SUMRIO

INTRODUO
1. DEFESA CIVIL: CONSIDERAES PRELIMINARES
1.1. Origem histrica
1.2. Evoluo histrica
1.3. Termos utilizados em Defesa Civil
1.4. Dados concretos sobre a importncia do trabalho preventivo de Defesa Civil
1.5. Objetivos da Defesa Civil: geral e especficos
1.6. Conceito e finalidade da Defesa Civil
1.7. Classificao dos Desastres
1.8. Situao de Emergncia e Estado de Calamidade Pblica
2. ESTRUTURAO DA DEFESA CIVIL NO BRASIL
2.1. Criao do Sistema Nacional de Defesa Civil Sindec
2.2. Constituio, objetivo e universo de atuao do Sindec
2.3. Estruturao conforme o Sindec
2.3.1. rgo Superior (art. 5 , I, Sindec)
2.3.2. rgo Central (art. 5, II, Sindec)
2.3.3. rgos Regionais (art. 5, III, Sindec)
2.3.4. rgos Estaduais (art. 5, IV, Sindec)
2.3.5. rgos Municipais (art5, V, Sindec)
2.3.6. rgos Setoriais (art. 5, VI, Sindec)
2.3.7. rgos de Apoio (art. 5, VII, Sindec)
2.4. Servio Voluntrio
2.4.1. Ncleo de Defesa Civil NUDEC
2.5. Sistemas Estadual, Distrital e Municipal de Defesa Civil
2.6. Atribuies dos rgos de Defesa Civil e dos Corpos de Bombeiros Militares
3. NATUREZA J URDICA DAS ATIVIDADES DE DEFESA CIVIL
3.1. Servio Pblico (lato sensu)
3.2. Classificao dos Servios Pblicos
3.2.1. Quanto essencialidade ou imprescindibilidade: servio pblico propriamente
dito, servio de utilidade pblica
3.2.2. Quanto aos destinatrios dos servios: servios uti universi e servios uti singuli
3.2.3. Quanto adequao: prprios ou imprprios do Estado
3.2.4. Quanto ao objeto ou finalidade: servios administrativos e servios
empresariais
3.3. Natureza J urdica das atividades de Defesa Civil
4. A DEFESA CIVIL NA ORGANIZAO ADMINISTRATIVA
4.1. Administrao pblica
4.2. Entidades administrativas
4.2.1. Entidades estatais
4.2.2. Entidades autrquicas
4.2.3. Entidades fundacionais
4.2.4. Entidades empresariais
4.2.5. Entidades paraestatais
4.3. Desconcentrao e descentralizao administrativa
4.4. Entidades estatais (rgos pblicos)
4.4.1. Classificao dos rgos pblicos
4.4.1.1. rgos independentes
4.4.1.2. rgos autnomos
4.4.1.3. rgos superiores
4.4.1.4. rgos subalternos
5. NATUREZA DO VNCULO DOS AGENTES DE DEFESA CIVIL COM A
ADMINISTRAO PBLICA
5.1. Agentes pblicos
5.1.1. Agentes polticos
5.1.2. Servidores Estatais: servidores pblicos e servidores das pessoas
governamentais de Direito Privado
5.1.3. Particulares em colaborao com o Poder Pblico
5.2. Cargo, emprego ou funo pblica
5.3. Agentes de Defesa Civil
6. O PODER DE POLCIA DA DEFESA CIVIL
6.1. Introduo
6.2. Conceito de poder de polcia
6.3. Atributos do poder de polcia
6.3.1. Discricionariedade
6.3.2. Auto-executoriedade
6.3.3. Coercibilidade
6.4. Meios de atuao
6.5. Limites ou condies de validade do poder de polcia
6.6. Sanes
6.7. Abuso de poder
7. RESPONSABILIDADE DO ESTADO POR DANOS CAUSADOS
POR AGENTES DE DEFESA CIVIL
7.1. Responsabilidade objetiva e subjetiva
7.2. Responsabilidade contratual e extracontratual do Estado
7.2.1. Responsabilidade objetiva do Estado
7.2.2. Responsabilidade subjetiva do agente causador do dano
7.3. Causas excludentes e atenuantes da responsabilidade do Estado
7.4. Responsabilidades civil, penal e administrativa dos agentes pblicos
7.5. Indenizao paga pelo Estado ao voluntrio sofredor de dano
CONSIDERAES FINAIS
REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS



















INTRODUO

As atividades de defesa civil, assim como outras espcies de servios pblicos, esto
previstas no ordenamento jurdico ptrio.
O artigo 37 da Constituio Federal de 1988 assevera que a administrao pblica
deve obedincia, dentre outros, ao princpio da legalidade. Por esse princpio devemos
entender que os agentes pblicos devem buscar sempre amparo legal para o exerccio
de suas atividades.
A despeito da importncia da questo jurdica, se fizermos uma pesquisa bibliogrfica
sobre o tema Defesa Civil encontraremos inmeras publicaes, mas notaremos que
poucas tratam de tal questo.
Ciente de tal carncia e diante da importncia que o tema Aspectos J urdicos possui
frente s atividades da administrao pblica, sobretudo de defesa civil, nos
dispusemos a estudar alguns desses aspectos e tentar transmiti-los ao leitor de forma
clara, didtica e objetiva.
Neste sentido, dois so os objetivos principais desta publicao:
1. trazer ao agente de defesa civil - que seja leigo em Direito- um primeiro contato
com alguns dos aspectos jurdicos que se relacionam mais diretamente com as
atividades de defesa civil, contribuindo para a familiarizao do agente com as noes
jurdicas bsicas que esto por detrs de suas atividades;
2. provocar a discusso sobre o tema, estimulando novos estudos e contribuindo para
o enriquecimento do direito e de toda a bibliografia de defesa civil, alm de
proporcionar aos agentes melhores condies para a prestao de um servio pblico
de qualidade.

1. DEFESA CIVIL: CONSIDERAES PRELIMINARES

1.1. Origem histrica

Antes de estudar os diferentes aspectos referentes s atividades da defesa civil,
necessrio se faz conhecer as razes de seu surgimento e existncia, dentro de um
contexto histrico.
O seguinte texto, extrado de uma publicao oficial da Coordenadoria Estadual de
Defesa Civil do Estado de So Paulo, retrata tal questo de modo claro e didtico:
Nos perodos de guerra, as comunidades atingidas por aes de combate precisavam
se mobilizar rapidamente para restabelecer as necessidades bsicas da comunidade,
na rea da sade, alimentos, transporte, abrigo, segurana, etc., propiciando-lhe
condies mnimas para sua subsistncia.
Era um trabalho de retaguarda levado a efeito pela soma dos esforos dos rgos
pblicos, entidades privadas e pela populao. Sua eficincia dependia da ao
rpida e coordenada dessas foras comunitrias. Assim surgiu o embrio dos
rgos de defesa civil destinado a articular as foras vivas da comunidade ameaada
pelos efeitos da guerra.
Em tempo de paz, esses rgos foram se desestruturando e cada setor da sociedade
voltou a trabalhar isolado nas suas atividades.
As comunidades porm continuaram enfrentando problemas calamitosos de efeito to
devastadores quanto os de uma guerra. Nessas ocasies, muitas vezes, os rgos de
segurana no foram suficientes para enfrent-los sozinhos, sendo necessrio a
mobilizao de outros setores do governo e da sociedade.
A falta de preparo e entrosamento entre esses setores dificultava sua atuao e
mobilizao, pois as atividades que anteriormente, durante as guerras, tornaram-se
obrigatrias existir, foram abandonadas, julgadas desnecessrias em tempo de paz.
Assim, as naes viram-se obrigadas a reativar rgos cujo objetivo era estabelecer
medidas para o emprego racional de recursos, atravs de uma estrutura eficaz na
defesa comunitria.
Dessa forma, voltaram a ser desenvolvidos os sistemas de defesa civil integrando
todas as foras vivas da comunidade na sua prpria defesa, diante das calamidades,
at mesmo de uma guerra.
No Brasil, nos dias de hoje, em que o ndice de acidentes de trnsito assustador, a
poluio ambiental preocupante e os riscos gerais de desastres naturais ou
provocados pelo homem so significativos, surgem os sistemas de defesa civil como
uma das frmulas viveis para a comunidade se articular em sua autodefesa.
H que se destacar que a defesa civil est fundamentada no princpio de que nenhum
governo tem capacidade para solucionar todos os problemas que possam afetar a
comunidade. Torna-se imprescindvel, portanto, que a comunidade coopere com as
autoridades governamentais para que, no seu prprio interesse, sejam resolvidos os
diferentes problemas que possam afet-los.
1



Entende-se ento, da leitura de tal texto, que a Defesa Civil, em princpio, era a
estrutura responsvel por restabelecer as necessidades bsicas da comunidade em
tempos de guerra. Superados tais tempos, a Defesa Civil - formada pela unio dos
esforos do Poder Pblico, de entidades particulares e de voluntrios da comunidade -
foi se desestruturando.
Ocorria, porm, que a comunidade, mesmo nos perodos sem guerras, ainda passava
por outros tipos de situaes desastrosas.
Quando isso acontecia toda a comunidade sofria demasiadamente, pois estava
desorganizada, no existindo nenhum rgo responsvel pela soma de esforos
relativos estruturao de grupos devidamente organizados, com pessoal treinado e
recursos adequados e disponveis para um pronto atendimento.
Com o passar do tempo, diante de tais ocorrncias desastrosas, o Poder Pblico e a
coletividade perceberam que as atividades de defesa civil no eram essenciais apenas
nos perodos de guerra. As comunidades necessitavam de rgos estruturados para
responder aos mais diferentes tipos de desastres. Desta forma o Poder Pblico passou
a se organizar junto sociedade, formando rgos de defesa civil responsveis pela
soma de esforos, objetivando a prestao de socorro nos casos de desastre.

1.2. Evoluo histrica

Nota-se, de acordo com o texto apresentado, que as atividades de defesa civil, em
princpio, objetivavam apenas a prestao de socorro aps a ocorrncia de desastres.
No entanto, com o passar do tempo, as questes relativas s atividades de defesa civil
foram sendo discutidas e aperfeioadas. Percebeu-se que no bastava ao Poder
Pblico se limitar a criar rgos responsveis pela pronta prestao de socorro em
casos de desastre e que a mera prestao de socorro depois que os desastres
aconteciam no era o mais lgico a se fazer.

1
Texto utilizado como introduo do livro Defesa Civil Congressos dos novos prefeitos e vereadores
Gesto 1997/2000, publicado em janeiro de 1997 pela Coordenadoria Estadual de Defesa Civil do
Estado de So Paulo.
Tal fato se verifica tanto do ponto de vista humanitrio - vez que, no raro, tais
desastres envolvem perdas humanas -, quanto do ponto de vista da anlise do custo-
benefcio visto que mais eficientes so os gastos com atividades de preveno de
desastres que gastos com a pronta prestao de socorro depois de suas ocorrncias.
Neste sentido: melhor prevenir que remediar. Este o lema principal da Defesa
Civil. Procurando, desta forma, diminuir o risco de acontecimento de desastres para
evitar perdas humanas, bem como danos materiais e ambientais.
Assim consiste a evoluo histrica das atividades da defesa civil: se num momento
passado as atividades de defesa civil visavam apenas minimizar as conseqncias dos
desastres (prestao de socorro depois da ocorrncia de desastres), atualmente suas
atividades tambm visam, por meio de trabalhos preventivos, reduzir as causas dos
acontecimentos.
Importante ressaltar que as atividades de defesa civil relacionadas ao pronto
atendimento e prestao de socorro depois do acontecimento de desastres no foram
abandonadas. Na verdade, ainda ocorrem, mas quando o trabalho preventivo falho,
insuficiente, inexistente ou em situaes de caso fortuito ou fora maior.
Assim, trabalhando mais intensamente com a preveno - e obtendo sucesso em tal
trabalho - desnecessria ser uma ao de defesa civil visando a prestao de socorro.
Pois, por lgica, em no ocorrendo desastres, no h que se falar em prestao de
socorro.

1.3. Termos utilizados em Defesa Civil

No artigo 9 do Sistema Estadual de Defesa Civil do Estado de So Paulo
2
podemos
encontrar alguns dos conceitos mais importantes e utilizados em Defesa Civil. So
eles:
Defesa Civil: o conjunto de aes preventivas, de socorro, assistenciais e
recuperativas destinadas a evitar ou minimizar os desastres, preservar o moral da
populao e restabelecer a normalidade social.
Desastre: o resultado de eventos adversos, naturais ou provocados pelo homem, sobre
um ecossistema, causando danos humanos, materiais ou ambientais e conseqentes
prejuzos econmicos e sociais.

2
Decreto Estadual n. 40.151, de 16 de junho de 1995.
Ameaa: estimativa de ocorrncia e magnitude de um evento adverso, expresso em
termos de probabilidade estatstica de concretizao do evento e da provvel
magnitude de sua manifestao.
Dano: a) medida que define a intensidade ou severidade da leso resultante de um
acidente ou evento adverso; b) perda humana, material ou ambiental, fsica ou
funcional, que pode resultar, caso seja perdido o controle sobre o risco; c) intensidade
das perdas humanas, materiais ou ambientais, induzidas s pessoas, comunidades,
instituies, instalaes e/ou ecossistemas, como conseqncia de um desastre.
Risco: Relao existente entre a probabilidade de que uma ameaa de evento adverso
ou acidente determinado se concretize, com o grau de vulnerabilidade do sistema
receptor e seus efeitos.

1.4. Dados concretos sobre a importncia do trabalho preventivo de defesa civil

O trabalho preventivo de defesa civil de suma importncia para a reduo do
nmero de mortes em casos de desastres.
Um exemplo claro disso so os resultados obtidos com a aplicao do Plano
Preventivo de Defesa Civil PPDC, o qual tem sido operado desde 1988 nas reas de
risco de escorregamento no litoral paulista.
Segundo Macedo (1999:01), o PPDC
um sistema que monitora condies potenciais de ocorrncia de escorregamentos,
atravs de dados de pluviosidade, previso meteorolgica e observaes de campo, e
estabelece aes para salvaguardar a populao em situaes de perigo iminente. A
experincia da operao do PPDC tem mostrado ser possvel prever e prevenir
contra os escorregamentos. Os sistemas de alerta so medidas no-estruturais
eficientes para reduzir perdas sociais, principalmente quando os recursos para
reduzir os riscos atravs de medidas estruturais so limitados.
O quadro a seguir
3

, fruto de resultados obtidos a partir da implantao do PPDC,
demonstra a importncia do trabalho preventivo de defesa civil no que se refere
reduo do nmero de mortes por acidentes associados a escorregamentos:


3
37 Congresso Brasileiro de Geologia. Boletim de Resumos Expandidos. Vol. 1. Simpsios. So
Paulo, 1992, p. 129.
LOCAL DATA N. APROX. DE
REMOES
(pessoas)
CONSEQNCIA
S (mortes)
Cubato/SP jan/88 - 10
Petrpolis/RJ fev/88 - 171
Rio de J aneiro/RJ fev/88 - 30
Ubatuba/SP fev/88 - 6
Santos/SP fev/88 - 1
Guaratinguet/SP mar/88 - 2
Cubato/SP fev/89 765 -
So Paulo/SP mar/89 - 6
So Vicente/SP mar/89 360 -
Guaruj/SP mar/89 15 -
Santos/SP abr/89 20 -
Santos/SP jan/90 21 -
Santos/SP mar/90 - 2
Guaruj/SP mar/91 370 1
So Vicente/SP mar/91 40 -
Caraguatatuba/SP mar/91 95 -
Ilhabela/SP mar/91 70 -
So Sebastio/SP mar/91 100 -
Ubatuba/SP mar/91 125 -
Terespolis/RJ mar/91 - 6
Petrpolis/RJ jan/92 - 6
Belo
Horizonte/MG
jan/92 - 10
Ubatuba/SP jan/92 145 -
Cubato/SP jan/92 537 -
Santos/SP jan/92 313 -
Caraguatatuba/SP jan/92 25 -
Ilhabela/SP jan/92 10 -
Contagem/MG mar/92 - 36
Salvador/BA mar/92 - 11
So Paulo/SP mar/92 - 3
Florianpolis/SC mar/92 - 3
A partir da anlise desse quadro podemos notar que nas cidades em que houve um
efetivo trabalho de preveno, no ocorreu o resultado morte. Em contrapartida, em
todos os municpios onde o trabalho preventivo no foi implantado o resultado morte
se verificou.
A nica exceo foi a do municpio de Guaruj/SP, em maro de 1991, que mesmo
contando com um nmero de 370 pessoas removidas verificamos a existncia de 1
morte.
Sendo assim podemos concluir que o trabalho preventivo possui fundamental
importncia para que o nmero de vtimas de desastres seja reduzido.
Importante ressaltar que o trabalho preventivo pode at no evitar perdas materiais,
mas certamente contribui para a reduo de perdas humanas. Neste sentido so as
concluses de Cerri e de Macedo:
Cerri (1993:180), a respeito do PPDC, assim concluiu:

Os resultados advindos desta operao tm comprovado a possibilidade de
significativa reduo do nmero de mortes decorrentes de acidentes geolgicos
associados a escorregamentos planares de solo, mesmo com registro de eventos
pluviomtricos extremamente adversos. Embora estes eventos pluviomtricos tenham
deflagrado inmeros escorregamentos planares de solo nas reas de risco destes
municpios (no raro com a destruio total ou parcial de moradias), o nmero de
mortes registrado tem sido substancialmente inferior ao historicamente registrado em
acontecimentos de propores semelhantes.
Em algumas ocasies, horas aps a evacuao de um conjunto de moradias ocupadas
de acordo com a rotina operacional do plano preventivo ocorreram
escorregamentos que destruram exatamente as moradias evacuadas. Nestes casos,
embora tenham sido registrados prejuzos econmicos, inmeras vidas humanas
foram preservadas.

Macedo (1999:07) faz a seguinte avaliao dos 11 anos de operao do PPDC:

No incio de 1988, portanto antes da existncia do PPDC, 17 pessoas morreram no
litoral de So Paulo, vtimas de escorregamentos.
Ao longo dos ltimos 11 anos de operao do PPDC, mais de 4000 pessoas foram
removidas preventivamente de suas casas, durante as aes de emergncia. O
nmero total de mortos nestes 11 anos foi de 24, sendo que apenas em trs
escorregamentos morreram 14.
Acredita-se que a utilizao do PPDC propiciou maioria das cidades envolvidas,
uma boa organizao de seus sistemas de defesa civil e a preocupao com medidas
mais definitivas de ataque ao problema de risco, tais como obras, fiscalizao de
reas, planejamento da ocupao, etc.
No entanto, alguns problemas ainda permanecem. Toda mudana da administrao
municipal nas eleies para prefeito, acompanhada pela troca de parte das equipes
responsveis pelo PPDC. As equipes do IPT, IG e Defesa Civil Estadual tm
realizado gestes junto aos administradores pblicos visando a preservao das
equipes municipais, com algum sucesso.
Outro problema, este j de mais difcil soluo, a pouca profissionalizao das
equipes municipais de defesa civil.

Apesar dos problemas apontados no texto acima, podemos concluir que o trabalho
preventivo realizado a partir do PPDC apresenta resultados absolutamente
satisfatrios, j que contribui para a reduo de perdas humanas.
O PPDC apenas um exemplo de trabalho preventivo implantado por alguns rgos
de defesa civil. Existem tambm trabalhos preventivos implantados que versam sobre
outras questes, dentre elas: enchentes, inundaes, incndios, acidentes de trnsito,
destelhamentos, eroses, etc.

1.5. Objetivos da Defesa Civil: Geral e Especficos

Tendo conscincia da evoluo histrica das atividades de defesa civil, questo esta j
discutida no item 1.2. deste mesmo captulo, a Poltica Nacional de Defesa Civil
4

considera a reduo
5

dos desastres com sendo o objetivo geral da defesa civil.
Ainda de acordo com a Poltica Nacional de Defesa Civil, as aes de reduo de
desastres se do com a diminuio da ocorrncia e intensidade dos mesmos e esto
relacionadas com a preveno de desastres (avaliao de riscos de desastres e reduo
de risco de desastres), preparao para emergncias e desastres, resposta aos desastres

4
O Conselho Nacional de Defesa Civil (Condec), rgo superior do Sindec, por meio da Resoluo n.
2, de 12 de dezembro de 1994, aprovou a Poltica Nacional de Defesa Civil.
5
Elegeu-se, internacionalmente, a ao reduzir, porque a ao eliminar definiria um objetivo
inatingvel (Poltica Nacional de Defesa Civil).
(socorro, assistncia s populaes vitimadas e reabilitao do cenrio do desastre) e
reconstruo.
Tal instrumento jurdico tambm estabelece quais os objetivos especficos da defesa
civil, sendo eles: promover a defesa permanente contra desastres naturais ou
provocados pelo homem; prevenir ou minimizar danos, socorrer e assistir populaes
atingidas, reabilitar e recuperar reas deterioradas por desastres; atuar na iminncia ou
em situaes de desastre e, por fim, promover a articulao e a coordenao do
Sistema Nacional de Defesa Civil Sindec
6
, em todo o territrio nacional.

1.6. Conceito e Finalidade da Defesa Civil

O Sistema Nacional de Defesa Civil Sindec, em seu artigo 3, inciso I, encarregou-
se de conceituar defesa civil. Neste sentido, temos defesa civil como sendo o
conjunto de aes preventivas, de socorro, assistenciais e recuperativas destinadas a
evitar ou minimizar os desastres, preservar o moral da populao e restabelecer a
normalidade social.
J a finalidade da defesa civil, segundo a prpria Poltica Nacional de Defesa Civil,
consiste na segurana global da populao.
Mas o que vem a ser, ao certo, segurana global da populao?
Segurana global da populao o:
conjunto de medidas objetivando garantir o direito vida, sade, segurana
pblica
7
e incolumidade das pessoas e do patrimnio, em todas as circunstncias e,
em especial, em circunstncias de desastre. A segurana global da populao dever
do Estado, direito e responsabilidade da cidadania
8
.
Castro (1997:05) afirma que a segurana global da populao est relacionada
tambm com os objetivos fundamentais da Repblica Federativa do Brasil, definidos
no artigo 3 da Constituio Federal de 1988, a saber: I construir uma sociedade
livre, justa e solidria; II garantir o desenvolvimento nacional; III erradicar a
pobreza e a marginalizao e reduzir as desigualdades sociais e regionais; IV
promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raa, sexo, cor, idade e
quaisquer outras formas de discriminao. (grifos no original)

6
Decreto Federal n. 5.376, de 17 de fevereiro de 2005.
7
Ausncia de prejuzos aos direitos do cidado, pelo eficiente funcionamento dos rgos do Estado
(Glossrio de Defesa Civil, p. 243).
8
Glossrio de Defesa Civil, p. 242.
Desta forma, mais forte fica o conceito internacional de que a reduo dos desastres
tem profundas relaes com o desenvolvimento sustentvel e responsvel, a proteo
ambiental e o bem estar social.
Nesta mesma linha a posio de Drio J r. (1998:11/12):
(...) As aes de Defesa Civil tm capacidade de suscitar a discusso a respeito dos
temas de segurana, em conjunto com as mais diversas entidades, cuja educao
ambiental aparece como pano de fundo. Assim, trazer a tona a questo ambiental,
desde as abordagens mais complexas como a ocupao desordenada do espao
urbano e a correta utilizao econmica dos recursos naturais, at as abordagens
mais simples porm no menos importantes como a participao individual na
questo do destino do lixo urbano e a utilizao individual racional dos bens
pblicos, configura um trabalho que vem suprir algumas carncias visveis em
diversos setores.
Assim sendo, as atividades de defesa civil devem envolver as questes sociais,
ambientais, culturais e polticas em seus trabalhos, principalmente os relacionados a
preveno de desastres.

1.7. Classificao dos Desastres

No artigo 3 do Sindec tem-se a conceituao dos seguintes termos: defesa civil (j
mencionado no item anterior), desastre, situao de emergncia e estado de
calamidade pblica.
Desastre assim definido: o resultado de eventos adversos, naturais ou provocados
pelo homem sobre um ecossistema vulnervel, causando danos humanos, materiais ou
ambientais e conseqentes prejuzos econmicos e sociais (artigo 3, II, Sindec).
Conforme apregoa a Poltica Nacional de Defesa Civil, a intensidade de um desastre
depende da interao entre a magnitude (dimenso, importncia, gravidade) do evento
adverso
9
e a vulnerabilidade
10
do sistema e quantificada em funo de danos e
prejuzos.

9
Ocorrncia desfavorvel, prejudicial, imprpria. Acontecimento que traz prejuzo, infortnio.
Fenmeno causador de um desastre. (Glossrio de Defesa Civil; p. 113).
10
a condio intrnseca ao corpo ou sistema receptor que, em interao com a magnitude do evento
ou acidente, caracteriza os efeitos adversos, medidos em termos de intensidade dos danos provveis.
a relao existente entre a magnitude da ameaa, caso ela se concretize, e a intensidade do dano
conseqente. a probabilidade de uma determinada comunidade ou rea geogrfica ser afetada por
uma ameaa ou risco potencial de desastre, estabelecida a partir de estudos tcnicos. Corresponde ao
Os desastres podem ser classificados de diversas formas, conforme podemos verificar
no anexo A, da Poltica Nacional de Defesa Civil. Podemos classific-los conforme
sua tipologia, ou seja, de acordo com sua origem (naturais, humanos e mistos). Tal
classificao, embora clssica, atualmente tem sido contestada por autores modernos,
que entendem ser melhor classific-los sempre como sendo mistos.
11
Alm da classificao supramencionada, os desastres tambm podem ser classificados
de acordo com sua evoluo e sua intensidade.
Os critrios de classificao quanto evoluo se subdividem em: desastres sbitos
ou de evoluo aguda (deslizamentos, terremotos, erupes vulcnicas); desastres de
evoluo crnica ou gradual (seca, eroso, poluio ambiental); e, por fim, desastres
por somao ou de efeitos parciais (acidentes de trnsito, acidentes de trabalho,
clera, malria).
J os critrios de classificao quanto intensidade subdividem-se em: acidentes
12
,
desastres de mdio porte
13
, desastres de grande porte
14
e, por fim, desastres de muito
grande porte.
15
Normalmente, para os leigos, desastre est relacionado com subtaneidade. No entanto,
do ponto de vista tcnico, nem sempre os desastres acontecem de forma sbita.
16
O principal e mais importante termos a conscincia de que, no Brasil, por ser muito
pouco provvel a ocorrncia de terremotos, erupes vulcnicas e ciclones, desastres
estes considerados sbitos, mister se faz dar maior ateno aos desastres de evoluo
crnica ou gradual (seca, eroso, poluio ambiental) e aos desastres por somao
(acidentes de trnsito, acidentes de trabalho, clera, malria), vez que os danos e
prejuzos scio-econmicos havidos por estes tipos de desastres, em longo prazo, se
caracterizam como sendo significativos em nosso pas.

nvel de insegurana intrnseca de um cenrio de desastre a um evento adverso determinado.
Vulnerabilidade o inverso de segurana (Glossrio de Defesa Civil; p. 274).
11
Poltica Nacional de Defesa Civil, anexo A, classificao geral dos desastres.
12
Os acidentes so caracterizados quando os danos e prejuzos conseqentes so de pouca
importncia para a coletividade como um todo, j que, na viso individual das vtimas, qualquer
desastre de extrema importncia e gravidade (Classificao geral dos desastres). Conceitua-se como
sendo o evento definido ou seqncia de eventos fortuitos e no planejados, que do origem a uma
conseqncia especfica e indesejada, em termos de danos humanos, materiais ou ambientais
(Glossrio de Defesa Civil; p. 11).
13
Os desastres de mdio porte so caracterizados quando os danos e prejuzos, embora importantes,
podem ser recuperados com os recursos disponveis na prpria rea sinistrada (Classificao geral dos
desastres).
14
Os desastres de grande porte exigem o reforo dos recursos disponveis na rea sinistrada, atravs
do aporte de recursos regionais, estaduais e, at mesmo, federais (Classificao geral dos desastres).
15
Os desastres de muito grande porte, para garantir uma resposta eficiente e cabal recuperao,
exigem a interveno coordenada dos trs nveis do Sistema Nacional de Defesa Civil Sindec e, at
mesmo, de ajuda externa (Classificao geral dos desastres).
16
Poltica Nacional de Defesa Civil, anexo A, classificao geral dos desastres.
Em suma, tais fatos, considerados isoladamente, no representam um desastre. Porm,
se somarmos, em longo prazo, cada fato isoladamente considerado, obteremos um
resultado literalmente desastroso.
Castro (1997:04) afirma que a somao dos danos e dos prejuzos causados por
desastres naturais, humanos ou antropognicos e mistos ultrapassa de muito a dos
provocados por todas as guerras.
Castro (1997:04) baseia-se no seguinte exemplo para afirmar o supramencionado:
Enquanto os Estados Unidos da Amrica, durante toda a guerra do Vietn,
perderam 57 mil homens, entre mortos e desaparecidos, no Brasil, a cada ano, 40 mil
pessoas morrem em conseqncias de desastres de trnsito.
Sendo assim, tambm possui destaque a classificao dos desastres quanto
intensidade, pois somente assim pode-se planejar aes de respostas e recuperao de
reas atingidas, j que tais aes devem ser proporcionais intensidade dos danos e
prejuzos provocados.
Um exemplo prtico de aplicao dos critrios referentes classificao dos desastres
quanto a intensidade ocorre quando da decretao, pelo Poder Pblico, de situao de
emergncia e estado de calamidade pblica, vez que, em regra, a decretao de
situao de emergncia ocorre nos casos de desastres de grande porte e a decretao
de estado de calamidade pblica ocorre nos casos de desastres de muito grande porte.

1.8. Situao de Emergncia e Estado de Calamidade Pblica

Dando seqncia aos conceitos existentes no artigo 3 do Sindec (Decreto Federal n.
5.376/05), passemos agora aos conceitos de situao de emergncia e estado de
calamidade pblica.
Situao de emergncia o reconhecimento pelo poder pblico de situao anormal,
provocada por desastres, causando danos superveis pela comunidade afetada (artigo
3, III, Sindec).
Estado de calamidade pblica o reconhecimento pelo poder pblico de situao
anormal, provocada por desastres, causando srios danos comunidade afetada,
inclusive incolumidade ou vida de seus integrantes (artigo 3, IV, Sindec).
Nota-se que ambos so reconhecidos pelo Poder Pblico, como sendo uma situao
anormal, decorrente de desastre, resultando na fundamental diferena de que, na
situao de emergncia, serem os danos superveis pela comunidade e, no estado de
calamidade pblica, serem os danos tomados como srios comunidade afetada,
causando reflexos incolumidade e, at mesmo, vida de seus integrantes.
Da porque, em regra, o Poder Pblico decreta situao de emergncia nos casos de
desastres de grande porte (superveis pela comunidade) e estado de calamidade
pblica nos casos de desastres de muito grande porte (srios danos causados
comunidade, inclusive incolumidade e vida de seus integrantes).
O artigo 17 do Sindec determina que o estado de calamidade pblica e a situao de
emergncia sero declarados mediante Decreto do Governador do Distrito Federal ou
do Prefeito Municipal. Os seis pargrafos deste artigo estabelecem as regras e
condies para tais declaraes.
O artigo 6, IV, deste mesmo diploma legal, determina que compete ao Conselho
Nacional de Defesa Civil Condec, rgo superior do Sindec, a aprovao dos
critrios para a declarao, a homologao e o reconhecimento de situao de
emergncia ou de estado de calamidade pblica.
Tais critrios j foram publicados e encontram-se descritos na Resoluo n. 03, de 02
de julho de 1999 (Manual para decretao de situao de emergncia e estado de
calamidade pblica).
Importante ressaltar tambm que, nos casos de calamidade pblica, os prefeitos e o
governador do Distrito Federal podem fazer uso do Fundo Especial para Calamidades
Pblicas FUNCAP. Para tanto, devem estar presentes os requisitos previstos no
Decreto Federal n. 1.080, de 08 de maro de 1994, Decreto este que regulamenta o
FUNCAP.


2. ESTRUTURAO DA DEFESA CIVIL NO BRASIL

2.1. Criao do Sistema Nacional de Defesa Civil Sindec

Dando cumprimento ao artigo 21, inciso XVIII, da Constituio Federal de 1988:
planejar e promover a defesa permanente contra as calamidades pblicas,
especialmente as secas e as inundaes, foi criado pelo Governo Federal o Sistema
Nacional de Defesa Civil - Sindec.
Inicialmente o Sindec foi institudo pelo Decreto n. 895, de 16 de agosto de 1993. Tal
dispositivo foi revogado pelo Decreto Federal n. 5.376 de 17 de fevereiro de 2005. O
Sindec cuida da organizao, estruturao e atribuies dos rgos e entidades
responsveis pelas atividades de Defesa Civil no Brasil.

2.2. Constituio, objetivo e universo de atuao do Sindec

Conforme assevera seu artigo 1, o Sindec constitudo por rgos e entidades da
administrao pblica federal, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, por
entidades privadas e pela comunidade, sob a coordenao da Secretaria Nacional de
Defesa Civil do Ministrio da Integrao Nacional.
O Sindec tem por finalidade planejar e promover a defesa permanente contra desastres
naturais, antropognicos e mistos, de maior prevalncia no Pas; realizar estudos,
avaliar e reduzir riscos de desastres; atuar na iminncia e em circunstncia de
desastres; prevenir ou minimizar danos, socorrer e assistir populaes afetadas, e
reabilitar e recuperar os cenrios dos desastres; promover a articulao e coordenar os
rgos do SINDEC em todo o territrio nacional (artigo 4, Sindec).

2.3. Estruturao conforme o Sindec

A Defesa Civil, no Brasil, est estruturada hierarquicamente conforme prev o artigo
5 do Sindec.
Tal estrutura se divide basicamente em sete rgos principais, sendo eles: I rgo
Superior (CONDEC); II rgo Central (Secretaria Nacional de Defesa Civil); III
rgos Regionais (CORDEC); IV rgos Estaduais e do Distrito Federal (CEDEC)
V rgos Municipais (COMDEC) e Ncleos Comunitrios de Defesa Civil
(NUDEC); VI rgos Setoriais e, por fim, VII - rgos de Apoio.

2.3.1. rgo Superior: CONDEC (art. 5, I, Sindec)

O rgo superior da Defesa Civil no Brasil, nos termos do Sindec, o Conselho
Nacional de Defesa Civil CONDEC. Tal conselho compe-se de: Plenrio; Comit
Consultivo e Comits Tcnicos e Grupos de Trabalho, mencionados no artigo 7 do
Sindec.
Por sua vez, o artigo 8 determina que o plenrio do CONDEC ser presidido pelo
Secretrio Nacional de Defesa Civil do Ministrio da Integrao Nacional e ser
composto por um representante dos seguintes rgos: Ministrio da J ustia;
Ministrio da Defesa; Ministrio das Relaes Exteriores; Ministrio da Fazenda;
Ministrio dos Transportes; Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento;
Ministrio da Educao; Ministrio da Cultura; Ministrio do Trabalho e Emprego;
Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome; Ministrio da Sade;
Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior; Ministrio de Minas e
Energia; Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto; Ministrio das
Comunicaes; Ministrio da Cincia e Tecnologia; Ministrio do Meio Ambiente;
Ministrio do Esporte; Ministrio do Turismo; Ministrio da Integrao Nacional;
Ministrio do Desenvolvimento Agrrio; Ministrio das Cidades; Ministrio da
Previdncia Social; Casa Civil da Presidncia da Repblica; Gabinete de Segurana
Institucional da Presidncia da Repblica; Secretaria de Coordenao Poltica e
Assuntos Institucionais da Presidncia da Repblica; Secretaria de Comunicao de
Governo e Gesto Estratgica da Presidncia da Repblica; Comando da Marinha;
Comando do Exrcito; Comando da Aeronutica.
As competncias referentes a tal rgo ou rgos correspondentes esto elencadas no
artigo 6 do Sindec. So elas: I - aprovar normas e procedimentos para articulao das
aes federais com o Distrito Federal, os Estados e os Municpios, bem como a
cooperao de entidades privadas, tendo em vista a atuao coordenada das atividades
de defesa civil; II - aprovar e atualizar a poltica nacional de defesa civil e as diretrizes
de ao governamental, referentes ao assunto; III - recomendar aos diversos rgos
integrantes do SINDEC aes prioritrias que possam prevenir ou minimizar os
desastres naturais ou provocados pelo homem; IV - aprovar os critrios para a
declarao, a homologao e o reconhecimento de situao de emergncia ou de
estado de calamidade pblica; V - aprovar os planos e programas globais e setoriais
elaborados pelo SINDEC; VI - deliberar sobre as aes de cooperao internacional
ou estrangeira, de interesse do SINDEC, observadas as normas vigentes; VII - aprovar
a criao de comisses tcnicas interinstitucionais para realizao de estudos,
pesquisas e trabalhos especializados, de interesse da defesa civil; VIII - designar
grupos de trabalhos emergenciais interinstitucionais com o objetivo de articular e
agilizar as aes federais em situaes de desastre de grande intensidade; IX - aprovar
critrios tcnicos para anlise e aprovao de obras e servios, destinados a prevenir
riscos, minimizar danos e recuperar reas deterioradas por desastres; X - elaborar o
regimento interno, que dispor sobre seu funcionamento, bem como propor
alteraes; XI - submeter o regimento interno para aprovao do Ministro de Estado
da Integrao Nacional.

2.3.2. rgo Central (art. 5, II, Sindec)

O rgo central do Sindec a Secretaria Nacional de Defesa Civil, responsvel pela
articulao, coordenao e superviso tcnica do Sistema. Compete a tal rgo,
conforme o artigo 10 do Sindec, as seguintes atribuies: I - promover e coordenar as
aes de defesa civil, articulando e integrando os rgos do SINDEC em todos os
nveis; II - normatizar, acompanhar e orientar as aes desenvolvidas pelos rgos
integrantes do SINDEC; III - promover, em articulao com os Estados, Municpios e
o Distrito Federal, a organizao e a implementao das COMDECs, ou rgos
correspondentes, e dos NUDECs, ou entidades correspondentes; IV - definir as reas
prioritrias para investimentos que contribuam para minimizar as vulnerabilidades dos
Municpios, dos Estados, do Distrito Federal e das macrorregies geogrficas do Pas;
V - promover estudos referentes s causas e possibilidades de ocorrncia de desastre
de qualquer origem, sua incidncia, extenso e conseqncia; VI - sistematizar e
integrar informaes no mbito do SINDEC; VII - elaborar, atualizar e propor ao
CONDEC a poltica nacional de defesa civil e as diretrizes da ao governamental na
rea de defesa civil, bem como promover a sua implementao; VIII - consolidar e
compatibilizar planos e programas globais, regionais e setoriais, observadas as
polticas e as diretrizes da ao governamental de defesa civil; IX - manter o Grupo de
Apoio a Desastres, formado por equipe tcnica multidisciplinar, mobilizvel a
qualquer tempo, para atuar em situaes crticas, por solicitao expressa de Estados,
Municpios e do Distrito Federal; X - elaborar e implementar planos de contingncia
de defesa civil, bem como projetos relacionados com o assunto, na sua esfera de
atuao; XI - executar programa de capacitao de recursos em defesa civil e apoiar
os Estados, Distrito Federal e Municpios nessas atividades; XII - incentivar, em nvel
nacional, as atividades de desenvolvimento de recursos humanos em defesa civil; XIII
- incentivar a implantao de Centros Universitrios de Ensino e Pesquisa sobre
Desastres - CEPED ou ncleos multidisciplinares destinados pesquisa, extenso e
capacitao de recursos humanos com vistas ao gerenciamento e execuo de
atividades de defesa civil; XIV - criar grupos de trabalho com o objetivo de prestar o
apoio tcnico necessrio atuao de rgos ou entidades na rea de defesa civil; XV
- propor ao CONDEC critrios para a declarao, a homologao e o reconhecimento
de situao de emergncia ou de estado XVI - emitir parecer sobre relatrios e pleitos
relativos ao reconhecimento da situao de emergncia e do estado de calamidade
pblica; XVII - propor ao Ministro de Estado da Integrao Nacional o
reconhecimento de situao de emergncia ou de estado de calamidade pblica, de
acordo com os critrios estabelecidos pelo CONDEC; XVIII - prestar apoio tcnico e
administrativo ao CONDEC e J unta Deliberativa do Fundo Especial para
Calamidades Pblicas - FUNCAP, criado pelo Decreto-Lei n 950, de 13 de outubro
de 1969;
o
XIX - participar do Sistema de Proteo ao Programa Nuclear Brasileiro -
SIPRON, na forma do Decreto-Lei n 1.809, de 7 de outubro de 1980
o
, e legislao
complementar; XX - implantar e operacionalizar o Centro Nacional de Gerenciamento
de Riscos e Desastres - CENAD, e promover a consolidao e a interligao das
informaes de riscos e desastres no mbito do SINDEC; XXI - promover e orientar
tecnicamente os Municpios, em articulao com os Estados e o Distrito Federal, a
organizao e a implementao de comandos operacionais a serem utilizados como
ferramenta gerencial para comandar, controlar e coordenar as aes emergenciais, em
circunstncias de desastres; XXII - implantar e implementar os Sistemas de
Informaes sobre Desastres no Brasil - SINDESB, o Sistema de Monitorizao de
Desastres, o Sistema de Alerta e Alarme de Desastres, o Sistema de Resposta aos
Desastres, o Sistema de Auxlio e Atendimento Populao e o Sistema de Preveno
e de Reconstruo, no mbito do SINDEC, e incentivar a criao e interligao de
centros de operaes nos seus trs nveis; XXIII - propor critrios tcnicos para
anlise e aprovao de obras e servios destinados a prevenir riscos, minimizar danos
e recuperar reas deterioradas por desastres; XXIV - dar prioridade ao apoio s aes
preventivas e s demais relacionadas com a minimizao de desastres; XXV -
participar de rgos colegiados que tratem da execuo de medidas relacionadas com
a proteo da populao, preventivas e em caso de desastres, inclusive acidente
nuclear; XXVI - promover o intercmbio tcnico entre organismos governamentais
internacionais de proteo e defesa civil, participando como membro representante da
Defesa Civil Brasileira.

2.3.3. rgos Regionais: (art. 5, III, Sindec)

Os rgos regionais do Sindec, chamados de Coordenadorias Regionais de Defesa
Civil (CORDEC) - ou rgos correspondentes, localizadas nas cinco macrorregies
geogrficas do Brasil, so responsveis pela articulao e coordenao do Sistema em
nvel regional.
As competncias das Coordenadorias Regionais esto elencadas no artigo 11 do
Sindec. So elas: I - coordenar, orientar e avaliar, em nvel regional, as aes
desenvolvidas pelos rgos integrantes do SINDEC; II - realizar estudos sobre a
possibilidade de ocorrncia de desastre de qualquer origem, sua incidncia, extenso e
conseqncia; III - manter atualizadas e disponveis as informaes relacionadas
defesa civil; IV - coordenar a elaborao e implementao de planos diretores de
defesa civil, planos de contingncia e planos de operaes, bem como projetos
relacionados com o assunto; V - facilitar e consolidar os planos e programas estaduais
de defesa civil, para a elaborao de planos regionais; VI - apoiar as atividades de
capacitao de recursos humanos direcionadas s aes de defesa civil; VII - apoiar a
distribuio e o controle de suprimentos s populaes atingidas por desastres, em
articulao com rgos assistenciais integrantes do SINDEC; VIII - incentivar a
implementao de COMDECs, ou rgos correspondentes, e de NUDECs, ou
entidades correspondentes; IX - promover nos Municpios, em articulao com os
Estados e o Distrito Federal, a organizao e a implementao de comandos
operacionais a serem utilizados como ferramenta gerencial para comandar, controlar e
coordenar as aes emergenciais, em circunstncias de desastres; X - participar dos
Sistemas de que trata o art. 22 e promover a criao e interligao de centros de
operaes; XI - dar prioridade ao apoio s aes preventivas e s demais relacionadas
com a minimizao de desastres.

2.3.4. rgos Estaduais: (art. 5, IV, Sindec)

So rgos estaduais do Sindec as Coordenadorias Estaduais de Defesa Civil
(CEDEC), a Coordenadoria de Defesa Civil do Distrito Federal, ou rgos
correspondentes.
Tm eles, em suas reas de atuao, as seguintes competncias, conforme o artigo 12
do Sindec: I - articular, coordenar e gerenciar as aes de defesa civil em nvel
estadual; II - manter atualizadas e disponveis as informaes relacionadas com a
defesa civil; III - elaborar e implementar planos diretores de defesa civil, planos de
contingncia e de operaes, bem como programas e projetos relacionados com o
assunto; IV - prever recursos oramentrios prprios necessrios s aes
assistenciais, de recuperao ou preventivas, como contrapartida s transferncias de
recursos da Unio, na forma da legislao vigente; V - capacitar recursos humanos
para as aes de defesa civil; VI - promover a incluso dos princpios de defesa civil,
nos currculos escolares da rede estadual e do Distrito Federal de ensino mdio e
fundamental, proporcionando todo apoio comunidade docente no desenvolvimento
de material pedaggico-didtico para esse fim; VII - manter a SEDEC e a CORDEC,
ou rgo correspondente, informados sobre as ocorrncias de desastres e atividades de
defesa civil; VIII - propor autoridade competente a homologao de situao de
emergncia e de estado de calamidade pblica, de acordo com critrios estabelecidos
pelo CONDEC e, em casos excepcionais, definidos pelo CONDEC, a sua decretao;
IX - apoiar a coleta, a distribuio e o controle dos suprimentos necessrios ao
abastecimento da populao atingida em situao de desastres; X - promover e apoiar
a implementao e o funcionamento das COMDECs, ou rgos correspondentes, e
dos NUDECs, ou entidades correspondentes; XI - promover nos Municpios e no
Distrito Federal, em articulao com as COMDECs, ou rgos correspondentes, a
organizao e a implementao de comandos operacionais a serem utilizados como
ferramenta gerencial para comandar, controlar e coordenar as aes emergenciais, em
circunstncias de desastres; XII - capacitar e apoiar os Municpios e o Distrito Federal
a procederem avaliao de danos e prejuzos nas reas atingidas por desastres; XIII -
participar dos Sistemas de que trata o art. 22 e promover a criao e a interligao de
centros de operaes; XIV - orientar as vistorias de reas de risco, intervir ou
recomendar a interveno preventiva, o isolamento e a evacuao da populao de
reas e de edificaes vulnerveis; XV - realizar exerccios simulados para
treinamento das equipes e aperfeioamento dos planos de contingncia; XVI - dar
prioridade ao apoio s aes preventivas e s relacionadas com a minimizao de
desastres.

2.3.5. rgos Municipais: (art. 5, V, Sindec)

So rgos municipais as Coordenadorias Municipais de Defesa Civil (COMDEC),
ou rgos correspondentes e os Ncleos Comunitrios de defesa Civil (NUDEC), ou
entidades correspondentes.
Tm eles, em suas reas de atuao, as seguintes competncias, conforme o artigo 13
do Sindec: I - articular, coordenar e gerenciar aes de defesa civil em nvel
municipal; II - promover a ampla participao da comunidade nas aes de defesa
civil, especialmente nas atividades de planejamento e aes de respostas a desastres e
reconstruo; III - elaborar e implementar planos diretores, planos de contingncias e
planos de operaes de defesa civil, bem como projetos relacionados com o assunto;
IV - elaborar o plano de ao anual, objetivando o atendimento de aes em tempo de
normalidade, bem como em situaes emergenciais, com a garantia de recursos do
oramento municipal; V - prover recursos oramentrios prprios necessrios s aes
relacionadas com a minimizao de desastres e com o restabelecimento da situao de
normalidade, para serem usados como contrapartida da transferncia de recursos da
Unio e dos Estados, de acordo com a legislao vigente; VI - capacitar recursos
humanos para as aes de defesa civil e promover o desenvolvimento de associaes
de voluntrios, buscando articular, ao mximo, a atuao conjunta com as
comunidades apoiadas; VII - promover a incluso dos princpios de defesa civil, nos
currculos escolares da rede municipal de ensino mdio e fundamental,
proporcionando todo apoio comunidade docente no desenvolvimento de material
pedaggico-didtico para esse fim; VIII - vistoriar edificaes e reas de risco e
promover ou articular a interveno preventiva, o isolamento e a evacuao da
populao de reas de risco intensificado e das edificaes vulnerveis; IX - implantar
bancos de dados e elaborar mapas temticos sobre ameaas mltiplas,
vulnerabilidades e mobiliamento do territrio, nvel de riscos e sobre recursos
relacionados com o equipamento do territrio e disponveis para o apoio s operaes;
X - analisar e recomendar a incluso de reas de riscos no plano diretor estabelecido
pelo 1 do art. 182 da Constituio;
o
XI - manter o rgo estadual de defesa civil e a
Secretaria Nacional de Defesa Civil informados sobre a ocorrncia de desastres e
sobre atividades de defesa civil; XII - realizar exerccios simulados, com a
participao da populao, para treinamento das equipes e aperfeioamento dos
planos de contingncia; XIII - proceder avaliao de danos e prejuzos das reas
atingidas por desastres, e ao preenchimento dos formulrios de Notificao Preliminar
de Desastres - NOPRED e de Avaliao de Danos - AVADAN; XIV - propor
autoridade competente a decretao de situao de emergncia ou de estado de
calamidade pblica, de acordo com os critrios estabelecidos pelo CONDEC; XV -
vistoriar, periodicamente, locais e instalaes adequadas a abrigos temporrios,
disponibilizando as informaes relevantes populao; XVI - executar a coleta, a
distribuio e o controle de suprimentos em situaes de desastres; XVII - planejar a
organizao e a administrao de abrigos provisrios para assistncia populao em
situao de desastres; XVIII - participar dos Sistemas de que trata o art. 22, promover
a criao e a interligao de centros de operaes e incrementar as atividades de
monitorizao, alerta e alarme, com o objetivo de otimizar a previso de desastres;
XIX - promover a mobilizao comunitria e a implantao de NUDECs, ou
entidades correspondentes, especialmente nas escolas de nvel fundamental e mdio e
em reas de riscos intensificados e, ainda, implantar programas de treinamento de
voluntrios; XX - implementar os comandos operacionais a serem utilizados como
ferramenta gerencial para comandar, controlar e coordenar as aes emergenciais em
circunstncias de desastres; XXI - articular-se com as Regionais Estaduais de Defesa
Civil - REDEC, ou rgos correspondentes, e participar ativamente dos Planos de
Apoio Mtuo - PAM, em acordo com o princpio de auxlio mtuo entre os
Municpios.
De acordo com o art. 14 do Sindec, os NUDECs, ou entidades correspondentes,
funcionam como centro de reunies e debates entre a COMDEC e as comunidades
locais e planejam, promovem e coordenam atividades de defesa civil, com destaque
para: I - a avaliao de riscos de desastres e a preparao de mapas temticos
relacionados com as ameaas, as vulnerabilidades dos cenrios e com as reas de
riscos intensificados; II - a promoo de medidas preventivas estruturais e no-
estruturais, com o objetivo de reduzir os riscos de desastres; III - a elaborao de
planos de contingncia e de operaes, objetivando a resposta aos desastres e de
exerccios simulados, para aperfeio-los; IV - o treinamento de voluntrios e de
equipes tcnicas para atuarem em circunstncias de desastres; V - a articulao com
rgos de monitorizao, alerta e alarme, com o objetivo de otimizar a previso de
desastres; e VI - a organizao de planos de chamadas, com o objetivo de otimizar o
estado de alerta na iminncia de desastres.

2.3.6. rgos setoriais (art. 5, VI, sindec)

Os rgos setoriais do Sindec so: rgos da administrao pblica federal, estadual,
municipal e do Distrito Federal, que se articulam com os rgos de coordenao, com
o objetivo de garantir atuao sistmica.
Como prev o artigo 15 do Sindec, aos rgos setoriais, em nvel federal, por
intermdio de suas secretarias, entidades e rgos vinculados, e em articulao com o
rgo central do SINDEC, alm de outras atividades de acordo com as respectivas
competncias legais, caber: I - ao Ministrio da J ustia, coordenar as aes do
Sistema Nacional de Segurana Pblica e a atuao das Polcias Federais, visando
preservao da ordem pblica, da incolumidade das pessoas e do patrimnio nas reas
em situao de desastre; II - ao Ministrio da Defesa, coordenar as operaes
combinadas das Foras Singulares nas aes de defesa civil; III - ao Ministrio das
Relaes Exteriores, coordenar as aes que envolvam o relacionamento com outros
pases e com organismos internacionais e estrangeiros, quanto cooperao logstica,
financeira, tcnica e cientfica e participaes conjuntas em atividade de defesa civil;
IV - ao Ministrio da Fazenda, adotar medidas de carter financeiro, fiscal e
creditcio, destinadas ao atendimento de populaes em reas em estado de
calamidade pblica ou em situao de emergncia; V - ao Ministrio dos Transportes,
adotar medidas de preservao e de recuperao dos sistemas virios e terminais de
transportes terrestres, martimos e fluviais, em reas atingidas por desastres, bem
como controlar o transporte de produtos perigosos; VI - ao Ministrio da Agricultura,
Pecuria e Abastecimento, promover aes preventivas relacionadas com desastres
ocasionados especialmente por pragas vegetais e animais; adotar medidas para o
atendimento das populaes nas reas atingidas por desastres, providenciando a
distribuio de sementes, insumos e alimentos; fornecer dados e anlises relativas a
previses meteorolgicas e climticas, com vistas s aes de defesa civil; VII - ao
Ministrio da Educao, cooperar com o programa de desenvolvimento de recursos
humanos e difundir, por intermdio das redes de ensino formal e informal, contedos
didticos relativos preveno de desastres e defesa civil e, por intermdio das
universidades federais, realizar e difundir pesquisas sismolgicas de interesse do
SINDEC; VIII - ao Ministrio da Cultura, promover o desenvolvimento do senso de
percepo de risco na populao brasileira e contribuir para o incremento de mudana
cultural relacionada com a reduo dos desastres; IX - ao Ministrio do Trabalho e
Emprego, promover aes que visem a prevenir ou minimizar os acidentes de trabalho
e danos aos trabalhadores em circunstncias de desastres; X - ao Ministrio do
Desenvolvimento Social e Combate Fome, prestar assistncia social s populaes
em situao de desastre e apoi-las com suprimentos necessrios sobrevivncia,
especialmente alimentos; XI - ao Ministrio da Sade, implementar e supervisionar
aes de sade pblica, o suprimento de medicamentos, o controle de qualidade da
gua e dos alimentos e a promoo da sade em circunstncias de desastre; promover
a implantao de atendimento pr-hospitalar e de unidades de emergncia,
supervisionar a elaborao de planos de mobilizao e de segurana dos hospitais em
circunstncias de desastre; e difundir, em nvel comunitrio, tcnicas de reanimao
cardiorrespiratria bsica e de primeiros socorros; XII - ao Ministrio do
Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior, propor medidas com o objetivo de
minimizar prejuzos que situaes de desastres possam provocar aos meios produtivos
nacionais e participar ativamente da preveno de desastres humanos de natureza
tecnolgica; XIII - ao Ministrio de Minas e Energia, planejar e promover a reduo
da degradao ambiental causada por minerao e garimpos, a monitorizao das
condies hidrolgicas e dos deflvios das barragens dos sistemas hidreltricos e das
bacias hidrogrficas; XIV - ao Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, dar
prioridade alocao de recursos para assistncia s populaes e realizao de
obras e servios de preveno e recuperao, nas reas sujeitas a desastres e em
estado de calamidade pblica ou em situao de emergncia; XV - ao Ministrio das
Comunicaes, adotar medidas objetivando garantir e dar prioridade aos servios de
telecomunicaes nas reas afetadas por desastres e estimular a participao dos
rgos de comunicao nas atividades de preveno e preparao, bem como a
mobilizao de radioamadores, em situao de desastres; XVI - ao Ministrio da
Cincia e Tecnologia, desenvolver estudos e pesquisas que permitam determinar reas
de riscos, bem como fornecer informaes destinadas orientao das aes de defesa
civil e anlises relativas s previses meteorolgicas; XVII - ao Ministrio do Meio
Ambiente, estabelecer normas, critrios e padres relativos ao controle e proteo
do meio ambiente, ao uso racional de recursos naturais renovveis com o objetivo de
reduzir desastres; fornecer dados e anlises relativas monitorizao de rios e audes,
com vistas s aes de defesa civil e promover o controle de cheias e inundaes;
XVIII - ao Ministrio do Esporte, incrementar as prticas esportivas com o objetivo
de reduzir as vulnerabilidades aos desastres humanos de natureza social e os riscos
relacionados com a juventude marginalizada; XIX - ao Ministrio do Turismo, propor
medidas com o objetivo de reduzir os impactos negativos nas atividades tursticas, em
circunstncias de desastres; XX - ao Ministrio da Integrao Nacional, promover e
coordenar as aes do SINDEC, por intermdio da Secretaria Nacional de Defesa
Civil, e compatibilizar os planos de desenvolvimento regional com as aes de
preveno ou minimizao de danos provocados em circunstncias de desastre; XXI -
ao Ministrio do Desenvolvimento Agrrio, contribuir para a reduo dos desastres
humanos em reas relacionadas com suas atividades; XXII - ao Ministrio das
Cidades, gerir a aplicao de recursos em polticas de desenvolvimento urbano
voltadas para a recuperao e a reconstruo de moradias para a populao de baixa
renda afetada por desastres e em obras e servios de saneamento em reas de risco;
XXIII - ao Ministrio da Previdncia Social, apoiar as populaes flageladas, no
mbito de suas atribuies; XXIV - Casa Civil da Presidncia da Repblica, o apoio
com levantamentos realizados pelo Sistema de Vigilncia da Amaznia - SIVAM;
XXV - ao Gabinete de Segurana Institucional, apoiar o SINDEC com atividades de
informaes e outras relacionadas com suas atribuies; XXVI - Secretaria de
Coordenao Poltica e Assuntos Institucionais, articular as aes dos diversos
poderes e escales governamentais em proveito do SINDEC; XXVII - Secretaria de
Comunicao de Governo e Gesto Estratgica da Presidncia da Repblica, apoiar o
SINDEC em atividades de divulgao; XXVIII - ao Comando do Exrcito, cooperar
com as aes de resposta aos desastres e reconstruo e de busca e salvamento;
participar de atividades de preveno e de reconstruo; apoiar as aes de defesa
civil com pessoal, material e meios de transporte; XXIX - ao Comando da Marinha,
coordenar as aes de reduo de danos relacionados com sinistros martimos e
fluviais e participar das aes de salvamento de nufragos; apoiar as aes de resposta
a desastres, com hospitais fluviais, ocorridos na Amaznia; apoiar as aes de defesa
civil com pessoal, material e meios de transporte; XXX - ao Comando da
Aeronutica, coordenar as aes de evacuaes aeromdicas e misses de
misericrdia, cooperar nas aes de busca e salvamento; apoiar as aes de defesa
civil com pessoal, material e meios de transporte.

2.3.7. rgos de Apoio: (art. 5, VII, Sindec)

So rgos de apoio do Sindec: os rgos pblicos e entidades privadas, associaes
de voluntrios, clubes de servios, organizaes no-governamentais e associaes de
classe e comunitrias, que apiam os demais rgos integrantes do Sistema.
Aos rgos de apoio compete o desempenho de tarefas especficas consentneas com
suas atividades normais, mediante articulao prvia com os rgos de coordenao
do Sindec (artigo 16, Sindec).

2.4. Servio voluntrio

Integrantes de entidades pblicas e privadas, de organizaes no governamentais
(Ongs), de clubes de servios, de associaes diversas, profissionais de diferentes
reas, dentre outros exemplos, podem e devem prestar servios voluntrios.
O voluntariado exerce extrema importncia para o sucesso de uma Defesa Civil.
com o auxlio de trabalhos voluntrios que o Estado presta servios concernentes s
atividades de defesa civil com maior facilidade. O profissional, de qualquer rea, que
voluntrio da Defesa Civil, alm de estar exercendo a cidadania, est contribuindo
para que os problemas existentes em sua comunidade sejam resolvidos.
Em tese possvel encontrar pessoas prestando servio voluntrio em qualquer dos
rgos previstos no artigo 5 do Sindec. Entretanto, mais comum que encontremos
voluntrios prestando servios junto aos rgos municipais de defesa civil.
No Brasil o servio voluntrio est disciplinado na Lei Federal n. 9.608, de 18 de
fevereiro de 1998. Em seu artigo 1 encontramos a definio de servio voluntrio:
a atividade no remunerada, prestada por pessoa fsica a entidade pblica de
qualquer natureza, ou a instituio privada de fins no lucrativos, que tenha objetivos
cvicos, culturais, educacionais, cientficos, recreativos ou de assistncia social,
inclusive mutualidade.
Importante destacar que somente pessoa fsica que pode prestar servios voluntrios.
A lei no fez previso de servios voluntrios prestados por pessoas jurdicas.
De acordo com o pargrafo nico do artigo 1 o servio voluntrio no gera vnculo
empregatcio, nem obrigao de natureza trabalhista, previdenciria ou afim.
Tambm prev a lei, em seu artigo 2, que o servio voluntrio ser exercido
mediante a celebrao de termo de adeso entre a entidade, pblica ou privada, e o
prestador do servio voluntrio, dele devendo constar o objeto e as condies de seu
exerccio.
Neste sentido, ensina Marcondes (2003:52):
A grande inovao trazida pela Lei, entretanto, diz respeito prpria seleo do
voluntrio. Deve, no caso da Defesa Civil, o coordenador preocupar-se com a
seleo prvia dentre os que se apresentem como voluntrios e, com os selecionados,
celebrar TERMO DE ADESO com objetivos e condies de seu exerccio. Apenas
para exemplificar, podemos citar o caso de uma Defesa Civil que necessite de
motoristas. No TERMO DE ADESO constar a qualificao do voluntrio, o
objetivo prestao de servio de motorista e as condies em que ser exercida, ou
seja, perodo de trabalho acordado entre as partes. No h punio para o voluntrio
que descumprir o TERMO DE ADESO, mas tambm no h razo para aderir, se
pretende no cumprir o estabelecido no TERMO. As faltas sucessivas podem implicar
apenas o desfazimento da adeso. O servio voluntrio no remunerado, porm as
despesas realizadas em funo da atividade e com autorizao prvia da entidade
para a qual se presta o servio voluntrio, podero ser ressarcidas. O benefcio que a
Lei trouxe ao Sistema de Defesa Civil foi o de organizar o voluntariado que passou a
obedecer s regras que so estabelecidas no TERMO DE ADESO. Sugere-se que o
TERMO seja individual, mesmo para servios idnticos, porque pode ser cancelado
sem problemas aos demais voluntrios ou sem necessidade de constantes retificaes.
A adeso, por medida de cautela, deve ser pblica e a autoridade deve ter absoluto
controle de seus voluntrios e estar em condies de expedir certides que podero
ser usadas para fins de currculo dos interessados, j que muitas empresas
particulares comeam a valorizar seus funcionrios tambm pelo servio voluntrio
relevante que prestam comunidade. O servio voluntrio, agora legalizado e com
regras prprias, no elimina o concurso de colaboradores eventuais, entretanto,
melhor estruturada estar a Defesa Civil quanto melhor estiver organizado e
adestrado o seu servio voluntrio. (grifo do autor)
O texto acima est de acordo com a viso mais atual e moderna de voluntariado, qual
seja, a de que o servio voluntrio deve ser prestado de forma profissional. Assim,
no interessa mais s entidades que iro receber os servios prestados pelo voluntrio,
que o mesmo seja aquela pessoa que se dispe a ajudar, mas na hora e dia que bem
lhe convier. necessrio que profissionalizemos a prestao dos servios
voluntrios. As pessoas que se dispuserem a ser voluntrias devem ter em mente que
esto assumindo uma responsabilidade, e como tal, devem obedecer a determinadas
regras, tais como: funo especfica, horrio e dia especfico para a prestao do
servio, ter formao tcnica na rea em que o servio ser prestado, quando
necessrio etc; e lembrando que somente em casos especficos tais regras devem ser
dispensadas.
Todo este esforo visa atingir os melhores resultados possveis com a prestao do
servio voluntrio.
Importante ressaltar tambm que nada impede que as prprias entidades, pblicas ou
privadas, treinem seus voluntrios e os capacitem para que prestem os servios
necessrios de forma mais satisfatria.

2.4.1. Ncleo de Defesa Civil NUDEC

Outro exemplo de servio voluntrio o que ocorre por meio dos Ncleos de Defesa
Civil - NUDEC. Um Nudec formado por grupos comunitrios organizados em um
distrito, bairro, rua, edifcio, associao comunitria, entidades, entre outros, que
participa de atividades de defesa civil como voluntrios <www.integracao.gov.br>.
A diferena existente entre um NUDEC e uma COMDEC diz respeito
representatividade e estrutura organizacional. Enquanto a COMDEC um rgo do
Governo Municipal, composto por membros nomeados pelo Prefeito, o NUDEC
uma associao comunitria e seus membros so escolhidos pela comunidade
<www.integracao.gov.br>.
Vale lembrar, conforme j mencionado no item 2.3.5., que tanto a COMDEC quanto o
NUDEC so considerados como sendo os rgos municipais do Sindec.

2.5. Sistemas Estadual, Distrital e Municipal de Defesa Civil

Os Estados, o Distrito Federal e os Municpios tambm podem criar seus prprios
Sistemas de Defesa Civil.
Por exemplo, o Estado de So Paulo possui seu prprio Sistema de Defesa Civil, o
qual foi reorganizado em 16 de junho de 1995, por meio do Decreto Estadual n.
40.151.
O mesmo ocorre com o Distrito Federal, que, por intermdio do Decreto n. 7.544, de
08 de junho de 1983, criou o Sistema de Defesa Civil do Distrito Federal -
SIDEC/DF.

2.6. Atribuies dos rgos de Defesa Civil e dos Corpos de Bombeiros Militares

A Constituio Federal de 1988, em seu Captulo III, Da Segurana Pblica, artigo
144, pargrafo quinto, prev que : (...) aos corpos de bombeiros militares, alm das
atribuies definidas em lei, incumbe a execuo de atividades de defesa civil.
Tal previso, alm de caracterizar as atividades de defesa civil como sendo de
segurana pblica, traz tona a seguinte questo polmica, visto que, no dia-a-dia,
gera bastante controvrsia: A quem cabe a execuo das atividades de defesa civil?
Aos corpos de bombeiros militares, consoante a previso constitucional, ou aos
rgos de defesa civil, consoante o previsto no Sindec?
Para responder a tal indagao, necessrio se faz relembrarmos o conceito de defesa
civil e seu objetivo geral:

1. Defesa Civil: o conjunto de aes preventivas, de socorro, assistenciais e
recuperativas destinadas a evitar ou minimizar os desastres, preservar o moral da
populao e restabelecer a normalidade social.

2. Objetivo Geral: reduo dos desastres; o qual contempla: a) preveno de desastres
(avaliao de riscos de desastres e reduo de risco de desastres), b) preparao para
emergncias e desastres, c) resposta aos desastres (socorro, assistncia s populaes
vitimadas e reabilitao do cenrio do desastre) e d) reconstruo.

Fazendo uma interpretao lgico-sistemtica
17
do ordenamento jurdico ptrio,
parece-nos mais adequado afirmar que a execuo propriamente dita das
atividades de defesa civil so de responsabilidade dos corpos de bombeiros militares,
conforme assevera nossa Constituio Federal.
Isto se d porque o bombeiro quem possui maior treinamento e capacitao tcnica
para lidar com situaes relacionadas a desastres, sobretudo as de prestao de
socorro.
Ives Gandra Martins (1997:260) ensina que:
Pelo texto constitucional, tal incumbncia , primordialmente, do corpo de
bombeiros, devendo, todos os outros organismos de defesa acionveis, secundar a
ao de tais servidores militares, mais habilitados a conduzir essas atividades. Ao
dizer, pois, o constituinte, que incumbe a execuo, a meu ver, deu a conduo de
tais atividades aos corpos de bombeiros militares. (grifo nosso)

17
A interpretao lgico-sistemtica leva em conta o sistema em que se insere o texto e procura
estabelecer a concatenao entre este e os demais elementos da prpria lei, do respectivo campo do
direito ou do ordenamento jurdico geral. Em suas diversas modalidades, o mtodo lgico supe
sempre a unidade e coerncia do sistema jurdico. Montoro (1997: 373).
Assim, devemos entender que as aes de execuo das atividades de defesa civil
esto atribudas constitucionalmente aos corpos de bombeiros militares.
Contudo, se de um lado cabe ao corpo de bombeiro militar a execuo das atividades
de defesa civil, de outro lado cabe aos outros rgos integrantes do Sindec a
coordenao de tais atividades.
Mas o que vem a ser, ao certo, coordenao das atividades de defesa civil?
Segundo o Secretrio Chefe da Casa Militar, Coordenador Estadual de Defesa
Civil/SP ano 2001, Coronel PM. Olavo Santanna Filho, podemos entender
coordenao como sendo: o mtuo entendimento entre duas ou mais organizaes
em atividades conjuntas, objetivando a racionalizao do emprego de recursos, na
consecuo de um objetivo
18
.
Por sua vez, coordenar as atividades de defesa civil pode ser entendido como colocar
em prtica as aes de planejamento e articulao.
Aes de planejamento so aquelas pensadas em tempos de paz, aquelas solues
idealizadas para responder s possveis ocorrncias de desastres.
J as aes de articulao so aquelas ligadas aos contatos feitos pelo rgo de defesa
civil, tambm em tempos de paz, com os diferentes organismos (pblicos ou
privados), no sentido de responderem aos desastres da forma mais eficiente possvel,
com auxlio mtuo, em conjunto e em harmonia.
Uma Defesa Civil que planeja suas atividades com antecedncia e que se articula bem
com os diferentes organismos existentes na sua comunidade est no caminho certo
para prestar um servio pblico de qualidade.
Planejamento e articulao so atividades que se complementam e que possibilitam
uma adequada coordenao das atividades de defesa civil.
Tambm temos que ter em mente o seguinte fato, ensinado por Marcondes (2003:13)
todo o Sistema de Defesa Civil calcado no princpio de que o Estado,
principalmente nas catstrofes, no pode suprir todas as necessidades de seus
cidados. A Constituio da Repblica, no captulo da Segurana Pblica Art.
144, 5 determina: - aos corpos de bombeiros militares... incumbe a execuo de
atividades de defesa civil. Claro est, como foi afirmado de incio, que um s
organismo do Estado jamais poder atender a todos, em todos os aspectos, durante
um desastre. Nestas ocasies, todos os esforos devem se unir, governo e comunidade

18
Olavo Santanna Filho, Defesa ci vil: coordenao, e no comando de operaes. articulAO
CIVIL, Informativo da Defesa Civil de Rio Claro, janeiro/2001, ano III, n. 08, p. 02.
devem agir em conjunto, visando, alm do socorro dos atingidos, ao mais breve
restabelecimento das condies anteriores ao evento desastroso.(...). (grifo no
original)
De acordo com o acima exposto podemos compreender que um s organismo do
Estado (corpo de bombeiros) no capaz de dar conta, sozinho, de todas as atividades
de defesa civil.
Assim, necessrio que o Estado conte com mais de um organismo para colocar em
prtica as aes de defesa civil.
Nesta mo est o artigo 23, inciso II, da Constituio Federal de 1988:
competncia comum da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios:
II cuidar da sade e assistncia pblica, da proteo e garantia das pessoas
portadoras de deficincia. (grifos nossos)
Portanto, cabem a Unio, aos Estados-Membros, ao Distrito Federal e aos Municpios
as aes de defesa civil. Cabem tanto aos corpos de bombeiros militares quanto aos
demais rgos integrantes do Sindec.


3. NATUREZA JURDICA DAS ATIVIDADES DE DEFESA CIVIL

3.1. Servio Pblico (lato sensu)

Ao Poder Pblico cabe, na forma da lei, a prestao dos Servios Pblicos. Assim
assevera a Constituio Federal em seu artigo 175.
Mas o que vem a ser, ao certo, Servio Pblico?
Para Meirelles (2001:311) o conceito o seguinte:
Servio pblico todo aquele prestado pela Administrao ou por seus delegados,
sob normas e controles estatais, para satisfazer necessidades essenciais ou
secundrias da coletividade ou simples convenincias do Estado.
Semelhante o conceito dado por Mello (2000:575):
Servio pblico toda atividade de oferecimento de utilidade ou comodidade
material fruvel diretamente pelos administrados, prestado pelo Estado ou por quem
lhe faa as vezes, sob um regime de Direito Pblico portanto, consagrador de
prerrogativas de supremacia e de restries especiais - , institudo pelo Estado em
favor dos interesses que houver definidos como prprios no sistema normativo.
Para Cretella J r. (apud Mello, 2000:580), servio pblico toda atividade que o
Estado exerce, direta ou indiretamente, para a satisfao do interesse pblico,
mediante procedimento de Direito Pblico.
Assim, de forma geral, pode-se conceituar Servio Pblico como sendo toda prestao
de atividade essencial ou til coletividade, por parte da Administrao Pblica, de
forma direta ou indireta, sob um regime de Direito Pblico.
Neste sentido, conforme apregoa Di Pietro (1998:80) (...) combinam-se, em geral,
trs elementos para a definio: o material (atividades de interesse coletivo), o
subjetivo (presena do Estado) e o formal (procedimento de direito pblico).

3.2. Classificao dos Servios Pblicos

Doutrinariamente os Servios Pblicos podem ser classificados basicamente das
seguintes formas: quanto essencialidade ou imprescindibilidade, quanto aos
destinatrios do servio, quanto adequao e, por fim, quanto ao objeto ou
finalidade.

3.2.1. Quanto essencialidade ou imprescindibilidade: Servio Pblico
propriamente dito, Servio de Utilidade Pblica

o elemento material do Servio Pblico quem oferece subsdios para esta
classificao. Isto porque, como j mencionado anteriormente, este elemento que se
relaciona com as atividades de interesse coletivo.
Tais atividades, por sua vez, se subdividem em essenciais ou teis.
Deste modo, quando as atividades de interesse coletivo so tidas como essenciais ou
imprescindveis, caracterizam o servio pblico propriamente dito (stricto sensu). No
entanto, quando tais atividades so tidas como secundrias, ou seja, apenas
consideradas teis ou cmodas coletividade, caracterizam o chamado servio de
utilidade pblica.
Assim conceituou Meirelles (2001:312) o servio pblico propriamente dito:
So os que a Administrao presta diretamente comunidade, por reconhecer sua
essencialidade e necessidade para a sobrevivncia do grupo social e do prprio
Estado. Por isso mesmo, tais servios so considerados privativos do Poder Pblico,
no sentido de que s a Administrao deve prest-los, sem delegao a terceiros,
mesmo porque geralmente exigem atos de imprio e medidas compulsrias em
relao aos administrados. Exemplos desses servios so os de defesa nacional, os de
polcia, os de preservao da sade pblica. (grifo nosso)
E o servio de utilidade pblica:
So os que a Administrao, reconhecendo sua convenincia (no essencialidade,
nem necessidade) para os membros da coletividade, presta-os diretamente ou
aquiesce em que sejam prestados por terceiros (concessionrios, permissionrios ou
autorizatrios), nas condies regulamentadas e sob seu controle, mas por conta e
risco dos prestadores, mediante remunerao dos usurios. So exemplos dessa
modalidade os servios de transporte coletivo, energia eltrica, gs, telefone.
(Meirelles, 2001:312) (grifo nosso)
Por estas razes, Meirelles (2001:313), tambm assim denomina os Servios Pblicos:
(...) os primeiros, servios pr-comunidade e, os segundos, servios pr-cidado,
fundados na considerao de que aqueles (servios pblicos) se dirigem ao bem
comum e estes (servios de utilidade pblica), embora reflexamente interessem a toda
a comunidade, atendem precipuamente s convenincias de seus membros
individualmente considerados. (grifos no original)
Os servios pblicos propriamente ditos tambm so chamados de originrios e os
servios de utilidade pblica chamados de derivados.

3.2.2. Quanto aos destinatrios dos servios: servios uti universi e servios uti
singuli

Os Servios Pblicos tambm podem ser classificados quanto aos seus destinatrios,
ou seja, de acordo com seus usurios.
Subdividem-se em servios uti universi (gerais ou indivisveis) e em servios uti
singuli (especficos ou divisveis).
Os servios uti universi so aqueles indivisveis, de carter geral, em que toda a
coletividade se beneficia e pode usufruir o servio colocado sua disposio. So os
que a Administrao presta sem que tenha usurios determinados.
No um servio mensurvel, pois no d para saber quanto cada cidado,
isoladamente, utilizou o servio.
So exemplos de servios uti universi: segurana nacional, segurana pblica,
iluminao pblica, saneamento, servios diplomticos, servios administrativos
prestados internamente pela Administrao, trabalhos de pesquisa cientfica, etc.
J , os servios uti singuli so aqueles que, conforme Meirelles (2001:314): (...) tm
usurios determinados e utilizao particular e mensurvel para cada destinatrio,
como ocorre com o telefone, a gua e a energia eltrica domiciliares.

3.2.3. Quanto adequao: prprios ou imprprios do Estado

Os Servios Pblicos podem ser classificados como prprios do Estado ou imprprios
do Estado.
Prprios do Estado so aqueles que, em razo de sua natureza, devem ser prestados
somente pelo prprio Estado, por meio de seus rgos ou entidades, sem delegao a
terceiros particulares.
So exemplos de Servios Pblicos prprios do Estado os de segurana, polcia,
higiene, sade pblica, etc.
Segundo Meirelles (2001:313) os servios desta natureza, por serem essenciais,
devem ser colocados disposio e alcance de todos os membros da coletividade e,
portanto, devem ser gratuitos ou mediante baixa remunerao.
Os servios imprprios do Estado, por sua vez, so aqueles em que a Administrao,
em razo da sua no essencialidade, os presta por meio de seus rgos ou entidades
descentralizadas (Meirelles, 2001:313) (autarquias, empresas pblicas, fundaes
governamentais, sociedades de economia mista) ou os presta por meio de concesses,
autorizaes ou permisses a terceiros particulares.
So servios rentveis e devem sempre estar sob regulamentao e controle do Poder
Pblico competente, como o caso dos guardas particulares de estabelecimentos e
residncias, servios de despachante, servios de txi, etc.

3.2.4. Quanto ao objeto ou finalidade: servios administrativos e servios
empresariais

Classificam-se tambm os Servios Pblicos em administrativos e em empresariais.
Para Meirelles (2001:313), servios administrativos:
so os que a Administrao executa para atender a suas necessidades internas ou
preparar outros servios que sero prestados ao pblico, tais como os da imprensa
oficial, das estaes experimentais e outros dessa natureza.
Tambm conforme Di Pietro (1998:89), a expresso servios administrativos possui
denominao equvoca,
(...) porque tambm costuma ser usada em sentido mais amplo para abranger todas
as funes administrativas (...) e ainda para indicar os servios que no so
usufrudos diretamente pela comunidade, ou seja, no mesmo sentido de servio
pblico uti universi (...). (grifo no original)
J os servios empresariais, tambm chamados pela doutrina de servios industriais
ou comerciais, segundo Di Pietro (1998:89) dizem respeito aos servios pblicos que
(...) a Administrao Pblica executa, direta ou indiretamente, para atender s
necessidades coletivas de ordem econmica.
Meirelles (2001:313-14), por sua vez, assim conceitua os servios empresariais:
So os que produzem renda para quem os presta, mediante a remunerao da
utilidade usada ou consumida (...) Os servios industriais so imprprios do Estado,
por consubstanciarem atividade econmica que s poder ser explorada diretamente
pelo Poder Pblico quando necessria aos imperativos da segurana nacional ou a
relevante interesse coletivo, conforme definidos em lei (CF, art. 173). (grifo no
original)
Nota-se a divergncia de opinies dos dois doutrinadores. Enquanto para Meirelles
(2001) os servios empresariais correspondem aos previstos pela Constituio Federal
em seu artigo 173, Di Pietro (1998:89) assim se manifesta:
Ao contrrio do que diz Meirelles (1996:299), entendemos que esses servios no se
confundem com aqueles a que faz referncia o artigo 173 da Constituio, ou seja,
no se confundem com a atividade econmica que s pode ser prestada pelo Estado
em carter suplementar da iniciativa privada. (grifo no original)
Para Di Pietro (1998) servio pblico empresarial no o mencionado pelo artigo
173, mas sim o mencionado pelo artigo 175 da Constituio Federal, (...) que
determina sua execuo direta pelo Estado ou indireta, por meio de concesso ou
permisso; o caso dos transportes, energia eltrica, telecomunicaes (...). (grifos
no original) - no se confundindo com as atividades econmicas que o Estado assume
em carter de monoplio (artigos 176 e 177 da Constituio Federal explorao de
minrios e minerais nucleares), nem tampouco com as atividades econmicas que s
podero ser exploradas pelo Estado quando necessria aos imperativos da segurana
nacional ou a relevante interesse coletivo (artigo 173 da Constituio Federal).

3.3. Natureza jurdica das atividades de Defesa Civil

A partir das noes de Servio Pblico supramencionadas, bem como das
classificaes a ele correspondente, torna-se possvel constatar qual a natureza
jurdica das atividades de defesa civil.
Para se ter uma noo exata de sua natureza jurdica, mister se faz relembrar o
conceito de defesa civil, o qual dado pelo prprio Sindec. Neste sentido temos
defesa civil como sendo o conjunto de aes preventivas, de socorro, assistenciais e
recuperativas destinadas a evitar ou minimizar os desastres, preservar o moral da
populao e restabelecer a normalidade social.
Importante relembrar tambm que as atividades de defesa civil tm como finalidade a
segurana global da populao e que esta, por sua vez, consiste no
conjunto de medidas objetivando garantir o direito vida, sade, segurana
pblica e incolumidade das pessoas e do patrimnio, em todas as circunstncias de
desastres (...) que dever do Estado, direito e responsabilidade da cidadania. (grifo
nosso)
Assim, percebe-se que as atividades de defesa civil, por se tratarem de questes de
segurana pblica em situaes de desastres, so essenciais coletividade.
Neste sentido esto os ensinamentos de Gasparini (1995:212-13):
So essenciais os assim considerados por lei ou os que pela prpria natureza so
tidos como de necessidade pblica, e, em princpio, de execuo privativa da
Administrao Pblica. So exemplos os servios de segurana nacional, de
segurana pblica e os judicirios. (grifos nossos)
Servios Pblicos essenciais, como j estudado, devem ser classificados como sendo
servios pblicos propriamente ditos.
Sendo assim as atividades de defesa civil devem ser consideradas como sendo um
servio pblico propriamente dito.
Se a segurana pblica, conforme nos ensina Gasparini (1995), deve ser prestada
privativamente pelo Estado, as atividades de defesa civil, por se tratarem de atividades
de segurana pblica em circunstncias de desastres, desta forma tambm devem se
dar. Ou seja, devem ser consideradas como um servio prprio do Estado.
Braga (1999:175), em sua obra sobre as Guardas Municipais, cita a proposta de
emenda constitucional feita pela OAB para a questo da segurana pblica. Nela, a
questo de ser [a segurana pblica] um servio pblico que deve ser prestado
somente pelo Estado fica ainda mais evidente. Prope a OAB, ento, que o caput do
artigo 144 da Constituio passe a ter a seguinte redao:
A segurana pblica, dever exclusivo e indelegvel do Estado, direito de todos, e
pelo qual todos so responsveis, exercida para velar a incolumidade das pessoas e
pela preservao de seus direitos fundamentais. (grifo do autor)
Como j estudado, segurana pblica servio pblico uti universi, pois no tem
usurios determinados e beneficiam toda a coletividade de maneira geral.
Assim tambm so as atividades de defesa civil. Visam beneficiar toda a coletividade,
indistintamente.
Portanto, de acordo com as caractersticas das atividades de defesa civil, podemos
afirmar que tais atividades tm natureza jurdica de servio pblico propriamente dito,
de carter uti universi e sua prestao tida como prpria do Estado.


4. A DEFESA CIVIL NA ORGANIZAO ADMINISTRATIVA

4.1. Administrao pblica

Antes de estudar a Defesa Civil na organizao administrativa, necessrio se faz
conceituar a expresso Administrao Pblica.
Nas lies de Gasparini (1995:30) Administrao Pblica pode ser conceituada pelo
critrio formal e pelo critrio material:
Pelo critrio formal, a expresso sub examine indica um complexo de rgos
responsveis por funes administrativas. Este tambm denominado orgnico ou
subjetivo. De acordo com o material, um complexo de atividades concretas e
imediatas desempenhadas pelo Estado, visando o atendimento das necessidades
coletivas. Tal critrio tambm chamado de objetivo. Pelo critrio formal,
sinnimo de Estado (Administrao Pblica); pelo material equivale a atividade
administrativa (administrao pblica). (grifos no original)
Neste sentido temos a Administrao Pblica, grafada em maisculo, quando se refere
ao conjunto de pessoas e rgos governamentais (critrio formal); e administrao
pblica, grafada em minsculo, quando se refere s funes administrativas, ou seja,
ao conjunto de servios e atividades que devem ser prestadas pelo Estado (critrio
material).
A Administrao Pblica, conforme nos ensina Meirelles (2001:60), atua por meio de
suas entidades (pessoas jurdicas), de seus rgos (centros de deciso elemento
despersonalizado incumbido da realizao das atividades das entidades a que
pertence) e de seus agentes (pessoas fsicas investidas em cargos e funes).
Passemos, ento, a estudar as entidades administrativas.

4.2. Entidades administrativas

As entidades administrativas, tambm chamadas entes administrativos, so
classificadas, em regra, em cinco tipos. So eles: entidades estatais, entidades
autrquicas, entidades fundacionais, entidades empresariais e, por fim, entidades
paraestatais.
Meirelles (2001:61) nos transmite, de forma simples, uma noo sobre cada tipo de
entidade, a ser descrito na seqncia.

4.2.1. Entidades estatais

So pessoas jurdicas de Direito Pblico que integram a estrutura constitucional do
Estado e tm poderes polticos e administrativos, tais como a Unio, os Estados-
membros, os Municpios e o Distrito Federal. A Unio soberana; as demais
entidades estatais tm apenas autonomia poltica, administrativa e financeira, mas no
dispe de soberania (...).

4.2.2. Entidades autrquicas

So pessoas jurdicas de Direito Pblico, de natureza meramente administrativa,
criadas por lei especfica, para a realizao de atividades, obras ou servios
descentralizados da entidade estatal que as criou. Funcionam e operam na forma
estabelecida na lei instituidora e nos termos de seu regulamento.

4.2.3. Entidades fundacionais

So pessoas jurdicas de Direito Pblico ou pessoas jurdicas de Direito Privado,
devendo a lei definir as respectivas reas de atuao, conforme o inc.. XIX do art. 37
da CF, na nova redao dada pela EC 19/98.

4.2.4. Entidades empresariais

So pessoas jurdicas de Direito Privado, institudas sob a forma de sociedade de
economia mista ou empresa pblica, com a finalidade de prestar servio pblico que
possa ser explorado no modo empresarial, ou de exercer atividade econmica de
relevante interesse coletivo.

4.2.5. Entidades paraestatais

So pessoas jurdicas de Direito Privado que, por lei, so autorizadas a prestar
servios ou realizar atividades de interesse coletivo ou pblico, mas no exclusivos do
Estado. So espcies de entidades paraestatais os servios sociais autnomos (SESI,
SESC, SENAI e outros) e, agora, as organizaes sociais, cuja regulamentao foi
aprovada pela Lei 9.648, de 27.5.98.

4.3. Desconcentrao e descentralizao administrativa

Quando o prprio Estado exerce diretamente a atividade administrativa estamos
diante da centralizao administrativa (entidades estatais: Unio, Estados-membros,
Municpios ou Distrito Federal). Por outro lado, quando a atividade administrativa
exercida por pessoa distinta da do Estado, de forma indireta, estamos diante da
descentralizao (entidades autrquicas, fundacionais, empresariais ou paraestatais).
Devemos nos atentar para o fato de que nos casos de centralizao administrativa o
Estado exerce a atividade administrativa de forma direta. J no caso da
descentralizao, tal atividade ainda exercida pelo Estado, porm de forma indireta.
Para que as entidades estatais consigam prestar as atividades administrativas que esto
sob suas responsabilidades, necessrio se faz a criao de rgos pblicos que a elas
esto hierarquicamente vinculados.
A este fenmeno de distribuio de competncias d-se o nome de desconcentrao.
O prprio termo j nos transmite a idia de desconcentrar, ou seja, tira das mos da
entidade estatal a concentrao da atividade administrativa.
Neste sentido, a entidade estatal, detentora da centralizao administrativa, por no
conseguir prestar a atividade administrativa sozinha, distribui internamente suas
competncias para cada rgo administrativo a ela pertencente.
Enquanto na descentralizao o Estado atribui competncias pessoas jurdicas
diversas (entidades autrquicas, fundacionais, empresariais ou paraestatais), na
centralizao o Estado, por meio do fenmeno da desconcentrao, atribui
competncias aos seus prprios rgos administrativos, ou seja, pertencentes a mesma
pessoa jurdica (entidade estatal: Unio, Estados-membros, Municpios ou Distrito
Federal).
Assim ensina Mello (2000:124-26) sobre tais fenmenos jurdicos
Na centralizao o Estado atua diretamente por meio dos seus rgos, isto , das
unidades que so simples reparties interiores de sua pessoa e que por isto dele no
se distinguem. Consistem, portanto, em meras distribuies internas de plexos de
competncia, ou seja, em desconcentraes administrativas. Na descentralizao o
Estado atua indiretamente, pois o faz atravs de outras pessoas, seres juridicamente
distintos dele, ainda quando sejam criaturas suas (...). (grifos no original)
(...) desconcentrao se faz tanto em razo da matria, isto , do assunto (por
exemplo, Ministrio da Justia, da Sade, da Educao etc.), como em razo do grau
(hierarquia), ou seja, do nvel de responsabilidade decisria conferido aos distintos
escales que correspondero aos diversos patamares de autoridade (por exemplo,
diretor de Departamento, diretor de Diviso, chefe de Seo, encarregado de Setor).
Tambm se desconcentra com base em critrio territorial ou geogrfico (por
exemplo, delegacia regional da sade em So Paulo, Minas Gerais, Rio de Janeiro
etc.). A aludida distribuio de competncias no prejudica a unidade monoltica do
Estado, pois todos os rgos e agentes permanecem ligados por um slido vnculo
denominado hierarquia. (grifos no original)
Descentralizao e desconcentrao so conceitos claramente distintos. A
descentralizao pressupe pessoas jurdicas diversas: aquela que originalmente
tem ou teria titulao sobre certa atividade e aquela outra ou aquelas outras s quais
foi atribudo o desempenho das atividades em causa. A desconcentrao est sempre
referida a uma s pessoa, pois se cogita da distribuio de competncias na
intimidade dela, mantendo-se, pois, o liame unificador da hierarquia. Pela
descentralizao rompe-se uma unidade personalizada e no h vnculo hierrquico
entre a Administrao Central e a pessoa estatal descentralizada. Assim, a Segunda
no subordinada primeira.

4.4. Entidades estatais (rgos pblicos)

Como estudado, as entidades estatais (Unio, Estados-membros, Municpios e o
Distrito Federal) funcionam por intermdio de seus rgos Pblicos, e esses, por
meio de seus Agentes Pblicos.
O item 4.2. demonstrou que as entidades administrativas (entidades estatais, entidades
fundacionais, entidades autrquicas, entidades empresariais e entidades paraestatais)
possuem personalidade jurdica.
Os rgos pblicos, no entanto, diferentemente das entidades administrativas, no
possuem personalidade jurdica.
Na verdade, os rgos pblicos pertencem a uma entidade estatal, ou seja, pertencem
a Unio, a um Estado-membro, a um Municpio ou ao Distrito Federal. Esta sim, a
entidade estatal a quem o rgo pertence, possui personalidade jurdica.
Assim ensina Di Pietro (1998:349) sobre os rgos pblicos:
(...) o rgo no se confunde com a pessoa jurdica, embora seja uma de suas partes
integrantes; a pessoa jurdica o todo, enquanto os rgos so parcelas integrantes
do todo.
De acordo com Meirelles (2001:62-3)
rgos pblicos so centros de competncia institudos para o desempenho de
funes estatais, atravs de seus agentes, cuja atuao imputada pessoa jurdica a
que pertencem. So unidades de ao com atribuies especficas na organizao
estatal (...) Os rgos integram a estrutura do Estado e das demais pessoas jurdicas
como partes desses corpos vivos, dotados de vontade e capazes de exercer direitos e
contrair obrigaes para a consecuo de seus fins institucionais. Por isso mesmo
no tm personalidade jurdica nem vontade prpria, que so atributos do corpo e
no das partes, mas na rea de suas atribuies e nos limites de sua competncia
funcional expressam a vontade da entidade a que pertencem e a vinculam por seus
atos, manifestados atravs de seus agentes (pessoas fsicas). (grifo no original).
Desta forma, pode-se conceituar rgos pblicos, assim como o fez Mello (2000:106),
como sendo unidades abstratas que sintetizam os vrios crculos de atribuies do
Estado.

4.4.1. Classificao dos rgos pblicos

Os rgos pblicos podem ser classificados de diversas formas. Isto se d de acordo
com a natureza jurdica de suas atribuies. Vejamos, a seguir, algumas destas
classificaes citadas por Meirelles (2001:65-67).

4.4.1.1. rgos independentes

So os originrios da Constituio e representativos dos Poderes do Estado
Legislativo, Executivo e Judicirio - , colocados no pice da pirmide governamental,
sem qualquer subordinao hierrquica ou funcional, e s sujeitos aos controles
constitucionais de um Poder pelo outro. Por isso, so tambm chamados rgos
primrios do Estado. Esses rgos detm e exercem precipuamente as funes
polticas, judiciais e quase-judiciais outorgadas diretamente pela Constituio, para
serem desempenhadas pessoalmente por seus membros (agentes polticos, distintos de
seus servidores, que so agentes administrativos), segundo normas especiais e
regimentais. (grifos no original)

4.4.1.2. rgos autnomos

So os localizados na cpula da Administrao, imediatamente abaixo dos rgos
independentes e diretamente subordinados a seus chefes. Tm ampla autonomia
administrativa, financeira e tcnica, caracterizando-se como rgos diretivos, com
funes precpuas de planejamento, superviso, coordenao e controle das
atividades que constituem sua rea de competncia. Participam das decises
governamentais e executam com autonomia suas funes especficas, mas segundo
diretrizes dos rgos independentes, que expressam as opes polticas do Governo.
So rgos autnomos os Ministrios, as Secretarias de Estado e de Municpio, a
Advocacia-Geral da Unio e todos os demais rgos subordinados diretamente aos
Chefes de Poderes, aos quais prestam assistncia e auxlio imediatos. Seus dirigentes,
em regra, no so funcionrios, mas sim agentes polticos nomeados em comisso.
(grifos no original)

4.4.1.3. rgos superiores

So os que detm poder de direo, controle, deciso e comando dos assuntos de
sua competncia especfica, mas sempre sujeitos subordinao e ao controle
hierrquico de uma chefia mais alta. No gozam de autonomia administrativa nem
financeira, que so atributos dos rgos independentes e dos autnomos a que
pertencem. Sua liberdade funcional restringe-se ao planejamento e solues tcnicas,
dentro da sua rea de competncia, com responsabilidade pela execuo, geralmente
a cargo de seus rgos subalternos. Nessa categoria esto as primeiras reparties
dos rgos independentes e dos autnomos, com variadas denominaes, tais como
Gabinetes, Secretarias-Gerais, Inspetorias-Gerais, Procuradorias Administrativas e
J udiciais, Coordenadorias, Departamentos e Divises. O nome dado ao rgo
irrelevante; o que importa para caracteriz-lo superior a preeminncia hierrquica
na rea de suas atribuies. Assim, num Ministrio ou numa Secretaria de Estado
podero existir tantos rgos superiores quantas forem as reas em que o rgo
autnomo se repartir para o melhor desempenho de suas atribuies. (grifos no
original)

4.4.1.4. rgos subalternos

So todos aqueles que se acham hierarquizados a rgos mais elevados, com
reduzido poder decisrio e predominncia de atribuies de execuo. Destinam-se
realizao de servios de rotina, tarefas de formalizao de atos administrativos,
cumprimento de decises superiores e primeiras solues em casos individuais, tais
como os que, nas reparties pblicas, executam as atividades-meios e atendem ao
pblico, prestando-lhe informaes e encaminhando seus requerimentos, como so as
portarias e sees de expediente. (grifo no original)


5. NATUREZA DO VNCULO DOS AGENTES DE DEFESA CIVIL COM A
ADMINISTRAO PBLICA

5.1. Agentes pblicos

Como j visto, a entidade administrativa estatal presta seus servios de forma
centralizada por meio de seus rgos. Esses, por sua vez, por intermdio de seus
Agentes Pblicos (pessoas fsicas).
Nas lies de Silva (1999:657-8):
O rgo caracteriza-se como um centro de competncias delimitado por normas
legais. Nele distinguem-se dois elementos: (a) um: subjetivo, pessoal e varivel, que
a pessoa ou conjunto de pessoas que, em ltima anlise, expressa a vontade da
entidade pblica (Unio, Estados, Distrito Federal ou Municpio); (b) outro:
objetivo, abstrato, institucional e contnuo, que um centro de competncia ou
complexo de atribuies. O rgo , assim, uma unidade jurdica, que compreende
seu titular (elemento subjetivo) e suas competncias, atribuies e seus meios
tcnicos, informativos, coativos etc., que caracterizam o cargo, emprego ou funo
(...) o elemento subjetivo do rgo pblico o titular denomina-se genericamente
agente pblico, que, dada a diferena de natureza das competncias e atribuies a
ele cometidas, se distinguem em: agentes polticos, titulares de cargos que compem
a estrutura fundamental do governo, e agentes administrativos, titulares de cargo,
emprego ou funo pblica, compreendendo todos aqueles que mantm com o Poder
Pblico relao de trabalho, no eventual, sob vnculo de dependncia,
caracterizando-se, assim, pela profissionalidade e relao de subordinao
hierrquica. (grifos no original)
Neste sentido, e conforme assevera Mello (2000:221) (adaptado ao atual Texto
Constitucional), pode-se classificar os agentes pblicos em trs categorias, quais
sejam: agentes polticos, servidores estatais (os quais se subdividem em servidores
pblicos titulares de cargos ou empregos pblicos e em servidores das pessoas
governamentais de Direito Privado titulares de empregos pblico) e, por fim, os
particulares em atuao colaboradora com o Poder Pblico.
Assim, passa-se a estudar cada categoria de agente pblico.

5.1.1. Agentes polticos

Os agentes polticos so agentes pblicos que se ligam Administrao no por um
vnculo de natureza profissional, mas sim de natureza poltica. So os ocupantes de
cargos da estrutura constitucional do Estado, ou seja, esto relacionados com a
organizao poltica do Pas.
Nas lies de Mello (2000:221-2):
So os titulares de cargos estruturais organizao poltica do Pas, ou seja,
ocupantes dos que integram o arcabouo constitucional do Estado, o esquema
fundamental do Poder. Da se constituem nos formadores da vontade superior do
Estado (...) O vnculo que tais agentes entretm com o Estado no de natureza
profissional, mas de natureza poltica (...) o que os qualifica para o exerccio das
correspondentes funes no a habilitao profissional, a aptido tcnica, mas a
qualidade de cidados, membros das civitas e, por isto, candidatos possveis
conduo dos destinos da Sociedade. A natureza jurdica que os vincula ao Estado
de natureza institucional, estatutria. Seus direitos e deveres no advm de contrato
travado com o Poder Pblico, mas descendem diretamente da Constituio e das leis
(...) (grifos no original)
Ocorre, no entanto, uma divergncia entre os doutrinadores, em relao a quem pode
ser considerado agente poltico.
Meirelles (2001:73) considera como sendo agente poltico os seguintes agentes
pblicos
Os Chefes de Executivo (Presidente da Repblica, Governadores e Prefeitos) e seus
auxiliares imediatos (Ministros e Secretrios de Estado e de Municpio); os membros
das Corporaes Legislativas (Senadores, Deputados e Vereadores); os membros do
Poder J udicirio (Magistrados em geral); os membros do Ministrio Pblico
(Procuradores da Repblica e da Justia, Promotores e Curadores Pblicos); os
membros dos Tribunais de Contas (Ministros e Conselheiros); os representantes
diplomticos e demais autoridades que atuem com independncia funcional no
desempenho de atribuies governamentais, judiciais ou quase-judiciais, estranhas
ao quadro do servio pblico. (grifos no original)
Mello (2000:221), Gasparini (1995:41) e Di Pietro (1998:653-4) so mais restritivos.
Diferentemente de Meirelles (2001), entendem tais doutrinadores que, em regra,
apenas o Presidente da Repblica, os Governadores, os Prefeitos e seus respectivos
vices, os auxiliares imediatos dos Chefes do Executivo (Ministros e Secretrios), os
Senadores, os Deputados e os Vereadores so os que se enquadram na categoria de
agente poltico.
Tal assertiva consiste na seguinte justificativa, apresentada por Di Pietro (1998:354)
A idia de agente poltico liga-se indissociavelmente, de governo e de funo
pblica, a primeira dando idia de rgo (aspecto subjetivo) e, a segunda, de
atividade (aspecto objetivo) (...) Compreende basicamente, as atividades de direo e
as co-legislativas, ou seja, as que implicam a fixao de metas, de diretrizes, ou de
planos governamentais. Essas funes polticas ficam a cargo dos rgos
governamentais ou governo propriamente dito e se concentram, em sua maioria, nas
mos do Poder Executivo e, em parte, do Legislativo; no Brasil, a participao do
Judicirio em decises polticas praticamente inexiste, pois a sua funo se restringe,
quase exclusivamente, atividade jurisdicional sem grande influncia na atuao
poltica do Governo, a no ser pelo controle a posteriori (...) O mesmo se diga em
relao aos membros do Ministrio Pblico e do Tribunal de Contas, o primeiro
exercendo uma das funes essenciais justia (...) e o segundo a funo de auxiliar
do Legislativo no controle sobre a Administrao. Em suas atribuies
constitucionais nada se encontra que justifique a sua incluso entre as funes de
governo; no participam direta ou indiretamente, das decises governamentais. No
basta o exerccio de atribuies constitucionais para que se considere como agente
poltico aquele que as exerce (...) A forma de investidura a eleio, salvo para
Ministros e Secretrios, que so de livre escolha do Chefe do Executivo e providos
em cargos pblicos, mediante nomeao (grifos no original)

5.1.2 Servidores Estatais: servidores pblicos e servidores das pessoas
governamentais de Direito Privado

Os servidores estatais so aqueles agentes pblicos que mantm relao de trabalho de
natureza profissional com o Estado ou com suas entidades da Administrao indireta
(autarquias, fundaes, empresas pblicas ou sociedades de economia mista), por
meio de cargo ou emprego pblico, de carter no eventual e sob vnculo de
dependncia.
Os servidores estatais se subdividem em servidores pblicos e servidores das pessoas
governamentais de Direito Privado (empresas pblicas e sociedades de economia
mista).
Servidores pblicos so aqueles que possuem relao de trabalho (cargos ou
empregos pblicos) com o Estado ou com as pessoas de Direito Pblico da
Administrao Indireta (autarquias ou fundaes pblicas).
Servidores das pessoas governamentais de Direito Privado so os agentes estatais que
possuem relao de trabalho, sempre mediante emprego pblico, com as entidades de
direito privado da Administrao indireta (empresas pblicas e sociedades de
economia mista).
Nota-se que a diferena existente entre os dois tipos de servidores estatais a de que,
o servidor pblico possui relao de trabalho com o Estado ou com suas entidades de
Direito Pblico (autarquias e fundaes pblicas), mediante cargos ou empregos
pblicos; enquanto os servidores das pessoas de Direito Privado possuem vnculo de
trabalho apenas com empresas pblicas ou sociedades de economia mista, e sempre
mediante emprego pblico. Meirelles (2001:74) classifica tais agentes pblicos como
sendo agentes administrativos.

5.1.3. Particulares em colaborao com o Poder Pblico

De acordo com Mello (2000:224)
esta terceira categoria de agentes composta por sujeitos que, sem perderem sua
qualidade de particulares portanto, de pessoas alheias intimidade do aparelho
estatal (com exceo nica dos recrutados para servio militar) -, exercem funo
pblica, ainda que s vezes apenas em carter episdico. (grifos do autor)
So os chamados, pela doutrina de Meirelles (2001:74-6), agentes honorficos,
agentes delegados ou agentes credenciados, variando de acordo com a funo
exercida por cada servidor.
Agentes honorficos
So cidados convocados, designados ou nomeados para prestar, transitoriamente,
determinados servios ao Estado, em razo de sua condio cvica, de sua
honorabilidade ou de sua notria capacidade profissional, mas sem qualquer vnculo
empregatcio ou estatutrio e, normalmente, sem remunerao. Tais servios
constituem o chamado mnus pblico, ou servios pblicos relevantes, de que so
exemplos a funo de jurado, de mesrio eleitoral, de comissrios de menores, de
presidenteou membro decomisso de estudo ou julgamento e outros dessa natureza
(...) Os agentes honorficos no so servidores pblicos, mas momentaneamente
exercem funo pblica e, enquanto a desempenham, sujeitando-se hierarquia e
disciplina do rgo a que esto servindo (...) Sobre estes agentes eventuais do Poder
Pblico no incidem as proibies constitucionais de acumulao de cargos, funes
ou empregos (art. 37, XVI e XVII), porque a vinculao com o Estado sempre
transitria e a ttulo de colaborao cvica, sem carter empregatcio. A lei 9.608, de
18.2.98, dispondo sobre o servio voluntrio, define-o como a atividade no
remunerada prestada por pessoa fsica a entidade pblica de qualquer natureza (...)
Tal servio no gera vnculo empregatcio, nem obrigaes de natureza trabalhista,
previdenciria ou afim entre prestador e tomador (...) Somente para fins penais que
se esses agentes so equiparados a funcionrios pblicos quanto aos crimes
relacionados com o exerccio da funo, nos expressos termos do art. 327 do CP.
(grifos no original)
Agentes delegados
So particulares que recebem a incumbncia da execuo de determinada atividade,
obra ou servio pblico e o realizam em nome prprio, por sua conta e risco, mas
segundo as normas do Estado e sob a permanente fiscalizao do delegante. Esses
agentes no so servidores pblicos, nem honorficos, nem representantes do Estado;
todavia, constituem uma categoria parte de colaboradores do Poder Pblico. Nessa
categoria encontram-se os concessionrios e permissionrios de obras e servios
pblicos, os serventurios de ofcios ou cartrios no estatizados, os leiloeiros, os
tradutores e intrpretes pblicos, as demais pessoas que recebem delegao para a
prtica de alguma atividade estatal ou servio de interesse coletivo
Agentes credenciados, conforme ensina Meirelles (2001:76),
so os que recebem a incumbncia da Administrao para represent-la em
determinado ato ou praticar certa atividade especfica, mediante remunerao do
Poder Pblico credenciante.

5.2. Cargo, emprego ou funo pblica

Di Pietro (1998:76) assim ensina sobre cargo, emprego e funo pblica:
para bem compreender o sentido dessas expresses, preciso partir da idia de que
na Administrao Pblica todas as competncias so definidas na lei e distribudas
em trs nveis diversos: pessoas jurdicas (Unio, Estados e Municpios), rgos
(Ministrios, Secretarias e suas subdivises) e servidores pblicos; estes ocupam
cargos ou empregos ou exercem funo. (grifos no original)
Cargo pblico, consoante ensina Ceneviva (1991:137), o posto na estrutura
administrativa do Poder Pblico preenchido por funcionrio, com atribuies e
remunerao previstas em lei.
J , a expresso emprego pblico, segundo o mesmo doutrinador, diz respeito ao
vnculo que se estabelece entre o servidor (o empregado, prestador do servio) e o
rgo pblico (o empregador, que tem poder de comando e dever de remunerar),
subordinado lei trabalhista (Ceneviva, 1991:137).
O que diferencia o cargo pblico do emprego pblico que, neste, existe um vnculo
de trabalho de natureza contratual, regulado pela CLT e, naquele, existe um vnculo
estatutrio, regido pelo Estatuto dos Funcionrios Pblicos.
Como ensina Di Pietro (1998:357):
No entanto, ao lado do cargo e do emprego, que tm uma individualidade prpria,
definida em lei, existem atribuies tambm exercidas por servidores pblicos, mas
sem que lhes corresponda um cargo ou emprego. Fala-se, ento, em funo dando-
se-lhe um conceito residual: o conjunto de atribuies s quais no corresponde um
cargo ou emprego.
Assim, de acordo com o atual Texto Constitucional, nas lies de Di Pietro
(1998:357)
Tem-se que ter em vista dois tipos de situaes: 1. A funo exercida por servidores
contratados temporariamente com base no artigo 37, IX, para os quais no se exige,
necessariamente, concurso pblico, porque, s vezes, a prpria urgncia da
contratao incompatvel com a demora do procedimento (...) 2. As funes de
natureza permanente, correspondente a chefia, direo, assessoramento ou outro tipo
de atividade para a qual o legislador no crie o cargo respectivo; em geral, so as
funes de confiana, de livre provimento e exonerao; a elas se refere o art. 37, V,
ao determinar que os cargos em comisso e as funes de confiana sero
exercidos, preferencialmente, por servidores ocupantes de cargo de carreira tcnica
ou profissional, nos casos e condies previstos em lei (...) Com isso, fica explicada
a razo de ter o constituinte , no artigo 37, II, exigido concurso pblico s para a
investidura em cargo ou emprego; nos casos de funo, a exigncia no existe porque
os que a exercem ou so contratados temporariamente para atender s necessidades
emergentes da Administrao, ou so ocupantes de funes de confiana, para as
quais no se exige concurso pblico (grifo no original)
E assim ensina Meirelles (2001:387) sobre funo:
a atribuio ou conjunto de atribuies que a Administrao confere a cada
categoria profissional ou comete individualmente a determinados servidores para a
execuo de servios eventuais, sendo comumente remunerada atravs de pro labore.
Diferencia-se, basicamente, do cargo em comisso pelo fato de no titularizar cargo
pblico. (grifo no original)

5.3. Agentes de defesa civil

Em se tratando dos agentes de defesa civil, no mbito municipal, podemos classific-
los, em regra, em trs categorias:
1) o Secretrio Municipal responsvel pela Secretaria Municipal que presta servios
de defesa civil, como sendo um agente poltico, titular de cargo em comisso;
2) os agentes pblicos responsveis pelo Departamento, Diviso ou Seo municipal
responsvel pela prestao dos servios de defesa civil, como sendo, agentes pblicos
detentores de cargo, emprego ou funo, de acordo com o previsto pela legislao
municipal;
3) Os voluntrios, aqueles classificados como agentes honorficos, que exercem uma
funo pblica.

6. O PODER DE POLCIA DA DEFESA CIVIL

6.1. Introduo

Conforme de Di Pietro (1998:92):
Quando se estuda o regime jurdico-administrativo a que se submete a
Administrao Pblica, conclui-se que os dois aspectos fundamentais que o
caracterizam so resumidos nos vocbulos prerrogativas e sujeies, as primeiras
concedidas Administrao para oferecer-lhe meios para assegurar o exerccio de
suas atividades e as segundas como limites opostos atuao administrativa em
benefcio dos direito do cidados. Praticamente todo o direito administrativo cuida
de temas em que se colocam em tenso dois aspectos opostos: a autoridade da
Administrao Pblica e a liberdade individual. O tema relativo ao poder de polcia
um daqueles em que se colocam em confronto esses dois aspectos: de um lado, o
cidado quer exercer plenamente seus direitos; de outro, a Administrao tem por
incumbncia condicionar o exerccio daqueles direitos ao bem-estar coletivo e ela faz
usando de seu poder de polcia (grifos no original)
Assim, para cumprir seu papel, verifica-se que a Administrao Pblica se vale do
poder de polcia colocado sua disposio, o qual est fundamentado no princpio da
predominncia do interesse pblico sobre o particular e possui como razo o interesse
coletivo.
Segundo Meirelles (2001: 125-6) o objeto do poder de polcia
todo bem, direito ou atividade individual que possa afetar a coletividade ou por em
risco a segurana nacional, exigindo, por isso mesmo, regulamentao, controle e
conteno pelo Poder Pblico. (grifo no original).
J , sua finalidade, a proteo do interesse pblico.

6.2. Conceito de poder de polcia

Doutrinariamente podemos conceituar o poder de polcia, nos dizeres de Meirelles
(2001:123), como sendo
a faculdade de que dispe a Administrao Pblica para condicionar e restringir o
uso e gozo de bens, atividades e direitos individuais, em benefcio da coletividade ou
do prprio Estado.
Ou ainda, segundo Di Pietro (1998:94), como sendo a atividade do Estado
consistente em limitar o exerccio dos direitos individuais em benefcio do interesse
pblico. (grifo no original)
Alm dos conceitos doutrinrios, tem-se o conceito legal, trazido pelo Cdigo
Tributrio Nacional, em seu artigo 78:
Considera-se poder de polcia a atividade da Administrao Pblica que, limitando
ou disciplinando direito, interesse ou liberdade, regula a prtica de ato ou absteno
de fato, em razo de interesse pblico concernente segurana, higiene, ordem,
aos costumes, disciplina da produo e do mercado, ao exerccio de atividades
econmicas dependentes de concesso ou autorizao do Poder Pblico,
tranqilidade pblica ou ao respeito propriedade e aos direitos individuais ou
coletivos.
Assim, conforme afirma Marcondes (2003:27),
Os agentes de Defesa Civil esto obrigados ao exerccio do Poder de Polcia em
toda sua amplitude (e limites) desde que o faam objetivando o zelo da sade e
segurana da populao, prevenindo e evitando a ocorrncia de acidentes que
possam por em risco o patrimnio e a integridade fsica dos demais cidados. (grifo
no original)

6.3. Atributos do poder de polcia

So trs os atributos relativos ao poder de polcia: discricionariedade, auto-
executoriedade e coercibilidade.

6.3.1. Discricionariedade

A discricionariedade consiste, consoante ensina Meirelles (2001:128)
(...) Na livre escolha, pela Administrao, da oportunidade e convenincia de
exercer o poder de polcia, bem como de aplicar as sanes e empregar os meios
conducentes a atingir o fim colimado, que a proteo de algum interesse pblico.
Neste particular, e desde que o ato de polcia administrativa se contenha nos limites
legais e a autoridade se mantenha na faixa de opo que lhe atribuda, a
discricionariedade legtima. Por exemplo, se a lei permite a apreenso de
mercadorias deterioradas e sua inutilizao pela autoridade sanitria, esta pode
apreender e inutilizar os gneros imprestveis para a alimentao, a seu juzo; mas,
se a autoridade incompetente para a prtica do ato, ou se o praticou sem prvia
comprovao da imprestabilidade dos gneros para sua destinao, ou se interditou
a venda fora dos casos legais, sua conduta torna-se arbitrria e poder ser impedida
ou invalidada pela Justia (...) Observe-se que o ato de polcia , em princpio,
discricionrio, mas passar a ser vinculado se a norma legal que o rege estabelecer o
modo e forma de sua realizao. Neste caso, a autoridade s poder pratic-lo
validamente atendendo a todas as exigncias da lei ou regulamento pertinente.
(grifos no original)
Assim, o poder de polcia discricionrio quando no h previso legal de como o ato
deva ser praticado. Se ao contrrio, houver tal previso, o poder de polcia dever ser
exercido de modo vinculado, ou seja, vinculado ao modo de execuo previsto pela
norma, sob pena da autoridade cometer uma ilegalidade.

6.3.2. Auto-executoriedade

Conforme ensina Di Pietro (1998:97), auto-executoriedade a possibilidade que tem
a Administrao de, com os prprios meios, pr em execuo as suas decises, sem
precisar recorrer previamente ao Poder Judicirio.
E tambm, na seqncia, na pgina 98, v-se que
Pelo atributo da auto-executoriedade, a Administrao compele materialmente o
administrado, usando meios diretos de coao. Por exemplo, ela dissolve uma
reunio, apreende mercadorias, interdita uma fbrica. A auto-executoriedade no
existe em todas as medidas de polcia. Para que a Administrao possa se utilizar
dessa faculdade, necessrio que a lei a autorize expressamente, ou que se trate de
medida urgente, sem a qual poder ser ocasionado prejuzo maior para o interesse
pblico. No primeiro caso, a medida deve ser adotada em consonncia com o
procedimento legal, assegurando-se ao interessado o direito de defesa, agora
previsto expressamente no artigo 5, inciso LV, da Constituio. No segundo caso, a
prpria urgncia da medida dispensa a observncia do procedimento especial, o que
no autoriza a Administrao a agir arbitrariamente ou a exceder-se no emprego da
fora, sob pena de responder civilmente o Estado pelos danos causados (cf. art.37,
6, da Constituio), sem prejuzo da responsabilidade criminal, civil e administrativa
dos servidores envolvidos Di Pietro (1998:97), (grifo no original)

6.3.3. Coercibilidade

Nas palavras de Meirelles (2001:130)
A coercibilidade, isto , a imposio coativa das medidas adotadas pela
Administrao, constitui tambm atributo do poder de polcia. Realmente, todo ato de
polcia imperativo (obrigatrio para seu destinatrio), admitindo at o emprego da
fora pblica para o seu cumprimento, quando resistido pelo administrado. No h
ato de polcia facultativo para o particular, pois todos eles admitem a coero estatal
para torn-los efetivos, e essa coero tambm independe de autorizao judicial.
a prpria Administrao que determina e faz executar as medidas de fora que se
tornarem necessrias para a execuo do ato ou aplicao da penalidade
administrativa resultante do poder de polcia. (grifo no original)

6.4. Meios de atuao

Os meios de atuao do Estado em relao ao poder de polcia se verificam, se
considerarmos o poder de polcia de forma ampla, ou seja, abrangendo as atividades
dos Poderes Legislativo e Executivo, por meio de atos normativos em geral (a lei, por
parte do Legislativo visando estabelecer normas gerais e abstratas; e os decretos,
resolues, portarias, instrues por parte do Executivo) ou por meio de atos
administrativos e operaes materiais, os quais assim so definidos por Di Pietro
(1998:96-7)
Atos administrativos e operaes materiais de aplicao ao caso concreto,
compreendendo medidas preventivas (fiscalizao, vistoria, ordem, notificao,
autorizao, licena), com o objetivo de adequar o comportamento individual lei, e
medidas repressivas (dissoluo de reunio, interdio de atividade, apreenso de
mercadorias deterioradas, internao de pessoa com doena contagiosa), com a
finalidade de coagir o infrator a cumprir a lei (grifos no original)

6.5. Limites ou condies de validade do poder de polcia

Os atos de polcia se esbarram em certos limites, ou seja, para sua validade devem
estar presentes certos requisitos. So eles: competncia, forma, finalidade,
proporcionalidade da sano e, por fim, legalidade dos meios empregados.
Competncia diz respeito a quem est exercendo o poder de polcia, ou seja, a
entidade ou rgo da Administrao deve ter competncia legal para exercer o ato de
polcia.
A forma diz respeito a execuo do ato de polcia, ou seja, se existe uma norma
prevendo o modo pelo qual se dar o ato de polcia, vinculado a norma est o ato.
Em se tratando da finalidade do ato de polcia, como j mencionado, deve sempre
estar calcado no interesse pblico.
A proporcionalidade consiste na relao existente entre o benefcio visado pela
coletividade e o ato de restringir ou limitar direitos do administrado. Assim, para se
sacrificar um direto privado em nome de um interesse pblico deve sempre haver uma
razo plenamente justificvel para que se legitime o emprego do ato. Deve-se buscar
proteger o bem jurdico de maior valor.
Por fim, tem-se a legalidade dos meios empregados pela Administrao no exerccio
do poder de polcia. Tal condio de validade consiste no fato de que as aes do
poder pblico devem sempre estar amparada juridicamente. Assim, mesmo que o fim
desejado pelo Poder Pblico seja lcito e legtimo, os meios empregados para atingi-
los tambm devero ser.

6.6. Sanes

Para o efetivo exerccio do poder de polcia necessrio que tenha sido previsto pelas
normas jurdicas certos tipos de sanes, as quais devero ser aplicadas sempre que
um particular desobedea a ordem legal da autoridade competente.
Neste sentido, o Poder Pblico, amparado pelos atributos dos atos de polcia, bem
como calcado pelo princpio da legalidade e proporcionalidade, deve aplicar as
sanes previstas pela norma quando da ocorrncia de um caso concreto.
Tais sanes so mencionadas por Meirelles (2001:131):
As sanes do poder de polcia, como elemento de coao e intimidao,
principiam, geralmente, com a multa e se escalonam em penalidades mais graves
como a interdio de atividade, o fechamento do estabelecimento, a demolio de
construo, o embargo administrativo de obra, a destruio de objetos, a inutilizao
de gneros, a proibio de fabricao ou comrcio de certos produtos, a vedao de
localizao de indstrias ou de comrcio em determinadas zonas e tudo o mais que
houver de ser impedido em defesa da moral, da sade e da segurana pblica, bem
como da segurana nacional, desde que estabelecido em lei ou regulamento (grifos
no original)

6.7. Abuso de poder

O abuso de poder, consoante ensina Meirelles (2001:131), ocorre quando a
autoridade, embora competente para praticar tal ato, ultrapassa os limites de suas
atribuies ou desvia das finalidades administrativas.
Tal ato abusivo, detentor de vcios de nulidade, pode ser cometido de duas maneiras:
excesso de poder ou desvio de finalidade.
Ocorre o excesso de poder quando a autoridade, embora legalmente competente para
exercer tal ato, o faz de forma abusiva, em excesso, de forma diversa da prevista pela
norma jurdica. Pode ser exercido por dolo ou culpa.
Por outro lado, ocorre o desvio de finalidade quando a autoridade, tambm legalmente
competente, pratica determinado ato sem visar o interesse pblico ou de forma diversa
ao objetivo pretendido pela norma.
Importante frisar que determinadas condutas consistentes em abuso de poder podem
se enquadrar nos casos previstos pela Lei 4.898, de 09 de dezembro de 1965 Lei do
Abuso de Autoridade, ensejando aos seus agentes as punies nela previstas.


7. RESPONSABILIDADE DO ESTADO POR DANOS CAUSADOS POR
AGENTES DE DEFESA CIVIL

7.1. Responsabilidade objetiva e subjetiva

A responsabilidade por danos se subdivide em objetiva e subjetiva.
Objetiva aquela que para o ressarcimento do dano basta a simples demonstrao de
sua existncia, devendo ser comprovado apenas o nexo de causalidade
19
existente
entre a ao ou omisso e o resultado danoso. No necessrio comprovar se o agente
agiu ou no com culpa, basta apenas demonstrar a existncia do dano.
ela subjetiva quando para o ressarcimento do dano dever ser demonstrada a
ocorrncia de culpa por parte do agente, alm da demonstrao do nexo causal
existente entre a ao ou omisso e o resultado danoso.
A demonstrao de culpa diz respeito a culpa em sentido amplo, ou seja, aquela que
abrange tanto o dolo quanto a culpa em sentido estrito (impercia, imprudncia e
negligncia).
Sendo assim, o agente causador do dano age com dolo quando tm a inteno de
causar determinado dano. , em regra, um ato premeditado, proposital, que pode se
dar de forma comissiva (ao) ou omissiva.
Por outro lado, podemos agir de forma culposa, por meio de impercia, imprudncia
ou negligncia.

19
Nexo de causalidade a relao existente entre a conduta do agente (ao ou omisso) e o
resultado danoso, ou seja, o elo entre a ao ou omisso e o resultado da conduta lesiva.
A impercia ocorre quando h falta de conhecimento, terico e/ou prtico, no
exerccio de arte, profisso ou ofcio, regulamentados por lei.
A imprudncia, por sua vez, ocorre quando o agente pratica determinado ato de modo
contrrio ao desejado, sem a observncia dos cuidados necessrios, ou seja, age sem a
devida prudncia.
Na negligncia ocorre justamente o contrrio da imprudncia. Isto porque ao invs do
agente agir de forma prudente, ele nem sempre o faz. Ele simplesmente se omite, ou
seja, deixa de agir da forma correta. Enquanto na imprudncia o agente age, embora
de maneira errada, na negligncia ele no age, embora devesse agir.

7.2 Responsabilidade contratual e extracontratual do Estado

A responsabilidade do Estado pode ser de natureza contratual (contratos
administrativos) ou extracontratual (responsabilidade civil).
Contratos administrativos so, segundo Di Pietro (1998:239) os ajustes que a
Administrao, nessa qualidade, celebra com pessoas fsicas ou jurdicas, pblicas ou
privadas, para a consecuo de fins pblicos, segundo regime jurdico de direito
pblico. (grifo no original)
Logo, a responsabilidade contratual do Estado decorre dos ajustes
supramencionados.
J , a responsabilidade extracontratual, segundo Di Pietro (1998:408) corresponde
obrigao de reparar danos causados a terceiro em decorrncia de comportamentos
comissivos ou omissivos, materiais ou jurdicos, lcitos ou ilcitos, imputveis aos
agentes pblicos. (grifo no original)
As teorias existentes sobre a responsabilidade do Estado sofreram profundas
evolues histricas.
Em princpio adotava-se a teoria da total irresponsabilidade do Estado em relao ao
ressarcimento de danos provocados a terceiros.
Com o passar do tempo as legislaes imputaram ao Estado a responsabilidade
subjetiva.
Atualmente a legislao da maioria dos Estados adota as teorias de responsabilidade
objetiva do Estado.
Assim ocorre tambm em nosso pas.
A teoria da responsabilidade objetiva do Estado est consagrada na Constituio
Federal de 1988, em seu artigo 37, pargrafo 6:
As pessoas jurdicas de direito pblico e as de direito privado prestadoras de
servios pblicos respondero pelos danos que seus agentes, nessa qualidade,
causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsvel nos
casos de dolo ou culpa.
Analisando tal previso constitucional conclui-se que a teoria objetiva est sendo
empregada apenas em relao ao Estado. Em relao o agente causador do dano
opera-se a responsabilidade subjetiva (direito de regresso).
Estudaremos, ento, algumas peculiaridades da responsabilidade objetiva do Estado e
responsabilidade subjetiva do agente causador do dano.

7.2.1. Responsabilidade objetiva do Estado

A teoria da responsabilidade objetiva do Estado, atualmente adotada por nossa Carta
Magna, a chamada teoria do risco administrativo.
20
Conforme ensina Di Pietro (1998:414)
A regra da responsabilidade objetiva exige, segundo o artigo 37, 6, da
Constituio: que se trate de pessoa jurdica de direito pblico ou de privado
prestadora de servios pblicos (...) que essas entidades prestem servios pblicos, o
que exclui entidades da administrao indireta que executem atividade econmica de
natureza privada; assim que, em relao s sociedades de economia mista e
empresas pblicas, no se aplicar a regra constitucional, mas a responsabilidade
disciplinada pelo direito privado, quando no desempenharem servio pblico; que
haja um dano causado a terceiro em decorrncia da prestao do servio pblico;
aqui est o nexo de causa e efeito; que o dano seja causado por agente das aludidas
pessoas jurdicas, o que abrange todas as categorias, de agentes polticos,
administrativos ou particulares em colaborao com a Administrao, sem interessar
o ttulo sob o qual prestam o servio; que o agente, ao causar o dano, aja nessa
qualidade; no basta Ter a qualidade de agente pblico, pois, ainda que o seja, no
acarretar a responsabilidade estatal se, ao causar o dano, no estiver agindo no
exerccio de suas funes (grifos no original)

20
Importante ressaltar que existem divergncias entre doutrinadores quanto terminologia adotada.
Para se eximir da obrigao de ressarcir o dano o Estado deve, conforme ensina
Meirelles (2001:619)
comprovar que a vtima concorreu com culpa ou dolo para o evento danoso.
Enquanto no evidenciar a culpabilidade da vtima, subsiste a responsabilidade
objetiva da administrao. Se total a culpa da vtima, fica excluda a
responsabilidade da Fazenda Pblica; se parcial, reparte-se o quantum da
indenizao. (grifo no original)

7.2.2. Responsabilidade subjetiva do agente causador do dano

Presentes todos os requisitos supramencionados o Estado, em sendo demandado
judicialmente para ressarcimento de dano, dever ser condenado e, por conseguinte,
compelido a ressarcir tais prejuzos.
E acontecendo isso surge para ele o poder-dever de exercer o seu direito de regresso
contra o agente causador do dano, nos termos do dispositivo constitucional (art. 37,
pargrafo sexto, CF/88).
Entendemos que a ao de regresso deve possuir sempre carter obrigatrio quando
da verificao de indcios de culpa por parte do agente. Isso porque, devido a
indenizao, o errio foi afetado e nada mais justo que o agente pague pelo erro que
cometeu.
Tambm se pode entender ser de carter obrigatrio o exerccio do direito de regresso
por fora dos princpios da administrao pblica, dentre eles o princpio do interesse
pblico sobre o privado, princpio da moralidade e princpio da eficincia, sendo os
dois ltimos princpios previstos expressamente no caput do artigo 37 da Constituio
Federal.
Ao exercer o direito de regresso o Estado dever comprovar a culpa por parte do
agente causador do dano.
Entretanto, o Estado somente poder regressar contra o agente causador do dano se o
mesmo o cometeu por ato ilcito. Se o dano foi cometido por ato lcito o Estado, em
regra, tem a obrigao de ressarcir o particular. Porm, fica impossibilitado de exercer
o direito de regresso contra seu agente.
Isto ocorre porque, no ato ilcito, o agente pratica determinado ato ou ento se omite
quando deveria agir, diferentemente do previsto pelo Direito. J , no ato lcito, embora
cause dano a terceiro, o ato praticado possui respaldo jurdico.
Sobre esta questo ensina Gasparini (1995:587)
O fundamento da responsabilidade patrimonial do Estado bipartido, conforme
seja ela decorrente de atos lcitos ou ilcitos. No caso dos atos lcitos (construo de
um calado que interessa coletividade, no obstante impea a utilizao de um
prdio, construdo e regularmente utilizado como garagem), o fundamento o
princpio da distribuio igualitria dos nus e encargos a que esto sujeitos os
administrados (RDA, 190:194). Destarte, se o servio ou a obra de interesse
pblico, mas, mesmo assim, causa dano a algum, toda a comunidade deve responder
por ele, e isso se consegue atravs da indenizao. Para tanto todos concorrem,
inclusive o prejudicado, j que este, como os demais administrados, tambm paga
tributos. Se se tratar de atos ilcitos (descumprimento da lei), o fundamento a
prpria violao da legalidade, como ocorre quando o Estado interdita indstria
poluente e ao depois verifica que, em absoluto, era ela poluente. Nesse exemplo, o
Estado cometeu uma ilegalidade e, por ter praticado ato ilcito do qual decorreu o
dano, v-se na contingncia de ressarcir a vtima, no caso, a sociedade industrial.
Observe-se que essa diferenciao tem sentido lgico e interesse jurdico na medida
que o agente pblico autor do ato ou comportamento ilcito obrigado a recompor,
custa do seu, o patrimnio pblico desfalcado, com o ressarcimento dos prejuzos
sofridos pela vtima. Essa mesma responsabilidade no impingida ao servidor autor
do ato lcito (construo do calado) (grifos no original)
Um exemplo de ato ilcito ensejador de ressarcimento por parte do Estado quando da
verificao de danos so os casos de abuso do poder, j estudados no captulo
anterior.
Tambm s pode o Poder Pblico exercer seu direito de regresso face ao agente
causador do dano se, alm de demonstrada sua culpa, o Estado j tiver sido condenado
judicialmente a ressarcir o particular, bem como j houver sido paga a devida
indenizao arbitrada em J uzo.
Assim sustenta a doutrina de Gasparini (1995:596):
Desse modo, se no houver o pagamento, no h como se justificar o pedido de
regresso, mesmo que o agente tenha atuado com dolo ou culpa, e se no tiver o
agente assim se comportado, no pode vingar o pedido de regresso, mesmo que tenha
havido o pagamento.

7.3. Causas excludentes e atenuantes da responsabilidade do Estado

So excludentes ou atenuantes da responsabilidade extracontratual do Estado a fora
maior e a culpa da vtima.
Nas lies de Di Pietro (1998:415), v-se que:
Fora maior o acontecimento imprevisvel, inevitvel e estranho vontade das
partes, como uma tempestade, um terremoto, um raio. No sendo imputvel
Administrao, no pode incidir a responsabilidade do Estado; no h nexo de
causalidade entre o dano e o comportamento da Administrao. J na hiptese de
caso fortuito, em que o dano seja decorrente de ato humano, de falha da
Administrao, no ocorre a mesma excluso; quando se rompe, por exemplo, uma
adutora ou um cabo eltrico, causando dano a terceiro, no se pode falar em fora
maior. No entanto, mesmo ocorrendo motivo de fora maior, a responsabilidade do
Estado poder ocorrer se, aliada fora maior, ocorrer omisso do poder pblico na
realizao de um servio. Por exemplo, quando as chuvas provocam enchentes na
cidade, inundando casas e destruindo objetos, o Estado responder se ficar
demonstrado que a realizao de determinados servios de limpeza dos rios ou dos
bueiros e galerias de guas pluviais teria sido suficiente para impedir a enchente.
Porm, neste caso, entende-se que a responsabilidade no objetiva, porque
decorrente do mau funcionamento do servio pblico; a omisso na prestao do
servio tem levado aplicao da teoria da culpa do servio pblico (faute du
service); a culpa annima, no individualizada; o dano no decorreu da atuao de
agente pblico, mas de omisso do poder pblico (...) A mesma regra se aplica
quando se trata de ato de terceiros, como o caso de danos causados por multido
ou por delinqentes; o Estado responder se ficar caracterizada a sua omisso, a sua
inrcia, a falha na prestao do servio pblico (...) Quando houver culpa da vtima,
a de se discutir se sua culpa exclusiva ou concorrente com a do poder pblico; no
primeiro caso, o Estado no responde; no segundo, atenua-se a sua responsabilidade,
que se reparte com a da vtima (...) (grifos no original)

7.4. Responsabilidades civil, penal e administrativa dos agentes pblicos

Importante ressaltar que, alm da responsabilidade civil do Estado, a qual, como
vimos, poder ser regressiva ao agente causador do dano, podem existir tambm, de
forma paralela e independentes, as responsabilidades penal e administrativa.
Assim a lio de Meirelles (2001:621) sobre tal fato
O ato lesivo do agente pode revestir ao mesmo tempo aspecto civil, administrativo e
criminal, como comum nos atropelamentos ocasionados por veculos da
Administrao. Em tais infraes, o servidor pblico responsvel pelo desastre
sujeita-se a ao penal e ao civil regressiva da Administrao para haver a
indenizao paga vtima, nos termos, j assinalados, do art. 37, 6, da CF, e ao
processo interno da Administrao, para fins disciplinares. (grifo no original)
No entanto, h de se falar que a responsabilidade penal produz efeitos nos processos
administrativo e civil.
que, se o agente pblico for condenado no juzo criminal, automaticamente ser
obrigado a reparar o dano e estar sujeito a punio administrativa, no sendo mais
possvel discutir sobre sua culpabilidade, posto que a mesma j foi discutida na esfera
penal.
No entanto, se o agente for absolvido no juzo criminal, trs so as hipteses
possveis.
A primeira ocorre quando o agente absolvido pela negativa de autoria ou do fato.
Assim sendo, as responsabilidades civil e administrativa esto prontamente
descartadas.
A segunda se verifica quando o agente absolvido por ausncia de culpabilidade
penal. Neste caso, as responsabilidades civil e administrativa ainda podem ser
buscadas pelo Poder Pblico. Isso porque o ilcito penal constitui-se em fato mais
gravoso que o ilcito civil. Assim, pode ocorrer do agente causar determinado dano
por determinado ato, mas que este mesmo ato no seja considerado crime. Destarte,
apesar de no existir ilcito penal, ainda verifica-se a existncia do dano e o agente
pode e deve ser responsabilizado, tanto na esfera cvel quanto na administrativa.
Por fim, a terceira hiptese consiste na absolvio do agente por insuficincia de
provas. Neste caso, o agente ainda poder ser condenado civil e administrativamente.
Isto porque as provas foram insuficientes para a configurao de crime, mas podem
bastar para a configurao de ilcito civil e administrativo.

7.5. Indenizao paga pelo Estado ao voluntrio sofredor de dano

Toda pessoa est sujeita a sofrer danos quando presta um servio voluntrio. Caso
isso acontea, j que o voluntrio exerce uma funo pblica, a qual prestada sob o
prisma do exerccio da cidadania, nada mais justo que o Estado o indenize.
O raciocnio de Di Pietro (1998:412) em relao a responsabilidade objetiva do
Estado (teoria do risco), pode ser tambm utilizado para justificar a indenizao paga
pelo Estado ao agente voluntrio sofredor de danos.
Essa doutrina baseia-se no princpio da igualdade dos nus e encargos sociais:
assim como os benefcios decorrentes da atuao estatal repartem-se por todos,
tambm os prejuzos sofridos por alguns membros da sociedade devem ser repartidos.
Quando uma pessoa sofre um nus maior do que o suportado pelas demais, rompe-se
o equilbrio que necessariamente deve haver entre os encargos sociais; para
restabelecer este equilbrio, o Estado deve indenizar o prejudicado, utilizando
recursos do errio pblico.
Do mesmo modo, podemos nos valer do raciocnio feito por Meirelles (2001: 611-12),
em relao teoria do risco administrativo, para justificar o fato do Estado arcar com
o pagamento de indenizao decorrente de eventual dano sofrido por voluntrio no
exerccio de sua funo pblica: O risco e a solidariedade social so, pois, os
suportes desta doutrina, que, por sua objetividade e partilha de encargos, conduz
mais perfeita justia distributiva.
A nosso ver, j bastam os argumentos supramencionados para podermos conferir ao
Estado a responsabilidade de indenizar um voluntrio sofredor de um dano no
exerccio de sua atividade voluntria. Seria a responsabilidade do Estado em seu
carter extracontratual.
Alm disso, se tiver o Estado firmado um contrato administrativo (Termo de Adeso)
com o voluntrio sofredor do dano, nos termos da Lei do Servio Voluntrio, tal
responsabilidade passa a ser de carter contratual, o que evidencia ainda mais a sua
responsabilidade.


CONSIDERAES FINAIS

As atividades de defesa civil, cada vez mais, vm ganhando a ateno das
Autoridades Polticas devido ao aumento do nmero de desastres, sobretudo os
relacionados ao meio ambiente.
Trabalhar em um rgo de Defesa Civil uma tarefa que exige grande
responsabilidade e vontade de enfrentar muitos desafios. ao mesmo tempo um
trabalho e um gesto de cidadania.
Com a presente publicao pudemos ter um breve e superficial contato com os
aspectos jurdicos que respaldam e norteiam tais atividades.
Notamos tambm que as atividades de defesa civil, s vezes, ficam prejudicadas e
sem continuidade, tendo em vista as mudanas no comando poltico, principalmente
nas trocas de prefeitos.
Nossa tarefa primordial contribuir tentando encontrar solues para resolver os
problemas atualmente existentes.
Pudemos tambm concluir que o Estado no consegue, sozinho, desempenhar de
forma satisfatria as atividades de defesa civil. necessrio que as diferentes esferas
administrativas (Unio, Estados-Membros, Distrito Federal e Municpios) juntem-se
ao voluntariado na busca da prestao de um servio pblico mais eficiente e com
maior qualidade.
O mais importante que os agentes de defesa civil, no exerccio de suas atividades,
tenham sempre em mente que : Melhor prevenir que remediar.


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