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DESIGUALDADES RACIAIS NO BRASIL: UM BALANO DA INTERVENO GOVERNAMENTAL

Luciana Jaccoud Nathalie Beghin

DESIGUALDADES RACIAIS NO BRASIL um balano da interveno governamental

Braslia, 2002

Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ipea 2002

Jaccoud, Luciana de Barros Desigualdades raciais no Brasil: um balano da interveno governamental / Luciana de Barros Jaccoud e Nathalie Beghin. Braslia : Ipea, 2002. 152 p. : grfs., tabs. ; 1 CD-Rom Inclui bibliografia. 1. Discriminao Racial. 2. Desigualdade Social. 3. Negros. 4. Interveno do Estado. I. Beghin, Nathalie. II. Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada. CDD: 305.8

As opinies emitidas nesta publicao so de exclusiva e de inteira responsabilidade dos autores, no exprimindo, necessariamente, o ponto de vista do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ou o do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. A produo editorial desta publicao contou com o apoio financeiro do Projeto BRA 01/013 Pnud. permitida a reproduo deste texto e dos dados nele contidos, desde que citada a fonte. Reprodues para fins comerciais so proibidas.

AGRADECIMENTOS
Contriburam com a elaborao do presente documento os seguintes servidores e colaboradores do Ipea:
Alessandro Santiago de Ulhoa Cintra Andra Cabral Barbosa Frederico Augusto Barbosa da Silva Helmut Schwarzer Jorge Abraho de Castro Luana Simes Pinheiro Luciana Mendes Servo Luis Fernando de Lara Resende Marco Antnio de Sousa Mario Lisba Theodoro Radakian Lino Rafael Guerreiro Osrio Ronaldo Coutinho Garcia Sergei Suarez Dillon Soares Sonia Ti Schicasho

As autoras agradecem as valiosas informaes ou contribuies oferecidas por:


Antonio Carlos Nascimento Pedro Carlos Alberto de Paula Carlos Alves Moura Gilberto Vergne Sabia Hildebrando Tadeu Nascimento Valadares Hlio Santos Ivair Augusto Alves dos Santos Lenita Noman Luiza Bairros Manoel Veras Nascimento Maria Aparecida Gugel Paula Coelho de Andrade Horta Barbosa Raquel Elias Ferreira Dodge Renata Lucia de Toledo Pelizon Simone Ambros Pereira Zlia Amador de Deus Ministro, Diviso de Direitos Humanos do Ministrio das Relaes Exteriores Ministro do Tribunal Superior do Trabalho Presidente da Fundao Cultural Palmares do Ministrio da Cultura Embaixador, Subsecretrio Geral de Poltica Bilateral do Ministrio das Relaes Exteriores Ministro, Diretor Geral do Departamento de Direitos Humanos e Temas Sociais do Ministrio das Relaes Exteriores Coordenador Geral do Grupo de Trabalho Interministerial de Valorizao da Populao Negra Assessor Especial da Secretaria de Estado dos Direitos Humanos Coordenadora do Programa Aes Afirmativas do Ministrio do Desenvolvimento Agrrio Consultora do Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento Consultor do Programa Brasil, Gnero e Raa do Ministrio do Trabalho e Emprego Subprocuradora Geral do Trabalho e Coordenadora da Cmara de Coordenao e Reviso do Ministrio Pblico do Trabalho Gerente de Informaes do Ministrio do Trabalho e Emprego Procuradora Adjunta dos Direitos do Cidado da Procuradoria Geral da Repblica Assessora da Secretaria de Justia do Ministrio da Justia Assessora da Comisso de Direitos Humanos da Cmara dos Deputados Coordenadora do Programa Raa e Etnia do Ministrio do Desenvolvimento Agrrio

SUMRIO
APRESENTAO, 9 INTRODUO, 11 1. HISTRICO: CONSTRUINDO UMA INTERVENO PBLICA PARA O ENFRENTAMENTO DAS DESIGUALDADES RACIAIS NO BRASIL, 15 1.1 Antecedentes, 15 1.2 Anos 1980: as primeiras respostas do poder pblico e os avanos obtidos na Constituio Federal, 16 1.3 Anos 1990: descortinando a invisibilidade da questo racial, 18 1.4 Os novos ventos vindos de Durban, 21 2. DIAGNSTICO DA SITUAO DO NEGRO NA SOCIEDADE BRASILEIRA, 25 2.1 Quantos so e onde esto, 25 2.2 Desigualdades de renda e pobreza, 27 2.3 Desigualdades e discriminao no mercado de trabalho, 29 2.4 Desigualdades e discriminao na educao, 31 3. DO QUE ESTAMOS FALANDO? CONCEITOS E PROBLEMTICA, 37 3.1 Distinguindo racismo, preconceito e discriminao racial, 37 3.2 Distinguindo aes contra racismo e preconceito racial, discriminao racial direta e discriminao racial indireta, 40 4. AO AFIRMATIVA: UM BALANO DO DEBATE, 45 4.1 Caractersticas de uma nova proposta de polticas pblicas: as aes afirmativas, 45 4.2 O debate sobre a ao afirmativa, 49 5. AES REALIZADAS NO MBITO FEDERAL NO PERODO 1995-2002, 55 CONSIDERAES FINAIS, 65 REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS, 69 ANEXOS I. II. Principais instrumentos legais para referncia, 73 Principais documentos para referncia, 149

APRESENTAO
O presente livro, intitulado Desigualdades raciais no Brasil: um balano da interveno governamental, representa mais uma contribuio do Ipea sobre o tema das desigualdades raciais. Ele tem por principal objetivo subsidiar o governo e a sociedade na formulao e na implementao de polticas, aes e medidas que visem enfrentar as inaceitveis desigualdades raciais que ainda marcam a sociedade brasileira contempornea. O texto oferece uma reflexo sobre o fenmeno das desigualdades raciais no pas e levanta as aes empreendidas no mbito federal, no perodo recente, no que diz respeito promoo da igualdade de oportunidades entre brancos e negros. Destaque-se que, alm da sistematizao e da reflexo sobre o tema em tela, o livro apresenta, tambm como subsdio para o debate, a base legal existente bem como uma lista descritiva dos principais documentos, governamentais e de organizaes da sociedade civil, que vm marcando o debate nacional. Este trabalho fruto de uma iniciativa conjunta do Ipea e do Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento PNUD, tradicional parceiro em outras iniciativas na rea social. No final do ano 2000, o PNUD props ao Ipea o estabelecimento de um programa de estudos e pesquisas voltado para a questo das desigualdades raciais. Como resposta preliminar ao desafio apresentado e no intuito de subsidiar a posio brasileira na III Conferncia Mundial contra o Racismo, a Discriminao Racial, Xenofobia e Intolerncia Correlata, realizada em Durban, frica do Sul, em setembro de 2001, o Ipea apresentou sociedade brasileira, em maio de 2001, uma primeira anlise sobre a magnitude das desigualdades raciais no Brasil, publicada como Texto para Discusso. O referido estudo gerou forte impacto no governo e na sociedade civil e levou o Ipea a aprofundar suas investigaes sobre tema de tamanha relevncia para a construo de uma nao mais justa e com maior eqidade. Desde ento, o Ipea tem se engajado no apenas na elaborao de estudos e pesquisas na rea, mas tambm em profcuos debates por todo o pas, chamando a ateno para a gravidade da questo da desigualdade racial no processo de desenvolvimento da nao. Ainda no bojo desse programa conjunto, o Ipea elaborou um banco de dados que rene, de forma indita, informaes sobre as desigualdades raciais no Brasil. O referido banco encontra-se encartado neste livro na forma de CDRom e ser proximamente disponibilizado no site do Ipea. Tais informaes, na sua maior parte referentes ao perodo 1992-2001, foram sistematizadas em torno de dez grandes temas, quais sejam: populao; educao; sade; previdncia social e assistncia social; mercado de trabalho; trabalho infantil e juve-

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nil; habitao e saneamento; acesso a bens durveis e excluso digital; pobreza, distribuio e desigualdade de renda; e gnero. Os indicadores esto todos devidamente acompanhados de ementa que os conceitua, bem como da metodologia utilizada para sua construo. Fornecendo sociedade informaes relevantes, o Ipea espera alimentar o debate e ampliar o conhecimento sobre o fenmeno das desigualdades raciais no Brasil. Com essas iniciativas, o Ipea procura subsidiar a formulao, a implementao, o acompanhamento e a avaliao de polticas pblicas mais adequadas especificidade da questo racial brasileira e capazes de promover a efetiva incluso dos afro-brasileiros em todos os espaos da vida social. Ademais, e de forma mais especfica, a instituio busca oferecer significativa contribuio para o cumprimento do Decreto no 4.228, de 13 de maio de 2002, que estabelece o Programa Nacional de Aes Afirmativas do Governo Federal, do qual o Ipea Secretaria Executiva. preciso destacar que a realizao do presente livro contou com relevante colaborao tanto da equipe do Ipea envolvida com a Pesquisa Ao Social das Empresas, que j vem debatendo essa temtica com seus parceiros do mundo empresarial, como dos tcnicos da Diretoria de Estudos Sociais Disoc. Por fim, no se poderia deixar de fazer referncia ao inestimvel apoio do PNUD.
Roberto Borges Martins
Presidente do Ipea

INTRODUO

Estudos recentes, alguns deles realizados pelo Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada Ipea, evidenciam as desigualdades vivenciadas pelos afro-brasileiros em todas as esferas da vida social. As concluses dessas investigaes convergem sempre na mesma direo: sob qualquer aspecto analisado, impressiona a magnitude das injustias que sofre esse grupo populacional. Os dados revelam que as desigualdades so oriundas tanto de menores nveis de educao e de qualificao dos afro-brasileiros como da discriminao racial, ou seja, a convergncia do preconceito e do racismo prejudica indivduos somente em razo de suas caractersticas fsicas ou culturais. Essa constatao no novidade. Segundo Hasenbalg, a anlise das estatsticas oficiais mostra que, apesar do crescimento econmico que marcou a segunda metade do sculo XX, as desigualdades econmicas e sociais entre brasileiros brancos e no brancos no se alteraram. Com isto desabam definitivamente as imagens sobre relaes raciais no pas vinculadas noo de democracia racial. Caem por terra tambm as teorias que postulam uma diluio das diferenas raciais como efeito do desenvolvimento e da modernizao; discriminao e desigualdades raciais no mais podem ser vistas como uma herana do passado escravista. A vasta mobilidade social propiciada pelo crescimento econmico desde os anos 1940 deixou de afetar a populao no branca, que continua concentrada nos estratos socioeconmicos inferiores. A cor das pessoas um determinante importante das chances de vida, e a discriminao racial parece estar presente em todas as fases do ciclo de vida individual.1 Em que pesem essas evidncias, h muito tempo apontadas pelo Movimento Negro, o poder pblico federal somente recentemente deu incio a uma srie de medidas de promoo da igualdade e de enfrentamento da discriminao racial. Assim, o presente documento tem por objetivo apresentar o estado das artes dessas iniciativas. Destaque-se que o texto no tem pretenso de ser conclusivo, mas sim de apresentar um panorama que possa contribuir com o debate sobre o tema em tela. D-se maior nfase ao perodo 19952002 na medida em que a partir da segunda metade da dcada de 1990 que se assiste a importantes avanos no tratamento da temtica racial por parte do Estado brasileiro. Sabe-se que existe um conjunto de aes empreendidas nos mbitos estadual e municipal bem como pela sociedade. No entanto, no presente documento privilegia-se o nvel central.
1. Hasenbalg e Silva (1992), p. 113.

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Em todo o mundo a questo racial tema polmico. No Brasil no diferente. E mais: existem dificuldades adicionais na medida em que a longa e histrica estabilidade da desigualdade entre negros e brancos faz que o convvio cotidiano com ela passe a ser encarado pela sociedade como algo natural. Se verdade que conquistas foram alcanadas nos ltimos anos, por tratar-se de processo recente ainda subsistem inmeros problemas que merecem ser analisados e debelados para ampliar e aperfeioar o atendimento pblico. Assim, por exemplo, no se dispe ainda de uma poltica nacional de enfrentamento da discriminao racial. O que se observa, at o momento, so iniciativas empreendidas por determinados rgos pblicos, de certo relevantes, mas que no conformam uma estratgia articulada que promova a convergncia e a integrao das aes voltadas para a incluso dos afrodescendentes. Verifica-se, tambm, uma certa impreciso no entendimento da questo racial, o que, obviamente, acaba dificultando o desenho e a implementao das polticas pblicas, pois no se tem claro o que exatamente se quer combater. Em suma: o presente documento busca contribuir para um processo de desatamento de ns, de modo que subsidie a elaborao de polticas pblicas mais adequadas especificidade da questo racial brasileira que sejam capazes de promover a efetiva incluso dos afro-brasileiros em todos os espaos da vida social. A primeira tarefa para quem enfrenta esse desafio contar um pouco da histria. Esse o objeto da primeira seo deste documento. Tarefa nada fcil. O tema amplo o suficiente para dedicar-se a ele milhares de pginas. Entretanto, julga-se oportuno oferecer um panorama do tratamento dado pelo poder pblico questo racial, embora de forma declaradamente fragmentada e parcial a nica forma possvel neste pequeno texto. A seguir, busca-se dar visibilidade realidade racial: por intermdio de um diagnstico procura-se desconstruir a naturalizao da desigualdade racial, evidenciando, desse modo, a necessidade de polticas especficas para os negros. Na terceira seo, discute-se a complexidade da desigualdade racial, que abarca fenmenos diferentes: o preconceito racial e o racismo, bem como discriminao racial. Especificar melhor esses conceitos e definir seus contornos torna-se premente, pois para cada um desses fenmenos devem incidir polticas distintas. A quarta seo dedica-se a discutir as aes afirmativas. Uma nvoa cobre essa temtica, e h ainda um caminho a ser percorrido para adequ-la realidade brasileira. No entanto, por tratar-se de poltica relevante no enfrentamento da desigualdade racial, urge criar um consenso mnimo sobre seu contedo. Por fim, na quinta e ltima seo do livro, apresenta-se um balano das aes realizadas pelo nvel federal, desde a segunda metade da dcada de 1990, para combater as desigualdades raciais. Dessa anlise resulta a constatao de que o enfrentamento das desigualdades raciais est a exigir a consolidao de um projeto estratgico

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nacional no qual o respeito diversidade deve ser a base do desenvolvimento humano integral. Um projeto dessa natureza requer uma cultura nova, a da incluso, e passa, necessariamente, tanto pela implementao de polticas estatais de erradicao das desigualdades raciais (i.e., polticas repressivas, universais, valorizativas ou persuasivas e afirmativas) como pelo fortalecimento de espaos de dilogo e de parcerias entre o Estado e a sociedade civil.

1. HISTRICO: CONSTRUINDO UMA INTERVENO PBLICA PARA O ENFRENTAMENTO DAS DESIGUALDADES RACIAIS NO BRASIL
1.1 Antecedentes

Os avanos obtidos at o momento em benefcio da populao afrodescendente so resultado de conquistas do Movimento Negro, que vem a ser o movimento social mais antigo no Brasil, pois atua desde os primrdios do escravismo, isto , desde meados do sculo XVI. A discriminao racial foi, desde o incio, interna ao sistema. Abolida a escravido em 1888, os afrodescendentes continuaram a sofrer uma explorao especfica graas aos mecanismos de excluso que acompanham o racismo. Romper com essa inrcia, reverter o estigma, recuperar a auto-estima, afirmar a igualdade dos direitos, agir para que a lei garanta as mesmas oportunidades a todos tm sido algumas das principais bandeiras do Movimento Negro. Na realidade, e particularmente a partir da dcada de 1970, esse movimento denuncia com veemncia a democracia racial como mito, segundo o qual a mestiagem seria vocao peculiar brasileira; no existiriam conflitos raciais; a escravido teria sido benigna; e, por fim, o desenvolvimento econmico haveria de desmanchar os resduos do preconceito e do racismo e promover a incluso da populao negra. O Movimento Negro manifesta-se, pois, contra uma sociedade que oculta, esconde e legitima o estigma, o preconceito e a discriminao. No entanto, at os anos 1980 no houve espao para que o Movimento Negro atuasse no mbito do Estado. Estado que, historicamente, se tem mostrado refratrio e hostil a qualquer ao que desmistifique a ideologia da democracia racial brasileira. Atitude semelhante encontrada ainda nos sindicatos e nos partidos, para os quais a temtica racial no percebida, ao menos at os anos 1990, como relevante. Com relao ainda ao perodo militar, faz-se mister destacar que, apesar da ditadura ignorar a problemtica racial no plano interno, o Brasil era, j poca, signatrio de trs importantes tratados internacionais antidiscriminatrios, quais sejam: a Conveno 111 da Organizao Internacional do Trabalho (OIT) Concernente Discriminao em Matria de Emprego e Profisso (1968); a Conveno Relativa Luta Contra a Discriminao no Campo do Ensino (1968); e a Conveno Internacional sobre a Eliminao de todas as Formas de Discriminao Racial (1969). Ademais, o governo brasileiro fez-se presente na duas conferncias mundiais contra o racismo realizadas em 1978 e 1983, respectivamente.

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1.2 Anos 1980: as primeiras respostas do poder pblico e os avanos obtidos na Constituio Federal

preciso esperar os anos de 1980 para que o poder pblico comece a dar algumas primeiras respostas. Com o processo de redemocratizao do pas, medidas concretas so tomadas em algumas localidades. Em So Paulo, o governo Franco Montoro cria, em 1984, o Conselho de Participao e Desenvolvimento da Comunidade Negra com o objetivo de desenhar e implementar polticas de valorizao que facilitem a insero qualificada da populao negra. A instalao desse conselho um marco importante, pois, por seu intermdio, o Estado reconhece aps negar sempre que h discriminao racial na sociedade e cabe ao setor pblico uma ao retificadora. A partir da experincia de So Paulo, vrios conselhos estaduais (i.e., Bahia, Rio Grande do Sul, Minas Gerais, Mato Grosso do Sul e Distrito Federal) e municipais (Rio de Janeiro, Belm, Santos e Uberaba) estabelecem-se. Ademais, multiplicam-se pelo pas coordenadorias e assessorias afro-brasileiras a maioria delas de cunho cultural. Segundo avaliaes,2 essas instncias pblicas criadas para lidar com a questo negra apresentam, contudo, um conjunto de problemas, tais como: a) a difcil interao entre militantes e funcionrios pblicos; b) a falta de uma estratgia comum de atuao que possibilite a socializao de experincias exitosas; c) a descontinuidade provocada pelas mudanas administrativas; d) a ausncia de uma precisa definio do papel dos rgos; e e) a insuficincia de recursos oramentrios. Ressalte-se que nos primeiros anos de 1980 o IBGE publica estudo3 que, de forma indita, permite visualizar as desigualdades entre brancos e negros no mercado de trabalho. Ainda na dcada de 1980, so tombados pelo patrimnio histrico dois smbolos da cultura negra: o terreiro de candombl Casa Branca, na Bahia (1984), e a Serra da Barriga (1986), em Alagoas, sede do Quilombo dos Palmares. Note-se que, como resultado do trabalho do Movimento Negro, o dia 20 de novembro, aniversrio da morte de Zumbi dos Palmares (1695), considerado oficialmente como o Dia Nacional da Conscincia Negra, hoje comemorado em todo o pas. Destaque-se, ainda, a fundao do Memorial Zumbi, organizao nacional que rene representantes do Movimento Negro, da academia e de setores governamentais ligados ao Patrimnio Histrico e Artstico Nacional (Iphan), que pretendia implantar na Serra da Barriga um Plo da Cultura de Libertao Afro-Brasileira.
2. Ver, a esse respeito, Hlio Santos (1998). 3. Ver, a esse respeito, Oliveira et alii (1981).

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No final dos anos 1980, outros fatos pontuam os avanos obtidos na questo racial. O governo do presidente Jos Sarney cria, em 1987, a partir de decreto presidencial, o Programa Nacional do Centenrio da Abolio da Escravatura, a ser executado durante o ano de 1988. Nesse contexto, o negro e a questo racial atraem as atenes do pas e trazem tona esse lado pouco visvel e menos falado do Brasil. Pode-se dizer que o ano de 1988 foi de alta densidade simblica, constituindo, desse modo, momento favorvel para debater as relaes raciais. No mesmo ano, aprova-se a Constituio Federal, que, pelo menos no plano formal, traz avanos indiscutveis no que se refere questo racial. A Constituio Cidad, como foi batizada por Ulysses Guimares, institui um Estado Democrtico de Direito destinado a assegurar o exerccio dos direitos sociais e individuais, a liberdade, a segurana, o bem-estar, o desenvolvimento, a igualdade e a justia como valores supremos de uma sociedade justa, fraterna, pluralista e sem preconceitos de origem, raa, sexo, cor, idade e sem qualquer forma de discriminao. Tal Estado Democrtico de Direito ainda reforado pelos princpios da prevalncia dos direitos humanos e pelo repdio ao racismo. Como resultado dos ativismos social e poltico do Movimento Negro, podem ser destacadas as seguintes conquistas no mbito da Carta Magna: o reconhecimento das contribuies culturais dos diferentes segmentos tnicos, considerando-as em p de igualdade com a sociedade envolvente; a criminalizao do racismo4 e o direito das comunidades remanescentes de quilombos ao reconhecimento da propriedade definitiva de suas terras, devendo o Estado emitir-lhes os ttulos de propriedade. Observa-se, ainda, o reconhecimento constitucional da necessidade de o Estado brasileiro adotar medidas em favor de grupos da populao excludos e discriminados em funo do preconceito, possibilitando-lhes total participao em todas as reas da vida em sociedade.5 De fato, h muito que se fazer para garantir a igualdade: o contraste entre os instrumentos legais e as evidncias do cotidiano elucida a insuficincia da legislao criminal para enfrentar a reproduo das prticas discriminatrias. A ineficcia das normas antidiscriminao reflete uma constelao de fatores, tais como: as resistncias do prprio Poder Judicirio em implementar a legislao sobre a matria por razes de natureza ideolgica (j que muitos ainda tm a falsa crena do mito da democracia racial brasileira); a impreciso e a ambigidade da linguagem
4. A Lei Afonso Arinos, promulgada em 1951, primeiro instrumento jurdico de represso a atos de discriminao racial, enquadrava-os como contraveno . A criminalizao dos atos de discriminao racial fruto da Constituio de 1988 e das leis infraconstitucionais que se seguiram. 5. Sobre o tratamento da questo racial na Constituio de 1988, ver Silva Jr. (2000).

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legal, que dificultam as interpretaes; e o enfoque excessivamente centrado no direito penal. Nesse sentido, so facilmente demonstrveis as limitaes da tcnica da fora no enfrentamento da discriminao, na medida em que a tcnica da fora tende a atacar sobretudo o resultado da discriminao, afetando pouco as suas causas (o preconceito, o esteretipo, a intolerncia e o racismo). Esses so argumentos que se somam para a necessria implementao de outras respostas para a valorizao do direito igualdade da populao negra. A mobilizao que se criou em torno da Constituinte e do Centenrio da Abolio contribui para a criao, ainda no governo Jos Sarney, no mbito do Ministrio da Cultura (MinC), inicialmente, de uma Assessoria para Assuntos Afro-Brasileiros e, posteriormente, em 1988, da Fundao Cultural Palmares. Apesar de representar um avano pois, pela primeira vez, tem-se dentro do Executivo Federal uma instituio voltada especificamente para a defesa dos interesses da populao negra , sua vinculao ao MinC reflete a viso, ento prevalecente no governo, do carter marcadamente cultural da problemtica negra brasileira. preciso ressaltar, contudo, que, atualmente, as atividades da Fundao Cultural Palmares vo alm do aspecto cultural, podendo-se destacar a regularizao das terras remanescentes de quilombos. Em 1989, desencadeia-se uma campanha macia de visibilizao do negro nos dados estatsticos cujo tema foi No Deixe Sua Cor Passar em Branco. O movimento de estudos sobre o negro, que j vinha ocorrendo h algum tempo, empreendido, na maior parte, por centros de estudos e intelectuais negros, revela a opo de filiar a questo do negro problemtica nacional, ou, antes, tomar a negritude como manifestao essencial de brasilidade, para s ento, contra esse pano de fundo, desenhar o perfil do negro. Em que pese o risco de generalizaes de trabalhos to diversos, esses podem ser agrupados nas seguintes reas: histria (papel do negro na histria do Brasil); economia (mercado de trabalho, salrio, qualificao profissional, economia invisvel) e antropologia social (quilombos, famlia negra, religio, estratgias de sobrevivncia). Tais estudos apresentam um carter interativo, isto , visam situar o negro na perspectiva nacional, ao contrrio dos estudos sobre cultura negra prevalecentes anteriormente, mais interessados no que o negro tinha de particular e, at mesmo, de extico.
1.3 Anos 1990: descortinando a invisibilidade da questo racial

Na dcada de 1990, no que diz respeito ao poder pblico, novas respostas so dadas problemtica racial brasileira. No Estado do Rio de Janeiro, o governo Leonel Brizola implementa, em 1991, a Secretaria de Defesa e Promoo das Populaes Negras. A despeito de ter tido sua frente nomes de envergadura do Movimento Negro, a Secretaria foi fechada em 1994 pelo governo Marcelo

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Alencar, no tendo sido capaz de resistir s dificuldades que o tema da questo racial enfrenta no Brasil: a invisibilidade, a falta de experincia e de vocao do setor pblico para lidar com a questo negra e, tambm, a falta de adeso de grande parte da sociedade ao tema. O governo Leonel Brizola tambm inaugura, em 1991 e de forma indita, a primeira Delegacia Especializada em Crimes Raciais na cidade do Rio de Janeiro. Na esteira dessa experincia, outros estados criam instituies semelhantes (So Paulo, Sergipe e Distrito Federal). O fato que confirma a dificuldade em se combater o racismo no Brasil que todas essas delegacias foram extintas. importante destacar, contudo, que em 1998 a prefeitura de Belo Horizonte, na gesto de Clio de Castro, teve uma importante iniciativa ao criar a Secretaria Municipal para Assuntos da Comunidade Negra, primeiro rgo do gnero no pas. O objetivo dessa instituio implementar projetos nas reas de trabalho e emprego, sade, promoo da diversidade racial e realizar campanhas que elevem a auto-estima negra. Mas essa instituio, assim como as outras, tambm no resistiu ao tempo e foi extinta. A partir da segunda metade da dcada de 1990, um novo impulso dado questo racial quando o poder pblico federal comea a tomar uma srie de medidas. Uma das alavancas desse novo impulso pode ser creditada Marcha Zumbi dos Palmares contra o Racismo, pela Cidadania e a Vida, realizada em 20 de novembro de 1995, e da qual participam dezenas de milhares de pessoas em homenagem ao tricentenrio da morte de Zumbi dos Palmares. Os organizadores da Marcha entregam ao presidente da Repblica, Fernando Henrique Cardoso, um documento sobre a situao do negro no pas e um programa de aes para a superao do racismo e das desigualdades raciais no pas. importante destacar a abertura em relao ao tema por parte do chefe do Executivo Federal: j em seu discurso de posse, o presidente reconhece a existncia e a relevncia do problema racial bem como a necessidade de interlocuo poltica com o Movimento Negro brasileiro. Na mesma data da Marcha, criado, por decreto presidencial, o Grupo de Trabalho Interministerial de Valorizao da Populao Negra (GTI Populao Negra), ligado ao Ministrio da Justia. A proposta nasce dentro do governo a partir da articulao de setores do Movimento Negro que defendem uma atuao mais incisiva do governo federal no estabelecimento de polticas pblicas e sem a marca culturalista que muitas vezes prevalece no mbito do Estado quando se pensa no segmento negro. Em paralelo instalao do GTI Populao Negra, que ocorre em 1996, lanado pelo Ministrio da Justia o I Programa Nacional dos Direitos Humanos (I PNDH), que contm um tpico destinado populao negra, para a qual se prope a conquista efetiva da

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igualdade de oportunidades. com esse esprito que o GTI Populao Negra se constitui, a partir dos seguintes objetivos: (i) propor aes de combate discriminao racial; (ii) elaborar e promover polticas governamentais; (iii) estimular aes da iniciativa privada; (iv) apoiar a elaborao de estudos atualizados; e (v) estimular iniciativas pblicas e privadas que valorizem a insero qualificada dos negros nos meios de comunicao. 6 A constituio do GTI Populao Negra a de um colegiado formado por oito representantes da sociedade civil (oriundos do Movimento Negro) e dez representantes governamentais. O GTI Populao Negra organiza-se em torno de 16 reas7 e, em 1998, os principais resultados8 do grupo so apresentados Presidncia da Repblica. At hoje, o GTI Populao Negra no foi extinto oficialmente, porm encontra-se desativado, no se reunindo h algum tempo. Note-se ainda que, nos primeiros anos de 1990, organizaes sindicais de trabalhadores encaminham denncia Organizao Internacional do Trabalho (OIT) sobre a existncia no pas de discriminao racial no mercado de trabalho. Em face da denncia, o Ministrio do Trabalho e Emprego (MTE) desencadeia uma srie de medidas e aes voltadas para o enfrentamento dessa questo. A partir de 1995, inicia-se uma parceria com a OIT, por meio do Programa para a Implementao da Conveno 111, na qual se busca colocar em prtica aes e polticas que promovam a igualdade de oportunidades e de tratamento e combatam a discriminao no emprego e na profisso. No ano seguinte, um decreto presidencial cria, no mbito do MTE, o Grupo de Trabalho para a Eliminao da Discriminao no Emprego e na Ocupao (GTDEO). Esse grupo de composio mltipla (i.e., representantes governamentais, de trabalhadores, de empregadores e do Ministrio Pblico do Trabalho) tem a misso de elaborar um plano de aes para a eliminao da discriminao no mercado de trabalho. Destaque-se, contudo, que h algum tempo o GTDEO no se rene. Em 1997, lanado no mbito da Assessoria Internacional do MTE o Programa Brasil, Gnero e Raa, que tem como um de seus principais produtos a implementao, nas Delegacias e nas Subdelegacias Regionais do Trabalho, de Ncleos de Promoo da Igualdade de Oportuni6. Ministrio da Justia (2000). 7. 1) Informao-quesito Cor; 2) Trabalho e Emprego; 3) Comunicao; 4) Educao; 5) Relaes Internacionais; 6) Terra (Remanescentes de Quilombo); 7) Polticas de Ao Afirmativa; 8) Mulher Negra; 9) Racismo e Violncia; 10) Sade; 11) Religio; 12) Cultura Negra; 13) Esportes; 14) Legislao; 15) Estudos e Pesquisas; e 16) Assuntos Estratgicos. 8. As principais realizaes alcanadas desde a poca de constituio do GTI Populao Negra at o presente momento so apresentadas na seo 5 do presente documento.

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dades e de Combate Discriminao no Emprego e na Profisso. Esses ncleos, alm de receberem denncias sobre prticas discriminatrias no acesso e no curso das relaes de trabalho, promovem aes preventivas, educativas e de conciliao entre empregados e empregadores por meio da conscientizao da ilegalidade da prtica de qualquer forma de discriminao nas relaes de trabalho. Ressalte-se, contudo, que a questo racial ainda ocupa pouco espao na agenda dos ncleos; estes se voltam, sobretudo, para as pessoas portadoras de deficincia. importante destacar tambm o papel do Ministrio Pblico do Trabalho (MPT), que, alm de constituir-se em importante parceiro do MTE, tem entre suas cinco metas institucionais a eliminao de todas as formas de discriminao racial. Em 1999, o MPT assinou um Protocolo de Cooperao com a Secretaria de Estado dos Direitos Humanos do Ministrio da Justia com o objetivo de trocar informaes, receber denncias e noticiar os resultados das investigaes procedidas no campo da proteo dos direitos dos trabalhadores contra a discriminao no emprego e na profisso. O Ministrio Pblico do Trabalho tem atuado orientando empregados e empregadores, investigando denncias, reprimindo com o ajuizamento de aes na Justia do Trabalho e celebrando parcerias com rgos do governo, com instituies da sociedade civil e com conselhos. Por fim, destaque-se que foi na dcada de 1990 que Zumbi dos Palmares foi reconhecido pelo governo brasileiro Heri Nacional, tendo seu nome inscrito no Pantheon dos Heris Nacionais, monumento em Braslia, onde at ento constava apenas o nome de Tiradentes.
1.4 Os novos ventos vindos de Durban

A partir de 2000, intensificam-se os debates dentro do governo federal. Com efeito, com a preparao da participao do Brasil III Conferncia Mundial contra o Racismo, a Discriminao Racial, Xenofobia e Intolerncia Correlata, promovida pela ONU e a ser realizada em Durban, na frica do Sul, no ano seguinte, uma srie de eventos sucederam-se no binio 2000-2001, recolocando a temtica racial na agenda nacional. Em 8 de setembro, criado o Comit Nacional para a Preparao da Participao Brasileira a Durban, que envolve, de forma paritria, representantes governamentais e no-governamentais. Com o intuito de subsidiar os trabalhos do Comit, so realizados, no segundo semestre de 2000, em todo o pas, pr-conferncias e encontros promovidos

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tanto pela Fundao Cultural Palmares9 como pela Secretaria de Estado dos Direitos Humanos.10 O processo de preparao culmina com a realizao da I Conferncia Nacional contra o Racismo e a Intolerncia, que teve lugar no Rio de Janeiro entre 6 e 8 de julho de 2001, da qual participaram cerca de 1.700 delegados oriundos das mais diversas regies do pas. Por fim, entre 31 de agosto e 7 de setembro de 2001, acontece, em Durban, a III Conferncia Mundial contra o Racismo, a Discriminao Racial, Xenofobia e Intolerncia Correlata, que conta com cerca de seiscentos participantes brasileiros representando instituies governamentais e no-governamentais. importante destacar, ao longo de todo o processo preparatrio da Conferncia de Durban, a participao do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea), particularmente no que diz respeito produo de diagnsticos inditos sobre a magnitude das desigualdades raciais no Brasil: o governo reconhece, a partir de nmeros oficiais, as imensas distncias que existem entre negros e brancos. Merece meno, tambm, a iniciativa do Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA), que, em 2001, cria seu Programa de Aes Afirmativas voltado tanto para o pblico interno como para os beneficirios das polticas e das aes sob responsabilidade do Ministrio. Note-se, ainda, que o MDA, em parceria com o Ipea, deu incio a um processo de dilogo com o setor empresarial com o intuito de promover o debate sobre o respeito diversidade de mo-de-obra empregada no mercado de trabalho privado. Na esteira da iniciativa do MDA, outros ministrios (i.e., Justia, Cultura, Educao e Relaes Exteriores) desencadeiam uma srie de medidas especficas voltadas para afrodescendentes. No Judicirio, um passo importante dado pelo Supremo Tribunal Federal ao considerar constitucional o princpio da ao afirmativa. Ademais, o prprio Tribunal passa a implementar algumas
9. A Fundao Palmares, do Ministrio da Cultura, promoveu os seguintes eventos para subsidiar a formulao do documento brasileiro Cpula de Durban: Eventos 1. Reunio de trabalho de especialistas 2. Audincia pblica na Cmara dos Deputados 3. Pr-conferncia regional sobre cultura e sade da populao negra 4. Pr-conferncia regional sobre racismo, gnero e educao 5. Pr-conferncia regional sobre cultura, educao e polticas de aes afirmativas 6. Pr-conferncia regional sobre desigualdades e desenvolvimento sustentvel 7. Pr-conferncia regional sobre o novo papel da indstria da comunicao e entretenimento 8. Pr-conferncia regional sobre direito informao cultural histrica 9. Congresso brasileiro de pesquisadores negros 10. Conferncia da Comunidade dos Pases de Lngua Portuguesa CPLP 11. Conferncia com as embaixadas dos pases africanos Local/data Braslia/DF, agosto de 2000 Braslia/DF, agosto de 2000 Braslia/DF, setembro de 2000 Rio de Janeiro/RJ, outubro de 2000 So Paulo/SP, outubro de 2000 Macap/AP, outubro de 2000 Fortaleza/CE, outubro de 2000 Macei/AL, novembro de 2000 Recife/PE, novembro de 2000 Belo Horizonte/MG, novembro de 2000 Braslia/DF, novembro de 2000

10. A Secretaria de Estado dos Direitos Humanos do Ministrio da Justia, com o apoio do Instituto de Pesquisa em Relaes Internacionais (Ipri) e do Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico (CNPq), realizou trs pr-conferncias em novembro de 2000: em So Paulo, Belm e Salvador.

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medidas de aes afirmativas. O mesmo se verifica no mbito do Tribunal Superior do Trabalho ( TST), que, a partir de 2002, implementa reserva legal de vagas nos contratos com servios de terceiros que garante uma participao de, no mnimo, 20% de trabalhadores afrodescendentes. O TST tambm desenvolve atividades de sensibilizao e divulgao por meio de publicaes oficiais e de realizao de seminrios. Salienta-se, tambm, o importante papel do Ministrio Pblico Federal, que, por intermdio da Procuradoria Federal dos Direitos do Cidado, cria o Grupo Temtico de Trabalho sobre Discriminao Racial. Entre outras atividades, a reflexo desse grupo de trabalho tem levado os procuradores da Repblica a preocuparem-se, especialmente, com o fenmeno do racismo institucional. No retorno de Durban, criado, por decreto presidencial, o Conselho Nacional de Combate Discriminao (CNCD), no mbito da Secretaria de Estado dos Direitos Humanos do Ministrio da Justia. O Conselho tem, entre seus objetivos, o incentivo criao de polticas pblicas afirmativas de promoo da igualdade e da proteo dos direitos de indivduos e de grupos sociais e tnicos afetados por discriminao racial e por demais formas de intolerncia. No que se refere ao Poder Legislativo, esto em tramitao vrios projetos de lei referentes questo, e, entre eles, tem ganho destaque o PL no 3.198 de 2000 de autoria do deputado Paulo Paim, que Institui o Estatuto da Igualdade Racial, em defesa dos que sofrem preconceito ou discriminao em funo de sua etnia, raa e/ou cor, e d outras providncias. Com efeito, em setembro de 2001, instalada uma Comisso Especial destinada a apreciar e a proferir parecer sobre o referido projeto. Entre suas atividades, a Comisso realiza audincias pblicas e, em maio de 2002, promoveu o seminrio A Igualdade Racial: como Corrigir os Problemas Gerados pela Excluso. Em 2002, lanado o II Plano Nacional de Direitos Humanos (II PNDH). As metas do II PNDH ampliam as fixadas em 1996 no tocante valorizao da populao negra, consagrando o termo afrodescendente, oriundo da Declarao e Plano de Ao de Durban. Ademais, o II PNDH inova ao propor uma srie de medidas que visam equilibrar e melhorar os indicadores econmicos e sociais dos grupos raciais menos favorecidos. As aes propostas dizem respeito sobretudo s reas de justia, educao, trabalho e cultura. H tambm no II PNDH o reconhecimento dos males causados pela escravido e pelo trfico transatlntico de escravos, que constituem crime contra a humanidade e cujos efeitos, presentes at hoje, devem ser combatidos por meio de medidas compensatrias.

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desigualdades raciais no Brasil...

Em 13 de maio de 2002, nas comemoraes do aniversrio da Abolio, criado, por decreto presidencial, o Programa Nacional de Aes Afirmativas, sob a coordenao da Secretaria de Estado dos Direitos Humanos do Ministrio da Justia. Esse Programa tem por objetivo implementar uma srie de medidas especficas no mbito da administrao pblica federal que privilegie a participao de afrodescendentes, mulheres e pessoas portadoras de deficincia. O governo atual, ao divulgar diagnsticos, ao criar colegiados, tais como o GTI Populao Negra e o CNCD, e ao implementar algumas medidas de valorizao da populao afrodescendente e de promoo de igualdade de oportunidades para os negros (como ser visto mais adiante), reconhece a existncia de profundas desigualdades sociais de que padece esse grupo da populao e procura agendar a questo como tema nacional. Contudo, a velocidade e a abrangncia das aes empreendidas at o momento ainda esto aqum do desejado. As distncias sociais entre negros e brancos continuam injustificveis. Enfrent-las constitui-se, pois, um grande desafio para todos aqueles que lutam pela efetivao da democracia racial no pas. A seguir apresentado um diagnstico dessa situao no Brasil.

2. DIAGNSTICO DA SITUAO DO NEGRO NA SOCIEDADE BRASILEIRA

Nesta seo, busca-se caracterizar a dimenso das desigualdades sofridas pela populao negra11 no Brasil. Para tanto, apresenta-se um resumo dos trabalhos realizados pelo Ipea ao longo dos ltimos dois anos12 referentes a aspectos demogrficos tais como localizao e concentrao espacial , distribuio de renda e pobreza, ao mercado de trabalho e situao educacional dos afrobrasileiros no pas.
2.1 Quantos so e onde esto

Os brasileiros afrodescendentes constituem a segunda maior nao negra do mundo, atrs somente da Nigria: so 76,4 milhes de pessoas, o que corresponde a 45% dos habitantes do Brasil, segundo dados do Censo de 2000 (ver tabela 1). A populao negra encontra-se distribuda em todas as Unidades da Federao, mas concentra-se, proporcionalmente, mais em alguns estados: em 18 das 27 Unidades da Federao, os negros so majoritrios, isto , mais de 50% das pessoas se declaram pretas ou pardas. Os estados da regio Sul so os que possuem menores porcentagens de populao negra: Santa Catarina tem 9%; o Paran, 20%; e o Rio Grande do Sul, 13%. So Paulo tambm se destaca pela baixa porcentagem de negros na populao: 27% dos seus residentes declaram-se pretos ou pardos. Note-se que, embora a proporo de negros na populao paulista seja reduzida, nesse estado vivem 13% dos negros brasileiros, algo em torno de 10,1 milhes de pessoas em 2000. Em razo das diferenas nas dimenses das populaes de cada Unidade da Federao, nada menos que 68% da populao negra est concentrada em apenas oito estados, relacionados a seguir, por ordem decrescente de porcentagem da populao total: So Paulo (13%), Bahia (13%), Minas Gerais (11%), Rio de Janeiro (8%), Cear (6%), Pernambuco (6%), Par (6%) e Maranho (5%). Se forem consideradas apenas as pessoas que se declaram pretas, a concentrao espacial torna-se ainda maior: em ape-

11. As pessoas que se declaram pretas ou pardas so agrupadas sob a designao negros. Conforme analisado em Soares et alii (2002), a classificao de cor ou raa utilizada nas pesquisas domiciliares conduzidas pelo IBGE, no Censo Demogrfico e em vrias bases de registros administrativos, que divide os indivduos em cinco categorias, preto, pardo, branco, amarelo e indgena, bastante consistente com os resultados de outras pesquisas, nas quais, em vez da definio prvia dos cinco quesitos, deu-se total liberdade de resposta para o entrevistado. 12. Soares (2000), Henriques (2001), Soares et alii (2002) e o Banco de Dados sobre Indicadores de Desigualdade Racial no Brasil.

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nas cinco estados residem cerca de dois teros dos pretos: Bahia (16%), So Paulo (16%), Rio de Janeiro (15%), Minas Gerais (12%) e Maranho (5%).
TABELA 1
Distribuio da populao por UF, segundo cor ou raa, 2000
Populao residente Grandes regies e Unidades da Federao Cor ou raa Total 1 Brancos Total Brasil............ Norte................... Rondnia............................... Acre....................................... Amazonas.............................. Roraima................................. Par....................................... Amap................................... Tocantins............................... Nordeste.............. Maranho.............................. Piau...................................... Cear..................................... Rio Grande do Norte.............. Paraba................................. Pernambuco.......................... Alagoas.................................. Sergipe.................................. Bahia..................................... Sudeste............... Minas Gerais.......................... Esprito Santo....................... Rio de Janeiro........................ So Paulo.............................. Sul...................... Paran................................... Santa Catarina...................... Rio Grande do Sul.................. Centro-Oeste........ Mato Grosso do Sul................ Mato Grosso........................... Gois...................................... Distrito Federal..................... 169 799 170 12 900 704 1 379 787 557 526 2 812 557 324 397 6 192 307 477 032 1 157 098 47 741 711 5 651 475 2 843 278 7 430 661 2 776 782 3 443 825 7 918 344 2 822 621 1 784 475 13 070 250 72 412 411 17 891 494 3 097 232 14 391 282 37 032 403 25 107 616 9 563 458 5 356 360 10 187 798 11 636 728 2 078 001 2 504 353 5 003 228 2 051 146 90 647 461 3 780 660 617 658 174 739 699 445 80 685 1 704 968 115 811 387 354 15 209 422 1 413 129 774 975 2 733 235 1 141 162 1 379 317 3 201 751 963 795 534 271 3 067 786 44 915 548 9 619 896 1 461 891 7 766 393 26 067 368 21 062 082 7 431 142 4 835 010 8 795 930 5 679 749 1 075 220 997 743 2 567 773 1 039 012 8 739 834 711 330 364 513 1 955 148 220 306 4 391 915 351 292 745 329 31 917 610 4 146 076 2 031 231 4 640 119 1 610 141 2 044 793 4 612 558 1 821 750 1 215 093 9 795 849 26 289 392 8 109 721 1 607 645 6 423 411 10 148 616 3 762 661 1 938 212 494 984 1 329 464 5 709 737 918 651 1 426 319 2 380 671 984 095 Negros Preta 646 708 64 459 31 827 104 491 11 235 315 278 31 628 87 790 3 587 641 538 122 234 365 246 847 101 581 140 236 391 236 111 741 122 982 1 700 531 4 719 877 1 275 640 201 032 1 575 461 1 667 745 951 172 296 066 120 336 534 770 497 053 64 097 123 326 208 442 101 187 Parda 66 016 783 8 093 126 646 871 332 686 1 850 657 209 071 4 076 637 319 664 657 539 28 329 969 3 607 954 1 796 866 4 393 272 1 508 560 1 904 557 4 221 322 1 710 009 1 092 111 8 095 318 21 569 515 6 834 081 1 406 613 4 847 950 8 480 871 2 811 489 1 642 146 374 648 794 694 5 212 684 854 554 1 302 993 2 172 229 882 908 1 568 434 229 394 18 166 11 571 125 260 21 608 34 814 4 123 13 853 242 181 56 418 10 126 13 260 2 008 6 198 46 547 9 147 14 279 84 197 729 625 71 630 13 710 63 988 580 297 186 514 145 597 6 825 34 091 180 720 78 029 61 320 25 571 15 801 Outros

76 419 233 10 402 450

Fonte: IBGE, Censo Demogrfico 2000. 1. Inclusive as pessoas sem declarao de cor ou raa.

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2.2 Desigualdades de renda e pobreza

Ao se compararem as rendas mdias de negros e brancos, observa-se, conforme estimao obtida por meio da PNAD de 2001, que um indivduo branco brasileiro mdio mora em um domiclio cuja renda mensal per capita de R$ 482, o que, apesar de no ser muito, corresponde a mais do que o dobro da renda de um indivduo negro mdio renda per capita de apenas R$ 205 por ms. Ressalte-se, ainda, que essa diferena se mantm estvel ao longo do perodo 1995-1999 (ver tabela 2).
TABELA 2
Renda mdia segundo cor e ano (em R$ de janeiro de 2002) Ano 1995 1996 1997 1998 1999 2001 Todos 357 364 365 370 350 356 Brancos 481 488 494 500 472 482 Negros 201 203 205 209 200 205

Fonte: IBGE. PNAD, 1995-2001. Elaborao Disoc/Ipea a partir dos microdados.

Tendo em vista que as mdias podem esconder diferenas de composio, como, por exemplo, de um lado, um nmero pequeno de brancos muito ricos e, de outro, a maioria da populao na qual existiria a eqidade racial, Soares et alii (2002) estimaram a distribuio de renda de brancos e negros e compararam os indivduos em cada centsimo da distribuio. Em outras palavras, em vez de confrontar mdias, escolhe-se um branco cuja renda o coloca no ponto onde 10% dos brancos tm renda menor que a dele, e 90%, renda maior; compara-se esse branco com um negro cuja posio na distribuio dos negros o situa com 10% dos negros tendo renda inferior, e 90%, renda superior. Fazendo a comparao para diferentes pares na distribuio de renda, indo do centsimo mais pobre para o centsimo mais rico, os estudos mostram que os negros tm menos renda que os brancos em todos os pontos da distribuio de renda, e o hiato entre negros e brancos cresce medida que se caminha dos centsimos mais pobres para os mais ricos, ou seja, o hiato cresce acompanhando o crescimento da riqueza das pessoas. Um branco, em qualquer que seja o centsimo de renda da distribuio dos brancos, tem mais ou menos o dobro da renda de um negro no centsimo equivalente na distribuio de renda dos negros.

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Alm disso, os dados revelam um embranquecimento da populao com o aumento da renda. Enquanto nos centsimos mais pobres a proporo de negros se situa prxima de 80%, no centsimo mais rico a proporo de afrodescendentes cai para menos de 10% (ver grfico 1).
GRFICO 1
Porcentagem de negros por centsimo de renda

Fonte: IBGE. PNAD, 1999. Elaborao Disoc/Ipea a partir dos microdados. Extrado de Soares et alii (2002).

O resultado final que a cor da pele se encontra fortemente associada probabilidade de se encontrar indivduos no estgio que representa a mais drstica forma de privao material: a pobreza. Os resultados mostram que, na populao brasileira como um todo, a proporo de pobres permanece estvel em 34% ao longo do perodo 1995-2001. No entanto, uma anlise por recorte de cor evidencia que a pobreza muito maior entre a populao negra. A probabilidade de um branco ser pobre situa-se em torno de 22%, mas se o indivduo negro, a probabilidade o dobro 48% (ver tabela 3).

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TABELA 3

Proporo de pobres segundo cor ou raa e ano (Em %) Ano 1995 1996 1997 1998 1999 2001 Todos 34 34 34 33 34 34 Brancos 22 22 22 21 23 22 Negros 48 48 48 46 48 47

Fonte: IBGE. PNAD, 1995-2001. Elaborao Disoc/Ipea a partir dos microdados.

2.3 Desigualdades e discriminao no mercado de trabalho

A taxa de participao no mercado de trabalho similar entre brancos e negros. A taxa de desemprego mostra uma leve variao por cor ou raa: em 2001, enquanto um indivduo branco economicamente ativo tem probabilidade de 6% de estar procurando emprego sem ach-lo, para um negro a probabilidade de 7%. Contudo, enquanto 41% dos brancos tm empregos formais (empregados com carteira ou funcionrios pblicos), este o caso apenas para 33% dos negros. Dentre os brancos, 12% esto empregados sem carteira, ao passo que, para os negros, esse percentual de 17% (ver tabela 4).
TABELA 4
Insero no mercado de trabalho segundo cor ou raa, 2001 Todos Taxa de participao Taxa de desemprego Tipo de vnculo
1

Brancos 68% 6% 9% 32% 12% 26% 7% 6% 8%

Negros 70% 7% 7% 26% 17% 28% 3% 9% 9%

69% 6% 8% 30% 14% 27% 5% 8% 8%

Funcionrio pblico Com carteira Sem carteira Conta prpria Empregador Empregado domstico Outros

Fonte: IBGE. PNAD, 2001. Elaborao Disoc/Ipea a partir dos microdados. 1. Populao ocupada de 25 anos ou mais.

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possvel que essas inseres desfavorveis no mundo do trabalho desemprego e informalidade no estejam refletindo uma discriminao racial promovida no mbito do mercado de trabalho, e sim diferenas oriundas de outras esferas, como a da educao. Para tanto, Soares et alii (2002) estimaram, para o ano de 1999, modelos com controles por idade, nvel educacional, sexo e regio de residncia, tentando deixar apenas o efeito que no seria devido a nenhum desses fatores. Esse efeito pode ser denominado de discriminao racial na insero no mercado de trabalho. Isso porque, em tese, os controles permitiram dizer que as distncias encontradas no decorrem das diferenas de idade, sexo, nvel educacional e regio, restando as diferenas geradas no prprio mercado de trabalho. Assim, os resultados desse estudo mostram que, mesmo controlando um conjunto de outras variveis, os negros continuam em situao de desvantagem em relao aos brancos. As simulaes revelam que em 1999, em termos de desemprego, a diferena nas taxas entre negros e brancos, da ordem de trs pontos percentuais, deve-se quase exclusivamente discriminao racial gerada no prprio mercado de trabalho. Isso porque, como mencionado anteriormente, considera-se que as outras variveis que poderiam explicar essas desigualdades foram controladas. No que se refere ao emprego formalizado, os dados dos modelos apontam que, para o mesmo ano, a diferena entre negros e brancos de dez pontos percentuais, e a cor ou raa contribui com trs, ou seja, no caso da probabilidade de se obter um emprego no mercado de trabalho protegido pela lei, a discriminao no mercado de trabalho responsvel por cerca de um tero da diferena total. E se, finalmente, um trabalhador negro consegue inserir-se no mercado de trabalho com o mesmo sucesso que um branco, ambos passariam a ganhar o mesmo rendimento? Os dados mostram que no. Assim, por exemplo, trabalhadores por conta prpria brancos ganham mensalmente, em mdia, 60% a menos que trabalhadores negros na mesma condio. Novamente, essas diferenas no representam, necessariamente, uma discriminao salarial no mercado de trabalho; podem expressar o resultado de desigualdades raciais em outras esferas, notadamente a da educao. Para averiguar se este o caso, Soares et alii (2002) recorrem a metodologia similar quela usada para analisar a insero do negro no mercado de trabalho: modela-se o salrio com controles para idade, educao, sexo e regio de residncia, para o ano de 1999.13 Os resultados da simulao revelam que h uma reduo mui13. Soares (2000) j havia demonstrado que as diferenas entre brancos e negros permaneciam relativamente altas quando se estimava um modelo com controles.

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to grande no hiato de salrio entre brancos e negros, que cai de 39% para os trabalhadores com carteira e 60% para os conta prpria para 11% e 24%, respectivamente (ver tabela 5). Isso se deve ao fato de boa parte da diferena de rendimentos advir das desigualdades educacionais; no entanto, uma parcela no negligencivel dessas distncias tem sua origem na discriminao racial gerada no prprio mercado de trabalho.
TABELA 5
Diferencial de rendimento, considerando as caractersticas da insero dos brancos aplicadas aos negros1 Diferencial controlado de salrio Preto Pardo Negro 17% 8% 14% 17% 13% 14% Todos Formal Sem carteira 13% 11% 11% Conta prpria 28% 23% 24%

Fonte: IBGE. PNAD, 1999. Elaborao Disoc/Ipea a partir dos microdados. 1 - Para evitar confuses, reitera-se aqui mais uma vez que essa tabela foi construda estimando os salrios dos negros como se estes tivessem a educao, a estrutura etria e por sexo e a distribuio geogrfica observadas para os brancos, ou seja, controlando-se por diferenas que no aquelas do mercado de trabalho em si.

2.4 Desigualdades e discriminao na educao

No que se refere situao educacional, a populao negra apresenta grande desvantagem em relao branca. Assim, por exemplo, a diferena em anos de estudo mostra-se mais ou menos estvel, em torno de dois anos, ao longo do tempo, ou seja, na dcada de 1990, os negros no conseguem alcanar mais do que 70% da mdia de anos de estudo dos brancos. De modo anlogo, observa-se que, mesmo havendo reduo da taxa de analfabetismo entre negros e brancos, se mantm quase constante a diferena percentual na taxa (cerca de 10%) (ver tabela 6).

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TABELA 6

Taxa de analfabetismo1 e mdia de anos de estudo segundo cor ou raa, 1995-2001 Cor Taxa de analfabetismo Brancos Negros Total Anos mdios de estudo Brancos Negros Total 5,9 3,6 4,9 6,0 3,7 5,1 6,2 3,9 5,2 6,3 4,1 5,4 6,4 4,1 5,5 6,6 4,3 5,6 6,6 4,4 5,7 6,9 4,7 6,0 1992 11% 26% 17% 1993 10% 25% 16% 1995 1996 9% 9% 23% 22% 16% 15% 1997 9% 22% 15% 1998 8% 21% 14% 1999 8% 20% 13% 2001 8% 18% 12%

Fonte: IBGE. PNAD, 1995-2001. Elaborao Disoc/Ipea a partir dos microdados. 1. Pessoas de 15 anos ou mais de idade.

Analisando a evoluo de anos mdios de estudo para a populao negra e branca de diferentes coortes nascidas entre 1900 e 1965, representando pessoas que entraram no sistema educacional entre 1907 e 1972, observam-se dois fenmenos: (i) o nvel educacional, tanto de brancos como de negros, aumentou das coortes nascidas de 1900 a 1965; e (ii) a evoluo entre os grupos de coortes assume trajetria semelhante, mantendo a diferena entre brancos e negros em torno de dois anos de estudo, ou seja, todos se beneficiam com mais escolarizao, mas a desigualdade entre negros e brancos permanece inalterada (ver grfico 2).
GRFICO 2
Mdia de anos de estudo segundo cor ou raa e coorte de nascimento para nascidos entre 1900 e 1965

Fonte: IBGE. PNAD, 1996. Elaborao Disoc/Ipea a partir dos microdados.

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A anlise da taxa de escolarizao lquida, definida como a razo entre crianas na idade escolar matriculadas no ciclo escolar no qual deveriam estar, mostra que houve uma universalizao do acesso ao ensino fundamental: com efeito, observa-se uma diminuio clara do hiato entre brancos e negros, que caiu de 12 para 3 pontos percentuais (ver tabela 7). No entanto, o mesmo no se verifica no caso do acesso ao ensino mdio: a distncia aumentou de 18 para 26 pontos; isso ocorreu apesar de a populao negra de 15 a 17 anos ter quase que triplicado seu ingresso no ensino mdio.
TABELA 7
Taxas de escolarizao lquida por cor ou raa, 1992-2001 Em % Ensino fundamental Branca Negra Todos Ensino mdio Branca Negra Todos 1992 87 75 81 1992 27 9 18 1993 88 77 83 1993 28 10 19 1995 90 81 85 1995 33 12 22 1996 91 82 86 1996 34 14 24 1997 92 85 88 1997 38 15 27 1998 93 89 91 1998 41 19 30 1999 94 91 92 1999 45 21 33 2001 95 92 93 2001 51 25 38

Fonte: IBGE. PNAD, 1992-2001. Elaborao DISOC/Ipea a partir dos microdados.

Analisando a defasagem idadesrie, verificam-se tnues diminuies nas desigualdades entre brancos e negros, seja no ensino fundamental, seja no ensino mdio (ver tabela 8). No entanto, as perspectivas de progresso e desempenho dos negros ficam bastante aqum das dos brancos.
TABELA 8
Taxas de distoro srieidade por cor ou raa, 1992-2001 Em % Ensino fundamental Branca Negra Todos Ensino mdio Branca Negra Todos 1992 35 58 46 1992 47 67 53 1993 35 59 47 1993 49 67 55 1995 33 57 45 1995 45 66 52 1996 33 56 45 1996 44 64 51 1997 33 56 44 1997 43 63 50 1998 31 53 42 1998 42 61 49 1999 29 51 40 1999 43 62 51 2001 25 45 36 2001 41 60 49

Fonte: IBGE. PNAD, 1992-2001. Elaborao Disoc/Ipea a partir dos microdados.

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desigualdades raciais no Brasil...

Conforme Soares et alii (2002), seria plausvel considerar a hiptese de que os diferenciais raciais refletem uma discriminao ocorrida no passado: alunos negros seriam oriundos de famlias com pais com nveis de instruo menores que os pais dos alunos brancos, o que condicionaria seu desempenho na escola. Dessa forma, os diferenciais observados estariam refletindo a reproduo das desigualdades histricas. Para testar essa hiptese, constri-se um modelo no qual, acompanhando-se as coortes para nascidos entre 1900 e 1965, se simula qual seria o nvel educacional dos negros se seus pais tivessem o mesmo nvel educacional dos brancos.14 Os resultados encontrados revelam que a maior parte do diferencial racial pode ser atribuda discriminao na escola. A mdia de anos de estudo de todas as coortes de nascimento entre 1900 e 1965 de 5,44 anos para os brancos e 3,16 anos para os negros, perfazendo uma diferena de 2,27 anos de estudo. Simulando conforme descrito anteriormente, a mdia passa a ser 4,00 anos, mdia esta que os negros teriam tido se viessem de famlias tais como as brancas meros 0,84 anos a mais que a mdia negra de fato observada. Isso quer dizer que, de acordo com o modelo, as desigualdades histricas no mbito da educao representam, apenas, 37% da diferena de educao entre negros e brancos (ver grfico 3).
GRFICO 3
Mdia de anos de estudo segundo cor ou raa e coorte de nascimento para nascidos entre 1900 e 1965

Fonte: IBGE. PNAD, 1996. Elaborao Disoc/Ipea a partir dos microdados. 14. Uma forma proposta no texto para testar essa teoria foi estimar um modelo em que negros teriam a mesma origem social dos brancos. Este consiste, basicamente, em considerar primeiro o nvel educacional mdio de uma dada coorte como funo do nvel mdio dos membros daquela coorte cujos pais tinham um determinado nvel de anos de estudo P multiplicado pela proporo da coorte cujos pais tinham o nvel P de anos de estudo. Ento, simulou-se qual seria o nvel educacional dos negros se estes tivessem a mesma origem social dos brancos.

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Da anlise dos dados, depreende-se, com clareza, que parte significativa das desigualdades raciais entre brancos e negros no pas est diretamente vinculada discriminao racial vigente tanto na escola como no mercado de trabalho. Na prxima seo, procurar-se- discutir a abrangncia da discriminao racial e dos fenmenos a ela associados o preconceito racial e o racismo , bem como refletir sobre as polticas pblicas a serem mobilizadas para enfrent-los.

3. DO QUE ESTAMOS FALANDO? CONCEITOS E PROBLEMTICA


O quadro de desigualdade racial traado neste documento descortina o drama da marginalizao econmica e da injustia social que afeta os afrodescendentes no Brasil. A excluso socioeconmica a que est submetida a populao negra produz perversas conseqncias. De um lado, a permanncia das desigualdades raciais naturaliza a participao diferenciada de brancos e negros nos vrios espaos da vida social, reforando a estigmatizao sofrida pelos negros, inibindo o desenvolvimento de suas potencialidades individuais e impedindo o usufruto da cidadania por parte dessa parcela de brasileiros qual negada a igualdade de oportunidades que deve o pas oferecer a todos. De outro lado, o processo de excluso vivido pela populao negra compromete a evoluo democrtica do pas e a construo de uma sociedade mais coesa. Tal processo de excluso fortalece as caractersticas hierrquicas e autoritrias da sociedade brasileira e aprofunda o processo de fratura social que marca o Brasil contemporneo. Assim, ao falar-se de desigualdades raciais, est-se falando no somente de um problema que afeta parte da populao nacional, mas de diversos problemas que atingem a sociedade brasileira como um todo. A persistncia e, em alguns casos, o agravamento dos altos ndices de desigualdades raciais observados na seo anterior demonstram que o processo de excluso a que est submetida a populao negra na sociedade brasileira est diretamente relacionado ao fenmeno da discriminao racial. De fato, a perpetuao, ao longo das dcadas, de tais nveis de desigualdade indica a manuteno de um processo ativo de discriminao de indivduos em razo de sua cor que opera em diferentes esferas da vida social, como a educao e o mercado de trabalho. Paralelamente, a reproduo de preconceitos e esteretipos raciais legitima os procedimentos discriminatrios. A desigualdade racial emerge, assim, como fruto de um processo complexo, no qual se pode identificar a ao de diferentes fenmenos: o racismo, o preconceito racial e a discriminao racial. Procurar-se-, a seguir, distinguir tais fenmenos e refletir sobre alternativas para enfrent-los por meio da implementao de polticas pblicas.
3.1 Distinguindo racismo, preconceito e discriminao racial

A preocupao em esclarecer as diferenas entre racismo, preconceito racial e discriminao racial tem estado presente tanto em estudos realizados sobre o tema como em documentos oficiais. Essa preocupao responde a um esforo de distinguir conceitos que, muitas vezes, so tratados como sinnimos. Ao retomar aqui esse debate, no se procura enfrentar o problema do ponto de

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desigualdades raciais no Brasil...

vista conceitual, mas, sim, ganhar preciso na identificao dos fenmenos envolvidos no processo de perpetuao da desigualdade racial no pas, visando reflexo sobre os instrumentos passveis de mobilizao para enfrent-los. Buscando diferenciar racismo e preconceito racial de discriminao racial, Hlio Santos conceitua o racismo e o preconceito como modos de ver certas pessoas ou grupos raciais, enquanto a discriminao seria a manifestao concreta de um ou de outro. A discriminao racial definida por esse autor como uma ao, uma manifestao ou um comportamento que prejudica certa pessoa ou grupo de pessoas em decorrncia de sua raa ou cor. Assim, quando o racista ou o preconceituoso externaliza sua atitude, agora transformada em manifestao, ocorre a discriminao.15 Em que pese seu carter comum de crena, o racismo e o preconceito tambm so entendidos por Santos como fenmenos diferentes. O racismo parte do pressuposto da superioridade de um grupo racial sobre outro assim como da crena de que determinado grupo possui defeitos de ordem moral e intelectual que lhe so prprios.1 6 O preconceito racial, por outro lado, limita-se construo de uma idia negativa sobre algum produzida a partir de uma comparao realizada com o padro que prprio quele que julga. A esse esforo de conceituao tambm se dedicou o Comit Nacional que preparou o relatrio apresentado pelo governo brasileiro na conferncia de Durban. Buscando diferenciar preconceito de discriminao, o relatrio brasileiro define o preconceito como uma predisposio negativa dirigida a pessoas, grupos de pessoas ou instituies sociais. O preconceito tende a desconsiderar a individualidade, atribuindo a priori aos membros de determinado grupo caractersticas estigmatizantes com as quais o grupo, e no o indivduo, caracterizado.17 O racismo, por sua vez, conceituado como uma ideologia que preconiza a hierarquizao dos grupos humanos com base na etnicidade. Quanto ao conceito de discriminao, o relatrio brasileiro adotou a definio elaborada pela Conveno Internacional sobre a Eliminao de todas as Formas de Discriminao Racial, que considera discriminao racial qualquer distino, excluso, restrio ou preferncia baseada em raa, cor, descendncia ou origem nacional ou tnica que tem por objetivo ou efeito anular ou restringir o reconhecimento, gozo ou exerccio num mesmo plano (em igualdade de condio) de direitos humanos e liberdades fundamentais no domnio po-

15. Santos (2001), p. 83. 16. Idem, p. 85. 17.Comit Nacional para a Preparao da Participao Brasileira na III Conferncia Mundial das Naes Unidas contra o Racismo, Discriminao Racial, Xenofobia e Intolerncia Correlata (2001), p. 3.

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ltico, econmico, social, cultural ou em qualquer outro domnio da vida pblica.18 Procurando responder se o preconceito poderia, como pressupe o inciso IV do art. 3o da Constituio Federal, ser um dos modos pelos quais se manifesta a discriminao, o jurista Hdio Silva Jr. contribui para tal esforo conceitual. Segundo ele, em seu sentido estrito, preconceito consiste em uma construo mental ou afetiva, uma idia preconcebida sobre uma pessoa ou grupo de pessoas.19 Adotando a definio consagrada pelos organismos internacionais, esse autor conceitua discriminao como qualquer distino, excluso ou preferncia que tenha por efeito anular ou destruir a igualdade de oportunidade e tratamento. Com base nessa definio, o autor afirma que existe discriminao sempre que uma pessoa seja impedida de exercer um direito (ao trabalho, por exemplo), por motivos injustificados, arbitrrios, racistas, no podendo usufruir as mesmas oportunidades e o mesmo tratamento de que gozam outras pessoas, em funo da raa, sexo, idade ou qualquer outro critrio arbitrrio.20 Sintetizando estes esforos conceituais e visando subsidiar a reflexo sobre polticas pblicas, adotar-se- neste documento as seguintes definies. Considera-se racismo uma ideologia que apregoa a existncia de hierarquia entre grupos raciais. Preconceito racial ser entendido como toda predisposio negativa em face de um indivduo, grupo ou instituio assentada em generalizaes estigmatizantes sobre a raa a que identificado. Discriminao racial definida como toda e qualquer distino, excluso ou preferncia racial que tenha por efeito anular a igualdade de oportunidade e tratamento entre os indivduos ou grupos. Avanando um pouco mais no esforo de conceituar o fenmeno de discriminao, a literatura especializada tem apresentado distines entre diferentes tipos de discriminao racial. A distino mais freqente aquela que diferencia a discriminao direta da indireta. A discriminao racial direta seria aquela derivada de atos concretos de discriminao, em que o discriminado excludo expressamente em razo de sua cor. A discriminao indireta aquela que redunda em uma desigualdade no oriunda de atos concretos ou de manifestao expressa de discriminao por parte de quem quer que seja, mas de prticas administrativas, empresariais ou de polticas pblicas aparentemente neutras, porm dotadas de grande potencial discriminatrio.21
18. Idem, p. 4. 19. Sobre este tema ver Silva Jr. (2001), p. 67-68. 20. Idem, p. 68. 21. Gomes (2001), p. 23.

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A discriminao indireta tem sido entendida como a forma mais perversa de discriminao. Ela geralmente se alimenta de esteretipos arraigados e considerados legtimos e se exerce sobre o manto de prticas administrativas ou institucionais. Esse tipo de discriminao de carter dissimulado, tambm chamado de discriminao invisvel, torna-se expresso nitidamente por meio de indicadores de desigualdade entre grupos. A discriminao indireta identificada quando os resultados de determinados indicadores socioeconmicos so sistematicamente desfavorveis para um subgrupo etnicamente definido em face dos resultados mdios da populao. 22 Um exemplo dessa forma de discriminao poderia ser dado pelo pouco sucesso dos negros no ensino fundamental, em que pese o alto grau de universalizao atingido por esse sistema. Uma outra distino de tipo de discriminao que comea a ser apresentada pela literatura a que se refere ao chamado racismo institucional. O racismo institucional, que ser aqui identificado como discriminao institucional, pode ser entendido como uma forma de discriminao indireta. Contudo, para fins de anlise de polticas pblicas, parece interessante enfoclo de maneira especfica. considerada discriminao institucional toda prtica institucional que distribui benefcios ou recursos de forma desigual entre distintos grupos raciais.23 Dessa forma, toda poltica pblica cujos impactos, intencionais ou no, tenham como conseqncia o aumento da desigualdade racial pode ser classificada como prtica de discriminao institucional. Procurar-se-, no prximo item, analisar em que medida as formas diferenciadas de discriminao racial acima descritas a discriminao direta e a discriminao indireta assim como os distintos fenmenos que as legitimam o preconceito racial e o racismo necessitam, para serem enfrentadas, de intervenes especficas e diferenciadas.
3.2 Distinguindo aes contra racismo e preconceito racial, discriminao racial direta e discriminao racial indireta

Tem-se ampliado no Brasil, nos ltimos anos, o debate sobre a implementao de instrumentos de combate desigualdade e discriminao racial. As diferentes faces que assume a discriminao racial no Brasil, assim como os diferentes fenmenos a envolvidos, tm indicado a necessidade de mobilizar no apenas um, mas sim um conjunto de instrumentos com vistas a promover o combate discriminao e a integrao do negro na sociedade brasileira.

22. Haut Conseil lIntegration (1998), p. 11. 23. Grupo Internacional de Trabalho e Consultoria (1999), p. 21.

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At muito recentemente, o Brasil dispunha apenas da legislao criminal para promover o combate discriminao racial. Contudo, tais leis antidiscriminao tm sido largamente consideradas como insuficientes. Segundo Joaquim Barbosa, os baixos resultados obtidos pela legislao punitiva no combate discriminao esto associados ao fato de ela desconsiderar dois aspectos importantes relacionados a esse fenmeno: o preconceito racial e a discriminao indireta. Por um lado, ela no leva em considerao o aspecto cultural, psicolgico, que faz com que certas prticas discriminatrias ingressem no imaginrio coletivo, ora tornando-se banais, e portanto indignas de ateno salvo por aqueles que dela so vtimas, ora se dissimulando atravs de procedimentos corriqueiros, aparentemente protegidos pelo Direito. Por outro lado, tal legislao tampouco considera os efeitos presentes da discriminao do passado, cuja manifestao mais eloqente consiste na tendncia, facilmente observvel em pases de passado escravocrata e patriarcal, como o Brasil, de sempre reservar a negros e mulheres os postos menos atraentes, mais servis do mercado de trabalho como um todo ou de um determinado ramo de atividade.24 No mesmo sentido, discorrendo sobre a ineficincia da legislao de carter coativo no combate discriminao, Hdio Silva Jr. afirma que a tcnica da fora tende a atacar apenas o resultado (a discriminao) sem tocar nas causas (o preconceito, o esteretipo, a intolerncia, o racismo).25 nesse contexto que emerge no Brasil um importante debate sobre novas formas de interveno do Estado em face da problemtica racial do pas. De fato, a discriminao racial, seja direta ou indireta, consiste em atos ou condutas que se assentam e se legitimam a partir de um escopo variado de esteretipos relacionados s raas ou etnias, sejam eles baseados em preconceito ou em ideologias racistas. Assim, medida que a questo racial se impe agenda nacional, consolida-se o reconhecimento de que o combate desigualdade racial deve ser realizado em diferentes frentes. necessrio combater as frentes de legitimao da discriminao o racismo e o preconceito , ao mesmo tempo em que se enfrenta a discriminao racial em suas diferentes formas de manifestao direta e indireta. Esses objetivos no podem ser alcanados por meio das mesmas medidas. Procura-se levantar, a seguir, as propostas de intervenes que tm sido apresentadas nesses diferentes campos de ao. No que se refere ao combate aos esteretipos racistas e ao preconceito racial, as polticas propostas devem considerar o fato de que esses fenmenos
24. Gomes (2001), p. 20. 25. Silva Jr. (2001), p. 72.

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so insuscetveis de punio por parte do Estado Democrtico de Direito. Quanto ao preconceito, afirma Silva Jr. que ao menos enquanto este no se exterioriza por meio de condutas, no cabe a ao penal, a punio; cabe, isto sim, medidas persuasivas destinadas a redefinir o sentido da pluralidade racial, reconstruir a representao social de negros e negras e preparar crianas e jovens para a valorao positiva da pluralidade tnico-cultural que caracteriza a sociedade brasileira. Pluralidade, alis, expressamente consagrada no texto constitucional.26 A necessidade de adoo de aes de carter persuasivo reconhecida no apenas pelos estudiosos do tema, mas tambm pelas instituies encarregadas de propor polticas de combate discriminao. Assim, desde sua instalao, o GTI Populao Negra tem insistido na necessidade de combater o preconceito racial e o racismo por polticas de educao e tem estimulado aes nesse sentido. Em sua avaliao dos primeiros trs anos de atuao do GTI Populao Negra (1995 a 1998), seu coordenador geral, Hlio Santos, afirma, no que se refere s polticas de educao: Neste campo foram tomadas at agora aes que combatem o preconceito e o racismo. As de cunho compensatrio ainda esto no plano do debate. Uma parte fundamental da poltica educacional, que precede a formulao de polticas compensatrias, consiste em combater, nas escolas, o preconceito e o racismo contra os negros. A ao positiva consiste na valorizao da comunidade afro-brasileira e apreciao do papel que desempenhou e desempenha na construo econmica e cultural do pas. Este caminho favorece a elevao da auto-estima do alunado negro.27 No tocante ao combate discriminao, ao lado da ao repressiva do Estado reproduzem-se propostas de implementao de aes de cunho compensatrio. O combate ao ato racista a discriminao direta deve ser realizado por medidas penais dirigidas contra indivduos que executam atos de discriminao racial. O combate discriminao indireta, ao contrrio, deve objetivar a promoo de comportamentos considerados positivos, que atuam sobre a sociedade alterando a posio subalterna em que determinado grupo se encontra. As polticas compensatrias dirigidas aos setores negros da populao tm sido conhecidas sob o termo de aes afirmativas e visam mais combater os resultados das prticas discriminatrias do que os atos concretos de discri-

26. Idem, p. 67. 27. Santos (1998), p. 51-52. Segundo o autor, as principais aes nesse campo desenvolveram-se junto com o Ministrio da Educao nas seguintes linhas de ao: elaborao dos Parmetros Curriculares Nacionais, critrios usados no Programa do Livro Didtico, preparao de programas especiais da TV Escola e elaborao do manual Superando o racismo nas escolas.

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minao. Como definiu o presidente do GTI Populao Negra, ministro Jos Gregori: H que se destacar entre o compromisso do GTI e do PNDH, a grande tarefa de formulao de polticas compensatrias, tambm denominadas aes afirmativas, que ns definimos como todo e qualquer esforo no sentido de promover e garantir a igualdade de oportunidades aos grupos vulnerveis discriminao.28 Dessa forma, v-se que, para fazer frente s desigualdades raciais, devem ser implementadas polticas pblicas de diferentes escopos que visem ao enfrentamento de diferentes fenmenos. Em termos gerais, as polticas de cunho universal continuam a deter forte poder no que se refere diminuio das desigualdades raciais no Brasil. A pobreza no Brasil tem cor. Assim, tanto as polticas de combate fome e misria como as polticas pblicas de qualidade nos campos da educao, da sade, do emprego, da habitao, da previdncia social e da assistncia social beneficiaro, necessariamente, a populao negra. Contudo, sabemos que as polticas universais no so suficientes para enfrentar a desigualdade e a discriminao racial. No campo da educao, como se observou anteriormente, a universalizao do ensino fundamental no foi suficiente para garantir oportunidades iguais para brancos e negros. Alm dos contedos curriculares e dos livros didticos, alguns autores destacam o problema das representaes dos professores com relao aos alunos negros. Os esteretipos dos professores a respeito da educabilidade das crianas negras e pobres funcionam como profecias que se auto-realizam.29 Como demonstra o exemplo da educao fundamental, o enfrentamento dos fenmenos especficos que alimentam a desigualdade e a discriminao racial, quais sejam, o racismo e o preconceito racial, deve ser realizado por polticas especficas. Eles demandam a adoo de polticas persuasivas ou valorizativas, ou seja, polticas pblicas que visem a aes que tm como objetivo afirmar os princpios da igualdade e da cidadania, reconhecer e valorizar a pluralidade tnica que marca a sociedade brasileira e valorizar a comunidade afro-brasileira, destacando tanto o seu papel histrico como a sua contribuio contempornea construo nacional. Incluem-se aqui, entre outras, polticas no campo da educao, da comunicao, da cultura e da justia. No que se refere ao combate discriminao, duas vertentes de polticas so demandadas: as polticas repressivas e as polticas compensatrias, tam-

28. Ministrio da Justia (1996), p. 7. Ver ainda Ministrio da Justia (2000), p. 49-50. 29. Hasenbalg (1996), p. 65.

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bm chamadas de aes afirmativas. As polticas de ao afirmativa tm, nos ltimos anos, recebido progressivo apoio dentro da sociedade brasileira. Temse assistido reproduo de inmeras experincias, seja em empresas privadas seja em agncias governamentais. Contudo, esse um campo de interveno ainda cercado de polmica, e um amplo debate continua a se desenvolver em torno da pertinncia e da eficcia das polticas de ao afirmativa para a realidade brasileira. Esse debate ser resgatado na seo seguinte.

4. AO AFIRMATIVA: UM BALANO DO DEBATE


As aes afirmativas entram no debate poltico brasileiro durante a dcada de 1990. De um lado, nesse perodo, a demanda por polticas especficas voltadas para a populao negra torna-se um item central da pauta de reivindicaes do Movimento Negro. Como registra o documento entregue ao Presidente da Repblica pelos organizadores da Marcha Zumbi dos Palmares contra o Racismo, pela Cidadania e a Vida, o Movimento Negro considera ento que j havia feito todas as denncias, destruindo o mito da democracia racial; passaria agora a exigir aes efetivas do Estado: dever do Estado Democrtico de Direito esforar-se para favorecer a criao de condies efetivas que permitam a todos beneficiar-se da igualdade de oportunidade, assegurando a eliminao de qualquer fonte de discriminao direta ou indiretamente e reorientando o sistema educacional no sentido da valorizao da pluralidade tnica que caracteriza nossa sociedade.30 De outro lado, no final dos anos 1990, o processo de preparao da conferncia de Durban promove a intensificao do debate sobre o tema e estimula a apresentao de propostas em torno de polticas de ao afirmativa.31 Contudo, em que pesem os esforos j realizados, o entendimento do que sejam aes afirmativas est longe de um consenso, sendo ainda identificada em amplos setores como uma simples poltica de concesso de cotas. Procurase aqui retomar essa discusso para melhor definir o conceito e contribuir com o debate em curso sobre polticas pblicas contra a desigualdade e a discriminao racial.

4.1 Caractersticas de uma nova proposta de polticas pblicas: as aes afirmativas

O surgimento de propostas de ao afirmativa assenta-se em uma crtica ao ideal da igualdade de direitos como instrumento eficaz para a promoo da igualdade. O reconhecimento de que a igualdade formal no garante aos que so socialmente desfavorecidos o acesso s mesmas oportunidades que tm

30. Marcha Zumbi contra o Racismo, pela Cidadania e a Vida (1996), p. 23. 31. Deve-se lembrar, entretanto, que de muito antes a adeso do Brasil a instrumentos internacionais que propunham a implementao desse tipo de polticas compensatrias. A Conveno Internacional sobre a Eliminao de todas as Formas de Discriminao Racial, promulgada pelo Brasil em 1969, j afirmava em seu artigo 2o: Os Estados signatrios tomaro medidas de ao afirmativa conforme necessrio para garantir o desenvolvimento e a proteo dos indivduos pertencentes a certos grupos raciais, com a finalidade de garantir-lhes o pleno e igual desfrute dos direitos humanos.

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aqueles que so socialmente privilegiados promoveu um esforo de ampliao no apenas do contedo jurdico e moral da idia de igualdade, mas das prprias possibilidades jurdicas de concretiz-la. Assim, as polticas de ao afirmativa ancoram-se em uma crtica ao princpio de igualdade formal perante a lei e organizam-se em torno de uma demanda concreta de igualdade a igualdade de oportunidade. As aes afirmativas visam, com efeito, restituir a igualdade de oportunidades32 entre os diferentes grupos raciais, promovendo um tratamento diferenciado e preferencial queles historicamente marginalizados. No Brasil, a crtica igualdade formal de direitos perante a lei tem-se organizado em torno do diagnstico de que a desigualdade racial se alimenta de um poderoso e dissimulado fenmeno de discriminao racial que impede os negros de usufruir das mesmas oportunidades oferecidas aos brancos. Em razo da assimetria que marca as situaes de brancos e negros no pas, somente uma ao focalizada na forma de aes afirmativas pode vir a promover um nvel igualitrio de acesso s oportunidades oferecidas a todos os cidados do pas. Esse tipo de poltica permitiria tratar desiguais de forma desigual com o objetivo de promover a igualdade de oportunidades hoje negada aos grupos racialmente discriminados. Nesse sentido, o documento formulado pelos organizadores da Marcha Zumbi dos Palmares contra o Racismo, pela Cidadania e a Vida apresentou uma srie de demandas organizadas sob o ttulo Programa de Superao do Racismo e da Desigualdade Racial. O objetivo de tal programa seria, segundo o documento, tornar a igualdade formal, a igualdade de todos perante a lei, em igualdade substancial: igualdade de oportunidade e tratamento.33 tambm esse o objetivo expresso na definio de aes afirmativas assumida pelo GTI Populao Negra que tem sido largamente adotada: Aes afirmativas so medidas especiais e temporrias, tomadas pelo Estado e/ou pela iniciativa privada, espontnea ou compulsoriamente, com o objetivo de eliminar desigualdades historicamente acumuladas, garantindo a igualdade de oportunidade e tratamento, bem como de compensar perdas provocadas pela discriminao e marginalizao, por motivos raciais, tnicos, religiosos, de gnero e outros.34

32. O princpio da promoo da igualdade de oportunidades tem como objetivo colocar todos os membros de uma sociedade na condio de participar da competio pela vida, ou pela conquista do que vitalmente mais significativo, a partir de posies iguais, Ministrio do Trabalho e Emprego (2001), p. 10. 33. Marcha Zumbi contra o Racismo, pela Cidadania e a Vida (1996), p. 24. 34. Ministrio da Justia (1996), p. 10.

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A igualdade de oportunidades e de tratamento associa-se diretamente, mesmo que no exclusivamente, igualdade de chances e igualdade de capacitao. Como explicou Hlio Santos,35 coordenador do GTI, a chave da questo exatamente essa: que as pessoas sejam capacitadas igualmente para que possam ter as mesmas chances em todos os campos em que a vida flui, quebrando a assimetria que divide o Brasil branco do Brasil negro. Assim, continua ele, a idia da igualdade e oportunidade est, primeiramente, em capacitar, e num segundo momento, flexibilizar, facilitar a entrada, facilitar o acesso para que o negro possa disputar em igualdade de condies e dar sociedade brasileira um carter de maior justia.36 No mesmo sentido, expressam-se estudiosos do tema no Brasil. Para Joaquim Barbosa, ao afirmativa consiste em dar tratamento preferencial, favorvel, queles que historicamente foram marginalizados, de sorte a coloc-los em um nvel de competio similar ao daqueles que historicamente se beneficiaram da sua excluso. Essas polticas tm carter redistributivo e restaurador, destinadas a corrigir uma situao de desigualdade historicamente comprovada, em geral se justifica pela sua natureza temporria e pelos objetivos sociais que se visa com elas atingir.37 Tais definies permitem uma primeira anlise das caractersticas das polticas de aes afirmativas. Elas so caracterizadas pelo fato de serem temporrias e focalizadas, ou seja, visam tratar de forma diferenciada e privilegiada por um espao de tempo restrito os grupos historicamente discriminados. Seu objetivo buscar garantir a igualdade de oportunidades adotando um tratamento preferencial para permitir que tais grupos alcancem um nvel de competitividade similar aos demais grupos sociais. Outras caractersticas podem ainda ser observadas: as aes afirmativas podem ser produto de iniciativa do Estado ou da iniciativa privada e podem ter um carter espontneo ou compulsrio. Dessa forma, aparecem como centrais nas polticas de ao afirmativa aquelas medidas que objetivam preparar, estimular e promover a ampliao da participao dos grupos discriminados nos diversos setores da vida social, especialmente nas reas de educao, mercado de trabalho e comunicao. 38 Seriam polticas de ao afirmativa, visando igualdade de oportunidades, aquelas que tm por meta beneficiar os membros de minorias discriminadas:
35. Santos (1997), p. 42-43. 36. Idem, p. 47. 37. Gomes (2001), p. 22. 38. Fundao Cultural Palmares (2001), p. 17.

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(1) aumentando sua qualificao; (2) promovendo a melhoria de seu acesso ao mercado de trabalho; (3) apoiando as empresas de sua propriedade ou empresas que promovam a diversidade; e (4) garantindo sua participao nos meios de comunicao. Essas diferentes medidas podem ou no ser implementadas por meio da adoo do critrio de cotas, ou seja, a adoo de um percentual numrico para garantir a presena de minorias em diversas esferas da vida social.39 No Brasil, verifica-se a existncia de ambas as experincias. No campo da educao, por exemplo, com o objetivo de qualificar a populao negra, tem-se implementado polticas de ao afirmativa organizadas sob a base de cotas como no caso de medidas de reserva de certo nmero de vagas nas universidades para alunos negros ou sem o estabelecimento de cotas como no caso da instalao de cursinhos para jovens negros preparatrios, seja para vestibulares, seja para concursos pblicos. Partindo das caractersticas j descritas, certas definies tendem a especificar ainda mais o conceito de ao afirmativa, enfatizando outros aspectos do problema a ser enfrentado pelas aes compensatrias voltadas promoo da populao negra. o caso da definio adotada por George Andrews, para quem ao afirmativa indica uma interveno estatal para promover o aumento da presena negra ou feminina, ou de outras minorias tnicas na educao, no emprego e nas outras esferas da vida pblica.40 Contudo, para esse autor, a ao afirmativa caracteriza-se ainda pela continuao do uso da cor como um critrio, mas em sentido contrrio ao seu uso histrico. Tal definio adiciona uma nova qualificao aos objetivos da ao focalizada orientada para os segmentos racialmente discriminados da populao: a de que a ao afirmativa no vise somente aumentar o nmero de negros em certos setores da vida social, mas tambm promover tal aumento em um sentido diferente do que foi historicamente observado. Considerando-se vlida tal definio, pode-se concluir que o uso do critrio numrico pode no ser suficiente para que uma ao afirmativa realize seu objetivo, qual seja, o de alterar a forma histrica de insero de um grupo racial discriminado ampliando as oportunidades de ascenso social, continuamente bloqueadas. Alguns exemplos podem ajudar a perceber os limites das formulaes numricas, quer estejam ancoradas em princpios universalistas, quer em de39. As cotas referenciam-se em uma razo numrica baseada em algum princpio de representao. Falando sobre a experincia americana, Skidmore distingue duas possibilidades para o estabelecimento de cotas: Um mtodo era mediar a razo de minorias e mulheres na populao local e estabelec-la como cota. Outro era estabelecer a porcentagem de mulheres e minorias no universo de candidatos aceitveis e estabelecer a cota, Skidmore (1996), p. 130. 40. Andrews (1996), p. 137.

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mandas estritas de representao racial. Nas novelas, por exemplo, o preenchimento de cotas para negros em postos subalternos como domsticas e seguranas no resultar, desse ponto de vista, em uma medida satisfatria de ao afirmativa, na medida em que refora os esteretipos j existentes. Por outro lado, os baixos ndices de progresso e de desempenho dos negros na escola, em que pese seu igual acesso decorrente da recente universalizao de acesso ao ensino fundamental, , como j foi observado, um exemplo eloqente dos limites das polticas universalistas em face do problema da incluso social dos grupos racialmente discriminados.
4.2 O debate sobre a ao afirmativa

Em que pese a crescente aceitao da necessidade de implementao de medidas de ao afirmativa no Brasil, uma expressiva gama de analistas, assim como setores importantes da opinio pblica, ainda vm se manifestando contrrios a tais polticas. Santos41 resume em quatro os argumentos bsicos levantados contra a adoo de polticas de ao afirmativa, conforme a seguir. 1. Isonomia: a poltica de ao afirmativa fere o princpio da isonomia, que pede tratamento igual a todos. 2. Mrito: as sociedades contemporneas no podem abrir mo da excelncia; no mundo de alta competitividade, essa capacidade pessoal revela-se fundamental. 3. Pobreza: a verdadeira questo a ser enfrentada a econmica; deve-se desenvolver polticas voltadas para os pobres, esquecendo o aspecto racial. 4. Miscigenao: o processo de miscigenao que marcou a histria do pas torna muito difcil definir quem negro e quem no negro, o que impediria a adoo de critrios claros de incluso nos grupos beneficiados. Outras crticas agregam-se a essas. Certos autores levantam a questo da fragilidade do Estado na ordem social moderna. o caso de Sansone, que questiona a propriedade de se pensar em retificar desigualdades raciais sedimentadas durante sculos, por meio de medidas pblicas, em um pas onde a lei se faz, mas seu cumprimento deficiente e onde o Estado conta menos do que antes. Colocando o problema de outra maneira, o autor pergunta-se: Ademais, pensar que o quadro de discriminao racial possa ser revertido, sobretudo a partir da criao de uma categoria a ser protegida pelo
41. Santos (1997), p. 43-44.

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Estado, no corresponde convico de que o poder pblico, bastante enfraquecido pela contingncia econmica e poltica atual, possa pilotar as relaes raciais?. Como alternativa a polticas de ao afirmativa, o autor prope, por exemplo, campanhas de opinio e de interveno na mdia, e, inspirado em slogan dos partidos verdes, prope pensar globalmente, agir localmente.42 Uma outra vertente crtica assenta-se em anlises da experincia americana e centra-se em dois pontos principais.43 Sublinham, de um lado, o fato de que as polticas de ao afirmativa nos Estados Unidos teriam beneficiado basicamente a classe mdia negra, no tendo alterado a situao social da grande maioria dos afrodescendentes. De outro lado, destacam o aguamento do conflito racial decorrente da implementao dessas polticas. Por fim, levantando uma questo de princpio, outra linha argumentativa sustenta que qualquer iniciativa que busque diminuir os efeitos da discriminao racial por meio de medidas de privilgio racial inverteria a questo sem resolv-la. Esse esforo configuraria uma discriminao ao contrrio, mas igualmente odiosa, como qualquer forma de discriminao. 44 Em suma, pode-se afirmar que aqueles que se opem a polticas de ao afirmativa, ou no creditam ao racismo e discriminao racial a existncia de desigualdades sociais entre os grupos branco e negro ou, reconhecendo a importncia daqueles fenmenos na construo das desigualdades raciais observadas no Brasil, no consideram as polticas compensatrias instrumentos adequados para combater tal fenmeno. Contudo, um nmero importante de trabalhos e de instituies vm-se mobilizando para responder quelas crticas e para defender a necessidade de adoo de medidas de ao afirmativa no pas. Respondendo aos quatro argumentos bsicos contra a adoo de polticas de ao afirmativa isonomia, mrito, pobreza e miscigenao , Hlio Santos45 defende o que se segue. 1. No possvel combater a enorme diferena entre brancos e negros no Brasil a partir de polticas universalistas. Somente se tratando diferentemente os desiguais pode-se alcanar maior igualdade entre os grupos. 2. necessrio aumentar a qualificao e as oportunidades dos setores negros da populao. Isso permitir no apenas incrementar o pro42. Sansone (1998). 43. Ver, a respeito, Andrews (1996), p. 138-139. 44. Bossuyt (2002). 45. Santos (1997), p. 43-44.

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cesso de incluso da populao negra na sociedade como possibilitar ao pas ganhar em excelncia, aumentando o nmero de pessoas capazes de desenvolver plenamente suas potencialidades. Hoje, somente um estrato pequeno da populao est capacitado a competir e a desenvolver seus talentos. 3. necessrio implementar uma poltica especfica para os negros independentemente da poltica de combate pobreza. Em razo do seu alto grau de marginalizao e baixa auto-estima, uma poltica voltada aos mais pobres sem articulao com a questo racial no conseguir alavancar os segmentos negros da populao. 4. As polticas compensatrias ligadas raa devem atingir tanto pretos como pardos, pois os dados socioeconmicos demonstram que as dificuldades educacionais e econmicas so similares para os dois grupos. Em resumo, a defesa de polticas de ao afirmativa parte do reconhecimento da urgncia que envolve o tema: no mais possvel postergar o enfrentamento da excluso social de carter racial que existe no pas. A exigncia de respeito ao princpio da igualdade racial encontra um poderoso instrumento na adoo de polticas afirmativas. De fato, a ao afirmativa nada mais do que uma forma de expresso do princpio da igualdade. Ela busca, por meio do tratamento desigual, enfrentar a desigualdade injustificada, arbitrria. No se trata de desvalorizar o princpio do mrito, mas sim de sua reafirmao. Se a prtica cotidiana e os dados estatsticos indicam que diante de qualificaes iguais existe preferncia em favor do branco, cabe poltica pblica intervir no sentido de reverter tal ao. Ante a desigualdade arbitrria ancorada na ao discriminatria, a neutralidade estatal, como afirmou o presidente do Supremo Tribunal Federal, ministro Marco Aurlio, fracassou.46 O enfrentamento desse problema passa, assim, pelo reconhecimento dos fenmenos que lhe so associados o preconceito racial, o racismo, a discriminao racial e pela implementao de polticas pblicas especficas e diferenciadas. Os argumentos em favor das polticas de ao afirmativa e da necessidade de sua implementao no Brasil assentam-se, assim, em trs pressupostos centrais.47 O primeiro considera que as iniqidades sociais no Brasil tm um forte componente racial. As profundas desigualdades sociais organizam-se, em larga medida, em torno do critrio cor/raa. O segundo pressuposto o de que tais
46. Mello (2001), p. 21. 47. Ver, a respeito, Guimares (1996), p. 21.

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desigualdades raciais se assentam em causas histricas e sociais, entre as quais o preconceito racial e a discriminao racial: Os fatores que impedem a ascenso social de determinados grupos esto imbricados numa complexa rede de motivaes, explcita ou implicitamente, preconceituosas.48 O terceiro pressuposto o de que para promover a insero desse grupo excludo por to pesada teia de preconceitos as polticas pblicas universais e as leis do mercado so insuficientes. O reconhecimento de que o preconceito racial e a discriminao racial no Brasil so fenmenos presentes e ativos, comprometendo a eqidade de tratamento entre os cidados e exacerbando os nveis de desigualdade no pas, , pois, central nesse debate. A ausncia de um processo de segregao racial legal e institucionalmente organizado no teria minimizado o impacto da discriminao e, segundo alguns autores, at o maximizaria: A fora do racismo no Brasil, at os dias atuais, deve-se ao fraco e leve impacto que ainda causa conscincia da maioria das pessoas,49 construindo uma situao oposta que foi vivida na frica do Sul e nos Estados Unidos. A fora do racismo a fraqueza com que muitas vezes ele se abate, a maneira com que ele se manifesta, sempre com suas mil caras, como um caleidoscpio, de uma maneira extremamente eficaz em manter o negro onde este sempre esteve, margem. Isso no uma vocao, do negro estar margem, est margem por dificuldades seculares, por um processo de marginalizao que dificulta a sua ascenso.50 As polticas de ao afirmativa no esgotam as iniciativas necessrias promoo de maior igualdade racial no pas. Mas elas seriam imprescindveis para alcanar objetivos que no poderiam ser alcanados por medidas repressivas de combate discriminao, por polticas universalistas ou por aes valorizativas. Promovendo uma maior presena da populao negra nos diferentes setores pblicos e privados na vida nacional, as polticas de ao afirmativa atuariam como correntes de solidariedade, com vistas a inverter processos histricos de excluso. O combate aos inaceitveis ndices de desigualdade racial e a promoo da igualdade de oportunidades devem fazer frente aos atos discriminatrios que perpassam decises institucionais e individuais que se concretizam em preferncias racistas, seja no campo da educao, no campo da contratao ou progresso profissional, ou no campo da imagem pblica.

48. SantAnna e Paixo (1998), p. 116. 49. Santos (1997), p. 47. 50. Santos (1997), p. 47.

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Respondendo s crticas do benefcio desigual das polticas de ao afirmativa sobre diferentes setores da populao negra, alguns autores vm ressaltando que polticas de ao afirmativa no devem ser confundidas com polticas de combate pobreza ou com polticas de universalizao da cidadania. As prprias caractersticas das aes afirmativas (aes de carter temporrio, com objetivo bastante especfico, qual seja, privilegiar o acesso dos indivduos negros naqueles mbitos da sociedade em que eles esto comprovadamente subrepresentados) no permitem que elas sejam entendidas como polticas de enfrentamento da pobreza. Elas devem ser compreendidas, em seu sentido estrito, como polticas de incluso social de segmentos discriminados. Nesse sentido, seus impactos no sero uniformes para toda a populao afrodescendente. De fato, tais aes tero impacto particularmente positivo nos espaos mais privilegiados da sociedade espaos marcados por uma acumulao racializada de oportunidades atribudas ao mrito 51 e nos grupos negros mais capacitados a disputar o acesso a tais espaos.52 Assim consideradas, as polticas de ao afirmativa devem ser includas no rol das polticas necessrias para fazer reverter o quadro de desigualdade, excluso e injustia a que foram e so submetidos os negros no Brasil. O perfil a ser adotado por essas polticas, contudo, ainda deve ser mais bem discutido no mbito da sociedade brasileira. O debate j comeou, centrado especialmente na questo da implementao de cotas. Um primeiro ponto a ressaltar nesse sentido que a instituio de cotas em benefcio de grupos discriminados no representa uma novidade no pas. So vrios os exemplos de polticas de cotas em vigor:53 a Lei no 9.100/95 obriga que ao menos 20% das candidaturas s eleies municipais sejam reservadas s mulheres; a Lei no 9.504/97 estabelece que cada partido poltico ou coligao deve reservar o mnimo de 30% e o mximo de 70% para candidaturas de cada sexo; a Lei n o 9.799/99 possibilita o estabelecimento de polticas de igualdade para garantir o acesso da mulher ao mercado de trabalho, cumprindo o artigo 7o, inciso XX da Constituio, que prev incentivos especficos para a proteo do mercado de trabalho da mulher; o artigo 37, inciso VIII, da Constituio prev reserva percentual de cargos e empregos pblicos para pessoas portadoras de deficincia; e a Lei no 8.213/91 determina cota para contratao de pessoas portadoras de deficincia em empresas de mais de cem empregados.
51. Guimares (1996), p. 44. 52. O mesmo argumento vlido para as aes afirmativas que visam beneficiar outros segmentos discriminados da populao, como mulheres ou deficientes. 53. Piovesan (2002), p. 80.

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Para enfrentar a discriminao assentada na cor, a instituio de cotas tem sido defendida por amplos setores sociais e j comea a ser implementada em rgos pblicos, conforme detalhado na seo 5 deste documento. importante lembrar, contudo, que as polticas de ao afirmativa no se limitam implantao de cotas nos campos da educao, do mercado de trabalho ou da comunicao. Tais polticas so mais amplas, e o debate em torno desse assunto deve ser realizado considerando a necessidade, de um lado, de incluir aes afirmativas no ancoradas em sistemas numricos, e, de outro, de associar as aes afirmativas a outras polticas, em especial quelas de combate ao racismo e preconceito racial.

5. AES REALIZADAS NO MBITO FEDERAL NO PERODO 1995-2002


Esta seo tem por objetivo apresentar e descrever sucintamente as aes dirigidas ao enfrentamento da questo racial empreendidas no nvel federal no perodo 1995-2002. Destaque-se que no se trata de proceder a uma avaliao dessas iniciativas; busca-se identificar polticas, aes e medidas que esto sendo implementadas e classific-las a partir da distino proposta na seo 3 entre polticas repressivas, polticas afirmativas e polticas valorizativas ou persuasivas, visando apreender as tendncias em curso. Contudo, como j foi afirmado, essas polticas so importantes mas no so suficientes para combater o alto nvel de desigualdades sociais observado no Brasil entre os grupos negro e branco. Embora esta seo no inclua as polticas de cunho universalista, necessrio lembrar que o combate s desigualdades raciais no pas requer que, simultaneamente ao enfrentamento do racismo e da discriminao racial, estejam atuando polticas universais de sade, educao, previdncia social e assistncia social, entre outras. A sociedade democrtica caracteriza-se como aquela em que as oportunidades bsicas oferecidas aos indivduos no os diferenciam em funo de sua origem social ou racial. Essas oportunidades bsicas so o alicerce permanente sobre o qual se ergue a igualdade de oportunidades e as polticas especficas que pretendem garantir a eficcia de tal eqidade. Antes de apresentar a classificao das polticas e das aes estatais de nvel central de combate ao racismo e discriminao racial, convm recapitular as caractersticas de cada tipo de ao no combate s desigualdades entre negros e brancos. As aes afirmativas e as polticas repressivas so entendidas aqui como aquelas que se orientam contra comportamentos e condutas. As polticas repressivas visam combater o ato discriminatrio a discriminao direta usando a legislao criminal existente. Note-se que as aes afirmativas procuram combater a discriminao indireta, ou seja, aquela discriminao que no se manifesta explicitamente por atos discriminatrios, mas sim por meio de formas veladas de comportamento cujo resultado provoca a excluso de carter racial. As aes afirmativas tm como objetivo, assim, no o combate ao ato discriminatrio no caso da discriminao indireta dificilmente passvel de punio pelos instrumentos legais existentes e as exigncias de prova que lhe so inerentes , mas sim o combate ao resultado da discriminao, ou seja, o

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combate ao processo de alijamento de grupos raciais dos espaos valorizados da vida social. As polticas de aes afirmativas so medidas que buscam garantir a oportunidade de acesso dos grupos discriminados, ampliando sua participao em diferentes setores da vida econmica, poltica, institucional, cultural e social. Elas se caracterizam por serem medidas temporrias e por serem focalizadas nos afro-brasileiros, ou seja, por dispensarem um tratamento diferenciado e favorvel com vistas a reverter um quadro histrico de discriminao e excluso. As aes valorizativas, por sua vez, so aqui entendidas como aquelas que tm por meta combater esteretipos negativos, historicamente construdos e consolidados na forma de preconceitos e racismo. Tais aes tm como objetivo reconhecer e valorizar a pluralidade tnica que marca a sociedade brasileira e valorizar a comunidade afro-brasileira, destacando tanto seu papel histrico como sua contribuio contempornea construo nacional. Nesse sentido, as polticas e as aes valorizativas possuem carter permanente e no focalizado. Seu objetivo atingir no somente a populao racialmente discriminada contribuindo para que ela possa reconhecer-se na histria e na nao , mas toda a populao, permitindo-lhe identificar-se em sua diversidade tnica e cultural. As polticas de informao tambm sero aqui identificadas como aes valorizativas. Por fim, necessrio lembrar que, ao lado da implementao das aes valorizativas, afirmativas ou repressivas, uma nova institucionalidade comea a emergir com o objetivo de propor, acompanhar e avaliar polticas e aes voltadas ao combate ao racismo e ao preconceito racial, assim como discriminao racial e diminuio das desigualdades sociais entre os grupos negro e branco. Esse o caso, como foi visto anteriormente, da criao, em 1995, do Grupo de Trabalho Interministerial de Valorizao da Populao Negra GTI Populao Negra, e, em 2001, do Conselho Nacional de Combate Discriminao CNCD, ambos ligados ao Ministrio da Justia. A seguir, apresenta-se o conjunto das aes realizadas em formato de quadro onde se faz uma breve descrio da ao e seu respectivo enquadramento no tipo de poltica qual se refere valorizativa, afirmativa ou repressiva. Fazse mister ressaltar que essas iniciativas se encontram em estgios diferentes de realizao. Enquanto algumas j esto em andamento h certo tempo, outras ainda se encontram em fase inicial ou em vias de implementao. De toda sorte, o quadro reflete o progressivo reconhecimento do Estado da necessidade de interveno pblica contra o racismo, a discriminao e as desigualdades raciais no Brasil.

I. Poder Executivo Descrio da ao Valorizativa Afirmativa


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Tipo de ao Repressiva

* Construo de Parmetros Curriculares Nacionais (PCN) para as oito sries do ensino fundamental que valorizem a populao negra e a contribuio cultural dos afro-brasileiros na construo da nao.

Luciana Jaccoud e Nathalie Beghin

* Celebrao de parceria entre a TVE, a Fundao Cultural Palmares e o Ministrio da Justia para a divulgao de documentrios com relatos sobre a vida e as aes de personagens negros de destaque na histria do Brasil (1997). X X

* Reavaliao dos livros didticos distribudos aos alunos do ensino fundamental de todo o pas: excluso de livros que continham preconceitos ou erros formais, discriminao de raa, cor ou gnero e adequao dos livros aos novos parmetros com apresentao positiva dos tipos brasileiros, valorizando a pluralidade cultural do Brasil.

* Preparao de programas especiais da TV Escola para promover, no prprio ambiente escolar, a valorizao da etnia afro-brasileira. Esses programas contemplam temas tais como: as razes africanas da cultura e da sociedade brasileiras; o negro na histria brasileira; a presena afro-brasileira na vida social e cultural do Brasil de hoje; os efeitos destruidores do preconceito e sua caracterizao como fator de perpetuao de injustias sociais; os aspectos positivos de uma sociedade pluritnica e pluricultural. X X

Ministrio da Educao (MEC)

* Participao de um representante do Movimento Negro no Comit de Educao de Jovens e Adultos, que avalia e aprova as propostas do Programa Educao para Qualidade no Trabalho.

* Criao do Programa Diversidade na Universidade, com o intuito de implementar e avaliar estratgias para a promoo do acesso ao ensino superior de pessoas pertencentes a grupos socialmente desfavorecidos, especialmente os afrodescendentes e os indgenas brasileiros (2002).

* Apoio tcnico e financeiro a programas de alfabetizao e a cursos supletivos promovidos pelo Movimento Negro ou destinados populao afro-brasileira, especialmente por meio de fornecimento de material didtico adequado.

* Apoio a projetos educacionais em reas remanescentes de quilombos com a incluso de atividades de extenso universitria, visando melhoria da qualidade de vida e ao desenvolvimento local, integrado e sustentvel das comunidades remanescentes de quilombos (parceria com o Programa Universidade Solidria e a Fundao Cultural Palmares).

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I. Poder Executivo Descrio da ao Valorizativa Afirmativa


X

Tipo de ao Repressiva

* Implementao do projeto de incluso dos PALOPs Rede Nacional de Pesquisa (iniciativa do MRE e do MCT), com o objetivo de utilizar a rede Internet como instrumento de integrao entre o Brasil e esses pases, sobretudo em atividades de apoio educao, pesquisa e ao desenvolvimento cientfico e tecnolgico. X

Ministrio das Relaes Exteriores (MRE) X

* Implementao do projeto Rota dos Escravos, apoiado pela Conferncia Geral da Unesco, por iniciativa dos pases africanos e com o apoio do Brasil. A iniciativa prev: a recuperao, a compilao e o tratamento de arquivos histricos relativos ao trfico de escravos; a constituio de um banco de dados; e a realizao de estudos comparativos sobre o trfico negreiro e a escravido, envolvendo pases dos continentes americano e africano, com o objetivo de subsidiar polticas de valorizao da populao negra e da herana cultural africana nos pases interessados.

* Concesso de vinte bolsas de estudo a afrodescendentes para se prepararem para o concurso do Instituto Rio Branco (2002).

* Mobilizao das lideranas do Movimento Negro, integrando-as aos colegiados estaduais de valorizao da populao negra, com a incumbncia de atuar na localizao de comunidades quilombolas ainda no catalogadas, no levantamento de informaes sobre aquelas j conhecidas e nos projetos de desenvolvimento integrado.

Ministrio da Cultura

* Titulao de terras das comunidades remanescentes de quilombos, em articulao com o Incra, os institutos de terras dos estados e os rgos de defesa do meio ambiente.

(MinC)

* Elaborao de projetos de desenvolvimento integrado de comunidades quilombolas, em articulao com estados e municpios e as respectivas lideranas do Movimento Negro.

desigualdades raciais no Brasil...

* Implementao de Programa de Aes Afirmativas que prev, no preenchimento de cargos de Direo de Assessoramento Superior DAS, nos contratos com servios de terceiros e consultores, meta de participao de 20% para afrodescendentes (2002).

I. Poder Executivo Descrio da ao Valorizativa Afirmativa


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Tipo de ao Repressiva

Luciana Jaccoud e Nathalie Beghin

* Elaborao, em 1997, de proposta de Poltica de Sade para a Populao Negra, que tem como metas: efetivar o Programa de Anemia Falciforme em todo o territrio nacional; garantir adequado investimento governamental e privado em pesquisas clnicas e epidemiolgicas que permitam a ampliao das informaes tcnico-cientficas sobre a problemtica da sade dessa populao; promover reciclagem dos profissionais da rea de sade com uma nova concepo da problemtica especfica da populao negra; e dar aos afro-brasileiros a oportunidade de conhecer sua real situao de sade. X

* Elaborao e publicao do Manual Tcnico de Diagnstico e Tratamento das Doenas da Populao Negra Brasileira em parceria com a Universidade de Braslia (2001). X

* Elaborao de proposta de Programa de Anemia Falciforme e criao do Subcomit de Hemoglobinopatias com a finalidade de agilizar as aes de controle da anemia falciforme e das demais doenas correlatas. X

Ministrio da Sade (MS)

* Incluso do quesito raa/cor (amarela, branca, indgena, parda e preta) nos formulrios oficiais, nacionalmente padronizados, de Declarao de Nascidos Vivos e de Declarao de bitos. X

* Apoio financeiro a projeto de pesquisa clnica sobre a anemia falciforme em quatro comunidades remanescentes de quilombos nos Estados da Bahia e Sergipe em parceria com a Universidade de Braslia e a Fundao Cultural Palmares.

* Contratao, por meio da Secretaria de Sade de Gois, de membros da Comunidade Kalunga para atuarem como Agentes Comunitrios de Sade em benefcio do seu prprio povo.

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I. Poder Executivo Descrio da ao Valorizativa Afirmativa


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Tipo de ao Repressiva

* Elaborao, pela Secretaria de Estado dos Direitos Humanos (SEDH/MJ), do primeiro Programa Nacional dos Direitos Humanos (I PNDH), que dedica um captulo proteo dos direitos da populao negra (1996). X

Ministrio da Justia (MJ) X

* Elaborao, em 2002, pela Secretaria de Estado dos Direitos Humanos, do segundo Plano Nacional de Direitos Humanos (II PNDH), que amplia as fixadas em 1996. Ademais, o Plano reconhece os males causados pela escravido e pelo trfico transatlntico de escravos, que constituem crimes contra a humanidade e cujos efeitos, presentes at hoje, devem ser combatidos por meio de medidas compensatrias.

* Implementao de Programa de Aes Afirmativas que prev, no preenchimento de cargos de Direo e Assessoramento Superior DAS e nos contratos com servios de terceiros e consultores, metas de participao de 20% para afrodescendentes (2001).

* Criao, no mbito da Secretaria de Estado dos Direitos Humanos, do Programa Nacional de Aes Afirmativas no mbito da administrao pblica federal, com o objetivo de privilegiar a participao de afrodescendentes, mulheres e pessoas portadoras de deficincia (2002).

desigualdades raciais no Brasil...

I. Poder Executivo Descrio da ao Valorizativa Afirmativa


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Tipo de ao Repressiva

* Criao de um ncleo de estudos voltado para as questes de raa e gnero e seus impactos no mbito da reforma agrria.

* Incorporao dos quesitos raa/cor e gnero nos bancos de dados do Incra e do Pronaf. X

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Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA) X

* Incluso da questo racial nas polticas e aes do Ministrio (i.e., capacitao e sensibilizao dos servidores com a questo, formao de multiplicadores com esse enfoque nas reas de assistncia tcnica, comercializao, acesso ao mercado, aes preventivas de sade, etc., e realizao de diagnsticos das comunidades negras do meio rural para a elaborao de projetos e a implementao de aes especficas que promovam a sustentabilidade local e o resgate de sua identidade cultural).

* Implementao do Programa de Aes Afirmativas que prev cota mnima de 20% para afrodescendentes no acesso a cargos de direo bem como na organizao de concursos pblicos e na contratao de trabalhadores terceirizados. O Programa determina ainda que, a partir de 2003, a cota de acesso para cargos de direo passe para 30%.

* Implementao de Planos Estaduais de Aes Afirmativas que, posteriormente, sero consolidados num Plano Nacional.

* Promoo de atividades, em parceria com o Ipea e com o setor empresarial, para estimular a implementao de aes afirmativas no mercado de trabalho privado (2002).

* Estabelecimento, pelo Ipea e com o apoio do PNUD, de uma linha de estudos e pesquisas sobre desigualdades raciais, discriminao racial e polticas pblicas (2001).

Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MPOG)

* Realizao de um censo racial dos servidores pblicos federais (2002).

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I. Poder Executivo Descrio da ao Valorizativa Afirmativa


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Tipo de ao Repressiva

* Promoo de eventos destinados formao de multiplicadores no combate discriminao no mercado de trabalho (1996).

* Implementao do Programa Brasil Gnero e Raa. Todos Unidos pela Igualdade de Oportunidade (1997). X

* Instalao de 73 Ncleos de Promoo da Igualdade de Oportunidades e de Combate Discriminao no Emprego e na Profisso nos estados, com base nas Delegacias Regionais do Trabalho (at 2002). X

Ministrio do Trabalho e Emprego (MTE) X

* Realizao de projeto de cooperao tcnica com a OIT para a formao de multiplicadores e executores do Planfor nas 27 Unidades da Federao, visando igualdade de oportunidades em educao profissional, com prioridade nas dimenses gnero e raa/cor.

* Criao do Grupo de Trabalho para a Eliminao da Discriminao no Emprego e na Ocupao GTDEO (1996). X

* Celebrao, em parceria com a Secretaria de Estado dos Direitos Humanos SEDH do Ministrio da Justia, de Protocolo de Cooperao com vistas Promoo da Igualdade Racial e tnica no mbito do trabalho (1998).

* Incluso do quesito raa/cor nos formulrios de informao e registro da Relao Anual de Informaes Sociais Rais e do Cadastro de Empregados e Desempregados Caged. Tambm se introduziu o quesito raa/cor no formulrio do Planfor (1999).

* Implementao do Projeto Servio Civil Voluntrio em parceria com a SNDH/MJ, que qualificou 19.000 jovens em projetos pilotos no Rio de Janeiro, no Distrito Federal e em Gois, sendo o nmero de vagas dividido igualmente entre os sexos, estando 10% reservadas aos negros e outros 10% s pessoas portadoras de deficincia.

desigualdades raciais no Brasil...

Secom/PR

* Ampliao da participao de afrodescendentes na publicidade governamental e instituio de orientao bsica contra atos discriminatrios nas aes de publicidade contratadas por rgos, entidades e sociedades controladas pelo Poder Executivo Federal.

II. Poder Judicirio Descrio da ao Valorizativa Afirmativa


X

Tipo de ao Repressiva

Tribunal Superior do Trabalho (TST)

* Implementao de aes afirmativas nos contratos com servios de terceiros que prevem participao de no mnimo 20% de negros e negras (2002).

Luciana Jaccoud e Nathalie Beghin

Superior Tribunal Federal (STF) X

* Implementao de aes afirmativas nos contratos com servios de terceiros que prevem participao de no mnimo 20% de afrodescendentes (2002).

Todas as instncias

* Assegurar o cumprimento dos dispositivos constitucionais e legais que vedam a discriminao racial.

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III. Ministrio Pblico Descrio da ao Valorizativa Afirmativa


X X

Tipo de ao Repressiva

Procuradoria Geral da Repblica (MPF)

* Implementao, no mbito da Procuradoria Federal dos Direitos do Cidado, de Grupo Temtico de Trabalho sobre Discriminao Racial (2001).

* Encaminhamento de denncia de crime de discriminao racial ao Poder Judicirio.

* Participao no Grupo de Trabalho para Eliminao da Discriminao no Emprego e na Ocupao (GTDEO), institudo pelo Ministrio do Trabalho e Emprego.

Ministrio Pblico do Trabalho (MPT) X

* Assinatura de Protocolo com a Secretaria de Estado de Direitos Humanos do Ministrio da Justia com o objetivo de trocar informaes, receber denncias e noticiar os resultados das investigaes procedidas no campo da proteo dos direitos dos trabalhadores contra a discriminao no emprego e na ocupao (1999). X

* Criao da Coordenadoria Nacional de Promoo da Igualdade de Oportunidade e Eliminao da Discriminao, com representao em todos os estados (2002).

* Encaminhamento de denncia de crime de discriminao racial ao Poder Judicirio.

desigualdades raciais no Brasil...

CONSIDERAES FINAIS
Enfrentar as desigualdades raciais torna-se um imperativo tico-poltico-social neste sculo que recm se inaugura. preciso romper com o legado discriminatrio, que tem negado metade da populao brasileira o pleno exerccio de seus direitos e liberdades fundamentais. Afinal, somos iguais, mas diferentes e diferentes, mas, sobretudo, iguais.55 A promoo da igualdade antes de mais nada tarefa do Estado. Nesse sentido, o objetivo do presente documento foi o de realizar um balano da interveno pblica, especialmente no mbito federal, no enfrentamento das desigualdades raciais no Brasil, no perodo que se estende de 1995 a 2002. Espera-se, com essa contribuio, poder alimentar o debate, subsidiar a elaborao de polticas pblicas capazes de promover a incluso dos afro-brasileiros em todos os espaos da vida social. O quadro de desigualdade racial apresentado neste documento revela o drama da marginalizao econmica e da injustia social que afeta os afrodescendentes no Brasil: so 76 milhes de pessoas, na sua maioria pobres: 47%. Note-se que, entre os brancos, esse percentual de 22%, isto , a metade. A insero do negro no mercado de trabalho sempre mais precria do que a do branco. Com efeito, os afro-brasileiros tm mais chances de ser desempregados e, no geral, costumam ganhar cerca da metade dos rendimentos dos brancos. Outrossim, a maior parte est ocupada no setor informal, isto , no tem acesso aos direitos atrelados ao trabalho: no tem direito aposentadoria pblica nos seus dias de velhice, no tem direito ao seguro-desemprego nem a auxlios em caso de doena ou acidente do trabalho. Essa vulnerabilidade torna os negros candidatos a ingressarem no mundo dos pobres e miserveis, quando l j no esto. No que se refere a indicadores educacionais, as desigualdades entre negros e brancos impressiona pela sua magnitude e estabilidade ao longo do tempo. Em mdia, os jovens negros tm dois anos a menos de estudo do que os jovens brancos. E mais: essa distncia tem-se mantido constante desde os tempos dos pais e dos avs desses jovens. Reconhecendo a importncia da educao para o acesso a melhores empregos e salrios e para a constituio da subjetividade e da identidade individual e coletiva, possvel inferir o nus para a populao negra e para a sociedade como um todo da manuteno desse padro de desigualdade.
55. Piovesan (2002), p. 80.

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desigualdades raciais no Brasil...

Os resultados dos estudos recentes realizados pelo Ipea evidenciam que a discriminao racial responsvel por parte significativa das desigualdades entre negros e brancos observadas tanto no mercado de trabalho como no campo educacional. Essas desigualdades so resultado no somente de discriminao ocorrida no passado, mas, tambm, de um processo ativo de preconceitos e esteretipos raciais que legitimam, diuturnamente, procedimentos discriminatrios. As conseqncias da persistncia e mesmo, em alguns casos, do agravamento dos altos ndices de desigualdades raciais so perversas. De um lado, a permanncia das desigualdades raciais naturaliza a participao diferenciada de brancos e negros nos vrios espaos da vida social, reforando a estigmatizao sofrida pelos negros, inibindo o desenvolvimento de suas potencialidades individuais e impedindo o usufruto da cidadania por parte dessa parcela de brasileiros qual negada a igualdade de oportunidades que deve o pas oferecer a todos. De outro lado, o processo de excluso vivido pela populao negra compromete a evoluo democrtica do pas e a construo de uma sociedade mais justa e coesa. Tal processo de excluso fortalece as caractersticas hierrquicas e autoritrias da sociedade e aprofunda o processo de fratura social que marca o Brasil contemporneo. Nesse sentido, ao se abordar o problema das desigualdades raciais, est-se abordando no somente uma questo que afeta parte da populao nacional, mas um problema que atinge a sociedade brasileira como um todo. Faz-se mister destacar, e isso que o presente documento tambm busca resgatar, que uma srie de aes e medidas foram desencadeadas nos anos recentes pelo Estado brasileiro para enfrentar as desigualdades raciais. Contudo, apesar dos avanos obtidos at o momento, o pas carece de uma estratgia articulada e orgnica de enfrentamento da questo. As aes ainda so fragmentadas e descoordenadas; ademais, criam-se instituies com atribuies, por vezes, superpostas e com baixa resolutividade. Para poder avanar na construo de um projeto estratgico nacional no qual a diversidade deva ser o sustentculo do desenvolvimento humano integral, em que prevalea a cultura da incluso, faz-se necessrio entender que a desigualdade racial no Brasil emerge como fruto de um processo complexo no qual se pode identificar a ao de fenmenos distintos: o racismo, o preconceito racial, a discriminao racial direta e a discriminao racial indireta. O enfrentamento desses fenmenos no se limita implementao de um nico tipo de interveno. Ao contrrio, deve mobilizar, de forma articulada, convergente e integrada, diferentes polticas, quais sejam: repressivas, persuasivas ou valorizativas e afirmativas, conforme apresentado no quadro a seguir:

Luciana Jaccoud e Nathalie Beghin Os distintos fenmenos da desigualdade racial e as polticas para enfrent-los
Fenmeno a ser enfrentado Racismo Descrio do fenmeno Modos de ver certas pessoas ou grupos raciais. Trata-se de uma ideologia que preconiza a hierarquizao dos grupos humanos com base na etnicidade. Tipo de poltica a ser implementada Persuasiva ou valorizativa Descrio da poltica

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Preconceito racial

As polticas valorizativas ou persuasivas tm como objetivo reconhecer e valorizar a pluralidade tnica que marca a sociedade brasileira e valorizar a comunidade afro-brasileira, destacando tanto seu papel histrico como sua contribuio contempornea construo nacional. Seu propsito atingir no somente a populao racialmente discriminada contribuindo para que ela possa reconhecer-se na histria e na nao, mas toda a populao, permitindo-lhe identificarse em sua diversidade tnica e cultural.

Modos de ver certas pessoas ou grupos raciais. Predisposio negativa em face de um indivduo, grupo ou instituio assentada em generalizaes estigmatizadas sobre a raa a que identificado. Um comportamento, uma ao que prejudica explicitamente certa pessoa ou grupo de pessoas em decorrncia de sua raa/cor. Um comportamento, uma ao que prejudica de forma dissimulada certa pessoa ou grupo de pessoas em decorrncia de sua raa ou cor. Discriminao no manifesta, oculta, oriunda de prticas sociais, administrativas, empresariais ou de polticas pblicas. Trata-se da forma mais perversa de discriminao, pois advm de mecanismos societais ocultos pela maioria. Repressiva As polticas repressivas so baseadas na legislao criminal existente.

Discriminao racial direta

Discriminao racial indireta

Afirmativa

As polticas afirmativas tm por objetivo garantir a oportunidade de acesso dos grupos discriminados, ampliando sua participao em diferentes setores da vida econmica, poltica, institucional, cultural e social. Elas se caracterizam por serem temporrias e por serem focalizadas no grupo discriminado; ou seja, por dispensarem, num determinado prazo, um tratamento diferenciado e favorvel com vistas a reverter um quadro histrico de discriminao e excluso.

Ressalte-se, ainda, que o combate s desigualdades raciais no pas requer que, simultaneamente s polticas de combate ao racismo e discriminao racial, estejam sendo implementadas polticas universais de sade, educao, previdncia social e assistncia social, entre outras. A sociedade democrtica caracteriza-se como aquela em que as oportunidades bsicas oferecidas aos indivduos no os diferenciem em funo de sua origem social ou tnica. Essas oportunidades bsicas so o alicerce sobre o qual se erguem a igualdade de oportunidades e de tratamento e as polticas especficas que buscam assegurar a eficcia de tal eqidade. Por fim, a construo de uma efetiva democracia racial no Brasil passa, tambm, pelo fortalecimento de espaos de dilogo e de parcerias entre o Estado e a sociedade civil.

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