Ruth

Universidade do Sul de Santa Catarina
Palhoa
UnisulVirtual
2005
Administrao Pblica Gerencial
Disciplina na modalidade a distncia
Apresentao
Parabns, voc est recebendo o livro didtico da disciplina de
Administrao Pblica Gerencial.
Este material didtico foi construdo especialmente para este
curso, levando em considerao o seu perl e as necessidades
da sua formao. Como os materiais estaro, a cada nova
verso, recebendo melhorias, pedimos que voc encaminhe suas
sugestes sempre que achar oportuno via professor tutor ou
monitor.
Recomendamos, antes de voc comear os seus estudos, que
verique as datas-chave e elabore o seu plano de estudo pessoal,
garantindo assim a boa produtividade no curso.
Lembre: voc no est s nos seus estudos, conte com o Sistema
Tutorial da UnisulVirtual sempre que precisar de ajuda ou
alguma orientao.
Desejamos que voc tenha um excelente xito neste curso!
Equipe UnisulVirtual.
Ruth Terezinha Kehrig
Palhoa
UnisulVirtual
2005
Livro didtico
Design instrucional
Carmen Maria Cipriani Pandini
Karla Leonora Dahse Nunes
Flavia Lumi Matuzawa

Copyright UnisulVirtual 2005
Nenhuma parte desta publicao pode ser reproduzida por qualquer meio sem a prvia autorizao desta instituio.

351.81
K35 Kehrig, Ruth Terezinha
Administrao pblica gerencial : livro didtico / Ruth Terezinha Kehrig ;
design instrucional Carmen Maria Cipriani Pandini; Flvia Lumi Matuzawa,
Karla Leonora Dashe Nunes Palhoa: UnisulVirtual, 2005.
239 p., il ; 28 cm.

Inclui bibliografia.
ISBN 85-60694-00-5
ISBN 978-85-60694-00-6

1. Administrao pblica Brasil. 2. Administrao pblica Brasil Histria.
3. Servio pblico. 4. Brasil Poltica e governo. I. Pandini, Carmen Maria
Cipriani; Matuzawa, Flavia Lumi; Nunes, Karla Leonora Dashe. II. Ttulo.

Ficha catalogrfica elaborada pela Biblioteca Universitria da Unisul

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Diagramao
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Reviso
Heloisa Dornelles

Apresentao . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3
Palavras da professora . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .9
Plano de estudo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11
UNIDADE 1 Estado e governo na introduo administrao
pblica. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15
UNIDADE 2 Origens conceituais da administrao pblica . . . . . . . . . . 35
UNIDADE 3 Aspectos histricos da administrao pblica
brasileira . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 57
UNIDADE 4 Polticas pblicas integradas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 103
UNIDADE 5 Funes e estrutura dos servios pblicos no Brasil . . . . 133
UNIDADE 6 Reforma do aparelho de Estado e administrao
pblica gerencial. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 161
UNIDADE 7 Gesto por resultados e controle na administrao
pblica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 181
UNIDADE 8 Fatores culturais e modernizao do Estado e do seu
fnanciamento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 203

Para concluir o estudo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 221
Referncias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 223
Sobre a professora conteudista . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 227
Respostas e comentrios das atividades de auto-avaliao . . . . . . . . . . . . 229
Sumrio
Palavras da professora
A complexidade atual da administrao pblica
brasileira, seus vcios e potencialidades so expresses
da sua prpria historia. Quem no conhece a histria
est fadado a cometer os mesmos erros e se expe ao
risco de retroceder no tempo. Ao contrrio, estudar
a administrao pblica brasileira, a partir da sua
relao histrica com Estado e governo, signica reunir
condies para poder compreender seu funcionamento
e contribuir com a sua modernizao. E, ainda, reetir
criticamente sobre essa nossa histria institucional, de
forma atrelada aos valores e princpios de organizao
do governo e da concepo de Estado que sustenta a
sociedade civil brasileira, um direito e dever de todo
cidado.
Atravs do estudo desta disciplina, voc vai compreender
o movimento atravs do qual a sociedade brasileira
conquistou um Estado democrtico que se desenha entre
burocrtico e gerencial, cada vez mais condicionado por
uma economia capitalista globalizada. nesse espao
que operam as polticas pblicas integradas, enquanto
objeto de trabalho privilegiado da administrao pblica,
cujo entendimento um requisito para no se perder de
vista o sentido do trabalho na administrao pblica.
Na ltima dcada assistimos a uma mudana cultural de
orientao da administrao pblica brasileira, que no
contexto da reforma do aparelho de Estado em sua trajetria
recente no pas busca assumir um carter mais gerencial
atravs de uma gesto por resultados.
Segundo a orientao acima, busco nessa disciplina assimilar
princpios, mecanismos e instrumentos operacionais de
modernizao da administrao pblica, potencialmente
aplicveis na rea da segurana pblica.
Bons estudos!
Professora Ruth
Plano de estudo
Ementa
Introduo administrao pblica. Aspectos histricos
da administrao pblica brasileira. Polticas pblicas
integradas. Estrutura da administrao pblica.
Atividades administrativas. Servios pblicos. Controle
da administrao pblica. Gesto por resultados.
Objetivos da disciplina
n Distinguir os conceitos de Estado, governo e
administrao pblica.
n Reconhecer as concepes histricas das
formas de governo e a lgica da separao
dos trs poderes, como base para entrada no
campo da administrao pblica.
n Conhecer as bases histricas e conceituais
correspondentes da administrao pblica.
n Compreender a administrao pblica
brasileira e as suas implicaes na atualidade.
n Identificar o espao das polticas pblicas
integradas como objeto de trabalho
privilegiado da administrao pblica.
n Compreender a estrutura da administrao
pblica brasileira e aspectos formais do seu
funcionamento.
12
n Assimilar as bases constitutivas e formas operacionais
das atividades administrativas nos servios pblicos
n Refletir sobre as potencialidades do controle na
administrao pblica.
n Identificar as caractersticas da administrao pblica
brasileira na dcada de 1990, conceituando reforma do
aparelho de Estado e sua trajetria recente no pas.
n Assimilar as possibilidades de uma gesto por
resultados na denominada administrao pblica
gerencial.
n Compreender os fatores culturais da administrao
pblica, distinguindo as perspectivas de uma nova
viso cultural de administrao pblica brasileira.
n Assimilar princpios e instrumentos de modernizao
da administrao pblica.
Carga horria
n 60 horas aula
n 4 crditos
13
Cronograma de estudo
Utilize o cronograma a seguir para organizar seus perodos
de estudo. E no esquea de anotar as datas de realizao das
atividades de avaliao.
Semanas
Carga
horria
Eventos Atividades Datas-chave
1
Incio da disciplina
Leitura da mensagem do tutor no Mural e do Plano de Ensino
Atividades no AVA
Unidade 1
Estudo da Unidade 1 do livro didtico
Atividades de auto-avaliao
Atividades no AVA
Unidade 2
Atividades no AVA
Unidade 3
Avaliao no AVA
2
Unidade 4
Atividades no AVA
Unidade 5
Atividades no AVA
Avaliao de auto-avaliao distncia
Unidade 6
Avaliao a distncia.
Unidade 7
Atividades no AVA
3
Unidade 8
Atividades no AVA
Avaliao presencial
Avaliao presencial de 2 chamada
Avaliao presencial nal (caso necessrio)

UNIDADE 1
Estado e governo na introduo
administrao pblica
Objetivos de aprendizagem
n
Compreender o conceito de Estado.
n
Conceituar governo e reconhecer a sua existncia
objetiva na sociedade.
n
Assimilar um signifcado introdutrio para a
administrao pblica.
n
Distinguir os conceitos de Estado, governo e
administrao pblica.
Sees de estudo
Seo 1 O que Estado?
Seo 2 O que Governo?
Seo 3 O que Administrao Pblica?
1
16
Para incio de conversa
Voc sabe o que Estado? O que Governo? E o
que Administrao Pblica?
Veja a seguir o que estas expresses signifcam e o
que elas tm em comum. No esquea de relacionar
as concepes aqui apresentadas com os seus
conhecimentos sobre o assunto.
Nesta unidade voc vai encontrar uma breve apresentao
conceitual sobre Estado, Governo e Administrao Pblica.
Estas concepes vm sendo construdas e reconstrudas
historicamente e sua compreenso se faz necessria para entender
melhor a contextualizao da Disciplina no prprio Curso.
O estudo dos assuntos propostos nesta unidade de fundamental
importncia para que voc possa compreender melhor a atual
administrao pblica brasileira a partir da sua histria. Em cada
pas essas relaes tambm se manifestam com peculiaridades
especcas da prpria realidade histrico-institucional.
Antes de iniciar, devemos admitir que articial, mesmo
sendo pedagogicamente justicado, discutir a administrao
pblica, que processada pelo governo e segundo as diretrizes
das concepes vigentes sobre o Estado, separadamente da ao
poltica e mais propriamente das polticas pblicas que incidem
sobre a mesma. E, sobretudo, por entender que a poltica faz
parte da administrao, tanto na teoria como na prtica.
- Vamos unidade 1, ento? Comecemos com o conceito de Estado.
17
Unidade 1
SEO 1 -O que Estado?
Vrios sentidos tm sido atribudos ao Estado, destacadamente
segundo sua estrutura interna, com os quais voc vai estar se
relacionando gradativamente. Alguns dos adjetivos comumente
utilizados para qualicar o Estado so os seguintes: Estado de
direito, moderno, soberano, federado, aparelho de Estado, poder
poltico, comunidade. Gradualmente, voc vai se familiarizando
melhor com estas terminologias. Veja, a seguir, como se pode
denir ou compreender Estado.
O signicado do termo Estado
O termo Estado tem sua origem etimolgica no latim status,
com seu signicado assim apresentado por Saldanha (1979, p.11):
A plenitude de direitos do cidado romano correspondia
ao fato de se achar ele na posse do status familiae, do
status liberatis e status civitatis: a condio de chefe
de famlia e no dependente, a de homem livre e no
escravo, a de cidado romano e no peregrino.
Ainda em Roma a velha expresso status rei romanae, designadora
das condies da coisa pblica como um todo, gurou na
denio do Direito Pblico [...] posteriormente retomada no
Ocidente.
Ou ainda, de acordo com Tremel (2001, p.17), os romanos
entendiam o Estado como sendo a civitas, quer dizer:
a comunidade dos habitantes ou a res publica, isto , a
coisa comum a todos. Com o crescimento de Roma e
sua conseqente expanso ao mundo ento conhecido,
modica-se o conceito de Estado que se amplia para o de
imperium, convertendo-se a res populi em res imperantis.
Os primeiros registros da palavra status, j com alguma
equivalncia ao que hoje denominamos Estado, podem ser
encontrados na Itlia e Inglaterra ao nal da Idade Mdia e incio
da Idade Moderna.
18
Voc sabia que
na Itlia do sculo 14 o termo Estado se unia ao nome
de uma cidade, como por exemplo, il Stato de Roma?
Segundo Tremel (2001, p.18) possvel que nesse caso
o vocbulo correspondesse ao signifcado antigo de
[...] status, isto , situao, ordem, condio, havendo
algum informe, no entanto, de que no sculo 14,
j se encontra na Inglaterra a palavra status como
equivalente de Estado.
Segundo Bobbio (2001, p.65), antes da publicao da obra de
Maquiavel (em 1531), o vocbulo Estado no havia obtido [...]
a penetrao que alcanou a partir da poca renascentista, em
virtude mesmo da aceitao, at a, de outros nomes pelos quais
fora designada tal instituio.
Segundo Menezes (apud TREMEL, 2001), a partir do sculo
16 o termo italiano stato se incorporou linguagem corrente,
adquirindo foros de universalidade e se generalizou para designar
qualquer Estado, por referncia a qualquer pas, e ainda, na
traduo correspondente em qualquer lngua.
A Maquiavel (apud SALDANHA, 1979, p. 11-12), o pensador
poltico do nal da Idade Mdia, atribuda a introduo ao
uso moderno do termo Estado, por haver iniciado aquele autor
o primeiro captulo da sua obra O Prncipe, com a conhecida
armao: todos os estados e domnios que tm imprio sobre
os homens, so repblicas ou principados. Aps o amplo
reconhecimento da referida obra sobre poltica de Estado e
governo, o uso do termo Estado se generalizou, passando a
signicar no mundo contemporneo a instituio de uma unidade
de poltica global.
O que signifca um Estado, ento?
Considerando a complexidade dos sentidos do Estado, tanto que
existe uma Teoria Geral do Estado, para a sua noo introdutria
nesta disciplina vamos nos apoiar em uma viso genrica, quer
dizer, de origem mais enciclopdica.
19
Unidade 1
Entre os diferentes planos em que pode se pautar o estudo do
Estado-cincia jurdica, cincia poltica e cincias sociais vamos
nos ater a este ltimo enfoque, por sua maior proximidade com as
cincias sociais aplicadas, onde se insere a administrao pblica.
A sociologia poltica tem por objeto o estudo do Estado, como
forma complexa de organizao social (BOBBIO, 2001, p.57).
Um conceito bsico de Estado pode ser o seguinte: Estado
um conjunto humano, um territrio e um poder poltico
juridicamente orientado para objetivos de interesse pblico
(VERBO, 1968).
A denio acima est baseada na teoria tradicional dos trs
elementos do Estado:
n coletividade (povo);
n territrio;
n poder poltico (soberania).

Ao fazer parte da sociedade, o Estado assume caractersticas
dessa mesma sociedade.
Assim como o Estado faz parte da sociedade, esta tambm
faz parte daquele. nessa mesma perspectiva que existe o
entendimento do Estado como sendo a sociedade politicamente
organizada.
A relao entre o Estado e a sociedade civil uma
discusso fundamental, pois o Estado tem por fm o
bem comum de um povo situado em determinado
territrio. So as diferentes formas de relao entre
o Estado e a sociedade que atribuem o verdadeiro
carter de qualquer Estado.
20
Veja que como o poder poltico e a soberania so exercidos pelo
governo, bastante corrente o entendimento do Estado como
um todo, que pressupe a integrao dos seus trs elementos
tradicionais:
n territrio;
n povo e
n governo.

Dessa forma, a existncia do Estado pressupe uma estrutura
de governo para conduzir o seu funcionamento e a sua
administrao. O Estado signica uma estrutura instituda
de sociedade poltica e o governo compreende a organizao
estabelecida para o seu funcionamento, a ao do Estado.
Voc poderia destacar qual o sentido da existncia de
um Estado? Caracterize algumas funes do Estado.
Use o espao a seguir.
Em nome do interesse coletivo, o Estado tem um papel social
fundamental. Nessa perspectiva podemos citar Cruz (apud
TREMEL, 2001, p. 19), para quem: [...] o Estado no , pois,
outra coisa seno uma forma de vida humano-social, vida em
forma e forma que nasce da vida.
Efetivamente o Estado uma realidade scio-cultural, que se
coaduna com um modo especco da vida social, cultural e
historicamente construdo. Nas palavras de Bobbio (1988, apud
BENTO, 2004), reside a indagao: - Qual a razo ltima que
explica porque em toda a sociedade organizada h governantes e
21
Unidade 1
governados, cujo relacionamento se estabelece no como relao
de fato, mas como um vnculo entre o direito de governar dos
primeiros e a obrigao de obedecer dos segundos? A relao
entre Estado e povo tende a uma relao de autoridade-sujeio,
o que no quer dizer que tenha que ser assim.
Segundo entende Hobbes (1988, apud BENTO, 2004),
esse poder conferido ao Estado, pelo sdito, absoluto,
pois se conservasse um pouco para si, instauraria a
guerra, e somente pode ser exercido pela fora, pois s
a iminncia do castigo pode atemorizar os homens. No
entender de Hobbes o homem o lobo do homem,
assim, cumpre proteger o homem dele prprio, a
partir de preceitos racionais, que se consolidam na
constituio de um Estado soberano. Voc concorda com
esta armao? Vamos ver o que o diz Max Weber sobre o que
seria um Estado.
Atribui-se a Max Weber (1976, citado por BENTO, 2004, p.
11), no entanto, o conceito do Estado Moderno, que o entende
como: uma associao de domnio, que tratou com xito de
monopolizar, dentro de um territrio, a violncia fsica, como
meio de domnio e que, para esse m reuniu todos os meios
materiais nas mos de seu dirigente e expropriou todos os
funcionrios, que anteriormente dele dispunham por direito
prprio, substituindo-os pelas suas hierarquias supremas.
Neste conceito voc pode perceber algumas idias que
permanecem at os dias atuais: o monoplio da violncia
legtima; a diretriz de possuir um exrcito forte, para domnio do
territrio; e, a existncia de um corpo de funcionrios, para servir
o Estado. Voc concorda com esta armao? Pense nisso e
depois siga adiante.
Vamos analisar governo?
22
SEO 2 - O que Governo?
Alm de se constituir em um dos elementos do Estado, o governo
compreende o conjunto de rgos que colocam o Estado em ao.
Em geral, na contraposio entre Estado e cidados, existe um
senso comum que considera o primeiro superior e os demais
inferiores, salvo numa concepo democrtica radical onde
governantes e governados identicam-se ao menos idealmente
numa nica pessoa e o governo se resolve no autogoverno.
(BOBBIO, 2001, p.62-63).
Historicamente os escritores trataram o problema do Estado
principalmente do ponto de vista dos governantes. Seja na
percepo dos dirigentes das organizaes pblicas, seja do
ngulo dos seus usurios, a populao, conforme arma Bobbio
(2001, p.63), de qualquer forma, sempre predomina a lgica do
governo: Mesmo a metfora, empregada por Plato no Poltico,
do governante-tecelo o m da trama da ao poltica uma boa
tecedura no escapa desta perspectiva: a arte de tecer aquela
que indica a cada um as obras que devem ser terminadas.
Atravs do governo se organiza o poder de Estado
e as relaes entre os dirigentes governamentais e
os governados. A relao entre Estado e sociedade
, em grande parte, mediada pelo governo. Esse
papel lhe atribui maior importncia para o estudo da
administrao pblica, pois, em ltima instncia o
governo o seu gestor.
A relao entre governantes e governados alm do seu carter
poltico, ao ser mediada por uma estrutura organizativa, tem
um contedo gerencial, levando-nos ao campo da administrao
pblica.
- Mas antes de avanar nessa relao com a administrao
pblica, vamos retomar as formas de governo historicamente
existentes.
23
Unidade 1
Quais so as formas de governo?
As formas de governo, segundo Saldanha (1979, p.31-32),
indicam os modos de organizao das relaes de poder
dentro da ordem estatal; apesar de as estruturas estatais serem
concomitantemente problemas de governo, e de a organizao do
poder ser enm um problema do Estado.
Mas, afnal, o que quer dizer formas de Governo?
Segundo Dallari (1995, p.188), a caracterizao das formas de
governo derivada da organizao das instituies que exercem o
poder soberano do Estado e das relaes entre essas instituies.
bastante comum encontrar na literatura especializada forma
de governo e regime poltico como expresses sinnimas.
Concordamos com o entendimento do autor acima citado de
que a expresso formas de governo contm maior preciso
para referir-se ao estudo dos rgos de governo, atravs da sua
estrutura de sustentao e relao entre os seus componentes.
Classicao das formas histricas de governo
A classicao das formas de governo pode ser feita tanto em
funo da sua estrutura de poder como das relaes entre os
rgos de governo.
Existem trs tipologias clssicas das formas de governo: a de
Aristteles (Antiguidade grega), a de Maquiavel (nal da Idade
Mdia) e a de Montesquieu (Idade Moderna).
Em sua obra intitulada Poltica, Aristteles classica os governos,
segundo o nmero de governantes, em:
24
n Monarquia o governo de um, que degenera em
TIRANIA.
n Aristocracia - o governo de poucos, que degenera em
OLIGARQUIA.
n Democracia - o governo de muitos (a sua politia).
Etimologicamente, a palavra democracia signica o poder
(cracia) do povo (demos).
Na obra O Prncipe Maquiavel reduz as trs formas de Aristteles
em apenas duas: a monarquia e a repblica. Seu fundamento
que a diferena essencial saber se o governo de um s ou de
uma assemblia, seja esta constituda por poucos ou muitos.
Duas formas clssicas de governo podem ser destacadas:
n Monarquia
n Repblica
Na forma republicana de governo, segundo Maquiavel, tanto
pode existir uma repblica aristocrtica, governada por poucos ou
repblica democrtica, governada por muitos.
Na repblica devem ser adotadas regras, como a do princpio de
maioria, para se poder alcanar a formao da vontade coletiva.
Repblica o governo de um coletivo, conforme
REGRAS da maioria.
J Montesquieu, importante cientista poltico da Frana do
incio da idade moderna, elabora outra tipologia e distingue trs
formas de governo: a monarquia, a repblica e o despotismo. Ou
seja, apenas agrega esta ltima forma clssica de Maquiavel e
aprofunda a reexo a respeito.
25
Unidade 1
Esta classicao de Montesquieu se diferencia das anteriores,
na medida em que dene o despotismo como o governo de
um s, mas sem lei nem freio, em outras palavras como a forma
degenerada da monarquia (BOBBIO, 2001).
A contribuio de Montesquieu, preocupado com o
funcionamento da mquina de Estado, acrescenta um novo
critrio para distinguir as formas de governo, seu atrelamento
aos princpios que levam as pessoas a obedecer: a honra nas
monarquias, a virtude na repblica e o medo no despotismo.
Ao ter sido adotada no sculo 19 por Hegel, a tipologia de
Montesquieu foi revalorizada, em sua contribuio. Veja o que ele
diz:
[...] para o delineamento histrico da humanidade, que
teria passado por uma fase primitiva de despotismo
correspondente ao nascimento dos grandes estados
orientais, para atravessar a poca das repblicas
(democrticas na Grcia, aristocrticas em Roma) e
desembocar nas monarquias cristiano-germnicas que
caracterizam a idade moderna.
Pode-se reconhecer que existe uma maior sincronicidade
entre monarquia e aristocracia do que entre esta ltima e a
democracia. Isso se corrobora ao considerarmos o ponto de
vista do ordenamento jurdico, conforme enunciado por Kelsen
(apud BOBBIO, 2001, p.106), segundo o qual as formas de
governo podem ser sintetizadas em duas: governos autocrticos e
democrticos.
Autocracia - o ordenamento a partir do alto (Monarquia ou
Aristocracia), segundo normas autnomas, onde, apenas um
livre. Trata-se do monoplio do governo por uma elite.
o Despotismo Oriental de Hegel (op cit.)
Democracia - o ordenamento a partir de baixo, ou melhor, do
povo. Quer dizer, na prtica, que muitas elites concorrem entre si
pelo governo.
26
a Repblica de Rousseau (op cit.)
Quais as formas atuais de governo?
As formas histricas de governo precisam ser adaptadas para
entender suas conformaes atuais, pois, quando Maquiavel
escreveu que todos os Estados so ou principados ou repblicas,
fazia uma armao que correspondia perfeitamente realidade
do seu tempo e distinguia aquilo que era realmente diverso: a
monarquia de Frana e a repblica de Veneza.
Segundo Bobbio (2001, p.108), o esquema de Maquiavel,
bastante adequado sua poca, deformaria o entendimento
das formas de governo atuais, porque levaria a distinguir
articialmente aquilo que no facilmente distinguvel.
a monarquia inglesa em relao com a repblica
italiana.
Pode-se distinguir ento, na atualidade, trs formas de governo:
n Estado Monrquico - o grande Estado territorial
moderno
n Repblica - dos antigos e dos pequenos Estados
modernos
n Formas Mistas - metade monarquia (o Rei); metade
repblica (o Parlamento)
Inglaterra
Na atualidade bastante comum a existncia de um governo
presidencial nas repblicas, um exemplo o governo presidencial
em repblicas EUA e Brasil.
Isso enquanto algumas dessas naes no optarem pela forma
parlamentarista, em que o chefe do Legislativo assume a
27
Unidade 1
chea de governo, reservando-se ento ao presidente apenas
a funo de chefe de Estado. Este seria o caso das repblicas
parlamentaristas.
o Brasil de Juscelino Kubitschek (apenas em 1961).
- A compreenso dessa ltima composio de governo exige
compreender a relao entre os poderes que o compe. Vamos l?

O que a separao dos poderes?
Primeiramente interessante voc perceber que ao representar
todo o aparelho de Estado o governo compreende a sua estrutura
de funcionamento, atravs da qual o Estado se organiza.
Ao ser formado pelos rgos e instituies de Estado, faz parte
do governo tanto os rgos executivos como os legislativos e
judicirios. Quer dizer, o governo inclui os rgos e instituies
que constituem os seus poderes - Executivo, Legislativo e
Judicirio.
O exerccio do governo se processa pela via
da separao dos poderes, e, conforme consta
na Enciclopdia Luso Brasileira, essa uma
caracterstica do Estado de direito organizar-se
pela via da separao dos poderes, segundo a qual
a atividade pblica (Executivo) subordinada
lei (Legislativo) que, em tese, se coloca a servio
do Direito (Judicirio).
Os fundamentos da separao de poderes
colocam-se como resultado do combate ao absolutismo
por pensadores que defendem a idia de que se deve evitar o
governo nas mos de um s ou de poucos, pois este o princpio
que leva tirania (DALLARI, 1986).A doutrina da separao
dos poderes tomou forma no pensamento de Montesquieu, cuja
obra contribuiu com a concepo de criao do Estado norte-
americano, que visava formar um governo eciente e, ao mesmo
tempo, protetor dos direitos democrticos, sem colocar em perigo
as liberdades republicanas.
28
Segundo a contribuio de Montesquieu as funes de Estado
deveriam ser distribudas entre trs ramos do governo, de
maneira que nenhum deles [...] pudesse prevalecer sobre os
demais e cada um se constitusse numa barreira para conter
excessos de outro (ibid). Assim entendidos, efetivamente a
existncia de um Legislativo, de um Executivo e de um Judicirio
permite o seu funcionamento como um sistema de freios e contrapesos
(ibidem).
Ao ser entendido como a resultante da interao entre os trs
poderes de Estado, cabe ao governo a sua administrao. Ou
melhor, enquanto materializao organizacional do Estado, em
quaisquer dos seus poderes, na estrutura do governo que se tem
o espao da administrao pblica.
- Agora que voc estudou os conceitos de Estado e Governo
sob vrias perspectivas, teorias ou doutrinas, voc vai estudar
administrao Pblica. Vamos ver como podemos deni-la?

SEO 3 - O que Administrao Pblica?
A administrao pblica compreende um conjunto de pessoas,
entendidas no seu coletivo, enquanto sujeitos pblicos, que
articulados atravs de rgos e servios desenvolvem a atividade
ou funo administrativa de gesto governamental que lhe
compete.
Por gesto pblica se entende todo e qualquer processo gerencial
que vise a consecuo de aes e polticas pblicas assumidas,
direta ou indiretamente, por um ente estatal. Compreende os
processos de formulao, de planejamento, de coordenao, de
execuo e ou monitoramento das aes governamentais. Pode
ser caracterizada como gesto pblica estatal, no estatal ou
terceirizada. (DARIO, 2004, p.15).
Compreendendo o conjunto das funes necessrias ao
servio pblico em geral, em sua acepo mais operacional, a
administrao pblica se constitui no desempenho sistematizado
das aes e servios prprios do Estado, executando-os com a
intermediao do governo.
29
Unidade 1
Gesto pblica a administrao de organizaes do setor
pblico, podendo as palavras gesto e administrao ser
entendidas como sinnimas. Na gesto pblica se dene:
n como se tomam as decises;
n como se implementam as polticas;
n e no simplesmente a manuteno organizacional e
melhorias nos sistemas de controle administrativo;
mas, tambm,
n como as organizaes pblicas se desenvolvem e so
utilizadas.

Plato, lsofo clssico da Grcia Antiga, j estudado na
Disciplina de Introduo Segurana Pblica, comparava a arte
de governar com a arte de navegar, de conduzir o barco. Pois, o
exerccio do governo est pautado em duas grandes categorias: a
poltica e a administrao pblica. Aqui vamos buscar entender
a expresso da poltica apenas na administrao pblica, o que j
no pouco.
E para introduzir o estudo da prxima unidade sobre a histria
da administrao pblica barasileira, retomamos a metfora de
Plato, segundo a qual, para que o barco no afunde matando a
todos, necessrio redimensionar o peso e auxiliar o timoneiro
na conduo do leme, necessitando para tanto adaptar-se
constantemente, em tempo real, s condies que por todo o
tempo se modicam. (SERRES, 2000, apud BENTO, 2004).
30
O que podemos pensar sobre a sociedade de hoje a
partir da metfora de Plato? Tente relacionar o que
ele diz s prticas atuais quando se trata de sociedade,
governo, gestores ou rgos. O que diz Plato pode
ser visualizado? Como? Pense nisso e escreva suas
concluses no espao a seguir.
- A seguir, para concluir o estudo dessa unidade, voc vai ter
a oportunidade de analisar as relaes entre Estado, governo e
administrao pblica.
Quais as relaes entre Estado, governo e administrao pblica?
importante voc notar que as diferentes concepes de Estado
e suas implicaes na administrao pblica so mediadas atravs
do governo. Como o Estado opera, sobretudo, atravs do governo
e as aes de governo so materializadas atravs da administrao
pblica, pode-se armar que a administrao pblica se processa
no governo.
Em sua funo gestora, para gerir servios e atividades pblicas,
o Estado opera atravs do governo. E os instrumentos tericos,
conceituais e metodolgicos utilizados pelo governo para cumprir
seu papel, so desenvolvidos pela via da administrao pblica.
Veja que a melhoria do gerenciamento pblico uma necessidade
consensualmente reconhecida, o que coloca a importncia
da contribuio dessa disciplina na compreenso dessas
possibilidades.
- Conseguiu compreender os conceitos situando-os no contexto
da administrao? Voc percebeu que estas entidades so
complementares? Uma est na outra e, que as denies
dependem da forma como so compreendidos e vividos os
paradigmas? Vamos a algumas atividades? Responda e depois
conra para os comentrios.
31
Unidade 1
1) Elabore com suas palavras um conceito de Estado que seja passvel
de explicitar sua importncia na administrao pblica. Justifque sua
resposta.
2) Entre as formas de governo existentes na atualidade, como se insere o
Brasil? Justifque sua resposta comparando a condio brasileira com
outros dois expoentes internacionais de formas de governo.
3) Comente e critique com as suas prprias palavras um conceito de
Estado.
32
4) Que governo e qual sua importncia na sociedade?
5) Elabore uma defnio prpria para a administrao pblica.
6) Como se relacionam Estado, governo e administrao pblica?
33
Unidade 1
Sntese
Nesta primeira unidade voc aprendeu os conceitos de Estado,
governo e administrao pblica, podendo distingui-los. A
realidade da administrao pblica processada pelo governo,
o que coloca o reconhecimento da sua existncia objetiva na
sociedade. E o governo carrega em sua materialidade a concepo
de Estado que lhe sustenta.
Assim, a administrao pblica reete o governo em que se
insere e o Estado ao qual serve. No contexto dessas relaes voc
pode aprender um signicado introdutrio para a administrao
pblica.
Saiba mais
Se voc quiser adquirir um livro-texto bsico sobre os contedos
abordados, sugerimos:
BOBBIO, Norberto. Estado, Governo, Sociedade: para uma
teoria geral da poltica. 9
a
ed. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 2001.
[Coleo Pensamento Crtico, v.69].
Se quiser aprofundar seus conhecimentos sobre a relao entre
Estado e governo leia:
BOBBIO, Norberto. A teoria das formas de governo. Braslia:
UnB, 1988.
DALLARI, Dalmo de Abreu. Elementos de teoria geral do Estado.
9
a
ed. So Paulo: Saraiva, 1982.
UNIDADE 2
Origens conceituais da
administrao pblica
n
Situar a administrao pblica nos primrdios da histria
da administrao.
n
Reconhecer as bases histrico-conceituais da
administrao pblica.
n
Conhecer os antecedentes da administrao pblica na
Antiguidade e Idade Mdia.
n
Reconhecer as formas estamental e absolutista do
Estado que marcaram a entrada da administrao
pblica na Idade Moderna.
n
Perceber as implicaes das concepes de Estado na
idade moderna sobre a administrao pblica.
Sees de estudo
Seo 1 Antecedentes da administrao pblica:
dos primrdios da histria da administrao
administrao pblica.
Seo 2 O Estado estamental e as monarquias
absolutistas
Seo 3 Quais as concepes de Estado na Idade
Moderna?
Seo 4 O Estado na concepo de Weber
2
36
Voc estudou vrias denies de Estado na unidade 1, ento
j deve ter elaborado o conceito de Estado, no mesmo?
Porm este um conceito bastante complexo e, por isso, no
pode simplesmente ser generalizado. preciso assinalar suas
diferentes concepes ao longo da histria, para melhor o
compreendermos em sua denio.
O papel e mesmo a denio do Estado tm mudado
consideravelmente nas diferentes pocas da humanidade.
Contudo, determinadas expresses persistiram e deixaram
signicativos resqucios na compreenso vigente de Estado que
ainda incidem diretamente sobre a administrao pblica.
Na unidade anterior, voc estudou as formas histricas de
governo e percebeu o quanto a administrao pblica est
atrelada concepo de Estado e ao governo que a sustenta.
Assim, nesta unidade, vamos recobrar as principais concepes
histricas sobre o Estado, uma vez que estas so pr-requisitos
bsicos para a sua aprendizagem a respeito da administrao
pblica brasileira.
Partindo das expresses da administrao pblica, nos
primrdios da prpria administrao e das concepes de Estado
e Governo na Antiguidade e Idade Mdia, voc compreender
como esses primeiros fragmentos que iro compor a tessitura da
administrao pblica europia aportaram em nosso continente.
Os estudos dos temas propostos nesta unidade, raticamos, so
vitais para que voc compreenda as implicaes das diversas
concepes de Estado sobre a administrao pblica no Brasil
com a respectiva gesto governamental que a acompanha h, pelo
menos, cinco sculos carregando heranas de tempos ainda mais
longnquos.
37
Unidade 2
Um exemplo clssico
do uso da estrutura
piramidal, como forma
de organizao utilizada
h muitos sculos, pode
ser encontrada no Antigo
Testamento (xodo,
cap.18, v.13-27). Naquela
ocasio, o sogro de Moiss
lhe aconselhava delegar
suas funes para cheas
intermedirias como
forma de organizao
para conseguir atender
toda a multido que lhe
procurava cotidianamente.
SEO 1 - Antecedentes da administrao pblica:
dos primrdios da histria da Administrao
Administrao Pblica
A histria da administrao pblica acompanha a formao
do pensamento administrativo. Os antecedentes histricos da
administrao a conguram como resultado de contribuies
cumulativas das obras e teorias de muitos precursores,
destacando-se os lsofos, fsicos, economistas, estadistas e
empresrios.
As estruturas orgnicas piramidais, por exemplo, que so
no presente, amplamente incorporadas na composio do
conhecimento administrativo, desde h muito j haviam sido
adotadas e utilizadas para a concretizao dos empreendimentos
militares, sociais, polticos, econmicos e religiosos de povos
do passado. J em tempos idos, no topo da pirmide, estavam
as funes reconhecidas como de autoridade e poder de decidir,
enquanto na base, concentravam-se as funes de execuo.
Segundo Chiavenato (1983), se quisermos observar os
antecedentes da administrao na Antiguidade, podemos
faz-lo vislumbrando obras que, hoje ainda, so consideradas
monumentais e revelam em sua magnitude, no s a existncia,
mas tambm a capacidade de seus dirigentes em planejar e guiar
as pessoas para concretizar realizaes de tamanha grandeza.
Estes antecedentes servem-nos como exemplos que demonstram a
importncia de uma administrao ecaz e competente das coisas
pblicas em diversos contextos histricos. Como fontes desses
exemplos de organizao administrativa, podemos destacar:
38
No Egito os papiros: importncia da organizao
poltica.
Na Babilnia controle escrito e salrio mnimo.
Na China parbolas de Confcio, prticas para a boa
administrao pblica.
Na Prsia estudo de movimentos fsicos (Ciro),
relaes humanas e manuseio de materiais.
Roma descrio de funes (Cato).
Por meio da organizao da Igreja Catlica na Idade Mdia,
podemos observar, por exemplo, a importncia de existir
uma unidade em torno de propsitos e objetivos a alcanar,
princpio que foi fundamental para a organizao eclesistica
daquele tempo. Valendo-se de orientaes por meio de normas
administrativas, bem como da hierarquia de autoridade e da
coordenao funcional, sua estrutura tem sido, at os dias atuais,
comumente bastante usada. Sempre prxima do Estado, quando
no fazendo parte diretamente dele, ou se constituindo como
tal o Estado do Vaticano, o modelo de organizao da Igreja
Catlica, tem sido usado como referncia, tanto da administrao
pblica, quanto da organizao privada.
J outro exemplo, freqentemente usado na administrao pblica
e geral como um todo, nos vem da inuncia das organizaes
militares, destas, destacam-se os seguintes princpios:
a) organizao linear,
b) a unidade de comando,
c) a escala hierrquica,
d) a autoridade e responsabilidade, ampliao da escala
de comando frente ao volume de operaes,
e) o planejamento e controle centralizados e a instituio
de operaes; descentralizadas.
39
Unidade 2
Ainda possvel salientar a inuncia dos lsofos nos
antecedentes da formao do pensamento administrativo,
demonstradas a partir das seguintes contribuies:Scrates:
habilidade pessoal, conhecimento tcnico e experincia.
n Plato: Na obra, A Repblica: administrao dos
negcios pblicos.
n Aristteles: Na obra, Poltica: organizao do Estado.
n Bacon (sc. XVI): mtodo experimental e indutivo.
n Descartes (sc. XVII): o poder da RAZO.
n Hobbes (sc. XVII): o homem o lobo do homem.
n Rousseau (sc. XVIII): o Contrato Social.
n Marx (sc. XIX): dominao econmica do homem
pelo homem.

A Administrao Pblica no perodo Feudal
Os acontecimentos relacionados Idade Mdia, que
habitualmente estudamos na escola, diz respeito,
sobretudo, histria da Europa. Durante este perodo,
muito extenso por sinal, prevaleceu uma organizao
a qual costumamos designar de Feudalismo. Da
Idade Mdia, costumeiramente, dizemos que durou
cerca de 10 sculos, 1.000 anos, portanto. Mas
claro que no podemos imaginar que durante todo
este tempo, a Europa tenha permanecido estagnada.
A histria dinmica e muitas coisas aconteceram
durante este perodo que so ainda, muito importantes para
entendermos nossa maneira de pensar e agir na atualidade.
Embora prevalecesse o feudalismo em quase todo o seu territrio,
h partes da Europa que se organizaram de outras formas, sendo
que o feudalismo no foi igual em todo o territrio e nem durou
todo este tempo em todas as regies. Porm, sobre o feudalismo,
h caractersticas que nos interessam especicamente porque
algumas so permanncias que perpassam os tempos, sendo que
observamos muitas de suas prticas ainda vigentes na sociedade
ocidental, em se tratando de administrao pblica.
40
Apenas como uma forma de estudo, a Idade Mdia
tradicionalmente dividida em dois momentos histricos:
n a Alta Idade Mdia (sculos V a IX), em que surge o
sistema feudal na Europa, cresce o Imprio Bizantino
(Romano do Oriente) e se instaura a forma de Estado
Teocrtico na Pennsula Arbica (o Islo);
n a Baixa Idade Mdia (dos sculos X a XV), em que os
modelos acima se consolidam.
No sistema feudal, o modo de organizao econmica, poltica,
social e cultural baseou-se na posse da terra. Quem a possua,
via de regra, possua o poder. Nesse contexto, intensicou-se a
obrigao servil. Sobre as bases do sistema feudal, verica-se:
n Prevaleciam as relaes de vassalagem e suserania. O
suserano era quem dava um lote de terra ao vassalo,
sendo que este ltimo deveria prestar fidelidade e
ajuda ao seu suserano. O vassalo oferecia ao senhor, ou
suserano, fidelidade e trabalho, em troca de proteo
e um lugar no sistema de produo. As redes de
vassalagem se estendiam por vrias regies, sendo o
Rei o suserano mais poderoso. O regime de trabalho
tpico da poca denominava-se corvia (trabalho
forado).
n Todos os poderes, jurdico, econmico, militar e
poltico concentravam-se nas mos dos senhores
feudais, donos de lotes de terras (feudos).
n As relaes sociais eram bastante hierarquizadas.
Quem nascia servo ou senhor, assim se mantinha por
toda a vida (imobilidade social). Havia, ainda, outras
classes sociais intermedirias destas duas condies
de senhor e servo que eram: os viles, escravos e
ministeriais, sendo que estes ltimos podiam ascender
condio de cavaleiros.
Como era o Estado durante o feudalismo?
41
Unidade 2
Havia uma soberania piramidal e fragmentria na estrutura da
sociedade feudal. Esse modelo de organizao caracteriza-se em
trs tipos:
1. poder poltico local, descentralizado em relao ao rei;
2. proteo dos senhores feudais, obtida pelo juramento
de fidelidade a outros senhores, tornando-se estes
ltimos suseranos (superiores) dos protegidos
que passavam a ser seus vassalos (outros senhores
subordinados aos senhores feudais seus protetores);
3. estrutura hierrquica piramidal, com o Rei no topo,
num status que se relaciona exclusivamente com seus
vassalos diretamente ligados a ele, como duques,
marqueses e condes, sucessivamente, ficando no espao
central da estrutura, os bares como suseranos dos
cavaleiros.

Foi nessa estrutura que tiveram origem, na sociedade ocidental,
os reinados e a conhecida nobreza. O Estado feudal pode ser
visualizado como um estado cujas funes diretivas estavam a
cargo dos senhores feudais em seus diversos feudos, portanto
bastante fragmentado, no existindo um poder central.
Segundo Faoro (2001, p.36), no se pode considerar a
organizao poltica da sociedade feudal propriamente como
um Estado, da maneira que o entendemos hoje. Em suas
palavras: [...] O feudalismo, signica, um acidente, um desvio
na formao da nao politicamente organizada em relao ao
nosso conceito atual de Estado. Assim, pode-se armar que: O
feudalismo no cria, no sentido moderno, um Estado. [...] apenas
concilia, na realizao da homogeneidade nacional, os privilgios,
contratualmente reconhecidos, de uma camada autnoma de
senhores territoriais (FAORO, 2001, p.36).
42
Stnde (do alemo) = rgos
colegiados. A expresso estamento
corresponde a grupos de uma
mesma posio poltico-social. No
estamento, a instituio Estado,
representa apenas os interesses da
categoria que o compe.
SEO 2 - O Estado Estamental e as Monarquias
absolutistas
Lentamente, o incremento das relaes comerciais acelerou um
rompimento com a ordem feudal e forneceu subsdios para o
aparecimento do sistema patrimonial. O Estado, na transio
entre Idade Mdia e Idade Moderna, assumiu ento, duas formas
intermedirias entre aqueles perodos histricos que apenas
antecedem a futura organizao do Estado Moderno no nal da
Idade Mdia:
n Estado Estamental;
n Monarquias Absolutistas.
Mas afnal, o que foi mesmo o Estado Estamental?
Foi uma forma transitria entre o Estado descentralizado
caracterizado no feudalismo e o Estado absolutista. Trata-
se de um Estado comandado por estamentos, surgidos como
decorrncia das caractersticas do sistema feudal em que se
destacava a produo auto-suciente de cada feudo e o poder
poltico local independente. Dessa forma, os movimentos que
levaram formao de outra congurao de Estado foram
criando uma espcie de comunidade privilegiada em torno
dos senhores feudais que, por sua vez, passaram a constituir
estamentos, como se fossem castas superiores e, estas, foram
se instalando na prpria organizao do Estado. Os direitos e
privilgios do estamento eram pretensamente legitimados pela
via de assemblias deliberativas. Como exemplos de estamentos,
temos:
Exemplo 1 Cmara dos Lords (nobres e clero).
Exemplo 2 Cmara dos Comuns (estamento
burgus).
43
Unidade 2
O estamento pode ser considerado um fenmeno da organizao
do Estado, governo e administrao pblica, que ganhou
expresso no modelo assumido, por exemplo, em Portugal no
perodo das grandes navegaes e que atravessou mares at suas
colnias.
O estamento pode ser considerado um antecessor do conceito
de governo, hoje adotado pelo senso comum na sociedade, pois,
no estamento estavam reunidos os funcionrios administrativo-
econmicos que comandavam os interesses do rei.
O que foi o Absolutismo?
O Estado absoluto corresponde ao tipo de Estado consolidado
pelas Monarquias Absolutas que imperavam na Europa do
incio da Idade Moderna. Durante o sculo 16, estabeleceram-se
estados absolutistas na Frana, Inglaterra e Espanha.
comum pensarmos que nas concepes absolutistas tem-se
um Estado sem intermedirios. Na realidade, no entanto, mais
provvel existir uma monarquia moderada, uma vez que quase
sempre persiste alguma forma de intermediao entre o monarca
e seus sditos.
No Estado absoluto tpico, verica-se a existncia de uma rgida
concentrao e mesmo centralizao do poder nas mos do Rei.
No absolutismo os costumes so ditados pela vontade do Rei,
uma vez que, s existem leis que sejam toleradas pelo soberano.
A idia do poder aliado fora como uma ao exclusiva do
Estado se manifestava no absolutismo, como tambm, o poder de
impor tributos. No Estado absoluto o rei detm o poder central e
o exerce sobre cidades, corporaes e sociedades particulares.
O Estado absolutista promoveu um equilbrio entre as classes
sociais que durante o feudalismo, via de regra, no existiam,
que foram se constituindo acirrando disputas entre a velha
nobreza feudal e a nova burguesia urbana comercial nascente.
Vale discorrer que o absolutismo, propriamente dito, foi se
formando pelo desenvolvimento do comrcio.
44
As grandes monarquias absolutistas eram protegidas por seus
exrcitos e funcionrios, mantidos graas cobrana de impostos
nacionais e garantidos pela legislao que era codicada, segundo
os interesses do reino.
Com o passar do tempo e frente ao surgimento da sociedade
industrial, as monarquias absolutistas consolidam-se sob uma
outra lgica, a chamada lgica liberal capitalista, o que vai
desembocar em uma nova forma de Estado at hoje existente,
quer seja, o Estado Moderno.

SEO 3 - Quais as concepes de Estado na Idade
Moderna?
Apenas para facilitar sua localizao temporal, podemos armar
que a Idade Moderna inicia, aproximadamente, com a poca dos
descobrimentos, das grandes navegaes, quando o mapa mundi
foi modicado com a incluso, por exemplo, das Amricas.
Segundo Gruppi (1980), o Estado moderno ou unitrio dotado
de um poder prprio independente comeou a se formar na
segunda metade do sculo XV na Frana, Inglaterra e Espanha,
posteriormente, alastrou-se por outros pases europeus, entre os
quais, muito mais tarde, a Itlia. O autor arma que:
Como sempre acontece, s quando se formam os Estados
no sentido moderno da palavra que nasce tambm uma
reexo sobre o Estado. Desde o comeo de 1500, temos
Nicolau Maquiavel, que o primeiro a reetir sobre o
Estado. No Prncipe de Maquiavel encontramos esta
armao Todos os Estados, todas as dominaes que
tiveram e tm o imprio sobre os homens foram e so
repblicas ou principados. (GRUPPI, 1980)
Gruppi ainda destaca trs elementos caractersticos, que zeram
diferir o Estado moderno dos Estados do passado:
45
Unidade 2
Bobbio (2001) desenvolve uma tipologia que clssica, segundo
a qual se podem categorizar quatro tipos de Estado: o feudal, o
estamental e o absoluto (j estudados ao longo desta unidade) e
o Estado representativo, que a forma predominante do Estado
Moderno.
O Estado representativo aquele que se congura tendo
um representante do povo frente a uma nao. Ele pode
se constituir por revoluo, por guerra civil ou ainda por
caminhos democrticos. As formas mais conhecidas de Estado
representativo, segundo Bobbio (2001, p.116), so:
n Monarquia constitucional;
n Monarquia parlamentar (surgida na Inglaterra, aps a
grande rebelio, e no resto da Europa aps a revoluo
francesa);
n Repblica presidencial (surgida nos EUA).

No Estado representativo existe um compromisso entre o
poder do prncipe (legitimado pela tradio) e o poder dos
representantes do povo (a burguesia), que so legitimados pelo
consenso. Nessa concepo, cabe ao Estado representar os
interesses em nome dos direitos polticos e direitos individuais.
Essa fase de transformao do Estado dura at os dias atuais.
1) a autonomia, plena soberania do Estado, o qual no
permite que sua autoridade dependa de nenhuma outra
autoridade.
2) a distino entre Estado e sociedade civil, que vai
evidenciar-se no sculo XVII, principalmente na Inglaterra,
com a ascenso da burguesia. O Estado se torna uma
organizao distinta da sociedade civil, embora seja
expresso desta.
3) O Estado medieval propriedade do senhor, um
Estado patrimonial: patrimnio do monarca, do marqus,
do conde, do baro etc. O senhor dono do territrio, bem
como de tudo o que nele se encontra (homens e bens); pode
vend-lo, d-lo de presente, ced-lo em qualquer momento,
como se fosse uma rea de caa reservada.
46
A representao de interesses se d em termos de direitos
polticos. Os direitos individuais tambm so protegidos pelo
Estado. A populao pode se voltar contra o Estado que a
representa, cabendo-lhe o recurso da desobedincia civil.
Na relao entre governantes e governados se expressa a
concepo de Estado que a sustenta. De acordo com a viso de
Estado formulada por Aristteles, como tambm as formuladas
posteriormente, dentre as quais destaca-se o posicionamento
poltico de Hegel, as partes antecedem o todo e no o todo
s partes (BOBBIO, 2001). Dessa forma, se fundamenta o
pressuposto tico da representao pelo Estado dos indivduos
singularmente considerados e se rejeita a ascenso pelo Estado de
grupos de interesses contrrios ao bem coletivo.
A ascenso do Estado moderno
Na constituio do Estado moderno, segundo Verbo (1968), os
fundamentos do poder estiveram assentados em trs atributos:
1) economia mercantil e monetria;
2) autoridade nas mos do prncipe;
3) conscincia nacional.

A reestruturao da vida poltica na congurao estatal tem sido
historicamente modicada, de forma mais sensvel, no mundo
moderno, a partir das seguintes razes:
n a revoluo industrial;
n a existncia de instituies democrticas;
n a ascenso social e poltica das massas.

A modernidade consistiu, tambm, entre tantos fatores, na
criao de um Estado nacional, de modo a se institucionalizar em
um regime poltico mais estvel e que fosse capaz de impulsionar
e conduzir a modernizao social desvinculando-se, sobretudo,
dos preceitos teolgicos.
47
Unidade 2
Foi Maquiavel (BENTO, 2004), o primeiro a divulgar a
palavra Estado para designar uma organizao poltica, como
entendida hoje, quando elaborou por meio de seu livro, O
Prncipe, sua receita de conquista de poder para um prncipe
italiano, que pretendia unicar a Itlia. Assim, rompendo com as
teorias clssicas derivadas dos grandes lsofos da Antiguidade
(Scrates, Plato e Aristteles), Maquiavel construiu uma nova
teoria poltica fundada em sua experincia como diplomata e
conselheiro dos governantes de Florena do sculo XV .
Deste modo, esse novo conceito de Estado, como entendido
atualmente, comeou a ser concebido a partir do sculo 16, como
forma de dominao poltica. De acordo com tal entendimento
sobre o Estado, foi conferido a uma instncia impessoal o direito
exclusivo ao uso da violncia, para matar, vingar, reprimir,
pressupondo existir em nome (e lugar) da coletividade.
Conforme enfatiza Maquiavel, a comunidade poltica no
constituda para o bem comum e a justia como diziam os
pensadores gregos, romanos e cristos. Entende ele que o
discurso do bem comum e justia serve para encobrir os interesses
da classe dominante.
O papel econmico do Estado est sempre se alterando, pois
essencial: garantir os direitos de propriedade, os contratos, cobrir
falhas do mercado, promover o desenvolvimento econmico para
assegurar a estabilidade dos preos, da balana de pagamento, e
uma poltica comercial e industrial geradora de competitividade
internacional da economia nacional.
Nessa perspectiva, Bresser Pereira (TREMEL, 2001) entende
que o Estado deve, principalmente, garantir a igualdade de
oportunidades e uma razovel distribuio de renda. O moderno
Estado de direito burgus tende a reunir as seguintes
caractersticas:
n diversos princpios e elementos na sua forma de
governo (democracia, monarquia e aristocracia,
repblica), na lgica dos governos mistos;
48
n poder religioso separado do poder laico, estatal; e,
n poder econmico separado do poder poltico, segundo
o discurso neoliberal, passando para o mercado grande
parte da responsabilidade social do Estado.

O conceito de Estado originado em Maquiavel foi
profundamente desenvolvido por Weber, cuja contribuio na
concepo moderna de Estado voc vai estudar na prxima seo.
importante observar que as principais modicaes
introduzidas na reestruturao da vida poltica na forma estatal
no perodo Moderno deram-se a partir de um conjunto de
fatores advindos, sobretudo, das conseqncias sociais e polticas
motivadas pela Revoluo Industrial, pela criao de instituies
democrticas e pela ascenso social e poltica das massas de
trabalhadores.
Temos a continuidade do nosso estudo sobre o Estado
Moderno nas sees seguintes, lembrando que
mesmo sem especifcar o adjetivo moderno, essa a
forma histrica de Estado at hoje existente.
Estado de Direito
Qualquer tipo de Estado, desde que esteja constitudo por Lei, pode
ser considerado como um Estado de Direito. Tem como fundamentos
bsicos (VERBO, 1968):
n estar moldado sobre os direitos individuais naturais
(liberdade, segurana e propriedade);
n estar subordinado a normas jurdicas.

O Estado de Direito existe, basicamente, para
delimitar e tutelar as esferas pessoais de ao e
organizao dos seus dirigentes, evitando-se assim
o arbtrio e o despotismo da autoridade (VERBO,
1968).
49
Unidade 2
Algumas terminologias so usadas para diferenciar as formas
possveis de um Estado de direito. Detre elas podemos destacar:
n Estado material de direito;
n Estado liberal de direito;
n Estado burgus de direito;
n Estado nacional socialista;
n Estado fascista de direito;
n Estado de legalidade.

interessante perceber que por mais imprescindvel que seja
a condio de Estado de Direito, cuja manuteno deve ser
defendida, ela no dene o carter ideolgico ou moral e nem
sequer efetiva a legitimidade desse Estado, apenas sua legalidade.
Uma vez estabelecida a Constituio de um pas, sem discutir a
sua legitimidade poltica ou democrtica, pode-se chegar mesmo
a ter modelos de Estado totalitrios ou autoritrios que se
autodenominam como Estados de Direito. So Estados que de
tal modo se constituram por instrumentos da legislao do pas,
mesmo quando tenha sido modicada em condies excepcionais
e por desrespeito legislao anterior, mas mesmo assim so
reconhecidos, inclusive, por outros pases.
Como exemplo tivemos um Chile democrtico, com
um governo socialista at 1973, que por um golpe
militar foi derrubado. Os militares derrubaram assim,
tambm, a Constituio vigente e, logo aps, foi
decretada uma nova constituio pelo governo militar
do general Augusto Pinochet. Este Chile, ps 1973,
depois de um primeiro momento do perodo de
exceo, at a elaborao de uma outra constituio,
mesmo sendo uma ditadura, tornava-se deste modo
um Estado de direito (legalmente amparado),
como o anterior Estado socialista democraticamente
institudo tambm o fora.
Perceba, ento, que a qualicao de Estado de Direito trata de
uma graduao referida a uma condio poltica-administrativa,
50
como ocorreu tambm nos totalitarismos ou autoritarismos do
sculo 20, aps a Segunda Guerra Mundial, o mesmo contexto
em que, por outro lado, tambm surgem ou se fortalecem os
Estados Sociais (VERBO, 1968), que vamos estudar na seo
subseqente.
Como exemplo, pode-se citar no primeiro caso, o
Estado totalitrio na Espanha de Franco e, no segundo
caso, a Frana social democrata.
O princpio democrtico exige uma preocupao constante em
rearmar e garantir os direitos fundamentais da populao.
Isso se efetiva pela via da melhor submisso dos rgos do Estado
s normas jurdicas, com reforo de sistemas de scalizao e
das regras constitucionais (VERBO, 1968). por isso que se
constata, conforme foi previsto por Weber no incio do sculo 20,
que a democracia implica aumento da burocracia estatal.
Por outro lado, para o desenvolvimento do princpio democrtico,
preciso que a legislao seja efetivamente a expresso da
vontade soberana do povo, o que historicamente se representa
pelo Parlamento (VERBO, 1968). Sabe-se que, nas sociedades
atuais, no tem sido assim a histria da representao poltica de
direito.
A rigor, para um uso legtimo da qualicao de Estado
de Direito, implicaria reconhecer e assegurar: os direitos
fundamentais do Homem, a independncia dos tribunais, a
legalidade da administrao (VERBO, 1968).
Contudo, na realidade, estes princpios nem sempre tm sido
respeitados.
Entre as tantas expresses possveis de um Estado de Direito,
interessa estudar nesta unidade uma congurao especca, por
ser a existente em nosso pas um Estado Federal. Esse tema
voc estudar na unidade 3.
Antes, porm, voc ir buscar nas bases histricas, nos aspectos
sociais, polticos, econmicos e culturais como vai se constituir
o Estado brasileiro, o que voc comear a estudar na prxima
unidade.
51
Unidade 2
SEO 4 - O Estado na concepo de Weber
No sculo 19, anterior ao nascimento da chamada administrao
cientca, houve produes especcas sobre diferentes
problemticas sociais. Nesse tempo, vimos surgir uma
diferenciao entre a administrao pblica e empresarial o que
deu espao para o reconhecimento de posies mais originais
acerca da administrao e mesmo da necessidade da criao de
teorias especcas sobre administrao.
Como exemplo de alguns tericos daquele perodo, destacam-
se Fayol e Weber, autores clssicos da formao do pensamento
administrativo no incio do sculo 20, que claramente indicavam
a aplicao da teoria das organizaes para qualquer esfera.
As teorias de administrao tm aplicao genrica nos
mais diversos tipos de organizao, cabendo a cada setor de
produo, absorver referenciais e modelos de gesto, segundo sua
disponibilidade de acesso e oportunidades.
Max Weber, mestre em economia, socilogo, historiador e
cientista poltico um autor muito importante para o estudo
desta disciplina. Voc ainda vai conhecer mais sobre suas
contribuies nas prximas disciplinas, destacando-se a sua viso
poltica e a sua explicao do modelo burocrtico.
Para Weber (2002), o Estado, sociologicamente no se deixa
denir por seus ns. [...] a no ser pelo especco meio que lhe
peculiar, da forma como , peculiar a todo outro agrupamento
poltico, a saber, o uso da coao fsica.
De acordo com Weber, o estado contemporneo uma
comunidade humana que, dentro dos limites de determinado
territrio [...] reivindica o monoplio do uso legtimo da
violncia fsica (2002).
O monoplio do uso legal da fora passa a ser a
caracterstica fundamental que diferencia o Estado
de outras instituies.
52
A dominao organizada necessita tanto de um estado-maior
administrativo (organizao de dominao poltica), quanto dos
meios materiais de gesto (WEBER, 2002).
Entre os motivos de obedincia, Weber destaca a busca pela
retribuio material e pelo prestgio social. Assim sendo,
o medo de perder o conjunto dessas vantagens o motivo
decisivo da solidariedade que liga o estado-maior administrativo
aos detentores do poder. Para conquistar a estabilidade da
dominao por violncia, faz-se necessrio dispor de certos
bens materiais. Weber (2002, p.64) dene duas categorias de
administraes:
n os proprietrios dos instrumentos de gesto, que
formam o Estado maior;
n os privados dos meios de gesto, que so os
funcionrios, e seu dirigente apenas ocupa um cargo
pblico.

O elemento fora , portanto, essencial existncia do Estado na
concepo weberiana. Contudo, Weber entende que no basta a
fora, preciso que ela seja legtima. Para o mesmo autor, existem
trs formas de legitimar a autoridade:
1. o poder carismtico,
2. o poder tradicional e a
3. racionalidade legal,

Dessa forma, Weber diferencia dois tipos de Estado, pela
perspectiva do seu poder:
n o poder patriarcal e patrimonial, que leva ao
despotismo de Estado;
n os estados de estrutura burocrtica, pressupondo o
desenvolvimento racional do Estado moderno.
No governo, o poltico atua, segundo Weber (2002, p.71), como
uma espcie de empreendedor, pois so distribudos
53
Unidade 2
[...] empregos de toda espcie [...] pelos chefes de partido
a seus partidrios, pelos bons e leais servios prestados.
No so, por conseguinte, as lutas partidrias apenas lutas
para consecuo de metas objetivas, mas sim, a par disso,
e acima de tudo, emulao para controlar a distribuio
de empregos.
Cabe destacar que essa congurao poltica dos governos afeta
diretamente a administrao pblica. O mesmo autor arma
que, segundo o desenho burocrtico da racionalidade, a priori, se
inviabilizaria a corrupo.
Ope-se a essa tendncia, no entanto, o desenvolvimento
moderno da funo pblica que [...] exige um grupo
de trabalhadores intelectuais especializados, altamente
qualicados e que se preparam, durante muito tempo
(para realizar a sua) tarefa prossional, sendo animados
por um sentimento muito desenvolvido de honra
corporativa, em que se reala o sentimento da integridade
(WEBER, 2002, p.72).
Weber (2002) identica um conito importante que se expressa
em uma luta dissimulada entre os funcionrios especializados
e a autocracia do prncipe, cujo enfrentamento necessrio
para assegurar a unidade de direo poltica. Trata-se dos
conitos existentes entre os funcionrios de carreira, segundo a
racionalidade burocrtica, e os funcionrios polticos, os atores
do poder poltico.
Dentro da lgica burocrtica, para Weber (2002, p.81), o
verdadeiro funcionrio [...] no deve fazer poltica exatamente
em virtude da sua vocao: deve administrar, antes de tudo, de
forma apartidria. [...] Ele deve desempenhar sua misso [...] sem
ressentimentos e sem preconceitos.
A viso weberiana de organizao do aparelho de Estado
privilegia sempre a racionalidade burocrtica, segundo a qual,
os funcionrios devem apenas cumprir as competncias de
seu cargo. A racionalidade comprometida com os objetivos
da administrao pblica uma necessidade ainda atual nas
organizaes pblicas brasileiras.
54
Leia com ateno os enunciados e responda s questes. Voc vai
encontrar comentrios no fnal deste livro.
1) Indique trs contribuies conceituais derivadas da histria da
administrao pblica para a formao da teoria da administrao.
2) Assinale quais das formas de Estado, abaixo, marcaram a entrada da
administrao pblica no incio da Idade Moderna.
a) ( ) patriarcado
b) ( ) patrimonialismo
c) ( ) repblica
d) ( ) monarquias absolutistas
e) ( ) Estado estamental
3) O que signifca para um Estado ser representativo?
55
Unidade 2
4) O Brasil um Estado de direito? Justifque sua resposta.

Sntese
J que a construo e denio de conceitos tm histria e
autores, voc comeou o seu aprendizado sobre a administrao
pblica buscando seus antecedentes conceituais longnquos.
Partindo das expresses nos primrdios da prpria administrao,
as concepes de Estado e governo na Antigidade e Idade
Mdia trouxeram os primeiros fragmentos que iro compor
a administrao pblica europia, que aportou em nosso
continente.
Para nalizar esta unidade, voc conheceu melhor o signicado
da expresso Estado moderno, o tipo de Estado at hoje vigente
em nossa sociedade assinalado, sobretudo, por seu carter
representativo de Estado e de direito.
Saiba mais
Para aprofundar seus conhecimentos sobre o contedo tratado
nesta unidade, sugerimos alm da leitura dos livros citados ao
longo da unidade, destaque para:
FAORO, Raymundo. Os donos do poder. Vol I e Vol 2. Porto Alegre:
Globo, 2001.
UNIDADE 3
Aspectos histricos da
administrao pblica
brasileira
n
Reconhecer as principais caractersticas da
administrao pblica brasileira, herdadas do Estado
patrimonial e estamental portugus.
n
Destacar aspectos do quadro administrativo dos
seguintes perodos da histria brasileira: colnia
portuguesa, sede do imprio lusitano aqui aportado,
durante o movimento da independncia, perodo
imperial brasileiro e Repblica Velha.
n
Identifcar as principais caractersticas da administrao
pblica brasileira na era Vargas.
n
Caracterizar a dependncia, o populismo e o
desenvolvimentismo na administrao pblica brasileira
dos anos 60.
n
Reconhecer a confgurao da administrao pblica
nos governos militares do Brasil (de 1964 a 1984).
n
Distinguir o carter patrimonialista, estamental e
burocrtico da administrao da repblica brasileira.
Sees de estudo
Seo 1 Origens portuguesas da administrao
pblica brasileira
Seo 2 Administrao pblica do Brasil colnia,
durante o movimento da independncia e
no seu perodo imperial
Seo 3 A formao de uma Repblica Federativa
no Brasil
Seo 4 Administrao da Repblica Brasileira no
perodo de Vargas
Seo 5 Administrao do populismo e
desenvolvimentismo
Seo 6 A administrao dos governos militares
(1964-1984)
3
58
A reviso dos assuntos propostos nesta unidade vai lhe permitir
compreender a atual administrao pblica brasileira, a partir da
sua histria.
A caracterstica histrica mais marcante da administrao pblica
brasileira, e que tem se mostrado de difcil rompimento, o
patrimonialismo, que voc vai compreender como uma marca
consolidada pelo Estado estamental portugus.
O movimento histrico da administrao pblica brasileira,
nalmente, chega ao modelo burocrtico; mas cuja racionalidade
teve srias diculdades de se tornar uma realidade nas prticas
observadas.
SEO 1 - Origens portuguesas da administrao
pblica brasileira
Como a administrao pblica brasileira inicia, via de regra,
com a chegada dos portugueses, vamos conhecer um pouco das
inuncias da organizao do Estado portugus, o que poder
ajudar voc a compreender melhor as origens da administrao
pblica brasileira, na atualidade. Naqueles antecedentes,
podemos encontrar explicaes sobre as caractersticas
histricas mais fortes na nossa administrao pblica que so:
o patrimonialismo, a ordem estamental, o coronelismo e a
burocratizao.
A conformao do Estado patrimonial portugus
A existncia de uma ordem patrimonialista na organizao
de Portugal pode ser constatada no desenvolvimento histrico
lusitano. Entre as trocas comerciais costeiras tpicas da Idade
Mdia e o comrcio moderno das grandes navegaes, criou-se
uma nova burguesia. Esta se desvinculava da terra e nanciava as
mercadorias.
59
Unidade 3
O termo patrimonialismo
signica a propriedade do
Estado sobre o patrimnio
comercial de toda a nao
que, nessa lgica, passa a
ser administrado.
Para dirigir aquelas operaes comerciais, surgiu um
rgo centralizador que assumiu um papel diferente dos
congurados at ento, fazendo com que o comrcio
parecesse uma empresa privada. Assim o Estado se
tornava [...] uma empresa do prncipe, que intervm em
tudo, empresrio audacioso, exposto a muitos riscos por amor
riqueza e glria: empresa de paz e empresa de guerra
(FAORO, 2001).
Foi esse carter comercial, assumido pela Coroa lusitana, que
inaugurou o chamado patrimonialismo da administrao pblica
de Portugal, vigente desde a poca das navegaes ultramares.
O que foi o estamento portugus?
Para compreender o fenmeno da existncia do estamento,
que se forma atrelado a uma concentrao de poder, preciso
entend-lo como estruturao de uma espcie diferente de
comunidade ou categoria social. Seria algo quase como os donos
do poder, tratando-se de um poder especco, quer seja, o poder
econmico do reino.
Como uma demonstrao de seu poder, o estamento controlava
as questes comerciais e nanceiras do Estado sobre o qual estava
atrelado. O estamento poltico se constitui na forma de uma
comunidade cujos [...] membros pensam e agem conscientes de
pertencer a um mesmo grupo, a um crculo elevado, qualicado
para o exerccio do poder (FAORO, 2001, p.60). O que unia
o estamento era o interesse em conquistar vantagens materiais e
espirituais exclusivas.
O estamento no substituiu o patrimonialismo
comercial da Coroa Portuguesa, mas se superps,
coexistiu e somou-se a ele.
Alguns autores armam que foi o estamento lusitano quem
promoveu o movimento das grandes navegaes, pois, naquele
contexto, a ideologia do estamento alimentava o mercantilismo
Lembrando: Estamento,
segundo Faoro (2001),
um grupo privilegiado de
funcionrios, constituindo
uma camada que comanda
a economia junto ao rei.
60
com suas idias e interesses ao mesmo tempo em que consolidava
uma burguesia comercial. Estabelecia-se nas relaes econmicas,
uma estrutura que Tremel (2001, p.31) denominou como de trs
vrtices, ou seja, o rei, soberano que tudo prov, o denominado
estamento poltico, e a burguesia comercial.
Ao gerenciar as nanas do reino, o estamento se constituiu,
ento, como um rgo do Estado, exclusivamente
integrado por comerciantes destacados. O estamento foi
vigoroso o bastante para sufocar o aparecimento de um
pensamento social novo (FAORO, 2001, p.278).
O mercantilismo que existiu em Portugal e que foi
herdado pelo Estado brasileiro esteve xado em um
ponto fundamental transmitido pelas tradies medievais
preservadas na monarquia lusitana: [...] acentua o papel diretor,
interventor e participante do Estado na atividade econmica. O
Estado organiza o comrcio, incrementa a indstria, assegura a
apropriao da terra, estabiliza preos, determina salrios, tudo
para o (dito) enriquecimento da nao e o proveito do grupo que
a dirige (FAORO, 2001, p.81).
Uma refexo sobre os fatos acima, revela que a
oligarquia brasileira teve suas origens no estamento
lusitano.
SEO 2 - Administrao pblica do Brasil colnia,
durante o movimento da independncia e no seu
perodo imperial
Aqui, inicialmente, voc vai aprender como foi e o quanto existiu
de administrao pblica no Brasil durante o seu longo perodo
colonial (1500-1807).
Como era a administrao das capitanias?
61
Unidade 3
Inicialmente as expedies e, depois, as primeiras capitanias
hereditrias formadas no Brasil (1534-49), visavam povoao
para garantir a defesa do territrio.
Assim a colonizao correspondeu a [...] uma transmigrao,
festiva e aventureira, na descoberta do outro mundo e do mundo
novo, calado de promessas e iluses (FAORO, 2001, p.129).
A colonizao brasileira se constituiu no regime poltico e
administrativo das capitanias hereditrias, o que atravessou trs
sculos inteiros: o 16, o 17 e o 18. Foi considerada uma obra
necessria ao comrcio e posse da conquista portuguesa e,
para tanto, se fazia necessrio haver muita gente aportando pelas
terras deste mundo novo.
Durante o incio do perodo colonial, na primeira metade
do sculo 16, houve uma relativa ausncia do poder pblico
portugus na colnia. A sua administrao era entregue aos
capites, aos quais eram conferidos pelo rei quase todos os
poderes sobre o respectivo territrio.
Havia que encontrar uma forma de manter a
esperana dos lucros gerados pela colnia, e para
isso nasceu a proposta lusitana de um governo-geral
para o Brasil.
Para organizar o funcionamento da colnia, o controle
da arrecadao tributria, em algumas capitanias, cabia
ao prprio governador, ou capito dirigente de cada colnia e, nas
colnias maiores, com populao mais numerosa, esse controle
cabia diretamente a funcionrios de Lisboa, destacando-se neste
caso o feitor ou almoxarife (FAORO, 2001).
Assim sendo, na medida em que a Coroa julgava necessrio, fazia
aumentar o seu brao administrativo na colnia, com a nalidade
precpua de scalizar a arrecadao dos tributos, cotas que o
reino se auto-atribua e, nessa mesma lgica, tambm tomava
as medidas cabveis para marcar seu poder por via da presena
militar.
Como era a organizao do governo-geral?
62
O governo-geral foi estruturado de forma centralizadora,
considerada mais adequada para garantir o domnio do novo
mundo.
Como uma forma desconada de no permitir a concentrao
exclusiva do poder na pessoa do governador-geral, foram criados
mais dois cargos juntos ao mesmo: o provedor-mor e o ouvidor-
mor, respectivamente, para os negcios da fazenda e da justia,
com regimentos particulares. Quer dizer, suas atribuies eram
especcas, mas sempre subordinadas ao governador (FAORO,
2001):
n o provedor-mor assumia amplas atribuies, reunindo
dispersos agentes da fazenda, a quem cabia racionalizar
e contabilizar as cobranas; e,
n o ouvidor-mor cuidava da justia nas capitanias,
sujeitando-se aos recursos encaminhados para Lisboa.
Veja a gura a seguir:

Figura 1: Estrutura organizacional bsica do Governo Geral no Brasil colnia.
Com o governo-geral, foi instituda uma forma burocrtica,
subordinada ao rei, que assumia a cpula da ordem poltica no
Brasil colnia.
63
Unidade 3
Um cenrio poltico-administrativo da metrpole e da colnia
Pode-se conceber um esquema vertical na administrao pblica
colonial, o qual pode ser traado, na ordem descendente do rei
(FAORO, 2001, p.203), compreendendo: o governador-geral
(vice-rei), os capites (capitanias) e as autoridades municipais.
O desenho linear uma simplicao da realidade. Em cada
nvel de governo, havia especicidades bastante complexas.
O quadro administrativo da colnia se completa ainda com a
presena de mais [...] quatro guras, que acentuam e reforam a
autoridade metropolitana: o juiz, o cobrador de tributos e rendas,
o militar e o padre (FAORO, 2001, p.216).
A mudana da Corte de Portugal para o Brasil
A histria da administrao pblica em nosso pas, no sculo 19,
inicia com a transmigrao da Corte de Portugal para o Brasil,
em 1808, fugindo da invaso francesa comandada por Napoleo
Bonaparte.
64
Assista ao flme nacional CARLOTA JOAQUINA,
disponvel nas locadoras, e responda:
- Que prticas de administrao pblica podem ser
deduzidas daquele contexto histrico retratado no
flme?
Com o deslocamento da Corte para o Brasil, ocorre um novo
aumento do seu aparelho administrativo. Havia que reproduzir
na nova sede da monarquia lusitana a mesma estrutura
administrativa dantes havida em Portugal, encontrando colocao
para os portugueses que aqui chegaram desempregados. E, assim,
aqui vo se reproduzindo rgos, simplesmente porque antes
existiram em Portugal.
Tentativas de reorganizao poltica do pas meio independente
Antes da Corte portuguesa, transmutada em Brasil imperial,
completar aqui seus dez primeiros anos, em alguns lugares,
comeava a despertar um sentimento brasileiro, como uma surda
corrente subterrnea, que se prope a emergir e a devastar aquelas
[...] instituies e preconceitos, idias e convenes, costumes e
vcios (FAORO, 2001, p.301).
Daqueles momentos cara prometido um [...] duelo entre a
metrpole absolutista, enquistada na transitria corte do Rio
de Janeiro, e as nativas foras desencadeadas, liberais por fora,
anrquicas no seu contedo este duelo no houve (FAORO,
2001, p.304).
65
Unidade 3
O que houve? O grito do Prncipe!
Este foi o nome dado pelo pintor Pedro Amrico
(apud ALENCAR, CARPI e RIBEIRO, 1985, p.98) a um seu
retrato romntico-ofcial da independncia.
Comece agora a reetir sobre o que veio a ser a independncia
para o Brasil e sua organizao pblica.
Voc sabe o que foi a independncia do Brasil?
Aquele movimento levou o Brasil a ser efetivamente
independente, como um pas livre?
O processo de independncia pode ser entendido como uma
semente que germinou a partir da crise colonial durante a
segunda metade do sculo 18. O estabelecimento do Estado
absolutista portugus transmigrado em terras brasileiras
deu maior vulto a esse processo, pois deixou o Brasil
administrativamente preparado para uma vida institucional com
autonomia de Portugal.
Conforme prossegue Faoro (2001, pp.304-305), as mesmas
[...] bases que sufocaram a rebelio pernambucana (de 1817)
o exrcito portugus, o comrcio transocenico de origem
e interesses metropolitanos, a burocracia sofreram, dentro
da sua cidadela, golpe inesperado nasce um primeiro
movimento nacional na inquieta colnia: a partir do Rio
de Janeiro, com a integrao de So Paulo e Minas Gerais,
um movimento, nacional na essncia, conquistaria e uniria
as foras polticas dispersas e descontentes.
Por meio dele, a linha que parte da abertura dos portos levar
ao sete de setembro, sem ruptura, seno na superfcie, do edifcio
monrquico (ibid).
Assim, foi por meio daquelas mesmas bases acima indicadas que
se deu o grito da independncia. Quer dizer, o lho do rei, que
(antes) ordenara a represso comanda o processo que separa o
Brasil de Portugal (ALENCAR, CARPI e RIBEIRO, 1985,
p.89).
66
7 de setembro de 1822, s margens do Ipiranga:
Se for para o bem de todos e a felicidade geral da
nao, diga ao povo que fco. (Dom Pedro I).
Como o comando do novo pas que surgia era do herdeiro do
trono portugus, no Brasil, ao contrrio das outras colnias
americanas, foi o prprio governante colonizador quem assumiu
a liderana ao nal do processo de independncia do pas.
Ou, como explicitam Alencar, Carpi e Ribeiro (1985, p.97):
Era melhor ser Dom Pedro I (do Brasil) que Dom Pedro IV (em
Portugal).
De acordo com Arruda e Piletti (2000, p.280), a conseqncia
dos fatos histricos acima pde [...] ser percebida na
permanncia de quase todas as estruturas sociais, anteriores
independncia, desde a escravido, at o comando do Estado
por um imperador. Grosso modo, o novo pas que su rgia no cenrio
americano mantinha a antiga roupagem.
Ao passar de regente a Defensor Perptuo do Brasil (13/05/1822),
Dom Pedro trata de reorganizar as bases do novo Estado
brasileiro, com o auxlio do gabinete de Jos Bonifcio (janeiro
de 1822 a julho de 1823). A administrao do [...] prncipe
importou, desde logo, na continuidade da burocracia de Dom
Joo, a burocracia transplantada e el ao molde do Almanaque de
Lisboa, atrelada ao cortejo do futuro imperador (FAORO, 2001,
p.319).
Inicia-se o perodo monrquico imperial brasileiro
Voc sabia que o Brasil j foi imprio?
Foi na esteira da pretensa independncia que se iniciou o
imperialismo no Brasil.
n O Primeiro Reinado (1822-1831), que corresponde ao
governo de Dom Pedro I.
67
Unidade 3
n As Regncias (1831-1840), perodo em que o
pas, aps a abdicao de Dom Pedro I, esperou a
maioridade do novo imperador e foi governado por
meio de regncias.
n O Segundo Reinado (1840-1889), o mais longo de
todos e que corresponde ao governo de Dom Pedro II.
Veja, a seguir, as implicaes do perodo imperial para a
administrao pblica brasileira. Nas trs prximas sub-sees,
vamos abordar cada um dos perodos especcos acima indicados,
respectivamente.
Como era o sistema poltico-administrativo do Primeiro Reinado?
O novo governo do Brasil, depois de conquistada relativa
independncia de Portugal, foi dirigido pelo jovem e inexperiente
Dom Pedro I, que no foi capaz de manter apoio poltico e
conservar sua autoridade, renunciando ao trono aps oito anos e
meio (at o 7 de abril de 1831).
Visando a criar uma aproximao sutil ao Estado de
direito, a primeira Assemblia Constituinte do Brasil,
que j havia sido convocada por Dom Pedro I antes do
grito de independncia, foi dissolvida pelo prprio Dom
Pedro I, que ento nomeou um Conselho de Estado,
formado por dez membros e presidido por ele prprio,
para elaborar a Carta Constitucional, outorgada em
25/03/1824, sem qualquer participao direta ou indireta
da populao.
Naquela Constituio foi criado o ento chamado Poder
Moderador, exercido pelo imperador, em cujas mos se
concentravam praticamente todos os poderes, cabendo-lhe
nomear todos os dirigentes de todos os rgos criados. No quadro
a seguir, consta a estrutura organizacional do Primeiro Reinado.
68

Estrutura Organizacional do Primeiro Reinado.
Fonte: Adaptado de Arruda e Piletti (2000, p.282).
O sistema de organizao, criado pela Carta de 1824, el
tradio portuguesa, assumiu um carter oligrquico que
presidido pelo imperador.
Naquele contexto as municipalidades [...] cairiam categoria
de corporaes meramente administrativas (Lei de 1
o
de
dezembro de 1828). As provncias se ergueriam, na disputa de
maior participao no governo central, inis desconana do
separatismo (FAORO, 2001, p.340).
Com o m do Primeiro Reinado se aperfeioou o 7 de setembro
(de 1822). Foi em nome do sentimento nativista que brasileiros
e portugueses se enfrentavam at nas ruas. Foi o episdio
conhecido como a noite das garrafadas que marcou o nal do
Primeiro Reinado, levando Dom Pedro I a renunciar aps um
choque no Rio de Janeiro com grupos de brasileiros entoando
vivas Constituio e independncia.
Ao abdicar do trono brasileiro, em favor de seu lho com apenas
cinco anos de idade, o futuro imperador Dom Pedro II, o Brasil
ca a aguardar a sua maioridade. E assume o governo brasileiro
um conselho regencial.
69
Unidade 3
Como foi a administrao do Perodo Regencial?
O poder passava a ser exercido por um conselho de trs regentes,
que era eleito pela Cmara dos Deputados. Todavia, persistiam as
rebelies nas provncias que, por pouco, no quebraram a unidade
nacional.
Quais reformas derivaram do sete de abril? Elas
ocorrem em torno da descentralizao.
Diante da campanha liberal que conquistou o apoio do
futuro imperador trs anos antes da sua maioridade, o
governo conservador regencial, desgastado pelos movimentos
relativamente revolucionrios em todo o pas, no teve como
reagir a no ser aceitando o novo governo, iniciando-se o
Segundo Reinado.
Qual foi o modelo de organizao adotado no Segundo Reinado?
Findo o perodo regencial, os grupos ento considerados mais
progressistas nos centros polticos de deciso, formaram o partido
liberal e, os grupos chamados regressistas, formaram o partido
conservador (ARRUDA e PILETTI, 2000, p.284).
A principal caracterstica do Segundo Reinado (que durou 50
anos: 1840-1889), foi a alternncia entre conservadores e liberais
no poder. Assim era que, uma vez os liberais assumindo o poder,
estes se tornaram conservadores.
De acordo com Arruda e Piletti (2000), a identidade de
interesses entre liberais e conservadores, levou a formar
um Ministrio da Conciliao (de 1853 at 1957), com a
participao de ambos partidos.
No Segundo Reinado houve uma reaproximao entre
o comrcio e o quadro poltico-administrativo. O Estado
voltara s suas origens patrimonialistas, alimentando-se
do comrcio.
O sistema parlamentar brasileiro foi o governo da maioria
que assentava na Cmara dos Deputados. Duas circunstncias
impediram o funcionamento desse mecanismo. Os partidos
no estavam claramente denidos, resultando da maiorias
70
ocasionais. Alm do que, a Cmara no reunia as reais
inuncias polticas e partidrias, uma vez que as eleies eram
sempre obras do partido no poder. No fundo, permanecia sempre
no poder a oligarquia, que mesmo denunciada se mantinha
graas condio de vitaliciedade no Senado e no Conselho
de Estado. (FAORO, 2001).
Desde a reao centralizadora de 1837 at o ltimo ato de 1889,
o sistema era considerado ocialmente representativo apesar
da [...] imensa cadeia do cabresto e do comando da vontade do
eleitor. (FAORO, 2001, p.430).
No sistema poltico tem-se o predomnio do soberano,
legitimado no Poder Moderador, a centralizao articulada, na
Corte, pela vitaliciedade, e, o voto manipulado.
Do estamento burocrtico aristocracia brasileira
Tambm no Brasil, o estamento burocrtico foi uma [...]
camada dirigente, aristocrtica na sua funo e nas suas origens
histricas (FAORO, 2001, p.445), que se fecha na prpria
perpetuidade adquirida pela via hereditria, sempre elegendo os
prprios herdeiros para permanecer no poder.
O desenvolvimento espantoso que tem esse corpo ocial entre
os brasileiros, revela uma tendncia absorvente de empregos pela
administrao pblica frente falta de iniciativa particular.
Foi muito grande o poder daquele ltimo governo imperial, pois
[...] tudo sabe, administra e prov. Ele faz a opinio, distribui a
riqueza e qualica os opulentos (FAORO, 2001, p.451).
Como se deu o m da monarquia brasileira?
Aps o m da Guerra do Paraguai (1870), trazendo a presena
poltica de militares de classe mdia, como tambm o movimento
abolicionista e a chegada dos imigrantes, surgem novos grupos
sociais no pas. Com essas novas participaes polticas as idias
republicanas comeam a ganhar corpo.
A velha luta pela autonomia das provncias foi o golpe nal no
imperialismo brasileiro. Vrios republicanos, inclusive os de
origens liberais, convenceram o marechal Deodoro da Fonseca a
liderar o golpe nal contra a monarquia.
71
Unidade 3
Veja na prxima seo, com mais detalhes, o que vem a ser e
como ocorre o nascimento da repblica no Brasil.
SEO 3 - A formao de uma Repblica Federativa no
Brasil
Voc j sabe o que quer dizer repblica. E tambm sabe o que
um Estado federal. Nesta seo voc vai entender como essas
condies passaram a fazer parte da histria da administrao
pblica brasileira. A formao de uma repblica federativa no
Brasil aconteceu h um pouco mais de um sculo. Estamos
falando do perodo entre 1889 e 1930, conhecido como a
Repblica Velha.
O exrcito da monarquia torna-se republicano!
A cooptao do Exrcito com o trono e sua aristocracia foi
diminuindo desde a Constituio de 1824 e durante todo o
sculo 19. O padro aristocrtico era, sobretudo, modelo de
conduta do ocial tradicionalmente preservado. As intervenes
militares revelavam uma [...] conduta pendular, ora reacionria,
ora vinculada s foras sociais em expanso. (FAORO, 2001,
p.541). A ruptura entre o estamento aristocrtico e a fora
armada foi tambm necessria para se fazer nascer a repblica.
A questo poltico-organizacional na Repblica Velha
Faoro (op cit), revela que a monarquia sabia que s sua
centralizadora mquina imperial seria capaz
de conciliar as franquias liberais de forma
comprometida com a unidade nacional. Frente
s liberdades revolucionrias [...] a garantia da
unidade s existiria com a presena do Exrcito,
com sua vocao nacional, inscrita na ndole da
organizao militar (p.548).
72
A interveno militar de 15 de novembro (1989), responsvel pela
proclamao da Repblica, respondia a uma crise militar, social,
econmica e poltica. Foi um vazio imperial que deixou lugar
para o nascimento da Repblica, mas que dependeria de uma
tradio centralizadora tutelada pelo Exrcito, conseguir evitar o
separatismo das provncias mais desenvolvidas (FAORO, 2001).
A Repblica foi proclamada aos 15/11/1889. Ao ser
publicado no Dirio Ofcial do dia seguinte o texto da
Proclamao da Repblica e a composio do Governo
Provisrio, com Deodoro da Fonseca no cargo de
Presidente, a Repblica confgurou-se ento como fato
consumado.
O Marechal Deodoro nem republicano era!
A proclamao da Repblica brasileira ocorreu sem qualquer
apoio popular. Aristides Lobo, ministro do Governo
Provisrio, chegou a dizer que a populao assistiu besticada
ao movimento de tropas que colocou m monarquia. [...] O
movimento de 15 de novembro foi resultado, principalmente, da
iniciativa de uma nova elite interessada em chegar ao poder por
meio do novo regime. O exrcito serviu apenas como fora capaz
de concretizar o objetivo (ARRUDA e PILETTI, 2000, p.322).
No foi o movimento federalista e liberal, que era baseado
em propostas igualitrias cultivadas pela plebe urbana, e
que preparou a ideologia republicana, que conseguiu fazer a
Repblica. A monarquia foi deposta por um golpe militar, que,
de acordo com Faoro (2001, p.608), [...] legitimou-se, com
oportunismo, na mudana da forma de Estado, adotada pela
presso do ambiente, nica e necessria alternativa queda de
Dom Pedro II, que todo mundo sabia sem sucessor ou herdeiros
polticos.
A interferncia militar colocava-se entre o imperador e o
federalismo no amadurecido. Foi ento destitudo o Senado
vitalcio e o Conselho de Estado, passando o odiado Poder
73
Unidade 3
Moderador a se encarnar, sem quebra de continuidade, nos dois
primeiros presidentes republicanos Deodoro e Floriano.
Aps a queda do trono, sendo militar o regime, havia que buscar
a sua institucionalizao, conforme a promessa assumida no
prprio 15 de novembro. Ento a organizao republicana se
processa em dois movimentos (FAORO, 2001): na escolha dos
chefes dos novos estados-membros da federao, e, na denio
do papel a ser assumido nas relaes militares com o novo regime.
Para poder chegar ao controle da ordem social, os militares
buscaram articular os estados Unio para que se estruturasse
uma representao nacional. Naquele contexto de comando militar,
havia uma maioria apenas numrica dos funcionrios civis
nos postos polticos, enquanto se buscava denir legalmente
uma forma de [...] convivncia institucional entre a espada e o
governo (FAORO, 2001, p.611).
A Repblica nasceu herdando grande parte dos vcios do
antigo regime imperialista. Foram as suas contradies
internas que nortearam os destinos do nosso pas. Uma
elite agrria continuou a controlar o poder, predominando
somente aquela com ligao ao caf.
Como foi governada a Repblica brasileira?
A administrao da Repblica iniciou com um Governo
Provisrio que imediatamente suspendeu a Constituio de 1824,
passando a governar por meio de decretos-leis. Arruda e Piletti
(2000, p.323) citam, dentre as principais medidas tomadas pelo
Governo Provisrio, as seguintes:
n estabeleceu a Repblica federativa como regime
poltico, sob a denominao de Estados Unidos do
Brasil;
n as provncias passaram a se chamar estados;
n as Assemblias Provinciais e as Cmaras Municipais
foram dissolvidas;
n foram nomeados novos governadores para os estados e
municpios;
n convocao de uma Assemblia Constituinte.
74
Nos primeiros cinco anos aps a proclamao da Repblica,
devido ascendncia das foras armadas naquele momento,
passou a governar o pas, uma ditadura militar, que buscava
em Deodoro da Fonseca algum sentido da legitimidade para a
ocupao do poder. Aquele Exrcito se colocava como um [...]
guardio da unidade nacional, mais do que o domnio de uma
classe ou de um grupo (FAORO, 2001, p.554).
Diretrizes da Repblica Velha a repblica da espada
O desenvolvimento rural
O liberalismo poltico se harmonizava com a propriedade
rural, colocando-se a servio de uma descentralizao que era
necessria. J desde o nal do Imprio havia uma necessidade
de reanimar a lavoura que fora ferida com a abolio. Essa
preocupao ressurgiu com a Repblica (FAORO, 2001).
Liberalismo econmico
O trpego movimento industrial foi um dado novo no quadro da
economia nacional, nas duas primeiras dcadas do sculo 20. De
acordo com Faoro (2001, p.576), a possibilidade de crescimento
do mercado interno j havia sido antevista no pas desde o nal
do sculo 18 e incio do sculo 19, formando-se uma mentalidade
de nacionalismo industrialista, contra o comrcio estrangeiro e
que levou busca da [...] industrializao, ao abastecimento do
mercado interno e denncia ao esquema monocultor.
Por uma Constituio Republicana
No dia 15 de novembro de 1890, primeiro aniversrio da queda
do trono, instalou-se a Assemblia Constituinte, j convocada
desde 1889.
A Assemblia Constituinte terminou rapidamente a Carta
Magna, em fevereiro de 1891. Foram quinze meses de governo
militar provisrio para o pas entrar [...] na rbita constitucional,
na obedincia a um texto que permaneceria ntegro, nas suas
linhas essenciais, por quarenta anos (FAORO, 2001, p.609),
enquanto durou o perodo da Velha Repblica. A Carta de 1891
legitimou a ordem conservadora.
75
Unidade 3
A primeira Constituio da Repblica instituiu a
Repblica Federativa como sistema institucional, o
presidencialismo como forma de governo e o regime
representativo, o qual permitia populao escolher
seus representantes por eleio direta. Com a ressalva
que eram eleitores somente os alfabetizados, quer
dizer, a maioria da populao fcava excluda, alm de
nada democrticos os processos eleitorais da poca.
Constitucionalmente, o poder do Estado passou a se distribuir
entre os trs poderes Executivo, Legislativo e Judicirio. E, de
acordo com o princpio federativo, foi delegada maior autonomia
aos estados membros.
Durou pouco a normalidade constitucional do nascente Estado
de direito no Brasil. Por disputas polticas entre civis e militares,
em agosto do mesmo ano, aps o Congresso discutir um projeto
que diminuiria os poderes do presidente Deodoro, este dissolveu
o Congresso e decretou o estado de stio em 3 de novembro
(1891). As reaes oposicionistas desgastaram o presidente que
renunciou, assumindo seu vice, Floriano Peixoto.
A Repblica da espada
Esta denominao era utilizada desde o incio do perodo
republicano, por seu carter militar. Mas foi no governo
de Floriano Peixoto que o peso da espada se fez sentir
mais pesadamente (1891-1894).
Floriano assumiu o governo por reao a Deodoro, reabriu
o Congresso, mas continuou preso ao grupo centralizador
durante os primeiros passos do novo regime.
Com a queda do imprio, no Brasil a questo posta no era entre
a Repblica e a monarquia, mas sim, conforme declama Eduardo
Prado (apud FAORO, 2001, p.609), era
[...] entre a liberdade e a tirania. A luta vai ser entre o
Exrcito estragado pelos jornalistas ambiciosos, pelos
professores pedantes, entre esse Exrcito poltico,
servido por seus escribas e que no querer largar a
rendosa tirania, e a sociedade civil que ter de reagir ou
de se aniquilar. A nao ter de mudar ou de devorar
o Exrcito poltico ou o Exrcito poltico acabar de
humilhar e de devorar a nao.
Em 1893 eclodiu no Rio Grande do Sul a Revoluo
Federalista e tambm no prprio Rio de Janeiro a Revolta da
Armada. Ambos os movimentos foram duramente reprimidos,
entre fuzilamentos e atrocidades. Mas mesmo agindo como um
ditador, por consolidar a Repblica, Floriano gozava de uma
certa popularidade e era chamado de Marechal de Ferro.
Aquela forma de guerra civil, com dupla face a rio-grandense
e a revolta da Armada carioca , acabou consolidando o governo
ditatorial de Floriano. Foi assim que o marechal que antes estava
cercado de desconanas e rejeio por parte da elite poltica,
reconquistou sua liderana nacional. Com a fragilidade daquela
mudana, o componente militar da ditadura de Floriano, voltou-
se para o centralismo anti-federao (FAORO, op cit).
Assim se criava, ao redor do Presidente da Repblica, uma
corrente poltica que cou conhecida como jacobinismo
orianista. A expresso se inspirava no jacobinismo que havia
correspondido ala mais radical da Revoluo Francesa. Aqui
reunia grupos de militares de formao positivista, funcionrios
pblicos atrelados ao governo, pessoas descontentes com o
governo de Deodoro e alguns setores pobres da populao
buscando uma esperana. A ideologia daqueles grupos [...] era
uma espcie de nacionalismo violentamente antilusitano e a
crena em que Floriano era o salvador da Repblica (ARRUDA
e PILETTI, 2000, p.324).
O Estado forte e o governo ditatorial
A Repblica brasileira se desenhou com formas
ditatoriais durante o governo de Floriano Peixoto
(1891-94), o que se prolongou no quadrinio Hermes da
Fonseca (1910-14), e ainda renasceu margem da ordem,
no perodo 1922-24-26, para somente se rearticular o
esprito republicano na Revoluo de 1930 (FAORO,
2001).
Os jovens militares eram exaltados republicanos e se
sentiam inclinados a ocupar os postos estaduais, sendo
que esta manobra foi acusada de inverso militar.
O liberal Rui Barbosa (apud FAORO, 2001, p.619)
77
Unidade 3
denunciou assim a passagem para aquela ditadura em marcha,
por comparao ao regime anterior: de uma ditadura que
dissolve o Congresso Federal, apoiando-se na fraqueza dos
governos locais, para outra, que dissolve os governos locais,
apoiando-se no Congresso restabelecido, no h progresso
aprecivel.
No se pode negar que na verdade as foras armadas estiveram
sempre presentes, de uma forma ou outra, nas decises polticas
da Repblica Velha. Por outro lado, o jacobinismo, [...]
suscitou o susto maior, dentro da cidadela republicana: a misso
revolucionria, na sociedade, sob o escudo militar (FAORO,
2001, p.624).
Os estados que no seguissem a cartilha militar da Repblica
cavam sujeitos interveno federal, que foi muito usada para
esmagar os inconformismos locais, e que atravs da mudana das
cheas, por vezes abalava as oligarquias. Pois como se sabe,
atravs das nomeaes, da ajuda econmica com obras federais
e do exerccio de cargos ministeriais se cativavam lealdades e
trocavam interesses (FAORO, op cit).
Rui Barbosa (apud FAORO, 2001, p. 637), em 1893, do seu
exlio de Buenos Aires armava que:
a autonomia federativa dos Estados republicanizou o
pas mais depressa e mais seriamente do que se imagina
[...] inrcia vegetativa das antigas provncias sucedeu
em geral a mais lisonjeira prosperidade. O que atroa
agora a Repblica Brasileira a degenerao do governo
nacional. O mal est nos centros orgnicos da Unio.
E esse mal consiste na troca da soberania do povo pela
soberania militar, na substituio da lei pela vontade do
homem.
Foi no governo Prudente de Morais (1894-1898) que a forma
republicana brasileira encontrou seu molde. Ao afastamento
do exrcito correspondeu [...] a ascenso do sistema federal,
turbado, nos primeiros passos, pelos Estados coligados,
submetidos, a seguir, pela hegemonia de So Paulo. Desde que
Deodoro e Floriano reconheceram que a posse dos governos
estaduais lhes assegurava a estabilidade, entrou ento em curso
o esquema republicano de domnio, embora de cima para baixo
(FAORO, 2001, p.637).
78
O que foi a poltica dos governadores?
Em torno de 1900 foi iniciada a denominada poltica dos
governadores. Esta passou a ser a base de sustentao da
estabilidade ao sistema republicano, com o apoio eleitoral
propiciado pelo coronelismo, que voc vai estudar no prximo
item.
Era chamada poltica dos governadores a aliana formada entre o
poder federal e os governadores dos estados, que representavam
as oligarquias locais.
Ao lado da relativamente frgil poltica dos governadores,
inicialmente h que se destacar que a Repblica tambm criou a
sua virtude: o respeito s regras do jogo constitucional, na sua
expresso nominal (FAORO, 2001, p.655).
Por sua fragilidade poltica, [...] todo o edifcio, levantado
pacientemente sobre as ssuras da poltica dos governadores,
ameaa ruir de um golpe (FAORO, 2001, p.664), naquele
sombrio ano de 1907, com intensas lutas sucessrias. Era o
governo de Afonso Pena (1906-1909). A partir de ento, entre
ordem e contestao, tenta xar-se no Brasil uma doutrina
presidencialista.
Que era a poltica do caf com leite?
Nos primeiros anos da Repblica consolidou-se o poder
econmico e poltico dos cafeicultores, sobretudo de So Paulo.
Em torno de uma dcada depois de proclamada a Repblica
brasileira, [...] a partir da gesto do presidente Afonso Pena,
teve incio a poltica do caf-com-leite, pela qual se revezavam na
Presidncia da Repblica polticos de So Paulo e Minas Gerais.
(ARRUDA e PILETTI, 2000, p.325). Este acordo dominou a
maior parte da histria poltica brasileira no perodo da Repblica
Velha.
As lideranas polticas de So Paulo e Minas Gerais conseguiram
consolidar, por um relativamente extenso perodo, a sua
permanncia na conduo da Repblica.
79
Unidade 3
O povo submetido ao coronelismo e s oligarquias
Segundo Faoro (2001, p.645), tambm a Repblica descartou-se,
como o zera o [...] Imprio desde 1840, do mais sedicioso e
(considerado) anrquico de seus componentes: o povo. Somente
os demagogos de sempre falavam em povo.
E mais: no Brasil republicano, a base da vida pblica no era o
cidado, mas o coronel. (ARRUDA e PILETTI, 2000, p.325).
O que foi o coronelismo?
Por vezes se articulando em torno de partidos polticos de carter
mais estadual, [...] em diversas regies do pas, eram os grandes
proprietrios de terras ou ricos comerciantes que ditavam as
regras polticas: era o coronelismo. Controlando eleitores, os
coronis garantiam sempre ao seu candidato ampla maioria de
votos. (ARRUDA e PILETTI, 2000, p.325).
A origem da expresso coronel reporta-se ao ttulo que era [...]
concedido pela Guarda Nacional s pessoas da elite capazes de
arregimentar homens para apoiar o governo em caso de revoltas
internas ou guerras. Com o tempo, a palavra passou a designar o
chefe poltico local, homem de posses [...]. (ibid).
Quem era investido do posto de coronel assumia a chea
do regimento municipal. O fenmeno coronelista no era
novo; nova foi a sua colorao estadualista. Por outro lado, a
emancipao agrria na Repblica libertou-a economicamente do
patrimonialismo central do Imprio. (FAORO, 2001).
A atuao do coronel na sua localidade ou rea de inuncia
era similar a de um [...] protetor, juiz, compadre, padrinho ou
conselheiro das pessoas do campo. Esse poder tornava possvel
o controle absoluto dos votos da regio, que iam para quem
o coronel indicasse. Eram os votos de cabresto ou de curral
(ARRUDA e PILETTI, 2000, p.325).
Como se isso no bastasse, havia ainda o mecanismo do bico
de pena. Era prtica comum os mesrios rasurarem as atas, [...]
assinaturas eram falsicadas, e assim por diante. (ibid).
Dessa forma, sobre um eleitorado passivo e inconsciente frente
soberania das atas falsas e das eleies bico de pena, no
80
havendo quaisquer compromissos partidrios, as decises
polticas passavam a obedecer aos acordos e arranjos maquiavlicos
feitos pelas elites. O problema do poltico era o poder, s o
poder, para os chefes e para os Estados, sem programas para
atrapalhar ou ideologias desorientadoras (FAORO, 2001, p.659).
As oligarquias
O aparelho de Estado durante todo o perodo da Repblica
Velha servia aos interesses oligrquicos. Como tambm, segundo
Arruda e Piletti (2000, p.325): o carter federativo da Repblica
acabou por facilitar a hegemonia das oligarquias locais j
existentes, que se viram fortalecidas pela autonomia conquistada
pelos estados. Como quadro resultante, em lugar do
centralismo, cuja alma era a burocracia, imperariam os Estados
entre estes os mais poderosos. (FAORO, 2001, p.645).
Os principais coronis de uma regio e suas famlias formavam
grupos que constituam as oligarquias estaduais. Frente a essas o
povo se submete, cala e obedece (FAORO, 2001).
Dessa forma, [...] a Repblica Velha continua, sem quebra, o
movimento restritivo da participao popular, paradoxalmente
consangneo do liberalismo federal irrompido no m do
Imprio (FAORO, 2001, p.698).
Mas, naquele contexto, como se confgurava a
administrao pblica?
Numa perspectiva socioeconmica de anlise do perodo em
que o Brasil viveu a sua administrao atravs da Repblica
Velha, Guerreiro Ramos (apud TREMEL, 2001, p.36), arma
que naquele contexto [...] a administrao pblica atendeu
necessidade de absorver o excedente de mo de obra que o
incipiente sistema administrativo do Pas no podia ocupar,
contribuindo para a formao de uma classe mdia que no foi
nada desprezvel na evoluo poltica, econmica e social do pas.
81
Unidade 3
No incio do sculo 20, o Estado brasileiro era oligrquico
e patrimonial, de acordo com o carter agrcola mercantil
da economia e ainda prximo do escravismo na organizao
social, uma sociedade de senhores e quase escravos. O Estado
patrimonial implicava uma forma autoritria de governar, prpria
das elites sem qualquer representatividade.
A crise social leva ao m da Repblica Velha
As foras de oposio comeavam a se fazer ouvir: O regime era
oligrquico, antidemocrtico [...]. O desabafo de um republicano
histrico No esta a repblica dos meus sonhos exprimia o
sentimento de todas as foras sociais de oposio, muito embora
cada uma delas imaginasse alternativas bem diferentes de
repblica (ALENCAR, CARPI e RIBEIRO, 1985, p.228).
Como tambm, no incio dos anos 20, a insatisfao dominava
tambm boa parte dos ociais do Exrcito, instituio que, desde
o Governo Floriano, mantivera-se subordinada aos interesses
oligrquicos (ibid).
Entre meio crise poltica da Repblica Velha, os artistas
tambm se rebelaram contra a ordem estabelecida e organizaram
em So Paulo a Semana da Arte Moderna em 1922. Os
intelectuais tambm [...] passaram a dirigir sua produo para
uma problemtica bem mais prxima do povo (ALENCAR,
CARPI e RIBEIRO, 1985, p.232).
A intensa e crescente vida urbana acabava fortalecendo a
formao de uma classe mdia nas funes da cidade, enquanto
se organizava um combativo movimento operrio. Os clamores
dos novos segmentos por maior participao poltica, aliados s
constantes crises do caf, seriam fundamentais para a ecloso, em
1930, de um movimento que daria nova congurao sociedade
brasileira (ARRUDA e PILETTI, 2000, p.322).
Instalado o desacordo, esperava-se que o Estado pudesse [...]
intervir para proteger o operrio, (mas de acordo com a ideologia
liberal) o Estado s deve intervir para garantir a ordem [...].
(FAORO, 2001, p.684).
82
Conforme revela Faoro (2001, p.606), era a convergncia
para a unicao do mercado e para o aliciamento protetor e
governamental que suscitava o centralismo, o que, por outro
lado, gerava um protesto antifederal, que desembocou na surda
marcha que levou Revoluo de 1930.
SEO 4 - Administrao da Repblica Brasileira no
perodo de Vargas
O ano de 1930, 1930, alm de ano eleitoral, trazia presente uma plena
crise poltica iniciada nos anos 20. A grande crise econmica
mundial, desencadeada pela queda da bolsa de valores de Nova
Iorque em 1929, gerou srios impactos na economia cafeeira do
Brasil, levando a classe dominante descontente com a orientao
nanceira e econmica do governo a se articular com grupos
militares, cuja aliana fez nascer a denominada Era Vargas na
administrao pblica brasileira.
O perodo conhecido como a era Vargas na administrao
pblica brasileira foi iniciado a partir dos antecedentes que
derivaram a Revoluo de 1930, conforme segue.
Ao nal da gesto do ltimo presidente da Repblica Velha
(Washington Lus, 1926-1930), em meio a mais uma crise
poltica tpica da luta sucessria, eclodiram fatos novos no
contexto da poca (NOBEL, 2000, p.29):
n ruptura do pacto So Paulo - Minas;
n Minas Gerais, Rio Grande do Sul e Paraba lanam a
candidatura de Getlio Vargas;
n Apoio dos tenentes ANL (Aliana Nacional
Libertadora), com exceo de Prestes (por seu vnculo
com o PCB Partido Comunista Brasileiro).
Com a derrota de Getlio nas eleies, e muito
descontentamento, a velha repblica oligrquica dos fazendeiros
estava ameaada. Surgiu uma aliana entre parcelas da classe
dominante que discordava da orientao do governo, com grupos
remanescentes das insurreies tenentistas da dcada de 20.
83
Unidade 3
Um manifesto da liderana tenentista, divulgado em maio de
1930, apresentou um diagnstico ousado da realidade existente,
transcrito por Faoro (2001, p.761) nos seguintes termos:
Somos governados por uma minoria que, proprietria das
terras e das fazendas e latifndios e senhores dos meios
de produo e apoiada nos imperialismos estrangeiros
que nos exploram e nos dividem, s ser dominada pela
verdadeira insurreio generalizada, pelo levantamento
consciente das mais vastas massas das nossas populaes
dos sertes e das cidades. [...] O governo dos coronis,
chefes polticos, donos da terra, s pode ser o que a
temos: opresso poltica e explorao impositiva.
Com base nos fatos acima se iniciou, ento, o movimento
revolucionrio de 1930 (NOBEL, 2000, p.29):
n Osvaldo Aranha e Vargas partem do Rio Grande do
Sul em direo ao Rio de Janeiro;
n Juarez Tvora parte da Paraba conquistando apoio em
todo o Nordeste;
n Um grupo de generais, aps depor do cargo
Washington Lus, forma uma junta pacificadora para
entregar o poder Getlio.
No manifesto da Legio Revolucionria, escrito em 12/11/1930,
segundo Faoro (2001, p.771), constava: O povo fez a revoluo
para afastar denitivamente do poder todos os polticos
prossionais, sem distino de rtulos.
Enquanto os liberais clamavam por democracia e aumentava a
insatisfao dos militares na ltima dcada da Repblica Velha,
demandando a ordem e o progresso da bandeira republicana, o
resultado da aliana poltica que fez a Revoluo de 1930 no foi
um Estado liberal, mas levou ao Estado burocrtico e autoritrio
do primeiro governo de Vargas (PEREIRA, 2004).
A partir de ento, usando as expresses de Pereira (2004),
gradativamente, o pequeno estamento burocrtico estatal foi dando
lugar a uma nova classe mdia burocrtica ou tecnocrtica pblica.
Como exemplos dessa categoria emergente na poca, pode-se
citar os ociais do Exrcito. E mais especicamente, os tenentes
que aps a Revoluo de 1930 passaram a se aproximar de postos
juntos ao aparelhamento do Estado.
84
Quinze anos da era Vargas (1930-1945)
No lastro do patrimonialismo, a partir de Getlio Vargas segue-
se a congurao de um Estado burocrtico, e muito militarismo.
O perodo conhecido como a era Vargas, cuja administrao
pblica voc vai agora conhecer, compreende as trs primeiras
administraes consecutivas de Getlio na consolidao do
regime republicano:
n o governo provisrio (1930-1934);
n o governo constitucional (1934-1 937);
n o chamado Brasil Novo (1938-1945).
O governo provisrio conquistado pelos revoltosos (1930-1934)
A fora militar que trouxera Vargas ao palcio do Catete, na
hora de ocupar o comando da nao, permitiu-lhe manter-se no
poder. Assim, a espinha dorsal do novo modelo foi novamente
o elemento militar. Vargas estava atrelado s correntes liberais
que ocupavam o cenrio. Aps assumir a presidncia vo sendo
congurados os seus interesses, que aliados s transformaes
econmicas vieram justicar seu poder.
Desde o incio do governo Vargas congurava-se, na perspectiva
dos que assumiam o poder, [...] a necessidade de um Estado
orientador, alheado das competies, paternalista na essncia,
controlado por um lder e sedimentado numa burocracia superior,
estamental e sem obedincia a imposies de classe. (FAORO,
2001, p.777).
Como foi a administrao do primeiro quadrinio da Era Vargas?
Ao assumir a presidncia, Getlio dissolveu o Congresso
Nacional, as Assemblias estaduais e as Cmaras municipais,
iniciando seu governo ditatorial no qual se destaca inicialmente:
n a interveno em todos os Estados do pas;
n o esvaziamento poltico progressivo da organizao
dos tenentes; e,
n a criao do Ministrio do Trabalho.
85
Unidade 3
A Aliana Nacional
Libertadora defendia: a
reforma agrria e a luta
contra o imperialismo,
revoltas em Natal,
Recife e Rio de Janeiro
e a priso dos principais
lderes comunistas.
J a Ao Integralista
Brasileira, contava com
a adeso de importantes
personalidades da Igreja,
das Foras Armadas e dos
meios ultraconservadores
e seu lema era Deus,
Ptria e Famlia, de
inspirao fascista
De acordo com Faoro (2001), as tarefas do Estado foram
ampliadas, passando o aparelhamento institucional a assumir a
restrio do sistema de liberdades e garantias, desembocando no
policialismo repressivo.
E qual foi a resposta da burguesia paulista, ento
excluda do poder nacional?
O liberalismo do movimento, que se denominou como
a revoluo constitucionalista de 1932, objetivou a
reconstitucionalizao do Pas, contra os interventores nomeados
por Vargas, para o que a burguesia paulista se articulasse
rapidamente. Militarmente, a revoluo de 30 fora derrotada, mas
ento, Getlio se apressou em convocar uma Constituinte.
Conforme relatam Alencar, Carpi e Ribeiro (1985, p.241), a
vitria das oligarquias regionais nas eleies de maro de 1933
para a Assemblia Constituinte coincidia com o enfraquecimento
de uma das foras vitoriosas em 1930, o tenentismo. Os tenentes
passaram a ligar-se s mquinas administrativas estaduais e
federal.
O governo constitucional de Vargas (1934-1937)
Nas determinaes da Constituio de 1934, destacaram-se
aspectos de interesse para a administrao pblica brasileira
(NOBEL, 2000, p.30):
n previa o monoplio pblico por razo de interesse
pblico;
n determinava a nacionalizao progressiva dos bancos e
companhias de seguros;
n assegurava ampla autonomia aos sindicatos;
n institua a Justia eleitoral;
n institua o mandato de segurana.
Duas organizaes polticas se enfrentavam desde o incio do
governo de Vargas (NOBEL, 2000, p.30): a Aliana Nacional
Libertadora (ANL) e a Ao Integralista Brasileira (AIB).
86
No embate poltico-ideolgico, a represso aos comunistas
tornava-se pretexto para a decretao de novas medidas de
exceo, com o consentimento das oligarquias, passando o pas
a viver em permanente estado de stio. (ALENCAR, CARPI e
RIBEIRO, 1985, p.244).
At que chegou um outro momento de articular candidatos para
mais uma sucesso presidencial, ao qual Vargas se superpe com
o seu golpe de Estado de 1937.
Quais foram os principais efeitos dos primeiros
governos de Vargas na administrao pblica
brasileira?
Vargas instaurou um regime de fora no Brasil a partir de 1930,
o qual levou o pas ditadura em 1937, sendo o seu governo
autoritrio deposto somente em 1945. Esse foi o carter que deu
o tom das formas de administrar assumidas naqueles primeiros
quinze anos de governo Vargas (1930-1945).
J no primeiro governo de Vargas, pde-se constatar o incio
de um expressivo crescimento do aparelho de Estado no Brasil,
materializado pelo aumento das intervenes diretas e indiretas
do Estado na economia e na rea social, o que gera a criao
subseqente de muitos rgos at ento inexistentes na estrutura
da administrao pblica brasileira, como seja, segundo as vrias
fontes utilizadas nesta unidade:
n Banco do Brasil regulamentando o cmbio (1931);
n Ministrio do Trabalho, Indstria e Comrcio;
n Instituto do Acar e do lcool (1933);
n Departamento Nacional do Caf (subordinando
poltica cafeeira a um rgo federal, 1933);
n Conselho Nacional do Petrleo;
n Superintendncia da Moeda e do Crdito, de natureza
reguladora;
n Ministrio da Educao e Sade Pblica;
n Companhia Siderrgica Nacional (1941);
87
Unidade 3
n Companhia do Vale do Rio Doce (1942);
n Servio Nacional da Indstria, SESI.
Muitas comisses e autarquias foram criadas nas mais diversas
reas da [...] economia, para a defesa da agricultura e da
indstria extrativa (FAORO, 2001, p.804).
Em torno de 1937, como observa o mesmo autor acima, o
papel predominante da Unio era atuar no sentido de obter
uma integrao nacional, com vistas ao controle da economia e
comando da burocracia em expanso. Nessa lgica, largas fontes de
emprego passavam a ser abertas para as classes mdias.
Como nasceu o Estado burocrtico no Brasil?
Podemos distinguir as vrias conjunturas que voc j estudou
na histria da administrao pblica brasileira em dois grandes
perodos, considerada a poca colonial como antecedente: o
primeiro relativo a todo o sculo 19, desde a vinda da famlia
real para o Brasil at o nal da Repblica Velha em 1930, e
o segundo aos cinqenta e poucos anos que lhe sucederam,
abordados nesta unidade (1930-1984).
Ao relacionar as formas histricas de Estado e sociedade no
Brasil, Pereira (2004) nos permite aqui destac-las por referncia
a esses dois grandes perodos, acima dimensionados:
n antes de 1930, uma sociedade mercantil-
senhorial e um Estado politicamente oligrquico e
administrativamente patrimonial;
n aps 1930, uma sociedade capitalista industrial
e um Estado politicamente autoritrio e
administrativamente burocrtico.
Como voc j pde perceber, durante seus estudos nesta unidade,
as linhas divisrias no so to ntidas como a esquematizao
acima pode fazer acreditar. Na realidade o Estado burocrtico
descrito por Pereira (2004) conviveu com o patrimonialismo
relatado por Faoro (2001), e at os dias atuais ainda encontramos
resqucios patrimonialistas na nossa administrao pblica.
88
Didaticamente, podemos armar, de acordo com a classicao
acima, que o Estado autoritrio e burocrtico nasce com o primeiro
governo Vargas, destacando-se naquela administrao a reforma
burocrtica assumida em 1936.
Aquela reforma burocrtica brasileira teve por precursor Luiz
Simes Lopes designado por Vargas para um trabalho que levou
criao em 1936 do Conselho Federal do Servio Pblico Civil,
que dois anos aps foi transformado no DASP (Departamento
Administrativo do Servio Pblico, pelo Decreto n
o
579/38).
O DASP passa a ser considerado por diversos autores como
a gnese da administrao pblica burocrtica no pas
(conforme PEREIRA, 1997), passando a armar os princpios
centralizadores e hierrquicos da burocracia clssica.
Administrao do Brasil-Novo de Vargas (1938-1945)
Getlio Vargas preparou o apoio militar designando para cargos
estratgicos (Ministrio da Guerra e Estado-Maior do Exrcito)
generais de orientao fascista, e, afastando os ociais legalistas.
Ainda determinou intervenes nos Estados e decretou estado de
stio no Rio Grande do Sul.
Para manter-se no poder, Vargas articulou o apoio militar e bases
polticas, como condies necessrias ao golpe que lhe permitiu
continuar na presidncia, iniciando-se, pelo golpe de Estado de
1937, o perodo considerado ento como um Brasil-Novo.
As bases polticas para sustentar seu golpe de Estado foram assim
articuladas pelo presidente Vargas (NOBEL, 2000, p. 31):
n atribuiu falsamente aos comunistas a inteno de
deflagrar uma grande agitao revolucionria (o
Plano Cohen foi interpretado como uma estratgia de
tomada do poder);
n conseguiu apoio da maioria dos governadores;
n a Cmara fez um manifesto apelando para as Foras
Armadas;
n no dia seguinte, Getlio fecha o Congresso.
89
Unidade 3
E ento, foi outorgada uma nova Constituio, conhecida
como a Polaca (de 1937, feita por algum jurista de tendncias
autoritrias) com as seguintes caractersticas (NOBEL, 2000,
p.31):
n inspirao fascista;
n centralizao administrativa, com todo poder ao
Executivo;
n os governadores passaram a ser interventores federais,
eliminando-se o federalismo;
n instituiu o delito ideolgico;
n eliminou a liberdade sindical;
n um decreto complementar dissolveu todos os partidos
polticos.
Assim fcou regulamentada a implantao defnitiva
da ditadura, generosamente chamada de Estado Novo
pelos prprios responsveis por aquele sistema.
A histria poltico-administrativa do Brasil no perodo de 1938
a 1945 est atrelada caracterizao daquele modelo de Estado e
governo.
Quais eram as caractersticas do Estado Novo?
Por suas caractersticas, deveras importantes para a administrao pblica
naquele perodo, destaca-se (NOBEL, 2000, p.31):
centralizao total do poder nas mos de Vargas;
anulao da autonomia federalista dos Estados;
reforo e modernizao do aparelho burocrtico:
criao do Departamento Administrativo do Servio Pblico (DASP);
criao do Departamento de Imprensa e Propaganda, com censura
imprensa e propaganda governamental, atravs do jornal A Noite e do
programa radiofnico Hora do Brasil.
90
O perodo do Estado Novo marcou, tambm, a implantao do
capitalismo industrial nos centros urbanos brasileiros. Naquele
contexto o Estado era centralizador, autoritrio e sob domnio
da alta burocracia civil e militar e dos grupos oligrquicos e
burgueses comprometidos com a modernizao conservadora
(ALENCAR, CARPI e RIBEIRO, 1985, p.257). Mesmo
diminuindo o poder poltico das oligarquias no plano federal,
estas se conservavam nos estados e municpios.
Como era a Administrao Pblica no Estado Novo?
Iniciava-se no pas um primeiro movimento para substituir a sua
j histrica administrao patrimonialista, expressada em vrias
localidades pelo chamado coronelismo, por uma administrao
mais propriamente pblica. Quer dizer, comeou um movimento
de burocratizao da administrao pblica brasileira.
Durante a II guerra mundial, em 1942 o Brasil declara guerra ao
Eixo. Com isso os aliados passaram a ter sensvel inuncia na
redemocratizao do pas. Fala-se em redemocratizao, como se
anteriormente tivesse havido uma democracia no pas.
Numa perspectiva redemocratizadora foram criados os partidos
polticos a seguir, sendo que os trs primeiros atravessaram as
duas dcadas seguintes:
n PTB (Partido Trabalhista Brasileiro).
n PSD (Partido Social Democrtico).
n UDN (Unio Democrtica Nacional).
n PCB (Partido Comunista Brasileiro).
Com uma intensa autopropaganda do Estado Novo, aliada s
medidas populistas tomadas, mesmo sendo ditador, Vargas
conquistou uma imagem favorvel junto aos setores humildes
da sociedade. Foi esta base que serviu de sustentao para a sua
recandidatura ao governo brasileiro em 1950, pois, em 1945
Getlio Vargas foi deposto, colocando-se m ao seu Estado
Novo.
91
Unidade 3
SEO 5 - Administrao do populismo e
desenvolvimentismo
Nesta seo voc vai conhecer como foi a administrao pblica
brasileira na metade do sculo 20.
Administrando a dependncia no ps-guerra (1946-1951)
Foi a partir de 1946 que, mesmo sendo uma democracia de elites,
pela primeira vez na histria brasileira, muito timidamente,
considerava-se o povo representado nos seus eleitos como parte
do governo. Apesar de persistirem as fraudes eleitorais.
As oligarquias latifundirias apoiaram o ataque aos comunistas,
com o que o PCB foi posto na ilegalidade e se romperam as
relaes com a ex-URSS (antiga Unio das Repblicas Socialistas
Soviticas).
Foi com esse carter poltico que assumiu o governo Eurico
Gaspar Dutra.
As caractersticas da sua poltica econmica foram bastante
signicativas para a administrao pblica brasileira, destacando-
se (NOBEL, 2000): a liquidao das reservas cambiais por meio
de muita importao; o plano SALTE (Sade, Alimentao,
Transporte e Energia); e a instalao da Companhia Hidreltrica
do So Francisco.
Aps o trmino da segunda guerra mundial, consolidou-se uma
aliana do Brasil com os Estados Unidos da Amrica, gerando
um aumento do investimento do capital norte-americano na
economia brasileira, mediante sua liberalizao. De acordo com
Tremel (2001), durante este governo adotou-se uma poltica de
reduo das funes econmicas do poder pblico, levando ao
descompromisso do Estado com o desenvolvimento econmico.
Esta fase incorporava ao trabalho administrativo o critrio ou
a atitude de planejamento, o que pode ser considerado como o
embrio do nascimento do planejamento pblico no Brasil.
92
O governo popular de Vargas (1951-1954)
Pelo voto popular, Vargas eleito novamente Presidente do Brasil
em 1951, mantendo-se no governo at seu suicdio em agosto de
1954.
Poltica econmica e poltica social
Na poltica econmica, aquele ltimo governo de Vargas
viabilizou a criao da Petrobrs, a partir de uma prolongada luta
em defesa do petrleo brasileiro, sob o lema O petrleo nosso.
E ainda, promoveu a expanso da Siderrgica de Volta Redonda.
(NOBEL, 2000, p.32).
Pretendendo fazer avanar a poltica social em seu governo,
Vargas nomeou Joo Goulart do PTB para Ministro do
Trabalho. Seguindo as propostas de Joo Goulart, a exemplo
do aumento de 100% do valor do salrio mnimo, as medidas
populistas de Getlio Vargas deixaram descontentes os grandes
empresrios e altos militares. Por assumir posturas dessa natureza
Joo Goulart foi obrigado a renunciar ao ministrio por presso
da ex-UDN (ibid).
O populismo de Vargas
Em reao s polticas trabalhistas de Vargas, que alm do
aumento salarial de 100% conclamavam os trabalhadores
participao poltica, como tambm ao monoplio estatal da
explorao do petrleo, os setores polticos conservadores,
especialmente da ex-UDN, acusavam Vargas de pretender
instalar uma repblica sindicalista no pas. Mesmo assim, o
nacionalismo e o populismo continuaram a ser a marca do seu
governo (ARRUDA e PILETTI, 2000, p.390).
Ao mesmo tempo em que a maioria da classe dominante
comeava a se afastar do governo, tambm passou a se articular
uma oposio da classe mdia, pois a classe trabalhadora tinha
um nvel muito fraco de luta poltica naquela conjuntura.
Em um ato de desespero de grupos ligados ao presidente, a
crise do governo popular de Vargas se agravou quando [...] um
pistoleiro contratado pelo chefe da guarda pessoal de Getlio
assassinou um major da aeronutica, ao tentar acertar com um
93
Unidade 3
tiro em Carlos Lacerda. (ALENCAR, CARPI e RIBEIRO,
2000, p.285). Entre os setores mais conservadores, Lacerda era a
principal voz contra Getlio.
Vargas foi acusado de mandante do atentado. Aquele foi o tiro de
misericrdia no prprio governo. Para que o crime no casse
impune, a aeronutica e o exrcito zeram manifestos exigindo o
afastamento de Getlio.
Vargas deixou uma carta e se suicidou, vencido por conitos entre
o imperialismo externo e foras polticas internas, nalizando-
se assim a ltima extenso da era Vargas na histria poltica
brasileira.
Com sua morte Getlio ainda deixou o seu ltimo e desesperado
contra-ataque poltico, tendo provocado inmeras manifestaes
de rua e greves operrias. [...] Surpresas, as foras de oposio
retrocediam a marcha para o golpe. (ALENCAR, CARPI e
RIBEIRO, 2000, p.286).
Do desenvolvimentismo s perspectivas sociais (anos 60)
A Presidncia de Caf Filho (1954-1955)
Na qualidade de vice de Getlio, Caf Filho assumiu a
presidncia ao nal de agosto de 1954. Aliado a um gabinete
ministerial conservador, o novo governo comprometeu-se a
realizar eleies parlamentares ainda em 1954 e presidenciais
no ano seguinte (ALENCAR, CARPI e RIBEIRO, 2000,
p.287). Iniciou-se uma nova luta sucessria, com destaque das
candidaturas de origem populista.
Novamente o estado de stio foi decretado e assumiu o governo o
Presidente do Senado, o catarinense Nereu Ramos, indicado para
o governo de transio at a posse de Juscelino Kubitschek.
Administrao JK (Juscelino Kubitschek, 1956-1961)
Segundo Alencar, Carpi e Ribeiro (1985), o Plano de Metas do
Governo JK visava romper com o estrangulamento econmico
derivado da falta de um setor de criao de bens de capital para
sustentar e dinamizar a totalidade da produo industrial. Visava
a substituio de importaes nos setores de bens de capital e
bens de consumo durveis (Op cit p.289).
94
Com o apoio e interesse norte-americano o desenvolvimentismo
dependente tornava-se a nova bandeira de considerveis setores
da burguesia, que no mais se preocupavam com a penetrao do
capital estrangeiro na economia, se esta estava crescendo (ibid).
Ficou bastante popular o lema de Juscelino de construir 50 anos
em 5, destacando-se a implantao da indstria automobilstica
no Brasil. Todavia, o desenvolvimento, que era mais crescimento,
no livrava o Brasil da dependncia externa, como tambm da
inao e do aumento do custo de vida.
O carter desenvolvimentista do governo JK encontrou
no planejamento pblico um instrumento bsico para a
administrao do Estado brasileiro.
Enquanto nascia a bossa nova na msica brasileira e o cinema
novo na cultura, outra realizao destacada do governo JK foi a
criao de Braslia, a nova capital federal do Brasil, no centro do
seu imenso territrio, a altos custos e muita determinao.
Na crise poltica do nal do governo JK destacava-se a
insatisfao das classes mdias e populares, alm de haver alguma
oposio de setores das foras armadas, a exemplo da chamada
revolta de Jacareacanga (NOBEL, 2000, p.33).
Na perspectiva da sucesso presidencial, o PSD e o PTB
apoiaram a candidatura do general Lott e a UDN apoiou Jnio
Quadros. Este ltimo foi eleito, mas como vice-presidente
elegeu-se o petebista Joo Goulart.
A Presidncia de Jnio Quadros (1961)
O desenvolvimento rpido era o discurso, mas por estar
sustentado apenas em investimentos estrangeiros, emisses
inacionrias e emprstimos externos, acabou gerando uma
grande crise econmica. Ato contnuo, a crise poltica.
Pela primeira vez na histria da administrao pblica brasileira
se elege um presidente que no fazia parte do esquema
dominante. Em parte, o sucesso eleitoral de Jnio devia-se ao
seu estilo poltico: um populismo extremamente personalista
e carismtico [...]. Sua fora [...] resultava da combinao da
insatisfao generalizada de massas trabalhadoras e camadas
mdias, cujo nvel de conscincia poltica era limitado, com
95
Unidade 3
(seu) estilo mobilizador, moralista e renovador (ALENCAR,
CARPI e RIBEIRO, 2000, p.296). Jnio representou o colapso
do populismo no Brasil.
O seu governo no foi nada tranqilo. Com sua vassoura,
smbolo da campanha eleitoral, [...] o presidente prometia
cumprir os principais itens de seu programa de candidato: poltica
econmica de austeridade, [...] poltica externa independente e
combate corrupo e especulao (o que ele referia como
favoritismo, lhotismo e compadrio sugando a seiva da Nao ).
(ALENCAR, CARPI e RIBEIRO, 2000, p.296).
Frente a uma tentativa de golpe sobre o seu governo, Jnio
Quadros renunciou, alegando foras terrveis e ou foras
ocultas, aps somente sete meses de governo, iniciando-se
uma nova crise poltica, mais grave do que as j registradas na
experincia brasileira. Pois, seu vice-legal era Joo Goulart, um
petebista.
Assume Joo Goulart (1961-1963)
No incio do Governo de Joo Goulart houve uma alterao do
regime presidencialista para parlamentarista, o que durou apenas
um ano (1961). Um plebiscito revogou esta forma de organizao
do governo.
Uma caracterstica do governo de Jango foi a luta por reformas de
base, como o caso da reforma agrria. Na rea da sade, durante
a realizao da III Conferncia Nacional de Sade, j havia sido
proposta a municipalizao dos servios.
O presidente passou a enfrentar oposio sistemtica de setores
das foras armadas, a exemplo da revolta dos sargentos. Frente
a uma oposio tambm de setores das camadas mdias, por
um golpe as foras armadas, apoiadas pelos Estados Unidos,
depem Jango Goulart do governo em 31 de maro de 1964.
Foram alegadas como causas do golpe (NOBEL, 2000, p.33): a
subverso da ordem; corrupo; inao descontrolada; e a falta
de credibilidade poltica.
Porm, atualmente a cidadania brasileira no tem mais dvidas
que a causa real foi o medo do socialismo, razo que at j
poderia ter estado presente na presso feita a Jnio Quadros.
96
SEO 6 - A administrao dos governos militares
(1964-1984)
Sendo iniciado este perodo pelo golpe militar de 1964, nele se
concentravam basicamente duas foras: a militar, materializada
por Atos Institucionais (A.I.) e a civil pela via dos atos
constitucionais.
A primeira deciso de governo militar, imediatamente aps o
golpe, foi baixar o A.I. nmero 1, atravs do qual foram cassados
mandatos; suspensos os direitos polticos; extintas UNE, CGT e
Liga dos Camponeses; e, imposto o general Castelo Branco como
presidente (NOBEL, 2000, p.33).
Governo Castelo Branco (1964-1967)
Nesse perodo foram criadas as empresas estatais Telebrs,
Saltelbrs e Intelbrs. No modelo econmico houve concentrao
de rendas no governo e empresas, expanso do crdito,
achatamento salarial e conteno da inao (ibid, p.34).
Novos Atos Institucionais so baixados (NOBEL, 2000, p.33):
n A.I. n 2- cassa mandatos; eleio indireta para
governadores (at 1978); extingue o pluripartidarismo;
e cria duas frentes: ARENA e MDB.
n A.I. n 3 cassa mandatos dos presidenciveis; e
eleio indireta para presidente.
No modelo poltico do governo Castelo Branco houve
concentrao do poder, interveno no Legislativo, censura
imprensa e represso oposio, sendo, ainda, baixado o A.I.
nmero 4, com mais cassao de mandatos e novas regras para
votao da Constituio (ibidem).
Governo Costa e Silva (1967-1969)
Foi nesse perodo de governo que o Brasil viveu a maior represso
poltica de sua histria. Isso se deveu, sobretudo, ao uso do
conhecido A.I.5 como instrumento, em 1968, segundo o qual,
novos mandatos foram cassados e foi incorporado Constituio
o poder total para o presidente.
97
Unidade 3
Com a morte de Costa e Silva, houve um novo golpe da Junta
Militar que impediu o vice de assumir e tornou a Constituio
mais centralizadora, por meio de Emenda Constitucional.
Governo Mdici (1969-1974)
Ao assumir o governo, com Mdici iniciou-se o falso
milagre brasileiro e a elaborao dos planos nacionais
de desenvolvimento, comeando pelo primeiro
de uma srie de trs a prosseguir no prximo
governo (os PNDs). Obteve-se, ento, um intenso
crescimento econmico e se acentuava a represso
chamada guerrilha. Abriu-se a Transamaznica
e a Hidroeltrica de Itaipu, por meio de um
tratado binacional com a Argentina. Frente
internacionalizao da economia brasileira esta foi
bastante afetada pela crise internacional do petrleo
que coincidiu com o nal deste governo.
Governo Geisel (1974-1979)
Na segunda metade dos anos 70, o Brasil viveu mais um
acentuado processo inacionrio, decaindo suas condies de
crescimento interno. O milagre foi desmascarado.
Em 1977 foi decretado o Pacote de Abril (NOBEL, 2000):
n continua a eleio indireta;
n mandato de 6 anos para presidente;
n interferncia no Judicirio;
n novos colgios eleitorais.
Com a morte de Vladimir Hersog pelas foras repressivas,
estabeleceu-se uma crise com o 2 Exrcito. Surgiu ainda uma
crise sucessria, que gerou a indicao de Figueiredo como o
prximo presidente e foram abolidas as leis de exceo.
98
Governo Figueiredo (1979-1984)
Assumindo o governo com a nalidade de promover a transio
dos governos militares para civis, destacaram-se as seguintes
medidas e ocorridos (NOBEL, 2000, p.35):
n anistia parcial;
n terrorismo de direita;
n atentado ao Rio-Centro;
n reforma partidria;
n prorrogao dos mandatos de prefeitos;
n legalizao do PCB;
n campanha pelas diretas;
n medidas de emergncia;
n eleio direta para governadores;
n surgimento da CUT;
n derro ta do candidato oficial.
A eleio pelo Congresso Nacional de Tancredo Neves, simboliza
o nascimento da Nova Repblica brasileira, que vamos estudar
na prxima unidade. Mas antes, vamos compreender melhor os
signicados assumidos pela administrao pblica brasileira nos
perodo j estudados.
99
Unidade 3
Sntese
Nesta unidade voc estudou como as origens remotas, do Estado
patrimonial brasileiro, situam-se na histria da administrao
pblica de Portugal. Com estes contedos voc j tem
elementos que lhe permitem desenvolver uma reexo sobre
as manifestaes atuais do patrimonialismo na administrao
pblica brasileira, presente em nossa realidade cotidiana.
No extenso perodo colonial, por suas implicaes diretas ou
indiretas na forma de organizar a incipiente administrao
pblica da colnia, destacou-se: o modelo descentralizado
das capitanias hereditrias, o movimento centralizador com o
governo-geral; o quadro administrativo da colnia; e a no-
participao do povo.
Foi bastante signicativa a evoluo da presena do poder da
administrao metropolitana na colnia: nos sculos 16 e 17
havia uma presena mais ostensiva que se sobreps sua ausncia
no perodo da delegao de poderes aos donatrios; e, no sculo
18, como conseqncia da atividade mineradora, a metrpole
voltou a impor sua presena na esfera da produo, para garantir
a tributao extorsiva e o monoplio das extraes.
As mudanas no panorama econmico ao nal do sculo 18,
aliadas agrante ostentao da presena do Estado portugus
na colnia, contriburam com a criao de um clima propcio para
o processo de independncia, que administrativamente continuou
seguindo o modelo lusitano como caracterstica da administrao
pblica brasileira, no seu perodo imperial.
Durante a Repblica Velha, tivemos o autoritarismo
e centralismo administrativo como caracterstica
predominante da administrao pblica instituda. Aps
a Revoluo de 1930, com o governo de Getlio Vargas
se inaugurou a administrao burocrtica do aparelho
de Estado, que teve por cone a criao do Departamento
Administrativo do Servidor Pblico em 1938. Nos governos
militares entre as dcadas de 60 e 70 foram ensaiadas
reformas administrativas buscando introduzir algumas
caractersticas gerenciais na conduo do governo que
somente vai se concretizar nos anos da Nova Repblica.
100
Leia com ateno os enunciados e responda:
1) Cite e explique duas caractersticas da administrao pblica brasileira
que foram herdadas do Estado patrimonial portugus.
2) Cite e explique duas caractersticas da administrao pblica brasileira
que foram herdadas do Estado estamental portugus.
3) D dois exemplos sobre as manifestaes atuais do patrimonialismo na
101
Unidade 3
4) Faa uma sntese do quadro administrativo do perodo colonial no
Brasil.
5) Identifque, historicamente e na atualidade, expresses do coronelismo
na administrao pblica brasileira.
6) Como as oligarquias participaram e/ou participam da administrao
pblica brasileira?
102
7) Identifque e faa uma refexo pessoal sobre as principais
caractersticas da administrao pblica brasileira na era Vargas.
8) Descreva quais foram as origens da formao do Estado burocrtico no
Brasil?
9) Assinale as alternativas verdadeiras, enquanto confgurao da
administrao pblica brasileira nos governos militares brasileiros
(1964-1984):
a) ( ) Grandes empresas estatais passam a fazer parte da estrutura de
governo.
b) ( )A concentrao do poder no executivo nacional foi uma
caracterstica da administrao pblica brasileira nos perodos
estudados nesta unidade.
c) ( ) Os planos nacionais de desenvolvimento foram um importante
instrumento da administrao pblica nos governos militares
dos anos 60 a 80.
UNIDADE 4
Polticas pblicas integradas
n
Compreender o que so polticas pblicas.
n
Distinguir o espao pblico como espao de existncia
das polticas pblicas.
n
Assimilar as importncias diferenciadas e
complementares da confgurao das polticas
pblicas como sociais, econmicas e socioeconmicas,
caracterizando as polticas pblicas como integradas.
n
Compreender a composio do processo poltico que
leva s decises sobre polticas pblicas, identifcando os
processos de formulao, anlise e avaliao de polticas
pblicas.
Sees de estudo
Seo 1 O que so polticas pblicas?
Seo 2 O que o espao pblico da poltica?
Seo 3 O que so polticas sociais e polticas
econmicas?
Seo 4 Como se formula, analisa e avalia polticas
pblicas?
4
104
Voc sabe o que signica a expresso polticas pblicas
integradas?
Em uma perspectiva democrtica, nesta unidade, voc vai estudar
aspectos selecionados das polticas pblicas na nossa sociedade
em sua congurao complementar entre polticas sociais e
econmicas e a constituio das polticas pblicas integradas.
Inicialmente, voc vai conhecer por quais tipos de necessidades
sociais as polticas pblicas respondem e quais as principais
caractersticas e nalidades das polticas pblicas.
Para tanto, voc vai percorrer um caminho entre os vrios
sentidos que tm sido atribudos s polticas pblicas, para,
nalmente, compreender que o trabalho com as polticas pblicas
de segurana s ser ecaz e efetivo se estiver inserido dentro de
uma abordagem de polticas pblicas integradas.
Quando um processo poltico consegue alm de gerar um corpo
de princpios, diretrizes e aes de carter coletivo, concretizar
tais aes, chegamos ao campo da formulao, anlise e
avaliao das polticas pblicas.
SEO 1 - Que so polticas pblicas?
preciso ter clareza do conceito de polticas pblicas para que
voc possa entender a linguagem utilizada nesta temtica. A
partir de algumas denies apresentadas, vamos construir a
nossa concepo compartilhada.
Mas, anal, o que so polticas pblicas?
De acordo com Teixeira, polticas pblicas so
diretrizes, princpios norteadores de ao do poder
pblico, so regras e procedimentos para as relaes
entre poder pblico e sociedade, mediaes entre
atores da sociedade e do Estado (2002).
So, portanto, entendidas como um conjunto de
orientaes e aes de (interesse de) um governo com
vistas ao alcance de determinados objetivos e os seus
resultados e conseqncias (BELLONI, 2000).
105
Unidade 4
Como se pode depreender, uma poltica pblica compreende
um conjunto de decises e aes encaminhadas para resolver
problemas polticos e que produzem efeitos sociais. Sua
viabilizao envolve recursos pblicos. Pode-se armar que,
em ltima instncia, as polticas pblicas so as respostas
organizadas pela sociedade, por meio do seu sistema poltico,
para atender as necessidades sociais da populao.
Quais as modalidades de polticas pblicas?

Delimita-se sua abrangncia em termos de esfera do poder
poltico nas esferas de governo: federal, estadual e municipal.
Existem alguns critrios que podem ser utilizados para denir
o tipo de atuao das polticas pblicas, destacando-se, segundo
Teixeira (2002), os seguintes:
Quanto natureza ou grau de interveno
a) Estrutural: buscam interferir em relaes que so estruturais
na sociedade, como, por exemplo, renda, emprego, produtividade
etc.
Como exemplo de polticas estruturais, pode-se citar
a defnio do salrio mnimo, a gerao de empregos
e a criao de apoio governamental para aumentar
a produtividade industrial do pas. Ou ainda, para
acabar com a pobreza preciso de uma poltica
estrutural rigorosamente articulada com as demais
polticas sociais e econmicas de um pas.
b) Conjuntural ou emergencial: a poltica pblica que tem
por objetivo amainar uma situao temporria.
106
O Programa Fome Zero, na sua conduo at o
momento pelo Governo Federal, pode ser um
exemplo de poltica emergencial. como acabar com
a febre antes de atacar as causas de uma infeco.
O Fome Zero exemplo de poltica conjuntural
enquanto tiver um carter assistencialista, dando
comida, mas sem atacar as causas da fome.
Quanto abrangncia dos possveis benefcios
a) Universais: para todos os cidados.
O Sistema nico de Sade (SUS) um exemplo, uma vez que
tem a universalidade do acesso de toda a populao aos seus
servios como sua principal diretriz na atualidade. Mesmo
sabendo-se que a qualidade ou falta dos servios necessrios pode
estar excluindo segmentos da populao da cobertura oferecida.
b) Segmentais: dirigidas a parcelas da populao, caracterizando
um fator determinado (idade, sexo, condio fsica etc.).
Como exemplo, a educao fundamental obrigatria
para toda a populao em idade escolar.
c) Fragmentadas: so polticas destinadas a grupos sociais dentro
de cada segmento.
XO Programa Bolsa-Escola a expresso de uma
poltica fragmentada, por estar direcionado
populao mais pobre, articulada a uma motivao
para atender obrigatoriedade do ensino
fundamental.
Quanto aos impactos que podem causar aos benecirios:
a) Distributivas: aquelas polticas que visam a distribuir
benefcios individuais; tendem a ser instrumentalizadas pelo
clientelismo.
107
Unidade 4
A simples captao e distribuio dos recursos
adquiridos por meio do Programa Criana Esperana
um exemplo de poltica distributiva.
b) Redistributivas: so polticas que visam a redistribuir recursos
entre os grupos sociais: buscando certa eqidade, retiram
recursos de um grupo (que tem mais) para beneciar outros
grupos (que necessitam mais), o que provoca conitos.
Um exemplo aqui possvel foi a criao da CPMF
(Contribuio Provisria sobre Movimentaes
Financeiras), visando a reunir condies para
assegurar o direito da populao a ter sade. Mesmo
havendo se perdido a sua inteno original, sua
formulao tinha um carter redistributivo. A reforma
agrria outro exemplo de poltica redistributiva.
c) Regulatria: aquelas polticas que visam a denir regras e
procedimentos que regulem o comportamento dos atores para
atender interesses gerais da sociedade.
A Reforma Tributria uma poltica pblica de carter
tipicamente regulatrio.
Do ponto de vista do seu contedo temtico, as polticas
pblicas tendem a ser sociais ou econmicas e, socioeconmicas,
classicao em que se baseia a continuidade do nosso estudo
nesta seo.
Podemos tambm caracterizar as polticas pblicas nos seguintes
termos:
108
1) Se respondem a problemas concretos (ex: a fome, a
doena, o desemprego);
2) Se devem atender a necessidades sociais (ex.: moradia,
educao, segurana);
3) Se atendem demandas (como os movimentos para
garantir medicao para os portadores do vrus HIV) ;
4) Se tm objetivos especficos;
5) Se existe uma temporalidade, quer dizer, so pensadas
para se efetivar durante um certo perodo de tempo;
6) Se utiliza de instrumentos prprios (o voto, por
exemplo, um dos instrumentos de uma poltica de
participao democrtica);
7) Se alteram a situao existente (uma nova lei ambiental
quando cumprida).
Como surgem as polticas pblicas?
O sentido de qualquer poltica pblica tem a sua origem
na perspectiva de atender a uma necessidade social. Tais
necessidades podem estar silenciosas na vida dos grupos sociais
ou serem explicitadas por demandas sociais.
Quais os objetivos e fnalidades das polticas pblicas?
Em um contexto como a sociedade brasileira atual, apoiando-
nos nos argumentos de Teixeira (2002) podemos armar que as
polticas pblicas:
109
Unidade 4
n Visam a responder a demandas, principalmente dos
setores marginalizados da sociedade, considerados
como vulnerveis. Essas demandas so interpretadas
por aqueles que ocupam o poder, mas influenciados
por uma agenda que se cria na sociedade civil pela
presso e mobilizao social.
n Visam a ampliar e efetivar direitos de cidadania [...].
n Objetivam promover o desenvolvimento, criando
alternativas de emprego e renda como forma
compensatria dos ajustes criados por outras polticas
de cunho mais estratgico (econmicas).
n So necessrias para regular conflitos entre os diversos
atores sociais que tm contradies de interesses.
As nalidades, sejam das polticas pblicas especicamente, ou
dos processos e sistema poltico que as compreende, resumem-
se em satisfazer as necessidades sociais e atender as demandas
socialmente expressas. Como se pode perceber, o interesse
pblico pressuposto da legitimidade de toda poltica pblica.
Qual a diferena entre polticas pblicas e polticas
governamentais?
Antes de voc estudar qual a diferena, pare e pense: Afnal, o que eu
entendo por Polticas Pblicas e Polticas Governamentais? Aproveite o
espao a seguir e anote suas refexes.
110
Para fazer essa distino, de acordo com Teixeira (2002),
devemos-nos lembrar que as denies polticas tm seu carter
pblico condicionado por sua relao com a natureza do regime
poltico em que se vive, com o grau de organizao da sociedade
civil e com a cultura poltica vigente. Nem sempre polticas
governamentais so pblicas, embora sejam estatais. Para serem
pblicas, preciso considerar a quem se destinam os resultados
ou benefcios, e se o seu processo de elaborao ou no
submetido ao debate pblico.
Por outro lado tambm podem existir polticas pblicas no
governamentais. Alis, essa uma condio cada vez mais
freqente nas sociedades desenvolvidas atuais. So polticas que
atendem ao interesse pblico, tendem a responder a necessidades
sociais, so submetidas ao debate e participao popular, mas
que so propostas, formuladas e executadas por organizaes no
pertencentes ao aparelho de Estado.
Pode-se citar, por exemplo, as vrias polticas
de proteo ao ambiente, em sua maior parte
coordenadas por Organizaes No-Governamentais
(ONGs), inclusive internacionais como o caso do
Greenpeace.
Outro exemplo poderia ser o caso de uma poltica de proteo
aos direitos dos trabalhadores, conduzida pelos seus sindicatos e
no pelo governo. Onde, inclusive, o principal agente poltico e
os interessados naquela poltica - sindicatos e os trabalhadores -,
podem se posicionar at mesmo contra o governo.
Na sociedade brasileira constata-se uma presena cada vez mais
ativa da sociedade civil nas questes de interesse geral, o que vem
enriquecer sobremaneira as polticas pblicas, conforme Teixeira
(2002):
As polticas pblicas tratam de recursos pblicos
diretamente ou atravs de renncia scal (isenes), ou de
regular relaes que envolvem interesses pblicos. Elas se
realizam num campo extremamente contraditrio onde
se entrecruzam interesses e vises de mundo conitantes
e onde os limites entre pblico e privado so de difcil
demarcao. Da a necessidade do debate pblico, da
transparncia, da sua elaborao em espaos pblicos e
no nos gabinetes governamentais.
111
Unidade 4
Para compreender o espao das polticas pblicas em nossa
sociedade, faz-se necessria aqui uma melhor reexo sobre
os signicados do espao pblico. este assunto que voc vai
estudar na seo 2!
SEO 2 - O que o espao pblico da poltica
O espao pblico se constri por meio das relaes entre os
homens na sociedade, pela via das relaes humanas e entre os
grupos sociais. Vamos conhecer, a concepo de espao pblico e
espao privado segundo o pensamento de Hannah Arendt (apud
TELLES, 1990).
A convivncia humana o espao da poltica. Dizendo,
discutindo e ouvindo sobre os valores e realidades postas pelas
circunstncias da vida, as pessoas podem (re)denir no que
acreditam, os seus critrios e principais referncias (ou crenas)
para fundamentar sua postura. assim que as pessoas constroem
suas condies de compreender e julgar os fatos; discutindo-os e
questionando-os.
Para Arendt, entre os elementos que denem essa capacidade de
orientao no mundo vinculada compreenso e ao julgamento
est a faculdade de discernimento entre verdade X mentira e
bem X mal. Essas so categorias no derivadas do conhecimento
terico, so diferentes das verdades da razo, e tambm no se
ancoram nem na cultura ou moralidade da tradio e religio.
So critrios e categorias essencialmente polticas.
Portanto, os critrios de discernimento de verdade, de justia e de
legitimidade so construdos na experincia intersubjetiva que os
homens fazem da realidade do mundo. Ou seja, dependem das
formas de comunicar-se com todos os demais humanos e fazer a
experincia da pluralidade humana, onde opinio e julgamento se
constituem.
na vida poltica, ou melhor, ao participar do que acontece no
mundo ao seu redor, que as pessoas se politizam, adquirindo
capacidade para opinar e julgar.
112
Sem vida poltica, sem querer saber e poder participar do
que acontece no mundo ao seu redor, as pessoas perdem a
possibilidade de adquirir capacidade para opinar e julgar. Isso
acontecendo, corre-se o risco da sociedade se destruir a si mesma,
como espao pblico de vida entre os homens.
Como podemos defnir espao pblico?
Para Hannah Arendt, o espao pblico
compreende um mundo comum, que articula
os homens numa trama visvel feita por fatos
e eventos tangveis no seu acontecimento
e que se materializa na comunicao
intersubjetiva, atravs da qual as opinies
se formam e os julgamentos se constituem.
Assim, o espao pblico pode ser entendido
como o espao comum entre os homens.
Espao pblico onde as pessoas vivem em coletividade. Quer
dizer, este espao se d quando as pessoas convivem e conversam
sobre o que acontece nas suas vidas e na vida da sociedade em que
vivem. Esse espao opera por meio das relaes entre as pessoas,
suas falas, gestos, escritos e outras manifestaes exteriorizadas.
nesses inter-relacionamentos que as pessoas formam as suas
opinies e seus julgamentos sobre a realidade. Esse o espao
pblico, das relaes livres entre os homens.
Do ponto de vista do seu contedo, as polticas pblicas, ou so
sociais ou so econmicas, ou ainda, uma juno dessas duas
assumindo o carter de polticas socioeconmicas, ou melhor,
polticas pblicas integradas, conguraes que passamos a
abordar na seo 3.
113
Unidade 4
SEO 3 - O que so polticas sociais e polticas
econmicas?
Um respeitado socilogo brasileiro da atualidade, Pedro Demo
(1985), tem um pequeno texto que responde muito bem a
questo, denindo sinteticamente a poltica social: como uma
proposta terica e prtica de reduo das desigualdades sociais.
Polticas sociais: so aquelas polticas pblicas que se
voltam para diminuir as desigualdades em nossa
sociedade!
No campo de estudo e trabalho com as polticas sociais, segundo
Demo (1985), existe um espao de agente social a ser ocupado
e assumido na nossa sociedade com o objetivo de efetivamente
reduzir as desigualdades sociais, seja dentro ou fora do Governo,
na sociedade civil e nas organizaes.
Voc j pensou na possibilidade de um agente de
segurana ser tambm um agente social? E o que isso
tem a ver com uma administrao pblica gerencial?
So os agentes sociais que operam as polticas pblicas de carter
social, pois, normalmente, j participaram do processo de sua
formulao e, certamente, estaro participando da sua avaliao,
conforme vamos discutir nas seguintes unidades da nossa
disciplina.
Reconhecendo que o conceito de poltica social polmico,
optamos em nos privar, momentaneamente, das discusses sobre
a viabilidade de polticas sociais no sistema capitalista de governo,
nos limitando apenas a deni-la: uma poltica social uma ao
voltada para a diminuio das desigualdades sociais.
De acordo com Demo (1985), uma poltica social no pode ser
concebida como:
114
a) Resultado conseqente do crescimento econmico, porque
isto faz dela uma poltica residualista, compensatria e
deriva das sobras econmicas. O crescimento pode at acirrar
as desigualdades, porquanto se produzir uma atividade
fundamentalmente econmica, distribuir, poltica, ou seja, um
ato de conquista por parte da sociedade.
Como exemplo, aqui, se pode mais uma vez trazer a
metfora do bolo: vamos primeiro esperar aumentar
o bolo, para depois distribuir. Uma poltica social no
pode esperar por sobras, mesmo que essas fossem
asseguradas.

b) Autnoma, como se pudesse ser vivel sem crescimento
econmico, tampouco se pode colocar polticas sociais contra os
condicionamentos econmicos
Por exemplo, nos aumentos do salrio mnimo, alm
das razes sociais, mesmo bvias, preciso levar em
conta at que ponto a produtividade os consegue
manter. Se o colocarmos acima da possibilidade
real, acabamos no tendo nem indstria, nem
salrio(DEMO,1985).
c) Assistencialista, como se fosse doao do estado ou de
entidades de caridade. Trata-se de uma viso muito distorcida
da realidade social por pretender ignorar que o pobre vtima
do sistema e, estando o doador geralmente entre os (seus)
benecirios acumulou privilgios. Assim, no h ajuda, mas
apenas restituio de uma dvida.
A prtica assistencialista tem ainda, como conseqncia negativa,
o fato de coibir o aspecto participativo da poltica social, ou seja,
a dimenso da autopromoo no fundo, ningum promove
ningum, se a pessoa mesma no se autopromove; porquanto
reduz a dimenso do problema ao nvel da secundariedade
tal, que pode ser solucionado pela esmola e assim por diante
(DEMO, 1985)
115
Unidade 4
Assim sendo, o compromisso redistributivo (cujo signicado j
estudamos nos tipos de polticas pblicas, em nossa primeira
seo desta mesma unidade) o que move e d sentido a qualquer
poltica social. Se no tiver este carter, ento essa poltica no
social.
Quais polticas sociais que conhecemos no Brasil?
Atualmente comea a fazer parte do cenrio das polticas
sociais a privatizao, alm da co-responsabilidade nas polticas
pblicas delegadas s organizaes no-governamentais (ONGs),
organizaes sociais (OS), organizaes da sociedade civil
(OSC), organizaes da sociedade civil de interesse pblico
(OSCIPs), a forma brasileira recentemente regulamentada, como
tambm, a responsabilidade social corporativa.
Alguns exemplos:
n ONG Rotary Club
n OS Pastoral da Terra
n OSC MST
n OSCIP Instituto ETHOS de Responsabilidade
Social
Pensar que a poltica social uma questo exclusiva de Estado
reete a manuteno da atitude tecnocrata que imagina que o
Estado pode falar em nome da sociedade civil.
Se apenas ao Estado coubesse a responsabilidade
sobre as polticas sociais, estar-se-ia excluindo desse
espao poltico, a sociedade civil. E quando isso
ocorre, acaba a democracia e, conseqentemente,
a participao poltica. nesse contexto que os
governos assumem e repassam propostas enlatadas
pretendendo que as mesmas sejam implantadas
em realidades absolutamente diferentes daquelas
em que foram concebidas. Anal, quem sabe das
necessidades seno quem as vive?
116
Se um grupo ocial do aparelho de Estado, formado por
tecnocratas que vivem fechados nos seus gabinetes, se auto-
atribuir a condio de responder a necessidades de uma
populao, ou vai ter que fazer parte dos grupos sociais e
compartilhar o processo, ou delegar esse espao poltico.
Polticas Econmicas
Tomando por referncia o que conhecemos sobre a congurao
das polticas econmicas no Brasil, facilmente podemos
identicar quatro tipos de poltica econmica, todas altamente
relacionadas ao desenvolvimento econmico do pas:
1) poltica monetria: responsvel por equilibrar a
circulao da moeda, o crdito interno, regulao dos
juros e controle da inflao;
2) poltica cambial: acompanha as oscilaes da
moeda nacional em relao moeda estrangeira, e
o movimento da balana comercial, buscando obter
padres suportveis de equilbrio ou compensao
entre importaes e exportaes;
3) poltica fiscal: define todas as questes tributrias;
4) poltica de renda: preocupa-se com os aumentos
possveis e suportveis da renda, controlando o salrio
mnimo, os padres de emprego e produtividade.
Qual a relao da poltica econmica com a poltica
social?
As polticas econmicas no podem ignorar as suas
conseqncias sociais. E indo alm, Demo (1985) considera
que: Para a poltica social, o crescimento econmico apenas
instrumento, j que a nalidade a redistribuio. O que no
lhe tira a importncia, porque sem crescimento econmico o que
restaria para combater a desigualdade social seria a redistribuio
da misria. Mas no esse o nosso caso.
117
Unidade 4
Como tambm, no nos interessa o crescimento a qualquer
preo, pois, Muito provavelmente, prefervel crescer menos
rapidamente, mas (um crescimento) estando mais voltado para a
satisfao das necessidades bsicas (DEMO, 1985).
Mesmo reconhecendo que o crescimento econmico
indispensvel, ele no perde o carter de instrumental,
inclusive na perspectiva de um desenvolvimento humano com
sustentabilidade, tanto ambiental como social. Ou seja, o sentido
do desenvolvimento econmico promover o desenvolvimento
social.
, a partir da imprescindvel emergncia de articular as polticas
pblicas sociais e econmicas, que tomam corpo as polticas
socioeconmicas.
A importncia da existncia de uma poltica socioeconmica
que ela representa uma forma de viabilizar a tica redistributiva
da poltica social. Nesse sentido, as polticas socioeconmicas
giram em torno da redistribuio da renda e da satisfao das
necessidades bsicas.
A indagao fundamental que as polticas socioeconmicas
devem responder como construir condies de acesso renda e
satisfao das necessidades bsicas. Uma condio fundamental
a questo do emprego e da renda. Na tica socioeconmica,
a maneira de o pobre se auto-sustentar ter uma ocupao
satisfatria, da qual retira uma renda tambm satisfatria. Uma
renda satisfatria aquela que permite no somente sobreviver,
atender s necessidades mnimas ou apenas se reproduzir como
fora de trabalho, mas que permite ademais poupana e lazer,
pelo menos.
Com um emprego satisfatrio temos a condio bsica
para poder ter acesso nutrio, sade, ao saneamento,
habitao, ao consumo, enm, satisfao daquilo que
podemos chamar de necessidades bsicas.
Na resposta s necessidades sociais est o carter social
da poltica socioeconmica. Todavia, esta somente se efetivar
se puder contar em sua conformao com polticas econmicas
seriamente comprometidas com tais nalidades. Ou, continuando
com as palavras de Demo (1985), o fulcro da questo ser, como
construir uma economia voltada para este desao, ou seja:
118
n Uma economia to preocupada com a produtividade,
quanto com a absoro da mo-de-obra.
n Uma economia que no sacrifique geraes por causa
do crescimento acelerado.
n Uma economia que, alm de exportar, sobretudo,
consiga produzir para o consumo interno de massa.
n Uma economia capaz de superar desequilbrios
regionais.
n Uma economia capaz de obter o meio termo
complicado entre prtica tecnolgica avanada,
mas liberadora de mo-de-obra, e adaptada, mas
absorvedora de mo-de-obra.
As solues socioeconmicas para as necessidades de uma
populao e seu pas vo assumir formas diferentes, conforme a
orientao poltica de estruturao do modelo de Estado vigente,
de corte mais social ou mais neoliberal, em cada contexto
especco.
SEO 4 - Como se formulam, analisam e avaliam
polticas pblicas?
Uma poltica pblica comea a ter vida material, quando deixa
de ser um simples estado de coisas frente s necessidades
sociais e incmodos pela desateno s demandas polticas, ou
seja, a partir do momento que passa a mobilizar as lideranas e
autoridades polticas e a compor a agenda governamental.
A poltica se processa em um campo de conitos sociais, onde
so os valores que orientam as prticas polticas. A mediao
poltica, por mais imprescindvel que seja, no signica a soluo
do conito. Mas conduz aos encaminhamentos que ativam o
processo poltico.
As polticas pblicas ociais so, polticas explicitadas,
sistematizadas ou formuladas em documentos (leis, programas,
linhas de nanciamentos) que orientam aes que normalmente
envolvem aplicaes de recursos pblicos. Nem sempre, porm,
h compatibilidade entre as intervenes e declaraes de vontade
119
Unidade 4
Em um sentido amplo,
processo poltico que
dizer todas as interaes
e relaes sociais que
levam s decises polticas
e tambm aquelas que
controlam a sua execuo
e os seus resultados.
e aes desenvolvidas. Devem ser consideradas tambm as no-
aes, as omisses, como forma de manifestao de polticas,
pois representam opes e orientaes dos que ocupam cargos
(TEIXEIRA, 2002).
As decises sobre as polticas governamentais so decises
polticas. E quando tomadas pelo Governo, constituem as
decises ociais. Ao tratar de problemas que afetam a toda a
sociedade, a poltica volta-se para os problemas que requerem
decises a ser acatadas por todos (OPS/OMS, 1975).
Na perspectiva acima, como a resoluo poltica implica decises
sobre todos, essas so decises respaldadas por algum tipo de
autoridade, porque obrigatrias para todos.
O que processo poltico?
Entende-se por processo poltico o movimento de tomada
de decises que leva formulao das polticas pblicas.
Democraticamente, o poder poltico pode ser construdo por
consenso ou negociaes.
O conceito de deciso poltica circunscreve o de processo poltico.
Portanto, no entendimento acima se limita o poltico s aes e
relaes especicamente vinculadas gerao, tomada e controle
das decises polticas. Esse passa a ser um critrio geral para
diferenciar o que (e no ) poltico. Conforme nos lembra
Teixeira (2002):
as polticas pblicas so um processo dinmico, com
negociaes, presses mobilizaes, alianas ou
coalizes de interesses. Compreende a formao de
uma agenda que pode reetir ou no os interesses dos
setores majoritrios da populao, a depender do grau
de mobilizao da sociedade civil para se fazer ouvir
e do grau de institucionalizao de mecanismos que
viabilizem sua participao.
120
Sabe-se que: Na sociedade tambm h uma diversidade de
interesses e de vises que precisa ser debatida, confrontada,
negociada, buscando-se um consenso mnimo. Essa formulao
hoje se torna complexa devido fragmentao das organizaes,
apesar de algumas iniciativas de articulao em alguns setores
(TEIXEIRA, 2002).
EAs demandas ou necessidades que fazem surgir as
polticas pblicas so apresentadas por atores
sociais ou polticos que estejam interessados, direta
ou indiretamente, na tomada de alguma deciso
pblica para responder quela situao. Estes atores
sociais agem politicamente, interagem com seus pares
e oponentes, participam dos processos polticos e
transitam no sistema poltico.
O sistema poltico formado pelos componentes e estruturas
pelos quais se realiza o processo poltico no todo social. Portanto,
o poltico pertence ao contnuo social.
Uma destacada razo de ser do sistema poltico manter a
ordem do sistema social. E isso, funcionalmente, se alcana pela
coeso, direo e manuteno.A ordem social se desenvolve,
institucionaliza e regulamentado pelo aparelho poltico de
Estado. Existe uma autoridade formal do Estado sobre as
decises polticas (OPS, 1975).
Na sua estruturao, o sistema poltico composto tanto por
um poder formal, institucionalizado, quanto por um poder
real, que integra as relaes sociais.
O processo poltico acionado pelas necessidades sociais e
respectivas demandas polticas organizadas e que batem na porta
do poder. Seja para reunir apoio (ou no) do poder real, seja para
invadir com suas reivindicaes o espao do poder formal.
121
Unidade 4
So atores sociais as
pessoas que tm alguma
coisa a ver com a questo a
ser tratada e que possuem
alguma forma de recurso
e poder na situao. Os
atores sociais so aqueles
que podem vir a ganhar
ou perder na situao,
podendo ser afetados
pelas decises e aes
implementadas. Eles tm
ou renem capacidade
para afetar as decises,
pela sua capacidade de
ao organizada, no se
limitando a simplesmente
reagir pelo voto.
O resultado desse processo poltico so as decises polticas que
devem incidir sobre a situao existente modicando-a. Entre os
partcipes do processo poltico, que formam o poder real tem-se:
n o Estado;
n as classes sociais;
n grupos sociais;
n partidos polticos;
n cidados;
n associaes;
n ONGs;
n organizaes sociais;
n empresas.
Quem responsvel por pensar as polticas pblicas?
Os indivduos, grupos e classes sociais, ou seja, de acordo com
RUA (1998), so todos os atores sociais e polticos do pas.
Tanto os integrantes do poder formal quanto do poder real, por
meio da sociedade civil organizada, compem os atores sociais de
uma poltica pblica.
Quais as etapas do processo de formulao de
polticas pblicas?
O processo que antecede, e vai da formulao at a avaliao
dos resultados das polticas pblicas, pode ser didaticamente
apresentado por uma seqncia de etapas, uma vez que na
realidade esses passos ou movimentos no se comportam assim
linearmente.
122
De acordo com Teixeira (2002): Elaborar uma poltica
pblica signica denir quem decide o qu, quando, com que
conseqncias e para quem.
Em outras palavras, formular polticas trata-se das denies
e alternativas para solucionar problemas polticos e escolher as
alternativas a adotar. Logo, ter que se estabelecer o qu ser feito
no caso, quando, como, com quanto e com que. Nesse sentido,
so projetadas aes a longo prazo, buscando antecipar-se no
enfrentamento de causas dos problemas existentes e estabelecer
as solues a adotar. Signica tambm avaliar o resultado das
aes realizadas e reformular seu percurso durante esse processo
poltico (RUA, 1998).
Para a estruturao de polticas pblicas, j podemos contar
com alguns elementos de contedo e de processo que esto
claros: sustentabilidade, democratizao, eccia, transparncia,
participao, qualidade de vida. Esses elementos precisam ser
traduzidos, contudo, em parmetros objetivos, para que possam
nortear a elaborao, implementao e avaliao das polticas
propostas (TEIXEIRA, 2002, p.5) .
preciso que as polticas pblicas sejam bem formuladas, pois
somente assim no momento da sua execuo eles conseguiro
produzir os resultados esperados. Para conseguir isso, torna-
se necessrio muito empenho e determinao, com insero
e conscincia poltica, pois esse um caminho que envolve
diversos interesses. Constituindo-se em respostas organizadas
para resolver problemas sociais, as polticas pblicas precisam ser
apresentadas agenda do governo e poderes competentes (RUA,
1998).
EPartindo de uma relao implcita da formulao de
polticas pblicas com os processos de planejamento
social, pode-se afrmar que tais processos se
desenham em torno de um movimento de
diagnosticar, planejar, executar e avaliar.
Retomando a base conceitual estudada nesta disciplina, j
podemos genericamente pontuar as seguintes etapas para os
processos de formulao de polticas pblicas:
123
Unidade 4
1) Diagnstico da necessidade social;
2) Dimensionamento de pessoas da sociedade que
potencialmente podem participar daquele processo;
3) Levantamento dos recursos e instituies a mobilizar;
4) Anlise dos problemas implicados na situao;
5) Definio compartilhada dos objetivos e diretrizes da
poltica;
6) Delimitao da populao coberta pela poltica;
7) Construo das estratgias de formulao da poltica;
8) Detalhamento das aes a serem realizadas;
9) Alocao dos recursos necessrios sua
implementao;
10) Viabilizao da organizao institucional de
suporte execuo e avaliao da poltica;
11) Implementao das aes;
12) Acompanhamento e avaliao.
O carter assumido na prtica desses passos o que
vai efetivamente revelar o sentido e signicado de cada
poltica pblica.
Alguns momentos do processo de formulao das polticas
pblicas podem ser identicados como pr-requisitos quando
existe um compromisso com a participao efetiva e ecaz da
sociedade civil nesse processo, Teixeira (2002) destaca:
n A elaborao de um diagnstico participativo,
negociado e estratgico identificando fatores
restritivos, oportunidades (e ameaas);
n A identificao de experincias bem-sucedidas no
campo e anlise dos custos e resultados como uma
referncia para criar novas alternativas;
n O debate pblico e mobilizao da sociedade civil;
124
n A deciso e definio em torno de alternativas,
competncias, recursos e estratgias de implementao;
n O detalhamento de modelos e projetos, diretrizes e
estratgias, e das fontes de recursos, dos oramentos e
parcerias;
n A execuo, publicizao e mobilizao dos atores;
n A avaliao e acompanhamento do processo e
resultados analisando inclusive os indicadores;
n A redefinio democrtica das aes e projetos.
Uma vez desencadeados um conjunto de passos dessa ordem, a
poltica pblica, objeto desse processo, j passa a existir como
uma realidade social.
Como ocorre a gesto de polticas pblicas?
Entendida uma poltica pblica como o processo de
estabelecimento de princpios, prioridades e diretrizes que
organizam um conjunto de programas e servios para uma
populao (UFSC/LED, 2002), torna-se fundamental entender
as etapas que compreendem a gesto desse processo. A seguir,
elencamos algumas:
n Identificao das necessidades da populao a ser
atendida;
n elaborao de um processo que integre demandas e
prioridades setoriais;
n articulao de parcerias para a viabilizao do projeto e
montagem do sistema de acompanhamento das aes.
De qualquer forma, por referncia teoria organizacional, a
gesto de polticas pblicas implica denir seu norte, organizar
os recursos necessrios, direcionar o processo de sua execuo e
avaliar seu processo e resultados, tudo por referncia populao
a que se destina.
125
Unidade 4
Anlise e Avaliao em Polticas Pblicas
As polticas pblicas uma vez formuladas, passam a ser
executadas. Como este no um processo linear, ele vai se
moldando ao contexto da realidade em que se insere. O processo
de adequao, reviso e reformulao das polticas pblicas
pode ser muito melhorado se estiver sob acompanhamento,
monitoramento, anlise e avaliao de forma continuada e
sistemtica.
Pela anlise poltica podem ser descritos e explicados os
fenmenos polticos.
Para Dye (1976, apud AGNINO, 2002), fazer anlise de
poltica descobrir o que os governos fazem, porque fazem e
que diferena isto faz. Assim entendida a anlise de poltica
a descrio e explicao das causas e conseqncias da ao do
governo Ou, dos rgos que assumem aquela poltica pblica
que est sendo analisada.
Ainda so recentes e existem relativamente poucas experincias
e tradio de avaliao sistemtica de desempenho e de resultados
da implementao de polticas pblicas (BELLONI, 2000).
As aes realizadas como polticas pblicas tm resultados ou
conseqncias difusas, seja por causa do tempo (curto, mdio e
longo prazo) ou porque se dirigem a vrios tipos de benecirios
(diretos e indiretos) ou ainda por haver polticas pblicas de
vrias ordens, destacando-se aqui, por exemplo, a qualicao
para o trabalho e o conhecimento de direitos sociais.
O que se deve avaliar nas polticas pblicas?
A ecincia, a eccia e a efetividade social de uma poltica
pblica o que deve ser avaliado.
Na avaliao de ecincia deve ser quanticado e avaliado os
recursos e toda a estrutura alocada para a realizao da poltica,
no sentido de atender as necessidades dos servios implementados
e evitar o desperdcio do patrimnio pblico.
126
Na avaliao de eccia deve ser analisado o cumprimento dos
objetivos denidos no processo de formulao da poltica pblica
sob anlise.
A qualidade das polticas e a satisfao dos seus usurios podem
ser analisadas a partir de uma avaliao do prprio processo
de formulao, implantao e implementao de uma poltica
pblica.
Na avaliao de efetividade deve ser analisada a continuidade e
manuteno dos resultados sociais da poltica, ou seja, o seu efeito
sobre as populaes benecirias das aes planejadas.
Caractersticas de avaliao em polticas pblicas
Para saber o que avaliao de uma poltica pblica, temos
que primeiro reconhecer que existem diferentes concepes de
avaliao. Nesse momento, vamos adotar a destacada na obra de
Belloni (2000, p.14), segundo a qual, avaliar um instrumento
fundamental para conhecer, compreender, aperfeioar e orientar
as aes de indivduos ou grupos. Todos estamos continuamente
realizando avaliaes informais, isso ocorre como um processo
natural, instintivo, assistemtico.
Quando aqui tratamos da avaliao de polticas pblicas, estamos
falando sobre uma avaliao formal ou sistemtica, isto , um
processo avaliativo com possibilidades de compreender todas
as dimenses e implicaes da atividade, fatos, ou coisa avaliada
(BELLONI, 2000). Trata-se de um processo sistemtico
de anlise de uma atividade, fatos ou coisas, que permite
compreender, de forma contextualizada, todas as suas dimenses
e implicaes, com vistas a estimular seu aperfeioamento.
A avaliao de poltica pblica um dos instrumentos
de aperfeioamento da gesto do Estado que visa ao
desenvolvimento de aes ecientes e ecazes face s necessidades
da populao.
o grau de racionalidade na fase da formulao e o estilo de
implementao o que dene como ir ocorrer a avaliao.
No extremo racional, em que existe uma intencionalidade da
mudana de um determinado sistema, a avaliao condio
necessria. por meio dela que o trnsito do sistema de uma
127
Unidade 4
situao inicial a uma outra situao, tida como desejada, pode
ser promovida. a avaliao que aponta as direes de mudana
e as aes a serem implementadas num momento ulterior. Aps
a implementao dessas e a avaliao dos resultados alcanados
que, literalmente, sero propostas novas aes que levaro o
sistema a aproximar-se do cenrio desejado.
Sntese
Agora voc j sabe denir polticas pblicas, entende a sua
insero no espao pblico e entende o que so polticas sociais
e polticas econmicas. Compreende que, as polticas pblicas
socioeconmicas so aquelas em que a poltica econmica existe
visando promoo das polticas sociais, isto , assumem a sua
parcela de responsabilidade para diminuir as desigualdades
sociais. Assim, voc reconhece a importncia para a segurana
pblica de que as polticas pblicas sejam integradas.
Nesta perspectiva, buscamos, por um lado, fazer voc
compreender a composio do processo poltico que leva s
decises sobre polticas pblicas e, por outro lado, identicar os
componentes do processo de formulao, anlise e avaliao de
polticas pblicas.
128
1) Desenvolva uma concepo de Polticas Pblicas, derivada do seu
aprendizado at esta unidade.
2) Existem polticas pblicas que no sejam polticas governamentais?
Justifque sua resposta.
129
Unidade 4
3) Como se pode caracterizar a dimenso poltica do espao pblico?
4) O que voc sabe sobre o processo de formulao da poltica de
segurana em seu municpio e no seu estado?
130
5) Indique nas polticas pblicas, abaixo relacionadas, quais tendem a ter
um carter de poltica social (A), ou poltica econmica (B), ou poltica
socioeconmica (C):
a) ( ) poltica de sade
b) ( ) poltica de educao
c) ( ) poltica agrria
d) ( ) poltica de emprego
e) ( ) poltica tributria
f) ( ) poltica de rendas
6) Qual a contribuio da existncia de polticas pblicas integradas para
a efetividade de uma poltica de segurana? Busque dois exemplos da
sua realidade.
131
Unidade 4
Saiba mais
Se voc quiser ampliar seu conhecimento sobre o conceito de polticas
pblicas, pesquise nos sites:
http://www.mundobom.br
(ver entrevista com o Professor Pedro Clio, do Curso de Ps-Graduao da
UFG).
http://www.aatr.org.br/Publicacoes.htm
Alm dos sites dos rgos de governo responsveis pelas respectivas
polticas pblicas da sua rea de atuao, o que indispensvel para voc
conhecer mais sobre uma determinada poltica, selecionamos trs sites
interessantes:
http://www.campus-oei.org
http://www.aatr.org.br
http://www.MundoBom.org.br
UNIDADE 5
Funes e estrutura dos
servios pblicos no Brasil
n
Conceituar atividades e funes administrativas.
n
Reconhecer os fundamentos, princpios e funes da
administrao pblica.
n
Reconhecer a estrutura da administrao pblica
brasileira e formas de operao das atividades
administrativas nos servios pblicos.
n
Conhecer a repartio de competncia e atribuies
entre as entidades componentes da Unio, dos estados
federados e dos municpios.
Sees de estudo
Seo 1 Atividades e funes administrativas
Seo 2 Introduo aos fundamentos, princpios e
funes do setor pblico
Seo 3 Estrutura da administrao pblica
brasileira
Seo 4 As competncias da Unio
Seo 5 Competncias e atribuies dos estados
federados
Seo 6 Quais as competncias e atribuies dos
poderes municipais?
5
134
Nesta unidade voc vai aprender o que so atividades e funes
administrativas, para pens-las como referncia ao servio
pblico. Por isso, faremos uma reexo sobre os fundamentos,
princpios e funes que norteiam o setor pblico, cujo contedo
diferencia, substancialmente, a atividade pblica da iniciativa
privada: na esfera pblica o objetivo deve ser sempre atender e
satisfazer os interesses da coletividade.
Voc vai estudar, tambm, as competncias e atribuies dos
poderes da Unio, dos estados federados e dos municpios.
importante que voc saiba distinguir que em nvel nacional so
tratadas as questes de predominante interesse geral, enquanto
aos estados cabe tratar das questes de interesse regional ou
estadual, e nos municpios, tratam-se os assuntos de interesse
local.
SEO 1 - Atividades e funes administrativas
Qualquer ato ou fato administrativo ocorre quando as decises
tomadas nos rgos da administrao pblica so, simplesmente,
transformadas em ao.
Esses passos compreendem as atividades administrativas, no
caso, operadas pelo aparelho de Estado. A expresso atividades
administrativas tem um sentido bastante genrico.
O mesmo no ocorre com as funes administrativas, que tm
signicados especicamente conceituais e operacionais prprios
do campo terico e prtico da administrao, como voc vai
estudar a seguir.
135
Unidade 5
Funes da administrao desde a Teoria Clssica de Fayol
Partindo da denio de que administrar prever, organizar,
comandar, coordenar e controlar (FAYOL, 1989, p.26), vamos
ver o entendimento dessas funes, segundo o autor citado, que
originalmente assim as conceituou:
Tanto na teoria clssica de Fayol, como do americano Mooney e
do ingls Urwick (apud MORGAN 1996), existe uma idia de
que a administrao seja, em ltima instncia, um processo de
planejamento, organizao, direo e controle.
Mesmo assumindo o PLANEJAMENTO da
organizao por inteiro, a caracterstica bsica da viso de
administrao nas primeiras dcadas do sculo 20 que
os tericos clssicos, ao projetarem as organizaes,
agiram exatamente como se estivessem projetando
uma mquina (MORGAN, 1996, p.29). Em
decorrncia, sua principal orientao foi fazer com
que os seres humanos se adequassem s exigncias da
organizao mecanicista (ibid).
A ORGANIZAO tambm era compreendida principalmente
como um problema tcnico (MORGAN, 1996). Dentro dessa
concepo, Fayol (1989) dene seus princpios de hierarquia,
assessoria e linha, diviso do trabalho e centralizao da
autoridade, entre outros.
O organograma empresarial representava um padro de
cargos precisamente denidos e organizados de maneira
hierrquica atravs de linhas de comando ou comunicao
Prever perscrutar o futuro e traar o programa de ao.
Organizar constituir o duplo organismo, material e social, da
empresa.
Comandar dirigir o pessoal.
Coordenar ligar, unir, harmonizar, todos os atos e todos os
reforos.
Controlar velar para que tudo ocorra de acordo com as regras
estabelecidas e as ordens dadas.
136
tambm precisamente denidas (MORGAN, 1996, 29).
Em sua viso organizacional os tericos da administrao
clssica reconheceram a necessidade de conciliar os requisitos
contraditrios da centralizao e da descentralizao para
preservar a exibilidade apropriada nos diferentes setores
de grandes organizaes. Tais habilidades passaram a ser
desenvolvidas somente na segunda metade do sculo 20, pelos
autores neoclssicos da administrao.
Ainda na concepo clssica, o mesmo autor acima arma
que a organizao foi concebida como uma rede de partes:
departamentos funcionais, tais como produo, marketing,
nanas, pessoal, pesquisa e desenvolvimento que so mais bem
especicados como rede de cargos precisamente denidos (ibid).
Os tericos clssicos reconheceram, tambm, a
necessidade de liderana, amplitude de controle,
iniciativa, equidade, esprito de unio (esprito de
corpo), estabilidade pela manuteno do pessoal, e
benevolncia.
Esses princpios formulados por Fayol (1989) permitem
depreender um entendimento de DIREO existente na
abordagem gerencial daquele contexto, sem ser referido a esta
expresso especicamente.
Ao dar ateno detalhada aos padres de autoridade, atrelada
responsabilidade como contraponto, ao processo geral de direo,
disciplina e subordinao do indivduo ao interesse geral (da
organizao), os tericos clssicos procuraram assegurar que,
quando os comandos fossem expedidos de cima da organizao,
deveriam uir atravs da organizao de forma precisamente
determinada, para tambm criar um efeito precisamente
determinado (MORGAN, 1996, p.29).
Em termos de CONTROLE, na organizao
departamentalizada as vrias unidades so autorizadas a operar
de maneira semi-autnoma, sob uma superviso e controle mais
gerais que especcos, por parte daqueles que, em ltima anlise,
detm a autoridade nal (MORGAN 1996).
137
Unidade 5
Da forma como foram conceituadas anteriormente, as funes
administrativas originalmente foram pensadas como um
processo seqencial:
1. tudo iniciava com o planejamento;
2. seguia com a organizao dos recursos materiais e
humanos para reunir condies organizacionais de
executar o planejado;
3. no momento da execuo se procedia ao comando e
coordenao;
4. para finalmente, controlar se o plano estava sendo
alcanado na realidade.
A partir da crtica linha seqencial proposta por Fayol (op
cit) para as funes administrativas de prever, organizar,
comandar, coordenar e controlar, entre as diferenciaes
elaboradas pelos autores neoclssicos, sobressai a condensao
das idias de comando e coordenao na funo direo, a priori
depreendendo-se as repercusses de uma funo na seguinte:
do planejamento organizao e desta direo, chegando-se
nalmente ao controle.
Segundo Chiavenato (2000), o desempenho dessas
funes forma um ciclo administrativo no momento
em que o controle reorienta o planejamento,
mantendo-se um movimento cclico e unidirecional
entre as funes.
Figura: Interaes do processo administrativo.
Fonte: Adaptado de Chiavenato (2000).
138
A viso neoclssica para Morgan (1996) corresponde,
basicamente, a uma abordagem que traduz as idias dos
tericos da administrao clssica reforadas sob o disfarce de
administrao moderna (p.30). De uma forma sinttica o autor
arma que toda a crena bsica da teoria da administrao
clssica e a sua aplicao moderna sugerir que as organizaes
podem ou devem ser sistemas racionais que operam de maneira
to eciente quanto possvel (ibid).
SEO 2 - Introduo aos fundamentos, princpios e
funes do setor pblico
Que servio pblico?
So aqueles servios realizados por entidades
pblicas, vinculadas ao governo, portanto, o que
implica que sejam direcionados para o bem-estar da
populao em geral.
Segundo Drucker, as entidades pblicas necessariamente no
fornecem bens pblicos no sentido econmico do termo: (pois)
elas governam (1998, p.188). Para o autor, nas entidades
pertencentes esfera governamental no existe a possibilidade
de conceder autonomia de direo. Essas entidades precisam
estar sob o controle direto do governo e ser operadas diretamente
por ele, mas suas atividades requerem a disciplina imposta pelos
objetivos, prioridades e medies dos resultados (ibid).
As entidades pblicas, sendo rgos governamentais, precisam,
portanto, de uma auditoria organizada e independente em
relao s suas promessas, s suposies em que se baseiam e
ao seu desempenho. No h qualquer modo de conseguir uma
retroalimentao a partir dos resultados por ela alcanados. Dessa
forma, a nica disciplina a que podero sujeitar-se ser a da
anlise e reviso (DRUCKER, 1998, p.189).
139
Unidade 5
As entidades pblicas precisam se submeter a mais
provas de desempenho, [...] precisam raciocinar
com base em suas funes, fnalidades e misses
especfcas. (ibid).
Qual o principal fundamento da ao do setor pblico?
Os princpios e as regras jurdicas que regem a atividade da
administrao pblica brasileira esto previstos na ltima
Constituio Federal, segundo a qual, o fundamento de toda
atividade da administrao pblica o interesse pblico.
A gesto pblica traz em seu bojo as regras de direito
administrativo, que iro conferir prerrogativas administrao
para limitar sua autonomia da vontade fundamento do direito
privado mediante atos unilaterais do Estado.
Natureza e ns da administrao
Conforme esclarece Meirelles (2002, p.84), a natureza da
administrao pblica para quem a exerce signica [...] um
encargo de defesa, conservao e aprimoramento dos bens,
servios e interesses da coletividade. Como tal, impe-se ao
administrador pblico a obrigao de cumprir elmente os
preceitos do direito e da moral administrativa que regem a sua
atuao.
J os ns da administrao pblica podem ser resumidos em um
nico objetivo: o bem comum da coletividade administrada. [...]
Ilcito e imoral ser todo ato administrativo que no for praticado
no interesse da coletividade (ibid).
Princpios da administrao pblica
A Constituio Federal (BRASIL, 1988) reitera um conjunto
de princpios nos quais, em tese, tem se pautado a administrao
pblica brasileira, desde o ltimo sculo.
Meirelles (2002) resume os princpios bsicos da administrao
pblica por meio da seguinte dezena de regras (sendo que os cinco
primeiros princpios esto previstos no art. 37 da C.F.), as quais
140
devem ser observadas de forma permanente e obrigatria pelo
administrador pblico:
Legalidade
No desempenho de todas as suas atividades funcionais, o
administrador pblico no tem a liberdade de procurar outro
objeto ou aes, seno lhe permitido fazer somente o que estiver
explicitamente previsto em lei.
Em toda e qualquer atividade desempenhada pelo
agente ou funcionrio pblico investido de seu cargo
e funes, seja sua atividade qual for, o mesmo dever
conduzir com todo empenho o que sua funo lhe
atribui, independente para quem seja.
Moralidade
Este princpio pressuposto de validade de todo ato da
administrao pblica. Ao legal acima assegurado mister
associar o honesto, a conduta tica e o respeito aos interesses
sociais.
Impessoalidade ou nalidade
O princpio da impessoalidade se associa ao princpio da
nalidade, ao signicar simplesmente que o administrador
pblico s pode praticar o ato para o seu m legal,
independentemente das suas motivaes pessoais.
Publicidade
Este princpio impe a divulgao ocial dos atos administrativos
para seu conhecimento pblico e respectiva transparncia.
141
Unidade 5
Conforme destaca Meirelles (2002,p.92):
O princpio da publicidade dos atos e contratos
administrativos, alm de assegurar seus efeitos externos,
visa propiciar seu conhecimento e controle pelos
interessados diretos e pelo povo em geral, atravs dos
meios constitucionais mandato de segurana, direitos
de petio, ao popular, habeas data, suspenso dos
direitos polticos por improbidade administrativa, e, o
fornecimento obrigatrio de certides requeridas.
Ecincia
A ecincia, como princpio da administrao pblica, exige que
a atividade administrativa seja realizada com presteza, perfeio e
rendimento funcional. Pressupe a busca de resultados positivos e o
atendimento a contento das necessidades da populao.
Razoabilidade e Proporcionalidade
Aqui se trata de ser razovel, quer dizer, este o princpio da
proibio de excesso. Nos processos administrativos do setor
pblico, conforme prev a Lei 9784/99, deve ser observado o
critrio de adequao entre os meios e ns, quer dizer, h que se
preservar a proporcionalidade entre as obrigaes comprometidas
e os benefcios pblicos gerados.
Ampla defesa e contraditrio
Cabe aos ocasionadores de litgio (os litigantes e no somente
quando existe acusados) em processo administrativo o direito do
contraditrio e ampla defesa, utilizando-se dos meios e recursos
inerentes ao caso.
Segurana jurdica
Enquanto uma das vigas mestras da ordem jurdica e prprio
conceito de Estado de direito, este princpio trata da boa-f dos
administrados e da proteo da conana.
142
Motivao
Inserido no regime poltico representativo da nao, o princpio
da motivao est atrelado motivao legal, uma vez que
todos so iguais perante a lei. Existe uma tendncia moderna
de substituir a vontade individual pela vontade jurdica, pois
segundo a norma da motivao o sistema de governo deve
explicar legalmente suas decises.
Pela motivao o administrador pblico justica sua ao
administrativa, indicando os fatos (pressupostos de fato)
que ensejam o ato e os preceitos jurdicos (presupostos de
direito) que autorizam sua prtica (MEIRELLES, 2002,
p.97).
Supremacia do interesse pblico
Segundo a Constituio Federal esse princpio corresponde
ao atendimento a ns de interesse geral, obviamente sobre o
privado como condio inerente atuao estatal. A supremacia
do interesse pblico se mantm mesmo em contratos de
terceirizao de servios pblicos para o setor privado.
SEO 3 - Estrutura organizacional da administrao
pblica brasileira
Veja a seguir o mapa com a diviso poltica dos estados-membros
que juntos formam a Unio Federativa do Brasil, o que permite
visualizar o tamanho e complexidade da administrao pblica
de um pas dessas dimenses.
143
Unidade 5
Fonte: http://www.escolavesper.com.br/mapa.
E como todos sabemos, alm dos estados federados, o Brasil
formado por uma rede de municpios que se aproxima da casa dos
cinco mil.
A administrao pblica, de um pas como o Brasil, parte do
pressuposto da sua diviso nos trs nveis da federao: Unio,
Estados e Municpios.
Estrutura do Estado Federal Brasileiro
Mesmo sob o peso de uma histria de centralizao,
patrimonialismo e burocratizao da administrao pblica
brasileira, hoje no pas tem-se um Estado democrtico, que tenta
fazer um movimento entre burocrtico e gerencial, sendo dirigido
por uma economia capitalista globalizada, com uma sociedade
que busca conquistar seu espao no cenrio internacional ps-
industrial.
O processo de descentralizao que tem acompanhado a execuo
de polticas pblicas no pas passa pelo processo decisrio do setor
pblico enquanto parte de uma dinmica scio-poltica atual,
que est orientada para o desenvolvimento scio-econmico, com
a democratizao das relaes sociais como mtodo e, tambm,
como objetivo ltimo (FELICSSIMO, 1992, p.7).
144
Na estruturao das aes de governo, que a princpio so
orientadas por polticas pblicas, pode-se observar no Brasil,
ao longo da histria, uma prtica ainda bastante centralizada,
conforme se ilustra no desenho a seguir.
Geralmente oriundas do topo da pirmide, as polticas nacionais
traduzem os diversos planos federais, cuja execuo tende a
ser descentralizada para os extratos estaduais e municipais.
Aos governos estaduais cabe a absoro dos planos, programas
e projetos, cuja execuo por vezes ainda descentralizada
para a esfera municipal. Mas a diretriz poltica precisa ser
nacionalmente coordenada. E na realidade, ainda se pode
constatar atualmente a fora de uma estrutura bastante
centralizada na administrao pblica brasileira.
Os servios pblicos se desenvolvem por meio das competncias
e atribuies da Unio, estados e municpios, tema das trs
prximas sees.
145
Unidade 5
SEO 4 - As competncias da Unio
A Constituio Federal assegura autonomia aos estados
federados, o que se consubstancia na sua capacidade de auto-
organizao, de auto-legislao, de auto-governo e auto-
administrao (arts. 18, e 25 a 28 da C.F. apud SILVA, 2001).
Conforme as matrias expressamente previstas na Constituio,
importante salientar que h ocasies em que se torna
problemtico discernir quando estamos diante de um interesse
geral ou nacional ou de um interesse regional ou local.
A Constituio estabelece uma repartio de competncias,
especicando os poderes da Unio (artigos 21 e 22 da C.F.), os
poderes remanescentes que cabem aos estados federados (art. 25,
1 da C.F.), e os poderes denidos para os municpios (art. 22,
1 e art. 30 da C.F.).
Nas reas de interesse comum da Unio, dos Estados, do Distrito
Federal e dos Municpios (art. 23 da C.F.), e nas reas de mbito
da legislao concorrente, a competncia da Unio limita-se a
estabelecer normas gerais.
Quais as competncias e atribuies dos Poderes da
Unio?
Competncias da Unio
As competncias materiais exclusivas da Unio esto
estabelecidas no art. 21, incisos de I a XXV, da Constituio
Federal. Voc pode observar que a Unio recebeu, com
preponderncia sobre os demais entes federativos - os estados e
municpios -, a maior parcela dessa repartio de competncias.
Competncia poltica
Como atribuio de natureza poltica, de competncia exclusiva
da Unio, pode-se enumerar as seguintes:
146
n o poder de decretar o estado de stio, o estado de
defesa e a interveno federal nos estados e municpios
dos territrios;
n o poder de conceder anistia;
n o poder de legislar sobre direito eleitoral.
Competncia administrativa
Trata-se da responsabilidade dos rgos federais de regulamentar,
autorizar, executar e scalizar aes prprias de sua rea de
atuao. Exemplos de aplicao podem ser: autorizar e scalizar a
produo e o comrcio de material blico, administrar as reservas
cambiais do Pas e scalizar as operaes de natureza nanceira,
especialmente as de crdito, cmbio e capitalizao, bem com
as de seguros e previdncia privada; organizar e manter o Poder
Judicirio, o Ministrio Pblico e a Defensoria Pblica do
Distrito Federal e dos Territrios; alm de organizar a estrutura
de seu funcionalismo, seus servios e rgos como Polcia
Federal, as polcias Rodoviria e Ferroviria Federal, entre as
demais competncias da Unio.
Competncia da prestao de servios
Alm da explorao e execuo de servios pblicos decorrentes
de sua natureza estatal, a Constituio conferiu Unio, em
carter exclusivo, a competncia para explorar determinados
servios que reputou pblico. Exemplos seriam: manter o
servio postal e o correio areo nacional, telecomunicaes,
explorar a concesso e os servios de radiodifuso, sonora e de
sons e imagens, energia eltrica, servios de infra-estruturas
aeroporturio, portos martimos, servios de instalaes
nucleares, lavras de minrios entre outros mais detalhados no art.
21 da Constituio Federal.
Competncia urbanstica
Atribui Unio elaborar e executar planos nacionais e
regionais de ordenao de territrios; instituir diretrizes para o
desenvolvimento urbano, inclusive habitao, saneamento bsico
e transporte urbano.
147
Unidade 5
Competncia econmica
Cabe Unio: elaborar e executar planos nacionais e regionais de
desenvolvimento econmico; estabelecer reas e as condies para
o exerccio da atividade de garimpagem, em forma associativa;
intervir (sem exclusividade) no domnio econmico, explorar
(sem exclusividade) atividade econmica e reprimir abusos do
poder econmico; explorar direta ou indiretamente a pesquisa e
a lavra de recursos minerais e o aproveitamento dos potenciais de
energia hidrulica; e tudo mais que promova a economia social.
Competncia nanceira e monetria
A Constituio Federal de 1988 dene exclusividade sob o
comando da Unio para legislar sobre normas gerais de direito
tributrio e nanceiro e sobre oramento e o sistema monetrio,
emitir moeda, administrar reservas cambiais e scalizar as
operaes de natureza nanceira, de crdito, de cmbio e de
capitalizao. Como tambm, instituir os tributos previstos nos
artigos 145, 153 e 154 da Constituio Federal.
Voc deve ter percebido que, at aqui, apresentamos
as competncias de carter exclusivo da Unio. O art.
23 da Constituio Federal dispe da competncia
comum, pois d possibilidade de Estados, Distrito
Federal e Municpios compartilharem com a unio a
prestao de servios, especialmente aqueles ligados
ao setor social.
Competncia legislativa
Os artigos 22 e 24 especicam esse campo em dois grupos: a
competncia legislativa que privativa da Unio e a competncia
concorrente.
Alguns exemplos da competncia legislativa privativa da Unio:
- no campo do direito administrativo - desapropriao, licitaes
e contratao, em todas as modalidades, para a administrao
pblica, direta e indireta, includas as fundaes institudas e
mantidas pelo poder pblico, nas diversas esferas de governo e
empresas sob seu controle;
148
- no campo do direito material no-administrativo, civil,
comercial (incluindo comrcio exterior e interestadual, e
propaganda comercial), penal, poltico-eleitoral (incluindo
nacionalidade, cidadania e naturalizao), agrrio, martimo,
aeronutico, espacial e do trabalho; populaes indgenas;
condies para o exerccio de prosses, seguridade social.
Competncia concorrente
Quanto competncia concorrente entre a Unio, Estados e
Distrito Federal, tem-se as seguintes regras para delimitar o
campo prprio de cada esfera:
1) a competncia da Unio limitar-se- a estabelecer
normas gerais;
2) a competncia acima no exclui a competncia
suplementar dos Estados;
3) inexistindo lei federal sobre normas gerais, os Estados
exercero a competncia legislativa plena, para atender
a suas peculiaridades;
4) a supervenincia de lei federal sobre normas gerais
suspende a eficcia da lei estadual, no que lhe for
contrrio.
O Poder Legislativo
O Poder Legislativo composto pela Cmara dos Deputados
e pelo Senado Federal. Deputados e senadores desenvolvem
suas atividades por legislatura, sesses legislativas ordinrias
ou extraordinrias, sesses legislativas ordinrias e sesses
legislativas extraordinrias.
Sesses legislativas ordinrias Sesses legislativas extraordinrias
So sesses que ocorrem em dias e
horas normais durante o calendrio
estabelecido pela casa legislativa.
So sesses que ocorrem em horrios e datas que
excedero aos dias e horas normais com a nalidade
de urgncia das matrias em discusso pela
convocao de seus membros.
149
Unidade 5
Monocrtico, caracterstico
do sistema de governo
presidencialista, j que o
Presidente da Repblica,
como Chefe do Poder
Executivo, atua nas
funes de chefe de Estado
e as de Chefe de Governo.
O Poder Executivo
A funo executiva exercida pelo Presidente da Repblica,
auxiliado pelos Ministros de Estado (art. 76). Temos, ento,
um Executivo monocrtico, isto o Poder exercido por um s
(mono).
Portanto, o Presidente da Repblica possui trs funes bsicas
inerentes ao Poder Executivo da Unio como classicao das
atribuies:
n Chefia de Estado;
n Chefia de Governo; e,
n Chefia da Administrao Federal.

O Poder Judicirio
Corresponde ao terceiro Poder atribudo Unio no Estado
Federal. O Poder Judicirio encontra-se organizado nos artigos
92 a 126 da C.F. e tem a funo jurisdicional ou simplesmente
jurisdio, que realiza por meio de um processo judicial. Ele
um sistema de composio de conitos de interesses ou sistema
de composio de interesse coletivo, juridicamente tutelados, ou
seja, amparados pelos princpios e regras do direito, mediante o
estabelecimento de ordens concretas dirigidas s partes.
A funo jurisdicional exercida pelos seguintes rgos do Poder
Judicirio:
n Supremo Tribunal Federal;
n Superior Tribunal de Justia;
n Tribunais Regionais Federais e Juzes Federais;
n Tribunais e Juzes do Trabalho;
n Tribunais e Juzes Eleitorais;
n Tribunais e Juzes Militares;
n Tribunais e Juzes dos Estados, do Distrito Federal e
dos Territrios.
150
Temos a ordem judiciria do Pas que compreende:
n Um rgo de cpula, como guarda da Constituio
e tribunal da Federao, que o Supremo Tribunal
Federal.
n Um rgo de articulao e defesa do direito objetivo
federal, que o Superior Tribunal de Justia.
n As estruturas e sistemas judicirios, compreendidos
pelos Tribunais e juzes federais, do trabalho, eleitoral
e militar.
n Os sistemas judicirios dos Estados, Distritos Federal
e Territrios.
O artigo 92 da Constituio Federal faz outra distino, inclui
os rgos da Justia Estadual entre os que exercem o Poder
Judicirio. Observa-se, assim, que a Constituio Federal acolheu
a doutrina que vem sustentado, pacicamente alis, a unidade
da jurisdio nacional, ao contrrio que ocorre com os Poderes
Executivo e Legislativo, cuja tnica marcada pela autonomia
ditada pelo princpio federativo.
SEO 5 - Competncias e atribuies dos estados
federados
Como voc j sabe, os servios pblicos se desenvolvem pelas
competncias e atribuies da Unio, Estados e Municpios.
Competncias dos estados federados
A Constituio Federal assegura autonomia aos Estados
federados que enumera os poderes (competncias) na sua
capacidade de auto-organizao, de autolegislao, de
autogoverno e de auto-administrao (arts. 18, 25 a 28).
A capacidade de auto-organizao e de autolegislao est
consagrada no art. 25, segundo o qual os Estados organizam-se
e regem-se pelas Constituies e leis que adotam, observados os
princpios da Constituio Federal.
151
Unidade 5
A capacidade de autogoverno encontra seu fundamento explcito
nos arts. 27, 28 e 125, ao disporem sobre os princpios de
organizao dos poderes estaduais, respectivamente: o Poder
Legislativo, que se expressa por Assemblias Legislativas; Poder
Executivo, exercido pelo Governador; e o Poder Judicirio, que
repousa no Tribunal de Justia e outros tribunais e juzes.
A capacidade de auto-administrao decorre das normas que
distribuem as competncias entre Unio, Estados e Municpios,
especialmente do art. 25, 1, segundo o qual so reservadas
aos Estados as competncias que no lhes sejam vedadas
pela Constituio Federal. Pois, na partilha federativa das
competncias, aos Estados cabem os poderes remanescentes,
aqueles que sobram da enumerao dos poderes da Unio (arts.
21 e 22, especialmente) e inclusive dos indicados aos Municpios
(art. 30).
A rea de competncia dos estados federais se limita seguinte
classicao:
n Competncia econmica;
n Competncia social;
n Competncia administrativa;
n Competncia financeira e tributria.
Respeitadas essas normas, incumbe-lhes elaborar leis e diretrizes
oramentrias, seus oramentos anuais e planos plurianuais,
realizar despesas e aplicar recursos como melhor lhes parecer,
segundo as necessidades de sua administrao e populao
mediante planos e programas de desenvolvimento econmico e
social (SILVA, 2002, p. 602).
Na competncia legislativa, a capacidade normativa dos estados
federados sobre determinada rea de competncia subordina-
se aos limites que a Constituio Federal lhes traou. Assim,
o campo de incidncia de sua legislao no vai muito alm do
terreno administrativo, nanceiro, social (competncia comum),
de administrao gesto de seus bens, alguma coisa na esfera
econmica nos limites j apontados, e quase nada mais, tais
como:
n elaborar e votar leis complementares Constituio
Estadual;
n votar o oramento estadual e Planos Plurianuais;
n legislar sobre seus tributos, arrecadao e aplicao de
suas rendas;
n dispor sobre a dvida pblica estadual e autorizar a
abertura de crdito;
n criar e extinguir cargos pblicos, ficando-lhes os
vencimentos e vantagens;
n dispor sobre a diviso administrativa e jurdica de seu
territrio;
n dispor sobre a organizao do seu Ministrio Pblico,
da Defensoria Pblica e da Procuradoria ou Advocacia
Geral do Estado;
n legislar plenamente ou suplementarmente sobre as
matrias relacionadas no art. 24, como a observncia
de sues pargrafos (SILVA, 2002).
Quais as atribuies dos Poderes dos estados?
Todos os Estados tm idntica estrutura governamental. E
os poderes estaduais Legislativo, Executivo e Judicirio
competem a trs rgos distintos, de acordo com o princpio
fundamental da diviso de poderes (art. 2), respectivamente:
n Assemblia Legislativa,
n Governador do Estado e
n Poder Judicirio (Tribunal de Justia e outros tribunais
e juzes).
Segundo Silva (2002, p.603) a Assemblia Legislativa o rgo
do Poder Legislativo estadual, que, nos Estados, unicameral,
no se admitindo a criao de Senado estadual. Compes-
se de Deputados, representantes do povo do Estado, eleitos
diretamente pelo sistema proporcional, para um mandato de
quatro anos.
153
Unidade 5
O Governador do Estado o Poder Executivo
Estadual.
exercido por um Governador do Estado, eleito para um
mandato de quatro anos, por sufrgio universal e voto direto e
secreto em eleio que se realiza, em primeiro turno, no primeiro
domingo de outubro e, no segundo turno, se houver, no ltimo
domingo de outubro, do ano anterior ao trmino do mandato em
curso, tomando posse no dia 1 de janeiro do ano subseqente,
observado o princpio da maioria absoluta tal como est previsto
para o Presidente da Republica (art. 77 da C.F.).
Quais so as atribuies do Governador?
Sero denidas na Constituio do Estado, mas no com
autonomia absoluta, j que o princpio da diviso de poder que
rege a distribuio de matrias entre os Poderes estaduais, de
sorte que ao Governador no poder ser entregue seno matria
de natureza executivo-administrativa semelhantes s que cabem
ao Presidente da Repblica, destacando-se:
n representar o seu Estado nas suas relaes jurdicas,
polticas, administrativas e sociais;
n exercer a direo superior da Administrao estadual;
n sancionar e vetar projetos de lei, promulgar e fazer
publicar as leis;
n exercer o poder regulamentar, hierrquico e disciplinar
sobre os servios do Executivo, na forma legal;
n prover e extinguir cargos pblicos do Estado, e,
nomear e exonerar ocupantes de cargos de provimento
em comisso;
n prestar as informaes solicitadas pelos Poderes
Legislativo e Judicirio.
154
A Jurisdio Estadual inclui os Tribunais e Juzes estaduais
entre os rgos do Poder Judicirio nacional (e, por essa razo,
no puramente federal, art. 92, VII), mas declara que os Estados
organizaro sua Justia, observados os princpios estabelecidos na
Constituio.
O Tribunal de Justia tem competncia para propor ao Poder
Legislativo Estadual a alterao da organizao e da diviso
judiciria do Estado. A diviso judiciria a norma que rege
a criao, a alterao e a extino das sees, circunscries
e comarcas, assim como sua respectiva classicao. A
organizao judiciria compreende, entre outras aes, a
constituio, a estrutura, as atribuies e a competncia dos
tribunais, bem como de seus rgos de direo e scalizao,
dos juzes, dos servios auxiliares da justia, inclusive
tabelionatos e ociais de registro pblicos; e a criao e extino
de cargos do judicirio.
O Distrito Federal surgiu da transformao do antigo
Municpio Neutro, que era a sede da Corte e capital
do Imprio. A Constituio Federal nos arts. 1 e 18,
o inclui como um dos componentes da Repblica
Federativa do Brasil, considerado sempre como
unidade federativa ou unidade da federao.
O Distrito Federal no Estado. No Municpio.
Em certo aspecto mais do que o Estado, porque
lhes cabem competncias legislativas e tributrias
reservadas aos Estados e Municpios (arts. 32, 1 e
147)
O Poder Legislativo do Distrito Federal exercido
pela Cmara Legislativa que compe-se de Deputados
Distritais.
O Poder Executivo do Distrito Federal exercido
pelo Governador.
O Poder Judicirio no Distrito Federal, em verdade,
no dele, pois, nos termos do art. 21, XIII, compete
Unio organizar e manter o Poder Judicirio do
Distrito Federal.
155
Unidade 5
SEO 6 - Quais as competncias e atribuies dos
poderes municipais?
O governo Municipal constitudo de duas atribuies bsicas:
a funo legislativa, exercida pela Cmara Municipal, composta
de vereadores representantes dos eleitores, e a funo do executivo,
exercida pelo Prefeito.
Os Municpios no tm e no tero rgos
Jurisdicional prprio, justia prpria, pois o Poder
Judicirio que atua nos Municpios o Estadual cuja
funo atribuda s comarcas.
O Poder Executivo Municipal exercido pelo Prefeito. Este
o chefe do Poder Executivo e chefe da administrao local. Cabe
Lei Orgnica de cada Municpio especicar as funes do
Prefeito, entre as quais destaca-se:
n a representao do municpio;
n direo geral dos negcios municipais e relaes com
outras autoridades;
n sancionar, promulgar e fazer publicar leis, vetar
projetos de lei;
n planejamento da administrao local;
n as funes administrativas de nomear e exonerar
servidores, prover cargos pblicos municipais,
arrecadar e guardar as rendas municipais, autorizao
de pagamentos, gesto do patrimnio e bens
municipais, supervisionando e executando servios e
obras pblicas reclamadas para o desenvolvimento da
comunidade local.

O Poder Legislativo Municipal exercido pela Cmara
Municipal e organizado pela Lei Orgnica Municipal. As
atribuies da Cmara de Vereadores se dividem em quatro
grupos de funes (SILVA, 2002, p. 626):
156
n legislativa sobre as matrias de competncia do
municpio, as leis municipais;
n meramente deliberativa essa sua competncia
privativa envolve a prtica de atos concretos de
resolues refendrias, de aprovao e de autorizao;
n fiscalizadora sobre as finanas e oramentos do
municpio, exercendo um controle externo, com
o auxlio do Tribunal de Contas do Estado ou do
Conselho ou Tribunal de Contas do Municpio (onde
houver). A Cmara poder investigar por intermdio
de Comisso Especial de Inqurito, julgar as contas
do prefeito, e rejeitar o parecer prvio do Tribunal de
Contas competente na forma da lei;
n julgadora cabe Cmara julgar o prefeito e os
vereadores por infraes poltico-administrativas,
emitindo juzo poltico.
1) Voc acaba de estudar os princpios que regem o dia-a-dia do
desenvolvimento da Administrao Pblica. Agora necessrio que
voc pesquise e anote um exemplo o qual j tomou conhecimento que
aconteceu ou acontece na Administrao Pblica, a fm de fazer uma
relao da teoria com a prtica.
157
Unidade 5
2) Qual o princpio adotado pela Constituio Federal para a repartio de
competncia e o que ele signifca?
3) Qual a tcnica adotada pelo Brasil para a repartio de competncias?
4) A Constituio Federal reparte as competncias expressamente ou
implicitamente? Explique.
158
5) Qual a diferena entre competncia exclusiva e competncia privativa?
6) Sabemos que nos Municpios, como na Unio e nos Estados, temos
os trs Poderes defnidos na Constituio.Porm, quem exerce ou
representa cada um deles nos Municpios?
7) No Distrito Federal a quem atribuda a representao do Poder
Executivo, Poder Legislativo e Poder Judicirio?
159
Unidade 5
Sntese
Nesta unidade voc vericou que o desenvolvimento de atividades
pela administrao pblica deve sempre ocorrer em consonncia
com um interesse pblico, conforme estabelecido na Constituio
Federal. Pois a gesto pblica traz em seu contedo as regras
de direito administrativo, que iro conferir prerrogativas
administrao para limitar a autonomia da vontade, fundamento
do direito privado, mediante atos unilaterais do Estado.
Voc viu, tambm, que os princpios que assoalham o regime
jurdico administrativo, por vigorarem segundo determinadas
condies, regulamentaes e limites, admitindo variantes
e qualicaes singulares, desempenham o papel de guia,
conduzindo compreenso dos diversos institutos do direito
administrativo.
O agente administrativo no desenvolve de modo arbitrrio
suas atividades, mas as realiza em virtude dos referenciais do
interesse pblico que esto incorporados na rede principiolgica
que sustenta o exerccio da atividade administrativa, com a estrita
observncia da lei.
O art. 37 da Constituio Federal (BRASIL, 1988) consagra o
regime jurdico administrativo pelos princpios da legalidade, da
impessoalidade, da moralidade, da publicidade e da ecincia. Os
demais princpios assumidos pela administrao pblica brasileira
derivam de outros dispositivos, ou so considerados implcitos a
esses que acabamos de citar.
Voc tambm aprendeu que a competncia a faculdade
juridicamente atribuda a uma entidade ou rgo ou agente do
Poder Pblico para emitir decises. As competncias so as
diversas modalidades de poder de que se servem os rgos ou
entidades estatais para realizar suas funes.
Ao denir critrios de classicao das competncias material e
legislativa, a Constituio Federal demonstra claramente o modo
como as funes so distribudas entre os diversos rgos de cada
um dos Poderes Executivo, Legislativo e Judicirio.
160
A Unio recebeu, com preponderncia sobre os demais entes
federativos (estados e municpios), competncias materiais
exclusivas estabelecidas no art. 21 da Constituio Federal. Alm
do que os poderes denidos so indicados para cada esfera de
governo com atribuies e jurisdies claras.
Saiba mais
Para aprofundar os estudos dos temas tratados nesta unidade, voc pode
consultar a obra: Comentrios da Lei de Licitaes e Contratos de Maral
Juten Filho.
Voc poder, ainda, aprofundar os temas estudados consultando livros
constantes da bibliografa desta disciplina. Recomendo, ainda, que
consulte com freqncia a Constituio Federal.
Aconselhamos, tambm,a pesquisa em sites ofciais do governo e a leitura
de artigos na Internet, disponveis nos endereos abaixo relacionados:
http://www.ambito-juridico.com.br/aj/da0041.htm
http://www.fada.adm.br/aprincipios.htm
http://www.fada.adm.br/bcontrole.htm
http://www.infojus.com.br/area5/danielle_lenzi_3.htm
http:/www.esmape.com.br/revista/revista14/walbermauro.htm
UNIDADE 6
Reforma do aparelho de Estado
no Brasil e administrao
pblica gerencial
n
Identifcar e refetir sobre as caractersticas da
administrao federal no perodo da Nova Repblica.
n
Reconhecer as principais caractersticas da
administrao pblica nos governos Collor e Itamar
Franco e no governo FHC.
n
Conceituar reforma do aparelho de Estado e reconhecer
sua trajetria recente no Brasil.
n
Compreender o modelo de administrao pblica
gerencial inserido na administrao pblica brasileira do
incio do sculo 21.
Sees de estudo
Seo 1 A administrao da Nova Repblica
Seo 2 Administrao pblica brasileira na ltima
dcada do sculo 20
Seo 3 Reforma do aparelho de Estado no Brasil
Seo 4 O modelo de administrao pblica
gerencial na entrada da administrao
pblica brasileira no sculo 21
6
162
Voc sabe o que reforma do aparelho de Estado? E o que isto
tem a ver com a administrao pblica gerencial no Brasil?
Nesta unidade voc vai encontrar uma resposta a esta
questo, referente ao processo de reforma mais recente em
desenvolvimento na administrao pblica brasileira.
Voc vai reconhecer, tambm, o contexto em que surge no Brasil
a expresso administrao pblica gerencial e poder reetir sobre
o seu signicado. Bom estudo!
SEO 1 - A administrao da Nova Repblica
O contexto herdado dos governos militares exibia uma dvida
social acumulada por 20 anos para mais de cem milhes
de habitantes, era um pas predominantemente urbano,
caracterizado por pssimas condies de vida nas periferias
inchadas da cidade e tambm no interior. Alm disso, a maioria
da populao vivia sem condies de moradia, transporte e
educao, minimamente satisfatrias e apresentando os piores
indicadores de sade. Pode-se ilustrar melhor a situao daqueles
dias, h somente duas dcadas na seguinte declarao:
Nunca o problema social foi to grave no Brasil. O
prprio papa Joo Paulo II, em sua visita de julho de
1980, exclamou emocionado: Pai nosso, o povo passa
fome! (ALENCAR, CARPI e RIOZINHOS, 1985,
p.332).
A sociedade civil comeava, ento, a se organizar em greves,
sindicatos, associaes de bairros, comunidades eclesiais
de base, movimentos estudantis, resistncia das populaes
indgenas. Os interesses do povo tinham que passar a fazer
parte das decises polticas e administrativas do pas.
Em 1984, milhes de brasileiros se reuniam nos comcios que
exigiam o restabelecimento de eleies diretas para presidente
da Repblica aquele foi o movimento das Diretas J!
163
Unidade 6
Enquanto isso, em meio a uma crise de Estado, se iniciava
um novo perodo da administrao pblica brasileira, a partir
da eleio pelo Congresso Nacional de Tancredo Neves para
presidente da repblica, o qual morreu antes de assumir, passando
a presidir o Brasil, o seu vice, Jos Sarney.
Governo Sarney (1985-1989)
O voto do analfabeto, enm, havia se tornado possvel nas eleies
brasileiras. Como tambm, nalmente, acabava a era dos decretos-
leis, permanecendo, todavia as medidas provisrias.
Quando Jos Sarney assumiu o governo, consta que o mesmo
recebeu presses de vrias fontes que se opunham privatizao
j iniciada no governo Figueiredo, apesar do que aquele governo
se manteve decidido a intensicar o programa de desestatizao
anteriormente iniciado.
Eram mais fortes as presses dos credores externos para
diminuio do dcit scal; ento foi criado um Conselho
de Privatizao. Mesmo discretamente, foi ainda nos anos
80 que se deram os primeiros passos do que se denominou
despatrimonializao social do Estado brasileiro. E a sociedade,
gradativamente, comeou a acreditar que o vilo da crise que
atravessava o pas era o seu modelo de Estado; essa crena
favorecia aos interesses das privatizaes.
Como poltica econmica de governo foi ento elaborado o Plano
Cruzado, visando:
n ao congelamento de preos;
n ao congelamento de salrios;
n ao fim da correo monetria;
n ao controle momentneo da inflao.
Porm, o retorno infacionrio foi um problema
enorme em todo o perodo da Nova Repblica e
vrios planos econmicos frustrados se sucederam.
164
Segundo Marcelino (2003, p.646), entre as diversas distores de
sua imagem na sociedade, o servio pblico herdado dos governos
militares era visto [...] como fonte geradora de privilgios e
ineccia, ostentando muitas tabelas especiais e emergenciais
que vinham sendo criadas e mantidas desde 1946, com centenas
de nveis de vencimento e tipos de graticaes, alm dos [...]
100 mil empregados que ingressaram no servio pblico sem
concurso durante o perodo autoritrio; as superposies de
tarefas e conitos de atribuies (ibid).
O governo Sarney instituiu em 1985, uma Comisso Geral do
Plano de Reforma Administrativa, indicando diretrizes por reas
prioritrias a prpria organizao da administrao federal, a
rea de recursos humanos, a informatizao do servio pblico
(MARCELINO, 2003, p.645).
Aps ser interrompida em 1986, devido prioridade mxima
do Plano Cruzado, constituiu-se um grupo informal dentro
do governo que reiniciou o processo da reforma, at que um
programa de reforma foi ocialmente aprovado com os seguintes
objetivos (BRASIL, 1986, apud MARCELINO, 2003, p.647):
n racionalizao das estruturas administrativas;
n formulao de uma poltica de recursos humanos; e
n conteno de gastos pblicos.
Na seqncia foi implantado o Cadastro Nacional do Pessoal
Civil (CNPC); e a criao da Escola Nacional de Administrao
Pblica (ENAP) tambm foi um marco daquela gesto. Com a
abertura da Assemblia Nacional Constituinte (1986), em meio a
toda a tutela legal politicamente articulada, aspectos e princpios
da administrao pblica, ao mesmo tempo, foram includos no
corpo constitucional.
Como exemplos destacam-se: o regime
jurdico nico e um sistema de carreira para o
funcionalismo, que foram sensivelmente alterados na
prxima reforma (de FHC em 1995).
165
Unidade 6
A promulgao da Constituio da Repblica Federativa do
Brasil em 1988 foi o grande marco poltico do governo Sarney,
cuja coordenao impunha srias diculdades de articulao
poltica.
SEO 2 - Administrao pblica brasileira na ltima
dcada do sculo 20
Se a crise de Estado dos anos 80 cresceu sistematicamente em
um contraponto com os interesses particulares, ela persiste no
Brasil sensivelmente na primeira metade dos anos 90, sendo
efetivamente enfrentada nos ltimos anos do sculo 20. Foi com
as propostas de reforma do Estado e particularmente reforma
da administrao pblica, e do aparelho de Estado, que foram
efetivadas no ltimo governo de Fernando Henrique Cardoso,
passou a existir um movimento que pretendia superar as amarras
burocrticas do modelo vigente de administrao
pblica no pas. Inicia-se ento, gradativamente, um
claro movimento no pas para introduo de uma nova
forma de administrao pblica, a qual Bresser Pereira
(BRASIL, 1995) vai denominar como administrao
pblica gerencial, visando a substituir e superar o
modelo burocrtico vigente.
Os primeiros presidentes democraticamente eleitos (Collor e
Itamar)
Administrao do governo Collor de Melo (1990-1992)
Com a eleio direta de Fernando Collor de Melo, aps tantos
perodos autoritrios, o novo presidente foi escolhido segundo
princpios democrticos, apesar de que a sua vitria se atribui,
sobretudo, a um bem-sucedido marketing da imagem do
presidente.
Mais uma vez se houve falar em Brasil Novo,
expresso usada por alguns autores tambm no
perodo ditatorial denominado como o Estado Novo
getulista.
166
Funcionrios pblicos com altos
salrios.
Dada a crise em que se encontrava o setor pblico ao assumir o
primeiro presidente, que sucede o militarismo, estando em sua
plataforma de campanha equacionar a administrao pblica
e acabar com os marajs, ainda no ms de maro de 1990, o
governo prope e implementa uma ampla reforma administrativa.
Segundo Marcelino (2003, p.648), o documento Diretrizes de
Ao do Governo Collor propunha uma reforma que tinha por
objetivo a [...] racionalizao do setor pblico, recuperando-se
a capacidade de gesto e controle de suas atividades. Visando
a sanar as aes pblicas, a proposta contemplava a correo
das distores e inecincia embutidas, frente existncia de
unidades descentralizadas com muita autonomia
Seguindo as prticas predominantes de que
em cada incio de governo se faz uma reforma
administrativa, geralmente restrita a mudanas na
estrutura organizacional dos rgos que compem
o aparelho de Estado, reajustando a nominata de
cargos comissionados a nomear, o mesmo tambm
aconteceu no governo Collor.
Assim sendo, iniciou-se o seu chamado programa de reforma
administrativa,
com uma ampla reestruturao ministerial, objetivando
rever a estrutura vigente, herana ainda da era getulista,
desdobrada no tempo, com competncias, atribuies e
objetivos denidos, evitando-se conitos e superposies
entre ministrios e dentro deles. Os ministrios foram
reduzidos de 18 para 12 [...] e fez parte desse programa a
priorizao das atividades-m, limitando-se a no mais
que 30% os recursos a serem utilizados nos rgos-meio
Aquele governo ainda buscou aumentar o grau de
controle e avaliao do desempenho e produtividade das
empresas do setor produtivo estatal, introduziu procedimentos
de scalizao e auditoria interna e deu [...] seguimento ao
processo de extino e privatizao de atividades prprias ao
setor privado e consideradas desnecessrias ao Estado (ibid).
Na realidade, Collor ainda conseguiu promover, aps um ano
de governo, um verdadeiro desmonte do aparato governamental,
levando ao afastamento de mais de duzentos mil servidores e
167
Unidade 6
extinguindo vagas no servio pblico. Daquele total, mais da
metade dos servidores foram demitidos, entre outros aposentados
e colocados em disponibilidade. E ainda, os disponveis tiveram
que retornar ao seu servio pblico de origem, atendendo a uma
pressuposta a carncia de pessoal (MARCELINO, 2003).
Em seus planos econmicos, o governo Collor promoveu:
n mudana da moeda, com o fim do Cruzado,
retornando ao Cruzeiro;
n achatamento salarial;
n confisco das poupanas;
n extino de rgos e ministrios.
Quando vieram tona escndalos, corrupo e perda do apoio
popular, ganharam vulto as manifestaes estudantis dos caras
pintadas. At se chegar, em 1992, por meio de uma ampla
mobilizao popular, ao impeachment de Collor e, ento, mais
uma vez um vice, Itamar Franco, assumiu a presidncia do Pas.
Administrao Itamar Franco (1992-1994)
Novamente cando a presidncia para o vice, desta vez com o
agravante de faz-lo aps o impeachment, o mesmo assumiu na
ausncia de uma proposta poltica de governo.
Em toda a crise poltica, explicitada na constante troca de
ministros, por meio de plebiscito conrma-se a vitria do
presidencialismo, cando derrotada mais uma vez a proposta de
parlamentarismo como forma de governo no Brasil.
Entre os escndalos polticos daquela gesto
destacou-se a CPI (Comisso Parlamentar de
Inqurito) dos anes do oramento e o caso do
jogo do bicho. Tambm agride a nao brasileira a
matana de ndios, mesmo em pleno fnal do sculo
20.
No campo econmico foi lanado o Plano Cruzeiro/Real, sob
a coordenao do ento ministro Fernando Henrique Cardoso,
passando o Plano Real a ser reconhecido como aquele com o qual
se conseguiu nalmente um controle da inao no pas.
168
Administrao Pblica do governo FHC
Mudanas signicativas ocorreram na administrao pblica
brasileira durante as duas gestes presididas por Fernando
Henrique Cardoso (1995-1998 e 1999-2002), tendo como
destaque de sua administrao a reforma do aparelho de Estado,
orientada conforme consta no Plano Diretor de Reforma do
Estado (BRASIL, 1995).
A primeira gesto FHC (1995-1998)
Desde o incio do governo de Fernando Henrique Cardoso
(FHC), se constatava que a proposta neoliberal conservadora
de delegar para o mercado toda a coordenao da economia,
reduzindo o Estado ao mnimo, no daria conta da realidade
social brasileira. No sendo aquela uma soluo realista, surge
como diretriz poltica, uma proposta de reconstruo do Estado e
de reforma do seu servio civil.
Este primeiro perodo do governo, de Fernando Henrique
Cardoso, naliza em 1994 com a sua reeleio para uma nova
gesto como presidente do Brasil.
Embora no constasse dos temas da campanha eleitoral
de 1994, logo no incio da sua gesto, o novo presidente
fez transformar a antiga e burocrtica Secretaria da
Presidncia, responsvel por gerir o servio pblico,
em um novo Ministrio da Administrao Federal e
Reforma do Estado. Conhecido pela sigla MARE e sob
a coordenao do ministro Bresser Pereira, tendo aquele
ministrio em seu nome a expresso reforma do Estado,
se explicitava uma clara prioridade de governo: reformar ou
reconstruir o Estado (PEREIRA e SPINK, 1998, p.21).
O Plano de Reforma do Aparelho de Estado, 1995
O Plano Diretor da Reforma do Aparelho de Estado foi o
documento apresentado pelo presidente FHC para a nao
onde se desenhava uma nova concepo de Estado e do
seu funcionamento. Teve por proposta bsica transformar a
administrao pblica brasileira, de burocrtica, em gerencial,
segundo Pereira e Spink (1998, p.22), para os quais essa
transformao passou a ser uma questo nacional.
169
Unidade 6
A reforma gerencial do Estado brasileiro desencadeada em 1995
envolveu [...] uma mudana na estratgia de gesto, a partir
de uma estrutura administrativa ou em um aparelho de Estado
reformado (PEREIRA, 2000, p.19). Portanto, alm de propor a
descentralizao para os estados e municpios e desconcentrao
ou delegao de autoridade para os dirigentes das agncias
federais, estaduais e municipais, prope tambm, uma nova
classicao das atividades do Estado, e estabelece quais
os tipos de propriedade e de administrao (lhe so)
correspondentes (ibid ibidem).
Segundo aquele plano de reforma os setores de
atuao do Estado, direta ou indiretamente,
so reconhecidos como os seguintes
(BRASIL, 1995):
n atividades exclusivas do Estado, onde se situa o ncleo
estratgico, de carter estatal, com suas respectivas
agncias executivas ou reguladoras (exemplos:
ANVISA, ANATEL);
n os servios no-exclusivos, como os sociais e
cientficos, porm dado seu carter de gerir direitos
humanos e sociais da populao, requerem forte
financiamento e regulao do Estado (exemplos:
Sade e Educao);
n o setor de produo de bens e servios para o mercado
(exemplos: Companhia do Vale do Rio Doce,
Petrobrs).
A partir de 1997, a reforma gerencial proposta comea a se
concretizar, sendo criadas as primeiras organizaes sociais
segundo aqueles preceitos, tratando-se geralmente de rgos
estatais pblicos que passavam por um processo denominado
(a nosso ver equivocadamente) de publicizao, a deixar de
fazer parte da estrutura estatal, sendo transformados em
organizaes terceirizadas prestadoras de servios de interesse
pblico, mas juridicamente constitudas como organizaes no-
governamentais.
170
A segunda gesto FHC (1999-2002)
No incio desse segundo perodo da gesto FHC, na mudana
da estrutura organizacional e cargos, tpica do comeo de cada
gesto administrativa de governo, o MARE foi integrado a um
novo ministrio chamado do Planejamento, Oramento e Gesto,
munido de todo o poder necessrio para a implementao da
reforma do aparelho de Estado.
Entre as principais medidas tomadas do ponto de vista
administrativo, visando a aprofundar as polticas de ajuste
que o Estado deveria assumir para equilibrar as suas contas, as
chamadas polticas de estabilizao que objetivavam reduzir
drasticamente os custos/gastos pblicos, Silva e colegas (2003,
p.8) destacam:
n a reduo do salrio real;
n a demisso do funcionalismo (incluindo os diversos
programas de demisso voluntria);
n a extino, fuso e incorporao de organismos
pblicos;
n a reduo dos nveis hierrquicos na administrao
pblica;
n os cortes em algumas mordomias como a retirada de
carros e outros recursos disponveis para cargos mais
elevados da burocracia estatal.
No desempenho da sua misso de implementar a reforma
gerencial, o governo FHC passou a realizar essa tarefa usando
como instrumentos bsicos o oramento anual da Repblica e,
em especial, o Plano Plurianual, PPA. Por outro lado, nos nveis
dos estados da Federao e dos municpios, as idias e instituies
das reformas gerenciais vo sendo implantadas de forma cada vez
mais consistente (PEREIRA, 2000, p.10).
171
Unidade 6
SEO 3 - Reforma do aparelho de Estado no Brasil
O sentido de qualquer reforma administrativa repensar a
administrao pblica para produzir mudanas que lhe permitam
atender melhor as demandas da sociedade.
Reformas administrativas, planejadas no mbito da
administrao federal, no so um fenmeno recente
no Brasil.
Desde os governos do Presidente Getlio Vargas
pode-se identicar a sua existncia, quer dizer,
a reforma acompanha a prpria histria da
administrao pblica brasileira, se afastando ou se
aproximando da nalidade acima que a justica.
No se pode descolar um processo de reforma administrativa
do contexto econmico, social, poltico e cultural existente na
realidade do pas. Assim sendo, deve ser pensada alm do seu
contedo formal, legislativo e tcnico.
Uma reforma administrativa produz uma mudana na mquina
do Estado, visando a tornar as instituies de governo mais
ecientes no processamento dos seus recursos, ecazes para
atingir seus ns e efetivas no atendimento s necessidades
sociais da populao. Essa concepo atrela a reforma, que
administrativa e incide sobre o aparelho de Estado, concepo
de Estado que o sustenta.
Experincias anteriores de reforma da administrao pblica no Brasil
Marcelino (2003, pp.642-643) divide em trs perodos os
diversos processos planejados, de reforma administrativa,
realizados pelo Estado brasileiro, a cada um correspondendo um
modelo diferente, como se discute a continuao:
n a partir de 1930 at meados de 1945 (com extenso
de 1952 at meados de 1962, quando se realizaram
estudos no implantados);
n a partir de 1964;
n aps 1985 at os nossos dias.
172
1) O modelo clssico
Durante o Estado Novo (governo Getlio Vargas), como voc
j aprendeu, houve todo um esforo de inovao e renovao
do aparato governamental, buscando reformar o sistema de
pessoal, implantar e simplicar sistemas administrativos e
atividades oramentrias, visando a alcanar maior ecincia
da administrao pblica federal, segundo o modelo da
racionalidade burocrtica de Weber (2002).
Na dcada de 1950 buscava-se construir um modelo nacional
de desenvolvimento, constatando-se a necessidade de enfrentar
a profunda inecincia do instrumental administrativo que
pretendia respaldar a ao do Estado brasileiro. A medida
objetivava a reorganizao geral dos servios pblicos para
o cumprimento de metas ambiciosas em termos de prazos e
resultados (MARCELINO, 2003, p.644).
2) O modelo de administrao para o desenvolvimento
J na ltima srie de governos militares pelos quais passou o
Estado brasileiro, desde o seu incio (1964), aquele modelo de
administrao esteve [...] voltado fundamentalmente
para a expanso da interveno do Estado na vida
econmica e social e para a substituio das atividades
de funcionrios estatutrios, por celetistas e a criao
de entidades da administrao descentralizada para
a realizao da interveno econmica do Estado
Em 1967, foi editado o decreto-lei n 200, trazendo
profundas alteraes para a organizao e funcionamento do
aparelho de Estado no Brasil em sua conformao administrativa,
destacando-se a expanso da administrao indireta pela via
das autarquias e fundaes. Sua losoa bsica era adotar
uma vigorosa poltica de descentralizao em trs planos:
dentro dos quadros da administrao federal; da administrao
governamental para a rbita privada; e da Unio para os governos
locais (ibid).
Aquela norma legal acima citada estimulou as mudanas em
curso, pelo estabelecimento de preceitos que deram sustentao
para uma administrao voltada para o desenvolvimento.
173
Unidade 6
Todavia, o clima poltico autoritrio acabou gerando um modo
muito centralizado de administrao por um complexo aparelho
burocrtico.
3) A reforma administrativa da Nova Repblica
Na dcada de 80, frente s evidncias de uma crise de
endividamento dos pases, o ajuste estrutural e scal surgia
como proposta no sentido de orientar as reformas em direo ao
mercado, visando a desafogar as pesadas estruturas burocrticas
de Estado.
Coube ao governo civil, da Nova Repblica, reverter o
quadro concentrado e autoritrio da administrao pblica
do militarismo em um ente reduzido, eciente e receptivo s
demandas da sociedade (MARCELINO, 2001, p.645).
Segundo Marcelino (op cit), a reforma administrativa proposta
pelo governo Sarney pretendia resgatar o compromisso com as
mudanas a serem implantadas na reorganizao do Estado,
que se encontrava com a mquina governamental desarticulada,
anacrnica, desestimulada e cada vez mais distante da sociedade
que ansiava por democracia. (ibid).
A reforma do aparelho de Estado no governo FHC
Como voc pde constatar nos contedos j estudados,
as propostas desenvolvidas e em desenvolvimento
para uma reforma da administrao pblica no Brasil
no surgiram do nada. E ainda, alm de buscar
condensar a experincia e demandas acumuladas no
setor pblico de nosso pas, elas se inserem em um
movimento internacional, sobretudo na poltica dos
pases centrais para os pases em desenvolvimento.
nesse contexto que o Banco Mundial assessora e
nancia projetos no Brasil, comprometidos com o seu
ajuste scal e diminuio da estrutura de Estado. Quer dizer, so
propostas orientadas pelas concepes neoliberais de reduo do
aparelho de Estado na perspectiva de um Estado mnimo.
174
Os processos de reforma na Amrica Latina tm envolvido as
vrias possibilidades de ao do Estado, e no caso brasileiro tanto
ao nvel federal quanto estadual e municipal. Esses processos
compreendem, em um primeiro momento, a descentralizao
entre os nveis de governo, chegando inclusive transferncia de
recursos e atividades s mais diversas formas de governo local
e organizaes no-governamentais ou outras expresses da
sociedade civil organizada.
SEO 4 - A administrao pblica gerencial na entrada
da administrao pblica brasileira no sculo 21
A administrao gerencial (segundo Bresser Pereira)
Administrao gerencial, essa uma expresso que tem sido
usada no Brasil a partir das publicaes de Bresser Pereira e
seus seguidores. A inspirao de Pereira para a sua proposta de
administrao gerencial, segundo as referncias explicitadas
nas suas publicaes sobre o assunto, derivou da sua leitura da
obra Reinventando o governo (OSBORNE e GAEBLER,
1992). Como tambm, a proposta se apoiava nas experincias
em andamento na Inglaterra e Reino Unido voltadas criao de
novas formas de administrao das coisas pblicas.
A administrao pblica gerencial compreende um
resgate conceitual condensado e aplicado realidade da
administrao pblica brasileira do nal do sculo 20,
propondo uma resposta [...] crise do Estado, como modo
de enfrentar a crise scal, como estratgia para reduzir o
custo e tornar mais eciente a administrao dos imensos
servios que cabiam ao Estado e como um instrumento
de proteo do patrimnio pblico contra os interesses do
rent-seeking ou da corrupo aberta (PEREIRA e SPINK,
p.1998, p.22).
175
Unidade 6
Algumas caractersticas bsicas que Pereira e Spink (1998, p.28)
usam para denir a administrao pblica gerencial:
n orientada para o cidado e para a obteno de
resultados;
n pressupe que os polticos e os funcionrios pblicos
so merecedores de grau limitado de confiana;
n como estratgia, serve-se da descentralizao e do
incentivo criatividade e inovao;
n utiliza o contrato de gesto como instrumento de
controle dos gestores pblicos.
Como se v, a proposta que se ocializou no Brasil quer superar
o foco no processo, tpico da administrao burocrtica, como a
denio de procedimentos para contratar pessoal e compra de
bens e servios; visando tambm atender demandas dos cidados,
a administrao pblica gerencial orienta-se para os resultados
(ibid).
Portanto, passa a orientar-se para o cidado. Essa
a principal caracterstica destacada pelo modelo
proposto.
Uma anlise crtica dos rumos tomados
Silva et alli (2003, p.10) identicam nos desdobramentos da
reforma do aparelho de Estado implementada no governo FHC,
a aceitao e implementao de um novo modelo de
gesto (que) passa a exigir, portanto, um novo perl de
gestor pblico, (e) que deveria seguir os mesmos padres
exigidos pelo setor privado. [...] No caso brasileiro,
esse movimento simbolizado pelo surgimento da
Escola Nacional de Administrao Pblica ENAP
e congneres estaduais, que passaram a assumir a
responsabilidade de formar esse novo gestor pblico.
Os objetivos assumidos no novo modelo de administrao
pblica tm representado uma
176
perda do comando da economia, momento em que o
Estado deixa de ser o principal capitalista a regular
capitais e passa a ser o parceiro dos agentes econmicos.
Surgem, assim, novos arranjos institucionais no processo
de execuo da demanda social que passaram a ser
assumidos pelo campo da administrao prossional (o
quer dizer, em ltimos termos, terceirizada). [...] A partir
de ento, assistimos propagao do discurso que induz
a sociedade civil a acreditar que atravs do processo de
descentralizao da gesto pblica para o mbito local,
onde a possibilidade do desenvolvimento sustentvel
ganha uma fora quase mgica, o pas poder voltar a
crescer. Mas na verdade, o que se conrma uma total
desobrigao do governo central para com um projeto
mais amplo de nao. (SILVA et alli, 2003, p.11).
nesse contexto que naliza o governo Fernando Henrique e
inicia o governo Luiz Incio Lula da Silva.
Para discutir o novo contexto da administrao pblica no nosso
pas, vamos recorrer a uma expresso diferente para referir a
nossa j conhecida reforma do Estado. Trata-se da idia de
reestruturao produtiva do Estado capitalista, desenvolvida por
Santos et alli (2003).
Vamos nalizar o presente tpico como Alencar, Carpi
e Riozinhos (1985, p.327) concluram a sua Histria da
sociedade brasileira no contexto do incio da Nova Repblica,
denominando o tpico como Hoje:
A Histria do Brasil continua, aqui e agora, e ns a
vivemos. Tudo o que foi visto nestas pginas tem um
objetivo principal: contribuir para a compreenso da
nossa realidade hoje. A realidade de um pas latino-
americano, dependente. Somos membros de uma
sociedade de (muito mais que) 125 milhes de pessoas,
onde um abismo separa a minoria extremamente rica e a
grande massa empobrecida.
E para completar: se a sociedade brasileira nem tem voz ativa na
vida poltica nacional, menos tem ainda na sua administrao
pblica.
177
Unidade 6
Ento voc pode estar se perguntando: E o que a
administrao pblica brasileira pode fazer com isso
tudo? O que lhe cabe fazer?
Vamos procurar responder essas questes nas prximas unidades.
Pois, o sentido das reexes conceituais e da proposio de
instrumentos tecnolgicos e ou ferramentas de trabalho a sua
aplicao para satisfazer necessidades da sociedade.
Como ainda relativamente recente o processo
administrativo que est sendo encaminhado pelo
governo Lula, sugerimos que voc forme seu parecer
sobre o mesmo pesquisando na Internet o que
disponibilizado sobre as suas formas de gesto.
Consulte os endereos que constam no item Saiba
mais.
1) Cite duas caractersticas da administrao federal no perodo da Nova
Repblica (governo Sarney).
2) Cite duas caractersticas da administrao federal no perodo do
governo Collor/Itamar.
178
3) Apresente o que voc considera a maior qualidade e o maior problema
do Plano de Reforma do Aparelho de Estado, desenvolvido no governo
FHC.
4) Conceitue reforma do aparelho de Estado e comente sobre o seu
signifcado na sociedade brasileira do fnal do sculo 20 e incio do
sculo 21.
5) Quais os dois principais avanos da reforma do aparelho de Estado,
encaminhada no governo FHC, em relao s experincias anteriores
de reforma da administrao pblica no Brasil?
Sntese
Nesta unidade voc pde reetir sobre as caractersticas da
administrao federal brasileira desde o perodo da Nova
Repblica (governo Sarney), passando pelos governos Collor e
Itamar Franco, at chegar administrao pblica no governo
FHC. Situada naquele contexto nacional se consolida um
movimento de reforma do aparelho de Estado, em cuja trajetria
recente no Brasil se insere a noo de administrao pblica
gerencial.
179
Unidade 6
Saiba mais
Navegue pelos sites:
http://www.brasil.gov.br/
http://www.brasil.gov.br/estrutura.htm
http://www.brasil.gov.br/estrutura.htm (ver Fiscalizao da Gesto Pblica)
http://www.planejamento.gov.br/
http://www.planejamento.gov.br/gestao/index.htm
http://www.planejamento.gov.br/gestao/index.htm
http://www.brasil.gov.br/emquestao/
UNIDADE 7
Gesto por resultados e
controle na administrao
pblica
n
Identifcar a insero da gesto por resultados no
processo administrativo.
n
Compreender a importncia da participao dos atores
sociais na gesto por resultados.
n
Reconhecer a potencialidade do processo de gesto por
resultados, para poder existir uma nova administrao
pblica.
n
Identifcar a reorientao das formas de controle na
administrao pblica como momento privilegiado da
gesto por resultados nos servios pblicos.
Sees de estudo
Seo 1 O processo administrativo na gesto por
resultados
Seo 2 Resultados so planejados por quem e
para quem?
Seo 3 A gesto por resultados nos servios
pblicos
Seo 4 O controle na administrao pblica
7
182
O conhecimento da administrao pblica gerencial assume um
sentido diferenciado na lgica da gesto por resultados. Em cada
um dos trs nveis de Governo - Unio, Estados e Municpios -,
a gesto por resultados uma condio imprescindvel. Pois,
somente no compromisso com a sua nalidade que a instituio
pblica se justica e cumpre seu papel social.
Entre tantas transformaes que vm ocorrendo nos servios
pblicos, desde as ltimas dcadas, quando se evidenciam as
limitaes e desvios tendenciosos do modelo burocrtico de
administrao pblica, a gesto dos negcios pblicos por
resultados vem se tornando um imperativo cada vez mais
forte. Ao mesmo tempo em que os resultados necessrios da
administrao pblica esto voltados para o benefcio do cidado.
Em cada unidade voc poder aprender conceitos, princpios,
mecanismos e ferramentas que contm a possibilidade de permitir
uma melhor compreenso e operao da prestao dos servios
pblicos, do ponto de vista dos seus resultados.
Nesta unidade, voc vai conhecer um modelo de gesto orientada
para os resultados, o que tem se congurado como uma tendncia
observada nas transformaes mais recentes dos servios pblicos.
Cabe destacar que, o direcionamento dos resultados dos servios
pblicos, por denio e losoa, tem que estar voltado para o
benefcio do cidado.
SEO 1 - O processo administrativo na gesto por
resultados
Na seo 1 da unidade 5, voc estudou as funes da
administrao, desde a Teoria Clssica de Fayol, formulada
no incio do sculo, at chegar s concepes neoclssicas de
processo administrativo.
183
Unidade 7
Saiba ainda que, de acordo com Robbins (1978, pp.33-
34), administrao [...] o processo de completar
efcientemente atividades com e atravs de outras
pessoas. [...] O processo refere-se a planejamento,
organizao, liderana e avaliao (ou controle), que
ocorrem para atingir os objetivos, e este processo
pode ocorrer em qualquer tipo de organizao.
O vnculo da idia de processo administrativo ao alcance de
objetivos nos reporta importncia da gesto de qualquer
processo administrativo de forma atrelada aos resultados
pretendidos. Nessa tica, cada momento do processo
administrativo - ou modelo de gesto-, passa a ter um signicado
diferenciado.
O planejamento
Na viso neoclssica, o planejamento determina os
objetivos da organizao. Segundo Robbins (1978, p.35) o
planejamento a determinao antecipada dos objetivos
(aonde vamos) a serem atingidos e dos meios pelos quais
esses objetivos devem ser atingidos. a deciso do
que fazer, como faz-lo e quem dever faz-lo. Nesse
sentido, o planejamento considerado como a mais
bsica das quatro funes do processo administrativo,
[...] porque estabelece a ponte entre onde estamos e onde
desejamos estar.
A implementao do planejamento facilitada pela formulao
dos planos de apoio, que [...] tornam a concluso de tarefas
mais consistente, precisa e rpida do que seria o caso com
operaes indenidas, (e) simplicam o treinamento de novos
empregados (ROBBINS, 1978, p.36). So os objetivos que do a
direcionalidade do planejamento.
Na formulao de objetivos, destacam-se as previses para o
futuro, baseadas em dados coletados e no desenvolvimento de
hipteses sobre esse futuro, sendo feitas suposies referidas s
variveis externas e internas, e, a criao de planos de apoio que
estabelecem polticas, procedimentos, mtodos, padres e regras.
184
Os objetivos deveriam cobrir as dimenses econmica, social e da
organizao, e estabelecer os parmetros de acordo com os quais
os administradores podem determinar se as atividades correntes
dos membros constituem contribuies positivas organizao
(ROBBINS, 1978, p.35).
Organizao
Para Robbins (1978, pp.36-37) a funo ORGANIZAO
trata, sobretudo da alocao de recursos, visando a viabilizar o
cumprimento dos objetivos existentes:
Organizao o estabelecimento de relaes entre as atividades
a serem desempenhadas, o pessoal que vai desempenh-las e os
fatores fsicos necessrios.
Para coordenar os recursos disponveis, o administrador
desenha uma estrutura formal de relaes de responsabilidade
e autoridade que propiciar uma forma ecaz e eciente de
atingir objetivos (grifo nosso). A principal preocupao na
organizao a diviso de tarefas a serem feitas, formao dos
grupos de trabalho, estabelecimento de graus de autoridade e
responsabilidade.
Os princpios da teoria clssica tambm so encontrados [...] na
organizao departamentalizada e na qual as vrias unidades so
autorizadas a operar de maneira semi-autnoma (MORGAN
1996, p.29).
Direo
De acordo com Robbins (1978) na DIREO trata-se da
obteno dos objetivos atravs de pessoas.
A administrao por objetivos [...] tem sido utilizada para
controlar a direo na qual administradores e empregados
podem levar a organizao, por exemplo, atravs de mapas de
desempenho consistentes com esses objetivos (MORGAN 1996,
p.30).
185
Unidade 7
Controle
Segundo Robbins (1978), o CONTROLE refere-se avaliao
do desempenho, examinando-o em confronto com os objetivos e
indicando as aes corretivas.
Morgan enfatiza o controle racional: as unidades
departamentalizadas operam [...] sob uma superviso e controle
mais gerais do que especcos por parte daqueles que, em
ltima anlise, detm a autoridade nal. [...] Os tericos da
administrao clssica (e sobretudo neoclssica) reconheceram
a necessidade de conciliar os requisitos contraditrios da
centralizao e da descentralizao para preservar uma
exibilidade apropriada nos diferentes setores de grandes
organizaes (MORGAN 1996, p.29).
Pode-se ainda utilizar, de acordo com a viso neoclssica
da administrao, os sistemas de informaes gerenciais,
que segundo Morgan (1996, p.30) tem servido [...] para
estabelecer tipos de controle cpula-base [...]. Com sistemas
de planejamento e programas de oramentos (PPBS) e outros
sistemas de oramentos, como tambm com os sistemas
de informaes gerenciais so oferecidas [...] informaes
detalhadas e necessrias implementao de controles em bases
mensais, semanais e at dirias.
Compreendendo como se expressam as
inter-relaes do processo administrativo na
perspectiva dos objetivos organizacionais
O planejamento representa [...] a viso
adiantada do que fazer, como e quando (ROBBINS
1978, p.157), o que implica a denio dos objetivos
organizacionais. Esse mesmo autor dene organizao como
[...] o meio ou processo pelo qual administradores coordenam os
recursos de entrada atravs de uma estrutura formal de tarefas e
relaes de autoridade, para atingir objetivos comuns (p.507).
O sentido da direo Robbins (1978, p.507) dene como
liderana na [...] induo de pessoas para desempenhar as
atividades necessrias. Essa funo requer comunicao,
motivao e direo de subordinados. Tais aes no podem
perder de vista os objetivos traados.
186
O controle est representado pelo mesmo autor acima na funo
de avaliao, enquanto [...] processo de medida do desempenho
real, sua comparao com padres preestabelecidos, observao
de desvios e instituio de aes corretivas nos casos em que estes
desvios so signicativos (ibid).
Ao se planejar o qu e como fazer, esto sendo orientadas as
aes a organizar e tanto o objeto quanto as formas de dirigir e
controlar. A organizao dos recursos impe condicionantes ao
ato de planejar, dirigir e controlar. A direo conduz o processo
de planejamento, organizao e controle. O controle reorienta
o planejamento, a prpria organizao e direo. Estabelecer
essas relaes se constitui num momento sempre privilegiado do
processo de gesto.
O que administrao por objetivos ou resultados?
Uma importante decorrncia da abordagem neoclssica a
proposta da Administrao por Objetivos, que tem sido [...]
freqentemente utilizada para impor um sistema mecanicista de
metas e objetivos em uma organizao (MORGAN 1996, p.30).
Dentro dessa abordagem foram desenvolvidos diversos
sistemas de planejamento e programas de oramentos,
a exemplo da sua referncia pela sigla PPBS (Planning,
Programming, Budgeting, System) (MORGAN, 1996,
p.27).
A denominao mais recente e atualizada para
este modelo corresponde gesto por resultados,
incorporando as modernas tendncias de modelos de
gesto lgica do alcance dos objetivos pretendidos.
E no caso do servio pblico, essa diretriz tem se
demonstrado, impreterivelmente indispensvel.
187
Unidade 7
SEO 2 - Resultados so planejados por quem e para
quem?
Entre os paradigmas organizacionais atuais e os ultrapassados
desenvolvidos por Chiavenato (2003) e apresentados por Solonca
(2005, pp.56-57) destacamos algumas tendncias da mudana
organizacional que vm sendo gradativamente assumidas na
administrao pblica. Veja as seguintes:
n As rotinas so reorientadas cada vez mais voltadas para
o cliente.
n Achatamento das estruturas verticais, com uma
enorme multiplicidade de nveis para estruturas
mais horizontalizadas, com minimizao dos nveis
hierrquicos, que se reduzem a um mnimo necessrio,
aglomerando reas afins e reduzindo cargos de chefias.
n Eliminao de setores ineficientes e da burocracia
rgida, flexibilizando as normas e reduzindo a
quantidade de papis em trnsito dentro da instituio,
por meio da reduo de formulrios e normatizaes
excessivas, padronizando e racionalizando rotinas.
n Descentralizao de arquivos e diminuio dos
documentos arquivados.
n Superao da descrio rgida de cargos e de suas
atribuies, mediante sua flexibilizao baseada na
tica.
n Receptividade nas relaes entre subordinados e
superiores.
n Maior responsabilidade de cada funcionrio, com
conscientizao pela educao.
n Oportunidade de experimentao pessoal para todos
por competncia e aproveitamento do funcionrio em
diversas funes atravs do rodzio de atividades.
n Planejamento no mais estabelecido apenas pelos
gerentes, mas a tomada de deciso fazendo parte do
trabalho de todos, sendo o homem entendido como
objetivo do planejamento, pois o coletivo est acima do
individual.
188
n Reciclar as metodologias de trabalho, sendo criados
grupos de trabalho para levantar os problemas
e encontrar as solues, divulgar os problemas e
organizar para harmonizar as partes que interagem
formando um todo coeso e eficaz;
n Aumentar a produtividade e conseqente diminuio
das despesas, atingindo, assim, a lgica abaixo
apresentada na proposta dos 5 Es eficincia,
eficcia, efetividade, economicidade e equilbrio.
n Criatividade na soluo de problemas entre o grupo,
com educao para cada envolvido expressar suas
idias.
n Dar informatizao a qualquer custo, (inclusive dos
erros), para prticas de organizar, informatizar, educar,
socializar e pensar estrategicamente.
n Profissionais com viso globalizada, estratgica e
operacional da empresa, e muita dinamicidade para
exercer suas funes.
n Preparo de equipes multidisciplinares de profissionais
internos, abertos a mudanas, interagindo com
profissionais especialistas externos que possam
alavancar um processo de mudana na organizao.
Rever a viso da empresa e suas prticas cotidianas,
propiciando a criao de novos paradigmas de
organizao informatizada com processos permanentes
de educao organizacional.
Os resultados so planejados na lgica de um governo empreendedor
Esta se trata de uma nova postura da gesto pblica e da prpria
sociedade, segundo a qual o Estado passa a reconhecer os seus
limites scais e de endividamento, tendo que selecionar atividades a
partir de recursos escassos. Isso tem levado o governo, de acordo
com Drucker (1991, p. 55), [...] a concentrar-se nas suas funes
mais essenciais e a entregar sociedade, mediante terceirizaes
e privatizaes, muitas das suas atividades anteriormente
assumidas (CATELLI, 2001, apud SOLONCA, 2005, p.97).
189
Unidade 7
E como essa nova concepo de governar se expressa do ponto de
vista do cidado?
Do ponto de vista dos cidados, essa nova realidade se
manifesta, tanto na desconana diante das inecincias
da administrao pblica tradicional como em exigncias
sempre maiores de que os servios proporcionados pelo
governo sociedade sejam otimizados em relao aos
recursos que consomem. Assim, nos Estados Unidos
constatam Osborne & Gaebler (1995, p. 152): os
cidados de hoje se recusam a pagar altos impostos por
servios cujos preos disparam, enquanto a qualidade
despenca; [...] uma frustrao crescente entre os
contribuintes no saber exatamente o que esto
recebendo pelo dinheiro que investem (ibid, p.98).
O consumo consciente, uma tendncia em ascenso no setor
privado, comea a ser irradiada tambm para a participao
consciente da cidadania na exigncia de servios de qualidade e
eqitativos por parte das instituies pblicas.
Na mesma perspectiva, foi desenvolvido o conceito de governo
empreendedor (OSBORNE e GAEBLER, 2001), que no
aparelho de Estado brasileiro h uma dcada passou a ser
identicado como administrao pblica gerencial (BRASIL,
1995).
Conforme explicita Solonca (2005, p.99, citando OSBORNE
e GAEBLER, op cit), o governo empreendedor pode ser
caracterizado como um governo que pertence comunidade,
dando responsabilidade ao cidado em vez de servi-lo, visando
atender a esses cidados como seus clientes e no atendendo aos
interesses da burocracia estatal. Nessa lgica estimulada a ao e
a parceria da sociedade.
190
SEO 3 - O gerenciamento por resultados nos servios
pblicos
Frente a um quadro de recursos insucientes para atender as
enormes necessidades sociais acumuladas pela sociedade, cabe
ao Estado encontrar as formas organizacionais e de gesto mais
adequada para cumprir o seu papel na sociedade. A gesto por
resultados nos servios pblicos coloca-se nesta perspectiva.
O que administrao por objetivos e resultados?
Trata-se de uma proposta de gesto das organizaes, formulada
pelos autores neoclssicos da administrao, destacando-se na
dcada de 70 Peter Drucker e Osborne, estando baseada nas
seguintes caractersticas:
n definio conjunta de objetivos por setores ou
departamento;
n interligao de objetivos departamentais;
n elaborao de planos tticos e operacionais;
n sistema contnuo de avaliao;
n participao atuante da chefia e desenvolvimento de
executivos;
n apoio intenso dos dirigentes que compem o staff da
organizao.
O planejamento estratgico empresarial surgiu como decorrncia
e amadurecimento do modelo da gesto por resultados. Mais
recentemente ambos modelos, que so complementares, tm sido
as referncias mais atuais e que tm trazido melhores resultados
na gesto dos negcios pblicos na maioria dos pases na
atualidade.
Uma gesto pblica por resultados
Na realidade, a administrao pblica buscou conhecimentos,
mtodos e tcnicas gerenciais desenvolvidas na iniciativa privada,
para vencer seus entraves patrimonialistas e burocrticos. No
Brasil a denominada administrao pblica gerencial que vem
191
Unidade 7
assumindo esse papel, em cujo contexto se destaca a gesto por
resultados nos servios pblicos.
Alm dos princpios da administrao pblica que voc j
estudou na unidade 5, SOLONCA (2005) aponta mais outras
cinco diretrizes gerenciais que ganham maior importncia na
perspectiva atual de uma gesto pblica por resultados, aos
quais denomina Os 5 Es da Administrao Pblica e os tipos de
gerenciamento.
Vamos conhec-los um a um (SOLONCA, 2005, p.55):
1) Eficincia refere-se forma pela qual os objetivos
so alcanados, correspondendo otimizao dos
recursos utilizados.
2) Economicidade diz respeito ao grau de adequao
econmica dos meios (bens e servios) necessrios
realizao dos servios pblicos, verificando se est
compatvel com os custos e os preos de mercado e
alocando esses recursos na hora apropriada.
3) Eficcia - refere-se ao grau de obteno ou alcance dos
objetivos fixados.
4) Efetividade - corresponde ao grau de benefcios
alcanados pela aplicao de uma determinada
quantidade de recursos. Est relacionada com o
retorno social que a ao governamental trouxe para
a sociedade, representando uma medida de impacto
social.
5) Equilbrio - aps a promulgao da Lei de
Responsabilidade Fiscal, o equilbrio tomou
dimenso de princpio. Sua meta a diminuio
do dficit pblico. O princpio do equilbrio
passa a ser parmetro para o acompanhamento da
execuo oramentria. A execuo das despesas,
sem a correspondente arrecadao no mesmo
perodo acarretar, invariavelmente, resultados
comprometedores para o cumprimento das metas
fiscais.
192
Assumir os princpios acima como norte de gesto pblica
pode caracterizar um governo como empreendedor, no sentido
de estar voltado para seu cliente o cidado, buscando padres
otimizados de ecincia, eccia, economicidade, efetividade
e equilbrio. Tais prticas devem ainda ser sustentadas
por processos contnuos de avaliao e legitimao pela
sociedade.
Solonca (2005, p.60) prope quatro importantes razes para
gerenciar o Servio Pblico, considerando suas razes como
determinantes:
1) o servio pblico continua mais indispensvel do que
nunca;
2) o servio pblico deve novamente provar sua eficcia e
eficincia;
3) para atingir isso, o servio pblico precisa antes de
tudo de quadros gerenciais que conduzam mudana
necessria;
4) o servio pblico deve conduzir a mudana por si
mesmo.

Para obteno de melhores resultados, o servio pblico precisa
ainda de um gerenciamento responsabilizante, o qual segundo
Solonca (2005, p.64) se caracteriza pelas quatro linhas de
pensamento a seguir:
1) consultas s pessoas que iro pr em prtica uma
deciso antes de tom-la: o tempo aparentemente
perdido para tomar esta deciso ser largamente
recuperado no momento de sua aplicao, graas a uma
melhor adeso daqueles que tm a tarefa de aplic-la;
2. responsabilizar sobre o alcance dos objetivos/resultados
e no sobre as tarefas a realizar;
3. delegar as decises operacionais para o lugar onde as
pessoas so mais competentes, incitar a tomada de
iniciativas no respeito aos princpios e s orientaes
definidas a priori, e impor um sistema de relatrios
193
Unidade 7
permanente, sobretudo para tudo aquilo que tem um
carter a-normal;
4. favorecer as liberaes de fluxos, tanto verticais, para
tudo que concerne informao, quanto horizontais,
para reger as coordenaes das aes.

O modo de gerenciamento, acima caracterizado, em ltimos
termos est responsabilizado por seus resultados voltados para
os destinatrios da ao pblica o cidado individualmente
respeitado e a defesa dos interesses da cidadania coletivamente
representada.
As caractersticas empreendedoras, no sentido de um governo
voltado para as necessidades dos seus usurios, tm sido
enunciadas como losoa da administrao pblica brasileira
nos ltimos dez anos. De acordo com Solonca (2005, p.100),
tais critrios constituem atualmente [...] um dos fundamentos
da poltica do governo federal voltada para as reformas centradas
na entrega sociedade de tarefas antes assumidas pelo governo
burocrtico tradicional, mediante privatizaes, terceirizaes e
contratos de gesto com agncias e entidades pblicas.
Segundo seus proponentes originais (OSBORNE e GAEBLER,
citados por (SOLONCA, 2005, p.100), a gesto pblica
empreendedora adota os princpios da gesto de negcios [...]
atendimento ao cidado como cliente, pr-atividade, iniciativa e
autonomia gerencial, controle por objetivos e metas ou governo
por parcerias.
Tal opo no signica, porm, governar como quem dirige uma
empresa privada que visa, sobretudo ao lucro, [...] gerenciar com
ecincia recursos tributrios coletados, para atender com maior
eccia ao bem comum gerando resultados, ou seja, obter o
lucro pblico que o bem estar da sociedade. De fato, ao visar
resultados que melhor respondam s demandas dos cidados
como clientes, a gesto pblica empreendedora baseada em
avaliaes contnuas (ibid) e que so realizadas pelas sociedade,
para ajustar suas estratgias, planos e metas, e aes.
194
Os resultados da administrao pblica precisam ser avaliados
Teixeira e Santana (1994, apud SOLONCA, 2005, p.101)
defendem a incluso dos sistemas de avaliao de desempenho na
gesto pblica, que ainda so muito decientes, como ponto de
pauta prioritrio nas negociaes parlamentares. Pois, uma vez
priorizada num novo modelo de gesto pblica, a avaliao de
desempenho deveria ser objeto de iniciativas como as seguintes
(ibid):
n redirecionar o sistema de avaliao dentro da
administrao governamental para uma ao centrada
no eixo da avaliao do desempenho do servio
prestado qualitativa e quantitativamente pelos
diversos setores e unidades;
n elaborar e divulgar sistemas de indicadores de
desempenho do servio pblico;
n garantir uma ampla divulgao e acompanhamento
dos indicadores e seus valores;
n orientar as polticas de recursos humanos pelos
parmetros de avaliao de desempenho.

Ao serem adotados critrios de desempenho e de obteno de
resultados como ingredientes de uma nova postura da gesto
pblica empreendedora, necessariamente as questes de mensurao
passam a assumir uma signicativa maior relevncia dentro da
administrao pblica.
Atualmente, na avaliao das organizaes pblicas, tem sido
usual a denio dos resultados a alcanar, pela medio
de indicadores fsicos ou qualitativos, os quais obviamente
so insucientes alm das diculdades implicadas na sua
implementao.
195
Unidade 7
SEO 4 - O controle na administrao pblica
A funo de controle est intimamente relacionada com as
demais funes do processo administrativo: o planejamento, a
organizao e a direo repercutem intensamente nas atividades
de controle da ao empresarial. Muitas vezes se torna necessrio
modicar o planejamento, a organizao ou a direo, para que
os sistemas de controle possam ser mais ecazes.
As entidades pblicas
As entidades pblicas [...] precisam, portanto, de uma auditoria
organizada e independente em relao s suas promessas, s
suposies em que se baseiam e ao seu desempenho. No h
qualquer modo de conseguir uma retroalimentao a partir dos
resultados por ela alcanados. Dessa forma, a nica disciplina a
que podero sujeitar-se ser a da anlise e reviso. (DRUCKER,
1977, p.189).
Cada vez maior a necessidade das entidades pblicas
se submeterem a mais provas de desempenho, e
para tanto [...] precisam raciocinar com base em
suas funes, nalidades e misses especcas
(DRUCKER, 1977, p.189).
Peter Drucker (1977) destaca a potencialidade de efetivar
uma administrao por objetivos de forma atrelada ao
autocontrole, quer dizer, desenvolvendo internamente
seus prprios processos de controle interno.
Independentemente de ser uma organizao pblica
ou privada, cada participante da mesma [...] presta a ela uma
contribuio diferente, mas todos devem colaborar para o alcance
da meta comum. Os esforos de cada um devem tomar o mesmo
sentido, e as diferentes contribuies devem compor-se entre si,
de maneira a produzir um todo sem vazios, sem atritos e sem
a desnecessria duplicao dos esforos (DRUCKER, 1977,
p.421).
Assim sendo, se o que se deseja alcanar as metas globais, cada
trabalho efetuado na empresa deve estar voltado para os objetivos
da organizao inteira. Coerentemente com esta diretriz, tambm
[...] os resultados devem ser medidos pela contribuio que cada
196
um presta ao xito global da empresa. Os dirigentes devem saber
e compreender o que de cada um exigem as metas da empresa em
termos de desempenho, ao mesmo tempo em que seus superiores
devem saber que contribuio pedir-lhes e deles esperar [...]
(ibid).
O autocontrole se realiza por meio das aferies,
que so indispensveis. A maior vantagem da
administrao por objetivos talvez resida no fato
de que ela permite que os dirigentes controlem o
prprio desempenho. [...] (DRUCKER, 1977,
p.433).
Na realidade, [...] controle uma palavra de sentido
ambguo. Signica a capacidade de dirigir-se a
si mesmo e de dirigir seu trabalho. Tambm pode signicar o
domnio de uma pessoa sobre outra. No primeiro sentido, a base
do controle so os objetivos [...] (ibid).
Uma losoa para a administrao o controle revisitado
Qualquer organizao precisa ter como princpio proporcionar
uma amplido total potencialidade e responsabilidade das pessoas
que a integram, de forma a construir uma orientao comum
nos seus objetivos. Assim, os esforos de cada pessoa podem
ser orientados de forma a fomentar o trabalho em equipe e
harmonizar as metas pessoais com o bem comum.
Segundo Drucker (1977, p.433), a administrao por objetivos
e pelo autocontrole faz do interesse da empresa a meta de cada
dirigente. Ela substitui o controle externo por um controle
interno mais rgido, mais exigente e mais ecaz [...].
Entre as aptides para administrar, Peter Drucker (1977) destaca
a importncia de saber controlar, entendendo que a relao entre
os controles e a administrao precisa ser bastante aprofundada
na gesto de servios, o que nos parece muito mais importante no
caso de servios pblicos.
Drucker (1977, p.503) elabora uma interessante distino entre o
singular e o plural da palavra controle:
197
Unidade 7
No vocabulrio das instituies sociais, a palavra controles no
corresponde ao plural de controle. [...] Os controles signicam
mensuraes e informaes. O controle quer dizer direo.
Os controles dizem respeito aos meios, o controle ao m. Os
controles ligam-se aos fatos, isto , a acontecimentos ocorridos
anteriormente. O controle relaciona-se com expectativas, isto ,
com o futuro. Os controles so analticos, preocupam-se com o
que era e o que . O controle normativo e diz respeito quilo
que deve ser.
Algumas caractersticas dos controles
Drucker (1977) diferencia trs caractersticas principais dos
controles em vigor nas empresas comerciais (ou em qualquer
outra instituio social):
n os controles no podem ser objetivos nem neutros;
n os controles devem concentrar-se nos resultados; e,
n os controles so necessrios tanto para os
acontecimentos mensurveis, quanto para os no-
mensurveis.
A avaliao da efccia uma mediada de controle dos
resultados dos servios!
Lembrando que eccia signica o alcance dos objetivos
pretendidos, nos reportamos mais uma vez a Solonca (2005,
p.118), na sua abordagem da eccia da gesto pblica discutida
por meio de uma viso sistmica das interaes entre entidades
governamentais, governo e sociedade.
198
Nessa perspectiva possvel identicar
[...] os diversos nveis ou enfoques de eccia e de
percepo do valor econmico agregado pela atuao do
governo.
De fato, as diferenas de percepo do valor criado
pela atuao governamental sob a tica do governo e a
sob tica da sociedade podem ser maiores ou menores
a cada momento da vida social. Tais diferenas jamais
desaparecem por completo no mundo real, uma vez
que decorrem de mltiplas variveis que se reetem
de modo diverso nas percepes dos integrantes do
governo e nos agentes da sociedade, como: diversidade de
interesses, diferenas de informao e de conhecimento,
partidarismos, variaes nas propenses individuais
e coletivas, inecincias de mercado, segmentao
econmico-social etc.
A avaliao da eccia do servio pblico est fundamentada ano
pressuposto da criao de valor pblico nos servios prestados, de
forma que [...] o governo, destinado a servir a sociedade, h que
gerar servios cujo valor corresponda a receitas ou economias de
custo reais percebidas pela sociedade (ibid).
Para vericar o grau de otimizao do sistema das interaes
entre as atividades das entidades governamentais, do governo
como um todo e dos agentes da sociedade, deve ser denido em
cada contexto institucional um conjunto formado por diversos
indicadores da atuao governamental, destacando-se (CATELLI,
2001, apud SOLONCA, 2005, p.118):
n o indicador da eficcia dos servios prestados pela
entidade;
n o indicador da eficincia operacional do governo;
n o indicador da contribuio social do governo;
n o indicador da eficcia governamental percebida pela
sociedade.

Na lgica de um governo empreendedor, o controle burocrtico
passa a ser substitudo [...] prioritariamente para o controle
do cumprimento dos custos orados e no para a consecuo
de metas otimizadas. Concentra-se, assim, no detalhe em
199
Unidade 7
meio a tarefas amplas, perdendo tanto a capacidade de decidir
(OSBORNE e GAEBLER, 1995, p. 32) como a viso de eccia
das polticas governamentais (SOLONCA, 2005, p.97).
Na perspectiva dos princpios empreendedores, Catelli (2000,
apud SOLONCA, 2005, pp.115-116) entende que a eccia da
gesto pblica depende principalmente de:
n gestores competentes e bem-intencionados;
n um modelo de gesto que aproveite todo o potencial
dos gestores;
n um sistema de gesto que otimize os esforos do
governo e da sociedade em seus diferentes nveis,
grupos e segmentos;
n um sistema de informaes e de comunicaes que
possibilite o entendimento entre governo e sociedade e
a avaliao de resultados proporcionando a tomada de
decises transparentes;
n um sistema de controles internos que assegure a
legitimidade de todas as aes dos gestores, sem
prejuzo de sua eficcia.
Conforme o mesmo autor acima [...] o sistema de gesto
econmica constitui um modelo de gesto e um sistema de
informaes gerenciais que possibilita a tomada de decises pela
gesto pblica com base em critrios e princpios de eccia
econmica (ibid).
Sntese
A gesto por resultados nos servios pblicos trata-se de
uma postura diferenciada de gesto, por estar voltada para os
resultados esperados pela sociedade como contrapartida do
governo pelas contribuies da sociedade no seu nanciamento.
Assumindo este seu papel inalienvel, a administrao pblica
precisa vencer denitivamente suas amarras burocrticas e tornar-
se mais gerencial no sentido de dar respostas mais objetivas e
efetivas para a populao.
200
1) Como se insere a lgica da gesto por resultados no processo
administrativo?
2) Qual a importncia da participao dos atores sociais (especifque-os)
na gesto por resultados nos servios pblicos?
3) Conceitue gesto por resultados e descreva, com as suas palavras, qual
a potencialidade da utilizao deste processo na administrao pblica
brasileira da atualidade.
201
Unidade 7
4) Como o controle interno pode contribuir com a gesto por resultados
dos servios pblicos?
5) O que quer dizer avaliao da efccia do servio pblico e como
possvel operacionaliz-la?
Saiba mais
Conhea o processo de avaliao do servio pblico, desenvolvido pela
Secretaria do Planejamento do Governo Federal, nos sites:
www.brasil.gov.br
www.planejamento.gov.br
UNIDADE 8
Fatores culturais e
modernizao do Estado e do
seu funcionamento
n
Conceituar o que cultura organizacional,
compreendendo os fatores culturais da administrao
pblica.
n
Identifcar e refetir sobre a persistncia da cultura
burocrtica na administrao pblica brasileira.
n
Distinguir as perspectivas de uma nova viso cultural de
n
Compreender os signifcados da modernizao do
Estado e do aparelho de Estado.
n
Conceituar o que a nova administrao pblica.
n
Reconhecer a importncia de que as organizaes
pblicas orientem sua gesto, no sentido de criar valor
pblico.
n
Discutir a participao popular no funcionamento do
aparelho de Estado brasileiro e suas implicaes para
uma nova administrao pblica no pas.
Sees de estudo
Seo 1 O que cultura organizacional?
Seo 2 A cultura burocrtica na administrao
pblica
Seo 3 Fatores culturais da administrao pblica
Seo 4 A modernizao do Estado e do aparelho
de Estado
Seo 5 O que a nova administrao pblica?
Seo 6 Criao de valor pblico
Seo 7 Participao popular no funcionamento do
aparelho de Estado
8
204
Na administrao pblica brasileira dos anos 90 j se
conguravam esforos de uma nova prtica inserida no bojo das
propostas de reforma do aparelho de Estado, as quais se inserem
em um movimento que se pode considerar como uma mudana
cultural da administrao pblica.
Durante toda a ltima dcada, as idias sobre a modernizao do
Estado tm sido alvo de um interesse crescente, passando a ser
gradativamente incorporadas, inclusive, na administrao pblica
brasileira algumas dessas idias de modernizao do aparelho
Estado.
Verica-se uma maior aceitao da idia de que uma das causas
bsicas para a grande crise dos anos 80 foi o prprio modelo
de Estado, a exemplo da crise do Estado de bem-estar social,
isto , do Welfare State. Se nos prprios pases europeus mais
desenvolvidos a crise chegou, muito maior ela tem se apresentado
nos pases menos desenvolvidos. Para Pereira e Spink (1998,
p.23), trata-se de uma crise scal do Estado, uma crise do
tipo de interveno estatal e uma crise da forma burocrtica de
administrao do Estado. , no contexto dessa crise, que se
abriram as perspectivas de assumir um carter mais gerencial na
conduo da administrao pblica.
Nesta unidade, vamos trazer uma contribuio de carter
internacional sobre o assunto, que j est se disseminando
no Brasil e, para tanto, selecionamos os aspectos que nos
parecem de maior aplicabilidade na atual administrao
pblica brasileira.
SEO 1 - O que cultura organizacional
A citao de Fernando Pessoa, destacada por Motta e
Vasconcelos (2002), parece-nos bastante explicativa para
introduzir a temtica da cultura organizacional: A realidade
sempre mais ou menos do que ns queremos. Se ns somos
sempre iguais a ns prprios.
205
Unidade 8
As organizaes tm uma cultura que foi construda na prpria
histria. Adotando o conceito de cultura organizacional como
uma varivel, estamos assumindo que a cultura muda com o
tempo.
So os valores, regras, normas e maneiras de agir das
organizaes, que formam a sua cultura. A cultura
organizacional tem tanto um elemento formal como
um informal (MOTTA e VASCONCELOS, 2002):
o elemento informal: as subculturas e vises de
mundo dos membros da organizao; e,
o elemento formal: a cultura ofcial da organizao.
Ainda para facilitar sua compreenso sobre a cultura das
organizaes pblicas no Brasil, apresentamos a concepo de
cultura organizacional elaborada por Schein (apud MOTTA e
VASCONCELOS, 2002):
n varivel que muda com o tempo;
n percebida por meio de artefatos, linguagem, mitos,
valores, arquitetura, ritos etc.;
n resultado da luta por adaptao ao ambiente e
integrao interna do grupo organizacional;
n conjunto de premissas bsicas institucionalizadas na
organizao.
Assim sendo, a administrao pblica brasileira tem a sua cultura
histrica e socialmente construda.
SEO 2 - A cultura burocrtica na administrao
pblica
Qualquer mudana cultural da administrao pblica brasileira
vai encontrar, ainda incrustados em prticas institucionais,
elementos e desdobramentos de, pelo menos, trs sculos de
colonizao que foram impostos e assumidos por polticos,
administradores, tcnicos e por setores sociais, ao longo do
tempo (FELICSSIMO, 1992).
206
Assim, da mesma forma, tambm resqucios do patrimonialismo
e de um estamento ainda persistem em no abandonar a
O que existiu na realidade brasileira foi um estamento
patrimonial, que se constituiu como grupo poltico dirigente
e reproduziu no Brasil, o modelo portugus do sculo
14, da poca de dom Joo I, o chamado Mestre de
Avis: um estamento originalmente aristocrtico que
vai se tornando cada vez mais burocrtico, sem perder,
todavia, seu carter aristocrtico. Este estamento no
mais senhorial, porque no deriva sua renda da terra, mas
patrimonial, porque a deriva do patrimnio do Estado, que
em parte se confunde com o patrimnio de cada um de seus
membros (PEREIRA, 2001, p.226).
Desde o Brasil imprio, o poder pblico brasileiro esteve na mo
de
[...] burocratas, porque sua renda deriva essencialmente
do Estado; so patrimonialistas porque os critrios de
sua escolha no so racionais-legais, e porque constroem
um complexo sistema de agregados e clientes em torno
de si, sustentado pelo Estado, confundindo o patrimnio
privado com o estatal.
E como se insere a cultura burocrtica na
administrao pblica brasileira?
Nas dcadas da primeira metade do sculo 20, segundo Pereira
(2001, p.230), quando a burocracia estamental, de carter
aristocrtico, comea a ser inltrada por elementos externos, de
origem social mais baixa (clero e militares do Exrcito), claro
que j no podemos mais falar com preciso de um estamento
patrimonial a administrao pblica burocrtica que est
surgindo, o autoritarismo burocrtico-capitalista que est
emergindo.
Todavia, mesmo relativamente recente, a cultura burocrtica
que se torna a marca cultural mais presente no entendimento do
povo sobre o funcionamento da administrao pblica brasileira.
207
Unidade 8
No senso comum, se superpem caractersticas burocrticas
weberianas com os tpicos desvios da burocracia, como a
impessoalidade, papelada, atrasos, desrespeito pela populao e
mau atendimento ao pblico.
Desde a dcada de 70, cresceu uma insatisfao bastante
disseminada contra a administrao pblica burocrtica em
diversas partes do mundo. Esta armao, segundo Ostrom
(apud PEREIRA e SPINK, 1973), est relacionada com uma
sensao de crise que se desenvolveu no campo da administrao
pblica ao longo da ltima gerao e que, possivelmente,
originou-se da insucincia do paradigma inerente teoria
tradicional da administrao pblica (a cultura burocrtica).
SEO 3 - Fatores culturais da administrao pblica
As diversas publicaes de Bresser Pereira, Ministro do ento
presidente Fernando Henrique Cardoso para a Reforma
do Aparelho de Estado, no deixam dvidas quanto ao
pressuposto de que o novo marco terico da administrao
pblica diz respeito a uma administrao gerencial, substituindo
a perspectiva anterior de administrao pblica de carter
burocrtico (PEREIRA e SPINK, 1998).
Historicamente a administrao pblica fez
parte dos processos polticos nos quais se
inseriu. A prpria teoria da administrao
apenas muito recentemente iniciou um
movimento de gradativa explicitao da
necessidade de desfazer o falso afastamento
da administrao dos processos polticos.
Amplia-se tambm, o reconhecimento de que,
para o cidado, administrao e poltica fazem
parte do mesmo conjunto de representaes
intersubjetivas sobre o Estado. Se o Estado consiste de um
conjunto de normas e organizaes, ele , porm, mais do que
isso. Ele , em ltima anlise, um construto coletivo que deriva das
interaes destas normas e organizaes entre si e com o cidado.
Como construto coletivo, ele se produz e se reproduz em diversos
nveis do cotidiano (FELICSSIMO, 1992, p.18).
208
Existe uma losoa de gesto pblica, baseada no seguinte
pressuposto: os cidados esperam dos gerentes pblicos, as
responsabilidades ticas que assumem ao tomar posse de seus
cargos e ( isso) o que constitui a virtude no exerccio de suas
funes (MOORE, 2002, p.19).
Por uma nova viso cultural de administrao pblica!
Segundo Moore (2002, p.23), entre as mais importantes
instituies que necessitam de reforma esto as nossas idias
correntes, e convencionalmente mantidas, acerca do que os
gerentes pblicos podem e devem fazer em nosso benefcio.
A gesto estratgica do setor pblico pressupe muita nfase nos
resultados e um foco em responder mais rapidamente a cenrios
em mudana. Quer dizer, criando organizaes adaptveis e
exveis. Essa tambm uma mudana cultural.
SEO 4 - A modernizao do Estado e do aparelho de
Estado
A Assemblia Geral das Naes Unidas de 1996 (112
a

Sesso Plenria) adotou uma resoluo sobre administrao
pblica e desenvolvimento, exortando as agncias nanceiras
internacionais, mais especicamente as instituies de Bretton
Woods:
[...] a auxiliarem os Estados-membros envolvidos em
programas de reestruturao econmica a adotarem
polticas nacionais que visassem ao gerenciamento
e melhoria de seus recursos humanos, alm disso,
orientavam suas prprias agncias a concentrar
atividades, entre outras coisas, no fortalecimento da
capacidade dos governos para o desenvolvimento de
polticas, a reestruturao administrativa, a reforma do
servio pblico, o desenvolvimento de recursos humanos
e o treinamento em administrao pblica.
Vamos nos questionar sobre qual seria a melhor maneira
para melhorar o desempenho do setor pblico: a reforma
institucional ou a gesto aperfeioada?
209
Unidade 8
A resposta aponta tanto para a melhoria da gesto, quanto a
reforma institucional, desde que voltadas para os interesses da
cidadania.
A modernizao da administrao pblica
Entre as causas do crescente interesse pela modernizao do
aparelho de Estado, Pereira e Spink (1998, p.22) destacam que:
A razo bsica, provavelmente, est na percepo generalizada
de que no basta o ajuste estrutural (ajuste scal, liberalizao
do comrcio, privatizao e desregulamentao) para se retomar
o crescimento. Isso tem sido feito sistematicamente pelos pases
endividados e no tem resolvido seu problema.
Moore (2002, p.19) destaca a importncia de que
na administrao pblica sejam estabelecidas [...]
estruturas de diagnsticos, para guiar os gerentes nas
anlises dos cenrios em que trabalham e na avaliao
do potencial para ao efetiva.
Segundo Moore (2002, p.20), sua obra focaliza
gerentes e no organizaes. Sua contribuio se constitui,
portanto, como uma teoria normativa (e no positiva) ao sugerir
o que os gerentes pblicos devem pensar e fazer e trata do
comportamento administrativo (e no organizacional).
Mesmo desenvolvendo seus conceitos a partir de experincias
concretas de outra realidade cultural (os EUA), a obra de Moore
(2002) tem uma contribuio importante para a modernizao da
Como exemplo, temos a aplicao das referncias conceituais
desenvolvidas por Moore (2002) que tm sido validadas no
Brasil pelo trabalho de modernizao gerencial desenvolvido no
INMETRO (Instituto Nacional de Metrologia, Normalizao
e Qualidade Industrial), obviamente que ainda necessita
de adaptaes cultura brasileira e aos diferentes tipos de
organizaes pblicas existentes no pas, mas j um comeo.
210
A inspirao no modelo de gesto privada tem
sido a tnica das novas propostas gerenciais da
administrao pblica. Todavia, quando a fnalidade
radicalmente diferente (quando no oposta), lucro,
funo social, e mtodos devem ser reavaliados
constantemente e no, simplesmente transpostos.
Ambos os setores da administrao, pblico e privado,
necessitam de qualidade, ecincia e eccia, mas o signicado
destes conceitos difere na lgica pblica ou privada. No setor
pblico todos esses conceitos precisam estar, inevitavelmente,
subordinados efetividade social das aes prestadas.
Na apresentao de Julio Bueno edio brasileira da obra de
Moore (2002, pp.11-12), ele arma que a modernizao da
prestao de servios sociedade, implica:
[...] aprimorar o controle social, permitindo sociedade
um melhor controle da administrao pblica, combater
o patrimonialismo e o clientelismo, fazer mais ao
menor custo possvel, aumentando substancialmente sua
ecincia, pois no h recursos innitos para o alcance de
todos os objetivos sociais, e, por m, valorizar o servidor
pblico.
Assim sendo, o modelo de gesto e os resultados a alcanar em
qualquer processo de modernizao da administrao pblica,
devem estar condicionados ao conjunto de todos os objetivos
buscados.
Entre os princpios que tem se sustentado para orientar a
modernizao da administrao pblica, destaca-se a criatividade
e empreendedorismo dentro do setor pblico. Todavia sempre de
forma subordinada a critrios democrticos de gesto.
SEO 5 - O que a nova administrao pblica?
Nesta seo vamos abordar o aperfeioamento da gesto. A
prtica gestora aqui o foco central e visa a contribuir para saber
como os gerentes pblicos podem melhorar suas atuaes no
trabalho.
211
Unidade 8
A melhor prtica gerencial inegavelmente uma
importante via para que as organizaes do setor
pblico venham a ter melhor desempenho e, assim,
entre outras vias, possam melhor cumprir seu papel
social.
Em mbito internacional j se fala em uma nova
administrao pblica desde meados da dcada
passada (FERLIE, 1999), o que tambm comeou a
acontecer no Brasil, praticamente na mesma poca.
Para cumprir com responsabilidade o exerccio das polticas
pblicas que lhes cabe, as organizaes pblicas devem encontrar
formas e instrumentos exveis para realizar objetivos pblicos
em constante mudana.
Para denir o sucesso na gesto pblica, Moore (2002, pp.29,30)
primeiro dene as vises parciais equivocadas que no do conta
do seu signicado pblico:
n o sucesso pessoal e a reputao dos prprios gerentes;
n a realizao administrativa na criao de organizaes
grandes, durveis e poderosas;
n a eficcia na obteno dos resultados polticos
preferenciais dos dirigentes.
Moore (2002, p. 30) prope identicar o xito administrativo
[...] no setor pblico com a criao e reorientao dos
empreendimentos do setor pblico, de forma que o valor pblico
aumente tanto no curto como no longo prazo.
Esse sucesso da gesto pblica pode signicar, em diferentes
oportunidades:
n aumento da eficincia, efetividade e eqidade de aes
que j vm sendo desenvolvidas;
n implantar programas para satisfazer novos projetos
polticos ou atender a uma nova necessidade no cenrio
de trabalho da organizao;
n refazer a misso da organizao, reposicionar a
organizao no seu cenrio poltico e de trabalho.
212
Ao analisar os conceitos e as caractersticas da nova
administrao pblica, Guimares (2003) defende a insero da
abordagem da competncia nesse contexto.
Existem quatro modelos da nova administrao pblica que
foram propostos por Ferlie (1996):
1. impulso para a eficincia,
2. downsizing e descentralizao,
3. em busca da excelncia, e
4. orientao para o servio pblico.

Guimares (2003) prope a abordagem da competncia, entendida
tanto como mecanismo de exibilidade e de inovao da gesto
organizacional, como forma de controle e de excluso sociais, assim
pretendendo superar as diculdades que associou aplicao
das concepes apresentadas por Ferlie (1999) na gesto de
organizaes pblicas.
Guimares (2003) ainda considera que, o desao dos gestores de
organizaes pblicas, coloca-se na necessidade de desenvolver
competncia para realizar a gesto pblica de forma eciente
e com efetividade social. Para tanto, pressupe a prestao de
um servio pblico de qualidade, o que implica a satisfao das
necessidades da populao, quer dizer, que deve estar orientado
para o desenvolvimento e uso do conceito de cidadania.
SEO 6 - Criao de valor pblico
No contexto do governo estadunidense ao nal do sculo 20,
Moore (2002) nos traz um conceito novo que consideramos
fundamental para pautar a modernizao da administrao
pblica. Trata-se da dia de que cabe s organizaes pblicas
criar valor pblico.
J na introduo de sua obra, Moore (2002, p.19) explicita como
objetivo daquele trabalho: expor uma estrutura de raciocnio
prtico para orientar gerentes de empresas pblicas. A questo
que o autor responde : [...] como os gerentes pblicos devem
213
Unidade 8
pensar e fazer para criar valor pblico, explorando as
circunstncias particulares nas quais se encontrem.
Segundo a perspectiva acima, Moore (2002, p.31)
dene assim o sucesso administrativo: aumentar o
valor pblico produzido por organizaes do setor
pblico tanto no curto como no longo prazo. Como
produzir valor uma idia originada do setor privado,
a diferena est em produzir um bem pblico, logo,
de valor pblico e no apenas cujo valor nanceiro seja
agregado a qualquer produto.
Moore (2002, p.20) prope formas ou [...] tipos especiais de
intervenes que os gerentes podem levar a efeito para explorar o
potencial dos seus cenrios polticos e organizacionais, a m de
criar valor pblico.
Pereira e Spink (1998, p.27) tambm se referem a uma nova
administrao pblica, atribuindo-lhe que: no basta ser efetiva
em evitar o nepotismo e a corrupo: ela tem de ser eciente
ao prover bens pblicos e semi-pblicos, que cabe ao Estado
diretamente produzir ou indiretamente nanciar.
Pereira e Spink (1998, p. 27), referem ainda que se trata de
construir,
ao invs da velha administrao pblica burocrtica, uma
nova forma de administrao, que tomou de emprstimo
os imensos avanos por que passaram, no sculo
XX, as empresas de administrao de negcios, sem
contudo perder a caracterstica especca que a faz ser
administrao pblica: uma administrao que no visa
ao lucro, mas satisfao do interesse pblico.
Catelli e Santos (2004), por sua vez, demonstram como nos
ltimos 20 anos tem crescido a demanda pelo melhor uso
possvel dos recursos arrecadados pelo governo, o que mais
visvel nas sociedades democrticas de economias avanadas e
emergentes. neste contexto que se insere a postura do governo
empreendedor, voltado para o cidado como cliente. A busca
de padres otimizados de ecincia e eccia, na gesto pblica
comprometida com resultados, faz com que a mesma se oriente
por processos de avaliao contnua e de legitimao pela
sociedade.
214
Entretanto, contrariamente ao conceito de valor pblico que voc
j estudou, na realidade da administrao pblica brasileira ainda
persistem os sistemas de avaliao, que quase na sua totalidade,
ainda so apenas economicamente pautados, restritos sua
expresso monetria, medindo somente os custos da gesto
pblica (CATELLI e SANTOS, 2004), quando o fazem.
a abordagem dos benefcios da atuao governamental para a
sociedade que se faz necessria e que ainda se restringe a puros
ndices fsicos e escalas qualitativas, que impossibilitam uma
avaliao dos resultados em termos de custos e benefcios
em escalas mais abrangentes de avaliao da gesto pblica
(CATELLI e SANTOS, 2004).
As medidas econmicas dos benefcios da atuao governamental
para a sociedade so ainda muito limitadas para identicar o
valor criado pela gesto pblica. Esse seria um valor econmico
agregado cuja determinao pode ser efetuada se forem
considerados custos de oportunidade, e adotados princpios
e critrios de sistemas de gesto econmica (CATELLI e
SANTOS, 2004) e tambm social.
SEO 7 - A participao popular no funcionamento do
aparelho de Estado
Como voc j estudou, nas tarefas de realizar o (pressuposto)
interesse nacional, as elites dirigentes, ao longo de nossa
histria, no tm feito mais que favorecer determinadas classes.
Percebemos isso mesmo em nvel administrativo: os servios
pblicos nos bairros elegantes das grandes cidades so muito
superiores aos fornecidos periferia (ALENCAR CARPI e
RIOZINHOS, 1985, p.328).
Por exemplo: um Centro de Sade, ou uma escola pblica.
falso pensar que a sociedade brasileira est alienada e perdeu
o seu dinamismo. Segundo os autores acima referenciados [...]
ela est extremamente ativa, embora sua ao poltica e cultural
dicilmente aparea nos grandes veculos de comunicao de
massa. O Brasil vive hoje (desde a Nova Repblica) nas lutas
dos trabalhadores os verdadeiros construtores do nosso milagre
215
Unidade 8
econmico que se reorganizaram em novos moldes [...]. Esse
movimento no est claro no momento atual.
Por referncia ao tema da descentralizao,
Felicssimo (1992, p.20) situa uma tendncia de
discutir a administrao pblica por meio de
um movimento pendular que privilegia ora a
administrao pelo pblico, ora a administrao
para o pblico, rejeitando-se, s vezes asperamente,
o modelo de administrao do pblico. O autor
citado considera que essa tendncia pendular revela
uma visvel incapacidade do Estado brasileiro em
atender, com ecincia e eccia, s demandas da
maioria da populao.
Consideramos que no caso da administrao pelo pblico que se
pode falar de participao popular no funcionamento do aparelho
de Estado. Pois, nesse caso,
ocorre a emergncia da presena direta, e no indireta, do
cidado na esfera pblica como algum presente, cidado
este que tem direitos e deveres para com os demais
membros da sociedade. A administrao no mais
(apenas) pblica, mas sim, coletiva; conhecimento um
bem social e no individual. A referncia de ao que o
indivduo est dentro do Estado e o Estado se confunde
com a sociedade. (FELICSSIMO, 1992, p.20).
Pois, somente com a efetiva participao da cidadania, no interior
da gesto dos servios pblicos, esses conseguiro cumprir a sua
nalidade maior: trabalhar para produzir melhorias na qualidade
de vida dessa mesma populao.
216
1) Conceitue, com suas prprias palavras, o que cultura organizacional
e comente como esse conceito se aplica na administrao pblica
brasileira.
2) Indique trs caractersticas que demonstrem a persistncia da cultura
burocrtica na administrao pblica brasileira.
3) O que voc entende por fatores culturais da administrao pblica?
Exemplifque.
217
Unidade 8
4) Quais as perspectivas de uma nova viso cultural de administrao
pblica brasileira?
5) Como se diferencia a modernizao do Estado e do aparelho de
Estado?
6) Conceitue o que a nova administrao pblica.
218
7) Qual a importncia de que as organizaes pblicas orientem sua
gesto no sentido de criar valor pblico?
8) Discuta a participao popular, atualmente existente no funcionamento
do aparelho de Estado brasileiro.
219
Unidade 8
Sntese
Nesta nossa ltima unidade da disciplina Administrao
Pblica Gerencial, voc aprendeu os principais signicados de
uma mudana cultural de superao do modelo burocrtico da
administrao pblica, no sentido da modernizao do Estado e
do aparelho de Estado, em cujo contexto se desenvolve uma nova
concepo de administrao pblica.
De acordo com esse novo referencial, percebemos a importncia
de que as organizaes pblicas orientem sua gesto no sentido
de criar valor pblico.
Esse resultado central, que d sentido a qualquer administrao
pblica, se refora com a efetiva participao popular no
funcionamento do aparelho de Estado brasileiro. E as implicaes
destas prticas, corretas para uma nova administrao pblica
no pas, so altamente desejveis e relevantes no sentido das
instituies pblicas cumprirem seu papel social para com a toda
populao que integra a sociedade brasileira.
Saiba mais
Para continuar se aperfeioando nas novas ferramentas disponveis,
com o objetivo de efetivar uma gesto mais estratgica no governo, de
forma comprometida com os resultados pretendidos e necessrios para
a administrao pblica no atual contexto brasileiro, recomendamos
estudar, por inteiro, o livro de Mark Moore Criando valor pblico: gesto
estratgica no governo (Rio de Janeiro e Braslia: Uniletras e ENAP, 2002).
Para concluir o estudo
Nesta disciplina voc teve uma base histrico-conceitual
para poder adotar, no seu trabalho, posturas gerenciais
sobre a prpria atividade, de forma comprometida com a
nalidade social da instituio a qual est vinculado.
De acordo com a perspectiva acima, inicialmente, voc
aprendeu a distinguir os conceitos de Estado, governo
e administrao pblica, reconhecendo suas concepes
histricas, pois, a administrao pblica, na atualidade,
produto da prpria histria e o espao das polticas
pblicas integradas compem o seu objeto de trabalho
privilegiado.
Nas formas de funcionamento, assumidas pela
administrao pblica brasileira, foram focados as bases
constitutivas e modos operacionais dos servios pblicos.
No processo de reforma do aparelho de Estado e
sua trajetria recente no pas, chegamos concepo
de administrao pblica gerencial. As tendncias
internacionais de modernizao, as potencialidades do
controle na administrao pblica e de uma gesto por
resultados, caracterizam a mudana cultural necessria
da administrao pblica brasileira para, assim, poder
superar suas heranas patrimonialistas e seus entraves
burocrticos e, nalmente, cumprir sua nalidade de
estar a servio da cidadania.
Parabns por seu aprendizado! Agora com voc!
222
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VIEIRA, E. Democracia e poltica social. Coleo Polmicas do Nosso
Tempo, V.49. So Paulo/Campinas: Cortez/Autores Associados, 1992.
VINCENT, Andrew. Ideologias polticas modernas. Rio de Janeiro: Zahar,
1995.
WEBER, Max. Cincia e Poltica: duas vocaes. So Paulo: Martin Claret,
2002. [Coleo A Obra-Prima de Cada Autor, V.80].
Sobre a professora conteudista
Graduada em Administrao de Empresas pela FURB
Fundao Universidade Regional de Blumenau
(1977), Especialista em Administrao Pblica
pela ESAG/UDESC (1978), Licenciada em Sade
Pblica em nvel de ps-graduao pela Universidade
do Chile (1979), Mestre em Sade Pblica com
meno em Administrao de Servios de Sade pela
Universidade do Chile, e, Doutora em Sade Pblica
com rea de concentrao em Polticas, Planejamento e
Administrao de Servios Pblicos pela Universidade
de So Paulo USP.
Experincia prossional de 27 anos junto Secretaria de
Estado da Sade onde desempenhou diversas funes,
destacando-se como Coordenadora Regional de Sade,
Assessora de Planejamento, Diretora de Servios Bsicos
de Sade e Chefe de Desenvolvimento de Recursos
Humanos.
professora do Mestrado em Sade Coletiva da
UNOESC de Joaaba e na graduao nos Cursos
de Administrao Pblica e Gesto de Cidades da
FASSESC, onde trabalha com as disciplinas de
Polticas Pblicas, Teoria Organizacional e Modelos de
Gesto, alm de professora autora e tutora da UNISUL
VIRTUAL. pesquisadora com apoio do CNPQ e
FAPESC, com trabalhos publicados na rea de polticas
pblicas e teoria organizacional.
228
Respostas e comentrios das
atividades de auto-avaliao
Unidade 1
1. Elabore, com suas palavras, um conceito de Estado que seja
passvel de explicitar sua importncia na administrao
pblica. Justifque sua resposta.
Resposta: Voc pode ter se referido a diferentes concepes
de estado, desde que demonstre ter entendido a importncia
do contexto histrico, poltico e ideolgico presente na
concepo adotada e as implicaes deste conceito na
operao do aparelho de Estado por meio da administrao
pblica.
2. Entre as formas de governo existentes na atualidade, como
se insere o Brasil? Justifque sua resposta, comparando a
condio brasileira com outros dois expoentes internacionais
de formas de governo.
Resposta: O Brasil uma repblica federativa. Exemplos de
repblicas so muitos, at a Argentina. O modelo federativo
do governo brasileiro segue o modelo dos Estados Unidos.
3. Comente e critique, com as suas prprias palavras, um
conceito de Estado.
Resposta: Independentemente do conceito, o que importa
o exerccio do aluno desenvolver seus comentrios pessoais
a respeito. Digamos, ao assumir o conceito tradicional de
que Estado compreende territrio, povo e governo,
preciso interpretar o que quer dizer esta afrmao. Poderia
ser algo assim: a reduo das palavras no d conta das
relaes possveis (democrtica ou autoritria) entre povo e
governo, e/ou, idia de territrio cabe associar o conceito de
soberania do Estado.
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4. Que governo e qual sua importncia na sociedade?
Resposta: Governo o aparelho de Estado, quer dizer, compreende o
conjunto de rgos e instituies que operam o Estado. E ainda, aqui,
cabe explicitar sua refexo sobre a importncia para a sociedade de ser
representada por um Executivo, um Legislativo e um Judicirio, pois o
Estado moderno representativo.
5. Elabore uma defnio prpria para a administrao pblica.
Resposta: Trata-se de uma defnio elaborada com as prprias palavras
do aluno, devendo ser evitadas as citaes do livro didtico ou de
qualquer outra fonte. O importante destacar o que j assimilou at
aqui no estudo desta disciplina.
6. Como se relacionam Estado, governo e administrao pblica?
Resposta: A relao conceitual e real: o Estado possui entre
seus componentes um governo que administrado segundo as
especifcidades do setor pblico. Tais relaes se fundamental por
princpio tico e moral em nome do interesse pblico da populao.
Unidade 2
1. Indique trs contribuies conceituais derivadas da histria da
administrao pblica para a formao da teoria da administrao.
Resposta: Entre outras possibilidades, destacam-se as prticas
para a boa administrao pblica (de Confcio na China); a secular
organizao militar; os estudos de Weber sobre a burocracia estatal.
2. Assinale quais das formas de Estado, abaixo, marcaram a entrada da
administrao pblica no incio da Idade Moderna.
Resposta: As alternativas corretas so D e E.
3. O que signifca para um Estado ser representativo?
Resposta: Basicamente, a sua instituio representar os interesses da
populao.
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4. O Brasil um Estado de direito? Justifque sua resposta.
Resposta: Basicamente, amparado em uma ordem constitucional e,
portanto, legal.
Unidade 3
1. Cite e explique duas caractersticas da administrao pblica brasileira
que foram herdadas do Estado patrimonial portugus.
Resposta: O estamento e o patrimonialismo, descrevendo como se
reproduziram estas prticas no perodo do Brasil colonial.
2. Cite e explique duas caractersticas da administrao pblica brasileira
que foram herdadas do Estado estamental portugus.
Resposta: Entre outras possibilidades, destaca-se:
Foi dentro dos rgos do estamento burocrtico, composto por uma
camada dirigente privilegiada, que se formou a aristocracia brasileira.
A tendncia da administrao pblica brasileira de empregar parentes
dos seus dirigentes, tentado perpetuar o poder oligrquico pela via
hereditria, pela nomeao de funcionrios ou apoio a polticos que
sejam os prprios herdeiros para permanecerem os mesmos no poder.
3. D dois exemplos sobre as manifestaes atuais do patrimonialismo na
Resposta: Entre outras possibilidades, destaca-se:
- o uso do dinheiro pblico em interesse particular e a corrupo nas
licitaes desvirtuadas com propinas aos agentes pblicos.
4. Faa uma sntese do quadro administrativo do perodo colonial no
Brasil.
Resposta: Diretamente subordinado ao Rei de Portugal e centralizado
na estrutura de um governo-geral, assistido por uma provedoria
fnanceira e uma ouvidoria da justia, o quadro administrativo se
materializava por meio dos capites hereditrios.
232
5. Identifque, historicamente e na atualidade, expresses do coronelismo
na administrao pblica brasileira.
Resposta: Desde o perodo da Repblica Velha, eram os grandes
proprietrios de terras que ditavam as ordens polticas e controlavam
no cabresto a vida e votos dos habitantes da regio. Conforme se
pode constatar na mdia nacional, ainda no Nordeste e regies do
Sul do Brasil, esta realidade no foi sufcientemente superada pela
administrao pblica.
6. Como as oligarquias participaram e/ou participam da administrao
pblica brasileira?
Resposta: Famlias que representam a oligarquia brasileira continuam
ostensivamente no poder poltico nacional.
7. Identifque e faa uma refexo pessoal sobre as principais
caractersticas da administrao pblica brasileira na era Vargas.
Resposta: O ponto mais importante a destacar a entrada do pas
em uma era em que, frente ao patrimonialismo antes imperante,
se consolidaram esforos para iniciar uma administrao pblica
burocrtica no Brasil.
8. Descreva quais foram as origens da formao do Estado burocrtico no
Brasil.
Resposta: Destaque para a burocracia estatal portuguesa transmigrada
junto com a famlia Real em 1808, mas o modelo administrativo
continuava patrimonialista, tornando-se uma administrao
propriamente burocrtica somente em 1938, com a criao do DASP
Departamento Administrativo do Servidor Pblico.
9. Assinale as alternativas verdadeiras, como sendo confgurao da
administrao pblica brasileira nos governos militares brasileiros
(1964-1984):
Resposta: Todas as alternativas so verdadeiras.
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Unidade 4
1. Desenvolva uma concepo de Polticas Pblicas, derivada do seu
aprendizado at esta unidade.
Resposta: Desenvolver um pouco mais do que qualquer uma das
concepes apresentadas no livro didtico desta disciplina.
2. Existem polticas pblicas que no sejam polticas governamentais?
Justifque sua resposta.
Resposta: Sim, quando o governo no participa diretamente daquela
poltica pblica, por exemplo, tem polticas de proteo ambiental, que
so assumidas apenas por ONGs ou outras organizaes da sociedade
civil, ou mesmo por empresas, em nome da sua responsabilidade social
corporativa. Ou, o caso de uma poltica pblica sindical, por exemplo.
3. Como se pode caracterizar a dimenso poltica do espao pblico?
Resposta: Quando nesse espao pblico so construdas as decises
polticas.
4. O que voc sabe sobre o processo de formulao da poltica de
segurana em seu municpio e no seu estado?
Resposta: Especifcar quais sejam, como surge, quem as formula, de
que maneira e com quais objetivos. Reportar-se aos benefcirios
da poltica. Existem muitas variaes possveis. Apenas, recomenda-
se como pr-requisito que contemple o reconhecimento dos
problemas sociais a que vai responder, a sua comunicao ampla a
toda a populao e o controle social desde a formulao, durante a
implementao e como o principal eixo de avaliao.
5. Indique nas polticas pblicas, abaixo relacionadas, quais tendem a ter
um carter de poltica social (A), ou poltica econmica (B), ou poltica
socioeconmica (C):
Resposta:
a) ( A ) poltica de sade
b) ( A ) poltica de educao
c) ( C ) poltica agrria
d) ( B ) poltica de emprego
e) ( B ) poltica tributria
f) ( B ) poltica de rendas
234
6. Qual a contribuio da existncia de polticas pblicas integradas para
a efetividade de uma poltica de segurana? Busque dois exemplos da
sua realidade.
Resposta: Pense em problemas da segurana que somente podero ser
resolvidos com a integrao de outras polticas - sociais, econmicas e
socioeconmicas. Por exemplo, no caso do menor abandonado e do
aumento da criminalidade na realidade social brasileira atualmente.
Unidade 5
1. Voc acaba de estudar os princpios que regem o dia-a-dia do
desenvolvimento da Administrao Pblica. Agora necessrio que
voc pesquise e anote um exemplo o qual j tomou conhecimento que
aconteceu ou acontece na Administrao Pblica, a fm de fazer uma
relao da teoria com a prtica.
Resposta: Voc pode trazer um exemplo prtico sobre qualquer um
dos princpios estudados. Por exemplo, a legalidade, a moralidade, a
supremacia do interesse pblico, entre outros.
2. Qual o princpio adotado pela Constituio Federal para a repartio de
competncia e o que ele signifca?
Resposta: Os servios pblicos se desenvolvem por meio da repartio
de competncias e atribuies entre a Unio, Estados e Municpios, de
acordo com o princpio federativo.
3. Qual a tcnica adotada pelo Brasil para a repartio de competncias?
Resposta: Para proceder repartio de competncias, deve ser
distinguido o interesse geral ou nacional, do interesse regional/
estadual, e do interesse local/municipal.
4. A Constituio Federal reparte as competncias expressamente ou
implicitamente? Explique.
Resposta: As competncias esto explicitamente repartidas pela
Constituio Federal entre os trs nveis de governo.
5. Qual a diferena entre competncia exclusiva e competncia privativa?
Resposta: A competncia exclusiva no comum aos demais entes
federativos, mas exclusiva da Unio. Agora tanto os estados mebros,
quanto os municpios podem ter competncias privativas na sua esfera
prpria de atuao.
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6. Sabemos que nos Municpios, como na Unio e nos Estados, temos
os trs Poderes defnidos na Constituio. Porm, quem exerce ou
representa cada um deles nos Municpios?
Resposta: No municpio o Poder Executivo exercido pelo prefeito, o
Poder Legislativo exercido pela Cmara Municipal de Vereadores e
no existem rgos municipais do Poder Judicirio, pois as Comarcas
fazem parte da estrutura estadual.
7. No Distrito Federal a quem atribuda a representao do Poder
Executivo, Poder Legislativo e Poder Judicirio?
Resposta: O Poder Legislativo do Distrito Federal exercido pela
Cmara Legislativa que se compe de Deputados Distritais.
O Poder Executivo do Distrito Federal exercido pelo Governador.
O Poder Judicirio no Distrito Federal, em verdade, no dele, pois,
nos termos do art. 21, XIII, compete Unio organizar e manter o Poder
Judicirio do Distrito Federal.
Unidade 6
1. Cite duas caractersticas da administrao federal no perodo da Nova
Repblica (governo Sarney).
Resposta: Entre outras se destaca:
- intensifca-se o programa de desestatizao anteriormente iniciado e
a despatrimonializao social do Estado brasileiro.
2. Cite duas caractersticas da administrao federal no perodo do
governo Collor/Itamar.
- reduo do nmero de ministrios e a privatizao.
3. Apresente o que voc considera a maior qualidade e o maior problema
do Plano de Reforma do Aparelho de Estado, desenvolvido no governo
FHC.
- como qualidade, a profssionalizao do servidor;
- como problema, a privatizao da sade e da educao.
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4. Conceitue reforma do aparelho de Estado e comente sobre o seu
signifcado na sociedade brasileira do fnal do sculo 20 e incio do
sculo 21.
Resposta: Trata-se da reorganizao do aparelho de Estado. Quando
se elege um governo com maior apoio popular pode-se pressupor a
priorizao das polticas sociais.
5. Quais os dois principais avanos da reforma do aparelho de Estado,
encaminhada no governo FHC, em relao s experincias anteriores
de reforma da administrao pblica no Brasil?
Resposta: Tanto teve por proposta bsica transformar a administrao
pblica brasileira, de burocrtica, em gerencial, como promover uma
descentralizao entre os nveis de governo, chegando inclusive
transferncia de recursos e atividades s mais diversas formas
de governo local e organizaes no-governamentais ou outras
expresses da sociedade civil organizada.
Unidade 7
1. Como se insere a lgica da gesto por resultados no processo
administrativo?
Resposta: Na lgica da gesto por resultados, todo o processo
administrativo planejamento, organizao, direo e controle - tm
que se orientar por resultados.
2. Qual a importncia da participao dos atores sociais (especifque-os)
na gesto por resultados nos servios pblicos?
Resposta: Somente quando a gesto dos servios pblicos se abrir
com transparncia para a participao de grupos da sociedade
civil organizada e/ou representaes da prpria comunidade, a
administrao pblica vai estar voltada efetivamente para resultados
de interesse da populao.
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3. Conceitue gesto por resultados e descreva com as suas palavras qual
a potencialidade da utilizao deste processo na administrao pblica
brasileira da atualidade.
Resposta: Trata-se de uma organizao gerenciada em funo
dos objetivos pretendidos. Sua importncia o foco no resultado
comprometido com o interesse pblico, razo de existir dos rgos
pblicos.
Segundo o livro-didtico, a gesto por resultados est baseada nas
seguintes caractersticas:
- defnio conjunta de objetivos por setores ou departamento;
- interligao de objetivos departamentais;
- elaborao de planos tticos e operacionais;
- sistema contnuo de avaliao;
- participao atuante da chefa e desenvolvimento de executivos;
- apoio intenso dos dirigentes que compem o staf da organizao.
4. Como o controle interno pode contribuir com a gesto por resultados
dos servios pblicos?
Resposta: O controle interno, como autocontrole da organizao sobre
o seu prprio trabalho e resultados, serve para reorientar a prpria
organizao aos seus objetivos e fnalidades, permitindo-lhe corrigir
seus processos internos.
5. O que quer dizer avaliao da efccia do servio pblico e como
possvel operacionaliz-la?
Resposta: A avaliao da efccia signifca verifcar o alcance dos
objetivos estabelecidos.
Para operacionalizar a efccia do servio pblico, preciso construir
um sistema de gesto articulado entre o governo os agentes da
sociedade organizada, constitudos democraticamente, com clareza
dos seus indicadores de acompanhamento. Entre estes se pode
destacar, conforme o livro didtico, os seguintes:
- o indicador da efccia dos servios prestados pela entidade;
- o indicador da efcincia operacional do governo;
- o indicador da contribuio social do governo.
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Unidade 8
1. Conceitue com suas prprias palavras o que cultura organizacional
e comente como esse conceito se aplica na administrao pblica
brasileira.
Resposta: Constituindo-se dos valores, regras, normas e maneiras
de agir das organizaes, a cultura burocrtica um atributo da
2. O que voc entende por fatores culturais da administrao pblica?
Exemplifque.
Resposta: O que culturalmente esperamos dos gerentes pblicos
um bom exemplo do fator cultural na administrao pblica brasileira.
Por exemplo, o ditado rouba, mas faz expressa um lamentvel fator
cultural brasileiro por referncia prpria administrao pblica.
3. Quais as perspectivas de uma nova viso cultural de administrao
pblica brasileira?
Resposta: As nossas idias vigentes sobre os gerentes pblicos
precisam ser modifcadas culturalmente, sendo esperado deles a
criao de valores positivos para o pblico por meio da sua prtica
profssional.
4. Como se diferencia a modernizao do Estado e do aparelho de
Estado?
Resposta: A modernizao do aparelho de Estado, que se expressa na
administrao pblica, segue as diretrizes ideolgicas da concepo de
Estado e poltica que a sustenta.
5. Conceitue o que a nova administrao pblica.
Resposta: Trata-se de uma forma moderna, gerencial, adaptativa
e fexvel de administrar os servios pblicos, tornando-os mais
efcientes, descentralizados, buscando sua excelncia e orientao para
a fnalidade do servio pblico.
6. Qual a importncia de que as organizaes pblicas orientem sua
gesto no sentido de criar valor pblico?
Resposta: A importncia est em se comprometer com a produo de
um bem pblico, quer dizer, para benefcio da cidadania.
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7. Discuta a participao popular, atualmente existente no funcionamento
do aparelho de Estado brasileiro.
Resposta: Fale sobre a sua experincia ou viso da realidade neste
aspecto.

Ruth

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