3 DesenvUrbano

PAINEL
DESENVOLVIMENTO URBANO
CIDADES SUSTENTVEIS E QUALIDADE DE VIDA
DESENVOLVIMENTO EM DEBATE 310
DESENVOLVIMENTO URBANO 311
* Doutoranda do Programa Internacional de Ps-graduao em Instituies,
Organizaes e Estratgias, CPDA/UFRRJ, sistematizadora do painel
Desenvolvimento Urbano, Cidades Sustentveis e Qualidade de Vida. Colaborou
Jos Agostinho Leal, Faculdades Candido Mendes, tambm sistematizador do painel.
A sistematizao foi revista pelo Grupo de Trabalho do BNDES.
SISTEMATIZAO DO DEBATE SOBRE
DESENVOLVIMENTO URBANO CIDADES
SUSTENTVEIS E QUALIDADE DE VIDA
Estela Neves*
1. Introduo
O painel Desenvolvimento Urbano Cidades Sustentveis e Qua-
lidade de Vida foi parte integrante das comemoraes dos 50 anos do
BNDES, tendo sido organizado para promover a reflexo e debates sobre
trs grandes questes: (i) os principais desafios e possibilidades das cida-
des brasileiras, luz dos seus principais problemas, e considerando os
debates e compromissos assumidos no contexto nacional e internacional;
(ii) quais estratgias e polticas, de curto, mdio e longo prazos, podem
ser recomendadas para o enfrentamento dos problemas e para o aprovei-
tamento das oportunidades; e (iii) o papel do BNDES no processo de
promoo do desenvolvimento sustentvel das cidades brasileiras.
Jorge Wilheim e Marcus Andr Melo foram os palestrantes do painel,
que contou com Beatriz Azeredo da Silva na presidncia da mesa e com
os debatedores Srgio Magalhes, Julio Mouro e Terezinha Moreira.
2. Os pontos mais importantes das apresentaes
O primeiro palestrante, o arquiteto e secretrio de Planejamento do
Municpio de So Paulo, Jorge Wilheim, organizou sua exposio em
duas partes. Na primeira discutiu alguns conceitos-chave (desenvolvi-
mento, sustentabilidade, qualidade de vida e globalizao), e na segun-
da apresentou sua viso sobre as cidades brasileiras.
necessrio retomar a discusso sobre o desenvolvimento nacional.
Este foi o ponto de partida de Wilheim, por considerar que o processo
de globalizao e as transformaes ocorridas na dcada de noventa
tiraram o tema do desenvolvimento da agenda, apesar de crucial para os
pases da Amrica Latina. Alguns conceitos so fundamentais para
balizar o debate.
Desenvolvimento Processo que se refere a mudanas na moderni-
zao, avano civilizatrio e grau de satisfao dos habitantes de um
pas. O critrio econmico deve conter a modernizao de sua tecnologia,
os processos comerciais que lhe permitem usufruir internacionalmente
de sua produo nacional, mas no suficiente para definir desenvolvi-
mento. Devem ser consideradas as dimenses social e humana, e tam-
bm ambientais, lembrando que a questo ambiental que deu origem
ao adjetivo sustentvel. Wilheim considera essencial a discusso sobre
desenvolvimento na escala nacional.
Sustentabilidade A idia vlida para expressar a necessidade de
garantia de continuidade ao desenvolvimento, desde que se estenda seu
contedo para alm do terreno ambientalista que lhe deu origem h
que abranger mais dimenses, tais como a social, institucional e a distri-
buio de renda, de acordo com as especificidades nacionais. Cada pas
deve definir as condies de sustentabilidade de seu desenvolvimento.
Qualidade de vida H patamares iniciais de qualidade de vida que,
no Brasil, ainda no foram alcanados por parte da populao. Abaixo
de uma determinada linha, no o caso de se falar em qualidade de
vida: trata-se das necessidades bsicas para a sobrevivncia. Acima dela
que cabe a utilizao de indicadores de qualidade de vida.
Globalizao No processo exclusivamente econmico, sobretu-
do cultural. Abrange o processo de aumento da conectividade, de acelera-
o das informaes, das decises, das mudanas de conhecimentos.
Wilheim defende a retomada do conceito de desenvolvimento tout court,
sem outros adjetivos, considerando que (...) no h desenvolvimento quan-
do o ambiente prejudicado, os indicadores sociais pioram, a dignidade hu-
mana desprezada, a oportunidade de trabalho diminuda, a democracia pre-
judicada, a riqueza concentrada e injustamente distribuda, e a economia es-
tagnada. Sem adjetivos, porm com um contedo enriquecido, e localmente
definido em estratgias nacionais e locais de desenvolvimento (...).
As cidades brasileiras, destacou Wilheim, constituem uma rede ur-
bana dotada de grandes potencialidades para o desenvolvimento do pas.
Na segunda parte de sua exposio, alinhou condicionantes e elemen-
tos integrantes de uma poltica de desenvolvimento urbano.
Prioridade questo metropolitana. Urge formular e implantar uma
poltica urbana de abrangncia nacional, na qual deve ser dada importn-
cia especial questo metropolitana
1
. A seu ver, os grandes problemas
nacionais esto nas cidades, particularmente nas metrpoles. Para tal, as
cidades brasileiras demandam uma abordagem diferenciada, segundo seu
tamanho e sua dinmica de crescimento, tal como especificado a seguir.
a. As cidades novas. O Brasil um pas que cria cidades novas, para
as quais no h nenhuma orientao. Estas cidades, de crescimento
rpido, exercem funes de mercado local e de apoio a atividades
agrcolas; centro de irradiao local de instruo, educao e cul-
tura; centro regional de atendimento em sade; ponto de referncia
para articulao para transporte regional, comercializao para con-
sumo local e de outras regies e para exportao.
b. As cidades de porte pequeno e as cidades de porte mdio. So muito
importantes para o desenvolvimento do pas, em virtude de (...)
freqentemente possurem uma adequada e rica relao com a
circundante regio de produo agrcola qual elas esto forte-
mente articuladas. Nestas cidades mdias brasileiras encontram-se
os mais altos nveis de qualidade de vida, formao de riquezas,
rpido desenvolvimento cultural e desafios de crescimento fsico,
seja na expanso territorial, seja na verticalizao, seja na motori-
zao de seu transporte individual.
c. As cidades grandes. Conforme explicita o palestrante em seu texto,
(...) Pertencem a esta categoria as cidades de populao superior a
500 mil habitantes. sendo que diversas j passaram de um milho.
Trata-se de cidades com desafios prprios, aos quais se acrescen-
tam os desafios representados, pelo fato de elas constiturem plos
de regies, devendo-se contemplar tambm os mltiplos desafios
da articulao regional. (...) o crescimento territorial, (..) [o] limbo
de sua periferia, por vezes ocupado por famlias que labutam peri-
odicamente na zona rural e na zona urbana, despossudos que, em-
bora habitando o territrio urbano, no conquistaram ainda a con-
1
Afirmao corroborada pelos demais participantes do painel.
dio de cidados urbanos. Nessas cidades so grandes os desafios
do abastecimento de gua, coleta e disposio de resduos slidos,
rede e tratamento de esgoto, pavimentao e poluio, transporte
coletivo e regulao do solo (...) So graves os desafios sociais: o
desemprego, as carncias em sade e educao, a falta de moradias
adequadas, as injustias de todo tipo. H a considerar tambm
(...) circunstncias especiais, seja a de atratividade turstica, de
florestas e demais riquezas naturais circundantes, ou de plos in-
dustriais de porte grande.
d. As metrpoles, que tm funo importante a ser exercida em uma
estratgia de desenvolvimento nacional. (...) Na era da globa-
lizao, as metrpoles tendem a criar uma rede mundial que dialo-
ga; e para a estratgia de desenvolvimento de cada pas, a eventua-
lidade de possuir uma (ou mais) metrpole capaz de catalizar o
dilogo global constitui um fator positivo da maior importncia. O
Brasil possui, por ora, duas metrpoles dessa importncia, Rio e
So Paulo, circunstncia que, embora repleta de desafios, deve ser
encarada como uma enorme oportunidade de desenvolvimento na-
cional (...), e
e. uma macrometrpole
2
, no Estado de So Paulo, que agrega Campi-
nas, Sorocaba, Vale do Paraba at Taubat, Santos e So Paulo.
Para as cidades brasileiras, prosseguiu o palestrante, so necessrias
polticas para as cidades, e no instituies
3
. Segundo Wilheim, boas
polticas podem ter bons resultados com as instituies existentes.
O arquiplago urbano. Comentando as novas noes surgidas recen-
temente para dar conta dos novos fenmenos no quadro urbano mundial,
as chamadas cidades mundiais e as megacidades, Wilheim afirmou que
estas noes no do grande contribuio para o entendimento da ques-
to urbana, especialmente na Amrica Latina. Prefere lidar com a noo
de arquiplago urbano. Atravs de ilhas de consumidores modernos,
com os mesmos gostos e padres de consumo, ocorre o dilogo interurba-
no global, em nveis diversos e simultneo. As ilhas so delimitadas pelos
oceanos compostos pelas populaes excludas.
O segundo palestrante, o professor Marcus Andr Melo, dedicou-se
a expor os pontos centrais da agenda urbana brasileira para esta nova
2
Wilheim cria esta nova categoria, por crer que ela mais til compreenso das cida-
des brasileiras do que as categorias de megacidade e cidade mundial.
3
Esta questo foi objeto de enfoques divergentes, ao longo do debate.
dcada. As suas propostas repousam sobre duas ordens de reflexo: (a)
uma anlise comparativa da trajetria percorrida na dcada de noventa
pelas polticas nacionais, entendendo-as organizadas em dois grupos:
setores urbanos (habitao, saneamento e transporte) e no-urbanos (que
compreendem todas as demais polticas setoriais), e (b) um cotejamento
das agendas de desenvolvimento internacional e nacional, e suas reper-
cusses nas polticas incidentes sobre as cidades.
Na dcada de 90, as polticas urbanas brasileiras fracassaram. Avali-
ando a trajetria percorrida na dcada de 90 pelas polticas urbanas no
Brasil, Melo assinalou o avano importante (ressaltando a implementao
das diretrizes constitucionais) ocorrido nos campos das instituies, do
desenvolvimento local e de polticas pblicas no-urbanas, especialmente
nas reas de ateno sade, assistncia social e programas de transfe-
rncia de renda. Comparando-os com os programas designados na ru-
brica de urbanos, realou a paralisia e inrcia das polticas pblicas ur-
banas destes, cujo saldo positivo formado to somente por experinci-
as pontuais de baixo desempenho.
A gesto urbana na dcada passada caracterizada pelos seguintes
fatores: (a) desempenho institucional de marcada disparidade entre pro-
gramas caracteristicamente urbanos e no-urbanos; (b) virtual extino
de polticas para o setor urbano, pelo menos at 1994; (c) mudanas
institucionais (estabelecimento do direito constitucional moradia, apro-
vao do Estatuto da Cidade, a Lei Geral de Concesses e a criao da
Agncia Nacional de guas), e (d) contraste da trajetria no nvel fede-
ral com as inovaes ocorridas a nvel subnacional, sobretudo a nvel
local, como o oramento participativo implementado por vrios muni-
cpios e os Programas de Zonas Especiais de Interesse Social.
Quanto s polticas habitacionais
4
, as reformas institucionais
espelham o rebaixamento de sua importncia
5
. Na rea de saneamento,
as polticas sofreram a crise financeira e falta de capacidade de
endividamento de Estados, municpios e prestadores pblicos; a paralisia
4
Esto aqui includas a poltica de oferta de financiamentos para os setores de renda
mdia e baixa, e a proviso de habitao e de melhoria da moradia em assentamentos de
baixa renda, para os setores de baixssima renda.
5
O dficit do setor habitacional, causado pelo rombo no FCVS, impediu a formao de
uma agenda positiva para o setor. A crise do SFH
5
(19831885) d lugar extino do
BNH e transferncia de suas funes CEF (1986) e ao Banco Central. criao de
sucessivos Ministrios segue-se a perda de status ministerial, apenas parcialmente recu-
perada com a criao da SEPURB/SEDU dentro do MOP.
decisria e inrcia institucional; a mudana de paradigma da poltica, fun-
damentado na proviso privada dos servios, que foi paralisada pelo
impasse institucional da titularidade. A criao da Agncia Nacional de
guas ANA no preencheu a lacuna institucional na rea da regulao
da proviso de servios de saneamento. As polticas de transportes urba-
nos foram marcadas pelo laissez-faire.
O mau desempenho das polticas urbanas pode ser explicado luz dos
sucessos obtidos por setores no-urbanos, em particular pela inexistncia
de fontes estveis de financiamento
6
; inexistncia de estratgia federal
consistente, capaz de dar suporte a uma poltica urbana abrangente; a
vulnerabilidade dos Programas urbanos face situao fiscal, porque cons-
titudos por iniciativas de crdito e investimento; e a priorizao dos in-
vestimentos em capital humano em detrimento da infra-estrutura, deciso
ancorada em diretrizes de agncias internacionais. Este ltimo aspecto
mereceu comentrios mais extensos, resumidos a seguir.
A prioridade s reformas institucionais desacompanhada de investi-
mentos em infra-estrutura. A partir do incio dos anos 90, identificam-
se interfaces entre a agenda internacional do desenvolvimento, a agen-
da nacional e as polticas urbanas brasileiras, com reflexos nas institui-
es e na governana das cidades brasileiras. A segunda gerao de
ajustes promovida por agncias internacionais, incluindo o Banco Mun-
dial, centrou-se no fortalecimento das instituies e de governana, asso-
ciado s questes da pobreza, sustentabilidade social e ambiental, confi-
gurando uma agenda qualificada por Melo como institucionalista. No
setor urbano do Banco Mundial, esta agenda se traduziu em trs pontos:
prioridade ao investimento em capital humano (com corte de subsdios
a investimentos em infra-estrutura), fortalecimento da capacidade
institucional e da gesto fiscal, e nfase nos mecanismos de recupera-
o de custos nos programas urbanos, cabendo aos governos nacionais
propiciar ambiente facilitador
7
. H pontos em comum entre esta agenda
internacional e a trajetria brasileira.
6
Atravs de proteo institucional em contingenciamento, como no caso da sade, ou de
acordos com bases slidas
7
A agenda do Habitat/ONU apresenta uma nfase comum com a do Banco Mundial em
trs aspectos: a) opo por programas de melhoria in situ da moradia, em lugar de inter-
venes baseadas na proviso de habitaes prontas; b) priorizao de programas de
regularizao fundiria, e c) abordagem crescentemente intersetorial de projetos urbanos
com a integrao de aes de saneamento bsico, habitao e combate pobreza.
Tal como nesta ltima, no Brasil a infra-estrutura urbana foi negli-
genciada, reduzindo-se os investimentos. A diferena no caso brasileiro
que as reformas institucionais no plano nacional foram extremamente
tmidas, incompletas, ainda que tenham se destacado alguns Progra-
mas, como o PMAT
8
e o PNAFM
9
. Os avanos na construo
institucional se deram muito mais a nvel local. crescente o reconhe-
cimento da importncia do papel da infra-estrutura urbana como ele-
mento capaz de conferir sinergia ao capital humano e social das popula-
es pobres, capaz de expandir capacidades e atuar na reduo da po-
breza. J se admite que a posse de propriedade urbana causa impactos
no acesso ao crdito, nos mercados formal e informal. A habitao e o
acesso infraestrutura de servios urbanos potencializam as estratgias
de sobrevivncia de famlias que tm na moradia o espao de exerccio
de atividades econmicas. A habitao influencia de forma no trivial
os processos de formao de poupana familiar e o acesso a ativos di-
versos como bens durveis.
O palestrante considera politicamente e gerencialmente inconsisten-
te a estratgia de eleger a construo de capacidade institucional como
primeiro passo para a realizao de investimentos em infra-estrutura.
Esta estratgia s adquire legitimidade e a adeso dos gestores quando
ocorre simultaneamente a financiamentos concretos a projetos.
A nova institucionalidade participativa e os novos instrumentos de
controle. Estes novos fatores estabeleceram uma via de mo dupla: os
princpios normativos presentes na agenda urbana internacional tm in-
formado um grande nmero de experincias locais no Brasil e, a seu
turno, experincias bem-sucedidas no Brasil tm influenciado a agenda
internacional. O pas experimentou um processo massivo de transforma-
o institucional no nvel local, especialmente atravs da institucionalizao
de mecanismos de participao e controle social, com expressivos avan-
os nas reas da sade, educao, assistncia social e criana e adoles-
cente, tendo logrado a construo de uma rede de organizaes dotada
de uma grande capilaridade. As inovaes ocorridas na gesto munici-
pal se situam em vrias reas, como o oramentrio e o programtico.
As experincias de oramento participativo so exemplos da visibilida-
de pblica assumida pelo gasto local. Algumas experincias, como o
8
Programa de Modernizao das Administraes Tributrias Municipais.
9
Programa Nacional de Apoio Administrativo e Fiscal aos Municpios Brasileiros, com
participao do BID.
Bolsa Escola do governo federal, representaram processos de scaling
up de programas inicialmente desenvolvidos no plano local.
Os municpios brasileiros apresentam ainda baixssima capacidade
institucional em diversas reas, como o gerenciamento do uso do solo,
saneamento bsico, e habitao e transportes, pois no campo das polti-
cas urbanas estas transformaes no ocorreram
10
afirmao corrobo-
rada por todos os demais participantes.
A questo metropolitana. Particularmente nas reas metropolitanas,
a capacidade institucional est em deteriorao, em virtude de vrios
fatores, destacando-se particularmente o impacto de estruturas associa-
das ao crime organizado sobre a capacidade de gesto do territrio. A
gesto das grandes metrpoles um dos grandes desafios contempor-
neos, agravado, no caso do Brasil, por quatro fatores: (a) os efeitos per-
versos das caractersticas do federalismo brasileiro a competio fis-
cal, o neolocalismo, e dificuldades adicionais de coordenao
interinstitucional e dilemas do prisioneiro, com efeitos negativos nas
reas de interesse comum metropolitano
11
; (b) as dificuldades de finan-
ciamento das metrpoles o regime fiscal brasileiro penaliza os centros
urbanos mdios e municpios metropolitanos perifricos. No h recur-
sos federais garantidos para os problemas urbanos tipicamente metro-
politanos, em particular para a infra-estrutura urbana; (c) os problemas
de segurana pblica, associados ao trfico de drogas, concentrados nos
grandes centros urbanos, que causam impactos particularmente inten-
sos na qualidade de vida urbana e na proviso de servios urbanos,
incidindo de forma desagregadora sobre a institucionalidade participativa
criada a nvel local; e (d) o fenmeno da metropolizao da pobreza,
ao qual a gesto urbana tem que responder.
Antes de expor suas propostas, enunciou uma recomendao prvia:
atender necessidade de produzir estudos sobre o desenvolvimento ur-
bano, especialmente estudos econmicos, para tal sugerindo a monta-
10
Esta constatao fundamentada por Melo a partir de estatsticas sobre instru-
mentos de participao e controle das polticas pblicas urbanas, tais como existn-
cia de comisses municipais de habitao ou equivalentes; legislao sobre reas de
interesse social; cadastros de favelas; instrumentos de controle de edificao, como
o cdigo de obras; comisses de poltica urbana; comisses de transportes urbanos e
planos diretores.
11
Esto entre os servios de interesse comum metropolitano os transportes, coleta e
tratamento de lixo, meio ambiente e saneamento.
gem de uma estrutura semelhante iniciativa bem-sucedida na rea tri-
butria e fiscal.
12
A proposta central de Melo a formulao de uma estratgia para as
reas urbanas, pela qual o saneamento bsico eleito setor prioritrio
de interveno governamental, elemento ncleo da poltica de infra-
estrutura urbana, a partir de uma concepo na qual se considera crucial
promover o resgate da infra-estrutura urbana.
13
Esta estratgia pressu-
pe a articulao interinstitucional com o setor de ateno sade e a
mobilizao da rede setorial de atores, e algumas aes fundamentais.
Em primeiro, a proteo poltica e institucional do setor no marco da
conduo da poltica fiscal. Em segundo lugar, o encaminhamento
prioritrio pelo governo federal dos projetos de leis e projetos de emen-
das constitucionais para equacionar a questo da titularidade. Em ter-
ceiro lugar, uma iniciativa abrangente e consistente do governo fede-
ral voltado para o setor com um planejamento estratgico setorial. Esta
estratgia necessariamente deveria estar segmentada e focalizada por
nvel de pobreza e por tamanho de cidade com prioridade a ser conce-
dida s metrpoles e cidades mdias. Esta estratgia teria que estar
ancorada em fortes mecanismos indutores do governo federal, se-
melhana dos que foram criados no mbito do SUS, com a perspecti-
va de equalizao dos investimentos per capita em saneamento nos
municpios brasileiros.
A seguir, props o enfrentamento da questo institucional e fiscal
metropolitana em duas vertentes. Em primeiro lugar, uma nova enge-
nharia institucional que induza cooperao e permita a soluo de
problemas de ao coletiva e de coordenao se faz necessria. Uma
soluo neste sentido requer instrumentos que permitam punir a defec-
o e assegurar a credibilidade de compromissos. Em segundo lugar,
uma soluo para a gesto das metrpoles requer a criao de um novo
regime fiscal para essas reas. A escala de alguns problemas das metr-
poles os problemas ambientais urbanos, a violncia e o narcotrfico,
para citar dois os converte em problemas nacionais que exigem uma
presena ativa do governo federal.
12
O Grupo de Trabalho do BNDES observou que j existe um conjunto de estudos e
trabalhos, elaborados por diferentes instituies, que merecem melhor reflexo.
13
O Grupo de Trabalho do BNDES concorda que o saneamento urbano possua importn-
cia estratgica, no devendo, entretanto, ser considerado o ncleo articulador da poltica
urbana. A questo urbana, segundo o GT, ultrapassa a lgica setorial proposta.
Foi ainda objeto de recomendaes a constituio de arranjos fi-
nanceiros que induzam cooperao (entre Municpios), com meca-
nismos de concesso de emprstimos federais, condicionados apre-
sentao conjunta, por parte dos municpios, de projetos comuns su-
bordinados a um plano estratgico. Estes mecanismos poderiam to-
mar a forma de fundos constitucionais, com recursos carimbados
para as reas metropolitanas.
O debatedor Sergio Magalhes acrescentou comentrios, relaciona-
dos a seguir, aos assuntos abordados por Melo, aps manifestar sua
concordncia com vrias afirmaes dos dois palestrantes.
Preservar a essncia do papel das cidades, garantir a interao
social, matriz da funo essencial das cidades. Para tal, Magalhes pro-
pe considerar a morfologia urbana, negligenciada na doutrina. At re-
centemente, entendia-se que as cidades deveriam ser destrudas para
construir novas cidades com edifcios altos com gramados, e este mode-
lo ainda perdura nos cdigos urbansticos e edilcios das cidades brasi-
leiras. Esta doutrina j foi transformada, com a mudana dos paradigmas
de espao e de tempo nas ltimas dcadas.
A questo da habitao popular no Brasil ainda est insuficiente-
mente elaborada. Atualmente, o termo habitao no mais significa
apenas moradia: refere-se aos servios e equipamentos pblicos essen-
ciais: moradia e cidade so inseparveis. Em outro plano, h que distin-
guir entre o dficit de moradia e o dficit de cidades. A seu ver, houve
um equvoco ao longo da Constituio Federal de 1946 e do perodo
militar, expresso na viso que considera ser de responsabilidade dos
governos prover a habitao popular, seja direta ou indiretamente, atra-
vs de seus agentes atravs de forma hegemnica, autoritria, exclusi-
va, criando desequilbrio absurdo entre a capacidade de a famlia optar,
ou aderir, ou construir na autoconstruo. Atribui ao fracasso desta idia
o surgimento da cidade irregular.
O debatedor Jlio Mouro referiu-se s dificuldades da ao coope-
rativa, afirmando que tem encontrado forte consenso programtico nos
trabalhos que tem realizado com programas de Agenda 21.
Os mtodos da Agenda 21 favorecem a criao de consensos, atra-
vs do planejamento participativo. Nos trabalhos de construo da Agen-
da 21, dos quais tem participado, tem atestado que possvel construir
consenso sobre programas e projetos em distintas cidades, administra-
das por distintos partidos. Quanto ao investimento na melhoria das ha-
bitaes de baixa renda, mencionou o sucesso da Agenda HABITAT e
o efeito positivo de projetos que melhoram as cidades, como na expe-
rincia da cidade do Rio de Janeiro
14
. Para Mouro, a institucionalidade
da questo urbana ainda est marcada pela institucionalidade da era
Vargas, centralizadora, autoritria, ainda no superada. Houve avan-
os, como o Estatuto das Cidades, mas as cidades ainda no esto
preparadas para usar seus recursos. Em outro plano, so refns de ins-
trumentos no passveis de controle (exemplo da administrao dos
direitos de propriedade pelos cartrios e a legislao dos terrenos de
marinha).
As bacias hidrogrficas como unidade de planejamento das aes de
saneamento. Discordando da proposta de Melo de inspirar um sistema
de saneamento nos moldes do SUS, considera que as determinaes
ambientais e dos recursos hdricos so prevalecentes para polticas de
saneamento devendo obedecer lgica das bacias hidrogrficas.
Acrescentou, aos problemas relacionados poltica urbana, as ques-
tes relativas diviso territorial dos Municpios brasileiros, que no
segue nem a lgica econmica nem dos servios pblicos exemplos
da incapacidade de administrao das reas metropolitanas, e o caso de
Municpios do interior, sem condies de se autogovernar, vivendo de
repasses e criando estruturas de governo que s vezes nem precisam.
Novo pacto federativo e a reforma urbana. Em concluso, Mouro
afirma que necessria uma reforma urbana, com o redesenho do pacto
federativo com a criao de instncias supramunicipais.
A debatedora Terezinha Moreira, Superintendente da rea de Infra-
estrutura Urbana, sinalizou que as questes abordadas pelos palestrantes
so aparentemente urbanas mas, na verdade, esto sendo tratadas po-
lticas setoriais, que delineiam um conflito entre o recorte setorial e o
recorte urbano. Enfatizou a necessidade de tratar da questo da
institucionalidade. Identificou um desafio na abordagem que preconiza
a universalidade do atendimento, citando estudos nos quais se estima
que o custo do cumprimento da chamada agenda marrom dificilmente
poderia ser suportado por tarifas.
14
Citou os casos bem-sucedidos de Teresina , Piau, (o projeto Vila Bairro, mais que um
projeto de Agenda HABITAT, est relacionado a projetos da Agenda 21) e Vitria, Esp-
rito Santo, onde este tipo de trabalho foi feito muito antes da Conferncia HABITAT, no
manguezal de S. Pedro.
Comentando a proposta de Melo de promoo da gesto associada
de municpios, especialmente quanto ao aspecto proposto de um novo
desenho que permitisse punir as defeces e assegurar a credibilidade
dos compromissos, afirmou que no BNDES foi feita esta tentativa,
optando-se quase sempre, ao final, por contratos individuais, municpio
a municpio.
3. Questes de convergncia e
de divergncia entre os participantes
Foi possvel identificar vrios pontos de consenso entre os partici-
pantes do Painel. So eles:
a necessidade de polticas a nvel nacional para as cidades; o reco-
nhecimento da demanda de tratamento especial e prioritrio para as re-
as metropolitanas, com a participao do governo federal, em virtude
do carter nacional dos desafios metropolitanos; a contribuio positiva
das inovaes no campo da gesto local; o reconhecimento da baixa
capacidade institucional dos Municpios brasileiros; e a necessidade de
aprimorar capacidade de coordenao para consolidar parcerias e ar-
ranjos institucionais.
Vrios temas foram objeto de dissenso, valendo mencionar, em par-
ticular, os tpicos apresentados a seguir.
A necessidade de novas instituies foi tema mencionado por
quase todos os participantes, seja preconizando a criao (Mouro),
seja negando sua importncia, considerando que possvel promo-
ver o desenvolvimento urbano sustentvel com as instituies exis-
tentes (Wilheim).
A proposta de organizao de uma estratgia de investimentos em
infra-estrutura em torno do saneamento bsico (Melo), com apoio da
rede interinstitucional de atores do SUS, provocou reaes diversas en-
tre os demais participantes, tais como a sinalizao de restries,
condicionando-os ao ordenamento da expanso urbana (Magalhes), a
discordncia da unidade de planejamento selecionada, os Municpios
(Mouro enfatizou a superfcie das bacias hidrogrficas como unidade
mais adequada de planejamento, neste caso); e a excessiva confiana na
instncia municipal para assumir os servios de saneamento (Moreira).
A questo do papel do Estado no provimento de habitaes foi
abordada explicitamente por apenas um debatedor e referida implici-
tamente no discurso de outros participantes da mesa. No chegou a ser
discutida abertamente, mas foram evidenciadas vises distintas.
A viso de provimento universal de infra-estrutura urbana
questo relevante, mencionada por diversos participantes. Enfatizou-
se que o equacionamento desta questo depende da perspectiva ado-
tada se a opo de acesso moradia por acesso via financiamen-
to, h um papel fundamental para o Estado, e se a escolha for por
tratar a questo melhorando as condies de habitabilidade, a opo
pode ser por infra-estrutura urbana em reas pobres, resolvendo o
problema da habitabilidade e abandonando-se a perspectiva do aces-
so propriedade.
A viabilidade de construo de consensos versus a volatilidade
das alianas polticas um ponto polmico, rapidamente abordado por
vrios participantes. Mouro deu o seu testemunho de que possvel a
conquista de consensos, como visto em processos de planejamento
participativo, tais como a Agenda 21. Em perspectiva diversa situaram-se
outros participantes, apontando a dificuldade de estabelecimento de coo-
perao continuada entre Municpios, por exemplo, para a constituio
de comits de bacia hidrogrfica, por conta de interesses poltico-partid-
rios de curto prazo, como o calendrio eleitoral.
A necessidade de novos estudos sobre a questo urbana brasileira
provocou manifestaes de concordncia, matizada por Melo (especifi-
camente estudos econmicos) e por Terezinha Moreira (o acervo de
estudos sobre os problemas urbanos no integralmente conhecido;
muitos estudos j realizados ainda no foram publicados nem tornados
acessveis ao pblico).
4. Propostas, possveis trajetrias de polticas urbanas
explicitadas no debate e a atuao do BNDES
As propostas dos palestrantes e debatedores foram dirigidas a temas
e aspectos especficos, por eles considerados como questes-chave para
o equacionamento dos problemas e impasses da poltica e gesto urba-
nas. No foram formuladas proposies abrangentes para o desenvolvi-
mento sustentvel das cidades, e tampouco foram apresentadas opini-
es e propostas sobre a atuao do BNDES. As apresentaes se con-
centraram em enunciar as questes cujo equacionamento crucial para
o desenvolvimento urbano.
As propostas abaixo relacionadas surgiram nos debates do painel e
na avaliao porterior do GT.
As cidades devem ser tratadas enquanto recurso e suporte para o
desenvolvimento. Neste sentido, a poltica urbana parte da Polti-
ca de Desenvolvimento.
necessrio formular novas polticas para o enfrentamento do de-
safio urbano. O recorte territorial urbano deveria ser fortalecido,
ainda que a atuao continue sendo setorial.
necessrio desenhar novos arranjos institucionais para a gesto ur-
bana, considerando a dimenso poltica e a promoo de parcerias.
A formulao de uma poltica urbana nacional, em nvel federal,
essencial para o enfrentamento dos problemas urbanos brasileiros,
tendo em conta a dualidade cidade regulada (formal) e cidade no-
regulada (informal).
A desigualdade nas cidades deve ser enfrentada em todas as esca-
las (intra e interurbanas, regional e nacional, imagem do arqui-
plago de Wilheim).
As cidades brasileiras demandam estratgias de gesto e planeja-
mento urbano, segundo as suas especificidades.
O aumento significativo da capacidade institucional dos Municpi-
os indispensvel para a conquista de efetividade nas iniciativas
em escala local.
Proceder reviso do regime fiscal.
Proceder reviso da misso dos Estados no tema urbano, atual-
mente inexpressiva.
O enfrentamento das questes ambientais e de segurana pblica
tem importncia estratgica.
H que se equacionar o financiamento da sustentabilidade das ci-
dades, que possui vrias dimenses.
necessrio promover a elaborao de novos estudos sobre as
cidades brasileiras, aps o melhor conhecimento dos j existentes.
necessrio ampliar o papel do BNDES no que diz respeito
gesto municipal, incorporando, ao PMAT e a projetos especfi-
cos, o apoio ao desenvolvimento de instrumentos e competncias,
inclusive gesto e planejamento urbano, com o fortalecimento dos
sistemas e estruturas de controle e participao social.
sugerido que o BNDES em grandes investimentos e em investi-
mentos a grandes empresas considere a dimenso territorial e soci-
al na concesso de recursos e na avaliao dos impactos e resultados.
Algumas possveis trajetrias de polticas, inferidas do debate, so
apresentadas a seguir.
Sobre a estratgia geral de eleger o saneamento bsico enquanto
setor prioritrio de interveno governamental: Melo traou uma es-
tratgia para a retomada das polticas urbanas a nvel nacional, buscan-
do atrair e aliar-se s foras poltico-institucionais que desenvolveram e
mantm a rea de ateno sade como uma das mais exitosas estrutu-
ras de polticas pblicas implementadas no pas ao longo dos anos 1990;
uma (...) construo institucional implica em uma estrutura institucional
descentralizada e participativa, ampla capilaridade social, mobilizao
bem sucedida de capital social, e estrutura financeira que poder ser
mobilizada em uma nova poltica setorial. As vantagens dessa articula-
o so a incorporao de atores sociais e institucionais bem-sucedidos
poltica de saneamento.
15
Sem contar com o detalhamento da estrutura da rea de saneamento
bsico resultante do eventual sucesso na implementao dessa estratgia,
pode-se inferir, do ponto de vista do financiamento, que o setor passaria a
contar com proteo poltica e institucional relevante no marco da elabo-
rao e execuo do oramento federal. Isso garantiria fluxos de recursos
oramentrios relativamente estveis, o que possibilitaria acoplar subs-
dios do Tesouro e crditos do BNDES ao setor, numa escala significativa.
A superao dos problemas de articulao entre municpios essen-
cial nos servios pblicos ditos urbanos strictu sensu (transporte coleti-
vo, saneamento bsico, etc.), pois transcendem em geral os limites da
diviso territorial dos municpios brasileiros. Sobre essa questo foram
mencionadas, ao menos, duas trajetrias possveis:
reforar ou reintroduzir o poder de coordenao e induo dos go-
vernos dos Estados federados. Isso representaria, por exemplo, pri-
vilegiar o processo de reestruturao das empresas estaduais de
gua e esgoto no caso do setor de saneamento;
rever o pacto federativo com a criao de instncias supramunicipais.
Isso representaria, por exemplo, privilegiar a trajetria em direo
ao fortalecimento de gesto atravs dos comits de bacia hidrogrfica.
15
p.24.
Os participantes no especificaram propostas para a atuao do
BNDES. Pode-se pressupor, entretanto, que se tem em vista que os pro-
cedimentos de concesso de crdito pelo BNDES comporiam os meca-
nismos indutores da cooperao continuada e/ou de elevao dos pode-
res de coordenao de instncias supramunicipais.
5. Questes ausentes (ou apenas enunciadas)
dos textos e do debate
A questo ambiental, cuja importncia nacional e estratgica foi
realada por vrios participantes do painel, foi apenas enunciada, sem
ter sido objeto de reflexo e de propostas. O BNDES um dos signat-
rios da Carta de Princpios para o Desenvolvimento Sustentvel, conhe-
cida como Protocolo Verde (1995). Alm desta iniciativa pioneira, o
BNDES tem linhas setoriais e transversais que mantm importantes
interfaces com o tema ambiental, com grande capacidade impactante
sobre as cidades especialmente no que diz respeito aos setores infra-
estrutura urbana e regional, gesto de recursos hdricos e ao meio
ambiente. Sobre esta base, o BNDES pode construir uma viso de futu-
ro de atuao nestas reas, desde o ponto de vista do financiamento da
sustentabilidade urbana.
As questes de segurana pblica e violncia, cuja importncia
nacional e estratgica foi realada por vrios participantes do pai-
nel, foram apenas enunciadas, sem terem sido objeto de reflexo e
de propostas.
Esteve ausente das apresentaes a questo dos transportes urba-
nos, importante componente da questo urbana que sofreu uma
desconstruo a partir do final da dcada de noventa, conforme assina-
lado por Moreira em sua interveno.
O potencial de contribuio das cidades brasileiras para o desen-
volvimento, mencionado por Wilheim, ilumina a abordagem da cidade
como recurso para o desenvolvimento, enfoque diverso e mais rico da
abordagem mais comum, o da cidade enquanto problema objeto de po-
ltica. Este enunciado pode sugerir pistas sobre a atuao do BNDES na
promoo de atividades de desenvolvimento urbano sustentvel.
O reconhecimento dos Prefeitos como interlocutores especiais
para o debate da sustentabilidade urbana, tanto junto sociedade brasi-
leira quanto junto ao BNDES, foi questo presente nos debates, mas
no desenvolvida suficientemente na reflexo dos debatedores. uma
questo a ser considerada sob dois aspectos. O primeiro diz respeito
reafirmada fragilidade institucional das Prefeituras para dar conta dos
desafios do uso do solo urbano, problemas ambientais e acesso terra. O
segundo aspecto se reporta discusso sobre o papel do BNDES na pro-
moo do desenvolvimento urbano sustentvel. Qual a importncia a ser
dada para o fortalecimento institucional, especialmente em capacitao
tcnica e gerencial, aos mais de 5 mil municpios brasileiros?
Ainda no foi sistematizado o conjunto de gargalos para a boa
gesto e planejamento urbanos, apontados no debate, para as cidades
em seu conjunto. J para as metrpoles, houve um exame um pouco
mais atento.
Os vnculos regressivos entre problemas ambientais urbanos e po-
breza j so conhecidos na literatura sobre sustentabilidade urbana, in-
clusive na literatura econmica especializada. Entendendo que no bas-
ta apenas suporte a uma poltica urbana, mas h que ter uma viso estra-
tgica do desenvolvimento das cidades brasileiras, balizada pelos prin-
cpios da sustentabilidade, um dos desafios da discusso objeto deste
painel identificar quais seriam as principais metas e prioridades para
promover a sustentabilidade das cidades brasileiras.
CIDADES SUSTENTVEIS
NO PERODO DE TRANSIO DA HISTRIA
Jorge Wilheim *
A fim de abordar to oportuno tema, conviria, inicialmente, explicitar
nosso entendimento dos termos que compem o ttulo do nosso semin-
rio. Sem pedantismo semntico, caberia comearmos dizendo algo sobre
desenvolvimento, sustentabilidade e qualidade de vida, no contexto da
presente interveno.
1. Algumas definies iniciais
1.1. Desenvolvimento
Em muitos textos e durante as dcadas precedentes, autores tm usa-
do a palavra desenvolvimento como sinnimo de crescimento da econo-
mia. Tal definio no nos parece adequada. O desenvolvimento um
processo, e usualmente tem sido referido a mudanas em um pas, ao
processo de sua modernizao, de seu avano civilizatrio, do aumento
do grau de satisfao de seus cidados. O grau de desenvolvimento per-
mite estabelecer comparaes entre pases, donde as gradaes de pas
desenvolvido, subdesenvolvido, e em vias de desenvolvimento. E tam-
bm permite comparar situaes atravs do tempo: melhorou, estagnou,
ou piorou o processo de desenvolvimento?
* Jorge Wilheim arquiteto e urbanista residente em So Paulo. Acaba de ver
sancionado o Plano Diretor Estratgico dessa cidade, de cujo governo local Se-
cretrio de Planejamento Urbano. Autor de diversos planos urbanos, entre os quais
os de Curitiba, Campinas, So Jos dos Campos, Natal e Goinia, foi nomeado
Secretrio Geral Adjunto da Conferncia Habitat II (Istambul, 1996) da ONU.
autor de seis livros, sendo que no ltimo, Tnue esperana no vasto caos, prope a
construo de um Renascimento para o Sculo XXI.
inegvel que a produo de riquezas, a economia de um pas, te-
nha algo a ver com o seu desenvolvimento. Todavia, riquezas jacentes
no subsolo, mas no produzidas, no utilizadas, constituem atributos
insuficientes para definir o grau de desenvolvimento de um pas. A
acepo contida no termo deve, portanto, incluir o critrio econmico, a
modernizao de sua tecnologia, os processos comerciais que lhe per-
mitem usufruir internacionalmente de sua produo nacional.
Contudo, o critrio econmico no parece suficiente para definir de-
senvolvimento, pois as riquezas produzidas e mesmo a modernizao de
um pas podem realizar-se no contexto de imensas injustia e excluso
sociais, de grandes disparidades entre ricos e pobres, de considervel
atraso no atendimento em servios para grande parcela da populao,
de pssimos indicadores de educao e de sade, de injustia na distri-
buio de renda, oportunidades e participao democrtica.
O desenvolvimento deve, portanto, ser considerado tambm em seu
carter social e humano. Embora no prescinda do crescimento da eco-
nomia nacional, esse processo dever ser acompanhado de melhorias so-
ciais e de um contedo humano evidenciado. Por essa razo, oportuno
lembrar Prebisch, diretor da CEPAL Centro para a Economia da Am-
rica Latina, da ONU, em sua sbia postulao: [o] desenvolvimento, na
Amrica Latina, antes de mais nada uma melhor distribuio da renda
e das oportunidades...
Por outro lado, o processo de desenvolvimento tambm contingenciado
por consideraes ambientais, pois o que pode em certo momento pare-
cer um avano, seja pela expanso urbana, seja pelo aumento da produ-
o industrial, quando feito s custas de um precipitado ou irracional
desgaste e do desperdcio de recursos naturais, ou pela criao de uma
poluio crescente, dificilmente poder ser definido como desenvolvi-
mento. Esta constatao fez surgir, nos anos 90, o uso do adjetivo sus-
tentvel, aplicado ao substantivo desenvolvimento.
Finalmente, convm assinalar que o desenvolvimento um processo
que muda de carter e, especialmente, de estratgias, segundo o momento
histrico, a correlao de foras, as peculiaridades polticas nacionais,
sendo legtima a existncia de estratgias nacionais de desenvolvimento.
O que equivale a dizer que estratgias podem diferir, mesmo quando
destinadas a alcanar os mesmos objetivos humanos finais.
1.2 Sustentabilidade
Conforme antecipado, nos dias atuais comum termos o substantivo
desenvolvimento acompanhado pelo adjetivo sustentvel; e todos co-
nhecemos a origem dessa adjetivao. Ela resultou das boas lutas pela
causa ambientalista e equivale a dizer que no adianta fazer crescer a
economia se for s custas da destruio ou do prejuzo ambiental; pois,
mais cedo ou mais tarde, cessar o processo positivo do desenvolvimen-
to, dando lugar s deseconomias da falta de recursos naturais, da ao
contra a poluio, da recuperao do solo, etc. Em virtude dessa ori-
gem, a palavra sustentvel adquiriu sua colorao verde.
Com o passar do tempo, o adjetivo passou a ser transformado em
substantivo: a sustentabilidade. E carregou a sua colorao verde para
um conceito muito mais amplo, dando a entender que o processo do de-
senvolvimento consistia em um crescimento da economia dentro de crit-
rios ecolgicos, como se outros critrios de sustentabilidade no existis-
sem, ou no fossem igualmente imprescindveis para o processo.
O critrio de sustentabilidade do desenvolvimento , no entanto, inte-
ressante e oportuno, desde que o ampliemos, ultrapassando seu contedo
ambientalista, sem, contudo, omiti-lo. Cabe, de fato, perguntarmos, em
cada momento, em cada local, se o processo de desenvolvimento ocorrente
tem condies de perdurar no tempo; se ele , portanto, sustentvel. A
pergunta rica e pode, por isso, ser desdobrada em muitas outras. Por
exemplo: um desenvolvimento pode ser dito sustentvel quando diminui
a oferta de trabalho? ele sustentvel quando ocorre o aumento da dis-
tncia entre ricos e pobres? O desenvolvimento se sustenta com aumento
de violncia e criminalidade? Ou com discriminao, preconceito ou vio-
lncia contra grupos tnicos ou sociais? Nestas condies perdurar o
desenvolvimento, ou se estar assistindo ao seu contrrio, ou seja, a um
processo de sua degenerao, ao seu fenecimento?
1.3 Qualidade de vida
Ultimamente, nos relatrios das Naes Unidas, tem comparecido ainda
um outro termo a adjetivar o desenvolvimento: humano. Ele resultou da
constatao de que as polticas e as estratgias propostas para pases clas-
sificados como estando em vias de desenvolvimento mais um eufemis-
mo diplomtico empregado para no ofender os brios nacionais desses pa-
ses mais ou menos marginalizados das decises polticas e econmicas
globais no se traduziam por melhorias suficientes nos planos social e
humano. Os indicadores sociais sade, escolaridade, educao, capaci-
dade de consumo etc. deveriam comparecer nas equaes, qualificando
os indicadores excessivamente econmicos do desenvolvimento.
Estabelecidos os parmetros e os indicadores do desenvolvimento
humano, mudaram as classificaes e as comparaes entre os diversos
pases. E chamou-se a ateno de polticos e de planejadores para o fato
que a acepo de desenvolvimento deveria conter critrios sociais e hu-
manos, alm dos ambientais e econmicos.
Nada impede que, em futuro prximo, surjam outros critrios, sejam
eles locacionais, ou temporais, e aumentem a adjetivao do conceito
de desenvolvimento. O grau de governabilidade, a existncia da organi-
zao criminal global, o grau de concentrao de capitais financeiros,
entre outros, so eventos de gravidade e espectro preocupantes o sufici-
ente para justificar a necessidade de consider-los no quadro das defini-
es e das estratgias de desenvolvimento nacional.
Antes que ocorra a incluso destes novos critrios, mas sem dimi-
nuir a importncia e a gravidade de tais eventos contemporneos, pro-
ponho que eles sejam includos no horizonte da definio de desenvol-
vimento, afirmando, desde j, que no h desenvolvimento quando o
ambiente prejudicado, os indicadores sociais pioram, a dignidade hu-
mana desprezada, a oportunidade de trabalho diminuda, a democra-
cia prejudicada, a riqueza concentrada e injustamente distribuda, e a
economia estagnada. Sem adjetivos, porm com um contedo enrique-
cido, e localmente definido em estratgias nacionais e locais de desen-
volvimento, poderemos nos entender melhor.
2. Desafios e possibilidades das cidades brasileiras.
A temtica urbana no Brasil no escapa do quadro de referncia
maior, desenhado por rupturas e ajustes do atual momento de transio
da histria, fortemente contingenciado pelo uso que a economia, em
fase neo-monopolista, faz da tecnologia da comunicao que criou o
ambiente chamado globalizao. Todo pas (e economia) perifrico
sofre um falso dilema: ficar artificialmente excludo da economia glo-
bal, ou aceitar ser explorado. A recusa de ambas as alternativas que nos
so oferecidas pelos tericos neoliberais, por vezes de forma prepotente,
implica a elaborao de estratgias prprias, adequadas, nacionais e lo-
cais, destinadas a conduzir o processo de participao global, a partir de
um claro projeto de desenvolvimento nacional.
Para efeito do presente seminrio gostaria, portanto, de considerar
os desafios e as possibilidades das cidades brasileiras dentro do quadro
referencial do desenvolvimento, como acima definido: sustentvel no lato
sensu. importante grifar que a maior parte dos desafios que se apresen-
tam ao desenvolvimento nacional localiza-se em territrio urbano.
nas cidades, mormente nas metrpoles, que se geram as tenses do
crescimento, da degradao, das injustias, do consumo, mas tambm a
quase totalidade da pesquisa e criatividade, assim como as decises po-
lticas relevantes. Para selecionar e debater alguns desses desafios, con-
viria categorizar cidades de natureza ou estgios de desenvolvimento
muito diversos, embora todas de carter muito brasileiro.
Em primeiro lugar, menciono a categoria das cidades novas, cidades
pioneiras, situadas beira de rodovias de penetrao, em franjas pionei-
ras, por vezes, boca de um serto. O Brasil possui rica experincia,
nem sempre suficientemente estudada nem includa nos currculos que
formam nossos urbanistas, na criao de cidades novas. Centenas de nos-
sas cidades tm essa procedncia e evidenciam, em sua estrutura e
organicidade, terem tido a funo de implantao urbana pioneira em sua
origem, quando eram conhecidas como cidades na boca do serto, ou em
ponta de trilhos. Mesmo quando nasceram planejadas e por deciso pol-
tica, como Goinia e Braslia. Dependendo do estgio de seu desenvolvi-
mento, seus desafios atuais podero contemplar: funo de mercado local
e de apoio a atividades agrcolas; centro de irradiao local de instruo,
educao e cultura; centro regional de atendimento em sade; ponto de
referncia para articulao e transporte regional; comercializao para
consumo local e de outras regies, e para exportao. Alm dos desafios
inerentes a essas funes, tais cidades devero enfrentar problemas do
prprio desenvolvimento urbano, tais como: crescimento rpido da ocu-
pao do solo; regulao do solo e zoneamernto; relao entre transporte
coletivo e parcelamento do solo; conservao do solo e demais questes
ambientais associadas a drenagem, metabolismo de recursos naturais e
preservao; construo democrtica da representao poltica local; pla-
nejamento e distribuio adequada dos principais equipamentos, pbli-
cos e privados; previso de distanciamento e articulao da cidade com
relao rodovia que eventualmente motivou seu nascimento.
Em outra categoria, a das cidades de porte pequeno, haver que dis-
tinguir sua trajetria histrica, a fim de conhecer o motivo de seu porte
limitado, colocando os desafios na trajetria de um desenvolvimento
possvel e desejvel. Nem toda cidade propicia o bem-estar de sua po-
pulao mediante crescimento populacional ou expanso territorial;
preciso, caso a caso, estabelecer o que convm para esse bem-estar e,
em seguida, definir o significado local de desenvolvimento, sua articu-
lao microrregional, seu grau de polarizao com a cidade maior, as-
sim como definir qual a estratgia a aplicar em cada situao.
O contingente representado pelas numerosas cidades de porte mdio
muito importante para o desenvolvimento do pas, em virtude delas
freqentemente possurem uma relao adequada, rica e fortemente ar-
ticulada com a regio de produo agrcola circundante. Nestas cidades
mdias brasileiras, encontram-se os mais altos nveis de qualidade de
vida, formao de riquezas e velocidade de desenvolvimento cultural.
Nelas tambm esto presentes os grandes desafios de crescimento fsico,
seja na expanso territorial, na verticalizao, ou na motorizao do trans-
porte individual.
O Brasil tem um bom nmero de cidades grandes, com populao
acima de 500.000 habitantes, sendo que diversas j passaram de um mi-
lho. So cidades com desafios prprios, aos quais se acrescentam os
desafios representados pelo fato delas constiturem plos de regies, de-
vendo-se, portanto, perceber tambm nelas a presena dos mltiplos de-
safios da articulao regional. Em muitas dessas cidades, so conhecidos
os desafios representados pelo crescimento territorial, pelo limbo de sua
periferia, por vezes ocupado por famlias que labutam periodicamente na
zona rural e na zona urbana, despossudos que, embora habitando o terri-
trio urbano, no conquistaram ainda a condio de cidados urbanos.
Nessas cidades, so grandes os problemas de abastecimento de gua,
coleta e disposio de resduos slidos, rede e tratamento de esgoto, pa-
vimentao e poluio, transporte coletivo e regulao do solo, mormen-
te quando sua taxa de crescimento elevada. Mas tambm so graves as
questes sociais: o desemprego, as carncias em sade e educao, a
falta de moradias adequadas, as injustias de todo tipo. Sua funo de
polarizao regional acarreta desafios prprios a serem individualiza-
dos, e as circunstncias especiais atratividade turstica, florestas e de-
mais riquezas naturais circundantes, ou plos industriais de porte grande
constituiro um rol especfico de desafios, mas tambm de oportunida-
des, a ser contemplado pelo planejamento local, por polticas e estratgi-
as de desenvolvimento.
Finalmente, as metrpoles devero constituir uma categoria parte,
pois sua funo no desenvolvimento e na poltica nacional adquire, nos
dias de hoje, importncia substantiva. Na urbanizao que ocorre no
mundo, nessa fase de transio da histria em que tantas rupturas e mu-
danas ocorrem, as metrpoles tendem a criar uma rede mundial de di-
logo; e, para as estratgias de desenvolvimento de cada pas, a eventuali-
dade de possuir uma (ou mais) metrpole capaz de catalizar o dilogo
global constitui um fator positivo da maior importncia. O Brasil possui
por ora duas metrpoles com essa relevncia, o Rio de Janeiro e So
Paulo. Tal circunstncia, embora repleta de desafios, deve ser encarada
como uma enorme oportunidade para as estratgias que conduzam ao
desenvolvimento nacional.
Por oportuno, permito-me assinalar a existncia de uma macro-metr-
pole paulista, composta pelas regies metropolitanas de Campinas,
Sorocaba, Vale do Paraba (at Taubat), Santos e So Paulo, polarizada
por esta ltima, e caracterizada por uma intensa articulao da vida cotidi-
ana no mesmo grande espao urbano polinucleado. Esta configurao ur-
bana nova no Brasil e merece a elaborao de polticas, planos e estrat-
gias apropriadas. Alm, naturalmente, de investimentos nacionais adequa-
dos importncia da macrometrpole para o desenvolvimento do pas.
Convm salientar que o atual dilogo interurbano e global no se re-
aliza atravs da mera existncia das megacidades (com mais de 10 mi-
lhes de habitantes), que so cada vez mais constatadas no hemisfrio
sul, pobre e subdesenvolvido. Tampouco ocorre exclusivamente pela rede
das autodenominadas cidades globais, quase todas localizadas no hemis-
frio norte, em pases desenvolvidos e j ps-industriais, onde se concen-
tram o poder poltico global, o poder financeiro e o poder das decises
empresariais. Creio que o dilogo interurbano acontea em nveis diver-
sos, paralelos e simultneos, atravs do que chamaria de arquiplago
urbano. O arquiplago constitudo por ilhas de consumidores moder-
nos, falando a mesma lngua (cada vez mais o ingls), com hbitos cultu-
rais e grau de informao crescentemente semelhantes, vivendo no ritmo
rpido, provocado pelos fluxos informativos eletrnicos, com renda sufi-
ciente para participar de um consumo moderno de produtos. O arquipla-
go, contudo, se completa com o oceano que circunda cada ilha, onde pro-
curam ficar tona as populaes excludas desse consumo moderno. Esse
dualismo social tem expresso diversa, segundo o grau de desenvolvi-
mento de cada pas: a ilha ser menor em Bombaim do que em Paris, o
oceano ser maior em So Paulo do que em Londres. Mas o desafio desse
dualismo comum a todo o arquiplago urbano e as guas tornam-se
crescentemente revoltas, na medida em que os problemas cruciais no
so politicamente resolvidos.
Quais as possibilidades das cidades, do sistema urbano brasileiro,
nos dias de hoje? Embora se deva reconhecer que: a) as riquezas da
biodiversidade e de uma economia da floresta; b) a agricultura familiar;
e c) os servios relacionados com o agribusiness representem importan-
tes setores para o desenvolvimento nacional, as cidades concentram as
maiores potencialidades para um salto qualitativo do desenvolvimento.
nelas que se concentram riqueza e pobreza, configurando fsica e so-
cialmente o atual estgio de modernidade e atraso da sociedade brasilei-
ra. Mas tambm nelas que se concentram o dinamismo social, a inven-
o e a criatividade, o florescimento das estratgias de sobrevivncia e
crescimento individual, as foras e organizaes polticas primordiais
(excetuado o importante MST), as tenses que podem gerar transforma-
es, os padres de civilizao desejados, os ncleos de interseco da
rede de comunicao global (material e imaterial).
Ignorar as cidades como protagonistas do desenvolvimento e, com isso,
abdicar da elaborao de qualquer poltica urbana nacional parece-me cons-
tituir uma falha grave a ser remediada pelo futuro governo nacional.
O papel de uma organizao com a experincia e potencialidade do
BNDES fundamental para a elaborao e a sustentao de qualquer
poltica de desenvolvimento e, neste enquadramento, preciso que sejam
fornecidos subsdios e apoio elaborao e conduo de uma impres-
cindvel poltica nacional voltada para a rede de cidades brasileiras.
POLTICAS PBLICAS URBANAS PARA A NOVA DCADA:
UMA AGENDA DE QUESTES
Marcus Andr Melo*
Introduo
A partir da segunda metade da dcada de 80, a agenda internacional
para o desenvolvimento urbano pautou-se por um forte consenso
programtico que esteve ancorado em pelo menos cinco pontos ou idias-
fora. Em primeiro lugar, a descentralizao, a devoluo e a
desconcentrao de atividades dos governos centrais para os governos
subnacionais. Em segundo lugar, a participao e o envolvimento dos
cidados nos governos locais, e nas instncias de formulao e
implementao de polticas locais. Em terceiro, a implementao de re-
formas institucionais voltadas para a instaurao da boa governana lo-
cal, e a criao de mecanismos de accountability democrtica. Em quar-
to lugar, a incorporao da sustentabilidade como dimenso importante
do desenvolvimento local. Em quinto lugar, as transformaes importan-
tes no mix pblico-privado das polticas, atravs, por um lado, da incor-
porao de novos atores da sociedade civil na formulao de programas
e, por outro, da ampliao da proviso de bens e servios pelo mercado,
formal e informal.
A agenda governamental brasileira foi em parte consistente com essa
pauta internacional. Na realidade, em pelo menos alguns pontos impor-
tantes dessa agenda os dois primeiros citados o Brasil se constituiu
em exemplo paradigmtico de reformas bem-sucedidas.
No entanto, vrias questes importantes exigem respostas urgentes
que implicam no s o aprofundamento dessa agenda, como tambm a
sua prpria redefinio substantiva. Elas dizem respeito fundamental-
mente aos enormes desafios representados pela gesto das metrpoles no
* Universidade Federal de Pernambuco UFPE .
contexto atual brasileiro, e necessria retomada dos investimentos em
infra-estrutura em uma nova agenda para a poltica urbana no pas. O
presente texto est organizado em cinco sees. A primeira seo discute
as transformaes na gesto dos governos locais e as trajetrias diver-
gentes e paradoxais das polticas tipicamente urbanas e no-urbanas. A
segunda seo examina as razes do fracasso da poltica urbana na lti-
ma dcada. A terceira seo discute a evoluo da agenda urbana interna-
cional e da brasileira, considerando suas interfaces e insuficincias. O pa-
dro de governana e as instituies dos governos locais, o federalismo no
cooperativo e a questo metropolitana so analisados na quarta seo. Por
sua vez, a quinta seo apresenta algumas recomendaes de poltica.
1. Polticas pblicas e governos locais:
os paradoxos na dcada de 90
Se a dcada de 90 representou importantes avanos no mbito do
desenvolvimento local, a agenda de reformas foi caracteristicamente no-
urbana, nos termos em que os projetos urbanos so tipicamente classifi-
cados (habitao, transportes, saneamento urbano) e em termos de seto-
res de investimentos. A agenda de reformas sociais na dcada de 90
amplamente conhecida, e representou, em larga medida, a implementao
de iniciativas definidas na Constituio de 1988. Tais transformaes
provocaram mudanas importantes na gesto municipal. A mais impor-
tante delas ocorreu na rea de servios bsicos (ateno sade e as-
sistncia social) e de programas de transferncia de renda. Uma anlise
comparativa dos desenvolvimentos institucionais nas reas da sade, a partir
da implantao do Sistema nico de Sade, e da habitao ilustra os cami-
nhos divergentes que as polticas pblicas locais trilharam. No primeiro
caso, trata-se de uma experincia altamente exitosa e, no segundo, de um
caso marcado por paralisia decisria e experincias pontuais de baixo de-
sempenho. A gesto urbana que se observa no Brasil atual reflete esse
padro de desempenho institucional hbrido, cujo trao essencial parece
ser essa marca da disparidade de desempenho entre programas caracteris-
ticamente urbanos e no-urbanos, nos termos referidos acima.
A partir da promulgao da Lei Orgnica da Sade (1990), e da regulao
das mudanas atravs das normas operacionais bsicas (NOB 01-93 e NOB
01-96), foi institudo um modelo descentralizado e participativo na rea da
ateno sade. Isto implicou a desmontagem do sistema de ateno forte-
mente centralizado em torno do INAMPS e centrado na proviso de servi-
os de base hospitalar. Do ponto de vista do financiamento, foi criado um
mecanismo de repasse, fundo a fundo, que implicou a transferncia de re-
cursos do governo federal diretamente para o nvel local. Do ponto de vista
das transformaes na estrutura de governana setorial, foram criadas co-
misses municipais como instncia ativa de formulao e implementao
de polticas, alm das comisses de intergestores nos planos estadual e fe-
deral (Comisses Intergestores Bipartite e Tripartite). Ao final de 1999,
aps nove anos de vigncia da LOS, haviam sido criados 5.445 conselhos
municipais de sade (cf. Tabela 1).
Em dezembro de 2001, mais de 99% dos municpios estavam habili-
tados a uma das condies de gesto, sendo 89% em gesto Plena da
Ateno Bsica, e 10,1% na Gesto Plena do Sistema Municipal mo-
dalidade em que os municpios adquirem plena autonomia na gesto dos
recursos. Enquanto em 1997, havia 144 municpios correspondendo a
17,3% da populao, recebendo recursos fundo a fundo, em dezembro de
2001, este nmero passou para 5.516 correspondendo a 99,9% da po-
pulao. Naquele ano, 66,9% dos recursos do governo federal para a
assistncia sade eram transferidos fundo a fundo. Medidas importan-
tes foram tomadas para integrar a assistncia bsica com medidas de
sade pblica, atravs de diferenciais pagos para aes de preveno e
para outras inovaes na assistncia, como os agentes comunitrios de
sade e as equipes de sade da famlia.
A partir de 2001, o novo modelo sofreu uma inflexo, definida pela
NOB 01-2001, que redirecionou o formato excessivamente descentrali-
zado anterior, e corrigiu desigualdades na alocao espacial do gasto em
ateno sade nas diversas regies do pas. Essas medidas vieram de
encontro a prticas de cerceamento das demandas de assistncia de mu-
nicpios vizinhos, e persistncia de prticas centralizadas de compra de
servios no nvel estadual. A medida mais importante tomada para corri-
gir o vis espacialmente concentrador do gasto foi a introduo de
parmetros per capita para a alocao de recursos do SUS, em substitui-
o modalidade de pagamento por procedimento.
A rea de ateno sade logrou tambm, atravs da aprovao da
emenda constitucional 29/2000, assegurar parcelas fixas e crescentes do
oramento federal. Esta extraordinria transformao setorial, que se
consolidou em cerca de dez anos no mbito da sade, contrasta
marcadamente com o ocorrido nas reas da habitao e do desenvolvi-
mento urbano. Com efeito, do ponto de vista do gasto, enquanto o setor
respondia, em 1980, por 17% do gasto social federal, em 1996 essa
participao se reduziu para 3% (Oliveira, 1999). Em 1996, aps a crise
do sistema financeiro de habitao entre 1983 e 1985, o Banco Nacio-
nal da Habitao foi extinto. A absoro de suas funes pela Caixa
Econmica Federal no levou ao reordenamento institucional do setor.
Objeto de intensas discusses nos grupos de trabalho criados em 1985 e
1986, o Sistema Financeiro da Habitao no foi objeto de reestruturao,
pelo contrrio, permaneceu fragmentado e inoperante.
A inrcia institucional nessa rea ocorreu nos dois nveis do sistema
de habitao: na poltica de oferta de financiamentos para os setores de
renda mdia e baixa, e na proviso de habitao para os setores de
baixssima renda, ou aes de melhoria da moradia em assentamentos de
baixa renda. No que se refere ao Sistema Brasileiro de Poupana e Em-
prstimo (SBPE), medidas isoladas, tais como a criao do Sistema Fi-
nanceiro Imobilirio (SFI) e a constituio de um mercado secundrio de
hipotecas, no tiveram efetividade. Do ponto de vista operacional, s
medidas como a centralizao da gesto das contas do FGTS na CEF, em
1990, no se seguiram outras relativas diversificao de fontes de fi-
nanciamento, em face da exausto dos mecanismos tradicionais como o
FGTS e as cadernetas de poupana. Nem aps a estabilizao da moeda,
a partir de 1994, o financiamento imobilirio foi retomado como priori-
dade pelos gestores econmicos. O SBPE teve comportamento errtico
durante todo o perodo, tendo sido suspenso desde 2001.
A malaise institucional no setor pode ser inferida por seu enfraqueci-
mento institucional. As vrias funes do BNH passaram a ser desempe-
nhadas pelo Banco Central e pela CEF. A criao da Secretaria de Pol-
tica Urbana, no mbito do Ministrio do Planejamento e Oramento, em
1995, preencheu timidamente a lacuna institucional do setor. No plano
estadual, parte significativa das companhias estaduais de habitao e
rgos assemelhados foi extinta. Estima-se que o Sistema Financeiro
da Habitao (SFH) tenha financiado apenas 26% das moradias produ-
zidas no perodo 1994-1997 (Brasil 2001). A poltica de habitao popu-
lar foi errtica da segunda metade da dcada de 80 at o final da primeira
metade da dcada de 90. Os setores pobres da populao tiveram acesso
casa prpria por meio da autoconstruo em reas urbanas informais,
sem assistncia direta do setor pblico, e sem a infra-estrutura necess-
ria e a prestao de servios pblicos. O aumento do nmero de domic-
lios prprios no perodo pode ser explicado pela ilegalidade da ocupao,
especialmente nas reas urbanas informais favelas, cortios, loteamentos
e condomnios clandestinos. As famlias mais pobres continuam tomando
iniciativas autnomas para resolver o problema da moradia, em situa-
es de informalidade, que alcana percentuais crescentes (IPEA 1998).
O primeiro aspecto digno de nota a ausncia de uma poltica urba-
na compreensiva. A partir de 1985, os programas do governo federal
tiveram como caracterstica a escassa institucionalizao: so
operacionalizados atravs de convnios e implementados de forma ad
hoc. Em 1995, foram lanados dois programas habitacionais destinados
populao de baixa renda, o Pr-moradia e o Habitar Brasil, e ambos
tiveram impactos discretos. Destinados a famlias de 1 a 3 salrios mni-
mos, eles se distinguem pelas fontes de financiamento. O primeiro tem
como fonte de recursos o FGTS e, o segundo, recursos oramentrios do
governo federal. Alm desses programas, foi lanado o programa Carta
de Crdito, destinado a famlias com renda entre 4 e 10 salrios mnimos.
De grande importncia, em virtude de seu carter inovador em relao ao
modelo tradicional do SFH que concede crdito aos produtores de habi-
tao, produzindo assim uma assimetria de barganha entre consumidores e
produtores , o programa enfrentou importantes problemas de
operacionalizao. De qualquer maneira, no perodo 19952000 (maro)
foram beneficiadas apenas 1,4 mil famlias
1
. Os programas destinados a
agentes do poder pblico, com foco na populao de mais baixa renda,
como o Habitar Brasil e o Pr-moradia, foram responsveis por 9,49% e
9,23% dos recursos totais investidos com recursos do FGTS, o que revela
a pouca prioridade e os sucessivos contingenciamentos que receberam.
Vrios fatores contriburam para a timidez das polticas pblicas no
mbito da habitao. Em primeiro lugar, a magnitude do dficit do setor
habitacional fundamentalmente resultante do rombo acumulado do Fundo
de Compensao das Variaes Salariais e estimado em 20 bilhes de
dlares inibiu a formao de uma agenda positiva para o setor. Em
segundo lugar, a reestruturao do setor habitacional mantinha forte
interdependncia em relao poltica de estabilizao, e seu
equacionamento passava a depender desta ltima. Em terceiro lugar, de-
vido ao aguamento da crise fiscal, os recursos da poupana foram
gradativamente canalizados para o financiamento do dficit pblico.
1
O Carta de Crdito foi o principal programa em termos de investimentos. Em sua
modalidade Individual, respondeu por 60,48% dos investimentos, enquanto que em sua
modalidade Associativa representou 19,06%. A principal fonte de financiamento dos pro-
gramas foi o FGTS, responsvel por cerca de 90,51% dos recursos, enquanto o OGU
respondeu pelos 9,49% restantes.
Em quarto lugar, as altas taxas de juro praticadas no mercado, o alarga-
mento do hiato preo-renda, em um quadro de compresso da renda dos
setores mdios, e o aumento do desemprego, ampliaram os riscos de
inadimplncia em contratos de longo prazo.
Do ponto de vista da oferta de novas habitaes, sucessivas medidas
de contingenciamento de recursos e o endividamento crescente de esta-
dos e municpios paralisaram a contratao de emprstimos por agentes
pblicos. Parcelas decrescentes do oramento da Unio foram investidas
em habitao e urbanismo. As iniciativas importantes na rea do desen-
volvimento urbano ocorreram, fundamentalmente, no plano institucional.
O direito constitucional moradia foi aprovado, atravs da emenda cons-
titucional 26, de 02/2000, e o Estatuto da Cidade (Lei n 10.257, de 10 de
julho de 2001) tambm foi aprovado, aps uma tramitao legislativa
que se prolongou de forma inusitada por uma dcada.
As iniciativas relevantes ocorreram, sobretudo, no plano subnacional,
em particular na esfera municipal. Os municpios converteram-se em loci
importantes de inovao institucional e programtica. Na esfera da ges-
to do uso do solo e do acesso terra, numerosas experincias de Progra-
mas de Zonas Especiais de Interesse Social foram implementadas em muni-
cpios do pas, tais como Recife, Santo Andr, Belo Horizonte, Natal entre
outros. As experincias bem-sucedidas referem-se, sobretudo, a programas
de regularizao da posse da terra e garantia de segurana propriedade.
Estas, no entanto, foram iniciativas subnacionais e no federais.
O setor de saneamento bsico tambm apresentou um quadro de pa-
ralisia institucional similar ao do setor habitacional, embora outros fa-
tores tenham contribudo para essa situao. A reestruturao do setor
de saneamento igualmente requeria o equacionamento de suas bases de
financiamento. E a paralisia registrada no setor entre 1986 e 1993 refle-
tiu, de uma parte, os impasses no enfrentamento desta questo e, de
outra parte, a crise financeira das empresas concessionrias no perodo,
alm da falta de capacidade de endividamento de estados, municpios e
prestadores pblicos. Aps esse perodo, uma nova agenda para o setor
emergiu, ancorada na proviso privada de servios
2
. No entanto, a
implementao dessa nova agenda chegou a um impasse. O setor pas-
sou a conviver com a questo da titularidade dos servios, ainda no
2
Cf. Moreira (1998). Para uma avaliao da poltica de saneamento na dcada de 90, ver
Katakura e Bakalian (1998).
resolvida, a qual inibiu o processo de transformao do modelo de pro-
viso de servios na rea. As transformaes ocorridas foram pontuais
e gradativas, a partir das possibilidades abertas com a aprovao da Lei
Geral de Concesses (1995) significativamente uma iniciativa legal
voltada para uma outra rea setorial. At dezembro de 2001, apenas 36
contratos de concesso haviam sido firmados em 55 municpios
interioranos, atendendo a uma populao estimada em 6,6 milhes de
pessoas
3
. No ltimo quadrinio, sucessivos cortes e contingenciamentos
de investimentos programados acompanharam a inrcia institucional que
caracterizou o setor
4
. O contraste com a experincia bem-sucedida de
montagem de um novo marco regulatrio no setor de telecomunicaes
marcante. A criao da Agncia Nacional de guas (ANA), em 2000,
a autarquia especial responsvel pela Poltica Nacional de Recursos
Hdricos, no preencheu a lacuna institucional na rea da regulao da
proviso de servios de saneamento.
O contraste apontado entre as reas do desenvolvimento urbano e a
rea de ateno sade tambm pode ser observado em relao s de-
mais reas sociais. Da mesma forma que no setor da ateno sade, na
rea da assistncia social multiplicaram-se as instncias de participao
na gesto 5.036 conselhos municipais de assistncia social foram cria-
dos at 1999, apenas seis anos aps a promulgao da Lei Orgnica da
Assistncia Social (LOAS). Nesta rea, as experincias bem-sucedidas
do programa Bolsa-Escola, e de outros programas focalizados de trans-
ferncia, como o Programa de Erradicao do Trabalho Infantil PETI,
converteram-se em best practices no plano internacional.
Por outro lado, o programa de qualificao profissional do governo
representa igualmente um caso bem-sucedido de construo institucional.
Em 1999, 1.699 conselhos municipais de trabalho haviam sido criados,
quatro anos aps a criao do Plano Nacional de Formao Profissio-
nal. Ancorados em uma institucionalidade participativa e descentraliza-
da, alm de um mix fortemente diversificado de entidades executoras,
3
Dados da Associao Brasileira das Concessionrias de Servios Pblicos de guas e
Esgotos (www.abcon..com.br).
4
Em 1999 e 2000, no foi firmado nenhum contrato de financiamento entre a Caixa Eco-
nmica Federal (agente financeiro do FGTS) e entidades pblicas na rea do saneamento.
A Lei de Responsabilidade Fiscal tambm inibiu recentemente os emprstimos na rea. Os
programas do Plano Plurianual (2000 e 2003) para o saneamento bsico Saneamento e
Vida e Saneamento Bsico tm sua implementao comprometida por essas medidas.
os programas estaduais de qualificao (PEQS) ofertaram cursos de treina-
mento para 3,1 milhes de treinandos em 4.824 municpios, em 2000. Isto
significa uma taxa de cobertura de 87% dos municpios existentes no pas.
2. Anatomia do fracasso:
as polticas pblicas urbanas do governo federal
Vrios fatores contriburam para a trajetria divergente entre as polti-
cas pblicas setoriais urbanas e no-urbanas segundo a definio que
se adotou acima. Em primeiro lugar, os programas bem-sucedidos logra-
ram garantir fontes relativamente estveis de financiamento. Embora um
dos pontos de estrangulamento de vrios programas de transferncia de
renda tenha sido os desembolsos errticos, o Planfor e o SUS beneficia-
ram-se de recursos garantidos. Mesmo os programas de transferncia na
rea da assistncia que apresentaram um padro instvel de desembolso
foram, em parte, priorizados no contingenciamento. Essa garantia se deve
inter alia prioridade conferida a estes setores pelos gestores
macroeconmicos o que no ocorreu na rea do desenvolvimento urbano.
Em segundo lugar, os programas nas reas de ateno sade, assistn-
cia social e formao profissional foram objeto de uma estratgia federal
consistente. Na rea do desenvolvimento urbano, pode-se observar clara-
mente a ausncia de uma poltica nacional. A ao nacional na rea do
saneamento urbano consiste de uma mirade de aes isoladas e sem
integrao, dispersas entre rgos e instituies distintas. Na rea de habita-
o, o quadro semelhante. Por outro lado, no foram implementados, na
rea do desenvolvimento urbano, mecanismos efetivos de induo, por par-
te do governo federal, que garantissem a adeso das entidades subnacionais
aos programas, como no caso das polticas setoriais citadas
5
. No caso da
ateno sade, mecanismos efetivos de induo foram utilizados no siste-
ma de alocao de recursos tais como, entre outros, os mecanismos de
habilitao, os adicionais ao Piso de Ateno Bsica para os Programas de
Sade da Famlia e Agentes Comunitrios de Sade. Tais recursos foram
recebidos por municpios que implementam esses programas.
5
Um aspecto digno de nota, que reflete a baixa prioridade das reas do desenvolvimento
urbano, so os sistemas de informao extremamente deficientes da rea em forte con-
traste com aqueles da rea de sade ou emprego. Iniciativas recentes, como a criao do
Sistema Nacional de Informaes de Saneamento (SNIS), em 1995, vieram preencher,
embora de forma ainda muito incipiente, esta lacuna grave.
Em terceiro lugar, os programas urbanos so tipicamente programas de
crdito e de investimento, o que na ausncia de proteo constitucional ou
institucional ao setor os torna particularmente vulnerveis situao fis-
cal do governo federal. Por outro lado, uma capacidade de endividamento
de tomadores de emprstimos (famlias e agentes pblicos) tambm vari-
vel fundamental. Em contraste, a rea da sade logrou obter garantias
constitucionais de financiamento crescente para a rea, enquanto a poltica
pblica de intermediao e formao profissional contou com uma fonte
estvel de recursos o Fundo de Amparo ao Trabalhador , que foi insula-
da politicamente por uma coalizo de apoio consistente integrada, entre
outros atores, por entidades sindicais e associaes empresariais. Esta situ-
ao contrasta marcadamente com a do FGTS e a dos recursos da caderneta
de poupana as bases de financiamento dos programas de desenvolvi-
mento urbano. Os recursos da caderneta de poupana, que, pelas regras do
SBPE, deveriam ser parcelas fixas destinadas habitao (fixados em 52%
do saldo de recursos), passaram a ser utilizados na compra de ttulos do
governo, alm de ser objeto de compensaes com crditos do FCVS reti-
dos pelo sistema bancrio. A iniciativa de criao de uma linha de financi-
amento para habitao, em novembro de 2001, com recursos do FAT o
FAT-habitao representa uma perspectiva promissora, pois que pode le-
var a uma alterao desse quadro.
Em quarto lugar, a priorizao dos investimentos em capital humano,
em detrimento dos programas de infra-estrutura urbana, parece ter sido uma
opo deliberada dos gestores federais. Este ponto, na realidade, reflete um
processo mais amplo e merece um tratamento especfico na prxima seo.
3. A poltica urbana na agenda do desenvolvimento
Vale acrescentar que a opo brasileira pelos investimentos em capi-
tal humano em grande parte consistente com a agenda internacional nos
anos 80 e incio dos anos 90. A agenda internacional para o desenvolvi-
mento social esteve ancorada em reformas estruturais (structural
reforms), compreendendo a ampliao do papel dos mercados na oferta
de bens e servios sociais, a estabilizao macroeconmica e a
focalizao da ao pblica em bens pblicos que produzem
externalidades, tais como sade e educao
6
. O leitmotiv dessa primeira
6
Para vises conflitantes sobre as chamadas reformas de segunda gerao, ver Rodrik
(1999) e Birdsall, Graham e Sabot (1998).
gerao de reformas era reduzir o dficit do setor pblico, alinhar os
preos na economia e eliminar subsdios.
Os custos sociais das estratgias de reforma, a baixa efetividade das
redes de proteo social, e a resposta insuficiente dos agentes econmi-
cos aos incentivos de mercado evidenciaram o papel das instituies no
desenvolvimento e, conseqentemente, as insuficincias dessa agenda. A
esta agenda se sucedeu uma outra, institucionalista, centrada em refor-
mas das instituies e da governana. Mais recentemente, a nfase na
eliminao da pobreza adquiriu forte centralidade.
Essa segunda gerao de reformas centra-se na combinao de refor-
mas institucionais, maior preocupao com a pobreza e a sustentabilidade
social e ambiental. Para os programas sociais, adota-se um formato demand-
driven que permite a escolha pelos consumidores de servios , que subs-
titui o formato anterior na proviso de servios diretos pelo estado, mar-
cado por problemas de supply bias dos provedores. Introduziram-se tam-
bm mecanismos competitivos entre agentes implementadores pblicos
(e privados), que premiam o bom desempenho. Essa mudana de
paradigma levou a transformaes importantes. A mais importante delas
foi a valorizao de programas de transferncia de renda, em lugar da
proviso direta, os quais permitem escolhas por parte das famlias quanto
alocao da renda.
A estratgia urbana da mais importante agncia multilateral na rea
do desenvolvimento nos anos 90 o Banco Mundial estava ancorada
em quatro pontos
7
. Em primeiro lugar, o reconhecimento do imperativo
de fazer com que os mercados urbanos funcionassem efetivamente, o
que seria perseguido com a retirada de subsdios na proviso de infra-
estrutura urbana (transportes, saneamento urbano etc.) e habitao, e pela
eliminao de normas e regulamentos de uso do solo e de edificao que
impedem a proviso informal de habitao e o funcionamento de merca-
dos informais de servios e produtos. Em segundo lugar, a reforma das
finanas municipais, atravs da modernizao da cobrana de impostos e
taxas locais, atualizao de cadastros municipais e plantas de valores, e
da reforma das relaes financeiras intergovernamentais. Em terceiro, a
criao de capacidade institucional para o gerenciamento urbano para o
qual tanto o Banco Mundial quanto o Habitat/ONU criaram programas
7
Cf. os dois policy papers que definem esta agenda World Bank (1991) e World Bank
(1993). Cf. tambm para uma crtica Smolka (1995) e Satterthwaite (2001). Para uma
viso crtica interna, da agenda da estratgia adotada, ver Cohen (2001).
especficos. Em quarto, a nfase nos mecanismos de recuperao de custos
nos programas urbanos. O papel do governo na rea de habitao seria o de
assegurar um ambiente facilitador, cabendo iniciativa privada dos setores
formal e informal e das ONGs a implementao direta de polticas
8
.
Na rea do saneamento bsico, a evoluo da agenda nas ltimas
trs dcadas guarda semelhana com a agenda da habitao, mas tem
especificidades (Maggie, 1998). A nfase na adoo de tecnologias apro-
priadas, na dcada de 70, deu lugar considerao da participao das
comunidades de beneficirios no processo de formulao e gesto de re-
des, em geral pblicas, na dcada de 80. Na dcada de 90
9
, o foco des-
locou-se para a organizao econmica do setor de gua e esgotamento
sanitrio, com a gua e o esgoto passando a ser analisados fundamental-
mente como bens cuja proviso deveria se dar em bases de mercado. O
paradoxo de demanda solvente para a proviso altamente onerosa de
gua nos mercados informais e a insuficincia da oferta por parte de
empresas pblicas altamente deficitrias tornou-se o leitmotiv para a
crtica das distores da oferta pblica estrutura de tarifao deficien-
te, que no cobre custos de manuteno de sistemas, subsdios regressi-
vos, etc. A agenda centrou-se, portanto, na necessidade de privatizao
e concomitante criao de capacidade institucional para a regulao de
mercados, assegurando-se o acesso da populao de baixa renda.
A implementao da nova agenda urbana institucionalista teve vrias
conseqncias. Em primeiro lugar, uma forte reduo do nvel de investi-
mentos em infra-estrutura urbana e habitao em um processo que Cohen,
em uma crtica interna estratgia adotada, denomina de desmaterializao
da cidade e processo decisrio no-espacial. Os programas foram ca-
nalizados para as reformas institucionais, em lugar da proviso de infra-
estrutura urbana, com base no suposto de que era necessrio reformar
as instituies antes de se fazer novos investimentos.
10
Como conseqn-
8
World Bank (1993) lista 29 cursos de ao que devem ser seguidos e 21 que no devem
ser seguidos (dentre estes esto a concesso de subsdios, a construo de conjuntos
habitacionais, a proviso direta de habitao, etc).
9
curioso observar que a agenda setorial definida nos policy papers nem sempre guarda
consistncia com as operaes de emprstimos e os projetos implementados.
10
A participao de projetos de saneamento no portflio do Banco Mundial reduziu-se
de 3.9%, em 1984-86, para 2.8%, em 1996-1998. Por sua vez, os projetos de habitao
reduziram sua participao de 3.2% para 2.2%, entre 1987-1989 e 1996-1998, respecti-
vamente. Mais importante o contedo substantivo dos projetos, que passaram a enfatizar
mais as reformas institucionais desses setores (Satterthwaite 2001:154-155).
cia, os programas de slum upgrading, que tiveram grande expanso nos
anos 80, declinaram fortemente nos anos 90. Observou-se tambm a
reduo do investimento urbano diretamente relacionado reduo da
pobreza malgrado a maior visibilidade que a questo adquiriu.
A despeito da especificidade da trajetria da poltica urbana brasileira
discutida anteriormente, possvel identificar traos comuns entre essa
agenda e a agenda brasileira. O declnio dos programas urbanos brasilei-
ros na dcada de 90 e a prioridade concedida aos programas de fortaleci-
mento do capital humano mantm alguma consistncia programtica com
essa mudana global na estratgia de desenvolvimento social. Mas pode-
se afirmar que, no caso brasileiro, as reformas institucionais no plano naci-
onal foram extremamente tmidas, enquanto algumas experincias no pla-
no estadual foram avaliadas como exitosas. Pela inrcia institucional ob-
servada, pode-se afirmar que o caso brasileiro um caso de no-poltica.
No caso do saneamento, o Programa de Modernizao do Setor de
Saneamento compreendendo dois projetos, contratados em 1992 e 1998
, que foi objeto de emprstimo do Banco Mundial e que se voltava para
a reforma institucional, estendeu-se de forma no antecipada no tempo,
e produziu resultados pontuais. Na rea da modernizao do
gerenciamento urbano, alguns programas importantes foram
implementados. Um caso isolado, e que foge regra geral, refere-se
ampla mudana na gesto das finanas pblicas locais, em particular
nos municpios das capitais. O Programa de Modernizao das Admi-
nistraes Tributrias Municipais (PMAT), implementado pelo BNDES,
e o programa de assistncia tcnica IPEA/Abrasf representam iniciati-
vas importantes nessa linha
11
. O lanamento, em 2001, do Programa
Nacional de Apoio Administrativo e Fiscal aos Municpios Brasileiros
PNAFM, atravs de emprstimo junto ao BID, consolidou essa linha
de atuao. Em termos dos programas de desenvolvimento municipal, o
Programa de Desenvolvimento Urbano do Paran, que contemplou 237
cidades pequenas e mdias daquele estado, e que teve seu modelo
demand-driven implantado em outros estados e em doze pases (Cohen
2001, p. 46; Lee e Gilbert 1999), foi considerado como experincia
modelo no plano internacional, mas teve baixa visibilidade no pas.
11
Cf. Afonso et al (1998). Outras iniciativas relevantes no plano institucional foram a
Lei de Responsabilidade Fiscal, de maio de 2000, e a emenda constitucional sobre as
despesas municipais com funo legislativa.
A agenda do Habitat/ONU mantm, prima facie, elementos comuns
com essa agenda urbana do Banco Mundial. Em um plano mais geral,
tais elementos comuns referem-se fundamentalmente aos seguintes itens:
a) nfase no papel de instituies da sociedade civil no processo de for-
mulao e gesto de programas; b) incorporao da sustentabilidade
ambiental e social de programas de desenvolvimento; c) democratizao
do acesso terra urbana, assegurando-se a segurana da propriedade
urbana; d) nfase da reforma institucional e da governana urbana.
Em um plano mais especfico, observa-se uma nfase comum nos
seguintes aspectos: a) opo por programas de melhoria in situ da mo-
radia, em lugar de intervenes baseadas na proviso de habitaes pron-
tas; b) priorizao de programas de regularizao fundiria; c) aborda-
gem crescentemente intersetorial de projetos urbanos com a integrao
de aes de saneamento bsico, habitao e combate pobreza.
12
No entanto, a agenda Habitat mais compreensiva e inclui a incor-
porao de um grupo amplo de princpios. O Habitat/ONU define a boa
governance em termos de sete princpios: sustentabilidade,
subsidiariedade, eqidade, eficincia, transparncia e accountability, ci-
dadania e engajamento cvico, e segurana
13
. Essa agenda tem um peso
normativo importante na formao da agenda do setor nos pases signa-
trios, e nas redes da sociedade civil devotadas questo. No entanto,
como a ao das instituies do Sistema ONU em particular da Habitat
e do PNUD tem um formato de assistncia tcnica, sua influncia
menor do que a das agncias multilaterais de desenvolvimento, que se
materializa em emprstimos para projetos e programas.
Nesta discusso sumarizada das transformaes na agenda urbana
internacional recente, um ponto deve ser destacado pela sua centralidade
para a anlise da poltica urbana brasileira na dcada de 1990, e dos
desafios que se colocam para o enfrentamento da crise das metrpoles.
A agenda do desenvolvimento social passou a reincorporar recentemente
12
Cf. Unchs (1996); Milbert e Peat (2000).
13
A definio ampla do Habitat : Urban governance is the sum of the many ways
individuals and institutions, public and private, plan and manage the common affairs of
the city. It is a continuing process through which conflicting or diverse interests may be
accommodated and cooperative action can be taken. It includes formal institutions as well
as informal arrangements and the social capital of citizens. (Unchs, 1999). Cf. tambm a
Habitat Agenda. O Habitat distingue-se das outras agncias pelo foco recente nas interfaces
entre questes de gnero e questes urbanas.
a infra-estrutura e a habitao como setores prioritrios. Na literatura
internacional sobre estratgias de reduo da pobreza, h um crescente
reconhecimento do carter multidimensional da pobreza e da sinergia
entre os vrios ativos que as famlias detm, tais como acesso ao capital
fsico (dentre estes servios urbanos), o capital humano de que dispem
(educao e sade), e o capital social (redes de sociabilidade em que
esto integradas).
14
Com isso, passa-se a reconhecer o papel da infra-
estrutura urbana e da habitao na expanso de capacidades, e para a
estratgia de reduo da pobreza (Satterthwaite, 2001).
Um dos problemas importantes constatados na estratgia gerencial
anterior refere-se seqncia supostamente virtuosa da equao que es-
tipula a construo de capacidade institucional como primeiro passo para
a realizao de investimentos em infra-estrutura. Muitas experincias
revelaram que esta tarefa poltica e gerencialmente inconsistente. A
tarefa de construo institucional s adquire legitimidade e adeso
normativa pelos gestores, quando ocorre simultaneamente com financi-
amentos concretos aos projetos.
De forma mais especfica, constatou-se que, em primeiro lugar, a
posse de propriedade urbana tem impacto sobre o acesso ao crdito nos
mercados formal e informal. Em segundo lugar, a habitao e o acesso
infra-estrutura de servios urbanos potencializam as estratgias de so-
brevivncia de famlias que tm na moradia o espao de exerccio de
atividades econmicas (World Bank 2001a). Em terceiro lugar, a habita-
o influencia de forma no trivial os processos de formao de poupan-
a familiar e o acesso a ativos diversos, como os bens durveis. Estudos
qualitativos realizados em cidades de vrios pases confirmaram a avali-
ao subjetiva da interface entre acesso infra-estrutura e habitao ob-
servada para o caso brasileiro
15
.
14
Cf. Sen (1991); World Bank (2001a). Para a anlise emprica, interao entre esses
ativos e seu impacto sobre a pobreza, ver Nri et al (2000).
15
Cf. Narayan, e Petesch (2001). Para um estudo de caso brasileiro, ver World Bank
(2000).
4. Instituies e governana das cidades brasileiras
4.1. A nova institucionalidade participativa
e os instrumentos de controle
De forma geral, pode-se afirmar que os princpios normativos pre-
sentes na agenda urbana internacional, referidos anteriormente, tm in-
formado um grande nmero de experincias locais no Brasil.
16
A dire-
o da causalidade foi contrria em muitos casos, isto , experincias
bem-sucedidas no Brasil influenciaram a agenda internacional. De fato,
o pas experimentou um processo massivo de transformao institucional
no nvel local. Em um curto espao de tempo, ao longo da dcada de 90,
26.859 mil conselhos municipais foram criados (cf. Tabela 1). Estima-
se que, em 2002, a taxa de cobertura dos conselhos nas reas da sade,
educao e assistncia social, e criana e adolescente seja de 100% ou
muito prximo disso. Em 1999, 1.391 municpios haviam institudo pelo
menos cinco conselhos setoriais distintos (cf. Tabela 2). Nos municpi-
os com mais de 200 mil habitantes, exceo de um caso, os demais
municpios j tinham quatro conselhos instalados em 1000. Para os pe-
quenos municpios (pop. < 20 mil), a taxa de cobertura j era de 70%, o
que revela a extenso e a capilaridade da mudana ocorrida. Em algu-
mas reas setoriais, essa mudana foi mais recente, mas igualmente ex-
pressiva. No caso de emprego e trabalho, em 1999, 34% dos municpios
tinham conselhos municipais instalados. Esse nmero se elevou para
87% dos municpios, em 2000. interessante observar a ampla penetra-
o regional de transformao institucional: o nmero relativo de con-
selhos municipais na regio Nordeste , na mdia de todas as reas,
superior ao da regio Sudeste, e se iguala ao da regio Sul nas reas de
educao e sade 92% e 99% respectivamente, contra 90% e 92% na
regio Sudeste (Tabelas 1 e 2). No entanto, essa profunda transforma-
o da estrutura de governana setorial no mbito local, pela qual o
processo de formulao e controle social de polticas sofreu mudanas
16
O Brasil signatrio das resolues das Conferncias das Naes Unidas, em particu-
lar a Declaration on Cities and Other Human Settlements in the New Millennium e a
Habitat Agenda, aprovadas no Millenium Summit de 2000, onde tambm foram aprova-
das o The Cities Without Slums Action Plan e a Cities Alliance, ambos lanados em 1999.
Estas iniciativas tm como meta a melhoria das condies de vida de 100 milhes de
moradores at o ano 2020.
substantivas, ocorreu de forma extremamente desigual entre os setores
relativos poltica urbana e os setores no urbanos.
Em 1999, apenas 439 municpios brasileiros, isto , 8% do total,
dispunham de comisses municipais de habitao (cf. Tabela 1). Em
apenas 28% dos municpios existiam rgos especficos de habitao
17
.
Considerando-se que os problemas ambientais urbanos tm menor gra-
vidade nos municpios de tamanho pequeno, a baixa capacidade
institucional ou a inexistncia de arranjos institucionais participativos
nesses conjuntos so tambm menos graves nessa rea do que nos seto-
res no urbanos, como educao. No entanto, um quarto dos municpi-
os com populao entre 50 e 500 mil habitantes, que concentrava quase
a metade (45.3%) dos domiclios em favelas do pas, no contava com
rgos especficos de habitao. Dos municpios nessa faixa de tama-
nho urbano, pouco menos de um tero (31%) havia aprovado legislao
sobre reas de interesse social, enquanto a metade no dispunha de ca-
dastros de favelas e, dentre estes casos, apenas 39% eram completos e
no parciais. Entre os municpios com populao superior a 50 mil ha-
bitantes, apenas um em cada cinco dispunha do mais bsico instrumen-
to de controle de edificao, o cdigo de obras.
Na rea do meio ambiente, 23% dos municpios haviam instalado suas
comisses, enquanto um nmero irrisrio (0.03%) contava com conse-
lhos municipais de poltica urbana. Dentre os 1.387 municpios com po-
pulao superior a 20.000 habitantes, apenas 0,09% haviam instalado
comisses de poltica urbana, e 11% contavam com comisses de trans-
portes urbanos. Inexistiam comisses municipais de transporte em meta-
de das cidades com populao superior a 200 mil habitantes. Quanto ao
plano diretor, apenas 59% dos municpios com populao superior a 50
mil habitantes cidades de porte mdio, com problemas resultantes de
concentrao urbana tpicas desse tamanho de cidade tinham planos
diretores. Nos municpios brasileiros com tamanho entre 20 e 50 mil ha-
bitantes, que representam quase um em cada cinco municpios existentes,
a presena dos planos diretores era muito mais reduzida (20%)
18
.
17
A fonte de dados para esse pargrafo e o seguinte so as tabelas 3, 4, 5 e 6.
18
Vale salientar que, no que diz respeito ao tempo de vigncia dos instrumentos de con-
trole urbano citados, a maioria recente e possui menos de 10 anos de vigncia: 59,9%
dos planos diretores; 57,4% das leis de parcelamento do solo; 59,5% das leis de
zoneamento; 59,9% das leis de permetro urbano; 49,9% dos cdigos de posturas; 50,3%
dos cdigos de obras.
A anlise acima , decerto, parcial porque no considera o grau de
efetividade desses mecanismos. Evidncias fragmentadas com base em
inmeros estudos de casos sugerem que sua efetividade varia enorme-
mente. Pode-se afirmar que a existncia de arranjos institucionais nos
municpios potencializa demandas sociais preexistentes (por maior con-
trole ou relativas a prioridades setoriais, etc.) e ensejam a constituio de
novas, ao reduzir os custos da ao coletiva. Da mesma forma, a prpria
existncia de instrumentos leva a demandas por interveno pblica. Nesse
sentido, a existncia dos mecanismos mencionados em municpios um
indicador, embora indireto, de capacidade institucional. Sendo assim, os
dados so eloqentes quanto baixssima capacidade institucional dos
municpios brasileiros nas reas de gerenciamento do uso do solo, sanea-
mento bsico, e habitao e transportes. Comparando-se com o ocorrido
nos outros setores, as evidncias refletem fundamentalmente a ausncia
de uma estratgia consistente por parte do governo federal. Focalizando
a questo pelo ngulo do porte dos municpios, mesmo nas cidades de
mdio porte e metrpoles observa-se reduzida capacidade institucional
para equacionar os problemas. No plano metropolitano, essa capacidade
encontra-se em deteriorao, em virtude de vrios fatores, dentre os quais
o impacto de estruturas associadas ao crime organizado sobre a capaci-
dade de gesto do territrio.
Malgrado esse quadro desigual entre os setores urbanos e no urba-
nos, os governos locais se constituram em importantes loci de inovaes
que tm repercusses sobre os investimentos e programas urbanos. Elas
ocorreram em vrios planos: oramentrio, programtico, entre outros.
As experincias de oramento participativo so os exemplos mais desta-
cados sobre a visibilidade pblica que o gasto local assumiu
19
. Experin-
cias como o Bolsa-Escola, do governo federal, representaram processos
de scaling up de programas inicialmente desenvolvidos no plano local.
4.2 A questo metropolitana e o federalismo no cooperativo
A gesto das grandes metrpoles representa um dos grandes desafi-
os contemporneos. Com efeito, no Brasil assiste-se a uma crise metro-
19
Essas experincias poderiam ser mais adequadamente denominadas de programas de
investimento participativo uma vez que, tipicamente, so arranjos deliberativos em torno
de investimentos em infra-estrutura urbana (pavimentao, drenagem, construo de es-
cadarias e muros de arrimo, saneamento, etc.).
politana de grandes propores. Entre ns, a gesto metropolitana assu-
me uma complexidade adicional em virtude de trs fatores. Em primei-
ro lugar, as caractersticas do federalismo brasileiro na nova ordem cons-
titucional. Como amplamente discutido, o nvel municipal de governo
adquiriu grande autonomia aps a Constituio de 1988. Essa autono-
mia foi adicionalmente ampliada em virtude das reformas setoriais das
polticas pblicas das quais o SUS um exemplo , que esvaziaram
institucionalmente o nvel estadual de governo. Embora a descentralizao
de recursos financeiros, organizacionais e polticos para os municpios
tenha produzido benefcios importantes, dentre os quais maior
empreendedorismo local, ela tambm produziu efeitos perversos importan-
tes. Dentre esses efeitos perversos esto a competio fiscal, o neolocalismo
e as dificuldades adicionais de coordenao interinstitucional. O
neolocalismo dos anos 90 deslegitimou o planejamento metropolitano
como prtica autoritria, e produziu uma agenda pblica local ancorada
no princpio de que todos (ou quase todos) os problemas podem ser resol-
vidos localmente.
O municipalismo ps-1988 tem efeitos deletrios sobretudo nas re-
as de interesse comum metropolitano, tais como transportes, coleta e
tratamento de lixo, meio ambiente ou saneamento. Vrias iniciativas
nestas reas foram descontinuadas ou no encontraram soluo em vir-
tude da falta de coordenao interinstitucional
20
. As competncias con-
correntes na nova Constituio contribuem para exacerbar os proble-
mas, gerando dificuldades de ao coletiva entre os municpios. Parte
importante dos problemas de coordenao resulta de competio no
mercado poltico metropolitano. Mas outros resultam de problemas de
enforcement de arranjos cooperativos e da inexistncia de arranjos cr-
veis para solues cooperativas, que punam a defeco ou o oportunis-
mo por parte dos municpios ou instituies participantes. Nestes casos,
fundamental um esforo contundente de construo institucional, de
iniciativa federal inclusive no plano constitucional, para se estabele-
cer mecanismos de engenharia institucional, a fim de resolver essas fa-
lhas de coordenao. Uma possvel soluo so os planos metropoli-
20
O programa de tratamento do lixo na regio metropolitana do Recife, objeto de em-
prstimo do Banco Mundial, teve sua implementao interrompida por problemas de
coordenao coletiva entre os municpios. Na rea de transportes urbanos, caso prova-
velmente mais grave refere-se s dificuldades de regulamentao do transporte alternati-
vo nas reas metropolitanas.
tanos aos quais projetos e estruturas de financiamento estejam vincula-
dos. A soluo alternativa delegar essa atribuio ao plano estadual.
As dificuldades de coordenao setorial tm sido enfrentadas de
diversas formas, uma delas sendo a criao de consrcios municipais.
No entanto, essas solues so potencialmente instveis, pois que so
sensveis volatilidade de alianas polticas e eleitorais. De qualquer
maneira, os consrcios intermunicipais so em larga medida um fen-
meno que ocorreu na rea da ateno sade. Isso se deve a dois fato-
res: a especificidade da proviso de servios nessa rea, e a forte induo
para a constituio dos mesmos no contexto do SUS. At 1999, haviam
sido criados consrcios intermunicipais de sade em 37% dos munic-
pios existentes no pas. O sistema de consrcio bastante restrito na
rea da prestao de servios urbanos. No ano de 1999, 3% dos munic-
pios brasileiros estavam consorciados para prover servios de limpeza e
coleta de lixo, 3% para o abastecimento de gua, 1% para esgotamento
sanitrio e 1% para habitao. Geralmente os consrcios destinados
prestao de servios de abastecimento de gua, esgotamento sanitrio
e limpeza urbana e coleta de lixo so constitudos por municpios com
populao acima de 500 mil habitantes.
Em segundo lugar, a gesto metropolitana adquiriu maior complexi-
dade devido s dificuldades de financiamento das metrpoles. Por apre-
sentar um vis antimetropolitano e em prol dos municpios de pequeno
porte, o regime fiscal brasileiro penaliza os centros urbanos mdios e os
municpios metropolitanos perifricos (Rezende, 1998; Prado, 2001;
Bremaeker, 2002). A despeito da enorme heterogeneidade inter-regional
e intra-estadual observada, estudos recentes, com base nos dados dispo-
nveis em 1997, chegaram concluso de que, para 22 estados do pas,
quanto menor o municpio, maior a disponibilidade de recursos fiscais
oramentrios livres per capita em relao aos demais municpios do
estado. Em 11 estados do pas
21
, os municpios de at 10 mil habitantes
tm receita final per capita superior ou igual das capitais, e significa-
tivamente superior dos demais municpios. Em grande parte dos esta-
dos, estas pequenas localidades tm receita per capita significativamente
superior a dos municpios acima de 156.000, e, em muitos casos, tam-
bm os municpios at 30.000 habitantes tm maior receita que os aci-
21
Mato Grosso do Sul, Cear, Alagoas, Par, Mato Grosso, Rio de Janeiro, Bahia, Acre,
Rondnia, Amap e Amazonas.
ma de 156.000 (Prado 2001: 71). As cidades-dormitrio da periferia
das regies metropolitanas esto nessa classe de tamanho urbano. Essa
profunda desigualdade horizontal gerada pelo atual regime fiscal impacta
de forma danosa a gesto das grandes metrpoles.
Com exceo da regio Sudeste, as maiores concentraes urbanas,
exceto capitais, e principalmente as metrpoles intermedirias e grandes
cidades-dormitrio, esto relativamente prejudicadas no rateio global de
recursos fiscais (Prado, 2001). Em todos os casos, sem qualquer exceo
relevante, as capitais detm receita per capita final muito superior da
quase totalidade da populao restante dos estados e regies. Embora as
capitais fiquem com um tero da receita fiscal final apesar de s abri-
garem pouco mais de um quinto dos habitantes, concentrando 46% a mais
do que lhes seria destinado, caso houvesse eqidade na distribuio de
recursos , elas concentram grande parte das demandas sociais e de infra-
estrutura dos complexos urbanos nos quais esto inseridas. Os fenme-
nos metropolitanos tpicos associados s deseconomias de aglomerao
como poluio, congestionamento de trnsito, coleta e tratamento de lixo,
grandes concentraes de favelas, alm do patamar tecnolgico mais alto
requerido para a proviso de servios em escala metropolitana, conver-
tem a gesto dos grandes centros urbanos em problema de difcil
equacionamento. Enquanto as reas de educao e sade contam com
recursos garantidos constitucionalmente e repassados atravs de transfe-
rncias e convnios, no h recursos federais para os problemas urbanos
tipicamente metropolitanos, em particular para a infra-estrutura urbana.
Os investimentos nessa rea tm sido duramente afetados pelos constran-
gimentos fiscais, gerando dficits de servios e degradao ambiental. A
questo refere-se a decidir se as grandes cidades devem ter um regime
fiscal especial (Rezende, 1998). Faz-se necessria tambm a constitui-
o de arranjos financeiros que induzam a cooperao. Mecanismos de
concesso de emprstimos federais condicionados apresentao con-
junta, por parte de municpios, de projetos comuns subordinados a um
plano estratgico representam uma das alternativas. Estes mecanismos
poderiam tomar a forma de fundos constitucionais com recursos carim-
bados para as reas metropolitanas.
Vale assinalar, tambm, que os problemas de segurana pblica as-
sociados ao trfico de drogas se concentram nos grandes centros urba-
nos e alteram de forma particularmente intensa a qualidade de vida ur-
bana e a proviso de servios urbanos. Ao afetarem fortemente a vida
associativa e comunitria local, a violncia corri o capital social que
garante sustentao s iniciativas comunitrias, s parcerias entre o se-
tor pblico e os atores no governamentais, e incide de forma
desagregadora sobre a institucionalidade participativa criada no nvel
municipal (World Bank 2000; PNUD 2000).
Em terceiro lugar, a gesto urbana tem que responder ao fenmeno
da metropolizao da pobreza. Com efeito, a proporo de habitantes
nas reas metropolitanas, sobretudo nas periferias metropolitanas, tem
se acentuado, malgrado a reduo substancial do ritmo de crescimento
populacional dos municpios centrais. As doze aglomeraes urbanas
metropolitanas reuniam, em 1996, cerca de 200 municpios, o correspon-
dente a aproximadamente 33% do total da populao brasileira, ou seja,
52,7 milhes de habitantes. As 37 aglomeraes urbanas no metropoli-
tanas reuniam 180 municpios, abrigando um total de 20 milhes de pes-
soas, tambm conforme dados de 1996. Estas 49 aglomeraes urbanas
concentravam cerca de 47% do total da populao do pas, atingindo a
cifra de 74,3 milhes de habitantes. Dependendo da linha de pobreza
adotada, a pobreza mostra maior ou menor concentrao urbano-metro-
politana.
22
Uma linha de pobreza baixa, equivalente a uma renda fami-
liar per capita de R$65,00 pela qual 22% da populao est em situao
de pobreza, eleva significativamente a proporo de pobres nas reas
rurais, que passam a representar quase a metade (47,5%) dos pobres no
pas, em virtude da concentrao da pobreza extrema nessas reas. Com
a utilizao de uma linha de pobreza mais elevada, de R$132,00, 45,3%
da populao considerada pobre, fica aumentada a participao dos
pobres urbanos para 2/3 do total de pobres no pas, 64,5% do total (World
Bank 2001a:11-14). Mais significativo ainda a escala da concentrao
espacial da pobreza nas metrpoles em termos absolutos. Essa concen-
trao espacial potencializa problemas ambientais e de habitao, ele-
vando consideravelmente os custos de seu equacionamento.
5. Recomendaes de poltica
A anlise precedente evidencia a complexidade da questo do
enfrentamento dos problemas do desenvolvimento urbano. Essa com-
plexidade implica vrios trade offs e escolhas trgicas entre priorida-
22
A estimativa da pobreza nas reas rurais apresenta problemas metodolgicos srios,
como discutido em World Bank (2001b).
des, o que torna, neste ponto, qualquer esforo de formulao de reco-
mendaes uma tarefa tentativa e exploratria. Esta formulao de re-
comendaes esbarra em um obstculo importante: a ausncia de estu-
dos econmicos sobre as questes urbanas. A recomendao preliminar
que se antepe s demais, portanto, refere-se necessidade de produzir
estudos sobre o desenvolvimento urbano. Uma anlise cursria da lite-
ratura tcnica brasileira evidencia a escasssez de anlises, sobretudo
econmicas, sobre questes essenciais, por parte de entidades que de-
tm um estoque de conhecimento acumulado sobre temas correlatos,
como o IPEA, o BNDES, entre outras. As lacunas existentes represen-
tam, na realidade, uma longa lista e incluiria a anlise de temas como o
mercado habitacional, o financiamento da habitao, a anlise econ-
mica do setor de saneamento, e muitos outros. A este rol de questes se
soma a necessidade da produo de dados relevantes sobre o desenvol-
vimento urbano, com a possvel exceo dos demogrficos. A base de
dados sobre os municpios brasileiros na rea de transportes, saneamen-
to bsico, habitao, etc. claramente deficiente. A isto se soma a qua-
se ausncia de estudos sistemticos de avaliao de polticas urbanas.
Faz-se necessria, portanto, a montagem de uma estrutura semelhante,
na rea do desenvolvimento urbano, ao que tem sido a iniciativa bem-
sucedida de montagem de informaes nas reas tributria e fiscal, o
Banco Federativo.
O conjunto de recomendaes programticas discutidas a seguir est
subordinado a uma estratgia geral para a rea urbana, na qual se desta-
ca a eleio do saneamento bsico como setor prioritrio de interveno
governamental. A escolha deste setor deve-se a vrias questes.
Em primeiro lugar, pelo dficit de proviso de servios e cobertura no
setor, cuja magnitude converte-o, automaticamente, em prioridade. Tra-
ta-se de um dos setores que, na rea social, so os mais afetados pelo
contingenciamento de recursos na ltima dcada, e que nas comparaes
internacionais apresentam o pior desempenho. Alm disso, o impasse
institucional em torno da questo da titularidade obstaculizou as trans-
formaes exigidas, produzindo a estagnao do setor, com graves re-
percusses sobre a qualidade de vida urbana.
Em segundo lugar, as especificidades do setor fazem com que o sane-
amento possa vir a ser o ncleo articulador de intervenes nas demais
reas setoriais como habitao, coleta e tratamento de dejetos slidos, e
meio ambiente urbano. Resgata-se, com essa perspectiva, a rea de infra-
estrutura, que foi deslocada da agenda pblica durante a dcada passada.
Em terceiro lugar, pelas externalidades associadas ao investimento
em saneamento bsico, e por seu impacto sobre os indicadores de sa-
de. A melhoria dos indicadores nacionais de mortalidade infantil, do-
enas parasitrias, etc. defronta-se com a falta de saneamento como
uma das barreiras importantes a um salto para um novo patamar.
Em quarto lugar, pela articulao intersetorial que o setor pode man-
ter com a rea de ateno sade. Do ponto de vista estratgico, este
aspecto representa o ponto crucial. A estrutura organizacional do setor
de ateno sade representa a mais bem-sucedida tarefa de construo
institucional setorial das ltimas dcadas no pas. Esta construo
institucional implica uma estrutura institucional descentralizada e
participativa, com ampla capilaridade social, mobilizao bem-sucedi-
da de capital social, e estrutura financeira que poder ser mobilizada em
uma nova poltica setorial. A vantagem dessa articulao a incorpora-
o de atores sociais e institucionais bem-sucedidos poltica de sanea-
mento. A criao de uma estrutura semelhante nessa rea demandaria
esforos novos que dificilmente teriam a capilaridade e a densidade da-
queles da rea de sade. A atual interface atravs da Fundao Nacional
de Sade claramente insatisfatria.
Uma poltica de saneamento bsico teria que ser segmentada e focalizada,
alm de exigir uma estrutura regulatria para os agentes privados que operam
na rea. O segmento voltado para aes em municpios pequenos poderia ser
viabilizado inteiramente dentro da estrutura do SUS e da compatibilizao
entre as estruturas de distritos sanitrios e a estrutura do SUS.
As experincias de polticas pblicas bem-sucedidas no pas tm tido
como caracterstica a articulao intersetorial. Entre outros, so exem-
plos dessa caracterstica o Programa Bolsa-Escola, que articula um pro-
grama assistencial de transferncia de renda com um programa voltado
para a elevao da escolaridade; as experincias diversas de Coleta Se-
letiva de Lixo, que articulam um programa de gerao de renda com um
programa ambiental; e o Programa de Erradicao do Trabalho Infantil,
que articula programas de transferncia e escolaridade, alm de forma-
o da cidadania. A articulao com a rea da ateno sade seria,
portanto, um modo de fortalecer os programas na rea.
A prioridade a ser concedida ao setor de saneamento implicaria duas
aes fundamentais. Em primeiro lugar, a proteo poltica e institucional
do setor no marco da conduo da poltica fiscal. Em segundo lugar, o
encaminhamento prioritrio pelo governo federal dos projetos de leis e
projetos de emendas constitucionais para equacionar a questo da
titularidade. Em terceiro lugar, uma iniciativa abrangente e consistente
do governo federal voltada para o setor com um planejamento estratgico
setorial. Esta estratgia necessariamente deveria ser segmentada e foca-
lizada por nvel de pobreza e por tamanho de cidade, com prioridade a
ser concedida s metrpoles e cidades mdias. Esta estratgia teria que
estar ancorada em fortes mecanismos indutores do governo federal,
semelhana dos que foram criados no mbito do SUS, com a perspecti-
va de equalizao dos investimentos per capita em saneamento nos mu-
nicpios brasileiros.
Em adio prioridade a ser concedida poltica de saneamento como
elemento nucleador de uma poltica de infra-estrutura, uma outra recomen-
dao prioritria diz respeito ao enfrentamento da questo institucional e
fiscal metropolitana. Em primeiro lugar, uma nova engenharia institucional,
que induza cooperao e permita a soluo de problemas de ao coletiva
e de coordenao, se faz necessria. Uma soluo neste sentido requer ins-
trumentos que permitam punir a defeco e assegurar a credibilidade de
compromissos. Em segundo lugar, uma soluo para a gesto das metrpo-
les requer a criao de um novo regime fiscal para essas reas. A escala de
alguns problemas das metrpoles as questes ambientais urbanas, a vio-
lncia e o narcotrfico, para citar dois converte-os em males nacionais
que exigem uma presena ativa do governo federal.
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