Boletim de Políticas Públicas/OIPP

ISSN 2675-9934
№10 fevereiro/2021

Boletim de
Políticas Públicas
Observatório Interdisciplinar
de Políticas Públicas «Prof. Dr. José Renato
de Campos Araújo» (EACH/USP)
№ 37 agosto/2023

OIPP
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№ 37 agosto /2023 ISSN 2675-9934

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Boletim de
Políticas Públicas
Observatório Interdisciplinar
de Políticas Públicas «Prof. Dr. José
Renato de Campos Araújo» (OIPP)

Conselho editorial
Agnaldo Valentin
Alexandre Ribeiro Leichsenring
André Gal Mountian
Cristiane Kerches da Silva Leite
Graziela Serroni Perosa
José Carlos Vaz
Ursula Dias Peres
Valeria Barbosa de Magalhaes
Vivian Grace Fernández-Dávila Urquidi

Editor
André Gal Mountian

Vice-editor
Agnaldo Valentin

Produção e divulgação
Manuella Viveiros Leite
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Contato
E-mail: boletimoipp@gmail.com
Rua Arlindo Bettio, 1000
03828-000
São Paulo/SP
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Sumário
O Impacto do Marco Legal das Startups na Promoção da Inovação e do
Empreendedorismo no Brasil........................................................................5
Julia Ribeiro de Almeida Veneziani, José Carlos Vaz

Rede de Governança no Programa Recomeço...........................................18

Paulo Henrique Bonfim Xavier

A participação social na ouvidoria pública do Distrito Federal (2017 A

2022)...............................................................................................................25
Luciene Carrijo, Cecília Olivieri
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O Impacto do Marco Legal das

Startups na Promoção da Inovação e
do Empreendedorismo no Brasil
Julia Ribeiro de Almeida Veneziani1, José Carlos Vaz2

Introdução
A temática de inovação em governo não é nova, sendo inclusive
cada vez mais debatida, dado que é através de políticas de inovação
que o Estado assume a posição de indutor de um ambiente favorável
tanto para o setor privado, quanto para o desenvolvimento da
capacidade própria e empreendedora atuando em rede com múltiplos
stakeholders em prol do desenvolvimento econômico. Para entender
de fato como ocorrem as políticas nessa temática, Karo e Kattel
(2016) apontam seis grandes modelos nos quais o governo apropria-se
das funções relacionadas à inovação, sendo eles: (i) investimento
público em ciência, tecnologia e inovação (CT&I), (ii) inovação via
compras públicas, (iii) inovações institucionais econômicas, (iv)
inovações institucionais políticas, (v) inovações nos serviços públicos
e (vi) inovação organizacional.
Neste contexto, o Marco Legal das Startups e Empreendedorismo
Inovador (MLSEI) surge como uma regulamentação polivalente que
abrange todos os modelos de inovação em governo. O instrumento em
si envolve aspectos relacionados à ciência, tecnologia, licitação,
economia e administração pública, podendo ser aplicado de diversas
maneiras para promover políticas inovadoras. Sendo assim, este artigo
tem como objetivo apresentar brevemente as principais características
do MLSEI buscando compreender o seu papel como instrumento de
incentivo às políticas de inovação no Brasil. Para realizar essa
discussão, o artigo está organizado da seguinte forma: inicialmente
apresenta-se um resumo da formulação da Lei Complementar nº 182
de 2021 que institui o Marco, em seguida expõe-se o seu conteúdo
1
Graduanda em Gestão de Políticas Públicas (EACH/USP)
2
Professor doutor de Gestão de Políticas Públicas (EACH/USP)
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envolvendo a definição de startup, investimentos, fomento à pesquisa,

desenvolvimento e inovação, fechando com ambiente de negócios. Por
fim, são apresentadas as considerações finais, com ênfase nas
contribuições potenciais desta proposta e dos possíveis caminhos a
serem trilhados por uma agenda de pesquisa.

Sobre o Marco Legal das Startups

O Marco Legal das Startups (MLS), estabelecido através da Lei
Complementar nº 182, de 1 de junho de 2021, é um instrumento
legislativo que tem como objetivo alavancar o empreendedorismo
inovador no Brasil e modernizar o ambiente de negócios. O seu
conteúdo é resultado de quatro anos de trabalho em conjunto do
Ministério da Economia e do Ministério da Ciência, Tecnologia e
Inovação. Durante esse período, o número de startups no país cresceu
em média 26,75% das quais 240 representavam unicórnios, valendo
em torno de US$ 1 bilhão para o mercado. Nesse sentido, é importante
ressaltar que o empreendedorismo brasileiro é de extrema relevância
para o desenvolvimento econômico e social do país, tanto pela
geração de empregos e oferta de serviços inovadores, quanto pela
capacidade de solucionar problemas complexos da sociedade em
geral.
Segundo a Associação Brasileira de Startups (Abstartups) em 2022
o Brasil possuía 12.720 startups operando em diferentes estágios de
desenvolvimento (ideação, operação, tração, scale up). Porém, apenas
40 se classificam como B2G (business to government), isto é, aquelas
que vendem para governos ou tem atuação em parceria com o setor
público como seu principal modelo de negócio. Em contrapartida, de
acordo com o estudo realizado pelo BrazilLAB e pelo Banco de
Desenvolvimento da América Latina (CAF) cerca de 1500 startups
brasileiras detêm alto potencial de apresentar soluções para o governo.
Dessa forma, é possível afirmar que o ecossistema de inovação
govtech no Brasil se encontra em um estágio de desenvolvimento com
intensa capacidade de crescimento e maturidade. As organizações
públicas têm a possibilidade de atuar no desenvolvimento e
financiamento de tecnologias que gerem inovações de produtos e
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serviços em parceria com diferentes atores do setor privado ou terceiro

setor. De acordo Cavalcante e Cunha (2017) as inovações no setor
público se justificam pelas falhas de governo, pelo crescimento de
problemas cada vez mais complexos e estruturantes e pela demanda
por melhores serviços. Porém, inerente à inovação está o conceito de
risco, por tratar-se de processos de criatividade e tentativa-erro. Ainda,
de acordo com Mendonça, Portelo e Neto (2022):
O processo inovativo pressupõe a exploração do terreno da incerteza e do
desconhecimento. E a única forma de descobrir se uma solução vai funcionar
ou não é experimentando. Cada teste e cada fracasso é uma fonte inestimável
de informação, porque permite conhecer o que deu errado e o que deu certo.
Sendo assim, o Marco Legal das Startups surge com a
intenção de corrigir as falhas de mercados e as limitações da
administração pública para o desenvolvimento do ecossistema de
inovação no país. De acordo com Sobral e Bastos (2021),
regulamentar legalmente as startups é uma ferramenta que tem
potencial de fomentar o desenvolvimento do empreendedorismo
inovador através do estímulo para modernização empresarial,
impactando principalmente políticas de emprego e renda e
modernizando a oferta de produtos e soluções para a administração
pública. Conforme aponta Silva (2021):
O propósito do Marco Legal das Startups é facilitar negócios entre
pequenas empresas de base tecnológica inovadora e também a contratação
delas pela administração pública. Além disso, o Marco legal das Startups
também vem para diminuir burocracias e aumentar a segurança jurídica de
empreendedores e dos investidores por trás destes negócios, propiciando
melhores condições para contratações.
Nesse contexto, o presente estudo busca apresentar aos
gestores públicos em formação uma síntese das principais proposições
do MLS e seu impacto para as políticas de inovação.

Definição de Startup
No Brasil, o termo startup passou a ser popularizado a partir dos
anos 2000 quando a referência de negócio inovador escalável passou a
ser apropriada, porém a sua aparição no ordenamento jurídico só se
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deu em 2019 a partir da Lei Complementar nº 167, ano caracterizado

pelo boom de startups brasileiras que alcançaram o status de
unicórnio. De acordo com a legislação:
As startups caracterizam-se por desenvolver
suas inovações em condições de incerteza que
requerem experimentos e validações
constantes, inclusive mediante comercialização
experimental provisória, antes de procederem à
comercialização plena e à obtenção de receita.
(art. 65-A, §2º)
Ou seja, até então o conceito era pouco claro e bastante amplo, o
que dificultava a elaboração de políticas públicas específicas e o
acompanhamento da evolução dessas empresas. Nesse cenário, o MLS
passa a delimitar as empresas elegíveis às determinações da lei
estabelecendo como startup em seu Art. 4º:
São enquadradas como startups as organizações empresariais ou
societárias, nascentes ou em operação recente, cuja atuação caracteriza-se
pela inovação aplicada a modelo de negócios ou a produtos ou serviços
ofertados.
Ainda, há a delimitação de alguns critérios para que as empresas
sejam enquadradas como startups: I) receita bruta de até R$ 16
milhões por ano ou de R$ 1.333.334,00 por mês quando menor que 12
meses; II) até 10 anos de inscrição no Cadastro Nacional da Pessoa
Jurídica (CNPJ); III) declaração em seu ato constitutivo a utilização de
modelos de negócios inovadores para a geração de produtos ou
serviços e IV) enquadramento no regime especial Inova Simples.
A partir disso, o Marco Legal das Startups passa a definir de modo
explícito o conceito de startups se alinhando com a realidade das
empresas brasileiras em estágios de ideação e início de operação.
Ainda, a alteração do prazo para o tempo máximo de 10 anos de
inscrição beneficiou quase 2.600 startups que, segundo dados
divulgados pela Associação Brasileira de Startups, estão ativas há
mais de 6 anos. À vista disso, torna-se possível identificar e
acompanhar mais facilmente a evolução dessas empresas, além de ser
um ponto de partida importante para a criação de novas políticas
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públicas e novas regulamentações que atendam às necessidades

específicas deste setor.

Investimentos em Startups
O próximo capítulo do Marco, estabelece as diretrizes para:
O incentivo à constituição de ambientes
favoráveis ao empreendedorismo inovador,
com valorização da segurança jurídica e da
liberdade contratual como premissas para a
promoção do investimento e do aumento da
oferta de capital direcionado a iniciativas
inovadoras. (art. 3º, inciso II)
Para incentivar as atividades de inovação e investimentos
produtivos, as startups poderão admitir aporte de capital por pessoa
física ou jurídica, através de instrumentos jurídicos que garantem
segurança jurídica e liberdade contratual para os investidores. Em
síntese, segundo o MLS, o investidor que realizar o aporte de capital
não responderá por qualquer dívida da empresa, seja ela trabalhista,
tributária ou cível, e a ele não se estenderá a desconsideração da
personalidade jurídica, desde que não tenha gerência ou voto na
administração, podendo participar nas deliberações em caráter
estritamente consultivo. De acordo com, Pinto (2021):
O Marco acentuou a segurança nas
relações entre investidores e startups pela
listagem dos diferentes instrumentos de
investimento usados no ecossistema de
inovação do país: a opção de compra, a opção
de subscrição, a debênture conversível, a
sociedade em conta de participação, o
contrato de participação da Lei
Complementar 123/2006 e o mútuo
conversível - todos esses instrumentos já
utilizados com frequência, muito embora em
contratos atípicos que oferecem menos
segurança jurídica.
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Além disso, a Lei regulamenta modalidades de investimento

através de pessoas físicas para startups, mesmo que não sejam não
participantes do capital social da empresa Isto é, as startups poderão
receber recursos de empresas que têm obrigação de investir em
pesquisa, desenvolvimento e inovação. Dessa forma, o MLSEI traz
segurança jurídica aos investidores anjo, minimizando os riscos de
responsabilização no capital social e estimulando investimentos em
novos negócios e novas soluções.

Fomento à Pesquisa, ao Desenvolvimento e a Inovação

No Artigo 9º do MLS, fica determinado o dispositivo que permite
que “empresas que possuem obrigações de investimento em pesquisa,
desenvolvimento e inovação, decorrente de outorgas ou de delegações
firmadas por meio de agências reguladoras”, cumpram seus
compromissos com aporte de recursos em startups por meio de Fundos
patrimoniais, fundos de investimento em participação ou editais e
programas de aceleração/fomento.
Esses fundos são permitidos para empresas que possuem
obrigações de investimento em pesquisa, desenvolvimento e inovação
para que possam cumprir seus compromissos com aporte de recursos
em startups. Isto posto, o Marco passa a favorecer o desenvolvimento
econômico e incentivar o avanço de pesquisas tecnológicas e a
prosperidade das mesmas, visando a capacitação tecnológica, o
alcance da autonomia da solução e o desenvolvimento do sistema
científico nacional e regional do país.
Desse modo, o Marco passa a incentivar políticas de Ciência,
Tecnologia e Inovação (CT&I) em todas as esferas do Estado,
permitindo que os órgãos da administração pública passem a atuar em
conjunto com o ecossistema empreendedor em busca de soluções para
desafios complexos enfrentados pela sociedade.

Ambiente de Negócios
A primeira novidade do Marco envolve a disposição de que as
startups poderão testar técnicas e tecnologias experimentais por
intermédio do Sandbox Regulatório, caracterizado como um ambiente
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aberto pelos órgãos e entidades da administração pública que

flexibilizam um conjunto de regras setoriais em benefício de startups
em estágio inicial, sendo este:
O conjunto de condições especiais
simplificadas para que as pessoas jurídicas
participantes possam receber autorização
temporária dos órgãos e das entidades com
competência de regulamentação setorial para
desenvolver modelos de negócios inovadores e
testar técnicas e tecnologias experimentais,
mediante o cumprimento de critérios e limites
previamente estabelecidos pelo órgão ou
entidade reguladora e por meio de
procedimento facilitado”. (art. 2º, inciso II)
A regulamentação de um ambiente experimental no qual há a
possibilidade de se testar novos produtos, tecnologias e serviços
facilita a geração de negócios entre pequenas empresas e a contratação
delas pela administração pública. Dessa forma, a implementação do
Sandbox Regulatório para testar regras de setores altamente regulados
traz oportunidades de novos negócios e novas soluções que antes não
eram desenvolvidas.
Desse modo, o MLSEI traz a expansão em nível federal da
aplicação do sandbox para todos os setores regulados. A partir disso,
startups de diversas áreas terão a possibilidade de aproveitar de um
ambiente regulatório experimental, o que fomenta a esfera da
inovação e construção de soluções tecnológicas novas e adaptadas ao
contexto da administração pública.
A segunda novidade diz respeito aos processos de compras
públicas através da criação de uma modalidade de licitação especial
para o teste e contratação de soluções inovadoras. O processo da
modalidade especial disposto pelo MLS é mais coerente com a
realidade das startups por se mostrar mais ágil e menos burocrático em
termos de tramitação e documentação, facilita a descrição dos editais,
as etapas de análise e julgamento passam a ser realizadas por
especialistas, com base em critérios voltados para a solução procurada
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e de fato, estimula o recebimento de propostas com soluções

inovadoras. Segundo, Pinto (2021):
É assim que o Estado empreendedor tanto
incentiva a inovação ao protagonizar o papel de
garantidor da demanda no momento em que a
startup ainda está tomando escala, quanto se
beneficia da inovação numa relação simbiótica
entre o setor privado e o público em que esse
último aproveita as oportunidades de
economicidade, de benefício e de solução de
problemas públicos com soluções inovadoras.
Dessa forma, o Marco não só desburocratiza e flexibiliza as
exigências da contratação por agentes públicos, mas vai além e
fornece um escopo melhor adaptado às startups e a sua estratégia de
solução de problemas, sobretudo porque oferece melhores garantias
jurídicas aos gestores do que a Lei de Licitação vigente (Lei
8.666/93).
Após a licitação, o Marco também delimita o chamado Contrato
Público para Solução Inovadora (CPSI) que contém formas
contratuais próprias ao modelo de negócio das startups, inclusive com
a possibilidade de o empreendimento não dar certo sem prejuízos. Ou
seja, a administração pública poderá contratar pessoa física ou jurídica
para teste de soluções inovadoras desenvolvidas ou a serem
desenvolvidas. Após o resultado da licitação, a administração pública
poderá celebrar os selecionados pelo CPSI, por até 12 meses,
contendo metas, riscos, definições de titularidade de propriedade
intelectual e a remuneração da contratada será de até R$ 1.600.000,00
(um milhão e seiscentos mil reais).
Comparativamente, às especificidades do CPSI diferem
significativamente das demais exigências dos contratos
administrativos existentes. É importante destacar que o CPSI: i)
estipula prazo de vigência bem mais reduzido que os demais; ii) ao
mesmo tempo, prevê a dispensa de licitação para celebração de novos
contratos com a mesma contratada; iii) assegura os direitos de
propriedade intelectual das partes; iv) limita o valor total das
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contratações; v) elenca as possibilidades de forma de pagamento do

contrato; e vi) possibilidade do adiantamento de valores. Após o
encerramento do CPSI, a administração poderá celebrar contrato sem
licitação com a mesma empresa para o fornecimento do produto, do
processo ou da solução resultante pelo período de 24 meses,
prorrogáveis por igual período.

Considerações Finais
O presente estudo procurou elucidar como o novo Marco Legal das
Startups e do Empreendedorismo Inovador traz importantes mudanças
para políticas públicas de inovação no Brasil, facilitando a inserção e a
competitividade do empreendedorismo brasileiro no mercado e
impactando positivamente o ecossistema inovador nacional. A
relevância do Marco Legal das Startups se dá pelo estabelecimento de
um conjunto de regras claras e específicas que definem o ambiente
regulatório para as startups no Brasil. Ele foi criado para incentivar o
empreendedorismo e a inovação no país, removendo obstáculos e
criando um ambiente mais favorável para o desenvolvimento de
startups. Sendo assim, espera-se que seja mais fácil para as startups
obter financiamento, seja por meio de investidores anjo ou fundos de
investimento especializados.
Com o estudo realizado, foi possível destacar as oportunidades
para o desenvolvimento tecnológico e para a inovação na
administração pública a partir da desburocratização de um sistema
estatal complexo com o propósito de ofertar condições favoráveis às
startups. De modo geral, o MLS aborda os seguintes princípios: (i)
incentivo ao empreendedorismo inovador a partir da segurança
jurídica; (ii) modernização do ambiente de negócios; (iii)
aperfeiçoamento de políticas públicas de empreendedorismo; (iv)
fomento à cooperação entre o setor público e iniciativa privada e (v)
incentivo à contratação de soluções inovadoras.
O artigo não buscou analisar a efetiva utilização dos instrumentos
apresentados pela lei. Dois caminhos para pesquisas futuras abrem-se,
aqui: um primeiro caminho, de natureza predominantemente
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quantitativa, pode coletar dados sobre a implementação do Marco

Legal na administração pública, permitindo análises sobre seu nível de
adoção e sobre seus impactos econômicos. O segundo caminho de
aperfeiçoamento é majoritariamente qualitativo, com a realização de
estudos de caso que permitam análises interpretativas sobre o processo
de construção, implantação e adoção dos instrumentos, incluindo
conflitos, resistências e estratégias de atores relevantes (fornecedores,
centros de pesquisa, burocracias, dirigentes públicos etc).
Por fim, ressalta-se a intenção de compreender a aplicação dos
instrumentos estabelecidos pelo MLS, principalmente referente aos
estímulos a um ambiente de negócios inovador por ser um modelo que
incentiva o surgimento de inovações não só empresariais, mas também
governamentais que possibilitam o fortalecimento da soberania,
desenvolvimento econômico e tecnológico do país. Sendo assim, os
presentes autores seguirão com pesquisas relacionadas ao modelo de
inovação em governo voltado para Compras Públicas de Soluções
Inovadoras e seus resultados sobre o sistema de inovação brasileiro.

Referências Bibliográficas
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American Planning Association, v. 35, n. 4, p. 216-224, 1969.
BRASIL. [Constituição (1988)]. Constituição da República Federativa
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https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm.
Acesso em: 13 mar. 2023.

BRASIL. Instituto de Pesquisa Econômica. Coleta OGU 2013:

relatório de pesquisa. Controladoria-Geral da União. Brasília, 2014.
BRASIL. Instituto de Pesquisa Econômica. Coleta OGU 2014:
relatório de pesquisa. Controladoria-Geral da União. Brasília, 2015.

DAGNINO, E.; OLVERA, A. J.; PANFICHI, A. Para uma outra

leitura da disputa pela construção democrática da América Latina. In:
DAGNINO, E.; OLVERA, A. J.; PANFICHI, A. (org.). A disputa
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Terra; Campinas, SP: Unicamp, 2006.

DISTRITO FEDERAL. Lei nº 3.105, de 27 de dezembro de 2002.

Cria a Corregedoria-Geral do Distrito Federal e institui o Sistema de
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Diário Oficial do Distrito Federal nº 250, de 30 de dezembro de 2002.

DISTRITO FEDERAL. Lei nº 4.896, de 31 de julho de 2012. Disse

sobre o Sistema de Gestão de Ouvidoria do Distrito Federal -
SIGO/DF. Publicado no Diário Oficial do Distrito Federal nº 152, de
01 de agosto de 2012.

DISTRITO FEDERAL. Corregedoria-Geral do Distrito Federal.

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SIMÕES, G. L.; SIMÕES, J. M. Reflexões sobre o conceito de

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Ouvidores, 2015.
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Rede de Governança no Programa

Recomeço3
Paulo Henrique Bonfim Xavier4

Introdução
O referencial teórico para a análise da rede de governança no
Programa Recomeço5, encontra-se pautado na teoria de redes de
Governance Network (rede de governança), se refere a uma
abordagem colaborativa de governança, envolvendo a interação e a
cooperação entre diferentes atores governamentais e não
governamentais. Essa abordagem visa enfrentar desafios complexos
que não podem ser resolvidos por uma única organização ou ator
(KLIJN e KOPPENJAN, 2015).
Institucionalmente o Programa Recomeço foi definido como sendo
a conjugação de ações, do poder público e sociedade civil, tem por
objetivo promover, articular e executar ações intersetoriais nos
seguintes eixos: prevenção na Secretaria de Estado de Educação,
tratamento na Secretaria de Estado de Saúde, reinserção social e
recuperação na Secretaria de Estado de Desenvolvimento Social,
controle e qualificação das cenas abertas de uso de drogas na
Secretaria de Estado de Segurança Pública, acesso à justiça e à
cidadania na Secretaria de Estado de Justiça e Cidadania.
No período de 2013 a 2022, os serviços ofertados pelo Programa
Recomeço tiveram abrangência na capital paulista com a unidade
CRATOD (Centro de Referência de Álcool, Tabaco e outras Drogas)
com serviço de Caps AD IV e leitos de desintoxicação; a Unidade
Recomeço Helvétia com serviços de moradia monitorada, leitos de
desintoxicação e centro de convivência; leitos hospitalares para
3
Este artigo refere-se a pesquisa que vem sendo realizada, no Programa de Pós-
Graduação em Gestão de Políticas Públicas da EACH/USP, na área de concentração
Estado, Administração Pública e Gestão Social, com orientação da Profª Drª Patrícia
E. Mendonça.
4
Graduado em Ciências Sociais pela UNESP Marília, mestrando do Programa de Pós-
Graduação em Gestão de Políticas Públicas da EACH/USP.
5
Programa Recomeço é o Programa Estadual de Políticas sobre Drogas do Estado de
São Paulo, criado em 2013 pelo decreto 59.164/2013, extinto em 2023 pelo decreto
67.642/2023 que regulamentou a Lei nº 17.183/2019 instituindo a Política Estadual
sobre Drogas.
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desintoxicação; serviços de acolhimento em Casas de Passagem e em

Repúblicas. Nos demais municípios do Estado de São Paulo existiu a
oferta leitos de desintoxicação em hospitais, acolhimento em
comunidades terapêuticas de interesse social e de interesse de saúde, e
em repúblicas (LARANJEIRA ET AL, 2021).
Quanto ao nosso objeto de análise na pesquisa, a proposta refere-se
especificamente ao estudo de caso da rede de governança no Programa
Recomeço, no âmbito da Secretaria de Desenvolvimento Social
(SEDS) do Governo do Estado de São Paulo, que por intermédio da
Coordenadoria de Políticas sobre Drogas do Estado de São Paulo
(COED), realizou chamamentos públicos e estabeleceu parcerias com
Organizações da Sociedade Civil (OSC’s), por meio do termo de
colaboração com atuação em rede para a prestação de serviços de
acolhimento, em comunidades terapêuticas e repúblicas, para pessoas
adultas com problemas relacionados ao uso de drogas. O Governo do
Estado de São Paulo apesar de não se referir ao conceito rede de
governança, utiliza o termo atuação em rede que identificamos ser
equivalente. Atuação em rede é uma modalidade de parceria do
Estado com OSC’s, estabelecida pela Lei 13.019/2014 que instituiu o
Marco Regulatório das Organizações da Sociedade Civil (MROSC).
Toda rede de governança é formada por uma combinação de atores
horizontais e verticais. Na literatura, os atores horizontais são
entidades que estão no mesmo nível de poder ou autoridade, como
organizações governamentais de diferentes níveis ou organizações não
governamentais. Já os atores verticais são aqueles que ocupam
posições hierárquicas diferentes, como governos nacionais e locais
(KLIJN e KOPPENJAN, 2015).
Este movimento do Programa Recomeço, que tem em seu escopo a
necessidade de ofertar acolhimento para pessoas com problemas
relacionados ao uso de drogas, sob o qual o Estado evidencia não ter
condições de garantir o serviço em suas estruturas estatais, perpassa
por aquilo que Koliba et al (2017) demonstram quanto ao surgimento
de estruturas de rede de governança, enquanto redes
interorganizacionais compostas por múltiplos atores, tanto para a
formulação quanto para a implementação e monitoramento das
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políticas públicas, além de serem uma forma de inovação na gestão

pública, é também uma resposta a problemas complexos que as visões
tradições de gestão e administração não dão conta de explicar as
mudanças quem vem ocorrendo no fazer da gestão pública.

Estrutura da rede de governança no Programa Recomeço

A estrutura da rede de governança6 no Programa Recomeço ocorre
por meio de chamamento público, sendo este destinado à seleção de
OSC para celebrar parceria com o Governo do Estado de São Paulo
com possibilidade de atuação em rede. A OSC ganhadora do edital
denomina-se na rede de governança como sendo a OSC Celebrante, as
demais OSC’s que compõem a rede, ofertando vagas de acolhimento
para pessoas com problemas relacionados ao uso de drogas,
denominam-se como OSC’s Executoras.
A OSC Celebrante parceira do Governo do Estado de São Paulo
tem a competência de gerenciar a rede de serviços, denominada Rede
do Programa Recomeço e ofertar vagas em serviços de acolhimento,
no caso de a OSC celebrante não ter vagas a ofertar para o Estado,
esta poderá optar pela possibilidade de atuar em rede com a
contratação de outras OSC’s, sendo estas executoras de serviços para
ofertar vagas de acolhimento. Este fluxo pode ser apresentado da
seguinte forma:

Figura I: Fluxo da Rede de Governança

Fonte: Elaboração do próprio autor.

6
A estrutura de rede de governança exemplificada neste artigo refere-se ao Edital de
Chamamento Público n.º 01 SEDS/COED/2017.
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Dessa forma, a estrutura da rede de governança no Programa

Recomeço é composta por ator vertical, Governo do Estado de São
Paulo, e por atores horizontais, OSC’s Executoras de serviços de
acolhimento para pessoas com problemas relacionados ao uso de
drogas, porém a OSC Celebrante perante as OSC’s Executoras
desempenha o papel de ator vertical, por ser a responsável pelo
monitoramento, fiscalização e pela inclusão e exclusão das OSC’s
Executoras que compõem a rede de governança.
O desenho da rede de governança do Programa Recomeço,
exemplifica como diferentes organizações (executoras e celebrante) e
o Governo do Estado de São Paulo trabalham em conjunto para
alcançar objetivos comuns, que se referem ao acolhimento de pessoas
com problemas relacionados ao uso de drogas em comunidades
terapêuticas e repúblicas. Essa rede, tal como as demais redes de
governança, é caracterizada pela diversidade de atores envolvidos,
pela interdependência entre eles e pela existência de mecanismos de
coordenação e colaboração (KLIJN e KOPPENJAN, 2015; KOLIBA
ET AL, 2017).
A gestão colaborativa das redes de governança envolve o
estabelecimento de regras, portanto de uma ação coercitiva, mas
também o engajamento dos atores de forma participativa. Isto é visto
como um dilema paradoxal por Poocharoen e Ting (2015), por se
tratar de um impasse que exige o estabelecimento de relações de
confiança entre os atores, “confiança também pode ser construída por
meio do compartilhamento de informações e conhecimento,
demonstrando competência, boas intenções e perseverança”
(POOCHAROEN; TING, 2015, p. 7, tradução nossa); de relações de
compromisso com o processo de colaboração e o entendimento
compartilhado do problema a ser resolvido.

Considerações Finais
A pesquisa que vem sendo realizada referente as parcerias entre a
administração pública e as organizações da sociedade civil, a partir de
um estudo de caso sobre o Programa Recomeço, identificou que a
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governança em rede traz uma série de benefícios, promove a inclusão

de diferentes perspectivas e conhecimentos, ampliando a qualidade
das políticas públicas. Além disso, a colaboração entre os atores pode
levar a soluções mais inovadoras e adaptáveis, pois diferentes
experiências e habilidades são compartilhadas.
No entanto, também existem desafios na implementação e gestão
de redes de governança. A coordenação entre os atores envolvidos
pode ser complexa, devido a diferenças de interesses, poder e
recursos. Essa composição de objetivos e de papeis distintos entre os
atores da rede de governança é vista por Koliba et al (2017) como
geradora de um “leque de possíveis ‘nós’ que povoam uma rede de
governança. Esses nós são descritos como atores ou agentes sociais
que possuem determinados objetivos, capacidades e recursos e
assumem determinados papéis dentro de uma rede de governança.”
(KOLIBA ET AL, 2017, p. 73, tradução nossa).

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KLIJN, Erik Hans; KOPPENJAN, Joop. Governance networks in the
public sector. Routledge, 2015.

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Oficial, Poder Executivo, Disponível em:
https://www.desenvolvimentosocial.sp.gov.br/a2sitebox/arquivos/doc
umentos/2377.pdf Acesso em: 16 jul. de 2023.

Decreto nº 67.642, de 10 de abril de 2013. Diário Oficial, Poder

Executivo. Disponível em:
https://www.al.sp.gov.br/repositorio/legislacao/decreto/2023/decreto-
67642-10.04.2023.html
Acesso em: 16 jul. de 2023.
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A participação social na ouvidoria

pública do Distrito Federal (2017 A
2022)
Luciene Carrijo7, Cecília Olivieri8

Introdução
O presente trabalho representa parte da pesquisa em andamento no
Programa de Pós-Graduação em Gestão de Políticas Públicas e Gestão
da Escola de Artes, Ciências e Humanidades (EACH) da Universidade
de São Paulo (USP).
O tema do projeto surgiu em decorrência de observações e
experiências pessoais como servidora pública do quadro efetivo do
Governo do Distrito Federal (GDF) desde 2005. Com a atividade
laboral, percebi a multidisciplinaridade envolvida na prestação de
serviços ao cidadão e que encontra respaldo em Thiel (2022, p. 1) “A
Administração Pública distingue-se, porém, por analisar o setor
público sob múltiplos ângulos de forma integrada”.
Considerando o respaldo acadêmico, surgiu a pergunta que guia
este trabalho: as informações coletadas pela ferramenta de ouvidoria
pública do Distrito Federal impactam as ações gerenciais das políticas
públicas do Governo do Distrito Federal?
Partindo dessa pergunta, observei que muitos conceitos centrais e
periféricos que constroem a abordagem desta pesquisa, como o
próprio conceito de participação social e política pública, são
terminologias em permanente construção, uma vez que refletem a
evolução histórica, cultural e social (Arnstein, 1969; Hill, 2005;
Simões e Simões, 2015, Birkland, 2016). O corpus teórico contempla

7
Aluna regular do curso de Mestrado do Programa de Pós-
Graduação em Gestão de Políticas Públicas e Gestão da Escola de
Artes, Ciências e Humanidades (EACH) da Universidade de São
Paulo (USP) e servidora pública do Governo do Distrito Federal
(GDF).
8
Professora Doutora nos cursos de graduação e Pós-Graduação em
Gestão de Políticas Públicas da Escola de Artes, Ciências e
Humanidades (EACH) da Universidade de São Paulo (USP).
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temas como cidadania, participação social, controle social e

accountability.
Para fins de recorte epistêmico, adotei o Distrito Federal como
lócus de análise, já que é a unidade da Federação onde resido e
desenvolvo minhas atividades laborais. Inicialmente, o intervalo
temporal a ser analisado compreendia os anos 2012 a 2019. A
motivação do recorte considerou 2012 como o ano de implantação da
Lei de Acesso à informação (LAI) pelo GDF e, 2019 para o último
ano de análise decorre do fato de ser o último ano de registro de
demandas em condições normais de funcionamento da máquina
estatal, antes do início da pandemia de Covid-19 no Brasil, evitado
desta forma que os dados do Sistema de Ouvidoria do Governo do
Distrito Federal - SIGO-DF, apresentassem discrepâncias frente ao
problema de saúde pública. Contudo, a mudança de sistema de
registro de demandas no ano de 2016, somado a decisões
administrativas relativas a guarda e gestão do acervo dos registros,
provocou a descontinuidade dos dados, inviabilizando a pesquisa.
Assim, a nova delimitação temporal que abrangerá os anos de 2017 a
2022, adotando as devidas precauções para os anos de pandemia.
O objetivo da pesquisa é analisar a ouvidoria como instrumento de
participação no lócus público. Vismona (2015, p. 11-18), e O’Donnell
(1992, apud Dagnino; Olivera; Panfichi, 2006, p. 18) apresentam o
cidadão como sujeito da democracia, logo, nessa perspectiva, sua
contribuição, deve ser percebida e acolhida pelo Estado,
independentemente de afiliação em movimentos, sindicatos,
associações e afins. Os objetivos específicos são: contextualizar a
Ouvidoria-Geral do Distrito Federal em sua trajetória histórica e em
seu fluxo de trabalho; correlacionar as funções da ouvidoria com as de
controle social e; analisar se a participação social registrada pela
ouvidoria contribuiu para a gestão das políticas públicas.
As hipóteses levantadas foram: a) hipótese principal: a participação
social não se efetiva no DF por meio dos mecanismos de ouvidoria; b)
hipótese alternativa: a participação social se efetiva por meio dos
mecanismos de ouvidoria.
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Como estratégia metodológica, a pesquisa classifica-se como

aplicada, de objetivo descritivo, cujos procedimentos serão estudo de
caso, pesquisa documental e entrevista (caso haja necessidade), com
abordagem qualitativa (Gil, 2012).

Análise e comentário do conteúdo

A atividade de ouvidoria existe no Distrito Federal desde sua
criação tendo, a princípio, o objetivo exclusivo de oferecer serviço de
informação sobre atividades de governo. Ao longo do tempo, de forma
gradativa, a atividade foi se aperfeiçoando até ser regulamentada com
a criação da Corregedoria-Geral do Distrito Federal, em 2002,
conforme disposto na Lei nº 3.105/2002.
Foram necessários 10 anos para que o Sistema de Ouvidoria do
Governo do Distrito Federal - SIGO-DF fosse finalmente estabelecido
tendo como norte a Ouvidoria-Geral da União e a necessidade de
regulamentar o art. 37, I da CF de 1998. O processo nº 360-
000.979/2011 preocupa-se em ressaltar que se trata de “um importante
instrumento de modernização da gestão pública” e que se trata de uma
ferramenta de participação social. A regulamentação do Sistema foi
materializada pela Lei nº 4.896/2012.
Desde a sua criação, o SIGO-DF contou com 3 Ouvidores-Geral,
todos servidores de carreira do Governo do Distrito Federal. As
nomeações foram realizadas por indicação do Corregedor-Geral, com
anuência do Governador do Distrito Federal. Todos os ouvidores
possuem nível superior completo, curso de formação/capacitação em
ouvidoria e experiência prévia na área, perfil que corresponde ao
desejável pela Ouvidoria-Geral da União, conforme relatórios de
pesquisa publicados nos anos de 2013 e 2014; e reafirmado por
Vismona (2015, p. 11-33).
Quanto aos registros realizados no sistema, no período de 2017 a
2022 foram realizadas 1.439.125 demandas. Neste período, os três
temas mais requeridos foram: passe estudantil com 61.702 registros;
servidor público com 55.521 demandas e; vagas no Centro de
Referência de Assistência Social - CRAS com 42.100 citações. O que
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mais impressiona nestes dados citados é que, passe estudantil, embora

apareça em primeiro lugar nos registros, esteve entre os mais
solicitados somente entre 2017 a 2019; o item servidor público sempre
ocupou o segundo lugar e; os cadastros relativos a vagas no CRAS
foram citados somente nos anos de 2021 e 2022. A explicação para o
comportamento dos dados só será possível após o cruzamento com
outras informações, como classificação da demanda (denúncia,
reclamação, solicitação, sugestão, informação ou elogio); situação do
registro (atendido, em análise, concluído etc.); entre outros filtros a
serem aplicados e realização correlações necessárias.

Conclusão
O presente trabalho tem por objetivo apresentar os resultados
parciais da pesquisa em andamento no decurso do Programa de Pós-
Graduação em Gestão de Políticas Públicas e Gestão da Escola de
Artes, Ciências e Humanidades (EACH) da Universidade de São
Paulo (USP), cujo tema é a participação social na ouvidoria pública do
Distrito Federal no período de 2017 a 2022, e tem por objetivo
identificar se o SIGO-DF possibilita a participação social no lócus
público.
A literatura estudada até o momento aponta para a viabilidade do
instrumento de ouvidoria como ferramenta de participação social e
para a contribuição para a política pública do Distrito Federal,
contudo, os dados colhidos ainda são insuficientes, para corroborar ou
refutar as hipóteses elencadas.

Referencias
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American Planning Association, v. 35, n. 4, p. 216-224, 1969.

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