de novas divises do texto legal base; diferente colocao e numerao dos artigos consolidados; fuso de disposies repe-

148

A consolidao no seria o instrumento adequado, entretanto, para o aperfeioamento da legislao existente no sentido defendido no presente texto. Por essa razo, entendemos ser conveniente a elaborao de um projeto de Cdigo de Urbanismo no mbito do Congresso Nacional, com ampla consulta sociedade e aos Estados e Municpios. A tramitao desse projeto certamente exigiria amplos debates, em ambas as casas do Congresso Nacional. Sua simples divulgao, no entanto, j traria para um novo patamar a discusso a respeito do direito urbanstico e da poltica urbana no Pas, contribuindo para que se aprofundassem os estudos e se intensificasse o debate a respeito do assunto na sociedade e nos meios especializados. Em boa medida, foi o que ocorreu com o Projeto de Lei no 775, de 1983, do Poder Executivo, chamado de Lei do Desenvolvimento Urbano, que deu origem s discusses que resultaram, em 2001, no Estatuto da Cidade. A adoo de um Cdigo de Urbanismo fortaleceria o planejamento urbano, condio indispensvel para a melhoria da qualidade de vida nas cidades. Para oferecer uma contribuio inicial ao tema, apresentamos em anexo uma traduo do ndice da Ley sobre el Rgimen del Suelo y Ordenacin Urbana, da Espanha178.

INFRAESTRUTURA

titivas ou de valor normativo idntico; atualizao da denominao de rgos e entidades da administrao pblica; atualizao de termos antiquados e modos de escrita ultrapassados; atualizao do valor de penas pecunirias, com base em indexao padro; eliminao de ambiguidades decorrentes do mau uso do vernculo; homogeneizao terminolgica do texto; supresso de dispositivos declarados inconstitucionais pelo Supremo Tribunal Federal, observada, no que couber, a suspenso pelo Senado Federal de execuo de dispositivos, na forma do art. 52, X, da Constituio Federal; indicao de dispositivos no recepcionados pela Constituio Federal; e declarao expressa de revogao de dispositivos implicitamente revogados por leis posteriores (art. 13, 2o). 178 Optamos por apresentar o ndice da Ley sobre el Rgimen del Suelo y Ordenacin Urbana (texto refundido aprovado pelo Real Decreto Legislativo 1/1992), embora ela j esteja revogada, por ele permitir uma compreenso abrangente da matria coberta pelo direito urbanstico espanhol. Nosso objetivo aqui apenas exemplificar qual seria o contedo aproximado de um Cdigo de Urbanismo.

149

Anexo Lei sobre o Regime do Solo e Ordenao Urbana


Texto aprovado pelo Real Decreto Legislativo 1/1992

ndice Ttulo Preliminar. Objeto e Finalidade da Lei 1. Objeto da lei 2. Aspectos da atividade urbanstica 3. Finalidades e atribuies da ao urbanstica 4. Direo da atividade urbanstica e iniciativa privada TTULO I. REGIME URBANSTICO DA PROPRIEDADE DO SOLO Captulo I. Disposies Gerais 5. Funo social da propriedade 6. No indenizabilidade pela ordenao 7. Participao nas mais-valias e repartio equitativa 8. Utilizao do solo conforme a ordenao territorial e urbanstica 9. Classificao do solo 10. Solo urbano em municpios com planejamento 11. Solo urbanizvel 12. Solo no urbanizvel 13. Classificao do solo em municpios sem planejamento 14. Lote Captulo II. Regime do Solo No Urbanizvel e Urbanizvel No Programado Seo 1a. Regime do Solo No Urbanizvel 15. Destino 16. Proibies e autorizaes 17. reas de proteo especial Seo 2a. Regime do Solo Urbanizvel No Programado 18. Solo Urbanizvel No Programado Captulo III. Regime do Solo Urbano e Urbanizvel Seo 1a. Direitos e Deveres Bsicos dos Proprietrios 19. Incorporao ao processo urbanizador e edificatrio 20. Deveres legais para a aquisio gradual de faculdades 21. Deveres legais de uso, conservao e reabilitao 22. Alienao de glebas e deveres urbansticos Seo 2a. Faculdades Urbansticas 23. Faculdades urbansticas da propriedade Seo 3a. Direito de Urbanizar 24. Aquisio do direito de urbanizar 25. Extino do direito de urbanizar Seo 4a. Direito ao Aproveitamento Urbanstico 26. Aquisio do direito ao aproveitamento urbanstico 27. Aproveitamento urbanstico suscetvel de apropriao 28. Direito ao aproveitamento em atuaes sistemticas 29. Concreo do aproveitamento urbanstico 30. Reduo do direito ao aproveitamento urbanstico em atuaes sistemticas 150

PARTE II

31. Reduo do direito ao aproveitamento urbanstico em atuaes assistemticas 32. Aproveitamento atribuvel em expropriaes no motivadas por descumprimento de deveres urbansticos Seo 5a. Direito de Edificar 33. Aquisio do direito de edificar 34. No aquisio do direito de edificar 35. Prazos para a edificao 36. Efeitos da extino do direito de edificar Seo 6a. Direito Edificao 37. Aquisio do direito edificao 38. Edificao sem licena e incompatvel com o planejamento 39. Edificao sem licena compatvel com o planejamento 40. Licena ilegal e desapropriao ou venda forada 41. Edificao com excesso de aproveitamento Seo 7a. Inatividade da Administrao 42. Consequncias da Inatividade da Administrao ante o Descumprimento Seo 8a. Publicidade 43. Consulta urbanstica 44. Cdula urbanstica 45. Informao urbanstica e alienao de terrenos TTULO II. AVALIAES Captulo I. Disposies Gerais 46. Aplicao geral das regras de avaliao 47. Momento a que as avaliaes devem se referir Captulo II. Avaliao de Terrenos 48. Critrios de avaliao dos terrenos segundo a classe do solo 49. Valor inicial 50. Valor urbanstico 51. Direito de urbanizar 52. Direito de urbanizar extinto 53. Direito ao aproveitamento urbanstico 54. Deduo dos gastos de urbanizao pendente 55. Direito de edificar 56. Direito edificao 57. Regras especficas de avaliao Captulo III. Avaliao de Terrenos a Obter por Desapropriao 58. Regra geral 59. Solo urbano 60. Solo urbanizvel programado 61. Terrenos destinados ao patrimnio municipal do solo e outros fins de interesse social Captulo IV. Avaliao do Solo Urbano sem Aproveitamento Tipo 62. Solo Urbano sem Aproveitamento Tipo Captulo V. Avaliao de Obras e outros Bens e Direitos 63. Avaliao de obras, edificaes, instalaes, plantaes e arrendamentos 64. Avaliao de direitos reais sobre imveis TTULO III. PLANEJAMENTO URBANSTICO DO TERRITRIO Captulo I. Classes de Planos de Ordenao Seo 1a. Disposies Gerais 151

INFRAESTRUTURA

65. Instrumentos de Ordenao Seo 2a. Plano Nacional de Ordenao 66. Objeto do Plano Nacional 67. Vinculao Seo 3a. Planos Diretores Territoriais de Coordenao 68. Objeto e contedo 69. Vinculao Seo 4a. Planejamento Geral 70. Plano Geral de Ordenao Urbana 71. Objeto do Plano Geral 72. Determinaes do Plano Geral 73. Normas complementares e subsidirias 74. Determinao das normas complementares 75. Classes de normas subsidirias 76. Normas subsidirias com mbito provincial 77. Normas subsidirias com mbito municipal 78. Normas subsidirias municipais. Determinaes 79. Documentos das normas complementares 80. Documentos das normas subsidirias Seo 5a. Delimitao do Solo Urbano 81. Projeto de Delimitao do Solo Urbano Seo 6a. Planejamento de Execuo 82. Programas de atuao urbanstica 83. Planos parciais: objeto e determinaes 84. Planos especiais: classes 85. Planos especiais de reforma interior 86. Planos especiais de proteo da paisagem 87. Proteo das vias de comunicao 88. Proteo de outros espaos 89. Melhoria do meio urbano ou rural 90. Planos de saneamento Seo 7a. Outros Instrumentos 91. Estudos de detalhe 92. Projetos de urbanizao 93. Catlogos Captulo II. reas de Repartio e Aproveitamentos Tipo 94. Delimitao de reas de repartio 95. Aproveitamento tipo 96. Clculo do aproveitamento tipo em solo urbano 97. Clculo do aproveitamento tipo em solo urbanizvel 98. Outras determinaes 99. Aplicao do aproveitamento tipo e das transferncias de aproveitamento 100. Derrogao de aproveitamento tipo Captulo III. Elaborao e Aprovao dos Planos Seo 1a. Atos Preparatrios 101. Apoio redao de planos 102. Suspenso da outorga de licenas 103. Avanos do planejamento Seo 2a. Iniciativa e Colaborao no Planejamento 152

PARTE II

104. Planos de iniciativa particular 105. Documentos 106. Tramitao Seo 3a. Competncia e Procedimento 107. Formulao do Plano Nacional 108. Formulao dos Planos Diretores Territoriais de Coordenao 109. Formulao do planejamento geral 110. Plano de conjunto 111. Formulao de Planos Parciais, Especiais e Programas de Atuao Urbanstica 112. Tramitao do Plano Nacional 113. Tramitao dos Planos Diretores Territoriais de Coordenao 114. Tramitao dos instrumentos de planejamento geral e da delimitao do solo urbano 115. Tramitao dos Planos Especiais e Programas de Atuao Urbanstica 116. Tramitao dos Planos Parciais e Especiais que desenvolvam planejamento geral 117. Tramitao de Estudos de Detalhe e Projetos de Urbanizao 118. Competncia para a aprovao definitiva 119. Prazos para a aprovao definitiva de instrumentos de planejamento de execuo 120. No aplicao do silncio positivo 121. Sub-rogao da Comunidade Autnoma 122. Regra especial de tramitao 123. Tramitao de catlogos 124. Publicao Seo 4a. Vigncia e Reviso dos Planos 125. Vigncia dos Planos 126. Reviso do planejamento 127. Reviso do programa de atuao 128. Modificao dos planos 129. Modificao qualificada 130. Suspenso do planejamento Captulo IV. Efeitos da Aprovao dos Planos 131. Executividade do planejamento 132. Declarao de utilidade pblica 133. Publicidade dos planos 134. Obrigatoriedade dos planos 135. Dever de informao 136. Usos e obras provisrios 137. Edifcios fora de ordenao Captulo V. Normas de Aplicao Direta 138. Adaptao ao ambiente 139. Alturas TTULO IV. EXECUO DO PLANEJAMENTO Captulo I. Disposies Gerais 140. Execuo do planejamento: equidistribuio e deveres legais 141. Competncias 142. Pressupostos da execuo 143. Excees atuao mediante unidades de execuo 144. Unidades de execuo 153

INFRAESTRUTURA

145. Requisitos para a delimitao de unidades de execuo 146. Procedimento para a delimitao de unidades de execuo 147. Sociedades mercantis para a execuo Captulo II. Atuao Mediante Unidades de Execuo Seo 1a. Disposies Gerais 148. Sistemas de atuao 149. Escolha do sistema de atuao 150. Falta de execuo imputvel Administrao 151. Unidades de execuo com excesso de aproveitamento real 152. Unidades de execuo com aproveitamento real inferior ao suscetvel de apropriao 153. Compensao de determinadas atuaes 154. Distribuio justa de benefcios e nus 155. Custos de urbanizao 156. nus adicionais no Programa de Atuao Urbanstica Seo 2a. Sistema de Compensao 157. O sistema de compensao 158. Junta de compensao 159. Junta de compensao e transmisso de terrenos 160. Responsabilidade da Junta e obrigaes de seus membros 161. Procedimento abreviado Seo 3a. Sistema de Cooperao 162. O sistema de cooperao e reparcelamento 163. Custos de urbanizao 164. Reparcelamento 165. Procedimento para o reparcelamento 166. Regras para o reparcelamento 167. Efeitos do acordo de aprovao do reparcelamento 168. Extino ou transformao de direitos e nus 169. Inscrio do acordo e nus compatveis 170. Adjudicao de terrenos e carter subsidirio das normas de desapropriao Seo 4a. Sistema de Desapropriao 171. A expropriao como sistema de atuao 172. Formas de gesto 173. Preo justo 174. Liberao de desapropriaes 175. Requisitos da liberao 176. Descumprimento do proprietrio de bens liberados Seo 5a. Execuo dos Programas de Atuao Urbanstica 177. Concursos para a formulao e execuo de Programas de Atuao Urbanstica 178. Adjudicao 179. Redao de Programas de Atuao Urbanstica 180. Formulao e execuo direta dos Programas de Atuao Urbanstica 181. Formulao direta e concurso para a execuo 182. Execuo dos Programas de Execuo Urbanstica 183. Utilidade pblica e necessidade de ocupao 184. Descumprimento das obrigaes pelo adjudicatrio Captulo III. Atuaes Assistemticas no Solo Urbano Seo 1a. Transferncias de Aproveitamento 185. Ajuste de aproveitamentos 154

PARTE II

186. Prazo para a solicitao de licena 187. Modalidades 188. Parcelas com aproveitamento lucrativo nulo ou inferior ao patrimonializvel 189. Projetos com aproveitamento superior ao patrimonializvel 190. Projeto que no esgota o aproveitamento real 191. Ajuste em caso de condies mnimas de altura ou volume 192. Imposio coercitiva da transferncia 193. Transferncias e localizao das parcelas Seo 2a. Interveno Mediadora da Administrao nas Transferncias de Aproveitamento 194. Aquisio de aproveitamentos pela Administrao 195. Transmisso de aproveitamentos 196. Ofertas de aquisio ou transmisso Seo 3a. Registro de Transferncias de Aproveitamento 197. Registro de transferncias e atos registrveis 198. Registro de transferncias e registro da propriedade Captulo IV. Obteno de Terrenos Dotacionais 199. Solo urbano com aproveitamento tipo 200. Solo urbano sem aproveitamento tipo 201. Solo urbanizvel programado 202. Desapropriao 203. Ocupao direta 204. Indenizao por ocupao temporria 205. Cesso obrigatria e gratuita de dotaes em unidade de execuo TTULO V. DESAPROPRIAES E REGIME DE VENDA FORADA Captulo I. Disposies Gerais 206. Hipteses de desapropriao 207. Desapropriaes por descumprimento da funo social da propriedade 208. Execuo da edificao nos casos de desapropriao por descumprimento do dever de edificar 209. Superfcies expropriveis 210. Bens de domnio pblico e desapropriao 211. Constituio de servides 212. Proibio de construes em terrenos a desapropriar 213. Modalidades de gesto da desapropriao 214. Beneficirios da desapropriao 215. Aplicao supletiva da legislao geral de desapropriao Captulo II. Justo Preo 216. Determinao 217. Pagamento do justo preo por adjudicao de terrenos Captulo III. Procedimento 218. Aplicabilidade do procedimento de desapropriao conjunta 219. Tramitao do procedimento de desapropriao conjunta 220. Aprovao e efeitos do procedimento de desapropriao conjunta 221. Procedimento de desapropriao individual 222. Pagamento do justo preo 223. Ocupao e inscrio no registro 224. Aquisio livre de nus Captulo IV. Reverso dos Terrenos Expropriados 225. Hipteses de reverso 155

INFRAESTRUTURA

226. Reverso na desapropriao por descumprimento Captulo V. Regime de Venda Forada Seo 1a. Disposies Gerais 227. Venda forada por descumprimento de deveres urbansticos 228. Edificaes ruinosas e inadequadas 229. Inscrio registrria de edificaes ruinosas e inadequadas 230. Municpios aos quais se aplica o registro 231. Carter pblico do registro de lotes e terrenos sem urbanizar Seo 2a. Procedimento de Venda Forada 232. Inscrio registrria da resoluo de descumprimento 233. Adjudicao por concorrncia 234. Concorrncia deserta 235. Inscrio registrria 236. Descumprimento dos prazos pelo adjudicatrio TTULO VI. PRESSUPOSTOS INDENIZATRIOS 237. Indenizao por alterao do planejamento 238. Indenizao por alterao do planejamento, com direito de edificar 239. Indenizao por vinculaes singulares 240. Licenas e indenizao 241. Clusula residual de indenizao TTULO VII. INTERVENO ADMINISTRATIVA NA EDIFICAO E USO DO SOLO E DISCIPLINA URBANSTICA Captulo I. Interveno na Edificao e no Uso do Solo Seo 1a. Licenas 242. Atos sujeitos a licena 243. Competncia 244. Atos promovidos por Administraes Pblicas Seo 2a. Dever de Conservao, Ordens de Execuo de Obras e Runa 245. Dever de conservao 246. Ordens de execuo por motivos tursticos ou culturais 247. Declarao de runa Seo 3a. Proteo da Legalidade Urbanstica 248. Obras de edificao sem licena ou sem se ajustar a suas determinaes em curso de execuo 249. Obras terminadas sem licena ou sem se ajustar a suas determinaes 250. Outros atos sem licena ou sem se ajustar a suas determinaes 251. Sujeio a outros regimes 252. Sub-rogao das Comunidades Autnomas 253. Suspenso de licenas e paralisao de obras 254. Reviso de licenas e ordens de execuo 255. Meios de restaurao da ordem urbanstica em zonas verdes, solo no urbanizvel protegido ou espaos livres 256. Obras de edificao em solo no urbanizvel ou urbanizvel no programado sem Programa de Atuao Urbanstica Seo 4a. Parcelamentos 257. Parcelamentos 258. Indivisibilidade de parcelas 259. Regime dos parcelamentos Seo 5a. Inspeo Urbanstica 260. Competncia sobre inspeo urbanstica 156

PARTE II

Captulo II. Infraes Urbansticas Seo 1a. Definio, Tipificao de Infraes e Prescries 261. Definio de infraes urbansticas 262. Tipificao das infraes urbansticas 263. Prescrio Seo 2a. Pessoas Responsveis 264. Pessoas responsveis 265. Responsabilidade de pessoas jurdicas 266. Ressarcimento de danos e prejuzos 267. Carter independente das multas 268. Infraes conexas Seo 3a. Regras para Determinar o Valor das Multas 269. Obras regularizveis e no regularizveis 270. Critrios agravantes e atenuantes 271. Graduao das sanes 272. Proibio de benefcio econmico Seo 4a. Competncia e Procedimento 273. Procedimento sancionador 274. Infraes constitutivas de delito ou falta 275. rgos competentes TTULO VIII. INSTRUMENTOS DE INTERVENO NO MERCADO DO SOLO Captulo I. Patrimnio Municipal do Solo Seo 1a. Constituio, Bens Integrantes e Destino 276. Constituio. Patrimnio separado 277. Bens integrantes 278. Reservas de terrenos. Desapropriao 279. Regra especial de incorporao ao processo urbanizador de terrenos reservados 280. Destino 281. Consignao de quantidades nos oramentos para urbanismo Seo 2a. Cesses 282. Gesto direta ou cesso 283. Informao e tutela da Comunidade Autnoma 284. Cesses onerosas. Concurso 285. Cesses entre Administraes 286. Cesses a ttulo gratuito Captulo II. Direito de Superfcie 287. Direito de superfcie 288. Procedimento 289. Extino 290. Benefcios Captulo III. Direito de Preempo Seo 1a. Delimitao de reas 291. Delimitao de reas 292. Procedimento de delimitao Seo 2a. Procedimentos e Efeitos 293. Notificao de transmisso 294. Exerccio da preempo 295. Caducidade da notificao 296. No inscrio registrria Seo 3a. Transferncias de Habitaes Sujeitas a Proteo Pblica 157

INFRAESTRUTURA

297. Delimitao de reas 298. Adjudicao de habitaes TTULO IX. REGIME JURDICO Captulo I. Peties, Atos e Acordos 299. Peties 300. Administrao demandada em sub-rogao 301. Execuo forada 302. Reviso de ofcio Captulo II. Aes e Recursos 303. Competncias da jurisdio contenciosa 304. Ao pblica 305. Ao ante tribunais ordinrios 306. Recurso contencioso-administrativo Captulo III. Registro da Propriedade 307. Atos registrveis 308. Certificao administrativa 309. Classes de assentos 310. Reparcelamento e compensao Disposio adicional primeira. Casos especiais de aplicao da Lei Disposio adicional segunda. Clculo do aproveitamento mdio Disposio adicional terceira. Regras especiais para Entidades e Sociedades Pblicas Disposio adicional quarta. Realojamento e retorno Disposio adicional quinta. Financiamento de atuaes Disposio adicional sexta. Financiamento do Patrimnio Municipal do Solo Disposio adicional stima. Comisso Central do Territrio e Urbanismo Disposio adicional oitava. Regimes fiscais Disposio transitria primeira. Regime urbanstico e avaliaes Disposio transitria segunda. Prazos de equivalncia para o cumprimento de deveres Disposio transitria terceira. Prazos supletivos para o cumprimento de deveres Disposio transitria quarta. Aproveitamento tipo e licenas Disposio transitria quinta. Edificaes existentes Disposio transitria sexta. Adaptao do planejamento geral Disposio transitria stima. Obrigatoriedade do Plano Geral Disposio transitria oitava. Solo urbano em planos no adaptados Disposio derrogatria nica Disposio final nica

PARTE II

158

parte III marcos legais

O Controle das parcerias pblico-privadas

C. Alexandre A. Rocha* Mestre em Economia (UnB) e Consultor do Senado Federal.


O autor agradece os comentrios de Fernando lvares Correia Dias e Slvia Maria Caldeira Paiva. Naturalmente, os erros e omisses remanescentes permanecem sendo de sua inteira responsabilidade.
*

Introduo
As parcerias pblico-privadas (PPPs) foram institudas pela Lei no 11.079, de 2004 (Lei das PPPs)179. Naquela ocasio, elas despontaram como o prenncio de uma nova era na gesto pblica, na qual a at ento crnica insuficincia de recursos do Estado brasileiro para realizar investimentos seria compensada pelo ingresso de capitais privados em aes e atividades com rentabilidade muito baixa ou mesmo negativa, especialmente na rea de infraestrutura. Passados quase seis anos da sua introduo, entretanto, as expectativas iniciais no se confirmaram. O contexto oramentrio mudou e os problemas tcnicos, contbeis e jurdicos mostraram-se, na prtica, de difcil equacionamento. Basta notar que pesquisa da Cmara Americana de Comrcio (AmCham), englobando 211 altos executivos de companhias de vrios setores e portes de dez cidades, sobre como melhorar a infraestrutura do Pas apontou o seguinte, em relao s PPPs180: a) 54% consideram as suas regras pouco claras; b) 47% julgam que faltam informaes sobre os contratos; e

MARCOS LEGAIS

c) 38% consideram que h dificuldades na sua gesto. Efetivamente, no plano federal, somente em 25 de maio de 2010 houve a contratao da primeira PPP. J entre os entes subnacionais, as experincias pioneiras remontam ao ano de 2006. Ainda assim, as PPPs comunicadas s instncias competentes ou registradas nos relatrios oramentrios dos 27 estados somam meras 12 contrataes 75% das quais concentradas em quatro entes: os Estados de So Paulo (trs), da Bahia (dois), de Minas Gerais (dois) e de Pernambuco (dois). O objetivo deste trabalho melhor compreender o marco legal no qual as PPPs esto inseridas, as dificuldades envolvidas no seu controle e os riscos da advindos. Com esse intuito, a anlise a seguir est estruturada da seguinte maneira: o conceito de PPP, os limites para estados e municpios, as PPPs estaduais e municipais, o papel da Secretaria do Tesouro Nacional (STN), os problemas conceituais enfrentados, a experincia do Governo Federal e, a ttulo de concluso, algumas recomendaes.

1. O conceito de PPP
As PPPs tm como elementos diferenciadores o compartilhamento de riscos entre o ente pblico e o parceiro privado e a contraprestao pecuniria do primeiro em prol do ltimo. O compartilhamento almejado no encontra correspondncia nas modalidades tradicionais de contratao de obras e servios pelo setor pblico, disciplinadas pela Lei no 8.666, de 1993, ou nos regimes de concesso e permisso de servios pblicos, regulamentados pela Lei no 8.987, de 1995. Na primeira situao, os riscos do empreendimento so assumidos pela prpria administrao pblica; na segunda, esses riscos so transferidos ao concessionrio e aos usurios181.
179 Em maio de 2005, a Consultoria Legislativa do Senado Federal disponibilizou estudo sobre as principais caractersticas da Lei das PPPs no seguinte endereo eletrnico: http://www.senado.gov.br/conleg/ textos_discussao/texto%2025%20-%20alexandre%20e%20s%EDlvia.pdf. 180 Vide AmchamNews Especial Competitividade Brasil Infraestrutura, disponvel em: http://www. readoz.com/publication/read?i=1028174. 181 Internacionalmente, prevalece a acepo de que as PPPs tambm abrangem as concesses e permisses de servios pblicos.

163

Do ponto de vista oramentrio, a contraprestao devida constitui despesa obrigatria de carter continuado, a qual definida, pelo art. 17 da Lei Complementar no 101, de 2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal LRF), como despesa corrente derivada de lei, medida provisria ou ato administrativo normativo que fixe para o ente a obrigao legal de sua execuo por um perodo superior a dois exerccios. O controle de suas repercusses sobre as finanas pblicas estaduais e municipais compete ao Poder Legislativo local, por meio dos respectivos planos plurianuais, leis de diretrizes oramentrias e leis oramentrias anuais. Adicionalmente, conforme o 3o do art. 10 da Lei das PPPs, sempre que o setor pblico for responsvel por mais de 70% da remunerao do parceiro privado ser preciso obter autorizao legislativa especfica. Para o Senado Federal, portanto, as PPPs dos entes subnacionais no diferem do ato de recrutar pessoal permanente ou de expandir os servios prestados, diretamente, pelo setor pblico. Em outras palavras, constitudas as novas despesas, caber aos tesouros dos governos envolvidos prover, nos exerccios subsequentes, a adequada cobertura oramentria. Evidentemente, qualquer empreendimento estadual ou municipal que requeira a contratao, pelo ente pblico, de operao de crdito precisar observar os limites e as condies fixadas pela Cmara Alta no exerccio de suas competncias constitucionais (Constituio Federal, art. 52, incisos V a IX), consubstanciadas nas Resolues nos 40 e 43, ambas de 2001, e 48, de 2007. No entanto, como so os parceiros privados que devem obter os emprstimos requeridos pelas PPPs, tem-se que essa modalidade de contratao no est sujeita aos controles prvios definidos pelas normas senatoriais. O mesmo ocorre com as regras de contingenciamento do volume de crdito das instituies financeiras em favor do setor pblico, contidas na Resoluo do Conselho Monetrio Nacional (CMN) no 2.827, de 2001, e alteraes subsequentes. Dessa forma, as PPPs podem permitir significativa expanso da capacidade de investimento dos entes subnacionais revelia dos limites de endividamento fixados pelas instncias competentes.

PARTE III

2. Os limites para estados e municpios


Justamente pela capacidade que as PPPs tm de elidir o monitoramento tanto do CMN como do Senado Federal e do Ministrio da Fazenda, a Lei das PPPs, alterada pela Lei no 12.024, de 2009, fixou, no art. 28, limites prudenciais de comprometimento da receita corrente lquida (RCL) com as despesas de carter continuado derivadas do conjunto de PPPs contratadas. Tendo como base o exerccio em que forem apurados os limites em questo, so eles: a) 3% da RCL observada no exerccio anterior; b) 3% da RCL estimada para os dez exerccios subsequentes. Devero ser consideradas, na aplicao dos limites indicados, as despesas derivadas de contratos de parceria celebrados pela administrao pblica direta e indireta. No entanto, a Lei no 12.024, de 2009, excluiu desse rol as empresas estatais no-dependentes. Trata-se de coibir eventuais excessos pelos atuais gestores pblicos, em prejuzo da gesto oramentria dos futuros governos estaduais e municipais. O ente que no observe os limites citados estar sujeito s seguintes sanes no seu relacionamento com a Unio: 164

a) no receber garantias para realizar operaes de crdito; b) no receber transferncias voluntrias. Impe-se notar que qualquer ente que no pretenda obter garantia da Unio na contratao de operaes de crdito ou receber transferncias voluntrias estar liminarmente dispensado de cumprir os limites prudenciais em questo. Alm do mais, o art. 28 da Lei das PPPs vale unicamente para a Unio. Assim, a no observncia do limite de comprometimento da RCL no impediria as transferncias dos estados para os municpios ou as garantias dos primeiros em prol dos segundos.

3. As PPPs estaduais e municipais


Para que as sanes fixadas possam ser aplicadas, os entes subnacionais devem encaminhar ao Senado Federal e STN informaes sobre as PPPs que estejam implementando, conforme o 1o do art. 28 da Lei das PPPs. Este foi o caso dos seguintes ofcios recebidos pela Cmara Alta: Tabela 1: PPPs estaduais e municipais comunicadas ao Senado Federal
Ofcio S 17/2006 2/2007 Interessado Estado de So Paulo Estado de Pernambuco Municpio de Rio das Ostras Estado de So Paulo Estado de Pernambuco Distrito Federal Objeto Construo e operao da Linha 4 do metropolitano paulistano Explorao da ponte de acesso e do sistema virio do destino de turismo e lazer Praia do Paiva Complementao do sistema municipal de esgotamento sanitrio Tratamento de gua no mbito do sistema produtor do Alto Tiet Explorao do centro integrado de ressocializao de Itaquitinga Construo, operao e manuteno do centro administrativo do Distrito Federal Prestao de servios de manuteno e modernizao da frota de trens da Linha 8 do metropolitano paulistano Deliberao Parecer CAE 249/2007 Parecer CAE 358/2007 Parecer CMA 460/2008 Aguardando manifestao da CAE e da CI Parecer CI 790/2009 Parecer CI 1.313/2009 Aguardando manifestao da CI e da CAE

MARCOS LEGAIS

53/2007

18/2008 9/2009 13/2009

3/2010

Estado de So Paulo

17/2010

Municpio de So Carlos

Execuo de servios de limpeza urbana e atividades correlatas

Aguardando manifestao da CI

Fonte: compilado pelo autor em 10 de agosto de 2010. Notas: CAE Comisso de Assuntos Econmicos; CMA Comisso de Meio Ambiente, Defesa do Consumidor e Fiscalizao e Controle; e CI Comisso de Servios de Infraestrutura.

165

Os dados contidos no Relatrio Resumido da Execuo Oramentria (RREOs) do Estado de So Paulo indicam que esse ente permanece adimplente vis--vis as disposies da Lei das PPPs e, por conseguinte, em condies tanto para obter garantias da Unio para realizar operaes de crdito como para receber recursos federais a ttulo de transferncias voluntrias. A tabela subsequente mostra o comportamento projetado para as despesas objeto de controle, em termos de comprometimento da RCL, para o perodo 20092018. Tabela 2: Comprometimento da RCL paulista com PPPs Despesas com PPPs (em R$ milhes) Ano Do Ente (A) 2009 2010 73,05 122,25 233,56 235,42 219,17 213,75 213,75 213,75 213,75 De estatais no-dependentes Total (B) (C = A + B) 42,53 51,04 72,30 76,56 76,56 76,56 76,56 76,56 76,56 76,56 701,79 42,53 124,09 194,56 310,12 311,98 295,72 290,31 290,31 290,31 290,31 2.440,24 RCL (D) (em R$ milhes) 86.618,57 89.596,98 92.677,81 95.864,58 99.160,92 102.570,61 106.097,54 109.745,75 113.519,41 117.422,82 1.013.274,99 Total / RCL (A / D)* 0,00% 0,08% 0,13% 0,24% 0,24% 0,21% 0,20% 0,19% 0,19% 0,18% 0,17%

PARTE III

2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018

Total 1.738,45

Fonte: compilado pelo autor a partir do RREO do 2o bimestre de 2010. Nota: (*) com a Lei 12.024/2009, os pagamentos efetuados pelas empresas estatais no-dependentes deixaram de ser considerados no cmputo do comprometimento da RCL do ente.

J as informaes prestadas pela Prefeitura de Rio das Ostras acerca da complementao do sistema municipal de esgotamento sanitrio indicam que a PPP visada gerar despesas de carter continuado superiores a 3% da RCL. Efetivamente, para o perodo de 2009 a 2023, o impacto estimado de 12,8%. Nesse contexto, o ente em tela achase impedido de obter garantias ou de receber transferncias voluntrias. Em relao s garantias, no parece que isso ser um problema para o governo local, pois no h qualquer registro de resolues do Senado Federal beneficiando-o com esse tipo de concesso. No que tange s transferncias voluntrias, as perdas em potencial tendem a ser pouco expressivas. Por um lado, o banco de dados sobre convnios firmados pelo Governo Federal182 indica que o municpio enfocado, no perodo de 1o de janeiro de 1996 a 28 de julho de 2010, obteve parcos R$ 8,6 milhes. Por outro, somente no exerccio de 2009, este ltimo recebeu R$ 231,9 milhes como compensao financeira pela produo de petrleo183.
182 183

Vide http://www.portaldatransparencia.gov.br/convenios/, em 10 de agosto de 2010. Balano de 2009, disponvel em: http://www.tesouro.fazenda.gov.br/estados_municipios/sistn.asp.

166

Convm frisar, contudo, que os ltimos RREOs de Rio das Ostras, de So Carlos, do Distrito Federal e de Pernambuco no fazem qualquer aluso ao comprometimento, presente ou futuro, das respectivas RCLs com os pagamentos derivados da contratao de PPPs. Sabemos to-somente por meio das informaes enviadas ao Senado Federal que os dois estados recm-citados pretendem comprometer menos do que 3% de sua RCL com esses pagamentos, com o que pretendem continuar em condies de obter garantias e de receber transferncias voluntrias. Ao mesmo tempo em que h PPPs comunicadas s instncias competentes, mas sem os desdobramentos esperados nos correspondentes relatrios fiscais, tambm ocorre o oposto: PPPs no comunicadas, mas devidamente registradas. Encontram-se nessa situao os Estados da Bahia e de Minas Gerais. O primeiro contratou duas PPPs: para a reconstruo e operao do Estdio Octvio Mangabeira e para construo e operao do sistema de disposio ocenica de Jaguaribe, que devero demandar pagamentos de R$ 751,2 milhes e R$ 382,5 milhes, respectivamente, no perodo de 2010 a 2019, como mostra a tabela a seguir.

MARCOS LEGAIS

Tabela 3: Comprometimento da RCL baiana com PPPs Despesas com PPPs (em R$ milhes) RCL Total / RCL (D) De estatais (A / D)3 no-dependentes (em R$ milhes) Total (B)2 (C = A + B) 14.671,43 0,00% 16,93 16,93 17.140,55 0,00% 40,62 40,62 17.730,19 0,00% 40,62 40,62 18.340,10 0,00% 40,62 147,94 18.971,00 0,57% 40,62 147,94 19.623,61 0,55% 40,62 147,94 20.298,66 0,53% 40,62 147,94 20.996,93 0,51% 40,62 147,94 21.719,23 0,49% 40,62 147,94 22.466,37 0,48% 40,62 147,94 23.239,21 0,46% 382,51 1.133,75 215.197,28 0,35%

Ano

2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 Total

Do Ente (A)1 107,32 107,32 107,32 107,32 107,32 107,32 107,32 751,24

Fonte: compilado pelo autor a partir do RREO do 2o bimestre de 2010. Notas: (1) reconstruo e operao do estdio Octvio Mangabeira. (2) construo e operao do sistema de disposio ocenica de Jaguaribe. (3) com a Lei 12.024/2009, os pagamentos efetuados pelas empresas estatais no-dependentes deixaram de ser considerados no cmputo do comprometimento da RCL do ente.

Minas Gerais, por sua vez, tambm aparece como tendo contratado duas PPPs. As contratadas so Concessionria Nascentes das Gerais e Gestores Prisionais Associados, que devero receber, pela ordem, R$ 101,1 milhes e R$ 753 milhes no perodo de 2009 a 2019, como apontado pela prxima tabela.

167

Tabela 4: Comprometimento da RCL mineira com PPPs Despesas com PPPs do Ente (em R$ milhes) Concessionrias Gestores Total nascentes das prisionais (C = A + B) Gerais (A) associados (B) 8,18 9,70 9,25 9,25 9,25 9,25 9,25 9,25 9,25 9,25 9,25 101,13 51,18 87,73 87,73 87,73 87,73 87,73 87,73 87,73 87,73 753,02
o

Ano

RCL (D) (em R$ milhes) 29.118,47 30.119,72 31.155,40 32.226,69 33.334,82 34.481,05 35.666,70 36.893,11 38.161,70 39.473,90 40.831,23 381.462,79

Total / RCL (C / D) 0,03% 0,03% 0,19% 0,30% 0,29% 0,28% 0,27% 0,26% 0,25% 0,25% 0,24% 0,22%

2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016

8,18 9,70 60,43 96,99 96,99 96,99 96,99 96,99 96,99 96,99 96,99 854,23

PARTE III

2017 2018 2019 Total

Fonte: compilado pelo autor a partir do RREO do 3 bimestre de 2010.

Em ambos os casos, os pagamentos previstos situar-se-o sistematicamente abaixo do limite de 3% da RCL de cada ente. Como essa informao consta de relatrios enviados STN, podemos considerar parcialmente atendida a exigncia contida na Lei das PPPs acerca da prvia comunicao das PPPs planejadas. Permanece pendente, porm, a sua comunicao ao Senado Federal. Alm das duas situaes relatadas anteriormente, observou-se ao menos um caso de PPP no comunicada e no registrada. A reportagem BNDES fecha duas parcerias pblico-privadas de R$ 313 mi, da edio de 12 de setembro de 2008 do jornal Folha de So Paulo, revelou que o Municpio de Rio Claro estava para firmar PPP na rea de saneamento. No entanto, tambm no consta que o governo municipal tenha encaminhado ao Senado Federal as informaes necessrias avaliao do impacto do contrato pretendido sobre as despesas de carter continuado do ente. Da mesma forma, o ltimo RREO recebido pela STN no discrimina nenhum pagamento referente contratao de PPP. Evidentemente, bem possvel que o contrato pretendido no tenha prosperado, mas, em um cenrio dominado por informaes desencontradas, seria sumamente importante desenvolver mecanismos que assegurassem total transparncia para essa modalidade de contratao de servios pblicos. A situao atual pode estar comprometendo seriamente o controle da Cmara Alta e da STN sobre a capacidade dos entes subnacionais para obter garantias e receber transferncias voluntrias.

4. O papel da STN
Como controle adicional, at pelo carter inovador das PPPs, cujos efeitos sobre as finanas pblicas ainda no foram plenamente mensurados, a Lei das PPPs, em seu 168

art. 10, inciso I, alnea c, permite que as obrigaes associadas a essa modalidade de contratao componham o montante da dvida pblica, in verbis: Art. 10. A contratao de parceria pblico-privada ser precedida de licitao na modalidade de concorrncia, estando a abertura do processo licitatrio condicionada a: I autorizao da autoridade competente, fundamentada em estudo tcnico que demonstre: ............................................................................................................................................................... c) quando for o caso, conforme as normas editadas na forma do art. 25 desta Lei, a observncia dos limites e condies decorrentes da aplicao dos arts. 29, 30 e 32 da Lei Complementar no 101, de 4 de maio de 2000184, pelas obrigaes contradas pela Administrao Pblica relativas ao objeto do contrato; ............................................................................................................................... [Grifos nossos.] O art. 25 da Lei das PPPs atribuiu STN, na condio de rgo central de contabilidade da Unio, competncia para editar normas gerais acerca da consolidao das contas pblicas aplicveis aos contratos de PPPs. Como resultado, editou-se a Portaria STN no 614, de 2006185. Essa norma prev, em seu art. 4o, que a assuno, pelo ente pblico, de parte relevante do risco de demanda, de disponibilidade ou de construo ser considerada condio suficiente para que os ativos associados PPP sejam, luz dos riscos assumidos, registrados no balano do ente como contrapartida pela assuno de dvida de igual valor. Os critrios de relevncia so os seguintes: a) no caso da demanda, garantir ao parceiro privado receita mnima superior a 40% do fluxo esperado de receita; b) no caso da construo, garantir compensao de pelo menos 40% do custo contratado originalmente ou de pelo menos 40% da variao do custo superior ao valor original; c) no caso da disponibilidade, garantir o pagamento de pelo menos 40% da contraprestao, independentemente da disponibilizao do servio objeto da parceria. No se trata de equiparar as contrataes de PPPs s operaes de crdito, o que implicaria sujeitar esse tipo de contrato aos limites e controles contidos nas j citadas Resolues nos 40 e 43, ambas de 2001. O objetivo to-somente exigir que os contratos que gerem riscos significativos para o setor pblico sejam contabilizados no montante da dvida pblica do ente responsvel, limitando a sua capacidade de pleitear, posteriormente, algum tipo de financiamento, entendido em sentido estrito, tal como preconizado no art. 29, inciso III, da LRF. A combinao das sanes administrativas por comprometimento excessivo da RCL e por assuno de risco relevante gera a seguinte matriz de possibilidades:
184 O primeiro artigo contm as definies adotadas pela LRF sobre dvida pblica; o segundo fixa prazos e parmetros para os limites da dvida pblica consolidada dos trs nveis de governo e da dvida mobiliria federal; e o terceiro disciplina a verificao, pelo Ministrio da Fazenda, do cumprimento dos limites e condies relativos realizao de operaes de crdito de cada ente da Federao. 185 Disponvel em: http://www.tesouro.fazenda.gov.br/ppp/downloads/Portaria_614_210806.pdf.

MARCOS LEGAIS

169

Quadro: Limitaes associadas contratao de PPPs Iniciativas facultadas aos Estados e Municpios Tipo de PPP estadual ou municipal Com comprometimento da RCL 3% e sem risco relevante ou com risco relevante, mas sem extrapolao do limite de endividamento. Com comprometimento da RCL 3% e com risco relevante e extrapolao do limite de endividamento. Recebimento de transferncias voluntrias Realizao de operaes de crdito com garantia da Unio1 sem garantia da Unio2

Sim

Sim

Sim

Sim

No

No

PARTE III

Com comprometimento da RCL > 3% e sem risco relevante ou com risco relevante, mas sem extrapolao do limite de endividamento. Com comprometimento da RCL > 3% e com risco relevante e extrapolao do limite de endividamento.

No

No

Sim

No

No

No

Fonte: elaborado pelo autor. Notas: (1) basicamente, operaes de crdito externas, que requerem anuncia do Senado Federal e do Ministrio da Fazenda. (2)basicamente, operaes de crdito internas, que requerem anuncia somente do Ministrio da Fazenda.

No caso de risco relevante para o ente pblico, o passivo relativo PPP deve ser registrado no seu balano e integrar a sua dvida total, diminuindo, assim, a sua capacidade de contratar operaes de crdito. Esse entendimento encontra respaldo no 1o do art. 29 da LRF, in verbis: Art. 29. .............................................................................................................................................. 1o Equipara-se a operao de crdito a assuno, o reconhecimento ou a confisso de dvidas pelo ente da Federao. ............................................................................................................................................................... O registro no balano do ente do ativo constitudo e de dvida de igual valor tambm ocorre quando as contraprestaes devidas pelo ente pblico no mbito da PPP estejam vinculadas ao fornecimento de bens. Neste caso, as contraprestaes correspondentes tambm integram a dvida consolidada. Como explicado pela Coordenao-Geral de Normas de Contabilidade Aplicadas Federao, da STN, caso haja sobreposio entre os tipos de passivo apontados (quais sejam, resultantes da assuno de risco relevante e ou de contrapartida pelo fornecimento de bens), prevalecer o de maior valor. 170

Convm frisar que a impossibilidade de realizar operaes de crdito em decorrncia da extrapolao do limite de endividamento ocorre ainda que o comprometimento da RCL no seja superior a 3%. De modo mais claro, supondo-se que um ente possua margem para contrair emprstimos de 10% da RCL antes da contratao da PPP e que esta, por seu alto risco, implique a assuno de dvida equivalente a 11% da RCL, isso resultaria no esgotamento da citada margem independentemente do cumprimento de outras condies. No se tem, todavia, notcia de que algum ente j tenha incorrido em situao semelhante.

5. Problemas conceituais
Impe-se notar que algumas das PPPs previamente consideradas no parecem preencher um requisito tradicional dessa modalidade de contratao de obras e servios pela administrao pblica, qual seja: o compartilhamento de riscos entre o ente pblico e o parceiro privado. O exemplo clssico de PPP a operao, pelo setor privado, de um servio que no seja financeiramente autossustentvel e que, portanto, requeira o pagamento de complementao tarifria pelo setor pblico. Na explorao da ponte de acesso e do sistema virio do destino de turismo e lazer Praia do Paiva, p. ex., a relao entre a contraprestao pecuniria paga pelo Estado e a receita do pedgio, a ser obtida diretamente pela concessionria, indica que o tesouro estadual assumir apenas 18% do risco de demanda, ou seja, do fluxo total de receita esperado para o projeto ou da receita total da concesso proporo inferior ao parmetro de 40% estabelecido pela STN mediante a Portaria no 614, de 2006. Esse, porm, no parece ser o caso da prestao de servios de manuteno e modernizao da frota da Linha 8, onde o risco integralmente assumido pela CPTM e, subsidiariamente, pela Companhia Paulista de Parcerias. Trata-se, assim, s.m.j., de empreendimento mais afeito ao campo disciplinado pela Lei no 8.666, de 1993. Efetivamente, os argumentos apresentados em prol do uso da modalidade PPP no guardam relao com a natureza propriamente dita do empreendimento: a) os investimentos requeridos podem ser financiados por prazos de vinte a trinta anos, aliviando o impacto fiscal de curto prazo; b) os desembolsos correspondentes no afetam a capacidade de endividamento do estado luz do contrato de refinanciamento, pela Unio, da dvida pblica estadual186; c) os gastos de investimento e de manuteno podem ser combinados em um nico contrato, evitando-se vrios ciclos licitatrios seja pela fuso de objetos como pela extenso da relao contratual. Outro problema observado envolve a prpria contabilizao da operao. No caso da PPP para construir, operar e manter o centro administrativo do Distrito Federal, o contrato prev pagamentos mensais totais de R$ 12,7 milhes: uma parcela fixa de R$ 7,6 milhes e uma varivel de R$ 5,1 milhes. A primeira parcela destina-se amortizao dos investimentos da contratada para a construo do centro administrativo, que ser incorporado ao patrimnio pblico ao final do contrato de concesso. A segunda parcela ser paga como contrapartida pela prestao dos servios de manuteno e opera186 S.m.j., na ausncia de previso legal e contratual especfica, as PPPs, mesmo quando imputam riscos elevados ao ente pblico, no repercutem no montante da dvida financeira, objeto de monitoramento no mbito dos programas de reestruturao e ajuste fiscal.

MARCOS LEGAIS

171

o. O governo local entende que somente a parcela varivel corresponde despesa decorrente da PPP, uma vez que a fixa ser destinada ao pagamento por instalaes fsicas que sero incorporadas ao seu patrimnio, devendo, no entender daquele ente, ser classificada como despesa de capital ou investimento, em conformidade com a Lei no 4.320, de 1964. Reiteramos, entretanto, que no compete Cmara Alta aprovar ou desaprovar as contrataes de PPPs pelos entes subnacionais. As informaes recebidas prestam-se to-somente a subsidiar eventuais anlises pelos rgos competentes da capacidade dos governos envolvidos para ampliar o seu nvel de endividamento ou para receber transferncias voluntrias. Evidentemente, caber STN, no exerccio de sua competncia para monitorar os indicadores de endividamento dos entes subnacionais e para controlar as transferncias voluntrias da Unio, avaliar periodicamente se as obrigaes contratuais desses entes continuam compatveis com os ditames legais. Parece grande, entretanto, o risco de que as inevitveis disputas conceituais acabem recebendo tratamento ad hoc, abrindo amplo campo para disputas judiciais.

6. A experincia do Governo Federal


PARTE III
Quando a Lei das PPPs foi aprovada, em dezembro de 2004, havia grande expectativa em torno do papel que poderiam desempenhar na ampliao da capacidade de investimento do setor pblico, que ainda enfrentava forte restrio oramentria. Efetivamente, um ano antes, o Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MPOG) apresentou a primeira carteira de projetos de PPP do Governo Federal, contendo 23 projetos de infraestrutura passveis de ser executados por essa modalidade. Quatro anos depois, porm, concluiu-se que a maior parte dos empreendimentos previamente listados deveria adotar outra modalidade de contratao. Segundo o prprio MPOG187, as principais PPPs hoje consideradas so a construo e operao, em Braslia, do centro de dados a ser compartilhado pela Caixa Econmica Federal e Banco do Brasil S.A. e o projeto de irrigao do Pontal, em Petrolina. Os editais correspondentes foram publicados em 29 de junho e em 22 de dezembro de 2009, respectivamente. No caso do centro de dados, o prazo de vigncia do contrato de quinze anos e o seu valor mximo ser pouco maior que R$ 1 bilho, sendo que o investimento inicial supera R$ 260 milhes. No encerramento do contrato, as benfeitorias edificadas no terreno passaro ao controle das duas instituies financeiras. Em 25 de maio de 2010, anunciou-se que a PPP em tela teria como parceiros privados as construtoras GCE e Termoeste, e o banco BVA. No que tange ao projeto de irrigao, o objetivo a contratao de empresa para concesso patrocinada do servio em questo, precedido de obras de concluso da infraestrutura. O prazo da concesso de 25 anos e o valor mximo da contraprestao est fixado em R$ 202,3 milhes, enquanto o percentual mnimo de ocupao com pequenos agricultores dever ser de 25%. O processo licitatrio correspondente ainda est em andamento. As poucas PPPs em andamento e a lentido com que tm progredido evidenciam, a um s tempo, tanto as dificuldades envolvidas nessa modalidade de contratao, cuja formatao tcnica exige estudos prolongados, como a sua perda de prioridade
187

Vide http://www.planejamento.gov.br/hotsites/ppp/index.htm.

172

em um contexto de maior folga oramentria resultado do crescimento econmico observado, com forte impacto na arrecadao tributria, e da elevao da capacidade de endividamento do Governo Federal, impulsionada pela atual menor averso, por parte dos emprestadores, aos riscos fiscais envolvidos. Trata-se de cenrio bastante distinto daquele enfrentado por estados e municpios, que continuam enfrentando severas restries oramentrias, especialmente aqueles submetidos aos programas de reestruturao e ajuste fiscal firmados no final da dcada de1990.188 Para esses entes, as PPPs representam uma clara alternativa s operaes de crdito tradicionais, permitindo, inclusive, elidir por completo os limites e restries contidos nos citados programas.

Concluso
Como afirmado anteriormente, as ressalvas feitas ao longo deste trabalho no impedem que o Senado Federal tome conhecimento dos ofcios recebidos, mas refora a convenincia da introduo de aprimoramentos nas normas senatoriais afetadas pela contratao de PPPs. imperioso tornar mais transparentes as contrataes de PPPs. Somente assim ser possvel ter uma viso geral do grau de exposio do setor pblico aos riscos prprios a essa modalidade de contratao. De outra forma, sempre haver o perigo de defaults generalizados, como os que vitimaram as finanas pblicas dos entes subnacionais em passado no to remoto. Julgamos que as Resolues nos 43, de 2001, e 48, de 2007189, deveriam ser alteradas para que as despesas de carter continuado derivadas do conjunto de PPPs contratadas por um ente subnacional sejam explicitamente contempladas na avaliao da sua capacidade de obter, junto Unio, garantia para a contratao de operaes de crdito. Alm do mais, seria conveniente fixar nas duas normas mencionadas o rol mnimo de informaes que deveriam ser encaminhadas ao Senado Federal, para melhor sistematizao do trabalho de anlise. Essa ltima tarefa poderia contar com o concurso da STN, que supomos igualmente interessada na uniformizao do processo de anlise. A falta de regulamentao prpria pode ter contribudo para as inconsistncias descritas, bem como para os casos observados de omisso no dever de informar as instncias competentes. Outro aprimoramento que consideramos recomendvel a modificao do Regimento Interno do Senado Federal, para que as PPPs de uma dada categoria sempre sejam submetidas s mesmas comisses permanentes, o que contribuiria para uma maior consistncia no trabalho de anlise. Como critrio diferenciador, sugerimos que as PPPs sejam agrupadas por nvel de governo. Aquelas do interesse de estados e municpios seriam examinadas pela CAE, para simples conhecimento do impacto sobre a capacidade de endividamento dos entes subnacionais, enquanto aquelas do Governo Federal que requeiram autorizao legal especfica, na forma do 3o do art. 10 da Lei das PPPs, seriam submetidas deliberao da CAE e da CI, para avaliao do efeito sobre o nvel de comprometimento das receitas da Unio e do prprio mrito do projeto.

MARCOS LEGAIS

Este o caso de 25 dos 27 governos estaduais e de 180 das 5.562 prefeituras em geral, as maiores. Entre outros assuntos, a primeira resoluo estipula condies que estados e municpios devero observar nos pedidos de autorizao para realizar operaes de crdito que envolvam garantia da Unio (vide art. 23), enquanto a ltima dispe sobre as condies para a concesso de garantia pelo Governo Federal (vide art. 10).
188 189

173

O poder-dever de reviso das questes de poltica externa pelo Parlamento

Clarita Costa Maia Consultora Legislativa em Relaes Internacionais e Defesa Nacional. Mestre em Histria das Relaes Internacionais Universidade de Braslia.

1. O dever de prestao de contas e o dever de superviso de atos do Poder Pblico como elementos indissociveis do constitucionalismo moderno
Horst Dippel, na tarefa de historiar o nascimento do constitucionalismo moderno, indica como sua certido de nascimento a Declarao de Direitos da Virgnia, que, embora precedida pela Constituio de New Hampshire e pela Constituio da Carolina do Sul, assinala elementos inovadores: a soberania do povo, princpios universais, direitos humanos intrnsecos, a constituio escrita como base e fundamento do governo, e, mais especificamente para o interesse do estudo que ora se inicia, a responsabilidade do governo e sua obrigao de prestar contas por seus atos, o direito a corrigir, a alterar ou abolir o governo e a ideia de que o governo constitucional deve ser, por definio, limitado190. O constitucionalismo moderno a favor da democracia parece-nos a tcnica a militar em nome do regime poltico tendencialmente paradigmtico no mundo, o que d azo a interpretaes no desimportantes de um novo parmetro de reconhecimento de Estado e de Governo no plano internacional: a titularidade democrtica. Em paralelo a esse discurso, ou inclinao, o sistema interamericano consagrou, por meio da Carta Democrtica Americana, a democracia representativa como a base do Estado de Direito e dos regimes constitucionais dos Estados membros da Organizao dos Estados Americanos (OEA), de que seriam componentes fundamentais, para apenas nos referirmos queles afinizados com a nossa argumentao, a transparncia das atividades governamentais e a responsabilidade dos governos na gesto pblica. A democracia representativa, qual entendida pelo sistema interamericano, consolida a compreenso da imprescindibilidade da mxima superviso dos atos de poder. Essa percepo novamente reforada pelo mecanismo de ao coletiva endossado pela Carta Democrtica Americana, mas que tem origem na resoluo AG/RES. 1080 (XXI-O/91). Dito mecanismo de ao coletiva acionado em caso de interrupo abrupta ou irregular do processo poltico institucional democrtico ou do legtimo exerccio do poder por um governo democraticamente eleito em qualquer dos Estados membros da Organizao e consiste na imediata convocao do Conselho Permanente da OEA para iniciar tratativas junto ao governo em questo, sob o risco de que ele seja suspenso do sistema interamericano. Por esse mecanismo, a titularidade democrtica torna-se um parmetro efetivo para o pertencimento ao sistema regional191.
190 DIPPEL, Horst. Histria do Constitucionalismo Moderno. Novas Perspectivas. Fundao Calouste Gulbenkian. Lisboa. 2007. p. 9. DIPPEL, Horst. O surgimento do constitucionalismo moderno e as primeiras constituies latino-americanas. Notcia do Direito Brasileiro. Universidade de Braslia. Faculdade de Direito. Nova Srie. N 13. 2006. Braslia. ISSN 1516-912X. 63 e 64. 191 A Commonwealth britnica tambm possui sistema de sano aos membros que, de alguma forma, forem de encontro s normas democrticas, de direitos humanos ou o estado de direito, muito semelhante ao estabelecido no sistema interamericano: um grupo de ao composto pelos ministros das relaes exteriores se reunir para analisar a situao e, alcanados nove votos, pode-se suspender ou expulsar do bloco o pas considerado faltoso com essas regras e outras consideradas fundamentais. Common Ground: a practical guide to the Commonwealth. http://www.commonwealthfoundation.com/LinkClick.aspx?fileticket= oSSIkTcrrQg%3d&tabid=326. Commonwealth Foundation, 2010. p. 16. Onze pases caribenhos pertencem Commonweath, o que refora a vinculao desses pases latinos s regras da titularidade democrtica: Antgua e Barbuda, Bahamas, Barbados, Belize, Dominica, Granada, Guiana, So Cristvo e Neves, Santa Lcia, So Vicente e Granadinas e Trinidad e Tobago.

MARCOS LEGAIS

177

Tem-se, portanto, por axiomtica, a indissociabilidade do controle do Poder do genuno exerccio da democracia. A Constituio Brasileira, s vsperas de seu vigsimo segundo aniversrio, incensada como a Constituio Cidad, foi ciosa em oferecer mecanismos detalhados de controle da atividade do Poder Executivo pelo Parlamento, os quais podem se prestar, como usualmente o fazem, superviso congressual das relaes internacionais do Brasil. Em complementao, os regimentos internos das Casas Parlamentares, buscando respeitar os limites constitucionais, apresentaram outros instrumentos, meios e modos de se exercer o que modernamente passou a se chamar de diplomacia congressual, entendida por todo o feixe de competncias legislativas e polticas do Parlamento nas questes de poltica externa. dogmtica do monoplio da diplomacia oficial, tradicionalmente entabulada pelo Ministrio das Relaes Exteriores, e congneres, em auxlio ao chefe do Poder Executivo, foram se opondo, paulatinamente, novas circunstncias que a tornaram insatisfatria, a despeito da inegvel e tradicional excelncia dos servios prestados pelas chancelarias. Por um lado, coloca-se em debate sua capacidade de vocalizar a vontade geral, por outro, a possibilidade de que enfrente, sozinha, desafios assaz complexos, os quais recomendariam abordagem interdisciplinar.

PARTE III

A comear pela ltima categoria das circunstncias mencionadas, apropriamo-nos, como ilustrao, da teoria surgida no campo do estudo da preveno, resoluo e soluo de conflitos internacionais, em particular da elaborao e do legado de Edward Azar, autor da Teoria dos Conflitos Sociais de Longa Durao, que sugere que, em face de tais diferendos, se faa uso da abordagem da diplomacia democrtica192, em complementao diplomacia oficial. Consistiria a diplomacia democrtica na participao da sociedade civil durante as negociaes de paz, visando real formao de consenso e ao comprometimento das partes. A teoria fruto da praxe de Edward Azar frente do grupo de especialistas e acadmicos que, ladeando a chancelaria do Lbano, procurou a soluo possvel para a guerra civil iniciada em 1975 naquele pas e finda apenas 14 anos depois. O Acordo de Taif, incio das distenses, possui termos que em muito traduzem as opinies subscritas nos documentos de trabalho dos workshops e encontros promovidos por Azar com as partes no conflito. A natureza talvez muito especfica dos conflitos armados intraestaduais e a frmula a que se chegou para administr-los no deixa de reservar algumas lies importantes para a prtica geral da diplomacia, seguida, intuitivamente ou no, pela maior parte dos esforos de negociao em temas polmicos ou multifacetados. Percebe-se, sem muito esforo, a preocupao cada vez maior de fruns negociadores internacionais e das chancelarias nacionais das mais avanadas democracias em aproximar a sociedade civil dos temas de poltica externa. A prestao de contas apenas um dos objetivos almejados; o maior deles, a pacificao de entendimentos e expectativas, o envolvimento e o comprometimento gerais. Esse envolvimento e essa participao so os garantes de que a poltica externa definida, ou a negociao ultimada, traduzem com a maior fidelidade possvel a vontade democrtica. Como o objetivo desta reunio de artigos o lanamento de ideias em favor de uma agenda legislativa positiva para o Senado Federal, buscaremos neste estudo o cami192 WOLFER, Thiago & Jesus, Viviane de. Diplomacia Cidad e a contribuio de Edward Azar. BRIGAGO, Clvis & MELLO, Valerie de Campos (Orgs.). Diplomacia Cidad: Panorama Brasileiro de Preveno de Conflitos Internacionais. Gramma. 2006, p. 247.

178

nho para o exerccio da diplomacia congressual em toda a sua potencialidade. Dela resultar, decerto, o recurso mais frequente sociedade civil, porquanto ao menos um de seus instrumentos, o mecanismo de audincias pblicas, a envolve diretamente. A maturidade da diplomacia congressual ser medida, todavia, pelo acompanhamento detido, sistemtico, no espasmdico, dos atos de poltica externa e pela sua superviso efetiva e sem peias, despreocupada com deferncias e eventuais choques institucionais. Deposita-se no aperfeioamento do exerccio da diplomacia congressual, juntamente com o uso da diplomacia cidad, entre outros fatores, as esperanas de que se minore aquilo que se convencionou denominar por dficit democrtico potencial na determinao da poltica externa. Antes de proceder anlise do aparato normativo e regimental brasileiro no que atine diplomacia congressual, ofereceremos um panorama sobre como o tema tratado, em primeiro lugar, pelos membros permanentes do Conselho de Segurana (CS) da Organizao das Naes Unidas (ONU), de protagonismo indiscutvel nas relaes internacionais, os quais enfrentaram, muito recentemente, questionamentos internos quanto ao que se considerou o privilgio desmesurado e injustificado do Poder Executivo no tocante poltica externa. Em seguida, ofereceremos o estado da arte sobre como o assunto disciplinado no constitucionalismo latino-americano, pretendendo informar em qual patamar se o encontra o Brasil, em face de seus parceiros regionais, e sugerir no apenas aperfeioamentos normativos, mas alguns dos possveis vos por que um projeto de integrao poltica poder passar no que se limita ao tema em estudo.

MARCOS LEGAIS

2. O controle da poltica externa e as recentes revises constitucionais na Europa do Conselho de Segurana. O debate inacabado nos Estados Unidos
No binio de 2007-2008, dois dos cinco membros permanentes do Conselho de Segurana (CS) da Organizao das Naes Unidas (ONU) foram submetidos a um obstinado, tambm significativo, debate constitucional acerca dos limites e da responsabilidade de seus respectivos poderes executivos em matria de poltica externa. Colocava-se em questo, reflexamente, a maior ou menor eficcia dos parlamentos na superviso do Poder Executivo nessa seara; a necessidade real ou suposta de reforma dos instrumentos normativos vigentes com vistas a conferir aos legislativos parmetros e instrumental bastantes para fazer face ao que parece ter sido compreendido como a ltima, seno uma nova, fronteira da democracia participativa: conferir legitimidade substantiva, para alm de formal, poltica externa nacional. Referimo-nos ao Reino Unido e Frana. A ltima ao militar norte-americana no Iraque, tecnicamente finda em agosto deste ano, fundamentada em motivos controversos da no-obedincia Resoluo 1441 do Conselho de Segurana pretensa legitimidade da novidadeira teoria da interveno democratizante , no autorizada pela ONU, longeva, de duvidosos resultados do ponto de vista humanitrio e poltico, e incua no que atine finalidade de desarmar o famgero, ainda que no inofensivo, porm sumamente orgulhoso, regime sunita que sempre dava margem a dvidas sobre se possua ou no armas de destruio em massa, no as havendo193 afigurou-se uma impostura em grande medida. Deste conjunto, a precipitao de uma polmica em latncia no Reino Unido, o mais importante aliado
193

BLIX, Hans. Desarmando o Iraque: Inspeo ou invaso? A Girafa. 2004.

179

dos Estados Unidos, nessa e noutras contendas e investidas do passado: o anacronismo das prerrogativas reais (Royal Prerrogatives), que tornam as negociaes e alguns atos de poltica externa naquele pas, tanto quanto assim o deseje o Executivo, insondveis e, dessa forma, insuscetveis de controle pelo Parlamento. As prerrogativas reais, incomparavelmente mais numerosas em poltica externa do que em qualquer outro tema da competncia de Sua Majestade, no se encontram codificadas, ou seja, consolidadas em um texto formal, nada obstante os apelos de longa data do parlamento britnico. Em 2000, o Cabinet Office, por meio do Freedom of Information Act, pretendeu apaziguar nimos ao alargar o espectro de matrias no escopo das prerrogativas reais que deveriam, daquela data em diante, se sujeitar publicidade. As excees no campo da poltica externa continuaram, todavia, largas o suficiente para que o Parlamento se entendesse, neste tocante, insatisfeito194 e se mantivesse irresignado. Em junho de 2007, Tony Blair renunciou a liderana do Partido Trabalhista e, assim, ao ofcio de Primeiro Ministro, temeroso de que a fragorosa derrota do Partido Republicano dos Estados Unidos nas eleies parlamentares do ano anterior, em razo da oposio interna acerba e crescente Guerra no Iraque, prenunciasse sua inviabilidade, por fim, sua dbacle poltica, uma vez que no encontrava na opinio pblica britnica disposio mais favorvel. O modelo de conduo da poltica externa do Reino Unido parece ter encontrado as circunstncias improrrogveis de sua exausto. Talvez no por coincidncia, exato um ms depois, o Lord Chancellor e o Secretrio de Estado da Justia, a pedido de Sua Majestade, encaminharam ao Parlamento o relatrio The Governance of Britain, considerado um green paper, conjunto de propostas para fomentar o debate parlamentar e pblico, no qual constam vises e sugestes do Poder Executivo sobre a necessidade de limitao de seus prprios poderes em diversas ramas, se necessrio, por via legislativa. No que concerne poltica externa, o documento se refere especificamente necessidade de conferir ao Parlamento poderes explcitos para determinar o envio de tropas ao exterior, para participar da anlise e ratificao de tratados, para controlar os servios de inteligncia. No tocante ampliao do controle do parlamento sobre os atos do Poder Executivo, informa a publicao de um novo Cdigo de Conduta Ministerial, pelo qual se disciplina as consultorias independentes aos Ministros e se impe mais transparncia s suas viagens, tornando obrigatria a relao e a publicidade dos temas que sero abordados por ocasio delas. Tambm pelo relatrio, o Executivo passaria a publicar uma Estratgia de Segurana Nacional, supervisionada por um novo Comit de Segurana Nacional; abrir-se-ia uma fase de consultas, anterior ao discurso da Rainha, que define a agenda legislativa; simplificar-se-ia o relatrio de gastos; convidar-se-ia o Parlamento para debates anuais sobre os objetivos e planos dos principais departamentos de governo. Em outubro do mesmo ano, outro documento The Governance of Britain teve por objeto principal o poder de se decretar a guerra e de se firmar tratados internacionais.
194 A seo 27(a) exclui os atos de poltica externa que possam prejudicar as relaes do Reino Unido com outro Estado. A seo 27(b) excetua aqueles que possam prejudicar as relaes entre o Reino Unido e qualquer organizao internacional ou corte internacional. A seo 27(b) afasta aqueles que possam prejudicar os interesses do Reino Unido alhures. Finalmente, a seo 27(d) exclui aqueles atos que prejudiquem a promoo e a proteo dos interesses do Reino Unido alhures. WREN, Claire. Parliament, Accountability and Foreign Policy in the UK. http://www.greenleaf-publishing.com/content/pdfs/af08wren.pdf.

PARTE III

180

Pretendia-se o aprofundamento da discusso sobre a reforma constitucional no Reino Unido, que, at onde nos dado saber, continua em aberto. Frana, Alemanha e Rssia, contrariamente ao Reino Unido, se opuseram ltima Guerra ao Iraque. A retrica, porm, no foi acompanhada por uma ao eficaz junto ao Conselho de Segurana. Embora tivessem manifestado a inteno de votar contra a moo que autorizaria a invaso quele pas, permitiram que ela fosse retirada e que, portanto, se abrisse um vcuo jurdico que favoreceu a ambiguidade e a inteno beligerante. Nada obstante, a opinio pblica desses pases se deu por satisfeita pela atuao de seus governos no episdio. A Frana, no entanto, inicia em 2007 um processo de reforma constitucional, liderada pelo seu Presidente, de propsitos e resultados muito controvertidos, e por motivos muito diferentes daqueles que inspiraram o incio do debate da reforma constitucional no Reino Unido. Um captulo dessa reforma , contudo, dedicado poltica externa e apresentou resultados assemelhados. A maior reforma constitucional havida na Frana at 2008, quando a Comisso Balladur conseguiu a aprovao das emendas a que nos referimos, no que se refere s questes de poltica externa e redefinio de competncias do Poder Executivo e do Poder Legislativo nesse domnio, ocorreu durante a segunda gesto de Charles de Gaulle, que conseguiu convencer a Frana, desgastada pela longa Guerra da Arglia, a lhe conferir poderes mais amplos, retirando-os do Parlamento. Pouco tempo depois, De Gaulle consegue a aprovao de uma nova constituio, promulgada em 1960 e inauguradora da Quinta Repblica. A nova Repblica nasce, portanto, quanto aos temas de poltica externa, sob o signo da sobrepujana do Poder Executivo em relao ao parlamento, pretextada por uma teoria de domnio reservado195, que, a rigor, no consta ou emana da nova norma constitucional. Esse mecanismo de foras nos temas de poltica externa sempre encontrou resistncias e crticas, mas somente na ltima reviso constitucional houve a pretenso de ataclo abertamente. Na realidade, os resultados foram aqum dos desejados: nenhuma reforma significativa quanto ao sistema de incorporao de tratados ou negociao de poltica externa, seno o dever, agora manifesto, de que o Presidente anuncie sobre o envio de tropas francesas ao exterior e de que o Parlamento o autorize, previamente, quando se destinarem a ficar mais de quatro meses fora do pas. Desconfia-se que a alardeada e prometida ampliao dos poderes do Parlamento em poltica externa e o incremento da capacidade de superviso legislativa quanto aos atos do poder Executivo em temas de poltica externa tenha apenas servido de argumento diversionista e uma moeda de troca no afianada para a ampliao dos poderes do Presidente vis--vis os do primeiro-ministro, que perdeu a funo de debater no Parlamento os projetos de lei do governo. As proposies sero, doravante, automaticamente repassadas para as comisses parlamentares, responsveis por analisar apenas as emendas que melhoram os projetos de lei do governo, o que inviabiliza a derrocada dos projetos pelo primeiroministro ou pelo debate no Parlamento. Nos Estados Unidos da Amrica, o escopo da capacidade de superviso do Parlamento dos atos do Poder Executivo em geral, e de poltica externa em especfico, objeto de
195 VEJA. O General ainda resiste. Outubro de 1962. http://veja.abril.com.br/historia/crise-dos-misseis/ franca-referendo-de-gaulle.shtml. BOUTILLIER, Clment & HAMMER, Michael. Un Prsident Irresponsable? http://www.oneworldtrust.org/index.php?searchword=Un+president+irresponsable&ordering=&searchph rase=all&option=com_search

MARCOS LEGAIS

181

um debate inconcluso. As divergncias tiveram incio j nas discusses para a criao e a ratificao da constituio americana e polarizavam, grosso modo, as opinies em dois grupos antinmicos representados nos Federalists e nos Anti-Federalists Papers196. Ambas as correntes de pensamento acordavam que a superviso dos atos de poder era a forma por excelncia de se assegurar a legitimidade do governo e o bem-estar da populao, uma vez que constrangeria as possibilidades de abuso do poder. Para os Federalists, esse controle dar-se-ia por meio dos representantes do povo; para o Anti-Federalists, era necessrio o estabelecimento de um controle mais direto, uma vez que entre a vontade do povo e a atuao de seus representantes existiram lacunas que comprometeriam a qualidade da representao. foroso lembrar que muitas dessas lacunas a distncia fsica entre representantes e representados, a distncia temporal entre as eleies e as decises legislativas e o desconhecimento, de uma parte, das necessidades do povo e, de outra, da atuao do representante foram quase que virtualmente suplantadas pelos meios de comunicao em massa em tempo real, argumento que deporia a favor do potencial de uma superviso de qualidade do Parlamento ao Poder Executivo, sujeito que aquele est hoje, sobretudo, s presses e demandas populares. Decerto, em no todas as circunstncias, a vigilncia democrtica se prova suficiente para induzir a deciso poltica de maneira criteriosa; em algumas delas, os mecanismos de comunicao sequer se provam incapazes de credenciar e motivar a opinio pblica de forma efetiva participao, seja pela exiguidade de tempo, pela complexidade de interesses em pauta, pela amplitude do objeto. Para essas hipteses, a via da participao direta ainda poderia ser motivo de defesa, porm tampouco garantiria o envolvimento, qui, qualificado. A legitimidade estaria tambm comprometida, para os Anti-Federalists, em razo do fato de que existe uma lacuna de identidade entre representados e representantes, que significaria, em alguns casos, tanto a eleio de representantes que no necessariamente obtiveram o aval popular direto, quanto a dificuldade em isolar e avaliar a atuao e a responsabilidade do parlamentar no processo decisrio. Para alguns Anti-Federalists, o prprio bicameralismo tornaria o processo decisrio por demais difuso, sendo difcil ao eleitorado compreende-lo e imputar, com propriedade, culpas e mritos. Dessarte, uma estrutura institucional simplificada seria mais propcia superviso democrtica. Em especfico, militavam os Anti-Federalists contra o bicameralismo. Objetamos a essa sorte de argumentao porque a suposta simplificao do processo decisrio no Poder Legislativo no seria suficiente. Tambm quanto a essa natureza de argumentao, levantamos objees: a estrutura decisria do Estado multipolar e j enseja confuses junto aos populares quanto ao grau de comprometimento de cada rgo ou Poder no resultado, que dir agente. No haveria por que reduzir a estrutura legislativa sem o fazelo no Executivo, por consequncia da mesma linha de raciocnio. O que, sim, acreditamos fundamental para a superviso democrtica e para a identificao de responsabilidade, a existncia de procedimentos e normas claras de atuao parlamentar e o fiel respeito a elas, o que possvel tanto no bicameralismo quanto no unicameralismo. Embora interpretaes sobre as competncias dos poderes executivo e legislativo em poltica externa no tenham sido infrequentes nos Estados Unidos desde a ratificao de sua constituio, considera-se como o momento catrtico o episdio conhecido como Ir-Contras, considerado o maior escndalo poltico e constitucional desde Watergate,
196 BOROWIAK, Graig. Democratic Accountability: Lessons from the Federalists and Anti-Federalists. http://www.allacademic.com//meta/p_mla_apa_research_citation/0/8/7/4/5/pages87455/p87455-1.php.

PARTE III

182

envolvendo justamente questes de poltica externa e responsabilidades constitucionais que lhe so atinentes197. Em novembro de 1986, um acordo do Governo dos Estados Unidos, sob a administrao de Ronaldo Reagan, definiu a venda de armas ao Ir, objeto de um embargo aprovado no parlamento daquele pas desde 1979, quando eclodiu a Revoluo Islmica, contra a qual se insurgiram os movimentos internacionais de direitos humanos e, pessoalmente, o ento Presidente Jimmy Carter. Vinculou-se a renda da venda dessas armas s aes de financiamento dos contras na Nicargua pelas agncias de inteligncia norte-americanas. O parlamento americano, por sua vez, j havia aprovado emendas oramentrias, em 1982 e 1984, limitando a assistncia aos rebeldes na Nicargua; proibia a ajuda para fins de deposio do governo constitudo e a permitia para outros fins. A confuso gerava em torno do que significavam os poderes oramentrios e polticos da Cmara de Representantes e do Senado, respectivamente, em poltica externa: se limitariam e balizariam toda a atuao do Executivo ou se lhe permitiam a busca, por outros meios e modos, para a realizao de sua vontade em poltica externa. Argumentava o governo da poca que o embargo impedia o recurso ao oramento nacional, no a busca por financiamento externo, ou novo oramento, para a consecuo dos fins almejados pelo Executivo. Os poderes de investigao e superviso do congresso seriam suficientes para, em um momento posterior, obstar ou mesmo cancelar essa destinao oramentria. A viabilizao da verba no seria, de per si, uma violao. acusao de no deferncia s decises parlamentares, somou-se a de o acordo ter sido realizado sem a devida publicidade. O governo, evocando parte do discurso de George Washington no qual teria tentado explicar o motivo do no envio ao Senado do Tratado de Amizade, Comrcio e Navegao entre os Estados Unidos e o Reino Unido, justificou-se afirmando que a sensibilidade poltica de certos acordos desaconselha a publicidade, prvia e mesmo posterior, e que o Presidente estaria em melhores condies de julgar quando cabvel a reserva dessas informaes, em razo do acesso que indubitavelmente possui a detalhes da realidade poltica que escapam a outros atores sociais. Em verdade, o discurso de George Washington dava conta de que, em razo do fato de que a Casa de Representantes possui a competncia constitucional para avaliar a convenincia e a oportunidade de tratados internacionais onerosos, ele o teria encaminhado primeiro a ela, esperando, em sequncia, aps seu parecer, encaminha-lo ao Senado. Sugeria, portanto, um mero mal entendido, no uma ao deliberada de usurpao da capacidade deliberativa da outra casa parlamentar. Reino Unido, Frana e Estados Unidos, trs, portanto, dos cinco membros permanentes do Conselho de Segurana das Naes Unidas, atores centrais na definio das relaes internacionais, foram envolvidos, em um passado recente, em discusses acerca da participao do Parlamento na poltica externa e seu poder de reviso de atos do Poder Executivo. No temos registro de movimento similar na China e na Rssia. Esse fenmeno, todavia, pode indicar uma disposio nascente, em alguns pases; em amadurecimento, em outros em se conferir cada vez mais relevo ao tema. A reflexo sobre o nvel de preparao das instituies parlamentares para, em maior ou menor grau, enfrentarem os desafios de vrias intensidades que a vida internacional lhes apresentar, afianando a superviso necessria aos atos de poltica externa para a
197 FISHER, Louis. Foreign Policy Powers of the President and Congress. Annals, AAPSS, 499, September 1988, pp 148- 159.

MARCOS LEGAIS

183

garantia da legitimidade democrtica, tender a ganhar cada vez mais espao entre acadmicos e prticos.

3. O sistema de freios e contrapesos entre o Poder Executivo e o Parlamento em matrias de poltica externa, a superviso de atos: o estado da arte no constitucionalismo estadunidense e latinoamericano
Faz-se imperativo assinalar as competncias dos dois poderes em poltica externa nos casos em que avaliaremos antes de destacar os mecanismos de superviso de atos de que dispe o Parlamento, estes, muitas das vezes, decorrentes daquelas. Quanto aos Estados Unidos, pode-se asseverar existir uma incerteza corrosiva no que atine s prerrogativas parlamentares em poltica externa, resultado de interpretaes divergentes sobre o tratamento do tema na Carta Norte-Americana. Perodos prolongados da histria dos Estados Unidos da Amrica, nos quais se julgava estar a Nao diante de graves ameaas internacionais, no limite, contra a sua existncia, mormente durante a Guerra Fria, serviram para sedimentar a opinio de que seria temerria outra frmula seno a do controle da poltica externa exclusivamente pelo Presidente. Dessa opinio formulou-se uma praxe, e, com ela, uma cultura que favoreceu o esmorecimento do Poder Legislativo na sua misso fiscalizadora198. No plano legal, a dissenso j se revelava nos Federalist Papers, artigos escritos para jornais pelos mentores da Carta sobre sua minuta, usados ainda hoje para a anlise hermenutica daquele texto legal. Alexander Hamilton acreditava que o Executivo tinha papel principal na negociao da poltica externa e que o Congresso detinha poderes excepcionais. James Madison, por sua vez, acreditava que o Congresso detinha amplos poderes para exercer sua funo fiscalizadora. As diferenas indicavam opinies de todo espectro. Havia quem defendesse que o rosrio de competncias do Presidente disposto na constituio americana um numerus clausus, facultando ao Parlamento, assim, largos poderes. Havia, ainda, os que o interpretavam como apertus clausus. O nico entendimento pacfico sobre a questo que o Presidente possui o poder precpuo de negociar as relaes exteriores dos Estados Unidos com autoridades estrangeiras. Ao Congresso, a constituio faculta a promoo da defesa comum, a regulao do comrcio com pases estrangeiros, a definio e punio de atos de pirataria e crimes cometidos em alto mar, a declarao de guerra, a convocao e sustentao do exrcito, o provimento e a manuteno marinha, a emisso de normas sobre a regulamentao das foras terrestres e navais. Ao Senado incumbe decidir sobre tratados internacionais e indicaes de embaixadores, Cmara de Representantes, a eventual vinculao oramentria derivada de tratado internacional. Em resumo, grande parte do war power est em mos do Presidente e grande parte do poder de negociao em comrcio exterior, em mos do Parlamento. No que se refere ao war power, com o fim da Segunda Guerra Mundial, o congresso americano relutou em se envolver em questes relativas a conflitos armados, o que
198 LINDSAY, James M. Congress and the Politics of U.S Foreing Policy. Johns Hopkins University Press. Baltimore and London. 1986.

PARTE III

184

possibilitou que os presidentes advogassem atribuies mais amplas nessa seara. A deciso unilateral do Presidente Truman de enviar tropas para repelir a invaso na Coreia do Sul no encontrou contestao de peso no Senado. Ao contrrio, os tribunos mais influentes da poca manifestaram-se a favor da medida e contra a eventual prestao de contas ao Congresso, entendida como fator de ruptura da unidade da Nao em torno do, assim considerado, importante problema do combate ao comunismo. Em 1951, Truman tornou a enviar tropas ao exterior sem prvio consentimento do Congresso. A Administrao, j desgastada politicamente pelo colapso do Governo Nacionalista Chins, sofreu duras crticas dos parlamentares. Deu-se incio, ento, o chamado Grande Debate, momento de reflexo congressual do qual se esperava a pacificao do entendimento sobre as competncias dos Poderes em questes militares. O Grande Debate no gerou o resultado esperado. A Resoluo Coudert, aprovada no Legislativo, reafirmava a incapacidade do Presidente de enviar tropas ao exterior sem prvia anuncia do Congresso. A Resoluo, todavia, no legalmente vinculante para o Presidente, o que a torna incua. Anos depois, a massiva sensibilizao da opinio pblica americana acerca da Guerra do Vietn forou o envolvimento do Congresso nesse tema, o que ocorreu de forma sem precedentes na histria da instituio parlamentar naquele pas. Foi trazido uma vez mais o debate sobre os limites dos poderes no tema de poltica externa. O debate parlamentar sobre a Guerra do Vietn gestou a aprovao da Resoluo sobre os Poderes de Guerra, a qual, por fim, aps diversas mudanas que lhe tiraram a fora original, restringiu a durao do envolvimento dos Estados Unidos em hostilidades ou situaes belicosas que no tivessem motivado prvia declarao de guerra. Pela Resoluo, o Presidente deveria, daquele momento em diante, submeter relatrio ao Congresso em at quarenta e oito horas da deflagrao das hostilidades e cessar o envolvimento norte-americano nas hostilidades em at sessenta dias aps a submisso do documento. Ademais, durante o conflito, o Presidente dever consultar e prestar informaes ao Congresso. Quanto ao comrcio internacional, um dos mais importantes instrumentos de poltica externa, encontra-se o assunto, nos Estados Unidos, sobretudo em mos do Congresso, que poder facultar ao Presidente a assinatura de acordos na matria sem necessidade de aprovao legislativa, por meio do trade promotion authority (TPA, antigo fast track). O TPA, no entanto, registra os termos e as condies da autorizao e limita a ao presidencial nas negociaes. A participao do parlamento norte-americano da rea de Livre Comrcio da Amrica do Norte (North American Free Trade Act, NAFTA) foi considerado pela literatura especializada como sendo um dos responsveis pelo avano dos interesses norte-americanos durante as negociaes. A existncia de um congresso independente, autor de uma pauta negociadora alentada e firmemente construda, serviu, diversas vezes, como elemento de incremento do poder de barganha dos negociadores norte-americanos junto s suas contrapartes canadenses e mexicanas, uma vez que a oposio ou a opinio congressual determinadas e altissonantes abalizavam a posio negociadora199.
199 CAMERON, Maxwell A. & TOMLIN, Brian W. The Makingn of NAFTA: how the deal was done. Cornell University Press. Ithaca and London. 2002.

MARCOS LEGAIS

185

Afora o mecanismo de comisses parlamentares de inqurito, uma das mais famosas frmulas de superviso do legislativo norte-americano, constante na Constituio (seo 3, artigo II), a obrigao de o Presidente da Repblica dirigir-se periodicamente ao parlamento para informar sobre o Estado da Nao (State of the Union adress) e apresentar recomendaes que julgar necessrias e urgentes. Em ateno ao mandamento constitucional, inaugurou-se, com George Washington, a prtica de o Presidente atender sesso de inaugurao das sesses ordinrias anualmente, pois em reunio conjunta das casas, para prover um discurso que assim denominado State of the Union. Para Nino Olivetti, a prtica das audincias, seja para o comparecimento de Ministros de Estado ou titulares de rgos diretamente ligados Presidncia, seja para o conhecimento da opinio da sociedade a respeito de determinado tema, considerada legtima pela Suprema Corte Americana desde o Caso Watkins versus Estados Unidos, de 1957, e tem ganhado importncia nos diversos parlamentos no mundo que baseiam seu poder no consenso nos governados200. Destaca-se o que Lindsay denominou o mais popular instrumento congressual de influncia substantiva na poltica externa norte-americana: o poder de deliberar sobre o oramento201. Uma vez mais, a condio particular de potncia confere mais relevo ao tema. Afinal, os Estados Unidos contam com vrias e substanciais linhas oramentrias de ajuda externa, utilizadas como incentivos positivos ao alinhamento dos demais pases conduta norte-americana. O Congresso americano pode determinar como essas linhas oramentrias devero ser alocadas e gastas. O maior ou menor carter militar da poltica externa americana tambm em muito forjado pelo Congresso, no marco das decises oramentrias. Malfadadas as vias regulares, o Congresso americano busca no poder de controle oramentrio expediente para tornar efetiva sua vontade em matria de poltica exterior. Assim ocorreu em diversas ocasies nas dcadas de 1960 e 1970, quando da relutncia do Presidente em ouvir o Parlamento acerca do envio de tropas ao exterior. De acordo com Lindsay, com esse subterfgio, o Congresso obrigou a interrupo das atividades armadas americanas no Laos e no Camboja, obstou a ajuda s operaes militares e paramilitares em Angola e imps limitaes ajuda aos Contras da Nicargua202. Esse artifcio tambm utilizado para forar o Presidente a obedecer aos termos de aprovao congressual de atos internacionais ou interpretao desses instrumentos. O Congresso restringiu oramentariamente o plano nacional de desenvolvimento da tecnologia de msseis antibalsticos, para preservar o vis defensivo constante na interpretao original do Tratado sobre Msseis Antibalsticos. Coibiu, portanto, a ambio do ento Presidente Ronald Reagan de permitir testes ilimitados com essa tecnologia203. Nos Estados Unidos, o poder do Congresso de apreciao oramentria extenso, jamais tendo a Suprema Corte manifestado que o appropriation power tenha sido exercido em contradio com a Constituio e a autoridade executiva204. Os nicos limites admitidos
200 OLIVETTI, Nino. PROCESSO LEGISLATIVO. Apud BOBBIO, Norberto; MATTEUCCI, Nicola; PASQUINO, Gianfranco (Org.). Dicionrio de Poltica. 7 Ed., V. 2. Braslia: Ed. UnB, 1995, p. 996. 201 LINDSAY, James M. Congress and the Politics of U.S foreign policy. Baltimore, London: The Johns Hopkins University Press, 1986, p. 86. 202 LINDSAY, James M. Congress and the Politics of U.S foreign policy. Baltimore, London: The Johns Hopkins University Press, 1986, p. 84. 203 Idem, p. 86. 204 Idem, p. 88.

PARTE III

186

ao appropriation power residem na proibio de que o Congresso puna servidores do Executivo com a suspenso de seus salrios, de que anule os poderes presidenciais enumerados na Carta Constitucional Americana e de que negue ao Executivo os fundos necessrios para receber embaixadores estrangeiros e negociar tratados internacionais205. Em comparao com o ordenamento jurdico brasileiro, so excees restritas. Nos Estados Unidos, no h disputas sobre o amplo poder do Legislativo na matria, o que no afasta a existncia de crticas acerca dos desacertos de algumas decises tomadas por esse Poder com base em sua competncia. Alm disso, o Congresso Americano tem o poder de criar novos cargos e instncias no mbito do Poder Executivo. Como exemplo, cita-se a Agncia de Controle de Armas e Desarmamento, criada em 1961; o Escritrio de Direitos Humanos e Assuntos Humanitrios, criado em 1977, e o Comando de Operaes Especiais e o posto de Subsecretrio de Defesa, ambos criados na dcada de 1980. No ato de instituio desses cargos e instncias, o Congresso costuma especificar em detalhe qual dever ser a relao entre eles e o Parlamento206. A constituio argentina silencia quanto ao poder de fiscalizao do parlamento sobre atos do Poder Executivo, excetuando-se a passagem em que dispe sobre a Auditoria Geral da Nao, congnere do brasileiro Tribunal de Contas da Unio. Ao contrrio da norma brasileira, no prev, constitucionalizados, os mecanismos de pedido de informao ou de convocao de Ministros de Estado e outras autoridades ao congresso para a discusso de temas especficos de suas reas. O processo de aprovao de tratados internacionais conta com a participao congressual, assim como de sua competncia matrias que tradicionalmente so afetas competncia legiferante parlamentar: aduanas, contrao de emprstimos, regulao do comrcio exterior, definio de limites territoriais, declarao de guerra, celebrao da paz, permisso de trfego e permanncia de tropas estrangeiras em territrio nacional, disposio das Foras Armadas. Percebe-se, pois, que os checks-and-balances em poltica exterior entre os poderes executivo e o legislativo na Argentina, por fora constitucional, limitam-se distribuio de competncias. A constituio argentina, reformada profundamente em 1994, criou a figura do chefe de gabinete, que nomeado e removido pelo presidente da Repblica. A carta fundamental da Repblica da Bolvia no atribui ao Parlamento o grau de iniciativa legislativa quanto a temas de poltica externa que o fazem as constituies da Argentina e do Brasil, que veremos em seguida, porm lhe faculta a ratificao dos tratados celebrados pelo Poder Executivo, o que d margem a dvidas sobre o seu poder real de rejeit-los. Avana em relao constituio brasileira ao impor explicitamente que a denncia de tratados exige a anuncia parlamentar e impe critrios gerais para os processos integracionistas de que venha a participar (artigo 265). Inova tambm ao declarar, e no subentender, a existncia da paradiplomacia (artigo 299), ao atribuir competncia compartilhada entre o Estado e as entidades territoriais autnomas em tema de poltica externa. O artigo 258 da constituio da Bolvia impe, ainda, que a aprovao de lei que determinar os procedimentos de celebrao de tratados internacionais. At o momento, essa lei no foi aprovada. E, embora sem previso de penalidade especfica, impe aos Ministros de Estado o dever de informar a Assembleia
Idem, p. 61. LINDSAY, James M. Congress and the Politics of U.S foreign policy. Baltimore, London: The Johns Hopkins University Press, 1986, p. 102.
205 206

MARCOS LEGAIS

187

Legislativa sobre todos os temas de sua competncia sobre os quais seja interpelado. Cuida, portanto, da diviso de competncias e prev instrumentos de fiscalizao e superviso poltica do Parlamento, que podero ser utilizado para o escrutnio de temas de poltica externa. A constituio brasileira se vale tanto da tcnica de diviso de competncias, quanto da estratgia de previso de mecanismos de superviso poltica e fiscal para criar um sistema de freios e contrapesos eficiente entre Parlamento e Executivo. Em matria de poltica externa, vincula, por meio de seu art. 4o, as relaes internacionais do Brasil a fins, interesses e princpios considerados fundamentais pelo Poder Constituinte Originrio e parmetros inarredveis das negociaes internacionais: independncia nacional, prevalncia dos direitos humanos, autodeterminao dos povos, no-interveno, igualdade entre os Estados, defesa da paz, soluo pacfica de controvrsias, repdio ao terrorismo e ao racismo, cooperao entre os povos para o progresso da humanidade, concesso de asilo poltico integrao com os povos da Amrica Latina. Confere ao Parlamento importante papel na tarefa de anlise e internalizao de tratados internacionais, embora de forma mais lacnica do que talvez aconselhasse a prudncia, o que gerou muitas polmicas, algumas ainda no superadas. Embora confira Unio o papel de manter relaes com Estados estrangeiros e participar de organizaes internacionais em nome da Repblica Federativa do Brasil, o poder de declarar a guerra e celebrar a paz, nesse e noutros tocantes o Congresso sempre dever ser consultado. Ademais disso, os arts. 50 e 58 oferecem largo cabedal para o controle poltico dos atos de poltica externa. O primeiro constitucionaliza as convocaes de Ministros de Estado e titulares de rgos diretamente subordinados Presidncia da Repblica para a prestao, pessoal, de informaes sobre assunto previamente determinado e de sua alada e responsabiliza o no comparecimento injustificado e as informaes falsas. O art. 58 prev, entre outras coisas, a realizao de audincias pblicas com entidades da sociedade civil, a convocao de Ministro de Estado para a prestao de informaes sobre assunto inerente s suas atribuies, a solicitao de depoimento por qualquer autoridade ou cidado, a criao de comisses parlamentares de inqurito. Os artigos 70 a 75 dispem sobre a fiscalizao de contas e cria mecanismo, embora no infenso a crticas, de superviso das contas e controle oramentrio liderado pelo Congresso. A constituio do Chile minudente quanto ao tema da competncia congressual para a internalizao de tratados internacionais podendo, em nosso entendimento, servir de parmetro e inspirao para uma reforma constitucional futura que vise a pacificar o entendimento e a prtica nacional. De ser tema de outro artigo desta mesma publicao, no nos aprofundaremos nessa anlise. Atribui, em conformidade com o esprito do moderno constitucionalismo, ao Presidente da Repblica a funo de conduzir as relaes polticas com potncias estrangeiras, todavia, permite-lhe impor ao congresso discusso e deliberao em sesso secreta para aqueles temas que julgar conveniente, o que, no Brasil, objeto de disposio regimental, em ambas as casas, sem influncias externas ao parlamento. Determina a criao de uma instncia fiscalizadora do oramento pblico e a fiscalizao dos atos do Poder Executivo pela Cmara dos Deputados. Como instrumentos de accountability, tal como no Brasil, admite a criao de comisses parlamentares de inqurito, mas, em contraste, admite no art 37 que os Ministros podero, quando estimarem conveniente, assistir s sesses da Cmara dos Deputados e do Senado Federal e tomar parte nos debates, bem como concorrer s sesses especiais das casas para se informarem de temas que pertenam ao mbito de atribuies de suas pastas. No h, portanto, constitucionalizados, os mecanismos de convocao e pedido de informao. 188

PARTE III

A carta colombiana singular. Segunda carta constitucional promulgada desde a independncia do pas, data de 1991, e foi concebida, dentre outros motivos, como instrumento de conciliao poltica entre o governo e os grupos de oposio armada, pelo o que dedicou captulo especfico ao estatuto da oposio. No que se refere s questes de polticas externas, amplia e detalha mais as competncias do Parlamento, sem que, com isso, se possa consider-la paradigmtica ou particularmente inovadora em comparao com as demais constituies regionais. Preserva ao Poder Legislativo a competncia de aprovar ou rejeitar os tratados internacionais, permite o reconhecimento da jurisdio do Tribunal Penal Internacional (artigo 93), bem como a cesso de atribuies tpicas do Estado a organismos internacionais (artigo 150, 16), confere precedncia na tramitao legislativa aos tratados sobre direitos humanos (artigo 164) e status supra-constitucional s normas imanentes desses tratados (artigo 93), que no podem ser revogados por meio de plebiscito que tenha por objetivo reformar a Constituio ou convocar nova assembleia constituinte (artigo 170). No constrange a constituio colombiana a atribuio legiferante do Parlamento a matrias em especfico, mas no concede Cmara de Representantes nenhum poder privativo, e, ao Senado da Repblica, poucos: aprovar ou rejeitar as promoes militares, permitir o trnsito de tropas estrangeiras no territrio da Repblica e autorizar o governo a fazer guerra. Ao Presidente da Repblica cabe a direo das relaes internacionais, a nomeao de agentes consulares e diplomticos, a recepo de agentes estrangeiros, a celebrao de tratados e convnios internacionais, a direo das Foras Armadas, a direo da guerra quando assim o queria, a promoo da segurana exterior da Repblica, a declarao de guerra com permisso do Senado a debelao de agresso estrangeira sem a necessidade de permisso do Senado. Uma lista de atribuies, v-se, habitualmente concedida ao chefe do executivo nas repblicas. No que atine aos instrumentos de fiscalizao poltica, encontra-se constitucionalizada a previso, disposta a cada uma das cmaras, de sesses reservadas durante as sesses nas quais atendam os Ministros de Estado para atender a srie de perguntas por parte dos parlamentares, a promoo da censura de Ministros, diretores de Departamentos Administrativos, presidentes de empresas pblicas, a convocao dessas autoridades para que concorram s sesses (artigo 135). s comisses permanentes, permite a convocao de vice-ministros, diretores de Departamentos Administrativos, do gerente do Banco da Repblica, dos presidentes, diretores ou gerentes das entidades descentralizadas da ordem nacional, aos membros das comisses reguladoras e outros funcionrios do executivo. A elas tambm concede poderes tpicos de comisso parlamentar de inqurito, no Brasil, at mais largos: a possibilidade de que se pea s pessoas naturais ou jurdicas que atendam s sesses especiais declaraes orais ou escritas sob juramento a respeito de fatos relacionados diretamente com as perguntas que lhes forem dirigidas. E, pela via da proibio, mitiga poderes do Congresso ao passo em que aumenta os do Presidente: veta, ao Congresso e a cada uma de suas cmaras exigir do governo informao sobre instrues em matria diplomtica ou sobre negociaes de carter reservado, conceder votos de aplauso a atos oficiais (artigo 136). Digna de meno a determinao do artigo 208: na primeira quinzena de cada legislatura, Ministros e diretores de Departamentos Administrativos, o gerente do Banco da Repblica, presidentes, diretores ou gerentes das entidades da ordem nacional apresentaro ao Congresso relatrios sobre o estado dos assuntos adstritos s suas competncias, neles devendo constar avanos obtidos at o momento, metas e reformas consideradas convenientes. Esses relatrios sero submetidos aprovao congressual 189

MARCOS LEGAIS

e devero ser sustentados oralmente por essas autoridades no parlamento durante o primeiro ms de legislatura. A Guiana, ex-colnia britnica e sede da Comunidade e Mercado Comum do Caribe (CARICOM), uma repblica semi-presidencialista e possui distintas figuras de chefe de estado e chefe de governo, sendo o primeiro responsvel perante o parlamento. No entanto, alguns dispositivos da carta constitucional daquele pas no parecem se coadunar com uma prtica efetiva de freios e contrapesos. O Presidente da Repblica faz parte da Assembleia Nacional (Captulo VI, 51) e tem a faculdade de se fazer presente nas suas sesses e de dirigi-la (67). Pode, ainda, encaminhar mensagens Assembleia, que devero ser lidas primeira convenincia. Deve encaminhar, ainda, anualmente, relatrio ao parlamento. Todavia, no exerccio de suas funes, deve agir de acordo com o seu prprio julgamento, exceto quando a Constituio ou outra lei requeira agir de acordo com o conselho de outra pessoa ou autoridade (item 111). O Primeiro Ministro o principal auxiliar do Presidente no exerccio de suas funes (Captulo X, 101, 2). Nenhuma meno feita diviso de competncias em temas de poltica externa na constituio guianense. A constituio do Paraguai atribui ao Legislativo o poder de aprovar ou rejeitar tratados internacionais, bem como de aprovar sua denncia, fornece parmetros para as relaes internacionais do pas, e expe claramente a renncia guerra, exceto de legtima defesa. De resto, o parlamento possui, reconhecidos constitucionalmente, poderes que lhes so comumente atribudos na matria (aprovar o recurso guerra e a celebrao de tratados de paz, aprovar a designao de representantes diplomticos, etc.), e amplos poderes de superviso do Poder Executivo: pedidos de informao (artigo 192), convocao de autoridades (artigo 193), voto de censura (artigo 194), comisses parlamentares de inqurito (195). Salta aos olhos a previso (artigo 224) de que o Senado aprove a indicao presidencial dos diretores paraguaios de entidades binacionais. O regime poltico peruano presidencial, mas possui diversas instituies tpicas do parlamentarismo207, como a existncia de um Conselho de Ministros e de um Presidente do Conselho, que evocariam, respectivamente, as figuras do Gabinete e do Primeiro Ministro. Com eles, o sistema de confiana ao gabinete, falta da qual seria dissolvido o Conselho e apresentada uma nova composio. Em tese, o sistema tornaria o Poder Executivo mais alinhado s expectativas parlamentares e, portanto, estar-se-ia assegurada a governabilidade e a superviso do Legislativo sobre as atividades do Executivo. A Assembleia Nacional peruana unicameral e tem s mos, como instrumentos de fiscalizao, o dever de se pronunciar a respeito dos informes anuais que devem ser apresentados pelo Presidente da Repblica, aprovar ou rejeitar tratados internacionais, fiscalizar os atos do Executivo, em gnero (artigo 118). Poder, ainda, julgar o Presidente e vice-Presidente em caso de crimes contra a segurana do Estado, concusso, corrupo, peculato, enriquecimento ilcito, genocdio, tortura, desaparecimento forado de pessoas, sequestro ou homicdio por razes polticas ou de conscincia, excesso ou desvio de poder, por comoo de grave crise poltica interna. Prev, ainda, um rgo fiscalizador de contas.
207 PRAELI, Francisco Jos Eguiguren. El Rgimen presidencial atenuado en El Peru y su particular incidncia em ls relaciones entre govierno y congreso. CARBONELL, Miguel, CARPIZO, Jorge & ZOVATTO, Daniel (org.). Tendencia Del Constitucionalismo en Iberoamerica. Instituto de Investigaciones Jurdicas. Universidad Nacional Autnoma de Mxico. Instituto internacional para la democracia y la asistencia electoral, Agencia espaola de cooperacin internacional para el desarrollo, Instituto iberoamericano de derecho constitucional. Serie Doctrina Jurdica. No 514. Mxico, 2009, p. 357-

PARTE III

190

O largo ttulo destinado pela constituio peruana ao procedimento de anlise e internalizao de tratados internacionais instrui os baldrames de poltica externa e celebrao de acordos e submete apreciao legislativa apenas aqueles tratados que se refiram a matrias territoriais ou de limites, que estabeleam alianas polticas ou militares, que contenham compromissos de expedir, modificar ou derrogar uma lei, que se refiram a direitos ou garantias estabelecidas na Constituio, que comprometam a poltica econmica do Estado, que vinculem o Estado a compromissos de integrao econmica ou a acordos comerciais, que atribuam competncias prprias da ordem jurdica interna a organismo internacional ou supranacional, enfim, que comprometam o patrimnio natural. No so possveis de acolhida constitucional os tratados que cedam jurisdio soberana a instncias de arbitragem internacional ou a controvrsias contratuais de ndole comercial. A ratificao dos tratados poder ocorrer aps referendum popular. A arquitetura constitucional peruana, que d ocasio a um presidencialismo atenuado, ao contrrio do que se poderia imaginar, no aumenta a capacidade de superviso do parlamento. Refora, ao invs de controlar, os poderes do Executivo. Em primeiro lugar, porque a dissoluo do Conselho de Ministros no garante a reorientao poltica do governo, que seria o objetivo desse mecanismo, apenas a troca de indivduos. Em segundo lugar porque o Presidente do Conselho no figura poltica autnoma, independente, mas escolhida pelo Presidente da Repblica e com funes assemelhadas s de um Chefe da Casa Civil: no lhe faz oposio poltica, no representa o parlamento. Assim tambm, os Ministros, sobre quem recai o julgamento poltico do parlamento, no detm competncias, seno representam a longa manus do Presidente, que, constitucionalmente, possui um rosrio ampliado de atribuies ao passo que limitadas responsabilidade perante o Parlamento; de ver-se as hipteses restritivas de julgamento poltico, que, ainda, deve ser referendada pela Corte Suprema daquele pas. Finalmente, porque no existe alternncia poltica durante a legislatura peruana. As eleies presidenciais e parlamentares ocorrem em um mesmo pleito, sem renovao parcial em seu curso. Obtida uma maioria parlamentar, dificulta-se o exerccio de uma oposio208. A antiga colnia neerlandesa do Suriname tem uma constituio que dispe que todos os tratados internacionais devem passar pelo crivo da Assembleia, sendo do Presidente a direo das relaes internacionais (artigo 101). O Presidente responsvel perante a Assembleia (artigo 90) e os Ministros, perante o Presidente (artigo 123). Assembleia incumbe, com o auxlio de rgo a ser constitudo por lei, a superviso das contas pblicas. A ela tambm devem ser submetidas, uma vez ao ano, tal com no Brasil, tais contas. A carta do Suriname no traz constitucionalizados mecanismos de fiscalizao poltica da Assembleia em relao aos atos do poder Executivo. A Repblica Oriental do Uruguai possui um legislativo bicameral, responsvel pela anlise dos tratados internacionais pactuados pelo Presidente, e por outras tarefas que soem acorrer ao parlamento nesta seara (designar as foras armadas, decretar guerra ou aprovar a paz, permitir ou permitir a entrada e sada de tropas estrangeiras no pas, negar ou conceder que tropas nacionais saiam do territrio nacional).
208 PRAELI, Francisco Jos Eguiguren. El Rgimen presidencial atenuado en El Peru y su particular incidncia em ls relaciones entre govierno y congreso. CARBONELL, Miguel, CARPIZO, Jorge & ZOVATTO, Daniel (org.). Tendencia Del Constitucionalismo en Iberoamerica. Instituto de Investigaciones Jurdicas. Universidad Nacional Autnoma de Mxico. Instituto internacional para la democracia y la asistencia electoral, Agencia espaola de cooperacin internacional para el desarrollo, Instituto iberoamericano de derecho constitucional. Serie Doctrina Jurdica. No 514. Mxico, 2009. P. 383

MARCOS LEGAIS

191

Nada obstante tratar-se o Uruguai de uma repblica presidencialista, tambm ele importou institutos parlamentaristas: possui um Conselho de Ministros (artigo 160), distinto dos titulares das pastas ministeriais, que ter competncias atribudas pelo Presidente da Repblica e por esses Ministros, alm de privativas, quais sejam, em regime de urgncia, solicitar Cmara projetos de lei ou modificaes s leis anteriormente ditadas (artigo 168, 7o); decretar a ruptura das relaes com outras naes e, com prvia autorizao legislativa, declarar guerra (artigo 168, 16); preparar e apresentar Assembleia os projetos de lei oramentria (artigo 168, 19); e, finalmente, delegar suas funes, por resoluo, mantida a sua responsabilidade (artigo 168, 24). Uma seo inteira da constituio nacional voltada s relaes entre o Executivo e o Legislativo e estabelece mecanismos de controle e governabilidade que, em tese, facilitariam a fiscalizao congressual: quaisquer das casas parlamentares podero julgar a gesto dos Ministros de Estado, propondo moo de censura aos atos administrativos, a qual dever ser considerada em sesso conjunta. A desaprovao individual implicar na substituio de um dos Ministros; a coletiva, na dissoluo do Conselho de Ministros. Uma vez mais, pelas mesmas razes avenadas por Praeli em relao ao semi-presidencialismo peruano, o sistema uruguaio pode no reverter nos resultados esperados209. Procedimento dbil, a nosso sentir, consta no artigo 118 da constituio uruguaia. Ao permitir a todo tribuno o pedido de dados e informaes aos Ministros de Estado, Corte Suprema de Justia, Corte Eleitoral, ao Tribunal do Contencioso Administrativo e ao Tribunal de Contas, no se lhe fornece mecanismos de coero que faa com que o pedido seja de fato atendido. Acaso as autoridades frente desses rgos no encaminhem os dados no tempo regulamentar, o parlamentar dever solicitar o reenvio por intermdio do Presidente da respectiva casa parlamentar, restando a ele a deciso sobre o encaminhamento ou no (artigo 118). O artigo seguinte refere-se convocao de autoridades e o artigo 120, s comisses parlamentares de inqurito. O artigo 168, 5o, determina que o Presidente da Repblica, juntamente com os Ministros e o Conselho, dever informar o Legislativo, ao se inaugurar as sesses ordinrias, sobre o Estado da Repblica e as melhores e reformas que considere dignas de ateno. Os artigos 152, 153, 154 e 155 da constituio da Repblica Bolivariana da Venezuela dedicam-se s relaes internacionais, seus princpios e objetivos, e regra geral para a celebrao de tratados internacionais: sua submisso ao congresso, antes da ratificao, exceto daqueles tratados que executam obrigaes preexistentes, que se relacionem a atos ordinrios em matrias de relaes internacionais e que tratem do exerccio das faculdades prprias do Executivo Nacional. Havendo, todavia, uma atribuio genrica de competncia ao Executivo (artigo 236, 4, 5 e 6) para a direo as relaes exteriores, a celebrao e ratificao de tratados, convnios e acordos internacionais, a direo e o exerccio do mando supremo das Foras Armadas, entendemos conferir-se oportunidade para que o Executivo possa desconsiderar a necessidade de submisso de tratados ao Legislativo em numerosas hipteses, qui, todas que julgar conveniente. O artigo 222 enumera como formas de controle poltico disponveis ao congresso: as interpelaes, as investigaes, as perguntas, as autorizaes e aprovaes parlamentares
209 CARPIZO, Tendncias actuales del constitucionalismo latinoamericano. pp. 1-31. CARBONELL, Miguel, CARPIZO, Jorge & ZOVATTO, Daniel (org.). Tendencia Del Constitucionalismo en Iberoamerica. Instituto de Investigaciones Jurdicas. Universidad Nacional Autnoma de Mxico. Instituto internacional para la democracia y la asistencia electoral, Agencia espaola de cooperacin internacional para el desarrollo, Instituto iberoamericano de derecho constitucional. Serie Doctrina Jurdica. No 514. Mxico, 2009.

PARTE III

192

previstas mediante a Constituio e a lei, pelo qual se poder declarar a responsabilidade de funcionrios pblicos quaisquer. Nenhuma meno a autoridades polticas. Belize membro da Commonwealth of Nations e, portanto, uma democracia parlamentar cujo chefe de estado o monarca britnico, representado por um governadorgeral. Possui, assim, como principal rgo executivo o Gabinete, liderado por um Primeiro-Ministro. Os instrumentos de governabilidade e superviso poltica prprios do parlamentarismo esto previstos em sua constituio. O Senado tem poder de autorizar a ratificao de qualquer tratado pactuado pelo governo de Belize, aprovar o estabelecimento de nova base militar para operaes de foras estrangeiras e aprovar a indicao de embaixadores (artigo 61 A, 2, b, c, d). Nenhuma outra regra procedimental de fiscalizao creditada. A constituio da Costa Rica reserva Assembleia Legislativa a prvia aprovao de tratados internacionais, para fins de sua ratificao, porm, exime de crivo congressual aqueles de menor escopo, derivados de atos internacionais previamente autorizados por ela. Votao qualificada requerida para a aprovao de tratados que transfiram competncias a um ordenamento jurdico comunitrio (artigo 121, 4). Competncias de praxe so-lhe atribudas no tocante s Foras Armadas e Defesa Nacional, fiscalizao oramentria (artigo 121, 11) e ao julgamento do Presidente da Repblica, vice-Presidente, membros dos Supremos Poderes e ministros diplomticos (artigo 121, 9). Mensagem presidencial, escrita e enviada ao incio de cada ano, relativa aos assuntos de governo e ao estado geral da Repblica, juntamente com proposies (artigo 139, 4) uma exigncia, assim como o envio, quando requerido, de informaes acerca de temas sob sua atribuio (artigo 140, 11); obrigao que tambm se estende aos Ministros de Estado (artigo 140, caput). El Salvador no concede ao Parlamento todas as competncias usuais nos grandes temas da formao e disposio das Foras Armadas e do julgamento de autoridades. Distribui s aladas do Presidente e da Assembleia Legislativa os poderes hodiernos no que toca negociao, aprovao e internalizao dos tratados internacionais (artigos 144, 145, 146, 147, 148 e 149), declarao de guerra e ratificao da paz (artigo 131, 25), fiscalizao oramentria (artigo 131, 8o), permisso ou negao do trnsito de tropas estrangeiras (artigo 131, 29). Outra repblica caribenha com regime presidencialista ancilado por institutos parlamentaristas, apesar de contar um Conselho de Ministros (artigo 167), o rgo ou os Ministros no so sujeitos a votos de confiana ou retirada do voto de confiana, pelos quais se manteria ou se modificaria o Conselho. No entanto, so sujeitos votao os relatrios de trabalho elaborados e encaminhados pelo Executivo, por intermdio de seus Ministros (artigo 131, 18o), os quais, por sua vez, so constitucionalmente responsveis por atos sob sua jurisdio (artigo 171). A constituio guatemalteca estabelece um regime presidencialista com um Conselho de Ministros de natureza pouco distinta, pelo qual se atribui ao congresso as competncias de fiscalizao oramentria (artigo 171, b e d); declarar a guerra e aprovar ou rechaar os tratados de paz (artigo 171, f); decretar a reparao a indenizaes em caso de reclamao internacional, quando no se haja recorrido a arbitragem ou juzo internacional (artigo 171, k); de analisar os tratados internacionais que afetem as leis vigentes, que afetem o domnio da Nao, que estabeleam unio econmica ou poltica ou mecanismos criados para se alcanar fins regionais, que obriguem o Errio, que constituam compromisso para submeter qualquer assunto a deciso judicial ou arbitragem internacional, que contenham clusula geral de arbitragem ou de submis193

MARCOS LEGAIS

so a jurisdio internacional e que nomeiem comisses de investigao em assuntos especficos da administrao pblica (artigo 171, l). Os tratados internacionais de direitos humanos internalizados tero estatura superior ao direito interno, prpria constituio (artigo 46). O captulo dedicado s relaes internacionais do Estado (Captulo III, artigos 149 a 151) diz respeito aos princpios que devero ser obedecidos, prioridade conferida criao de uma comunidade centro-americana e diretriz de cooperao internacional. Como instrumento de fiscalizao, as interpelaes a Ministros (artigo 166), que sero feitas presencialmente, em sesso do Congresso. Mediante elas, os Ministros no podero se ausentar do pas, sequer escusar-se a responder perguntas quaisquer (artigo 167). O Presidente, o vice-Presidente e os magistrados da Corte de Constitucionalidade, Ministros e os vice-Ministros no so responsveis perante o Parlamento, que somente ter a atribuio de declarar o cabimento ou o descabimento (artigo 165, h) de denncia contra eles. Honduras possui uma constituio com distribuies de poderes e com mecanismos polticos de fiscalizao muito assemelhados aos do Brasil, exceto quanto aos tratados sob responsabilidade exclusiva do Poder Executivo, que independem de aprovao congressual.

PARTE III

Surpreendente a constituio mexicana, que, em seu artigo 76, item I, a nica da Amrica Latina a enunciar a existncia de uma atribuio congressual especfica de fiscalizao da poltica exterior da nao, alm de lhe conferir mais controle no processo de internalizao de tratados internacionais: Art. 76. Son faculdades exclusivas del Senado: I Analizar la poltica exterior desarrollada por el Ejecutivo Federal com base en los informes anuales que el Presidente de la Repblica y el Secretario del Despacho correspondiente rindan al Congreso. Adems, aprobar los tratados internacionales y convenciones diplomticas que el Ejecutivo Federal suscriba, a como su decisin de terminar, denunciar, suspender, modificar, enmendar, retirar reservas y formular declaraciones interpretativas sobre los mismos. A constituio da Nicargua, ao mesmo tempo em que inova em mencionar, no artigo 5, sua vinculao ao Direito Internacional Americano, um direito internacional nascido no sistema interamericano, peculiar, no artigo 10 exime a Nicargua de reconhecer ou mesmo obrigar-se a tratados de que no seja parte contratante, o que significa um retrocesso, ao menos uma resistncia, ao entendimento prevalecente acerca da cogncia de tratados internacionais de direitos humanos e outras fontes de direito internacional. Quanto internalizao de tratados, permite ao congresso apenas uma anlise geral e a concluso do trmite em sessenta dias, aps os quais sero considerados aprovados, desde que legais. Embora exista a instituio do Conselho de Ministros, ela presidida pelo Presidente da Repblica. Atribuies usuais quanto fiscalizao oramentria e disposio de tropas, nacionais e estrangeiras. Nenhuma previso sobre a responsabilidade de autoridades perante o Parlamento, tampouco mecanismos de superviso poltica, como os pedidos de informao e convocao de autoridades. Prev-se o recebimento de informaes anuais da lavra do Conselho Superior da Controladoria Geral da Repblica, do Procurador de Defesa dos Direitos Humanos, do Fiscal Geral da Repblica, do Superintendente de bancos e outras instituies financeiras e do Presidente do Banco Central, afora outras que forem requeridas. Nenhum esclarecimento quanto s autoridades sujeitas aos pedidos de informaes, ou responsabilidade derivada do no atendimento a esses pedidos. 194

A constituio panamenha possui como nico aspecto pitoresco, em relao s demais, o fato de no mencionar a quem incumbe a deciso sobre trnsito de tropas estrangeiras e disposio das tropas nacionais. Esse ltimo aspecto se deve ao fato de que, desde 1989, em virtude de deciso do ditador Manuel Noriega, o pas no tem Foras Armadas. Antgua e Barbuda uma monarquia constitucional parlamentar e membro da Commonwealth britnica, cujo Chefe de Estado o soberano do Reino Unido. Como, desde a Declarao de Londres, havida no incio do sculo XX, os membros da Commonwealth tm absoluta autonomia em suas polticas externas, totalmente responsvel por sua direo nos assuntos internacionais. Apesar disso, nenhuma meno ao tema feita em sua Constituio, sequer aos mecanismos de relatrios peridicos, presena de autoridades no congresso, dever de informao, menos ainda responsabilidade do parlamento em aprovar ou reprovar tratados internacionais ou o trnsito de tropas estrangeiras e a disposio de tropas nacionais. Resta apenas o mecanismo da retirada do voto de confiana em relao ao Conselho de Ministros a frmula constitucionalizada de superviso do Parlamento em relao ao Executivo. No mesmo sentido, a Constituio das Bahamas, de Barbados, Dominica, Granada, Jamaica, Santa Lcia, So Cristvo e Nvis, So Vicente e Granadinas, Trinidade e Tobago. A ltima, no entanto, impe o direito a que os Ministros se faam presentes nas sesses parlamentares de quaisquer das Casas, assim como o das Casas de requererem sua presena. A Constituio cubana tem de particular a aceitao da existncia de uma diplomacia parlamentar, a ser exercida pela Assembleia Nacional (artigo 79), que no se relaciona com a internalizao de tratados internacionais, o que tarefa do Conselho de Estado e do Conselho de Ministros, tampouco se relaciona com a fiscalizao da poltica externa. Trata-se das relaes internacionais com seus congneres, no sentido da promoo do internacionalismo do proletariado, um dos princpios da poltica externa cubana (artigo 12). A constituio da Repblica Dominicana no apenas envolve o parlamento no processo de internalizao de atos internacionais, fazendo-o aprov-los ou desaprov-los, mas lhe confere poderes de fiscalizao e prev os mecanismos de pedido de informao, convocao de autoridades e prestao anual, pelo Presidente da Repblica, de informaes concernentes a todos os aspectos da Repblica. Assim tambm a Repblica do Haiti (artigos 98.3, 3, e 129.2 e 129.4, respectivamente).

MARCOS LEGAIS

4. A diplomacia parlamentar no Brasil


Podemos deduzir que a diplomacia parlamentar entendida, de forma genrica, como o envolvimento do congresso nas questes de poltica externa tem, por regra geral, nas constituies latino-americanas, algumas facetas: (1) a participao na internalizao de atos internacionais; (2) a fiscalizao dos atos de poltica externa; (3) a aprovao dos indicados pelo Presidente da Repblica para chefiar misses diplomticas e consulares internacionais; (4) a fiscalizao oramentria; (5) a participao na definio da guerra e da paz; (6) a disposio das foras armadas; (7) a definio sobre a entrada e trnsito de tropas estrangeiras; (8) a participao nas negociaes internacionais; (9) o julgamento poltico das autoridades por seus atos de governo; (10) o julgamento de autoridades por crimes de responsabilidade; (11) a cooperao institucional internacional. Uma agenda positiva e abrangente que busque elevar o patamar de envolvimento do Congresso Nacional nas questes de poltica externa, portanto, talvez deva contemplar cada um desses aspectos. 195

Um dos artigos contemplados por esta edio, de autoria do Consultor Legislativo Tarciso Dal Maso Jardim, dedica-se questo da internalizao de atos internacionais, motivo por que no lhe duplicaremos esforos, seno registraremos a impresso de que a parcimnia do Poder Constituinte na redao sobre tratados deu azo a diversas interpretaes colidentes a respeito de mltiplos aspectos prticos envolvendo o trmite legislativo, ainda no pacificados. So exemplos o poder de emenda ou reserva a tratados internacionais, de emitir declaraes interpretativas, de aperfeioar a verso do texto do acordo no idioma oficial nacional, encaminhado pela Casa Civil, em caso de ambiguidade ou obscuridade semntica, o processo de denncia de tratado, o dever de submisso dos perdes de dvidas externas ao parlamento. Como atos de fiscalizao da poltica externa, percebemos nos mecanismos de pedido de informao, de audincia com Ministros e outras autoridades, nos votos de censura e de aplauso, na exigncia de relatrios peridicos a serem encaminhados pelos chefes de pastas ministeriais em alguns pases, at mesmo pelo Presidente da Repblica , finalmente, na fiscalizao oramentria, as formas por excelncia de que o Parlamento dispe para cumprir essa que lhe mais do que faculdade, porm, dever.

PARTE III

Sobre alguns desses instrumentos no constitucionalismo brasileiro, ns j nos referimos acima. Outros h que no se encontram constitucionalizados. O art. 113 do Regimento Interno da Cmara dos Deputados, indicao a proposio por meio da qual o deputado sugere a outro poder a adoo e a providncia, a realizao de ato administrativo ou de gesto, ou o envio de projeto sobre a matria de sua iniciativa exclusiva; sugere a manifestao de uma ou mais comisses acerca de determinado assunto, visando elaborao de projeto sobre matria de iniciativa da Cmara. No Senado, por sua vez, as indicaes no podem ser endereadas a outro Poder (art. 224, do Regimento Interno do Senado Federal). Servem, apenas, para encaminhar sugesto de uma comisso ou de um senador para que o rgo competente da Casa efetue estudo ou tome providncia com respeito ao assunto em pauta. O Projeto de Resoluo do Senado 65/99 visava alterar o art. 224 para incluir como objeto de proposio sugesto de senador ou comisso a outro poder para adoo de providncia, realizao de ato administrativo ou de gesto, ou apresentao de projeto sobre assunto de sua iniciativa exclusiva, o que parece medida oportuna. As indicaes no so instrumentos aos quais os parlamentares recorram com muita frequncia para assuntos de relaes internacionais. De 1985 a 2002, por exemplo, as indicaes do Senado pertinentes a temas de poltica externa foram somente seis, o que corresponde a menos de uma indicao a cada dois anos. A maioria dessas indicaes sugere que determinada comisso do Congresso realize estudos sobre tema de interesse parlamentar. Retornando aos instrumentos de fiscalizao poltica constitucionalizados, tanto o Regimento Interno da Cmara quanto o do Senado preveem diversos tipos de requerimento. Em geral, so utilizados para solucionar questes prticas de plenrio ou de votao. Entretanto, so trs os tipos de requerimento que nos interessam: requerimentos de informao a Ministro de Estado, que, segundo o art. 115 do Regimento Interno da Cmara, [...] devero ser escritos e despachados no prazo de cinco sesses, pelo Presidente, ouvida a Mesa, e publicados com a respectiva deciso no Dirio da Cmara dos Deputados; convocao de Ministro de Estado perante o Plenrio (art. 116); 196

voto de regozijo ou louvor ou voto de censura, que somente versaro sobre acontecimentos internacionais, no a atos de governo. Os requerimentos de louvor ou os votos de censura so importantes, pois sinalizam apreo ou repdio parlamentar a determinado acontecimento internacional. De 1985 a 2002, os senadores apresentaram 27 votos de aplauso ou congratulaes e 14 de repdio. Normalmente, esses votos dizem respeito a posies adotadas por certos pases e comportamento internacional de alguns governos, quando de encontro a ou ao encontro de ideais ou interesses dos parlamentares. Em 2002 e 2003, foram apresentados apenas 7 requerimentos de voto de repdio, ou desagravo, a atos internacionais, versando sobre assuntos diversos. Em 2003, o julgamento sumrio, sem garantias de processo, de jornalistas cubanos e o subsequente assassinato desses indivduos pelo regime de Castro foi tema que suscitou um dos mais veementes debates entre os senadores. O fato ganhou mais relevncia devido circunstncia de que, poca, se aproximava a reunio da Comisso de Direitos Humanos (CDH) da Organizao das Naes Unidas (ONU), ocasio na qual se esperava debater a censura ao Governo cubano devido s reiteradas violaes aos direitos humanos. O Brasil, que historicamente se nega a endossar essa censura, no mbito da ONU, por entend-la como crtica velada ao regime de Castro e ato desrespeitoso ao princpio da autodeterminao, decidiu manter o padro de voto na CDH. O fato tornou-se ainda mais pitoresco por ter sido prximo ascenso ao poder no Brasil, por vias democrticas e pacficas, de governo de matiz esquerdista, o qual poderia exercer influncia positiva sobra a esquerda latino-americana em prol da Democracia e dos direitos humanos. Outro mecanismo interessante de influncia na poltica internacional a existncia de comisses permanentes e temticas, o que auxilia a formao de uma cultura parlamentar na rea. A interdisciplinaridade dos temas internacionais e a porosidade da linha fronteiria que divide os mbitos domstico e internacional permitem que assuntos com interface com as relaes exteriores sejam tratados em diversas comisses. Nos Estados Unidos, quatro so as comisses permanentes, em cada Casa Legislativa, que tratam de questes atinentes s relaes exteriores: as tradicionais Comisses de Relaes Exteriores, as Comisses de Assuntos Externos, as Comisses sobre Foras Armadas, as Comisses de Inteligncia e as Comisses de Oramento (Appropriations Comittees) (traduo livre). As Comisses de Relaes Exteriores e de Assuntos Externos, historicamente, ocuparam papel central no processo decisrio congressual sobre poltica externa nas respectivas Casas Parlamentares. O engajamento legislativo no debate sobre a Guerra do Vietn, no entanto, considerado o ltimo marco do reinado inconteste dessas comisses. Depois do episdio, ambas perderam prestgio, tendo sido preteridas em algumas ocasies em favor do estabelecimento de painis temticos ad hoc, como quando da ecloso do escndalo Ir-Contras. A literatura atribui polarizao ideolgica no mbito dessas Comisses a responsabilidade pela paralisao de suas atividades e pela perda de importncia por ambas sofrida. Soma-se a isso o fato de que os tratados exercem hoje papel menor na poltica externa norte-americana e que os recursos externos tambm diminuram de maneira acelerada na dcada de 1980. Diante das Comisses de Oramento, conforme visto, ambas possuem poderes diminutos para tornar efetivas suas opinies em poltica externa, o que reduziu o interesse dos parlamentares por suas atividades. Segundo o Regimento Interno do Senado Federal do Brasil, no art. 103, compete Comisso de Relaes Exteriores e Defesa Nacional (CRE) emitir parecer sobre pro197

MARCOS LEGAIS

posies referentes a atos e relaes internacionais (CF, art. 49, I). Cabe ao Ministrio das Relaes Exteriores se pronunciar sobre comrcio exterior; indicao de nome para chefe de misso diplomtica de carter permanente em governos estrangeiros e organizaes internacionais de que o Brasil faa parte (CF, art. 52, IV); requerimentos de voto de censura, aplauso ou semelhante, quando se refiram a acontecimentos ou atos pblicos internacionais; Foras Armadas de terra, mar e ar requisies militares, passagem de foras estrangeiras e sua permanncia no territrio nacional, questes de fronteiras e limites do territrio nacional, espao areo e martimo, declarao de guerra e celebrao de paz (CF, art. 49, II); assuntos referentes Organizao das Naes Unidas e entidades internacionais de qualquer natureza; autorizao para o Presidente ou o Vice-Presidente da Repblica se ausentarem do territrio nacional (CF, art. 49, III); outros assuntos correlatos. Como prev o Regimento Interno da Cmara dos Deputados do Brasil, responsabilidade da Comisso de Relaes Exteriores e de Defesa Nacional zelar pelos seguintes temas (alm dos que dizem respeito defesa nacional): relaes diplomticas e consulares, econmicas e comerciais, culturais e cientficas com outros pases, relaes com entidades internacionais multilaterais e regionais; poltica externa brasileira, servio exterior brasileiro; tratados, atos, acordos e convnios internacionais e demais instrumentos de poltica externa; Direito Internacional Pblico, ordem jurdica internacional, nacionalidade, cidadania e naturalizao, regime jurdico de estrangeiros, emigrao e imigrao; autorizao para o Presidente ou o Vice-Presidente da Repblica se ausentarem do territrio nacional; litgios internacionais; declarao de guerra; condies de armistcio ou de paz; requisies civis e militares em caso de iminente perigo e em tempo de guerra alm de outros temas relacionados as Foras Armadas e poltica de defesa nacional. H, portanto, forte similaridade entre as competncias das Comisses de Relaes Exteriores e de Defesa Nacional de ambas as Casas do Congresso brasileiro. O Senado possui, porm, mais atribuies, pois encarregado da sabatina dos indicados aos postos de embaixador, da autorizao ao Presidente e ao Vice- Presidente para deixarem o territrio brasileiro e da autorizao das operaes externas de natureza financeira, de interesse da Unio, dos estados, do Distrito Federal, dos territrios e dos municpios. Quando as proposies legislativas guardam evidente interdisciplinaridade e correlao com as relaes exteriores, a Mesa do Senado Federal e a da Cmara dos Deputados as distribuem para as Comisses de Relaes Exteriores e as demais comisses temticas afins. Assim, vrias outras comisses podem vir a se tornar instncias do processo decisrio em relaes exteriores. A sabatina de indicaes do Executivo para a chefia de misses diplomticas e consulares constitui uma das prerrogativas principais da Comisso temtica do Senado. A absoluta maioria das indicaes tem sido aprovada sem grandes discusses, com exceo das indicaes de Paulo Nogueira Batista para embaixador na ONU, em julho de 1987, de Fernando Antnio de Oliveira Santos Fontoura para embaixador na Repblica Dominicana, em 1996, e de Itamar Franco para embaixador em Portugal, em 2003. Recentemente, utilizou-se foi utilizado o pedido de vistas em contestao ao procedimento adotado em comisso para a sabatina210.
210 A Comisso de Relaes Exteriores e Defesa Nacional (CRE) aprovou no dia 4 de maro de 2010 parecer favorvel mensagem presidencial de indicao do ministro de segunda classe Flvio Hugo Lima Rocha Junior como primeiro embaixador brasileiro na Mauritnia. A mensagem no chegou a ser colocado em

PARTE III

198

Paulo Nogueira Batista teve sua indicao rejeitada na primeira votao em sesso secreta no Senado por 20 votos contra, 15 a favor e duas abstenes. A acusao dos senadores contra Paulo Nogueira Batista, que na poca era o Embaixador do Brasil no GATT, em Genebra, foi ressaltada por Aluzio Bezerra (PMDB-AC), que o acusou de no ter defendido os interesses nacionais durante a negociao do acordo nuclear BrasilAlemanha e de ter, como presidente da Nuclebrs, permitido a evaso de cientistas brasileiros para o exterior. No caso de Fernando Antnio de Oliveira Santos Fontoura, segundo reportagem do jornal O Globo, de 6 de dezembro de 1996, seu nome foi contestado pelo ento Senador Jos Serra (PSDB-SP), que fez pronunciamento acusando-o de ter sido agente da represso durante o regime militar, em 1971, quando trabalhava na Embaixada do Brasil em Santiago do Chile. Aps essa denncia, a votao foi suspensa e o ento Presidente da Comisso de Relaes exteriores, Antnio Carlos Magalhes (PFL-BA), retirou o assunto da pauta do Senado. Com isso, para que houvesse nova votao, o Presidente Fernando Henrique teve que reapresentar a indicao, a qual foi ento aceita.

MARCOS LEGAIS

O Senador Jferson Perez manifestou, poca do impasse da indicao de Fernando Santos Fontoura, a opinio de que o Senado deveria apenas referendar as indicaes polticas de embaixadores, no havendo sentido na sabatina de diplomatas de carreira. O Senador chamou ateno para o fato de que, atualmente, muito pequena a frequncia de indicaes polticas de embaixadores, tendo a sabatina se tornado nada alm de mero procedimento chancelador. Nos Estados Unidos, usual obstar a aprovao de indicaes para a titularidade das embaixadas. Os motivos so os mais diversos: desaprovao das qualificaes do indicado para o cargo em questo, mero revanchismo poltico ou, ainda, pessoal, dentre outros. Outra comisso no Congresso Nacional que trata de assuntos de poltica externa a Seo Brasileira da Comisso Parlamentar Conjunta do Mercosul, comisso mista permanente. Foi estabelecida por meio da Resoluo do Congresso Nacional no1, de 1996, sendo integrada por dezesseis membros titulares e igual nmero de suplentes, com representao paritria da Cmara dos Deputados e do Senado Federal. A Comisso possui as seguintes atribuies: apresentar relatrio sobre todas as matrias de interesse do Mercosul a serem submetidas ao Congresso Nacional; emitir relatrio circunstanciado sobre as informaes encaminhadas ao Congresso Nacional pelo Poder Executivo, retratando a evoluo do Mercado Comum, conforme disposto no art. 24 do Tratado de Assuno; apresentar, deliberao da Comisso Parlamentar do Mercosul, proposies que devam, nos termos do disposto no art. 26 do Protocolo de Ouro Preto, constituir recomendaes ao Conselho do Mercado Comum. Alm do disposto nos artigos anteriores, para providncias necessrias perante a autoridade competente, a Representao Brasileira na Comisso Parlamentar do Mercosul dever acompanhar, nos rgos do Poder Executivo, todas as providncias por eles adotadas que possam, direta ou indiretamente ser de interesse do Mercosul (art. 3). O protocolo de Ouro Preto, na Seo IV, dispe sobre a Comisso Parlamentar Conjunta do Mercosul, prevendo que ela dever ser integrada por igual nmero de representantes
votao anteriormente agendada, em razo de um pedido de vistas do senador Fernando Collor (PTB-AL), que o justificou por no haver encontrado, no documento de indicao do novo Embaixador, a assinatura do ministro das Relaes Exteriores, Celso Amorim, seno a assinatura eletrnica. http://www.senado.gov. br/ noticias/vernoticia.aspx?codNoticia =99768&codAplicativo=2.

199

dos Estados-Parte; que seus integrantes sero designados pelos parlamentos nacionais, segundo os procedimentos internos, e que encaminhar recomendaes ao Conselho do Mercado Comum. Ademais, determina que a Comisso Parlamentar Conjunta procure acelerar os procedimentos internos correspondentes nos Estados-Parte para pronta entrada em vigor das normas emanadas dos rgos do Mercosul previstos no art. 2o desse Protocolo. Da mesma forma, coadjuvar na harmonizao de legislaes, tal como requerido pelo avano do processo de integrao. Quando necessrio, o Conselho do Mercado Comum solicitar Comisso o exame de temas prioritrios. As matrias referentes a assuntos do Mercosul passveis de apreciao pelo Congresso Nacional so encaminhadas preliminarmente Representao antes de enviadas s comisses competentes da Cmara ou do Senado. A Representao dispe de quinze dias para emitir relatrio, que poder ser utilizado por outras comisses como subsdio para estudo e formulao de parecer. O papel da Representao Brasileira na Comisso Parlamentar Conjunta do Mercosul no , portanto, de apreciao formal de tratados internacionais, como ocorre com as Comisses de Relaes Exteriores e Defesa Nacional da Cmara e do Senado. Exerce, diferentemente, trabalho de acompanhamento da evoluo do Mercosul, servindo como ponto de referncia e informao para as outras comisses e para os parlamentares no que diz respeito a temas atinentes ao Bloco Regional. A Representao Brasileira tambm exerce a funo de levar ao conhecimento dos outros parlamentos do Mercosul questes de interesse brasileiro, por ocasio das reunies da Comisso Parlamentar do Mercosul. A Comisso Parlamentar do Mercosul, integrada por dezesseis parlamentares de cada pas-membro, exerce as seguintes atribuies: acompanhar o processo de integrao e informar os Congressos Nacionais; emitir recomendaes sobre a conduo do processo de formao do Mercosul; acelerar os procedimentos internos para garantir a incluso na legislao domstica dos acordos subscritos no mbito do Mercosul; relacionar-se com o parlamento de terceiros pases e desenvolver as aes necessrias para a futura instalao do Parlamento do Mercosul. A Representao exerce, ainda, importante papel no que se refere incluso na legislao nacional das decises tomadas no mbito do Mercosul, procedimento que, embora fundamental e basilar para a evoluo do Bloco, enfrenta diversos obstculos nos pases-membros, o que gera atraso na entrada em vigor de normas de relevncia. Reflete, tambm, no Parlamento, presses recebidas da sociedade com respeito aprovao ou no de determinada legislao do Mercado Comum do Sul. Embora o Parlamento tenha poderes amplos de fiscalizao oramentria quanto legalidade, economicidade, e mesmo legitimidade do gasto pblico211 , por programa e por ao, chegando a detalhes, como os elementos de despesa, ele se encontra vinculado descrio de programas e de gastos oferecida pelo Poder Executivo na Lei de Diretrizes Oramentrias. Ocorre que, no raro, aquele Poder apresenta ao Parlamento programas de gasto por Ministrio sem escopo claro, muitas das vezes sugerindo interposio e duplicao de esforos, quando no a existncia de programas fictcios. O Parlamento tem, nesses casos, a prerrogativa de emenda parlamentar de texto, exigindo, da parte do Poder Executivo, esclarecimento e maiores detalhamentos a respeito de cada programa.
211 NOGUEIRA, Roberto Wagner Lima. Tributo, gasto pblico e desigualdade social. Jusnavigandi. http:// jus2.uol. com.br/doutrina/texto.asp?id=4903

PARTE III

200

Como ocorre no caso do oramento anual de muitos Ministrios, o do Ministrio das Relaes Exteriores (MRE) do ano de 2010, por exemplo, no apresenta ao crivo congressual, tampouco ao pblico, linhas de ao precisas, indo ao encontro dos vcios que apresentamos no pargrafo anterior212. Valores previstos no PLOA 2010 para o rgo: Ministrio das Relaes Exteriores
Programa (Cod/Desc) 0089 PREVIDNCIA DE INATIVOS E PENSIONISTAS DA UNIO PROMOO DAS EXPORTAES DIFUSO DA CULTURA E DA IMAGEM DO BRASIL NO EXTERIOR GESTO DA POLTICA EXTERNA ENSINO PROFISSIONAL DIPLOMTICO APOIO ADMINISTRATIVO RELAES E NEGOCIAES DO BRASIL NO EXTERIOR E ATENDIMENTO CONSULAR ANLISE E DIFUSO DA POLTICA EXTERNA BRASILEIRA PL Ciclo Setorial Ciclo Geral Autgrafo

200.300.535

200.300.535

200.300.535

200.300.535

0355 0682

25.000.000 40.000.000 139.167.628 5.120.000 1.045.753.869

25.000.000 40.000.000 140.267.628 5.120.000 1.044.253.869

25.000.000 40.000.000 140.267.628 5.120.000 1.044.253.869

25.000.000 40.000.000

MARCOS LEGAIS

0683 0685

140.267.628 5.120.000 1.044.253.869

0750 1264

673.080.000

673.080.000

673.080.000

673.080.000

1279

17.848.584 2.146.270.616

17.848.584 2.145.870.616

17.848.584 2.145.870.616

17.848.584 2.145.870.616

TOTAL Fonte: Siga Brasil. Senado Federal.

No que se refere guerra e paz, os poderes do Parlamento so mais restritos se comparados aos do congresso americano. A ele, segundo o art. 49, incisos II e IV, Constituio Federal, respectivamente, [...] autorizar o Presidente da Repblica a declarar guerra, a celebrar a paz, a permitir que foras estrangeiras transitem pelo territrio nacional ou nele permaneam temporariamente [...] e [...] aprovar o estado de defesa e a interveno federal, autorizar o estado de stio, ou suspender qualquer uma dessas medidas. Ainda no caso brasileiro, pela letra do art. 48, inciso III, Constituio, cumpre ao Congresso Nacional, com a sano do Presidente da Repblica, dispor sobre a fixao e a modificao do efetivo das Foras Armadas, entendida esta como a juno da Marinha, do Exrcito e da Aeronutica. A declarao de guerra passa a ter feies de ato complexo, dependente da convergncia de vontades do Presidente e do Congresso para realizar-se.
212 Base de dados do Senado Federal: http://www8.senado.gov.br/businessobjects/enterprise115/desktoplaunch/ siga/abreSiga.do?docId=3172214&kind=Webi

201

O convite realizado a parlamentares para integrarem delegaes nacionais em negociaes internacionais so comuns em ambos os Pases; porm, menos frequentes do que o desejado pelos parlamentares nos dois casos. Nos Estados Unidos, surgiu com as negociaes do tratado de paz com a Gr-Bretanha213. A assiduidade desses convites varia segundo as convices dos diferentes Presidentes sobre a convenincia dessa participao e os assuntos em pauta. Woodrow Wilson negou-se a convidar membros do Congresso para participarem da negociao da Conferncia de Paz de Paris, o que ajudou o rechao congressual ao Tratado de Versailles214. Com o chamado ressurgimento do ativismo congressual em matria de poltica externa, os parlamentares tm demandado mais participao em negociaes internacionais, em ambos os Pases. No Brasil, o tema gerou reflexes e, no Senado, foi apresentado o Projeto de Lei no 189, de 2003, que, entre outras coisas, prev o acompanhamento, por parte do Congresso, das negociaes comerciais internacionais, o que poderia abrir entendimento para uma efetiva participao presencial, sem direito a voz e voto, em tais arranjos. A despeito das possibilidades que se descortinam, a atitude do Congresso Brasileiro na matria comercial tem sido, segundo opinio de Maria Regina Soares de Lima e Fabiano Santos, expressa no estudo intitulado Brazilian Congress and Foreign Trade Policy (1998), no apenas delegar poderes ao Executivo para assuntos de poltica de comrcio exterior, mas simplesmente abdicar de sua autoridade na matria215. Lima e Santos contemporizam, ao defender que poltica externa e, principalmente, poltica de comrcio exterior so objeto de delegao natural dos parlamentos, por trs razes principais: trata-se de assunto suscetvel a presses distributivas, porquanto setores diversos possuem interesses conflitantes; complexo, pois envolve conhecimentos especializados nem sempre dominados pelos parlamentares (relativos a cmbio, balana comercial, taxas de juros, dentre outros); garante estabilidade s decises, dado que o Congresso, por ser entidade cujos membros representam interesses divergentes, tem mais probabilidade de procurar modificar ou anular decises de poltica externa que podem prejudicar interesses de determinadas bases eleitorais216. Esses autores destacam o fato de que, historicamente, o Executivo tem se fortalecido como tomador de deciso unitria com respeito a questes de comrcio exterior. Argumentam que o Legislativo passou de uma posio na qual constitucionalmente delegava poderes ao Executivo para assuntos de poltica externa como na poca em que vigorava a poltica de substituio de importaes a uma posio em que abdica de qualquer tipo de envolvimento. Argumentam, ainda, que as decises que promoveram a liberalizao da economia brasileira nos anos noventa foram elaboradas e levadas a cabo sem consulta prvia ao Poder Legislativo217. Segundo o modelo desenvolvido por Maria Regina e Fabiano Santos, a renncia da autoridade do Congresso em favor do Executivo em questes de poltica externa produz trs relevantes efeitos: promoo de polticas distantes do que seria o ponto ideal para o legislador mdio; instabilidade das decises, devido a presses intraburo213 LINDSAY, James M. Congress and the Politics of U.S foreign policy. Baltimore, London: The Johns Hopkins University Press, 1986, p. 122. 214 Idem. 215 LIMA, Maria Regina Soares de; SANTOS, Fabiano. Brazilian Congress and foreign trade policy. In: Meeting of the Latin American Studies Association, 21, 1998, Chicago, Illinois. [Abstract& S. l.: s. n., 1998?]. Disponvel em: <http://168.96.200.17/as/libros/lasa98/soares_santos.pdl 2003>. ltimo acesso em: 1o de abril de 2010. 216 Idem. 217 Idem.

PARTE III

202

crticas; favorecimento de grupos e setores especficos, revelia de qualquer controle da sociedade218. A reforma do processo decisrio de poltica de comrcio exterior no Brasil, de acordo com tais autores, seria extremamente benfica, pois desenharia uma forma mais eficiente de delegao de poderes do Legislativo para o Executivo. Afinal, argumentam, as decises governamentais que possuem o apoio do Legislativo tm mais credibilidade que as produzidas sem consulta s instituies representativas219. Pode-se ainda supor que, na hiptese, sero essas polticas desenhadas com mais ateno s demandas plurais, porquanto destacada ser, legal e politicamente, a fonte originria do poder de legislar. Os parlamentares j vm adotando iniciativas para alterar esse quadro. A Proposta de Emenda Constituio (PEC) no 52, apresentada em 29 de novembro de 2001 pelo ento Senador Roberto Requio (PMDB-PR), a qual hoje se encontra em tramitao no Senado, constitui avano significativo na reforma do processo decisrio de poltica de comrcio exterior brasileiro. Caso essa PEC seja aprovada pelo Legislativo, conferir poderes constitucionais ao Congresso para acompanhar todo o processo de negociao de acordos internacionais que tratem de comrcio internacional. A PEC no 52, como se pode observar em sua justificativa, inspirada na legislao norteamericana, pela qual o Executivo dos EUA fica obrigado a consultar o Congresso antes de iniciar qualquer tipo de negociao comercial com outros pases. Essa Lei determina tambm que a Presidncia dos EUA submeta relatrios permanentes sobre o andamento dessas negociaes, desde seu princpio, e confere ao Legislativo a faculdade de requerer ao Executivo que ele proceda a estudos sobre possveis impactos que resultem desses acordos comerciais sobre os diversos setores da economia do Pas. Quanto PEC no 345, de 2001, apresentada pelo ento Deputado Aloizio Mercadante (PT-SP), esta possui objetivo similar proposta do Senador Roberto Requio: alterar o processo decisrio em poltica externa, em especial no que diz respeito a acordos comerciais, propiciando ao Legislativo papel mais ativo e mais capacidade de influncia. Alm disso, encontram-se PEC no 18, de 2003, que autoriza o Presidente da Repblica a negociar acordos internacionais que impliquem reduo de barreiras alfandegrias e no alfandegrias a bens e servios, modificaes no regime jurdico dos investimentos externos ou alteraes no marco legal referente propriedade intelectual; PEC no 20, de 2003, que dispe sobre a aprovao dos negociadores de atos internacionais multilaterais que acarretem reduo de barreiras alfandegrias e no alfandegrias a bens e servios, modificaes no regime jurdico dos investimentos externos ou alteraes no marco legal referente propriedade intelectual; e PEC no 34, de 2003, que impe o dever do Executivo de dar conhecimento ao Congresso Nacional, de maneira prvia, de tratados, convenes e atos internacionais em negociao pelo Presidente da Repblica. Tramita ainda PEC no 70, de 2003, que visa estabelecer autorizao prvia do Congresso Nacional para negociao de tratados, acordos e atos internacionais; PEC no 165, de 2003, que objetiva criar critrios para eleio de candidatos para mandato eletivo em organizao supranacional, cujos parlamentares tero competncia para celebrar
218 219

MARCOS LEGAIS

Idem. Idem.

203

tratado e aprovar leis supranacionais; e PEC no 223, de 2003, que inclui no rol de competncias exclusivas do Congresso Nacional a autorizao para operaes financeiras garantidas pela Unio, tirando a tarefa da lista de competncias privativas do Senado Federal, pelo art. 52 da Constituio. O julgamento poltico do governo existente no parlamentarismo e, como arremedo, no semi-presidencialismo, inexiste no sistema presidencialista puro, como o caso brasileiro. Esse julgamento traz por vantagem a demonstrao inequvoca, aps uma anlise sistemtica, do alinhamento ou no e, portanto, da existncia ou no de compromisso e anuncia por parte do parlamento, no caso em apreo, linha de poltica externa e ao administrativo-governamental nessa seara. Aproximar-se-iam desse julgamento os votos de censura ou louvor a atos de governo e a aprovao dos relatrios anuais que os Ministrios, dentre eles, a Chancelaria, encaminhariam ao Congresso. Igualmente, a aprovao de um relatrio presidencial anual sobre o estado da nao, a ser apresentado ao parlamento. Finalmente, quanto cooperao institucional internacional, a prtica moderna nos parlamentos do mundo a instituio de grupos binacionais. O Senado espanhol conta com o Grupo de Amizade do Senado da Espanha e do Senado da Itlia, com o Grupo de Amizade Espanha-Frana, com o Grupo de Amizade Espanha-Marrocos e com o Grupo de Amizade Espanha-Chile. No mbito da Assembleia Nacional Francesa, existem, dentre outros, o Grupo de Amizade Frana-Mxico. O Congresso peruano possui 25 Ligas Parlamentares, com mandato para o perodo de 2001 a 2006, que visam cooperao com pases de todos os quadrantes do globo. A Cmara dos Deputados mexicana possui grupos de amizade com Alemanha, Frana e Espanha e sua homloga norte-americana conta com um Brazilian Caucus (Grupo Brasileiro, conforme jargo da Embaixada dos Estados Unidos no Brasil)220. O objetivo desses Grupos, tambm denominados Grupos de Amizade Binacionais e Ligas Parlamentares, o de, luz da harmonia entre os poderes constitudos, trazer a debate as relaes bilaterais e a poltica externa avanadas, de ordinrio e precipuamente, pelos Poderes Executivos. Dessa dialtica entre os Poderes, espera-se a sntese de poltica externa de mais legitimidade, mais adequada s necessidades e s expectativas esboadas, mais eficaz, porque enriquecida com a experincia dos parlamentares. No Brasil, essa prtica tambm se encontra bastante difundida. Cinquenta e um grupos parlamentares foram criados por resoluo da Cmara dos Deputados e outros seis por resoluo do Senado Federal221. A existncia de grupos parlamentares, todavia, ressente-se, no Brasil, da falta de disciplina unificada acerca da criao e do funcionamento dessas entidades, o que se reflete, dentre outras coisas, na inexistncia de acompanhamento detido dos trabalhos e na memria institucional falha e espasmdica sobre os resultados de suas reunies e sobre a forma como contribuem para o estreitamento das relaes bilaterais. Essa disperso certamente pode comprometer a capacidade dessas comisses de fornecer subsdios ao processo decisrio nas relaes exteriores. Os grupos parlamentares so constitudos por resoluo de uma das Casas. Pode constar das resolues ou dos estatutos deles a forma de composio (se apenas de senadores, se apenas de deputados ou se de senadores e deputados que a eles aderirem). Como
220 221

PARTE III

BRASIL. Senado Federal. SF. Banco de dados. Disponvel em http://www.senado.gov.br/ BRASIL. Senado Federal. SF. Banco de dados. Disponvel em http://www.senado.gov.br/

204

inexiste consenso de ambas as Casas sobre a forma de composio dos grupos parlamentares, comum que existam, nelas, grupos com o mesmo objeto temtico (por exemplo, dois grupos parlamentares Brasil-Canad: um no Senado e outro na Cmara dos Deputados) que permitam a adeso de parlamentares da outra Casa. H, assim, duplicidade de trabalhos e esforos, o que compromete a qualificao do debate e pode gerar confuso nos parceiros internacionais do Brasil acerca do funcionamento do Legislativo e do seu pensamento sobre as relaes bilaterais222. Tal o caso do Grupo Parlamentar Brasil-Canad, existente em ambas as Casas e composto, nos dois casos, por senadores e deputados. No Senado, o grupo surgiu em 2002, a partir do Plano de Ao para o Revigoramento das Relaes Bilaterais, documento proposto pelo Canad para o estreitamento de laos entre os dois pases; o segundo, da Cmara dos Deputados, foi criado ainda em 1990 e no tem vinculao aparente com deciso bilateral por parte dos Parlamentos dos respectivos Pases223. Para conferir unicidade aos esforos legislativos na constituio dessas comisses parlamentares, necessria seria a previso ou a prtica de criao dessas comisses por Resoluo do Congresso Nacional. A criao de Regimento Unificado poder vir a sanar os problemas relatados, bem como a definir a intensidade dos trabalhos do grupo, as relaes entre eles, as Comisses de Relaes Exteriores com o Ministrio das Relaes Exteriores, tornando os esforos mais eficientes, porque pragmaticamente direcionados. A diplomacia pessoal, por sua vez, a individualmente entabulada por parlamentares, por iniciativa pessoal, particularmente motivados ou envolvidos em assuntos internacionais. Nos Estados Unidos, essa atividade gerou polmicas quando o Porta-Voz da Casa Civil Jim Wright lanou campanha pessoal de negociao com oficiais nicaraguenses para discutir questes de segurana na Amrica Central. Wright chegou a encontrar-se com o Presidente Daniel Ortega. O Congresso props que Wright fosse julgado com base no Ato Logan, que probe a cidado americano conduzir negociaes com potncias estrangeiras sem permisso do Governo norte-americano224. Os casos de diplomacia pessoal realizada por parlamentar so raros nos Estados Unidos. No constam exemplos no Brasil do exerccio dessa modalidade de diplomacia225. Outra forma de influncia do parlamento nas relaes exteriores, mas que no se enquadra na categoria diplomacia parlamentar, por no se referir a contato direto entre parlamentos e negociadores internacionais, a consulta entre o Executivo e o Legislativo. Tal como no caso dos convites a parlamentares para participao em delegaes de negociao internacional, as consultas do Executivo ao Legislativo no seguem padro de frequncia. Como no h presso marcante da opinio pblica e parlamentar sobre o Presidente para que agregue os tribunos nessas negociaes, o convite depende da vontade do Presidente, do entendimento subjetivo das vantagens dessa participao, da sensibilidade das matrias e do momento poltico. Truman, por exemplo, consultou o Parlamento nas negociaes da Carta das Naes Unidas, do Plano Marshall e do Tratado da Organizao do Tratado do Atlntico-Norte, mas no o fez no caso das crises no Azerbaijo, em Berlim e da Guerra da Coreia226.
Idem. Ibidem. 224 LINDSAY, James M. Congress and the Politics of U.S. foreign policy. Baltimore, London: The Johns Hopkins University Press, 1986, p. 120. 225 BRASIL. Senado Federal. SF. Banco de dados. Disponvel em http://www.senado.gov.br/. 226 LINDSAY, p. 127.
222 223

MARCOS LEGAIS

205

5. O Parlamento Brasileiro e as Relaes Exteriores: a inspirao do constitucionalismo regional para o aperfeioamento dos instrumentos de fiscalizao
Uma das fortes tendncias do constitucionalismo internacional, conforme visto na parte introdutria deste estudo, atribuir ao Parlamento mecanismos cada vez mais numerosos de controle dos atos de poltica externa. A opinio pblica tem, paulatinamente, se assenhoreado do tema, feito reverberar opinies e crticas a respeito dos casos que lhe so dados a saber, polmicos ou mesmo rumorosos, e, assim, pressionado governo e parlamento, em intensidades variveis, na direo considerada a mais correta e justa. A tendncia que essa aproximao seja aprofundada e que a poltica externa se configure em mais um palco de presso popular. Natural que assim seja, j prprio da densificao das relaes diplomticas a afetao, ou a percepo dessa afetao, das negociaes no cotidiano do povo, agora mais perceptivo aos motivos que engendraram tal ou qual mudana, benfazeja ou malfica, e mais cioso do seu poder de influncia.

PARTE III

Exceto pela constituio cubana, no identificamos nenhuma carta latino-americano onde inexista a determinao de fiscalizao dos atos do Executivo pelo Legislativo. Algumas cartas constitucionalizam mais instrumentos de fiscalizao poltica, outras apresentam mecanismos inovadores. A algumas so dirigidas crticas, registradas pela literatura consultada, quanto eficcia de suas ferramentas de fiscalizao. Ao cotejarmos os meios de fiscalizao dispostos nas constituies latino-americanas e estaduniense com aqueles determinados pela normativa brasileira (constituio e regimento interno das duas casas parlamentares), notamos algumas compatibilidades e muitas lacunas. Alguns desses meios de controle, inexistentes no Brasil, sem alterar seu sistema presidencialista puro, poderiam inspirar a mudana legislativa no sentido da promoo da eficcia da superviso (de legalidade, legitimidade e economicidade) dos atos de poltica exterior. Em outros momentos, disposies constantes nas cartas daqueles pases elucidam, esclarecem ou mesmo elevam o tom de importncia da fiscalizao congressual nessa seara. Tanto os novos aparatos de fiscalizao, quanto as novas redaes constitucionais so promissoras na busca pelo aprimoramento normativo. Compendiamos: 1. a previso constitucional, tal como o faz a Carta mexicana, do poder de o Congresso analisar e fiscalizar a poltica exterior desenvolvida pelo Poder Executivo Federal; 2. no mesmo sentido de marcar e promover a cultura institucional da diplomacia parlamentar, a disposio constitucional, a exemplo de Cuba, que prev essa modalidade de diplomacia, a ser exercida pelo Parlamento; 3. uma disciplina mais detalhada sobre as regras de internalizao de tratados internacionais, exemplo da constituio chilena, de forma a dirimir dvidas com relao, entre outras coisas, ao direito do parlamento de apresentar reservas, ao dever do Executivo de lhe submeter tratados para denncia, obrigao tambm daquele poder de remeter anlise congressual atos unilaterais de poltica externa, como perdes de dvida externa, que, se a rigor no so tratados-contratos (no impem obrigaes sinalagmticas), no deixam de ser atos de poltica externa que envolvem o Errio; 206

4. formas de o Legislativo se manifestar sobre os atos de governo, marcando o alinhamento ou a divergncia da maioria parlamentar poltica externa, seja por votos de censura ou aplauso a ato de poltica nacional como um todo de poltica externa, no particular , seja pela imposio constitucional ao Presidente a Repblica e aos Ministros de apresentarem, anualmente, relatrios, respectivamente, sobre o estado da nao e a gesto de suas pastas, a serem submetidos a aprovao congressual; 5. meios pelos quais o Legislativo participaria de negociaes internacionais, na qualidade de ouvinte; 6. a submisso de diretores brasileiros de entidade governamentais binacionais aprovao senatorial, tal como ocorre no caso dos indicados pelo Presidente da Repblica para chefiar misses consulares e diplomticas, como j o admite a Carta Constitucional do Paraguai; 7. a obrigao de que as respostas aos pedidos de informao encaminhados s autoridades pelos parlamentares sejam dispostas ao pblico, salvadas as informaes de carter sigiloso, como forma de lhes promover a participao e fiscalizao democrtica, tambm como meio de prestar contas sobre os debates parlamentares ensejados sobre a matria em questo; 8. criao de estatuto que regesse todos os grupos parlamentares, de forma a evitar a duplicidade de trabalhos e a pulverizao de esforos, facilitando o aprendizado institucional; 9. maior assertividade na fiscalizao oramentria. De resto, o Parlamento Brasileiro j conta com um manancial de competncias suficientes para, ciosamente acionados, cumprir seu destino institucional. Evoquemos lembrana a primeira legislatura do Imprio brasileiro, to desprovida de atribuies constitucionais na rea internacional, de incio, porm, insuspeitamente ativa e irresignada aos ditames do Executivo227 a ponto de, mais por sua demanda persistente, em oposio ao leonino sistema de tratados a que o Brasil se submeteu para negociar sua independncia, do que pela mera importao e mimetismo de institutos internacionais, ter conquistado o que hoje parece ser a mais banal de suas atribuies: o poder de aprovao ou rejeio a atos internacionais. O Parlamento brasileiro nasceu sob o signo do protagonismo na rea internacional, em uma poca desafiada pelas circunstncias, na qual abundaram as guerras fronteirias e no Prata, os avanos das potncias estrangeiras no sentido de intervir no sistema interamericano de naes, e no qual se necessitava afirmar a jovem nao perante o sistema internacional. Uma poca de efervescncia cvica e criativa, na qual tribunos conceberam verdadeiras teorias de poltica e de poltica externa e, independentemente de sua filiao partidria, mostraram-se dispostos a no aceitar passivamente decises autocrticas do Poder Imperial julgadas deletrias para os objetivos nacionais, mesmo quando o nico poder constitucional e formal que lhes cabia na matria fosse o das ideias. A instituio parlamentar no pode, assim, olvidar a majestade de seu passado e a grandiosidade de sua misso e busca corretamente, em nosso julgamento, a afirmao e o enriquecimento de sua misso histrica.
227 CERVO, Amado Luiz. O Parlamento Brasileiro e as Relaes Exteriores (1826-1889). Editora Universidade de Braslia. Coleo Temas Brasileiros. 1981, p. 7.

MARCOS LEGAIS

207

Bibliografia
BOROWIAK, Graig. Democratic Accountability: Lessons from the Federalists and Anti-Federalists. http:// www.allacademic.com//meta/p_mla_apa_research_citation/0/8/7/4/5/pages 87455/p87455-1.php. BLIX, Hans. Desarmando o Iraque: Inspeo ou invaso? A Girafa. 2004. CAMERON, Maxwell A. & TOMLIN, Brian W. The Making of NAFTA: how the deal was done. Cornell University Press. Ithaca and London. 2002. CARBONELL, Miguel, CARPIZO, Jorge & ZOVATTO, Daniel (org.). Tendencia Del Constitucionalismo en Iberoamerica. Instituto de Investigaciones Jurdicas. Universidad Nacional Autnoma de Mxico. Instituto internacional para la democracia y la asistencia electoral, Agencia espaola de cooperacin internacional para el desarrollo, Instituto iberoamericano de derecho constitucional. Serie Doctrina Jurdica. No 514. Mxico, 2009. CERVO, Amado Luiz. O Parlamento Brasileiro e as Relaes Exteriores (1826-1889). Editora Universidade de Braslia. Coleo Temas Brasileiros. 1981, p. 7. Common Ground: a practical guide to the Commonwealth. http://www.common wealthfoundation.com/ LinkClick.aspx?fileticket=oSSIkTcrrQg%3d&tabid=326.

PARTE III

DIPPEL, Horst. Histria do Constitucionalismo Moderno. Novas Perspectivas. Fundao Calouste Gulbenkian. Lisboa. 2007, p. 9. DIPPEL, Horst. O surgimento do constitucionalismo moderno e as primeiras constituies latino-americanas. Notcia do Direito Brasileiro. Universidade de Braslia. Faculdade de Direito.Nova Srie. N 13. 2006. Braslia. ISSN 1516-912X, pp. 63 e 64. FISHER, Louis. Foreign Policy Powers of the President and Congress. Annals, AAPSS, 499, September 1988, pp. 148-159. LIMA, Maria Regina Soares de; SANTOS, Fabiano. Brazilian Congress and foreign trade policy. In: Meeting of the Latin American Studies Association, 21, 1998, Chicago, Illinois. [Abstract S. l.: s. n., 1998?]. Disponvel em: <http://168.96.200.17/as/libros/lasa98/ soares_santos.pdl 2003>. ltimo acesso em: 1o de abril de 2010. LINDSAY, James M. Congress and the Politics of U.S foreign policy. Baltimore, London: The Johns Hopkins University Press, 1986, p. 127. ROYO, Javier Prez. Influencia del oconstitucionalismo espaol en el constitucionalismo iberoamericano, pp. 419-430. OLIVETTI, Nino. PROCESSO LEGISLATIVO. Apud BOBBIO, Norberto; MATTEUCCI, Nicola; PASQUINO, Gianfranco (Org.). Dicionrio de Poltica. 7 Ed., V. 2. Braslia: Ed. UnB, 1995, p. 996. PRAELI, Francisco Jos Eguiguren. El Rgimen presidencial atenuado en El Peru y su particular incidncia em ls relaciones entre govierno y congreso. CARBONELL, Miguel, CARPIZO, Jorge & ZOVATTO, Daniel (org.). Tendencia Del Constitucionalismo en Iberoamerica. Instituto de Investigaciones Jurdicas. Universidad Nacional Autnoma de Mxico. Instituto internacional para la democracia y la asistencia electoral, Agencia espaola de cooperacin internacional para el desarrollo, Instituto iberoamericano de derecho constitucional. Serie Doctrina Jurdica. No 514. Mxico, 2009, p. 383. VEJA. O General ainda resiste. Outubro de 1962. http://veja.abril.com.br/historia/crise-dos-misseis/francareferendo-de-gaulle.shtml. BOUTILLIER, Clment & HAMMER, Michael. Un Prsident Irresponsable? http:// www.oneworldtrust.org/index.php?searchword=Un+ president+irresponsable&ordering=&searchphrase= all&option=com_search WOLFER, Thiago & Jesus, Viviane de. Diplomacia Cidad e a contribuio de Edward Azar. BRIGAGO, Clvis & MELLO, Valerie de Campos (Orgs.). Diplomacia Cidad: Panorama Brasileiro de Preveno de Conflitos Internacionais. Gramma. 2006, p. 247.

208

WREN, Claire. Parliament, Accountability and Foreign Policy in the UK. http://www.greenleaf-publishing. com/content/pdfs/af08wren.pdf.

MARCOS LEGAIS

209

Consequncias do Direito Brasileiro para o Empreendedorismo

Flvia Santinoni Vera* Mestre e Doutora em Direito pela Universidade da Califrnia em Berkeley. Bacharel em Direito (2000) e em Cincias Econmicas (1986) pela UnB. Especialista em Anlise Econmica do Direito. Ps-doutora pela Universidade de Hamburgo e pelo International Centre for Economic Research em Turim, Itlia.
*

Agradeo a excelente reviso de Humberto Fonseca, e os importantes comentrios de Paulo Springer, Luisa Cardoso Guedes de Souza e de todos da minha famlia, em especial de meus pais, Francisco e Norma Vera.

A inabilidade das sociedades para desenvolver um efetivo e barato sistema de cumprimento de contratos a mais importante fonte de estagnao histrica e subdesenvolvimento contemporneo no terceiro mundo Douglass North (1990) Os juzes se movem mais lentamente do que os mercados, porm mais rapidamente do que a profisso econmica, uma combinao letal. Juiz F. Easternbrook (1987) Um advogado que no estudou economia (...) pode bem tornar-se um inimigo pblico. Juiz Brandeis (1916)

1. Introduo
O glamour que existe em torno do verbo empreender decorre da percepo de que um poderoso fator promotor de enriquecimento pessoal, e em nvel agregado, do crescimento econmico de um pas. A palavra decorre da expresso entrepreneur surgida na Frana e que se relaciona atividade de pessoas ousadas, que estimulavam o progresso econmico mediante a aplicao acertada de uma inovao ao mercado. Ao aplicar efetivamente a ideia inovadora, um empreendedor gera empregos e renda agregada e melhora a qualidade de vida dos consumidores que usufruem do produto ou mtodo inovador. Existe um efeito domin de consequncias positivas originadas de uma simples ideia, de uma inovao, aplicada com sucesso. Os acrscimos surgidos da inovao resultam na verdadeira produo, a mais efetiva forma de crescimento econmico. Entender as instituies jurdicas, econmicas, sociais e culturais e descobrir quais so as bases necessrias para um pas criar um ambiente favorvel ao empreendedorismo o principal desafio de acadmicos e cientistas das diversas reas de conhecimento que estudam crescimento econmico e desenvolvimento228. Quando se estuda a histria da humanidade e seus ciclos econmicos,verifica-se que diferentes regies dominavam o mercado mundial em diferentes momentos e mostravam-se lderes em renda per capita. De acordo com algumas pesquisas divulgadas recentemente229, o Egito era lder no ano 1000 d.C; o norte da Itlia, mais precisamente
228 A cincia econmica era a rea de conhecimento mais interessada em estudar crescimento econmico. Posteriormente, o estudo adquiriu perspectiva de maior interdisciplinaridade e despertou o interesse da psicologia, engenharia (de produo), administrao (business), sociologia, antropologia, que convergem e se sobrepem no estudo e conceitos sobre formas de produo e crescimento econmico. Na metade do sculo XX, o direito, enquanto importante disciplina, cada vez mais tem sido alvo de estudo por parte dos acadmicos. Nas ltimas dcadas, esta disciplinaridade tem crescido de tal forma que vrios laureados com prmio Nobel de Economia foram premiados por avanos em conceitos que abrange o Direito e outras reas das cincias sociais (George J Stigler (1982); James Buchanan (1986); Ronald Coase (1991); Gary S. Becker (1992); Douglass C. North (1993); Joseph E. Stiglitz (2001); Elinor Ostrom e Oliver Williamson (2009). Muitos destes pensadores destacam-se ao contribuir com conceitos e instrumentos de anlise que colaborao para responder porque alguns pases crescem mais do que outros e estudar os efeitos das leis e instituies (em sentido lato). Enquanto que existe convergncias e divergncias em termos dos meios, todos concordam em um ponto: o fato de a distncia (gap) entre os pases desenvolvidos e subdesenvolvidos, em termos de renda per capta, est crescendo galope. Em 2003, estima-se que tenha atingido a razo de 50 para 1, ou seja, os pases ricos tem uma renda per capita 50 vezes maior do que a mdia dos mais pobres. Em 1820 a razo era de 4 para 1 e em 1500 era de 2.5 para 1. Como as instituies de Douglas North, o sistema jurdico pode ou no criar um ambiente favorvel para o inovao e crescimento econmico. 229 Veja o texto para discusso: Solomon's Knot How Law can end the poverty of nations , de Robert Cooter e Hans-Bernd Schaefer, disponvel no site: http://works.bepress.com/robert_cooter/151/.

MARCOS LEGAIS

213

a regio do Veneto (Veneza), no sculo XV; e a Inglaterra, Estados Unidos e Japo, no sculo XIX, eram referncia em termos de produo, inovao e renda per capita. Um exemplo curioso o Veneto no sculo XV. Em Veneza, as famlias mais ricas criaram as primeiras sociedades comerciais, num ambiente que viabilizou a unio de capital das famlias em uma s empresa. Assim, puderam formar a maior frota de navios, e administrar riscos e distribu-los entre os scios. Ao trazer-se o bem mais valioso da poca, as especiarias da ndia, e distribu-las pela Europa via Veneza, todos ganhavam e as perdas eram compartilhadas. Nenhum indivduo arcava, sozinho, com o risco de perder o navio e todo seu investimento, mas somente um percentual dos bens de propriedade do grupo, perda compensada pela participao nos ganhos auferidos pelos outros navios. O Estado tinha mais fontes de coleta de impostos. A populao tinha acesso s especiarias. Empregos eram gerados. Uma simples criao, uma ideia, uma inovao empresarial trouxera benefcio a toda regio. A corporao somente poderia existir num ambiente institucional que garantisse a cooperao. Era necessrio haver regras slidas de cumprimento de contratos, leis efetivas230 confiveis de direito comercial, para que, em caso de naufrgio de um navio da frota, constantemente ameaado por piratas, pragas, e tempestades, os investidores tivessem a segurana de que seu patrimnio seria preservado e que o grupo de fato arcaria conjuntamente com o risco, sendo o retorno lquido distribudo entre todos. Assim, foi viabilizada uma realidade que permitiu a famlias com lastro terem incentivo para investir seus bens no negcio. No caso de Veneza, o sucesso da aplicao de uma ideia empresarial permitiu a conexo entre ideia e crdito, em um ambiente jurdico favorvel ao cumprimento de contratos e ao estabelecimento de sociedades comerciais. Situao similar de casamento entre ideia e crdito ocorreu na Inglaterra quase trs sculos depois, o que viabilizou a revoluo industrial. Em tempos mais recentes, o Vale do Silcio na Califrnia criou o mesmo ambiente favorvel para a unio entre crdito e ideias e se destacou como a regio de maior crescimento nos Estados Unidos e mundo. Hoje Bangalore na ndia palco para um grande nmero de empresas de Tecnologia da Informao, um movimentado oi-tech hub de tecnologia da informao, considerado o Silicon Valley da ndia, surgido com o apoio de fortes polticas governamentais de desenvolvimento e infraestrutura comprometida. Posteriormente, so referncia Bombai na ndia e a China. A ideia de distribuir riscos por intermdio de sociedade est tambm incorporada no atual direito societrio brasileiro. Neste sentido, o princpio da autonomia patrimonial das sociedades empresrias, previsto no art. 1.052 do Cdigo Civil, limita a responsabilidade dos scios ao montante que esto dispostos a investir numa certa empreitada econmica. Assim, com base na percepo de que o risco inerente a qualquer empreendimento, que a iniciativa de produzir os bens e servios de que necessitamos todos para nosso cotidiano cabe aos empresrios, e que uma retrao nos investimentos acarreta prejuzos para toda sociedade, a lei, at mesmo por fora da ordem econmica prescrita pela Constituio, no pode deixar de dar aos interessados em empreender os incentivos adequados para investir. Pontuar e compreender os fundamentos de princpios, como o da autonomia patrimonial, permite a sua maior aplicao pelos operadores do direito, com efeitos para a sociedade.
230 Para a melhor compreenso dos temas abordados neste trabalho, quando fazemos referncia a um sistema jurdico efetivo, falamos da coordenao de normas efetivas que permitem determinada aplicao das leis, cumprimento de contratos ou criao de sociedades comerciais, independentemente de serem escritas ou no, e sem considerar a sua fonte de direito, seja ela cultural, histrica ou jurdica.

PARTE III

214

O presente trabalho busca discutir o tema empreendedorismo ao pontuar os fatores importantes para o seu incentivo com enfoque nas instituies brasileiras. Contudo, apesar de trabalhos tradicionais de dogmtica jurdica terem como objeto a valorao e a conceituao das normas, buscamos aqui apenas estudar a importncia e efeito de determinadas normas para o empreendedorismo e, sobretudo, trazer subsdios para predizer o comportamento dos agentes luz dos incentivos gerados pelo ordenamento jurdico brasileiro.

1.1. Inovao
O primeiro ingrediente para empreender simplesmente ter uma ideia inovadora. Para Joseph Schumpeter231, clebre economista austraco do sculo XX, uma inovao decorre de empreendedores que deslocam o equilbrio de mercado com sua criatividade. Ele divide inovao em: 1) um bem novo; 2) um mtodo de produo novo; 3) uma nova organizao; 4) um novo mercado; ou, por fim, 5) novas matrias-primas. De acordo com Roberto Cooter232, como matrias-primas so esgotveis, o melhor omitir este ltimo tipo. Para efeito deste trabalho, preferimos definir inovao em dois grandes grupos: organizacional e tecnolgica. A nica forma de crescimento no mdio e longo prazo por intermdio de inovaes, sejam elas organizacionais ou tecnolgicas. Uma inovao organizacional ou empresarial uma simples mudana na organizao, no mtodo ou funcionamento da empresa com vistas a cortar custos ou melhorar a produo em termos de qualidade ou quantidade, tornando a empresa mais eficiente e lucrativa. A descoberta de um produto novo ou o aperfeioamento de um produto so formas de inovao tecnolgica, e levam a um aumento de produo e ganhos de mercado. Vale lembrar que eficincia um conceito relativo, usado para comparar o desempenho entre dois perodos de tempo, entre duas empresas ou duas situaes distintas de combinao de fatores de produo, custos e a produo final. No entanto, uma inovao no vem sozinha. Para se desenvolver uma ideia inovadora em uma empresa j existente, necessrio investimento, ou seja, capital. Da mesma forma, para se iniciar uma empresa ou introduzir uma novidade no mercado, necessrio pesquisa e capital inicial. A unio de uma ideia inovadora com o capital, prprio ou por financiamento, o primeiro desafio para o empreendedor.

MARCOS LEGAIS

1.2. O dilema ideia-capital (crdito)


A unio entre ideia e capital (ou crdito) no to simples quanto parece. Se a empresa ou pessoa dispe de capital, a questo est resolvida. No entanto, o mais comum que o inovador, o agente empreendedor, necessite de financiamento. Nesse caso, o inovador precisa submeter a sua ideia a um terceiro, por exemplo, uma instituio bancria ou um investidor individual com capital disponvel. Ao buscar crdito junto a esse terceiro, o inovador dever revelar a sua ideia para convencer o investidor de sua viabilidade. Nesse momento, o inovador estar em posio vulnervel, pois o investidor, sabendo da ideia, no mais ter incentivos para pagar por ela. A surge o problema. Entre eles
231 Veja: Schumpeter, Joseph A. The Theory of Economic Development. Cambridge, MA: Harvard University Press, 1934. 232 O Dilema ideia-capital apresentado por Robert Cooter e Hans-Bernd Schfer em alguns de seus trabalhos. Em breve, os autores estaro publicando o livro intitulado Solomon's Knot How Law can end the poverty of nations. Para mais informaes vejam tambm em: COOTER, Robert, SCHFER, Hans-Bernd e TIMM, Luciano Benetti. Direito e Desenvolvimento: Qual a melhor poltica pblica para o Estado dirigir desenvolvimento? In Law and development: what is the best public policy for the state to control development? Revista da Faculdade Mineira de Direito, Belo Horizonte, v. 10, n. 20, pp. 59-71, 2o sem. 2007.

215

dever existir uma relao de confiana. Tanto o inovador deve ter a segurana de que sua ideia no ser roubada, quanto o financiador ter que confiar no inovador ou empreendedor para aplicar o seu capital. Esse problema conhecido como dilema da confiana mtua. Em geral, a questo que uma pessoa no consegue avaliar se a ideia boa at que a outra a revele em detalhes. Ento, que fazer? Contar a ideia e correr o risco de t-la roubada ou no contar e perder o financiamento?

O dilema da confiana mtua o que economistas tradicionalmente chamam de paradoxo da informao de Arrow233. Apesar de o dilema da confiana mtua no ter uma soluo perfeita, leis efetivas e instituies slidas, que garantam o respeito aos contratos, podem facilitar a unio entre uma ideia e capital criando um ambiente favorvel ao empreendedorismo. Da mesma forma que o Direito do Consumidor usado para equilibrar assimetrias de informao, leis efetivas que colaborem para o respeito a contratos, por exemplo, podem criar um elo extra de confiana e colaborar para a soluo do paradoxo da confiana mtua. Mais adiante, discutiremos quais instituies ou leis efetivas podem facilitar a unio de interesses de forma a gerar confiana entre as partes, bem como gerar menores custos (de transao) para o empreendedor e permitir o nascimento da inovao.

PARTE III

2. Leis efetivas necessrias e custos de transao


O conceito de leis efetivas, aqui compreendido, segue o mesmo raciocnio do conceito de instituies usado por Douglass North: as regras formais e informais que determinam o comportamento humano. Leis efetivas so as que pegaram, as que so efetivamente cumpridas e aceitas pela sociedade, pela hermenutica jurdica dominante e levadas em considerao nas decises dos cidados. Os agentes econmicos adaptam e moldam seus comportamentos de acordo com os incentivos institucionais compostos por essas regras formais e informais da sociedade. Como o mercado no um espao absolutamente perfeito de trocas econmicas, existem custos indiretos em toda negociao ou transao econmica, chamados custos de transao, que envolvem custos de informao, monitoramento, registro e execuo de contratos e negcios, como os contratos e acordos empresariais. Para exemplificar, numa simples transao, digamos, na compra vista de um carro, gastamos mais do que o valor atribudo ao bem, o carro. Gastamos para pesquisar, procurar o carro da nossa preferncia, negociar o melhor preo, obter o mximo de informao sobre o bem, ter a certeza de que o negcio ser efetivado e pagar as taxas de registro ou transferncia. Muitas vezes pagamos para um despachante fazer este trabalho de transao, que tem um custo. Quando os custos de transao so elevados, tende a elevar o custo social de determinada atividade, criando bices ao seu exerccio. O termo custos de transao tem sido frequentemente associado ao trabalho de Ronald Coase,
233 No paradoxo da informao, a parte que vende tem em geral mais informaes sobre o produto do que quem compra, e revelar a informao pode ser problemtico. Para mais informao veja ARROW, Kenneth J. (1972) The Value of and Demand for Information, in C. B. McGuire and R. Radner (eds.), Decision and Organization, New York: North-Holland, Chapter 6.

216

laureado com o prmio Nobel em 1991, pelo seu modelo terico para prever quando certas tarefas so mais bem desempenhadas internamente por empresas ou no mbito do mercado. O trabalho O Problema dos Custos Sociais, de 1960, foi o marco de sua carreira acadmica. O conceito estar presente em vrios momentos deste trabalho. Em literatura recente sobre crescimento econmico234 e em relatrios do Banco Mundial, existe a observao de trs etapas importantes de amadurecimento institucional para um pas poder melhor desenvolver negcios, investimentos e gerar crescimento. Nos itens seguintes, relacionamos as leis efetivas que operam nessas trs etapas: no direito de propriedade, de contratos e do mercados de capitais, com foco no ordenamento jurdico brasileiro. Por fim, trataremos da importncia para o empreendedorismo de leis eficientes de registros pblicos que consolidam leis relativas s trs etapas, propriedade, contratos e mercados de capitais.

2.1. Direito de propriedade


Em uma primeira fase, h a necessidade de unir uma ideia a um capital. O indivduo tem o conhecimento analtico dos riscos e a inteno de desenvolver um empreendimento, mas precisa de crdito, de capital inicial. Neste primeiro estgio de amadurecimento institucional, a disponibilidade de crdito fica limitada a emprstimos provenientes de familiares ou amigos prximos. a chamada fase do financiamento relacional ou familiar. Aqui os contratos ainda no sero utilizados. O dilema da confiana mtua resolvido parcialmente com base nos laos familiares ou do ciclo de relacionamento do indivduo. O nico quesito institucional essencial o fortalecimento do direito propriedade. Para o indivduo empreendedor ter o desejo de se arriscar, ingressar no mercado e desenvolver sua produo, ele precisa ter um nico estmulo a certeza de que o retorno de seu esforo ser seu. Se o sistema jurdico consegue efetivamente garantir o direito de propriedade privada, que inclui direito de sucesso e de alienao, entre outros, o empreendedor saber que o seu esforo ser recompensado235. Se a produo gerar riqueza alm de sua capacidade de consumir, ele poder deix-la para seus filhos ou transferi-la para algum que a valorize mais236. A garantia de direito de propriedade um grande incentivo para a produo e o empreendedorismo. A Constituio brasileira de 1988 garante o direito de propriedade no inciso XXII do artigo 5o (Dos Direitos e Deveres Individuais e Coletivos) e no Inciso II do artigo 170 (Dos Princpios Gerais da Atividade Econmica), bem como no artigo 219. Em verdade, no mundo contemporneo, cada vez mais existe a aceitao da necessidade de o Estado proteger e assegurar o direito de propriedade. luz do conceito de custos de transao, imaginem se os produtores, alm de gastarem com investimentos em suas
Vide publicaes de Robert Cooter e Hans-Bernd Schfer. Na verdade, o direito de propriedade composto por vrios subdireitos (bundle of rights), como o de usar, vender, explorar, transferir e alugar uma propriedade. A escolha da cesta de subdireitos garantidos e o grau de intensidade de garantia desses subdireitos variam de acordo com o ordenamento jurdico de cada pas. Hernando de Soto compara o direito de propriedade a canivetes. Os canivetes tipo suo tem vrias utilidades, e resolvem vrios problemas. J um canivete com um dispositivo nico, como uma faca, no ser to verstil e til. 236 A simples transferncia de um bem de uma pessoa para outra que o valorize mais, mediante uma alienao, por exemplo, tema amplamente discutido em meio acadmico, como um fator chave de melhor alocao do bem e de crescimento econmico. O que vale o valor subjetivo do bem, a sua utilidade para quem o detm. Certamente quem o adquiriu pagou menos do que o valoriza, e quem o vendeu recebeu mais. A diferena para ambas as partes foi o ganho efetivo com a transao (um valor adicionado) sem o qual no teria existido incentivo para a realizao da transao.
234 235

MARCOS LEGAIS

217

lavouras, tivessem que pagar por segurana e justia para evitar invases ou saques sua produo. O custo seria altssimo no s para quem produz, mas para a sociedade, e menor seria a competitividade e os consumidores pagariam mais caros por produtos de menor qualidade. Apesar de a garantia de direito de propriedade privada ser bem arraigada nas instituies jurdicas e sociais brasileiras, o direito de propriedade est relativizado em diversos dispositivos constitucionais237. Restries constitucionais ao direito de propriedade mostram, por exemplo, a necessidade de conciliao entre direitos individuais (dos proprietrios) e direitos coletivos (do meio ambiente, interesse pblico ou a preservao dos direitos das minorias). Essa conciliao entre direitos privados e coletivos, individuais e sociais, no tarefa fcil. O objetivo de beneficiar a sociedade como um todo, gerar bem-estar social, pode ser mascarado por privilgios a grupos especficos em detrimento de todos contribuintes. Nessa linha de raciocnio, est o conceito de funo social da propriedade, presente em diversos dispositivos constitucionais e infraconstitucionais. Trata-se de um conceito em evoluo na hermenutica jurdica e legal. A falta de uma viso clara de como aplic-lo ou mesmo compreend-lo e a frequente insuficincia de uma avaliao sobre os reais beneficiados e as consequncias para a renda, gerao de emprego e crescimento do pas subvertem o princpio da funo social da propriedade e o convertem em um entrave obscuro no ordenamento jurdico brasileiro. O tema controverso, extenso e sujeito a debates infindveis, que merecem trabalho prprio238. Por fim, a definio da propriedade, o ttulo ao proprietrio, enriquece uma nao e tem impacto para o empreendedorismo conforme vm demonstrando em diversos trabalhos acadmicos, como os do renomado Peruando Hernando de Soto239. A indefinio,
237 Restries e regulamentaes ao direito de propriedade ocorrem com frequncia. Estudos mostram que, nos pases anglo-saxnicos, o direito de propriedade existe com um maior grau de liberdade, quase sem restries. J nos pases de tradio jurdica romano-germnica, como o Brasil, existe uma tendncia de maior regulamentao pelo Estado. Disso resulta evidente consequncia na economia relativa ao grau de liberdade e proteo dado ao direito de propriedade. Como exemplo de restries em nosso texto constitucional, temos a possibilidade de uso da propriedade privada pelas autoridades em caso de iminente perigo pblico (art. 5o, inciso XXV da CF88), a obrigao de conciliar propriedade com a defesa do meio ambiente (e.g. Artigo 170, inciso VI da CF88), e a exigncia de se garantir acesso adequado s pessoas portadoras de deficincia nos edifcios de uso pblico e transportes coletivos Artigo 227, 2o). Para um debate mais detalhado sobre o tema, vide VERA, Flavia. Novo Direito Imobilirio e Registral. Editora Quartier Latin do Brasil: So Paulo, 2008. Captulo 15. 238 O homem um ser social que cresce e se especializa em meio de sociedades organizadas. Antes de ser social, o homem necessariamente individual, como um tomo. Quando as atribuies e responsabilidades dos indivduos so mais bem definidas, a sociedade ganha por ser mais bem organizada. Vrios exemplos prticos mostram que o social enriquecido pela legitimao e organizao de atribuies dos indivduos que compem a sociedade. Vale lembrar o caso do milagre chins. As Iniciativas de Municpios e Aldeias (IMA) em 1978 e as decorrentes reformas rurais de Deng Xiaoping em 1980 levaram a China a produzir alimentos suficientes para a sua super populao ao permitir o surgimento do livre mercado agrcola e a garantia do direito de propriedade (ttulos aos agricultores), que tiveram o necessrio incentivo para investir. Assim, o princpio de funo social da propriedade somente conseguir atingir qualquer nvel de funo social se for adequado ao pr-existente elemento individual a garantia do direito de propriedade privada. fato que a desorganizao social gerada pela falta de clareza sobre a compatibilizao dos princpios em questo traz evidentes prejuzos ao social brasileiro. Para mais informao sobre o milagre Chins veja: HUANG, Yasheng. Capitalism with Chinese Characteristics: Entrepreneurship and the State. Cambridge University Press, 2008. 239 O Professor Hernando de Soto conhecido pelos trabalhos sobre direito de propriedade e o mistrio do capital. Veja o texto do Instituto Libertad y Democracia sobre o renomado academic Hernando de Soto: His main thesis: Need for private ownership (for everyone)! The main tenet of de Soto's books is that people in developing countries lack such an integrated formal property system, leading to only informal ownership of land and goods. He argues that the fruition of economic success of American and Japanese capitalism relied on a clear system of property rights which was created during the times of the 'frontier' in America and in Pre-WWI Feudal Japan. The lack of such an integrated system of property rights in today's developing nations makes it impossible

PARTE III

218

no caso de falta de clareza ou duplicidade de donos, bem como invases sem soluo dissuadem investimentos do proprietrio ou de quem poderia estar dando maior valor ao bem, em benefcio da sociedade, o que empobrece a nao. Para a melhor aplicao do tema discutido para esta agenda, propomos as seguintes recomendaes na rea de direito de propriedade brasileiro, em prol de incentivos ao empreendedorismo, a saber: i) Ter uma compatibilizao dos direitos fundamentais de GARANTIA DA PROPRIEDADE PRIVADA e o da FUNO SOCIAL DA PROPRIEDADE tanto via legislao, com normas mais claras, como via uniformizao de jurisprudncia no STJ, de forma vinculante a todo judicirio, de forma a minimizar os prejuzos decorrentes de uma falta de previsibilidade e insegurana jurdica, principalmente no meio rural; ii) Qualquer alterao na legislativa sobre o tema deve considerar o compromisso com a manuteno das aes possessrias tal como so previstas no atual Cdigo de Processo Civil e a eficincia da proteo posse, como no caso do instituto da reintegrao de posse. Ainda que a posse e propriedade sejam institutos jurdicos diferentes, a proteo da posse acaba sendo na prtica uma forma de se proteger a propriedade e de blindar investimentos de ataques feitos por organizaes com propsitos ideolgicos; iii) Revisar conceito de produtividade da Lei no 8.629, de 1993 Lei da Reforma Agrria uma vez que no reflete o dinamismo do conceito de eficincia e desapropria ou deixa de desapropriar terras, por atingir resultados muitas vezes equivocados; iv) Repensar o conceito de prvia e justa indenizao no caso de desapropriao de imvel rural, nos termos do artigo 184 da Constituio, que prev o pagamento em ttulos da dvida agrria, com clusula de preservao do valor real, resgatveis no prazo de at vinte anos, a partir do segundo ano de sua emisso. Sem entrar no mrito do que uma justa indenizao, transferncias involuntrias de propriedades provocadas pelo Estado so caras e geralmente trazem distores ao mercado e uma reduo na produo. Indenizaes, mesmo que a preo de mercado, correm o risco de no refletirem o valor subjetivo da propriedade e causam distores no mercado. No entanto, indenizaes em dinheiro distorcem menos o mercado e desestimulam o governo a desapropriar apenas para atingir metas gerais ou para atender interesses de alguns; v) Incluir dados sobre as desapropriaes e os assentamentos, para que a sociedade possa debater os resultados dessa poltica pblica, sem fixar-se apenas em dados iniciais de planejamento, como metas do INCRA. Responder perguntas como: quantos assentados efetivamente permanecem nas reas assentadas aps dois anos? Quais foram os resultados para o meio ambiente e para a situao social destas famlias? A avaliao de impacto legislativo essencial quando se trata de leis ou polticas pblicas com volumes grandes de recursos pblicos, interesses e desincentivos ao empreendedorismo;
for the poor to leverage their now informal ownerships into capital (as collateral for credit), which de Soto claims would form the basis for entrepreneurship. Hence farmers in much of the developing world remain trapped in subsistence agriculture. As such, he argues that this informal ownership should be made formal, for example by giving squatters in shanty towns land titles to the land they now live on. Veja o site: http://ild.org.pe/desoto/bio.

MARCOS LEGAIS

219

vi) Reforar o respeito ao direito de propriedade industrial no Brasil, que resulta da conscientizao dos benefcios e incentivos desse direito para o inovador que registra patente (inovao com aplicao industrial) e para o desenvolvimento de pesquisa. Assim, propomos reforar a estrutura do Instituto Nacional de Propriedade Industrial (INPI) para dar agilidade ao registro de marcas ou patentes.

2.2. Direito de contratos (Direito Comercial)


Na segunda etapa, a empresa j foi criada e adquiriu porte mdio. Para conseguir uma expanso do empreendimento, como a abertura de uma rede de novas lojas ou desenvolvimento de uma franquia, ser preciso um financiamento com contrato privado, que vai alm do familiar. Nessa fase, h a procura por recursos de instituies financeiras para um emprstimo. Nesse momento, o fundamental que essa relao de confiana esteja bem embasada em um contrato. Alm disso, as pessoas comeam a se associar para aproveitar as especializaes umas das outras. Um bom direito contratual vai incentivar essas parcerias e sociedades, o acesso a crdito por intermdio de emprstimos a bancos e a contratao de empregados. O contrato envolve partes que esto se relacionando com base na confiana, e esta minimizar o custo. Nesse segundo momento, ento, o financiamento deixa de ser o relacional e passa a ser privado, ou seja, depende da existncia de um direito de contrato, mais estvel e seguro, garantido pelo ordenamento jurdico. Essa evoluo, quando se observa o direito comparado, pode ser percebida em diversos pases, independente de o sistema jurdico ser consuetudinrio (common law) ou romano-germnico (civil law). No importa o tipo de ordenamento jurdico, primeiro deve haver a garantia do direito de propriedade, depois do direito de contrato. Assim, a questo da confiana mtua resolvida em favor do empreendedorismo, com a viabilizao da unio entre ideia e capital240. A disponibilidade de crdito no mercado depender da analise do investidor acerca da perspectiva de cumprimento dos contratos e da possibilidade de retorno do investimento. Os juros, que representam o custo do dinheiro emprestado, refletem as instituies que do sustentao para o mercado de crdito. Se existe crdito disponvel, mas no existe segurana institucional que garanta o retorno a um menor risco em determinada rea, poucos emprestaro nesse mercado e certamente aplicaro em outros mercados. Trabalhos mostram que existe uma expanso do crdito para financiamento do consumo das famlias. Assim, em 2004 e 2005, os emprstimos concedidos s pessoas fsicas responderam por 38% (dos 43% totais de variao anual mdia) do crescimento das operaes de crdito ao setor privado241. Um exemplo de quebra de contrato com efeito no mercado de crdito o caso da Soja Verde, ocorrido em 2004. Em 2003, o crdito ao setor rural cresceu 38,8% em razo do dinamismo do agronegcio, estimulado pela elevao dos preos internacionais das
240 Em diversos trabalhos, os acadmicos Robert Cooter, da Universidade da Califrnia em Berkeley, e Hans Schfer, da Universidade de Hamburgo, surge o debate sobre crescimento econmico e a necessidade de leis efetivas que garantam o cumprimento dos contratos como um segundo nvel essencial para resolver o problema da confiana mtua e de se garantir o cumprimento timo do contrato. 241 Como exemplo, se a lei do inquilinato, como aplicada pelo judicirio, no cumprida devidamente ou permite delonga ou inadimplemento do pagamento por parte do locatrio, os proprietrios de imveis no tero o incentivo para alugar seus imveis, ou o faro a um valor mais alto para compensar o risco. No adianta interveno Estatal, pois o mercado, composto das preferncias de todos os cidados, se ajustar no sentido de compensar perdas. Por esse motivo, muitas leis e decises judiciais tm efeito diverso do objetivo inicial.

PARTE III

220

commodities agrcolas. No entanto, a partir de 2005, houve uma queda acentuada no ritmo de concesso de crdito a esse segmento. Alguns estudiosos ainda palpitam que seja em virtude de problemas climticos ou da baixa na cotao dessas commodities em 2004242. Na verdade, os problemas climticos maiores foram no exterior e houve, sim, um aumento no preo do gro de 40% no mercado internacional em 2003 e 2004. Outros estudos com foco nas instituies mostram outra realidade. Os produtores, para reduzir riscos e para realizar o plantio e o cultivo da oleaginosa, buscavam crdito perante empresas de compra e venda antecipada de soja. Nessas operaes de troca, o pagamento pode ser feito com certa quantidade de gros de soja ou em dinheiro. Aps 15 anos de relacionamento entre produtores e as empresas de compra e venda antecipada, pela primeira vez houve uma intercorrncia: a alta inesperada no mercado internacional de soja acima dos preos pr-contratados. Os produtores sentiram que perderam, naquele momento, e no valorizaram como deveriam o relacionamento com as empresas de crdito. Em seguida, muitos entraram na justia para questionar os contratos que tinham preos fixados bem abaixo do mercado, mas o suficiente para cobrir seus custos. Os juzes de Gois e do Mato Grosso, principalmente, deram sentenas variadas, uns a favor dos termos do contrato, outros buscando conciliao, e um terceiro grupo em favor da parte supostamente mais fraca do processo (a hiposuficiente), ou seja, dos produtores de soja para exportao. O efeito, como sempre, foi alm das partes e daquele instante no tempo. Houve, dentro do quadro de insegurana jurdica deflagrado pelas controvertidas decises judiciais, um evidente aumento de risco para as empresas financiadoras, uma quebra de confiana construda h anos com a parceria. Em concluso, no haveria mais empresas de financiamento com contrato privado que operassem nesse mercado, haja vista a percepo de alto risco. Quem saiu perdendo foram os agricultores que no mdio prazo tiveram que procurar outra fonte de financiamento, a despeito da inteno de alguns juzes de proteger a parte hiposuficiente243. Uma sugesto possvel aos magistrados, nesse caso, com base em uma viso de mdio e longo prazo das consequncias do direito na economia, seria promover uma conciliao entre as partes de forma a que no se rompesse o bom relacionamento. As partes poderiam chegar a um acordo sobre como lidar com aquela situao, naquele momento e no futuro, e o magistrado estaria contribuindo para a segurana do cumprimento das vontades contratadas, priorizando incentivos a associaes futuras. O caso mostra bem como o ambiente organizacional reage a mudanas, e como cumprimento de contratos fator importante para se garantir associaes entre empreendedores e outros agentes de mercado244. Com o foco na agenda estabelecida, propomos ainda, uma nova redao ao artigo 421 do Cdigo Civil, para prever que a liberdade de contratar deve ser exercida em razo e limites da funo social e econmica dos contratos. Outra sugesto mencionar que a liberdade de contratar ser contrabalanada com outros princpios previstos no Cdigo Civil, como o da boa-f e o equilbrio contratual.
242 O Mercado de Crdito no Brasil: Tendncias Recentes. Texto publicado para o Grupo de Conjuntura da Fundap http://debates.fundap.sp.gov.br/ 243 O que se poderia ser recomendado aos magistrados, neste caso, com base em uma viso de mdio e longo prazo das consequncias do direito na economia, seria promover uma negociao entre as partes de forma a que no se rompesse o relacionamento entre as partes. As partes resolveriam da melhor forma sobre como lidar naquela situao e no futuro com um fato superveniente, e o magistrado estaria garantindo a segurana do cumprimento das vontades contratadas, priorizando incentivos a associaes futuras. 244 Leles, Cristiane e Zylbersztjan, Dcio. Quebra dos Contratos de Soja Verde. Grupo de Pesquisa: Economia e Gesto do agronegcio. USP.

MARCOS LEGAIS

221

2.3. Direito do mercado de capitais


Com a expanso do empreendimento, geralmente em uma terceira etapa, entra o mercado de capitais, na fase de financiamento aberto ao pblico. Nesse estgio, a ideia inovadora est completamente aberta ao pblico. J foi superado o risco da confiana mtua. Ento, alm de contratos, so necessrias outras instituies. Por intermdio das bolsas de valores, companhias podem levantar capital para expanso de suas atividades por meio do lanamento de aes e outros valores mobilirios. Aqui no h mais o conhecimento de quem so os investidores os acionistas , pois so pessoas que conhecem seus balanos e demonstraes financeiras (exigncia da Lei no 11.638, de 2007) e escolhem financi-las ao comprarem as suas aes. Uma legislao eficiente de mercado de capitais fundamental para assegurar condies para um bom funcionamento dessas operaes, o que oferece aos acionistas a necessria confiana para investir. De acordo com dados disponibilizados pela BM&FBovespa, em julho de 2010, havia 465 companhias com papis negociados em bolsas de valores ou mercado de balco no Pas. Elas so obrigatoriamente companhias abertas ou pblicas, o que no significa que pertenam ao governo, e sim que tm seus valores negociados publicamente nesses mercados245. uma forma de financiamento. Para se enquadrar na categoria de sociedade aberta, a companhia deve, ainda, atender aos requisitos estabelecidos pela Lei das S.A. (Lei no 6.404, de 1976) e pelas normas editadas pela Comisso de Valores Mobilirios (CVM), alm de obedecer a uma srie de normas e regras estabelecidas pelas prprias bolsas, que so instituies administradoras de mercados imobilirios. No Brasil atualmente as bolsas so organizadas sob a forma de sociedade por aes (S/A), reguladas e fiscalizadas pela CVM. Como a funo de uma bolsa de valores proporcionar um ambiente transparente, lquido e bem estruturado, alm de eliminar o risco da contraparte, o que estimula as negociaes e torna o mercado mais lquido, existe a necessidade de normatizao e controle eficiente, hoje realizados pelo Banco Central e pela CVM, cada um em sua esfera de competncia. Por meio das corretoras, os investidores tm acesso aos sistemas de negociao para efetuar suas transaes de compra e venda. No ano passado, o Brasil chegou a ter nove bolsas de valores, mas atualmente a BM&F/BOVESPA a principal, alm de ser a maior da Amrica Latina e terceira maior do mundo. importante que os pases, ao chegarem a esse estgio de financiamento aberto ao pblico, promovam um ambiente que possibilite s empresas um crescimento em volume que as tornem mais competitivas e crie um grau de insero internacional. Um sistema jurdico deve oferecer segurana jurdica ao fixar regras transparentes e claras. O judicirio tem buscado se especializar para tratar de temas afetos ao Direito Empresarial, como conflitos de interesse, o exerccio abusivo do poder de controle, alienao do controle acionrio, uso de informaes privilegiadas e responsabilidade por reparao de danos causados a investidores. A arbitragem no Brasil tem crescido e pode vir a tornar-se a principal alternativa das empresas para a soluo de disputas, considerando a sua vantagem de agilidade e especialidade. No necessariamente uma opo mais barata, mas o seu desenvolvimento no s viabilizou maiores investimentos
245 Vale destacar que a maioria das sociedades no Brasil de natureza limitada, com scios. Algumas dessas podem ser gigantescas, mas fizeram a opo por esta estrutura por uma questo gerencial. Quando se busca o financiamento aberto ao pblico, a empresa precisar ser uma S.A. porque a condio para ser uma companhia aberta.

PARTE III

222

no Pas, como obrigou o Judicirio a se aprimorar. Nesse sentido, em 2001, foram criadas no Rio de Janeiro as primeiras Varas Empresariais. Como resultado da competio originada pela arbitragem, as varas especializadas procuram promover mais agilidade, especialidade e segurana jurdica s disputas nas reas empresariais, principalmente nos principais polos de desenvolvimento econmico no Brasil. Por fim, a elevao da classificao do Brasil para o patamar de investment grade um reconhecimento de seu amadurecimento institucional. Poucos mercados emergentes conseguem reunir, como o Brasil, instituies estveis, que propiciam um ambiente favorvel para o bom funcionamento do mercado de capitais, independentemente das diretrizes impostas por cada grupo que se sucede no comando do Poder Executivo. Contribuem para a estabilidade de nossas instituies a existncia de investidores institucionais robustos, um ambiente regulatrio satisfatrio, a autorregulao pela BM&FBOVESPA, alm de polticas macroeconmicas responsveis, e a presena de importantes controles sociais como a mdia e a democracia. Apesar de no existir previso legal, na prtica o Banco Central usufrui de certa autonomia, que tem contribudo para uma estabilidade monetria. Contudo, existe sempre o risco de um novo governo adotar conduta mais intervencionista em relao s decises da poltica monetria.

MARCOS LEGAIS

2.4. Registros pblicos


essencial para o empreendedorismo ter um eficiente e previsvel sistema de registro da atividade empresarial. Um sistema de registro pblico das empresas mercantis e, atividades afins, lento, burocrtico e ineficiente tende a aumentar os custos de transao das empresas, porque aumenta os custos de informao, de monitoramento e de negociao. A dificuldade de organizao das sociedades empresariais leva ao aumento da atividade informal e corrupo. A empresa funciona justamente como feixe de contratos e como mecanismo redutor de custo de transao. Um sistema nacional de registro empresarial eficiente diminui custos de transao, uma vez que resolve em parte o dilema da confiana mtua e viabiliza a distribuio dos riscos. Separando a existncia jurdica e, portanto, o patrimnio dos scios e da sociedade, a constituio de sociedades permite alocar e dividir riscos entre os scios, servindo como estmulo realizao de negcios. A dificuldade de formalizao das empresas individuais e, sobretudo, de sociedades empresariais contribui para a elevao dos custos de transao. No projeto Doing Business in Brazil do Banco Mundial246, o sistema de registro empresarial tem disparidade e diversidade entre rgos e, por consequncia, cria um ambiente desestimulador para o desenvolvimento do setor. A anlise do Banco Mundial muito crtica em relao ao tempo mdio para se abrir e principalmente fechar empresas no Brasil247. No caso da empresa constituda sob a formatao societria no Brasil, esta adquire existncia e personalidade jurdicas mediante inscrio de seus atos constitutivos no rgo
246 Em Doing Business in Brazil. The international Bank for reconstruction and development/The World Bank. Disponvel no site: http://www.worldbank.org. 247 Existem estudos que mostram que o Brasil tem procedimentos em excesso, custos de transao desnecessrios, tambm para o fechamento das empresas, alm dos presentes na abertura. Como o mercado dinmico, o empreendedor deve estar atento para o stop time. Se a empresa no for fechada no tempo certo, ditado pelo mercado, certamente incorrer em perdas. A maioria das empresas quebra por problemas financeiros. Contudo, questes registrais e tributrias muitas vezes inviabilizam o fechamento das mesmas.

223

competente, o Registro Pblico de Empresas. Esse registro o principal, dentre os vrios necessrios, uma vez que ir proporcionar sociedade existncia e independncia. A abertura de uma nova empresa depende de rgos como, a Junta Comercial, a Receita Federal, a Receita Estadual, a Receita Municipal, o rgo de licenciamento ambiental (estadual, federal e municipal), o Corpo de Bombeiros, a Vigilncia Sanitria e outros tantos que variam de acordo com a atividade exercida pela empresa. uma quantidade desestimuladora de procedimentos decorrentes da distncia entre os rgos dos diferentes entes da federao. Apesar de existir previso legal (Lei 11.598, de 2007) para a cooperao, inclusive com a criao de um sistema unificado e simplificado, a realidade que ainda falta implementar polticas que coloquem realmente em prtica as possibilidades existentes de cooperao adequada, para minimizar burocracia e custos. A Lei no 8.934, de 1994, a atual que trata de Registro Pblico de Empresas Mercantis e Atividades Afins (revogando s Leis no 4.726, de 1965 e no 6.939, de 1981). Neste momento, tramitam pelo Congresso Nacional alguns projetos de lei que tratam do Sistema Nacional de Registro Mercantil. Muitas propostas visam aplicar a Lei no 11.598, de 2007, no sentido de efetivamente coordenar os rgos federativos ligados ao registro. A princpio, a maior parte dessas propostas de projeto de lei carece de diagnstico emprico, mas existe uma conscientizao da necessidade de agilidade dos procedimentos registrais, apesar de alguns projetos proporem a adio de novos procedimentos. A seguir, apresentamos alguns comentrios sobre essas propostas, em grande parte por sugesto de acadmicos do Projeto Pensando o Direito Democratizao de informaes no Processo de Elaborao Normativa, da Pontifcia Universidade Catlica do Rio Grande do Sul, em trabalho intitulado A Junta Comercial e seu Papel no Desenvolvimento da Economia. 1) O Projeto de Lei no 6.373, de 2009 visa alterar a Lei no 8.934, de 1994, para permitir a reconduo de vogal, que so os membros titulares e suplentes com direito a voto das juntas comerciais que procedem ao registro de firmas. O projeto sugere que a indicao e ou reconduo dos vogais seja feita por iniciativa dos dirigentes das entidades de classe e dos Governos eleitos, independentemente de seus indicados terem exercido mandatos anteriores. Como o trabalho de vogal requer qualificao adequada para a anlise dos documentos levados a registro, a lei em vigor exige especialidade desse servidor. No entanto, o risco dessa proposta apresentada concede margem indicao de vogais sem experincia na matria para exercerem papel que de extrema relevncia para o desenvolvimento do sistema. 2) Em sequncia, Projetos de Lei no 351, de 2003, e o 93, de 2005, com o argumento de promover vistorias para busca de empresas fantasmas no Brasil, muitas vezes ligadas prtica de atividades criminosas, tendem a caminhar na direo contrria da desburocratizao, ao incluir mais um procedimento, qual seja, promover a vistoria das empresas pelas juntas comerciais nos locais indicados como sede e filial nos atos apresentados a arquivamento. Como sugesto, um estudo mais detalhado poder comparar os benefcios da fiscalizao adicional aos custos da elevao da morosidade do registro mercantil em decorrncia da adoo de tal procedimento. 3) J as exigncias previstas no Projeto de Lei no 104, de 2008, de limitaes aos incapazes integrantes do quadro social, para que sejam devidamente assistidos, 224

PARTE III

somente peca por exigir que o capital seja integralizado, impondo mais um obstculo constituio de empresas. 4) O Projeto de Lei no 5.068, de 2005, pode trazer benefcios, uma vez que busca a padronizao das custas envolvidas no registro de novas empresas, colocando o atual sistema no caminho da reduo das diferenas existentes entre os estados brasileiros. 5) O Projeto de Lei no 91, de 2007, ao prever o apenamento daqueles que atrasam o registro de pequenas e microempresas, busca dar maior agilidade ao registro de empresas. Apesar de salutar, a ideia corre o risco de no ser colocada em prtica pelas instituies administradoras dos procedimentos registrais. 6) O Projeto de Lei no 1.778, de 1999, adiciona lei vigente a obrigao da empresa provar a contratao de profissional ou empresa contbil junto ao rgo de fiscalizao da atividade profissional. Ao buscar o aprimoramento das aes de fiscalizao, tal exigncia pode funcionar como um obstculo, na contramo das aes que buscam simplificar o procedimento de registro mercantil. 7) Por fim, os Projetos de Lei no 6.913, de 2002, no 471, de 1999, e no 1.381, de 1995, tambm vo na contramo da desburocratizao, e mostram-se desatualizados. Apesar das crticas do Banco Mundial, vrias aes esto sendo tomadas para a diminuio da burocracia registral existente que efetivamente cria custos adicionais desnecessrios. Dentre elas, destacam-se as aes de desenvolvimento do Cadastro Nacional das Empresas, a criao da Rede Nacional para a Simplificao do Registro e da Legalizao de Empresas e Negcios (Lei no 11.598, de 2007), bem como a reestruturao do Sistema Nacional de Registro de Empresas Mercantis. Em suma, o mais importante nesse momento, buscar a efetiva coordenao dos rgos federativos ligados ao registro.

MARCOS LEGAIS

3. Instituies essenciais
3.1. Incentivo educao e pesquisa
Para inovar precisamos de conhecimento e criatividade, ingredientes necessrios para o empreendedorismo. O direito como um todo e as polticas pblicas tm um papel fundamental nesse tema. Parece um clich, mas quando um pas garante um padro mnimo de educao, no somente permite uma maior alocao de recursos humanos capacitados aos mercados fomentados por inovao, mas garante menor desperdcio de talentos, de pessoas com potenciais criativos, que podem ser lapidadas para desenvolver, e aplicar, suas ideias em benefcio da sociedade248. Por fim, um pas que valoriza a educao, certamente cria um ambiente favorvel ao empreendedorismo ao preparar mo-de-obra qualificada e apoiar instituies favorveis pesquisa. A educao com vistas capacitao de mo-de-obra pede apoio estratgico do governo. A Singapura, por exemplo, conseguiu sobreviver a uma situao crtica de abandono por parte da Indonsia e, em apenas 40 anos, ressurgiu atingindo o patamar dos pases mais desenvolvidos do mundo. Sua estratgica foi inicialmente direcionar os currculos
248 O enfoque aqui o crescimento econmico gerado. O debate sobre desigualdade outro assunto. Apesar de ser uma consequncia positiva verificada do crescimento econmico, um tema interessante, importante, que poder ser tratado em outro trabalho.

225

escolares para a indstria da tecnologia da informao. A prioridade nas escolas no era artes ou filosofia. O governo preocupou-se em criar mo-de-obra qualificada para atender s demandas surgidas de empresas estrangeiras que se instalavam naquele Pas. Hoje, a estratgia do seu governo gerar inovao adicionando aos currculos escolares matrias relacionadas cincia e pesquisa, bem como projetos que desenvolvam a criatividade dos cidados. Para eles, o momento atual pede inovaes, somente possvel em um ambiente que favorea a pesquisa e a criatividade. J a Itlia busca priorizar o ensino mdio e tcnico. Nesse Pas, somente estudantes interessados em profisses que exigem mais especialidade vo s universidades. Matrias como arte e arquitetura tem um peso to importante quanto matemtica no ensino fundamental. O Brasil um pas muito maior e complexo do que a Singapura e, priorizar escolas tcnicas pblicas de ensino mdio pode ser uma boa opo para a capacitao de mo-de-obra especializada para reas industriais estratgicas. No entanto, no podemos perder de vista o futuro que pede inovao por meio de pesquisa. O estmulo a pesquisa no Brasil deveria surgir principalmente via universidades pblicas e privadas ou por intermdio de parcerias com a iniciativa privada, como ocorre nos pases exportadores de tecnologia. No entanto, apesar de investimentos relevantes em centros de pesquisa pblicos como a Embrapa, dependemos ainda de uma conscientizao cultural e poltica. Mesmo havendo previso constitucional e legal, o investimento em pesquisa e desenvolvimento (P&D) no Brasil decorre diretamente de uma priorizao governamental. A Poltica de Desenvolvimento Produtivo (PDP) do presente governo busca incentivar a inovao, mas a pesquisa uma atividade restrita a um nmero ainda pequeno de empresas no Brasil. Do total de 4,4 milhes de empresas de diferentes segmentos, apenas 30 mil se declaram inovadoras e somente 6 mil realizam atividades de pesquisa e desenvolvimento (P&D). Segundo o Instituto de Estudos para o Desenvolvimento Industrial (IEDI), o sistema de incentivos brasileiros pouco eficaz para alavancar o gasto privado em P&D, necessrio para gerar uma mudana radical no quadro de inovao no Pas. evidente que o Brasil somente conseguir participar competitivamente do mercado global se tiver uma base inovadora forte. Aproveitando o tema sobre educao e capacitao estratgica de mo-de-obra, vale sugerir que operadores do direito no Brasil devem adquirir durante a formao nas faculdades, viso interdisciplinar das consequncias do direito para a economia e sociedade, como vem ocorrendo em todo mundo. Nesse sentido, propomos reformas nos currculos dos cursos de graduao, como o do Direito, para incluir matrias que ampliem o escopo de viso e tornem os bacharis mais qualificados. Nos Estados Unidos, por exemplo, direito um curso em nvel de ps-graduao com durao de trs anos, exigindo dos candidatos um bacharelado de no mnimo quatro anos249. Ressalta-se que o trabalho do operador do direito gera consequncias muito alm das partes envolvidas, e a sua formao deve romber barreiras formalistas e permitir a visualizao da realidade mais abrangente, da floresta e no s de uma rvore.
249 Para mais informaes sobre o curso de direito nos Estados Unidos, vejam o site oficial do Ministrio do Trabalho sobre a profisso da Advocacia: http://www.bls.gov/oco/ocos053.htm. Training, Other Qualifications, and Advancement Formal requirements to become a lawyer usually include a 4-year college degree, 3 years of law school, and passing a written bar examination; however, some requirements vary by State. Competition for admission to most law schools is intense. Federal courts and agencies set their own qualifications for those practicing before or in them. Education and training. Becoming a lawyer usually takes 7 years of full-time study after high school 4 years of undergraduate study, followed by 3 years of law school. Law school applicants must have a bachelor's degree to qualify for admission. To meet the needs of students who can attend only part time, a number of law schools have night or part-time divisions.

PARTE III

226

Para concluir, vale relembrar a necessidade e respeito ao direito de propriedade industrial, como garantia do retorno dos custos da pesquisa e do esforo adicional para desenvolver a tecnologia. Trataremos em maior detalhe em parte posterior das diferenas entre as aquisies de tecnologias por transferncia ou produo, e como pases tomam estratgias diferentes.

3.2. Infraestrutura jurdica


Nos ltimos anos, a literatura sobre desenvolvimento econmico tem enfatizado o papel das instituies e, dentre estas, dos sistemas legais e judiciais, para explicar casos de sucesso e de fracasso no processo de desenvolvimento econmico. A apreciao pelo Poder Judicirio um mecanismo no qual as disputas sobre a alocao de direitos so decididas, de acordo com normas e regras da sociedade. Como o empreender envolve acordos entre agentes da sociedade, depende de confiana e requer a garantia de direitos essenciais como o de propriedade, dos contratos e do mercados de capitais, notria a correlao entre um sistema jurdico eficiente e um ambiente favorvel ao empreendedorismo. No entanto, o Judicirio brasileiro carece de previsibilidade e agilidade, pecando por no oferecer a devida segurana jurdica. caro e lento, e ainda conta com magistrados que necessitam maior especialidade. Legislaes recentes e aes do Conselho Nacional de Justia (CNJ) tiveram por objetivo tornar o Poder Judicirio brasileiro mais eficiente e foram de grande valia para a necessria harmonia entre o Judicirio e o as instituies da sociedade. A concorrncia real da arbitragem em reas de direito empresarial, como vimos, colabora para um Judicirio mais emptico com as demandas de mercado. A eficincia do sistema judicirio crucial, no somente pelas prprias disputas, mas tambm para todas as outras instituies. A sua eficincia facilita a realizao de transaes mais complexas e a atrao de investimentos que dependem da proteo da lei para oferecer uma relao risco versus retorno atrativa para o investidor. Em outras palavras, um Judicirio eficiente reduz os custos de transao. Em acrscimo s aes j desenvolvidas para tornar o Judicirio mais eficiente, sugerimos a utilizao de precedentes vinculantes em todas as matrias como forma de restringir o nmero de processos e trazer maior previsibilidade. Recomenda-se buscar a desjudicializao dos conflitos, para reduzir os 70 milhes de processos em curso no Brasil, com a implementao de aes para fortalecera as agncias reguladoras, aes coletivas no lugar de individuais e a arbitragem, fundamental para o empreendedorismo.

MARCOS LEGAIS

3.3. Infraestrutura fsica


A falta de infraestrutura fsica apontada como um dos principais fatores para a carncia de crescimento das empresas e a inibio de novos focos de empreendedorismo no Pas. A infraestrutura responsvel por bens de produo e pelo ambiente favorvel indstria e ao comrcio. Servios de comunicao, energia e transportes eficientes acarretam menores custos de transao. Muitos negcios dependem de aes dos governos locais. Por isso, esperado dos governantes aes para prover os bens pblicos necessrios e o ambiente atrativo. Um grande exemplo recente, de um pas tambm emergente como o Brasil, o caso da ndia, cujo crescimento do PIB per capita foi de 43% do ano 2000 a 2006, em com227

parao aos 12,6% do Brasil no mesmo perodo250. Grandes centros de crescimento, como Bangalore, Hyderabad e Chennai, no sul do estado de Tamilnadu, mostram que no h nada que no possa ser alcanado quando a vontade e o esforo coletivo de uma nao criam o ambiente favorvel para um crescimento vertiginoso e sustentvel. No caso da ndia, vrias regies tiveram as suas administraes estaduais interessadas radicalmente em trazer negcios e implementar polticas orientadas para o crescimento, por meio de vrias concesses como a energia subsidiada, gua e taxas de imposto para os empresrios. Zonas especiais de tecnologia foram criadas mediante iniciativas do governo para promover as empresas e, essas viraram palco de grande nmero de megaempresas internacionais da tecnologia da informao (TI) como HP, Compaq, Dell, IBM, Apple Macintosh, e SAP, bem como gigantes como Wipro e Infosys. Com o advento da Copa do Mundo de futebol em 2014 e dos Jogos Olmpicos em 2016, o Brasil poder injetar um nimo poltico extra para a concretizao de obras de infraestrutura que certamente alavancaro os grandes polos de empreendedorismo do Pas. Ademais, o Brasil tem grandes dimenses como da China e ndia, e potencialidades ainda pouco ou mesmo no exploradas. O momento uma grande oportunidade de o Estado brasileiro, nos seus trs poderes e nveis da federao, criar atraes para o empreendedorismo, seja de origem nacional e internacional, com benefcios enormes para toda sociedade brasileira. O crescimento do Brasil poder ser referncia mundial inclusive por trazer o diferencial de compatibilidade com o meio ambiente, o do crescimento sustentvel.

PARTE III

3.4. Estabilidade econmica


Debates frequentes sobre a intolerncia inflao, a valorizao da autonomia do Banco Central e as crticas s taxas de juros exorbitantes demonstram a preocupao de grande parte do empresariado nacional com a estabilidade econmica. Apesar de haver uma expanso do mercado de crdito (estoque de emprstimos do sistema financeiro brasileiro em relao ao PIB) de 21,8% em janeiro de 2003 a 34,7% em dezembro de 2007, o incremente do mercado de crdito brasileiro permanece distante do observado nas economias avanadas e mesmo em algumas economias com grau semelhante de desenvolvimento, como o Chile (82%), Tailndia (88%), Coreia do Sul (102%) e Malsia (108%). Realmente o custo do crdito no Brasil permanece alto. Mesmo nas operaes de baixo risco as taxas de juros ainda esto em patamares inexplicavelmente muito elevados. Com isso dito, importante citar que a criao de um ambiente econmico que viabilize a insero do Pas no comrcio internacional depende basicamente de dois fatores, o regime cambial adotado e o sistema de tributos existente. Apesar de no representarem condio suficiente para promover s exportaes de um pas, ambas as polticas, monetria e tributria, so importantes para a existncia de um empresariado qualificado, com indstrias eficientes, capazes de colocar no mercado produtos com preos mais baixos do que os existentes nos demais pases. Do lado da poltica monetria, a escolha do regime cambial cmbio fixo ou flutuante constitui uma deciso estratgica de poltica econmica. A maioria dos pases emergentes, como o Brasil, prefere cmbio flutuante. No momento, o real supervalorizado tem prejudicado principalmente as empresas nacionais que tem olho no mercado internacional, como o agronegcio e a indstria de transformao. Muitas indstrias
250

Dados do Banco Mundial e do World Resources Institute.

228

e os empregos gerados por elas tendem a sair do pas em busca de ambientes internacionais mais favorveis ao empreendedorismo. Uma interveno maior do governo poderia ser vista como oportuna considerando o elevado grau de abertura financeira da economia brasileira. Alm de enfrentar um cmbio supervalorizado, as empresas brasileiras buscam proteger-se de oscilaes grandes do cmbio. Nesse caso, uma opo comum so os contratos de derivativos251 para minimizar perdas futuras com variao cambial. Contudo, mesmo os instrumentos financeiros de derivativos serem uma estratgia interessante de gesto de risco, muitas vezes eles so utilizados para especulao e operaes financeiras de curto prazo, podendo gerar prejuzos grandes s empresas. Assim, algumas preferem retomar investimentos por intermdio de linhas de crdito disponveis. Nessa linha, uma alternativa a tomada de novos financiamentos junto ao Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico de Social (BNDES). Mesmo mencionando o tema de forma superficial, pode-se notar a importncia da poltica cambial para favorecer o empreendedorismo no Pas. Da mesma forma, um estudo pormenorizado do sistema tributrio com vistas a apoiar o desenvolvimento do Pas essencial considerando o peso e distores que causa nos mercados e os custos de transao envolvidos. O sistema tributrio brasileiro um dos mais onerosos dentre os pases em desenvolvimento, girando em torno de 38% do PIB. De forma simplria, podemos dizer que menos impostos so sempre preferveis a mais impostos. Quanto menor for a carga tributria, maior a probabilidade de uma economia enriquecer. Isso porque sistemas tributrios onerosos distorcem os preos praticados no mercado de tal modo que mesmo os concorrentes menos eficientes no processo produtivo, mas submetidos a menor incidncia de tributos, podem ser mais competitivos do que aqueles que produzem de forma mais eficiente. Para complementar o tema, citaremos, a seguir, as recomendaes do Fundo Monetrio Internacional (FMI) para um sistema tributrio de boa qualidade levando em considerao as experincias prticas e histricas dos pases desenvolvidos e em desenvolvimento, a saber: (i) ter imposto sobre o consumo incidente sobre o valor agregado; (ii) utilizao de bases tributrias amplas e bem definidas; (iii) imposto de renda sobre pessoas fsicas com poucas dedues, alquota moderada, alto limite de iseno e com desconto na fonte; (iv) imposto de renda sobre pessoas jurdicas com alquotas alinhadas s da pessoa fsica, baixa utilizao de incentivos fiscais a setores ou atividades especficos; (v) minimizao dos atrasos na arrecadao e pesadas multas nos casos de atrasos de pagamentos; e (vi) adoo de impostos que sejam to neutros quanto possvel, ou seja, priorizar impostos que geram renda sem produzir outros efeitos econmicos. A ideia aqui buscar impostos cuja aplicao no afete tanto a distribuio de renda ou o funcionamento de mercado, uma vez que no h impostos completamente neutros. Um exemplo de impostos que acarretam efeitos econmicos distorcidos so os impostos indiretos como IPI, CIDE, Imposto de Importao e ICMS. Esses so inevitavelmente transformados em preos mais altos, o que faz com que o consumidor, no importa o seu nvel de renda, acabe culpando os empresrios pelos altos preos. alm de quase sempre no ter a mnima noo de que est pagando por esses impostos.
251 Nos ltimos anos, num contexto de desenvolvimento e volatilidade do sistema financeiro internacional e com a sofisticao e complexidade das transaes econmicas, foi criado um tipo especial de operao financeira chamada de derivativos. Esses instrumentos financeiros foram criados com a finalidade de antecipar preos futuros de seus ativos objeto e proteger investidores e produtores contra riscos. Os derivativos so, hoje, papis largamente comercializados no mercado financeiro internacional. Contratos futuros, a termo, opes e swaps so exemplos desses contratos derivativos.

MARCOS LEGAIS

229

4. Produo e transferncia de tecnologia


Mercados so dinmicos e cclicos. ditado comum que o empreendedor precisa estar se reinventando. Tudo relacionado ao ser humano e suas preferncias dinmico e precisa de investimento e inovao constante. A inovao que passou pelo teste do dilema da confiana mtua e da aprovao do mercado252, passa ainda por outro ciclo, o de lucros marginais decrescentes. Um inovador descobre uma nova ideia e usa esse conhecimento privado para obter lucros extraordinrios. Muitas empresas procuram esconder seus segredos (informao ainda privada, ou seja, no divulgada ao pblico como a frmula do xarope da Coca-Cola) o mximo possvel, valendo-se de institutos do Direito de Propriedade Industrial (para o registro de Marcas e Patentes). Contudo, mais cedo ou mais tarde, os concorrentes acabam descobrindo o que o inovador buscou proteger, e a ideia se torna pblica. No caso Coca-Cola, a sua mais conhecida concorrente Pepsi-Cola buscou copiar o xarope e entrar no mercado. Quando o inovador decide patentear, a informao deve ser revelada e ter proteo por um perodo pr-definido, como atualmente de 20 anos. Como a Coca-cola preferiu registrar apenas a marca, e no a patente que exigiria revelar a sua frmula, para ela vale mais uma lei rigorosa contra espionagem industrial. medida que a informao se torna pblica, o inovador reduz seu lucro a um nvel normal. Para manter nveis de lucros como antes, o empreendedor deve inovar mais uma vez. Esse o ciclo da inovao. O direito e polticas pblicas tm consequncias para os ciclos acima descritos e para o desenvolvimento econmico. As polticas pblicas devem priorizar o fomento de pesquisa e desenvolvimento (P&D) para gerar inovaes e impor respeito ao exerccio do direito de propriedade industrial. Assim, o empreendedor ter o retorno de seu investimento e o incentivo de inovar. Entretanto, a produo de inovao tecnolgica no a nica forma de se valer da inovao. Alm de a pesquisa e desenvolvimento, tecnologia pode ser adquirida via transferncia. Os pases menos desenvolvidos so comumente conhecidos como importadores de tecnologia. A transferncia feita no mercado e nas transaes comerciais, nos intercmbios de educao (estudo no exterior), e na mobilidade do prprio capital. Como exemplo, a Embraer, a terceira maior fabricante de avies comerciais do mundo e uma das maiores exportadores brasileiras, instalou-se em Harbin, noroeste da China, em 2002. Em menos de uma dcada, os chineses apreenderam a tecnologia da Embraer, e a empresa considera o fechamento da fbrica. A China, pas capitalista fruto da garantia da ordem imposta pelo partido comunista, recepciona as empresas, com ambiente institucional favorvel e garantia de cumprimento de contratos, e depois copia a tecnologia e procura aprimor-la. O vice-primeiro-ministro chins Zhang Dejiang, apareceu na primeira pgina do jornal China Daily em 15 de setembro de 2010 anunciando a primeira fbrica 100% chinesa de Jumbos, a Commercial Aircraft Corporation, com investimentos da scia da Embraer, a Avic II, de um bilho de iuanes (US$ 146 milhes). A China detm crdito tambm. No h como competir com um banco chins. O Industrial and Commercial Bank of China tem ativos na ordem de US$ 1,3 trilho, maior do que os ativos do sistema financeiro total brasileiro estimado em US$ 1 trilho. A lio que resta ao Brasil que temos que pensar grande e no longo prazo. Eles precisam de ao e alimentos do Brasil. Os pases tradicionalmente desenvolvidos, geradores de tecnologia, tero sempre espao no mercado, mas o mercado mundial no mais o mesmo. essencial para o Brasil ter a viso de que a transferncia de tecnologia, no novo mercado multipolar globalizado
252

PARTE III

Falaremos de riscos no item 5 deste trabalho.

230

parte do risco de inovar, e que associaes comerciais com outros pases emergentes sero essenciais uma vez que esses pases prometem dominar mais de 50 % da produo mundial.

5. Gerenciar a empresa e administrar riscos


Aps tantos desafios para iniciar o negcio, como o dilema ideia-crdito, obstculos trazidos pelos custos de transao e a necessidade de instituies favorveis e slidas, o empreendedor enfrenta aps a abertura da empresa, riscos naturais inerentes ao mercado e aos ciclos de inovao. Os riscos so muitos. As estatsticas so cruis. Aps dois anos de abertura, estima-se que mais de 70% das empresas so fadadas ao fechamento, e outros 25% at o quinto ano. Restam apenas 5% dos negcios. Ideias inovadoras ou antigas so sempre avaliadas e devem ser aprovadas para no serem eliminadas a cada ciclo. O inovador ganha mais uma responsabilidade. De Acordo com o empresrio Eike Batista, atualmente listado como mais rico do Brasil e o 5o do mundo, o processo de empreender deve considerar uma viso de 360 graus. O empreendedor deve estar constantemente atualizado nas dimenses financeira, jurdica, ambiental, social, mercadolgica, logstica, poltica, econmica, e estar pronto para mudar de ramo quando necessrio, alm de estar sempre se reinventando. preciso ter previsibilidade, transparncia, e saber fazer anlise de riscos. estar preparado a cada dia, e trabalhar com retorno de mdio e longo prazo.

MARCOS LEGAIS

6. Poltica industrial
Polticas industriais que buscam gerar desenvolvimento econmico devem investir em infraestrutura jurdica e fsica, como sugerido anteriormente neste trabalho, para criar um ambiente favorvel para o empreendedorismo. Para a tomada de decises, funcionrios que formulam as polticas pblicas de investimento somente tm acesso informao quando elas se tornam pblicas. Caso contrrio, esses funcionrios pblicos tero mais incentivos para mudarem para um trabalho no setor privado. Informaes privadas so inerentes aos inovadores de mercado. Assim os funcionrios pblicos no podem prever quais empresas ou quais ramos industriais tero rpido crescimento, sendo improvvel que polticas pblicas promovam desenvolvimento por meio de interferncias nos investimentos privados. Essa lgica coerente com o fato de que pases ricos confiam fundamentalmente no setor privado como o motor do crescimento. Quando existe a interferncia, surge tambm o risco de atender a grupos de interesses e de existir corrupo. No Brasil, por uma questo de proteo ao meio ambiente e estratgia energtica, foi estimulada a produo de cana-de-acar para o mercado do etanol. Foi uma ideia brilhante no papel, mas, pela segunda vez, mostra sinais de insustentabilidade, considerando os custos de oportunidade dos produtores de cana e os preos do petrleo. O mercado internacional de acar e a concorrncia da gasolina no mercado nacional, muito mais que as polticas governamentais, so os principais fatores que definem a quem os produtores de cana destinaro seu produto. No final, o mercado, ou seja, quem consome e a que preo, que ditar as regras e os incentivos para produzir. Alguns polticos e intelectuais ainda acreditam equivocadamente que os pases em desenvolvimento so excees que exigem direcionamento da economia. O resultado so megaempresas estatais que acabam sendo ineficientes, e que, contrariamente ao pensamento anterior, terminam privatizadas em nome da competio e da eficincia. Resta ao Estado a tarefa no menos desafiadora de regular. 231

7. Situao atual
O Brasil j passou por momentos de capacidade empreendedora dormente. Os sistemas Bras Telebrs, Eletrobrs, Petrobras eram os nicos que tinham a possibilidade de arriscar. Hoje reconhecido como um dos pases com maior potencial empreendedor. De acordo com o Global Entrepreneurship Monitor (GEM)253, a taxa de empreendedorismo por oportunidade vem demonstrando crescimento gradativo, passando de 8,5%, em 2001, para 9,4%, em 2009. No ranking dos pases com nvel comparvel de desenvolvimento econmico da GEM 2009, o Brasil o sexto mais empreendedor, com taxa de 15,3%, o que equivale a 18,8 milhes de pessoas254. A partir dos dados da GEM tambm possvel concluir que a atividade empreendedora uma das causas para a gerao de renda e elevao do Produto Interno Bruto (PIB) dos pases. Durante a crise financeira internacional ocorrida em 2008, a economia brasileira manteve-se dinmica, devido, principalmente, ao mercado interno, abastecido por micro e pequenas empresas dos setores de Comrcio e Servios. Ainda que baixo em relao aos outros pases emergentes, o crescimento econmico causado em parte pela atividade empreendedora somente foi possvel com base nas instituies slidas mencionadas ao longo deste trabalho. Abordamos as principais instituies e aspectos do direito brasileiro necessrios para o crescimento do empreendedorismo no Pas. De forma geral, os governos dos ltimos 16 anos conseguiram dar prosseguimento ao ambiente favorvel, mediante parceria entre setor pblico e privado, necessrias para o crescimento da atividade empreendedora. certo que o Brasil ainda tem muito a evoluir principalmente em termos de infraestrutura fsica, jurdica e registral. Contudo, o mais marcante foi perceber que o amadurecimento institucional, aps 25 anos de democracia, permitiu ao Pas caminhar no sentido de desenvolver uma cultura empreendedora e instituies slidas que resistem a mudanas polticas, e propiciam o ambiente frtil necessrio para o Brasil inserir-se num patamar de empreendedorismo compatvel com os pases mais desenvolvidos do mundo.

PARTE III

8. Concluso
O trabalho representou uma compilao de temas fundamentais sobre leis e polticas pblicas, em pauta na literatura acadmica nacional e internacional, que corroboram efetivamente para um ambiente favorvel ao empreendedorismo. Uma ao singular, mesmo que abrangente, como o Programa de Acelerao do Crescimento (o PAC) lanado em janeiro de 2007 pelo governo federal, no suficiente para promover as mudanas institucionais, o que inclui o sistema jurdico brasileiro. O grande objetivo a ser atingido obter uma cooperao geral e coesa das instituies relevantes, pblicas e privadas, formais e informais, para a coordenao de estratgias que possam criar reais incentivos para o florescimento da iniciativa privada e do empreendedorismo.
253 O Global Entrepreneurship Monitor (GEM) o maior estudo independente do mundo sobre a atividade empreendedora, cobrindo 54 pases consorciados, o que representa 95% do Produto Interno Bruto (PIB) e dois teros da populao mundial. O GEM atualmente coordenado pelo Global Entrepreneurship Research Association (GERA) organizao composta e dirigida pela London Business School (Inglaterra), pelo Babson College (Estados Unidos) e por representantes dos pases participantes do estudo. Notcias SEBRAE/SC em 6/4/2010). 254 A taxa geral refere-se soma dos empreendimentos novos (que surgiram nos ltimos trs anos e meio), que foi de 9,75%, e dos empreendimentos nascentes (com at trs meses de vida ou ainda em processo de criao), que ficou em 5,78%. A atual taxa est acima da mdia histrica do Brasil, que de 13%. Em 2008, a taxa ficou em 12%.

232

Com vistas a contribuir para o debate no Congresso Nacional acerca de propostas de polticas pblicas e de legislao que possam colaborar para o desenvolvimento nacional, destacamos no trabalho sugestes de alterao dos direitos de propriedade, de contratos, do mercado de capitais e, complementarmente, da legislao sobre registros pblicos. Incrementamos o debate identificando aes importantes de incentivo educao e pesquisa, de melhoria da infraestrutura jurdica e fsica e, voltadas para a estabilidade econmica. Tratamos da importncia da captao de tecnologias, seja via inovao ou transferncia, bem como, do desafio da gesto de uma poltica industrial eficiente. Como se v, o sucesso das aes supramencionadas decorre necessariamente do amadurecimento do Direito brasileiro. Cada vez mais o Direito assume maior responsabilidade pelo crescimento econmico do Pas. Referncias bibliogrficas
ARROW, Kenneth J. (1972). The Value of and Demand for Information, in C. B. McGuire and R. Radner (eds.), Decision and Organization, New York: North-Holland, Chapter 6. BECK, Thorsten. Impediments to the Development ad Efficiency of Financial Intermediation in Brazil. World Bank Policy Research Working Paper. BERKOWITZ, Daniel, PISTOR Katharina, and RICHARD Jean-Francois. Economic Development, legality, and the transplant effect. William Davidson Institute Working Paper no. 308, February 2000. BUSCAGLIA, Edgardo e RATLIFF, William Law and PINHEIRO, Armando Castelar e SADDI, Jairo. Direito, Economia e Mercados. Editora Campus: Elsevier, 2005. COOTER, Robert. Law, Information, and the Poverty of Nations. Paper 16, Year 2005, University of California, Berkeley. COOTER, Robert, SCHFER, Hans-Bernd e TIMM, Luciano Benetti. Direito e Desenvolvimento: Qual a melhor poltica pblica para o Estado dirigir o desenvolvimento? In Law and development: what is the Best public policy for the state to control development? Revista da Faculdade Mineira de Direito, Belo Horizonte, v. 10, n. 20, pp. 59-71, 2o sem. 2007. COOTER, Robert, and SCHFER, Hans-Bernd. Solomons Knot. How law can end the poverty of nations. Working Paper. May 2009. COOTER, Robert e ULEN, Thomas. Direito e Economia. Pearson/Addison-Wesley. Traduo Bookman, 5 Ed., Porto Alegre, 2010. KHOURI, Paulo R. Roque A. A Reviso Judicial dos Contratos no Novo Cdigo Civil, Cdigo do Consumidor e Lei n. 8.666/93 A onerosidade Excessiva Superveniente. So Paulo: Atlas, 2006. MACHADO, Rafael Bicca. A Arbitragem Empresarial no Brasil. Uma Anlise pela nova sociologia Econmica do Direito. Livraria do Advogado Editora: Porto Alegre, 2009. NORTH, D. 1990. Institutions, Institutional Change and Economic Performan. Cambridge: Cambridge University Press. 152 p. PINHEIRO, Armando Castelar e SADDI, Jairo. Direito, Economia e Mercados. Editora Campus: Elsevier, 2005. POSNER, Eric. Anlise Econmica do Direito Contratual. Sucesso ou Fracasso? Bruno Meyerhof Salama (Organizador). So Paulo: Saraiva, 2010. POSNER, Richard. Creating a Legal Framework for Economic Development. The World Bank Research Observer, vol. 13, n. 1 (February 1998), pp. 1-11.

MARCOS LEGAIS

233

Projeto BRA/07/004 A Junta Comercial e o seu papel no desenvolvimento da economia Democratizao de Informaes no Processo de Elaborao Normativa. Projeto Pensando o Direito Junta Comercial. Realizao da Faculdade de Direito da Pontifcia Universidade Catlica do Rio Grande do Sul. SCHUMPETER, Joseph A. and BACKHAUS, Ursula. The Theory of Economic Development. The European Heritage in Economics and Social Sciences, 2003, Volume 1, pp. 61-116, DOI: 10.1007/0-306-48082-4_3. ZYLBERSZTAJN, Dcio e SZTAJN, Rachel. Direito & Economia. Anlise Econmica do direito e das Organizaes. Rio de Janeiro: Elsevier, 2005. TIMM, Luciano (org). Direito e Economia. So Paulo, Thomson-IOB, 2005. TIMM, Luciano Benetti. Arbitragem nos Contratos. Empresariais, Internacionais e Governamentais. Livraria do Advogado Editora: Porto Alegre, 2009. VERA, Flavia. Novo Direito Imobilirio e Registral. Editora Quartier Latin do Brasil: So Paulo, 2008. Captulo 15. VERA, Flavia. Lgica econmica aplicada ao Direito potencializa o desenvolvimento, em entrevista ao Espao Jurdico da BM&F Bovespa em 8/2/2007 http://te.bovespa.com.br/ juridico/noticias-e-entrevistas/ Noticias/070208NotA.asp

PARTE III

WILLIAMSON, O. E. The economic Institutions of Capitalism. USA: Macmillan. 450 p. 1985.

234

Reflexes e alternativas possveis para a Reforma Poltica

Financiamento de campanhas eleitorais

Gabrielle Tatith Pereira Advogada do Senado Federal. Graduada em Cincias Sociais e Jurdicas pela Universidade Federal de Santa Maria UFSM/RS e ps-graduanda em Direito Pblico pela UNIDERP/REDE LFG.

Introduo
As eleies que acabaram de acontecer para os mais elevados cargos polticos do pas reascenderam as discusses sobre a necessidade de reformas polticas no sistema eleitoral brasileiro. So inmeros os temas em pauta: listas partidrias, propaganda eleitoral, pesquisas eleitorais, financiamento de campanhas, coligaes eleitorais, etc. Pode-se dizer, no obstante, que o ponto de convergncia dessas discusses est na busca de mecanismos de aperfeioamento da democracia representativa. O mtodo representativo, enquanto alternativa possvel para as sociedades democrticas contemporneas complexas e pluralistas255, enfrenta srios problemas que podem ser sintetizados nos seguintes pontos: a natureza dos laos que unem representantes e representados; a capacidade dos representados de vocalizarem suas preferncias aos representantes e fiscalizarem o desempenho da atividade executiva e parlamentar; a capacidade de os representantes efetivamente agirem em nome dos representados e defenderem os seus melhores interesses256.

MARCOS LEGAIS

Uma face dessa problemtica est consubstanciada na (possvel) ausncia de legitimidade dos pleitos eleitorais em decorrncia da influncia e do abuso do poder econmico no financiamento das campanhas. De fato, as regras atualmente vigentes e delineadoras de um sistema que congrega recursos pblicos e privados permitem que o aporte de capital privado seja diretamente proporcional ao sucesso do candidato na eleio ou reeleio. Num pas como o Brasil, em que o poder poltico tem se mostrado historicamente atrelado ao poder econmico, o resultado das urnas depende substancialmente dos investimentos que o candidato realiza no perodo da campanha eleitoral, cada vez mais voltada ao marketing poltico de avanada tecnologia e previso257. Isso demonstra que o sistema misto de financiamento de campanhas e os mecanismos de prestao de contas brasileiros no tm sido eficazes em assegurar a competio isonmica entre os candidatos e a normalidade e legitimidade das eleies. A influncia e o abuso do poder econmico nos pleitos eleitorais no uma preocupao isolada do Brasil. Ao contrrio, alcana inmeros pases, desenvolvidos ou no. Entretanto, no se pode ignorar que o nosso pas tem uma das campanhas eleitorais

255 Ftima Anastasia e Felipe Nunes ponderam que a inveno da representao foi a soluo encontrada (Sartori, 1994) para diminuir concomitantemente os custos internos e os riscos externos associados ao processo decisrio. Os primeiros (custos internos) crescem com o aumento do nmero de decisores e se referem aos recursos mobilizados para se permitir a participao ampliada dos cidados. Vale citar, a ttulo de exemplo, a quantidade e a variedade de recursos que so empregados para realizar eleies presidenciais em um pas como o Brasil. Os segundos (riscos externos) crescem com a diminuio do nmero de decisores e so, fundamentalmente, os riscos de tirania, corrupo e incompetncia. A Reforma da Representao. In: Reforma Poltica no Brasil. Organizadores: AVRITZER, Leonardo. ANASTASIA, Ftima. Belo Horizonte : Editora UFMG, pp. 17 e 18. 2006. 256 ANASTASIA, Ftima. NUNES, Felipe. A Reforma da Representao. In: Reforma Poltica no Brasil. Organizadores: AVRITZER, Leonardo. ANASTASIA, Ftima. Belo Horizonte : Editora UFMG, p. 18. 2006. 257 CAGGIANO, Monica Herman S. Corrupo e financiamento das Campanhas Eleitorais. Revista de Direito Constitucional 41/215 Revista dos Tribunais, p. 1. Em http://revistasrtonline.com.br/ portalrt/docview/ doutrina/docrevistadireitoconstitucional. Acesso em 21/6/2010. No dizer da autora, a atividade poltica, os meios e tcnicas de difuso das ideias, os instrumentos de conquista de novos simpatizantes e adeptos demandam importncias cada vez mais volumosas, principalmente, nos dias de hoje, diante das sofisticadas metodologias de marketing poltico de avanada tecnologia e preciso.

237

mais caras do mundo258, a demonstrar uma indesejvel relao de dependncia entre candidatos e financiadores. A Revista Veja publicou, em edio de 25/2/1998, o valor dos gastos, em reais, de uma campanha poltica em reais: 400 mil para deputado federal; 1,5 milhes para senador; 15 milhes para governador e 35 milhes para presidente259. Essa estimativa oficial e, portanto, no inclui eventuais gastos no-declarados Justia Eleitoral, resultantes de prticas ilegais de partidos polticos e candidatos. Esse montante vultoso de recursos sinaliza, por si s, o papel determinante do poder econmico nos pleitos eleitorais brasileiros. Mas no s isso. A partir de dados coligidos pelo Tribunal Superior Eleitoral com a prestao de contas das campanhas eleitorais de 1994, 1998 e 2002, David Samuels260 realizou estudo detalhado e, mesmo reconhecendo que os custos declarados no refletiam com exatido as quantias efetivamente empregadas nas campanhas, concluiu seguramente que: candidatos a governador gastam mais que candidatos ao Senado, os quais, por sua vez, gastam mais que candidatos a deputado federal, os quais gastam mais que candidatos a deputado estadual; as pessoas jurdicas contribuem mais que as pessoas fsicas; as empresas que mais contribuem so aquelas pertencentes a setores diretamente influenciados por atos de regulamentao governamental ou dependentes de contratos pblicos, como as do setor bancrio, financeiro, industrial e de construo civil. O elevado custo das campanhas eleitorais e o perfil dos investidores revelam a fragilidade de nossa democracia representativa. O abuso do poder econmico por candidatos e partidos polticos pode ser explicado, entre outros, pelos seguintes fatores: aumento da competitividade nas eleies, enfraquecimento do papel dos partidos polticos em termos organizacionais e ideolgicos (ausncia de programas partidrios fortes), incremento das tticas individuais de campanha no sistema proporcional em lista aberta e ausncia de uma legislao eleitoral rgida e eficiente na fiscalizao do seu cumprimento pelos destinatrios. As normas de direito eleitoral, notadamente as pertinentes ao financiamento de campanhas e prestao de contas, no tm se mostrado suficientemente idneas a assegurar uma disputa igualitria entre os candidatos e, consequentemente, o voto livre e independente do eleitor, o que, em ltima instncia, fragiliza o papel da democracia representativa.
258 David Samuels, ao colocar as despesas relativas s eleies em perspectiva, afirma: o total estimado de despesa para as eleies de 1994 esteve entre US$ 3,5 e US$ 4,5 bilhes. Em contraste, os candidatos gastaram cerca de US$ 3 bilhes em eleies nos Estados Unidos em 1996. Em 1994 e 1998, Fernando Henrique declarou ter gastado mais de US$ 40 milhes em sua campanha, e ele no teve de pagar por nem um minuto de seu tempo na televiso. No Brasil, o horrio eleitoral gratuito elimina a necessidade de o candidato comprar espao na televiso, o que deveria diminuir consideravelmente os custos de uma campanha. Ao contrrio, nos Estados Unidos, os candidatos de todos os cargos gastam boa parte dos fundos em propaganda de rdio e televiso. Isso enfatiza o alto custo real das campanhas de Fernando Henrique: em 1996, Bill Clinton levantou cerca de US$ 43 milhes, e gastou muito desse dinheiro comprando tempo na televiso. Alm disso, os totais so para as eleies primria e geral, enquanto Fernando Henrique nem precisou concorrer ao segundo turno, ganhando no primeiro. Tais nmeros indicam que as eleies presidenciais no Brasil so quase to caras quanto as americanas. Financiamento de campanhas no Brasil e propostas de reforma. Suffragium Rev. do Trib. Reg. Eleitoral do CE. Fortaleza. V. 3. N. 4, p. 15. Jan/jun 2007. 259 Os dados foram retirados de artigo publicado por Monica Herman S. Caggiano. Corrupo e financiamento das Campanhas Eleitorais. Revista de Direito Constitucional 41/215 Revista dos Tribunais, p. 1. Em http:// revistasrtonline.com.br/portalrt/docview/doutrina/docrevistadireitoconstitucional. Acesso em 21/6/2010. 260 SAMUELS, David. Financiamento de campanhas no Brasil e propostas de reforma. Suffragium Rev. do Trib. Reg. Eleitoral do CE. Fortaleza. V. 3. N. 4, p. 11. Jan/jun 2007.

PARTE III

238

nesse contexto que parcela substancial da doutrina entende ser o financiamento pblico de campanhas eleitorais o mecanismo mais adequado e eficiente no combate corrupo eleitoral e ao abuso do poder econmico. Nesse contexto, o presente trabalho prope-se a analisar criticamente o sistema de financiamento de campanhas e de prestao de contas vigente no Brasil e as solues que tm sido debatidas no Poder Legislativo Federal a partir da tramitao de diversos projetos de lei, seja para aperfeioar o sistema atual, seja para introduzir em nosso ordenamento o financiamento exclusivamente pblico de campanhas eleitorais. O propsito maior do estudo est em verificar em que medida essas alteraes efetivamente contribuem para neutralizar a interveno do poder econmico e garantir escolhas mais livres aos eleitores.

2. Conjunto normativo atual: do financiamento de campanhas prestao de contas


O Brasil adota um sistema misto de financiamento de campanhas eleitorais. Parte do custeio advm de recursos pblicos, consubstanciados nas verbas recebidas do fundo partidrio261 pelos partidos polticos e na propaganda eleitoral do rdio e da televiso, a qual assegura s emissoras o direito compensao fiscal por ceder o horrio gratuito262. A outra parte do custeio advm de recursos privados, oriundos do prprio candidato, de doaes de pessoas fsicas ou jurdicas e de outros candidatos, comits financeiros ou partidos polticos e de receitas provenientes da comercializao de bens ou da realizao de eventos (art. 17 e seguintes da Lei 9.504/1997 e art. 14 da Resoluo 23.217/2010 do TSE). Em princpio, o limite dos gastos de campanha deve ser fixado por lei at o dia 10 de junho de cada ano eleitoral (art. 17-A da Lei 9.504/1997). Havendo omisso legislativa, cada partido poltico ou coligao fixar o limite mximo de gasto por cargo eletivo e por candidato (art. 18 da Lei 9.504/1997 e art. 2o da Resoluo 23.217/2010 do TSE). A violao a esse limite sujeita o responsvel pena de multa, podendo ainda responder por abuso do poder econmico nos termos do art. 22 da Lei Complementar 64/1990 ( 2o do art. 18 da Lei 9.504/1997 e 5o do art. 2o da Resoluo 23.217/2010 do TSE).
261 Os valores que compem o fundo partidrio e os critrios de distribuio dos seus recursos esto previstos nos arts. 38 e 41 da Lei 9.096/95. 262 Eis o teor do art. 99 da Lei 9.504/97: Art. 99. As emissoras de rdio e televiso tero direito a compensao fiscal pela cedncia do horrio gratuito previsto nesta Lei. (Vide Decretos nos 2.814, de 1998 e 3.786, de 2001) 1o O direito compensao fiscal das emissoras de rdio e televiso previsto no pargrafo nico do art. 52 da Lei no 9.096, de 19 de setembro de 1995, e neste artigo, pela cedncia do horrio gratuito destinado divulgao das propagandas partidrias e eleitoral, estende-se veiculao de propaganda gratuita de plebiscitos e referendos de que dispe o art. 8o da Lei no 9.709, de 18 de novembro de 1998, mantido tambm, a esse efeito, o entendimento de que: (Includo pela Lei no 12.034, de 2009) I (VETADO); (Includo pela Lei no 12.034, de 2009) II o valor apurado na forma do inciso I poder ser deduzido do lucro lquido para efeito de determinao do lucro real, na apurao do Imposto sobre a Renda da Pessoa Jurdica IRPJ, inclusive da base de clculo dos recolhimentos mensais previstos na legislao fiscal (art. 2o da Lei no 9.430, de 27 de dezembro de 1996), bem como da base de clculo do lucro presumido. (Includo pela Lei no 12.034, de 2009) 2o (VETADO) (Includo pela Lei no 12.034, de 2009) 3o No caso de microempresas e empresas de pequeno porte optantes pelo Regime Especial Unificado de Arrecadao de Tributos e Contribuies (Simples Nacional), o valor integral da compensao fiscal apurado na forma do inciso I do 1o ser deduzido da base de clculo de imposto e contribuies federais devidos pela emissora, seguindo os critrios definidos pelo Comit Gestor do Simples Nacional CGSN. (Includo pela Lei no 12.034, de 2009)

MARCOS LEGAIS

239

Os partidos polticos so obrigados a constituir comits financeiros para a arrecadao de recursos e aplicao nas campanhas eleitorais (art. 19 da Lei 9.504/1997 e art. 5o da Resoluo 23.217/2010 do TSE). Cada candidato a cargo eletivo far a administrao financeira de sua campanha, diretamente ou por meio de pessoa designada, ficando ambos solidariamente responsveis pela veracidade das informaes financeiras e contbeis da campanha (arts. 20 e 21 da Lei 9.504/1997). Partidos polticos, comits financeiros e candidatos esto obrigados a abrir conta bancria especfica para registrar toda a movimentao financeira da campanha, vedado o uso de conta bancria preexistente (art. 22 da Lei 9.504/1997 e art. 9o da Resoluo 23.217/2010 do TSE)263. A utilizao na campanha de recursos que no provenham de conta bancria especfica implicar a rejeio da prestao de contas do partido, comit financeiro ou candidato e eventual prova do abuso do poder econmico acarreta o cancelamento do registro da candidatura ou a cassao do diploma, sem prejuzo de outras sanes (art. 22, 3o, da Lei 9.504/1997 e art. 10 Resoluo 23.217/2010 do TSE). A arrecadao de recursos e os gastos em campanha obrigam emisso do recibo eleitoral (art. 23, 2o, da Lei 9.504/1997 e art. 1o da Resoluo 23.217/2010 do TSE). As doaes de pessoas fsicas, em dinheiro ou em bens e servios estimveis em dinheiro, esto limitadas a dez por cento dos rendimentos brutos auferidos no ano anterior s eleies (art. 23 da Lei 9.504/1997 e art. 16 da Resoluo 23.217/2010 do TSE). As doaes das pessoas jurdicas, em dinheiro ou em bens e servios estimveis em dinheiro, esto limitadas a dois por cento do faturamento bruto do ano anterior s eleies, declarado Receita Federal (art. 81 da Lei 9.504/1997 e art. 16 da Resoluo 23.217/2010 do TSE). As doaes realizadas acima dos limites legais sujeitam o infrator pena de multa e, no caso das pessoas jurdicas, proibio de participar de licitaes pblicas e celebrar contratos com o poder pblico pelo perodo de cinco anos. O candidato beneficiado poder responder por abuso do poder econmico, nos termos da Lei Complementar 64/1990. Todos os candidatos, partidos polticos e comits financeiros devem prestar contas Justia Eleitoral at o dia 2 de novembro de 2010 (art. 28 da Lei 9.504/1997 e arts. 25 e 26 da Resoluo 23.217/2010 do TSE). Ademais, so obrigados a divulgar em stio da Justia Eleitoral, nos dias 6 de agosto e de setembro, relatrio discriminado dos recursos recebidos e dos gastos realizados at ento. Comprovada a captao ou gastos ilcitos para fins eleitorais, ser negado diploma ao candidato ou cassado, se j houver sido outorgado ( 2o do art. 30-A da Lei 9.504/1997). O partido poltico que descumprir as normas de arrecadao e de gastos de recursos perder o direito ao recebimento da quota do fundo partidrio no ano seguinte ao da eleio, sem prejuzo de o candidato beneficiado responder por abuso do poder econmico ou por outras sanes (art. 25 da Lei 9.504/1997 e art. 26 da Resoluo 23.217/2010 do TSE). Tem-se, aparentemente, um conjunto significativo de regras a dirigir e restringir a atuao dos candidatos, partidos e comits financeiros. No obstante, tal regramento ainda se mostra incapaz de coibir a interferncia do poder econmico nas eleies, como se ver a seguir.
263 O art. 22, 2o, da Lei 9.504/1997 apenas excepciona a exigncia de abertura de conta bancria para os casos de candidatura para prefeito e vereador em municpios onde no haja agncia bancria, bem como de candidatura para vereador em municpios com menos de 20 mil eleitores.

PARTE III

240

3. A ineficcia do sistema de financiamento de campanhas brasileiro perante a influncia e o abuso do poder econmico
O panorama sinteticamente demonstrado no item anterior acerca do financiamento e da prestao de contas das campanhas eleitorais brasileiras revela deficincias que contribuem diretamente para a interveno do domnio econmico no sistema polticoeleitoral. Entre os problemas mais graves esto a ausncia de um limite legal razovel para os gastos com campanhas e o baixo rigor das sanes aplicveis aos infratores. Nesse contexto de controle ineficiente e de impunidade, os candidatos e os partidos polticos tm, na captao e na aplicao ilcita de recursos, um forte instrumento de favorecimento e de cooptao de eleitores e, consequentemente, de desequilbrio na disputa eleitoral. A legitimidade das eleies essencial para a solidez do Estado Democrtico de Direito. A prpria Constituio Federal, ao dispor sobre os direitos polticos, expressamente afirma que a soberania popular ser exercida pelo sufrgio universal e pelo voto direto e secreto, de valor igual para todos. H, portanto, manifesta preocupao com a vontade livre e consciente do cidado no momento da escolha dos representantes dos poderes executivo e legislativo, a ponto de o texto constitucional, nos 3o a 11 do art. 14, prever inmeras causas de inelegibilidade, remetendo lei complementar o estabelecimento de outras, a fim de proteger a normalidade e a legitimidade das eleies contra a influncia do poder econmico e o abuso do exerccio de funo, cargo ou emprego na administrao direta e indireta. Percebe-se, assim, que a vedao influncia do poder econmico nas eleies um valor de status constitucional e reflete uma escolha do poder constituinte revisor264 a ser concretizada pelos poderes constitudos, especialmente pelo Poder Legislativo. H que se ponderar, ento, qual o sentido da expresso influncia do poder econmico trazida pelo texto constitucional. Compreendida restritivamente como o uso irregular ou abusivo do poder econmico, j estaria suficientemente tutelada no art. 1o, inc. I, alnea d, da Lei Complementar 64/1990. Essa regra afirma que so inelegveis aqueles que tenham contra a sua pessoa representao julgada procedente pela Justia Eleitoral, transitada em julgado, em processo de apurao de abuso do poder econmico ou poltico, para a eleio na qual concorrem ou tenham sido diplomados, bem como para as eleies que se realizarem nos trs anos seguintes. Entretanto, compreendida amplamente como qualquer forma de interferncia da riqueza no resultado dos pleitos eleitorais, a legislao brasileira mostrar-se-ia totalmente incapaz de assegurar a legitimidade da manifestao poltica do eleitor. Ao tratar do tema, Pedro Roberto Decomain265 afirma que a Constituio de 1967, na redao originria do art. 148, inc. III, autorizava que a lei complementar previsse outras causas de inelegibilidade para assegurar a normalidade e legitimidade das eleies, contra o abuso do poder econmico e do exerccio dos cargos ou funes pblicas. Com
A redao do 9o do art. 14 foi conferida pela Emenda Constitucional de Reviso no 04/1994. Decomain, Pedro Roberto. Influncia do Poder Econmico e Financiamento Pblico de Campanhas Eleitorais. Resenha Eleitoral Tribunal Regional Eleitoral de Santa Catarina. Florianpolis. V. 13, pp.16 e 17. 2006.
264 265

MARCOS LEGAIS

241

o advento da EC 1/1969, o art. 151, inc. III, da Constituio Federal passou a prever que a lei complementar poderia dispor sobre outras causas de inelegibilidade, visando a preservar a normalidade e legitimidade das eleies contra influncia ou o abuso do exerccio de funo, cargo ou emprego pblicos da administrao direta ou indireta, ou do poder econmico.... Segundo o autor, a nova redao conferida ao texto constitucional pretendeu coibir no apenas o abuso do poder econmico como tambm o seu uso pelos candidatos. O prevalecimento da riqueza nos pleitos eleitorais, j naquela poca, tornou-se proscrito. E na dico da Constituio Federal de 1988, defende que o 9o do art. 14 seja interpretado do modo mais abrangente possvel: O que ele contm sem dvida alguma mensagem de que, alm de proscrever o abuso do poder econmico, chega a proscrever o seu uso, como mecanismo capaz de influir na vontade do eleitorado, produzindo com isso distores e, principalmente, acarretando desigualdades insuperveis entre os que so e os que no so detentores de poder econmico266. O sentido da proteo constitucional est em garantir a igualdade de competio entre os candidatos, disponham eles ou no de condies financeiras para respaldar suas campanhas eleitoras. Desse modo, a influncia do poder econmico, enquanto interferncia ou potencialidade de interferncia, ainda que no represente violao direta legislao eleitoral, j suficiente para desequilibrar a disputa e, como tal, est vedada pela Constituio. O abuso do poder econmico, por sua vez, representa o uso que excede os limites legais, a finalidade da norma ou o seu condicionamento tico-jurdico. Trata-se de uma das hipteses de abuso de direito previstas no art. 187 do Cdigo Civil267, assumindo, portanto, ntido carter de ato ilcito. So inmeras as formas de interferncia ou abuso do poder econmico numa campanha eleitoral, dos gastos exorbitantes aos crimes de corrupo eleitoral, dificultando a atuao dos rgos de controle, especialmente do Ministrio Pblico e da Justia Eleitoral. Nesse contexto, o sistema de financiamento de campanha assume papel determinante na garantia da legitimidade do voto. No caso brasileiro, a ausncia de limites legais aos custos de campanha, a ausncia de limites absolutos s contribuies da iniciativa privada (pessoas jurdicas, pessoas fsicas e recursos prprios do candidato) e a falta de transparncia nos aporte privados autorizam a influncia (quando no o abuso) do poder econmico nas eleies268.
266 Decomain, Pedro Roberto. Influncia do Poder Econmico e Financiamento Pblico de Campanhas Eleitorais. Resenha Eleitoral Tribunal Regional Eleitoral de Santa Catarina. Florianpolis. V. 13, p. 18, 2006. 267 Art. 187. Tambm comete ato ilcito o titular de um direito que, ao exerc-lo, excede manifestamente os limites impostos pelo seu fim econmico ou social, pela boa-f ou pelos bons costumes. 268 Sobre o assunto, afirma Pedro Roberto Decomain: em suma, o financiamento privado de campanhas eleitorais, como hoje disciplinado entre ns, a um tempo permite que se instile e de modo aberto, sem que sequer se possa falar em abuso a influncia do poder econmico nas eleies e que, justamente em virtude disso, se quebre o princpio da igualdade de todos os candidatos no pleito. Maiores chances, potencialmente, para os que consigam mobilizar maiores recursos financeiros. Influncia do Poder Econmico e Financiamento Pblico de Campanhas Eleitorais. Resenha Eleitoral Tribunal Regional Eleitoral de Santa Catarina. Florianpolis. V. 13, p. 22, 2006.

PARTE III

242

No se pode negar que o financiamento privado potencializa o aspecto econmico e incentiva a relao perniciosa entre investidores e candidatos. Alm disso, caso no esteja acompanhado de um regramento rgido, tende a afetar a isonomia entre os concorrentes a um mesmo mandato eletivo, porque o candidato que dispuser de mais recursos (ou de melhores condies de obt-los) ter melhores chances de sensibilizar o eleitor. indispensvel, ento, que se busquem mecanismos mais eficazes e transparentes de arrecadao e emprego de recursos, bem como de prestao de contas, o que no significa rechaar qualquer forma de participao da iniciativa privada no financiamento de campanhas eleitorais. Conforme se ver no tpico seguinte, o financiamento pblico exclusivo de campanhas passvel de crticas e no se presta a impedir a influncia e o abuso do poder econmico.

4. Financiamento pblico versus financiamento privado de campanhas eleitorais: a realidade brasileira


O financiamento de campanhas com recursos privados (exclusivos ou no) deveria se constituir, em tese, numa forma de participao poltica derivada do direito ao sufrgio universal. legtimo que o cidado politicamente engajado doe bens ou servios, diretamente ou por intermdio de pessoas jurdicas, para a campanha do candidato cuja ideologia e programas de governo e de parlamento lhe paream mais condizentes com as necessidades da federao, do estado ou do municpio269. No plano ideal, e desde que respeitados os limites legais, seria inteiramente legtima essa forma de participao. Ocorre que, num pas de dimenses continentais como o Brasil, com acentuada desigualdade cultural, social e econmica, as contribuies limitam-se a um restrito grupo de pessoas fsicas (geralmente parentes) e jurdicas, as quais despendem elevadas quantias no financiamento de seus candidatos270. Tal realidade, ao invs de consistir em incentivo ao exerccio da cidadania pela colaborao na campanha eleitoral, consubstancia-se em influncia ou abuso do poder econ269 Outro aspecto positivo da contribuio financeira dos cidados descrito por Antnio Augusto Mayer dos Santos, citando Daniel Zovatto, nos seguintes termos: Em favor do financiamento privado, cabe apontar que a origem dos recursos diretamente dos cidados deveria ser visto, em princpio, como uma prova do enraizamento sadio dos partidos na sociedade em que atuam, sempre e quando existam limitaes com respeito a sua origem, limites quanto a seus montantes, abuso e a desigualdade. Alm disso, a necessidade de coletar dinheiro pode ter efeitos colaterais positivos, pois constitui um poderoso incentivo para recrutar novos membros. Do mesmo modo, as atividades de busca de fundos tm o efeito de criar redes de simpatizantes que, em tempos de campanha, estaro mais bem preparados para cumprir tarefas polticas. Reforma Poltica: inrcia e controvrsias. Porto Alegre : AGE, p. 85, 2009. 270 Analisando os dados oficiais publicados no stio eletrnico do Tribunal Superior Eleitoral, David Samuls conclui: o mercado de financiamento de campanha est dominado por relativamente poucos atores, quer pessoas fsicas ou jurdicas. Em mdia, poucos contribuem mas, quando o fazem tendem a dar muito dinheiro. Em 2002, por exemplo, a mdia de doaes de um indivduo para candidato a deputado federal era de cerca de R$ 2.500. Poucos brasileiros podem dar essa quantia a um candidato. Na verdade, foram 5.952 doaes de R$ 2.500 ou mais, totalizando R$ 58,2 milhes em contribuies a deputados em 2002, ou 30,1% de todas as contribuies a candidatos a deputado. Em contraste, foram 23.623 doaes menores que R$ 2.500, totalizando apenas R$ 14.3 milhes. Doaes maiores de poucos indivduos so claramente mais importantes para os candidatos do que as doaes menores de um grande nmero de pessoas. Isso reflete a distribuio desigual de renda no Brasil: a maioria dos brasileiros no pode fazer contribuies, mesmo que quisesse apoiar um candidato. Por outro lado, uma percentagem muito pequena da populao do pas tem renda disponvel para querer e poder influenciar o processo poltico, fazendo contribuies razoveis s campanhas. Financiamento de campanhas no Brasil e propostas de reforma. In: Suffragium Rev. do Trib. Reg. Eleitoral do CE. Fortaleza. V. 3. N. 4, p. 22. Jan/jun 2007.

MARCOS LEGAIS

243

mico, porque o fato de os financiadores serem poucos e determinantes aproxima-os do candidato e permite que futuramente cobrem o retorno dos investimentos realizados em campanha por meio de polticas monetrias e fiscais, emendas no oramento destinadas a setores especficos, favorecimentos em licitaes e contratos administrativos, etc. O sistema de financiamento de campanhas no Brasil , em grande medida, voltado para os servios e no para a poltica. De fato, os contribuintes esperam obter do candidato eleito um servio especfico como retorno ao seu investimento, o qual apenas um mandato eletivo poderia assegurar.271 Prova cabal disso est no perfil dos financiadores para cada cargo eletivo. So trs os setores que dominam o financiamento de campanhas no Brasil: o financeiro, o de construo e o de indstria pesada. O primeiro deles contribui mais para os candidatos presidncia, justamente porque o chefe do poder executivo influi mais diretamente na poltica macroeconmica, como taxa de juros e cmbio. J o segundo contribui mais para os candidatos a governador, visando obter melhor acesso aos contratos com o governo para pavimentar estradas, construir pontes, represas, escolas, hospitais, etc.272 O financiamento misto de campanhas eleitorais, tal como concebido hoje em nosso ordenamento jurdico, indubitavelmente falho para coibir a influncia e o abuso do poder econmico. verdade que a legislao eleitoral aprimorou-se nos ltimos anos, aumentando o controle sobre a arrecadao de recursos e sobre a prestao de contas. O sistema punitivo tambm se aperfeioou, mas no se mostra suficientemente eficaz no alcance de suas finalidades repressiva, preventiva e educativa. Isso porque, em caso de irregularidades, as sanes aplicveis podem ser sintetizadas em: penas pecunirias (arts. 18, 2o, 23, 3o, 41-A, caput, 73, 4o, 81, 2o, todos da Lei 9.504/1997), desaprovao da prestao de contas (arts. 22, 3o e 30, inc. III, ambos da Lei 9.504/1997), perda do direito ao recebimento da quota do Fundo Partidrio no ano seguinte ao da eleio (art. 25 e 73, 9o, ambos da Lei 9.504/1997) e proibio de participar de licitaes pblicas e de celebrar contratos com o poder pblico pelo perodo de cinco anos (art. 81, 3o, da Lei 9.504/90). Somente em caso de comprovado abuso do poder econmico, nos termos do art. 22 da LC no 64/90, ter-se- o cancelamento
271 SAMUELS, David. Financiamento de campanhas no Brasil e propostas de reforma. In: Suffragium Rev. do Trib. Reg. Eleitoral do CE. Fortaleza. V. 3. N. 4, pp. 22-23. Jan/jun 2007. Em anlise comparativa, refere o autor que as contribuies voltadas para poltica dominam as campanhas nos Estados Unidos: indivduos e PACs doam dinheiro na esperana de influenciar a posio de um candidato a respeito de certas polticas, como aborto ou controle sobre armas. Isso no significa que contribuies voltadas para servio estejam ausentes: indivduos ou empresas tambm podem contribuir esperando obter uma vantagem direta. Contudo, no Brasil, esta ltima dinmica domina: os contribuintes esperam um servio especfico que apenas um cargo pblico pode oferecer em retorno pelos seus investimentos. 272 SAMUELS, David. Financiamento de campanhas no Brasil e propostas de reforma. In: Suffragium Rev. do Trib. Reg. Eleitoral do CE. Fortaleza. V. 3. N. 4, pp. 22-23. Jan/jun 2007. No mesmo sentido, Alexandre Aguiar Cardoso, ao afirmar que dentre as empresas, as que mais contribuem so as que dependem de regulamentao governamental ou de contratos com o Governo, como os setores bancrio, financeiro, de indstria pesada e da construo civil, assim divididas: para as campanhas de Presidente, as empresas que mais contribuem so do setor financeiro e da indstria pesada; os bancos so os maiores financiadores das campanhas para o Senado; as que mais contribuem para as campanhas de Governador so as empreiteiras; enquanto as empresas de nibus e de coleta de lixo so as que mais financiam as campanhas para a Prefeitura. Como cada uma dessas instncias polticas responsvel por decises ligadas diretamente a cada um desses setores empresariais, fica comprovado o interesse em eleger aqueles de quem fica mais fcil cobrar a defesa de seus interesses. A reforma do sistema poltico-partidrio e do financiamento pblico de campanhas. In: Revista de Administrao Municipal Municpios. IBAM. Nov/Dez. 2005. Ano 51. N. 256, p. 13.

PARTE III

244

do registro da candidatura ou a cassao do diploma (arts. 22, 3o, 25, caput, segunda a Lei 9.504/1997). As sanes pela prtica parte, 30-A, 2o, 41-A, caput, 73, 5o, todos d de ato de improbidade administrativa tambm podero ser aplicadas, conforme dispe o art. 73, 7o, d a Lei 9.504/1997, desde que ajuizada a ao competente e observado o rito da Lei 8.429/92. Predomina o carter pecunirio da sano, o que se constitui em incentivo ao ilcito para aqueles que detm o poder econmico. As sanes de natureza poltica (cancelamento do registro ou cassao do diploma) dependem do trnsito em julgado de uma deciso judicial, mas a Justia Eleitoral no est suficientemente aparelhada para uma resposta definitiva e clere. Como regra, as sanes decorrentes de irregularidades no financiamento das campanhas e na prestao de contas so tardiamente aplicadas (aps o exerccio do direito de voto). Ademais, a aplicao das sanes de cancelamento do registro e de cassao do diploma depende de representao Justia Eleitoral para deflagrar uma investigao judicial que demonstre uso indevido, desvio ou abuso do poder econmico. O processo judicial prolonga-se no tempo, permitindo que o candidato eleito exera seu mandato no transcorrer do processo, porque se presume tenha sido eleito num processo normal e legtimo, o que acaba por estimular a interveno do domnio econmico no domnio poltico273. H que se considerar, igualmente, que a Justia Eleitoral no tem condies materiais e humanas para realizar uma fiscalizao clere e eficiente da arrecadao de recursos e da prestao de contas dos milhares de candidatos, partidos polticos e comits. Faltam tcnicos e instrumentos de auditoria contbil. Alm disso, a prpria legislao prev que os candidatos ou partidos devem conservar a documentao concernente s contas pelo prazo de apenas 180 dias, ressalvados os casos de processo judicial. To somente para os candidatos eleitos que a Justia Eleitoral deve julgar as contas at oito dias antes da diplomao (art. 30, 1o, da Lei 9.504/97). Nesse contexto de deficincias e de impunidade, o financiamento exclusivamente pblico de campanhas eleitorais tem sido defendido como capaz de democratizar a disputa eleitoral, assegurando um mnimo de recursos a todos os partidos e candidatos e, com isso, minimizando o impacto direto dos interesses econmicos na disputa poltica274. Outro aspecto positivo o fortalecimento dos partidos polticos. No sistema proporcional de lista aberta vigente no Brasil, os candidatos aos cargos do poder legislativo (deputados estadual e federal e vereadores) de um mesmo partido concorrem entre si pelo voto e, igualmente, pela captao de recursos para a campanha. As disputas tornaram-se to individuais que a ideologia e os programas partidrios perderam espao como estratgias de campanha. Com o financiamento exclusivamente pblico, ter-seiam listas fechadas, preordenadas ou no, o que permitiria um aperfeioamento e uma
273 Os recursos no processo eleitoral, em regra, so despidos de efeito suspensivo. Pode-se, contudo, obter tal efeito por meio de medida cautelar, perpetuando-se o exerccio do mandato eletivo at o trnsito em julgado da deciso. 274 David Samuels, ao discorrer sobre os aspectos positivos do financiamento pblico de campanhas, afirma que ele extremamente democrtico no sentido de garantir um nvel de financiamento para todos os partidos, independentemente de renda dos seus eleitores. Mais adiante, refere que o financiamento pblico reduziria (em tese) o impacto direto de interesses econmicos privados, forando os partidos a adotar tticas de campanha que enfatizassem programas nacionais. Financiamento de campanhas no Brasil e propostas de reforma. Suffragium Rev. do Trib. Reg. Eleitoral do CE. Fortaleza. V. 3. N. 4, p. 24. Jan/jun 2007.

MARCOS LEGAIS

245

valorizao da atividade partidria, um entrosamento maior entre filiados e candidatos e a inibio do excesso de individualismo na disputa275. Em tese, esse sistema reduziria o impacto do poder econmico sobre o poder poltico. Entretanto, no h garantia de que os partidos e os candidatos deixaro de arrecadar recursos privados (e, portanto, ilcitos) para empreg-los nas campanhas eleitorais, especialmente porque os recursos pblicos a eles destinados sero muito inferiores ao montante hoje gasto nas campanhas, notadamente as federais e as estaduais. Ademais, o financiamento das pessoas jurdicas visa ao atendimento de certos interesses e regulase pelas leis do mercado (oferta e procura), constituindo-se num fato preexistente a qualquer regramento jurdico. O financiamento pblico exclusivo de campanhas no far desaparecer tais circunstncias276. importante salientar, tambm, que o financiamento privado de campanhas (exclusivo ou no) pressupe a obrigatoriedade de comunicao das doaes Justia Eleitoral. E, mesmo que nem todos os recursos arrecadados sejam contabilizados, ao menos naquele montante de doaes regulares, h um mecanismo de transparncia e fiscalizao por parte dos eleitores e dos rgos pblicos. Torna-se possvel, durante o exerccio do mandato, apurar eventuais favorecimentos suspeitos ou at ilcitos em prol das empresas financiadoras por aes ou omisses do candidato financiado. Com o financiamento exclusivamente pblico, no haver qualquer transparncia quanto identidade dos financiadores privados e quanto aos valores doados. Ainda relacionado ao montante dos recursos pblicos, tem-se o problema da diviso intrapartidria, ou seja, como os partidos decidiriam pela aplicao desses recursos em favor de um ou outro cargo ou candidato. Na ausncia de previso legal, a resposta mais provvel que os lderes nacionais partidrios decidiro quais candidatos recebero mais recursos, afrontando, igualmente, a isonomia entre os concorrentes. Se o sistema proporcional passar a ter listas fechadas, o problema ser minimizado, mas persistir em relao aos cargos eleitos pelo sistema majoritrio (senadores e governadores). H, tambm, a preocupao com a estatizao e a burocratizao dos partidos polticos, que poderiam se tornar excessivamente dependentes dos recursos estatais e, consequentemente, cada vez mais distantes da realidade social. Na conjuntura atual, no h dvidas de que a busca por novos filiados obriga os partidos polticos a interagirem constantemente com a sociedade. Ademais, a atividade das agremiaes depende diretamente da contribuio dos filiados. Caso os recursos dos partidos polticos provenham majoritariamente de fundos pblicos, h o srio risco da perda da autonomia e da liberdade que lhes so inerentes.
275 SANTOS, Antonio Augusto Mayer. Reforma Poltica: inrcia e controvrsias. Porto Alegre : AGE, p. 70. 2009. 276 Ao discorrer sobre os aspectos negativos do financiamento pblico de campanhas, David Samuels afirma que dinheiro do caixa dois em geral no dinheiro limpo, s para comear. Como observou Cludio Weber Abramo, secretrio-geral da Transparncia Internacional, em um artigo no jornal O Estado de S. Paulo, o dinheiro que entra no caixa dois de uma campanha eleitoral no vem do caixa um da empresa, mas do caixa dois da prpria empresa. Muitas empresas mantm dinheiro na mo precisamente para tais objetivos (ou outros objetivos semilegais ou mesmo ilegais, associados a trfico de influncia). Nada no financiamento pblico de campanhas acabaria necessariamente com tais prticas. De fato, tal sistema, se adotado no Brasil com seu atual sistema eleitoral, iria incentivar o caixa dois. Ou seja, incentivaria a corrupo. A Itlia, que tinha um sistema eleitoral muito parecido com o brasileiro, adotou o financiamento pblico de campanhas nos anos 1970, mas ele acabou sendo abandonado em 1993 por causa do grande aumento de corrupo. Na Itlia, os reformadores associaram o sistema de financiamento pblico a mais, em no menos, corrupo. Financiamento de campanhas no Brasil e propostas de reforma. Suffragium Rev. do Trib. Reg. Eleitoral do CE. Fortaleza. V. 3. N. 4, p. 24. Jan/jun 2007.

PARTE III

246

Percebe-se, a partir do exposto, que no h sistema de financiamento de campanhas inclume a crticas. Tanto o sistema privado quanto o exclusivamente pblico possuem vantagens e desvantagens que devem ser seriamente debatidas pelo parlamento e pela sociedade. O paradigma deve ser o sistema que assegure a mxima transparncia na arrecadao e no emprego dos recursos de campanha.

5. Financiamento de campanhas eleitorais: breve incurso no direito comparado


A influncia e o abuso do poder econmico nas campanhas eleitorais so fatores que afetam a legitimidade das democracias representativas em inmeros pases, desenvolvidos ou subdesenvolvidos. Mesmo as democracias mais slidas se veem envoltas por escndalos de corrupo e trfico de influncia no financiamento de partidos polticos e candidatos277. A existncia de marcos regulatrios sobre o financiamento de campanhas nos diversos pases, por si s, no tem se mostrado eficiente para coibir prticas ilcitas, notadamente em razo da deficincia dos mecanismos de fiscalizao e do baixo rigor das sanes aplicveis. Em estudo comparativo realizado por Vitor de Moraes Peixoto278 no intuito de observar o grau de interveno regulatria do Estado na competio eleitoral, analisaram-se dados de noventa e seis pases (localizados nas Amricas do Norte, Central e do Sul e na Europa, entre outros), obtidos junto ao International IDEA. Para a aplicao do mtodo de comparao, utilizaram-se trs variveis principais, consubstanciadas (1) na distribuio de recursos pblicos aos partidos polticos, de forma direta (dinheiro) ou indireta (acesso mdia, iseno de impostos, apoio infraestrutura, grficas, treinamento de pessoal, etc.); (2) na existncia de limites de arrecadao e de doao, quantitativos (valores) ou qualitativos (legitimados a doar); e (3) no dever de transparncia nas doaes, dirigido tanto aos partidos quanto aos doadores. Os resultados numricos podem ser assim sintetizados: 75% dos pases pesquisados apresentam alguma forma de distribuio de recursos pblicos aos partidos polticos, de forma direta ou indireta; 70% dos pases no impem qualquer limite aos partidos
277 Daniel Zovatto assevera que esses males no so exclusivos de nossa regio nem de pases em vias de desenvolvimento, mas fazem parte de um pernicioso fenmeno de carter global que chegou mesmo a afetar lderes de democracias consolidadas, como os Estados Unidos e alguns pases de Europa ocidental, alm de numerosos pases asiticos. Desse modo, a polmica que afetou o presidente Clinton sobre as fontes externas de financiamento, os escndalos na Frana com respeito a empregos fictcios, os fundos secretos da CDU manejados pelo chanceler Helmut Kohl, assim como as dificuldades enfrentadas por Tony Blair, que o obrigaram a aceitar a renncia de um de seus ministros e a criar a comisso presidida por lorde Neill, com o objetivo de reformar o sistema de financiamento, so apenas alguns poucos exemplos que demonstram que mesmo dentro das democracias mais consolidadas, a relao entre o dinheiro e a poltica uma questo complexa e controvertida. Na Amrica Latina, casos de financiamento pblico ilcito, por meio de contas confidenciais ou entradas encobertas, geraram numerosas crises que colocaram em situaes-limite vrios presidentes, com Fernando Collor de Mello, no Brasil, Carlos Andrs Prez, na Venezuela, Jamil Mahuad, no Equador, Arnoldo Alemn, na Nicargua e Alfonso Portillo, na Guatemala. Paralelamente, em um bom nmero de pases, o dinheiro proveniente do crime organizado e de atividades ilcitas, como o narcotrfico, teve um peso relevante no financiamento das campanhas, como foi o caso da de Ernesto Samper, na Colmbia. Financiamento dos partidos e campanhas eleitorais na Amrica Latina: uma anlise comparada. Em http://www.scielo.br/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S010462762005000200002. Acessado em 28/8/2010. 278 Financiamento de campanhas: o Brasil em perspectiva comparada. In: Perspectivas Revistas de Cincias Sociais. So Paulo. V. 35, pp. 91-119. Jan/jun. 2009.

MARCOS LEGAIS

247

e aos doadores, seja em relao aos valores, seja em relao s pessoas que podem ou no doar e, quando o fazem, direcionam os limites preferencialmente aos doadores (22 pases) e; 44% dos pases no obrigam partidos e doadores a revelar as doaes recebidas e realizadas. Aps a anlise e valorao desses fatores, o autor procurou escalonar os resultados para mensurar o grau de controle e de transparncia dos sistemas regulatrios nos diversos pases, bem como em perspectiva comparada com o Brasil. Para tanto, classificou os pases de acordo com o ICT ndice de Controle e Transparncia, com variao de 0 a 16. Quanto maior o ndice, maior o grau de controle e transparncia. Como concluso, observou-se uma tendncia de co-variao positiva entre dois indicadores, o ndice de suporte pblico e o ndice de controle e transparncia, ou seja, os pases que fomentam os partidos polticos com recursos pblicos tendem a coibir e limitar as fontes de recursos privados, exercendo sobre elas maior fiscalizao. Essas duas variveis compuseram uma terceira, denominada ndice de interveno estatal, com a qual mantm uma relao diretamente proporcional. Resultado: quanto mais os pases distribuem recursos pblicos a partidos polticos, mais rgidos so os marcos regulatrios sobre a doao de recursos privados e, consequentemente, maior o grau de interveno do Estado na disputa eleitoral. Apesar dessa tendncia, verificou-se que a maioria dos pases ainda possui um grau regulatrio flexvel, porque poucos transferem s agncias reguladoras estatais a responsabilidade por impor limites interferncia do poder econmico sobre o poder poltico. E, em nenhum pas democrtico, verificou-se um sistema exclusivamente pblico de financiamento de campanhas eleitorais279. No contexto estudado, o Brasil est entre os pases que possuem os ndices mais elevados de fomento pblico aos partidos polticos e de proibies participao da iniciativa privada. Refere Peixoto280 que: alcanando o nvel 6 no ndice de suporte pblico aos partidos (que varia de 0 a 7) e o nvel mximo na escala de Controle (que varia de 0 a 16), o sistema brasileiro pode ser classificado como altamente restritivo e, ao mesmo tempo, grande fomentador do sistema partidrio no que diz respeito ao suporte financeiro pblico. Em outros termos: a legislao brasileira prev uma forte interveno do poder estatal na competio eleitoral. H que se compreender, entretanto, que essa uma anlise comparativa entre a totalidade dos pases pesquisados, de modo que o Brasil, comparativamente com os demais, possui elevado grau de controle e transparncia no financiamento de campanhas eleitorais. No obstante, o prprio autor reconhece que a existncia de um sistema formal restritivo, embora sinalize a preocupao do pas com a relao entre interesses econmicos e representatividade poltica, no significa que as instituies efetivamente controlem o impacto dos recursos econmicos nos resultados eleitorais281.
279 Financiamento de campanhas: o Brasil em perspectiva comparada. In: Perspectivas Revistas de Cincias Sociais. So Paulo. V. 35, pp. 109-110. Jan/jun. 2009. 280 Financiamento de campanhas: o Brasil em perspectiva comparada. In: Perspectivas Revistas de Cincias Sociais. So Paulo. V. 35, p. 110. Jan/jun. 2009. 281 PEIXOTO, Vitor de Moraes. Financiamento de campanhas: o Brasil em perspectiva comparada. In: Perspectivas Revistas de Cincias Sociais. So Paulo. V. 35, p. 110. Jan/jun. 2009.

PARTE III

248

justamente essa a realidade brasileira. Muito embora a legislao eleitoral tenha se aperfeioado nos ltimos anos, mostra-se ainda ineficaz para coibir a influncia e o abuso do poder econmico nas eleies, notadamente por deficincias relacionadas prestao de contas e aplicao de sanes282. Apesar disso, o financiamento pblico exclusivo de campanhas eleitorais no parece ser a soluo mais adequada ao problema, quer no mbito nacional, quer no mbito internacional. Ao contrrio, a maioria dos pases revela uma tendncia de aperfeioar o sistema misto de financiamento de campanhas, conjugando subvenes pblicas diretas e/ou indiretas e contribuies privadas, bem como aperfeioando os mecanismos de controle e de transparncia. Apenas para exemplificar, o sistema eleitoral canadense permite aportes pblicos diretos e indiretos e o aporte privado de pessoas fsicas e jurdicas. Ademais, aqueles que contribuem de forma regular beneficiam-se com crditos fiscais e permite-se aos partidos o reembolso parcial dos gastos eleitorais conforme o nmero de votos obtidos283. Na Espanha, o financiamento de campanhas contempla recursos prprios dos partidos e candidatos, recursos de origem privada e recursos pblicos, consubstanciados, estes, no reembolso de parte dos gastos de campanha, desde que preenchidos os requisitos legais284. Tambm na Frana conjugam-se recursos pblicos e privados para o financiamento de campanhas, caracterizando-se a legislao pelo excessivo rigor da prestao de contas e das sanes aplicadas. H, tambm, grande preocupao com a publicidade das contas de partidos e candidatos285. O sistema de financiamento de campanhas alemo tido como um dos mais transparentes e de maior controle financeiro do mundo. Nele so permitidos aportes pblicos e cada vez maior o incentivo aos aportes privados. Segundo as normas em vigor, os partidos polticos tm o direito restituio dos gastos de campanha pelo Estado, segundo o nmero de votos obtidos nas eleies. H, contudo, um limite ao financiamento estatal equivalente ao montante de recursos privados obtidos pelo partido naquele ano (limite relativo) e um montante mximo estabelecido para todos os partidos (limite absoluto). J as doaes particulares so incentivadas mediante iseno fiscal, em percentual decrescente em funo do valor doado, no intuito de incentivar contribuies
282 Noely Manfredini destaca que O Brasil, alm de deter o ttulo de maior eleitorado do planeta (perdendo apenas para ndia e, dizem, Estados Unidos), tem um sistema legal seguro, quanto ao financiamento de partidos e campanhas mas, quanto ao quesito prestao de contas e suas respectivas sanes, o mecanismo adotado ainda deixa a desejar, como ocorre em tantos outros pases. Mais adiante, afirma que na Amrica Latina, a maioria dos pases prev um regime de sanes dirigido a castigar a inobservncia da legislao sobre financiamento de partidos polticos e campanhas. Entre elas, prevalecem, por um lado, as penas pecunirias (72%) e por outro, as sanes administrativas ou de ndole similar (50%), levando a eliminao do registro partidrio ou suspenso dos fundos estatais, para os partidos violadores (website IFES (USA). Administration and Cost of Elections. Tpico Violaciones y Sanciones. January 2004, version 1). Mxico, Brasil e Equador adotam o modelo das muitas normas e at rgidas porm com penas mnimas e consideradas de pouco efeito. Panam e Romnia tm somente normas gerais e poucas sanes. Guatemala praticamente no prev nenhuma sano. Nicargua, Venezuela, Porto Rico, Paraguai, Canad, Frana estipulam sanes pecunirias pesadas, bem como sanes criminais com possibilidades de privao de liberdade. Outros estabelecem somente sanes administrativas pecunirias, multas (EUA, Itlia). Financiamento poltico de campanhas e partidos: a experincia mundial sobre prestao de contas. Revista Paran Eleitoral Tribunal Regional Eleitoral. V, pp. 23 e 29. Ano 2000. 283 LIMA, Sdia Maria Porto. Prestao de contas e financiamento de campanhas eleitorais. Curitiba : Juru. 2 Ed., 2008, pp. 70-75. 284 LIMA, Sdia Maria Porto. Prestao de contas e financiamento de campanhas eleitorais. Curitiba : Juru. 2 Ed., 2008, pp. 75-82. 285 LIMA, Sdia Maria Porto. Prestao de contas e financiamento de campanhas eleitorais. Curitiba : Juru. 2 Ed., 2008, pp. 82-85.

MARCOS LEGAIS

249

pequenas e, assim, minimizar a influncia do poder econmico sobre o poder poltico. Outro aspecto interessante diz respeito ao incentivo transparncia, porque cada doao privada recebe do governo uma transferncia de valor, de modo a incentivar a declarao da totalidade dos valores recebidos pelos partidos polticos286. Diante de todo o exposto, percebe-se que a tendncia evolutiva dos sistemas de financiamento de campanhas eleitorais a conjugao de recursos pblicos e privados, com preocupao acentuada para o aperfeioamento dos mecanismos de transparncia, fiscalizao e punio. Respeitadas as peculiaridades da legislao eleitoral de cada Estado, parece que essa deve ser a preocupao do Poder Legislativo brasileiro: aperfeioar o sistema misto de financiamento de campanhas eleitorais vigente, valendo-se das experincias bem sucedidas de outros pases e sem prejuzo das adaptaes que se fizerem necessrias. No obstante, a diversidade dos projetos de lei que, nos ltimos anos, tem tratado da matria demonstra que o debate parlamentar no unssono. Conforme se ver no tpico seguinte, as proposies variam do financiamento misto ao financiamento exclusivamente pblico de campanhas e, na falta de consenso, a reforma poltica continua postergada.

PARTE III

6. O debate do legislativo brasileiro sobre o financiamento de campanhas eleitorais


O debate do Poder Legislativo acerca da reforma poltica, em seus inmeros aspectos, transcende legislaturas. As incertezas de um processo reformista dificultam sua conduo. Desde a Constituio de 1988, no houve modificaes estruturais. As modificaes pontuais podem ser sintetizadas na reduo do mandato presidencial de cinco para quatro anos, na excluso dos votos brancos do clculo do quociente eleitoral, na reeleio para os cargos de chefe do poder executivo, no fim da verticalizao obrigatria das coligaes e no aumento do rigor das normas de financiamento de campanhas287. A despeito de tais alteraes legislativas, h inmeros temas que merecem maior reflexo, a exemplo do sistema distrital misto, do voto facultativo, dos critrios de proporcionalidade para distribuio das cadeiras na Cmara dos Deputados, do sistema proporcional de lista aberta e do prprio financiamento de campanhas, ora objeto de anlise. Especificamente em relao ao tema ora em anlise, as proposies legislativas apresentadas na Cmara dos Deputados e no Senado Federal so, via de regra, arquivadas ao final da legislatura, por fora do princpio da unidade da legislatura, conforme o disposto no art. 332 do Regimento Interno do Senado Federal e art. 105 do Regimento Interno da Cmara dos Deputados288.
286 LIMA, Sdia Maria Porto. Prestao de contas e financiamento de campanhas eleitorais. Curitiba : Juru. 2 Ed., 2008, pp. 85-88. 287 MELO, Carlos Ranulfo. Reforma poltica em perspectiva comparada na Amrica do Sul. In: Reforma Poltica no Brasil. Organizadores: AVRITZER, Leonardo. ANASTASIA, Ftima. Belo Horizonte : UFMG. 2006. P. 56. O autor tambm aponta, entre as modificaes, a extino da regra que definia os deputados como candidatos natos, independentemente das convenes partidrias. Deixamos de mencion-la no texto porque a eficcia do 1o do art. 8o da Lei no 9.504/1997 est suspensa por deciso cautelar do Supremo Tribunal Federal nos autos da ADI no 2530/DF, carecendo de julgamento definitivo do mrito. 288 Apenas a ttulo exemplificativo, encontram-se arquivados na Cmara dos Deputados os seguintes projetos de lei que tratavam do financiamento de campanhas eleitorais: PL-4593/2001 (apensados PL-671/1999,

250

No intuito de verificar o nvel do debate dos parlamentares sobre o financiamento de campanhas, analisou-se o contedo de alguns projetos de lei relativos matria, independentemente de a propositura ter se dado nesta ou nas legislaturas anteriores e da situao tramitando ou arquivado. A escolha deu-se aleatoriamente. Na Cmara dos Deputados, foram objeto de estudo os seguintes projetos de lei: PL-4883/2009, PL6186/2009, PL-4263/2008, PL-31-3/2008, PL-2953/2008, PL-2222/2007, PL-1538/2007, PL-4639/2009, PL-1275/2007 e PL-6737/2010. No Senado Federal, foram objeto de estudo o PLS-284/2005 e o PLS-153/2009. Ainda que se trate de anlise preliminar, com mtodo aleatrio de amostragem, observase que, do universo de projetos de lei pesquisados, a maioria prope a manuteno do sistema misto de financiamento de campanhas, ou seja, prev o aporte de recursos pblicos diretos (por meio de verba oramentria, de verba do fundo partidrio ou de reembolso de despesas) e/ou indiretos (por meio da propaganda eleitoral gratuita), mas no exclui o aporte de recursos privados (doaes diretas de pessoas fsicas ou jurdicas a partidos e candidatos, ao fundo partidrio ou a um fundo pblico de doaes privadas). Alis, o PL-1275/2007 estabelece como regra o financiamento pblico (recursos oramentrios da Unio), mas autoriza em carter supletivo o aporte de recursos privados, caso o candidato no atinja o limite mximo de gastos de campanha previsto em lei para o cargo ao qual concorre. No se pode dizer, portanto, que o sistema de financiamento proposto seja exclusivamente pblico. J o PL-6737/2010 prev a criao de um Fundo de Investimento de Recursos Privados para Financiamento Eleitoral (FIFE), que administrar toda a contribuio de pessoas jurdicas e naturais (estas, limitadas aos prprios candidatos). Considerando que o projeto no revoga expressamente outras regras especficas, parece que sero mantidos os recursos do fundo partidrio e o programa eleitoral gratuito, o que resultaria num sistema misto de financiamento. O propsito claro o de minimizar a relao perniciosa entre o doador privado (especialmente a pessoa jurdica) e o candidato ou partido poltico, assegurando maior controle e transparncia no financiamento das campanhas. Nesse modelo, o fundo receberia todas as doaes privadas, realizaria a gesto dos valores e, no perodo eleitoral, repassaria as doaes a candidatos ou partidos beneficiados pelo doador. Caso no houvesse indicao de beneficirio, os valores seriam distribudos aos diretrios nacionais, conforme proporcionalidade das bancadas na Cmara dos Deputados. O PL-1538/2007, por sua vez, estabelece o financiamento pblico exclusivo de campanhas para as eleies majoritrias, com recursos do oramento da Unio, e o financiamento privado para as eleies proporcionais, sendo vedado, neste caso, o repasse de recursos dos partidos polticos aos candidatos. Mantm-se, em princpio, a propaganda eleitoral gratuita, que se constitui em forma indireta de subveno estatal. H tambm projetos que mantm o atual sistema de arrecadao e de prestao de contas nas campanhas eleitorais, mas propem novos instrumentos de fiscalizao e transparncia. Cita-se, exemplificativamente, o PLS-153/2009, que veda o financiamento
PL-1577/1999, PL-385/2003/ PL-2019/2003 e PL-5985/2005), PL-5691/2005 (apensados PL-5826/2005, PL-5840/2005) e PL-2679/2003 (apensado PL-5268/2001). No Senado Federal, encontram-se arquivados os seguintes projetos de lei sobre o tema: PLS-175/1999, PLS-353/1999, PLS-172/1998, PLS-129/1999, PLS236/1997, PLS-74/2005 e PLS-188/1998.

MARCOS LEGAIS

251

de campanha eleitoral por pessoa jurdica que tenha celebrado contrato com o poder pblico relacionado a obras, servios (inclusive de publicidade), compras, alienaes e locaes, mediante procedimento licitatrio ou contratao direta. Nos projetos de lei que propem o financiamento exclusivamente pblico de campanhas, os recursos adviro do oramento da Unio e ser totalmente vedada a arrecadao de recursos privados, inclusive mediante repasse de recursos prprios dos partidos polticos (PL-4639/2009 e PL-284/2005). Em um deles, o PL-284/2005, veda expressamente a aplicao dos recursos do fundo partidrio em campanhas eleitorais. A anlise dos projetos de lei supracitados revela a tendncia do Poder Legislativo federal em manter o sistema misto de financiamento de campanhas, muito embora haja um incremento do aporte de recursos pblicos, notadamente pela dotao na lei oramentria de verbas prprias para o custeio das campanhas eleitorais. Outro aspecto que se mostra recorrente nos projetos de lei o estabelecimento de teto para as despesas com campanha em cada cargo eletivo. E, ainda que os valores fixados no sejam, hoje, condizentes com a realidade dos custos, trata-se de regramento que visa a retirar dos partidos polticos a prerrogativa de estabelecer arbitrariamente esses limites a cada pleito, bem como permitir maior controle da Justia Eleitoral sobre a prestao de contas e a captao ilcita de recursos. Em relao ao limite de doaes de pessoas fsicas e jurdicas, os projetos de lei mantm a sistemtica atual de estabelecer um percentual mximo sobre a renda e o faturamento, respectivamente, de cada doador. H um limite relativo, mas no so fixados limites absolutos. Essa distoro favorece a influncia do poder econmico e deveria ser corrigida pelo estabelecimento de um limite absoluto, em valor fixo, a ser atualizado monetariamente a cada pleito eleitoral. Os critrios de distribuio de recursos pblicos ou de fundos privados assemelham-se. H sempre um percentual a ser dividido igualmente entre os partidos registrados no Tribunal Superior Eleitoral. Depois, um percentual distribudo igualitariamente entre os partidos com representao na Cmara dos Deputados. A maior parcela de recursos dividida entre os partidos proporcionalmente ao nmero de eleitos na ltima eleio para a Cmara dos Deputados. Os critrios de distribuio de recursos intrapartidos, quando previstos, apresentam maior variao. Em alguns casos, o projeto de lei simplesmente delega aos diretrios nacionais a fixao de tais critrios. Por fim, pode-se dizer que os projetos de lei analisados no inovam significativamente quanto s sanes aplicadas em caso de violao da legislao de regncia, tampouco quanto aos mecanismos de prestao de contas.

PARTE III

7. Consideraes finais e alternativas possveis


Sem pretender esgotar o tema, o presente trabalho teve como propsito a anlise do sistema de financiamento de campanhas eleitorais vigente no Brasil sob distintas perspectivas: seu regramento, suas deficincias para coibir a influncia e o abuso do poder econmico, suas vantagens e desvantagens em relao ao financiamento exclusivamente pblico, sua perspectiva comparada com outros pases e seu nvel de discusso no Poder Legislativo brasileiro. 252

Pretende-se, nesse ltimo tpico, e sem prejuzo das reflexes feitas ao longo do texto, apontar concluses e alternativas possveis para o financiamento de campanhas eleitorais no Brasil. So elas: A potencial ausncia de legitimidade dos pleitos eleitorais em decorrncia da influncia e do abuso do poder econmico no financiamento das campanhas , em verdade, uma face da prpria falibilidade do sistema de democracia representativa. Num pas como o Brasil, em que o poder poltico tem se mostrado historicamente atrelado ao poder econmico, o resultado das urnas depende substancialmente dos investimentos que o candidato realiza no perodo da campanha eleitoral. Ademais, nosso pas tem uma das campanhas eleitorais mais caras do planeta, a demonstrar uma indesejvel relao de dependncia entre candidatos e financiadores de campanhas. As normas de direito eleitoral, notadamente as pertinentes ao financiamento de campanhas e prestao de contas, no tm se mostrado suficientemente idneas a assegurar uma disputa igualitria entre os candidatos e, consequentemente, o voto livre e independente do eleitor, o que, em ltima instncia, fragiliza o papel da democracia representativa. O controle ineficiente e a impunidade permitem que os candidatos e os partidos polticos tenham na captao e na aplicao ilcita de recursos um forte instrumento de favorecimento e de cooptao de eleitores e, consequentemente, de desequilbrio na disputa eleitoral. Nos casos de violao da legislao eleitoral sobre arrecadao de recursos e prestao de contas, predomina o carter pecunirio das sanes, o que se constitui em incentivo ao ilcito para aqueles que detm o poder econmico. As sanes de natureza poltica (cancelamento do registro ou cassao do diploma) dependem do trnsito em julgado de uma deciso judicial, mas a Justia Eleitoral no dispe de mecanismos para uma resposta definitiva clere. verdade que o financiamento privado potencializa o aspecto econmico e incentiva a relao perniciosa entre investidores e candidatos. Justamente por isso, o financiamento misto de campanhas eleitorais, tal como concebido hoje em nosso ordenamento jurdico, indubitavelmente falho para coibir a influncia e o abuso do poder econmico. Em favor do financiamento exclusivamente pblico de campanhas eleitorais, afirma-se que ele o nico capaz de democratizar a disputa eleitoral, assegurando um mnimo de recursos a todos os partidos e candidatos e, com isso, minimizando o impacto direto dos interesses econmicos na disputa poltica. Ademais, fortaleceria o papel dos partidos polticos na disputa eleitoral. Entretanto, no h garantia efetiva de que os partidos e os candidatos deixaro de arrecadar recursos privados para empreg-los nas campanhas, especialmente porque os recursos pblicos a eles destinados seriam muito inferiores aos custos atuais de um pleito. O financiamento exclusivamente pblico no necessariamente cobe o impacto do poder econmico sobre o sistema poltico-eleitoral. O Brasil, comparativamente com outros pases, possui elevado grau de controle e transparncia no financiamento de campanhas eleitorais. No obstante, a existncia de um sistema formal restritivo, embora sinalize a preocupao do 253

MARCOS LEGAIS

pas com a relao entre interesses econmicos e representatividade poltica, no assegura que as instituies efetivamente controlem o impacto dos recursos econmicos nos resultados eleitorais. A influncia e o abuso do poder econmico nos pleitos eleitorais no uma preocupao isolada do Brasil, alcanando inmeros pases, desenvolvidos ou no. E a tendncia internacional a adoo de sistemas de financiamento de campanhas que conjuguem recursos pblicos e privados, com preocupao acentuada para o aperfeioamento dos mecanismos de transparncia, fiscalizao e punio. O aprimoramento do sistema misto de financiamento de campanhas brasileiro seria mais eficiente para minimizar a interferncia do poder econmico nas eleies do que a introduo do financiamento exclusivamente pblico, porque permitiria a implementao de mecanismos mais eficientes de controle e de transparncia na arrecadao e no emprego dos recursos. imperiosa a alterao da legislao eleitoral para contemplar um limite absoluto para os gastos com campanhas eleitorais segundo os cargos polticos. Igualmente, devem ser fixados limites relativos e absolutos, em moeda corrente, para as contribuies de pessoas fsicas e jurdicas, reduzindo o papel determinante das contribuies individuais ao custeio das campanhas. Sob o prisma dos partidos polticos e candidatos, seria aconselhvel que as subvenes pblicas se realizassem por meio de reembolso de despesas, conforme desempenho do partido ou candidato nas urnas, no intuito de incentivar a declarao Justia Eleitoral da totalidade dos recursos privados arrecadados. Poder-se-ia pensar, igualmente, num sistema de transferncia de valor ao partido ou candidato por cada doao privada declarada, estimulando a transparncia na arrecadao. Sob o prisma dos contribuintes, pessoas fsicas e jurdicas, seria interessante estipular critrios de deduo fiscal, em percentual decrescente em funo do valor doado, a fim de incentivar o incremento do nmero de doadores e a reduo dos montantes individualmente doados. A Justia Eleitoral deve contar com um corpo especializado de auditores contbeis, destinados a fiscalizar a prestao de contas das campanhas eleitorais com maior rigor e celeridade. Ademais, a prestao de contas deve ser totalmente informatizada e realizada concomitantemente campanha eleitoral, para que o eleitor possa ter acesso imediato s fontes de financiamento dos candidatos e s formas de emprego desses recursos, circunstncias que podero influir na manifestao da sua vontade poltica. A prestao de contas simultnea e informatizada facilitar o julgamento pela Justia Eleitoral e, possivelmente, permitir que todos os concorrentes tenham suas contas julgadas antes da diplomao. As sanes polticas devem ser aplicadas em face da captao ilcita de recursos, porque essa conduta, por si s, representa influncia constitucionalmente vedada do poder econmico nas eleies e, portanto, revela potencialidade para desequilibrar a disputa eleitoral. 254

PARTE III

Referncia bibliogrficas
ANASTASIA, Ftima. NUNES, Felipe. A Reforma da Representao. In: Reforma Poltica no Brasil. Organizadores: AVRITZER, Leonardo. ANASTASIA, Ftima. Belo Horizonte : Editora UFMG, pp. 17-29. 2006. BRAGA, Maria do Socorro. BOURDOUKAN, Adla. Partidos polticos no Brasil: organizao partidria, competio eleitoral e financiamento pblico. In: Perspectivas Revistas de Cincias Sociais. So Paulo. V. 35, pp. 117-1148. Jan/jun. 2009. CAGGIANO, Monica Herman S. Corrupo e financiamento das Campanhas Eleitorais. Revista de Direito Constitucional 41/215 Revista dos Tribunais. So Paulo, pp. 01-24. Em http://revistasrtonline.com.br/portalrt/ docview/doutrina/docrevistadireitoconstitucional. Acesso em 21/6/2010. CARDOSO, Alexandre Aguiar. A reforma do sistema poltico-partidrio e do financiamento pblico de campanhas. In: Revista de Administrao Municipal Municpios. IBAM. Nov/Dez. 2005. Ano 51. N. 256, pp. 7-14. DECOMAIN, Pedro Roberto. Influncia do Poder Econmico e Financiamento Pblico de Campanhas Eleitorais. Resenha Eleitoral Tribunal Regional Eleitoral de Santa Catarina. Florianpolis. V. 13. 2006, pp.11-29.

MARCOS LEGAIS

GOMES, Suzana de Camargo. JNIOR, Marco Aurlio Serau. Do financiamento das campanhas eleitorais. RDCl 55/128. Em http://www.revistasrtonline.com.br/portalrt/ docview/doutrina/docrevistadireitoconstitucional. Acesso em 21/6/2010. LIMA, Sdia Maria Porto. Prestao de contas e financiamento de campanhas eleitorais. Curitiba : Juru. 2 Ed., 2008, pp. 19-230. MANFREDINI, Noely. Financiamento poltico de campanhas e partidos: a experincia mundial sobre prestao de contas. Paran Eleitoral Tribunal Regional Eleitoral. V. Ano 2000, pp. 23-39. MELO, Carlos Ranulfo. Reforma poltica em perspectiva comparada na Amrica do Sul. In: Reforma Poltica no Brasil. Organizadores: AVRITZER, Leonardo. ANASTASIA, Ftima. Belo Horizonte : UFMG. 2006, pp. 45-62. NICOLAU, Jairo. Para reformar o financiamento de campanhas no Brasil. In: Democracia Viva. No 37. Dez./2007, pp. 8-12. PEIXOTO, Vitor de Moraes. Financiamento de campanhas: o Brasil em perspectiva comparada. In: Perspectivas Revistas de Cincias Sociais. So Paulo. V. 35, pp. 91-119. Jan/jun. 2009. RIBEIRO, Renato Janine. Financiamento de campanha (pblico versus privado). In: Reforma Poltica no Brasil. Organizadores: AVRITZER, Leonardo. ANASTASIA, Ftima. Belo Horizonte : UFMG. 2006, pp. 77-81. SAMUELS, David. Financiamento de campanhas no Brasil e propostas de reforma. Suffragium Rev. do Trib. Reg. Eleitoral do CE. Fortaleza. V. 3. N. 4, p. 11-28. Jan/jun 2007. SANTOS, Antonio Augusto Mayer. Reforma Poltica: inrcia e controvrsias. Porto Alegre : AGE. 2009, pp. 15-185. SPECK, Bruno Wilhelm. O financiamento de campanhas eleitorais. In: Reforma Poltica no Brasil. Organizadores: AVRITZER, Leonardo. ANASTASIA, Ftima. Belo Horizonte : UFMG. 2006, pp. 153-158. ZOVATTO, Daniel. Financiamento dos partidos e campanhas eleitorais na Amrica Latina: uma anlise comparada. Em http://www.scielo.br/scielo.php?script=sci_arttext&pid =S0104-62762005000200002. Acessado em 28/8/2010.

255

O que faZer com nossos Espies?


Consideraes sobre a Atividade de Inteligncia no Brasil

Joanisval Brito Gonalves* Consultor Legislativo do Senado Federal para a rea de Relaes Exteriores e Defesa Nacional e Consultor para a Comisso Mista de Controle das Atividades de Inteligncia do Congresso Nacional (CCAI), advogado e professor universitrio. Doutor em Relaes Internacionais pela Universidade de Braslia (UnB) e Especialista em Inteligncia de Estado pela atual Escola de Inteligncia (ESINT).
* Dedica-se h mais de uma dcada a estudos e pesquisas na rea de inteligncia, sendo membro de instituies nacionais e internacionais que tratam do tema. Tem diversas publicaes no Brasil e no exterior sobre atividade de inteligncia, entre as quais os livros Atividade de Inteligncia e Legislao Correlata e Polticos e Espies o controle da atividade de inteligncia, ambos publicados pela Editora Impetus. Os conceitos e opinies aqui emitidos so exclusivamente do autor e no refletem necessariamente as posies de entidades s quais esteja vinculado. E-mails para contato: joanis@senado.gov.br e joanisval@gmail.com.

1. Consideraes iniciais
Tida como a segunda profisso mais antiga do mundo, a atividade de inteligncia289 tem crescido de importncia nas ltimas dcadas. Aps os atentados de 11 de setembro de 2001, diversos pases reestruturaram seus sistemas de inteligncia, pois ficou evidenciado que o combate s chamadas novas ameaas (como o crime organizado e o terrorismo) s poderia ser eficaz, eficiente e efetivo com a atividade de inteligncia a lhe dar suporte. Aumentaram os investimentos nos servios secretos e desenvolveuse a cooperao. Isso ocorreu em todos os pases desenvolvidos na primeira dcada do sculo XXI. No Brasil, apesar das mudanas ocorridas nos ltimos vinte anos na comunidade de inteligncia, pouca ateno ainda dada ao tema. Geralmente, tanto tomadores de deciso quanto a sociedade em geral encaram a atividade de inteligncia com muito preconceito, em um misto de temor e desconfiana. Isso se deve, sem dvida, associao dos servios secretos com o perodo militar e com arbitrariedades das quais so acusadas algumas pessoas vinculadas comunidade de informaes de ento. Trata-se, na verdade, de estigma que, vinte cinco anos depois de estabelecida a democracia, ainda prejudica pessoas, organizaes e, de fato, as instituies democrticas. Passa da hora de se rever a maneira como a comunidade de inteligncia no Brasil (des)tratada pela sociedade e por aqueles que governam o Pas. Reformas devem ser conduzidas com o objetivo de reestruturar os servios secretos brasileiros, dar maior respaldo atividade de inteligncia e permitir-lhe que sirva como instrumento efetivo de assessoramento do processo decisrio e de defesa do Estado, da sociedade e do regime democrtico. Nesse sentido, fundamental que fique claro, preliminarmente, que democracia e atividade de inteligncia so plenamente compatveis e que esta importante para aquela290. O objetivo deste ensaio analisar a atual situao da atividade de inteligncia no Brasil e apresentar sugestes para uma agenda legislativa sobre o tema. Reformas precisam ser empreendidas, tanto em termos de instituies quanto no que concerne ao arcabouo legal relacionado atividade de inteligncia. Em ltima instncia, essas reformas dizem respeito, tambm, a mudanas no paradigma a partir do qual se percebe a atividade de inteligncia no Brasil. E o Poder Legislativo, particularmente o Congresso Nacional, tem um papel relevante nesse contexto. pela Cmara dos Deputados e pelo Senado Federal que passaro as propostas legislativas sobre inteligncia. Ademais, no Parlamento que sero discutidos os grandes temas da rea, constituindo-se em caixa de ressonncia dos anseios da sociedade. Finalmente, o Poder Legislativo no pode ficar alheio a essas transformaes, pois o Parlamento a instncia mxima da fiscalizao e do controle da atividade de inteligncia no Brasil.
289 O vocbulo inteligncia foi incorporado doutrina brasileira a partir da dcada de 1990, aps a redemocratizao, substituindo a terminologia informaes, mais adequada lngua portuguesa. As razes dessa mudana foram, sobretudo, de ordem poltica, de modo a se tentar banir termos associados ao regime militar como tambm aconteceu com a expresso segurana nacional. Fica o esclarecimento de que, atualmente, informaes entendido como inteligncia, que tambm no a mesma coisa de informao, esta ltima mais relacionada com um conjunto de conhecimentos reunidos sobre determinado assunto. De toda maneira, repita-se, informaes mais consentneo com o vernculo que inteligncia, sendo, inclusive, usado em Portugal para descrever as atividades dos servios secretos. Para efeitos deste ensaio, utilizaremos como sinnimos os termos informaes e inteligncia. 290 Sobre o assunto, vide nossos livros Atividade de Inteligncia e Legislao Correlata e Polticos e Espies: o controle da atividade de inteligncia, ambos publicados pela Editora Impetus (Niteri, 2009 e 2010, respectivamente).

MARCOS LEGAIS

259

2. A atividade de inteligncia no Brasil: cenrio atual


A atividade de inteligncia no Brasil tem como marco o ano de 1927, com a instituio, pelo Presidente Washington Lus, do Conselho de Defesa Nacional que tinha uma Secretaria cuja funo, entre outras, era assessorar o Chefe de Estado em assuntos de informaes e contrainformaes. A partir de ento, a comunidade de inteligncia passou por altos e baixos, cresceu, tornou-se influente e alcanou as mais altas esferas de poder na Repblica, com dois supremos mandatrios dela oriundos (Emlio Garrastazu Mdici e Joo Baptista Figueiredo)291. O apogeu da atividade de inteligncia no Brasil foi poca do Servio Nacional de Informaes (SNI) e do Sistema Nacional de Informaes (SISNI), quando os servios secretos tinham grande influncia junto s mais altas esferas de governo. Entretanto, junto com o poder veio o estigma dos servios secretos associados ao perodo militar e a condutas arbitrrias e ilegais de algumas pessoas ligadas ento comunidade de informaes. E a sociedade brasileira passou a ver a atividade de inteligncia intimamente associada represso.

PARTE III

Com a extino do SNI e do SISNI em 1990, a atividade de inteligncia entraria no que se poderia chamar de era das trevas. A comunidade de informaes foi desmantelada, servidores civis foram redistribudos, aposentados ou demitidos, os militares que trabalhavam nos rgos de inteligncia reconduzidos a suas respectivas Foras. Muitos arquivos foram perdidos ou destrudos e houve uma ruptura na memria organizacional de muitos servios secretos que dificilmente poderia ser recuperada. Esse cenrio s comeou a mudar a partir de meados da dcada de 1990, com a proposta, no Governo Fernando Henrique Cardoso, de criao de uma agncia de inteligncia e de um sistema de inteligncia que operassem de forma consentnea com o regime democrtico, em defesa do Estado e da sociedade e em estrito cumprimento da lei. Em 7 de dezembro de 1999, a Lei no 9.883 foi promulgada, criando a Agncia Brasileira de Inteligncia (ABIN) e instituindo o Sistema Brasileiro de Inteligncia (SISBIN)292. Decorridos dez anos do vigor da Lei no 9.883, a comunidade de inteligncia ainda muito mal-vista pela sociedade em geral e pelos tomadores de deciso. Os servios secretos operam com grande dificuldade, tanto devido falta de respaldo legal quanto pelo escasso oramento, tendo, ainda, que lidar com a desconfiana da populao e de seus clientes, os polticos e os administradores pblicos dos mais altos escales. O Sistema tem dificuldade de integrao e mudanas se fazem necessrias, sobretudo em um contexto em que novas ameaas se evidenciam e em um momento em que o Brasil se desenvolve e busca aumentar seu protagonismo em mbito internacional. Em outras palavras, h muitos problemas, e esses problemas tm que ser resolvidos.
291 Os presidentes Emlio Garrastazu Mdici (1905-1985) e Joo Baptista de Oliveira Figueiredo (1918-1999), que governaram o Brasil entre 1969 e 1974, e 1979 e 1985, respectivamente, foram chefes do SNI, saindo desse cargo para ocupar a Presidncia da Repblica, por eleio indireta. Para um breve histrico da atividade de inteligncia no Brasil, vide nosso artigo Vises do Jogo: Percepes das Sociedades Canadense e Brasileira sobre a Atividade de Inteligncia [in: Swenson, Russel & Lemozy, Susana (coord.), Democratizacin de La Guncin de Inteligencia. Washington, DC: National Defense University College Press, 2009). Vide, tambm, de Alfred Stepan, Os Militares: da Abertura Nova Repblica (Traduo de Adriana Lopez e Ana Luza Amendola. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1996) e Priscila Carlos Brando Antunes, SNI & Abin: uma leitura da atuao dos servios secretos brasileiros ao longo do sculo XX (Rio de Janeiro: Editora FGV, 2002). 292 A Lei no 9.883, de 7 de dezembro de 1999, o marco legal para a atividade de inteligncia no Brasil.

260

3. Problemas relacionados atividade de inteligncia no Brasil


Uma vez que pretendemos, por meio deste trabalho, diagnosticar os principais problemas relacionados atividade de inteligncia, contribuindo para a produo de uma agenda legislativa sobre o tema, buscaremos assinal-los de forma tpica, comentando cada um. Vamos a eles, analisando-se, primeiramente, a situao geral do SISBIN.

3.1. Problemas relacionados ao SISBIN 3.1.1. Falta de mandato claro e distribuio de competncias para os distintos rgos
Um primeiro problema relacionado estrutura e funcionamento do SISBIN diz respeito falta de clareza no estabelecimento da misso e na distribuio de competncias de cada rgo do Sistema. A Lei no 9.883, de 1999, dispe, basicamente, que o SISBIN responsvel pelo processo de obteno, anlise e disseminao da informao necessria ao processo decisrio do Poder Executivo, bem como pela salvaguarda da informao contra o acesso de pessoas ou rgos no autorizados (art. 2o, 1o). E o Decreto no 4.376, de 13 de setembro 2002, referente organizao e ao funcionamento do Sistema, s trata do tema em seu art. 6o: Art. 6o Cabe aos rgos que compem o Sistema Brasileiro de Inteligncia, no mbito de suas competncias: I produzir conhecimentos, em atendimento s prescries dos planos e programas de inteligncia, decorrentes da Poltica Nacional de Inteligncia; II planejar e executar aes relativas obteno e integrao de dados e informaes; III intercambiar informaes necessrias produo de conhecimentos relacionados com as atividades de inteligncia e contrainteligncia; IV fornecer ao rgo central do Sistema, para fins de integrao, informaes e conhecimentos especficos relacionados com a defesa das instituies e dos interesses nacionais; e V estabelecer os respectivos mecanismos e procedimentos particulares necessrios s comunicaes e ao intercmbio de informaes e conhecimentos no mbito do Sistema, observando medidas e procedimentos de segurana e sigilo, sob coordenao da ABIN, com base na legislao pertinente em vigor. To vagas quanto so as atribuies da ABIN. A Lei faz referncia a elas, primeiramente, no art. 3o, que prescreve que compete Agncia, na posio de rgo central do SISBIN, planejar, executar, coordenar, supervisionar e controlar as atividades de inteligncia do Pas, obedecidas poltica e s diretrizes superiormente traadas nos termos desta Lei. E continua no art. 4o: Art. 4o ABIN, alm do que lhe prescreve o artigo anterior, compete: I planejar e executar aes, inclusive sigilosas, relativas obteno e anlise de dados para a produo de conhecimentos destinados a assessorar o Presidente da Repblica; 261

MARCOS LEGAIS

II planejar e executar a proteo de conhecimentos sensveis, relativos aos interesses e segurana do Estado e da sociedade; III avaliar as ameaas, internas e externas, ordem constitucional; IV promover o desenvolvimento de recursos humanos e da doutrina de inteligncia, e realizar estudos e pesquisas para o exerccio e aprimoramento da atividade de inteligncia. ............................................................................................................................................................... So essas as nicas referncias legais sobre a misso do SISBIN e de seus rgos. Falta, portanto, legislao que estabelea um mandato claro para cada rgo da comunidade de inteligncia, bem como as competncias e reas de atuao de cada um e, sobretudo, os limites para a execuo das atividades dessas agncias. A consequncia dessa lacuna tem sido a superposio de tarefas entre alguns rgos do Sistema, quando no o choque entre eles no exerccio das atribuies que acreditam ser de sua competncia. Por exemplo, a quem compete acompanhar o crime organizado? Isso seria tarefa do Departamento de Polcia Federal (DPF) ou a ABIN tambm poderia faz-lo (em que atuaria o DPF e qual seria o mandato da ABIN)? E qual o papel dos servios de inteligncia das Foras Armadas, uma vez que estas tm poder de polcia em determinados casos (como quando atuam na rea de fronteira), sendo a nica presena do Estado em determinados pontos do territrio nacional? Onde termina a misso de um servio secreto e comea a de outro? A falta de clareza do mandato de cada organizao tambm se reflete em problemas como os relacionados Operao Satiagraha, desencadeada pelo DPF e que se tornou pblica em julho de 2008. Ali se evidenciou a superposio de tarefas dos rgos do SISBIN. Questionou-se, tambm, o emprego do pessoal da ABIN na investigao conduzida pela Polcia Federal. Na ocasio, o Diretor-Geral da ABIN, Paulo Lacerda, e seu congnere do DPF, Luiz Fernando Corra, compareceram a duas audincias pblicas perante da Comisso Mista de Controle das Atividades de Inteligncia do Congresso Nacional (CCAI)293 e os debates levaram alguns parlamentares a se questionar se no havia falta de coordenao e controle entre os servios secretos.

PARTE III

3.1.2. Dificuldade de integrao e de cooperao


Com os atentados de 11 de setembro de 2001, a comunidade de inteligncia dos Estados Unidos da Amrica (EUA) viu-se diante de uma frustrante constatao: apesar das inmeras agncias, dos milhares de homens e mulheres e dos milhes de dlares investidos na atividade, no foi possvel se evitar a tragdia. O relatrio da Comisso encarregada de investigar os ataques terroristas assinalou uma srie de falhas e vulnerabilidades dos servios secretos estadunidenses, com destaque para a grande dificuldade que as agncias encontravam no que concerne cooperao, integrao e coordenao de suas aes294. A partir dessa constatao, foram realizadas significativas reformas no sistema de segurana e inteligncia dos EUA. Pases como o Canad e o Reino Unido seguiram o exemplo. Ao se analisar o SISBIN possvel perceber que as dificuldades e obstculos enfrentados pelos estadunidenses em 2001 se reproduzem no Brasil. Assim, o Pas tem um sistema
As atas da 4o e da 5o reunies ordinrias da CCAI esto disponveis online em www.senado.gov.br. USA. National Commission on Terrorist Attacks Upon the United States. The 9/11 Commission Report. July 22, 2004. Disponvel em http://www.9-11commission.gov/report/911Report.pdf (acesso em 30/8/2010).
293 294

262

de inteligncia com baixos nveis de integrao, problemas srios de coordenao e no qual a cooperao ainda se baseia muito na informalidade e nos contatos pessoais. A legislao referente integrao, cooperao e coordenao do SISBIN efmera e confusa. E, em caso de crise em que seja necessrio o trabalho coordenado de vrios rgos de inteligncia, certamente os servios secretos brasileiros se vero diante de alguns impasses.

3.1.3. Ausncia de autoridade central que coordene os diversos segmentos


Diante do problema da coordenao, verificou-se a confuso sobre o estabelecimento de um rgo central com essa tarefa. Apenas a ttulo de exemplo, compete ABIN, como rgo central do SISBIN e de acordo com o art. 3o da Lei no 9.883, de 1999, planejar, executar, coordenar, supervisionar e controlar as atividades de inteligncia do Pas. E o pargrafo nico do referido artigo ainda acrescenta que os rgos componentes do SISBIN fornecero ABIN, nos termos e condies a serem aprovados mediante ato presidencial, para fins de integrao, dados e conhecimentos especficos relacionados com a defesa das instituies e dos interesses nacionais. O ato presidencial a que se refere o texto o Decreto no 4.376, de 2002, que dispe, em seu art. 5o que o funcionamento do Sistema efetivar-se- mediante articulao coordenada dos rgos que o constituem, respeitada a autonomia funcional de cada um e observadas as normas legais pertinentes a segurana, sigilo profissional e salvaguarda de assuntos sigilosos. A ideia de coordenao est prevista no regulamento, mas de maneira bastante vaga e confusa. A confuso parece reforada no art. 10 do Decreto, referente s atribuies de coordenao do rgo central do Sistema, ou seja, a ABIN: Art. 10. Na condio de rgo central do Sistema Brasileiro de Inteligncia, a ABIN tem a seu cargo: I estabelecer as necessidades de conhecimentos especficos, a serem produzidos pelos rgos que constituem o Sistema Brasileiro de Inteligncia, e consolid-las no Plano Nacional de Inteligncia; II coordenar a obteno de dados e informaes e a produo de conhecimentos sobre temas de competncia de mais de um membro do Sistema Brasileiro de Inteligncia, promovendo a necessria interao entre os envolvidos; III acompanhar a produo de conhecimentos, por meio de solicitao aos membros do Sistema Brasileiro de Inteligncia, para assegurar o atendimento da finalidade legal do Sistema; IV analisar os dados, informaes e conhecimentos recebidos, com vistas a verificar o atendimento das necessidades de conhecimentos estabelecidas no Plano Nacional de Inteligncia; V integrar as informaes e os conhecimentos fornecidos pelos membros do Sistema Brasileiro de Inteligncia; VI solicitar dos rgos e entidades da Administrao Pblica Federal os dados, conhecimentos, informaes ou documentos necessrios ao atendimento da finalidade legal do Sistema; ............................................................................................................................................................... 263

MARCOS LEGAIS

IX representar o Sistema Brasileiro de Inteligncia perante o rgo de controle externo da atividade de inteligncia. (Grifos nossos) Em Atividade de Inteligncia e Legislao Correlata fazemos anlise mais detalhada do art. 10. Entretanto, a ttulo de ilustrao, poderiam ser assinalados problemas nessa coordenao do Sistema. Por exemplo, teria a Agncia, efetivamente, condies de estabelecer as necessidades de conhecimentos especficos a serem produzidos pelos demais membros do SISBIN e de acompanhar a produo desses conhecimentos? Ademais, como se daria a coordenao, a cargo da ABIN, das atividades de obteno de dados e informaes e a produo de conhecimentos sobre temas de competncia de mais de um membro do Sistema, por exemplo, em operaes de contra-terrorismo295 e no preparo do aparato de segurana e inteligncia para grandes eventos como os Jogos Militares de 2011, a Copa das Confederaes, em 2013, a Copa do Mundo, em 2014, e as Olimpadas e Paraolimpadas de 2016?296 Para complicar, o arcabouo legal confuso no que concerne coordenao. Apesar de a Lei no 9.883, de 1999, e de o Decreto no 4.376, de 2002, atriburem ABIN a tarefa de coordenar o SISBIN, o art. 4o, inciso II, deste mesmo Decreto dispe que compete ao Gabinete de Segurana Institucional da Presidncia da Repblica (GSI), ao qual a ABIN est vinculada, a coordenao das atividades de inteligncia federal(!). Essa ideia reforada na proposta da Poltica Nacional de Inteligncia (PNI), encaminhada pelo Presidente da Repblica ao Congresso Nacional e aprovada pela CCAI (o rgo de controle externo), em 3 de agosto de 2010297. Ainda no que concerne ao papel do organismo central do Sistema, enquanto o inciso IX do art. 10 do Decreto no 4.376, de 2002, estabelece que compete ABIN representar o Sistema Brasileiro de Inteligncia perante o rgo de controle externo da atividade de inteligncia, a Lei no 9.883, de 1999, foi acrescida do art. 9o-A, segundo o qual quaisquer informaes ou documentos sobre as atividades e assuntos de inteligncia produzidos, em curso ou sob a custdia da ABIN somente podero ser fornecidos, s autoridades que tenham competncia legal para solicit-los, pelo Chefe do Gabinete de Segurana Institucional da Presidncia da Repblica. Em outras palavras, a ABIN fala em nome do SISBIN (ainda que no tenha ingerncia sobre os rgos do Sistema), mas o Ministro quem fala sobre inteligncia?

PARTE III

3.1.4. Falta legislao estabelecendo mecanismos/protocolos de cooperao


Tambm na linha do relacionamento entre os rgos do SISBIN, percebe-se a carncia de normas que estabeleam de forma clara mecanismos e protocolos de cooperao tanto em carter permanente quanto em casos pontuais. A tendncia mundial a da cooperao entre os servios secretos, com centros de gerenciamento de crises nos principais rgos, salas de coordenao (reas em que se encontrem representantes
295 Fica sempre a pergunta: na ocorrncia de um atentado terrorista em uma grande cidade brasileira, a quem caberia coordenar as aes de pronta-resposta ao sinistro? Quem estaria, efetivamente, no comando e com a misso de atribuir tarefas a rgos como a Defesa Civil, o Exrcito e as autoridades policiais? Como se daria a cadeia comunicaes? E o controle das operaes? 296 Quando da produo deste trabalho, o rgo encarregado da coordenao da atividade da segurana e inteligncia para os referidos grandes eventos esportivos era a Secretaria Nacional de Segurana Pblica (SENASP), e no a ABIN. 297 A PNI foi encaminhada ao Congresso Nacional por meio da Mensagem no 198, de 2009 CN (no 997, de 2009, na origem).

264

dos diversos rgos da comunidade que possam cooperar entre si e realizar intercmbio de dados e informaes) e foras tarefas para lidar com problemas e ameaas comuns. O Brasil ainda caminha a passos lentos nessa direo. Note-se, entretanto, que iniciativa importante em 2008 foi o estabelecimento, na nova estrutura regimental da ABIN, do Departamento de Integrao do SISBIN (DISBIN). Nesse contexto, foi acrescentado o art. 6o-A ao Decreto no 4.376, de 2002, com referncia expressa ao novo Departamento: Art. 6o-A. A ABIN poder manter, em carter permanente, representantes dos rgos componentes do Sistema Brasileiro de Inteligncia no Departamento de Integrao do Sistema Brasileiro de Inteligncia. 1o Para os fins do caput, a ABIN poder requerer aos rgos integrantes do Sistema Brasileiro de Inteligncia a designao de representantes para atuarem no Departamento de Integrao do Sistema Brasileiro de Inteligncia. 2o O Departamento de Integrao do Sistema Brasileiro de Inteligncia ter por atribuio coordenar a articulao do fluxo de dados e informaes oportunas e de interesse da atividade de Inteligncia de Estado, com a finalidade de subsidiar o Presidente da Repblica em seu processo decisrio. 3o Os representantes de que trata o caput cumpriro expediente no Centro de Integrao do Departamento de Integrao do Sistema Brasileiro de Inteligncia da ABIN, ficando dispensados do exerccio das atribuies habituais no rgo de origem e trabalhando em regime de disponibilidade permanente, na forma do disposto no regimento interno da ABIN, a ser proposto pelo seu Diretor-Geral e aprovado pelo Ministro de Estado Chefe do Gabinete de Segurana Institucional da Presidncia da Repblica. 4o Os representantes mencionados no caput podero acessar, por meio eletrnico, as bases de dados de seus rgos de origem, respeitadas as normas e limites de cada instituio e as normas legais pertinentes segurana, ao sigilo profissional e salvaguarda de assuntos sigilosos. Decorridos mais de dois anos do estabelecimento do DISBIN, no h dados ostensivos disponveis para avaliar a efetividade do novo Departamento e at que ponto j foram estabelecidos mecanismos eficientes e eficazes de cooperao, coordenao e controle, nem em que nvel se encontra o entrosamento entre os rgos do SISBIN. Eis a uma tarefa importante para o rgo de controle externo da atividade de inteligncia.

MARCOS LEGAIS

3.1.5. Ausncia de legislao que d respaldo atividade e ao pessoal de inteligncia


Sem dvida, um dos maiores problemas enfrentados pelos servios de inteligncia no Brasil a falta de respaldo legal para a atividade. A nica referncia na Lei no 9.883, de 1999, o pargrafo nico do art. 3o, segundo o qual as atividades de inteligncia sero desenvolvidas, no que se refere aos limites de sua extenso e ao uso de tcnicas e meios sigilosos, com irrestrita observncia dos direitos e garantias individuais, fidelidade s instituies e aos princpios ticos que regem os interesses e a segurana do Estado. O Brasil carece, por exemplo, de legislao que d garantias ao pessoal de inteligncia que atue na rea de operaes. Por exemplo, um profissional de inteligncia que esteja 265

em uma operao na qual precise utilizar-se da tcnica comum chamada estriacobertura poder incorrer em uma srie de tipos penais, como o uso de documento falso e a falsidade ideolgica, com a agravante da condio de servidor pblico. Ora, no se pode falar em inteligncia sem operaes. E no se pode falar em operaes sem o recurso a meios e tcnicas especficas, de uso corrente em qualquer servio secreto do mundo. Diante dessa realidade, tem que haver garantias legais para os profissionais que, no estrito cumprimento do dever, recorram a tcnicas operacionais. Ademais, no h qualquer forma de proteo identidade dos profissionais de inteligncia. Enquanto em pases como os EUA crime revelar a identidade de quem trabalhe nos servios de informaes, no Brasil, j houve mais de um caso em que oficiais de inteligncia de carreira, com anos de trabalho a servio do Estado brasileiro, tiveram suas identidades expostas, com consequncias danosas no campo profissional e tambm pessoal298. Tem-se a um quadro que precisa ser alterado.

3.1.6. Oramento
Questes relacionadas a oramento so tambm outra fonte de problemas para a comunidade de inteligncia no Brasil, em especial para a ABIN. Os problemas residem tanto na dificuldade de operar com um oramento incompatvel com a realidade e as necessidades do servio secreto quanto no fato desse oramento ser ostensivo. Em reunio da CCAI em 19 de maio de 2010, o Diretor-Geral da ABIN, Wilson Trezza, chamou ateno para a situao crtica do oramento daquela organizao. Na ocasio, Trezza apresentou um quadro comparativo entre os recursos oramentrios da ABIN e de seus congneres da Alemanha, da Argentina e do Mxico. O Diretor-Geral lembrou que, descontadas as despesas de pessoal, o oramento da ABIN foi de 21 milhes de reais em 2008, 35 milhes para 2009 e de 54 milhes previstos para 2010 (isso se no houvesse contingenciamento). E mostrou os recursos oramentrios para Alemanha, Argentina e Mxico de 800 milhes, 205 milhes e 220 milhes de dlares respectivamente299. Diante de um quadro como este, a concluso que se chega que muito difcil para qualquer servio secreto operar efetiva, eficiente e eficazmente com o oramento como o que destinado para a ABIN. Em outras palavras, a maneira como o Governo federal vem continuamente tratando a agncia de inteligncia , no mnimo, irresponsvel. Outra questo relacionada ao oramento para a inteligncia diz respeito a sua ostensividade. Sob o argumento de que se est a seguir o princpio da transparncia na Administrao Pblica, muitas das despesas oramentrias da ABIN so publicadas em dirio oficial, para o regozijo dos oficiais de inteligncia estrangeiros. Ainda que a Lei preveja que os atos da ABIN, cuja publicidade possa comprometer o xito de suas atividades sigilosas, devero ser publicados em extrato (art. 9o, Lei n. 9.883, de 2009), o oramento no o , e mesmo licitaes so de conhecimento de qualquer um que
298 Talvez o caso mais notrio seja o do oficial de inteligncia, Edgar Lange Filho, que foi chamado a prestar depoimento perante a Comisso Parlamentar Mista de Inqurito (CPMI) dos Correios, e acabou exposto em audincia pblica, tendo sua carreira comprometida pela deciso dos parlamentares em realizar a audincia ostensivamente e no de maneira reservada. Sobre o assunto, vide o Relatrio Final dos Trabalhos da CPMI dos Correios [Brasil. Congresso Nacional. Comisso Parlamentar Mista de Inqurito dos Correios. Braslia, abril de 2006, disponvel em http://www.senado.gov.br/web/comissoes/CPI/RelatorioFinalVol1.pdf (acesso em 25/3/2008)] volume 1, pp. 48-54 e as atas daquela CMPI. 299 Ata da 2a reunio da CCAI, realizada em 19/5/2010 (disponvel em http://legis.senado.gov.br/sil-pdf/ COPARL/CCAI/Atas/20100519RE002.pdf, acesso em 30/8/2010).

PARTE III

266

deseje acessar os dados da Administrao Pblica federal. A vulnerabilidade do servio secreto brasileiro mostra-se, portanto, evidente300.

3.1.7. Ausncia de mecanismos efetivos de controle, particularmente de controle externo


O controle da atividade de inteligncia no Brasil constitui caso parte, especialmente no que concerne aos problemas a ele relacionados. Foge ao escopo deste trabalho entrar em detalhes sobre como se d o controle dos servios secretos no Pas301. Entretanto, o diagnstico incontestvel: ainda se mostra tremendamente incipiente e ineficaz, sobretudo no que concerne ao controle externo. Em termos de controle interno, em que pese o fato de esta modalidade no Brasil ser muito mais efetiva que o externo, muito h o que se aperfeioar, em especial quando se trata do controle exercido pela Cmara de Relaes Exteriores e Defesa Nacional do Conselho de Governo (CREDEN), qual incumbe, na forma do art. 5o da Lei no 9.883, de 1999, supervisionar a execuo da Poltica Nacional de Inteligncia, fixada pelo Presidente da Repblica. De toda maneira, evidente que tanto no mbito agencial (onde o controle exercido sobretudo pelo diretor/chefe da organizao) quanto em termos de controle interno feito pelos titulares das pastas aos quais os servios se subordinam, ao menos no caso dos Comandantes das trs Foras e do Ministro-Chefe do GSI, h uma ateno do agente poltico conduta do pessoal de inteligncia sob suas ordens e um controle presente e efetivo do Ministro/Comandante sobre os subordinados. No foi possvel auferir o grau de controle exercido por titulares de outras pastas como o do Ministro da Fazenda ou da Justia sobre os setores de inteligncia da Receita Federal e da Polcia Federal302. Em mbito externo, tem-se o controle do Judicirio, do Ministrio Pblico e o do Legislativo. No que concerne ao primeiro, os magistrados exerceriam controle prvio ao autorizar determinadas aes como interceptao telefnica e quebra do sigilo bancrio de suspeitos de envolvimento em aes delitivas sob acompanhamento da inteligncia; tambm atuariam, a posteriormente, ao julgar aes contra pessoas ou agncias da comunidade de inteligncia. J o Ministrio Pblico deveria estar presente como fiscal dos servios secretos, em especial no que concerne s autoridades policiais. Note-se, entretanto, que as peculiaridades da atividade exigem um grau de especializao de magistrados e membros do Ministrio Pblico e que, lamentavelmente, ainda pequeno no Brasil. Pases como o Canad dispem mesmo de juzes e varas especializados para tratar de assuntos vinculados aos servios secretos (como a autorizao para aes mais intrusivas). Talvez fosse essa uma alternativa interessante para o caso brasileiro: a criao de varas voltadas exclusivamente para questes de inteligncia, com promotores e juzes com capacitao especfica na rea. Isso depende de iniciativa do Judicirio e do Ministrio Pblico. De toda maneira, tem aumentado o interesse de magistrados e membros
300 Esse um problema que afeta sobretudo ABIN, uma vez que os demais membros do SISBIN so, em sua maioria, unidades de rgos maiores e cujas despesas oramentrias acabam diludas no oramento do ente principal. 301 Para um estudo mais aprofundado do tema vide, de nossa autoria, Polticos e Espies: o controle da Atividade de Inteligncia (op. cit.). 302 Nesses casos, parece haver significativa autonomia da inteligncia com relao a eventual controle do Ministro que, muitas vezes, pouco ou nada conhece da atividade dos servios secretos. O controle interno se dar sobretudo por meio do controle exercido pelo chefe do setor de inteligncia ou pelo titular do rgo ao qual se subordina, por exemplo, o Diretor-Geral da Polcia Federal e o Secretrio-Geral da Receita Federal do Brasil.

MARCOS LEGAIS

267

do Ministrio Pblico no tema, os quais tm feito tanto cursos de capacitao quanto especializaes na rea, com destaque para o Curso de Especializao em Inteligncia de Estado e Inteligncia de Segurana Pblica da Escola do Ministrio Pblico do Estado de Minas Gerais que, em 2010, j se encontrava em sua 4 edio e do qual foram alunos autoridades dos Trs Poderes nos diferentes nveis da Administrao Pblica303. A ABIN e a Escola de Inteligncia Militar do Exrcito (ESIMEX) tambm tm capacitado autoridades do Judicirio e do Ministrio Pblico em cursos e estgios sobre inteligncia. Mas o Parlamento que constitui a principal instncia de controle externo da Administrao Pblica em geral e dos servios secretos em particular. Afinal, juntamente com a funo legiferante, a competncia fiscalizadora e de controle precpua do Poder Legislativo. Deputados e Senadores so os legtimos representantes do titular mximo do poder em uma democracia, o povo, e em seu nome devem estar atentos s atividades exercidas pela Administrao Pblica e com o dinheiro pblico. O controle da atividade de inteligncia pelo Poder Legislativo no necessitaria de qualquer previso legal, uma vez que esta funo inerente ao Parlamento. Entretanto, em linhas gerais, h a previso, no art. 6o da Lei no 9.883, de 1999, de um rgo de controle externo no Congresso Nacional: Art. 6o O controle e fiscalizao externos da atividade de inteligncia sero exercidos pelo Poder Legislativo na forma a ser estabelecida em ato do Congresso Nacional. 1o Integraro o rgo de controle externo da atividade de inteligncia os lderes da maioria e da minoria na Cmara dos Deputados e no Senado Federal, assim como os Presidentes das Comisses de Relaes Exteriores e Defesa Nacional da Cmara dos Deputados e do Senado Federal. 2o O ato a que se refere o caput deste artigo definir o funcionamento do rgo de controle e a forma de desenvolvimento dos seus trabalhos com vistas ao controle e fiscalizao dos atos decorrentes da execuo da Poltica Nacional de Inteligncia. Criada em 2000, a Comisso Mista de Controle das Atividades de Inteligncia (CCAI) o rgo de controle externo da atividade de inteligncia no Brasil. Sua atual composio de trs deputados e trs senadores, respectivamente, o Presidente da Comisso de Relaes Exteriores e Defesa Nacional, o Lder da Maioria e o Lder da Minoria de cada Casa. Em dez anos de existncia, a CCAI se mostrou pouco atuante, por razes que vo da falta de um regimento interno, que estabelea de forma clara as atribuies e competncias da Comisso, inexistncia de uma secretaria e um corpo de assessoramento especfico para o rgo, passando pelas dificuldades relacionadas a sua atual composio j que com apenas seis parlamentares, os quais tm atribuies de liderana na Casa, muito difcil t-los reunidos na CCAI. Para que seja exercido pelo Parlamento um controle externo efetivo da atividade de inteligncia no Brasil, mudanas urgentes so necessrias. Essas mudanas compreendem, por exemplo, a aprovao do regimento interno da Comisso, o aumento no nmero de membros e o estabelecimento de uma estrutura de secretariado e assessoramento para o rgo. Destaque-se, ainda, a proposta de criao de um rgo no-parlamentar
303 Para maiores informaes sobre o curso, que j referncia no Brasil, vide http://www.fesmpmg.org. br/ (acesso em 30/8/2010).

PARTE III

268

de controle da atividade de inteligncia vinculado ao Congresso Nacional. O assunto ser tratado mais adiante.

3.1.8. Ausncia de cultura de inteligncia e de conhecimento sobre a atividade


Estreitamente relacionado a todos os demais problemas e dificuldades enfrentados pela comunidade de inteligncia no Brasil est o da falta de cultura de segurana e inteligncia na sociedade brasileira. No se conhece, no se discute e no se d importncia atividade de inteligncia no Pas. De fato, a opinio pblica brasileira (e isso se reflete nos governantes) parece no ver com muito bons olhos os servios secretos e seu trabalho. A percepo reticente da sociedade brasileira com relao atividade de inteligncia tem entre suas razes o preconceito contra os servios secretos e a associao destes a iniciativas e regimes autoritrios. Duas dcadas e meia transcorridas desde o fim do perodo militar no Brasil, a atividade de inteligncia ainda vista como algo ilegtimo e relacionado ditadura. O termo pejorativo araponga (cunhado pelo romancista Dias Gomes em novela de sua autoria do incio da dcada de 1990 como referncia a um personagem atrapalhado da comunidade de informaes) tornou-se gria para satirizar o pessoal da inteligncia no Brasil e revela o desprestgio dos profissionais de inteligncia perante certos setores da sociedade brasileira, particularmente entre formadores de opinio. Entre as consequncias fatais da falta de cultura de inteligncia no Brasil est o despreparo dos brasileiros (tanto na iniciativa privada quanto no setor pblico) para fazer frente a ameaas reais como a espionagem (a servio de outros Estados ou de organizaes no-governamentais) e a atuao de organizaes criminosas. Com isso, a vulnerabilidade do Brasil diante desse tipo de ameaa enorme. Outra consequncia a falta de investimento no setor e a ausncia de mecanismos legais e institucionais que viabilizem o trabalho do pessoal de inteligncia. S quem perde com essa falta de cultura de inteligncia a sociedade e o Estado brasileiros.

MARCOS LEGAIS

4. Perspectivas: a necessidade de mudana


Diante do quadro preocupante em que se encontra a atividade de inteligncia no Brasil, mudanas prementes se fazem necessrias. Muitas delas passam pelo Poder Legislativo. O que ser feito a seguir a enumerao de iniciativas que podem contribuir para a melhoria da atividade de inteligncia no Pas. As transformaes legislativas para a atividade de inteligncia no Brasil devem ocorrer em trs grandes reas: (a) na estrutura e organizao do Sistema Brasileiro de Inteligncia, com a implementao de mecanismos de cooperao e integrao, bem como de mandatos mais claros para cada rgo ou unidade que compe o SISBIN; (b) no que concerne atividade em si e aos profissionais que nela atuam; e (c) no controle dos servios secretos, particularmente naquele exercido pelo Parlamento.

4.1. A reestruturao do SISBIN


O Sistema Brasileiro de Inteligncia precisa ser reestruturado para permitir cooperao e integrao mais eficazes, eficientes e efetivas entre seus membros. Tem-se discutido, por exemplo, a criao de subsistemas de inteligncia voltados para a defesa nacional, 269

a segurana pblica, a inteligncia econmico-financeira e, naturalmente, a inteligncia estratgica (ou de Estado). Nesse sentido, a exposio de motivos que encaminha o texto da PNI ao Congresso Nacional destaca os pleitos por mandatos especficos para os rgos do SISBIN, associados aos parmetros gerais para avaliao do Sistema, relacionados da seguinte maneira: a) o sistema deve ser constitudo em quatro subsistemas, a saber: inteligncia de Estado, de defesa, de segurana pblica e econmico-financeira; b) criao de um colegiado de mais alto nvel, a fim de deliberar sobre a implementao da poltica e das diretrizes do setor; c) a execuo da PNI dever ser levada a efeito pelos rgos do SISBIN, sob coordenao do GSI e superviso de Cmara apropriada, atualmente a Cmara de Relaes Exteriores e Defesa Nacional (CREDEN), do Conselho de Governo; e d) o controle externo continuaria a cargo do Congresso Nacional. O estabelecimento de subsistemas pressupe maior especializao entre os rgos do SISBIN. Para que isso ocorra, fundamental que seja estabelecido mandato claro para cada um dos rgos e unidades que compem o Sistema, bem como o mbito de atuao e seus limites, de modo que um no intervenha na esfera de atuao do outro. Claro que essa especializao s seria possvel se a ela estivessem associados mecanismos efetivos, eficientes e eficazes de cooperao e, ainda, regras claras para integrao do conhecimento produzido pelos distintos setores. Sem essa delimitao de competncias e reas de atuao um servio acabar interferindo nos assuntos do outro e poder haver choque entre eles. Interessante, no caso, conhecer a experincia de outros pases, por exemplo, a do Canad no combate ao terrorismo ps-11 de setembro de 2001. Entre os possveis mecanismos de fomento cooperao no SISBIN esto a criao de foras-tarefa, o estabelecimento de uma nica escola de formao da comunidade (como se dava com a antiga Escola Nacional de Informaes ESNI) ou de estreita cooperao e parcerias entre as escolas existentes (fala-se aqui da Escola de Inteligncia ESINT, da ESIMEX, e da Academia Nacional de Polcia ANP) e a instituio de salas de crise ou centros de integrao nos principais rgos esses centros seriam locais nas diferentes agncias/unidades em que estiverem trabalhando permanentemente representantes dos membros do SISBIN. Exemplo disso o Centro de Integrao do SISBIN, do Departamento de Integrao do SISBIN (DISBIN) criado na ABIN em 2008. Outra linha importante de integrao e cooperao estaria no Conselho Consultivo do SISBIN. Esse colegiado, institudo pelo art. 7o do Decreto no 4.376, de 2002, rene os titulares de alguns rgos do SISBIN (o que um erro, pois deveria reunir os chefes de todos os rgos que compem o Sistema) e tem, entre suas competncias: 1) emitir pareceres sobre a execuo da Poltica Nacional de Inteligncia; 2) propor normas e procedimentos gerais para o intercmbio de conhecimentos e as comunicaes entre os rgos que constituem o SISBIN, inclusive no que respeita segurana da informao; 3) contribuir para o aperfeioamento da doutrina de inteligncia; 4) opinar sobre propostas de integrao de novos rgos e entidades ao Sistema Brasileiro de Inteligncia; 270

PARTE III

5) propor a criao e a extino de grupos de trabalho para estudar problemas especficos, com atribuies, composio e funcionamento regulados no ato que os instituir. Apesar de sua concepo interessante no que concerne possibilidade de interao entre os parceiros do Sistema, o Conselho no tem tido a devida relevncia. De fato, o colegiado praticamente no se rene. Uma alterao drstica nessa situao deveria ocorrer, de modo que o Conselho pudesse funcionar como a principal instncia orientadora da atividade de inteligncia no Brasil. As reunies do colegiado deveriam ser peridicas e constantes, de modo que os chefes dos servios secretos pudessem se encontrar ao menos uma vez por semana, trocar informaes, deliberar sobre aes conjuntas e decidir em mais alto nvel sobre os destinos da ativiade de inteligncia. Essa estrutura de colegiado poderia se reproduzir em instncias inferiores, preservados o princpio da compartimentao e a autonomia de cada rgo. Outra iniciativa que poderia contribuir para o aprimoramento do SISBIN seria o estabelecimento de um rgo central de inteligncia, que tivesse como misses precpuas coordenar as atividades da comunidade de inteligncia, secretariar o Conselho Consultivo (e, talvez, presidi-lo) e reunir e integrar o conhecimento produzido pelos diferentes rgos, elaborando o produto a ser consumido pelo usurio final, o Presidente da Repblica. Note-se que esse rgo central teria uma estrutura mnima, no disporia de um setor operacional, nem teria posio hierrquica superior ou autoridade sobre os demais rgos do SISBIN. Uma referncia para esse rgo central de inteligncia no Brasil o Gabinete do Diretor Nacional de Inteligncia dos EUA304. Outra proposta a ser considerada no contexto das mudanas estruturais a criao de uma agncia de inteligncia externa. Afinal, medida que o Brasil busca ocupar um papel de maior destaque no plano internacional, mais necessria a produo de inteligncia externa de qualidade. Pases como EUA, Alemanha, Gr-Bretanha, Frana, Israel e Rssia tm servios de inteligncia externa (foreign intelligence) separados de agncias voltadas inteligncia domstica (security intelligence). Mesmo no Canad, que tem um servio secreto com funes de inteligncia externa e domstica e no qual se baseia o modelo brasileiro, vem crescendo a discusso sobre o estabelecimento de uma agncia para reunir dados no exterior e produzir conhecimento de inteligncia externa. Com a criao de um servio de inteligncia externa (nos moldes da CIA estadunidense, do MI-6 britnico ou do Mossad israelense), a ABIN poderia voltar-se exclusivamente para inteligncia domstica e para a contrainteligncia (com destaque para a proteo ao conhecimento). Claro que a opo por dois rgos separados para inteligncia domstica e externa ou por uma nica agncia que concentre essas funes tem forte carter poltico e a realidade, prioridades, objetivos, limitaes, potencialidades e interesses do pas que far a opo devem ser considerados. Uma derradeira proposta para a melhoria na atividade de inteligncia no Brasil seria a reestruturao da ABIN. No cabe entrar em maiores detalhes sobre o assunto neste ensaio. De toda maneira, importante que se registre que a Agncia necessita passar por algumas mudanas. A maior parte das sugestes aqui propostas so de iniciativa do Poder Executivo. No obstante, achou-se por bem assinal-las, pois podem ser objeto de profcuos debates
304 Para maiores informaes sobre o referido rgo, vide sua pgina oficial na internet: http://www.dni. gov/ (acesso em 31/8/2010).

MARCOS LEGAIS

271

no mbito legislativo, alm do que so temas de interesse da CCAI e a respeito dos quais a Comisso e o Parlamento podem trazer importantes contribuies.

4.2. Mudanas relacionadas ao profissional e atividade de inteligncia propriamente dita


O aprimoramento da inteligncia no Brasil passa tambm pelo estabelecimento de um arcabouo legislativo que d respaldo atividade e garantia aos profissionais que nela atuam em defesa do Estado e da sociedade. Nesse sentido, a lei deve regulamentar de forma clara a atividade, seus limites, o uso de meios e tcnicas sigilosos e, ainda, o sigilo nos procedimentos de compras e contratos, na publicao de atos oriundos da comunidade de inteligncia assinalando-se que o fato de ser publicado em extrato no afeta o princpio da transparncia, desde que haja um rgido controle desses atos. No que concerne aos profissionais de inteligncia, estes necessitam de normas claras que lhes deem respaldo para o exerccio regular de suas atribuies, que protejam sua identidade e garantam o sigilo profissional de seus atos. Atualmente, os profissionais dos servios secretos no tm qualquer garantia para atuarem, sobretudo aqueles de operaes, o que os pe em situao tremendamente delicada de exposio. Ateno especial deve ser dada, ainda, legislao sobre salvaguarda de assuntos sigilosos, que precisa de reforma. Note-se, por exemplo, que as regras referentes a oramento so as mesmas para toda a Administrao Pblica. natural que os servios secretos tenham legislao especfica referente a suas previses e alocaes oramentrias. Esse tema que merece maior discusso no Parlamento. Por ltimo, a inteligncia privada, tambm chamada competitiva, necessita de regulamentao e controle. Atualmente no Pas h uma grande diversidade de empresas privadas operando em inteligncia (algumas inclusive conduzidas por ex-servidores pblicos da rea e por estrangeiros), sem quaisquer regras ou limites para sua atuao. O resultado so escndalos e mesmo ilcitos cometidos por esses profissionais. Sobre o assunto, tramita na Cmara dos Deputados o Projeto de Lei (PL) no 2.542, de 2007, de autoria do Deputado Jos Genono, que dispe sobre a Atividade de Inteligncia Privada e d outras providncias305.

PARTE III

4.3. O aprimoramento dos mecanismos de controle e a defesa da democracia


De nada adiantam reformas na estrutura e funcionamento da atividade de inteligncia no Brasil sem mudanas em seus mecanismos de controle. Em termos de controle interno, convm que sejam aprimorados os mecanismos legais que reforcem no s a autoridade da cadeia de comando nos rgos e unidades como tambm normas relacionadas cultura institucional dessas organizaes, por exemplo, cdigos de tica, instrues sobre procedimentos, protocolos de resposta a irregularidades e mecanismos institucionais de denncia de situaes ilcitas ou incompatveis com a natureza do trabalho exercido, com as normas vigentes e com os preceitos democrticos. Em termos de Sistema, a CREDEN precisa ter reforado seu papel de ente orientador e fiscalizador da atividade. Atualmente, o rgo pouco efetivo e carece de regras
305 Para o inteiro teor do PL e sua tramitao vide http://www.camara.gov.br/sileg/Prop_Detalhe. asp?id=379376 (acesso em 31/8/2010).

272

claras para atuar, tendo, inclusive, estrutura muito precria. A CREDEN pode tornar-se o principal rgo de controle interno finalstico do SISBIN. Ainda no que concerne ao controle interno, medida com condies de gerar efeitos tremendamente positivos em toda a comunidade de inteligncia o estabelecimento do cargo de Inspetor-Geral (IG) para alguns dos membros do SISBIN, em especial para a ABIN. Instituto tpico nos modelos anglo-saxnicos, o IG um agente externo com funo de assessorar o Ministro da pasta ao qual o servio encontra-se vinculado, de maneira independente e especializada, sobre as atividades-fins e polticas desenvolvidas pelo rgo de inteligncia. Repita-se que o IG normalmente no pertence organizao que fiscaliza e realiza suas atividades de controle de maneira independente e reportando-se ao Ministro ao qual est vinculado o servio, ao Congresso ou a outra autoridade. No caso da CIA, por exemplo, at o final da dcada de oitenta o Inspetor-Geral era indicado pelo Diretor da Agncia e prestava contas a ele (atualmente o faz ao Congresso). Jos Manuel Ugarte lembra os propsitos da criao do cargo de inspetor geral da CIA: (...) criar um escritrio objetivo e efetivo, adequadamente responsvel perante o Congresso, para iniciar e levar a efeito, de forma independente, inspees, investigaes e auditorias relativas a programas e operaes da Agncia; (...) prover liderana e recomendar polticas traadas para promover economia, eficincia e eficcia na administrao de tais programas e operaes, e detectar fraude e abuso em tais programas e operaes; (...) prover meios para manter o diretor plena e correntemente informado sobre os problemas e deficincias relativos administrao de tais programas e operaes, e a necessidade (...) aes corretivas; e na forma prescrita por esta seo, assegurar que a Comisso Seleta de Inteligncia do Senado e a Comisso Permanente Seleta de Inteligncia da Cmara de Representantes sejam mantidas informadas, de modo similar, sobre os problemas significativos e deficincias, assim como sobre a necessidade de (...) aes corretivas (...).306 Outro aspecto importante do ofcio do IG diz respeito a sua esfera de sigilo. Convm ter claro que o IG no tem funo precpua de informar ao pblico, sociedade civil, sobre o objeto de sua fiscalizao. No lhe cabe, assim, assegurar a accountability dos servios de inteligncia e segurana junto opinio pblica, mas sim ao Executivo. Os escritrios dos IG, portanto, so rgos de assessoramento do Governo, em particular do Poder Executivo e a ele devem reportar-se em primeira instncia, ainda que haja casos em que a apresentao do trabalho IG perante o Legislativo tambm possa/deva ocorrer, como acontece na Austrlia e com alguns IG dos EUA307. Trata-se, portanto, de modelo que mereceria ser pensado para o Brasil308.
306 UGARTE, Jos Manuel. Controle Pblico da Atividade de Inteligncia: a Procura de Legitimidade e Eficcia In: Brasil. Congresso Nacional. Anais do Seminrio Atividades de Inteligncia no Brasil: Contribuies para a Soberania e a Democracia, de 6 a 7 de novembro de 2002. Braslia: Abin, 2003, (89-145), p. 122. 307 Whether an office of this kind reports to the government or to Parliament, in either case, careful legal delineation of its jurisdiction, independence and powers are vital. Independent officials may be asked to review an agencys performance against one or more of several standards: efficiency, compliance with government policies or targets, propriety or legality. In any instance, however, the office will need unrestricted access to files and personnel in order to be able to come to a reliable assessment. In practice an independent official is unlikely to be able to scrutinise more than a fraction of the work of an agency. Some of these offices work by sampling the work and files of the agencies overseen this gives an incentive for the agency to establish more widespread procedures and produces a ripple effect. Some also have jurisdiction to deal with individual complaints (...) BORN, Hans; LEIGH, Ian. Making Intelligence Accountable: Legal Standards and Best Practice for Oversight of Intelligence Agencies. Oslo: Publishing House of the Parliament of Norway, 2005, p. 111. 308 Para maiores informaes sobre o papel do IG, vide nosso livro Polticos e Espies..., op. cit..

MARCOS LEGAIS

273

No que concerne ao controle externo, j foram feitas consideraes sobre a capacitao de magistrados e membros do Ministrio Pblico e o estabelecimento de varas especializadas para tratar de assuntos de inteligncia. Acrescente-se a isso a produo de legislao com procedimentos especficos em processos relacionados atividade ou a profissionais de inteligncia, como, por exemplo, normas que disponham sobre tramitao em segredo de justia. Em se tratando de controle externo sob a gide do Poder Legislativo reitera-se a necessidade de aprimoramento dos trabalhos e atribuies da CCAI. A Comisso carece de um Regimento Interno, de estrutura tcnico-administrativa para funcionar (tanto em termos de pessoal quanto de condies fsicas) e de aumento no nmero de membros em condies de dar mais atenes ao controle externo dos servios secretos. Ademais, discute-se atualmente a criao de um rgo no-parlamentar de controle da atividade de inteligncia, vinculado ao Parlamento e com o objetivo de assessorar o Congresso Nacional e a CCAI em suas funes de controle. Essa iniciativa, no contexto de uma inovao mais abrangente, qual seja, a elevao da atividade de inteligncia ao status constitucional, ser analisada a seguir.

PARTE III

4.4. Iniciativas importantes: a PNI, o Regimento Interno da CCAI e a PEC da Inteligncia


O ano de 2009 foi muito profcuo no que se refere agenda legislativa relacionada atividade de inteligncia. Com a posse do Deputado Severiano Alves como Presidente da CCAI, a Comisso teve grande impulso. Durante a gesto de Severiano Alves, discutiuse o Projeto de Resoluo (PRN) no 2, de 2008-CN, de autoria do Deputado Lus Carlos Hauly, que dispe sobre as finalidades, composio e funcionamento da Comisso Mista de Controle das Atividades de Inteligncia (CCAI), rgo de controle e fiscalizao externos da atividade de inteligncia, previsto no art. 6o, da Lei no 9.883, de 7 de dezembro de 1999, e estabelece outras normas relativas sua atuao, ou seja, estabelecia o Regimento Interno da Comisso. Chegou-se a uma minuta de substitutivo, discutida e aprovada pelos membros da CCAI, com contribuio de outros parlamentares, inclusive do prprio Hauly, e que foi apresentado ao relator da matria no plenrio da Cmara dos Deputados, Deputado Marco Maia, para que fosse incorporado ao texto de seu parecer. Aprovado o Regimento Interno, a CCAI ter maiores condies de exercer seu controle sobre a comunidade de inteligncia de forma mais efetiva. Outra importante contribuio gerada em 2009 em termos de norma orientadora para os servios secretos foi o projeto da Poltica Nacional de Inteligncia (PNI). Em 14 de dezembro de 2009, chegou ao Parlamento a Mensagem Presidencial no 198, de 2009, de autoria do Presidente da Repblica, a qual encaminha ao Congresso Nacional, nos termos do pargrafo nico do art. 5o e do 1o do art. 6o da Lei no 9.883, de 7 de dezembro de 1999, o texto da proposta da Poltica Nacional de Inteligncia. O texto foi ento encaminhado CCAI. O objetivo do Executivo era, na forma da Lei, submeter a PNI ao Congresso para exame preliminar e oferecimento de sugestes pelo rgo de controle externo da atividade de inteligncia em cumprimento ao disposto no pargrafo nico do art. 5o da Lei no 9.883, de 7 de dezembro de 1999309. Aps a discusso do Relatrio, o mesmo foi votado na Comisso em 3 de agosto de 2010, com sugestes dos parlamentares, e encaminhado ao Presidente da Repblica. Apreciada a Poltica pelo rgo
309

2009.

Exposio de Motivos (EM) GSI no 152, de 4 de novembro de 2009, que acompanha a MSG no 198, de

274

de controle externo, est o Presidente da Repblica em condies de promulg-la, o que contribuir sobremaneira para a atividade de inteligncia no Brasil e, naturalmente, para um melhor controle dos servios secretos. A PNI reveste-se de suma importncia no s para a atividade de inteligncia em si como para seu efetivo controle. com base nela que se pode verificar quais as linhas de ao, as reas de interesse e as orientaes gerais para a comunidade de inteligncia do Brasil, e tambm os parmetros que sero referncia ao controle poltico-finalstico da atividade. A partir da PNI que sero produzidas uma Estratgia Nacional de Inteligncia, o Plano Nacional de Inteligncia e os Planos Setoriais, de modo a estabelecer um arcabouo normativo fundamental para atividade. A PNI serve, ainda, de base para as diretrizes de inteligncia estabelecidas pela CREDEN e que, apesar de reservadas, devem ser do conhecimento dos rgos de controle. Mas certamente a maior contribuio em termos legislativos para a rea de inteligncia na primeira dcada do sculo XXI foi a PEC no 398, de 2009. Segundo seu autor, Severiano Alves, nos dias atuais, diante das turbulncias por que passa o mundo, sob ameaas tradicionais e as chamadas novas ameaas, inquestionvel a importncia da atividade de inteligncia no assessoramento ao processo decisrio em diferentes nveis, particularmente nas altas esferas de governo. E completa assinalando que uma vez que no podemos prescindir dos servios secretos, importante que haja na Lei Maior referncia a estes, a suas atribuies e estrutura bsica da comunidade de inteligncia brasileira. Tambm no pode faltar na Carta Magna aluso importncia do controle, interno e externo, da inteligncia. Assim, a PEC no 398, de 2009, eleva a inteligncia ao status constitucional. Por meio do art. 144-A, estabelece que a atividade de inteligncia, que tem como fundamentos a preservao da soberania nacional, a defesa do Estado Democrtico de Direito e da dignidade da pessoa humana, ser exercida, por um sistema que integre os rgos da Administrao Pblica direta e indireta dos entes federados. E no artigo seguinte dispe que ser desenvolvida, no que se refere aos limites de sua extenso e ao uso de tcnicas e meios sigilosos, com irrestrita observncia dos direitos e garantias individuais e fidelidade s instituies e aos princpios ticos que regem os interesses e a segurana do Estado. Aspecto importante da PEC no 398, de 2009, diz respeito aos limites atuao dos servios secretos e s garantias e salvaguardas ao pessoal que atua na rea. A proposta assegura constitucionalmente direitos, deveres e prerrogativas do pessoal de inteligncia, inclusive no que concerne preservao de sua identidade, o sigilo da atividade e seu carter secreto. Trata-se de medida de extrema relevncia diante da situao atual de desamparo em que se encontram os homens e mulheres que se dedicam ao nobre servio da inteligncia. Finalmente, a PEC estabelece o controle interno e, sobretudo, externo da atividade, que se d por meio do Congresso Nacional e de um Conselho permanente com a funo de fiscalizar e controlar diuturnamente os servios secretos, reportando-se diretamente ao Poder Legislativo. Reproduzimos a Seo referente ao controle, de acordo com a PEC no 398, de 2009: Seo III Do Controle da Atividade de Inteligncia Art. 144-D. O controle e a fiscalizao da atividade de inteligncia sero exercidos em mbito interno e externo, na forma da lei. 275

MARCOS LEGAIS

Art. 144-E. O controle a fiscalizao externos da atividade de inteligncia sero exercidos pelo Poder Legislativo, especialmente por meio de um rgo de controle externo composto por Deputados e Senadores, e com o auxlio do Conselho de Controle da Atividade de Inteligncia, na forma da lei. 1o O Conselho de Controle da Atividade de Inteligncia, rgo auxiliar do controle externo do Poder Legislativo, ser composto por sete Conselheiros, escolhidos entre cidados brasileiros com notrios conhecimentos tcnicos e experincia referentes ao controle finalstico da atividade de inteligncia e indicados: I dois pelo Senado Federal; II dois pela Cmara dos Deputados; III um pelo Presidente da Repblica; IV um pelo Conselho Nacional de Justia; V um pelo Conselho Nacional do Ministrio Pblico.

PARTE III

2o Os Conselheiros tero mandato de cinco anos, admitida uma reconduo, podendo ser destitudos apenas por deciso do Congresso Nacional, mediante proposta do rgo de controle externo ou de um quinto dos membros de cada Casa. 3o A lei dispor sobre as atribuies e prerrogativas dos Conselheiros, estrutura e funcionamento do Conselho, bem como de sua organizao e pessoal. Enquanto o rgo parlamentar de controle externo j est legalmente previsto (a CCAI), a inovao da PEC exatamente a instituio do Conselho de Controle, composto por no-parlamentares (mas vinculado ao Parlamento) e com competncia para o exerccio efetivo e constante do controle finalstico da atividade de inteligncia (enquanto o controle contbil, financeiro e oramentrio permanece sob a gide do TCU). Repitase que os conselheiros devem ser escolhidos entre cidados brasileiros com notrios conhecimentos tcnicos e experincia referentes ao controle finalstico da atividade de inteligncia, com mandato e competncias prprias e, portanto, em condies de assistir o Parlamento na sua funo de controle. Note-se, ademais, que as caractersticas do Conselho de Controle e as atribuies de seus membros tomam por base, conforme assinala o prprio autor da PEC em sua justificao, projeto de lei que o Senador Demstenes Torres havia esboado em 2008 e levado discusso entre diferentes setores da sociedade brasileira e do Poder Pblico. Em que pese o fato de o referido projeto ainda no ter sido apresentado quando da elaborao do presente trabalho (agosto de 2010), aquele j poder ser a base para a regulamentao do disposto no novo texto constitucional introduzido pela PEC no 398, de 2009. Ainda em tramitao, a PEC da inteligncia tem sido apresentada e discutida entre segmentos variados da sociedade brasileira. A comunidade de inteligncia, particularmente, j foi convidada a manifestar-se sobre o assunto, propondo, inclusive, sugestes para que se tenha o texto mais apropriado em mbito constitucional e mais consentneo com os interesses da sociedade e do Estado no que concerne atividade de inteligncia. Uma vez inseridas as alteraes na Carta Constitucional, ter-se- um marco fundamental para o arcabouo normativo-institucional da matria. O Brasil ter dado importante passo 276

no processo de consolidao democrtica em um campo ainda pouco considerado e a relevante e tradicional atividade realizada pelos servios secretos receber o devido tratamento no campo normativo.

5. Concluses: o futuro da atividade de inteligncia no Brasil


Neste incio de sculo XXI, um diagnstico da atividade de inteligncia no Brasil revelaria a situao crtica em que se encontra. Mudanas so necessrias, portanto. E, no contexto de uma agenda legislativa para o tema, h que se pensar no s em reformas estruturais do Sistema Brasileiro de Inteligncia, mas tambm no estabelecimento de garantias aos servios secretos e aos profissionais da rea. Democracia nenhuma pode prescindir de servios secretos eficientes, eficazes e efetivos. Entretanto, esses devem operar sob rgido controle, tanto interno quanto externo. O aprimoramento do arcabouo legislativo referente atividade de inteligncia pressupe o desenvolvimento paralelo de mecanismos de fiscalizao e controle. Nesse contexto, o Poder Legislativo ocupa posio de destaque. Em um contexto de transformaes, h a necessidade de fomento a uma cultura de inteligncia no Pas. O Poder Legislativo tambm tem a tarefa de contribuir para essa nova perspectiva junto sociedade brasileira, sobretudo em um cenrio em que o Brasil busca ocupar posio de maior protagonismo e em que crescem as ameaas e vulnerabilidades domsticas e externas. O prognstico para prxima dcada de significativas mudanas legislativas na atividade de inteligncia no Brasil. A PEC da Inteligncia ser um marco nesse contexto. De toda maneira, essas mudanas passaro pelo Congresso Nacional, que no pode ficar alheio a esses acontecimentos. Referncias bibliogrficas
ANTUNES, Priscila C. B. SNI & Abin: uma leitura da atuao dos servios secretos brasileiros ao longo do sculo XX. Rio de Janeiro: Editora FGV, 2002. BORN, Hans; LEIGH, Ian. Making Intelligence Accountable: Legal Standards and Best Practice for Oversight of Intelligence Agencies. Oslo: Publishing House of the Parliament of Norway, 2005. BRASIL. Congresso Nacional. Comisso Parlamentar Mista de Inqurito dos Correios. Relatrio Final dos Trabalhos da CPMI dos Correios. Volume 1. Braslia, abril de 2006. Disponvel em http://www.senado.gov.br/ web/comissoes/CPI/RelatorioFinalVol1.pdf (acesso em 30/8/2010). GONALVES, Joanisval Brito. Vises do Jogo: Percepes das Sociedades Canadense e Brasileira sobre a Atividade de Inteligncia. In: Swenson, Russel & Lemozy, Susana (coord.), Democratizacin de La Guncin de Inteligencia. Washington, DC: National Defense University College Press, 2009. GONALVES, Joanisval Brito. Atividade de Inteligncia e Legislao Correlata. Niteri: Impetus, 2009. GONALVES, Joanisval Brito. Polticos e Espies: o controle da atividade de inteligncia. Niteri: Impetus, 2010. STEPAN, Alfred. Os Militares: da Abertura Nova Repblica. Traduo de Adriana Lopez e Ana Luza Amendola. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1996.

MARCOS LEGAIS

277

UGARTE, Jos Manuel. Controle Pblico da Atividade de Inteligncia: a Procura de Legitimidade e Eficcia In: Brasil. Congresso Nacional. Anais do Seminrio Atividades de Inteligncia no Brasil: Contribuies para a Soberania e a Democracia, de 6 a 7 de novembro de 2002. Braslia: Abin, 2003, (89-145). USA. National Commission on Terrorist Attacks Upon the United States. The 9/11 Commission Report. July 22, 2004. Disponvel em http://www.9-11commission.gov/ report/911Report.pdf (acesso em 30/8/2010).

PARTE III

278

Condicionantes impostas pelo Congresso Nacional ao Executivo Federal em matria de celebrao de tratados

Tarciso Dal Maso Jardim Consultor Legislativo do Senado Federal na rea de Relaes Exteriores e Defesa Nacional.

As normas constitucionais brasileiras sobre a celebrao dos tratados no so precisas e estimulam a divergncia sobre o papel do Congresso Nacional nessa matria310. Essencialmente, os artigos 49, I, e 84, VIII, da Constituio Federal (CF), regulam a aprovao dos acordos internacionais em geral pelo Congresso Nacional. A dissenso gerada decorre dos termos imprecisos desses dispositivos, que, de um lado, asseguram a competncia privativa do Presidente da Repblica para celebrar todos tratados311, sob a condio de serem referendados pelo Congresso Nacional; porm, de outro lado, esse referendo regulado como a competncia de resolver definitivamente312 sobre certos tratados (os que acarretem encargos ou compromissos gravosos ao patrimnio nacional): Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da Repblica: (...) VIII celebrar tratados, convenes e atos internacionais, sujeitos a referendo do Congresso Nacional; (...) Art. 49. da competncia exclusiva do Congresso Nacional: I resolver definitivamente sobre tratados, acordos ou atos internacionais que acarretem encargos ou compromissos gravosos ao patrimnio nacional (...). Concretamente, desse conjunto normativo destacamos duas ordens de divergncias: a possibilidade de celebrao de acordos executivos sem aprovao congressual; e de o Congresso Nacional estabelecer ressalvas aos tratados no momento de aprov-los.

MARCOS LEGAIS

1. Possibilidade de celebrao de acordos executivos sem aprovao congressual


A primeira diviso doutrinria, matizada por entendimento rgido de constitucionalistas e flexibilidade dos internacionalistas313, diz respeito aos que defendem a obrigatoriedade
310 CACHAPUZ DE MEDEIROS, Antnio Paulo. O Poder de Celebrar Tratados. Porto Alegre: Sergio Antonio Fabris Editor, 1995; CMARA, Jos Sette. A Concluso dos Tratados Internacionais e o Direito Constitucional Brasileiro. Boletim da Sociedade Brasileira de Direito Internacional, Braslia, nos 69/71, 1987-1989; MELLO, Celso de Albuquerque. Direito Constitucional Internacional. Rio de Janeiro: Renovar, 1994; RODAS, Joo Grandino. Tratados Internacionais. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1991. 311 Quando a Constituio menciona tratados, convenes e atos internacionais pretende ser o mais abrangente possvel e incluir toda sorte de acordo internacional. Portanto, cabe Presidncia da Repblica estabelecer negociaes, assinar, ratificar, depositar e denunciar todo tipo de tratado, devendo nesse processo respeitar o referendo do Congresso Nacional. 312 A expresso resolver definitivamente acompanha a histria constitucional brasileira: art. 34, 12o, da Constituio de 1891; art. 40, a, da Constituio de 1934; art. 66, 1o, da Constituio de 1946. Ela tem sido entendida de maneira diversa, com destaque para viso restritiva, que confere ao parlamento a funo de aprovar ou no os tratados, j que esse seria o sentido genrico de referendo, e para posio de ampliao da funo parlamentar nas relaes internacionais, em movimento democrtico, que admite ao Congresso Nacional elaborar ressalvas e ter outros papis, como veremos. 313 H certa tendncia de constitucionalistas reivindicarem a aprovao de todos os tratados, em razo de tradio iniciada por comentaristas da Constituio de 1891, sobretudo Joo Barbalho Ucha Cavalcanti, e de internacionalistas admitirem acordos executivos. Evidentemente, uma mera tendncia e no uma diviso absoluta. Entre os internacionalistas, conhecido o debate travado por Haroldo Vallado, que defendia a posio de submeter todos os acordos ao Legislativo, e Hildebrando Accioly, que admitia os acordos em forma simplificada feitos pelo Executivo. V. BARBALHO, Joo. Constituio Federal Brasileira (1891): comentada. Braslia: Senado Federal, 2002; ACCIOLY, Hildebrando. A ratificao e a promulgao dos tratados em face da constituio federal brasileira, in Boletim da Sociedade Brasileira de Direito Internacional, Rio de Janeiro, no 7, pp. 11-15, jan./jun. 1948. VALLADO, Haroldo. Aprovao de ajustes internacionais pelo congresso nacional, in Boletim da Sociedade Brasileira de Direito Internacional, Rio de Janeiro, no 11, pp. 12-95, jan./dez. 1950.

281

da deliberao legislativa para todos os acordos internacionais celebrados pelo Executivo, enquanto outros admitem que certos acordos possam ser celebrados unicamente pelo Executivo, sem aprovao parlamentar. Seriam os acordos em forma simplificada, feitos em geral sobre matria administrativa. O art. 84, VIII, da CF, determina que todos os tratados devem ser submetidos a referendo do Congresso Nacional, porm a redao do art. 49, I, da CF, induz-nos a concluir que no todos, mas somente os tratados que acarretem encargos ou compromissos gravosos ao patrimnio nacional, deveriam ser submetidos aprovao parlamentar. Ou, ao menos, leva-nos a ultimar que esses tratados necessariamente deveriam ser submetidos ao Congresso Nacional. Quanto aos demais acordos, poderiam ou no ser aprovados pelos parlamentares, a depender das opes doutrinrias. Contudo, defendemos que a no aprovao de certos acordos internacionais, tipicamente executivos, no significa que podem ser celebrados merc das duas Casas legislativas. A informao, sobre acordos executivos celebrados pelo Brasil, deve ser remetida ao Congresso Nacional como rotina e obrigao, at mesmo para o controle parlamentar da classificao feita pelo Executivo de certo tratado como no acarretando encargos ou compromissos gravosos ao patrimnio nacional. Cabe ao Congresso Nacional essa anlise, pois sua competncia de referendar tratados ampla e, se a considerarmos restrita, ela diz respeito a termos fluidos, que o fato de acarretar encargos ou compromissos gravosos ao patrimnio nacional. A competncia do Legislativo de aprovar tratados no pode ser usurpada pela interpretao do Poder Executivo, o que na prtica ocorre. Cachapuz alerta para tratados que foram celebrados por mera troca de notas diplomticas e que deveriam ser submetidos ao Congresso Nacional, como o Acordo entre Brasil e a Gr-Bretanha sobre Entorpecentes, de 8 de novembro de 1988, o Acordo entre o Brasil e a Bolvia sobre Integrao Energtica, de 27 de julho de 1989, o Acordo entre o Brasil e a Argentina sobre Transporte Rodovirio, de 8 de novembro de 1990, entre outros314. Adicionalmente, sempre devem ser submetidos ao Congresso Nacional os tratados de direitos humanos, que podem ter equivalncia a normas constitucionais (art. 5o, 2o e 3o, da CF), a autorizao ao Presidente para declarar guerra, celebrar a paz, permitir que foras estrangeiras transitem pelo territrio nacional ou nele permaneam temporariamente, ressalvados os casos previstos em lei complementar (art. 49, II, da CF), e a submisso do Brasil a jurisdio de tribunal penal internacional (art. 5, 4o, da CF). Por fim, remetida somente ao Senado Federal a autorizao de operaes externas de natureza financeira, de interesse da Unio, dos Estados, do Distrito Federal, dos Territrios e dos Municpios (art. 52, V, da CF). Abstrado o debate doutrinrio, o Executivo Federal tem celebrado inmeros acordos executivos, sem aprovao congressual e sem sua comunicao ao Congresso Nacional. Assim, a fim de evitar que o Executivo abuse da faculdade de no submeter certos tratados ao parlamento, firmou-se a prtica de inserir nos decretos legislativos de aprovao de tratados uma clusula de reserva de competncia congressual sobre certos atos internacionais. Exemplo tpico dessa prtica condicionar aprovao do Congresso Nacional os atos e ajustes complementares derivados de tratados j por ele aprovados e que acarretem encargos ou compromissos gravosos ao patrimnio nacional, com redao similar seguinte: Ficam sujeitos aprovao do Congresso Nacional quaisquer atos que possam resultar em reviso do referido tratado, bem como quaisquer ajustes complemen314

PARTE III

CACHAPUZ DE MEDEIROS, Antnio Paulo. Op. Cit., p. 432.

282

tares que, nos termos do inciso I do art. 49 da Constituio Federal, acarretem encargos ou compromissos gravosos ao patrimnio nacional. Essa clusula reduz a nova aprovao pelo parlamento somente daqueles atos que revisem ou modifiquem o tratado aprovado, ou que acarretem novos encargos ou compromissos gravosos, no se arrogando a aprovar quaisquer atos, como seriam aqueles de execuo ou administrativos. Dessa forma, foi corrigida frmula j praticada, como a exposta no DLG 3, de 11/3/1988, que aprovou o Acordo que cria Comisso Mista Brasil/Gana, sujeitando ao Congresso Nacional quaisquer atos de que possam resultar implementao do Acordo, bem como os que estabeleam ajustes operacionais complementares315. Atualmente, a clusula de reserva de competncia tornou-se padro e j inserida ordinariamente na Cmara dos Deputados nos projetos de decretos legislativos, sem pretender submeter todos os atos e ajustes ao Congresso Nacional. Essa rotina foi alcanada aos poucos e, em algumas oportunidades, coube ao Senado Federal imp-la, por emenda a projeto de decreto legislativo, obrigando o retorno deste Cmara dos Deputados, que acordou com essa alterao em mais de uma ocasio. Referimo-nos aos Decretos Legislativos no 11 de 23/5/1990, no 165 de 21/6/1991 e no 2 de 23/3/1993, que aprovaram a Conveno destinada a evitar a dupla tributao e prevenir a evaso fiscal em matria de impostos sobre a renda, celebrada entre o Governo da Repblica Federativa do Brasil e o Governo da Repblica Socialista da Tchecoslovquia, em Braslia, em 26 de agosto de 1986, bem como o protocolo que a integra, o Acordo sobre Transporte Areo Regular entre o Governo da Repblica Federativa do Brasil e o Governo da Repblica da Venezuela, assinado em Caracas, em 11 de novembro de 1988 e o Acordo de Cooperao no Campo dos Usos Pacficos da Energia Nuclear entre o Brasil e a Espanha. Entretanto, houve caso em que essa emenda do Senado no foi aceita na Cmara, por considerada desnecessria segundo seus membros (Conveno no 146 da OIT sobre frias remuneradas anuais da gente do mar316). Esse dispositivo, que obriga aprovao pelo Congresso Nacional de acordos que modifiquem ou complementem outros tratados, consolidou-se na prtica legislativa atual, incluindo at mesmo acordos sujeitos clusula de confidencialidade em tratado de cooperao tcnica, como o celebrado com o Governo do Reino da Suazilndia317. Alm disso, tem sido estendido a certas matrias estratgicas derivadas de acordos aprovados, como ajustes complementares destinados utilizao dos centros brasileiros de lanamento de satlites, ou de quaisquer bases militares318 ou quaisquer atos, aes, programas ou projetos que envolvam atividade nuclear para fins pacficos319. Essa clusula ampliada denota a maior participao do Legislativo nas questes internacionais e refora a necessidade constitucional de o Executivo submeter os tratados ao Congresso Nacional, e de lhe informar sobre os acordos a ele no remetidos. Nesse sentido, a fim de estabelecer essa prtica, poderia ser encaminhado requerimento de informaes ao Ministro de Relaes Exteriores, solicitando-lhe relato de todos os acor315 Ver parecer de A. A. Canado Trindade, de 24 de maro de1988, in CACHAPUZ DE MEDEIROS, Antnio Paulo. Pareceres dos Consultores Jurdicos do Itamaraty. Braslia: Senado Federal, v. III (1985-1990), 2004, p. 463. 316 DLG 48, de 27/11/90. 317 DLG 990, de 22/12/2009. 318 DLG 496 e DLG 498, de 17/7/2009. 319 DLG 79, de 18/4/2006 e DLG 475, de 22/11/2006.

MARCOS LEGAIS

283

dos celebrados pelo Executivo e no submetidos a referendo do Congresso Nacional nos ltimos anos. Uma vez informado, o Congresso poderia requerer a submisso de certos tratados sua aprovao, quando julgar necessrio. Para esse efeito, a Cmara dos Deputados poderia utilizar a indicao legislativa, consagrada no art. 113, I, do Regimento Interno da Cmara dos Deputados: Art. 113. Indicao a proposio atravs da qual o deputado: I sugere a outro Poder a adoo de providncia, a realizao de ato administrativo ou de gesto, ou o envio de projeto sobre a matria de sua iniciativa exclusiva. Por fim, as denncias aos tratados aprovados no Congresso Nacional, atos internacionais que so, deveriam ser submetidas igualmente a seu referendo, especialmente se isso fosse explcito nos decretos legislativos de aprovao. De um lado, o referendo congressual, quando autoriza a ratificao de um tratado, no obriga o Executivo a ratific-lo. Inversamente, se o Congresso no autorizar a ratificao, fica o Executivo impedido de faz-lo. Disso conclui-se que, se a aprovao exigir que a denncia do tratado lhe seja submetida, o Executivo, ao aceitar ratificar o tratado, igualmente assimilar essa condio. Afinal, o referendo mencionado no art. 84, V, da CF, diz respeito a celebrao de tratados em sentido amplo, incluindo a denncia, que possui mutatis mutandis um sentido revogatrio. De outro lado, a competncia do Congresso a de resolver definitivamente sobre o que celebrado, segundo o art. 49, I, da CF, o que incluiria dispor sobre a denncia segundo nosso entendimento, embora a ausncia do desejo de se manifestar sobre ela no decreto legislativo possa subtender que o parlamento delegou-a ao Executivo por completo320. No caso de tratados de direitos humanos aprovados segundo o 3o, do art. 5o, da CF, que lhes confere status de emenda constitucional, obrigatoriamente deveriam ter sua eventual denncia condicionada prvia aprovao do Congresso Nacional321. Dessa forma, a Conveno Internacional sobre os Direitos das Pessoas com Deficincia e seu Protocolo Facultativo, nico acordo aprovado at hoje sob esse regime322, no pode ser denunciada sem anuncia do parlamento e por qurum qualificado de aprovao. Avanando essa tese, todo tratado de direitos humanos no deve ser denunciado sem prvia aprovao do Congresso Nacional, j que o 2o, do art. 5o, da CF, lhe confere recepo constitucional quando determina que os direitos e garantias expressos nesta Constituio no excluem outros decorrentes do regime e dos princpios por ela adotados, ou dos tratados internacionais em que a Repblica Federativa do Brasil seja parte323. Contudo, cumpre ao Congresso Nacional tornar clara a posio de submeter denncias de tratados sua deliberao, incluindo nos decretos legislativos que aprovem tratados essa condio. Parecer de Gilberto Amado, de 16 de janeiro de 1935, discutindo a possibilidade de a denncia ser submetida ao legislativo afirma: ... no encontro em
320 Esse tema est no Supremo Tribunal Federal na Ao Direta de Inconstitucionalidade no 1.625, em que se requer declarar inconstitucional o decreto de denncia da Conveno no 158 da OIT em razo de no ter sido submetida ao Congresso Nacional. 321 Citamos como exemplo a Constituio argentina, que expressamente determina que os tratados de direitos humanos com hierarquia constitucional somente podem ser denunciados pelo Executivo nacional aps prvia aprovao de dois teros dos membros de Casa (art. 75, 22, da Constituio Argentina). Ver CORAO, Carlos M. Ayala. Las Consecuencias de la Jerarqua Constitucional de los Tratados Relativos a Derechos Humanos. In Liber Amicorum Canado Trindade, tomo V, p. 85 e seguintes. 322 Decreto presidencial no 6.949, de 25 de agosto de 2009. 323 Sobre nossa posio sobre a recepo constitucional de tratados de direitos humanos sob o amparo do art. 5o, 2o, da CF, ver. JARDIM, Tarciso Dal Maso. O Brasil e o Direito Internacional dos Conflitos Armados. Porto Alegre: Sergio Antonio Fabris Editor, tomo I, 2006, pp. 79-91.

PARTE III

284

mim como concordar, como disse a Vossa Excelncia pessoalmente, em que abra o Poder Executivo mo se sua prerrogativa de denunciar os tratados para entreg-la ao Congresso, que no reclama para si essa atribuio (grifo nosso)324. Gilberto Amado est correto, preciso que o Congresso exera essa prerrogativa, mas isso no significa que ele denunciar os tratados, o que cabe ao Presidente da Repblica. Reivindica-se que essa pretenso de denncia seja submetida aprovao congressual em certos tratados, como os de direitos humanos ou de associao a organismos multilaterais. Se o Brasil pretender sair do Mercosul, por exemplo, essa deciso deveria ser submetida ao Congresso Nacional. Essa no seria a posio do Brasil nos anos 1930, quando foi debatida nossa sada da Liga das Naes. Parecer de Clvis Bevilacqua, de 5 de julho de 1926325, argumentava que o tratado regulava a denncia e essas condies j tinham sido aprovadas pelo Congresso Nacional. Denunciar nesse aspecto seria executar clusula do tratado. Bevilacqua possui razo parcialmente, pois se tratava de uma aprovao incondicionada e no havia os mesmos parmetros constitucionais de hoje. Guardadas as realidades institucionais e constitucionais dos anos trinta e os atuais, o nus e o impacto legislativo da deciso do Executivo de deixar de ser parte de um organismo internacional, j seriam motivos suficientes para submeter o caso ao Legislativo. Principalmente se contrariassem princpios constitucionais, como os de incentivo integrao regional, de defesa da paz e de promover os direitos humanos. Em sentido distinto, o Brasil, ao aceitar a competncia contenciosa da Corte Interamericana de Direitos Humanos, submeteu essa deciso ao Congresso Nacional326, apesar de essa opo estar prevista na Conveno Americana sobre Direitos Humanos, ento j ratificada pelo Congresso Nacional. Mesmo o reconhecimento dessa competncia contenciosa sendo uma deciso positiva aos cidados, resolveu o Executivo da poca submeter a questo ao parlamento, e no consider-la como mera questo de execuo da Conveno americana. Ao utilizar esse caso como paradigma, simblico o fato de, no pargrafo nico do art. 1o do DLG no 89, de 3/12/1998, ter ficado assente que sero sujeitos aprovao do Congresso Nacional quaisquer atos que possam resultar em reviso da solicitao de reconhecimento da competncia obrigatria da Corte Interamericana de Direitos Humanos. Nesse caso, agiu o parlamento ao condicionar a denncia da Conveno Americana sobre Direitos Humanos prvia aprovao do Congresso, o que deveria ser praxe. Diversamente, j provocou norma federal a denncia de tratados. Refiro-me ao art. 12 da Lei no 2.416, de 28 de junho de 1911, que regula a extradio de nacionais e estrangeiros e seu processo de julgamento: Art. 12. Publicada esta lei, ser o seu texto enviado a todas as naes com as quaes o Brazil mantm relaes e sero denunciados todos os tratados de extradio ainda vigentes. De acordo com Briggs, 12 tratados foram denunciados pelo Brasil327. Enfim, no novidade a ao parlamentar.
324 CACHAPUZ DE MEDEIROS, Antnio Paulo. Pareceres dos Consultores Jurdicos do Itamaraty. Braslia: Senado Federal, v. III (1935-1945), 2000, p. 6. 325 CACHAPUZ DE MEDEIROS, Antnio Paulo. Pareceres dos Consultores Jurdicos do Itamaraty. Braslia: Senado Federal, v. III (1913-1934), 2000, p. 347. 326 DLG 89, de 3/12/1998, Aprova a solicitao de reconhecimento da competncia obrigatria da Corte Interamericana de Direitos Humanos em todos os casos relativos interpretao ou aplicao da Conveno Americana de Direitos Humanos para fatos ocorridos a partir do reconhecimento, de acordo com o previsto no pargrafo primeiro do art. 62 daquele instrumento internacional. 327 BRIGGS, Arthur. Extradio de nacionaes e estrangeiros: commentarios e informaes sobre a Lei n. 2.416, de 28 de junho de 1911. Rio de Janeiro: Imprensa Nacional, 1919.

MARCOS LEGAIS

285

2. Estabelecimento de ressalvas aos tratados pelo Congresso Nacional


A segunda divergncia decorrente do texto constitucional mencionado diz respeito extenso do ato de referendar tratados, se incluiria a possibilidade de o Congresso Nacional elaborar ressalvas ou desabonos a esses. Ou, alternativamente, se somente poderia aprovar ou no os tratados, j que as emendas fariam parte da negociao diplomtica, funo tpica do Executivo Federal, bem como a elaborao de reservas e declaraes interpretativas. Preliminarmente, no tutelamos nenhuma teoria que admita ao Congresso Nacional emendar tratados.. A negociao dos termos dos tratados definida em atividade diplomtica, tpica do Executivo, junto a Estados ou organizaes intergovernamentais. Alterar os termos de um tratado por meio da aprovao legislativa seria excntrico e inconstitucional. Em caso de tratado multilateral, a alterao feita pelo Congresso no teria efeito para as demais partes ao tratado, que j deram por encerrada as negociaes e por vezes j o ratificaram. Se o parlamento tiver oposio inconcilivel com os termos do tratado, dever rejeit-lo.

PARTE III

Em caso de tratado bilateral ou de pequeno nmero de partes, antiga prtica dos Estados Unidos da Amrica (EUA) de possibilitar emenda de tratados pelo Senado local refletiu debates no Brasil desde o incio da Repblica328. Por exemplo, foi sugerido no Senado brasileiro, sem sucesso, emendar tratado de amizade e comrcio com o Japo, de 1896329. Como caso bem sucedido de emenda de tratado feito pelo Congresso Nacional, podemos citar o acordo de comrcio e pagamentos entre Brasil e Tchecoslovquia de 1960, em que ambas as partes aceitaram as emendas e o tratado foi promulgado em 1963330. O DLG no 17, de 15/12/1961, aprovou o acordo com as seguintes modificaes: Art. 2o Acrescente-se ao art. 14 do Acrdo de Comrcio e Pagamentos o seguinte pargrafo: Pargrafo nico As alteraes nas listas de mercadorias dos produtos brasileiros previstas no art. 4o, sempre que incluam materiais bsicos para o desenvolvimento da economia nacional, s sero vlidas aps a aprovao, pelo Congresso Nacional, na forma da Constituio da Repblica dos Estados Unidos do Brasil. Art. 3o Da lista de mercadorias dos produtos brasileiros organizada na forma do art. 4o, do Acrdo de Comrcio e Pagamentos, suprima-se a expresso: ... minrio de mangans. A proposta de emenda a tratado bilateral, feita pelo Congresso Nacional, tem a vantagem de permitir sua ratificao caso seja aceita em renegociao, como aconteceu com o
328 A Corte suprema dos Estados Unidos no caso Haver contra Yaker admitiu o poder de o Senado emendar tratados: In this country, a treaty is something more than a contract, for the federal Constitution declares it to be the law of the land. If so, before it can become a law, the Senate, in whom rests the authority to ratify it, must agree to it. But the Senate are not required to adopt or reject it as a whole, but may modify or amend it, as was done with the treaty under consideration U.S. Supreme Court, Haver v. Yaker, 76 U.S. 9 Wall. 32 32 (1869). 329 MELLO, Celso de Albuquerque. Direito Constitucional Internacional, loc. cit, p. 277. 330 Decreto Presidencial no 51.951, de 26 de abril de 1963: Havendo o Congresso Nacional aprovado, pelo Decreto Legislativo no 17 de 15 de dezembro de 1961, com as ressalvas e modificaes do mesmo constantes, o Acrdo de Comrcio e Pagamentos entre o Brasil e Tcheco Eslovquia, firmado no Rio de Janeiro, a 24 de junho de 1960 e havendo sido trocadas, em Praga, a 18 de setembro de 1962, entre a Embaixada do Brasil. O Ministrio dos Negcios Estrangeiros tcheco-eslovaco notas que incorporam ao referido Acrdo as mencionadas ressalvas e modificaes; Decreta que o Acrdo e as notas de 18 de setembro de 1962, apensos por cpia ao presente Decreto sejam executados e cumpridos to inteiramente como nles se contm.

286

acordo entre o Brasil e a Tchecoslovquia mencionado. O efeito dessa emenda forar nova negociao, evitar a rejeio e dispensar nova submisso ao Congresso Nacional do texto emendado331. Entretanto, essa funo exercida pelo Congresso Nacional seria a da negociao, e no a da aprovao, o que invadiria as funes do Presidente da Repblica de celebrar tratados, nsita no art. 84, VIII, da CF. Ademais, o outro Estado poderia ter j ratificado o tratado, o que causaria grande embarao para renegoci-lo. Dessa forma, o art. 376 do Regimento Interno do Senado Federal (RISF) somente admite aos parlamentares a apresentao de emendas ao projeto de decreto legislativo, mas no ao tratado332. Faz-lo indiretamente, nos termos do DLG no 17, de 15/12/1961, seria fraudar a Constituio Federal. Quanto s ressalvas presentes nos projetos de decreto legislativo de aprovao de tratados, historicamente, houve vrios casos em que o Parlamento as aprovou antes da CF/88, por exemplo: DLG no 33, de 5/8/1964 Art. 1o retificada, nos trmos do art. 66, inciso I, da Constituio Federal, a Conveno relativa s condies de emprgo com trabalhadores de fazendas, concluda em Genebra, em 1958, por ocasio da XLII Sesso da conferncia do Trabalho, ressalvados os artigos 15 e 20, itens 2 e 3, cuja ratificao denegada com fundamento na autorizao da prpria Conveno. DLG no 22, de 28/5/1979 Art. 1o Ficam aprovados os textos dos Protocolos Adicionais nmeros 1, 2, 3 e 4, que modificam a Conveno para Unificao de Certas Regras Relativas ao Transporte Areo Internacional, concluda em Varsvia, a 12 de outubro de 1929, e emendada pelo protocolo celebrado na Haia em 28 de setembro de 1955, com as reservas constantes do artigo X do Protocolo nmero 2, do artigo XI, pargrafo 1o, alnea b, do Protocolo nmero 3 e do artigo XXI, pargrafo 1o, alnea a, do Protocolo nmero 4. DLG no 93, de 14/11/1983 Art. 1o aprovado o texto da Conveno sobre a Eliminao de Todas as Formas de Discriminao Contra a Mulher, assinado pela Repblica Federativa do Brasil, em Nova York, no dia 31 de maro de 1981, com reservas aos seus artigos 15, pargrafo 4o, e 16, pargrafo 1o, alneas a, c, g e h. DLG no 4, de 9/11/1987 Art. 1o So aprovados, com reservas, os textos da Conveno Internacional de 1973 para Preveno da Poluio Causada por Navios, concluda em Londres, a 2 de novembro de 1973, e do Protocolo de 1978 relativo Conveno Internacional para a Preveno da Poluio Causada por Navios, concludo em Londres, a 17 de fevereiro de 1978. 1o As reservas de que trata este artigo referem-se ao artigo 10 da Conveno e seu Protocolo II, por serem suas disposies conflitantes com o artigo 15 da Lei de Introduo ao Cdigo Civil Brasileiro, aprovada pelo Decreto-Lei no 4.657, de 4 de setembro de 1942. 2o. Os Anexos III, IV e V, por serem opcionais, nos termos do artigo 14 da conveno, sero objeto de declarao, na qual se afirmar seu carter no mandatrio para o Brasil. Em relao s ressalvas feitas sob a gide da CF/88, poderamos dividi-las em quatro espcies. A primeira diz respeito s correes das tradues dos textos dos tratados, muitas vezes imprecisas. Nesse sentido, destacamos os seguintes decretos legislativos:
MELLO, Celso de Albuquerque. Direito Constitucional Internacional, loc. cit, p. 278. Art. 376. O projeto de decreto legislativo referente a atos internacionais ter a seguinte tramitao: (...) III perante a Comisso, nos cinco dias teis subsequentes distribuio de avulsos, podero ser oferecidas emendas; a Comisso ter, para opinar sobre o projeto, e emendas, o prazo de quinze dias teis, prorrogvel por igual perodo (...).
331 332

MARCOS LEGAIS

287

DLG no 1019, de 11/11/2005 Art. 1o, 2o Dever ser substituda, na traduo para o portugus da referida Conveno, a expresso combustvel irradiado por combustvel nuclear usado, equivalente mais adequado para a expresso used fuel adotada nos textos oficiais em ingls. DLG no 483, de 20/12/2006 Art. 1o, 1o Corrija-se, na traduo para o portugus do Protocolo em exame, a palavra Subcomit, que no possui hfen em nossa lngua. DLG no 360, de 10/12/2007 Art. 1o Fica aprovado o texto do Tratado de Extradio celebrado entre o Governo da Repblica Federativa do Brasil e o Governo do Canad, em Braslia, em 27 de janeiro de 1995, suprimidas a alnea b do item 6 do artigo 2 e a expresso antes ou do item 2 do artigo 22. DLG no 986, de 22/12/2009 Art. 1o (...), 2o Fica alterado o termo convnio para conveno no pargrafo 9o acrescentado ao art. 19 da Constituio da Organizao Internacional do Trabalho pelo art. 1o do Instrumento de Emenda. Esse gnero de ressalva no implica vincular o Executivo a elaborar reservas ou declaraes interpretativas, nem possui impacto nas relaes internacionais. Ao contrrio, vincula o Presidente da Repblica a promulgar o tratado traduzido ao portugus com texto correto. Portanto, no envolveria conflito de competncia. Entretanto, somos da opinio de que a importantssima obrigao de traduzir corretamente os tratados do Executivo e, caso haja tradues insatisfatrias no seu conjunto, deve-se solicitar ao Executivo nova traduo, mediante consultas, ou, em caso extremo, devolv-la. Do contrrio, as ressalvas comearo a ser feitas em grande nmero, como ocorreu no DLG no 395, de 9/7/2009: Art. 1o aprovado o texto revisado do Regulamento Sanitrio Internacional, aprovado pela 58a Assembleia Geral da Organizao Mundial de Sade, em 23 de maio de 2005, com vistas na sua entrada em vigor no Brasil, efetuando-se as correes a seguir especificadas na traduo do texto autntico em ingls para o portugus: I compatibilize-se com o texto original em ingls a traduo para o portugus do algoritmo do Anexo 2, incluindo-se os termos, as notas de rodap e a seta faltantes; II substitua-se, na traduo para o portugus, a expresso de interesse internacional por de importncia internacional no ttulo do Anexo 2 e exemplos; III substitua-se, na traduo para o portugus, a expresso certificado de dispensa de saneamento por certificado de dispensa sanitria no Anexo 3; IV substitua-se, na traduo para o portugus, a expresso certificado de controle de sanidade ou certificado de controle e saneamento por certificado de controle sanitrio nos Anexos 3, 4 e 5; V substitua-se a expresso veculo por meio de transporte nos Anexos 4 e 5; VI substitua-se, na traduo para o portugus, a expresso sanitria por de sade nos Anexos 4, 5 e 9. A segunda espcie de ressalvas presentes nos decretos legislativos igualmente no ofenderia as funes do Executivo Federal, pois se referem a reservas propostas na prpria Mensagem Presidencial enviada ao Congresso Nacional para submeter o acordo aprovao. Nesse caso, a ressalva no seria criao do Legislativo, mas do prprio Executivo. Como exemplo, citamos: DLG no 987, de 22/12/2009 Art. 1o Fica aprovado o texto do Instrumento de Emenda Constituio da Unio Internacional de Telecomunicaes (Genebra, 1992) com Emendas feitas pela Conferncia Plenipotenciria (Quioto, 1994) e pela Conferncia 288

PARTE III

Plenipotenciria (Minepolis, 1998), aprovado em Marraqueche, em 18 de outubro de 2002, juntamente com as reservas feitas pelo Brasil. DLG no 274, de 4/10/2007 Art. 1o Fica aprovado o texto da Conveno para a Reduo dos Casos de Apatrdia, celebrada em 30 de agosto de 1961, com a formulao da reserva prevista no item ii da alnea a do inciso 3 do seu artigo 8. No primeiro caso, as reservas feitas pelo Brasil no trmino da Conferncia Plenipotenciria da Unio Internacional de Telecomunicao, em Marraqueche (2002), dizem respeito necessidade de submeter a assinatura do acordo aprovao do Congresso Nacional e ao entendimento de que a UIT uma organizao intergovernamental, e apenas as delegaes dos Estados Membros devem representar pases nas suas decises. Reservas, aqui entendidas, portanto, mais como declaraes interpretativas feitas pelo Executivo Federal. Similarmente, o Executivo j submeteu ao Parlamento somente a alterao de uma reserva efetuada e aprovada. Trata-se do DLG no 293, de 12/7/2006, que restringiu a reserva feita ao pargrafo 2o do artigo VII, da Conveno Interamericana sobre o Cumprimento de Sentenas Penais no Exterior (concluda em Mangua, em 9 de junho de 1993), somente a sua primeira parte. Esse dispositivo trata da forma do cumprimento da sentena da pessoa transferida e, ao ressalvar todo o pargrafo inicialmente, permitiuse o prolongamento da pena para alm do previsto na sentena original, o que seria inconstitucional. Discusso distinta seria a de admitir que o Parlamento aprove o tratado rejeitando a reserva proposta pelo Executivo. Pontes de Miranda333 acredita que o Parlamento obrigado a aprovar ou no o tratado com as reservas propostas pelo Executivo. Particularmente, cremos que o Congresso Nacional pode aprovar o tratado rejeitando a reserva proposta pelo Poder Executivo. Primeiro, porque essa ao corresponde a de um referendo, tpica atribuio do parlamento. Segundo, porque o Executivo, uma vez aprovado um tratado, no est obrigado a ratific-lo. Terceiro, evitaria a rejeio completa, fornecendo uma opo de ratificao. Evidentemente, se recusada a reserva, o Executivo somente poderia ratificar o tratado sem efetu-la. Historicamente, no seria estranho o Executivo oferecer reserva sem submet-la ao Parlamento, porm creio que essa prtica deva ser abandonada mediante incluso no decreto legislativo de aprovao da inteno das Casas legislativas se manifestarem sobre eventuais reservas a serem apresentadas pelo Executivo. O terceiro tipo de reservas diz respeito ao fato de o Parlamento sugeri-las em forma de ressalvas no momento da aprovao do tratado. Por exemplo, no caso do DLG no 921, de 15/9/2005, o Executivo somente assinala a hiptese de uma declarao de no aceitao da jurisdio da Corte Internacional de Justia para dirimir conflitos decorrentes do tratado em questo, ou seja, restrio a seu art. 16. Todavia, alm dessa ressalva, o Congresso Nacional acrescentou outras no decreto legislativo aprovado: Art. 1o Ficam aprovados os textos da Conveno para a Supresso de Atos Ilcitos contra a Segurana da Navegao Martima e do Protocolo para a Supresso de Atos Ilcitos contra a Segurana de Plataformas Fixas Localizadas na Plataforma Continental, concludos em Roma, em 10 de maro de 1988, ressalvados o item
333

MARCOS LEGAIS

292-3.

MIRANDA, Pontes. Comentrios Constituio Brasileira. So Paulo: Ed. Max Limonad, vol. II, 1953, pp.

289

2 do artigo 6o, o artigo 8o e o item 1 do artigo 16 da Conveno e o item 2 do artigo 3o do Protocolo. O decreto presidencial de promulgao desse tratado confirmou essas ressalvas feitas, transformando-as em reservas334. Igualmente, o Executivo assinala a reserva sobre o artigo XIII do Acordo Regional de Cooperao para a Promoo da Cincia e da Tecnologia Nucleares na Amrica Latina e no Caribe (ARCAL), de 25 de setembro de 1998, que admite vigncia aps a assinatura e antes da aprovao do Legislativo, mas no sobre seu artigo VI, que versa sobre o tema da responsabilidade. A ressalva sobre esse ltimo foi inserida no Parlamento335 e confirmada pelo Decreto Presidencial no 5.885, de 5 de setembro de 2006. Por fim, a quarta hiptese de ressalvas (ou subespcie da terceira hiptese) so as declaraes interpretativas inseridas pelo Congresso Nacional. Esse o caso do PDL no 819, de 2009, quando em seu art. 2o determina que: Art. 2o No caso brasileiro: I a expresso pessoas empregadas pelas autoridades pblicas, constante do caput do art. 1o da Conveno no 151, de 1978, abrange tanto os empregados pblicos, ingressos na Administrao Pblica, mediante concurso pblico, regidos pela Consolidao das Leis do Trabalho (CLT), aprovada pelo Decreto-Lei no 5.452, de 1o de maio de 1943, quanto os servidores pblicos, regidos pela Lei no 8.112, de 11 de dezembro de 1990, no plano federal, e os servidores pblicos, nos mbitos estadual e municipal, regidos pela legislao especfica de cada um desses entes federativos. Outro exemplo desse tipo de ressalva foi o DLG no 936, de 2009, que aprova os textos do Acordo-Quadro de Comrcio entre o Mercosul e o Estado de Israel e do Acordo de Livre Comrcio entre o Mercosul e Israel, assinados em Montevidu, em 18 de dezembro de 2007, que tambm contm clusula interpretativa em seu art. 2o: Art. 2o O Congresso Nacional aprova o texto do Acordo de Livre Comrcio entre o Mercosul e o Estado de Israel, assinado em Montevidu, em 18 de dezembro de 2007, no entendimento de que o Brasil negociar, no mbito do Comit Conjunto estabelecido pelo Captulo IX do referido diploma legal, a excluso da cobertura do Acordo dos bens cujos certificados de origem indiquem, como procedncia, locais submetidos administrao de Israel a partir de 1967. Essa ltima modalidade de ressalva, a da declarao interpretativa ou reserva de interpretao, no tem por objetivo a no aceitao por parte do Estado de certo dispositivo ou parte dele, mas a declarao unilateral do Estado interpretando os efeitos jurdicos de certas normas do tratado. Tm em comum a ressalva de reserva e a de declarao interpretativa o fato de serem procedimentos que facilitam a ratificao e a adeso aos tratados por parte dos Estados. Contudo, as consequncias dessas duas espcies de atitudes estatais frente ao tratado so distintas. Primeiro, nem sempre as reservas so permitidas. Importa lembrar o artigo 19 da Conveno de Viena sobre Direitos dos Tratados: Artigo 19 Formulao de Reservas
334 335

PARTE III

Decreto no 6.136, de 26 de junho de 2007. DLG 1018, de 11/11/2005.

290

Um Estado pode, ao assinar, ratificar, aceitar ou aprovar um tratado, ou a ele aderir, formular uma reserva, a no ser que: a) a reserva seja proibida pelo tratado; b) o tratado disponha que s possam ser formuladas determinadas reservas, entre as quais no figure a reserva em questo; ou c) nos casos no previstos nas alneas a e b, a reserva seja incompatvel com o objeto e a finalidade do tratado. Segundo, outros Estados Partes do tratado podem elaborar objees s reservas, sobretudo se incompatveis com as finalidades deste. Nesse sentido, as declaraes interpretativas poderiam igualmente ser contestadas. Muitas delas, por vezes genricas, poderiam descaracterizar os termos do tratado e, assim, trariam dano jurdico considervel. Poderia o Parlamento brasileiro sugeri-las? Ou seria uma faculdade tpica do Executivo? O fato que elas esto sendo propostas e o Executivo tem aceito essa prtica, conforme j acentuamos e poderamos adicionar o exemplo do DLG no 496, de 17/7/2009, e Decreto de promulgao no 7.030, de 14 de dezembro de 2009, sobre a Conveno de Viena sobre o Direito dos Tratados, concluda em Viena, em 23 de maio de 1969, ressalvados os arts. 25 e 66. Curiosamente, na exposio de motivos da Mensagem presidencial que encaminhou esse tratado, em 22 de abril de 1992, o prprio Executivo, incentivando sua ratificao, que tanto debate gerou em ambos os poderes, e tentando superar polmicas, alegou: 6. (...) Esse impedimento tanto mais injustificado quando se considera a possibilidade de se, no momento da ratificao, alguma reserva ou declarao interpretativa, se assim for o desejo do Poder Legislativo, seja como for, a eventual aprovao integral da conveno, mesmo sem qualquer reserva, pelo Congresso Nacional, nunca poderia ser tomada como postergatria de normas constitucionais, j que no Brasil no se tem admitido que os tratados internacionais se sobreponham Constituio.

MARCOS LEGAIS

Concluses
1. A clusula que obriga aprovao pelo Congresso Nacional de acordos que modifiquem ou complementem outros tratados, ou que acarretem encargos ou compromissos gravosos ao patrimnio nacional, consolidou-se na prtica legislativa atual. Esse dispositivo denota a maior participao do Legislativo nas questes internacionais e refora a necessidade constitucional de o Executivo submeter os tratados ao Congresso Nacional, e de lhe informar sobre os acordos a ele no remetidos. Assim, o Ministro das Relaes Exteriores deve enviar a descrio de todos os acordos internacionais celebrados pelo Brasil, a fim de o Congresso Nacional averiguar se eles devem ou no serem submetidos aprovao legislativa. Nesse sentido, a fim de estabelecer essa prtica, poderia ser encaminhado requerimento de informaes ao Ministro de Relaes Exteriores, solicitando-lhe relato de todos os acordos celebrados pelo Executivo e no submetidos a referendo do Congresso Nacional nos ltimos anos. Uma vez informado, o Congresso poderia requerer a submisso de certos tratados sua aprovao, quando julgar necessrio. Para esse efeito, a Cmara dos Deputados poderia utilizar a indicao legislativa, consagrada no art. 113, I, do Regimento Interno da Cmara dos Deputados. 291

2. As denncias aos tratados aprovados no Congresso Nacional, atos internacionais que so, deveriam ser submetidas igualmente a seu referendo, especialmente se isso fosse explcito nos decretos legislativos de aprovao. De um lado, o referendo congressual, quando autoriza a ratificao de um tratado, no obriga o Executivo a ratific-lo. Inversamente, se o Congresso no autorizar a ratificao, fica o Executivo impedido de faz-lo. Disso conclui-se que, se a aprovao exigir que a denncia do tratado lhe seja submetida, o Executivo, ao aceitar ratificar o tratado, igualmente assimilar essa condio. Sugerimos clusula de submisso ao Congresso Nacional, em decreto legislativo de aprovao de tratado, de hipottica denncia do acordo internacional por ele aprovado, sobretudo em caso de tratados de direitos humanos, de aceitao de jurisdio internacional e de tratados de integrao regional. 3. As ressalvas de emenda ao texto dos tratados no devem ser propostas pelo Congresso Nacional, pois invadiriam a funo do Poder Executivo de negociar tratados, podendo causar grandes embaraos diplomticos, como o da renegociao de tratados bilaterais, ou serem internacionalmente atos excntricos, especialmente no caso de tratados multilaterais. 4. As ressalvas feitas pelo Congresso Nacional, que vinculam o Presidente da Repblica a promulgar o tratado traduzido ao portugus com texto correto no possuem impacto nas relaes internacionais, nem ofendem a Constituio. Entretanto, somos da opinio de que a importantssima obrigao de traduzir corretamente os tratados do Executivo e, caso haja tradues insatisfatrias no seu conjunto, deve-se solicitar ao Executivo nova traduo, mediante consultas, ou, em caso extremo, devolv-la. 5. Cremos que o Congresso Nacional pode aprovar o tratado rejeitando a reserva proposta pelo Poder Executivo. Primeiro, porque essa ao corresponde a de um referendo, tpica atribuio do parlamento. Segundo, porque o Executivo, uma vez aprovado um tratado, no est obrigado a ratific-lo. Terceiro, evitaria a rejeio completa, fornecendo uma opo de ratificao. Evidentemente, se recusada a reserva, o Executivo somente poderia ratificar o tratado sem efetu-la. 6. Historicamente, no seria estranho o Executivo oferecer reserva sem submet-la ao Parlamento, porm creio que essa prtica deva ser abandonada mediante incluso, no decreto legislativo de aprovao de tratado, da inteno das Casas legislativas se manifestarem sobre eventuais reservas a serem apresentadas pelo Executivo. Todas as reservas a tratados deveriam ser aprovadas pelo Legislativo, o que deveria restar claro nos decretos legislativos de referendo legislativo. 7. Deveriam ser alterados os regimentos das Casas legislativas a fim de criar sistema para tratados de direitos humanos. O decreto legislativo instrumento hbil para regular matria de exclusiva competncia do Poder Legislativo, sem a sano do Presidente da Repblica, como o caso da aprovao de tratados sobre direitos humanos (art. 49, I, da CF). Entretanto, as normas que regulam o decreto legislativo (art. 109, II, do Regimento da Cmara, e art. 213, II, do Regimento do Senado) no preveem aprovao por quorum qualificado, nem rito especial, tampouco h definio para esse instrumento constitucionalizar tratados j ratificados ou, at mesmo, em processo de aprovao. Por exemplo, em caso de aprovao de novo tratado sob o regime do 3o do art. 5o, deveria ter-se o cuidado de incluir clusula de vigncia condicionada ratificao do tratado internacional pelo Presidente da Repblica e, cumulativamente, entrada em vigncia desse tratado no plano internacional. Do contrrio, poderamos ter tratado constitucionalizado ao qual o Brasil no est obrigado internacionalmente, e, at 292

PARTE III

mesmo, sequer esse tratado ter adquirido vigncia. Nessa ltima hiptese, inclusive, podem ser constitucionalizados mecanismos de superviso ou modos de cooperao internacional ainda inexistentes.

MARCOS LEGAIS

293

parte IV oramento e setor pblico

problemas passados e riscos futuros

Rateio do FPE

C. Alexandre A. Rocha* Mestre em Economia (UnB) e Consultor do Senado Federal.


*

O autor agradece os comentrios de Marcos Jos Mendes e Paulo Springer de Freitas. Naturalmente, os erros e omisses remanescentes permanecem sendo de sua inteira responsabilidade.

Introduo
O Fundo de Participao dos Estados e do Distrito Federal (FPE) est previsto no art. 159, inciso I, alnea a, da Constituio Federal. Esse dispositivo determina que sejam destinados a esse fundo 21,5% da arrecadao, pela Unio, dos impostos sobre a renda e proventos de qualquer natureza (IR) e sobre produtos industrializados (IPI) os mesmos tributos partilhados com as prefeituras por meio do Fundo de Participao dos Municpios (FPM). Os dois fundos tm como objetivo principal redistribuir a arrecadao tributria em prol dos entes menos desenvolvidos em termos econmicos e sociais. Atualmente, o rateio do FPE est disciplinado pelo art. 2o e pelo Anexo nico da Lei Complementar no 62, de 1989. Esses dispositivos estipularam coeficientes fixos para cada estado, destinando 85% dos recursos envolvidos para as regies Centro-Oeste, Nordeste e Norte, e 15% para as regies Sudeste e Sul (incisos I e II do art. 2o e anexo). Esses coeficientes valeriam at o exerccio de 1991 ( 1o do art. 2o). A partir de 1992, eles seriam substitudos por novos critrios, que deveriam ser definidos com base nos resultados do censo demogrfico de 1990 ( 2o do art. 2o). Isso, porm, permanece pendente de discusso e aprovao pelo Congresso Nacional, continuando em vigor os coeficientes originais ( 3o do art. 2o). Em 24 de fevereiro de 2010, contudo, o Supremo Tribunal Federal (STF), em resposta s Aes Diretas de Inconstitucionalidade nos 845, 1.987, 2.727 e 3.243336, declarou a inconstitucionalidade, sem a pronncia da nulidade, dos supramencionados dispositivos da Lei Complementar no 62, de 1989, mantendo sua vigncia at 31 de dezembro de 2012. Do rol de argumentos empregados para demonstrar a inconstitucionalidade dos comandos assinalados, destaca-se a afirmao de que os coeficientes em vigor no promovem o equilbrio socioeconmico entre os estados, como requerido pelo art. 161, inciso II, da Carta Magna337. Segundo o Relator, Ministro Gilmar Mendes, deve haver a possibilidade de revises peridicas desses coeficientes, de modo a se avaliar criticamente se os at ento adotados ainda esto em consonncia com a realidade econmica dos entes federativos e se a poltica empregada na distribuio dos recursos produziu o efeito desejado338. luz dessa deciso, o objetivo deste trabalho abrir os nmeros do FPE e detalhar o seu impacto sobre as finanas pblicas estaduais, no intuito de melhor embasar a deliberao a ser tomada pelo Poder Legislativo acerca do futuro desse fundo. Com esse intuito, trataremos, inicialmente, do surgimento e da evoluo legal do FPE. Depois, abordaremos as principais caractersticas desse fundo na sua presente configurao, procuraremos inseri-lo no contexto das polticas de desenvolvimento regional praticadas pelo Pas, exporemos, em linhas gerais, as principais propostas de reforma colocadas e usaremos essas propostas como base para algumas simulaes numricas. Por fim, assinalaremos os problemas e riscos envolvidos nos critrios tradicionais de rateio ora usados nas transferncias constitucionais.
336 Ajuizadas, respectivamente, pelas seguintes Unidades da Federao: (i) Rio Grande do Sul; (ii) Mato Grosso e Gois; (iii) Mato Grosso; e (iv) Mato Grosso do Sul. 337 Esse dispositivo tambm determina que cabe lei complementar estabelecer os critrios de rateio do FPE, entre outros fundos, enquanto o pargrafo nico do art. 39 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias prev que essa norma deveria ser votada at doze meses aps a promulgao da nova Constituio. 338 Vide: http://www.stf.jus.br/portal/cms/verNoticiaDetalhe.asp?idConteudo=120714&caixaBusca=N.

ORAMENTO E SETOR PBLICO

299

1. Histrico
O pacto federativo brasileiro, ao lado do reconhecimento da igualdade formal entre os entes da Federao, tambm arrola entre os seus objetivos fundamentais a reduo das desigualdades regionais, permitindo, no plano do federalismo fiscal, que certas regies sejam favorecidas por polticas que procurem promover o seu desenvolvimento. Coerentemente com esse objetivo, se, por um lado, as ampliaes da base tributria introduzidas no atual ordenamento constitucional beneficiaram os estados mais desenvolvidos, por outro, os critrios de repartio do FPE passaram a atribuir tratamento preferencial s regies Centro-Oeste, Nordeste e Norte. Impe-se notar, todavia, que a prtica da partilha do produto da arrecadao de tributos federais com os entes subnacionais h muito integra a nossa tradio federativa, remontando ao 2o do art. 15 da Constituio de 1946. O FPE propriamente dito foi institudo pelo art. 21 da Emenda Constitucional (EMC) no 18, de 1965339, j com base no produto da arrecadao do IR e do IPI. Posteriormente, o Ato Complementar no 40, de 1968, reduziu de 10% para 5% a participao do FPE na arrecadao dos tributos indicados anteriormente, bem como introduziu diversas condicionalidades para a efetivao das transferncias: Art. 26. Do produto da arrecadao dos impostos a que se refere o art. 22, nos IV e V, a Unio distribuir doze por cento na forma seguinte: I cinco por cento ao Fundo de Participao dos Estados e do Distrito Federal; ...............................................................................................................................................................

PARTE IV

1o A aplicao dos Fundos previstos nos incisos I e II deste artigo ser regulada por lei federal, que cometer ao Tribunal de Contas da Unio o clculo das cotas estaduais e municipais, condicionando-se a entrega das cotas: a) aprovao de programas de aplicao elaborados pelos Estados, Distrito Federal e Municpios, com base nas diretrizes e prioridades estabelecidas, pelo Poder Executivo federal; b) vinculao de recursos prprios, pelos Estados, Distrito Federal e Municpios, para execuo dos programas referidos na alnea a; c) transferncia efetiva para os Estados, Distrito Federal e Municpios, de encargos executivos da Unio; d) ao recolhimento dos impostos federais arrecadados pelos Estados, Distrito Federal e Municpios, e liquidao das dvidas dessas entidades, ou de seus rgos da Administrao Indireta, para com a Unio, inclusive em decorrncia de prestao de garantia. ..................................................................................................................... [Grifado pelo autor.] A partilha original foi gradualmente restabelecida no perodo de 1976 a 1980 (EMC no 5, de 1975). De 1981 a 1985, passou de 20% para 30% este ltimo percentual, assim distribudo: 14% para o FPE e 16% para o FPM (EMCs nos 17, de 1980, e 23, de 1983). De
339

Reproduzido, em linhas gerais, pelo art. 26 da Constituio de 1967.

300

1985 a 1988, o rateio alcanou 31% com o acrscimo de 1 ponto percentual participao dos governos municipais340. Assim, quando a ltima Assembleia Nacional Constituinte foi instalada, em 1o de fevereiro de 1987, o FPE recebia 14% da arrecadao combinada do IR e do IPI. Como lembra Afonso (2010), na primeira fase dos trabalhos, a Subcomisso de Tributao elevou essa frao para 18,5% e limitou o rateio s Unidades da Federao com renda per capita inferior mdia nacional. Na fase seguinte, a comisso temtica Tributos, Oramentos e Finanas aumentou para 21,5% a participao do fundo ao mesmo tempo em que eliminou qualquer restrio quanto ao rol de participantes no rateio. Nas etapas subsequentes, nada mais mudou e assim foi promulgado na Constituio de 1988.

2. Caractersticas do FPE atual


Mendes, Miranda e Cosio (2008, pp. 55-59) destacam que o FPE uma transferncia efetuada pela Unio para todos os estados com as seguintes caractersticas: obrigatria, incondicional, sem contrapartida e redistributiva. O sistema de partilha adotado tem como principais vantagens a autonomia subnacional, uma vez que a transferncia incondicional, e a independncia de fatores polticos, pois as quotas esto predefinidas e so amplamente conhecidas. Ademais, o fundo possui baixa accountability, tpica de transferncias incondicionais redistributivas, e baixa flexibilidade para absoro de choques, por ser baseado em percentual fixo da arrecadao de determinados tributos tendo, portanto, natureza procclica. Os aludidos autores tambm notam que a reduo do hiato fiscal341 no parece ser um objetivo do FPE. Assim, as transferncias para os estados podem enfatizar o aspecto redistributivo, com a maior amplitude das reas territoriais envolvidas, diferentemente do que ocorre com o FPM, permitindo que os recursos disponveis sejam focalizados nas regies mais atrasadas. Impe-se notar que no h uma relao direta entre os coeficientes de participao de cada estado no FPE e a participao mdia do fundo na receita total desses entes no perodo de 19902007, ao longo do qual vigorou a Lei Complementar no 62, de 1989, como demonstrado pela tabela a seguir. Uma medida bsica de associao entre duas sries de dados o coeficiente de correlao342. No caso da tabela em questo, a correlao apurada apenas 0,37. Assim, de modo muito limitado, os coeficientes de participao no FPE elevados tendem a estar associados a uma maior participao desse fundo na receita total. H, porm, enormes discrepncias. Enquanto a Bahia, com o maior coeficiente de participao, tem no FPE apenas 17,8% das suas receitas, o Acre, com pouco mais de do coeficiente baiano, tem nesse fundo 58,7% das suas receitas ou seja, a primeira conta com outras fontes de receita, o que reduz o peso do FPE na sua receita total, enquanto o segunda altamente dependente desse fundo. As correlaes dos coeficientes de participao no FPE com as populaes e as rendas per capita estimadas para 1989, quando os critrios de rateio em vigor foram aprovados, e para 2007, ltimo dado disponvel no caso da ltima varivel, so mais significativas.
Vide Ministrio da Fazenda (2005, p. 6). Diferena entre a demanda economicamente vivel por bens e servios pblicos e a capacidade fiscal do governo incumbido da oferta desses servios. 342 Medida que varia de -1 a +1, indo de perfeita correlao negativa perfeita correlao positiva, passando pela correlao nula.
340 341

ORAMENTO E SETOR PBLICO

301

Tabela 1: Coeficientes do FPE e participao mdia do fundo na receita total UF AC RR AP TO PI MA AL SE PB RN RO PA CE PE BA AM MT GO MS ES PR MG SC RS DF RJ SP TOTAL


Fonte: Rocha (2010), p. 12.

Coeficiente FPE 3,4210 2,4807 3,4120 4,3400 4,3214 7,2182 4,1601 4,1553 4,7889 4,1779 2,8156 6,1120 7,3369 6,9002 9,3962 2,7904 2,3079 2,8431 1,3320 1,5000 2,8832 4,4545 1,2798 2,3548 0,6902 1,5277 1,0000 100,0000

FPE/Receita total 2007/1990 58,73% 56,97% 55,11% 53,58% 46,48% 46,30% 40,90% 39,64% 39,54% 35,43% 33,64% 27,79% 26,19% 22,11% 17,84% 15,90% 13,68% 10,58% 9,84% 6,73% 5,98% 5,20% 4,06% 3,25% 2,42% 1,64% 0,31% 9,34%

PARTE IV

Observando-se o agrupamento regional definido nos incisos I e II do art. 2o da Lei Complementar no 62, de 1989, tem-se os resultados discriminados na prxima tabela. Nas regies Centro-Oeste, Nordeste e Norte, os coeficientes do FPE exibem uma expressiva correlao positiva com as populaes estimadas e uma moderada correlao negativa com as rendas per capita. Em outras palavras, coeficientes elevados tendem 302

Tabela 2: Coeficientes do FPE e populao e renda per Capita em 1989 e 2007 UF AC AL AM AP BA CE DF GO MA MS MT PA PB PE PI RN RO RR SE TO CO, N, NE ES MG PR RJ RS SC SP S, SE Brasil Coeficiente FPE (A) 3,4210 4,1601 2,7904 3,4120 9,3962 7,3369 0,6902 2,8431 7,2182 1,3320 2,3079 6,1120 4,7889 6,9002 4,3214 4,1779 2,8156 2,4807 4,1553 4,3400 85,0000 1,5000 4,4545 2,8832 1,5277 2,3548 1,2798 1,0000 15,0000 Populao 1989 403.004 2.455.812 2.013.587 273.210 11.609.906 6.266.926 1.548.642 3.917.039 4.835.358 1.732.937 1.897.916 4.745.784 3.170.888 7.056.074 2.540.664 2.358.361 1.034.460 195.998 1.450.781 900.951 60.408.298 0,84 2.535.406 15.550.615 8.425.858 12.723.998 9.028.298 4.444.952 30.879.821 0,07 2007 668.403 3.097.427 3.285.935 598.977 14.360.329 8.347.866 2.504.684 5.759.200 6.240.533 2.310.268 2.911.343 7.205.914 3.713.721 8.653.925 3.092.652 3.073.600 1.482.631 403.585 1.977.948 1.268.328 80.957.269 0,82 3.418.241 19.656.323 10.488.777 15.726.659 10.793.038 5.982.770 40.618.637 0,09 Renda per capita 1989 5.786,18 4.297,95 15.820,82 11.741,00 7.115,43 4.514,06 18.044,09 6.770,41 2.944,71 9.836,33 7.867,20 7.857,29 4.051,44 6.601,42 2.702,04 5.839,55 8.981,35 9.279,02 6.811,97 2.972,68 0,55 12.234,95 11.334,73 13.787,77 14.985,08 16.690,83 17.251,21 22.360,45 0,65 12.724,46 2007 8.789,49 5.858,37 13.042,83 10.253,74 7.787,40 6.149,03 40.696,08 11.547,68 5.165,23 12.411,18 14.953,58 7.006,81 6.097,04 7.336,78 4.661,56 7.607,01 10.319,98 10.534,08 8.711,70 8.920,73 0,58 18.002,92 12.519,40 15.711,20 19.245,08 16.688,74 17.834,00 22.667,25 0,91 14.464,73

ORAMENTO E SETOR PBLICO

Correlao com (A)

83.588.948 106.684.445

Correlao com (A)


Fonte: Rocha (2010), p. 13.

100,0000 143.997.246 187.641.714

303

a estar associados com populaes grandes e rendas baixas. Convm notar que, no decorrer do tempo, houve uma piora modesta da primeira associao343. Uma medida bsica da diferena entre valores observados e esperados o coeficiente R2 de uma regresso pelo mtodo de mnimos quadrados ordinrios344. O grfico a seguir ilustra a forte associao existente entre os coeficientes do FPE e a quantidade de habitantes no momento da aprovao da Lei Complementar no 62, de 1989, com a citada medida alcanando 0,7. Grfico 1

PARTE IV

Fonte: elaborado pelo autor.

Nas regies Sudeste e Sul, por sua vez, a correlao com as populaes insignificante, mas no com as rendas. Efetivamente, os coeficientes fixos ora em vigor refletem, com preciso surpreendente, as atuais diferenas de renda existentes nessas regies. O coeficiente R2 para 2007, como mostrado no prximo grfico, 0,8. No por coincidncia, as rendas observadas quase coincidem com o traado da reta da regresso. J as correlaes entre, de um lado, as participaes do FPE na receita total ou os coeficientes desse fundo com, de outro, as taxas de crescimento da populao ou da renda per capita nos perodos 19902007 e 19952007345 so bastantes modestas. No caso do comportamento da renda no segundo perodo, p. ex., os coeficientes R2 so desprezveis (0,01 e 0,06, respectivamente). Idealmente, haveria uma relao positiva ou mesmo negativa entre as duas primeiras variveis e as duas ltimas, o que poderia indicar um
343 Como ser explicado adiante, as rendas per capita de 1989 e 2007 no so diretamente comparveis. Portanto, as medidas de disperso correspondentes tambm no o so. 344 Medida que varia de 0, indicando que a reta gerada pela regresso no representativa dos valores observados, a 1, indicando que os valores observados distribuem-se ao longo da reta. 345 Rocha (2010), pp. 59 e 60.

304

Grfico 2

Fonte: elaborado pelo autor.

papel virtuoso do FPE no aumento da populao ou no crescimento da renda (p. ex., mais transferncias, mais oportunidades de trabalho) ou uma funo estritamente compensatria (p. ex., menor dinamismo local, maior aporte de recursos externos). No entanto, no o que os dados mostram.

ORAMENTO E SETOR PBLICO

3. O FPE atual no contexto do desenvolvimento regional


Ainda que o estabelecimento de relaes de causalidade extrapole os limites do presente trabalho, o FPE no pode deixar de ser analisado luz da evoluo geral dos indicadores de desigualdade regional, pois esse fundo integra o conjunto de polticas de desenvolvimento regional (PDRs) implementadas pela Unio para reduzir as aludidas desigualdades e promover a integrao do territrio. No geral, Zackseski e Rodriguez (2006) atestam que h alguma progressividade regional na aplicao dos recursos pblicos federais ou seja, os gastos direcionados para as regies Nordeste e Norte superam as participaes dessas regies no PIB e na populao nacional. Ainda assim, como mostrado pelo prximo grfico, a defasagem entre a renda per capita nacional e as rendas per capita das duas regies mencionados revelou-se um fenmeno persistente. Cinquenta anos aps a introduo de polticas de desenvolvimento regional, os indicadores do Nordeste e Norte permanecem estacionados um pouco acima de, respectivamente, 40% e 60% da mdia brasileira. Enquanto isso, houve um claro processo de convergncia entre as rendas per capita das regies Centro-Oeste e Sul, de um lado, e Sudeste, de outro. Esse resultado confirmado pela literatura especializada. Gondim, 305

Grfico 3: evoluo do PIB per Capita por regio (1939/2004)

Fonte:audincia pblica do Secretrio de Poltica Econmica na sesso conjunta de 14 de junho de 2007 das Comisses de Desenvolvimento Regional e Turismo e de Assuntos Econmicos do Senado Federal.

Barreto e Carvalho (2007), p. ex., identificam a existncia de clubes de convergncia no Pas: Nordeste e Norte, de um lado; e Centro-Oeste, Sudeste e Sul, de outro. Mendes, Miranda e Cosio (2008, pp. 5559), a seu tempo, destacam que, em 2006, o FPE representa a terceira principal modalidade de transferncia, equivalente a 1,15% do PIB, perdendo apenas para o repasse de parte do imposto sobre circulao de mercadorias e servios de transporte interestadual e de comunicao (ICMS) dos estados para os municpios e para o FPM. Afonso (2010) ainda nota que os recursos do fundo, mesmo aps o abatimento dos 20% devidos ao Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos Profissionais da Educao Fundeb (art. 3o, inciso VI, da Lei no 11.494, de 2007) equivalem a 13% de toda a receita tributria disponvel de todos os estados ou a 22% da receita desses entes com ICMS e a quase o dobro do que arrecadam por intermdio do imposto sobre a propriedade de veculos automotores. Efetivamente, no perodo de 19902008, o FPE destinou aos estados R$ 547,4 bilhes, em valores de dezembro de 2008 (Rocha, 2010, p. 57). Embora concentrado nas regies Centro-Oeste, Norte e Nordeste, esse montante no parece ter sido capaz de contribuir significativamente para mudar o padro de desenvolvimento das economias das duas ltimas regies, cujas rendas per capita permanecem, como h pouco ressaltado, estagnadas em relao ao ndice nacional. O fato que o Pas ainda parece distante da to-ambicionada convergncia generalizada dos indicadores de renda, como ilustrado pelo grfico a seguir. Basta notar que o paulatino aumento da renda per capita nacional no perodo 19952007 teve dois momentos de elevao do grau de disperso das rendas estaduais aferido mediante o cmputo do desvio-padro: 19951998 e 20032007. Em outras palavras, os momentos de bonana e de crise dos quinze anos em tela foram experimentados de diferentes modos pelos vrios estados, com alguns apresentando desempenhos melhores do que outros. 306

PARTE IV

Grfico 4

Fonte: Rocha (2010), p. 20.

Embora o desvio-padro das rendas estaduais tenha sido calculado, a ttulo ilustrativo, para o perodo 19862007, cabe ressalvar que os valores anteriores a 1995 e posteriores a 1994 no so comparveis em decorrncia da reviso do sistema de contas nacionais (SCN) efetuada pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) em 2007, que resultou na reestimativa do PIB para o quinqunio anterior e na retropolao at 1995 dos pesos setoriais apurados. As defasagens regionais observadas podem ser uma decorrncia de ineficincias no processo de alocao das transferncias intergovernamentais. Zackseski e Rodriguez (2006), p. ex., comentam que os dispndios correntes tm sido direcionados para regies e estados que contam com alguma infraestrutura: sade para onde existem hospitais; educao para onde existem escolas; seguro-desemprego para onde existe emprego; e transporte para onde existem estradas. Portanto, os recursos despendidos tm contribudo pouco para a satisfao de necessidades de um amplo segmento da populao. Simultaneamente, a varivel com real potencial transformador, o investimento pblico, tornou-se escassa, restringindo a capacidade do poder pblico de alterar a geografia econmica existente. Portanto, recursos tm sido destinados as regies carentes, mas os objetivos perseguidos no esto sendo alcanados. Antes que novas dotaes sejam somadas aos atuais montantes, seria importante promover uma avaliao dos custos incorridos e dos benefcios auferidos pela atual sistemtica de transferncias intergovernamentais. Conviria responder cabalmente se as polticas de desenvolvimento regional tm empregado da melhor maneira possvel as receitas pblicas de que dispem. Os indcios disponveis so pouco animadores. Isso, por si s, j justificaria um deslocamento das disputas entre a Unio, os estados e os municpios do campo da repartio de recursos para o mbito da busca do aprimoramento do gasto pblico. razovel imaginar que a reduo das desigualdades regionais poderia ser obtida com maior sucesso atravs de transferncias condicionais para as reas sociais e de infraestrutura. 307

ORAMENTO E SETOR PBLICO

4. A Reforma do FPE
Como indicado inicialmente, a declarao de inconstitucionalidade, sem a pronncia da nulidade, do art. 2o e do Anexo nico da Lei Complementar no 62, de 1989, implica a reprovao do uso de coeficientes fixos para a promoo, conforme exigncia constitucional, do equilbrio socioeconmico entre os estados. luz dessa objeo, ser preciso definir uma frmula que permita ajustes peridicos nos coeficientes de participao no FPE. O principal exemplo de coeficientes variveis pode ser encontrado na sistemtica prevista nos arts. 88, 89 e 90 do Cdigo Tributrio Nacional CTN (Lei no 5.172, de 1966), revogados tacitamente pelos atuais critrios de rateio do fundo. A regra contida no CTN estabelecia que os coeficientes seriam fixados proporcionalmente aos seguintes critrios: rea de cada estado (com peso de 5%); e ao resultado da multiplicao dos fatores representativos da populao e do inverso da renda per capita (com peso de 95%). A sistemtica anterior baseava-se em trs critrios clssicos de demanda por servios pblicos. Tudo o mais constante, quanto maior a rea a ser atendida, maior ser a extenso da estrutura de transporte e de segurana, entre outros servios, que precisar ser ofertada. Da mesma forma, quanto mais numerosa for a populao, mais demandada ser, p. ex., a sade pblica, e quanto menor a renda, menor ser a capacidade de arrecadao tributria do ente. Portanto, as regras do CTN permitiam que as cotas do FPE variassem ao longo do tempo, favorecendo os estados com rea maior, crescimento populacional mais acelerado e pior desempenho em termos de renda per capita. Com o estabelecimento de coeficientes fixos, essa possibilidade deixou de existir. Assim, ao longo do tempo, estados com maior crescimento populacional e menor aumento da renda, em termos relativos, foram prejudicados. Os fatores representativos da populao e do inverso da renda per capita estavam associados a sucessivas classes para a quantidade de habitantes e para o nvel de renda, o que evitava tanto que alguns estados fossem muitssimo aquinhoados no rateio como que outros o fossem pouqussimo. As classes estipuladas eram as seguintes: fator representativo da populao, baseado no percentual da populao de cada estado em relao populao total: at 2% ........................................................................................................................................2,0 acima de 2% at 5%, a cada 0,3% ou frao excedente, mais.............................. 0,3 acima de 5% at 10%, a cada 0,5% ou frao excedente, mais ...........................0,5 acima de 5%.......................................................................................................................... 10,0 fator representativo do inverso da renda per capita, baseado no percentual da renda per capita de cada estado em relao renda per capita nacional: at 0,0045 ................................................................................................................................0,4 acima de 0,0045 at 0,0055 ..............................................................................................0,5 acima de 0,0055 at 0,0065 ..............................................................................................0,6 308

PARTE IV

acima de 0,0065 at 0,0075 ..............................................................................................0,7 acima de 0,0075 at 0,0085 ..............................................................................................0,8 acima de 0,0085 at 0,0095 ..............................................................................................0,9 acima de 0,0095 at 0,0110 ..............................................................................................1,0 acima de 0,0110 at 0,0130 .............................................................................................. 1,2 acima de 0,0130 at 0,0150 ..............................................................................................1,4 acima de 0,0150 at 0,0170 ..............................................................................................1,6 acima de 0,0170 at 0,0190 ............................................................................................. 1,8 acima de 0,0190 at 0,0220 .............................................................................................. 2,0 acima de 0,220 ...................................................................................................................... 2,5 O recurso a percentuais em relao ao tamanho da populao do Pas ou ao nvel da renda nacional pode sugerir, erroneamente, que o FPE, como disciplinado pelo CTN, no incorria nos problemas de passagem de uma classe para outra, comuns no FPM Interior346, onde um nico habitante pode modificar o coeficiente de participao de um ente e, por extenso, determinar variaes vultosas nos montantes recebidos. No entanto, os percentuais indicados podem ser facilmente transformados em nmeros absolutos conhecendo-se os valores de referncia. Considerando-se que a populao total projetada para 1o de julho de 2009 foi 191.480.630 e que a renda per capita nacional de 2007 foi R$ 14.465,00, as classes anteriores podem ser assim expressas: Tabela 3: fator representativo da populao conforme o CTN Percentual da Populao total At 2,0% Acima de 2,0% at 2,3% Acima de 2,3% at 2,6% Acima de 2,6% at 2,9% Acima de 2,9% at 3,2% Acima de 3,2% at 3,5% Acima de 3,5% at 3,8% Acima de 3,8% at 4,1% Acima de 4,1% at 4,4% Acima de 4,4% at 4,7% Acima de 4,7% at 5,0% Acima de 5,0% at 5,5% Acima de 5,5% at 6,0% Acima de 6,0% at 6,5% Acima de 6,5% at 7,0% Acima de 7,0% at 7,5% Quantidade de habitantes At 3.829.612 3.829.613 4.404.054 4.404.055 4.978.496 4.978.497 5.552.938 5.552.939 6.127.380 6.127.381 6.701.822 6.701.823 7.276.263 7.276.264 7.850.705 7.850.706 8.425.147 8.425.148 8.999.589 8.999.590 9.574.031 9.574.032 10.531.434 10.531.435 11.488.837 11.488.838 12.446.240 12.446.241 13.403.644 13.403.645 14.361.047 Fator 2,0 2,3 2,6 2,9 3,2 3,5 3,8 4,1 4,4 4,7 5,0 5,5 6,0 6,5 7,0 7,5

ORAMENTO E SETOR PBLICO

346

Vide o art. 91, 2o, do CTN, alterado pelo art. 1o do Decreto-Lei no 1.881, de 1981.

309

Percentual da Populao total Acima de 7,5% at 8,0% Acima de 8,0% at 8,5% Acima de 8,5% at 9,0% Acima de 9,0% at 9,5% Acima de 9,5%
Fonte: Rocha (2010), p. 25.

Quantidade de habitantes 14.361.048 15.318.450 15.318.451 16.275.853 16.275.854 17.233.256 17.233.257 18.190.659 Acima de 18.190.659

Fator 8,0 8,5 9,0 9,5 10,0

Tabela 4: fator representativo do inverso da renda per capita Inverso do % em relao renda per capita nacional At 0,0045 Acima de 0,0045 at 0,0055 Acima de 0,0055 at 0,0065 Acima de 0,0065 at 0,0075 Acima de 0,0075 at 0,0085 Acima de 0,0085 at 0,0095 Acima de 0,0095 at 0,0110 Acima de 0,0110 at 0,0130 Acima de 0,0130 at 0,0150 Renda per capita (em R$) A partir de 32.144,45 26.300,00 32.144,45 22.253,85 26.300,00 19.286,67 22.253,85 17.017,65 19.286,67 15.226,32 17.017,65 13.150,00 15.226,32 11.126,93 13.150,00 9.643,34 11.126,93 8.508,83 9.643,34 7.613,16 8.508,83 6.575,00 7.613,16 Zero 6.575,00 Fator 0,4 0,5 0,6 0,7 0,8 0,9 1,0 1,2 1,4 1,6 1,8 2,0 2,5

PARTE IV

Acima de 0,0150 at 0,0170 Acima de 0,0170 at 0,0190 Acima de 0,0190 at 0,0220 Acima de 0,0220
Fonte: Rocha (2010), p. 26.

Importa frisar que os critrios populao e renda per capita, embora no sejam usados atualmente no rateio do FPE, valem na partilha do FPMCapital347 e da Reserva do FPM348. No caso da primeira varivel, entretanto, as classes adotadas so aquelas fixadas no art. 91, 1o, alnea a, do CTN, e no art. 3o, pargrafo nico, alnea a, do Decreto-Lei no 1.881, de 1981, quais sejam: fator representativo da populao, baseado no percentual da populao de cada municpio em relao populao total de todas as capitais: at 2%........................................................................................................................... 2,0 acima de 2% at 5%, a cada 0,5% ou frao excedente, mais................. 0,5 acima de 5%............................................................................................................... 5,0
347 348

Vide o art. 91, 1o, do CTN. Vide os arts. 2o e 3o do Decreto-Lei no 1.881, de 1981, e o art. 3o da Lei Complementar no 91, de 1997.

310

Replicando-se os clculos anteriores, essas classes tambm podem ser expressas em nmeros absolutos: Tabela 5: fator representativo da populao conforme o DL 1.881/1981 Percentual da populao total At 2,0% Acima de 2,0% at 2,5% Acima de 2,5% at 3,0% Acima de 3,0% at 3,5% Acima de 3,5% at 4,0% Acima de 4,0% at 4,5% Acima de 4,5%
Fonte: Rocha (2010), p. 27.

Quantidade de habitantes At 3.829.612 3.829.613 4.787.015 4.787.016 5.744.418 5.744.419 6.701.822 6.701.823 7.659.225 7.659.226 8.616.628 Acima de 8.616.628

Fator 2,0 2,5 3,0 3,5 4,0 4,5 5,0

Registre-se que est tramitando o Projeto de Lei do Senado no 29, de 2005 Complementar349, que prope substituir a atual sistemtica de rateio do FPE por aquela contida no CTN, com classes populacionais idnticas quelas usadas no FPMCapital na Reserva do FPM. A proposio foi objeto de duas minutas de parecer desfavorveis, mas no apreciadas em tempo hbil. Trata-se, porm, de iniciativa meritria, que pode funcionar como ponto de partida para a reformulao requerida pela STF.

5. Simulaes para o FPE


A Lei Oramentria para 2010 (Lei no 12.214, de 2010) estima que, descontado o montante destinado ao Fundeb, R$ 42,5 bilhes sero repassados para os estados via FPE. Dessa forma, qualquer variao de 0,1 ponto percentual nos coeficientes de participao nesse fundo implicaria ganhos ou perdas de R$ 42,5 milhes. Observando-se os critrios do CTN e mantendo-se a destinao de 85% dos recursos para as regies Centro-Oeste, Nordeste e Norte, os coeficientes do FPE seriam aqueles discriminados na tabela a seguir. Tabela 6: coeficientes do FPE conforme o CTN UF AC AL AM AP BA CE DF Coeficiente1 2,2502 3,3923 2,5428 1,9744 10,0544 8,0209 0,5436 Ajuste2 (A) 2,6465 3,9897 2,9906 2,3221 11,8250 9,4334 0,6393 LC 62/20093 (B) 3,4210 4,1601 2,7904 3,4120 9,3962 7,3369 0,6902 Diferena [C=(A)(B)] 0,7745 0,1704 0,2002 1,0899 2,4288 2,0965 0,0509 Variao [D=(C)/(B)]% 22,64% 4,10% 7,17% 31,94% 25,85% 28,57% 7,38%

ORAMENTO E SETOR PBLICO

349 Consulta aos stios mantidos na Internet pelas duas Casas do Poder Legislativo indica que este o nico projeto em tramitao contemplando nova sistemtica de rateio do FPE.

311

UF GO MA MS MT PA PB PE PI RN RO RR SE TO CO, N, NE ES MG PR RJ RS

Coeficiente1 2,7925 6,1029 1,8302 1,8808 6,2693 3,4091 6,4046 3,5237 2,7318 2,0301 2,0223 2,1735 2,3236 72,2729 1,1074 8,4468 3,7631 4,6170 3,8115 1,7845 4,1969 27,7271

Ajuste2 (A) 3,2842 7,1776 2,1525 2,2121 7,3733 4,0095 7,5324 4,1442 3,2128 2,3875 2,3784 2,5562 2,7328 85,0000 0,5991 4,5696 2,0358 2,4977 2,0620 0,9654 2,2705 15,0000

LC 62/20093 (B) 2,8431 7,2182 1,3320 2,3079 6,1120 4,7889 6,9002 4,3214 4,1779 2,8156 2,4807 4,1553 4,3400 85,0000 1,5000 4,4545 2,8832 1,5277 2,3548 1,2798 1,0000 15,0000 100,0000

Diferena [C=(A)(B)] 0,4411 0,0406 0,8205 0,0958 1,2613 0,7794 0,6322 0,1772 0,9651 0,4281 0,1023 1,5991 1,6072 0,9009 0,1151 0,8474 0,9700 0,2928 0,3144 1,2705

Variao [D=(C)/(B)]% 15,51% 0,56% 61,60% 4,15% 20,64% 16,28% 9,16% 4,10% 23,10% 15,20% 4,12% 38,48% 37,03% 0,00% 60,06% 2,58% 29,39% 63,50% 12,44% 24,57% 127,05% 0,00% 0,00%

PARTE IV

SC SP S, SE TOTAL

100,0000 100,0000

Fonte: Rocha (2010), p. 28. Notas: (1)Soma da participao da rea de cada estado na rea total, com peso de 5%, com a participao do resultado da multiplicao dos fatores representativos da populao e do inverso da renda per capita, com peso de 95%. (2)Soma anterior corrigida conforme os pesos dos respectivos agrupamentos regionais 85% para CO, N e NE, e 15% para S e SE. (3)Coeficientes atuais.

Nessa sistemtica, dezessete estados sofreriam perdas, enquanto dez teriam ganhos. Em termos relativos, os quatro maiores perdedores seriam ES, SE, TO e AP, enquanto os quatro maiores ganhadores seriam SP, RJ, MT e CE. Em termos absolutos, os mais prejudicados seriam TO, SE, AP e RN (de R$ 410,1 milhes a R$ 683 milhes de queda, tendo como base a dotao do FPE no Oramento Geral da Unio para 2010) e os mais beneficiados seriam BA, CE, SP e PA (de R$ 536 milhes a R$ 1 bilho de alta). Aplicando-se as classes populacionais do FPMCapital e da Reserva do FPM, a exemplo do que prope o PLS no 29, de 2005 Complementar350, e ainda mantendo a destinao
350 Os coeficientes obtidos na presente simulao diferem daqueles informados na Justificao do projeto mencionado, pois esses ltimos foram calculados com base na populao de 2004 e na renda per capita de 2002. Destaque-se que at mesmo a renda daquele exerccio mudou com a introduo do novo SCN.

312

de 85% dos recursos para as regies Centro-Oeste, Nordeste e Norte, os coeficientes do FPE seriam os seguintes: Tabela 7: coeficientes do FPE conforme o CTN e o DL 1.881/1981 UF AC AL AM AP BA CE DF GO MA MS MT PA PB PE PI RN RO RR SE TO N, NE, CO ES MG PR RJ RS SC SP S, SE TOTAL Coeficiente1 2,5773 3,9034 2,7881 2,2606 7,3283 8,8333 0,6253 3,4648 6,9973 2,0755 2,0853 6,9520 3,9202 7,8319 4,0348 3,1407 2,3163 2,3085 2,5006 2,6507 78,5949 1,2709 5,0089 3,6154 3,1353 3,6638 2,2327 2,4780 21,4051 Ajuste2 (A) 2,7874 4,2215 3,0154 2,4449 7,9255 9,5532 0,6763 3,7472 7,5676 2,2446 2,2552 7,5185 4,2397 8,4701 4,3636 3,3966 2,5050 2,4966 2,7044 2,8668 85,0000 0,8906 3,5101 2,5336 2,1971 2,5675 1,5646 1,7365 15,0000 LC 62/20093 (B) 3,4210 4,1601 2,7904 3,4120 9,3962 7,3369 0,6902 2,8431 7,2182 1,3320 2,3079 6,1120 4,7889 6,9002 4,3214 4,1779 2,8156 2,4807 4,1553 4,3400 85,0000 1,5000 4,4545 2,8832 1,5277 2,3548 1,2798 1,0000 15,0000 100,0000 Diferena Variao [C=(A)(B)] [D=(C)/(B)]% 0,6336 0,0614 0,2250 0,9671 1,4707 2,2163 0,0139 0,9041 0,3494 0,9126 0,0527 1,4065 0,5492 1,5699 0,0422 0,7813 0,3106 0,0159 1,4509 1,4732 0,6094 0,9444 0,3496 0,6694 0,2127 0,2848 0,7365 18,52% 1,48% 8,06% 28,35% 15,65% 30,21% 2,01% 31,80% 4,84% 68,52% 2,28% 23,01% 11,47% 22,75% 0,98% 18,70% 11,03% 0,64% 34,92% 33,95% 0,00% 40,63% 21,20% 12,13% 43,82% 9,03% 22,26% 73,65% 0,00% 0,00%

ORAMENTO E SETOR PBLICO

100,0000 100,0000

Fonte: Rocha (2010), p. 29. Notas: (1) Soma da participao da rea de cada estado na rea total, com peso de 5%, com a participao do resultado da multiplicao dos fatores representativos da populao e do inverso da renda per capita, com peso de 95%. (2) Soma anterior corrigida conforme os pesos dos respectivos agrupamentos regionais 85% para CO, N e NE, e 15% para S e SE. (3) Coeficientes atuais.

313

Nessa simulao, os entes prejudicados so 13 e o beneficiados so 14. As maiores redues relativas continuam afligindo ES, SE, TO e AP, enquanto os maiores aumentos incidem sobre SP, MS, RJ e GO. Em termos absolutos, TO, BA, SE e AP so os que mais perdem (de R$ 411 milhes a R$ 626,1 milhes de queda), e CE, PE, PA e MS so os que mais ganham (de R$ 387,9 milhes a R$ 941,9 milhes de alta). Interessa assinalar que, dependendo dos critrios empregados, o Estado da Bahia tanto pode estar entre os principais ganhadores (segundo os critrios do CTN para o FPE), como entre o principais perdedores (observando-se as classes populacionais do FPM Capital e da Reserva do FPM).

6. Problemas e riscos
Estender ao FPE os critrios de rateio usados no CTN e no Decreto-Lei no 1.881, de 1981, permite, alm de quantificar as perdas e ganhos que seriam auferidos pelos vrios estados, apontar aspectos problemticos que devem ser evitados. Primeiro, h os degraus gerados pelo uso de faixas para o tamanho da populao e para o inverso da renda per capita, ainda que expressos na forma de percentuais. Assim, pequenos incrementos populacionais podem, p. ex., resultar em mudanas de faixas, com ganhos financeiros significativos, o que estimula os contenciosos administrativos e judiciais. Combinando-se o montante a ser entregue aos governos estaduais pelo FPE em 2010 (R$ 53,2 bilhes, incluindo os recursos destinados ao Fundeb) com os critrios de rateio contidos no CTN (1a simulao), temos que os fatores populao e renda e as consequentes participaes de Acre, Bahia, Gois e Sergipe seriam aquelas discriminadas na tabela a seguir.

PARTE IV

Tabela 8.1: fatores individuais pelo CTN e rateio do montante do FPE para 2010
UF AC BA GO SE BRASIL Populao em 20091 691.132 14.637.364 5.926.300 2.019.679 191.480.630 Fator populao 2,0 8,0 3,2 2,0 Renda per capita em 2007 (em R$) 8.789,00 7.787,00 11.548,00 8.712,00 14.465,00 Fator renda 1,6 1,8 1,2 1,6 Rateio 2,6465 11,8250 3,2842 2,5562 100,0000 FPE para 2010 (em R$)2 1.407.239.866,33 6.287.805.796,99 1.746.338.415,08 1.359.253.962,23 53.173.972.217,00

Fonte: elaborado pelo autor. Notas: (1) a defasagem de dois anos entre os dados de populao e renda pode ser um fator tanto dissuasor de contenciosos, pela possvel falta de efeitos imediatos, como estimulador, por promover disputas preventivas, ainda que de benefcios incertos; (2) inclui valores destinados ao Fundeb.

Se os estados em questo aumentassem, por meio administrativos ou judiciais, as suas populaes em alguns poucos milhares de habitantes menos de 4% da populao atual em todos os casos , as suas rendas per capita cairiam o estritamente suficiente para que passassem para a faixa do inverso da renda imediatamente superior, assegurandolhes fatores maiores. Alm do mais, Gois tambm mudaria de faixa populacional351. Os novos fatores seriam os seguintes:
351 O caso goiano aponta uma questo relevante: a redundncia existente no uso das variveis populao e renda per capita, uma vez que alteraes na primeira tambm afetam a segunda. No caso de que sejam usadas poucas variveis na determinao das cotas-partes, como ocorre com o FPM, mudanas observadas em

314

Tabela 8.2: Fatores individuais aps incremento populacional UF AC BA GO SE Incremento Nova Novo fator Variao populacional populao populao 22.758 334.252 224.272 48.228 3,29% 3,78% 2,39% 713.890 6.150.572 2.067.907 2,0 8,0 3,5 2,0 2,28% 14.971.616 Nova renda per capita (em R$) 8.508,82 7.613,15 11.126,92 8.508,82 Novo fator renda 1,8 2,0 1,4 1,8

Fonte: elaborado pelo autor. Nota: em negrito, os valores que aumentaram em comparao com a Tabela 8.1.

Os benefcios resultantes seriam bastante expressivos, como mostrado pela prxima tabela. Incrementos populacionais menores do que 4% culminariam em ganhos financeiros sempre maiores do que 8%. Tabela 8.3: novo rateio do montante do FPE para 2010 UF AC BA GO SE Novo rateio* 2,9453 12,7831 4,0580 2,8554 Diferena rateio 0,2988 0,9581 0,7738 0,2991 Diferena FPE 2010 158.888.496,06 509.460.738,41 411.486.549,69 159.062.606,53 Incremento FPE 2010 11,29% 8,10% 23,56% 11,70%

ORAMENTO E SETOR PBLICO

Fonte: elaborado pelo autor. Nota: (*) participao de cada ente calculada supondo-se constantes as demais participaes; no intuito de simplificar os clculos, assumiu-se que somente os estados do CO, NE e N, que recebem 85% do total, sofreram mudanas nas suas participaes relativas.

Situaes como a ilustrada pelas tabelas anteriores so corriqueiras no caso do FPM. No por coincidncia, as contestaes administrativas e judiciais aos dados de populao e renda informados periodicamente pelo IBGE, na forma da legislao pertinente, cresceram bastante ao longo do passado recente, como discriminado pela tabela que segue. As aes impetradas na Justia, p. ex., de nenhuma, em 2001 e 2002, passaram Tabela 9: contestaes administrativas e judiciais em relao ao FPM Ano 2001 2002 2003 2004 2005 Ofcios Quantidade 123 186 215 185 729 Variao n.a. +51,2% +15,6% 14,0% +294,1% 0 0 6 11 51 Aes Quantidade Variao n.a. 0% n.d. +83% +364%

uma nica varivel, inclusive de natureza puramente metodolgica, podem ter os seus efeitos magnificados por esse tipo de redundncia, estimulando ainda mais as disputas legais.

315

Ano 2006 2007

Ofcios Quantidade 109 378 Variao 85,0% +246,8% 117 n.i.

Aes Quantidade Variao +129% n.a.

Fonte: IBGE, Transferncias Governamentais Constitucionais Fundo de Participao dos Municpios (FPM), correspondncia de 21 de maio de 2010. Notas: n.a. no aplicvel; n.d. no definido; n.i. no informado.

para 117, em 2007. Convm frisar que, em relao ao FPM, o incentivo financeiro para cada ente e o nus imputado aos demais participantes em caso de sucesso so, em decorrncia da sua disperso por 5.562 municpios, substancialmente menores do que no caso do FPE. Acerca desse ltimo, uma eventual disputa entre os vrios estados poderia, inclusive, ameaar o pacto federativo. Os incentivos envolvidos so de tais que tambm os coeficientes calculados pelo Tribunal de Contas da Unio (TCU) tm sido questionados no mbito do Poder Judicirio. Um exemplo clssico desse fenmeno Boa Vista, beneficiada pelo FPMCapital, que teve seus pleitos acolhidos liminarmente, em prejuzo das demais capitais, em quatro dos sete ltimos exerccios, como detalhado pela prxima tabela. Tabela 10: coeficientes do FPM capital de Boa Vista Ano 2000 2001 Coeficientes1 Fixados pelo TCU 5,00 5,00 5,00 3,60 4,00 3,60 4,00 4,00 2,80 2,80 2,80 Fixados pelo TCU ou pela Justia 5,00 5,00 5,00 3,60 5,00 5,00 5,00 4,00 2,80 5,54 2,80

PARTE IV

2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010


2

Fonte: laudo pericial constante da Ao Ordinria no 2008.42.00.002360-4 / 1a Vara Federal da Seo Judiciria de Roraima. Notas: (1) em negrito, os coeficientes alterados por fora de determinao judicial; (2) consta que o coeficiente fixado em carter liminar para 2009 tambm passou a valer para 2010.

Claro que o risco de disputas legais sempre existir, como admitido expressamente por nosso ordenamento constitucional352. No entanto, o desafio a ser enfrentado em termos tanto conceituais como de tcnica legislativa reduzir tanto quanto possvel,
352

direito.

Conforme o art. 5o, inciso XXXV, a lei no excluir da apreciao do Poder Judicirio leso ou ameaa a

316

especialmente luz das experincias pregressas, as ambiguidades e outras imperfeies dos diplomas legais. Outro aspecto importante que a cota-parte de cada ente no FPM no determinada diretamente pelo coeficiente que lhe compete, mas sim por sua participao no somatrio de todos os coeficientes. Suponhamos, p. ex., que o rateio seja de apenas R$ 100,00 e englobe somente trs estados, aos quais caberia o coeficiente 2. O somatrio correspondente seria igual a 6 e cada ente receberia 33,3% do total (ou R$ 33,33). Se os critrios de repartio mudassem, de tal modo que os coeficientes passassem para 2,5, 2 e 1,5, o somatrio continuaria sendo igual a 6, mas as participaes percentuais mudariam, na mesma ordem, para 41,7%, 33,3% e 25%. O montante entregue ao primeiro subiria para R$ 41,67, o segundo permaneceria com R$ 33,33 e o terceiro cairia para R$ 25,00 nos extremos, um ganho e uma perda de cerca de 25%. A questo da participao de cada ente no somatrio de todos os coeficientes especialmente importante no caso da transio da situao corrente para aquela almejada. Isso representa o segundo aspecto problemtico a ser evitado. Mantendo-se constante o citado somatrio, tanto os beneficiados como os prejudicados pelos novos critrios podem convergir gradualmente para seus novos patamares, como mostra a tabela a seguir, ainda tendo como base o exemplo anterior e supondo-se ajustes uniformes ao longo de dez anos: Tabela 11: ajuste dos coeficientes de participao cenrio base
Ente Coef. original Anos do perodo de ajuste Coef. final

Ganhador Neutro Perdedor Total

1o 2o 3o 4o 5o 6o 7o 8o 9o 2 2,05 2,1 2,15 2,2 2,25 2,3 2,35 2,4 2,45 33,3% 34,2% 35% 35,8% 36,7% 37,5% 38,3% 39,2% 40% 40,8% 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 33,3% 33,3% 33,3% 33,3% 33,3% 33,3% 33,3% 33,3% 33,3% 33,3% 2 1,95 1,9 1,85 1,8 1,75 1,7 1,65 1,6 1,55 33,3% 32,5% 31,7% 30,8% 30% 29,2% 28,3% 27,5% 26,7% 25,8% 6 6 6 6 6 6 6 6 6 6 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100%

ORAMENTO E SETOR PBLICO

2,5 41,7% 2 33,3% 1,5 25% 6 100%

Fonte: elaborado pelo autor. Nota: percentuais indicam participao do coeficiente no total.

No cenrio base, a participao do ente ganhador (cujo coeficiente sobe de 2 para 2,5) no rateio aumenta paulatinamente e a do ente perdedor (cujo coeficiente cai de 2 para 1,5) diminui na mesma medida, enquanto a do ente neutro (cujo coeficiente permanece igual a 2) no sofre qualquer variao. No foi, porm, o que ocorreu com as regras de transio introduzidas pelo art. 2o da Lei Complementar no 91, de 1997353. Esse diploma estabeleceu que os coeficientes dos entes ganhadores seriam ajustados instantaneamente, enquanto os coeficientes dos entes perdedores seriam corrigidos gradualmente. Ademais, os abatimentos sofridos por esses ltimos seriam, ao longo da transio, redistribudos entre os outros entes, na razo direta dos seus coeficientes. ntida a inteno de proteger os perdedores, escalonando as suas perdas ao longo do tempo, mas sem privar os ganhadores dos
353

Os problemas gerados por essas regras foram objeto do Acrdo no 196/Plenrio/TCU, de 2003.

317

benefcios carreados pelos novos critrios. Embora meritrio, o artifcio escolhido, ao modificar o somatrio de todos os coeficientes, pois os ganhos de alguns no foram simultaneamente compensados pelas perdas de outros, acabou distorcendo as participaes de cada ente no rateio. Isso suscitou diversas inconsistncias, como ilustrado pela tabela seguinte: Tabela 12: ajuste dos coeficientes de participao LC 91/1997
Ente Ajustes Coef. original Anos do perodo de ajuste 1o 2o 3o 4o 5o 6o 7o 8o 9o Coef. final

Devido Ganhador Ganho 1 Final Devido Ganho 1 Final

2 2,5 2,5 2,5 2,5 2,5 0,03 0,06 0,08 0,11 0,14 2 2,53 2,56 2,58 2,61 2,64 33,3% 38,9% 39,3% 39,7% 40,2% 40,6%

2,5 2,5 2,5 2,5 2,5 0,17 0,19 0,22 0,25 2,67 2,69 2,72 2,75 2,5 41% 41,5% 41,9% 42,3% 41,7%

Neutro

2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 0,02 0,04 0,07 0,09 0,11 0,13 0,16 0,18 0,20 2 2,02 2,04 2,07 2,09 2,11 2,13 2,16 2,18 2,20 2 33,3% 31,1% 31,5% 31,8% 32,1% 32,5% 32,8% 33,2% 33,5% 33,8% 33,3% 2 2 33,3% 1,5 1,5 1,5 1,5 1,5 1,5 1,5 1,5 1,5 0,1 0,05 0,3 0,25 0,2 0,15 0,45 0,4 0,35 1,7 1,65 1,6 1,55 1,95 1,9 1,85 1,8 1,75 30% 29,2% 28,5% 27,7% 26,9% 26,2% 25,4% 24,6% 23,8% 1,5 1,5 25%

Devido Perdedor Ganho 2 Final Total Final

6 6,5 6,5 6,5 6,5 6,5 6,5 6,5 6,5 6,5 6 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100%

PARTE IV

Fonte: elaborado pelo autor. Notas: (a) devido coeficiente definido pelos critrios de rateio, desconsiderando-se as regras de transio; (b) ganho 1 rateio entre os entes ganhador e neutro, na proporo direta dos respectivos coeficientes devidos, da perda imputada ao ente perdedor, determinada pela diferena entre os coeficientes original e final (qual seja, 0,5) menos o ganho 2; (c) ganho 2 redutor da perda imputada ao ente perdedor ditado pelas regras de transio; (d) final coeficiente resultante da soma dos itens devido e ganho; os percentuais indicam participao do coeficiente no total.

Comparadas com as trajetrias de ajuste do cenrio base, as novas trajetrias so mais acentuadas, com ganhos e perdas sendo imputados mais rapidamente. H, inclusive, no final do perodo de transio, a ultrapassagem dos patamares finais de rateio, com o ente ganhador recebendo mais do que lhe competiria na ausncia de qualquer ajuste e o ente perdedor obtendo menos. Outro aspecto relevante que o ente neutro igualmente afetado, recebendo primeiro menos, depois mais, do que lhe caberia. Esse comportamento das participaes de cada ente no rateio do FPM foi outro motivo para que se multiplicassem as contestaes administrativas e judiciais aos coeficientes calculados pelo TCU. As trajetrias de ajuste inconsistentes geradas pelo art. 2o da Lei Complementar no 91, de 1997, exemplificam de modo claro as imperfeies a que est sujeito o processo legislativo na ausncia, quando cabveis, de simulaes numricas que contemplem os cenrios relevantes. Outra manifestao desse problema, em assunto correlacionado, foi o atrelamento dos somatrios estaduais dos coeficientes do FPM aos somatrios apurados para 1989, como requerido pelo 2o do art. 5o da Lei Complementar no 62, de 1989. De modo tambm meritrio, pretendia-se evitar que a criao de municpios por um estado afetasse os valores devidos aos municpios de outros estados. Como, porm, o efeito criao de municpios no foi adequadamente delimitado pela norma competente, no foi possvel, na sua operacionalizao, separar esse efeito de outras 318

variveis, como as mudanas nas taxas de crescimento vegetativo e nos movimentos migratrios.

Concluso
H muito o Pas convive com graves desequilbrios regionais, com graves consequncias para o bem estar do conjunto da populao. Apenas na segunda metade do sculo XX, contudo, essa questo passou a receber maior ateno. Diversas polticas pblicas foram concebidas no intuito de diminuir as defasagens observadas. Passados cinquenta anos da introduo das primeiras PDRs, porm, o Estado brasileiro pouco tem a mostrar em termos de resultados concretos. Os atuais critrios de rateio do FPE so parte desse quadro desanimador. Durante vinte anos, recursos foram partilhados com os estados por meio desse fundo. Como demonstrado, os entes menos ricos e/ou mais populosos receberam tratamento preferencial, mas, ainda assim, as defasagens em termos de desenvolvimento econmico persistem. A recente deciso do STF coloca na ordem do dia a necessidade de uma ampla reformulao do fundo em questo. As simulaes realizadas demonstram que no ser fcil formatar critrios que, por si s, contem com ampla aprovao dos governos estaduais. Mantido o sistema de partilha vigente, qualquer mudana implicar perdas para alguns e ganhos para outros. Com certeza, haver enorme presso para que a Unio oferea algum tipo de compensao aos entes prejudicados, o que tornar o desfecho final dos embates parlamentares ainda mais incerto. Em qualquer hiptese, algum acordo precisar surgir, pois no parece razovel imaginar que os estados venham a abrir mo de R$ 53,2 bilhes, em valores correntes, a partir de 1o de janeiro de 2013. Dessa forma, nos debates que se avizinham, seria muito importante aprofundar a discusso sobre como tornar efetivas transferncias como o FPE. Evidentemente, a Carta Magna atual, salvo alteraes supervenientes, no admite condicionalidades como aquelas introduzidas pelo Ato Complementar no 40, de 1968. Ainda assim, preciso evitar que recursos pblicos continuem, p. ex., sendo capturados pelas instncias burocrticas do prprio Estado (Marconi, Arvate, Moura Neto e Palombo, 2009), em vez de contribuir de modo cabal para a dinamizao das economias locais. Este trabalho pretendeu abrir os nmeros do FPE, evidenciar as correlaes existentes, as implicaes de diferentes simulaes e os problemas e riscos envolvidos nos critrios tradicionais de rateio. Trata-se de um primeiro subsdio para a definio dos novos critrios. Agora comea a parte mais difcil. Bibliografia
AFONSO, J. R. R. (2010). FPE: rateio sem critrio. Observatrio da Jurisdio Constitucional, v. 3. Braslia : Instituto Brasiliense de Direito Pblico. GONDIM, J. L. B.; Barreto, F. A.; Carvalho, J. R. (2007). Condicionantes de Clubes de Convergncia no Brasil. Estudos Econmicos, 37(1):71-100. MARCONI, N.; Arvate, P. R., Moura Neto, J. S.; Palombo, P. E. M. (2009). Vertical transfers and the appropriation of resources by the bureaucracy: the case of Brazilian state governments. Public Choice, 141(12):65-85. MENDES, M.; Miranda, R. B.; Cosio, F. B. Transferncias Intergovernamentais no Brasil: diagnstico e proposta de reforma. Braslia : Consultoria Legislativa / Senado Federal (Texto para Discusso no 40).

ORAMENTO E SETOR PBLICO

319

Ministrio da Fazenda (2005). O que voc precisa saber sobre Transferncias Constitucionais. Braslia. ROCHA. C. A. A. Rateio do FPE: anlise e simulaes. Braslia : Consultoria Legislativa / Senado Federal (Texto para Discusso no 71). ZACKSESKI, N.; Rodriguez, M. L. O. F. (2007). Gastos Pblicos Federais Regionalizados: exerccios de comparao temporal 1995-1998 e 2002. Braslia : IPEA (Texto para Discusso no 1.265).

PARTE IV

320

Controle jurisdicional do processo legislativo oramentrio

Lus Otvio Barroso da Graa Consultor de Oramentos do Senado Federal.

1. Introduo
O sistema brasileiro de planejamento e de oramento desenhado pela Constituio estruturado sobre trs leis: o plano plurianual (PPA), a lei de diretrizes oramentrias (LDO) e o oramento anual (lei oramentria anual, LOA). O PPA, em linhas gerais, estabelece as diretrizes, os objetivos e as metas da administrao pblica, no que toca s suas despesas354, para o perodo de quatro anos que vai, no caso da Unio, do incio do segundo ano do mandato presidencial at o fim do primeiro ano do mandato presidencial subsequente355. O PPA constitui-se, dessa forma, em um instrumento de planejamento de mdio prazo informado pelo princpio da continuidade administrativa, posto que, mesmo com a mudana do titular da Presidncia da Repblica, vige ainda por um ano. Por meio dele, , em tese356, possvel verificar como determinada administrao pretende pautar suas polticas pblicas: por exemplo, se vai priorizar investimentos em infraestrutura ou se vai canalizar recursos para promover o avano educacional. As diretrizes, objetivos e metas constantes do PPA devem, ano aps ano, traduzir-se em dispndios que permitam dar concretude s polticas de habitao, de sade, de educao, de previdncia, de transportes, etc. Isso ocorre por meio do oramento anual, em que so estimadas as receitas a serem arrecadadas no exerccio financeiro seguinte e, com base nelas, fixadas as despesas para o mesmo exerccio. A lei de diretrizes oramentrias (LDO), finalmente, deve orientar a elaborao do oramento anual e estipular as metas e as prioridades da administrao pblica a serem nele, oramento, observadas357. Essas trs leis so de iniciativa do Poder Executivo. Seu trmite, no Congresso Nacional, ocupa boa parte do tempo dos deputados e senadores que compem a Comisso Mista de Planos, Oramentos Pblicos e Fiscalizao (CMO). Os trabalhos relativos ao processo legislativo de sua elaborao so disciplinados, atualmente, pela resoluo do Congresso Nacional no 1, de 2006, (resoluo no 1/2006-CN). Trata-se de tpica norma interna, disciplinando procedimentos para, dentre outras coisas, apresentao de emendas, confeco de relatrios e votao. Seus dispositivos, como os de qualquer norma que fixe procedimentos, visam a dar racionalidade e estabilidade ao processo de elaborao das peas oramentrias, permitindo aos atores envolvidos a adoo de estratgias tendentes a maximizar o resultado por eles desejado. A desobedincia a dispositivos de normas internas pode alterar de forma inesperada um processo que caminhe em certa direo, levando a resultados diferentes daqueles que seriam obtidos pela via normal. Esse tipo de situao comum no mbito das decises internas que moldam o processo de elaborao legislativa e muitas vezes justificado pelo fato de ocorrer em uma instncia decisria equivalente que produziu o regulamento. Tomando como exemplo o caso do processo legislativo oramentrio, possvel que se argumente que decises tomadas no plenrio do Congresso Nacional em desconformidade com o
Constituio, art. 165, 1o. Ato das disposies constitucionais transitrias (ADCT), art. 35, 2o, I. 356 Dizemos em tese porque o PPA ainda no conseguiu ser, de fato, uma pea de planejamento. As informaes dele constantes so por demais detalhadas, o que leva ao questionamento de seu real significado, sobretudo quando se pensa que algumas dessas informaes dizem respeito a previses de despesas para dali a quatro anos. Parte das dificuldades associadas ao planejamento da administrao pblico por meio do PPA reside na ausncia de marco normativo para dizer quais dados devem nele constar, como esses dados devem ser explicitados e como devem ser produzidos. Sobre esse assunto, ver GIACOMONI, James. Bases normativas do plano plurianual: anlise das limitaes decorrentes da ausncia de lei complementar. Revista de Administrao Pblica, v. 38, n. 1, jan./fev., 2004, pp.79-91. 357 Constituio, art. 165, 2o.
354 355

ORAMENTO E SETOR PBLICO

323

regimento comum358 no manchem o processo, dado que o mesmo plenrio o frum em que se definem os dispositivos do regimento. Na hiptese de eventual prejudicado tentar garantir seus interesses por meio do Poder Judicirio, provvel que nem mesmo o argumento de igualdade de instncia decisria fosse necessrio para afastar a pretenso do autor da ao: bastaria a alegao da teoria dos atos interna corporis para que o estado-juiz se abstivesse de apreciar a matria. Quaisquer dos argumentos, seja o da igualdade de instncia decisria, seja o dos atos interna corporis, no podem prevalecer num estado democrtico de direito. O recurso ao primeiro no leva em conta o fato de que os atores sociais tm direito observncia das regras do jogo e de que a permisso a alteraes casusticas pode levar mudana dos resultados esperados, com inequvocos prejuzos para os que tinham legtimas expectativas. O apego ao segundo argumento, dos atos interna corporis, desprov os participantes do jogo poltico de meios pelos quais possam defender a concretizao dessas expectativas, o que pode afetar sensivelmente os direitos de minorias. O presente trabalho defende a necessidade de que as regras aplicveis ao mbito de casas legislativas sejam observadas pela generalidade dos processos de produo de normas e, em particular, pelo processo de elaborao das leis de planejamento e de oramento pblico. No por outro motivo, alis, que a Constituio veda explicitamente que a lei oramentria anual contenha dispositivo estranho previso da receita e fixao da despesa, com apenas algumas excees que dizem respeito autorizao para abertura de crditos suplementares e contratao de operaes de crdito359. O propsito, nesse caso, evitar que um tipo especial de processo legislativo, o de produo do oramento anual, marcado pela celeridade e pela simplificao dos trmites, seja utilizado para a elaborao de normas que devem passar por outro tipo de discusso. Imagine-se, por absurdo, que determinada liderana com poder de agenda tivesse interesse na acelerao do processo tendente a aprovar um novo cdigo de processo civil360. Caso no houvesse vedao explcita, e mantido o entendimento de que atos interna corporis so infensos ao questionamento judicial, essa liderana poderia fazer tramitar e submeter sano do Presidente da Repblica, em cerca de quatro meses361, junto com o projeto de lei oramentria anual, todo um novo regramento de direito processual362. A esse respeito, alis, interessante a observao de Silva sobre eventos histricos:
358 O trmite de matrias no Congresso Nacional (deputados e senadores reunidos numa mesma sesso) regulado pelo regimento comum, Resoluo do Congresso Nacional no 1, de 1970, com alteraes posteriores. A mencionada Resoluo no 1/2006-CN parte integrante do Regimento Comum. 359 Constituio, art. 165, 8o. 360 A propsito, tramita, no Senado Federal, adiantado projeto de Cdigo de Processo Civil (Projeto de Lei do Senado no 166, de 2010). 361 O projeto da LOA deve ser encaminhado pelo Poder Executivo ao Congresso Nacional at 31 de agosto, devendo ser devolvido para sano at 22 de dezembro do mesmo ano (ADCT, art. 35, 2o, III, combinado com o art. 57 da Constituio). 362 No de forma to absurda e certamente sujeito a maiores discusses, vrios dispositivos que deveriam fazer parte de uma lei complementar de finanas pblicas, a teor do que dispem os arts. 163 e 165, 9o, da Constituio so, ano aps ano, insculpidos na lei de diretrizes oramentrias, submetida, tal qual o oramento anual, a rito especial de tramitao legislativa, marcado pela celeridade (recebimento do projeto de lei, enviado pelo Poder Executivo, at de 15 de abril, e devoluo para sano at 17 de julho do mesmo ano, na inteligncia do art. 35, 2o, II, do ADCT, e do art. 57 da Constituio). O inverso, igualmente reprovvel, mas por outros motivos, tambm pode ocorrer. Ou seja, pode acontecer de processo legislativo comum, por exemplo, aprovar dotaes oramentrias. Nesse sentido, verifique-se a redao do art. 339 do Cdigo de Trnsito Brasileiro (Lei no 9.503, de 1997): Fica o Poder Executivo autorizado a abrir crdito especial no valor de R$ 264.954,00 (duzentos e sessenta e quatro mil, novecentos e cinquenta e quatro reais), em favor do ministrio ou rgo a que couber a coordenao mxima do Sistema Nacional

PARTE IV

324

A regra da exclusividade tem uma grande significao no direito oramentrio brasileiro e sua histria entre ns est ntimamente ligada s famosas caudas oramentrias da Primeira Repblica. Dando lugar aos oramentos rabilongos, na pitoresca definio de Ruy Barbosa, decorriam essas caudas da insero, na lei de meios, ento bipartida em lei da receita e da despesa, de dispositivos inteiramente estranhos matria oramentria. Chegou-se a alterar, por meio de dispositivo includo na lei oramentria, o processo de ao de desquite. Uma vasta e desconexa legislao, votada sombra do oramento, obrigou mesmo o govrno a publicar uma Consolidao das Disposies Oramentrias de Carter Permanente. O abuso foi eliminado pela Reforma Constitucional de 1926, por fra de regra, reproduzida nas futuras Constituies brasileiras, inclusive na atual [referncia Constituio de 1946] (artigo 73, 1o), de que a lei de oramento no conter dispositivo estranho previso da receita e fixao da despesa para os servios anteriormente criados. No se incluem nessa proibio: I) a autorizao para abertura de crditos suplementares e operaes de crdito por antecipao da receita; II) a aplicao do saldo e o modo de cobrir o dficit363. (Itlico no original; negrito nosso). Na prxima seo deste trabalho, sero tecidas consideraes acerca do controle jurisdicional sobre os procedimentos internos do Poder Legislativo. Em seguida, essas consideraes sero direcionadas para as especificidades do processo legislativo por meio do qual produzido o oramento anual.

2. Controle jurisdicional do processo legislativo


A jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal (STF) revela a resistncia dessa corte em examinar questes atinentes ao processo legislativo. A no ser que o problema esteja relacionado s normas procedimentais364 constantes da Constituio ou violao de direitos constitucionais subjetivos, invoca-se a noo de atos interna corporis para afastar o conhecimento da matria. De fato, em agravo regimental interposto contra deciso proferida em sede de mandado de segurana (MS), informou o tribunal, na ementa, que A interpretao e a aplicao do Regimento Interno da Cmara dos Deputados constituem matria interna corporis, insuscetvel de apreciao pelo Poder Judicirio365. Por outro lado, em liminar deferida tambm em mandado de segurana, por meio do qual um grupo de deputados buscava acesso ao plenrio do Senado, por ocasio da sesso em que se decidiria a perda de mandato do presidente daquela casa, assim se manifestou o Ministro Ricardo Lewandowski: No se trata simplesmente de analisar a adequao de certos dispositivos do Regimento Interno daquela Casa legislativa a uma
de Trnsito, para atender as despesas decorrentes da implantao deste Cdigo. Se uma norma comum no deve se sujeitar ao processo legislativo oramentrio em face da nota de celeridade deste, uma norma de cunho oramentrio s pode tramitar de acordo com processo especial em razo da especificidade da matria. No por outro motivo, a Constituio, em seu art. 166, 1o, prescreve que matria oramentria, no Congresso Nacional, seja obrigatoriamente examinada por comisso mista permanente de Senadores e Deputados (isto , pela Comisso Mista de Planos, Oramentos Pblicos e Fiscalizao). 363 SILVA, Sebastio de Sant'Anna e. Os princpios oramentrios. Rio de Janeiro: Escola Brasileira de Administrao Pblica, 1954, p. 32. 364 Nesse trabalho, invoca-se a noo, atribuda a Elio Fazzalari, de processo como um procedimento marcado pelo contraditrio. Nessa concepo, todo processo espcie do gnero procedimento, sendo este nada mais que uma sucesso de atos, normativa e logicamente conectados, tendentes a gerar um provimento estatal (administrativo, legislativo ou judicial) (cf. BERNARDES JNIOR, Jos Alcione. O controle jurisdicional do processo legislativo. Belo Horizonte: Frum, 2009, pp. 59-63). 365 MS no 26.062, relator Ministro Gilmar Mendes.

ORAMENTO E SETOR PBLICO

325

determinada situao de fato, mas de verificar se eles, tal como alegado, restringem um direito de matiz constitucional dos impetrantes366. Os fundamentos sobre os quais se assentam a posio do STF tm a ver, sobretudo, com o resguardo do princpio da separao dos poderes, mais especificamente com a distino entre questes polticas e jurdicas. Aquelas relacionam-se s decises que devem ser tomadas por agentes pblicos de acordo com juzo de discricionariedade em relao a diversas alternativas possveis. So exemplos de questes polticas, assim, a fixao do valor do salrio-mnimo, a definio de metas para a educao pblica, a escolha de equipamentos a serem adquiridos pelas Foras Armadas. Questes jurdicas, por seu turno, tm a ver com a apreciao de normas e com sua aplicao ao caso concreto. Tipicamente, so questes jurdicas a verificao de responsabilidade criminal, a atribuio da guarda de uma criana a algum, a fixao de quantia a ser paga por um empregador quando de uma demisso arbitrria367. De acordo com a jurisprudncia mais tradicional, a interveno do Judicirio no Legislativo seria indesejada porque confundiria as duas questes, adentrando seara de exclusiva competncia de atores polticos. Em objeo a esse posicionamento, cumpre salientar dois aspectos. Em primeiro lugar, o exame da aplicao, pelas casas legislativas, de seus regimentos no se configura como questo de natureza poltica, mas como questo jurdica. Em segundo lugar, a opo do Judicirio por no se imiscuir em assuntos que dizem respeito organizao interna de rgos legiferantes, longe de garantir a fora do Legislativo, pode mesmo contribuir para enfraquec-lo. Sobre a natureza das normas regimentais, diz Macedo que elas integram o ordenamento jurdico na medida em que esto vinculadas diretamente Constituio, sendo, portanto, normas primrias, de emanao obrigatria e sujeitas a controle de constitucionalidade368. De fato, quando o que se averigua a pertinncia ou no da aplicao de certo dispositivo de um regimento legislativo ao processo de elaborao de uma norma, no se est aferindo se o processo deve caminhar dessa ou daquela maneira (isso sim uma deciso poltica), mas se determinada situao subsume-se a um comando previamente estabelecido. Se A funo do direito consiste em estabilizar expectativas congruentes de comportamento369, exatamente diante disso que se encontra um tribunal quando chamado a decidir sobre uma questo interna: um parlamentar que se encontre frustrado pela no observncia de uma norma regimental tem o direito de que sua expectativa seja concretizada. No que toca absteno do Judicirio fundada no princpio de separao de poderes, Bernardes Jnior salienta que Trata-se, a toda evidncia, de perspectiva totalmente distorcida, porquanto a ideia-fora do aludido princpio consiste na imposio de limites ao poder. precisamente isso o que no ocorre quando o Judicirio se demite de sua funo constitucional de zelar pela regularidade do procedimento de elaborao legislativa, cujo transcurso ento se d ao sabor do jogo poltico aqui desenvolvido sem a garantia da observncia das regras que o presidem. Desse modo, a pretexto de
MS no 26.900, relator Ministro Eros Grau. Na poltica, vigoram a soberania popular e o princpio majoritrio. O domnio da vontade. No direito, vigora o primado da lei (the rule of Law) e do respeito aos direitos fundamentais. O domnio da razo. (BARROSO, Lus Roberto. Constituio, democracia e supremacia judicial: direito e poltica no Brasil contemporneo. Revista Jurdica da Presidncia, Braslia, v. 12, n. 96, fev./mai., 2010, p. 14). 368 MACEDO, Cristiane Branco. A legitimidade e a extenso do controle judicial sobre o processo legislativo no estado democrtico de direito. UnB, dissertao de mestrado, 2007, p. 90. 369 BERNARDES JNIOR, Jos Alcione. Op. cit., p. 143.
366 367

PARTE IV

326

se preservar a autonomia do Parlamento, chega-se a um resultado oposto, pois se expe o processo de produo das leis a manobras polticas realizadas margem dos procedimentos jurdicos vlidos, dando ensejo manipulao do processo poltico pelas maiorias eventuais370. (Grifo nosso). O problema da observncia de normas processuais previamente estipuladas essencial para a consecuo de objetivos legitimamente esperados. Um jogo pode ter um resultado, conforme as regras sejam de uma forma, e outro completamente diferente, conforme as regras sejam outras (ou conforme as regras originais sejam desrespeitadas). No por outro motivo, Bernardes Jnior assevera que forma [processo, procedimento] e matria condicionam-se reciprocamente371. Shepsle e Bonchek, tratando de mtodos para se proceder a uma eleio, desenvolvem um exerccio372, atribudo a Joseph Malkevitch, em que um grupo de cinquenta e cinco pessoas deve escolher suas preferncias entre as alternativas a, b, c, d ou e. Seis formas de se agregarem essas preferncias (ou de se conduzir uma votao para a escolha de apenas uma das alternativas) so aplicadas, cada uma delas levando a resultados distintos: num mtodo, a alternativa a a escolhida; noutro, a b; num terceiro, a alternativa eleita a c; numa quarta forma de se agregarem as preferncias, a vencedora a alternativa d; numa quinta, a e; finalmente, um sexto procedimento leva a um empate entre d e e. A concluso dos autores bvia: Devemos concluir que regras de agregao de preferncias importam, e s vezes (como no exemplo) importam muito. evidente nesse exemplo que quem decide a forma de agregao das preferncias [ou de eleio de uma alternativa] determina, final e decisivamente, o resultado ltimo373. Dois episdios ocorridos no Legislativo federal exprimem de modo claro esse problema. Um diz respeito ao processo de elaborao da atual Constituio. Outro relaciona-se reforma da previdncia levada a cabo em meados dos anos 90. No primeiro caso, afirma Gomes que o tempo dispensado aos trabalhos constituintes, o tamanho e aspectos substantivos da Constituio de 1988 foram fortemente influenciados pela maneira como a organizao dos trabalhos legislativos e do processo de votao foi estruturada pelos dois Regimentos Internos elaborados374. A autora lembra que, antes do incio dos trabalhos da Assembleia Nacional Constituinte, sondagem realizada entre os parlamentares mostrou que a preferncia da maioria recaa sobre a elaborao de uma carta concisa e sobre a adoo do parlamentarismo e do voto distrital375. Desnecessrio dizer que os resultados, nesses pontos, foram totalmente diferentes. No caso da reforma da previdncia empreendida por meio da proposta de emenda Constituio (PEC) no 33-A, de 1995, conta Bernardes Jnior que, utilizando-se das normas ento vigentes, a oposio conseguia retardar a votao e, dessa forma, impor maioria a negociao de diversas questes. Incomodada com a situao, a base governista alterou o regimento, de forma a retirar do grupo contrrio as ferramentas de que se valia. Dessa maneira, a
Ibidem, p. 127. Ibidem, p. 112. 372 SHEPSLE, Kenneth A. & BONCHEK, Mark S. Analyzing politics: rationality, behavior and institutions. New York: W. W. Norton & Company, Inc, 1997, pp. 167-172. 373 So we must conclude that the rules of preference aggregation matter, and sometimes (as in this example) they matter a lot. It is evident in this example that whoever chooses the method of counting noses determines, finally and decisively, the final outcome. (Ibidem, p. 170-172. Traduo nossa). 374 GOMES, Sandra. O impacto das regras de organizao do processo legislativo no comportamento dos parlamentares: um estudo de caso da Assembleia Nacional Constituinte. DADOS Revista de Cincias Sociais, Rio de Janeiro, v. 49, n. 1, 2006, p. 195. 375 Cf. ibidem, pp. 193-194.
370 371

ORAMENTO E SETOR PBLICO

327

maioria logrou uma reforma da previdncia mais prxima aos moldes de interesse do governo376. A partir dessas consideraes, pode-se dizer que a observao das normas constantes de regimentos de casas legislativas constitui-se em importante fator de legitimidade do processo de elaborao de leis. A atividade legiferante pautada, no resta dvida, pela lgica da maioria, mas isso no significa dizer que a minoria deva ser apartada das discusses. As representaes democrticas devem ser espaos de debates pblicos em que todos tenham voz. As condies de participao de diferentes grupos, inclusive minoritrios, no parlamento, devem ser mantidas como ncleo de resistncia a uma tendncia uniformizao das sociedades, uniformizao esta informada ou pela mera adeso, sem maiores discusses, a comportamentos impostos ou pela segregao dos diferentes377. Essas condies so dadas pela manuteno e respeito a regras de discusso democraticamente postas, constituindo-se, ento, em verdadeiras garantias para a legitimao de uma legalidade que vincular a todos. Ao revs, a desconsiderao de normas processuais tem o condo de reforar a maioria, em detrimento do princpio democrtico378. Nesse diapaso, Macedo diz que No modelo de democracia discursiva [fundada em Habermas], a legitimidade na formao racional e democrtica da vontade poltica assenta-se no atendimento aos exigentes pressupostos comunicativos e no procedimento discursivo que assegure a negociao justa, com a incluso de todos os envolvidos379 (itlico no original; negrito nosso). Dessa forma, a interveno judicial no processo legislativo mostra-se como reserva qual podem recorrer grupos minoritrios de sorte a preservar seu direito participao na modelagem do arcabouo jurdico, emprestando a ele, por isso mesmo, legitimidade. Essa concluso acompanhada por Meirelles, para quem O processo legislativo [...] tornou-se passvel de controle judicial para resguardo da legalidade de sua tramitao e legitimidade da elaborao da lei380. (Grifo no original).

PARTE IV

Cf. BERNARDES JNIOR, Jos Alcione. Op. cit., p. 88-96. Essas consideraes baseiam-se na distino estabelecida por Hannah Arendt entres esferas pblica e privada. Arendt trata a sociedade moderna no como resultado da organizao poltica, mas como fruto da premncia da satisfao em massa das necessidades, carncias, humanas. E, sendo essas necessidades atendidas fundamentalmente pelas atividades desenvolvidas no seio familiar, no de se estranhar que a autora definisse tal sociedade como o conjunto de famlias economicamente organizadas de modo a constiturem o fac-smile de uma nica famlia sobre-humana (ARENDT, Hannah. A Condio Humana. Rio de Janeiro: Forense Universitria, 2005, p. 38.). A moderna sociedade, ento, no seria uma arena poltica, um espao pblico, no sentido observado na polis grega, mas, antes de tudo, a ascenso do espao privado representado pela casa. Nesse sentido, Arendt (ibidem, p. 33) esclarece que, segundo o pensamento grego, a capacidade humana de organizao poltica no apenas difere mas diretamente oposta a essa associao natural cujo centro constitudo pela casa (oikia) e pela famlia (itlico no original). Da ascenso do espao privado resulta a indelvel dificuldade em separar as esferas pblica e privada. Tal dificuldade, contudo, na perspectiva arendtiana, no diz respeito propriamente a prticas personalistas ou patrimonialistas, to comumente observadas em nossa realidade. Diz respeito, antes, falta de ao, falta de atividade poltica, falta da condio humana correspondente pluralidade. O espao pblico, em sua origem grega, caracterizava-se por ser um espao de liberdade, um local no qual poderia fluir a palavra, o discurso. O espao privado, ao contrrio, a vida no lar, em famlia, era um lugar no qual o chefe da casa imperava com poderes incontestes e despticos (ibidem, p. 36). O crescimento desse espao, ento, na forma da sociedade moderna, levou substituio da ao pelo comportamento uniforme, ou seja, pela submisso indiscutvel de todos os membros dessa sociedade a uma autoridade. 378 O princpio democrtico pode ser entendido como a exigncia de que a lei expresse a integrao das diversas foras polticas com assento no Parlamento. (BERNARDES JNIOR, Jos Alcione. Op. cit., p. 72). 379 MACEDO, Cristiano Branco. Op. cit., p. 76. 380 E isso no apenas no que toca ao controle de procedimentos que encontrem guarida expressa na Constituio, mas tambm em relao aos constantes dos regimentos internos. Continua o mencionado jurista: Deparando infringncia Constituio, lei ou ao regimento, compete ao Judicirio anular a deliberao
376 377

328

De tudo o que se disse at aqui, sobre o necessrio respeito aos regimentos das casas legiferantes como forma de se resguardar o atendimento do princpio democrtico (princpio esse, indubitavelmente, de estatura constitucional), infere-se que normas de processo legislativo constituem-se em um desdobramento da Constituio. Em razo disso, costuma-se dizer que tais disposies so materialmente constitucionais, integrando o chamado bloco de constitucionalidade381. (Grifo nosso). Essa expresso denota tudo o que se erige em parmetro de constitucionalidade, para alm do texto constitucional382. Essa concepo corrobora o entendimento de que a jurisdio constitucional deva se estender para a defesa do processo legislativo nos moldes estabelecidos nos regimentos internos383, uma vez que, com o desenvolvimento, sobretudo no sculo XX, do estado constitucional de direito, a responsabilidade pela defesa de parmetros de constitucionalidade foi atribuda ao Judicirio, notadamente a cortes supremas384.

3. Controle jurisdicional do processo legislativo oramentrio


O processo legislativo oramentrio, como o prprio nome j informa, uma espcie do gnero processo legislativo. Dessa forma, tudo que se disse a respeito da possibilidade de fiscalizao dos atos legiferantes pelo Poder Judicirio aplica-se a ele. Nada obstante, algumas particularidades devem ser apontadas no que tange a esse processo de natureza especial. Nesse sentido, a seo ser dividida em duas partes. Na primeira, sero feitas consideraes a respeito do processo de apreciao da lei oramentria anual. No sero abordados aspectos atinentes elaborao do plano plurianual (PPA), da lei de diretrizes oramentrias (LDO) ou dos crditos adicionais385. E isso porque, em primeiro lugar, a lei oramentria, dentre as mencionadas peas, a que mais atrai a ateno e os esforos dos parlamentares. Em segundo lugar, porque as peculiaridades a ela atinentes so bastante representativas do que se passa, mutatis mutandis, com as demais espcies
ilegal do Legislativo, para que outra se produza em forma legal (MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 25a ed. So Paulo: Malheiros, 2000, p. 654. Grifo no original). 381 BERNARDES JNIOR, Jos Alcione. Op. cit., p. 85. 382 Idem. 383 Na mesma linha, Macedo defende que O parmetro do controle [de constitucionalidade], assim, poderia estender-se para alm do texto constitucional, e abrangeria um bloco de constitucionalidade mais amplo, no qual se inserem as regras regimentais e a sua interpretao legislativa (MACEDO, Cristiane Branco. Op. cit., p. 70). 384 Oportuno, aqui, o magistrio de Barroso: O Estado constitucional de direito se consolida, na Europa continental, a partir do final da II Guerra Mundial. At ento, vigorava um modelo identificado, por vezes, como Estado legislativo de direito. Nele, a Constituio era compreendida, essencialmente, como um documento poltico, cujas normas no eram aplicveis diretamente, ficando na dependncia de desenvolvimento pelo legislador ou pelo administrador. Tampouco existia o controle de constitucionalidade das leis pelo Judicirio ou, onde existia, era tmido e pouco relevante. Nesse ambiente, vigorava a centralidade da lei e a supremacia do parlamento. No Estado constitucional de direito, a Constituio passa a valer como norma jurdica. A partir da, ela no apenas disciplina o modo de produo das leis e atos normativos, como estabelece determinados limites para o seu contedo, alm de impor deveres de atuao ao Estado. Nesse novo modelo, vigora a centralidade da Constituio e a supremacia judicial, como tal entendida a primazia de um tribunal constitucional ou suprema corte na interpretao final e vinculante das normas constitucionais (BARROSO, Lus Roberto. Op. cit., p. 4). 385 Os crditos adicionais so meios pelos quais se promovem retificaes no oramento aps este virar lei. Na dico do art. 40 da Lei no 4.320, de 1964, so autorizaes de despesa no computadas ou insuficientemente dotadas na Lei de Oramento. Podem ser suplementares, especiais ou extraordinrios. Os suplementares destinam-se ao reforo de dotao oramentria (Lei no 4.320, art. 41, I); os especiais, a despesas para as quais, no oramento vigente, no haja dotao especfica (Lei no 4.320, art. 41, II); os extraordinrios, finalmente, a despesas imprevisveis e urgentes, como as decorrentes de guerra, comoo interna ou calamidade pblica (Constituio, art. 167, 3o).

ORAMENTO E SETOR PBLICO

329

normativas de cunho oramentrio. Na segunda parte, por fim, sero feitas consideraes sobre o controle de constitucionalidade de crditos extraordinrios.

3.1. Aspectos relacionados tramitao do oramento anual 3.1.1. Prazos


O trmite legislativo da lei oramentria anual (LOA) inicia-se com o envio de seu projeto ao Congresso Nacional pelo Poder Executivo. O exame, pelos parlamentares, d-se, inicialmente, segundo dico constitucional, por comisso mista permanente de Senadores e Deputados. Trata-se da Comisso Mista de Planos, Oramentos Pblicos e Fiscalizao (CMO), frum perante o qual so apresentadas as emendas ao projeto. Ao final do exame empreendido na CMO, o projeto votado no plenrio do Congresso Nacional. O projeto de lei aprovado, chamado de autgrafo, ento submetido sano do Presidente da Repblica. Tudo isso encontra-se previsto no art. 166 da Constituio e no art. 35, 2o, II, do ato das disposies constitucionais transitrias (ADCT). Uma das notas de diferenciao da LOA para outras leis , sem dvida, a da celeridade da tramitao, que vai de 31 de agosto a 22 de dezembro do mesmo ano, prazo fixado pelo mesmo art. 35, 2o, II, do ADCT, combinado com o art. 57 da Constituio. Tratase de lapso temporal bastante exguo, ainda mais se for levada em conta a mirade de interesses que circundam a aprovao de lei de meios. Desde logo, ento, um problema se coloca: o atropelamento de prazos estabelecidos em regimento para a execuo dos atos legislativos daria ensejo a eventual controle judicial? A Resoluo do Congresso Nacional no 1, de 2006, (Resoluo no 1/2006-CN), principal norma a disciplinar o processo legislativo oramentrio, estabelece, no art. 82, uma srie de prazos a serem observados para a execuo de cada ato do processo. Por exemplo, Art. 82. Na tramitao do projeto sero observados os seguintes prazos: I at 5 (cinco) dias para publicao e distribuio em avulsos, a partir do recebimento do projeto; II at 30 (trinta) dias para a realizao de audincias pblicas, a partir do trmino do prazo definido no inciso I; III at 15 (quinze) dias para apresentao de emendas receita e de renncia de receitas ao projeto, a partir do prazo definido no inciso I; IV at 3 (trs) dias para publicao e distribuio de avulsos das emendas receita e de renncia de receitas, a partir do prazo definido no inciso III; V at 20 (vinte) dias para apresentao, publicao e distribuio do Relatrio da Receita, a partir do prazo definido no inciso III; VI at 3 (trs) dias para votao do Relatrio da Receita e suas emendas, a partir do prazo definido no inciso V. Observe-se que, talvez j tendo em conta a eventual necessidade de acelerar o trmite, os lapsos temporais so estabelecidos na forma at tantos dias a partir de tal marco. primeira vista, ento, pode parecer que, no limite, todos os atos processuais poderiam ser produzidos no exato instante em que se verifica a ocorrncia do marco referido. Por exemplo, passados cinco dias do recebimento do projeto da LOA, poder-se-ia fixar 330

PARTE IV

apenas um dia para a apresentao de emendas receita386. Ou, findo o prazo para apresentao de emendas, tambm um nico dia para apresentao, publicao e distribuio do Relatrio da Receita387 e, passo seguinte, imediata votao388. Da leitura fria da norma, nenhum bice haveria de se opor a essa interpretao. Ocorre que o processo deve ser til, significando dizer que deve permitir aos que dele se servem a utilizao de seus instrumentos para a melhor realizao possvel dos trabalhos tendentes a produzir o resultado final almejado. Associado a isso, h a necessidade de que se respeite o princpio da publicidade, dando a todos os interessados, no somente aos parlamentares, a oportunidade de conhecer os rumos que tomam as discusses. Nada disso, por bvio, observado se os prazos fixados para a tramitao do projeto da LOA so por demais reduzidos, ainda que com, num primeiro exame, amparo regimental. De fato, no se deve imaginar que seja possvel ao relator responsvel pelo exame da estimativa da receita que consiga processar todas as emendas recebidas, estud-las luz da proposta encaminhada pelo Executivo e divulgar seu relatrio em apenas um dia. Igualmente, no se deve imaginar ser possvel aos interessados (parlamentares, tcnicos, jornalistas, cidados em geral) analisar as informaes constantes do relatrio antes da votao na hiptese de esta se dar imediatamente aps sua divulgao. Caso se proceda dessa forma, estar-se- retirando do processo sua utilidade, vez que provocar a elaborao de um trabalho mal produzido, e desrespeitando a necessidade de que qualquer pessoa possa conhecer o que est sendo feito. Conclui-se, ento, que dois vetores em sentidos opostos atuam sobre o processo legislativo oramentrio: por um lado, ele deve ser rpido; por outro, nem tanto a ponto de inviabilizar uma apreciao ao menos razovel da matria. Nesse ponto, volta-se pergunta: o atropelamento de prazos estabelecidos em regimento para a execuo dos atos legislativos daria ensejo a eventual controle judicial? Essa pergunta torna-se ainda mais relevante quando se nota que a celeridade inerente ao processo de tramitao da LOA tem sede constitucional. Dessa forma, poder-se-ia arguir que eventual pleito propugnando a observao de prazos processuais mais elsticos no seria merecedor de acolhida. Esse entendimento, porm, no pode prosperar, j que a rapidez requerida no afasta a exigncia de que os trabalhos sejam bem conduzidos, respeitando a utilidade do processo e a publicidade. O norte que deve informar as discusses nessa seara o do equilbrio entre a celeridade do processo legislativo oramentrio e a preservao, em ltima anlise, do princpio democrtico. Dessa forma, possvel seria a intromisso do Judicirio para determinar ao Legislativo o respeito a prazos mnimos de tramitao. Ainda sobre o mesmo tema, mas em sentido diametralmente oposto, cabe perguntar se seria possvel a provocao ao Judicirio para respeito aos prazos regimentais no caso de se verificar dilao. Diante dos argumentos j apresentados, a concluso, em tese, a de caber sim o recurso interveno do estado-juiz. Nesse caso, em particular, a exigncia constitucional de rapidez e a adequao do procedimento aos dispositivos regimentais estariam de mos dadas. Ainda em favor desse entendimento, exame mais arguto da situao revelaria, alis, que o atraso na ultimao de certos atos acabaria por gerar o indesejado atropelamento de prazos adiante exigidos, em prejuzo, como j se disse, de todo o processo.
Resoluo no 1/2006-CN, art. 82, inciso III, combinado com inciso I. Resoluo no 1/2006-CN, art. 82, inciso V, combinado com inciso III. 388 Resoluo no 1/2006-CN, art. 82, inciso VI, combinado com inciso V.
386 387

ORAMENTO E SETOR PBLICO

331

Alm do problema dos prazos, duas outras questes so particularmente sensveis no que toca observncia das normas regimentais. Uma diz respeito s alteraes procedidas pelos relatores389, notadamente o relator-geral. A outra est relacionada admissibilidade das emendas ao projeto da LOA.

3.1.2. Alteraes procedidas pelos relatores


De acordo com o art. 144 da Resoluo no 1/2006-CN: Art. 144. Os Relatores somente podero apresentar emendas programao da despesa com a finalidade de: I corrigir erros e omisses de ordem tcnica ou legal; II recompor, total ou parcialmente, dotaes canceladas, limitada a recomposio ao montante originalmente proposto no projeto; III atender s especificaes dos Pareceres Preliminares. Pargrafo nico. vedada a apresentao de emendas que tenham por objetivo a incluso de programao nova, bem como o acrscimo de valores a programaes constantes dos projetos, ressalvado o disposto no inciso I do caput e nos Pareceres Preliminares. A limitao de que trata o dispositivo transcrito tem o propsito de restringir o papel de figuras centrais na tramitao da LOA. De fato, aos relatores atribuda a funo de, segundo algumas balizas, atender s emendas dos parlamentares de acordo com os recursos disponibilizados. Nesse sentido, os relatores, sobretudo o geral, concentram uma importante ferramenta de atuao no processo, permitindo-lhes distribuir os recursos, na sua margem de discricionariedade, de acordo com os seus interesses.

PARTE IV

Nesse ponto, cabe um comentrio. A referncia aos interesses dos relatores no encerra qualquer crtica sua atuao. natural que os agentes polticos busquem atender aos seus interesses, os quais, ao menos em tese, refletem as preferncias de seus eleitores. No caso particular da distribuio de recursos financeiros, pressupe-se que, dada a receita disponvel, quanto maior o nvel de gasto pblico, maior deve ser a sensao de bem-estar percebida pelos beneficirios390. Esse aumento de bem-estar tende a gerar maior probabilidade de sucesso eleitoral para um agente poltico associado viabilizao do gasto. Dessa forma, nada mais razovel do que esperar que parlamentares aos quais dada a oportunidade tentem agir de acordo com seu interesse no momento da distribuio de recursos oramentrios. O mencionado art. 144 prev hipteses bastante restritas para a apresentao de emendas pelos relatores. Se j sem essa limitao a titularidade da relatoria mostra-se interessante, mais ainda seria na eventualidade de ela no existir. Nesse caso, imaginando um cenrio extremo, poderia ocorrer de os relatores apropriarem-se de quase todos os
389 A relatoria do projeto da LOA atribuda a doze parlamentares: um relator-geral; um relator da receita; dez relatores setoriais, um para cada uma das reas temticas nas quais a matria atinente fixao da despesa dividida. Ao relator-geral, dentre outras atribuies, compete a consolidao dos trabalhos para a votao do projeto no plenrio do Congresso Nacional. 390 Essa concluso dada pelo problema do fundo comum: os diversos grupos tentam maximizar benefcios a eles destinados ao passo em que tentam dispersar os custos suportados. Para uma abordagem analtica do problema, ver PERSON, Torsten & TABELLINI, Guido. Political economics: explaining economic policy. Cambridge: The MIT Press, 2000.

332

valores disponveis para distribuio entre as emendas. Esse comportamento seria at lgico, mas pouco desejvel do ponto de vista da sociedade como um todo. Situao idntica da inexistncia do art. 144, com os mesmos efeitos indesejados, seria observada na hiptese de desconsiderao da rgida moldura l estabelecida. Nesse caso, por tudo o que j se exps, cabvel seria a interveno judicial, de sorte a fazer valer regra que pretende tornar a distribuio dos recursos oramentrios mais democrtica. Essa interveno, alis, poderia fundar-se, no particular, em dispositivo constitucional segundo o qual o oramento, dentre outras funes, deve buscar a reduo das desigualdades inter-regionais391. De fato, a distribuio mais equnime (ou, ainda, mais favorvel a regies carentes) de recursos pblicos pode gerar um nvel de bem-estar social maior que aquele que seria observado no caso de a partilha das verbas ser mais concentrada392.

3.1.3. Admissibilidade das emendas


A propsito da admissibilidade das emendas apresentadas ao projeto do oramento anual, informa o art. 146 da Resoluo no 1/2006-CN que A emenda proposio em tramitao na CMO, que contrariar norma constitucional, legal ou regimental, ser inadmitida [...].. Uma emenda apresentada proposta de LOA pode ser rejeitada pelo entendimento de no ser ela meritria. Isso pode ocorrer pelos mais diversos motivos: por ser a despesa pretendida intil; ou por no apresentar interesse social; ou, ainda, por concorrer com outra que merea maior ateno. No importa o motivo, o fato que uma emenda s rejeitada por meio da apreciao do seu contedo. Uma emenda inadmitida, ao revs, no chega a ter seu mrito apreciado. Da mesma forma que

ORAMENTO E SETOR PBLICO

Constituio, art. 165, 7o. Sobre o problema da distribuio de recursos oramentrios tendo por objetivo a diminuio das desigualdades inter-regionais, assim se manifestou este autor quando da elaborao de monografia sobre o oramento impositivo: Outro aspecto ligado discusso sobre o tipo de oramento [autorizativo ou impositivo] relaciona-se reduo das desigualdades entre as regies. A Constituio, no 7o de seu art. 165, informa que os oramentos fiscal e de investimento das estatais 'tero entre suas funes a de reduzir desigualdades inter-regionais, segundo o critrio populacional'. O oramento anual, entretanto, pelo menos no que diz respeito sua fase de preparao, no permite que seja visualizada a preocupao com a diminuio das desigualdades. De fato, na proposta de lei oramentria para 2003 e na lei propriamente dita, apenas 15% e 16%, respectivamente, das despesas no alocadas ao refinanciamento e ao servio da dvida receberam destinao para algum estado ou para alguma regio. A regionalizao dos gastos s ocorre, de fato, quando da fase de execuo. Nesse caso, tal se d [...] com certa discricionariedade pelo Executivo, o que pode, eventualmente, passar ao largo da determinao constitucional. Bem verdade que o fato por si de a LOA assumir um aspecto impositivo no garantia de que critrios populacionais sero levados em conta quando da discusso sobre a proposta oramentria. Ocorre que, levando-se em conta que as populaes das diversas localidades do pas so devidamente representadas no Congresso, de se esperar que a partilha dos recursos pelo menos se aproxime de uma distribuio que seja proporcional ao nmero de habitantes de cada localidade. Alguns talvez argumentem que a representatividade das localidades pode no ser garantia dessa diviso aproximada de recursos. Isso porque pode acontecer de a fora poltica de Estados mais populosos ser suficiente para anular a participao das representaes dos Estados menos habitados. Nesse caso, importante pensar, tambm, em formas de se estabelecer uma agenda que impea o domnio absoluto daqueles politicamente mais fortes. Assim, a adoo da LOA impositiva, se acompanhada de um efetivo envolvimento do Congresso no processo oramentrio, poderia contribuir de forma mais efetiva para a reduo das desigualdades inter-regionais, segundo o critrio populacional. (GRAA, Lus Otvio Barroso da. Oramento impositivo: uma anlise luz da economia poltica. UnB, dissertao de mestrado, 2003, pp. 10-11.). O efetivo envolvimento do Congresso no processo oramentrio a que se faz meno no excerto, sem dvida, envolve, alm da disposio dos parlamentares, a possibilidade de exigncia de cumprimento das regras do processo por via judicial.
391 392

333

no processo judicial em relao aos recursos, o exame de admissibilidade das emendas repousa sobre o atendimento de pressupostos legais, incluindo os constantes da Resoluo no 1/2006-CN. Inadmitida uma emenda, ainda que meritria, ainda que originada de um clamor nacional pela realizao de alguma despesa pblica, ela no poder ser incorporada ao oramento. As disposies a serem observadas no exame de admissibilidade das emendas LOA so inmeras. Sem prejuzo de outras, constituem-se de normas constantes: da Constituio; da lei de responsabilidade fiscal; da Lei no 4.320, de 1964; do plano plurianual (PPA) vigente; da lei de diretrizes oramentrias (LDO) aplicvel393; da resoluo no 1/2006CN; do parecer preliminar394 395. A mirade de restries normativas torna a anlise de admissibilidade das emendas evento bastante crtico, pois nada difcil encontrar um bice que, em tese, inviabilize o seguimento da iniciativa parlamentar de alterao do oramento. Apesar de ser um tema sujeito a vrias controvrsias, j que envolve a interpretao, como j se disse, de variados dispositivos, crucial, nessa fase do processo, que no se sucumba ao casusmo. dizer: deve-se evitar, a todo custo, a adoo de certa interpretao somente por ela viabilizar a acatamento de um conjunto de emendas cuja inadmisso pudesse levar, por razes polticas, ao entrave do processo. E isso porque eventual comportamento casustico pode configurar mudana das regras do jogo em prejuzo de quem tinha legtima expectativa de que o jogo se encaminhasse por trilha mais razovel. Imagine-se a seguinte situao: (a) um grupo de parlamentares com mais influncia sobre as discusses, apostando em sua fora, poderia apresentar um conjunto de emendas que, normalmente, seria declarado inadmitido; (b) outro grupo, com interesse em emendas semelhantes quanto forma, mas com contedo diverso, poderia acabar por, com base numa previso normal, apresentar emendas diferentes daquelas em que tinha maior interesse. A interpretao casustica das regras, nesse exemplo, acabaria por favorecer o grupo mais forte em detrimento do grupo mais fraco. Nada mais razovel, nessa hiptese, que os prejudicados pudessem recorrer ao Judicirio para garantir a proteo das regras estabelecidas.

PARTE IV

3.2. Crditos extraordinrios


Feitas as consideraes sobre questes regimentais atinentes ao processo legislativo oramentrio, abordem-se agora aspectos do processo regulados diretamente pela Constituio. Examina-se, em particular, o caso da edio de medidas provisrias que abrem crditos extraordinrios.
393 A referncia LDO aplicvel, e no vigente, porque, no momento de apreciao do projeto da LOA, duas so as LDO vigentes: a aprovada no ano anterior e a aprovada no mesmo ano em que tramita o projeto da LOA. Esta ltima a que se aplica ao trmite. Um exemplo talvez ajude na compreenso do que se quer dizer. Em meados de 2009, entrou em vigor LDO a ser observada: (a) j em 2009, para o processo de elaborao do oramento do ano seguinte; e (b) tambm em 2010, no que diz respeito execuo do oramento de 2010. Em meados de 2010, nova LDO entrou em vigor. Essa, sem derrogar a lei de 2009, aplica-se j tramitao da proposta oramentria de 2011. 394 No mesmo sentido: As emendas devem atender requisitos de admissibilidade constitucional, legal e regimental, o que inclui exame da adequao com o PPA e com a LDO, e o atendimento das normas contidas na Resoluo no 1/06-CN e no parecer preliminar. (TOLLINI, Helio. Em busca de uma participao mais efetiva do Congresso no processo de elaborao oramentria. P. 8.). 395 O parecer preliminar documento aprovado pela CMO, logo no incio da tramitao do projeto da LOA, estabelecendo os parmetros e critrios [adicionais] que devero ser obedecidos na apresentao de emendas e na elaborao do relatrio do projeto pelo Relator-Geral e pelos Relatores Setoriais. (Resoluo no 1, de 2006-CN, art. 51). O parecer preliminar um documento que auto limita ainda mais a atuao do Congresso Nacional na apreciao da proposta oramentria. (TOLLINI, Helio. Op. cit., p. 8.).

334

O crdito extraordinrio uma espcie de crdito adicional, meio pelo qual se promovem ajustes no oramento em execuo. De acordo com a Constituio, a abertura de crdito extraordinrio d-se por medida provisria (MP) e s admitida para atender a despesas imprevisveis e urgentes, como as decorrentes de guerra, comoo interna ou calamidade pblica (art. 167, 3o, combinado com art. 62; grifo nosso). Publicada a medida provisria, deve o Congresso proceder ao seu exame, convertendo-a ou no em lei, a teor do que dispem os pargrafos do art. 62 da Carta Magna. Ao longo dos anos, os chefes do Poder Executivo vm sistematicamente se utilizando da figura do crdito extraordinrio para propor alteraes no oramento. Essas alteraes, muitas das vezes, promovem mudanas substanciais, tanto no que diz respeito aos rgos afetados, tanto no que se refere aos valores envolvidos. A ttulo de exemplo, a Medida Provisria no 477, de 2009, abriu crdito extraordinrio, em favor de quarenta e cinco unidades oramentrias (distribudas por seis ministrios)396, em montante superior a dezoito bilhes de reais (R$18 bilhes). Para que se faa uma comparao, na elaborao do oramento de 2009, o Congresso Nacional no chegou a movimentar, por meio de emendas (excetuadas as emendas de relator), vinte bilhes de reais (R$20 bilhes)397. Apesar de, na maioria dos casos, as medidas provisrias que abrem os crditos serem convertidas em lei pelo Congresso Nacional, raras so as vezes em que se verifica o atendimento dos pressupostos exigidos no art. 167, 3o, da Constituio. Em trabalho sobre a MP no 402, de 2007, que abriu crdito extraordinrio em favor de cinco ministrios no valor aproximado de um bilho e seiscentos milhes de reais (R$1,6 bilho), assim se manifestou o autor deste artigo: A despesa atendida por um crdito extraordinrio deve ser imprevisvel, ou seja, aquela que no se pode prever, que no pode ser pressuposta. Mais do que isso, tal despesa deve ser urgente, isto , deve ser executada com rapidez, sem demora. A prpria Constituio d pistas sobre despesas que possuam, ao mesmo tempo, essas duas peculiaridades: as decorrentes de uma guerra; ou as necessrias a resolver situaes de comoo interna, como um levante popular contra o Congresso; ou aquelas destinadas a enfrentar calamidade pblicas, como uma enchente ou um terremoto. A listagem feita pela Constituio constitui-se apenas em exemplos, mas certamente elucidativa do que pode ser objeto de um crdito extraordinrio. difcil imaginar que a MP 402/07 atenda aos pressupostos constitucionais de imprevisibilidade e de urgncia. difcil crer que as despesas s quais ela se refere digam respeito a situaes excepcionais que coloquem em risco de forma inequvoca a integridade de pessoas ou do patrimnio pblico. Por exemplo, dentre a programao favorecida do Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes (DNIT), consta a manuteno de rodovias federais em vrias uni396 O oramento distribudo por unidades oramentrias, sendo estas agrupadas em rgos. Na MP no 477, de 2009, os seis rgos correspondem a ministrios. Uma das unidades oramentrias, por exemplo, a Petrleo Brasileiro S. A. (Petrobras), abrigada no Ministrio de Minas e Energia. Outra, ainda a ttulo de exemplo, o Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes (DNIT), ao abrigo do Ministrio dos Transportes. 397 Informao obtida no sistema Siga Brasil, em 12/9/2010, por meio dos seguintes parmetros de consulta: (a) universo LOA 2009 Elaborao Parecer Emenda; (b) dados selecionados: Emenda (Modalidade) e Atendimento Autografo; (c) filtro de consulta: Emenda (Modalidade), opo Na lista, seleo em Valor(es) da lista de BANCADA ESTADUAL, COMISSO e INDIVIDUAL. O Siga Brasil pode ser acessado em: http:// www9.senado.gov.br/portal/page/portal/orcamento_senado/SigaBrasil.

ORAMENTO E SETOR PBLICO

335

dades da federao. No resta dvida de que as estradas brasileiras necessitam urgentemente de reparos. A urgncia, entretanto, no o nico requisito para a abertura de um crdito extraordinrio. Exige-se tambm a imprevisibilidade. Nesse ponto que o instrumento utilizado mostra-se desconforme a Constituio, na medida em que pblico e notrio, h longo tempo, o estado precrio das rodovias federais. A anlise da MP 402/07 leva a questionamentos semelhantes para vrias das unidades oramentrias por ela beneficiadas. A precisa definio do elenc