DIREITO ADMINISTRATIVO

ORIGEM EVOLUO - DESAFIOS

UMA TEORIA DO DIREITO ADMINISTRATIVO Fonte: GUSTAVO
BINENBOJM
1. ORIGEM
HISTRIA OFICIAL: o direito administrativo nasceu da
subordinao do poder lei e da correlata definio de uma pauta de direitos
individuais que passaram a vincular a Administrao Pblica (mito de um
origem milagrosa e elaborao de categorias jurdicas exorbitantes do direito
comum cuja justificativa te!rica seria a de mel"or atender consecuo do
interesse pblico#
O que !"!#o$ !o$ !"uno$% $ue a certido de nascimento
do direito administrativo foi a %oi de &' de pluviose do ano ())) editada em
*'++ organi,ando e limitando externamente a administrao pblica (tal lei
simboli,aria a superao da estrutura de poder do antigo regime fundada
no no direito mas na vontade do soberano-#
.entro da l!gica da separao dos poderes cabe ao parlamento
elaborao das normas que no s! limitariam como preordenariam a atuao
dos !rgos administrativos# /urge a ideia de legalidade como vinculao
positiva lei: se aos particulares 0 permitido fa,er tudo aquilo que no l"es
for vedado pela lei Administrao cabe agir to somente de acordo com o
que lei prescreve ou faculta#
1ssa &'$t()'*! + !"$!2
,. DA REAL HISTRICA DO DIREITO ADMINISTRATIVO
3 surgimento do direito administrativo e de suas categorias jurdicas
peculiares:
$u-)e#!*'! .o 'nte)e$$e -/0"'*o1
-)e))o2!t'3!$ .! !.#'n'$t)!45o1
.'$*)'*'on!)'e.!.e1
'n$'n.'*!0'"'.!.e .o #+)'to !.#'n'$t)!t'3o dentre outras-
4 representou antes uma o)#! .e )e-)o.u45o e $o0)e3'36n*'!
.!$ -)7t'*!$ !.#'n'$t)!t'3!$ .o !nt'2o )e2'#e que ! $u! $u-e)!45o#
3 direito administrativo no surgiu da submisso do 1stado
vontade "eter5noma do legislador#
.o contr6rio a formulao de novos princpios gerais e novas regras
jurdicas pelo 7onsel"o de 1stado que tornaram vi6veis solu8es diversas
das que resultariam da aplicao mecanicista do direito civil aos casos
envolvendo a administrao publica s! foi possvel em ra,o da postura
ativista e insubmissa daquele !rgo administrativo vontade do parlamento#
A *on&e*'.! o)'2e# -)eto)'!n! .o .')e'to !.#'n'$t)!t'3o1 *o#o
*on$t)u45o 8u)'$-)u.en*'!" 9.o *on$e"&o .e e$t!.o: .e))o2!t()'! .o
.')e'to *o#u#1 t)!; e# $' e$t! *ont)!.'45o1 ou $e8!1 ! *)'!45o .e u#
.')e'to e$-e*'!" -!)! ! !.#'n'$t)!45o -/0"'*! )e$u"tou n5o .! 3ont!.e
2e)!"1 e<-)e$$! -e"o Le2'$"!t'3o1 #!$ .e .e*'$5o !uto3'n*u"!t'3! .o
-)(-)'o E<e*ut'3o#
3 direito administrativo nasceu e se desenvolveu em um perodo
marcado pela crena na completude das grandes codifica8es escritas
embora no exista at0 "oje uma nica compilao geral de suas normais
caracteri,adas por sua fragmentao e falta de organi,ao sistem6tica#
9o toa o direito administrativo franc:s permaneceu at0 perodo
muito recente um direito essencialmente pretoriano produto das
constru8es jurisprudenciais do 7onselgo de 1stado#
=AULO OTERO: Prof# ;ac# .ireito de %isboa
A ideia clssica de que a revolu!o "ra#cesa
co$%or&ou a i#s&aura!o do %ri#c'%io da
le(alidade ad$i#is&ra&iva) &or#a#do o E*ecu&ivo
su+ordi#ado , vo#&ade do %arla$e#&o e*%ressa
a&rav-s da lei) asse#&a u$ $i&o re%e&ido %or
sucessivas (era.es/ a cria!o do direi&o
ad$i#is&ra&ivo %elo 0o#sel1o de Es&ado)
%assa#do a ad$i#is&ra!o %2+lica a %au&ar-se
%or #or$as di"ere#&es daquelas que re(ulava$ a
a&ividade 3ur'dico-%rivada) #!o "oi u$ %rodu&o da
vo#&ade da lei) a#&es se co#"i(ura co$o u$a
i#&erve#!o decis4ria au&ovi#cula&iva do
e*ecu&ivo so+ %ro%os&a do 0o#sel1o de Es&ado.
>. SUBVERS?O DE , =OSTULADOS B@SICOS DO ESTADO DE
DIREITO:
1 A o -)'n*B-'o .! "e2!"'.!.eC
, A o -)'n*B-'o .! $e-!)!45o .e -o.e)e$.
A atribuio da funo de legislar sobre direito administrativo a um
!rgo da jurisdio administrativa do poder executivo no se coaduna com
as no8es cl6ssicas de legalidade como submisso vontade geral expressa
na %ei (<ousseau- e de partil"a das fun8es estatais entre os poderes
(=ontesquieu-#
D. SEGUNDA CONTRADIEAF NA FORMAE?O DO DIREITO
ADMINISTRATIVO:
C)'!45o .! 8u)'$.'45o !.#'n'$t)!t'3! contrariando a noo
intuitiva de que >n'n2u+# + 0o# 8u'; .e $' #e$#o?# 3ra o contencioso
administrativo implica $u0t)!45o .o$ "'tB2'o$ 8u)B.'*oA!.#'n'$t)!t'3o$ .o
-o.e) 8u.'*'7)'o#
O #o.e"o .e *onten*'o$o e# que ! A.#'n'$t)!45o =/0"'*!
8u"2!)'! ! $' -)(-)'! n5o )e-)e$entou qu!"que) 'no3!45o .! )e3o"u45o
)!n*e$!1 $en.o1 !o )e3+$1 u#! *ont'nu'.!.e .!que"e 3'2o)!nte no
!nt'2o )e2'#e#
VASCO MANUEL DIAS =EREIRA DA SILVA: Prof# ;ac# .ir# %isboa
S( -ou*o ! -ou*o + que o .')e'to !.#'n'$t)!t'3o 3!'
.e'<!n.o .e $e) o .')e'to .o$ -)'3'"+2'o$ e$-e*'!'$
.! A.#'n'$t)!45o1 -!)! $e to)n!) no .')e'to
)e2u"!.o) .!$ )e"!4Ge$ 8u)B.'*!$ !.#'n'$t)!t'3!$.
M'"!2)e #e$#o + e$$! $u! t)!n$o)#!45o .e D')e'to
.! A.#'n'$t)!45o -!)! D')e'to A.#'n'$t)!t'3o#?
O 3e"&o .o2#! !0$o"ut'$t! .! 3e)t'*!"'.!.e .!$ )e"!4Ge$ ent)e o
$o0e)!no e $eu$ $/.'to$ $e)3')'! -!)! 8u$t''*!)1 $o0 o #!nto .!
$u-)e#!*'! .o 'nte)e$$e -/0"'*o $o0)e o$ 'nte)e$$e$ .o$ -!)t'*u"!)e$1 !
que0)! .! '$ono#'!#
C)'ouA$e no 'nte)'o) .! !.#'n'$t)!45o u# *onten*'o$o que n5o
oe)e*'! !o !.#'n'$t)!.o !$ #e$#!$ 2!)!nt'!$ -)o*e$$u!'$ .o$
t)'0un!'$ 8u.'*'7)'o$#
9esse contexto !$ *!te2o)'!$ 07$'*!$ .o .')e'to !.#'n'$t)!t'3o
*o#o:
H .'$*)'*'on!)'e.!.e e $u! 'n$'n.'*!0'"'.!.e -e)!nte o$ ()25o$
*onten*'o$o$1
H $u-)e#!*'! .o 'nte)e$$e -/0"'*o e
H -)e))o2!t'3!$ 8u)B.'*!$ .! !.#'n'$t)!45o
I $5o t)'0ut7)'!$ .e$te -e*!.o o)'2'n!" *on$'$tente no e$t'#!
.! $u$-e't! .e -!)*'!"'.!.e .e u# $'$te#! no)#!t'3o *)'!.o -e"!
!.#'n'$t)!45o e# -)o3e'to -)(-)'o1 e que !'n.! $e !))o2! o -o.e) .e
.')'#') e# *!)7te) .e'n't'3o1 e e# *!u$! -)(-)'!1 $eu$ "'tB2'o$ *o# o$
!.#'n'$t)!.o$#
9a mel"or tradio absolutista al0m de propriamente administrar os
donos do poder criam o direito que l"es 0 aplic6vel e o aplicam s situa8es
litigiosas com car6ter de definitividade#
(ale notar que a relut@ncia dos pases vinculados ao sistema de
common laA B seja na sua verso original inglesa seja na sua verso "brida
norteCamericana em recon"ecer autonomia did6ticoCcientfica ao direito
administrativo e o repdio adoo da jurisdio administrativa deveramCse
tradio existente naquelas na8es de submisso das rela8es entre
administrao e cidados s mesmas regras e aos mesmos ju,es que
decidiam os litgios entre particulares
J. EVOLUE?O CONTRADITORIA DO DIREITO ADMINISTRATIVO:
.iante de tudo exposto n5o + #!'$ -o$$B3e" *o#-!*tu!) *o# !
3'$5o )o#!nt'*! .e u# $u)2'#ento #'"!2)o$o e -"eno .e 0o!$ 'nten4Ge$
(voltadas proteo da cidadania e ao controle jurdico do poder-#
=ais *o))eto + -en$!) ! e3o"u45o &'$t()'*! .! .'$*'-"'n! *o#o
u#! $u*e$$5o .e '#-u"$o$ *ont)!.'t()'o$1 -)o.uto .! ten$5o ent)e !
"(2'*! .! !uto)'.!.e e ! "(2'*! .! "'0e).!.e#
O !$-e*to #!'$ -!)!.o<!" .e$$! !*'.ent!.! e3o"u45o ten&!
$'.o ! u2! .o .')e'to *on$t'tu*'on!"#
1mbora criado sob o signo do 1stado de direito para solucionar os
conflitos entre autoridade (poder- e liberdade (direitos individuais- o .')e'to
!.#'n'$t)!t'3o e<-e)'#entou1 !o "on2o .o $eu -e)*u)$o &'$t()'*o1 u#
-)o*e$$o .e .e$*o"!#ento .o .')e'to *on$t'tu*'on!"#
O .')e'to !.#'n'$t)!t'3o -!$$ou ! nut)')A$e .e *!te2o)'!$1
'n$t'tuto$1 -)'n*B-'o$ e )e2)!$ -)(-)'o$ mantendoCse de certa forma
al"eio s sucessivas muta8es constitucionais#
E<e#-"o K1
Dma das categorias b6sicas do direito administrativo B a no45o .e
'nte)e$$e -/0"'*o B resiste em alguns pases at0 os dias de "oje
completamente al"eia juridici,ao de princpios e objetivos do 1stado e da
coletividade operada pela 7onstituio#
=esmo em na8es que adotaram o modelo de constituio dirigente
como Portugal e Erasil a doutrina administrativa permaneceu oferecendo as
mais diversas conceitua8es de interesse pblico quase todas sem qualquer
refer:ncia s prescri8es de suas respectivas leis fundamentais# 9o mais
das vezes, o discurso da autonomia cientfica do direito administrativo serviu
de pretexto para liberar os administradores pblicos da normatividade
constitucional#
E<e#-"o K,
1ssa mesma reflexo pode ser feita em relao
D'$*)'*'on!)'e.!.e !.#'n'$t)!t'3!. .urante muito tempo a
discricionariedade era definida como uma margem de liberdade decis!ria dos
gestores pblicos sem qualquer aluso aos princpios e regras
constitucionais#
7ontradio mais contundente que a mera exist:ncia dos atos
discricion6rios 0 a constatao de que estes )e-)e$ent!# ! 2)!n.e #!'o)'!
.o$ !to$ !.#'n'$t)!t'3o$1 .!.! ! #u"t'-"'*'.!.e .e $'tu!4Ge$ que
)e*"!#!# !tu!45o .o -o.e) -/0"'*o#
Out)o '#-u"$o *ont)!.'t()'o .o .')e'to !.#'n'$t)!t'3o
M!)'! Jo5o E$to)n'n&o c"amou inspirada na doutrina alem de
u#! u2! -!)! o .')e'to -)'3!.o (Maria Joo Estorninho, A fuga para o
direito privado. Contributo para o estudo da actividade de direito privado da
administrao pb!ica, "##$%&
7onstitudo por um conjunto de adapta8es e recria8es de institutos
do direito civil o regime jurdico administrativo desde pelo menos o estado
de bemCestar passou a fa,er o curioso camin"o de volta# Se o )e2'#e
!.#'n'$t)!t'3o $e *!)!*te)';! -o) u#! *o#0'n!45o .e -)e))o2!t'3!$ e
)e$t)'4Ge$1 ! u2! -!)! o .')e'to -)'3!.o -e)#'te que !$ !.#'n'$t)!4Ge$
*ent)!'$ 9ou .')et!$: *on$e)3e# $u!$ -)e))o2!t'3!$1 .e$-'n.oA$e .!$
)e$t)'4Ge$ -o) #e'o .! *on$t'tu'45o .e ent'.!.e$ !.#'n'$t)!t'3!$ *o#
-e)$on!"'.!.e 8u)B.'*! .e .')e'to -)'3!.o#
1ssa privati,ao da atividade administrativa tem se dado por
variadas formas e em diferentes setores# A e#e)26n*'! .o 2e)en*'!"'$#o
-)o*u)!) !-"'*!) t+*n'*!$ .e o)2!n';!45o e 2e$t5o e#-)e$!)'!'$
-)'3!.!$ L A.#'n'$t)!45o =/0"'*!. A '.e'! .e *on$en$u!"'.!.e te# *!.!
3e; #!'$ -e)#e!.o !$ )e"!4Ge$ ent)e !.#'n'$t)!.o$ e !.#'n'$t)!45o#
A 'nte)3en45o .')et! .o e$t!.o n! e*ono#'! te# $'.o
$u0$t'tuB.! -o) -!)*e)'!$ *o# ! 'n'*'!t'3! -)'3!.! pelas quais e#-)e$!$
n5oAe$t!t!'$ -!$$!# ! e<-"o)!) $e)3'4o$ -/0"'*o$ e !t'3'.!.e$
e*onM#'*!$ !nte$ $u8e't!$ ! #ono-("'o e$t!t!"# E$t!.o -)e$t!.o) +
$u0$t'tuB.o -o) u# e$t!.o )e2u"!.o).
Ge$t5o -/0"'*! -)'3!t';!.! NNN
regime administrativo flexibili,ado
atividade de gesto privada publici,ada ou administrativi,ada
1ssa "ibride, de regimes de regimes jurdicos F um dos elementos
da crise de identidade do direito administrativo#
O. CRISE DOS =ARADIGMAS DO DIREITO ADMINISTRATIVO
BRASILEIRO
D -!)!.'2#!$ *"7$$'*o$ .o .')e'to !.#'n'$t)!t'3o que ';e)!#
*!))e')! no B)!$'" e que se encontram em <eque n! !tu!"'.!.e:
1. =)'n*B-'o .! $u-)e#!*'! .o 'nte)e$$e -/0"'*o $o0)e o
'nte)e$$e -)'3!.oC
,. Le2!"'.!.e !.#'n'$t)!t'3! *o#o 3'n*u"!45o -o$'t'3! L
"e'G
>. Int!n2'0'"'.!.e .o #+)'to !.#'n'$t)!t'3oG
D. I.+'! .e u# =o.e) E<e*ut'3o un't7)'o.
C!u$!$:
Con$t'tu*'on!"';!45o .o .')e'to !.#'n'$t)!t'3oC
A.o4!o .o $'$te#! .e .')e'to$ un.!#ent!'$ e $'$te#!
.e#o*)7t'*o$C
=)'n*B-'o$ e )e2)!$ *on$t'tu*'on!'$ -!ut!# ! !tu!45o .!
A.#'n'$t)!45o =/0"'*! e *on3e)2e# no -)'n*B-'o #!'o) .! .'2n'.!.e .!
-e$$o! &u#!n!.
T!'$ -)'n*B-'o$:
*- se situam acima e para al0m da lei
&- vinculam juridicamente o conceito de interesse pblico
H- estabelecem bali,as principiol!gicas para o exerccio
legtimo da discricionariedade administrativa#
I- admitem um espao pr!prio para as autoridades
administrativas independentes no esquema da separao de poderes#
Re$u"t!.o: .e$e$t!0'"';!.! o !)*!0ou4o .o2#7t'*o .o 3e"&o
.')e'to !.#'n'$t)!t'3o.
P. CONSEQURNCIAS DA CONSTITUCIOANALISAE?O DO
DIREITO ADMINISTRATIVO 9KD::
1. A 7onstituio e no mais a lei passa a situarCse no cerne da
3'n*u"!45o !.#'n'$t)!t'3! L 8u)'.'*'.!.eG
,. A definio do que 0 'nte)e$$e -/0"'*o e sua prolatada
supremacia deixar de estar ao inteiro arbtrio do administrador passando a
depender de jui,os de ponderao proporcional entre os direitos
fundamentais e outros valores e interesses metaindividuais
constitucionalmente consagradosG
>. a .'$*)'*'on!)'e.!.e deixa de ser um espao de livre escol"a
do administrador para se convolar em um resduo de legitimidade a ser
preenc"ido por procedimento t0cnicos e jurdicos prescritos pela 7onstituio
e pela %ei com vistas otimi,ao do grau de legitimidade da deciso
administrativa# 7om o incremento da incid:ncia direta dos princpios
constitucionais sobre a atividade administrativa e a entrada no Erasil da
teoria dos conceitos indeterminados abandonaCse a tradicional dicotomia
entre ato vinculado e ato discricion6rio passandoCse a um sistema de graus
de vinculao e discricionariedade#
D. A noo de um -o.e) e<e*ut'3o un't7)'o cede espao a um
mirade de autoridades administrativas independentes denominadas de
ag:ncias reguladoras independentes que no se situam na lin"a "ier6rquica
direta do Presidente da <epblica e dos seus =inistros#
,T =ARTE DA AULA
A MUDANEA DE =ARADIGMAS =RO=OSTA =OR GUSTAVO BINENBOJM
1T VELHO =ARADIGMA
1. DA SU=REMACIA DO INTERESSE =UBLICO AO DEVER DE
=RO=ORCIONALIDADE
C"7$$'*o o *on*e'to .e CABM sobre -)'n*B-'o .! $u-)e#!*'!
.o 'nte)e$$e -/0"'*o sobre os interesses particulares:
T)!t!A$e .e 3e).!.e')o !<'o#! )e*on&e*B3e" no
#o.e)no .')e'to -/0"'*o. =)o*"!#! ! $u-e)'o)'.!.e
.o 'nte)e$$e .! *o"et'3'.!.e1 ')#!n.o ! -)e3!"6n*'!
.e"e $o0)e o -!)t'*u"!)1 *o#o *on.'45o !t+ #e$#o1
.! $o0)e3'36n*'! e !$$e$$o)!#ento .e$te /"t'#o. V
-)e$$u-o$to .e u#! o).e# $o*'!" e$t73e"1 e# que
to.o$ e *!.! u# -o$$!# $ent')A$e 2!)!nt'.o$ e
)e$2u!).!.o$#
Jodavia ! no45o .e u# -)'n*B-'o 8u)B.'*o que -)e*on';e !
-)e3!"6n*'! ! -)'o)' .e 'nte)e$$e$ .! *o"et'3'.!.e $o0)e o$ 'nte)e$$e$
'n.'3'.u!'$ )e3e"!A$e !0$o"ut!#ente 'n*o#-!tB3e" *o# ! '.e'! .!
Con$t'tu'45o *o#o $'$te#! !0e)to .e -)'n*B-'o$1 !)t'*u"!.o$ n5o -o)
u#! &'e)!)qu'! e$t7t'*!1 #!$ $'# -o) u#! "(2'*! .e -on.e)!45o
-)o-o)*'on!"#
Ro0e)t A"e<W:
princpios encerram #!n.!.o$ .e ot'#';!45o ou
seja comandos normativos que apontam para uma
finalidade ou estado de coisas a ser alcanado mas
que !.#'te# *on*)et';!45o e# 2)!u$ .e !*o).o
*o# !$ *')*un$tXn*'!$ 7t'*!$ e 8u)B.'*!$# Ao
contr6rio das regras que so bin6rias aplicadas
segundo a l!gica do tudo ou nada o$ -)'n*B-'o$ t6#
u#! .'#en$5o .e -e$o1 $en.o !-"'*!.o$ e# #!'o)
ou #eno) 2)!u1 *ono)#e 8uB;o$ .e -on.e)!45o
o)#u"!.o$1 ten.o e# *ont! out)o$ -)'n*B-'o$
*on*o))ente$ e e3entu!'$ "'#'t!4Ge$ #!te)'!'$ L $u!
*on*)et';!45o#
Dm -)'#e')o -)o0"e#! te()'*o '.ent''*!.o e# )e"!45o !o
-)'n*B-'o .! $u-)e#!*'! encontraCse na adoo pela maior parte da
doutrina brasileira de uma *on*e-45o un't7)'! .e 'nte)e$$e -/0"'*o.
O )e*on&e*'#ento .! *ent)!"'.!.e .o $'$te#! .e .')e'to$
un.!#ent!'$ 'n$t'tuB.o -e"! Con$t'tu'45o e ! e$t)utu)! -"u)!"'$t! e
#!"e73e" .o$ -)'n*B-'o$ *on$t'tu*'on!'$ 'n3'!0'"';! ! .ete)#'n!45o1 !
-)'o)'1 .e u#! )e2)! .e $u-)e#!*'! !0$o"ut! .o$ 'nte)e$$e$ *o"et'3o$
$o0)e o$ 'nte)e$$e$ 'n.'3'.u!'$ ou .o$ 'nte)e$$e$ -/0"'*o$ $o0)e o$
'nte)e$$e$ -)'3!.o$#
I$$o '#-Ge L A.#'n'$t)!45o o .e3e) 8u)B.'*o .e -on.e)!) o$
'nte)e$$e$ e# 8o2o1 0u$*!n.o ! *on*)et';!45o !t+ u# 2)!u #7<'#o .e
ot'#';!45o#
Assim $e#-)e que ! -)(-)'! Con$t'tu'45o ou ! "e' (desde que
incindindo constitucionalmente- n5o &ou3e) e$2ot!.o o$ 8uB;o$ -o$$B3e'$
.e -on.e)!45o ent)e o$ 'nte)e$$e$ -/0"'*o$ e -)'3!.o$1 *!0e)7 L
A.#'n'$t)!45o "!n4!) #5o .! -on.e)!45o .e to.o$ o$ 'nte)e$$e$ e
!to)e$ en3o"3'.o$ n! que$t5o1 0u$*!n.o $u! #7<'#! )e!"';!45o
9ODETE MEDAUAR:#
De #o.o !n7"o2o L$ Co)te$ Con$t'tu*'on!'$1 ! A.#'n'$t)!45o
=/0"'*! .e3e 0u$*!) ut'"';!)A$e .! -on.e)!45o1 2u'!.! -e"o -)'n*B-'o .!
-)o-o)*'on!"'.!.e1 -!)! $u-e)!) !$ )e2)!$ e$t7t'*!$ .e -)ee)6n*'!1
!tenu!n.o *')*un$t!n*'!" e e$t)!te2'*!#ente *o# 3'$t!$ L o)#u"!45o
.e $t!n.!)t$ .e .e*'$5o#
A t+*n'*! .! -on.e)!45o en*ont)! !-"'*!45o )e*ente t!nto
no$ -!B$e$ que !.ot!# o $'$te#! .o *o##on "!Y1 *o#o .o $'$te#!
*ont'nent!" eu)o-eu1 *o#o o)#! .e *ont)o"e .! .'$*)'*'on!)'e.!.e
!.#'n'$t)!t'3! e .e )!*'on!"';!45o .o$ -)o*e$$o$ .e .e'n'45o .o
'nte)e$$e -/0"'*o -)e3!"e*ente#
Assim !$ )e"!4Ge$ .e -)e3!"6n*'! ent)e 'nte)e$$e$ -)'3!.o$ e
'nte)e$$e$ -/0"'*o$ n5o *o#-o)t!# .ete)#'n!45o ! -)'o)' e e# *!)7te)
!0$t)!to1 -o'$ .e3e# $e) 0u$*!.!$ no $'$te#! *on$t'tu*'on!" e n!$ "e'$
*on$t'tu*'on!'$1 .ent)o .o 8o2o .e -on.e)!4Ge$ -)o-o)*'on!'$
en3o"3en.o .')e'to$ un.!#ent!'$ e #et!$ *o"et'3!$ .! $o*'e.!.e#
7uidaCse de uma *on$t'tu*'on!"';!45o .o *on*e'to .e
'nte)e$$e -/0"'*o que e)e .e #o)te ! '.e'! .e $u-)e#!*'! *o#o u#
-)'n*B-'o 8u)B.'*o ou u# -o$tu"!.o no)#!t'3o que !')#e
-e)e#-to)'!#ente ! -)e-on.e)Xn*'! .o *o"et'3o $o0)e o 'n3'.u!" ou .o
-/0"'*o $o0)e o -!)t'*u"!)#
.esse modo ! e#e)26n*'! .e u# #o.e"o .e -on.e)!45o
9*o#o *)'t+)'o .! )!*'on!"'.!.e .o .')e'to:1 $e)3')7 .e 'n$t)u#ento -!)!
.e#on$t)!) ! 'n*on$'$t6n*'! .! '.e'! .e u# -)'n*B-'o 8u)B.'*o que
-)e*on';e ! $u-)e#!*'! !0$t)!t! e ! -)'o)' .o *o"et'3o $o0)e o 'n.'3'.u!"
ou .o -/0"'*o $o0)e o -)'3!.o#
=RINCZ=IO DA SU=REMACIA DO INTERESSE =UBLICO =ARA
DANIEL SARMENTO
O0)!: Inte)e$$e$ -/0"'*o$ 3e)$u$
'nte)e$$e$ -)'3!.o$
O$ -)'n*'-!'$ !)2u#ento$ ut'"';!.o$ -!)! o !0)!n.!#ento ou
#e$#o -!)! o !!$t!#ento .o -)'n*B-'o .! $u-)e#!*'! .o 'nte)e$$e
-/0"'*o $5o:
*- ! $u-e)!45o .! .'*oto#'! )B2'.! ent)e D')e'to =/0"'*o e
D')e'to =)'3!.o (o D')e'to =/0"'*o $e -)'3!t';! B em ra,o da decad:ncia
do c"amado 1stado /ocial (ou 'e!fare state- e o D')e'to =)'3!.o $e
[-u0"'*';!\: *on$t'tu*'on!"';!45o .o .')e'to *'3'"C e'*7*'! &o)';ont!" .o$
.')e'to$ un.!#ent!'$C $u)2'#ento .o te)*e')o $eto) que 0 pblico mas
no 0 privado-# Assim fica cada ve, mais difcil distinguir o interesse pblico
do interesse privado#
&- A CF]^^ -o.e $e) *on$'.e)!.! u#! Con$t'tu'45o
-e)$on!"'$t!1 -o'$ [!')#! ! -)'#!;'! .! -e$$o! &u#!n! $o0)e o E$t!.o
e qu!"que) ent'.!.e 'nte)#e.'7)'!. Para o personalismo 0 absurdo falar
em supremacia do interesse pblico sobre o particular mas tamb0m no 0
correto atribuirCse prima,ia incondicionada aos direitos individuais em
detrimento dos interesses da coletividade#? (p# KL-
>N! 3e).!.e1 ! !.#'$$5o .e *"7u$u"!$ #u'to 2e)!'$ .e
)e$t)'45o .e .')e'to$ un.!#ent!'$ *o#o ! .e $u-)e#!*'! .o 'nte)e$$e
-/0"'*o '#-"'*! t!#0+# e# 3'o"!45o !o$ -)'n*B-'o$ .e#o*)7t'*o$ e .!
)e$e)3! .e "e'1 e# #!t+)'! .e "'#'t!45o .e .')e'to$1 87 que t)!n$e)e -!)!
! A.#'n'$t)!45o ! '<!45o *on*)et! .o$ "'#'te$ !o e<e)*B*'o .e *!.!
.')e'to un.!#ent!". Ademais dita indeterminao pode *o#-)o#ete) !
$'n.'*!0'"'.!.e 8u.'*'!" .o$ .')e'to$ un.!#ent!'$1 -o) -)'3!) o$ 8uB;e$
.e -!)X#et)o$ o08et'3o$ .e *ont)o"e\ (p# LM-#
=as a #!'$ $+)'! o08e45o .o2#7t'*! !o -)'n*B-'o .!
$u-)e#!*'! .o 'nte)e$$e -/0"'*o $o0)e o -!)t'*u"!) $e8! ! .e que e"e
n5o + *o#-!tB3e" *o# o -)'n*B-'o .! -)o-o)*'on!"'.!.e que constitui
'#-o)t!ntB$$'#o -!)X#et)o -!)! !e)'45o .! *on$t'tu*'on!"'.!.e .!$
)e$t)'4Ge$ !o$ .')e'to$ un.!#ent!'$.\ (p# LL-
>Portanto a soluo para a coliso entre direitos fundamentais e
interesses pblicos no 0 singela# A busca da soluo constitucionalmente
adequada deve respeitar os c"amados Nlimites dos limitesO dos direitos
fundamentais e certamente no passa por qualquer princpio de supremacia
do interesse pblico# A*e't!) que ! $o"u45o .e$te$ *on"'to$ $e .6 !t)!3+$
.! !-"'*!45o .o -)'n*B-'o e# )ee)6n*'! $e)'!1 -!)! u$!) ! !#o$!
e<-)e$$5o .e DYo)_'n1 n5o "e3!) ! $+)'o o$ .')e'to$ un.!#ent!'$. 1
podeCse di,er tudo da 7onstituio de *L'' menos que ela no ten"a levado
a s0rio estes direitos#? (p# *+L-#
[D'!nte .e$te qu!.)o1 -!)e*e 'n!.equ!.o !"!) e#
$u-)e#!*'! .o 'nte)e$$e -/0"'*o $o0)e o -!)t'*u"!)1 #e$#o e# *!$o$
e# que o /"t'#o n5o $e qu!"''que *o#o .')e'to un.!#ent!".
V -)ee)B3e" sob todos os aspectos *o2't!) e# u# =RINCZ=IO
DA TUTELA DO INTERESSE =UBLICO1 -!)! e<-"'*'t!) o !to .e que !
A.#'n'$t)!45o n5o .e3e -e)$e2u') o$ 'nte)e$$e$ -)'3!.o$ .o$
2o3e)n!nte$1 #!$ $'# o$ -e)ten*ente$ L $o*'e.!.e1 no$ te)#o$ e# que
.e'n'.o$ -e"! o).e# 8u)B.'*! 9-)'n*B-'o .! 8u)'.'*'.!.e:.
/e a id0ia de supremacia envolve uma comparao entre o
interesse pblico e o particular com atribuio de preemin:ncia ao primeiro
na noo de tutela este elemento est6 ausente o que se afigura mais
compatvel com o princpio da proporcionalidade fec"ando as portas para
possveis excessos (###-
De$$! o)#!1 ! !45o e$t!t!" *ono)#e !o D')e'to n5o $e)7
!que"! que -)o#o3e) .e o)#! #!'$ !#-"! o 'nte)e$$e -/0"'*o
*o"'#!.o1 #!$ $'# ! que *o))e$-on.e) ! u#! -on.e)!45o !.equ!.!
ent)e o$ 'nte)e$$e$ -/0"'*o$ e -)'3!.o$ -)e$ente$ e# *!.! &'-(te$e1
)e!"';!.! $o0 ! +2'.e .o -)'n*B-'o .! -)o-o)*'on!"'.!.e . Co# !
)e$$!"3!1 *ontu.o1 .e que qu!n.o o$ .')e'to$ un.!#ent!'$ e$t'3e)e#
!u$ente$ .! 0!"!n4!1 o e$*)utBn'o 8u.'*'!" .! *on.ut! e$t!t!" .e3e $e)
#!'$ *!ute"o$o1 -)e3!"e*en.o1 n! ./3'.!1 ! .e*'$5o 87 !.ot!.! -e"o
=o.e) =/0"'*o.\ 9-. 11D e 11J:.
,T VELHO =ARADIGMA
,. DA LEGALIDADE COMO VINCULAE?O =OSITIVA ` LEI AO =RINCZ=IO
DA JURIDICIDADE ADMINISTRATIVA
7onceito de funo administrativa de =iguel /eabra ;agundes em
>3 controle dos atos administrativos pelo poder judici6rio? *LI*:
A.#'n'$t)!) + !-"'*!) ! "e' .e oB*'o.
Jal concepo corresponde 3'$5o t)!.'*'on!" .! "e2!"'.!.e
!.#'n'$t)!t'3! *o#o u#! 3'n*u"!45o -o$'t'3! L "e'#
.i, He"W:
N! !.#'n'$t)!45o n5o &7 "'0e).!.e ne# 3ont!.e
-e$$o!". Enqu!nto n! !.#'n'$t)!45o -!)t'*u"!) + "B*'to
!;e) tu.o que ! "e' n5o -)oB0e1 n! A.#'n'$t)!45o $( +
-e)#'t'.o !;e) o que ! "e' !uto)';!#
O o'*'o !.#'n'$t)!t'3o1 to.!3'!1 8!#!'$ $e )e.u;'u L #e)!
!-"'*!45o #e*!n'*'$t! .! "e'# A -)(-)'! o)'2e# -)eto)'!n! e
!uto3'n*u"!t'3! .o .')e'to !.#'n'$t)!t'3o -o) o0)! .o Con$e"&o .e
E$t!.o )!n*6$1 e o$ !#-"o$ e$-!4o$ .'$*)'*'on7)'o$ .e'<!.o$ -e"! "e'
-!)! $e)e# -)een*&'.o$ -e"o !.#'n'$t)!.o)1 87 *o#-)o#ete)'!# e$$!
no45o#
Ademais 0 fato not!rio que a $e2un.! #et!.e .o $+*u"o aa
!$$'$t'u ! u# -)o*e$$o .e .e$-)e$tB2'o *)e$*ente .o "e2'$"!.o) e .e
e)o$5o .! "e' o)#!" 9C)'$e .! Le':1 *!)!*te)';!.o -e"o .e$-)e$tB2'o e
.e$*)+.'to .! "e' *o#o e<-)e$$5o .! 3ont!.e 2e)!" pela sua politi,ao
crescente ao sabor dos sucessivos governos pela *)'$e .! )e-)e$ent!45o
pelo incremento progressivo da atividade normativa do poder executivo e
pela proliferao das ag:ncias reguladoras independentes#
7om o $u)2'#ento .o e$t!.o -)o3'.6n*'! criou para a
administrao uma s0ria de no3!$ !t)'0u'4Ge$ que n5o $e en*ont)!3!#
e<-)e$$!#ente -)e3'$t!$ n!$ "e'$# Ademais o !u#ento $'2n''*!t'3o .o
2)!u .e *o#-"e<'.!.e .!$ )e"!4Ge$ e*onM#'*!$ e $o*'!'$ que 3'e)!# !
.e#!n.!) ! -)ont! 'nte)3en45o e o).en!45o .o e$t!.o -!$$!)!# ! n5o
#!'$ *!0e) .ent)o .! "ent'.5o e 2ene)!"'.!.e .o -)o*e$$o "e2'$"!t'3o
o)#!"#
;en5meno da DESLEGALISAE?O ou DELEGIFICAE?O
recentemente importado da 1span"a e )t6lia para o Erasil#
7omo )e$-o$t! !o en)!que*'#ento .! "e' o)#!" e .!
#u"t'-"'*!45o .o$ o).en!#ento$ !.#'n'$t)!t'3o$ $eto)'!'$ propoeCse a
CONSTITUCIONALISAE?O DO DIREITO ADMINISTRATIVO# De3e $e) !
*on$t'tu'45o1 $eu$ -)'n*B-'o$ e e$-e*'!"#ente $eu $'$te#! .e .')e'to$
un.!#ent!'$1 o e"o .e un'.!.e ! *o$tu)!) $eu !)*!0ou4o no)#!t'3o
que *o#-Ge o )e2'#e 8u)B.'*o !.#'n'$t)!t'3o#
A $u-e)!45o .o -!)!.'2#! .! "e2!"'.!.e !.#'n'$t)!t'3! $(
-o.e .!)A$e *o# ! $u0$t'tu'45o .! "e' -e"! Con$t'tu'45o *o#o *e)ne .!
3'n*u"!45o !.#'n'$t)!t'3! L 8u)'.'*'.!.e#
P6 a $u-e)!45o .o .o2#! .! '#-)e$*'n.'0'"'.!.e .! "e' -!)!
#e.'!) ! )e"!45o ent)e ! CF e ! !.#'n'$t)!45o# Te# &o8e ! Con$t'tu'45o
*o#o un.!#ento -)'#e')o .o !2') !.#'n'$t)!t'3o#
A Con$t'tu'45o .e'<! .e $e) #e)o -)o2)!#! -o"Bt'*o 2en+)'*o
L e$-e)! .e *on*)et';!45o -e"o "e2'$"!.o) e -!$$! ! $e) 3'$t! *o#o
no)#! .')et!#ente &!0'"'t!.o)! .! *o#-et6n*'! !.#'n'$t)!t'3! e *o#o
*)'t+)'o '#e.'!to .e un.!#ent!45o e "e2't'#!45o .! .e*'$5o
!.#'n'$t)!t'3!#
3 mais importante aspecto dessa constitucionali,ao do direito
administrativo parecer ser a "'2!45o .')et! .! !.#'n'$t)!45o !o$
-)'n*B-'o$ *on$t'tu*'on!'$#
A '.e'! .e 8u)'.'*'.!.e !.#'n'$t)!t'3! elaborada a partir da
interpretao dos princpios e regras constitucionais -!$$! ! en2"o0!) o
*!#-o .! "e2!"'.!.e !.#'n'$t)!t'3! com um de seus princpios internos#
)sso significa que ! !t'3'.!.e !.#'n'$t)!t'3! *ont'nu! ! )e!"';!)A$e1 3'! .e
)e2)!1 $e2un.o ! "e'1 qu!n.o e$t! o) *on$t'tu*'on!" 9!t'3'.!.e
$e*un.u# "e2e#:1 #!$ -o.e en*ont)!) un.!#ento .')eto n!
Con$t'tu'45o1 'n.e-en.ente ou -!)! !"+# .! "e' 9!t'3'.!.e -)!ete)
"e2e#: ou1 e3entu!"#ente1 "e2't'#!)A$e -e)!nte o .')e'to1 !'n.! que
*ont)! ! "e'1 -o)+# *o# u"*)o nu#! -on.e)!45o .e "e2!"'.!.e *o#
out)o$ -)'n*B-'o$ *on$t'tu*'on!'$ 9!t'3'.!.e *ont)! "e2e#1 #!$ *o#
un.!#ento nu#! ot'#';!.! !-"'*!45o .! *on$t'tu'45o:#
A '"t)!2e# *on$t'tu*'on!" .o .')e'to !.#'n'$t)!t'3o ocorrer6
assim pela $u-e)!45o .o .o2#! .! on'-ot6n*'! .! "e' !.#'n'$t)!t'3! e
$u! $u0$t'tu'45o -o) )ee)6n*'!$ .')et!$ ! -)'n*B-'o$ e<-)e$$!$ ou
'#-"'*'t!#ente *on$!2)!.o$ no o).en!#ento *on$t'tu*'on!"# 1m tempos
de deslegali,ao e proliferao de autoridade administrativas sobreleva a
import@ncia dos princpios e regras constitucionais na densificao do
ambiente decis!rio administrador e ameni,ao dos riscos pr!prios da
normati,ao burocr6tica#
>T VELHO =ARADIGMA
>. DA DICOTOMIA ATO VINCULADO 3e)$u$ ATO DISCRICION@RIO `
TEORIA DOS GRAUS DA VINCULAE?O ` JURIDICIDADE
3utro paradigma em vias de ser superado 0 o da
.'$*)'*'on!)'e.!.e *o#o e$-!4o .e "'3)e .e*'$5o .o !.#'n'$t)!.o)1
.e*o))ente .! )'2'.! .'*oto#'! ent)e !to$ 3'n*u"!.o$ e !to$
.'$*)'*'on7)'o$#
PelQ:
atos vinculados so aqueles para os quais a lei
estabelece os requisitos e condi8es de sua reali,ao
deixando os preceitos legais para o !rgo nen"uma
liberdade de deciso (enquanto que atos discricion6rios
so os que- a Administrao pode praticar com
liberdade de escol"a do seu contedo de seu
destinat6rio de sua conveni:ncia de sua oportunidade
e modo de sua reali,ao#
A e#e)26n*'! .! no45o .e 8u)'.'*'.!.e !.#'n'$t)!t'3!1 *o# !
3'n*u"!45o .')et! .! !.#'n'$t)!45o L Con$t'tu'45o1 n5o #!'$ -e)#'te
!"!)1 te*n'*!#ente1 nu#! !ut6nt'*! .'*oto#'! ent)e !to$ 3'n*u"!.o$ e
!to$ .'$*)'*'on7)'o$1 #!$ $'# e# .'e)ente$ 2)!u$ .e 3'n*u"!45o .o$
!to$ !.#'n'$t)!t'3o$ L 8u)'.'*'.!.e#
A .'$*)'*'on!)'e.!.e n5o + ne# u#! "'0e).!.e .e*'$()'!
e<te)n! !o .')e'to1 ne# u# *!#-o '#une !o *ont)o"e 8u)'$.'*'on!". Ao
#!'o) ou #eno) 2)!u .e 3'n*u"!45o .o !.#'n'$t)!.o) L 8u)'.'*'.!.e
*o))e$-on.e)71 3'! .e )e2)!1 #!'o) ou #eno) 2)!u .e *ont)o"!0'"'.!.e
8u.'*'!" .o$ $eu$ !to$#
Portanto ao inv0s de uma predefinio est6tica a respeito da
controlabilidade judicial dos atos administrativos (do tipo ato vinculado x ato
discricion6rio- imp8eCse o estabelecimento de crit0rios de uma din@mica
distributiva funcionalmente adequada de tarefas e responsabilidades entre
Administrao e Rudici6rio que leve em conta no apenas a promoo
normativa do ato a ser praticado como tamb0m a especfica idoneidade (de
cada um dos poderes- em virtude de sua estrutura org@nica legitimao
democr6tica meios e procedimentos de atuao preparao t0cnica etc
para decidir sobre a propriedade e a intensidade da reviso jurisdicional de
decis8es administrativas sobretudo das mais complexas e t0cnicas#
N!que"e$ *!#-o$ que1 -o) $u! !"t! *o#-"e<'.!.e t+*n'*! e
.'nX#'*! e$-e*B'*!1 !"e*e# -!)X#et)o$ o08et'3o$ -!)! u#! !tu!45o
$e2u)! .o -o.e) 8u.'*'7)'o1 ! 'nten$'.!.e .o *ont)o"e .e3e)7 $e)
ten.en*'!"#ente #eno)# 9estes casos a expertise e a experi:ncia dos
!rgos da administrao em determinada mat0ria podero ser decisivas na
definio da espessura do controle# H71 !'n.!1 $'tu!4Ge$ e# que1 -e"!$
*')*un$t!n*'!$ e$-e*B'*!$ .e $u! *on'2u)!45o1 ! .e*'$5o 'n!" .e3e
e$t!) -)ee)en*'!"#ente ! *!)2o .o -o.e) e<e*ut'3o1 $e8! -o) $eu "!$t)o
.e "e2't'#!45o .e#o*)7t'*!1 $e8! e# .ee)6n*'! L "e2't'#!45o !"*!n4!.!
!-($ u# -)o*e.'#ento !#-"o e eet'3o .e -!)t'*'-!45o .o$
!.#'n'$t)!.o$ n! .e*'$5o#
.outro lado o *ont)o"e 8u.'*'!" $e)7 ten.en*'!"#ente #!'$
.en$o qu5o #!'o) o) o 2)!u .e )e$t)'45o '#-o$to -e"! !tu!45o
!.#'n'$t)!t'3! .'$*)'*'on7)'! $o0)e o$ .')e'to$ un.!#ent!'$# Se !
-on.e)!45o e't! -e"o !.#'n'$t)!.o) n! *on8u2!45o ent)e 'nte)e$$e$
*o"et'3o$ e .')e'to$ un.!#ent!'$ )e3e"!)e#A$e .e$-)o-o)*'on!'$ ou
'))!;o73e'$1 *!0e)7 !o -o.e) 8u.'*'7)'o -)o*e.e) ! $u! 'n3!"'.!45o# 1m
tal caso o papel primordial dos ju,es no resguardo do sistema de direitos
fundamentais autori,a um controle mais acentuado sobre a atuao
administrativa#
DT VELHO =ARADIGMA
D. DO EaECUTIVO UNIT@RIO ` ADMINISTRAEAO =UBLICA
=OLICRNTRICA
A c"amada )eo)#! .o e$t!.o o*o))'.! no B)!$'" n! .+*!.! .e
bK .e'<ou *o#o "e2!.o no3!$ !uto)'.!.e$ !.#'n'$t)!t'3!$ .ot!.!$ .e
e"e3!.o 2)!u .e !utono#'! e# )e"!45o !o -o.e) e<e*ut'3o 9!2en*'!
)e2u"!.o)!$ 'n.e-en.ente$:#
7omo se sabe o #o.e"o )e2u"!t()'o 0)!$'"e')o o' !.ot!.o no
0o8o .e u# !#-"o -)o*e$$o .e -)'3!t';!4Ge$ e .e$e$t!t';!4Ge$ para o
qual a c"amada reforma do estado se constitua em requisito essencial# S
que a atrao do setor privado notadamente o capital internacional para o
investimento nas atividades econ5micas de interesse coletivo e servios
pblicos objeto do programa de privati,a8es e desestati,a8es estava
condicionada garantia de estabilidade e previsibilidade das regras do jogo
nas rela8es dos investidores com o poder pblico#
9a verdade #!'$ .o que u# )equ'$'to1 o *o#-)o#'$$o
)e2u"!t()'o e)!1 n! -)7t'*!1 u#! e<'26n*'! .o #e)*!.o -!)! ! *!-t!45o
.e 'n3e$t'#ento$#
E# -!B$e$ *u8! &'$t()'! )e*ente o' #!)*!.! -o) #o3'#ento$
n!*'on!"'$t!$ !uto)'t7)'o$1 o )'$*o .e e<-)o-)'!4Ge$ e .e )u-tu)!$ .o$
*ont)!to$ + $e#-)e u# !nt!$#! que !$$u$t! ou e$-!nt! o$
'n3e$t'.o)e$ e$t)!n2e')o$. D!' ! '.e'! .e 0"'n.!2e# 'n$t'tu*'on!"#
Para tanto foi '#-o)t!.! -!)! o 0)!$'" ! '2u)! .!
INDE=ENDENT REGULATORc AGENCc1 e<'$tente no$ EUA .e$.e 1^^P#
Jal figura s! se proliferaria na europa ocidental a partir das d0cadas de K+ e
'+ sob o influxo transformador dos projetos de governana comunit6ria
transnacional promovidos pela Dnio 1uropeia com o nome de autoridade
administrativa independente# (3 Eanco 7entral da Aleman"a 0 normalmente
apontado como o modelo pioneiro de autoridade administrativa independente
no continente europeu que serviu de inspirao inclusive para a
configurao do Eanco 7entral 1uropeu-#
A -e.)! .e toque .e$$! 'n.e-en.6n*'! .!$ !2en*'!$
)e2u"!.o)!$ e# )e"!45o !o 2o3e)no + ! 'n.e-en.6n*'! -o"Bt'*! .e $eu$
.')'2ente$1 no#e!.o$ -o) 'n.'*!45o .o =)e$'.ente !-($ !-)o3!45o .o
-o.e) "e2'$"!t'3o1 e 'n3e$t'.o$ e# $eu$ *!)2o$ ! te)#o '<o1 *o#
e$t!0'"'.!.e .u)!nte o #!n.!to# )sso acarreta a impossibilidade de sua
exonerao ad nutum pelo presidente (tanto aquele que o nomeou quanto
seu eventual sucessor eleito pelo povo-#
STF ADIN 1bDb]RS =e)ten*eF %eading case: proclamou a
*on$t'tu*'on!"'.!.e .e$$e #o.e"o .e !uto)'.!.e !.#'n'$t)!t'3!
'n.e-en.ente 9-e)#!n6n*'! .o$ .')'2ente$ .e u#! !2en*'! no#e!.o$
-e"o 2o3e)no !nte)'o): e# $eu$ *!)2o$# A suprema corte placitou a
validade de um amplo conjunto de transforma8es na l!gica de
funcionamento das estruturas do nosso estado democr6tico de direito#
1=19JA: )# Ag:ncias reguladoras de servios pblicos:
nature,a aut6rquica quando suas fun8es no sejam
confiadas por lei a entidade personali,ada e no pr!pria
administrao direta# ))# /eparao e independ:ncia dos
Poderes: submisso Assembl0ia %egislativa por lei
estadual da escol"a e da destituio no curso do mandato
dos membros do 7onsel"o /uperior da Ag:ncia 1stadual de
<egulao dos /ervios Pblicos .elegados do <io Trande
do /ul C AT1<T/: par@metros federais impostos ao 1stadoC
membro# *# .iversamente dos textos constitucionais
anteriores na 7onstituio de *L'' C vista da cl6usula
final de abertura do art# U& ))) C so v6lidas as normas
legais federais ou locais que subordinam a nomeao dos
dirigentes de autarquias ou funda8es pblicas pr0via
aprovao do /enado ;ederal ou da Assembl0ia %egislativa:
jurisprud:ncia consolidada do /upremo Jribunal# &# 7arece
pois de plausibilidade a argVio de inconstitucionalidade
no caso do condicionamento aprovao pr0via da
Assembl0ia %egislativa da investidura dos consel"eiros da
ag:ncia reguladora questionada# H# .iversamente +
'nque$t'on73e" ! )e"e3Xn*'! .! !"e2!45o .e
'n*o#-!t'0'"'.!.e *o# o -)'n*B-'o un.!#ent!" .!
$e-!)!45o e 'n.e-en.6n*'! .o$ -o.e)e$1 $o0 o )e2'#e
-)e$'.en*'!"'$t!1 .o !)t. ^T .!$ "e'$ "o*!'$1 que outo)2! L
A$$e#0"+'! Le2'$"!t'3! o -o.e) .e .e$t'tu'45o .o$
*on$e"&e')o$ .! !26n*'! )e2u"!.o)! !ut7)qu'*!1 !nte$
.o 'n!" .o -e)Bo.o .! $u! no#e!45o ! te)#o# I# A
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.e#'$$'0'"'.!.e .o$ *on$e"&e')o$ .! !26n*'! $e# 8u$to
#ot'3o1 -e"o Go3e)n!.o) .o E$t!.o1 ou .!
$u-e)3en'6n*'! .e .'e)ente "e2'$"!45o 37"'.!# )))# Ao
direta de inconstitucionalidade: efic6cia da suspenso
cautelar da norma argVida de inconstitucional que alcana
no caso o dispositivo da lei primitiva substancialmente
id:ntico# )(# Ao direta de inconstitucionalidade e
impossibilidade jurdica do pedido: no se declara a
inconstitucionalidade parcial quando "aja inverso clara do
sentido da lei dado que no 0 permitido ao Poder Rudici6rio
agir como legislador positivo: "ip!tese excepcional contudo
em que se faculta a emenda da inicial para ampliar o objeto
do pedido#
A$ !uto)'.!.e$ 'n.e-en.ente$ que0)!# o 3Bn*u"o .e un'.!.e
no 'nte)'o) .! !.#'n'$t)!45o -/0"'*!1 -o'$ $u! !t'3'.!.e -!$$ou ! $'tu!)A
$e n! e$e)! 8u)B.'*! e<te)n! L .! )e$-on$!0'"'.!.e -o"Bt'*! .o 2o3e)no#
7aracteri,adas por um 2)!u )eo)4!.o .e !utono#'! -o"Bt'*! .e $eu$
.')'2ente$ e# )e"!45o L *&e'! .! !.#'n'$t)!45o *ent)!" as autoridades
independentes rompem com o modelo tradicional de reconduo direta de
todas as a8es administrativas ao governo (decorrente da unidade da
administrao-#
Ao *ont)7)'o .o$ out)o$ > no3o$ -!)!.'2#!$1 ! '.e'! .e
!.#'n'$t)!45o -o"'*6nt)'*! n5o + )uto .! e#e)26n*'! .o
neo*on$t'tu*'on!"'$#o mas -)o.uto .!$ e<'26n*'!$ .! )eo)#! .o
e$t!.o1 o)'ent!.! -e"o -)'n*B-'o .! e'*'6n*'!# Aqui a elaborao te!rica
servir6 para adequar o novo paradigma aos marcos constitucionais do
estado democr6tico de direito#
/J;:
R*" 11,D>
<elator: =inistro Tilmar =endes
1menta: <17%A=AWX3# P1J)WX3 A(D%/A 1= 1YJ<A.)WX3# P1.).3
.1 <1%AYA=19J3 .1 P<)/X3# 91TAJ)(A P1%3
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$uesto de 3rdem na 1xtradio n` *#+'U: >A deciso de
deferimento da extradio no vincula o Presidente da <epblica nos termos
dos votos proferidos pelos /en"ores =inistros 76rmen %cia Roaquim
Earbosa 7arlos Eritto =arco Aur0lio e 1ros Trau?# .o voto do =in# 1ros
Trau extraiCse que >3 conceito de ato vinculado que o relator tomou como
premissa (###- 0 no entanto excessivamente rigoroso# (###- o conceito que se
adotou de ato vinculado excessivamente rigoroso exclui qualquer
possibilidade de interpretaoeaplicao pelo Poder 1xecutivo da noo de
fundado temor de perseguio?# &# A prova emprestada utili,ada sem o
devido contradit!rio encartada nos ac!rdos que deram origem
condenao do extraditando na )t6lia no af de agravar a sua situao
jurdica 0 vedada pelo art# U` %( e %() da 7onstituio na medida em que
al0m de estar a mat0ria abrangida pela precluso isto importaria verdadeira
utili,ao de prova emprestada sem a observ@ncia do 7ontradit!rio
tradu,indoCse em prova ilcita# H# 3 Jratado de 1xtradio entre a <epblica
;ederativa do Erasil e a <epblica )taliana no seu artigo ))) * f permite a
no entrega do cidado da parte requerente quando >a parte requerida tiver
ra,8es ponder6veis para supor que a pessoa reclamada ser6 submetida a
atos de perseguio?# I# 3 art# UM+ do 7P7 aplic6vel subsidiariamente ao
rito da <eclamao disp8e que >$ualquer questo preliminar suscitada no
julgamento ser6 decidida antes do m0rito deste no se con"ecendo se
incompatvel com a deciso daquela?# U# .everas antes de deliberar sobre a
exist:ncia de poderes discricion6rios do Presidente da <epblica em mat0ria
de extradio ou mesmo se essa autoridade se manteve nos
lindes da deciso proferida pelo 7olegiado anteriormente 0 necess6rio
definir se o ato do 7"efe de 1stado 0 sindic6vel pelo Rudici6rio em abstrato#
M# 3 art# *` da 7onstituio assenta como um dos ;undamentos do 1stado
Erasileiro a sua soberania B que significa o poder poltico supremo dentro do
territ!rio e no plano internacional no tocante s rela8es da <epblica
;ederativa do Erasil com outros 1stados /oberanos nos termos do art# I`
) da 7arta =agna# K# A /oberania 9acional no plano transnacional fundaCse
no princpio da independ:ncia nacional efetivada pelo
Presidenteda <epblica consoante suas atribui8es previstas no art# 'I ())
e ())) da %ei =aior# '# A soberania dicotomi,ada em interna e externa tem
na primeira a exteriori,ao da vontade popular (art# *I da 7<;E- atrav0s
dos representantes do povo no parlamento e no governoG na segunda a sua
expresso no plano internacional por meio do Presidente da <epblica# L#
9o campo da soberania relativamente extradio 0 assente que o ato de
entrega do extraditando 0 exclusivo da compet:ncia indeclin6vel do
Presidente da <epblica conforme consagrado na 7onstituio nas %eis
nos Jratados e na pr!pria deciso do 1gr0gio /upremo Jribunal ;ederal na
1xtradio n` *#+'U# *+# 3 descumprimento do Jratado em tese gera uma
lide entre 1stados soberanos cuja resoluo no compete ao /upremo
Jribunal ;ederal que no exerce soberania internacional m6xime para impor
a vontade da <epblica )taliana ao 7"efe de 1stado brasileiro cogitandoCse
de mediao da 7orte )nternacional de Paia nos termos do art#
L& da 7arta das 9a8es Dnidas de *LIU# **# 3 sistema >belga? ou
>dacontenciosidade limitada? adotado pelo Erasil investe o /upremo
Jribunal ;ederal na categoria de !rgo juridicamente existente apenas no
@mbito do direito interno devendo portanto adstringirCse a examinar a
legalidade da extradioG 0 di,er seus aspectos formais nos termos do art#
'H da %ei M#'*Ue'+ (>9en"uma extradio ser6 concedida sem pr0vio
pronunciamento do Plen6rio do /upremo Jribunal ;ederal sobre sua
legalidade e proced:ncia no cabendo recurso da deciso?-# *&# 3
Presidente da <epblica no sistema vigente resta vinculado deciso do
/upremo Jribunal ;ederal apenas quando recon"ecida alguma irregularidade
no processo extradicional de modo a impedir a remessa do extraditando ao
arrepio do ordenamento jurdico nunca contudo para determinar
semel"ante remessa porquanto o Poder Rudici6rio deve ser o ltimo
guardio dos direitos fundamentais de um indivduo seja ele nacional ou
estrangeiro mas no dos interesses polticos de 1stados aliengenas os
quais devem entabular entendimentos com o 7"efe de 1stado vedada a
pretenso de impor sua vontade atrav0s dos Jribunais internos# *H# )n casu
ao julgar a extradio no sentido de ser possvel a entrega do cidado
estrangeiro por inexistirem !bices o Pret!rio 1xcelso exaure a sua funo
por isso que functus officio est B cumpre e acaba a sua funo jurisdicional B
conforme entendeu esta 7orte por unanimidade na 1xtradio n` *#**I
assentando verbis: >3 /upremo Jribunal limitaCse a analisar a legalidade e a
proced:ncia do pedido de extradio (<egimento )nterno do /upremo
Jribunal ;ederal art# &+KG 7onstituio da <epblica art# *+& )nc# ) alnea gG
e %ei n# M#'*Ue'+ art# 'H-: indeferido o pedido deixaCse de constituir o ttulo
jurdico sem o qual o Presidente da <epblica no pode efetivar a extradioG
se deferida a entrega do sdito ao 1stado requerente fica a crit0rio
discricion6rio do Presidente da <epblica? (1xt ***I <elator(a-: =in#
7\<=19 %Z7)A Jribunal Pleno julgado em *&e+Me&++'-# *I# A anulao
pelo /upremo Jribunal ;ederal da deciso do =inistro da Rustia que
concedeu refgio poltico ao extraditando no o autori,a a posteriori a
substituirCse ao 7"efe de 1stado e determinar a remessa do extraditando s
autoridades italianas# 3 descumprimento do Jratado de 1xtradio ad
argumentandum tantum gera efeitos apenas no plano internacional e no
no plano interno motivo pelo qual no pode o Rudici6rio compelir o 7"efe de
1stado a entregar o sdito estrangeiro# *U# 3 princpio da separao dos
Poderes (art# &` 7<;E- indica no competir ao /upremo Jribunal ;ederal
rever o m0rito de deciso do Presidente da <epblica enquanto no
exerccio da soberania do pas tendo em vista que o texto constitucional
conferiu ao c"efe supremo da 9ao a funo de representao externa do
pas# *M# A deciso presidencial que negou a extradio com efeito 0
aut:ntico ato de soberania definida por =arieCRoflle <edor como o >poder
que possui o 1stado para impor sua vontade aos indivduos que vivem sobre
seu territ!rio? (.e %O1tat %egal a %O1tat de .roit# %O1volution des 7onceptions
de la .octrine Publiciste ;ranaise# *'KLC*L*I# Presses Dniversitaires dOAixC
=arseille p# M*-# *K# 3 ato de extraditar consiste em >ato de vontade
soberana de um 1stado que entrega justia repressiva de outro 1stado um
indivduo por este perseguido e reclamado como acusado ou j6 condenado
por determinado fato sujeito aplicao da lei penal? (<3.<)TD1/ =anuel
7oel"o# A 1xtradio no .ireito Erasileiro e na %egislao 7omparada# Jomo
)# <io de Raneiro: )mprensa 9acional *LH+# p# H-# *'# A extradio no 0 ato
de nen"um Poder do 1stado mas da <epblica ;ederativa do Erasil pessoa
jurdica de direito pblico externo representada na pessoa de seu 7"efe de
1stado o Presidente da <epblica# A <eclamao por descumprimento de
deciso ou por usurpao de poder no caso de extradio deve considerar
que a 7onstituio de *L'' estabelece que a soberania deve ser exercida
em @mbito interno pelos tr:s Poderes (1xecutivo %egislativo e Rudici6rio- e
no plano internacional pelo 7"efe de 1stado por isso que 0 insindic6vel o
poder exercido pelo Presidente da<epblica e consequentemente incabvel
a <eclamao porquanto juridicamente impossvel submeter o ato
presidencial apreciao do Pret!rio 1xcelso# *L# A impossibilidade de
vincular o Presidente da <epblica deciso do /upremo Jribunal ;ederal
se evidencia pelo fato de que inexiste um conceito rgido e absoluto de crime
poltico# 9a percuciente observao de 7elso de Albuquerque =ello >A
conceituao de um crime como poltico 0 (###- um ato poltico em si mesmo
com toda a relatividade da poltica? (1xtradio# Algumas observa8es# )n: 3
.ireito )nternacional 7ontempor@neo# 3rg: 7armen JiburcioG %us <oberto
Earroso# <io de Raneiro: <enovar &++M# p# &&&C&&H-# &+# 7ompete ao
Presidente da <epblica dentro daliberdade interpretativa que decorre de
suas atribui8es de 7"efe de 1stado para caracteri,ar a nature,a dos
delitos apreciar o contexto poltico atual e as possveis persegui8es contra
o extraditando relativas ao presente na forma do permitido pelo texto do
Jratado firmado (art# ))) * f-G por isso que ao decidir sobre a extradio de
um estrangeiro o Presidente no age como 7"efe do Poder 1xecutivo
;ederal (art# KM da 7<;E- mas como representante da <epblica ;ederativa
do Erasil# &*# 3 ju,o referente ao pedido extradicional 0 conferido ao
>Presidente da <epblica com apoio em ju,o discricion6rio de car6ter
eminentemente poltico fundado em ra,8es de oportunidade de
conveni:ncia eeou de utilidade (###- na condio de 7"efe de 1stado?
(1xtradio n` 'UU =inistro <elator 7elso de =ello .R de *`#K#&++M-# &&# 3
7"efe de 1stado 0 a figura constitucionalmente capacitada para interpretar a
cl6usula do Jratado de 1xtradio por l"e caber de acordo com o art# 'I
()) da 7arta =agna >manter rela8es com 1stados estrangeiros?# &H# 3
Rudici6rio no foi projetado pela 7arta 7onstitucional para adotar decis8es
polticas na esfera internacional competindo esse mister ao
Presidente da <epblica eleito democraticamente e com legitimidade para
defender os interesses do 1stado no exteriorG aplic6vel in casu a noo de
capacidades institucionais cun"ada por 7ass /unstein e Adrian (ermeule
()nterpretation and )nstitutions# D 7"icago %aA g 1conomics 3lin horiing
Paper 9` *UM &++&G D 7"icago Public %aA <esearc" Paper n` &'-# &I# ^
assente na jurisprud:ncia da 7orte que >a efetivao pelo
governo da entrega do extraditando autori,ada pelo /upremo Jribunal
;ederal depende do .ireito )nternacional 7onvencional? (1xtradio n` &K&#
<elator(a-: =in# ()7J3< 9D91/ Jribunal Pleno julgado em +Ke+Me*LMK-#
&U# O Su-)e#o T)'0un!" Fe.e)!"1 n! E<t)!.'45o nT 1.K^J1 *on$!2)ou que
o !to .e e<t)!.'45o + !to 3'n*u"!.o !o$ te)#o$ .o T)!t!.o1 $en.o que !
e<e2e$e .! 3'n*u"!45o .e3e $e) *o#-)een.'.! .e !*o).o *o# ! teo)'!
.o$ 2)!u$ .e 3'n*u"!45o L 8u)'.'*'.!.e# &M# O -($A-o$'t'3'$#o 8u)B.'*o1
*ono)#e !)2ut!#ente !-ont! Gu$t!3o B'nen0o8#1 [n5o #!'$ -e)#'te
!"!)1 te*n'*!#ente1 nu#! !ut6nt'*! .'*oto#'! ent)e !to$ 3'n*u"!.o$ e
.'$*)'*'on7)'o$1 #!$1 '$to $'#1 e# .'e)ente$ 2)!u$ .e 3'n*u"!45o .o$
!to$ !.#'n'$t)!t'3o$ L 8u)'.'*'.!.e? (Dma Jeoria do .ireito Administrativo#
&j ed# <io de Raneiro: <enovar &++'# p# &+'-# &K# 3 ato polticoC
administrativo de extradio 0 vinculado a conceitos jurdicos
indeterminados em especial in casu a cl6usula do artigo ))) * f do Jratado
permissiva da no entrega do extraditando# &'# A 7ooperao )nternacional
em mat0ria Penal 0 limitada pela regra do nonCrefoulement (art#
HH da 7onveno de Tenebra de *LU*- segundo a qual 0 vedada a entrega
do solicitante de refgio a um 1stado quando "ouver ameaa de leso aos
direitos fundamentais do indivduo# &L# 3 provimento jurisdicional que
pretende a <epblica )taliana 0 vedado pela 7onstituio seja porque seu
art# I` ) e ( estabelece que a <epblica ;ederativa do Erasil regeCse nas
suas rela8es internacionais pelos princpios da independ:ncia nacional
e da igualdade entre os 1stados seja pelo fato de no supracitado art# 'I
()) conferir apenas ao Presidente da <epblica a funo de manter rela8es
com 1stados estrangeiros# H+# <eclamao no con"ecida mantendoCse a
deciso da Presid:ncia da <epblica# Petio Avulsa provida para que se
proceda imediata liberao do extraditando se por al no estiver preso#
/obre o tema valiosa a lio doutrin6ria da M'n'$t)! C@RMEN LUCIA
ANTUNES ROCHA ao esclarecer que [o !.#'n'$t)!.o) -/0"'*o $u0#eteA
$e n5o !-en!$ L "e'1 #!$ !o D')e'to1 e e$te -o.e $e) 'n$t)u#ent!"';!.o
-o) out)o$ #e'o$ que n5o ! "e' o)#!"\ (Princpios Constitucionais da
Administrao Pblica. Del Rey, Belo Horizonte, !!", p. #! e $#)
TRF 1 REGIO
4. O princpio da legalidade adquire, atualmente, compreenso mais ampla,
para signi!icar princpio da constitucionalidade "#uare$ Freitas%, princpio
da legitimidade "&iogo de Figueiredo 'oreira (eto% ou princpio da
)uridicidade "Eduardo *oto +loss%, de modo a !a$er pre,alecer o !im do
&ireito "a )usti-a% so.re a literalidade da lei.
Grifei
TRF 1 Regio. Quinta Turma. /'* 0111.11.11.120344536/7. Relator para acrdo
Desembargador Federal JOO !"T#$T" GO%&$ %OR&#R". DJ p.1'( de
1)*+(*)++)