Juventude e Politicas Sociais No Brasil Castro

Governo Federal
Secretaria de Assuntos Estratgicos da

Presidncia da Repblica
Ministro Samuel Pinheiro Guimares Neto
Presidente
Marcio Pochmann
Diretor de Desenvolvimento Institucional
Fernando Ferreira
Diretor de Estudos, Cooperao Tcnica e Polticas
Internacionais
Mrio Lisboa Theodoro
Diretor de Estudos e Polticas do Estado, das
Instituies e da Democracia (em implantao)
Jos Celso Pereira Cardoso Jnior
Diretor de Estudos e Polticas Macroeconmicas
Joo Sics
Diretora de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas
e Ambientais
Liana Maria da Frota Carleial
Diretor de Estudos e Polticas Setoriais, Inovao,
Produo e Infraestrutura
Mrcio Wohlers de Almeida
Diretor de Estudos e Polticas Sociais
Jorge Abraho de Castro
Chefe de Gabinete
Persio Marco Antonio Davison
Assessor-chefe de Comunicao
Daniel Castro
URL: http://www.ipea.gov.br
Ouvidoria: http://www.ipea.gov.br/ouvidoria
Fundao pbl i ca vi ncul ada Secretari a de
Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica,
o Ipea fornece suporte tcnico e institucional s
aes governamentais possibilitando a formulao
de inmeras polticas pblicas e programas de
desenvol vi mento brasi l ei ro e di sponi bi l i za,
para a sociedade, pesquisas e estudos realizados
por seus tcnicos.
Braslia, 2009
Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ipea 2009
As opinies emitidas nesta publicao so de exclusiva e de inteira responsabilidade dos autores,
no exprimindo, necessariamente, o ponto de vista do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada
ou da Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica.
permitida a reproduo deste texto e dos dados nele contidos, desde que citada a fonte.
Reprodues para fins comerciais so proibidas.
Juventude e polticas sociais no Brasil / organizadores:
Jorge Abraho de Castro, Luseni Maria C. de Aquino,
Carla Coelho de Andrade. Braslia : Ipea, 2009.
303 p. : grfs., tabs.
Inclui bibliograa.
ISBN 978-85-7811-039-0
1. Juventude. 2. Polticas Sociais. I. Castro, Jorge
Abraho de. II. Aquino, Luseni Maria Cordeiro de. III.
Andrade, Carla Coelho de. IV. Instituto de Pesquisa
Econmica Aplicada.
CDD 362.70981
SUMRIO
APRESENTAO ............................................................................................................... 7
PREFCIO ........................................................................................................................ 13
Regina Celia Reyes Novaes
INTRODUO .................................................................................................................. 23
Luseni Aquino
CAPTULO 1
A POLTICA NACIONAL DE JUVENTUDE: AVANOS E DIFICULDADES ................................ 41
Enid Rocha Andrade da Silva
Carla Coelho de Andrade
CAPTULO 2
UM OLHAR DEMOGRFICO SOBRE OS JOVENS BRASILEIROS ........................................... 71
Ana Amlia Camarano
Juliana Leito e Mello
Solange Kanso
CAPTULO 3
SITUAO EDUCACIONAL DOS JOVENS BRASILEIROS ...................................................... 89
Paulo Roberto Corbucci
Maria Martha Cassiolato
Ana Luiza Codes
Jos Valente Chaves
CAPTULO 4
POLTICAS DE EMPREGO PARA JOVENS: ENTRAR NO MERCADO
DE TRABALHO A SADA? ............................................................................................. 109
Roberto Gonzalez
CAPTULO 5
JOVENS: MORBIMORTALIDADE, FATORES DE RISCO E POLTICAS DE SADE ................... 129
Andrea Barreto Paiva
Jos Aparecido Ribeiro
Joelmir Rodrigues da Silva
Luciana M. S. Servo
Roberto Passos Nogueira
Srgio F. Piola
CAPTULO 6
SNDROME DE JUNO: GRAVIDEZ, JUVENTUDE E POLTICAS PBLICAS ............................ 149
Natlia de Oliveira Fontoura
Luana Simes Pinheiro
CAPTULO 7
A POLTICA DE ASSISTNCIA SOCIAL E A JUVENTUDE:
UM DILOGO SOBRE A VULNERABILIDADE SOCIAL? ...................................................... 167
Luciana Jaccoud
Patrcia Dario El-Moor Hadjab
Juliana Rochet
CAPTULO 8
JUVENTUDE E POLTICAS DE SEGURANA PBLICA NO BRASIL ..................................... 191
Helder Ferreira
Luseni Aquino
Andr Gambier Campos
CAPTULO 9
JUVENTUDE E CULTURA ................................................................................................. 221
Frederico Barbosa
Herton Arajo
CAPTULO 10
JUVENTUDE RURAL: ALGUNS IMPASSES E SUA
IMPORTNCIA PARA A AGRICULTURA FAMILIAR ............................................................ 243
Brancolina Ferreira
Fbio Alves
CAPTULO 11
JUVENTUDE NEGRA E EDUCAO SUPERIOR ................................................................ 259
Adailton da Silva
Josenilton da Silva
Waldemir Rosa
CAPTULO 12
ASPECTOS PREVIDENCIRIOS DA INSERO DOS JOVENS
NO MERCADO DE TRABALHO NAS LTIMAS DUAS DCADAS ........................................ 291
Leonardo Alves Rangel
Maria Thereza de Marsillac Pasinato
Joo Lus de Oliveira Mendona
NOTAS SOBRE OS AUTORES ........................................................................................... 311
APRESENTAO
APRESENTAO
Produzir estudos e trabalhos variados sobre o desenvolvimento econmico e as
questes sociais brasileiras e oferecer subsdios para a formulao, a avaliao e o
aperfeioamento de polticas pblicas nas vrias reas em que atua o Estado, so
funes institucionais que o Ipea vem cumprindo ao longo de sua histria como
servio prestado sociedade brasileira.
A publicao que ora se apresenta rene uma parte dos textos que com-
pem a edio n
o
15 do peridico Polticas Pblicas: acompanhamento e anlise,
publicao semestral da Diretoria de Estudos e Polticas Sociais (Disoc) do Ipea
dedicada refexo sobre as aes implementadas pelo governo federal nas v-
rias reas de corte social. A referida edio do peridico deu destaque ao tema
juventude em cada um dos seus captulos setoriais, que exploraram aspectos
diferentes da temtica e sua insero na pauta das polticas pblicas. Como
fruto deste esforo, foi publicado tambm o texto Juventude e polticas sociais no
Brasil (Texto para Discusso n
o
1335), lanado em 2008 durante a Conferncia
Nacional da Juventude, realizada em Braslia. Passado pouco mais de um ano
desde ento, considerou-se relevante atualizar e reunir em livro os vrios textos
outrora apresentados, assim como aprofundar a refexo e ampliar o repertrio
de temas e questes que so cruciais para a compreenso da temtica juvenil no
mbito da ao pblica.
A juventude comparece nesta publicao associada a dimenses e pro-
blemas tpicos do relacionamento entre o universo juvenil e a sociedade mais
ampla: as questes do mundo do trabalho; os padres de desigualdade e de
discriminao vigentes; as situaes de fragilizao social, pobreza, indigncia
e desamparo familiar; as estruturas de gerao e distribuio de oportunidades;
as expectativas quanto ao desempenho de determinados papis sociais; e as pr-
ticas de consumo enfm, as diversas dimenses que caracterizam a dinmica
social brasileira, em seus avanos e confitos.
O esforo empreendido nos vrios captulos pretendeu fornecer, de maneira
oportuna ao contexto juvenil atual, uma leitura da insero desses temas na agen-
da das polticas pblicas de corte social. Certamente, fcaram de fora outros olha-
res possveis sobre a temtica. Ainda assim, algumas breves consideraes podem
ser traadas luz das anlises aqui apresentadas.
Primeiramente, possvel afrmar que as polticas pblicas federais carecem de
um marco referencial mais coeso acerca do conceito de juventude. Sintomtico disto
o fato de programas direcionados ao pblico juvenil operarem com faixas etrias
diferentes. Igualmente reveladora a adoo, por algumas reas, das concepes mais
recentes sobre a juventude que respeitam a noo do jovem como sujeito de direitos
Juventude e Polticas Sociais no Brasil 10
e que atentam para as especifcidades desta fase da vida e dos grupos que a experi-
mentam , enquanto em outras prevalece a compreenso tutorial e controladora que
caracteriza as aes mais tradicionais e institucionalmente estruturadas. E todas lidam
com o mesmo jovem, que se v submetido a formas muito distintas de tratamento.
Em segundo lugar e em decorrncia da questo anterior , pode-se asseverar
que inexiste um entendimento comum a respeito das dimenses mais cruciais da
temtica juvenil sobre as quais deve atuar o poder pblico. No geral, a lgica da atu-
ao segue extremamente setorializada: cada rgo busca tratar, de acordo com seus
marcos tericos e seu instrumental de ao, das questes que consegue identifcar.
Ainda resta por ser construda uma estratgia multissetorial de atuao que articule
horizontalmente as iniciativas de rgos diversos com um propsito comum, am-
pliando as possibilidades de xito em seus empreendimentos.
Finalmente, preciso considerar que, para alm de forjar um entendimento
compartilhado sobre o que a juventude e quais os desafos prementes para o pas
com relao a seus jovens, necessrio tambm construir um novo repertrio de
aes e instrumentos para levar a cabo uma poltica de promoo dos direitos da
juventude efetivamente conectada com seu tempo. Sabe-se, por exemplo, que o
pas precisa de uma escola de qualidade que prepare os jovens para o mercado de
trabalho, mas isto no sufciente. O jovem brasileiro hoje precisa, sim, de uma
escola que estimule o desenvolvimento de suas habilidades, de modo a permi-
tir sua insero autnoma e com segurana nos vrios espaos da vida social
o trabalho, a vida comunitria, a cena poltica, a cidadania. No basta romper
o crculo vicioso entre inseres precrias, abandono da escola e desalento, que
marcam a trajetria de parte signifcativa deste segmento no mundo do trabalho;
necessrio tambm promover condies que respeitem as especifcidades do
trabalho juvenil, compatveis com as outras dimenses relevantes desta e para esta
etapa de vida, com suas respectivas peculiaridades.
Nessa mesma linha de argumentao, tambm importante, a par de de-
senvolver aes de cuidados sanitrios com vista promoo de uma vida sadia
para os jovens, potencializar os meios destinados gerao de condies de vida
saudveis, capazes de conscientizar os jovens sobre hbitos, prticas e situaes
potencialmente danosos para seu bem-estar e desenvolvimento. Em suma, im-
perioso avanar no sentido de oferecer oportunidades concretas de experimen-
tao e insero social juventude, atrativas e signifcativas no contexto atual,
favorecendo efetivamente a construo de sua identidade e sua integrao nas
vrias esferas da vida do pas.
Nesse sentido, acreditamos que esta publicao pode contribuir para a com-
preenso do espao que cada poltica setorial destina aos temas e aos problemas
da juventude brasileira hoje, bem como para a identifcao das lacunas e dos
Apresentao
11
desafos a serem enfrentados neste campo. Considerando-se a gravidade destas
questes e a centralidade que vm ganhando na agenda pblica nos ltimos anos,
com expresso institucional em vrios nveis de governo, inclusive o federal, espe-
ramos que este documento possa se constituir em uma referncia para os debates
que ora se travam na sociedade brasileira, na perspectiva de aprimorar a ateno
devida aos jovens e, com isso, contribuir para a promoo da qualidade de vida e
do desenvolvimento nacional.
Jorge Abraho de Castro
Diretor da Diretoria de Estudos e Polticas Sociais (Disoc) do Ipea
Luseni Maria C. de Aquino
Tcnica de Planejamento e Pesquisa do Ipea
Pesquisadora do Programa de Pesquisa para o Desenvolvimento Nacional
(PNPD) no Ipea
PREFCIO
PREFCIO
Regina Celia Reyes Novaes
*
Este livro do Ipea muito bem-vindo. Traz consigo um bem-sucedido esforo
institucional de acompanhar processos sociais em curso, responder a inda-
gaes atuais e corresponder s exigncias da refexo crtica voltada para o
presente momento histrico em que a juventude ganha um espao historica-
mente indito na confgurao da questo social brasileira.
Aqui, vale lembrar alguns antecedentes e aspectos da confgurao do cam-
po das Polticas Pblicas de Juventude (PPJs) no Brasil que podem ajudar a com-
preender a importncia desta publicao.
Em nosso pas, assim como na maioria dos pases da Amrica Latina,
os sistemas de proteo social gestados no decorrer dos processos de in-
dustrializao repousavam na capacidade contributiva dos assalariados,
vinculados ao mercado formal de trabalho. Neste contexto, quando os jo-
vens das classes populares se inseriam no mercado formal de trabalho, con-
tavam com o sistema de solidariedade da Previdncia Social, por meio do
qual se selava uma espcie de pacto entre as geraes trabalhadores ativos
contribuindo para inativos.
Paralelamente, o investimento em educao foi uma resposta que os estados
ofereceram com mais ou menos sucesso para incorporao de novas gera-
es. A preocupao com os jovens que no precisavam entrar precocemente
no mundo do trabalho circunscrevia-se educao: tratava-se de desenvolver as
aptides exigidas pelo processo de qualifcao da fora de trabalho.
Dessa forma, confguravam-se a duas juventudes: aquela a quem se prepara
para a vida adulta por meio da educao e outra que, como parte da classe traba-
lhadora, sequer era vista como jovem.
Mais adiante, como se sabe, com o esgotamento do modelo desen-
volvimentista, as reformas sociais de carter liberal agiram no sentido de
flexibilizar direitos sociais. De maneira geral, nos anos 1980 e 1990, en-
fraqueceram-se os mecanismos corporativistas fundamentados na solidarie-
dade trabalhista e fortaleceram-se critrios relacionados competio no
mercado e individualizao dos riscos.
* Antroploga, professora aposentada do Programa de Ps-Graduao em Sociologia e Antropologia do Instituto de
Filosoa e Cincias Sociais (IFCS), da Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ). Como pesquisadora do Conselho
Nacional de Desenvolvimento Cientco e Tecnolgico (CNPq), prossegue desenvolvendo projetos de investigao nas
reas de juventude, religio e poltica. Foi secretria nacional de juventude adjunta e presidenta do Conselho Nacional
de Juventude (Conjuve) de 2005 a maro de 2007.
A rigor, a dcada de 1980 foi marcada pelo incio da recesso e da expan-
so da pobreza no Brasil e na Amrica Latina. A crise da dvida externa eclodiu
e os governos adotaram polticas de ajuste em um quadro de reestruturao das
economias nacionais. Ao mesmo tempo, adotaram-se, tambm, polticas com-
pensatrias de transferncia de renda para os mais empobrecidos, por meio de
programas alimentares e empregos temporrios.
Entre as ideias para sair da crise, via de regra gestadas em organismos ofciais
e agncias de cooperao internacional, reservou-se um papel populao juvenil
como agente para o desenvolvimento. Tendo como referncia a necessidade de cres-
cimento econmico, naquele momento prevaleceu o enfoque dos jovens como
capital humano. O que, na prtica, signifcava responder ao desemprego de jovens
por meio de projetos de capacitao ocupacional e insero produtiva com nfase
no chamado empreendedorismo juvenil. Com este objetivo, surgiram vrios pro-
gramas e projetos sociais executados em parceria entre governos e organizaes do
terceiro setor, na grande maioria dos casos apoiados por organismos internacio-
nais. O Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), por exemplo, fnan-
ciou programas de capacitao de jovens em diferentes pases da Amrica Latina.
Ao mesmo tempo, buscava-se enfrentar a violncia por meio da ideia de
preveno de delitos. Para os jovens considerados em situao de risco, foram re-
servados projetos especfcos para conter a violncia e para garantir sua ressociali-
zao. As atividades culturais, neste contexto, foram vistas como uma importante
via de conteno da violncia juvenil. Por outro lado, para enfrentar a pobreza
da sociedade, o remdio parecia estar nas chamadas polticas focalizadas. Para
alvio imediato da pobreza, as polticas passaram a focalizar especifcamente as
crianas e suas famlias.
Dessa maneira, no fm do sculo XX, uma vez mais, a juventude como seg-
mento etrio especfco caracterizado pela sua transitoriedade no encontrava
seu lugar tanto no mbito das polticas de proteo social quanto entre aquelas
que visavam transferncia de renda. Ou seja, como segmento populacional,
com questes especfcas de excluso e incluso social, os jovens continuavam
invisveis. Assim, reinsero escolar e capacitao para trabalho eram vistos como
antdotos violncia e fragmentao social, e no como direitos dos jovens.
Contudo, iniciado o novo milnio, a despeito das especifcidades que carac-
terizam diferentes formaes econmicas e polticas nacionais, em nvel mundial
surgiram condies para a emergncia de um novo paradigma para conceber a
juventude. Em tempo de mundo globalizado, o ponto de partida foi o reconheci-
mento de marcas geracionais comuns que aproximam as juventudes de um mesmo
pas e de diferentes pases, apesar de suas desigualdades e diferenas.
Prefcio
17
No mbito mundial, a presente gerao que experimenta justamente por
ser jovem mais intensamente as novas maneiras de estar no mundo, vivenciando
as novas conexes entre tempo e espao e a disseminao das novas tecnologias de
informao e comunicao. Os mltiplos usos do telefone celular, a socializao
na cultura digital, enfm, o acesso ainda que desigual e diferenciado internet
fazem parte desta indita experincia geracional. tambm esta a gerao juvenil
que vive de maneira mais generalizada os medos advindos dos riscos ambientais
que ameaam a humanidade. Assim como a presente gerao juvenil que expe-
rimenta na pele as consequncias das rpidas e incessantes mudanas tecnolgicas
que transformam o mundo do trabalho, que provocam novos fuxos migratrios
e que impem novas e criativas estratgias de insero social e produtiva.
Nos pases da Amrica Latina, a esse quadro internacional, alm das con-
tradies resultantes da combinao entre histrias recm-passadas de governos
autoritrios, das difculdades de combater a corrupo endmica at mesmo aps
as transies democrticas, dos efeitos de polticas neoliberais econmica e social-
mente desagregadoras, os jovens desta gerao juvenil so tambm diretamente
atingidos pela perversa combinao entre a truculncia do trfco de drogas il-
citas, a intensifcao do comrcio de armas e a corrupo e a violncia policial.
Enfm, a partir dessa conjugao de fatores globais e locais que se constitui
a questo juvenil do sculo XXI. Desigualdades e inseguranas atingem particu-
larmente os jovens desta gerao, gerando problemas, necessidades e demandas.
Resta saber a quem cabe vocalizar e responder a estas demandas.
Como j foi dito, nos anos 1990, as primeiras demandas em relao inser-
o produtiva de jovens foram publicamente apresentadas por diferentes media-
dores. Tais iniciativas envolveram, sobretudo, organismos internacionais, gestores
e polticos nacionais, organizaes no governamentais (ONGs), organizaes
empresariais e setores de igrejas. Contudo, neste processo, um conjunto de gru-
pos, redes e movimentos juvenis tambm tiveram um papel ativo.
Como a literatura disponvel tem mostrado, nos ltimos 15 anos, os chama-
dos grupos culturais de jovens urbanos tm encontrado formas inovadoras para
incidir no espao pblico. Por meio de ritmos, gestos, rituais e palavras, estes grupos
culturais instituem sentidos, negociam signifcados e combatem a segregao e o
preconceito. Por intermdio de seus textos literrios, de suas letras de rap, de suas
apresentaes de teatro e dana e de suas programaes radiofnicas ou atividades
esportivas, contribuem para a ampliao do espao pblico. Contando com recur-
sos da internet para se articular e criar redes, inventam e reinventam estilos que se
tornaram formas de expresso e comunicao entre jovens. Buscam visibilidade p-
blica, funcionam como articuladores de identidades e tornam-se referncia na ela-
borao de projetos individuais e coletivos, sobretudo em reas pobres e violentas.
Ao mesmo tempo, devedores de lutas sociais dos anos 1970 e 1980, desta-
cam-se grupos de jovens mulheres, de jovens negros/as e de afrmao da diversi-
dade de orientao sexual. Mais recentemente surgiram articulaes em torno da
busca de direitos e oportunidades para jovens indgenas e para jovens com defcin-
cia. Mesmo sendo numericamente poucos, em relao ao conjunto da juventude,
estas minorias ativas introduzem suas especfcas demandas geracionais em organi-
zaes existentes ou a partir do recorte geracional constroem novos espaos de
atuao. Este o caso das redes juvenis de sade, direitos sexuais e reprodutivos.
Em resumo, em contextos de demandas e disputas por PPJs, os jovens do
movimento estudantil sem ter mais o monoplio da representao juvenil e
os jovens sindicalistas e de partidos polticos mesmo com pouca representao
numrica tm sido desafados a conviver e se articular com grupos culturais,
religiosos, esportivos, ambientalistas, de direitos humanos, de voluntariado, assim
como com jovens envolvidos em aes de pequena escala, de horizonte tempo-
ral reduzido. De fato, exibir o grau de diversidade juvenil tornou-se uma moeda
de grande efccia para a legitimao dos espaos socialmente defnidos como de
juventudes, tais como redes, fruns e conselhos locais ou nacionais de juventude.
Dessa maneira, hoje est em curso um processo de mo dupla com
infuncias mtuas de cima para baixo e de baixo para cima , no qual dife-
rentes atores polticos governamentais e da sociedade civil tomaram para si
a iniciativa de anunciar publicamente a diversidade juvenil, a existncia de
problemas comuns atuais da juventude e de propor diversifcadas solues em
termos de PPJs. A despeito da heterogeneidade destes atores, e para alm da
necessidade de reconhecimento da diversidade, o denominador comum o
direcionamento de demandas para os poderes pblicos, para o Estado. este
direcionamento que amplia a agenda e os embates no espao pblico e
favorece a generalizao do uso da expresso jovens como sujeitos de direitos.
Sem dvida, no h grandes defnies tericas ou consensos explcitos so-
bre o alcance e o contedo da consigna jovens como sujeitos de direitos. No entanto,
cunhada na ltima dcada, esta expresso imprecisa, como todo recurso retrico
evidencia com nitidez uma rea de interseo na qual se conjugam direitos de ci-
dadania e direitos humanos. certo que, se dcadas atrs as noes de direitos de
cidadania e direitos humanos eram vistas como pertencentes a reas claramente
distintas, hoje h forte confuncia entre estas.
A ampliao dos direitos de cidadania est relacionada, de certo modo, com
a globalizao que fragilizou fronteiras nacionais e tornou imperativa a intensi-
fcao das relaes internacionais e, de outro, com as ameaas decorrentes da
degradao ambiental mundial que acionam a ideia de cidadania planetria,
focalizando interesses humanos compartilhados.
Prefcio
19
Paralelamente, como sabido, ao longo das ltimas dcadas, a Declarao Uni-
versal dos Direitos Humanos foi ganhando concretude justamente porque passou a en-
globar e a contribuir para expandir os direitos de cidadania, chegando, assim, sigla
Desca (Direitos Econmicos, Sociais, Culturais e Ambientais). Estas incorporaes,
fruto de presses e articulaes de movimentos sociais, refetem tambm transforma-
es sociais na economia, na poltica e nas tecnologias de informao e comunicao.
Pela tica das demandas juvenis, a referncia aos direitos humanos com
suas variadas apropriaes funciona como: i) um instrumento para enfrentar as
atuais formas de preconceito, discriminao e violncias que atingem os jovens;
ii) um expediente agregador da diversidade de demandas juvenis; iii) um lcus de
aggiornamento das diferentes geraes de direitos civis, sociais, polticos e difusos.
Neste contexto, a expresso jovens como sujeitos de direitos est ancorada na com-
preenso da indivisibilidade dos direitos individuais e coletivos e expressa o grande
desafo das democracias contemporneas para articular igualdade e diversidade.
Em sntese, quando se fala em PPJs, preciso considerar que os problemas e
as demandas relacionam-se tanto com questes (re)distributivas mais gerais da so-
ciedade excludente quanto com questes de reconhecimento e valorizao de sua
diversidade e, ainda, evocam a dimenso participativa, de grande importncia na
fase da vida em que se passa da infncia para a vida adulta e se busca emancipao.
Nesse sentido, levando-se em conta os direitos e as redes de proteo social
vigentes e considerando-se as novas demandas juvenis que chegam ao espao p-
blico, podemos classifcar as PPJs como:
1. Universais aqui estariam as polticas setoriais dirigidas a toda a populao,
inclusive aos jovens. Nesta perspectiva, esto tratadas neste livro as polticas
educacionais, de trabalho e emprego, de assistncia social, de sade, de cultu-
ra e de combate violncia. Via de regra, consideradas estruturais, implicam
sistemas duradouros e instituies pblicas dotadas de oramentos. Histori-
camente, constituem-se como direitos de cidadania, motivo pelo qual destas
se espera hoje que incorporem as especifcidades do recorte etrio direitos
difusos e, assim, incorporem questes singulares da atual gerao juvenil.
2. Atrativas seriam aquelas que no so dirigidas apenas aos jovens, mas
tm especial incidncia sobre eles: seja por afnidade com a natureza da
poltica por exemplo, os Pontos de Cultura, tambm mencionados
em captulo deste livro , seja porque lhes abrem oportunidades espe-
cfcas como aquelas que regulam fuxos migratrios , seja porque,
mesmo voltadas para espaos territoriais, onde convivem diferentes fai-
xas etrias, afetam particularmente os jovens por exemplo, as polticas
de segurana e combate violncia. No geral, podem ter um carter
emergencial ou experimental, ou combinar as duas dimenses.
3. Exclusivas seriam aquelas voltadas apenas para uma faixa etria prede-
fnida entre 15 e 29 anos. Sejam estas na rea de educao, trabalho, de-
senvolvimento social, sade, cultura, migrao, segurana, via de regra,
constituem-se em programas e aes emergenciais para jovens excludos
ou em situaes de excluso desfavorvel. Este o caso do Programa
Nacional de Incluso de Jovens (ProJovem Integrado), tambm anali-
sado nas pginas deste livro.
Em seu conjunto, com tais caractersticas, as polticas pblicas que afetam
(ou deveriam afetar) a vida (e os direitos) de diferentes segmentos juvenis esto
sob a responsabilidade de diferentes ministrios, secretarias e outros organismos
governamentais. Assim sendo, est posto o desafo de fazer que os mandatrios e
tcnicos dos diferentes ministrios compartilhem concepes semelhantes sobre
a atual condio juvenil e se orientem por um mesmo objetivo para formular e
implantar polticas voltadas para este segmento etrio.
Nesse cenrio, qual seria o papel dos espaos institucionais de juventude?
Isto tem variado de pas para pas, mas os ministrios, as secretarias e os institu-
tos nacionais de juventude vivem sempre uma tenso constitutiva em situaes
em que se defnem metas para articular, coordenar ou executar programas e aes
dirigidos juventude.
No Brasil, levando-se em conta o fato de as PPJs, em nvel de governo
federal, possurem dimenses diferenciadas universais, atrativas e exclusivas ,
optou-se pela localizao do rgo de juventude na Presidncia da Repblica, e
no em um ministrio setorial. Esta foi uma estratgia para melhor promover a
integrao e a transversalidade das polticas, dos programas e das aes. Assim,
no espao da Secretaria-Geral da Presidncia da Repblica (SGPR), em 2005,
o governo brasileiro criou a Secretaria Nacional de Juventude (SNJ), o Conse-
lho Nacional de Juventude e o Programa Nacional de Incluso de Jovens o
ProJovem original, realizado em gesto compartilhada entre os Ministrios da
Educao (MEC), do Trabalho e Emprego (MTE) e do Desenvolvimento Social
e Combate Fome (MDS), sob a coordenao da SNJ/SGPR.
Contudo, preciso salientar que o prestgio do espao institucional
criado, por si, no garantia para que se ultrapasse a cultura de polticas
setoriais, com suas resistncias histricas a modelos de gesto compartilhada
e efetiva integrao de programas e aes. Ainda so muitas as dificuldades
para integrar programas e aes, para promover a esperada transversalidade
do tema juventude, assim como para garantir as previses oramentrias e o
desenvolvimento de metodologias que permitam o clculo do gasto pblico
com as juventudes brasileiras.
Prefcio
21
De certa forma, pode-se dizer que o mesmo tem acontecido com a ques-
to da infncia, rea na qual se conseguiu avanar muito no Brasil. Em uma
aproximao comparativa otimista, poderamos considerar que, em alguns anos,
conseguir-se- tambm acordar parmetros para integrar polticas e calcular os
gastos/investimentos para a juventude. No entanto, no que diz respeito a esta,
importante apontar para uma difculdade adicional. As polticas voltadas para
a infncia esto referidas famlia e se caracterizam, sobretudo, pelo carter de
proteo, o que, de alguma forma, facilita a integrao de programas e aes
voltadas para a unidade familiar de referncia, assim como o clculo em termos
de gasto pblico por famlia. No caso da juventude, para alm da questo etria,
a tenso entre proteo social/participao emancipao/formao de uma nova
famlia torna-se mais um complicador tanto para caracterizar este pblico-alvo
j que at um mesmo segmento social juvenil comporta diferenciadas trajetrias
de vida quanto para o clculo do gasto pblico.
Ainda assim, preciso reconhecer que no Brasil, desde 2005, vrios es-
foros tm sido feitos no sentido de elaborar parmetros e descobrir caminhos
que permitam a construo de uma Poltica Nacional de Juventude. A Secretaria
Nacional de Juventude tem feito constantemente apelos para que os diferentes
ministrios, no planejamento e na execuo das polticas setoriais, considerem as
singularidades do pblico jovem, levando em conta suas estratifcaes etrias
de 15 a 17 anos, de 18 a 24 anos e de 25 a 29 anos , assim como tem buscado
parcerias com instituies de pesquisa e planejamento para o tratamento e a
desagregao das informaes estatsticas ofciais disponveis, com o objetivo de
ampliar o conhecimento sobre a juventude brasileira.
Por isso mesmo, sem deixar de reconhecer outras anteriores e importantes
contribuies do Ipea para a compreenso de diferentes aspectos dos dilemas e das
perspectivas da juventude brasileira, gostaria de apresentar aqui cinco razes para
este livro se tornar um marco no campo da refexo sobre as PPJs.
Primeiro, vale destacar que este trabalho articula a contribuio qualifcada
de um nmero signifcativo de pesquisadores da casa em torno de um conjunto
de indagaes sobre um sujeito/objeto comum. Este aspecto d uma sensao pro-
missora de que o Ipea realmente incluiu o tema da juventude na consolidao de
sua agenda institucional.
Segundo, trata-se de uma publicao que no se limita a revisitar fontes
estatsticas ofciais ou apresentar dados de pesquisas de opinio realizadas pelo
Ipea. So vrios os artigos que incorporam amplamente pesquisas, publicaes
e documentos elaborados em mbito acadmico, por organizaes no gover-
namentais, pelos governos. Desta maneira, oferece-se ao leitor um mapa til
com a localizao de diferentes argumentos e contra-argumentos para com-
preender o debate atual sobre juventude e polticas pblicas de juventude.
At mesmo algumas variaes, de aprofundamento e de abordagem, que exis-
tem entre os artigos que compem o livro, revelam as diferentes costuras expli-
cativas constitutivas do atual estado da questo.
Terceiro, o livro abrange vrias reas da vida social e setores de interveno
pblica e, em cada um destes, considera as polticas em andamento. Certamente,
o monitoramento de programas e aes governamentais j uma vocao ante-
rior do Ipea. Mas, neste caso, o que resulta inovador o esforo de ver tornar
socialmente visveis as juventudes brasileiras em um amplo conjunto de polticas
universais, atrativas e exclusivas, para usar este modo de classifcar j anunciado.
Quarto, pode-se dizer que, de maneira geral, os artigos no economizam
impasses e contradies presentes nas defnies tericas, nos desenhos das
polticas e na implantao dos programas e das aes. Em alguns trechos, in-
clusive, anunciam-se as questes de interpretao mais quentes do debate, tais
como: enquanto bvio que a educao um direito dos jovens, o trabalho
na juventude deve ser visto como direito ou apenas como uma necessidade
que deveria/poderia ser postergada por meio de polticas pblicas que adias-
sem a entrada de jovens no mercado de trabalho? Ao explicitar questes pol-
micas, no sendo concebido como uma obra fechada, o livro acaba por evitar
explicaes monocausais, por suscitar a refexo, por qualifcar o debate.
Por fm, o sucesso dessa empreitada um sinal altamente positivo de que
possvel aliar produo de conhecimento e (re)desenho de polticas pblicas.
Neste contexto, os riscos tericos e prticos que ao inovar sempre se correm
minimizar-se-iam frente a uma aposta na vigncia de direitos, conquistados ou a
conquistar, que modifquem a vulnerabilidade presente e respondam s incerte-
zas de futuro para os/as jovens do Brasil contemporneo.
INTRODUO
A JUVENTUDE COMO FOCO
DAS POLTICAS PBLICAS
INTRODUO
A JUVENTUDE COMO FOCO DAS POLTICAS PBLICAS
Luseni Aquino
*
1 A JUVENTUDE COMO QUESTO SOCIAL
A juventude inscreveu-se como questo social no mundo contemporneo a partir de
duas abordagens principais. De um lado, pela via dos problemas comumente asso-
ciados aos jovens como a delinquncia, o comportamento de risco e a drogadio,
entre outros , que demandariam medidas de enfrentamento por parte da sociedade.
sintomtico, por exemplo, o fato de que, pari passu consolidao da afnidade
entre a modernizao socioeconmica e a confgurao da juventude como categoria
sociolgica especfca, frmou-se uma vinculao quase direta entre a temtica juvenil
e as questes da desordem social,
1
impondo a identifcao dos jovens como o grupo
prioritrio sobre o qual deveriam recair as aes de controle social tutelar e repressivo,
promovidas pela sociedade e pelo poder pblico.
De outro lado, a juventude tambm foi tradicionalmente tematizada como
fase transitria para a vida adulta, o que exigiria esforo coletivo principalmente da
famlia e da escola no sentido de preparar o jovem para ser um adulto socialmente
ajustado e produtivo. Tendo como referncia central o conceito de socializao, esta
abordagem sugere que a transio demarcada por etapas sucessivamente organi-
zadas que garantem a incorporao pelo jovem dos elementos socioculturais que
caracterizam os papis tpicos do mundo adulto trabalhador, chefe de famlia, pai e
me, entre outros: frequncia escolar somar-se-ia, em primeiro lugar, a experimen-
tao afetivo-sexual, que seria sucedida progressivamente pela entrada no mercado
de trabalho, pela sada da casa dos pais, pela constituio de domiclio prprio, pelo
casamento e pela parentalidade. Ao fm deste processo, o jovem-adulto adentraria
uma nova fase do ciclo da vida, cuja marca distintiva seria a estabilidade. Sob este
enfoque, os problemas do comportamento juvenil foram redefnidos, passando a
ser compreendidos como desvios ou disfunes do processo de socializao.
2

* Tcnica de Planejamento e Pesquisa do Ipea.
1. A associao entre juventude e desordem teve origem nos trabalhos da Escola de Chicago, em princpios do sculo
XX, a partir de estudos sobre os conitos violentos entre gangues, bandos e organizaes clandestinas formadas por
jovens imigrantes nos grandes centros urbanos americanos em processo de industrializao. A respeito, ver Zaluar
(1997) e Waiselsz (1998).
2. Esta compreenso transicional da condio juvenil foi pautada pelas formulaes funcionalistas que emergiram nas socieda-
des auentes do ps-guerra. curioso perceber que, sob o efeito da efervescncia poltica e cultural protagonizada por grupos
de jovens nas dcadas de 1950 e 1960, estas abordagens, ainda que centradas na questo da reproduo da ordem social,
permitiram situar a juventude como agente portador do novo e da transformao, localizando o seu papel na atualizao
do processo de transmisso da herana cultural, na modernizao e no rejuvenescimento da sociedade (ABRAMO, 1994).
Embora consolidadas em contextos ideolgicos j distantes, as concepes da
juventude como etapa problemtica ou como fase preparatria da vida, ainda hoje,
fazem-se presentes na tematizao sobre o jovem. O contraste entre juventude e
ordem social permanece arraigado de forma praticamente indelvel, seja quando se
abordam as experincias de contestao ou a rebeldia juvenil, seja quando o tema
a delinquncia ou a criminalidade. Por seu turno, a identifcao usual do jovem
como estudante e, portanto, livre das obrigaes do trabalho indica o peso da
compreenso transicional ainda hoje, atualizada pela noo de moratria social: um
crdito de tempo concedido ao indivduo que protela sua entrada na vida adulta e
possibilita experincias e experimentaes que favorecero seu pleno desenvolvimen-
to, especialmente em termos de formao educacional e aquisio de treinamento.
3

No entanto, novos fenmenos sociais tm evidenciado os limites da compre-
enso da juventude a partir desses registros e chamado ateno para aspectos que
at muito recentemente eram pouco explorados. O primeiro destes est ligado
deteco, nas dcadas fnais do sculo XX, de mudanas estruturais na distribuio
etria da populao em todo o mundo resultantes do crescimento excepcional do
grupo jovem. Em termos prticos, esta onda jovem signifca o aumento relativo
da populao em idade ativa, o que pode ter efeito positivo sobre a dinmica do
desenvolvimento socioeconmico e, por isso, tem sido qualifcado como bnus de-
mogrfco. A partir deste quadro, delineia-se nova perspectiva sobre a juventude,
em que perde fora a conotao problemtica do jovem e ganha relevo um enfoque
completamente inovador: a juventude torna-se ator estratgico do desenvolvimento.
4

Medidas decorrentes deste novo enfoque, no geral, reatualizam a viso preparatria
da juventude, exigindo, por um lado, investimentos massivos na rea de educao
em prol do acmulo de capital humano pelos jovens; por outro, exigindo tambm
a adoo do corte geracional nos vrios campos da atuao pblica sade, quali-
fcao profssional, uso do tempo livre etc. e o incentivo participao poltica
juvenil, com recurso noo de protagonismo jovem.
3. O termo moratria social foi cunhado por Erik Erikson no m da dcada de 1950 e atualizado dcadas depois por
Mario Margulis e Marcelo Urresti (MARGULIS; URRESTI, 1996). Embora a extenso e as caractersticas desta moratria
variem bastante segundo as diferenas de classe social, gnero e gerao, trata-se de uma noo til para apreender
a especicidade da juventude. Na sociologia da juventude, a ideia de moratria social associa-se s transformaes
ocorridas desde o incio do sculo XX, no modelo de socializao dominante na Europa ocidental, sobretudo entre
as famlias burguesas. Antes os jovens eram socializados em meio a outras geraes, sendo treinados para a vida em
contato direto com o universo adulto; neste contexto, os jovens, diludos entre outros grupos etrios, no formavam
uma categoria sociologicamente diferenciada. Posteriormente, no entanto, passaram a ser afastados da vida social e
segregados em escolas com o objetivo de aprender as normas e regras da vida em sociedade; a partir de ento, come-
am a se estruturar como uma categoria social especca (GOTTLIE; REEVES, 1968; GALLAND, 1997). Mantidos fora do
sistema produtivo, os jovens passam a viver uma moratria, ou seja, cam suspensos da vida social. Em certo sentido,
este perodo representa uma oportunidade para o ensaio e o erro, para experimentaes, durante o qual o jovem
constri progressivamente sua identidade social e prossional e tenta a fazer coincidir com um status acreditvel
(GALLAND, 1996, p. 74). De outra parte, este processo tambm coloca os jovens em uma situao de alijamento dos
processos de deciso e criao do social e, no limite, de marginalidade.
4. Esta abordagem foi especialmente difundida e apoiada por organismos multilaterais e agncias internacionais a
partir do incio da dcada de 1990, sob impulso das discusses promovidas desde 1985, por ocasio do Ano Interna-
cional da Juventude. Para um breve retrospecto da insero recente da temtica da juventude na agenda internacional,
ver o captulo 1 desta publicao.
Introduo
27
Entretanto, o aproveitamento do bnus demogrfco tem sido ameaado
por outro fenmeno em escala mundial mais ou menos simultneo: a crise do
emprego, que abateu as economias desenvolvidas na dcada de 1980 e atingiu o
Brasil nos anos 1990, ameaando a incorporao ao mercado de trabalho de gran-
des contingentes de jovens sados da escola. Neste cenrio de restrio das opor-
tunidades de emprego que afeta inclusive os trabalhadores j inseridos, desacre-
ditando a estabilidade como marca fundamental da vida adulta , duas grandes
tendncias confguram-se entre os jovens. Aqueles de origem social privilegiada
adiam a procura por colocao profssional e seguem dependendo fnanceiramen-
te de suas famlias; com isso, ampliam a moratria social que lhes foi concedida,
podendo, entre outras coisas, estender sua formao educacional, na perspectiva
de conseguir insero econmica mais favorvel no futuro. Os demais, que se
veem constrangidos a trabalhar e, em grande parte das vezes, acabam se subme-
tendo a empregos de qualidade ruim e mal remunerados, o que, em algum grau,
tambm os mantm dependentes de suas famlias, ainda que estas lidem com isto
de forma precria. Embora ganhe tonalidades diferentes segundo as possibilida-
des que o nvel de renda familiar permite, o bloqueio emancipao econmica
dos jovens, em ambos os casos, alm de frustrar suas expectativas de mobilidade
social, posterga a ruptura com a identidade fundada no registro flho/a, adiando
a concluso da passagem para a vida adulta e ensejando uma tendncia de prolon-
gamento da juventude.
5
importante considerar, entretanto, que o prolongamento da juventude no
est ligado somente difculdade de absoro do grande nmero de jovens no mer-
cado de trabalho. Ocorre que nos dias de hoje nada parece contribuir para que o
jovem, sobretudo o de meios abastados, tenha pressa de sair do perodo de morat-
ria. Passou-se da norma da precocidade, em matria de incorporao dos papis
adultos, norma de retardamento, recuperando os termos de Galland. Se, no
faz muito tempo, a norma era a de se estabelecer logo que as condies econmicas
o permitissem o que correspondia ao desejo dos prprios jovens de ter indepen-
dncia diante de famlias ainda regidas pelo modelo educativo autoritrio , hoje se
trata de permanecer jovem o mais que se possa. As relaes intergeracionais foram
profundamente modifcadas, passando da marca da autoridade da liberalidade.
Hoje, incerteza de entrada na vida profssional alia-se o conforto e a tolerncia
do meio familiar, a corrida para a obteno do diploma e o prazer da sociabilidade
juvenil, o que contribui para o retardamento na incorporao de papis adultos.
5. Ver Wallace e Kovatcheva (1998) citado por Pais, Cairns e Pappmikail (2005). Interessante observar que o prolon-
gamento da juventude em certa medida desperta a atualizao da abordagem do jovem pela via dos problemas,
pois a extenso do perodo de tempo em que este permanece como um projeto de adulto, sem denio precisa de
seu papel na sociedade, d lugar, especialmente no caso dos jovens oriundos dos setores populares, a preocupaes
que associam sua no participao produtiva com potenciais trajetrias negativas do ponto de vista social, como a
inatividade ou a delinquncia.
No entanto, tal norma no atinge a todos os domnios que, de certa maneira,
defnem o status adulto. Se esta patente no domnio profssional e tambm
no familiar, no da sexualidade existe tendncia totalmente inversa (GALLAND,
1996). cada vez mais precoce a aproximao entre os jovens e o mundo adulto
pela via das experincias sexuais. Aqui, a emergncia de novos padres compor-
tamentais no exerccio da sexualidade, da nupcialidade e na conformao dos ar-
ranjos familiares permitem compreender este fenmeno (CAMARANO, 2006).
curioso observar, contudo, que a iniciao precoce da sexualidade no represen-
ta, em si, uma forma de passagem para a vida adulta; talvez possa ser mais bem
entendida como outra forma de experimentar vivncias do mundo adulto, sem
assumi-lo completamente. Assim, jovens casais vivendo juntos sem casamento,
jovens que criam seus flhos na casa dos pais ou mesmo jovens que moram com
os pais depois de j serem fnanceiramente independentes so fenmenos cada
vez mais comuns que desorganizam a compreenso tradicional de transio para
a vida adulta, evidenciando o exerccio de vrios papis adultos por indivduos
que ainda se identifcam como jovens. No limite, se a emancipao econmica
no ocorre, no por isso que os jovens deixam de vivenciar as experincias e
as responsabilidades caractersticas do mundo adulto, na maior parte das vezes
mesclando-as com as vivncias tpicas do universo jovem e multiplicando as tra-
jetrias de vida possveis.
Essa dessincronizao das passagens
6
no apenas coloca em xeque a centra-
lidade da insero no mercado de trabalho como marco necessrio e defnitivo
da transio para a vida adulta, como tambm obscurece a prpria concepo da
juventude como etapa transitria. Com isso, o foco em um ponto de chegada que
se projeta no futuro transfere-se para o momento presente, para a juventude em
si, que ganha importncia como etapa genuna do ciclo da vida. A mobilizao
social e poltica de jovens, que se consolida ao longo da dcada de 1990, tem
papel decisivo na conformao deste novo contexto ideolgico, em que emer-
ge a compreenso dos jovens como sujeitos de direitos, defnidos no mais por
suas incompletudes ou desvios, mas por suas especifcidades e necessidades, que
passam a ser reconhecidas no espao pblico como demandas cidads legtimas
(ABRAMO, 2005b).
Esse movimento que atribui juventude relevncia per se coincide com o
fortalecimento crescente dos grupos de jovens grupos de estilo, vanguardas arts-
ticas, movimentos sociais e polticos, entre outros como espaos privilegiados de
construo da identidade e exerccio da sociabilidade. As referncias que circulam
nestes espaos de interao e convivncia ganham relevo medida que preencham
o vazio deixado, de um lado, pela inadequao das instituies tradicionais
6. Cf. Galland (1997).
Introduo
29
especialmente a escola s demandas e aos interesses dos jovens e, de outro, pela
persistncia de certa ambiguidade na defnio do papel social do jovem, exacer-
bada no contexto de prolongamento da juventude. Neste sentido, paradoxal
o fato de que, enquanto a passagem dos bancos escolares para o mundo do tra-
balho se torna cada vez mais incerta, ameaando a redefnio da identidade do
jovem segundo os cnones homogeneizadores da vida adulta, suas possibilidades
de identifcao so multiplicadas pela vasta pluralidade de (sub)culturas juvenis.
7

Estas subculturas comportam maneiras criativas de reivindicar reconhecimento e
resistir aos padres estabelecidos, bem como formas inovadoras de insero nas
esferas da vida social; dada sua presena marcante nas sociedades contemporneas,
contribuem decisivamente para a produo e a renovao do repertrio de valores
e prticas sociais. O amplo reconhecimento deste fato refora a valorizao positiva
do jovem e tem como expresso extrema a converso da juventude em mode-
lo cultural em vrios nveis comportamento, gostos, beleza, prticas, insgnia
da indstria cultural etc. , fenmeno que tem sido descrito como juvenilizao da
sociedade (PAIS, 2003; PERALVA, 1997; DEBERT, 2004).
Em um contexto em que a juventude surge de forma mltipla como questo
social relevante seja pelos problemas que vivencia, seja pelas potencialidades de
realizaes futuras, seja ainda pelo que h de genuinamente rico neste momento
do ciclo da vida , cabe pensar os desafos que se apresentam para a sociedade
brasileira em termos de ateno aos jovens. Esta agenda indiscutivelmente apro-
xima a temtica da juventude das refexes sobre o desenvolvimento do pas, pois,
ainda que hoje a juventude requeira ateno per se e demande abordagem que in-
corpore tambm a perspectiva prpria dos jovens, ela ainda encerra uma aposta
da sociedade em seu futuro, em que est projetado o ideal do desenvolvimento.
2 A JUVENTUDE E SUAS QUESTES
Dados da Projeo Populacional do Instituto Brasileiro de Geografa e Estats-
tica (IBGE) Reviso 2008 apontam que, em 2007, os jovens brasileiros com
idade entre 15 e 29 anos somavam 50,2 milhes de pessoas, o que correspondia
a 26,4% da populao total.
8
Este contingente 45,9% maior do que aquele de
7. Cf. Pais (2003).
8. No h consenso em torno dos limites de idade que denem a juventude, pois esta uma categoria em permanente
construo social e histrica, variando no tempo, de uma cultura para a outra, e at mesmo no interior de uma mesma
sociedade. Para operacionalizar o conceito analiticamente, adotou-se aqui o mesmo recorte etrio com que trabalham
a Secretaria Nacional de Juventude (SNJ) e o Conselho Nacional de Juventude (Conjuve) e que adotado na proposta
de Estatuto da Juventude, em discusso na Cmara dos Deputados: de 15 a 29 anos, com os subgrupos de 15 a
17 (jovem-adolescente), de 18 a 24 anos (jovem-jovem) e de 25 a 29 anos (jovem-adulto). A adoo deste recorte
etrio no mbito das polticas pblicas bastante recente. Antes, geralmente era tomada por jovem a populao
na faixa etria entre 15 e 24 anos. A ampliao para os 29 anos no uma singularidade brasileira, congurando-se,
na verdade, em uma tendncia geral dos pases que buscam instituir polticas pblicas de juventude. Dois argumentos
prevalecem na justicativa desta mudana: maior expectativa de vida para a populao em geral e maior diculdade
desta gerao em ganhar autonomia em funo das mudanas no mundo do trabalho.
1980, quando havia no pas 34,4 milhes de jovens; no entanto, ainda menor
do que os 51,3 milhes projetados para 2010. As projees indicam, porm, que
a partir da a tendncia de crescimento da populao jovem dever se reverter, ha-
vendo reduo progressiva no nmero absoluto de jovens no Brasil, que chegar
a 2050 em torno de 49,5 milhes.
9

O peso numrico dos jovens na atualidade, bem como o fato de que suas
condies sociais presentes devero ter impacto sobre a fase seguinte da transio,
justifca o olhar especial sobre as questes que afetam e mobilizam os jovens bra-
sileiros hoje. A pesquisa de opinio Perfl da Juventude Brasileira 2003
10
deixou
evidente que, para eles, os aspectos positivos de ser jovem sobrepujam em muito
os negativos: 74% dos informantes declararam que h mais coisas boas em ser
jovem do que ruins, contra 11% que declararam o contrrio e 14% que opta-
ram pelas duas possibilidades simultaneamente. De um lado, entre as coisas boas
de ser jovem, destacaram-se aspectos to variados quanto no ter responsabilida-
des, poder aproveitar a vida, ter liberdade, fazer amizades, ter sade e disposio
fsica, mas tambm poder estudar e adquirir conhecimentos e poder trabalhar.
Sintomaticamente, quando inquiridos sobre os assuntos que mais lhes interessavam,
trs temas predominaram: educao, trabalho e oportunidades de cultura e lazer.
Embora os pesos relativos se diferenciem conforme a idade, a escolaridade e o
nvel de renda familiar, interessante notar que este resultado geral espelha, em
larga medida, as expectativas sociais sobre esta etapa do ciclo da vida, estando
todos estes aspectos relacionados liberalidade outorgada ao jovem para seu ple-
no desenvolvimento pessoal e social at mesmo a possibilidade de trabalhar, se
entendida como experimentao da insero no mundo de trabalho e desenvol-
vimento de capacidades.
De outro lado, entre as coisas ruins de ser jovem, destacaram-se, na opinio
dos entrevistados, o convvio com riscos variados drogas, violncia, ms com-
panhias e a falta de trabalho e renda, alm da falta de liberdade expressa pelo
controle familiar. Mais uma vez, chama ateno a correspondncia entre a per-
cepo dos jovens e da sociedade em geral acerca desta etapa do ciclo de vida:
os problemas habitualmente correlacionados aos jovens pela opinio pblica fo-
ram exatamente aqueles citados pelos prprios jovens como os principais aspectos
negativos da condio juvenil. Isto fca ainda mais evidente quando se trata das
maiores preocupaes dos jovens atualmente, entre as quais foram explicitamente
9. Quando se analisa o nmero de jovens como proporo da populao total, constata-se, contudo, que h algum
tempo eles vm perdendo participao relativa: em 1980, eles representavam cerca de 29% da populao total, mas,
em 2010, devem corresponder a 26% e, em 2050, a 19,1%. O processo de envelhecimento populacional reetir-se-
tambm no conjunto dos jovens: o grupo de 15 a 17 anos sofrer uma perda considervel, passando de 24,1% do
total dos jovens para 19,5%; o grupo de 18 a 24 perder comparativamente menos, passando de 48,5% para 46,7%;
j o grupo mais velho, de 25 a 29 anos, aumentar de 27,3% para 33,8% ao m do perodo em foco.
10. Pesquisa realizada pelo Instituto Cidadania, em 2003. Para mais detalhes, ver Abramo e Branco (2005).
Introduo
31
citadas, na ordem, as questes que os atingem mais de perto, a saber: segurana/
violncia, trabalho emprego/questes profssionais e drogas.
11
preciso considerar, contudo, que, se existe um componente geracional
que permite defnir a juventude pelo que h de especfco sua condio, esta
vivida de forma diversifcada e desigual entre os jovens, de acordo com suas situ-
aes socioeconmicas especfcas e com os padres de discriminao e precon-
ceito vigentes, que repercutem sobre as oportunidades efetivamente disponveis
a cada um.
12
Em outras palavras, a durao e a qualidade desta etapa do ciclo
da vida so mais ou menos favorecidas pelas caractersticas socioeconmicas dos
jovens a origem social, a renda familiar e o nvel de desenvolvimento da re-
gio onde vivem e pelas diferentes exigncias relacionadas aos papis/lugares
que homens e mulheres ou indivduos pertencentes a grupos raciais distintos
tradicionalmente ocuparam na sociedade. Por isso, tornou-se usual empregar
a expresso juventudes para enfatizar que, a despeito de constiturem um grupo
etrio que partilha vrias experincias comuns, subsiste uma pluralidade de situ-
aes que confere diversidade s demandas e necessidades dos jovens.
Essa pluralidade de situaes deriva da combinao das vrias dimenses
socioeconmicas e evidencia-se na anlise dos indicadores sociais dos jovens
brasileiros. Segundo os dados de 2007 da Pesquisa Nacional por Amostra de
Domiclios (PNAD)/IBGE, 30,6% dos jovens podem ser considerados pobres,
pois vivem em famlias com renda domiciliar per capita de at meio salrio m-
nimo (SM). De outra parte, apenas 15,7% so oriundos de famlias com renda
domiciliar per capita superior a dois SMs e aproximadamente 53,7% pertencem
ao extrato intermedirio, com renda domiciliar per capita entre meio e dois SMs.
Embora haja equilbrio na distribuio dos jovens brasileiros por sexo sen-
do 50% homens e 50% mulheres , a pobreza ligeiramente superior entre
as mulheres jovens (53%), tal como se d para a populao como um todo.
Por outro lado, observa-se que os jovens de baixa renda esto concentrados na
regio Nordeste (51,7% do total do pas), com destaque para o fato de que
19,3% da juventude nordestina constituda de jovens pobres que vivem em
reas rurais. Note-se, ainda, que os jovens pobres so majoritariamente no bran-
cos (70,9%), enquanto os jovens brancos so 53,9% dos no pobres embora
a distribuio dos jovens brasileiros entre os grupos branco e no branco seja de
11. A pesquisa Juventude Brasileira e Democracia, realizada pelo Instituto Brasileiro de Anlises Sociais e Econmicas
(Ibase) e pelo Instituto Plis, entre 2004 e 2005, encontrou resultados bastante prximos: violncia, desemprego,
educao e pobreza/desigualdade foram os temas mais citados pelos jovens em resposta pergunta o que mais
preocupa voc hoje no Brasil?. Cf. Ibase e Instituto Plis (2005).
12. Conforme esclarece Helena Abramo, a condio juvenil refere-se ao modo como uma sociedade constitui e atribui sig-
nicado a este momento do ciclo de vida, que alcana uma abrangncia social maior, referida a uma dimenso histrico-
geracional, ao passo que a situao dos jovens revela o modo como tal condio vivida a partir dos diversos recortes
referidos s diferenas sociais classe, gnero, etnia etc. Cf. Abramo (2005a). Ver tambm Margulis e Urresti (1996).
47,1% e 52,9%, respectivamente.
13
Depreende-se da que a faixa de rendimento
mensal da famlia em que vive o jovem mantm estreita relao com sua origem
regional e sua cor de pele, e que ser um jovem nordestino e no branco espe-
cialmente negro , no Brasil, representa maior probabilidade de ser pobre.
As desigualdades entre jovens brancos e negros (pretos e pardos) fazem-se
refetir nos mais diferentes aspectos da vida social, confgurando menores opor-
tunidades sociais para a juventude negra. No campo da educao, por exemplo,
constata-se que o nmero de jovens negros analfabetos, na faixa etria de 15 a
29 anos, quase duas vezes maior que o de jovens brancos. A taxa de frequn-
cia lquida (estudantes que frequentam o nvel de ensino adequado sua idade)
dos jovens negros expressivamente menor que a dos jovens brancos, tanto no
ensino mdio como no superior. Na faixa de 15 a 17 anos, que corresponde ao
perodo em que se espera que o jovem esteja cursando o ensino mdio, os bran-
cos apresentam taxa de frequncia lquida de 58,7%, contra 39,3% dos negros.
No ensino superior, a desigualdade entre jovens brancos e negros torna-se ainda
maior: na faixa etria de 18 a 24 anos, a taxa de frequncia lquida para os brancos
de 19,8%, enquanto para os negros de 6,9%, diferena quase trs vezes maior
em favor dos jovens brancos.
14
Pode-se lembrar ainda o fato de que os jovens
negros esto sobrerrepresentados no segmento de jovens que no trabalham nem
estudam, alm de sua insero no mercado de trabalho estar caracterizada por
condies de maior precariedade que a dos jovens brancos.
Os jovens negros so, tambm, as maiores vtimas da violncia.
Dados do Sistema de Informaes de Mortalidade do Sistema nico de Sa-
de (SIM/SUS) apontam que, enquanto os jovens brancos do sexo masculino
apresentam taxa mdia de 138,2 mortos por causas externas para cada grupo
de 100 mil habitantes, as taxas dos jovens pretos e dos pardos so, respecti-
vamente, de 206,9 e 190,6.
15
Quando analisadas exclusivamente as mortes
por homicdio, a taxa encontrada para os jovens brancos do sexo masculino
foi de 63,9 por 100 mil habitantes, ao passo que para os jovens pretos esta
taxa foi de 135,3 e para os pardos, 122,8. Considerando-se apenas a faixa
etria de 18 a 24 anos, o grupo mais vitimado entre os jovens, a juventude
branca do sexo masculino apresenta taxa de mortalidade por homicdios de
74,3 para cada grupo de 100 mil habitantes, enquanto para os jovens pretos
13. Entre os no brancos, 83,7% so pardos, 14,9% pretos, 0,9% amarelos e 0,6% indgenas. Esta distribuio
foi obtida a partir da autodeclarao do entrevistado pela PNAD/IBGE sobre sua identicao tnico-racial e a dos
membros do domiclio.
14. Uma discusso sobre o tema juventude negra e educao, com nfase no acesso e permanncia no ensino superior,
apresentada no captulo 11 desta publicao.
15. Com o objetivo de minimizar o efeito das oscilaes observadas de um ano para o outro, os clculos das taxas de
mortalidade foram feitos empregando-se a mdia dos bitos registrados pelo SIM/SUS e da populao jovem identi-
cada pela PNAD/IBGE no perodo 2004-2006.
Introduo
33
esta taxa de 163,1 e para os jovens pardos, de 145,5 ou seja, para cada
jovem branco morto por homicdio morrem, em mdia, dois jovens negros.
16
H grande disparidade tambm na realidade dos jovens que vivem em
reas urbanas 84,8% do total, sendo pouco mais de um tero em reas
metropolitanas e cerca de dois teros em reas no metropolitanas e daque-
les que habitam o campo (15,2%). Por um lado, os jovens urbanos convi-
vem com rotinas marcadas por altas taxas de desemprego, pela violncia, pela
crescente segregao espacial e pela qualidade de vida deteriorada. Cite-se,
por exemplo, o fato de que, do total de jovens urbanos, 48,7% vivem em
moradias inadequadas fsicamente.
17
Como refexo das restries ao acesso
habitao nas grandes cidades brasileiras, observa-se que cerca de 2 milhes
de jovens entre 15 e 29 anos vivem em favelas, sendo que a maior parte desta
populao negra (66,9%), enquanto 30,2% vivem em famlias com renda
domiciliar per capita de at meio SM. Por outro lado, os jovens das reas ru-
rais tm de se defrontar com questes muito especfcas, como o esforo fsico
que a atividade agrcola requer, as difculdades de acesso terra, as expectati-
vas em relao reproduo da agricultura familiar e o celibato contraria-
mente ao que acontece no meio urbano, as jovens rurais so minoritrias em
relao aos homens, especialmente na faixa etria de 18 a 24 anos. Alm disso,
notrio que a juventude rural est submetida a difculdades de acesso aos
equipamentos pblicos e a condies de vida precrias, concentrando 29%
dos jovens pobres do pas. Evidncia das desigualdades em detrimento dos
jovens rurais podem ser verifcadas no campo educacional: o nvel de escola-
ridade dos jovens rurais 26,5% inferior mdia dos jovens brasileiros, pois
subsiste o entendimento de que, para ser agricultor, no necessrio estudar;
o analfabetismo atinge 8% dos jovens que vivem no campo, enquanto esta
proporo de 2% para os que vivem em reas urbanas; a qualidade do ensino
rural pior do que o urbano, padecendo, quase como regra, de instalaes,
materiais e com equipamentos insufcientes e inadequados.
18

16. Em um contexto marcado pela falta de oportunidades e precrias perspectivas para a juventude negra no Brasil,
os alarmantes dados da violncia conguram um quadro trgico, cujo impacto no se refere apenas s perspectivas
de futuro destes jovens, mas efetivamente s suas probabilidades de manterem-se em vida. Para o movimento negro,
este processo de mortalidade tem sido chamado de genocdio e hoje identicado como o mais grave problema
da populao negra no Brasil.
17. Foram classicados como sicamente inadequados os domiclios particulares permanentes que apresentaram pelo
menos uma das seguintes inadequaes: i) ausncia de gua canalizada para o domiclio por rede geral; ii) ausncia de
esgoto por rede geral ou fossa sptica; iii) ausncia de banheiro de uso exclusivo do domiclio; iv) paredes no durveis;
v) cobertura no durvel; vi) ausncia de coleta de lixo direta ou indireta; e vii) ausncia de iluminao eltrica. Estes
critrios foram denidos a partir das diretrizes recomendadas pelo Programa das Naes Unidas para os Assentamen-
tos Humanos (UN-Habitat) e pelo Programa das Naes Unidas para o Direito Moradia.
18. Para discusso mais detalhada sobre os jovens rurais, suas condies de vida e suas principais demandas, ver o
captulo 10 desta publicao.
Tambm possvel identifcar situaes bastante diversas entre os jovens
conforme a condio civil e a posio no domiclio, especialmente no que diz
respeito frequncia escolar e insero laboral. Em geral, entre os jovens pre-
valecem os solteiros, na condio de flhos. No entanto, encontra-se signifcativa
proporo de pessoas que j constituiu domiclio prprio, ocupando a posio de
chefe de domiclio e/ou de cnjuge (30,7% do total), sendo que as mulheres esto
majoritariamente na condio de cnjuges. Esta proporo varia muito conforme
o grupo etrio a que pertence o jovem, sendo de 3,2% no grupo de 15 a 17 anos,
de 24,4% no grupo de 18 a 24 anos e chegando a 57,6% no grupo mais velho,
indicando que a maioria expressiva dos jovens nesta ltima faixa j assumiu as
responsabilidades ligadas proviso de seu domiclio e enfrenta a presso real
de encontrar uma insero no mercado de trabalho que lhe garanta rendimento
sufciente. Curioso notar, no entanto, que, se 83,2% dos jovens de 15 a 17 anos
permanecem na condio de flho, contando com a solidariedade de sua famlia
de origem e possivelmente experimentando as vivncias tpicas desta faixa etria,
entre os que so chefes de domiclio ou cnjuges, 83,1% so mulheres, sendo que
42,7% delas pertencem ao grupo de renda domiciliar per capita inferior a meio
SM. Tais nmeros evidenciam que, a despeito de a inatividade ser alta neste gru-
po etrio como um todo, existe grande nus na constituio de domiclio para as
jovens de 15 a 17 anos, especialmente pela ocupao em atividades domsticas e
o cuidado com os flhos. Isto tanto mais grave quando se considera que 71,3%
destas jovens no estudam, o que tende a comprometer suas chances futuras no
mercado de trabalho.
As desigualdades entre jovens do sexo masculino e do feminino, de todas as
faixas etrias, no que diz respeito condio de atividade e de estudo refetem,
de um lado, a manuteno dos papis tradicionais de gnero. Cabe aos homens,
por mais jovens que sejam, trabalhar para garantir a subsistncia da famlia da
o fato de procurarem mais cedo o mundo do trabalho ou permanecerem na ina-
tividade (estudando ou no) quando no so chefes de domiclio. Assim, 26,5%
dos jovens de 15 a 17 anos conciliam os estudos com o trabalho e 11,4% s tra-
balham, enquanto entre as jovens tais propores so, respectivamente, de 17%
e 5%. As jovens mulheres, por sua vez, apresentam melhores taxas de frequncia
escolar lquida, embora ainda tendam a assumir o trabalho domstico e o cuidado
dos flhos quando se casam; com isso, a proporo de jovens mulheres que no es-
tudam nem trabalham crescente de acordo com a faixa etria, passando de 12%
entre as jovens de 15 a 17 anos a 31,9% e 32,6% entre aquelas de 18 a 24 e de 25
a 29 anos, respectivamente. De outro lado, percebem-se duas novas tendncias
contrrias a esta diviso tradicional do trabalho. Em primeiro lugar, h proporo
cada vez maior de mulheres que no abandonam o mundo do trabalho ou a este
retornam, mesmo depois do casamento e/ou da maternidade especialmente
Introduo
35
quando so as nicas provedoras; e, em segundo, cresce a proporo de jovens
homens que, apesar de chefes, no so capazes de manter a famlia com a renda do
trabalho, dependendo, portanto, de benefcios sociais ou doaes de familiares.
Diante dessa diversidade de situaes, muitas das quais evidncias de profundas
desigualdades entre os jovens brasileiros, est claro que so diferentes as demandas e
necessidades dos diversos grupos. Estas diferenas devem ser consideradas na forma-
tao das polticas pblicas, de modo que os objetivos de promover e garantir o bem-
estar e a integrao social dos jovens sejam alcanados com efetividade e equidade.
3 O JOVEM COMO FOCO DAS POLTICAS PBLICAS
As diversas formas de tematizar a juventude bem como as questes usualmente
associadas condio juvenil vm orientando, com peso ora mais decisivo, ora me-
nos, as aes direcionadas aos jovens. Tradicionalmente, estas aes se concentraram
nas reas de educao e emprego sob a perspectiva da juventude como fase prepa-
ratria da vida ou de sade e segurana pblica com o vis da juventude como
etapa crtica. Em geral, tais aes no se estruturaram como elementos de uma
poltica de juventude, mas como estratgias de atuao da sociedade para orientar
a formao dos jovens e minimizar seu envolvimento em situaes de risco.
Mais recentemente, o tema ganhou novos contornos no Brasil, o que tem
ampliado os focos anteriormente existentes e colocado novas questes e desafos
para a construo de diagnsticos e ferramentas de trabalho para a atuao p-
blica junto aos jovens. O prprio aparecimento de organizaes e grupos juvenis
com atuao em campos diversos no apenas da vida estudantil e poltico-par-
tidria, mas tambm da cultura, da vida comunitria, das estratgias inovadoras
de gerao de renda, entre outros impulsionou o reconhecimento das questes
especfcas que os afetam. E novas demandas ganham vulto no cenrio em que a
dedicao exclusiva formao e a postergao da entrada no mundo do trabalho
no a trajetria nica entre os jovens nem sequer a prevalente e em que os
problemas que os afetam se revelam cada vez mais como problemas da prpria
organizao social, que se fazem perceber de maneira especialmente agravada en-
tre os jovens precisamente porque jovens.
19
o caso, por exemplo, da possibili-
dade de vivenciar formas prprias de diverso e expresso nos espaos pblicos,
da necessidade de exercitar livremente possibilidades de escolha no mundo do
trabalho ou de frequentar espaos de discusso especfcos e gerar pautas novas
nos movimentos sociais mais amplos.
19. Uma metfora rica para traduzir este fenmeno a do jogo de espelhos, segundo a qual a juventude atua ora
como espelho retrovisor, ora tambm como espelho agigantador das marcas de seu tempo e, nos momentos
mais crticos da interao entre os elementos constitutivos da organizao social, sofre quase que imediatamente os
efeitos desta crise em suas oportunidades de insero, pois condensa os grandes dilemas da sociedade. A respeito, ver
Foracchi (1972) e Novaes (2007).
No limite, essa mobilizao poltica resultou na demanda pela formulao
de polticas especfcas para a juventude, com espaos para participao e infu-
ncia direta dos jovens. Do dilogo destes grupos com os poderes pblicos, os
movimentos sociais, os partidos polticos, as organizaes no governamentais
(ONGs) e outros atores estratgicos, confgurou-se uma agenda que busca ir alm
das aes tradicionais. Conceitualmente, estas polticas de juventude associam
os aspectos de proteo social com os de promoo de oportunidades de desen-
volvimento: de um lado, visam garantia de cobertura em relao s vrias situa-
es de vulnerabilidade e risco social que se apresentam para os jovens; de outro,
buscam oferecer oportunidades de experimentao e insero social mltiplas,
que favoream a integrao social dos jovens nas vrias esferas da vida social.
20

Essas ideias ganharam maior densidade no pas a partir de 2004, quando se
iniciou, em nvel federal, amplo dilogo sobre a necessidade de se instaurar uma
poltica nacional voltada para esse pblico. No incio de 2005, foram criados a
Secretaria Nacional de Juventude, o Conselho Nacional de Juventude e um pro-
grama de emergncia voltado para jovens entre 18 e 24 anos que estavam fora da
escola e do mercado de trabalho.
Em 2007, a partir da avaliao dos resultados obtidos nas diversas frentes de
atuao, props-se a reformulao da poltica nacional, com os objetivos de ampliar
a integrao entre as aes de cunho emergencial e destas com as aes vinculadas
s reas de educao, sade, esporte e cultura, bem como de aumentar sua escala de
cobertura para todo o universo de jovens brasileiros socialmente excludos agora
incluindo os jovens de 18 a 29 anos que no concluram o ensino fundamental, no
trabalham e vivem em domiclios com renda per capita de at meio SM. A reformu-
lao, no entanto, no implicou a extino ou readequao das aes anteriores; estas
foram abrigadas sob a rubrica de um nico programa o ProJovem Integrado , com
gesto compartilhada entre a SNJ e os ministrios diretamente envolvidos.
21
No obstante a relevncia poltica desse aparato institucional no que concer-
ne insero da temtica juvenil na agenda pblica e ateno aos jovens social-
mente mais vulnerveis, o desafo que est colocado para o pas hoje o de ampliar
consideravelmente o escopo da Poltica Nacional de Juventude, de modo que esta
possa benefciar com efetividade todas as juventudes brasileiras. A acelerao da
aprendizagem, a transferncia de renda e a qualifcao profssional, como fren-
tes de atuao emergenciais para favorecer a insero dos jovens no mercado de
trabalho, no devem restringir os objetivos de uma poltica nacional para jovens,
tendo em vista o cenrio de demandas multiplicadas, em que o trabalho tal como
tradicionalmente concebido perde fora como mecanismo central de insero
20. Cf. Sposito (2003), Castro (2004) e Abramo (2005a).
21. Para uma reexo sobre o arranjo institucional montado no pas e o alcance das aes implementadas em diversas
reas por rgos federais, ver o captulo 1 desta publicao.
Introduo
37
social dos indivduos.
22
Ainda assim, fundamental aprimorar a gesto das ini-
ciativas existentes, para resolver problemas como as superposies ou a ausncia
de coordenao e integrao entre estas e garantir chances de maior efetividade.
Ademais, faz-se necessrio fomentar a incorporao do olhar atento s especifci-
dades dos jovens na formulao e na execuo das aes nas vrias reas, de modo que
as estruturas de apoio, os servios e os programas possam lidar com o pblico jovem
de maneira adequada em suas rotinas. De outra parte, cumpre envolver, de maneira
cada vez mais prxima, outras instituies e polticas na atuao integrada em torno
das questes da juventude, pois sua complexidade extrapola o mbito meramente se-
torial e seu enfrentamento requer o respeito concepo hodierna deste grupo social
como sujeitos de direitos que se encontram em fase de experimentao de mltiplas
possibilidades de insero na vida social, poltica, econmica e cultural do pas.
Os textos que compem esta publicao buscam refetir sobre a insero da
temtica juventude nas vrias reas federais de atuao social. Reconhece-se que o
desenvolvimento concebido como processo multidimensional de transforma-
es estruturais da sociedade que resulta na melhoria da qualidade de vida dos
cidados projeta-se no futuro, assim como a juventude, mas consequncia de
decises e aes sobre o presente, que repercutiro de forma positiva ou negativa
sobre os projetos idealizados. Neste sentido, preocupante a falta de investimento
na juventude, evidenciada por fenmenos como as altas taxas de evaso escolar,
as escassas oportunidades no mundo do trabalho, os ndices alarmantes de viti-
mizao letal juvenil ou a dinmica de reproduo de desigualdades centenrias
entre as novas geraes, sugerindo que o pas no est tirando o melhor proveito
do bnus demogrfco que sua onda jovem possibilita.
Frente s vrias questes que se apresentam para a sociedade brasileira, aque-
las que afetam a juventude talvez se confgurem como especialmente dramticas.
Afnal, embora vivam sob a promessa de autorrealizao futura pela participao na
vida adulta, os jovens herdam da sociedade um conjunto de instituies e processos
que delimitam seu espao social e suas trajetrias. Assim, o enfoque da juventude
na anlise sobre os rumos da poltica social implementada pelo governo federal
um esforo no sentido de identifcar os pontos de estrangulamento destas polticas
e as oportunidades que ora esto colocadas para seu aprimoramento na perspectiva
do desenvolvimento nacional. Isto to mais relevante quando se consideram os
dilemas a serem enfrentados por uma nao que, embora ainda busque saldar uma
dvida em relao incluso de amplos setores sociais, no pode se furtar ao desafo
de oferecer oportunidades de insero e integrao social para seus jovens.
22. Como indica Cohn (2004), importante assumir, na prpria formulao das polticas pblicas para a juventude,
que as formas de insero social hoje so mltiplas e diversicadas, no se encontram ainda totalmente instituciona-
lizadas e, portanto, no reconhecidas pelo Estado , e os paradigmas tradicionais de regulao social do capitalismo
moderno, em termos de subordinao/autonomia dos sujeitos sociais, esto em processo de profunda transformao.
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1
A POLTICA NACIONAL DE
JUVENTUDE: AVANOS E
DIFICULDADES
CAPTULO 1
A POLTICA NACIONAL DE JUVENTUDE: AVANOS E DIFICULDADES
Enid Rocha Andrade da Silva
*
**
Este texto tem por objetivo analisar os avanos e as dificuldades da recente
Poltica Nacional de Juventude, implementada no Brasil a partir de 2004.
Quais foram os processos histricos e polticos que levaram a temtica da
juventude a adentrar a agenda de polticas pblicas do governo federal?
Qual sua conformao em termos de estruturas, programas e arranjos insti-
tucionais? Quais so os avanos e as dificuldades encontradas na elaborao
e implementao dos programas federais voltados para o pblico jovem que
impedem ou contribuem para que os jovens brasileiros tenham seus direitos
sociais a educao, sade, trabalho, esporte e cultura concretizados? Esta-
riam os programas federais voltados para a juventude contribuindo para
desenvolver a autonomia e o protagonismo juvenil? Estas questes so o
centro da reflexo ora apresentada, que se encontra dividida em sete sees.
A primeira e a segunda sees buscam descrever o percurso internacional
que levou a temtica da juventude a fazer parte da agenda dos organismos
internacionais e de outros pases. A terceira seo traz os antecedentes da
Poltica Nacional de Juventude e os processos histricos e polticos que a
introduziram na agenda nacional de polticas pblicas. Na quarta seo,
apresentam-se as mudanas ocorridas no Programa Nacional de Incluso de
Jovens (ProJovem) a partir de 2007. A quinta seo aduz uma reflexo sobre
a proposta em curso de integrao dos programas emergenciais federais de
transferncia de renda para os jovens em situao de excluso social. Na sexta
seo, expe-se breve retrato dos programas implementados pelo governo
federal voltados, prioritariamente, para a populao jovem do pas. A stima
seo refere-se s consideraes finais.
* Tcnica de Planeja mento e Pesquisa do Ipea.
** Pesquisadora do Programa de Pesquisa para o Desenvolvimento Nacional (PNPD) no Ipea.
1 APRESENTAO
No campo dos compromissos internacionais, a questo da juventude foi marcada
nos ltimos 20 anos por vrios avanos, notadamente no mbito da Organiza-
o das Naes Unidas (ONU) e na agenda dos pases-membros da Organizao
Ibero-Americana de Juventude. Apesar dos avanos, os indicadores de acesso dos
jovens aos direitos sociais, culturais e econmicos, contidos no Informe sobre a
Juventude Mundial de 2005 da ONU, mostravam um quadro desolador da no
concretizao de direitos humanos para grande parte da juventude do mundo.
De acordo com este documento, de um total de 1,2 bilho de jovens em todo
o mundo, 200 milhes sobreviviam com menos de US$ 1,00 per capita por dia,
88 milhes no tinham emprego e 10 milhes portavam o vrus da sndrome da
imunodefcincia adquirida (AIDS).
O Informe ainda destacava que, apesar de a juventude estar contemplada na
Declarao Universal dos Direitos Humanos e no Pacto Internacional dos Direi-
tos Econmicos, Sociais e Culturais, esta no explicitamente mencionada nestes
documentos, gerando invisibilidade dos jovens tanto na interpretao quanto na
implementao destes tratados. Em consequncia, a ONU recomendava que os
relatrios de progresso na proteo dos direitos humanos fossem especifcados
por faixa etria, buscando assim dar maior visibilidade a esta parcela da popula-
o (UN, 2005). Nesta viso, o Informe alertava para o desafo, a ser enfrentado
pelos Estados e pela sociedade em geral, de se encontrar formas sustentveis para
concretizar os direitos humanos dos jovens e romper o ciclo intergeracional da
pobreza. O caminho apontado pelas Naes Unidas destacava a necessidade de
intervenes pblicas nas reas de educao, sade e emprego.
Em referncia s polticas pblicas implementadas para a juventude pe-
los pases, a avaliao da ONU era de que as iniciativas nesta rea continua-
vam impulsionadas por esteretipos negativos em relao aos jovens, tendo
como foco a delinquncia, o uso indevido de drogas e a violncia. Assim,
as Naes Unidas recomendavam que os pases implementassem polticas
integradas para a juventude, que estabelecessem vnculos entre as diferentes
reas prioritrias do Programa Mundial de Ao para a Juventude (PMAJ)
a partir de 2000, e que dedicassem ateno especial aos direitos dos jovens
considerados mais vulnerveis.
O Informe sobre a Juventude Mundial da ONU mostrava, ainda, que a
maioria dos problemas atingia, indistintamente, os jovens do mundo inteiro, sen-
do que o quadro, no entanto, era mais grave nos pases em desenvolvimento.
O Brasil, por exemplo, apresenta at hoje um quadro alarmante em re-
lao concretizao de direitos humanos de parcela expressiva de sua juven-
tude. Segundo informaes da Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios
A Poltica Nacional de Juventude: avanos e diculdades
45
(PNAD) de 2007, a populao brasileira de jovens entre 15 a 29 anos alcana-
va cerca de 49,8 milhes de pessoas, correspondendo a 26,54% da populao
total. Destes jovens, 29,8% poderiam ser considerados pobres porque viviam
em famlias com renda familiar per capita de at meio salrio mnimo (SM).
No grupo de 15 a 17 anos, apenas 47,9% cursavam o ensino mdio, considera-
do o nvel de ensino adequado a esta faixa etria. Na rea rural, este ndice no
ultrapassava 30,6%. Ainda em 2007, havia 4,8 milhes de jovens desemprega-
dos, representando um nmero de 60,74% do total de desempregados no pas
e correspondente a uma taxa de desemprego trs vezes maior que a dos adultos.
Especialmente elevado (19,8%) era o nmero de jovens que no estudavam
nem trabalhavam. Destaca-se que, ao lado do tema do desemprego, o da violn-
cia comparece com bastante eloquncia quando se trata de identifcar as vulne-
rabilidades na situao social da juventude brasileira. Nos ltimos anos, tm-se
registrado taxas elevadas de vitimizao fatal entre os jovens, principalmente em
decorrncia de causas externas.
1
O bito por causa violenta vem aumentando
seu peso na estrutura geral da mortalidade no Brasil desde os anos 1980, afe-
tando, principalmente, jovens do sexo masculino, pobres e negros, com poucos
anos de escolaridade, que vivem nas reas mais carentes das grandes cidades do
pas. Na faixa etria entre 15 a 24 anos, as mortes violentas representaram, em
2007, o percentual alarmante de 67,7% (IBGE, 2008).
2 A OBRIGAO DOS PASES EM DESENVOLVER UMA POLTICA NACIONAL
DE JUVENTUDE
O compromisso da ONU para com a juventude data de 1965, quando os
Estados-membros assinaram a Declarao sobre o Fomento entre a Juventude
dos Ideais de Paz, Respeito Mtuo e Compreenso entre os Povos. Entretanto,
foi apenas em 1985, com a instituio pela ONU do Ano Internacional da
Juventude: Participao, Desenvolvimento e Paz, que o tema alcanou mate-
rialidade e ampliou sua visibilidade.
Em 1995, dez anos aps a celebrao do Ano Internacional da Juventude,
a ONU prope aos pases-membros a adoo de uma estratgia internacional
para enfrentar os desafos atuais e futuros da juventude. Esta estratgia foi con-
substanciada no PMAJ, aprovado pela Resoluo n
o
50/1981 da Assembleia
Geral das Naes Unidas.
1. Estas causas englobam diversas formas de acidentes e violncias, entre as quais os assassinatos por armas de fogo
e os acidentes de trnsito.
Desde a adoo do PMAJ, vrios outros mecanismos e acordos internacio-
nais foram frmados, fortalecendo o compromisso dos Estados-membros com a
implementao da Poltica Nacional de Juventude. Nesta direo, importante
destacar, entre outros esforos de alcance internacional da agenda da ONU, a
realizao, em 1998, da I Conferncia Mundial de Ministros Responsveis pelos
Jovens, que resultou na adoo da Declarao de Lisboa sobre a Juventude, e do
Frum Mundial de Juventude do Sistema das Naes Unidas, o qual deu origem
elaborao do Plano de Ao de Braga. Pela Declarao de Lisboa, os pases
comprometeram-se a apoiar o intercmbio bilateral, sub-regional, regional e in-
ternacional das melhores prticas nacionais para subsidiar a elaborao, execuo
e avaliao das polticas de juventude. O Plano de Braga, por sua vez, tido como
um dos principais pontos de convergncia de grandes mobilizaes e articulaes
dos principais movimentos de juventude, em que se encontra expresso o reconhe-
cimento de que os jovens so uma fora positiva com grande potencial para con-
tribuir para o desenvolvimento e o progresso social, bem como para a promoo
dos direitos humanos (UN, 1998).
Em 2005, aps dez anos da adoo do PMAJ, a Assembleia Geral das Na-
es Unidas lana o Informe 2005 sobre a situao da juventude no mundo.
O referido informe obteve grande repercusso na mdia e entre os organismos
internacionais e nacionais da sociedade e de governo e trazia uma avaliao da
situao do jovem no mundo e das conquistas relacionadas com a implementao
do programa mundial. Em linhas gerais, o documento reconhecia muitos avan-
os em vrias das reas prioritrias do programa no perodo analisado; todavia,
enfatizava que os jovens do incio do terceiro milnio continuavam enfrentando
problemas muito mais complexos, destacando-se a epidemia da AIDS e a pobre-
za. De acordo com este, a pobreza continuaria por muitas dcadas a representar o
maior desafo na vida de milhares de jovens do mundo.
Incentivados pela agenda da ONU para a juventude, principalmente aps
a instituio do Ano Internacional da Juventude, uma importante organizao
entre os pases ibero-americanos comeou a ser gestada. O incio do processo de
aproximao destes pases tem como marco o ano de 1987, quando o Instituto
da Juventude da Espanha convocou a Conferncia Intergovernamental
sobre Polticas de Juventude na Ibero-Amrica. A partir de ento, os pases
participantes decidiram ampliar o conhecimento recproco sobre a situao
da juventude, deliberando pela realizao de reunies anuais. Em 1992, por
ocasio da realizao da VI Conferncia Ibero-Americana de Ministros de
Juventude, a Organizao Ibero-Americana de Juventude (OIJ) instituio
internacional de carter governamental foi criada formalmente. Atualmente, a
OIJ o nico organismo multilateral governamental de juventude e promove
a cooperao e o dilogo, nesta rea, entre 21 pases ibero-americanos: Brasil,
47
Argentina, Chile, Colmbia, Costa Rica, Cuba, Equador, El Salvador, Espanha,
Guatemala, Honduras, Mxico, Nicargua, Panam, Paraguai, Peru, Portugal,
Repblica Dominicana, Uruguai, Venezuela e Bolvia.
Em outubro de 2006, em Havana, Cuba, aconteceu a XIII Conferncia
Ibero-Americana de Ministros e Responsveis de Juventude. Neste encontro, os
participantes ratifcaram a Conveno Ibero-Americana de Direitos da Juventude
de outubro de 2005, assumindo o compromisso de apoiar a elaborao de um
Plano de Cooperao e Integrao da Juventude na Ibero-Amrica, com o obje-
tivo de fortalecer a luta contra a pobreza e a excluso social dos jovens da regio.
Na declarao fnal da conferncia, os representantes dos pases participantes re-
conhecem a juventude como ator de mudana e transformao social e como
etapa com essncia prpria no processo de desenvolvimento pessoal, que deve ser
vivida plenamente e com o exerccio integral de seus direitos.
Na XIV Conferncia, ocorrida em janeiro de 2009, em Santiago, Chile, o
Brasil ratifcou sua inteno de integrar o grupo como membro pleno, uma vez
que o pas participa dos trabalhos da OIJ, como observador, desde sua criao,
em 1996.
2
O encontro de Santiago reuniu 20 dos 21 pases que compem a OIJ.
Durante o evento, no qual a direo da entidade foi renovada, foram apresentados
os resultados dos estudos realizados por esta organizao, a exemplo do relatrio
Juventude e Coeso Social, elaborado em parceria com a Comisso Econmica
para a Amrica Latina e o Caribe (Cepal), e dos estudos desenvolvidos conjun-
tamente ao Centro Latino-Americano de Demografa (Celade) e o Fundo de
Populao das Naes Unidas (UNFPA). Tambm foram apresentadas as estrat-
gias de implementao do Plano Ibero-Americano de Cooperao e Integrao da
Juventude e informaes sobre a Conveno Ibero-Americana de Juventude, que
foi j ratifcada por sete pases.
3 ANTECEDENTES DA POLTICA NACIONAL DE JUVENTUDE NO BRASIL
O estabelecimento do Ano Internacional da Juventude, em 1985, pela ONU, so-
mado ao empenho de agncias intergovernamentais como a OIJ, representou um
grande impulso para que as questes de juventude entrassem na pauta de polticas
pblicas dos pases da Amrica Latina, ao longo da dcada de 1990. No entanto, o
Brasil viveu uma situao singular em relao aos outros pases da Amrica Latina
no que diz respeito ao desenvolvimento das polticas de juventude. Distintamente
destes pases, no caso brasileiro, as aes desencadeadas pelas agncias da ONU
tiveram pouca repercusso na formulao de programas ou organismos especfcos
2. Entretanto, o ingresso efetivo, at o momento da elaborao deste texto, estava pendente de aprovao pelo
Congresso Nacional brasileiro, que recebeu a solicitao formal no dia 13 de fevereiro de 2009, por meio de mensa-
gem assinada pelo presidente Lula.
de polticas para este grupo populacional. Naquele momento, pouca relevncia se
dava ao tema juventude, estando o foco das preocupaes e mobilizaes centrado
na proteo dos direitos das crianas e dos adolescentes. No Brasil, a promulgao
do Estatuto da Criana e do Adolescente (ECA) em 1990, resultado de intensa mo-
bilizao da sociedade e de movimentos sociais vinculados questo emblemtica
de meninos e meninas de rua na dcada de 1980, foi um marco importante para
a questo juvenil, mesmo reconhecendo que seus avanos se aplicaram apenas aos
jovens at a faixa etria de 18 anos incompletos.
Como consequncia, durante muito tempo, o termo juventude manteve-
se associado ao perodo da adolescncia ou foi tomado como algo indistinto da
infncia. Ademais, praticamente todos os servios e programas montados, tanto
pelo Estado como por entidades da sociedade civil, adotaram como limite m-
ximo os 18 anos (ABRAMO, 2007). Os jovens maiores de 18 anos fcaram fora
do alcance das aes e dos debates sobre direitos e cidadania trazidos pelo ECA.
Nesse momento, as referncias juventude faziam-se apenas no sentido de
denunciar sua apatia e seu conservadorismo em contraste com as geraes passa-
das, engajadas, combativas e propositivas. A juventude, como questo poltica e
tema de polticas pblicas, somente ir emergir depois do processo de redemo-
cratizao corporifcado no processo da constituinte. Contudo, vale dizer que,
embora apartados do processo como tema, muitos jovens e organizaes juvenis
participaram ativamente da luta pela redemocratizao e da construo de pautas
no interior de muitos movimentos sociais.
A emergncia de aes na esfera federal voltadas para a juventude deu-se
precisamente a partir de 1997.
3
Todavia, o clima dominante de percepes que
associavam a juventude violncia, aos comportamentos de risco e transgresso
infuenciou a maioria das aes destinadas a atend-la. Surgem no fm dos anos
1990 e incio da presente dcada inmeras iniciativas pblicas, muitas envolven-
do parcerias com organizaes no governamentais (ONGs), fundaes empresa-
riais e as vrias instncias do Poder Executivo, que so mobilizadas, tanto no nvel
federal como no estadual e municipal. Sposito (2003) destaca que grande parte
destes programas tinha como foco os jovens excludos ou, na condio que se
tornou usual conceitualizar, como de risco social e que em muitas de suas formu-
laes a condio juvenil era apresentada como um elemento problemtico em si
mesmo, demandando, desta forma, estratgias de enfrentamento dos problemas
3. A repercusso nacional do assassinato em Braslia do ndio patax, Galdino Jesus dos Santos, que foi incendiado
enquanto dormia em uma parada de nibus, por cinco jovens de classe mdia, constituiu elemento importante para a
formao de uma opinio pblica sensvel ao tema juventude. Este assassinato, que congurou o evento culminante
de uma srie de outros episdios, como o de adolescentes na igreja da Candelria no Rio de Janeiro e as rebelies no
interior de vrias unidades socioeducativas, favoreceu o desencadeamento de algumas aes pblicas especicamente
dirigidas para os segmentos juvenis.
49
da juventude. Assim, algumas propostas foram guiadas, sobretudo, pela ideia de
preveno, de controle ou de efeito compensatrio de problemas que atingiriam
a juventude, transformada, esta, em um problema para a sociedade. Como exem-
plo, cita-se a grande proliferao de programas esportivos, culturais e de trabalho,
orientados para o controle social do tempo livre dos jovens e destinados particu-
larmente para os moradores dos bairros pobres das grandes cidades.
Prevaleceram, portanto, polticas focalizadas em setores que apresentam
as caractersticas de vulnerabilidade, risco ou transgresso normalmente, os
grupos visados encontravam-se na juventude urbana, pobre e negra. De forma
geral, eram iniciativas pontuais de curta durao e voltadas para a incluso
social de jovens via ofcinas de capacitao, visando melhorar a insero no
mundo do trabalho.
Ao lado dessas iniciativas, que no chegaram a se estruturar como uma
Poltica Nacional de Juventude, comearam a surgir organizaes e grupos ju-
venis com representao em variados campos cultural, esportivo, ambiental,
estudantil, poltico-partidrio, movimentos tnicos e em prol da igualdade de
gnero, associaes de bairro, entre outros que pressionavam o poder pblico
a reconhecer os problemas especfcos que os afetavam e a formular polticas que
contemplassem aes para alm daquelas que apenas viam os jovens como sin-
nimos de problema. Estas demandas emergem da compreenso dos jovens como
sujeitos de direitos, defnidos no por suas incompletudes ou desvios, mas por suas
especifcidades e necessidades, que devem ser reconhecidas no espao pblico
como demandas cidads legtimas (ABRAMO, 2005).
A partir de 2004, inicia-se no Brasil um amplo processo de dilogo entre
governo e movimentos sociais sobre a necessidade de se instaurar uma poltica de
juventude no pas. O desafo era o de pensar polticas que, por um lado, visassem
garantia de cobertura em relao s diversas situaes de vulnerabilidade e risco
social apresentadas para os jovens e, por outro, buscassem oferecer oportunidades
de experimentao e insero social mltiplas, que favorecessem a integrao dos
jovens nas vrias esferas sociais (SPOSITO, 2005). Este processo de dilogo con-
cedeu projeo nacional temtica da juventude.
Entre as iniciativas mais importantes nesse perodo, destacam-se as se-
guintes: i) realizao da Conferncia Nacional de Juventude pela Comisso
Especial de Juventude da Cmara dos Deputados, que organizou debates
conferncias regionais em todo o pas sobre as principais preocupaes dos
jovens brasileiros e possveis solues para seus problemas; ii) criao do Grupo
Interministerial ligado Secretaria-Geral da Presidncia da Repblica (SGPR),
que realizou um extenso diagnstico das condies de vida dos jovens do pas
e dos programas e das aes do governo federal voltados total ou parcialmente
para a populao juvenil; iii) realizao do Projeto Juventude, do Instituto
Cidadania, que tambm props como metodologia debates regionais e tem-
ticos e organizou uma pesquisa nacional para traar o perfl da juventude;
4

iv) encaminhamento de projeto de lei (PL) propondo a criao do Estatuto de
Direitos da Juventude (PL n
o
4.529/2007); e v) encaminhamento de PL versan-
do sobre o Plano Nacional de Juventude (PL n
o
4.530/2004), o qual estabelece
os objetivos e as metas a serem alcanadas pelos governos para a melhoria das
condies de vida dos jovens brasileiros.
5

Em fevereiro de 2005, foi criada a Secretaria Nacional de Juventude (SNJ),
rgo executivo ligado Secretaria-Geral da Presidncia da Repblica, sem status
de ministrio, com o objetivo de articular os programas federais de juventude exis-
tentes em diversos rgos do governo federal e o Conselho Nacional de Juventude
(Conjuve), rgo de articulao entre o governo e a sociedade civil, consultivo e
propositivo. Importante esclarecer que a criao da SNJ veio responder s suges-
tes e orientaes contidas no relatrio do Grupo Interministerial entregue ao
presidente da Repblica.
Na etapa do diagnstico e da elaborao da proposta da Poltica Nacional
de Juventude, o Grupo Interministerial, formado por representantes de 19 mi-
nistrios, incluindo representantes do Ipea e das secretarias especiais, realizou ma-
peamento dos programas federais existentes e que eram voltados direta ou indi-
retamente para este segmento da juventude. Foram identifcadas nada menos do
que 135 aes federais, que estavam vinculadas em 45 programas e eram imple-
mentadas por 18 ministrios ou secretarias de estado. Deste total de aes, apenas
19 eram especfcas para o pblico jovem do grupo etrio de 15 a 24 anos.
As outras 112 aes, ainda que incidissem sobre os jovens, no se voltavam exclu-
sivamente a este pblico. A partir deste trabalho, o grupo identifcou a frgil ins-
titucionalidade, fragmentao e superposio das polticas federais de juventude,
sugerindo a urgente necessidade de criao de uma instncia de coordenao e de
articulao, que tivesse, entre outras atribuies, a de combater o paralelismo e a
fragmentao das aes federais dirigidas ao pblico jovem.
4. O Projeto Juventude promoveu amplo processo de discusso envolvendo organizaes juvenis, pesquisadores, repre-
sentantes de movimentos sociais, de ONGs, de fundaes empresariais, gestores, intelectuais etc., em uma srie de semi-
nrios, ocinas e plenrias, produzindo pesquisas e publicaes com o objetivo de elaborar um documento de referncia
e uma proposio de Poltica Nacional de Juventude e a criao da Frente Parlamentar de Juventude, na Cmara dos
Deputados, que organizou uma srie de audincias em torno do tema, assim como realizou um seminrio e uma confern-
cia nacional voltados para a estruturao de um Plano Nacional de Juventude, convertido em projeto de lei.
5. Em relao ao marco legal da juventude, cabe mencionar que tramitava na Cmara dos Deputados a Proposta de
Emenda Constitucional da Juventude (n
o
138/2003), aprovada em novembro de 2008 e no momento aguardando
votao no Senado Federal. A PEC assegura ao jovem entre 15 e 29 anos prioridade em direitos como sade, alimen-
tao, educao, lazer, prossionalizao e cultura, direitos constitucionais j garantidos a crianas, adolescentes e
idosos. Em 2005, foi encaminhada a PEC n
o
394/2005, que inclui a expresso jovem na denominao do Captulo VII
e d nova redao ao Artigo 227 da Constituio.
51
Alm disso, o Grupo Interministerial identificou nove desafios que
deveriam pautar a Poltica Nacional de Juventude:
1. Ampliar o acesso e a permanncia na escola de qualidade.
2. Erradicar o analfabetismo entre os jovens.
3. Preparar para o mundo do trabalho.
4. Gerar trabalho e renda.
5. Promover vida saudvel.
6. Democratizar o acesso ao esporte, ao lazer, cultura e tecnologia
da informao.
7. Promover os direitos humanos e as polticas afrmativas.
8. Estimular a cidadania e a participao social.
9. Melhorar a qualidade de vida dos jovens no meio rural e nas comu-
nidades tradicionais.
Outra orientao do Grupo Interministerial, acatada pela Presidncia da
Repblica, foi a criao de um programa nacional, de carter emergencial, que
fosse capaz de dialogar com a dvida social do pas, contemplando os jovens ex-
cludos com educao, formao profssional e emprego.
Dessa forma, no incio de 2005, o arcabouo institucional federal para
a implementao de uma Poltica Nacional de Juventude contava com as
seguintes institucionalidades:
1. Secretaria Nacional de Juventude, com as seguintes atribuies:
Formular, supervisionar, coordenar, integrar e articular polticas
pblicas para a juventude.
Articular, promover e executar programas de cooperao com or-
ganismos nacionais e internacionais, pblicos e privados, voltados
implementao de polticas para a juventude.
Desempenhar as atividades da Secretaria Executiva do Conselho
Nacional de Juventude.
2. Conselho Nacional da Juventude, criado para:
Formular e propor diretrizes da ao governamental voltadas
promoo de polticas pblicas de juventude.
Fomentar estudos e pesquisas acerca da realidade socioecon-
mica juvenil.
3. Programa Nacional de Incluso de Jovens, que contemplava aes de
acelerao de escolaridade, qualifcao profssional e execuo de aes
comunitrias para os jovens e transferia auxlio fnanceiro da ordem de
R$ 100,00 para os jovens que apresentavam as seguintes caractersticas:
Tinham entre 18 e 24 anos.
Haviam concludo a 4
a
srie, mas no a 8
a
srie do ensino fundamental.
No tinham vnculo empregatcio.
4 AS MUDANAS OCORRIDAS NO PROJOVEM A PARTIR DE 2007
Em 2007, quando a Poltica Nacional de Juventude completava dois anos, o go-
verno federal iniciou nova discusso para redesenhar tal poltica, que ainda pade-
cia de alguns dos vcios de origem, pois neste perodo no se conseguiu avanar na
coordenao e integrao dos programas e aes federais voltados para os jovens.
Nesse momento, o governo federal ainda executava, por meio de cinco
ministrios diferentes, seis programas emergenciais voltados para a juventu-
de excluda do mercado de trabalho e com poucos anos de estudos e reduzi-
da capacitao profissional: ProJovem Secretaria-Geral da Presidncia da
Repblica/Secretaria Nacional de Juventude; Consrcio Social da Juventude
e Juventude Cidad ambos do Ministrio do Trabalho e Emprego (MTE);
Agente Jovem Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome
(MDS); Escola de Fbrica Ministrio da Educao (MEC); e Saberes da Terra
Ministrio da Educao e Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA).
Esses programas tinham em comum a ateno para ampliao da es-
colaridade e formao profissional e o repasse de diferentes auxlios finan-
ceiros aos jovens, como contrapartida de sua participao nas atividades
oferecidas. Entretanto, a execuo e a gesto destes no se davam de forma
integrada e coordenada, sendo que nenhum tinha capacidade de atender
universalmente todos os jovens considerados excludos e que, portanto,
eram pblico-alvo dos programas. Caracterizavam-se, de forma geral, por
aes pontuais, fragmentadas e paralelas.
Assim, os quatro principais desafos que se colocavam para a Poltica
Nacional de Juventude em 2007 eram: i) ampliar o potencial de integrao entre
os programas emergenciais e destes com outro conjunto de aes consideradas mais
estruturantes, vinculadas s reas de educao, sade, esporte e cultura; ii) aumentar
a escala de atendimento dos programas emergenciais para todo o universo de jovens
brasileiros considerados excludos, considerando juventude a faixa etria compreen-
dida entre 15 a 29 anos; iii) otimizar recursos; e iv) aumentar a efccia.
53
Contudo, as recomendaes de extines, fuses ou readequao de aes
anteriores visando melhoria da gesto encontraram grande resistncia por parte
dos rgos executores dos diferentes programas existentes. Tal resistncia no
um fato novo ou inusitado, pois, em geral, as recomendaes de extines, fuses
e incorporaes de aes e programas executados por rgos diferentes no rara-
mente so rechaadas. Via de regra, os argumentos da racionalidade tcnica e da
melhoria de gesto, que resultariam na possibilidade de atender maior nmero de
jovens sem que fosse necessrio aumentar os recursos na mesma proporo, so
descartados frente ao forte apego institucional que leva diferentes rgos e foras
polticas representadas a competir entre si pela marca de programas prprios e
pelas diferentes formas de atuao e gesto. Este ambiente acaba se tornando pou-
co propcio promoo de mudanas e inovaes. Com efeito, o processo pode
resultar incuo ou, na melhor das hipteses, trazer reduzida repercusso sobre os
problemas que precisam ser sanados, se, diante de tais difculdades, no existir
imperativa determinao superior de introduzir as alteraes necessrias.
Por questes dessa natureza, no fm do processo de discusses e avalia-
o, no houve extino de programas e as aes anteriores foram abrigadas
sob a denominao de um nico nome: ProJovem Integrado, que foi lanado
em setembro de 2007.
O novo ProJovem ou ProJovem Integrado o resultado da unifcao de
seis programas j existentes ProJovem, Agente Jovem, Saberes da Terra, Escola
de Fbrica, Consrcio Social da Juventude e Juventude Cidad
6
e est subdi-
vidido em quatro modalidades: i) ProJovem Urbano servio socioeducativo;
ii) ProJovem Trabalhador; iii) ProJovem Adolescente; e iv) ProJovem Campo
Saberes da Terra. Destinado a jovens de 15 a 29 anos, o ProJovem Integrado
entrou em vigor a partir de 1
o
de janeiro de 2008 com objetivo de promover
sua reintegrao ao processo educacional, sua qualifcao profssional e seu
acesso a aes de cidadania, esporte, cultura e lazer. A gesto do programa
compartilhada entre a Secretaria-Geral da Presidncia da Repblica por meio
da Secretaria Nacional de Juventude , o MTE, o MDS e o MEC. Cada uma de
suas modalidades tambm conta com um comit gestor institudo pelo rgo
responsvel por sua coordenao.
7
6. O Consrcio Social da Juventude e o Juventude Cidad compunham o Programa Primeiro Emprego, institudo em
outubro de 2003. Para sua efetivao, foi criado o Departamento de Polticas de Trabalho e Emprego para a Juventude
(DPJ), com a misso de desenvolver uma poltica voltada para aes dirigidas promoo da insero de jovens no
mercado de trabalho e sua escolarizao, ao fortalecimento da participao da sociedade no processo de formulao
de polticas e aes geradoras de renda. Inicialmente, o programa no apresentou os resultados esperados porque a
principal ao do programa, a subveno econmica, no teve a adeso esperada das empresas. No segundo ano,
passando por uma reformulao, o foco do programa passou a ser as aes de qualicao dos jovens.
7. O programa foi institudo pela Lei n
o
11.692, de 10 de junho de 2008, e regulamentado pelo Decreto n
o
6.629, de
4 de novembro de 2008.
O ProJovem na verso atual padronizou o valor do auxlio fnanceiro pago aos
benefcirios de trs das quatro modalidades ProJovem Urbano, ProJovem Tra-
balhador e ProJovem Campo. Alm disso, o pblico-alvo foi ampliado. Em 2008,
foram previstos recursos para o programa de cerca de R$ 1,2 bilho. A meta do
governo federal oferecer 3,5 milhes de vagas por meio destes programas at 2010.
Para tanto, anunciou-se a previso de recursos pblicos da ordem de R$ 5,4 bilhes.
4.1 Modalidade ProJovem Urbano
O ProJovem Urbano, gerido pela Secretaria Nacional de Juventude, uma re-
formulao do ProJovem original (quadro 1) e tem como pblico-alvo jovens
de 18 a 29 anos que sabem ler e escrever, mas no concluram o ensino funda-
mental e que sejam membros de famlias com renda mensal per capita de at
meio salrio mnimo. O programa tem como objetivo declarado contribuir para
a elevao da escolaridade ao nvel da 8
a
srie do ensino fundamental e para a
qualifcao profssional, com certifcao de formao inicial e experincias de
participao cidad, por meio de projeto de interveno social dos jovens em
sua comunidade. Os cursos tm durao de 18 meses e os participantes que
cumprem as metas de frequncia e entrega de trabalhos escolares recebem um
benefcio de R$ 100,00 por ms, pago durante 20 meses.
4.2 Modalidade ProJovem Trabalhador
O ProJovem Trabalhador, gerido pelo Ministrio do Trabalho e Emprego, tem
como pblico-alvo jovens com idade entre 18 e 29 anos que j concluram
o ensino fundamental, em situao de desemprego, e que so membros de
famlias com renda mensal per capita de at um salrio mnimo. Seu objetivo
preparar o jovem para o mercado de trabalho e ocupaes alternativas gera-
doras de renda, por meio da qualifcao social e profssional e do estmulo
sua insero. Os participantes recebem um auxlio no valor de R$ 600,00, em
seis parcelas de R$ 100,00, mediante comprovao da frequncia aos cursos
de qualifcao. Sua implantao ocorre por meio de submodalidades que, na
prtica, so alguns dos programas existentes antes da mudana proposta em
2007, a saber: i) Consrcio Social da Juventude, caracterizada pela participa-
o indireta da Unio, mediante convnios com entidades privadas sem fns
lucrativos, para atendimento aos jovens; ii) Juventude Cidad, caracterizada
pela participao direta dos estados, do Distrito Federal e dos municpios, no
atendimento aos jovens; iii) Escola de Fbrica, que migrou do MEC para o
MTE e caracterizada pela integrao entre as aes de qualifcao social e
profssional com o setor produtivo; e iv) Empreendedorismo Juvenil, caracte-
rizada pelo fomento de atividades empreendedoras como formas alternativas
de insero do jovem no mundo do trabalho (quadro 1).
55
4.3 Modalidade ProJovem Adolescente
O ProJovem Adolescente, servio socioeducativo, gerido pelo Ministrio do Desen-
volvimento Social e Combate Fome, uma reformulao do Projeto Agente Jovem
(quadro 1) e destina-se aos jovens de 15 a 17 anos: i) pertencentes a famlias em con-
dio de extrema pobreza e benefcirias do Programa Bolsa Famlia (PBF); ii) egressos
de medida socioeducativa de internao ou em cumprimento de outras medidas socio-
educativas em meio aberto; iii) em cumprimento ou egressos de medida de proteo;
iv) egressos do Programa de Erradicao do Trabalho Infantil (Peti); ou v) egressos ou
vinculados a programas de combate ao abuso e explorao sexual. Seus objetivos
declarados so complementares para a proteo social bsica famlia, criando meca-
nismos para garantir a convivncia familiar e comunitria e criar condies para inser-
o, reinsero e permanncia do jovem no sistema educacional. O programa oferece
atividades socioeducativas durante 24 meses e, ao contrrio das demais modalidades, o
auxlio fnanceiro previsto de R$ 30,00 pago diretamente s famlias mediante com-
provao de frequncia escola e no limite de at dois benefcios por famlia.
4.4 Modalidade ProJovem Campo
O ProJovem Campo, gerido pelo Ministrio da Educao, uma reorganizao do
Saberes da Terra (quadro 1) e destina-se aos jovens com idade entre 18 e 29 anos,
que vivem nas reas rurais e que sabem ler e escrever, mas no concluram o ensino
fundamental. Seu objetivo maior elevar a escolaridade dos jovens da agricultura
familiar, integrando a qualifcao social e a formao profssional na modalidade
de Educao de Jovens e Adultos (EJA). A formao tem durao de 24 meses e os
jovens recebem uma bolsa de R$ 100,00 durante 12 meses. Apenas tem direito
certifcao em ensino fundamental com qualifcao profssional inicial em produo
rural aqueles que conclurem com aproveitamento o processo formativo e obtive-
rem frequncia mnima de 75% da carga horria do curso.
QUADRO 1
(Novo) ProJovem principais mudanas introduzidas em 2007
Programa anterior
2004
Programa aps
a unicao
Vnculo
institucional
Principais mudanas
ProJovem ProJovem Urbano SGPR/SNJ
Ampliou a faixa etria de 18 a 24 anos para 18 a 29 anos
Ampliou a durao do programa de 12 para 18 meses. Foi estendido
para as unidades prisionais ou socioeducativas de privao de liberdade
Excluiu a condio de no presena no mercado de trabalho
Mudou a forma de repasse para os municpios, os estados e o
Distrito Federal, pois no mais exigido o repasse por meio de
convnio ou instrumento congnere. Agora o repasse realizado
por transferncia automtica
Consrcio Social da
Juventude, Juventude
Cidad e Empreen-
dedorismo Juvenil
ProJovem
Trabalhador
MTE
Incorporou o programa Escola de Fbrica, do MEC
Alterou a faixa etria de 16 a 24 anos para 18 a 29 anos
(Continua)
Programa anterior
2004
Programa aps
a unicao
Vnculo
institucional
Principais mudanas
Agente Jovem
ProJovem
Adolescente
MDS
Extinguiu o auxlio nanceiro de R$ 65,00 um benefcio de
R$ 30,00 pago diretamente s famlias
Priorizou os jovens de 15 a 17 anos integrantes das famlias do
Programa Bolsa Famlia
Ampliou a permanncia no programa para at 24 meses
Previu a expanso territorial na lgica dos Centros de Referncias
de Assistncia Social (Cras)/Sistema nico de Assistncia Social
(Suas) para 4 mil municpios at 2010
Saberes da Terra
ProJovem Campo
Saberes da Terra
MEC e
MDA
Delimitou a faixa etria para jovens agricultores familiares de
18 a 29 anos antes o programa atendia a partir dos 15 anos
e no tinha limite de idade ainda que priorizasse os jovens entre
15 e 29 anos
Incluiu Bolsa Auxlio mensal de R$ 100,00 por jovem atendido
antes no concedia auxlio nanceiro
Fonte: Ministrios setoriais.
Elaborao das autoras.
5 PROJOVEM INTEGRADO: BREVES REFLEXES SOBRE AS MUDANAS
Como observado anteriormente, a proposta de mudanas anunciada em 2007
pela Secretaria Nacional de Juventude resultou da tentativa de integrao de seis
programas emergenciais de transferncia de renda voltados para os jovens: Agente
Jovem, ProJovem, Saberes da Terra, Consrcio Social da Juventude, Juventude
Cidad e Escola de Fbrica.
De acordo com os dados ofciais divulgados poca do lanamento do
ProJovem Integrado, estes programas ofertavam juntos, e antes das mudanas pro-
movidas, cerca de 500 mil vagas para jovens considerados excludos. A meta anun-
ciada previa ampliao de vagas para o atendimento de 4,2 milhes de jovens at
2010, ou seja, preconizava alcanar a totalidade de jovens que vivem em situao
de vulnerabilidade social no pas. Entretanto, informaes mais atualizadas sobre
as metas das diversas modalidades do ProJovem demonstram signifcativa reduo
das metas anunciadas pelo presidente da Repblica em 2007: o total das metas
at 2010 alcana 3,5 milhes, isto , a reduo situa-se em torno de 17%. Mesmo
considerando-se a demarcao mais realista das metas do ProJovem para cerca de
3,5 milhes de jovens atendidos, notvel que a posio de atendimento de to-
dos os programas retratada no quadro 2 est ainda muito aqum desta meta,
situando-se em torno de 800 mil jovens atendidos urbano, 163,9 mil jovens;
trabalhador, 188,8 mil jovens; campo, cerca de 83 mil jovens, considerando-se
2008 e as metas de 2009; e adolescente, 438 mil jovens.
Uma breve anlise do conjunto de informaes apresentadas no quadro 2 per-
mite tambm concluir que os mais importantes problemas do ProJovem Integrado
continuam sendo a baixa integrao e a elevada sobreposio entre suas modalidades,
(Continuao)
57
evidenciando que as mudanas promovidas em 2007, com a segunda verso do pro-
grama, no lograram muitos avanos nesta rea. visvel, por exemplo, a sobrepo-
sio existente entre as modalidades urbano, trabalhador e campo. Tal sobreposio
ocorre em relao abrangncia, faixa etria e aos benefcios ofertados.
Com efeito, as modalidades urbano e trabalhador atendem, ambas, os
jovens com baixa escolaridade e ofertam, de forma concomitante, aes de
formao profssional e de participao cidad. Conquanto a modalidade
urbano apresente como critrios de atendimento apenas o universo de jovens
que no concluram o ensino fundamental e que sejam oriundos de famlias
com renda de at meio salrio mnimo per capita, os critrios da modalidade
trabalhador englobam as caractersticas do primeiro, pois seus critrios de
atendimento abarcam o universo dos jovens excludos da mesma faixa etria
e que vivem em famlias com renda de at um salrio mnimo per capita, com
ou sem ensino fundamental concludo.
A sobreposio dessas duas modalidades em relao abrangncia reve-
lada a partir da observao dos critrios de presena dos programas nos estados
e municpios. Note-se que tanto a modalidade urbano como a modalidade
trabalhador podem contemplar, indistintamente, os municpios de diferentes
portes populacionais. O ProJovem Urbano contempla municpios com mais
ou menos de 200 mil habitantes, diferenciando-se apenas na forma de efetivar
o repasse dos recursos, o que, na prtica, redunda na possibilidade de atender
jovens no universo de todos os municpios brasileiros, inclusive naqueles onde
a modalidade trabalhador j est presente. Por outro lado, o ProJovem Traba-
lhador tambm abre a possibilidade de, por meio de adeso, implementar suas
aes em todos os estados e os municpios do pas, inclusive naqueles onde a
modalidade urbano j se encontra operando.
Em relao ao ProJovem Campo, se bem que com grau de sobreposio
menor, pode-se, todavia, supor que tambm exista a coincidncia de duas ou trs
modalidades, ofertando benefcios semelhantes em um mesmo municpio. Isto
porque os municpios considerados rurais e/ou com concentrao de agriculto-
res familiares e/ou contidos nos Territrios da Cidadania, objetos de atuao do
ProJovem Campo, tambm esto compreendidos no universo de atuao das
outras modalidades que atendem, indistintamente, aos municpios de todos os
portes populacionais.
Com efeito, a sobreposio de aes e programas governamentais em
uma mesma localidade e dirigidos para um mesmo tipo de pblico-alvo re-
sulta em aes confitivas e concorrentes, alm de desperdcios de capitais hu-
mano, fsico e fnanceiro, podendo mesmo haver sobreposio de benefcios
para um mesmo indivduo.
Com referncia modalidade adolescente, embora no se identifque sobre-
posio de benefcios ou territrio, em face de seu atendimento ser voltado para
jovens-adolescentes entre 15 e 17 anos e as demais modalidades voltarem-se para o
atendimento de jovens de 18 a 29 anos, seria da maior importncia reforar o seu
potencial de integrao com as outras modalidades. Isto , as outras modalidades do
ProJovem poderiam ser a porta de sada para o ProJovem Adolescente. Ao comple-
tar 18 anos, o jovem egresso desta modalidade poderia automaticamente ser aten-
dido pelas outras. No entanto, as chances deste tipo de encadeamento ocorrer so
reduzidas, porque ambas as modalidades oferecem benefcios semelhantes e no h
a diretriz explcita em dar continuidade na ampliao da escolaridade. de se supor
que grande parte dos jovens egressos da modalidade adolescente tenham concludo
a segunda etapa do ensino fundamental e as outras modalidades do programa no
ofertam a segunda etapa do ensino bsico.
Assim, com o objetivo de potencializar o efeito das aes implementadas
pelas quatro modalidades do ProJovem, seria fundamental ampliar o grau de in-
tegrao e compatibilidade entre estas. Por exemplo, alguma destas modalidades
poderiam ofertar o ensino mdio acoplado formao profssional a fm de recep-
cionar os jovens egressos da modalidade adolescente.
Alm disso, considerando que tanto o ProJovem Urbano quanto o ProJovem
Trabalhador continuam visando formao profssional de jovens com perfs sociais
semelhantes, deveria haver um esforo governamental para compatibilizar (integrar)
os cursos de capacitao oferecidos por estas duas modalidades. Por exemplo, mo-
dalidade ProJovem Urbano, que sem dvida a mais inovadora e completa de todas,
poderia caber a capacitao inicial, enquanto ao ProJovem Trabalhador poderiam ser
atribudos os cursos mais avanados ou mesmo ofcinas em reas diferentes daquelas
ofertadas por outra modalidade. Se nada for feito a este respeito, continuar fraco o
potencial de integrao entre as modalidades do ProJovem, correndo-se o risco de
estas continuarem se sobrepondo nos territrios e nos municpios e competirem em
relao ao mesmo pblico-alvo.
Outra providncia importante para racionalizar e potencializar as aes
do ProJovem seria a implementao de um ordenamento e planejamento ter-
ritorial de atuao das quatro modalidades. Por exemplo, 53% dos jovens
(IBGE, 2006) que atendem aos critrios do ProJovem Urbano concentravam-
se em municpios com populao inferior a 200 mil habitantes. Assim, esta
modalidade poderia direcionar suas aes no universo de municpios deste
porte. J a modalidade trabalhador, que tem vocao mais urbana, pelo fato de
fxar metas de insero ao mercado de trabalho para os jovens que passam pelos
seus cursos de qualifcao profssional, poderia ter sua implantao direciona-
da para municpios de grande porte em que a concentrao absoluta de jovens
excludos mais elevada que a verifcada em municpios de pequeno porte.
59
Observa-se que nenhuma das modalidades contempla critrios que priori-
zam a atuao em municpio de maior concentrao de jovens excludos em ter-
mos proporcionais, e no absolutos. A adoo de critrios de proporcionalidade
direcionaria a implementao das aes de pelo menos uma das modalidades do
ProJovem para os municpios de pequeno porte, sobretudo aqueles localizados na
regio Nordeste. Nesta regio, h municpios por exemplo, Santo Antonio do
Piau, no interior do estado do Piau onde a proporo de jovens em situao de
excluso alcana 53% do total de sua populao de jovens. A opo em direcionar
alguma das modalidades do ProJovem em municpios como este poderia resultar
em: i) maior impacto do programa nos municpios, devido proporo elevada
de jovens excludos existentes nestas localidades; ii) aumento da visibilidade dos
resultados; iii) contribuio para a reduo da migrao de jovens para as capi-
tais e regies metropolitanas; iv) aumento das possibilidades de integrao dos
programas que so complementares entre si Programa Nacional de Integrao
da Educao Profssional com a Educao Bsica na Modalidade de Educao de
Jovens e Adultos (Proeja), entre outros; e v) maior dinamizao da economia do
municpio em face do aumento de recursos fnanceiros em circulao pelo paga-
mento do auxlio fnanceiro aos jovens atendidos.
Embora seja possvel reconhecer o esforo da Secretaria Nacional de Juventu-
de no sentido de desenhar e coordenar uma poltica de juventude mais orgnica,
conclui-se, em suma, que as quatro modalidades do ProJovem pouco se articulam,
ainda que concorram, com diferentes nfases e intensidades, para os mesmos ob-
jetivos, qual sejam: i) promover a elevao da escolaridade; ii) ampliar o repertrio
do jovem relacionado ao mundo do trabalho; e iii) promover o desenvolvimento
humano e a participao cidad.
A intersetorialidade na implantao do ProJovem, que, em sua con-
cepo inicial, visava ir alm de sua gesto compartilhada e alcanar efetiva
integrao das aes promovidas por cada um dos ministrios parceiros,
ainda no ocorre. Permanece o ambiente resistente a mudanas e inovaes,
de certo modo observado no esforo de integrao em 2007. A Secretaria
Nacional de Juventude, responsvel por articular as modalidades do ProJo-
vem e tambm os demais programas e projetos, em mbito federal, tem apre-
sentado grandes dificuldades em sua capacidade de produzir transversalida-
de no interior da mquina pblica em torno de aes destinadas aos jovens.
O comit gestor do programa, com carter intersetorial, logrou alcanar, at
o momento, objetivos importantes, mas ainda pontuais, como a distribui-
o de recursos.
Cabe ainda mencionar que, alm da tentativa de unifcao dos progra-
mas, outra iniciativa importante no sentido de atualizao da Poltica Nacional
de Juventude o estmulo que a Secretaria Nacional de Juventude tem dado
criao e ao fortalecimento dos rgos estaduais e municipais de juventude.
Aps a I Conferncia Nacional de Polticas Pblicas de Juventude, rea-
lizada em abril de 2008,
8
intensificaram-se as iniciativas para difundir junto
aos governos a importncia de o segmento juvenil obter espao na agenda
dos poderes locais e estaduais.
Com o lanamento do Pacto da Juventude, uma proposio foi feita
pelo Conselho Nacional de Juventude aos governos federal, estaduais e
municipais e aos candidatos a prefeito e vereador, para que estes se com-
prometam com as polticas pblicas de juventude, nas suas aes e platafor-
mas eleitorais, respectivamente. Objetiva-se, com isso, manter o debate em
torno dos temas, das propostas e das resolues apresentados pela confern-
cia, que mobilizou mais de 400 mil pessoas em todo o Brasil, viabilizando
ampla divulgao destes temas e o comprometimento com os parmetros
para implantao das polticas pblicas de juventude. Em novembro de
2008, o pacto pela juventude havia sido realizado nos 26 estados da fede-
rao e no Distrito Federal. Tambm deu-se incio ao curso de formao de
gestores em polticas de juventude. Com esta iniciativa, o governo federal
pretende ampliar a rede do poder pblico que lida com a juventude a partir
da perspectiva de que preciso aumentar as oportunidades e garantir os
direitos deste segmento.
8. A I Conferncia Nacional de Polticas Pblicas de Juventude foi coordenada pela Secretaria-Geral da Presidncia
da Repblica, por intermdio da Secretaria Nacional de Juventude e do Conselho Nacional de Juventude, e reali-
zada na cidade de Braslia, Distrito Federal, no perodo de 27 a 30 de abril de 2008, com etapas preparatrias que
tiveram incio em 22 de setembro de 2007. Os trabalhos desenvolvidos no mbito da conferncia desenvolveram-
se, principalmente, em torno dos seguintes temas: i) Juventude: Democracia, Participao e Desenvolvimento
Nacional; ii) Parmetros e Diretrizes da Poltica Nacional de Juventude; e iii) Desaos e Prioridades para as Pol-
ticas Pblicas de Juventude.
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6 RETRATO DOS PROGRAMAS DE JUVENTUDE EXISTENTES EM MAIO DE 2009
Nesse item busca-se fornecer um retrato dos programas federais voltados total ou
parcialmente para a juventude brasileira. Com este objetivo, o quadro 3 traz a re-
lao dos programas federais voltados para o pblico jovem existentes em maio de
2009. Com o objetivo de esboar os limites da interveno federal na problemtica
da juventude, neste quadro os programas foram agregados em sete eixos temticos,
de acordo com as principais atividades/benefcios ofertados: i) elevao de escola-
ridade, capacitao profssional, formao e qualifcao profssional e cidadania;
ii) educao ensino mdio e superior; iii) fnanciamento e crdito rural; iv) cul-
tura, esporte e lazer; v) meio ambiente; vi) sade; e vii) segurana pblica.
QUADRO 3
Programas para a juventude do governo federal Brasil, maio de 2009
Programa rgo Principais benefcios oferecidos Pblico-alvo
Eixo 1 Elevao de escolaridade, qualicao prossional e cidadania
1. ProJovem
Modalidade 1:
ProJovem Urbano
reformulao do
antigo ProJovem
SNJ
Certicao do ensino fundamental e de
capacitao inicial ao mundo do trabalho;
desenvolvimento de experincias em aes
comunitrias; pagamento de auxlio nanceiro
de R$ 100,00/ms, pago durante 20 meses
Jovens entre 18 e 29 anos que sabem
ler e escrever, mas no concluram
o ensino fundamental, membros de
famlias com renda mensal per capita
de at meio salrio mnimo
Modalidade 2:
ProJovem Adolescente
reformulao do
Agente Jovem
MDS
Oferta de atividades socioeducativas por
um perodo de 24 meses, com introduo
a conhecimentos sobre o mundo do traba-
lho; desenvolvimento de habilidades gerais
e estmulo a prticas associativas; auxlio
nanceiro de R$ 30,00 pago s famlias
Jovens entre 15 e 17 anos pertencen-
tes a famlias em condio de extrema
pobreza e benecirias do Programa
Bolsa Famlia, egressos ou que este-
jam cumprindo medidas socioeduca-
tivas, egressos do Peti e egressos ou
vinculados a programas de combate
ao abuso e explorao sexual
Modalidade 3:
ProJovem Trabalhador
reorganiza o Consrcio Social
da Juventude, Juventude
Cidad, Empreendedorismo
Juvenil e incorpora o Escola
de Fbrica; submodalidade em
execuo: Juventude Cidad
MTE
Prossionalizao; elevao de escolarida-
de; experincias em aes comunitrias;
pagamento de auxlio nanceiro de
R$ 600,00 distribudos em seis parcelas
de R$ 100,00
Jovens entre 18 e 29 anos, que j
concluram o ensino fundamental, em
situao de desemprego, provenientes
de famlias com renda familiar per
capita de at um salrio mnimo
Modalidade 4:
ProJovem Campo antigo
Saberes da Terra
MEC
Elevao de escolaridade; qualicao
prossional inicial em produo rural;
formao integrada ao mundo do trabalho
e da cidadania; pagamento de auxlio
nanceiro de R$ 100,00
Jovens da agricultura familiar,
entre 18 e 29 anos, que sabem ler e
escrever, mas no concluram o ensino
fundamental
2. Soldado Cidado
Ministrio
da Defesa
(MD)
Atividades de formao e qualicao
tcnica para jovens egressos do servio
militar com o intuito de prepar-los para o
mercado de trabalho
Jovens recrutas
3. Jovem Aprendiz MTE
Aprendizagem de ofcio ou prosso com
contrato de trabalho determinado
Jovens entre 14 e 24 anos
4. Programa Nacional de
Integrao da Educao Pros-
sional com a educao bsica
na modalidade de Proeja
MEC
Formao inicial e continuada/ensino fun-
damental; educao prossional tcnica
de nvel mdio/ensino mdio; educao
prossional e tecnolgica integrada
educao escolar indgena
Jovens com idade mnima de 18 anos
na data da matrcula
(Continua)
63
Eixo 2 Educao: ensino mdio e superior
5. Programa Universidade
para Todos (ProUni)
MEC
Concesso de bolsas de estudo integrais e
parciais em instituies de ensino superior
privadas para estudantes de baixa renda
Alunos do ProUni em tempo integral re-
cebem bolsa de um salrio mnimo mensal
Jovens com renda familiar per capita
de at um e meio salrio mnimo, para
bolsa integral, ou at trs salrios
mnimos, para bolsa parcial 50% do
valor da mensalidade e professores
da rede pblica que no tenham
formao superior
6. Projeto Rondon MD
Desenvolvimento de trabalhos nas reas
de estudo em regies remotas do Brasil,
sob a superviso de professores, durante
as frias universitrias
Jovens estudantes de ensino superior
Eixo 3 Financiamento e crdito rural
7. Programa Nossa Primeira Terra MDA
Linha de nanciamento do Programa
Nacional de Crdito Fundirio (PNCF) para
aquisio e investimento em
infraestrutura bsica de imveis rurais
Jovens entre 18 e 28 anos que quei-
ram permanecer no meio rural
8. Programa PRONAF Jovem MDA
Financiamento de at R$ 6 mil para cada
unidade familiar, sendo que o prazo de
pagamento de dez anos, com juros de
1% ao ano, e o prazo de carncia pode
ser de at cinco anos, dependendo da
necessidade tcnica do projeto
Jovens entre 16 e 25 anos que
tenham concludo a formao ou
estejam cursando o ltimo ano em
centros familiares rurais de formao
por alternncia ou em escolas tcnicas
agrcolas de nvel mdio, ou que te-
nham participado de curso ou estgio
de formao prossional
Eixo 4 Cultura, esporte e lazer
9. Programa Segundo Tempo
Ministrio
do Esporte
Promoo do acesso de crianas e jovens
da rede pblica de ensino prtica espor-
tiva, assegurando complemento alimentar,
reforo escolar e material esportivo
Crianas e jovens em situao de risco
social que estejam cursando o ensino
fundamental ou mdio
10. Programa Bolsa Atleta
Ministrio
do Esporte
Garantia de apoio nanceiro aos atletas
com mais de 12 anos que no contam com
o patrocnio da iniciativa privada e que j
comearam a mostrar seu alto potencial
em competies nacionais e internacionais.
O apoio nanceiro tem durao de um
ano, podendo ser prorrogado
Jovens maiores de 12 anos, atletas
das categorias: estudantil, internacio-
nal, nacional e olmpico paraolmpica
11. Programa Escola Aberta MEC
Oferta de atividades educacionais,
esportivas, culturais e de lazer em escolas
pblicas do ensino mdio e fundamental,
que so abertas nos ns de semana exclu-
sivamente para atender a comunidade.
Os jovens que ministram as ocinas rece-
bem ajuda de custo mensal de R$ 150,00
Jovens e pessoas da comunidade
12. Pontos de Cultura MEC
Ampliao do acesso da populao
de baixa renda produo dos bens e
servios culturais; repasse de recursos
nanceiros a cada ponto de cultura
para a realizao de atividades e para a
aquisio de kit de produo multimdia,
computadores com internet banda larga
e programas de software livre, estdio e
ilha de edio
Populao de localidades rurais,
indgenas e quilombolas e centros
urbanos de todo o pas
(Continuao)
(Continua)
Eixo 5 Meio ambiente
13. Programa Juventude e
Meio Ambiente
Ministrio
do Meio
Ambiente
(MMA) e
MEC
Formao e fortalecimento de lideranas
ambientalistas jovens em cinco eixos:
educao ambiental, fortalecimento
organizacional, educomunicao, em-
preendedorismo e participao poltica
Jovens entre 15 e 29 anos
Eixo 6 Sade
14. Projeto Sade e Preven-
o nas Escolas (SPE) apoio
Organizao das Naes
Unidas para a Educao, a
Cincia e a Cultura (Unesco)
e Fundo das Naes Unidas
para a Infncia (UNICEF)
Ministrio
da Sade
(MS) e
MEC
Submisso voluntria a testes em vrus
da imunodecincia humana (HIV); dis-
ponibilidade de preservativos nas escolas;
informaes sobre: preveno do HIV e
outras doenas sexualmente transmissveis
(DSTs), sade reprodutiva e drogas
Jovens entre 14 e 19 anos estudantes
das escolas pblicas
15. Programa Sade na
Escola (PSE)
MS e
MEC
Avaliao das condies de sade; aes
de segurana alimentar e promoo da
alimentao saudvel; promoo das
prticas corporais e de atividade fsica;
educao para a sade sexual; sade
reprodutiva e preveno das DSTs/AIDS;
aes de preveno de gravidez na
adolescncia; preveno ao uso de lcool,
tabaco e outras drogas; promoo da
cultura de paz; educao permanente de
jovens para promoo da sade
Alunos da rede pblica de ensino:
ensino fundamental, ensino mdio,
rede federal de educao prossional
e tecnolgica e EJA
Eixo 7 Segurana pblica
16. Programa Nacional de
Segurana Pblica com
Cidadania (Pronasci)
Ministrio
da Justia
(MJ)
Reduo da exposio dos jovens
violncia e criminalidade
Tem como pblico prioritrio de aes
a populao de 15 a 24 anos de
idade, moradora das regies metropo-
litanas mais violentas do pas
17. Programa de Reduo
da Violncia Letal contra
Adolescentes e Jovens
Secretaria
Especial
de Direitos
Humanos
(SEDH)
Articulao poltica, que prev aes
de advocacy nacional e de mobilizao de
diferentes atores sociais; produo
de indicadores sobre a mortalidade de
adolescentes e jovens; levantamento,
anlise e difuso de metodologias que
contribuam para a preveno da violncia
e, sobretudo, para a diminuio das taxas
de letalidade de adolescentes e jovens
no Brasil
O pblico constitudo de adolescen-
tes e jovens. Em agosto de 2009, a
faixa etria ainda no estava denida
Fonte: Ministrios setoriais.
Dois dos programas que esto sob o eixo 1 buscam desenvolver, de forma in-
tegrada, aes que visam ampliao da escolaridade, capacitao profssional e ao
envolvimento com aes de cidadania: ProJovem modalidades Urbano, Adolescente
e Trabalhador, na submodalidade Juventude Cidad e Proeja. Os demais programas
do eixo 1 apresentam como preocupao central a capacitao para a insero no mer-
cado de trabalho, independentemente do grau de escolaridade do jovem: ProJovem
Trabalhador nas submodalidades Escola de Fbrica, Consrcio Social da Juventude
e Empreendedorismo Juvenil , Soldado Cidado e Jovem Aprendiz.
(Continuao)
65
Dois programas foram agregados sob o eixo 2, relativo educao.
Estes desenvolvem aes focadas na ampliao do acesso ao ensino superior,
caso do ProUni, e na promoo de projetos educacionais de alunos j matri-
culados em cursos de ensino superior, como objetivo do Projeto Rondon.
O ProUni financiado a partir de iseno fiscal de quatro tributos Con-
tribuio Social sobre o Lucro Lquido (CSLL), Imposto de Renda Pessoa
Jurdica (IRPJ), Programa de Integrao Social (PIS) e Contribuio para o
Financiamento da Seguridade Social (Cofins) aos empresrios de ensino,
mediante o provimento de vagas escolares ociosas da rede privada para jo-
vens de baixa renda e professores da rede pblica que ainda no tm ensino
superior. Quanto ao Projeto Rondon , na verdade, a recriao do plano que
vigorou entre 1967 e 1989 que levava estudantes universitrios a regies
carentes do pas durante as frias. Seu relanamento pelo atual governo veio
atender reivindicao da Unio Nacional dos Estudantes (UNE) feita, em
2003, diretamente ao presidente Lula.
Os programas que tm como principais linhas de atuao a concesso
de crdito e o fnanciamento para jovens vinculados agricultura familiar
foram colocados sob o eixo 3, que agrega o PRONAF Jovem e Nossa Primei-
ra Terra. Ambos so executados sob a coordenao do MDA e respondem a
importantes reivindicaes dos movimentos sociais rurais de criao de po-
lticas especfcas para a juventude rural. O Programa Nossa Primeira Terra
consiste no fnanciamento para aquisio de terras como parte do Programa
Nacional de Crdito Fundirio. O pblico-alvo so os flhos de agricultores
e estudantes de escolas agrotcnicas e de escolas famlia agrcola, com idade
entre 18 e 24 anos. O PRONAF Jovem uma linha de fnanciamento para o
desenvolvimento de atividades agrcolas ou investimentos no mbito da agri-
cultura familiar. Tambm est orientado para os jovens entre 16 e 25 anos e
que estejam cursando escolas tcnicas agrcolas de nvel mdio ou que tenham
no mnimo 100 horas de curso tcnico ou estgio.
O eixo 4 rene os programas que tm como objetivo ampliar o acesso e/ou
incentivar a participao dos jovens em atividades esportivas, culturais e de lazer.
Encontram-se aqui o Programa Bolsa Atleta, que voltado para o esporte de ren-
dimento; o Programa Escola Aberta, que abre a escola pblica nos fns de semana
para o desenvolvimento de atividades esportivas e culturais; o programa Pontos de
Cultura, que visa ampliar o acesso cultura para populaes de baixa renda, comu-
nidades rurais, indgenas e quilombolas; e o Programa Segundo Tempo, que tem
como objetivo democratizar o acesso ao esporte educacional de qualidade, como
forma de incluso social, ocupando o tempo ocioso de crianas e adolescentes ex-
postos a situaes de risco social.
No eixo 5, incluiu-se o Programa Juventude e Meio Ambiente, cuja
execuo contempla oficinas de educao ambiental, que se d via interao
permanente com a sociedade civil por meio da Rede Juventude de Meio
Ambiente (Rejuma).
Os programas do eixo 6 resultam do trabalho integrado entre o Ministrio
da Sade e o Ministrio da Educao, na perspectiva de ampliar as aes espe-
cfcas de sade a alunos e alunas da rede pblica de ensino, contribuindo para
formao integral dos jovens por meio de aes de promoo, preveno e aten-
o sade. O Sade e Preveno nas Escolas, alm do MS e do MEC, conta
com o apoio da Unesco e do UNICEF, tendo como objetivo central a promoo
da sade sexual e reprodutiva, visando reduzir a vulnerabilidade de adolescen-
tes e jovens s DSTs, infeco pelo HIV, AIDS e gravidez no planejada.
O projeto tambm atua na preveno do uso de drogas. O Programa Sade na
Escola atua na avaliao clnica e psicossocial, avaliao das condies de sade
nutricional, oftalmolgica, auditiva e bucal e deteco precoce da hipertenso
arterial sistmica. O programa tambm atua em preveno de doenas sexual-
mente transmissveis, sade sexual e reprodutiva, preveno de violncia, cultura
da paz e cuidados com a sade de forma geral.
Finalmente, o eixo 7 rene os programas que objetivam reduzir a exposi-
o dos jovens violncia e criminalidade. O Programa Nacional de Seguran-
a Pblica com Cidadania busca o aperfeioamento da represso e preveno.
No campo da represso, alm de aes estruturais, como formao e valorizao
dos policiais, h o objetivo de aperfeioar os sistemas de execuo penal e aten-
dimento socioeducativo. Neste sentido, foram includas algumas propostas, tais
como: construo de estabelecimentos especiais para jovens de 18 a 24 anos nas
16 regies metropolitanas prioritrias do programa; reforma e construo de
mdulos de educao, sade e informtica em estabelecimentos penais; e cons-
truo de unidades para o Sistema Nacional de Atendimento Socioeducativo
(Sinase). Ainda no mbito do Pronasci existe o Projeto de Proteo dos Jovens
em Territrio Vulnervel (Protejo), destinado formao e incluso social de
jovens e adolescentes que se encontrem em situao infracional ou em confito
com a lei e expostos violncia domstica ou urbana. Na linha preventiva,
o Pronasci implementa projetos especfcos, como o Reservista Cidado, que
visa capacitar jovens recm-licenciados do servio militar obrigatrio para atuar
como lderes comunitrios em aes junto aos jovens de suas comunidades com
vista preveno da violncia. Tambm no mbito do Pronasci, o MJ est f-
nanciando, em 2009, um projeto intitulado Preveno da Violncia entre Adoles-
centes e Jovens no Brasil: estratgias de atuao, coordenado pelo Frum Brasileiro
de Segurana Pblica. O objetivo investigar, desenhar e propor estratgias de
67
preveno da violncia entre adolescentes e jovens no Brasil. O Programa de
Reduo da Violncia Letal contra Adolescentes e Jovens estrutura-se em trs
eixos de atuao: i) articulao poltica, que prev aes de advocacy nacional e
de mobilizao de diferentes atores sociais; ii) produo de indicadores sobre a
mortalidade de adolescentes e jovens, tendo em vista a construo de mecanis-
mos de monitoramento que possam subsidiar polticas pblicas; e iii) levanta-
mento, anlise e difuso de metodologias que contribuam para a preveno da
violncia e, sobretudo, para a diminuio das taxas de letalidade de adolescentes
e jovens no Brasil. So parceiros da SEDH na iniciativa, o UNICEF, o Labo-
ratrio de Anlise de Violncia da Universidade do Estado do Rio de Janeiro
(LAV/UERJ) e o Observatrio de Favelas.
A partir de uma avaliao geral do quadro 3, que contm o conjunto de
programas federais voltados, exclusivamente ou no, para o pblico jovem, pode-
se afrmar que o governo brasileiro tem, atualmente, uma poltica nacional para
juventude que contempla, praticamente, a totalidade das reas sociais educao,
sade, emprego, cultura, esporte, segurana e meio ambiente.
Do total dos programas contidos no quadro 3, quatro voltam-se exclusiva-
mente para a populao de jovens excludos, isto , de baixa renda, com pouca
escolaridade ou com difculdade de realizar um curso superior e desempregados
ou com insero precria no mercado de trabalho ProJovem, nas quatro moda-
lidades, ProUni, Pontos de Cultura e Segundo Tempo. Os demais programas
exceo do Projeto Rondon, do Bolsa Atleta, do Escola Aberta e do Juventude
e Meio Ambiente tendem a contemplar elevada proporo de jovens de baixa
renda, em funo do lcus de atendimento e do tipo de ao ofertada.
Assim, observa-se que, por hora, a Poltica Nacional de Juventude tem a
orientao clara de dialogar com a dvida social do pas. Uma avaliao preli-
minar dos objetivos e pblicos-alvo desses programas aponta que a qualifcao
profssional e a acelerao da aprendizagem aparecem como aes emergenciais e
compensatrias aos jovens de baixa renda do pas, que no tiveram acesso edu-
cao bsica de qualidade.
Tal estratgia pode, em um primeiro momento, responder realidade bra-
sileira que detm elevada proporo de jovens em situao de vulnerabilidade
social. Programas dessa natureza, quando bem administrados e mantidos conti-
nuadamente, podem contribuir para melhorar consideravelmente as condies
de vida desta populao, elevando os ndices de alfabetizao e de escolaridade,
que podem resultar em melhor insero no mundo do trabalho. Mas, no obs-
tante estes resultados constituam meta altamente desejvel, resumir a inter-
veno pblica nesta populao apenas a programas desta natureza no uma
soluo socialmente justa e defnitiva. Esta s ser alcanada quando estiver as-
segurada, de fato, educao de qualidade conjugada a polticas de transferncia
de renda, habitao adequada, saneamento e acesso a servios de sade, cultura
e lazer para todos os jovens.
7 CONSIDERAES FINAIS
Considerando a curta trajetria do Brasil no campo de polticas pblicas especf-
cas para a juventude, admite-se que o pas vem avanando a passos largos, apesar
da difculdade de se implantar polticas integradas e de se assegurar a construo
de polticas a partir de uma agenda que inclua, de fato, as temticas e os proble-
mas juvenis, tendo os jovens como participantes deste processo. preciso admitir,
no entanto, por um lado, o esforo da esfera federal no sentido de criar novos
traados para a constituio de polticas que se voltam para jovens e, por outro, o
fato de, geralmente, novos desenhos institucionais no mbito da mquina estatal
lutarem por espaos de reconhecimento, de interferncia e de poder diante de
estruturas burocrticas j enraizadas na administrao pblica.
Nos avanos, cabe tambm destacar, mais uma vez, o arranjo institucional
criado a partir de 2005 no mbito do governo federal, que inclui a Secretaria
Nacional de Juventude, o conselho nacional e os programas especfcos para os
jovens. A iniciativa do governo federal de criao de estrutura administrativa res-
ponsvel para cuidar da rea da juventude tem sido replicada nas outras instncias
da Federao. Existe j um sem-nmero de municpios que tambm j institu-
ram estrutura semelhante, criando a fgura do gestor pblico de juventude.
O passo seguinte ser ampliar o escopo da Poltica Nacional de Juventude
para todos os segmentos que compem as juventudes. No se trata de negar a
necessidade de um dilogo maior da poltica nacional com a parcela de jovens
excludos em face da realidade brasileira. Em um pas com enormes desigualdades
sociais, natural e importante que a poltica de juventude privilegie os jovens ex-
cludos e conduza aes mais voltadas para sua incluso. Contudo, dada a diver-
sidade das experincias juvenis e a admisso da condio do jovem como sujeito
de direitos, no se deve perder de vista que as polticas sociais universais precisam
caminhar com os programas emergenciais. Alm disso, valeria a pena refetir e
avaliar mais densamente os programas emergenciais que esto sendo implantados
para descobrir se estas aes esto de fato contribuindo para a autonomia e o
protagonismo dos jovens, que so os dois princpios mais importantes para uma
poltica de juventude que pretenda ser transformadora.
69
REFERNCIAS
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2
UM OLHAR DEMOGRFICO SOBRE
OS JOVENS BRASILEIROS
CAPTULO 2
UM OLHAR DEMOGRFICO SOBRE OS JOVENS BRASILEIROS
Ana Amlia Camarano
*
Juliana Leito e Mello
**
Solange Kanso
**
1 APRESENTAO
Os estudos sobre a populao jovem entraram na agenda tanto das polticas pbli-
cas quanto da demografa, principalmente, por duas questes. A primeira destas
foi pelo temor de uma exploso populacional e a segunda, pelo fato de duas das
trs variveis demogrfcas bsicas fecundidade e mortalidade manifestarem-
se de forma particular entre os jovens brasileiros.
O temor de uma exploso demogrfca fundamenta-se, no caso brasileiro,
pela magnitude da populao jovem: 47 milhes tinham de 15 a 29 anos em
2000. Este nmero resultado de uma caracterstica particular da dinmica de-
mogrfca brasileira dos anos 1970 e 1980, conhecida por onda jovem.
1
Aliado
a esta questo, o aumento da fecundidade entre as adolescentes e o da mortalida-
de entre homens jovens, ocorridos em um contexto de fecundidade e mortalidade
declinantes, deram juventude um destaque no debate sobre polticas pblicas.
No entanto, nota-se que esse contingente populacional j experimenta
um processo de desacelerao em seu crescimento. Projees recentes apontam
que, em 2010, o Brasil ter o mximo esperado de jovens aproximadamente
51 milhes , mas o grupo de 15 a 19 anos j dever apresentar um contingente
menor cerca de 1,3 milho de pessoas.
2
Ressalta-se tambm que, nesta dcada,
a fecundidade entre as adolescentes vem apresentando um declnio sustentado e o
mesmo parece estar acontecendo com as taxas de mortalidade.
Apesar disso, a importncia das duas questes mencionadas anterior-
mente continua presente. No caso da fecundidade, dado o novo regime de-
mogrfco, ou seja, a baixssima fecundidade dos demais grupos etrios, os
nascimentos tm progressivamente se concentrado entre mulheres menores
** Pesquisadoras do Programa de Pesquisa para o Desenvolvimento Nacional (PNPD) no Ipea.
1. Ver a este respeito Bercovich e Madeira (1992) e Wajnman, Queiroz e Liberato (1998).
2. Ver Camarano e Kanso (2009).
de 30 anos, ou seja, na faixa que se convencionou chamar de juventude.
Por exemplo, no Brasil, em 2007, aproximadamente 71% dos nascidos vivos
eram flhos de mulheres entre 15 e 29 anos, estando quase a metade concen-
trada em mulheres de at 24 anos. Os flhos nascidos vivos das mulheres de
15 a 19 anos respondiam por cerca de 16% do total de nascimentos. J o
aumento da mortalidade entre os jovens assume uma caracterstica particu-
larmente importante, porque, em uma perspectiva do ciclo de vida, os jovens
deveriam estar distantes deste evento. Alm disso, este aumento ocorreu devi-
do mortalidade, por causas externas ou no naturais. Ou seja, so bitos por
homicdios, acidentes de transporte e suicdios. Em 2006, aproximadamente
77% das mortes entre homens de 15 a 29 anos deveram-se a estas causas de
morte, com destaque para os homicdios.
O objetivo deste texto analisar algumas caractersticas demogrfcas dos
jovens brasileiros. O recorte etrio utilizado o de 15 a 29 anos, como esta-
belecido pela Poltica Nacional de Juventude, instituda em 2005. O texto est
estruturado em seis sees, sendo esta apresentao a primeira. A segunda seo
insere a populao jovem no contexto do regime demogrfco que o Brasil vem
experimentando nas ltimas dcadas. Nela, so apresentadas algumas caracters-
ticas da populao jovem brasileira, no que diz respeito distribuio por idade
e sexo. A terceira discute, brevemente, as dimenses da escola, do trabalho e da
famlia e a quarta aborda o fenmeno da gravidez na adolescncia. A mortalidade
de jovens por causas violentas est contemplada na quinta seo. Na sexta, tecem-
se as consideraes fnais.
2 O NOVO REGIME DEMOGRFICO
O Brasil foi, at recentemente, considerado um pas jovem. Esta caracteriza-
o, no entanto, ocorreu menos pela proporo especfca de jovens no total da
populao brasileira do que pela proporo de pessoas que tinham menos de
15 anos. Em 1920, esta proporo foi de 44,3% e a do grupo de 15 a 29 anos,
de 28,2%. Ao longo do sculo XX, estes dois segmentos, em seu conjunto,
representaram grandes parcelas da populao relativamente aos demais grupos
etrios. A partir dos anos 1970, dada a queda da fecundidade, estas propores
comearam a diminuir, como ilustra o grfco 1. At 2000, a populao de
crianas e de jovens correspondia a mais da metade da populao brasileira,
aproximadamente 58%, sendo 29,6% de crianas e 28,2% de jovens.
Um Olhar Demogrco sobre os Jovens Brasileiros
75
GRFICO 1
Distribuio proporcional da populao, observada e projetada por grupos
de idade Brasil
(Em %)
0
25
50
75
100
1920 1940 1950 1960 1970 1980 1991 2000 2010 2020 2030 2040
0-14 15-29 30-59 60+
Fontes: Censos Demogrcos e Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD)/Instituto Brasileiro de Geograa e Estatstica (IBGE).
Obs.: As populaes dos anos de 2010 a 2040 foram extradas de Camarano e Kanso (2009).
A anlise da distribuio etria da populao brasileira ao longo do sculo XX
mostra que as mudanas expressivas foram nas propores de crianas e de idosos, e
no na de jovens, que se manteve aproximadamente constante ao longo das dcadas,
variando entre 26% e 29%. Em termos absolutos, os primeiros anos deste sculo regis-
traram o maior nmero de jovens da histria brasileira. Isto ocorreu em funo de um
fenmeno chamado de inrcia demogrfca. Bercovich e Madeira (1990) mostraram
que o efeito de sucessivos alargamentos e estreitamentos na base das pirmides etrias,
ao longo das dcadas, produziu descontinuidades demogrfcas, que se reproduzem
como ecos em sucessivas geraes, caracterizando a onda jovem. Argumenta-se que
a forte queda da mortalidade no Brasil aps a Segunda Guerra Mundial seria a maior
responsvel pelo alargamento da base da pirmide de 1960, refetindo-se, em 1980
e 2000, no aumento da proporo de mulheres em idades frteis e em um alargamento
da base da pirmide, resultante do incremento no nmero absoluto destas mulheres.
Pesquisadores vm estudando alguns efeitos que as mudanas na pirmide
etria e as alteraes no tamanho das populaes de crianas, jovens e adultos
podem acarretar para o desenvolvimento brasileiro. A diminuio, em termos
absolutos, da populao de crianas e adolescentes menor de 20 anos, entendi-
da como dependente ou inativa, e o incremento da populao adulta em ida-
de ativa nas prximas dcadas tm sido designados de janela de oportunidade
(CARVALHO; WONG, 1995; CARVALHO, 1997; ALVES; BRUNO, 2006).
A tal conceito corresponde a ideia de que, por um lado, haver um
nmero maior de pessoas em idade de participar das atividades produtivas
e, por outro, um menor nmero de crianas que necessitam de servios de
sade e educao, em um contexto, ainda, de pequena proporo da po-
pulao idosa, tambm considerada dependente. A alegao que estes
dois mecanismos demogrficos, em conjunto, propiciariam menores gastos
sociais, um aumento da produo nacional e consequente renda per capita.
Os crticos a esta ideia apontam que, mantida a estrutura desigual de opor-
tunidades que impera no Brasil, a dinmica demogrfica no ser capaz de,
isoladamente, produzir os efeitos esperados. Neste caso, argumenta-se que
o comportamento demogrfico poderia facilitar, mas no determinar, ga-
nhos sociais. Observa-se que a fecundidade se reduziu muito em quase todos
os pases em desenvolvimento, criando vrias janelas de oportunidades; e
isso no significou necessariamente reduo da pobreza nessas localidades.
Para que a janela de oportunidades passasse de possibilidade realidade,
seria necessrio que a economia e as polticas pblicas agissem em sintonia
com o momento demogrfico (VIEIRA, 2009). H de se reconhecer tambm
que a dinmica demogrfica brasileira apresenta diferenciais expressivos por
regies geogrficas, cor, nveis de renda e escolaridade. Isto resulta em jane-
las de oportunidades diferenciadas.
A distribuio por sexo de uma populao tambm um indicador im-
portante para a elaborao de polticas pblicas. Analisada em seu conjunto,
a populao de jovens distribuiu-se entre 1970 e 2000 quase que igualmente
entre homens e mulheres, com leve predomnio de mulheres, 51,3% e 50,2%,
nos dois anos, respectivamente. O grfco 2 apresenta as razes entre homens
e mulheres, no perodo 1970-2000, conhecidas como razes de sexo, desagre-
gadas por faixa etria. Observa-se um ligeiro crescimento nestas razes que
ocorreu, principalmente, nas primeiras idades. Atenta-se que, a partir de 1991,
o nmero de homens por mulheres diminua medida que aumentava a idade,
tendncia que foi reforada em 2000. Uma das explicaes para tal compor-
tamento o aumento das taxas de mortalidade dos jovens do sexo masculino,
vtimas de causas externas.
77
GRFICO 2
Razo de sexos da populao jovem por grupos de idade Brasil
0,9
0,95
1
1,05
15-19 20-24 25-29
1970 1980 1991 2000
Fonte: Censos Demogrcos de 1970 a 2000/IBGE.
3 ASPECTOS INSTITUCIONAIS: ESCOLA, INSERO PROFISSIONAL E FAMILIAR
A juventude caracteriza-se, tambm, por ser o momento de entrada na vida adul-
ta. Tradicionalmente, esta entrada ocorre pela sada da escola, seguida da insero
profssional e da constituio de um novo ncleo familiar/domiciliar, com ou sem
flhos. Apesar das mudanas ao longo do tempo e da fexibilizao no ordenamen-
to de algumas destas etapas, j mostradas por estudos na rea,
3
estas dimenses
permanecem centrais no processo de autonomia e independncia dos jovens.
A tabela 1 apresenta a distribuio proporcional dos jovens brasileiros em
1982-2007 por duas dimenses: participao no mercado de trabalho
4
e frequn-
cia escola. Neste mesmo perodo, confrmam-se cinco tendncias j observadas
em estudos anteriores: aumento da escolarizao para ambos os sexos; reduo da
proporo de jovens do sexo masculino que apenas participavam do mercado de
trabalho; aumento da proporo de jovens que combinavam as duas atividades
trabalho e escola; aumento na proporo de jovens do sexo masculino que no
estudavam nem participavam das atividades econmicas, ou seja, no trabalhavam
e no procuravam trabalho; e uma expressiva reduo entre as mulheres nesta ca-
tegoria em prol de uma maior participao nas atividades econmicas. Os dados
sugerem, tambm, inseres diferenciadas entre homens e mulheres jovens.
3. Ver Camarano (2006a), Mello (2005) e Vieira (2009).
4. Por participao na atividade econmica, est se considerando quem declarou participar da populao economica-
mente ativa (PEA), ou seja, quem trabalha e/ou procura trabalho.
TABELA 1
Distribuio proporcional da populao jovem por sexo, segundo
algumas categorias Brasil
Categoria
Homens Mulheres Total
1982 2007 1982 2007 1982 2007
15-19
S estuda 22,2 37,5 32,2 45,4 27,2 41,3
Estuda e participa do mercado de trabalho 19,8 29,1 12,2 22,7 16,0 25,9
S participa do mercado de trabalho 52,5 25,9 28,0 17,0 40,2 21,6
Nem estuda nem participa do mercado de trabalho 5,5 7,5 27,7 14,9 16,6 11,1
20-24
S estuda 4,3 6,2 7,0 9,4 5,7 7,8
25-29
S estuda 0,7 1,6 1,7 3,2 1,3 2,4
15-29
S estuda 10,5 15,7 15,2 19,3 12,9 17,5
Fonte: PNADs de 1982 e 2007/IBGE.
As propores de jovens que s estudavam decrescem medida que au-
menta a idade, nos dois anos considerados, como esperado. No entanto, estas se
elevaram em todos os grupos etrios e para ambos os sexos. Entre os homens de
15 a 29 anos, foi de 10,5%, em 1982, e passou para 15,7%, em 2007. Entre os
de 25 a 29 anos, a proporo dos que s estudavam mais que dobrou, sugerindo
que os jovens tm se dedicado exclusivamente aos estudos durante um perodo
maior do que o verifcado 25 anos atrs. A proporo de mulheres que s estuda-
vam tambm experimentou um incremento expressivo, passando de 15,2%, em
1982, para 19,3%, em 2007. Como consequncia, a escolaridade dos jovens
79
em todas as categorias e sexo aumentou no perodo. O nmero mdio de anos
de estudo dos homens de 15 a 29 anos passou de 5,2 para 8,4 anos. Entre as
mulheres, o incremento foi ainda maior, de 5,5 para 9,2 anos.
Em 1982, a condio mais frequente entre os homens de todas as idades
era a de apenas participar do mercado de trabalho ocupando ou procurando
trabalho e entre as mulheres de 15 a 19 anos, a de apenas estudante e, a partir
desta idade, a de no fazer parte do mercado de trabalho e no estudar. Este qua-
dro foi alterado no perodo em estudo. Em 2007, a condio de estudante era a
mais frequente entre os jovens de 15 a 19 anos, tanto homens quanto mulheres.
A partir desta idade, prevaleceu a condio de participao no mercado de traba-
lho entre os jovens dos dois sexos. Dado que, entre os homens de 15 a 19 anos,
em 1982, predominavam aqueles que apenas participavam do mercado de traba-
lho, acredita-se que os jovens esto se dedicando mais aos estudos nas primeiras
idades e retardando sua entrada nas atividades econmicas. Por outro lado, como
entre as mulheres de 20 anos e mais, em 1982, prevalecia a condio de no es-
tudar e no estar no mercado de trabalho; a prevalncia de apenas participar do
mercado de trabalho em 2007 sugere mudanas no papel social da mulher, o que
j foi muito apontado pela literatura.
Aqueles que no estudavam e no faziam parte do mercado de trabalho cons-
tituam parcela tambm no desprezvel entre os jovens. Embora decrescente entre
as mulheres e baixa entre os homens, a proporo de jovens do sexo masculino nes-
ta situao cresceu em todas as idades, neste ltimo segmento. Para seu conjunto,
esta proporo se elevou de 3,8% para 7,2% entre 1982 e 2007. Este comporta-
mento pode ser preocupante, dado que estes jovens no estavam nem procurando
trabalho. Pergunta-se, ento, o que faziam. Entre as mulheres, a proporo das que
no estudavam nem trabalhavam, embora decrescente, bastante elevada em rela-
o a dos homens, mas pode ser vista com menos preocupao, uma vez que uma
parcela signifcativa destas mulheres estava envolvida com as atividades ligadas
maternidade e podiam estar afastadas apenas temporariamente dos estudos ou do
trabalho. Aproximadamente, dois teros das mulheres de 15 a 29 anos que no
estudavam e no estavam no mercado de trabalho j tinham tido flhos em 2007.
Esta proporo era mais elevada entre as de 25 e 29 anos (81,7%).
Outra forma de insero no mundo adulto ocorre pela sada da casa dos
pais, aqui medida pela proporo de jovens que declararam ter assumido a po-
sio de chefe ou cnjuge em um novo domiclio. Isto pode ocorrer via consti-
tuio de um novo ncleo familiar, como casamento e/ou maternidade/paterni-
dade. Vrios trabalhos j mostraram que este processo tambm tem sido adiado
para o conjunto dos jovens, o que est associado entrada mais demorada no
mercado de trabalho.
5
A tabela 2 apresenta a distribuio percentual dos jovens
brasileiros, desagregada por sexo, segundo sua situao familiar: os que haviam
sado de casa ou no e em que situao familiar estavam os que saram.
TABELA 2
Distribuio proporcional dos jovens entre 15 e 29 anos, segundo sexo e algumas
caractersticas da insero familiar Brasil
(Em %)
Caractersticas dos jovens
Homens Mulheres Total
1982 2007 1982 2007 1982 2007
Residem na casa dos pais/outros parentes 70,7 74,7 55,8 62,0 63,1 68,3
Saram de casa 27,6 24,0 40,0 36,2 33,9 30,1
Chefe jovem com cnjuge 24,6 17,9 3,0 12,1 10,5
Chefe jovem sem cnjuge 3,0 3,5 2,2 4,6 2,6 4,1
Cnjuge jovem 2,6 37,8 28,6 19,3 15,6
Saram de casa e tiveram lhos 74,0
Chefe jovem com cnjuge 73,2
Chefe jovem sem cnjuge 43,7
Cnjuge jovem 76,2
A insero familiar mostra-se diferenciada entre homens e mulheres. O pri-
meiro ponto diz respeito ao fato de as mulheres sarem da casa dos pais primeiro
que os homens, o que, tradicionalmente, para elas, dependia mais do casamento
do que de uma insero profssional. Em 1982, apenas 27,6% dos homens jovens
j tinham sado de casa e, entre as mulheres, a proporo comparvel foi de 40%.
Estas propores diminuram nos 25 anos pesquisados, principalmente, entre os ho-
mens, sugerindo um adiamento na idade de sada. Dos homens que saram de casa,
a grande maioria saiu para chefar um domiclio e tinha uma cnjuge. Esta propor-
o diminuiu, no perodo, em prol de um crescimento ligeiro na proporo dos que
saram na condio de cnjuges. Por outro lado, a grande maioria das mulheres saiu
na condio de cnjuge, proporo esta tambm decrescente, em prol de um aumen-
to na proporo das mulheres que chefavam famlias, o que faz parte das mudanas
no papel social das mulheres. Em 2007, a sada de casa das mulheres jovens foi acom-
panhada pela maternidade. Isto aconteceu para aproximadamente 75% delas, prin-
cipalmente, para as que tinham cnjuges, sugerindo que a sada de casa, pelo menos
para as jovens, tem sido acompanhada pela constituio de um novo ncleo familiar.
5. De fato, como ser visto posteriormente, algumas jovens tiveram lhos, ou seja, constituram um novo ncleo fami-
liar sem ter sado da casa dos pais. J foi discutido em outro trabalho se o crescimento da fecundidade na adolescncia
seria um elemento desencadeador de novas formas de arranjo familiar (CAMARANO, 2007).
81
4 GRAVIDEZ NA ADOLESCNCIA: COMO OCORRE
O aumento da gravidez na adolescncia tem sido uma questo de grande reper-
cusso nos debates acadmicos e na mdia nos ltimos anos, apesar da reduo
observada em 2000 (BERQU; CAVENAGHI, 2004, 2005). Uma das razes
deste debate que as maiores taxas de fecundidade das adolescentes brasileiras so
observadas entre as jovens de camadas mais baixas de renda e de menor escolari-
dade. Isto leva preocupao em relao ao futuro destas mulheres, homens e de
seus flhos. No entanto, este debate no leva em considerao se a fecundidade na
adolescncia resultado da pobreza ou um elemento desencadeador da pobreza.
Alm disso, esta questo envolve aspectos tais como prejuzos sade da me e
de seus flhos, interrupo dos estudos, entrada precoce e em piores condies
no mercado de trabalho e maior vulnerabilidade social. Tal viso perpassa vrios
campos de conhecimento e tem sido alvo, tambm, dos debates sobre polticas
pblicas para a juventude no Brasil.
Pela perspectiva demogrfca, alm das questes mencionadas, o fenmeno
visto como uma das consequncias das mudanas na famlia, entre estas, as na
confgurao dos arranjos e no padro de nupcialidade. Estas modifcaes se
relacionam, em particular, dissociao entre sexualidade e reproduo, infuen-
ciada pela disseminao de mtodos hormonais de contracepo, revoluo se-
xual, que separou a sexualidade do casamento, e s mudanas no papel social da
mulher. Um dos resultados destes processos foi a antecipao da idade primeira
relao sexual.
6
Outros enfoques, de cunho sociolgico, analisam a maternidade
na adolescncia pela tica da busca por novas identidades e pelo seu reconheci-
mento por parte das famlias e da comunidade, na qual estas jovens, em especial
as de baixa renda, esto inseridas (HEILBORN et al., 2006). Nesta abordagem, a
maternidade entre as adolescentes seria uma estratgia para elevar seu papel social,
uma vez que a maternidade um papel social valorizado.
A queda da fecundidade no Brasil ocorreu em todos os grupos de idades,
mas foi menos acentuada entre as mulheres de 15 a 19 anos. A tendncia foi
de aumento nos anos 1990, entre 1997 e 2001, e de queda desde ento, como
mostra o grfco 3. Em 1992, para cada mil adolescentes, observaram-se 91 flhos
nascidos vivos e, em 2007, 70 por mil. Considerando as adolescentes desagre-
gadas por grupos de renda domiciliar per capita, observa-se que a fecundidade
das mulheres jovens decresceu entre 1992 e 2007 em todos os grupos de renda,
decrscimo este mais expressivo entre as mulheres de renda mais alta.
6. A esse processo denominou-se segunda transio demogrca.
GRFICO 3
Taxas de fecundidade das mulheres de 15 a 19 anos Brasil
-
20
40
60
80
100
1992 1993 1995 1996 1997 1998 1999 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
TFT 15-19 TFT 15-19 mdia mvel
Fonte: PNADs/IBGE.
GRFICO 4
Taxa de fecundidade das mulheres de 15 a 19 anos por quintil de renda Brasil
-
20
40
60
80
100
120
140
1 quintil 2 quintis 3 quintis 4 quintis 5 quintis
1992 2007
Entre as adolescentes que tiveram flhos, predominaram as cnjuges, embora
esta proporo tenha decrescido ao longo do perodo analisado: passou de 55,8%
para 38,2% (grfco 5). Isto pode indicar que a gravidez ocorreu em uma unio
83
ou que levou a esta. De acordo com a Pesquisa Nacional de Demografa e Sude
(PNDS) de 2006, 49% das mulheres com mais de 20 anos j eram casadas aos
20 anos. Esta proporo era, particularmente, alta na regio Norte rural (74,8%).
Por outro lado, aumentou a proporo de mes adolescentes que estavam
na condio de flhas e outros parentes (netas, sobrinhas). Nestas duas posies,
estavam 53,9% das mes adolescentes. Na verdade, a proporo de flhas prati-
camente se igualou a de cnjuges em 2007. Nota-se tambm que a proporo de
mes adolescentes que chefavam famlias cresceu em 2007 e atingiu 6%.
GRFICO 5
Proporo de mulheres de 15 a 19 anos que tiveram lhos, por condio
no domiclio Brasil
(Em %)
1,9
6
55,8
38
28,4
38,2
12,4 15,8
0
20
40
60
1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
Chefe Cnjuge Filha Outro parente
Fonte: PNADs/IBGE.
5 MORTALIDADE NA JUVENTUDE COMO FONTE DE VULNERABILIDADE SOCIAL
Alm da gravidez na adolescncia que, independentemente do escopo terico
que se assuma, pode trazer consequncias, do ponto de vista individual e social
para as jovens, outra questo que est na agenda dos estudos sobre juventude no
Brasil a mortalidade masculina por causas externas. As taxas de mortalidade
neste grupo populacional so, em geral, muito baixas, dado seu momento no
ciclo da vida. No obstante a reduo da mortalidade em todas as idades, a de
homens de 15 a 29 anos aumentou entre 1980 e 1991 e passou a diminuir a
partir de ento, atingindo, em 2006, nveis prximos aos de 1980. J as taxas de
mortalidade feminina decresceram sistematicamente no perodo e representa-
vam, em 2006, aproximadamente um quarto das taxas masculinas.
GRFICO 6
Taxas de mortalidade entre os jovens de 15 e 29 anos por sexo Brasil, 1980-2006
0
100
200
300
Homens Mulheres
P
o
r

1
0
0

m
i
l
1980 1991 2000 2006
Fontes: Censos Demogrcos/IBGE; Sistema de Informao sobre Mortalidades (SIM)/Ministrio da Sade (MS).
A elevao das taxas de mortalidade dos homens jovens pode ser explicada
pela mortalidade por causas externas. A taxa de mortalidade devido a esta causa
era, em 1980, de 161,2 bitos por 100 mil habitantes e atingiu 204 por 100 mil,
em 2000. Entre 2000 e 2006, observou-se uma leve reduo para 192,6 bitos
por 100 mil. As mulheres so menos suscetveis a este tipo de causa de morte,
o que explica a reduo sistemtica observada em suas taxas.
As causas externas foram responsveis, em 1980, por aproximadamente
61% dos bitos de homens de 15 a 29 anos e por cerca de 77%, em 2006.
Entre estas, esto homicdios, acidentes de transporte e suicdios. O grfco 7
aponta para uma elevao do peso dos homicdios no total de mortes por
causas externas. Em 1980, eram responsveis por 28,9% no total de bitos
por causas externas; em 2006, passaram a representar 56,8%. Os bitos por
acidentes de transporte tiveram sua importncia relativa reduzida entre 1980
e 2000 e aumentada nesta dcada. Em 2006, constituam 24,1% do total de
bitos por causas externas.
85
GRFICO 7
Distribuio proporcional dos bitos por causas externas dos jovens do sexo
masculino Brasil
(Em %)
0
25
50
75
100
1980 1991 2000 2006
Outras causas externas Suicdios Homicdios Acidentes de transporte
Fonte: SIM/MS.
A questo da juventude ganhou importncia nos estudos populacionais e nas
polticas pblicas por sua magnitude populacional pelo fato de a fecundidade
na adolescncia ter crescido e porque muitos jovens do sexo masculino morrem
precocemente. Todos estes fatores esto experimentando uma reduo em sua
incidncia, mas no diminuem sua importncia na questo estudada. Acredita-se
que sua importncia est nas consequncias que estes podem ter na insero dos
jovens na vida adulta.
Assumindo que a insero na vida adulta passa necessariamente por escola,
trabalho e sada da casa dos pais, buscou-se, neste trabalho, conhecer algumas
das trajetrias dos jovens brasileiros nesta direo. Observou-se que as trajetrias
foram diferenciadas por sexo. Constatou-se um aumento da escolarizao para
ambos os sexos, mas que benefciou mais as mulheres. Alm disso, e/ou talvez
como consequncia, elas passaram a participar mais ativamente do mercado de
trabalho, e diminuiu expressivamente a proporo de mulheres que saram da
escola e no ingressaram nas atividades econmicas. Dado que uma proporo
elevada de mulheres que estavam nesta condio eram mes, a reduo da pro-
poro mencionada sugere uma mudana no papel social das mulheres, de mes/
esposas e, tambm, das trabalhadoras. Esta mudana pode guardar, ainda, alguma
relao com a diminuio da fecundidade entre as adolescentes.
J a proporo de jovens do sexo masculino que no estudavam nem parti-
cipavam das atividades econmicas, ou seja, no trabalhavam e no procuravam
trabalho, aumentou nos 25 anos estudados. Embora as referidas propores sejam
muito baixas, o seu aumento levanta algumas questes, que decorrem, principal-
mente, da premissa de que a transio da populao masculina ocorre apenas via
insero nas atividades econmicas. Acredita-se que s participando do mercado
de trabalho um homem pode auferir um rendimento que lhe permite tornar-
se independente da sua famlia e constituir a sua prpria. Estariam estes jovens
aguardando melhores oportunidades para o ingresso no mercado de trabalho?
Por que no trabalham nem procuram trabalho? As formas de transio esto se
alterando? possvel pensar em um novo contrato familiar em que o homem
deixa de desempenhar o papel de provedor?
Outro diferencial importante na insero entre jovens e mulheres o au-
mento das taxas de mortalidade masculina por causas externas, notadamente,
homicdios. Embora estas taxas tenham declinado no perodo mais recente, estas
eram quatro vezes mais elevadas do que as femininas em 2006, impedindo o pro-
cesso de transio destes jovens. Em uma estimativa feita com os dados de 2000,
concluiu-se que os bitos por estas causas levaram a que 4,5% dos jovens de 15
anos no completassem o aniversrio de 30 anos (CAMARANO, 2006b).
O que se pode, portanto, esperar para os jovens do futuro? As tendncias
demogrfcas apontam para uma desacelerao no ritmo de crescimento do
segmento de jovens, acarretando uma reduo da participao deste grupo tan-
to no total da populao quanto na PEA. Poder-se-ia esperar que isto resulte
em uma diminuio na taxa de desemprego entre os jovens? Na verdade, no
se conhece evidncia emprica que associe baixas taxas de crescimento popu-
lacional a baixas taxas de desemprego. A maior escolaridade destes jovens lhes
garantir um melhor acesso ao mercado de trabalho, que exige cada vez mais
qualifcao e experincia? Para um delineamento das prioridades de polticas
pblicas, o importante para o bem-estar da populao, no s de jovens, mas
de todas as idades, que se almeje uma insero adequada para a populao
jovem no mundo adulto.
87
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3
SITUAO EDUCACIONAL DOS
JOVENS BRASILEIROS
CAPTULO 3
SITUAO EDUCACIONAL DOS JOVENS BRASILEIROS
Paulo Roberto Corbucci
*
Maria Martha Cassiolato
*
Ana Luiza Codes
**
Jos Valente Chaves
***
1 APRESENTAO
O presente captulo tem como objetivo analisar a situao educacional dos jovens
brasileiros, mediante anlise de indicadores e das polticas voltadas a este pblico-
alvo, no intuito de identifcar os principais entraves elevao do nvel de escolari-
dade do segmento populacional jovem. A ttulo de introduo, apresenta um con-
junto de indicadores da frequncia escolar, segundo trs faixas etrias, assim como
da proporo de analfabetos e do nvel de escolaridade dos que se encontram fora
da escola. A partir desta viso panormica acerca da situao educacional dos jovens
brasileiros, foram defnidos alguns focos de anlise: i) a incidncia do analfabetismo;
ii) a modalidade de educao de jovens e adultos (EJA); iii) a frequncia ao ensino
mdio regular; iv) o acesso educao superior; e v) a educao profssional tcnica.
Em linhas gerais, pde-se concluir que o incipiente nvel de escolaridade
dos jovens brasileiros resultou, em grande medida, das insufcientes condies de
acesso e permanncia educao infantil e ao ensino fundamental, que resultam
em sucessivas reprovaes e evaso escolar, temporria ou defnitiva. Com isso,
parcela considervel das crianas ingressa na juventude com elevada defasagem
educacional, tanto do ponto de vista quantitativo quanto em termos qualitativos.
Todavia, reconhece-se que aos jovens foi atribuda certa prioridade como
foco da poltica educacional, sobretudo em termos de ampliao e equalizao
das condies de acesso e permanncia aos nveis de ensino no obrigatrios.
No entanto, a consecuo de tais objetivos pressupe no apenas a ampliao dos
investimentos no campo educacional, como tambm a melhoria dos processos de
gesto e coordenao das diversas aes implementadas.
* Tcnicos de Planejamento e Pesquisa do Ipea.
** Especialista em Polticas Pblicas e Gesto Governamental em exerccio no Ipea.
*** Tcnico de Desenvolvimento e Administrao do Ipea.
2 SITUAO EDUCACIONAL DOS JOVENS BRASILEIROS
Ao analisar a situao educacional dos jovens brasileiros, evidenciam-se diversas
distores decorrentes, em grande medida, do processo educativo: existncia de
quase 1,5 milho de analfabetos; persistncia de elevada distoro idade srie, o
que compromete o acesso ao ensino mdio na idade adequada; baixa frequncia
ao ensino superior; e restritas oportunidades de acesso educao profssional.
Estes temas so objeto de anlise deste captulo, que se prope tambm a identi-
fcar desafos a serem enfrentados para ampliar as oportunidades educacionais do
segmento jovem da populao brasileira.
Para tanto, buscou-se compor um quadro-sntese da situao educacional
dos jovens brasileiros em 2007, desagregados segundo trs grupos etrios. Pode-se
constatar pela tabela 1 que a incidncia do analfabetismo tanto maior quanto
mais elevada a faixa etria dos jovens brasileiros. Outro aspecto a ser ressaltado
diz respeito elevada distoro idade srie, na medida em que 32% dos jovens de
15 a 17 anos ainda cursam o ensino fundamental. Tambm merece ateno o fato
de apenas 13% da populao de 18 a 24 anos frequentarem a educao superior,
que corresponde ao nvel de ensino adequado faixa etria. No entanto, tal quadro
revela que o primeiro segmento de jovens apresenta menor incidncia de analfabe-
tos, o que no deixa de ser uma conquista desta nova gerao, tanto em relao aos
outros dois subgrupos de jovens quanto, principalmente, em relao aos seus pais.
TABELA 1
Situao educacional dos jovens em 2007
(Em %)
Faixa etria
15 a 17 anos 18 a 24 anos 25 a 29 anos
Analfabetos 1,6 2,4 4,4
Frequentam o ensino fundamental
1
32,5 4,3 1,8
Frequentam o ensino mdio
2
48,5 13,0 2,8
Frequentam o ensino superior
3
0,6 13,2 7,5
Frequentam a alfabetizao de jovens e adultos 0,1 0,1 0,2
Esto fora da escola 16,6 65,7 82,5
Ensino fundamental incompleto 10,2 17,7 24,2
Ensino fundamental completo 2,2 6,4 7,8
Ensino mdio incompleto 1,5 7,0 5,7
Ensino mdio completo 1,6 29,5 31,7
Ensino superior incompleto 1,1 1,7
Ensino superior completo 2,3 9,4
Populao jovem valor absoluto 10.262.468 23.845.483 16.158.113
Fonte: Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD)/Instituto Brasileiro de Geograa e Estatstica (IBGE).
Elaborao: Diretoria de Estudos e Polticas Sociais (Disoc)/Ipea.
Notas: Ensino regular ou EJA.
Ensino regular, EJA ou pr-vestibular.
Inclusive mestrado ou doutorado.
Situao Educacional dos Jovens Brasileiros
93
3 ANALFABETISMO EM QUEDA
O grau de analfabetismo da populao brasileira, medido pela taxa de pessoas
com 15 anos ou mais que no sabem ler nem escrever um bilhete simples, ainda
se encontrava no patamar de 10% em 2007. uma taxa bastante elevada, sobre-
tudo quando comparada de outros pases do continente sul-americano, como
Uruguai, Argentina e Chile, cujas taxas variam entre 2% e 4%.
Quando se analisam as taxas de analfabetismo no Brasil segundo os diferen-
tes grupos de idade, verifca-se enorme distncia entre jovens e idosos. Se na faixa
de 15 a 24 anos a taxa de analfabetismo correspondia a 2,2%, em 2007, entre
pessoas com 60 anos ou mais a proporo de analfabetos atingia 28,4%, fato re-
velador de um enorme passivo educacional ainda no saldado.
Em que pese a existncia de tais diferenas nos ndices de analfabetismo, a
situao retratada para os jovens suscita refexo particular, principalmente por-
que a este grupo foi oferecida a oportunidade de acesso escola, com um longo
perodo de prevalncia de polticas de universalizao do ensino fundamental.
A tabela 2 revela que, apesar de o analfabetismo entre jovens de 15 a 24 anos
ter se tornado um problema residual nas regies Sul, Sudeste e Centro-Oeste,
onde as taxas giram em torno de 1%, sua erradicao na regio Nordeste constitui
um desafo de maior envergadura, pois nesta ainda se registram taxas de 4,7% na
referida faixa etria e de 10,4% entre os jovens de 25 a 29 anos.
TABELA 2
Taxa de analfabetismo das pessoas de 15 a 29 anos 1996 e 2007
(Em %)
Brasil e regies
15 a 24 anos 25 a 29 anos
1996 2007
Variao
percentual
1996 2007
Variao
percentual
Brasil 6,5 2,2 - 66,6 8,1 4,2 - 47,9
Norte
1
4,1 1,7 - 57,4 7,1 3,0 - 57,2
Nordeste 15,3 4,7 - 69,2 19,4 10,4 - 46,2
Sudeste 2,2 1,0 - 54,1 3,3 1,6 - 51,7
Sul 2,4 0,8 - 65,2 3,8 1,6 - 58,6
Centro-Oeste 3,2 1,0 - 69,5 4,8 2,3 - 53,1
Fonte: PNAD/IBGE.
Elaborao: Disoc/Ipea.
Nota:
1
Exclusive as reas rurais dos estados do Acre (AC), Amap (AP), Amazonas (AM), Par (PA), Rondnia (RO) e Roraima (RR).
Apesar de ter havido acentuada reduo do analfabetismo no segmento de
jovens, entre 1996 e 2007, este avano no foi acompanhado de reduo das
disparidades regionais, o que refora a necessidade de intensifcar e ampliar aes
que priorizem as regies Norte e, em particular, a Nordeste.
Ressalte-se que a manuteno do nmero de analfabetos no pas em pata-
mar elevado tambm est relacionada baixa efetividade do ensino fundamen-
tal. Segundo relatrio do Observatrio da Equidade,
1
tal fato evidencia-se pela
grande proporo de analfabetos que declaram ter frequentado a escola sem, no
entanto, ter aprendido a ler e escrever sequer um bilhete simples. De acordo com
os dados da PNAD, do IBGE, realizada em 2005, 38,7% das pessoas analfabetas,
com 15 anos de idade ou mais, j haviam frequentado a escola. Esta proporo
elevou-se para 44,8% em 2007, o que corresponde a 6,3 milhes de pessoas.
Por sua vez, o ingresso anual de jovens com 15 anos de idade no contingente de
analfabetos outra decorrncia do fracasso do ensino fundamental. Em 2007,
a taxa de analfabetismo entre os jovens desta idade era de 1,7%, totalizando o
ingresso de 58,3 mil novos analfabetos.
Portanto, melhorar a qualidade do ensino fundamental, particularmente no
que se refere efetividade dos processos de alfabetizao nas sries iniciais, cru-
cial para reduzir a incidncia do analfabetismo entre jovens.
Outras causas tambm explicam o nmero elevado de analfabetos no pas,
entre as quais se destacam as limitadas oportunidades de acesso a cursos de alfabe-
tizao, a qualidade dessa oferta e as limitaes dos estudantes que comprometem
a sua permanncia nos cursos e a continuidade nos estudos.
A lentido na reduo do analfabetismo nos ltimos anos sinalizou para a
necessidade de alterar substancialmente o Programa Brasil Alfabetizado e a EJA.
Lanado em 2003, este programa tornou-se objeto de diversas avaliaes para
seu aperfeioamento, sobretudo no que diz respeito a qualifcao do processo de
alfabetizao e mobilizao de seu pblico-alvo.
Ao ser integrado ao Plano de Desenvolvimento da Educao (PDE), o Programa
Brasil Alfabetizado foi redesenhado no intuito de assegurar prioridades de atendimento,
bem como melhores condies de operacionalizao. No primeiro caso, tero priorida-
de: i) 1,1 mil municpios com taxas de analfabetismo superiores a 35% cerca de 90%
destes concentrados no Nordeste; ii) jovens analfabetos na faixa etria de 15 a 29 anos;
e iii) municpios com elevado contingente de analfabetos.
Para assegurar apoios tcnico e fnanceiro aos municpios com os piores in-
dicadores educacionais, foram contratados pelo Ministrio da Educao (MEC),
em 2007, consultores com a misso de auxili-los no processo de elaborao dos
planos plurianuais (PPA) de alfabetizao. A iniciativa resultou da constatao
de que estes municpios, em sua maioria, careciam de capacidade tcnica para
a elaborao de planos e projetos e, apesar de serem os que mais necessitavam,
eram tambm os menos benefciados pelos repasses fnanceiros do MEC.
1. Ver CDES (2007).
95
Outra mudana a responsabilizao dos municpios pela implementao das
aes de alfabetizao, na medida em que passam a contar com 80% dos recursos
do programa. Sua adeso envolve compromissos como: i) defnir metas, diretrizes e
elaborar PPAs, que sero revistos anualmente; ii) garantir que pelo menos 75% dos
professores da rede pblica assumam o processo de alfabetizao; iii) mobilizar os
analfabetos para os cursos; e iv) selecionar e capacitar os professores.
O MEC arcar com o pagamento de bolsas aos professores alfabetizadores e
destinar recursos para material didtico, merenda e transporte escolar dos edu-
candos, assim como para aquisio de culos. Algumas destas iniciativas cons-
tituem formas de apoio ao alfabetizando. Estas tm o propsito de incentivar e
ampliar o acesso dos alunos aos cursos de alfabetizao, alm de procurar oferecer
condies para sua permanncia ao longo de toda a etapa do processo educacional.
O redesenho do Programa Brasil Alfabetizado e da EJA revela uma forte
preocupao em ampliar a qualidade e a responsabilizao dos municpios pela
implementao dos processos de alfabetizao. Contudo, muito ainda precisa ser
feito, a fm de construir-se uma estratgia efetiva de articulao da alfabetizao
com os demais cursos da modalidade de EJA, medida necessria para a manuten-
o do aprendizado adquirido pelos recm-alfabetizados.
Por sua vez, a prioridade atribuda alfabetizao dos jovens de 15 a 29 anos
no aparece de forma explcita nas aes do programa redesenhado. uma lacuna
a ser preenchida mediante a defnio da forma de implementao do programa,
de modo a ampliar a participao dos jovens nos cursos de alfabetizao.
4 EDUCAO DE JOVENS E ADULTOS: OFERTA INSUFICIENTE E QUALIDADE
A DESEJAR
Um grande entrave reduo do analfabetismo est associado desarticulao
dos cursos de alfabetizao com os de EJA, pois reconhecido que o retorno ao
analfabetismo comum quando o aluno recm-alfabetizado no utiliza as habi-
lidades de ler e escrever adquiridas. Dados do Programa Brasil Alfabetizado reve-
laram que apenas 6,2% dos alfabetizados, em 2006, matricularam-se em cursos
de EJA. Isto evidencia a desarticulao em contexto em que existe a oferta desta
forma de ensino, mas no revela o outro lado preocupante da situao: a carncia
de oferta em muitos municpios brasileiros.
Uma evidncia de que insufciente a oferta de EJA fca por conta do fato de
cerca de 860 mil jovens de 18 a 29 anos cursarem o ensino fundamental regular,
concentrados quase 60% deste total no Nordeste.
Para os jovens com grande defasagem escolar, a exemplo dos anteriormente
citados, e que enfrentam difculdades em perseguir um itinerrio regular para os
estudos na educao bsica, a modalidade EJA a alternativa mais adequada.
A incluso da EJA no Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao
Bsica e de Valorizao dos Profssionais da Educao (FUNDEB) atendeu reivin-
dicao antiga por sua insero no Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do
Ensino Fundamental e de Valorizao do Magistrio (FUNDEF) e, portanto, repre-
senta uma conquista, ao ser reconhecida, tal modalidade de ensino como integrante
da educao bsica.
Alm de subsidiar a ampliao da oferta de EJA, o MEC aloca recursos para
melhorar a qualidade dos cursos, mediante o desenvolvimento de materiais did-
tico-pedaggicos. Assim, apoiou a elaborao da Coleo Cadernos de EJA para
o ensino fundamental de jovens e adultos, da alfabetizao at a 8
a
srie uma
contribuio para o trabalho pedaggico dos professores. A coleo segue as orien-
taes curriculares do Conselho Nacional de Educao (CNE), organizando os
componentes e contedos em torno de eixos temticos, e tem o trabalho como
eixo geral integrador destes temas. Outra novidade foi a criao, em abril de 2007,
do Programa Nacional do Livro Didtico para a Alfabetizao de Jovens e Adultos
(PNLA), que objetiva distribuir livros didticos adequados aos estudantes de EJA.
O ensino fundamental destaca-se na oferta de EJA, ao responder pelas ma-
trculas, em 2006, de 3,5 milhes de estudantes. O crescimento mdio de 3,5%
em relao a 2005 foi, em grande parte, por causa da regio Sul, que registrou
aumento de 32,2%, conforme mostra a tabela 3.
TABELA 3
Matrculas na EJA no ensino fundamental 2005 e 2006
Brasil e regies
Total
1
Variao
percentual
(2005-2006)
Distribuio das matrculas em 2006, por faixa etria (%)
2005 2006
De 0 a
14 anos
De 15 a
17 anos
De 18 a
24 anos
De 25 a
29 anos
30 anos
ou mais
Brasil 3.395.550 3.516.225 3,5 1,4 16,7 26,3 13,9 41,7
Norte 513.602 498.982 -2,8 1,6 19,3 30,3 14,6 34,2
Nordeste 1.665.796 1.694.941 1,7 1,6 15,9 26,9 13,7 41,8
Sudeste 841.532 836.441 -0,6 1,2 16,2 22,7 14,8 46,1
Sul 209.663 277.166 32,2 0,7 18,7 24,2 13,6 42,8
Centro-Oeste 164.957 208.695 4,6 0,6 17,0 28,3 14,9 39,3
Fonte: Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Ansio Teixeira (INEP)/MEC Censo Escolar de 2005 e 2006.
Nota:
1
Foram consideradas apenas as matrculas na EJA de cursos presenciais. O total de matrculas em 2006, considerando-se
os cursos de EJA semipresenciais, foi de 3.865.629.
Apesar de os jovens de 15 a 29 anos responderem por 57% das matrculas
na modalidade EJA de ensino fundamental, os adultos de 30 anos ou mais re-
presentam proporo signifcativa do alunado neste nvel de formao. Portanto,
trata-se de uma modalidade de ensino essencial para garantir a concluso da es-
colaridade mnima obrigatria aos que no puderam faz-lo na idade adequada.
97
A educao de jovens e adultos no ensino mdio, por sua vez, registrou
crescimento de quase 10% entre 2005 e 2006, como pode ser observado na
tabela 4. Considerando-se que, no perodo, houve reduo das matrculas
no ensino mdio regular e, ao mesmo tempo, aumento da taxa de frequncia
lquida entre jovens de 15 a 17 anos, plausvel inferir que parte dos estu-
dantes que se encontravam defasados transferiu-se da modalidade regular
para a de EJA.
TABELA 4
Matrculas na EJA no ensino mdio 2005 e 2006
Brasil e regies
Total
1
Variao
percentual
(2005-2006)
2005 2006
De 15 a
17 anos
De 18 a
24 anos
De 25 a
29 anos
30 anos
ou mais
Brasil 1.223.859 1.345.165 9,9 4,0 44,8 17,7 33,6
Norte 100.311 109.500 9,2 2,9 45,5 20,0 31,7
Nordeste 292.783 297.603 1,7 3,0 46,4 18,6 32,0
Sudeste 555.530 587.305 5,7 6,1 44,5 16,1 33,4
Sul 137.025 204.026 48,9 1,6 41,7 18,2 38,5
Centro-Oeste 138.210 146.731 6,2 1,6 46,7 19,6 32,2
Fonte: INEP/MEC Censo Escolar de 2005 e 2006.
Nota:
1
Foram consideradas apenas as matrculas na EJA de cursos presenciais. O total de matrculas em 2006, considerando-se
os cursos de EJA semipresenciais, foi de 1.750.662.
No que se refere distribuio das matrculas, segundo as faixas et-
rias, verifica-se que cerca de 45% destas concentravam-se entre jovens de
18 a 24 anos, proporo em torno da qual se situavam todas as grandes re-
gies. Embora a participao dos adultos de 30 anos ou mais seja menor no
ensino mdio que no fundamental, eles ainda respondiam por um tero das
matrculas em tal nvel de ensino.
5 BAIXA PROPORO DE JOVENS EM IDADE ADEQUADA NO ENSINO MDIO
Um dos aspectos que evidenciam a melhoria substancial da situao edu-
cacional dos jovens brasileiros o aumento das taxas de frequncia escolar.
Aproximadamente 82% dos jovens de 15 a 17 anos frequentavam, em 2007,
algum nvel ou modalidade de ensino, mas apenas 48% deles cursavam
o ensino mdio, considerado o nvel de ensino adequado faixa etria.
Embora esta situao ainda seja insatisfatria, o ndice apurado em 2007
corresponde a quase o dobro do registrado em 1996, conforme pode ser
constatado na tabela 5.
TABELA 5
Ensino mdio taxas de frequncia lquida da populao de 15 a 17 anos 1996 e 2007
(Em %)
Brasil e regies 1996 2007 Variao percentual
Brasil 24,1 48,0 99,2
Norte
1
15,9 36,2 126,9
Nordeste 12,8 34,6 170,1
Sudeste 31,6 58,7 85,9
Sul 32,5 54,9 69,2
Centro-Oeste 23,5 49,5 110,7
Fonte: PNAD/IBGE.
Nota:
1
Sem as reas rurais dos estados do AC, AP, AM, PA, RO e RR.
Alm de serem baixas, as taxas de frequncia lquida na faixa de 15 a 17
anos tambm encobrem desigualdades de diversas ordens. Sob a tica regional,
identifca-se clara polarizao entre as regies Sul Sudeste e Norte Nordeste.
Por exemplo, em 2007, a taxa de frequncia lquida no Sudeste situava-se em torno
de 59%, enquanto no Nordeste era de aproximadamente 35%. Apesar de ainda ser
muito expressiva a diferena entre as regies, a situao atual confgura um avano
em relao a 1996, quando o Nordeste apresentava taxa de menos de 13%, contra
32% na regio Sudeste. Em termos relativos, houve reduo da disparidade entre as
regies com o menor e o maior ndice.
2
Diferenciais semelhantes so observados a partir da varivel raa/cor, na medi-
da em que, em 2007, a taxa de frequncia entre os brancos era de quase 59%, contra
aproximadamente 38% entre os negros (pretos e pardos). Observa-se tambm redu-
o da desigualdade entre estes dois grupos tnicos, tendo em vista que, em 1996, a
taxa de frequncia de negros correspondia a menos de dois quintos da taxa referente
populao branca, enquanto no ltimo ano diminuiu para cerca de dois teros.
Quando se comparam as taxas de frequncia desses dois grupos tnicos nas
regies Nordeste e Sudeste, verifcam-se situaes distintas da confgurada a partir
dos ndices mdios nacionais. Entre brancos residentes no Sudeste e negros no
Nordeste que, em 2007, registravam taxas de 66,3% e 31,9%, respectivamen-
te , observa-se ampliao da disparidade inter-racial. No entanto, a compara-
o entre as taxas de frequncia de negros no Sudeste (49,5%) e de brancos no
Nordeste (41,9%) mostra a melhor situao dos primeiros. Diante do exposto,
conclui-se que uma varivel, separadamente, no sufciente para explicar as de-
sigualdades evidenciadas pelos indicadores educacionais.
2. Em 1996, a taxa de frequncia lquida na regio Nordeste correspondia a pouco mais de 39% da taxa na
regio Sul. Em 2007, a proporo entre a taxa do Nordeste e a do Sudeste, que passou a ocupar a liderana neste
indicador, elevou-se para 59%.
99
Tambm histrica a desigualdade de acesso educao escolar entre jovens
das reas urbana e rural. Se no ensino fundamental as diferenas vm sendo subs-
tancialmente reduzidas, no nvel mdio ainda so bastante acentuadas. Em 2007,
a proporo de jovens de 15 a 17 anos residentes em reas urbanas metropolitanas
que frequentavam o ensino mdio era de aproximadamente 57%, contra pouco
menos de 31% no meio rural.
No que se refere varivel gnero, verifca-se que as mulheres tm se sobres-
sado em relao aos homens, sobretudo no acesso educao escolar. Em 2007,
a taxa de frequncia lquida no ensino mdio atingia 53,8% entre as mulheres, ou
seja, mais de 11 pontos percentuais (p.p.) acima da taxa mdia registrada entre os
homens. Se, no passado, o sexo feminino evidenciava defasagens educacionais em
relao ao masculino, atualmente verifca-se o contrrio. Aumentar a escolaridade
dos homens demandar aes de poltica que extrapolem o mbito escolar, de
modo a envolver temas como violncia, mercado de trabalho e renda.
A conciliao dos estudos com alguma atividade profssional tem sido a
realidade de pouco mais de um quarto dos estudantes de 15 a 17 anos. Dos jovens
desta faixa etria que no estudavam, menos da metade trabalhava, enquanto os
demais no estavam envolvidos com quaisquer de tais atividades.
A reduo das desigualdades de acesso ao ensino mdio e, consequente-
mente, sua progressiva obrigatoriedade, prevista na Lei de Diretrizes e Bases
da Educao Nacional (LDB), constituem objetivos do PDE. No entanto, o
sucesso das aes que integram o plano com impacto sobre este nvel de ensino
depender, em grande medida, de um maior aporte de recursos, a ser disponibi-
lizado pelo FUNDEB. Diante da diversidade de nveis/modalidades de ensino
cobertos pelo fundo, o MEC instituiu uma comisso de especialistas com a
atribuio de defnir fatores diferenciados para a transferncia de recursos re-
ferentes complementao da Unio. Tendo como base o ensino fundamental
urbano, ao qual foi atribudo fator 1, a referida comisso atribuiu ao ensino m-
dio fatores entre 1,2 ensino mdio urbano e 1,3 ensino mdio em tempo
integral e ensino mdio integrado educao profssional. Portanto, o valor a
ser repassado por estudante matriculado no nvel de ensino ser de 20% a 30%
maior que o do ensino fundamental.
Uma das aes do MEC voltadas ao ensino mdio com carter inovador
corresponde distribuio do livro didtico aos estudantes das escolas pblicas.
Tal iniciativa insere-se no esforo de contribuir para a melhoria da qualidade do en-
sino, que tem sido comprometida pelas precrias condies de acesso e permanncia
dos estudantes, tais como: i) a elevada proporo de matrculas no perodo noturno,
que correspondia, em 2007, a aproximadamente 41% do total; ii) a indisponibi-
lidade de tempo para estudos extraclasse; iii) e a carncia de material pedaggico.
A distribuio do livro didtico a esse segmento estudantil foi instituda
pelo Programa Nacional do Livro Didtico para o Ensino Mdio (PNLEM),
implantado em 2004, em carter experimental, em aproximadamente 5,4 mil
escolas das regies Norte e Nordeste. No exerccio de 2007, foram distri-
budos 9,2 milhes de exemplares de livros didticos e outros materiais de
apoio, como atlas, CDs, livros em braile, mapas e peridicos. Por intermdio
do PDE, est prevista a complementao da distribuio de livros didticos
mediante a incorporao das disciplinas de histria e qumica, em 2008, e de
fsica e geografa, em 2009.
Foi anunciado pelo ministro da educao, em dezembro de 2007, que o
Programa Nacional de Alimentao Escolar (PNAE) ser estendido ao ensi-
no mdio. Com a iniciativa, elevar-se- em mais de 8 milhes o contingente
de alunos da educao bsica benefcirios da merenda escolar. Em fevereiro de
2008, foi encaminhado, pelo Poder Executivo, Projeto de Lei (PL) ao Congresso
Nacional que, entre outros temas, estabelece diretrizes para a alimentao escolar
em toda a rede de escolas pblicas da educao bsica. O projeto tambm deter-
mina a incluso da educao alimentar e nutricional como contedo curricular de
ensino, com vista a favorecer a adoo de prticas saudveis de vida, na perspecti-
va da segurana alimentar e nutricional (SAN). Conforme evidencia a exposio
de motivos do referido projeto, a incluso do alunado do ensino mdio demanda-
r aporte adicional de recursos da ordem de R$ 360 milhes anuais.
Em relao formao de professores, so identifcadas diversas aes
com vista a suprir uma das principais carncias da educao bsica, em geral,
e do ensino mdio, em particular, que se refere aos professores de cincias e
matemtica. A primeira diz respeito ampliao da oferta de vagas na moda-
lidade de educao a distncia (EaD), por intermdio do programa Universi-
dade Aberta do Brasil (UAB). Alm disso, os Institutos Federais de Educao,
Cincia e Tecnologia (IFETs) tambm assumiro a tarefa de formar professores
para a educao bsica, o que pode ser facilitado pela alta capilaridade que
tero tais instituies. Por sua vez, o estmulo carreira do magistrio na edu-
cao bsica ser oferecido por intermdio do Programa Institucional de Bolsa
de Iniciao Docncia (PIBID), mediante a concesso de 20 mil bolsas de
estudo a estudantes de cursos de licenciatura nas disciplinas que apresentam
maior carncia de professores.
6 ACESSO RESTRITO E DESIGUAL EDUCAO SUPERIOR
Em relao aos jovens de 18 a 24 anos, verifcam-se avanos sobretudo no acesso
educao superior, cuja taxa de frequncia mais que dobrou no perodo 1996-
2007, conforme mostra a tabela 6.
101
TABELA 6
Educao superior taxas de frequncia lquida da populao de 18 a 24 anos
1996 e 2007
(Em %)
Brasil e regies 1996 2007 Variao percentual
Brasil 5,8 13,0 123,3
Norte
1
3,3 9,0 168,2
Nordeste 3,1 7,5 141,0
Sudeste 7,3 16,3 123,3
Sul 7,7 16,6 114,9
Centro-Oeste 6,5 15,5 136,5
Fonte: PNAD/IBGE.
Nota:
1
Sem reas rurais dos estados do AC, AP, AM, PA, RO e RR.
Apesar de a taxa de frequncia lquida na educao superior ter sido
ampliada em mais de 123% no perodo de 11 anos, o patamar alcanado
ainda se encontra muito aqum do desejado, tanto em relao meta es-
tipulada pelo Plano Nacional de Educao (PNE), de 30%, a ser atingida
em 2011, quanto na comparao com os demais pases latino-americanos.
De acordo com estudo do Instituto Internacional para a Educao Supe-
rior na Amrica Latina e Caribe (IESALC),
3
vinculado Organizao das
Naes Unidas para a Educao, a Cincia e a Cultura (Unesco), o Brasil
apresentava, em 2003, uma das menores taxas brutas de matrcula na educa-
o superior da Amrica Latina,
4
assim como uma das menores propores
de estudantes de ensino superior por 10 mil habitantes, conforme pode ser
observado na tabela 7.
A anlise dos indicadores apresentados na tabela 7 evidencia que o Brasil
encontrava-se em desvantagem em relao aos pases selecionados e Amrica
Latina como um todo. Mas na comparao com o Mxico, que ostenta dimenses
fsicas e populacionais mais prximas s do Brasil, verifca-se maior similaridade
entre os ndices registrados.
Um ponto a favor do Brasil diz respeito ao ritmo de expanso das matr-
culas nesse nvel de ensino. De acordo com projees apresentadas no mbito
do estudo do IESALC, em 2008, o pas ter superado a Colmbia e o Mxico
no que se refere taxa de frequncia bruta, assim como ter se aproximado da
mdia latino-americana.
3. Ver IESALC/Unesco (2006).
4. Corresponde, nesse caso, ao total de matrculas na educao superior dividido pela populao nessa faixa etria.
TABELA 7
Educao superior taxa de frequncia bruta na populao de 20 a 24 anos e pro-
poro de estudantes por 10 mil habitantes 2003
Brasil e pases latino-americanos
selecionados
Taxa de frequncia bruta Estudantes por 10 mil habitantes
Argentina 60,0 531
Bolvia 38,6 347
Brasil 22,7 213
Chile 46,2 356
Colmbia 25,6 232
Mxico 23,9 225
Venezuela 42,0 389
Amrica Latina e Caribe 28,5 259
Fonte: IESALC/Unesco.
Contudo, so marcantes as desigualdades na frequncia educao superior
entre jovens de 18 a 24 anos. Quando se considera a varivel renda, verifca-se
que a taxa de frequncia oscila de 5,6%, para os que tm rendimentos mensais
per capita de meio a um salrio mnimo (SM), at 55,6%, para os jovens que se
encontram na faixa de cinco SMs ou mais. Outro grande diferencial identifca-
do a partir da localizao do domiclio. Neste caso, 17,5% dos jovens residentes
em reas metropolitanas frequentavam a educao superior, em 2007, enquanto
o ndice era de apenas 3,2% entre moradores de reas rurais. Por sua vez, as desi-
gualdades observadas a partir da condio de raa/cor mantm-se bastante acen-
tuadas, em que pesem os avanos ocorridos ao longo dos ltimos 15 anos, na me-
dida em que negros apresentam taxa de apenas 35% da registrada entre brancos.
Em virtude da baixa frequncia educao superior e das desiguais oportu-
nidades de acesso a esse nvel de ensino, o governo federal adotou um conjunto
de aes e medidas de poltica com vista a, se no reverter, atenuar esse quadro.
As aes de maior vulto do MEC visam ampliao das oportunidades de acesso.
Sob tal enfoque, cabe salientar as iniciativas em curso que se propem a aumentar
substancialmente a oferta de vagas, por meio da expanso da rede de Instituies
Federais de Ensino Superior (Ifes). Alm do aumento da oferta de vagas em cursos
presenciais, tem sido expressivo o crescimento das matrculas na modalidade de
EaD. Tais iniciativas inserem-se no compromisso do MEC de dobrar o nmero
de matrculas, no mbito das Ifes, no prazo de dez anos.
No intuito de atingir essa meta, o MEC instituiu o Programa de Apoio a
Planos de Reestruturao e Expanso das Universidades Federais (Reuni), pelo
qual sero alocados, nos prximos cinco anos, recursos fnanceiros adicionais da
ordem de R$ 7,2 bilhes. Em contrapartida, as universidades federais devero
103
aumentar para 90% a taxa de concluso dos cursos de graduao presenciais, bem
como elevar a 18 o nmero mdio de alunos por docente, que atualmente se situa
em torno de dez. Para que a instituio possa benefciar-se do adicional oramen-
trio, dever apresentar proposta que contemple aes voltadas consecuo das
metas previstas no decreto que instituiu o Reuni.
O aumento da taxa de frequncia lquida na faixa etria de 18 a 24 anos, no
perodo 1996-2002, foi favorecido pela poltica de educao superior, encampada
pelo MEC, de incentivo expanso do setor privado. Esta orientao teve incio
com a substituio do ento Conselho Federal de Educao (CFE) pelo CNE,
sem o poder deliberativo do seu antecessor.
Como mecanismo auxiliar de fnanciamento para viabilizar esse modelo de
expanso, foi institudo, em 1999, o Fundo de Financiamento ao Estudante do
Ensino Superior (Fies), em substituio ao falimentar Programa de Crdito Edu-
cativo (CREDUC). O Fies foi submetido a diversas modifcaes em seu desenho
e, mais recentemente, passou a priorizar a concesso de fnanciamentos a estudan-
tes matriculados em instituies que tenham aderido ao Programa Universidade
para Todos (ProUni). Desde sua criao, foram concedidos aproximadamente
457 mil fnanciamentos a estudantes de graduao.
Favorecidas por essas iniciativas, as matrculas nas instituies privadas ti-
veram crescimento de 132% no perodo 1997-2003, com taxas anuais nunca
inferiores a 11%. Por sua vez, o ritmo de crescimento da oferta de vagas pelo setor
privado foi ainda mais intenso, tendo atingido 241% nesse perodo. Tal defasa-
gem entre oferta e demanda gerou elevado percentual de vagas ociosas, algo como
50% do total ofcialmente declarado pelas instituies de ensino.
Em virtude dessa subutilizao da capacidade instalada e da baixa taxa de frequn-
cia a esse nvel de ensino entre jovens de 18 a 24 anos, foi institudo pelo governo federal,
em 2004, o ProUni, por meio do qual so concedidas bolsas de estudos em instituies
privadas para estudantes que tenham renda familiar per capita de at trs SMs.
A despeito de ter sido alvo de diversas crticas quanto sua pertinncia e legitimi-
dade, oriundas sobretudo do meio acadmico, o ProUni benefciou cerca de 310 mil
estudantes entre 2005 e 2007, dos quais 65% receberam bolsas integrais. De acordo
com o MEC, a contrapartida da Unio, na forma de renncia fscal, em 2005, foi
da ordem de R$ 107 milhes e, em 2007, o valor estimado era de R$ 391 milhes.
Portanto, sob a tica fnanceira, o programa apresenta um custo por aluno bastante
baixo quando comparado ao que despendido nas instituies pblicas em geral e, at
mesmo, em relao ao que se paga mensalmente, nas instituies de ensino privadas.
5
5. Nesse ltimo ano, o custo per capita teria sido de R$ 1.260,00. Ou seja, o equivalente a trs mensalidades de um
curso de baixo custo em instituio de ensino sem renome ou tradio.
7 A EDUCAO PROFISSIONAL TCNICA: OFERTA MUITO AQUM DA DEMANDA
A oferta de cursos de educao profssional tcnica muitas vezes menciona-
da por seu reconhecido padro de qualidade. No entanto, a relao entre as
matrculas e uma estimativa da demanda potencial,
6
constituda pelos jovens
que frequentam o ensino mdio regular e a EJA, revela uma situao de baixo
atendimento. Segundo estimativas do INEP/MEC, em 2005, apenas 10,9%
desta demanda potencial foi atendida, verifcando-se uma pequena melhoria
em 2006, quando o atendimento chegou a 11,4%. Porm, importante men-
cionar que a oferta de educao profssional tcnica no s reduzida, mas
tambm bastante concentrada e desigual.
A concentrao territorial da oferta pode ser aferida por sua distribuio
pelas unidades federadas: apenas 17,2% dos municpios brasileiros contavam
com cursos de educao tcnica em 2005, e no Nordeste a oferta ocorreu em
apenas 8% dos municpios, em contraposio a 26,5% no Sudeste. A propor-
o de matrculas na educao tcnica igualmente revela uma concentrao de
aproximadamente um tero em municpios das capitais, com uma centralizao
maior na regio Norte (65,6%).
De acordo com informaes do Censo Escolar, entre 2005 e 2006, o total de
matrculas em cursos de educao profssional tcnica de nvel mdio ampliou-se
de um total aproximado de 707 mil para quase 745 mil estudantes, o que corres-
ponde a um aumento de 5,3%, como mostra a tabela 8.
TABELA 8
Matrculas na educao prossional tcnica de nvel mdio 2005 e 2006
Brasil e regies
Total
Variao
percentual
(2005-2006)
2005 2006
De 0 a
14 anos
De 15 a
17 anos
De 18 a
24 anos
De 25 a
29 anos
30 anos
ou mais
Brasil 707.263 744.690 5,29 0,96 13,44 48,45 17,30 19,86
Norte 19.972 29.362 47,02 1,30 5,20 42,96 21,97 28,57
Nordeste 69.109 94.480 36,71 1,66 5,94 46,20 22,08 24,12
Sudeste 437.242 431.480 - 1,32 0,68 17,16 48,02 15,99 18,15
Sul 153.289 160.434 4,66 0,89 10,64 52,44 16,70 19,34
Centro-Oeste 27.651 28.934 4,64 2,96 6,25 45,57 19,77 25,46
Fonte: INEP/MEC Censo Escolar de 2005 e 2006.
Os dados tambm evidenciam que quase metade das matrculas concentra-
se na faixa etria de 18 a 24 anos e que a categoria denominada jovens responde
por cerca de 80% deste total. A elevada participao na educao profssional
6. Estimativa da demanda potencial elaborada pelo INEP/MEC para o Observatrio da Equidade.
105
tcnica um indcio importante de oportunidades abertas para este grupo de jo-
vens. Se, por um lado, a formao obtida qualifca-os para a insero no mercado
de trabalho, por outro, os cursos tcnicos, particularmente os da rede pblica,
tambm habilitam-nos para a continuidade de estudos no ensino superior.
Apesar de corresponderem a um universo populacional mais amplo, os
adultos com mais de 30 anos respondem por apenas 20% das matrculas na edu-
cao tcnica. Propores maiores so observadas justamente nas regies mais
pobres, possivelmente pelo fato de nestas serem mais elevadas as taxas de distor-
o idade srie, assim como menores as taxas de concluso do ensino mdio.
Tendncia oposta observada nas regies Sul e Sudeste, onde so maiores
as propores de jovens de 15 a 24 anos matriculados nos cursos tcnicos. Entre
63% e 65% das matrculas concentram-se nesta faixa etria, ao passo que nas
demais regies a proporo gira entre 48% e 52%.
O PDE, lanado em 2007, compreende um conjunto de medidas que visa
modifcar o quadro atual da oferta de educao profssional pblica, cuja participa-
o, em 2006, representou menos da metade das vagas ofertadas em cursos tcnicos.
A insufcincia da oferta dever ser enfrentada com o Plano de Expanso
da Educao Profssional e Tecnolgica, cuja Fase I foi iniciada em 2006 e deve-
r resultar na duplicao, at 2010, da capacidade de atendimento das redes p-
blicas. Esto programados: i) a criao de 210 novas unidades na rede federal;
ii) a incorporao de escolas agrcolas vinculadas ao Ministrio da Agricultura,
Pecuria e Abastecimento (Mapa)/Comisso Executiva do Plano da Lavoura
Cacaueira (CEPLAC); e iii) o fortalecimento das redes estaduais e municipais
de educao profssional.
As novas escolas da rede federal devero ser criadas em um novo modelo de
gesto e integrar os IFETs. Os cursos devero estar sintonizados com as deman-
das locais e regionais, bem como atender aos Arranjos Produtivos Locais (APL).
Sua implantao dever contrapor-se atual concentrao territorial da oferta,
mediante a interiorizao e a criao de polos de educao profssional.
As demais instituies que j integram a rede federal sero incentivadas a
reorganizarem-se no modelo de gesto dos IFETs e a promoverem a oferta verti-
calizada, que compreende desde a formao inicial e continuada de trabalhadores
at a ps-graduao profssionalizante.
Est prevista tambm a ampliao da oferta de cursos tcnicos e de formao
inicial e continuada de trabalhadores, de forma integrada e concomitante aos cur-
sos de elevao de escolaridade na modalidade EJA. Menciona-se que mudanas
na legislao, por meio do Decreto n
o
5.154, de 23 de julho de 2004, resgataram as
possibilidades de oferta de educao profssional tcnica integrada ao ensino mdio.
Com isso, em 2006, foram registradas 59 mil matrculas em cursos de ensino
mdio integrado ao tcnico, viabilizadas pela adeso de 310 escolas em 14 es-
tados, com o apoio das escolas tcnicas da rede pblica e de algumas entidades
do chamado Sistema S Servio Social da Indstria (Sesi), Servio Nacional de
Aprendizagem Industrial (Senai), Servio Nacional de Aprendizagem Comercial
(SENAC) e Servio Social do Comrcio (SESC).
A situao educacional dos jovens brasileiros decorre, em grande medida, do
acesso restrito educao infantil e da baixa efetividade no ensino fundamental,
evidenciadas pela elevada distoro idade srie e pelos incipientes ndices de
concluso deste nvel de ensino. Desse modo, parcela considervel das crianas in-
gressa na juventude com elevada defasagem educacional, tanto do ponto de vista
quantitativo (anos de estudo) quanto em termos qualitativos (capacidades e ha-
bilidades desenvolvidas). Estas defasagens so agravadas pelas precrias condies
socioeconmicas, que concorrem para manter baixo o rendimento dos estudantes
e, no raro, ampliar as taxas de abandono escolar.
Nesse sentido, a melhoria substancial da situao educacional dos jo-
vens brasileiros pressupe a universalizao do acesso e da concluso do ensino
fundamental, observados os padres mnimos de qualidade. A instituio do
FUNDEB e do ndice de Desenvolvimento da Educao Bsica (IDEB), as-
sim como a concretizao de um pacto nacional em prol da educao bsica,
a exemplo do Compromisso Todos pela Educao, constituem iniciativas que
podero favorecer o alcance de tais metas.
A anlise das aes voltadas populao jovem, que integram a poltica
educacional encampada pelo MEC nos ltimos anos, permite identifcar que a
este segmento populacional vem sendo conferida certa prioridade no mbito das
polticas educacionais. Com a implementao do FUNDEB, ser ampliado o
aporte de recursos fnanceiros a toda a educao bsica, o que permitir aos entes
federados aumentar a oferta de vagas e melhorar as condies de ensino apren-
dizagem nas escolas de ensino mdio.
A ampliao de oportunidades de acesso educao superior tambm apare-
ce como outro inequvoco objetivo estabelecido pelo governo federal. Nesse senti-
do, observa-se a convergncia de distintas iniciativas, entre as quais se inserem as
aes afrmativas, destinadas a corrigir, ao menos parcialmente, as desvantagens
quanto s condies de ingresso e permanncia a que esto submetidos determi-
nados grupos sociais. A criao do ProUni, a ampliao do Fies e a expanso das
Ifes podem ser vistas como iniciativas consentneas com este objetivo.
107
Para os que no seguirem a trajetria acadmica, h a alternativa da forma-
o tcnico-profssional de nvel mdio. Nisto tambm se observa grande esforo
por parte do MEC no que se refere ampliao da oferta de vagas, mediante a
capilarizao da rede de instituies federais de educao profssional.
Trata-se, portanto, de um amplo e ambicioso conjunto de aes, que de-
mandar no apenas a ampliao substancial dos dispndios, como tambm o
desenvolvimento de processos de coordenao e gesto efcientes, que envolvam
o monitoramento, a avaliao e o redesenho contnuo das aes propostas.
REFERNCIAS
CONSELHO DO DESENVOLVIMENTO ECONMICO E SOCIAL
(CDES). Observatrio da Equidade. Relatrio de Observao, n. 2, Braslia, 2007.
INSTITUTO INTERNACIONAL PARA A EDUCAO SUPERIOR NA
AMRICA LATINA E CARIBE (IESALC); ORGANIZAO DAS NAES
UNIDAS PARA A EDUCAO, A CINCIA E A CULTURA (UNESCO).
Informe sobre la educacin superior en Amrica Latina y el Caribe 2000-2005:
la metamorfosis de la educacin superior. Caracas: Editorial Metrpolis, 2006.
4
POLTICAS DE EMPREGO PARA
JOVENS: ENTRAR NO MERCADO
DE TRABALHO A SADA?
CAPTULO 4
POLTICAS DE EMPREGO PARA JOVENS: ENTRAR NO MERCADO
DE TRABALHO A SADA?
Roberto Gonzalez
*
1 APRESENTAO
Este texto apresenta a evoluo das polticas de emprego para a juventude no nvel
do governo federal no perodo 2003-2008, tendo por pano de fundo os proble-
mas relativos transio escola trabalho e a questo do desemprego juvenil nas
dcadas de 1990 e 2000. A perspectiva adotada interpreta o desemprego juvenil
como refexo das mudanas mais amplas no mundo do trabalho que no esto
circunscritas aos jovens, mas os afetam mais intensamente em termos de oportu-
nidades de trabalho. Ao mesmo tempo, leva em considerao o fato histrico de
que na Amrica Latina o trabalho precoce ainda faz parte da experincia juvenil
para grande parte da populao.
2 OS JOVENS E O MUNDO DO TRABALHO
A sada da escola e a entrada no mundo do trabalho so dois dos processos funda-
mentais para a prpria caracterizao da juventude no ciclo de vida, juntamente
com a sada da casa dos pais, a fecundidade e o casamento, conforme apontam
Camarano, Kanso e Mello (2006, p. 95). Em outros termos, a juventude
depende de uma moratria, um espao de possibilidades aberto a certos se-
tores sociais e limitado a determinados perodos histricos (MARGULIS;
URRESTI, 1996, p. 13).
1
Esta moratria teria se originado da postergao
das exigncias sociais tpicas da vida adulta, especialmente as relativas ao ca-
samento e ao trabalho, em favor de um tempo legtimo para dedicar-se ao
estudo e capacitao (op. cit., 1996, p. 14). Defne-se desse modo um
conceito sociolgico de juventude, que no se reduz a uma mera categoria
etria e, por isso mesmo, permite a crtica de que abriga diferenas de classe
e gnero. Nesta perspectiva, o adiamento da entrada no mundo do trabalho
estaria na origem da prpria condio juvenil. Porm, os autores advertem
1. Texto original em espanhol, traduo livre.
* Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea. O autor agradece ao apoio de Fbio Vaz e Suellen Borges na
preparao dos dados.
que a juventude envolve no apenas a moratria social mencionada, mas tam-
bm uma moratria vital decorrente do fato de que os jovens esto a prin-
cpio mais longe da velhice, da enfermidade e da morte que se integra a
uma memria geracional, elaborada a partir das experincias compartilhadas.
Da que a condio juvenil no se restringiria apenas experincia da esco-
larizao descompromissada, tpica de um segmento social mais ou menos
restrito, mas permitiria acolher tambm experincias em que os eventos ca-
ractersticos sada da escola, entrada no mundo do trabalho etc. no se
sucedem linearmente, mas por vezes se sobrepem ou se desvinculam.
Ter em conta a heterogeneidade das experincias juvenis de escolariza-
o e trabalho no Brasil fundamental para analisar tanto o momento em
que se d sua insero no mundo do trabalho quanto os resultados desta.
De um lado, a difuso do ensino bsico ainda relativamente incompleta e
bastante desigual no Brasil: a taxa de matrcula no ensino bsico continua
crescendo lentamente e parcela expressiva dos jovens no o completam an-
tes de sair da escola.
2
Como se ver adiante, isto implica grandes diferenas
quanto ao momento de entrada no mercado de trabalho segundo classe social.
De outro lado, porque a diviso sexual do trabalho tradicional, na qual
cabe s mulheres o trabalho domstico/reprodutivo, ainda tem forte peso
na insero feminina no mundo do trabalho, o que mais uma vez mediado
pela classe social.
Comparando a populao jovem
3
nos Censos Demogrficos de 1980
e 2000, Camarano, Kanso e Mello (2006, p. 103) constataram que a idade
mediana de sada da escola elevou-se de 15,4 para 18,1 anos, no caso dos
homens, e de 15,5 para 17,9 anos, no caso das mulheres. A idade mediana
de entrada no mercado de trabalho, por outro lado, apresentou pequena
variao: de 15,1 para 15,8 anos, entre os homens, e de 15,6 para 15,9 anos,
entre as mulheres. Estes dados sugerem claramente que o prolongamento da
escolarizao no implicou adiamento da entrada no mercado de trabalho,
mas ampliou a simultaneidade de escola e trabalho. O fato de os jovens tipi-
camente ingressarem no mundo do trabalho antes da idade legal
4
no signifi-
ca, contudo, que permaneam nele em definitivo; ao contrrio, h evidncia
emprica de que os jovens tm altas taxas de entrada e sada do mercado de
2. A este respeito, ver captulo sobre educao em Ipea (2008).
3. Consideraram-se jovens todas as pessoas entre 15 e 29 anos.
4. A Constituio Federal de 1988 (CF/88) proibia qualquer trabalho aos menores de 14 anos, salvo na condio de
aprendiz. Este limite de idade foi modicado pela Emenda Constitucional (EC) n
o
20/1998, elevando a idade mnima
para 16 anos e permitindo aprendizes com idade entre 14 e 16 anos.
Polticas de Emprego para Jovens: entrar no mercado de trabalho a sada?
113
trabalho.
5
Portanto, cabe analisar em mais detalhes a evoluo da taxa de
participao proporo de pessoas economicamente ativas em relao
populao total dos jovens em comparao aos adultos.
O grfco 1 ilustra a evoluo das taxas de participao de homens e
mulheres segundo quatro faixas etrias. Observa-se que, para ambos os sexos,
a taxa de participao diminui apenas na primeira faixa, referente aos jovens-
adolescentes
6
o grupo que, supondo o fuxo escolar adequado, deveria estar
cursando o ensino mdio , embora ainda se mantivesse em um patamar
elevado em 2007, especialmente para os homens. Nas demais faixas etrias,
a taxa de participao manteve-se prxima dos adultos; a tendncia foi de
crescimento entre as mulheres e de estabilidade entre os homens, excetuando-
se uma pequena diminuio no grupo de 18 a 24 anos de idade. Ademais,
manteve-se grande diferena entre as taxas de participao de homens e mu-
lheres para todas as faixas etrias.
GRFICO 1
Taxa de participao por faixas etrias
(Em %)
Homens
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
100
1992 1993 1995 1996 1997 1998 1999 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
15 a 17 anos 18 a 24 anos 25 a 29 anos 30 a 59 anos
5. Um estudo para a Regio Metropolitana de So Paulo, abrangendo jovens de 14 a 24 anos, pode ser encontrado
em Flori (2003).
6. Neste texto, so consideradas como jovens-adolescentes as pessoas entre 15 e 17 anos e como jovens-adultos as
pessoas entre 25 e 29 anos. Quando o termo for mencionado sem qualicativos, assume-se que jovens refere-se a
todas as pessoas entre 15 e 29 anos.
Mulheres
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
100
1992 1993 1995 1996 1997 1998 1999 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
Fonte: Microdados da Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD)/Instituto Brasileiro de Geograa e Estatstica (IBGE).
Elaborao: Ncleo de Gesto de Informaes Sociais (Ninsoc)/Diretoria de Estudos e Polticas Sociais (Disoc)/Ipea.
A interpretao da queda na taxa de participao dos jovens ambgua, toda-
via. A princpio, a reduo concentrada na faixa de 15 a 17 anos sugere que est em
curso um processo de prolongamento do tempo dedicado escolarizao, com a di-
fuso do ensino mdio. Da mesma forma, o aumento da taxa de participao para
as mulheres de 18 a 29 anos certamente refete a mudana sociocultural em curso
quanto diviso sexual do trabalho uma parcela cada vez maior das mulheres
recusa-se a ser relegada apenas ao trabalho domstico-reprodutivo no remunerado.
Neste sentido, as mudanas sinalizariam processos de fortalecimento da moratria
social e de aumento da equidade nas novas geraes.
Porm, h evidncia de que tanto o trabalho precoce quanto a diviso
sexual tradicional do trabalho seguem tendo peso importante na experincia
juvenil. A tabela 1 indica que a sequncia de dedicar-se exclusivamente ao
estudo na adolescncia 15 a 17 anos e assumir um posto de trabalho na
etapa seguinte 18 a 24 anos uma realidade para pouco mais de metade
dos homens e de um tero das mulheres. Ainda assim, isto no significa que a
sada da escola tenha se dado pela concluso do ensino mdio; de fato, o que
a tabela sugere que os jovens tendem a sair da escola por volta dos 18 anos,
independentemente do grau alcanado. Dados a respeito da situao educa-
cional do jovem (IPEA, 2008, p. 106) apontavam que, em 2006, dos jovens
que estavam fora da escola na faixa de 18 a 24 anos, 52% tinham menos de
11 anos de estudo completos.
115
Para os demais, a transio toma outro formato. Primeiro, para parcela im-
portante dos jovens, estudo e trabalho convivem ainda na faixa dos 15 aos 17 anos;
alis, a concomitncia maior nesta faixa que nas demais. Este fato mais comum
entre os homens, embora Camarano, Kanso e Mello (2006, p. 100) apontem que
a incidncia cresceu para ambos os sexos. Assim, possvel afrmar que o avano da
escolarizao tem sido mais rpido que o retardo da entrada no mundo do trabalho.
Como o grau de concomitncia est relacionado ao nvel de renda, parece que o
fator principal a capacidade das famlias de liberar seus flhos integralmente para
a escola; porm, isto no descarta que outro fator seja o prprio desejo dos jovens
de procurar experincia de trabalho.
Em segundo lugar, h um expressivo contingente de jovens que no traba-
lham nem estudam. No caso das mulheres, em parte isto refete ainda a dedicao
de muitas jovens aos cuidados domsticos e familiares. Porm, em grande medida,
o que ocorre que os jovens que saem da escola encontram difculdade tanto em se
empregar como em manter o emprego. Cabe acrescentar que, alm do desemprego
aberto, h um desemprego oculto pelo desalento, isto , h uma parcela dos jovens
que no trabalham e desistiram de procurar emprego. Neste sentido, o desemprego
juvenil poderia ser entendido como sinal de difculdade em realizar esta transio,
seja por defcincias na escolarizao, seja por restries no mercado de trabalho.
TABELA 1
Proporo de pessoas por faixa etria e condio de estudo/trabalho Brasil, 2007
Homens S estuda Estuda e trabalha S trabalha
No estuda
nem trabalha
10 a 14 anos 86,2 11,0 0,8 2,0
15 a 17 anos 54,9 26,4 11,4 73,0
18 a 24 anos 12,2 17,7 56,2 13,8
25 a 29 anos 2,3 8,8 78,6 10,2
30 a 59 anos 0,4 3,7 84,0 11,9
60 anos ou mais 0,3 0,4 42,6 56,7
Mulheres S estuda Estuda e trabalha S trabalha
No estuda
nem trabalha
10 a 14 anos 91,9 5,6 0,4 2,1
15 a 17 anos 66,0 17,0 5,0 12,0
18 a 24 anos 16,7 15,1 36,4 31,8
25 a 29 anos 4,5 9,1 53,8 32,6
30 a 59 anos 1,8 4,2 58,2 35,8
60 anos ou mais 0,8 0,4 19,1 79,7
Fonte: Microdados da PNAD/IBGE.
Elaborao: Ninsoc/Disoc/Ipea.
O terceiro ponto que ainda h desigualdades importantes relacionadas ao
nvel de renda das famlias tanto nas variaes da taxa de participao quanto na
probabilidade de permanecer na escola. Os dados da tabela 2 apontam que no
apenas a probabilidade de dedicar-se integralmente ao estudo cresce conforme a
renda especialmente na faixa de 15 a 17 anos como tambm diminui a proba-
bilidade de no estudar nem trabalhar, tanto para homens quanto para mulheres.
No caso destas ltimas, a probabilidade de estarem fora da escola e desemprega-
das ou inativas trs vezes menor entre as famlias de renda per capita maior que
um salrio mnimo (SM) do que nas famlias com at meio salrio mnimo per
capita. Ademais, a confgurao de uma diviso sexual do trabalho, j na juven-
tude, aparece com muita clareza na passagem da primeira para a segunda faixa
etria. Enquanto, entre 15 e 17 anos, a condio exclusiva de estudante a mais
comum para ambos os sexos, a condio de trabalhador surge como principal
para as faixas de 18 a 24 e de 25 a 29 anos, no caso dos homens, e a situao de
no estuda nem trabalha, no caso das mulheres pobres. A desigualdade verifcada
indica a reproduo da desigualdade no corte geracional. Em outras palavras, as
diferenas na renda familiar infuem profundamente nas condies de escolariza-
o e na incorporao de papis no mundo do trabalho e na famlia, criando nas
novas geraes diferenas quanto s perspectivas profssionais futuras.
TABELA 2
Proporo de pessoas por faixa etria, condio de estudo/trabalho e faixas de
renda Brasil, 2007
Homens Estuda e trabalha S estuda S trabalha No estuda nem trabalha
15 a 17 anos
Menor ou igual a 1/2 SM 26,0 51,2 12,6 10,2
Entre 1/2 e 1 SM 26,5 52,7 13,3 7,5
Maior que 1 SM 26,9 61,7 7,9 3,5
18 a 24 anos
Entre 1/2 e 1 SM 14,6 9,6 61,3 14,6
Maior que 1 SM 22,6 13,5 56,1 7,8
25 a 29 anos
Entre 1/2 e 1 SM 5,6 1,6 81,5 11,2
Maior que 1 SM 13,0 2,6 78,9 5,4
Mulheres Estuda e trabalha S estuda S trabalha No estuda nem trabalha
15 a 17 anos
Entre 1/2 e 1 SM 17,4 65,7 5,4 11,5
Maior que 1 SM 19,7 70,7 4,1 5,5
18 a 24 anos
Entre 1/2 e 1 SM 11,4 14,8 39,0 34,8
Maior que 1 SM 23,6 17,8 42,7 16,0
25 a 29 anos
Entre 1/2 e 1 SM 6,4 4,1 55,6 33,8
Maior que 1 SM 14,4 4,2 65,7 15,6
Fonte: Microdados da PNAD/IBGE 2007.
117
A taxa de desemprego nas faixas etrias mais jovens elevou-se expressiva-
mente durante os anos 1990 e permanece em um patamar elevado, apesar da j
referida queda na taxa de participao. O desemprego cresceu particularmente
entre as mulheres, situando-se cerca de dez pontos percentuais (p.p.) acima da
taxa masculina, nas faixas de 15 a 17 e de 18 a 24 anos. Por causa desta diferen-
a, tentador atribuir o aumento do desemprego juvenil ao aumento da pres-
so sobre o mercado de trabalho, principalmente por parte das jovens mulheres.
Porm, h de se considerar que: i) a proporo de jovens na populao em idade
ativa com mais de 15 anos diminuiu no perodo 1992-2007; e ii) o mesmo
aconteceu com sua taxa de participao. Em suma, constata-se que o aumento
do desemprego no foi consequncia da presso dos jovens sobre o mercado de
trabalho. O que aconteceu foi que o aumento da participao das mulheres entre
18 a 29 anos foi compensado pela diminuio da participao entre os jovens-
adolescentes 15 a 17 anos de ambos os sexos. Portanto, embora a entrada no
mundo do trabalho ainda seja em mdia relativamente precoce, h evidncia de
que, em termos relativos, h menos jovens procurando trabalho hoje do que no
incio da dcada de 1990. Mesmo que a entrada no mundo do trabalho continue
a ser precoce pelo menos em relao idade legal de 16 anos , a incorporao
dos jovens ao mundo do trabalho se d ao longo de um tempo maior, ocorrendo
em mdia de forma mais defnitiva a partir dos 18 anos.
Ao contrrio, foi o mercado de trabalho que se tornou mais inacessvel aos
jovens. Conforme apontado pela Organizao Internacional do Trabalho (OIT),
a taxa de desemprego est altamente correlacionada com a taxa de desemprego
dos adultos, mas com uma sensibilidade maior em relao ao ciclo econmico:
Apesar da desocupao ter crescido mais entre os jovens do que entre os adultos,
pode-se notar uma correlao positiva entre esses dois indicadores, indicando que
o comportamento agregado do mercado de trabalho um fator importante na sua
determinao. Esta, por sua vez, depende fortemente das condies macroeconmi-
cas do pas e do crescimento econmico (2009, p. 40).
De fato, a relao entre a taxa de desemprego dos jovens de 15 a 17 anos
e a taxa de desemprego adulta
7
subiu de 3,4, em 1992, para 4,5, em 2007.
Nas outras faixas, esta relao fcou quase estvel passou de 2,9 para 3 nos
jovens de 18 a 24 anos e de 1,7 para 1,8 nos de 25 a 29 anos. Isto no signif-
ca, porm, que todos os jovens desempregados estejam em busca do primeiro
emprego. Evidncias coletadas por Flori (2003) em relao s regies metro-
politanas sugerem que os jovens tm probabilidade de entrada no emprego
idntica a dos adultos, mas probabilidades signifcativamente maiores de sada.
7. Os adultos correspondem faixa etria de 30 a 59 anos. A razo indica quantas vezes a taxa de desemprego juvenil
supera a taxa de desemprego adulta.
Como se mantm por menos tempo no emprego, eles tambm retornam com
mais frequncia condio de desempregados. Porm, mesmo que os jovens no
sejam necessariamente preteridos nas contrataes, a difculdade em obter em-
prego e/ou mant-lo aumentou claramente no perodo analisado, j que as taxas
de desemprego no voltaram aos mesmos patamares do incio dos anos 1990.
GRFICO 2
Taxa de desemprego por faixas etrias
(Em %)
Homens
0
5
10
15
20
25
30
35
1992 1993 1995 1996 1997 1998 1999 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
Mulheres
0
5
10
15
20
25
30
35
1992 1993 1995 1996 1997 1998 1999 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
119
Em suma, os jovens receberam a maior parte do impacto da retrao das
oportunidades de emprego na segunda metade da dcada de 1990 e seu patamar
manteve-se mesmo aps 2005, quando a taxa de desemprego geral tendeu a di-
minuir. Este efeito foi desigual em termos de gnero as mulheres apresentaram
taxas de desemprego crescentes e de classe social os jovens de famlias mais
pobres tm maior probabilidade de abandonar a escola antes do trmino e entrar
no mercado de trabalho mais cedo.
O outro lado da moeda so os jovens que no estudam, no trabalham e tam-
bm no procuram trabalho e que, portanto, no so classifcados como desempre-
gados. Camarano et al. (2006) apontam que esta situao se refere a dois grupos bem
diferentes. O grupo majoritrio formado por jovens mulheres; em geral, mes e
cnjuges. Um grupo menor formado por jovens do sexo masculino, geralmente
na condio de flhos. Embora tal disposio indique uma conformao familiar
tradicional, em que os jovens inativos so sustentados por pais ou esposos, as auto-
ras apontam que cresceu entre 1980 e 2000 a proporo de jovens que so pessoa
de referncia no domiclio e que simultaneamente esto inativas e no estudam.
Embora as autoras sejam cautelosas na interpretao do resultado, sugerem que este
fato pode indicar uma transio adiada. O certo que no se pode assumir que estes
jovens estejam em uma posio segura de todas as situaes de trabalho/estudo,
esta a que apresentava menor rendimento mdio domiciliar per capita.
O que se pode dizer ento dos jovens que efetivamente conseguiram fazer a
transio, isto , passaram a trabalhar? A qualidade dos postos de trabalho que os
jovens conseguem ocupar bastante diversa. Como mencionado acima, os postos
que podem ser ocupados por trabalhadores muito jovens so aqueles com meno-
res exigncias de qualifcao e de pior qualidade, o que se refete nas principais
posies ocupadas pelo grupo etrio mais jovem considerado. Nos dois anos anali-
sados, para os jovens de 10 a 14 anos, as principais ocupaes eram empregado sem
carteira e trabalhador no remunerado, refetindo no apenas a barreira legal ao tra-
balho formal, mas tambm a barreira imposta pela baixa experincia deste grupo.
TABELA 3
Distribuio por posio na ocupao dos jovens ocupados nos grupos etrios
Posio na ocupao
1996 2006 1996 2006 1996 2006 1996 2006
Empregado com carteira 1,9 0,1 17,3 11,1 38,2 41,7 40,3 47,2
Empregado sem carteira 27,3 22,5 46,7 50,3 33,6 35,1 23,3 24,5
Conta prpria 4,4 7,5 5,6 7,0 11,2 9,8 18,8 15,3
Empregado 0,9 1,0 2,6 2,7
No remunerado 66,3 69,9 30,3 31,4 12,4 9,9 8,6 6,0
Militar ou funcionrio pblico 3,7 2,6 6,4 4,4
Fonte: Microdados das PNADs de 1996 e 2006/IBGE.
Elaborao do autor.
Ao se considerar que aumenta a proporo de trabalhadores em melhores ocu-
paes passando de um grupo etrio para outro mais velho nos dois anos mostra-
dos , pode parecer que h uma sequncia que o trabalhador deve transpor desde as
ocupaes piores, isto , sem proteo social, at as melhores, que contam com
as regulamentaes da legislao trabalhista/previdenciria. Embora esta escalada
at as ocupaes melhores possa ocorrer ao longo da vida do trabalhador, h um
efeito mais importante no relacionado a isto. O que, de fato, ocorre que, nos
grupos etrios mais velhos, altera-se a composio dos jovens. Os grupos de 18 a 24
e 25 a 29 anos no so formados apenas por jovens que entraram cedo no mercado
de trabalho e conseguiram mudar para ocupaes melhores conforme envelheciam.
Eles so formados, tambm, por jovens que protelaram sua entrada no mercado de
trabalho, possivelmente aumentando sua escolaridade no processo, e que j conse-
guem como primeira ocupao um posto de melhor qualidade.
Todos os indicadores apresentados sugerem que a insero dos jovens brasilei-
ros no mundo do trabalho se d de forma precria e difcil. Alm de constiturem
o grupo etrio mais desfavorecido pelas condies restritivas de emprego, tambm
reproduzem em si as desigualdades de gnero e de renda presentes na populao
brasileira como um todo. Assim, as polticas de emprego para jovens no apenas
enfrentam um problema social importante, mas tambm respondem herana
da desigualdade social pretrita e presente. Conforme sintetizado por Pochmann:
De um lado, a ausncia de uma fase completa de estruturao do mercado de trabalho
durante o ciclo virtuoso de crescimento econmico (de 1933 a 1980) comprometeu a
conformao de um padro de insero ocupacional do jovem brasileiro nas mesmas
condies de integrao do jovem ao mundo do trabalho alcanadas pelas economias
avanadas. De outro lado, o recente movimento de desestruturao do mercado de tra-
balho, infuenciado diretamente pelo ciclo vicioso de baixo crescimento econmico des-
de os anos 80, apresenta-se sufciente tanto para desgastar o antigo padro de insero
ocupacional do jovem quanto para torn-lo ainda mais instvel e precrio (1998, p. 94).
3 POLTICAS DE EMPREGO PARA JOVENS
Diante do quadro de altas taxas de desemprego juvenil e da precariedade das ocu-
paes produtivas atualmente disponveis aos jovens, as polticas de juventude se
veem diante de duas opes no que se refere ao trabalho. A primeira preparar
o jovem para fazer a transio, procurando facilitar sua contratao e oferecer-
lhe melhores oportunidades de trabalho. A segunda , ao contrrio, prolongar
sua escolarizao, o que eventualmente redunda em desincentivar sua entrada no
mercado de trabalho. Como se ver, no Brasil, j h polticas federais importan-
tes que procuram combinar os dois enfoques. Um terceiro tipo de interveno
aquele que visa regulamentar a participao dos jovens no mercado de trabalho e
concili-la com a continuidade dos estudos.
121
Em um primeiro momento, prevaleceram polticas cujo enfoque estava
na preparao para o mercado de trabalho, centradas em cursos de qualifcao
profssional, e no incentivo contratao de jovens. No tocante as primeiras, o
objetivo elevar as habilidades produtivas dos trabalhadores mais jovens. Alm
de oferecer a oportunidade de aprender as tcnicas necessrias a determinado
tipo de emprego, os cursos de formao profssional tambm realizam certa
socializao do jovem no mundo do trabalho; por exemplo, eles so com fre-
quncia a instncia em que os jovens tm contato com as primeiras noes de
direitos e deveres em uma relao de trabalho. O prprio fato de ter concludo
um curso de formao profssional para alm dos conhecimentos efetivamen-
te incorporados pode ser visto pelos empregadores como um sinal positivo,
denotando esforo, responsabilidade etc. Em suma, h razes para crer que
a oferta de oportunidades de formao profssional pode, sob certas condies,
facilitar a entrada do jovem no mercado de trabalho, ao minimizar alguns as-
pectos que o desfavorecem frente aos demais trabalhadores.
Entretanto, no que se refere a uma reduo signifcativa do desempre-
go juvenil, questionvel a efccia das polticas de formao profssional.
Como visto anteriormente, o aumento do desemprego no se d apenas entre
os jovens e deve-se gerao insufciente de postos de trabalho para abrigar
toda a populao trabalhadora. Assim sendo, aprimorar as habilidades dos
jovens provavelmente no lhes garantir um espao muito maior no mercado
de trabalho e, mesmo que o fzesse, seria to somente custa do aumento do
desemprego entre os trabalhadores adultos, j que isto tenderia simplesmente
a aumentar a concorrncia entre trabalhadores por um conjunto limitado de
oportunidades de emprego. Em um contexto de desemprego em alta, a oferta
de formao profssional essencialmente compensatria, pois na melhor das
hipteses diminuir a desigualdade interna ao mercado de trabalho, se for
dirigida aos jovens de menor empregabilidade.
Todavia, em um contexto de rpida gerao de emprego e com pers-
pectiva de crescimento futuro, poderiam as polticas de formao profissio-
nal ser instrumentos importantes? Em tese, se postos de trabalho perma-
nentes estiverem sendo criados, o problema do acesso dos jovens ao emprego
tende a ser minorado. Neste caso, a oferta de oportunidades de formao
profissional pode ser eficaz para a construo de itinerrios ocupacionais,
isto , de trajetrias em que seja possvel ascender a nveis crescentes de
qualificao e especializao. Porm, este resultado no depende apenas das
oportunidades de formao profissional em si, mas tambm de que forma
as empresas absorvero estas novas capacidades por exemplo, se garantiro
maior estabilidade no emprego e maiores salrios.
No Brasil, j a partir dos anos 1940, constituram-se os servios de
aprendizagem dedicados formao tanto de jovens quanto de adultos para
a indstria Servio Nacional de Aprendizagem Industrial (Senai) e para o
comrcio Servio Nacional de Aprendizagem Comercial (SENAC). No en-
tanto, estes servios direcionaram-se primordialmente a atender a necessidade
de mo de obra dos respectivos setores, oferecendo, em menor medida, cursos
voltados ao pblico em geral. a partir da dcada de 1990 que ganha fora a
perspectiva de estruturar cursos de qualifcao profssional voltados para os
jovens em situao de risco social, por meio de cursos fnanciados pelo Fundo
de Amparo ao Trabalhador (FAT). Em vez de se voltar para a classe trabalhado-
ra em geral, estes cursos procuravam focar os jovens das comunidades mais po-
bres, com a inteno declarada de enfrentar sua marginalizao e, at mesmo,
seu envolvimento com a criminalidade. O Plano Nacional de Qualifcao do
Trabalhador (Planfor), vigente entre 1995 e 2002, chegou a ter em seu ltimo
ano 40% dos educandos situados na faixa entre 16 e 24 anos. Com o novo
Plano Nacional de Qualifcao (PNQ), esta proporo superou os 50% em
2004, mas com reduo do nmero absoluto de jovens atendidos. O Planfor
surgiu em paralelo rede de educao profssional e tecnolgica j existente
no mbito do sistema de ensino, sob o argumento de que esta no atendia
os trabalhadores mais pobres e no seria capaz de expandir rapidamente sua
oferta. A sua estratgia concentrou-se, ento, em formar uma rede prpria de
entidades em que ainda predominavam os servios de aprendizagem, mas que
tambm inclua as escolas de centrais sindicais e diversos tipos de organizaes
no governamentais (ONGs), com o intuito de garantir uma cobertura ampla
e capaz de focar nos estratos mais pobres das famlias trabalhadoras. Todavia,
o programa passou a enfrentar fortes crticas, tanto pela falta de controle na
distribuio de recursos quanto pelo que se considerava ser uma ao de bai-
xa efccia em termos da capacidade de garantir a colocao no mercado de
trabalho. As razes para isto seriam a curta durao dos cursos, a ausncia
de articulao com o servio de intermediao e a elevao de escolaridade,
alm das prprias condies restritivas do mercado de trabalho poca. Novas
diretrizes foram institudas no PNQ, que teve incio em 2003; especialmente,
a elevao da carga horria dos cursos e o estreitamento da articulao com o
sistema pblico de emprego. Ainda assim, reconhece-se que a ampliao da
abrangncia depende da articulao de esforos de vrios setores do governo,
das instituies de educao profssional e do setor privado.
A percepo de que apenas oferecer cursos de formao profssional, por
melhores que fossem, no mudaria signifcativamente a situao dos jovens no
mercado de trabalho, infuenciou a criao de programas que procuravam aliar
qualifcao e alguma medida de colocao no mercado de trabalho.
123
As polticas de incentivo contratao consistem basicamente na reduo do
custo de contratao dos mais jovens. As formas pelas quais se garante esta redu-
o variam e podem ter impactos bastante diferentes em termos dos resultados.
Uma primeira forma a criao de um subsdio, transferindo para o Estado uma
parte do custo salarial. Alternativamente, a legislao pode reduzir os encargos no
salariais para a contratao de jovens, o que pode ser considerado um tipo de in-
centivo fscal, desde que os jovens ainda mantenham os benefcios relativos a estes
encargos.
8
A ideia que este subsdio estimule a empresa a manter o jovem empre-
gado por um perodo sufciente para que ele adquira experincia e credenciais que
afetem positivamente sua trajetria futura no mercado de trabalho. O emprego sub-
sidiado seria mais efetivo do que a oferta isolada de formao profssional: na medida
em que garante uma experincia de trabalho, evita que os conhecimentos do jovem
se percam por conta da no contratao ou da rpida demisso. Por outro lado, h
dois riscos inerentes contratao subvencionada. O primeiro que, se a poltica
for efcaz em incentivar a contratao de jovens, estes simplesmente substituiriam
trabalhadores adultos. Neste caso, no h ganho lquido em termos de emprego e o
subsdio acaba benefciando exclusivamente a empresa j que os adultos desem-
pregados continuariam competindo pelo emprego com os jovens desempregados.
O segundo risco consiste justamente na inefccia da poltica, dado que aposta na
reduo de custos de um tipo de trabalhador cujo custo j mais baixo. Em relao
a outras faixas etrias, os trabalhadores mais jovens j so aqueles cujos salrios so
menores e cuja demisso menos onerosa em mdia, devido s menores indenizaes
por tempo de emprego. Assim, em vrios casos, estes incentivos acabam sendo pouco
atrativos para as empresas contratarem jovens, ou, quando elas o fazem, simplesmente
utilizam o subsdio para uma contratao que seria feita de qualquer forma.
Um segundo modo de incentivar a contratao isentar os contratos de traba-
lho dos jovens de algumas normas trabalhistas; em especial, as relativas remunerao
mnima piso salarial da categoria e, principalmente, o salrio mnimo. O argumen-
to o de que um salrio mnimo excessivamente elevado difcultaria a contratao de
jovens porque estaria acima do salrio que as empresas estariam dispostas a pagar.
De certa forma, trata-se de uma variante da linha do subsdio, com a diferena de
que no onera o Estado no aspecto fscal, pelo menos diretamente. Alm das crticas
j mencionadas de que o custo de empregar jovens j relativamente baixo e de
que medidas deste tipo podem benefciar mais as empresas do que os trabalhadores,
outro questionamento a este tipo de poltica que pode estimular a insero de
jovens em empregos de baixa qualidade, que no ajudam seu itinerrio profssional,
dados a sua curta durao e o desinteresse dos empregadores em seu aprendizado.
Ademais, assim como no caso da contratao subvencionada, esta poltica seria in-
cua em uma situao em que predominam entre os jovens os empregos precrios.
8. A reduo de direitos como consequncia da reduo de encargos sobre a folha retira o carter de subsdio ou
incentivo scal, tornando o mecanismo simplesmente uma reduo de custos salariais.
A primeira resposta do governo Lula para a questo do emprego juve-
nil foi o Programa Nacional de Estmulo ao Primeiro Emprego para os jovens
(PNPE). Apesar de suas vrias vertentes,
9
a que ganhou mais relevo de incio
foi a contratao incentivada, que consistia em um subsdio que cobria cerca
de meio salrio mnimo ao longo do primeiro ano. Esta modalidade teve ade-
so muito restrita por parte dos empregadores; entre as diversas hipteses para
esta frustrao, foi levantado o argumento de que as restries quanto ao tipo
de contrato e demisses tornariam a contratao subvencionada pouco atrati-
va. Mesmo com uma reformulao posterior, que relaxou estas exigncias, as
adeses foram poucas. Na prtica, embora a lei no tenha sido revogada e o
programa ainda exista, esta modalidade deixou de ser o centro do PNPE, que
passou a apostar na oferta combinada de qualifcao profssional, intermedia-
o e prestao de servio comunitrio, consubstanciada nos Consrcios Sociais
da Juventude (CSJ), um arranjo local de ONGs que opera, sobretudo, nas re-
as metropolitanas e em grandes ncleos urbanos. Constituram-se mais de 30
CSJs no perodo 2004-2006 e iniciaram-se tratativas para levar este modelo ao
interior por meio de convnios com governos municipais.
Uma vertente secundria dos programas de qualifcao de jovens a
montagem de negcios prprios, individualmente ou em cooperativas, assu-
mindo-se que o trabalho no futuro no estaria necessariamente ligado ao em-
prego assalariado. Em geral, consistiram em uma combinao entre formao
para gesto e elaborao de plano de negcios. Tambm foi aberta uma linha
de crdito especfca via FAT , embora no houvesse nenhuma garantia de
acesso ao crdito por parte dos participantes do programa. Para seus defensores,
este tipo de poltica estaria mais de acordo com as tendncias do mundo produ-
tivo, evitaria encaminhar os jovens para ocupaes j saturadas e se adequaria
melhor natureza dinmica da prpria fase jovem do ciclo de vida. Porm,
como poltica pblica, os resultados ainda so muito questionveis, em parte
por conta das difculdades inerentes manuteno de pequenos negcios, da
atratividade reduzida desta experincia para muitos jovens, em funo do grau
de compromisso que implica e do risco de que estes empreendimentos acabem
reproduzindo as prticas de trabalho informal e precrio das comunidades em
que moram. Alm disso, da mesma forma que a demanda por emprego assa-
lariado, as chances de sucesso no autoemprego ou na abertura de um neg-
cio prprio tambm dependem do ambiente macroeconmico. Portanto, no
parece que este tipo de iniciativa tenha potencial para se tornar de fato uma
alternativa ao emprego assalariado para os jovens.
9. Uma descrio mais pormenorizada das mudanas no PNPE foi feita nos captulos Trabalho e Renda do peridico
Polticas Sociais: acompanhamento e anlise. Ver Ipea (2004, 2005).
125
Independentemente de seu formato, todas essas iniciativas formao pro-
fssional, incentivo contratao ou empreendedorismo esto voltadas para
facilitar a integrao do jovem ao mundo do trabalho. Porm, no apenas esta
integrao restrita em momentos de baixo crescimento do emprego, como tam-
bm altamente desigual em detrimento dos jovens que deixam a escola antes de
concluir os estudos. Estes acabam se inserindo em ocupaes precrias e so os
que enfrentam maiores difculdades na hora da contratao.
A resposta do governo federal foi combinar em um programa a preparao
para o trabalho e a elevao de escolaridade, por meio do Programa Nacional de
Incluso de Jovens (ProJovem), o qual comeou a operar em 2005. Delimitou-se
o pblico participante em torno dos jovens de 18 a 24 anos que no haviam com-
pletado o ensino fundamental. Apesar de manter a inteno de que estes jovens se
integrassem ao mundo do trabalho aps sarem do programa, o ProJovem refor-
ou a perspectiva de adiar a entrada dos jovens no mercado de trabalho, ao conceder
uma bolsa de um ano para que os jovens conclussem o nvel fundamental.
Em virtude de seu carter multissetorial e de ter surgido em paralelo a
outros programas federais, o ProJovem sobreps-se aos programas de emprego
para juventude e de Educao de Jovens e Adultos (EJA) j existentes. Ao arti-
cular a nova poltica de juventude, consubstanciada na Medida Provisria (MP)
n
o
411/2007, o governo federal procurou unifcar estes diferentes programas em
um ProJovem ampliado, em consonncia com o diagnstico mais geral de que
os programas federais voltados para os jovens eram fragmentados, no se articu-
lavam uns com os outros e careciam de escala. Em paralelo, a MP n
o
411/2007
tambm criou, no mbito do Programa Bolsa Famlia (PBF), o Benefcio Vari-
vel Jovem (BVJ), que assegura um adicional s famlias benefcirias com flhos
entre 16 e 17 anos. O pblico foi ampliado para incluir a faixa de 25 a 29 anos.
A partir de ento, o desenho da poltica de juventude no tocante ao
trabalho parece ter comeado a se articular em dois nveis. No primeiro, h
um esforo de manter os jovens at 17 anos na escola e oferecer oportuni-
dades de elevao de escolaridade para os acima desta idade. Em todo caso,
trata-se de incentivar o adiamento da (re)entrada no mercado de trabalho.
No segundo nvel, continua a haver duas modalidades destinadas a favore-
cer a insero no mundo do trabalho: o ProJovem Trabalhador e o ProJovem
Campo, este ltimo voltado para a juventude rural.
A novidade trazida pela nova poltica de juventude foi justamente a tentati-
va de sistematizar essas experincias e dar-lhes escala. Porm, at o momento, este
propsito no foi alcanado. Em primeiro lugar, os programas no foram verda-
deiramente unifcados, quer em seu desenho, quer em sua gesto. As modalidades
do ProJovem continuam a ser geridas quase autonomamente pelos respectivos
ministrios. Isto muito claro na modalidade do ProJovem Trabalhador, que, na
prpria regulamentao,
10
j foi recortada em submodalidades, cada uma corres-
pondendo aos programas originais Consrcio Social da Juventude, Juventude
Cidad, Escola de Fbrica e Empreendedorismo Juvenil. Alm disso, partes im-
portantes das polticas de emprego continuam fora do mbito do programa uni-
fcado: enquanto a qualifcao profssional est dentro, a iniciativa dos Parceiros
da Aprendizagem que, como veremos, parece estar se tornando a principal ini-
ciativa do Ministrio do Trabalho e Emprego (MTE) para a juventude est fora.
Em segundo lugar, claramente, a unifcao no resolveu questes de escala.
Em 2008, reunindo o ProJovem Urbano e o ProJovem Campo, foram bene-
fciados 334,2 mil jovens e concedidos 160 mil auxlios fnanceiros (bolsas).
11

Este resultado esteve 27% abaixo da meta prevista para o ano passado. Cabe
lembrar que a meta combinada dos dois programas 1,09 milho de vagas
at 2010 modesta, se considerarmos que em 2006 se estimava seu pblico
potencial em cerca de 7,46 milhes de jovens.
12
Em suma, a implementao do
programa continua distante do desenho pretendido.
Alm do ProJovem, a outra poltica de emprego para jovens a expanso
do contrato de aprendizagem, que se enquadra nas polticas que procuram con-
ciliar escolarizao, formao profssional e trabalho. As Leis n
os
10.097/2000 e
11.180/2005 obrigaram as empresas a contratar um nmero de aprendizes equi-
valente a no mnimo 5% e no mximo 15% de seu contingente de empregados
e permitiram a contratao de jovens entre 14 e 24 anos por tempo determinado
at dois anos sob a condio de que estes frequentem um curso de aprendi-
zagem profssional. A legislao tambm limita a jornada de trabalho dos jovens
que no completaram o ensino mdio.
Diante da obrigao legal e da expanso da faixa etria de jovens passvel de ser
abarcada pelos contratos de aprendizagem, estes esto se difundindo rapidamente.
Enquanto, ao fm de 2000, a Relao Anual de Informaes Sociais (Rais) registrava
7.423 aprendizes, em 31 de dezembro de 2008, e havia 133.973 contratos de apren-
dizagem ativos. Mais de 70% destes aprendizes eram jovens at 17 anos, o que sugere
que a extenso da idade mxima de 18 para 24 anos no deslocou os jovens-adoles-
centes. No obstante, a garantia da qualidade da formao oferecida e a adequao
das condies de trabalho dependero fortemente da qualidade da pactuao entre
empresas, sindicatos e fscalizao do trabalho, dado que o MTE colocou como uma
meta ambiciosa alcanar 800 mil contratos de aprendizagem at 2010.
10. Ver Decreto n
o
6.629/2008, Artigo 39.
11. Dados extrados do Sistema de Informaes Gerenciais e de Planejamento (Sigplan), em 17 de agosto de 2009.
12. Dado extrado de Ipea (2008, p. 116). Refere-se aos jovens entre 18 e 29 anos alfabetizados e que estavam fora
da escola sem ter concludo o ensino fundamental.
127
Em sntese, possvel afrmar que hoje est se constituindo de fato uma pol-
tica que procura organizar a transio da escola para o mundo do trabalho.
Sem dvida, ainda h problemas de cobertura, assim como dilemas quanto
ao momento de encaminhar os jovens participantes para o mercado de tra-
balho ou quanto a que habilidades profssionais devem ser desenvolvidas.
Porm, possvel vislumbrar uma poltica que procura integrar sequencial-
mente o incentivo concluso do ensino mdio oferecendo auxlio fnan-
ceiro s famlias de baixa renda com programas de aprendizagem profssio-
nal que combinam formao tcnica e experincia de trabalho. Em paralelo,
haveria programas direcionados a jovens e jovens-adultos que combinariam
elevao de escolaridade com qualifcao profssional.
Diante dessa perspectiva, cabe tecer alguns comentrios de natureza ainda
especulativa. O primeiro que esta conformao da poltica ter foco menos no
jovem e cada vez mais na famlia do jovem, uma vez que a deciso de deixar de
trabalhar para estudar no s afeta a renda da famlia, como tambm implica
uma nova diviso de papis. Isto particularmente visvel no caso das jovens
mulheres, que ainda arcam com a responsabilidade dos cuidados familiares e
domsticos, o que claramente afeta as suas oportunidades de estudo e trabalho.
O segundo comentrio o de que uma poltica que se baseie parcialmente
em adiar a entrada dos jovens no mundo do trabalho no pode ser meramente
um evento, dado que se trata de uma opo de mdio e longo prazo preci-
sa constituir-se em um direito efetivo. Trata-se de realmente permitir s famlias
uma relativa autonomia frente aos rendimentos do trabalho. Isto vai alm da
atratividade dos auxlios fnanceiros, pois tambm envolve criar a legitimidade na
sociedade para esta condio.
Por fm, um ltimo comentrio diz respeito ao carter de classe das polticas de
juventude. No razovel esperar que tais programas confrontem a estrutura
de classe preexistente na sociedade brasileira os jovens ainda tero trajetrias
bastante diferenciadas entre si no apenas em virtude da qualidade da educao
qual tero acesso, mas tambm em relao ao tipo de moratria que a sociedade e
a famlia lhe conferem em termos de durao e de grau de compromisso. Porm,
imprescindvel que estas polticas no se consolidem simplesmente como instru-
mentos de preveno de criminalidade entre jovens de classes populares, pois isto
certamente refora a estigmatizao j sofrida por estes, alm de estimular a ideia de
que estes devem aceitar qualquer ocupao, no importando quo degradante seja.
Se faz sentido envidar esforos para incorporar os jovens ao mundo do trabalho,
ento, tambm preciso reconhecer e valorizar seu potencial de ampliar quanti-
tativa e qualitativamente a fora de trabalho brasileira.
REFERNCIAS
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5
JOVENS: MORBIMORTALIDADE,
FATORES DE RISCO E POLTICAS
DE SADE
CAPTULO 5
JOVENS: MORBIMORTALIDADE, FATORES DE RISCO E POLTICAS
DE SADE
Andrea Barreto Paiva
*
Jos Aparecido Ribeiro
**
Joelmir Rodrigues da Silva
***
Luciana M. S. Servo
**
Roberto Passos Nogueira
**
Srgio F. Piola
**
1 APRESENTAO
No perodo entre 10 e 24 anos, transita-se, do ponto de vista biolgico, da ado-
lescncia condio de adulto. A parte inicial deste perodo marcada, inde-
pendentemente da condio social ou econmica, por um crescimento rpido
e mudanas somticas importantes, principalmente no perodo da adolescncia,
dos 10 aos 19 anos.
A adolescncia uma fase de adoo de novas prticas comportamen-
tais, de exposio a diversas situaes e riscos presentes e futuros para a sade.
Alguns destes comportamentos, geralmente estabelecidos durante a infncia e
a adolescncia, incluem: consumo de cigarro, lcool e drogas; falta de ativi-
dade fsica; comportamento alimentar inadequado; comportamentos sexuais
descuidados, que contribuem para a ocorrncia de gravidez na adolescncia
e infeco por doena sexualmente transmissvel (DST), inclusive a sndrome
da imunodefcincia adquirida (AIDS); e situaes que propiciam exposio
a violncia e leses acidentais. As causas externas, principalmente violncia e
acidentes de trnsito, e os problemas relacionados s sades sexual e reprodutiva
so as principais causas de morbimortalidade entre adolescentes e adultos jo-
vens. As aes setoriais tm tido maior sucesso em relao ao segundo grupo de
problemas. As causas externas necessitam, para seu enfrentamento mais efetivo,
de aes intersetoriais mais estruturadas, que ainda no saram do papel.
* Especialista em Polticas Pblicas e Gesto Governamental em exerccio no Ipea.
** Tcnicos de Planejamento e Pesquisa do Ipea.
*** Consultor da Diretoria de Estudos e Polticas Sociais (Disoc) do Ipea.
2 A MORBIMORTALIDADE ENTRE OS JOVENS
No Brasil, na faixa etria de 15 a 29 anos,
1
morre um nmero signifcativamente
superior de homens do que de mulheres. Entre 2003 e 2005, a taxa de mortali-
dade mdia de jovens de 20 a 24 anos, por exemplo, foi de 261,80 por 100 mil
habitantes para jovens do sexo masculino e, muito mais baixa, da ordem de 58,43
por 100 mil, para jovens do sexo feminino. A explicao para tal fenmeno est
na violncia, que ocasiona uma sobremortalidade dos adolescentes e adultos jo-
vens do sexo masculino, fazendo que este perodo etrio seja considerado de alto
risco, quando poderia ser um dos mais saudveis do ciclo vital do ser humano.
Entre 2003 e 2005, morreram, em mdia, cerca de 60 mil jovens do sexo
masculino por ano, na faixa etria de 15 a 29 anos. Destas mortes, 46 mil
(ou 78%) foram por causas externas, associadas majoritariamente a homicdios e
acidentes de transporte. As outras mortes com causas defnidas estavam, basica-
mente, concentradas em trs grandes grupos: neoplasias (cnceres), doenas do
aparelho circulatrio e doenas infecciosas e parasitrias. Nesse perodo, morre-
ram em mdia 15 mil jovens do sexo feminino por ano. Tambm entre elas, as
causas externas representam a maior parte das mortes (cerca de 5 mil, ou 35% dos
bitos), igualmente seguidas pelas mortes por neoplasias, doenas do aparelho
circulatrio e doenas infecciosas e parasitrias.
possvel notar tambm significativas diferenas por cor ou raa.
Nesse perodo, a taxa de mortalidade de jovens de 18 a 24 anos foi de
204,58 para cada 100 mil jovens brancos contra 325,04 para cada 100 mil
jovens pretos.
2
As causas externas so parte importante da explicao sobre
tais diferenas, visto que vitimam proporcionalmente mais jovens pretos e
pardos do que jovens brancos do sexo masculino.
A anlise da morbidade nmero de casos novos de doenas e agravos
(incidncia) e nmero de casos existentes (prevalncia) nos jovens pre-
judicada, principalmente, por igual motivo que afeta a anlise dos outros
grupos etrios, ou seja, a insuficincia de dados e informaes. So, contudo,
causas importantes de morbidade neste grupo: complicaes na gravidez,
parto e puerprio, doenas de transmisso sexual, leses e envenenamentos e
transtornos mentais e psicossociais.
1. Ao longo do captulo, foram utilizadas diversas faixas etrias, variando de 10 a 29 anos; isto porque os recortes
sero diferenciados de acordo com o problema abordado em cada seo. Por exemplo, no caso da morbimortalidade,
trabalha-se com a faixa etria de 15 a 29 anos e subgrupos neste recorte: 15 a 24 anos, 18 a 24 anos e 15 a 29
anos. Estas so as fases crticas para a juventude, principalmente em termos de mortalidade. Na descrio da poltica,
utilizou-se como referncia a faixa etria determinada de 10 a 24 anos. As estimativas de mortalidade dos jovens
foram feitas a partir dos dados do Sistema de Informaes sobre Mortalidade (SIM), do Ministrio da Sade (MS).
2. De acordo com a Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD), em que os entrevistados se autodeclaram,
quanto ao quesito cor ou raa, como: branca, preta, amarela, parda ou indgena.
Jovens: morbimortalidade, fatores de risco e polticas de sade
133
Diante da escassez de dados referentes morbidade entre os jovens, uti-
lizam-se como proxy dados de internaes em hospitais vinculados ao Sistema
nico de Sade (SUS) em 2006. Nesse ano, na faixa de 15 a 24 anos de idade,
foram realizadas 2.196.654 internaes, o que representa 19,4% do total des-
tas realizadas pelo SUS, correspondendo a uma taxa de 58,49 por mil habitan-
tes do grupo de idade. As internaes nesta faixa etria so, majoritariamente,
do grupo feminino. As mulheres foram responsveis por 81,6% destas, com
uma taxa de 95,56 por mil habitantes. As internaes relacionadas a gravidez,
parto e puerprio constituem o principal grupo de causas entre as mulheres,
representando 78,4% do total. Contudo, ainda que se exclua este grupo de
internaes, a taxa entre mulheres (49,67 por mil habitantes) superior dos
homens (21,5 por mil habitantes).
Entre os diagnsticos mais prevalentes no meio dos jovens, h varia-
es importantes na participao em cada sexo. Excluindo gravidez, parto e
puerprio, podem-se observar algumas variaes signifcativas: leses, enve-
nenamentos e outras consequncias de causas externas so a primeira causa
de internao entre os homens (taxa de 6,35 por mil) e a sexta causa entre
as mulheres (taxa de 1,64 por mil); as internaes por transtornos mentais
so mais frequentes entre os homens (1,55 por mil) do que entre as mulheres
(0,64 por mil). Entretanto, as internaes em razo de doenas do aparelho
geniturinrio, segunda causa entre as mulheres, com uma taxa de 4,92 por
mil, so apenas a sexta causa entre os adolescentes e os adultos jovens do sexo
masculino, com uma taxa de 1,19 por mil. As principais causas de internaes,
por sexo, podem ser observadas na tabela 1.
TABELA 1
Principais causas de morbidade hospitalar do SUS (CID 10), na faixa de 15 a 24 anos,
por sexo 2006
Diagnstico
Taxa
(homens por mil)
Internaes
(homens %)
Taxa
(mulheres por mil)
Internaes
(mulheres %)
Gravidez, parto e puerprio nd nd 74,8 (1) 78,4
Doenas do aparelho geniturinrio 1,19 (6) 5,5 4,92 (2) 5,1
Doenas infecciosas e parasitrias 2,13 (4) 9,9 2,58 (4) 2,7
Doenas do aparelho digestivo 2,43 (2) 11,3 2,81 (3) 2,9
Doenas do aparelho respiratrio 2,25 (3) 10,3 2,39 (5) 2,5
Leses e envenenamentos 6,35 (1) 29,6 1,64 (6) 1,7
Transtornos mentais 1,55 (5) 7,2 0,64 (7) 0,7
Fonte: Departamento de Informtica do SUS (Datasus). Sistema de Informaes Hospitalares (SIH)/SUS/MS.
Obs.: nd = no disponvel.
Uma importante causa de morbimortalidade no grupo das doenas in-
fecciosas e parasitrias representada pela AIDS. No Brasil, foram notifcados
112 mil casos da doena entre jovens de 15 a 29 anos at 2005. Este nmero
representa 30% do total de casos notifcados no pas desde o incio da epidemia,
nos primeiros anos da dcada de 1980.
Nessa faixa etria, a transmisso sexual apresenta-se como a principal forma
de contgio, respondendo por cerca de 60% dos casos desde o incio da epidemia
at 2005. A via sangunea , tambm, uma forma importante de transmisso:
corresponde a 23% dos casos notifcados. Destes, 96% so em razo do uso de
drogas injetveis. Observe-se que, em 17% dos casos notifcados at 2005, no
havia informao sobre a categoria de exposio.
Na epidemia de AIDS tem havido um aumento de incidncia entre as mu-
lheres. A relao, que j foi de 2,4 casos registrados em homens para cada caso
registrado em mulheres em meados da dcada de 1990 (1996), hoje quase de
1,5 caso registrado em homens para cada caso registrado em mulheres. Entre ado-
lescentes e adultos jovens, na faixa etria de 15 a 29 anos, a relao ainda mais
baixa: 1,1 homem para cada mulher.
Outras DSTs tambm so problemas relevantes entre os jovens, como
sfilis, uretrites e Human papiloma virus (HPV), por exemplo. A dissemina-
o de informaes e formas de proteo, como o uso de preservativos, so
importantes instrumentos no combate a estas doenas, que preocupam ain-
da pela possibilidade de complicaes associadas, como o caso das leses
provocadas por alguns subtipos de papilomas, que podem transformar-se
em leses cancerosas.
3
Por isso, a educao sobre as sades sexual e reprodu-
tiva e a disponibilizao de preservativos so instrumentos importantes no
controle das doenas.
O MS tem enfatizado as aes de promoo e preveno no combate s
DSTs, contando, neste sentido, com parcerias de organizaes da sociedade civil.
O resultado de tal esforo pode ser percebido nas pesquisas sobre conhecimento,
atitudes e prticas da populao (box 1).
3. O HPV pode tambm ser prevenido por vacina, especialmente entre adolescentes. Segundo pesquisas, as principais
beneciadas pela vacina sero as meninas antes da fase sexualmente ativa. As mulheres devero manter a rotina de
realizao do exame Papanicolau. Ainda que comprovada a eccia da vacina e sua aplicao ocorra em larga escala,
uma reduo signicativa dos indicadores da doena pode demorar algumas dcadas. estimado que entre 3% e 10%
das leses de papiloma vrus de colo de tero podem transformar-se em leses malignas (cncer).
135
BOX 1
Pesquisa de conhecimento, atitudes e prticas
A pesquisa de conhecimento, atitudes e prticas realizada pelo MS mostrou que
o percentual de uso de preservativo na ltima relao sexual, no Brasil, em 2004,
foi de 57%, sendo 68% entre os homens jovens e 44% entre as mulheres jovens.
Nesse ano, 39% dos jovens brasileiros declararam o uso regular de preservativos,
independentemente da parceria, alcanando 58% quando o parceiro era eventual
este ndice altera-se em funo do sexo e de 64% entre os homens jovens e 45%
entre as mulheres jovens.
O aumento no uso de preservativos na primeira relao sexual entre os jovens tam-
bm foi revelado em pesquisas realizadas a partir da dcada de 1980. Enquanto em
1986 apenas 9% faziam uso deste instrumento de preveno, em 1998 a proporo
de jovens entre 16 e 25 anos que usaram preservativos na primeira relao foi de
49%. Em 2004, o percentual atingiu 53%, no apresentando diferena signicativa
entre os sexos (BRASIL, 2007).
3 EXPOSIO A FATORES DE RISCO
4
A adolescncia uma fase caracterizada pela adoo de novas prticas de com-
portamento, com exposio a diversas situaes e riscos presentes e futuros para a
sade. A exposio a fatores de risco comportamentais tabagismo, consumo de
lcool, alimentao inadequada e sedentarismo tem, com frequncia, incio na
adolescncia. Tais fatores esto associados ao desenvolvimento da maioria das do-
enas crnicas no transmissveis, como as cardiovasculares, o diabetes e o cncer,
que lideram as causas de bito na vida adulta no pas e no mundo.
O MS implantou, em 2006, a Vigilncia de Doenas Crnicas por Inqu-
rito Telefnico (Vigitel). Trata-se de um monitoramento contnuo que avalia
indivduos com 18 anos ou mais residentes em domiclios com telefone fxo
nas 26 capitais do pas e no Distrito Federal (DF). A partir dos cadastros das
empresas de telefonia, foi realizada uma amostragem probabilstica, totalizando
54.369 entrevistas em 2006. Os dados so ajustados para representar a compo-
sio sociodemogrfca da populao adulta de cada cidade.
Da pesquisa realizada em 2006, possvel obter dados das pessoas en-
tre 18 e 29 anos de idade 18.351 indivduos, sendo 48% do sexo mascu-
lino e 52% do feminino. Foram consideradas, nesta tabulao especial, as
seguintes variveis para homens e mulheres nas faixas etrias de 18 a 24 anos
e 25 a 29 anos de idade: fumante, abuso de bebida alcolica, atividade fsica
no lazer e excesso de peso (ver tabela 2).
4. Esta parte do texto foi elaborada a partir dos dados compilados e analisados por Malta, Moura e Neto (2007). Foram
utilizadas, tambm, informaes de apresentao realizada por Malta (2007).
TABELA 2
Percentual de indivduos segundo variveis de risco ou proteo para doenas crni-
cas no transmissveis, por sexo, idade e escolaridade (Vigitel) todas as capitais e
o Distrito Federal, 2006
(Em %)
Variveis Idade (anos) Escolaridade (anos) Total Total
18-24 25-29 0-7 8
18 a 29
anos
18 anos
Fumante Total 14,2 15,0 21,1 12,3 14,5 16,2
Homens 18,4 19,8 27,4 15,9 18,9 20,3
Mulheres 10,3 10,6 14,6 9,1 10,4 12,8
Ex-fumante Total 13,0 13,0 18,3 11,2 13,0 22,1
Homens 13,9 15,0 19,0 12,7 14,3 26,3
Mulheres 12,1 11,0 17,5 9,9 11,7 18,6
Abuso de bebida
alcolica
Total 18,9 24,1 23,2 20,0 20,8 16,1
Homens 28,1 35,2 32,0 30,3 30,7 25,3
Mulheres 10,3 14,0 14,3 10,9 11,7 8,1
Ativo no lazer Total 18,3 15,7 13,6 18,6 17,3 14,9
Homens 27,4 19,9 21,4 25,8 24,7 18,3
Mulheres 9,9 11,8 5,5 12,1 10,6 11,9
Excesso de peso Total 21,2 35,3 29,7 25,6 26,5 43,0
Homens 24,9 44,5 29,4 33,1 32,2 47,3
Mulheres 17,1 26,0 30,2 18,2 20,6 38,8
Obesidade Total 4,3 8,5 7,7 5,4 5,9 11,4
Homens 4,1 10,2 6,8 6,2 6,4 11,3
Mulheres 4,5 6,8 9,0 4,5 5,4 11,5
Fonte: Sistema Vigitel. Secretaria de Vigilncia em Sade (SVS)/MS.
O tabagismo est entre os grandes problemas de sade pblica. De acordo
com a Organizao Mundial da Sade (OMS), este hbito responsvel por cerca
de 5 milhes de mortes por ano em todo o mundo, por aumentar o risco de mor-
bimortalidade por doenas coronarianas, hipertenso arterial, acidente vascular
cerebral, bronquite, enfsema e cncer. Na faixa entre 18 e 29 anos de idade, o
percentual de fumantes, segundo dados da Vigitel, de 14,5%, um pouco abaixo
da prevalncia na populao maior de 18 anos, que de 16,2%. O percentual de
fumantes na faixa entre 18 e 29 anos maior entre os homens de menor escolari-
dade, situao em que atinge 27,4%. Chama ateno o percentual de ex-fuman-
tes (13%), o que signifca que, no grupo etrio, cerca de 30% dos indivduos j
tiveram contato com o fumo.
137
O excesso de peso (ndice de massa corporal IMC igual ou superior a 25 kg/m
2
)
encontrado em 21,2% dos jovens na faixa etria entre 18 e 24 anos e em 35,3% dos que
tm entre 25 e 29 anos. maior entre jovens de maior escolaridade (33,1%). Na popula-
o total (18 anos e mais), no entanto, sua prevalncia maior (43%). No que diz respeito
obesidade, 5,9% dos jovens entre 18 e 29 anos e 11,4% da populao adulta so obesos
(IMC igual ou superior a 30 kg/m
2
).
O consumo de bebidas alcolicas outro importante fator de risco.
Alm de contribuir para o aumento da incidncia de acidentes de trabalho
e trnsito, violncia, suicdios e internaes hospitalares, o uso excessivo de
bebidas alcolicas pode tambm acarretar doenas cardiovasculares e cnce-
res, alm de trazer transtornos s vidas familiar e profssional. O indicador
de consumo excessivo de bebidas alcolicas construdo a partir de respostas
afrmativas pergunta nos ltimos 30 dias, voc consumiu, em um nico dia,
mais de quatro doses mulheres ou mais de cinco doses homens de bebidas
alcolicas?
5
Os percentuais encontrados so preocupantes: 30,7% entre jo-
vens do sexo masculino e 11,7% entre jovens do sexo feminino responderam
afrmativamente pergunta. Na mdia de ambos os sexos, o percentual de
20,8%. Observe-se que tal percentual mais elevado que o observado para o
conjunto da populao adulta, de 16,1%.
A inatividade fsica tambm um fator de risco, pois aumenta a proba-
bilidade de desenvolvimento de doenas, particularmente as cardiovasculares.
A atividade fsica, por sua vez, pode ser considerada um elemento protetor
contra diversas doenas, tais como: hipertenso arterial, diabetes tipo II, osteo-
porose, depresso, doenas isqumicas do corao, entre outras. Na pesquisa do
Sistema Vigitel, foi considerada atividade fsica sufciente no lazer a prtica de
pelo menos 30 minutos dirios de atividade fsica de intensidade moderada ou
leve em cinco ou mais dias da semana, ou a prtica de pelo menos 20 minutos
dirios de atividade fsica de intensidade vigorosa em trs ou mais dias da se-
mana. Neste item, a populao entre 18 e 29 anos tem vantagem sobre a po-
pulao geral (de 18 anos e mais): 17,3% so ativos no lazer, contra 14,9%
dos indivduos com 18 anos e mais. As maiores taxas de atividade no lazer so
encontradas entre os homens que tm entre 18 e 24 anos (27,4%) e, na faixa
de 18 a 29 anos, entre os de maior escolaridade (25,8%).
A realizao de pesquisas e inquritos mais ou menos sistemticos de
grande importncia na gerao de subsdios para a formulao de polticas
e prticas de promoo da sade. No Brasil, alm do Sistema Vigitel, fo-
ram realizados outros inquritos sobre fatores e comportamentos de risco.
5. A pesquisa considera como dose de bebida alcolica o correspondente a uma dose de bebida destilada, uma lata
de cerveja ou uma taa de vinho.
A Secretaria Nacional de Polticas sobre Drogas (SENAD), em parceria com
o Centro Brasileiro de Informao sobre Drogas Psicotrpicas (CEBRID),
financiou a realizao de cinco inquritos sobre o uso de drogas psicotrpicas
entre estudantes do ensino fundamental e mdio residentes em capitais do
pas.
6
Alm disso, esta parceria permitiu a realizao de duas pesquisas domi-
ciliares sobre uso de drogas psicotrpicas em mais de 100 cidades brasileiras
todas as cidades com mais de 200 mil habitantes. O Instituto Nacional de
Cncer (Inca), em parceria com o Center for Disease Control and Preven-
tion (CDC) dos Estados Unidos e a Organizao Pan-Americana de Sade
(Opas)/OMS, implementou, em 2002-2003, o Sistema de Vigilncia de Ta-
bagismo em Escolares (Vigiescola) em 12 capitais brasileiras, pesquisando
estudantes do 8
o
e 9
o
anos do ensino fundamental e 1
o
ano do ensino mdio
de escolas pblicas.
No ltimo inqurito realizado pelo CEBRID nas escolas, destacam-
se alguns dados, como, por exemplo, o que mostra que, na faixa etria de
10 a 12 anos, 41,2% dos estudantes brasileiros da rede pblica de ensino
j tinham feito uso de lcool. Para o conjunto dos entrevistados, o uso
frequente de lcool seis vezes ou mais no ms que antecedeu a pesquisa
foi de 11,7% e o uso pesado 20 vezes ou mais no ms que antecedeu a
pesquisa de 6,7%, dados que so muito preocupantes.
As informaes sobre o uso de lcool que foram obtidas em pesquisas
anteriores fzeram que a SENAD realizasse, em parceria com a Unidade de
Pesquisa em lcool e Drogas (UNIAD) da Universidade Federal de So Paulo
(UNIFESP), uma pesquisa especfica, o I Levantamento Nacional sobre os
Padres de Consumo de lcool na Populao Brasileira, cujos resultados fo-
ram divulgados em 2007. Uma das principais concluses da pesquisa foi a de
que os adolescentes brasileiros (14 a 17 anos) esto iniciando o consumo de
lcool cada vez mais cedo. Para os adolescentes que bebem, metade das do-
ses consumidas de cerveja ou chope, seguido pelo vinho (30% das doses).
Alm disso, no houve diferenas significativas entre adolescentes dos sexos
masculino e feminino.
6. Os quatro primeiros inquritos (1987, 1989, 1993 e 1997) foram realizados em algumas capitais, ao passo que no
quinto (2004) a pesquisa foi realizada em todas as capitais.
139
BOX 2
Experincias internacionais de monitoramento
Vrias pesquisas esto sendo realizadas ao longo das ltimas dcadas com o objeti-
vo de obter informaes sobre os fatores comportamentais de risco para a sade que
contribuem para morbidade, mortalidade e problemas sociais entre jovens e adultos.
O principal objetivo dessas pesquisas subsidiar a formulao de polticas e prticas
de promoo da sade, alm de permitir a comparao internacional de fatores de
risco. Permitem, tambm, analisar as tendncias dos comportamentos de riscos para a
sade dos estudantes e avaliar em que medida os esforos de preveno, no ambiente
da escola, contribuem para reduzir determinados comportamentos entre os jovens.
As pesquisas geralmente so realizadas nas escolas por meio de um questionrio au-
toaplicvel, entre os jovens de 11 a 15 anos. So exemplos destas iniciativas pesqui-
sas como a Health Behaviour in School-aged Children (HBSC), a Global School-based
Student Health Survey (GSHS) e a Youth Risk Behavior Surveillance System (YRBSS).
A HBSC uma pesquisa entre pases, cross-national, conduzida em parceria com
o escritrio regional para a Europa da OMS e conta com 41 pases-membros da
Europa. Este projeto teve incio em 1982, conduzido por pesquisadores de trs pa-
ses e, logo em seguida, foi adotado pela OMS. J a GSHS conduzida pelo Minis-
trio da Sade ou Ministrio da Educao de cada pas, em colaborao com o US
Centers for Disease Control and Prevention. Esta pesquisa j conta com informaes
disponveis de 28 pases e outros 15 esto aplicando os questionrios em suas esco-
las. Por m, a YRBSS uma pesquisa realizada apenas nos Estados Unidos nos nveis
nacional, estadual e local, que tambm conta com o apoio do CDC.
4 AS POLTICAS FEDERAIS DE ATENO SADE DOS JOVENS:
PRINCIPAIS INICIATIVAS
A preocupao com a defnio de polticas ou programas especfcos para o ado-
lescente e o adulto jovem no recente na rea da sade. Ainda em 1989, o
Ministrio da Sade lanou o Programa de Sade do Adolescente (PROSAD).
Em 1993, com o objetivo de orientar as equipes de sade na ateno aos jovens,
foi lanada, como parte do PROSAD, a primeira norma de ateno sade inte-
gral do adolescente, cujo foco principal era estabelecer diretrizes e recomendaes
para a qualifcao da ateno a este grupo populacional, incluindo uma proposta
detalhada de recursos fsicos e humanos. Esta primeira norma trazia, tambm,
uma descrio detalhada das doenas mais comuns nesta fase, alm de instrumen-
tos para acompanhamento do desenvolvimento e crescimento de adolescentes.
Ainda que abordando vrios pontos importantes, a proposta de ao nessa
rea no teve o desenvolvimento esperado. Recorde-se, contudo, que o comeo
dos anos 1990 , tambm, o perodo de incio da implementao do SUS, sendo
ainda incipientes as discusses sobre as atribuies e as responsabilidades dos ges-
tores federal, estadual e municipal, sobre critrios e mecanismos para o fnancia-
mento descentralizado da poltica nacional de sade e, tambm, sobre o modelo de
ateno, entre outras questes. Assim, ainda que a poltica sempre tenha discutido
a importncia de considerar, na proviso de assistncia sade, as diferenas de
ciclo de vida crianas, adolescentes, jovens, adultos e idosos , os diferenciais
de gnero e outros recortes, foi a organizao dos servios por nveis de ateno
ateno bsica e de mdia e alta complexidade que obteve maior relevncia e
destaque nas discusses sobre o modelo assistencial.
Em 1999, o Ministrio da Sade lanou uma agenda nacional de ateno
sade de adolescentes e jovens faixa etria de 10 a 24 anos , apresentando
dados epidemiolgicos e orientaes para ateno integral a este grupo popula-
cional. Contudo, as questes relacionadas gesto do SUS, os problemas relativos
ao fnanciamento e as discusses sobre nveis de ateno continuaram tendo mais
destaque na estruturao da poltica nacional de sade.
A criao da Secretaria Nacional de Juventude (SNJ) e do Conselho Nacional
de Juventude (Conjuve), ao fm de 2005, reforou a retomada do debate no MS,
que iniciou em 2006 um processo de discusso com gestores locais, profssionais
de sade, organizaes no governamentais (ONGs) e representaes de jovens
para elaborao de uma proposta de poltica nacional de ateno integral sade
de adolescentes e jovens.
Em fevereiro de 2007, o documento da poltica nacional foi aprovado
pelo Conselho Nacional de Sade (CNS), mas sua operacionalizao ainda
deve ser pactuada na Comisso Intergestores Tripartite (CIT). Logo em seu
incio, o documento da poltica assume que existem diversidades e diferenas
entre os jovens que precisam ser consideradas na elaborao desta, ao adotar
os termos adolescncia e juventude em seu plural: adolescncias e juventudes
(BRASIL, 2006a).
O documento discute a questo da vulnerabilidade dos jovens para, em
seguida, apresentar o marco legal sobre o qual a poltica nacional est assentada,
composto pelo Estatuto da Criana e do Adolescente (ECA), que reconhece todas
as crianas e adolescentes como sujeitos de direitos nas diversas condies sociais
e individuais; pelas leis orgnicas da sade, que regulam a ateno sade; e pela
Lei Orgnica da Assistncia Social (Loas), com destaque para a garantia de am-
paro s crianas e aos adolescentes carentes. O objetivo da poltica promover a
ateno integral sade de adolescentes e de jovens, de 10 a 24 anos, no mbito
da Poltica Nacional de Sade, visando promoo de sade, preveno de agra-
vos e reduo da morbimortalidade (BRASIL, 2006a). Os eixos prioritrios de
atuao so: crescimento e desenvolvimento saudveis, sade sexual e reprodutiva
141
e reduo da morbimortalidade por violncias e acidentes. O documento reco-
nhece aquilo que tem sido indicado em diversos estudos: os servios de sade
encontram difculdades para atender a este pblico.
Importa destacar que, assim como em outras aes voltadas para grupos
especfcos, como sade da mulher e sade da criana, a proposta qualifcar a
ateno sade realizada no SUS, por meio do recorte da faixa etria para que
se atendam s necessidades e especifcidades do grupo populacional. Com isso,
nos diversos nveis de complexidade do SUS ateno bsica e de mdia e alta
complexidade , seriam realizados trabalhos de qualifcao dos profssionais de
sade e sistemas para uma adequada ateno sade.
Como preconizado para o modelo assistencial, a ateno bsica sade
eleita como estratgia prioritria tambm para adolescentes e jovens. A concepo
da poltica nacional de sade parte do princpio de que a estruturao da ateno
sade dos adolescentes via fortalecimento da ateno bsica um caminho que
permite maximizar o alcance das aes. Alm disso, entende-se que, neste nvel de
ateno, pode-se realizar o acompanhamento do crescimento e desenvolvimento
deste grupo populacional, garantindo a ateno s sades sexual e reprodutiva.
Para garantir que, em cada nvel de ateno, seja realizado um acompa-
nhamento adequado dos jovens, a proposta utilizar mecanismos de incentivos
fnanceiros j existentes. Por exemplo, no fnanciamento da ateno bsica, o Piso
da Ateno Bsica (PAB) j prev a realizao de aes especfcas voltadas para
o acompanhamento do crescimento e desenvolvimento do grupo populacional
jovem, bem como para a educao preventiva em sade sexual e reprodutiva.
Em suma, contando com os recursos j existentes, as estratgias passariam
a ser, aparentemente, a qualifcao dos profssionais, a articulao com outros
setores como o da educao e o fomento participao juvenil, com o obje-
tivo de promover a ateno integral sade deste grupo populacional. Contudo,
como j foi afrmado anteriormente, a poltica nacional de sade ainda no foi
pactuada na CIT. Um dos motivos alegados para sua no aprovao, at o mo-
mento, a ausncia de incentivos fnanceiros especfcos para sua implementao.
O argumento do MS, por sua vez, que os incentivos j esto sendo transferidos
em diversas aes custeadas pelos blocos fnanceiros existentes.
A falta de aprovao de uma poltica nacional no tem impedido, no en-
tanto, que diversas iniciativas direcionadas promoo da sade dos adolescentes
e dos jovens sejam implementadas. Destacam-se, por exemplo, o projeto Sade e
Preveno nas Escolas (SPE), que tem como objetivo central a promoo da sade
sexual e da sade reprodutiva; a regulao das prticas alimentares saudveis no
ambiente escolar; a implementao do Carto do Adolescente; e a expanso de redes
de ateno s jovens em situao de violncia.
H uma leitura de diversos atores, entre estes, o MS e o Ministrio da Educa-
o (MEC), que concebe a escola como espao privilegiado para articulao de po-
lticas voltadas para jovens, entre estas, as polticas de ateno sade. Desde 1995,
os dois rgos tm se articulado em iniciativas voltadas para aes nas reas de
sade sexual e reprodutiva de jovens. Esta parceria foi revigorada em 2003, quando
foi criado o SPE, ainda como uma iniciativa piloto, implementada em Curitiba e
em algumas outras cidades. Em 2005, o projeto foi reformulado e ampliado.
O SPE rene aes que envolvem a participao de adolescentes e jovens de
13 a 24 anos, professores, diretores de escolas, pais de alunos e gestores estaduais
e municipais nas reas de sade e educao. uma iniciativa que conta com o
apoio da Organizao das Naes Unidas para a Educao, a Cincia e a Cultura
(Unesco), do Fundo das Naes Unidas para a Infncia (UNICEF) e do Fundo de
Populaes das Naes Unidas (UNFPA). O foco central a promoo da sade
sexual e reprodutiva dos jovens, visando a reduzir a vulnerabilidade de adolescentes
e jovens s doenas sexualmente transmissveis (DST), infeco pelo HIV, AIDS
e gravidez no-planejada, por meio do desenvolvimento articulado de aes no
mbito das escolas e das unidades bsicas de sade (BRASIL, 2006b, p. 7).
O gestor federal responsvel por coordenar o projeto em mbito nacional,
alm de apoiar os gestores locais. Como insumos principais para realizao do
projeto, so produzidos materiais didtico-pedaggicos e disponibilizados pre-
servativos. Estes insumos so distribudos em escolas cujas comunidades estejam
mobilizadas e articuladas em parcerias para a execuo das aes de preveno.
Na elaborao do projeto, foram analisados dados do Censo Escolar de
2005. Na ocasio, das 207.214 escolas da educao bsica recenseadas, 161.679
responderam ao questionrio. A anlise dos dados demonstra que 60,4% das
escolas realizam aes de preveno em DST/AIDS. Destas, 9,1% distribuem
preservativos (BRASIL, 2006b, p.10). A coordenao do projeto entende que
o envolvimento da comunidade importante para reduzir a resistncia quanto
distribuio de preservativos em ambiente escolar. O desafo seria ampliar a
cobertura para toda a rede de ensino fundamental e mdio.
Ainda nessa articulao entre MEC e MS, foi publicada, em 8 de maio de
2006, a Portaria n
o
1.010, que fcou conhecida como Prticas alimentares saud-
veis no ambiente escolar, contendo as diretrizes para a promoo da alimentao
saudvel nas escolas de educao infantil e ensino fundamental e mdio das redes
pblicas e privadas, em mbito nacional. De acordo com a portaria, a prioridade
seria realizar aes de educao alimentar e nutricional, estimulando a produo
de hortas escolares, as boas prticas alimentares, a correta manipulao dos alimen-
tos, a restrio produo e comercializao de produtos com insumos que sejam
prejudiciais sade e o monitoramento da situao nutricional dos escolares.
143
Assim, no ambiente escolar, a atuao partiria de uma perspectiva forma-
dora, no sentido de impulsionar entre os adolescentes a adoo de hbitos e
prticas que podero contribuir para a construo de trajetrias de vida saud-
veis, seja no que diz respeito s DSTs, seja no que concerne a um dos grandes
fatores de risco para doenas crnicas: as prticas alimentares.
Mais recentemente, em dezembro de 2007, por meio do Decreto n
o
6.286,
foi institudo o Programa Sade na Escola (PSE). O programa, uma nova parceria
entre as reas de sade e educao, tem entre seus objetivos reforar as aes de
promoo e preveno entre o alunado de escolas pblicas brasileiras, abrangendo
as redes de ensino fundamental e mdio e a rede federal de educao profssional
e tecnolgica, e contribuir para a construo de uma cultura de paz nas escolas.
Em 2008, as prioridades do PSE foram as escolas pblicas dos 646 municpios
que apresentaram os menores ndices de desenvolvimento da educao bsica
(IDEB), nos anos iniciais do ensino fundamental, e que tivessem 100% de cober-
tura das equipes do programa Sade da Famlia e suas escolas pblicas situadas no
grupo dos 54 municpios atendidos pelo programa Mais Educao.
Bastante diversifcado em suas aes, o PSE est estruturado em quatro blo-
cos. Os dois primeiros esto dedicados avaliao das condies de sade dos
escolares e promoo da sade e preveno. No tocante s condies de sade, o
programa abranger o estado nutricional, a sade bucal, as avaliaes das acuida-
des visual e auditiva, a avaliao psicolgica e a deteco precoce da hipertenso
e do diabetes entre os jovens. Em relao promoo da sade e preveno,
alm do trabalho educativo contra o consumo de lcool, tabaco e outras drogas e
da educao sobre sade sexual e reprodutiva, sero trabalhados elementos para
disseminao da cultura da paz e do combate contra todas as formas de violncia.
O terceiro bloco voltado para a educao permanente e a capacitao de pro-
fssionais e jovens. Esta etapa envolver a Universidade Aberta do Brasil (UAB),
do MEC, e os Ncleos de Telessade, do MS. Por fm, no ltimo bloco, sero
desenvolvidas aes de monitoramento e avaliao da sade por intermdio de
pesquisas. A Pesquisa Nacional de Sade do Escolar (Pense), em parceria com o
Instituto Brasileiro de Geografa e Estatstica (IBGE), dever contemplar a ava-
liao das condies de sade e do perfl socioeconmico do alunado das escolas
pblicas e privadas brasileiras dos municpios e das capitais. Adicionalmente, ser
continuado o encarte sade, no censo da educao bsica, com questes mais
diretamente relacionadas ao tema de DSTs e AIDS.
Outra iniciativa o Carto do Adolescente. Este carto, lanado em ou-
tubro de 2008, contm informaes sobre a sade do jovem, com registro so-
bre: consultas feitas nas redes pblica e privada conveniadas ou contratadas pelo
SUS, fatores de risco presso alta, excesso de peso e obesidade, entre outros ,
informaes sobre crescimento e desenvolvimento biolgico, relao entre peso e
altura, gravidez na adolescncia, entre outras. O carto acompanhado de uma
cartilha com orientaes sobre alimentao saudvel e noes de educao sexual.
A proposta do MS que o Carto do Adolescente seja distribudo em todo o pas.
A reduo da morbimortalidade por causas externas entre jovens segue l-
gica igual indicada na discusso da poltica nacional de sade: atuar por meio
dos nveis de ateno e em conjunto com outros setores governamentais e sociais.
A partir da compreenso de que a preveno da violncia depende da atuao de
vrios setores, foi proposta a estruturao de redes com a participao de gestores,
profssionais de sade, instituies pblicas, instituies de pesquisa, conselhos de
sade e instituies no governamentais. O objetivo seria que estes atores, cada
um em sua rea de conhecimento, pudessem compartilhar os resultados de seus
trabalhos, pesquisar, monitorar, avaliar e promover aes que levem reduo
da violncia e ampliem a ateno s vtimas (MALTA et al., 2007). Neste senti-
do que, em 2004, foi implantada a rede nacional de preveno de violncias.
No processo foram priorizados municpios com mais de 100 mil habitantes e
piores ndices de mortalidade por homicdios, acidentes de transporte e suicdios.
O MS, na poltica de reduo da morbimortalidade por acidentes e vio-
lncia, prope-se a realizar aes de vigilncia, assistncia, promoo e preven-
o. No caso das aes de vigilncia, nos sistemas de monitoramento dos fatores
de risco, vem sendo incorporados mdulos de monitoramento de acidentes e
violncia. Alm disso, foi implementado o Sistema de Informao Sentinela
de Violncias
7
em municpios selecionados, a ser implementado em locais de
atendimento s vtimas de violncia e acidentes, intentando monitorar o com-
portamento destes agravos para diversos grupos populacionais, entre estes, os
adolescentes (MALTA et al., 2007).
Em relao assistncia sade, o MS tem objetivado organizar o aten-
dimento a urgncias e emergncias, adotando como ao central a estrutu-
rao do atendimento pr-hospitalar, por meio do Servio de Atendimento
Mvel de Urgncia (Samu) 192. Este servio uma central de regulao
que intenta implementar a triagem e realizar, com o apoio de ambulncias
equipadas e profissionais capacitados, o primeiro atendimento s vtimas
de violncia e acidentes. O objetivo reduzir a mortalidade e os agravos ao
realizar um atendimento gil e qualificado no local e, quando for o caso, en-
caminhar para urgncias e prontos-socorros de hospitais. O planejamento da
ateno s urgncias prev, tambm, a reorganizao das grandes urgncias e
prontos-socorros em hospitais.
7. Este sistema contava, em 2008, com a participao de 89 hospitais com atendimento de urgncia e emergncia e
40 unidades de sade distribudas por 40 municpios.
145
Considerando que, no modelo da poltica nacional de sade brasileira, a
ateno bsica a porta de entrada preferencial para o restante do sistema, isto
implica que os profssionais de sade deste nvel de ateno teriam de estar pre-
parados para atuar sobre os mais diversos problemas de sade e com qualifcao
para atender os mais distintos grupos populacionais. Um exemplo do tipo de
difculdade pode ser vislumbrado em uma avaliao que foi feita em Londrina,
no Paran, em 2003. As autoras, analisando os discursos dos mdicos e das en-
fermeiros, afrmam: o adolescente recebe atendimento no servio, mas no de
forma sistematizada e sim de acordo com a demanda da unidade, pois existem
outras prioridades, adiando assim a organizao de trabalho com esse grupo et-
rio (FERRARI; THOMSON; MELCHIOR, 2006).
8
Assim, a poltica nacional de sade ainda precisa lidar de forma mais
atenta com a expanso e qualifcao da ateno bsica, de modo que esta seja
um espao efetivo de ateno sade do adolescente. Outro desafo impor-
tante o de articular a ateno nas unidades de sade com a ateno nas es-
colas, como previsto no programa Mais Sade: direito de todos 2008-2011,
e em outros espaos institucionais.
O tema da sade dos jovens apresenta importantes desafos para a organizao
das polticas pblicas. As altas taxas de mortalidade entre adolescentes e adultos
jovens, especialmente por causas violentas, continua sendo o principal problema
para a proteo deste grupo etrio, no s para a rea de sade, mas tambm para
as polticas pblicas de uma forma geral.
No tocante aos servios de sade, mais importante do que a existncia
de instalaes especfcas capacitar os profssionais no atendimento s neces-
sidades do adolescente e aprimorar a articulao das aes, tanto no mbito
intersetorial no combate violncia e aos acidentes, por exemplo quanto
no mbito da rea de sade propriamente dita. Exemplifcando: a preveno
das doenas sexualmente transmissveis deveria ser articulada sade repro-
dutiva e assim por diante. Entender as particularidades do grupo populacio-
nal jovem e capacitar as equipes de sade no atendimento de suas demandas
e necessidades, aproveitando as oportunidades e os espaos adequados para a
promoo da sade, parece ser a forma mais efcaz de prover a ateno sade
a esta parcela da populao.
8. O trabalho dos autores mencionados cita tambm o depoimento de um mdico que alega no desenvolver aes de
sade sistematizadas para adolescentes porque h uma alta demanda relacionada a outros problemas nas unidades
bsicas de sade, como ateno ao diabetes e hipertenso etc. Um prossional da rea de enfermagem revela ainda
diculdade para trabalhar com os adolescentes e faz-los participar das atividades propostas.
H avanos importantes em algumas reas, como no monitoramento dos
fatores de risco sade dos jovens. Contudo, os resultados disto devem ser efeti-
vamente utilizados para orientar as polticas pblicas para o grupo populacional
jovem. Ademais, importante considerar que muitos dos fatores de risco a que
esto expostas as populaes mais jovens no so exclusivos deste grupo popula-
cional. Alguns, como o tabagismo e o alcoolismo, tm sido objetos de medidas
concretas de desestmulo ao uso, j observando-se, no caso do tabagismo, resul-
tados positivos. No caso do consumo de lcool, alm de certas restries propa-
ganda de bebidas alcolicas, existe a proibio da venda em estabelecimentos s
margens de rodovias federais. Adicionalmente, dirigir sob a infuncia do lcool
ou qualquer outra substncia psicoativa passou a ser considerado infrao gravs-
sima, sujeitando o condutor a multa, suspenso do direito de dirigir por 12 meses
e reteno do veculo Lei n
o
11.705, de 19 de junho de 2008. Estabeleceram-se
2 decigramas de lcool por litro de sangue, limite a partir do qual o condutor de
veculo est sujeito a multa e apreenso da habilitao, e a deteno foi deter-
minada a partir de limite igual ou superior a 6 decigramas por litro de sangue
Lei n
o
9.503, Artigo 306. Nos primeiros meses aps a aplicao da lei, em que se
observou um aumento signifcativo da fscalizao, houve uma reduo signifca-
tiva dos acidentes de trnsito. Contudo, no se sabe se tais resultados manter-se-
o, visto que a fscalizao j no mais to intensiva.
9
Uma importante questo relacionada estratgia de organizao do cui-
dado sade do jovem em cada um dos nveis de ateno bsica e de mdia e
alta complexidade , no caso da ateno bsica, at que ponto os profssionais
deste nvel conseguiro lidar com todas as responsabilidades que lhes esto sendo
repassadas, qualifcando-se para atender, de acordo com os princpios da integra-
lidade de ateno, os diversos grupos populacionais: jovens, mulheres, negros,
crianas, trabalhadores, indgenas etc.
Embora a proposta original do SUS incorpore a preocupao com as
particularidades da ateno sade dos diversos grupos populacionais, am-
pliar o atendimento e qualifcar de forma continuada os profssionais da rea
para as necessidades especfcas de cada grupo ainda um desafo de grandes
propores para a poltica pblica de sade.
9. Os resultados da Pesquisa Vigitel (2008) mostram que o consumo de bebidas alcolicas das capitais aumentou,
indicando a necessidade de campanhas e de intensicao da scalizao.
147
REFERNCIAS
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6
SNDROME DE JUNO: GRAVIDEZ,
JUVENTUDE E POLTICAS PBLICAS
CAPTULO 6
SNDROME DE JUNO: GRAVIDEZ, JUVENTUDE E POLTICAS PBLICAS
*
**
Luana Simes Pinheiro
***
1 APRESENTAO
O tema juventude traz muitos recortes interessantes do ponto de vista da anlise
das relaes de gnero. Examinar esta fase da vida sem a perspectiva de gnero
implica uma anlise parcial, que no levar em conta as diferenas existentes nas
passagens consideradas marcantes para as jovens e os jovens. Se, para estes, a en-
trada no mercado de trabalho pode ser considerada a primeira e mais importante
transio para a vida adulta, para aquelas, o casamento e a maternidade revelam-
se como fundamentais (CAMARANO; MELLO; KANSO, 2006).
Para abordar a questo da juventude sob a perspectiva das relaes de gnero,
optou-se por desenvolver uma discusso sobre o tema da gravidez na adolescncia.
Tal temtica, alm de despertar grande interesse do ponto de vista das relaes
de gnero, no somente pode estar ausente de uma discusso sobre juventude no
Brasil em funo das consequncias que pode ter na vida de um grande grupo de
jovens meninas, mas tambm por conta dos mitos e esteretipos que rondam a
questo e merecem ser mais profundamente analisados pelos gestores de polticas
pblicas do pas. Para tanto, este texto, por um lado, trabalha com uma proble-
matizao do tema, relativizando e questionando uma srie de valores e crenas
cristalizados na sociedade brasileira e, por outro, apresenta a forma como o Estado
vem lidando com as/os jovens mes e pais a partir de suas polticas pblicas.
2 PROBLEMATIZANDO A DISCUSSO
Abordar a questo da gravidez na adolescncia, fenmeno que vem preocupando
o governo e a sociedade, requer uma anlise cuidadosa e criteriosa, uma vez que
muitas das percepes e informaes difundidas encontram-se assentadas mais
* O ttulo faz referncia ao lme Juno, vencedor do Oscar 2007 de melhor roteiro original. O lme desenvolve-se
em torno da temtica da gravidez na adolescncia, abordando-a a partir de um enfoque no tradicional e bastante
questionador dos valores e das percepes a esta associados.
*** Tcnica de Planejamento e Pesquisa do Ipea em exerccio na Secretaria Especial de Polticas para as Mulheres da
Presidncia da Repblica (SPM/PR).
em preconceitos do que em fatos. A percepo de que meninas cada vez mais
jovens interrompem suas trajetrias, escolar e profssional, para se dedicar a um
flho bastante difundida e tende a vir acompanhada pela afrmativa de que a
gravidez na adolescncia um retrocesso, um atraso, no s na vida destas mes
precoces, mas tambm do ponto de vista social, uma vez que o fato associado a
crianas pouco acompanhadas no processo de formao educacional, criadas fora
do contexto de um lar estvel, por mes e pais despreparados e imaturos.
No entanto, preciso, antes de tudo, avaliar os pressupostos por trs
dessas avaliaes: i) determinada faixa de idade no apropriada para a repro-
duo e sequer para a iniciao sexual; ii) uma vez que o acesso a mtodos
contraceptivos cada vez mais facilitado e as informaes sobre eles mais di-
fundidas, no h justifcativa para relaes sexuais desprotegidas e, portanto,
arriscadas; iii) as mes adolescentes, caso no tivessem tido flho, teriam traje-
trias profssionais diferenciadas, mais bem-sucedidas e, portanto, um futuro
mais promissor em todos os sentidos; iv) flhos de mes adolescentes sero mal
criados, muitas vezes chegando a representar risco para a sociedade; e v) toda
gravidez na adolescncia indesejada e indesejvel. Contudo, em que medida
tais pressupostos correspondem realidade?
Deve-se observar, inicialmente, que as pesquisas nesse campo so, em sua
maioria, pontuais e espacialmente limitadas, mas revelam concepes bastante
distintas.
1
interessante comear destacando que o fenmeno da gravidez na
adolescncia vem sendo apontado como um problema social em ascenso, ainda
que os dados mostrem o contrrio. O aumento na taxa de fertilidade de adoles-
centes ocorrido ao longo da dcada de 1990, na contramo do movimento perce-
bido nos demais grupos etrios, parece ter-se revertido aps 2000.
De acordo com estudo de Berqu e Cavenaghi (2005), o movimento de au-
mento da taxa de fertilidade das jovens de 15 a 19 anos entre os Censos Demogrfcos
de 1991 e 2000 reverteu-se desde ento. Utilizando informaes de fontes de dados
diversas, como a Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD) e o Registro
Vital, ambas do Instituto Brasileiro de Geografa e Estatstica (IBGE), e o Sistema de
Informaes de Nascidos Vivos (SINASC), do Ministrio da Sade (MS), as autoras
concluem que a taxa de fertilidade nesta faixa de idade vem decrescendo desde 2000.
1. Diferentes pesquisas qualitativas foram realizadas nessa rea por pesquisadores de todo o pas. Muitos dos artigos
utilizados para a elaborao deste texto fundamentaram-se nos resultados da pesquisa Gravidez na Adolescncia
(GRAVAD): estudo multicntrico sobre jovens, sexualidade e reproduo no Brasil, realizada entre 1999 e 2002, por
trs centros de pesquisa: Programa em Gnero, Sexualidade e Sade do Instituto de Medicina Social da Universidade
do Estado do Rio de Janeiro (UFRJ); Programa de Estudos em Gnero e Sade do Instituto de Sade Coletiva da
Universidade Federal da Bahia (UFBA); e Ncleo de Pesquisa em Antropologia do Corpo e da Sade da Universidade
Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS). A pesquisa foi realizada em trs cidades Porto Alegre, Rio de Janeiro e Salva-
dor e dividiu-se em duas etapas: uma qualitativa, com 123 entrevistas realizadas, e outra quantitativa, composta de
questionrio aplicado a 4.634 indivduos. Ver Heilborn et al. (2002).
Sndrome de Juno: gravidez, juventude e polticas pblicas
153
O exame dos dados da PNAD de 1996 e de 2007 aponta tambm para uma
reduo na proporo de adolescentes de 15 a 19 anos com flho, de 12,6% para
10,7%. As possveis explicaes para o aumento na dcada de 1990 seriam: mudanas
nos valores e nas atitudes da sociedade brasileira, incluindo maior liberdade sexual;
relativizao do valor da virgindade; incio precoce da vida sexual; falta de programas
de planejamento familiar apropriados para adolescentes e jovens; falta de educao
sexual nos currculos escolares; permanncia da assimetria de gnero, entre outras.
J o declnio a partir de 2000 poderia ser explicado, entre outros motivos, pelos
seguintes fatores: realizao de campanhas nacionais para preveno de doenas se-
xualmente transmissveis (DST) e sndrome da imunodefcincia adquirida (AIDS),
dirigidas inclusive populao jovem; estratgias da poltica de sade reprodutiva di-
rigidas aos adolescentes, incluindo contracepo de emergncia; recomendao para
educao sexual nas escolas; e uma exposio massiva na mdia sobre as consequn-
cias negativas de uma gravidez no planejada (BERQU; CAVENAGHI, 2005).
Analisando-se os dados relativos s meninas entre 15 e 19 anos que j
tiveram flhos, verifca-se que, no Brasil, elas totalizavam, em 2007, 759.538
2

jovens, o que corresponde a 10,7% da populao nesta faixa etria, de acordo
com os dados da ltima PNAD. As regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste
esto sobrerrepresentadas no fenmeno: somente 9,1% das brasileiras de 15 a
19 anos moravam na regio Norte em 2007, mas esta regio abrigava 13,2% das
meninas nesta faixa etria com flhos.
Entre as pardas, a proporo de meninas com flhos chega a 12,8% e entre as
negras, 12,4%, o que se supe ser explicado pela associao entre os recortes de cor/
raa e renda, pois a gravidez na adolescncia mais comum entre as jovens perten-
centes aos estratos de renda mais baixos, em que a populao negra est sobrerre-
presentada.
3
Com efeito, chama ateno a alta concentrao no que diz respeito ao
recorte de renda: impressionantes 44,2% das meninas de 15 a 19 anos com flhos
pertencem faixa de renda mdia familiar per capita de at meio salrio mnimo
(SM) que concentra somente 26,7% das adolescentes nesta faixa de idade. Dito de
outro modo, quase 18% das adolescentes do estrato de renda mais baixo so mes.
2. O Estatuto da Criana e do Adolescente (ECA), Lei n
o
8.069/1990, circunscreve a adolescncia ao perodo de 12 a 18
anos de idade. A Organizao Mundial da Sade (OMS) delimita a adolescncia entre 10 e 19 anos de idade sendo
que a juventude vai dos 15 aos 24 anos. O MS adota o critrio da OMS para denir o pblico-alvo de suas polticas:
10 a 19 anos no caso dos adolescentes e 10 a 24 anos no caso das polticas para adolescentes e jovens. Neste texto,
optou-se por levantar os dados para a populao de 15 a 19 anos, pois o fenmeno da gravidez na adolescncia entre
10 e 14 anos bem mais raro, o que acaba prejudicando a conabilidade dos dados, uma vez que se utiliza como fonte
a PNAD de 2007, uma pesquisa amostral.
3. Alm disso, estudos apontam que meninas de classes mais favorecidas tm mais acesso e facilidade para realizar
aborto. Como o dado mencionado contabiliza somente as meninas nesta faixa etria com lhos, aquelas que engravi-
daram na adolescncia, mas abortaram no so consideradas. Sobre este assunto, ver Peres e Heilborn (2006). Chama
ateno, ainda, o fato de que, ao longo dos ltimos anos, a reduo da proporo de jovens mes tem-se dado de
forma mais intensa entre as negras do que entre as pardas e mais entre estas do que entre as brancas, o que pode ser
relacionado ao fato de que as polticas desenvolvidas so voltadas prioritariamente para a populao de mais baixa
renda, na qual a populao negra est sobrerrepresentada.
No estrato de renda acima de cinco SMs, esta proporo no chega a 1%. Entre as
razes que podem explicar tal fenmeno est o acesso informao, aos mtodos
contraceptivos, aos servios de sade e at mesmo ao aborto, mas estas razes tam-
bm se relacionam s representaes distintas, entre as diferentes classes sociais, tanto
da gravidez e da maternidade quanto da adolescncia e da juventude.
De acordo com os nmeros da Pesquisa Nacional de Demografa e Sade da
Criana e da Mulher (PNDS) 2006, 16,1% das adolescentes na faixa etria de 15
a 19 anos tinham pelo menos um flho nascido vivo, ao passo que 23,1% delas
estavam grvidas ou j haviam estado pelo menos uma vez. Esta diferena se deve
quelas que ainda no tinham tido flho e aos abortos espontneos ou induzidos,

sendo proporcionalmente maior na regio Sudeste (BRASIL, 2008, p. 126).
Cabe lembrar que a faixa de idade hoje considerada precoce para a gravidez
foi, durante muitas dcadas, no Brasil, a mais adequada para se ter flhos. Como
os casamentos ocorriam muito cedo e muitas meninas viam-se como esposas
to logo tornavam-se moas, a reproduo no contexto conjugal comeava cedo.
As diferenas em relao atualidade esto no carter majoritariamente ilegtimo
das gestaes nesta idade e no fato de que hoje se espera que as meninas invistam
em outros campos da vida durante a adolescncia. A modernizao da sociedade
brasileira, a crescente urbanizao, a maior disponibilidade de mtodos contra-
ceptivos, a expanso da escolaridade e a grande mudana ocorrida em relao a
valores culturais, so alguns dos fenmenos que podem explicar estas alteraes
nas expectativas depositadas pela sociedade sobre os jovens.
Atualmente, mais frequente que se espere dos jovens dedicao aos estudos
e investimento no futuro profssional, o que implica, na concepo corrente, o
adiamento do incio da vida conjugal e da reproduo. Neste ponto, preciso
chamar ateno para as enormes diferenas sociais existentes em nosso pas e em
como repercutem sobre as expectativas em relao aos jovens adolescentes. Pode-
se dizer que a moratria social
4
dada aos jovens ser fortemente determinada
pela classe social a que pertencem.
Com efeito, os dados apontam que, nas classes de mais baixa renda, os percursos
educacionais so muito mais errticos, a entrada no mercado de trabalho mais precoce e o
casamento e o primeiro flho ocorrem muito mais cedo (HEILBORN; CABRAL, 2000).
Isto pode ser explicado por diferentes fatores, como maior necessidade de trabalhar, no
caso dos rapazes; contexto familiar que delega tarefas domsticas s meninas, preparando-
as mais cedo para responderem por uma famlia o que ocorre muito mais intensamente
entre as classes populares; e valores relacionados ao casamento, formao da famlia e
interpretao e representao de cada fase da vida.
4. Conceito proposto por Margulis e Urresti (2000). Refere-se possibilidade oferecida aos jovens de adiar exigncias
sobretudo relacionadas famlia e ao trabalho , brindando-os com especial tolerncia.
155
As fases da vida no podem ser vistas como dados objetivos, pois, apesar de,
em alguma medida e em alguns casos, se delimitarem por questes biolgicas, a
cada poca so interpretadas e dotadas de signifcados distintos. O mesmo pode
ser dito para uma dada poca em contextos sociais diferentes, que delimitaro a
viso, as expectativas e as cobranas sobre pessoas de determinada idade. Dessa
forma, analisar o fenmeno da gravidez na adolescncia implica distinguir o con-
texto em que ocorre. No pode ser interpretado da mesma maneira para adoles-
centes moradores das grandes cidades e adolescentes das zonas urbanas ou cidades
pequenas, para moas e rapazes, para adolescentes pobres e de classe mdia e alta,
entre outros recortes fundamentais. A gravidez na adolescncia marcada pela
heterogeneidade: pode-se dar no mbito de uma relao estvel ou no; pode
gerar distintos arranjos familiares; pode alterar o percurso profssional ou no etc.
Nesse sentido, preciso considerar que a gravidez nem sempre indesejada.
Pelo contrrio, pesquisas qualitativas apontam que muitas vezes tanto a moa
quanto o rapaz planejam a gravidez, ou, pelo menos, no se esforam muito para
evit-la e fcam contentes quando esta confrmada.
As pesquisas realizadas sobre o assunto apontam que a opo por ser me na
adolescncia, especialmente entre meninas de classe mais baixa, pode estar rela-
cionada a um projeto de vida pessoal. A adolescente busca construir sua identida-
de e sentir-se mais adulta, mais mulher, mais autnoma e com mais poder tendo
seu prprio flho. O projeto de vida profssional, neste caso, pode dar lugar a ou-
tro projeto, o de construir uma famlia ou, pelo contrrio, o fato de ter um flho
pode reforar o plano de seguir estudando e buscar ascender socialmente. A opo
pela maternidade vincula-se muitas vezes experincia de ter que cuidar durante
anos dos irmos mais novos, o que habilita estas meninas a se sentirem capazes de
ser mes e alimenta, ainda, o desejo de ter flhos, sobre os quais poderiam exercer
sua autoridade de maneira mais completa. Em muitos casos,tambm a gravidez
valorizada entre o grupo de amigas e na escola especialmente se ocorre em um
contexto de namoro e se o pai assume a criana (PANTOJA, 2003).
No caso dos meninos, os estudos apontam que a paternidade est frequen-
temente relacionada a tornar-se adulto, assumir responsabilidade, de fato virar
homem e tornar-se o provedor, pelo menos da criana, e mesmo que com a ajuda
da famlia de origem. O adolescente passa a se ver e a ser visto de modo diferente
e assumir a criana signifca, neste contexto, demonstrar que sufcientemente
adulto e homem (CABRAL, 2003). A presso para trabalhar aumenta, mas
o abandono dos estudos no pode ser atribudo paternidade na adolescncia.
Adolescentes entrevistados nas pesquisas realizadas em capitais brasileiras, em sua
imensa maioria, j haviam abandonado os estudos e j trabalhavam normal-
mente em bicos quando suas parceiras engravidaram.
No caso das jovens, contudo, importante destacar que tal opo implica
impactos efetivos em sua trajetria de vida. No que diz respeito escolaridade,
possvel verifcar que o abandono escolar torna-se inevitvel. Das meninas com
idade entre 10 e 17 anos sem flhos, somente 6,1% no estudavam; j entre as
meninas com flhos, esta proporo chega a impressionantes 75,7%, sendo que
57,8% das meninas com flhos no estudavam nem trabalhavam, o que eviden-
cia as difculdades encontradas para engajar-se em alguma atividade fora de casa
com um flho pequeno para cuidar.
5
A diferena do tempo dedicado aos afazeres
domsticos confrma esta percepo: enquanto as meninas de 10 a 17 anos sem
flhos dedicam em mdia 14,33 horas semanais aos afazeres domsticos, as meni-
nas da mesma faixa etria que j so mes despendem aproximadamente o dobro
deste tempo, 28,25 horas.
As diferenas na forma como a gravidez na adolescncia percebida por
membros de estratos sociais distintos tambm devem ser objeto de debate. O fato
de que as jovens mais pobres engravidam e tm flhos em maiores propores que
as jovens mais ricas no pode ser explicado somente em termos de opes distintas
de vida, sem que se considerem todo o contexto de vida e as oportunidades apre-
sentadas a estas jovens. A maternidade, neste sentido, pode no se constituir em
uma opo de fato, mas, ao contrrio, pode ser fruto da ausncia de opes e da di-
fculdade de forjar um projeto de vida para alm de ser me de famlia. Alm disso,
tanto em termos de possibilidades de insero educacional e profssional quanto
no que tange s difculdades especialmente fnanceiras advindas do nascimento
de uma criana, o preo pago pela jovem mais pobre que tem flho maior.
Nesse sentido, possvel dizer que existe de fato um problema para as po-
lticas pblicas. preciso desestigmatizar a gravidez na adolescncia e adaptar o
discurso e a prtica poltica a uma realidade complexa e mutvel em relao
juventude e suas prticas sexuais, mas isto no implica considerar que as maiores
taxas de fecundidade entre jovens do primeiro quintil de renda no devam ser
consideradas uma questo a ser trabalhada pelo poder pblico.
Diante das contradies existentes e da profuso de preconceitos e estere-
tipos que surgem quando o tema da gravidez na adolescncia tratado, preciso,
portanto, encarar a questo do ponto de vista das opes apresentadas aos jovens e
de suas escolhas. Se, de certa forma, a escolha de uma jovem em ser me no pode
ser de antemo criticada, de outra, fundamental que alternativas sejam apresenta-
das a esta jovem ao longo de sua vida de modo que a maternidade no represente a
nica forma de autoafrmao e construo da identidade. Assim, o fato de a maior
5. Alguns estudos qualitativos apontam que a gravidez tampouco seria determinante para o abandono escolar das
meninas, as quais, se no conseguem continuar os estudos aps o nascimento do lho, frequentemente voltam a
estudar depois de determinado perodo (HEILBORN; CABRAL, 2000).
157
parte dos jovens que se tornam pais ter abandonado os estudos parece evidenciar
um contexto em que no h perspectiva de continuidade da qualifcao visando
a melhores inseres profssionais, no h mais vnculos com a escola, isto , um
contexto no qual as opes de construo de uma carreira ou de um caminho para
o reconhecimento social pela via profssional so bastante reduzidas.
Por fm, pode-se destacar que o debate da gravidez na adolescncia implica
tambm analisar os papis de gnero existentes em nossa sociedade, que podem
explicar no somente a assimetria na vivncia da sexualidade entre jovens, mas
tambm as diferentes cobranas sobre meninos e meninas, aps o nascimento do
flho. No caso da preveno, os estudos apontam que tanto meninas quanto me-
ninos acreditam ser responsabilidade feminina o cuidado com a contracepo.
So as meninas que devem se preocupar com isto e buscar evitar a gravidez.
Esta atribuio est relacionada imagem do masculino como mais ligado im-
pulsividade, falta de controle e, principalmente, capacidade menor de conter
os desejos sexuais. A contradio est em que a responsabilidade da contracepo
sobre a menina vai de encontro imagem desejada desta, a menina mais ingnua
e recatada. Dessa forma, atribui-se jovem o papel de prevenir uma gravidez,
mas caso ela imponha a utilizao de um preservativo ou o traga para o momen-
to da relao sexual ser vista como exageradamente experiente, o que avaliado
negativamente pelos meninos.
Com isso, apesar de conhecerem os mtodos contraceptivos e saberem onde
encontr-los, os jovens no os utilizam com regularidade, especialmente quando
a relao torna-se mais estvel. Isto pode ser explicado tanto pela assimetria das
relaes de gnero, como pelo contexto em que ocorrem os intercursos sexuais,
em geral marcados pela imprevisibilidade. Na PNDS de 2006, somente 36,7%
das meninas entre 15 e 19 anos afrmaram utilizar algum mtodo contraceptivo
o menor percentual se comparadas as diferentes faixas etrias consideradas pela
pesquisa, que faz a pergunta somente s mulheres sexualmente ativas. Os mto-
dos mais utilizados pelas adolescentes so a plula (por 18% delas), seguida da ca-
misinha masculina (13,9%). Quando perguntadas sobre os mtodos j utilizados
pelo menos uma vez, o mais frequente a camisinha (50,3%), a plula (36,8%)
e os mtodos tradicionais (tabela, mtodo billings, abstinncia peridica e coito
interrompido 22,2%) (BRASIL, 2008, p. 131-134).
No caso da paternidade e da maternidade, os papis de gnero reforam-se na
responsabilidade atribuda ao pai de prover seu flho assim como a consequente
necessidade de trabalhar e ter renda e a responsabilidade quase que exclusiva
da me por todos os cuidados cotidianos. Os nmeros mostram que 38,4% das
adolescentes de 15 a 17 anos com flhos moram com um cnjuge e 43,3% ainda
moram com seus pais. Neste caso, as atribuies tanto a de prover quanto a de
cuidar costumam ser compartilhadas com avs e tios da criana.
Concluindo, a desconstruo de preconceitos e esteretipos em torno da
gravidez na adolescncia signifca pensar as relaes de gnero em um contexto
mais amplo de refexo sobre a vivncia da sexualidade na juventude. Contudo,
isto deve ocorrer a partir de uma perspectiva renovada, que substitua o olhar mo-
ralizante, culpabilizador e amedrontador sobre os jovens pela valorizao de seus
direitos; entre eles, os direitos sexuais e os direitos reprodutivos.
3 GRAVIDEZ NA ADOLESCNCIA NAS POLTICAS FEDERAIS
O governo federal vem desenvolvendo algumas aes importantes nos lti-
mos anos com vista a lidar com a questo da gravidez na adolescncia. Cabe
mencionar, primeiramente, a Poltica Nacional de Direitos Sexuais e Direitos
Reprodutivos, lanada em maro de 2005, que tem entre seus resultados
esperados a preveno da gravidez indesejada entre adolescentes, jovens e
adultos, sendo um dos eixos a ampliao da oferta de mtodos contracepti-
vos reversveis. A partir do lanamento da poltica, o MS passou a assumir a
compra de 100% dos mtodos anticoncepcionais para os usurios do Sistema
nico de Sade (SUS) e incluiu, alm da plula, da miniplula e da plula
de emergncia, os anticoncepcionais injetveis, o diafragma e o dispositivo
intrauterino (DIU). Desde 2006, a plula de emergncia ou plula do dia
seguinte vem sendo distribuda pelo MS, apesar das diversas polmicas que
causou, inclusive com processos na justia visando impedir sua distribuio
em nvel local com base no argumento de que seria abortiva.
Outra meta adotada pela poltica nacional foi o fortalecimento do proje-
to Sade e Preveno nas Escolas (SPE), desenvolvido desde 2003 a partir de
uma parceria do MS com o Ministrio da Educao (MEC), a Organizao das
Naes Unidas (ONU) por meio do Fundo das Naes Unidas para a Infncia
(UNICEF), o Fundo das Populaes das Naes Unidas (UNFPA) e a Orga-
nizao das Naes Unidas para a Educao, a Cincia e a Cultura (Unesco).
A iniciativa tem por objetivo reduzir a vulnerabilidade das/os adolescentes
s doenas sexualmente transmissveis, infeco pelo HIV e gravidez no
planejada, com nfase na promoo da sade, por meio de aes educativas
de preveno e de ampliao do acesso desta populao ao preservativo mas-
culino. So distribudas camisinhas gratuitamente nas escolas que aderem ao
projeto, incluindo debates sobre sexualidade em seus planos pedaggicos e en-
volvendo a comunidade escolar nas decises e discusses. O programa previa,
em sua proposta inicial, a disponibilizao de preservativos masculinos a ado-
lescentes de 15 a 19 anos, sexualmente ativos, matriculados no ensino regular
da rede pblica. Em 2004, foram feitas adequaes e ajustes neste programa,
que passou a se dirigir a adolescentes e jovens de 13 a 24 anos, englobando o
ensino fundamental e mdio.
159
Atualmente, o SPE est inserido no componente de promoo da sade
e preveno do Programa Sade nas Escolas, uma iniciativa do MS e do MEC,
que tem como fnalidade implementar uma poltica integrada que articule a rede
de educao bsica e a rede de ateno bsica sade. Neste contexto, o objetivo
do projeto fortalecer a gesto integrada entre sade e educao e a institucio-
nalizao de aes integradas entre as reas para a reduo das vulnerabilidades
dos jovens, especialmente s DSTs/AIDS, por meio da promoo da sade e dos
direitos sexuais e reprodutivos.
No mbito do SPE, foi realizado, entre 2006 e 2007, concurso dirigido aos Cen-
tros Federais de Educao Tecnolgica (CEFETs) para o desenvolvimento de mquinas
dispensadoras de camisinhas, a serem disponibilizadas nas escolas pblicas de ensino
mdio que integram o projeto. Uma equipe do CEFET de Santa Catarina foi vencedo-
ra e o centro da Paraba fcou em segundo lugar. Ambos produziro mquinas a serem
distribudas para as escolas participantes do SPE. Os alunos acessaro os preservativos
mediante uma senha dada pela escola. O projeto est em fase de aperfeioamento dos
prottipos para produo em maior escala e seu objetivo facilitar o acesso dos adoles-
centes e jovens aos preservativos masculinos, uma vez que uma das hipteses para que
o jovem no utilize o preservativo seria a vergonha de se dirigir a um estabelecimento
comercial para adquir-lo. As mquinas dispensadoras nas escolas teriam o mrito de
ser de fcil acesso, fcil utilizao e de oferecer a compra por unidade.
Outro conjunto de medidas do SPE que merece destaque so aquelas voltadas
para a formao de jovens e de profssionais de sade e educao sobre os temas da
promoo da sade sexual e reprodutiva de adolescentes e jovens. Entre estas medidas,
cabe mencionar a elaborao do Guia para a formao de profssionais de sade e de edu-
cao Sade e Preveno nas Escolas (Srie Manuais, n. 75), publicao que tem sido
utilizada em inmeros processos de formao, o que vem contribuir para a discusso
qualifcada da temtica. O projeto alcana quase metade das escolas pblicas e vem-se
expandindo. Entre 2005 e 2006, a Unesco realizou uma avaliao do projeto junto a
alunos, pais e professores e constatou que a maior parte das aes tm a aprovao da
comunidade escolar, inclusive a distribuio de camisinhas nas escolas.
6
O Sade e Preveno nas Escolas o projeto mais signifcativo do MS que
tem como foco adolescentes e jovens, apesar de ter a grande limitao de alcanar
somente aqueles que esto no ambiente escolar. Sua fragilidade torna-se mais
clara ao se considerar que, conforme antes apontado, o jovem que se torna pai na
adolescncia, em geral, j abandonou a escola. Se o recorte social imprescindvel
para decifrar o fenmeno da gravidez na adolescncia, no pode ser desconsidera-
do no desenho de uma poltica destinada a lidar com esta questo.
6. Resumo da pesquisa disponvel em: <www.unesco.org.br/areas/educacao/areastematicas/edsaude/Resumo%20
Pesquisa%20SPE%20avaliacao.pdf>.
A rea tcnica da Sade do Adolescente e do Jovem, do MS, vem coorde-
nando, ainda, a publicao de importantes documentos. Entre estes, destacam-se
o Marco legal de sade de adolescentes e jovens, publicado em 2005, que traz uma
compilao da legislao nacional e internacional que regula a rea, e o Marco te-
rico e referencial: sade sexual e sade reprodutiva de adolescentes e jovens, publicado
em 2006. Este ltimo documento apresenta crticas importantes forma como o
sistema de sade atualmente trata de questes como a gravidez na adolescncia,
reconhecendo o despreparo dos servios para atrair e receber este pblico e as
difculdades para se fazerem respeitar seus direitos e especifcidades. Denuncia a
viso adultocntrica dos profssionais e o recorrente enfoque de risco quando se
trata da gravidez na adolescncia, levando, por exemplo, a que se faam mais ce-
sreas do que o necessrio entre meninas e jovens. O documento chama ateno,
ainda, para os prprios aspectos simblicos que acabam por afastar os/as jovens
dos servios de sade, pois estes ainda operam exercendo um papel de controle
sobre a sexualidade, como pode ser observado na prtica corrente de vincular
sexualidade e reproduo e, at mesmo, em sua nomenclatura, ao tratarem de an-
ticoncepo somente como planejamento familiar. Os profssionais, em geral, no
esto preparados para atender os adolescentes de ambos os sexos, demonstrando,
inclusive, dvidas e receios do ponto de vista tico, ao questionarem em que
medida a privacidade e a confdencialidade do atendimento devem ser garantidas
aos/s adolescentes acompanhados ou desacompanhados/as de seus responsveis.
Com base em documentos aprovados pela Sociedade Brasileira de Pediatria
(SBP) e pela Federao Brasileira das Associaes de Ginecologia e Obstetrcia
(Febrasgo), o documento do MS defende que:
(...) os adolescentes tm direito educao sexual, ao sigilo sobre sua atividade sexual e
ao acesso orientao sobre todos os mtodos anticoncepcionais. A conscincia desse
direito implica em reconhecer a individualidade e a autonomia do adolescente, estimu-
lando-o a assumir a responsabilidade com sua prpria sade (BRASIL, 2006, p. 41).
O documento representa, portanto, um grande avano na discusso a respei-
to de direitos sexuais e direitos reprodutivos dos/as adolescentes. Caso venha de
fato a ser utilizado como parmetro para a elaborao de polticas e projetos dos
servios de sade e para a discusso do atendimento hoje oferecido aos adolescen-
tes, poder gerar importantes frutos no que diz respeito ao acesso a mtodos con-
traceptivos, a servios de orientao na rea de sade sexual e reprodutiva, ao aten-
dimento pr-natal, entre outros servios destinados aos/s adolescentes que devem
se adequar a este pblico e acolh-lo com informao e qualidade de atendimento.
Alm da garantia de atendimento adequado na rede pblica de sade, preciso
assegurar tambm o acesso informao e educao preventiva para os/s adolescen-
tes, no somente no que diz respeito ao exerccio saudvel da sexualidade e a questes
161
acerca da contracepo, mas tambm trabalhar concepes de maternidade e paterni-
dade, problematizar as relaes de gnero presentes em nossa sociedade e sua ligao
com o exerccio da sexualidade, contribuir para a compreenso da importncia das
escolhas feitas neste campo da vida, entre outras questes. Esta discusso deve-se dar
no somente no ambiente escolar, mas tambm envolver pais, mes e responsveis, de
forma a contribuir para um debate aberto e livre de preconceitos e tabus. As pesquisas
indicam que a forma como a famlia de origem trata o tema em casa exerce impor-
tante infuncia sobre a conscientizao dos/as jovens, os cuidados que tm com seu
corpo e a forma como se protegem (AQUINO, 2003).
Em 2008, foi tambm lanada a Caderneta de sade de adolescentes, uma vol-
tada para os meninos e outra para as meninas nos moldes da caderneta de sade
da criana. A caderneta dedica uma parte sexualidade e aborda de maneira atual
e livre de preconceitos a questo da gravidez, alm de orientar as/os adolescentes
sobre o que fazer e sobre seus direitos em caso de gravidez.
Para os meninos, tem-se:
E se acontecer uma gravidez? Bom, se vocs perceberem que h possibilidade de uma
gravidez, procure apoi-la [sua parceira] de todas as formas possveis nesse momento.
Afnal, o flho ou flha que vir de vocs dois, assim como a responsabilidade pela
criana. E quando temos relao sexual preciso estar preparado para assumir as con-
sequncias positivas ou negativas que podem resultar dessa experincia. Primeiro v
com ela unidade de sade mais prxima e faa o teste de gravidez. Caso o resultado
d positivo no demore a contar sua famlia ou ento a algum adulto de sua confan-
a. Nessa hora, muitas coisas passam pela cabea e vocs precisam muito de apoio e
ela de alguns cuidados especiais. Procure assumir seu papel de pai, mas no abandone
seus estudos e projetos de vida. O apoio da famlia, da escola e de outras pessoas de
sua convivncia essencial para que vocs continuem estudando e para que possam
prosseguir em busca de autonomia e independncia (BRASIL, 2009b, p. 42-43).
Apesar de este ltimo trecho vir no plural, chama ateno que, na caderneta
das meninas, no haja tal meno ao no abandono dos estudos e projetos de vida:
E se acontecer uma gravidez? Antes de mais nada, calma. Se voc desconfar que
est grvida, procure a unidade de sade e faa o teste de gravidez. Caso o resul-
tado d positivo, no demore a contar a seu parceiro, sua famlia ou um adulto
de sua confana. Nessa hora muitas coisas passam pela cabea e voc precisa
muito de apoio e alguns cuidados especiais. assegurado seu direito ao aten-
dimento pr e ps-natal durante a gravidez, parto e ps-parto para garantir sua
sade e a de seu beb. O aleitamento materno (amamentao do beb) tambm
um direito. No caso de estudantes, a escola, por lei (Lei Federal n
o
6.202/75),
tem deveres com a adolescente grvida no perodo ps-parto, como a reposio
de provas, justifcativa de faltas, etc (BRASIL, 2009a, p. 43).
De acordo com a Lei n
o
6.202, de 17 de abril de 1975, a partir do oitavo
ms de gestao e durante trs meses, a estudante gestante tem direito a ser assisti-
da pelo regime de exerccios domiciliares, perodo que pode ser ampliado no caso
de necessidade mdica. Esta lei jamais foi implementada e ainda existem muitas
escolas hoje que desestimulam adolescentes grvidas a permanecerem estudando
para no se tornarem maus exemplos.
7
Com vista a enfrentar a evaso escolar tanto de meninas que engravidam
como de jovens mes e jovens pais, o MEC, por meio da Secretaria de Educao
Continuada, Alfabetizao e Diversidade (SECAD), desenvolve o Projeto Educa-
o e Gravidez na Adolescncia, que tem como linhas de atuao: i) formao e
qualifcao de profssionais da educao sobre o tema; ii) elaborao, publicao
e distribuio de materiais didtico-pedaggicos para a formao continuada de
profssionais e para a utilizao no ensino fundamental e mdio; e iii) fomento a
pesquisas acadmicas sobre o tema. Em novembro de 2006, foram selecionados
11 projetos para a formao de professores da rede pblica de ensino, gestores de
educao secretrios estaduais e municipais, diretores, coordenadores pedag-
gicos, funcionrios administrativos dos estabelecimentos escolares e funcionrios
como psiclogos, assistentes sociais, merendeiros etc. voltados para a educao
sexual, com nfase na gravidez na adolescncia. Estes projetos foram executados
ao longo de 2007 e, em 2008, no houve continuidade da iniciativa.
Outro importante desafo para o poder pblico atingir os/as adolescentes e
jovens que esto fora da escola e que no costumam procurar os servios de sade.
Estes/as jovens devem ter acesso informao pelos meios de comunicao, em
eventos culturais e esportivos e nos espaos comunitrios, alm da atuao dos
agentes de sade neste sentido.
A discusso sobre gravidez na adolescncia, aqui empreendida, traz luz impor-
tantes percepes e questionamentos que no podem ser ignorados em espaos
pblicos ou privados de discusso sobre a questo. A relativizao do senso co-
mum, que prejulga a gravidez entre jovens como um fenmeno indesejado, nega-
tivo e prejudicial, no apenas enriquece o debate desenvolvido no setor pblico,
como permite uma (re)construo dos valores que cercam a temtica a partir da
viso do/a jovem como sujeito de direitos, considerando suas opinies, sentimen-
tos e percepes. O fato no pode ser avaliado como um mal em si, a ser expurga-
do da sociedade, mas como um fenmeno relacionado a distintos fatores sociais,
devendo ser tratado em seu contexto e a partir de suas especifcidades.
7. Um dos trabalhos que concluem que a escola no possui estrutura adequada para lidar com a questo, contribuindo
direta ou indiretamente para a evaso de adolescentes grvidas, o de Campos (1998).
163
O desafo para o poder pblico oferecer polticas efcazes com vista a evitar
gestaes indesejadas e conscientizar os adolescentes acerca da importncia de vi-
venciar uma sexualidade saudvel, de fazer escolhas consequentes, de repensar os
papis de homens e mulheres e reconstru-los de maneira mais igualitria, alm
da importncia da preveno das doenas sexualmente transmissveis. Alguns pro-
jetos vm sendo desenvolvidos neste sentido no espao do governo federal, mas,
de modo geral, a poltica hoje proposta com base na oferta de mtodos anticon-
cepcionais ou com foco na educao preventiva nas escolas ainda insufciente
para lidar com a questo da gravidez na adolescncia. Alm do aparente vis estig-
matizador, a poltica fundamentada na oferta de contracepo no se mostra capaz
nem de alcanar assertivamente o pblico adolescente nem de lidar com a comple-
xidade do fenmeno, que envolve questes referentes a projetos de vida, construo
de identidade, relaes de gnero, concepes sobre paternidade e maternidade,
vivncia da sexualidade, reconhecimento social, contexto familiar, entre outras.
preciso ir alm e trabalhar para a ressignifcao da paternidade e da
maternidade, a partir de valores mais igualitrios e da importncia tanto
da fgura materna quanto da paterna para a socializao da criana. Os pais
e as mes, independentemente da idade, devem compreender que seus papis
no plano afetivo, cognitivo, emocional, educativo e socializador so funda-
mentais para a formao de indivduos sadios e completos. A ausncia do pai,
a sobrecarga de tarefas para a me e a transferncia de funes para os avs vm
sendo apontados como fatores de instabilidade emocional para as crianas em
formao. Neste sentido, uma poltica que atue sobre a dimenso dos direitos
sexuais e reprodutivos ter efeitos no somente sobre as geraes de jovens,
mas tambm sobre os mais velhos e as futuras geraes.
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7
A POLTICA DE ASSISTNCIA
SOCIAL E A JUVENTUDE:
UM DILOGO SOBRE A
VULNERABILIDADE SOCIAL?
CAPTULO 7
A POLTICA DE ASSISTNCIA SOCIAL E A JUVENTUDE: UM
DILOGO SOBRE A VULNERABILIDADE SOCIAL?
Luciana Jaccoud
*
Patrcia Dario El-Moor Hadjab
**
Juliana Rochet
**
1 APRESENTAO
O debate sobre a juventude e as vulnerabilidades sociais tem-se ampliado pau-
latinamente no mbito das polticas pblicas, em geral, e da Assistncia Social,
em particular. Em que pese tal temtica ainda carecer de diagnsticos precisos,
assim como de estudos e avaliaes sobre as polticas j em curso, o tema tem-se
imposto progressivamente. De um lado, impulsionado pela crescente preocupao
com aspectos associados violncia e aos comportamentos de risco tradicio-
nalmente associados a esta faixa etria. De outro, pela demanda por reduo das
desigualdades sociais e ampliao de oportunidades e qualifcao para uma gera-
o confrontada a um mercado de trabalho cada vez mais competitivo e instvel.
O presente texto, integrado a um projeto de publicao exclusivamente dedicado
ao pblico jovem, pretende debruar-se sobre os avanos nos campos dos servios
e dos benefcios socioassistenciais voltados para este segmento e visa contribuir
para a discusso sobre a vulnerabilidade social no contexto da juventude brasileira.
Do ponto de vista dos objetivos aqui propostos, cabe lembrar, desde logo,
algumas difculdades que se apresentam. Uma primeira refere-se ao prprio termo
juventude. A bibliografa especializada vem destacando a expressiva diversidade
que este termo esconde e que deve ser revelada, especialmente quando o debate
estiver associado formulao de polticas pblicas. Uma segunda difculdade diz
respeito abordagem da juventude pela Assistncia Social. De fato, at o fm de
2007, o jovem encontrava pouco reconhecimento como usurio desta poltica.
O Projeto Agente Jovem de Desenvolvimento Humano era o nico exclusivamente
voltado para este pblico. Tal programa foi extinto, dando lugar, a partir de 2008,
a um programa de maior abrangncia, o Programa Nacional de Incluso de Jo-
vens (ProJovem) Adolescente. Embora o novo programa possa ser compreendido
** Pesquisadoras do Programa de Pesquisa para o Desenvolvimento Nacional (PNPD) no Ipea.
como a principal iniciativa dirigida a este pblico no mbito da poltica de Assis-
tncia Social, cabe lembrar que outros programas e servios atuam com impacto
neste grupo. Destacam-se, devido a sua escala nacional, os servios de Combate
ao Abuso e Explorao Sexual de Crianas e Adolescentes e o Programa de
Erradicao do Trabalho Infantil (Peti).
1
Ressalte-se que, no conjunto dos ser-
vios e dos benefcios da Assistncia Social, certas iniciativas de escopo mais
amplo tambm atendem o pblico considerado jovem. Devem ser destacadas as
aes desenvolvidas nos Centros de Referncia de Assistncia Social (Cras) e nos
Centros de Referncia Especializados de Assistncia Social (Creas), bem como
o programa Benefcio de Prestao Continuada (BPC). Todas estas iniciativas
se debruam sobre vulnerabilidades especfcas. Contudo, permanecem relativa-
mente pouco atentas tanto questo da diversidade que marca este pblico como
especifcidade deste momento do ciclo de vida.
Este texto est dividido em seis sees. Aps esta apresentao, a segunda
seo apresentar, de forma breve, alguns dados sobre juventude, visando situar
o quadro em que tm sido pensados e formulados os servios e os benefcios as-
sistenciais para este grupo. Nas sees seguintes, descrevem-se os programas mais
relevantes da Assistncia Social que podem atender atualmente esta populao.
A terceira seo trar um breve retrato do Projeto Agente Jovem de Desenvolvi-
mento Humano, desenvolvido entre 1999 e 2008. Em seguida, a quarta seo
apresentar o ProJovem Adolescente, concebido h pouco mais de um ano pelo
governo federal no contexto do ProJovem. A quinta seo descrever os demais
programas que, em escala nacional, atuam com impacto expressivo neste grupo.
A ltima seo do texto ser dedicada apresentao das consideraes fnais.
2 DIAGNSTICO
A afrmao da Assistncia Social como poltica de Estado foi realizada pela
Constituio Federal de 1988 (CF/88) e regulamentada pela Lei Orgnica da Assis-
tncia Social (Loas), promovendo o reconhecimento dos direitos socioassistenciais no
pas. Tendo como caractersticas principais a natureza no contributiva e a garantia de
acesso a todos os que dela necessitarem, a Assistncia Social passou a constituir parte
da responsabilidade pblica no mbito da Seguridade Social. A Poltica Nacional de
Assistncia Social (PNAS), aprovada em 2004, estabeleceu as bases do Sistema nico
de Assistncia Social (Suas) e defniu as protees que esta poltica pblica deve garan-
tir. Defniu como sua responsabilidade efetivar as seguranas de rendimento, de auto-
nomia, de acolhida e de convvio social, seja familiar, seja comunitrio. Neste escopo,
afrmou-se o pblico jovem na condio de usurio da Assistncia Social.
1. O Peti atende a crianas e adolescentes menores de 16 anos, ou seja, abrange apenas uma parcela da populao
considerada jovem acima de 15 anos.
A Poltica de Assistncia Social e a Juventude: um dilogo sobre a vulnerabilidade social?
171
Ao defnir a responsabilidade da Assistncia Social no campo da proteo so-
cial a partir de seguranas a serem garantidas,

as regulamentaes recentes preten-
deram ultrapassar tanto a abordagem ancorada no indivduo como a centralidade
at ento dada aos conceitos de pobreza e segmentos sociais. De fato, em que pese
ser frequente a identifcao entre pobreza e polticas sociais, pode-se afrmar que
os objetivos destas polticas entre estas, a Assistncia Social so bastante mais
amplos. As polticas sociais tm buscado no apenas combater, mas tambm evitar a
instalao de situaes de extrema pobreza. Respondem igualmente aos objetivos de
reduo das desigualdades sociais e de ampliao das oportunidades. Visam ainda
promover o bem-estar da populao pela via do enfrentamento de vulnerabilidades
e da proteo em situaes de violao de direitos. neste contexto que os objetivos
da poltica de Assistncia Social expandiram-se, tanto para o campo da garantia de
renda como para o da oferta de servios voltados socializao, integrao, ao
desenvolvimento de autonomia e defesa e proteo em situao de violao de
direitos, como nos casos de violncia, abandono ou trabalho infantil.
A poltica de assistncia tambm tem procurado relativizar a centralidade
at ento dada abordagem por indivduo e segmentos sociais. De um lado, bus-
ca-se afrmar o carter universal desta poltica. De outro, busca-se lembrar que o
indivduo est, em sua maioria, integrado a uma organizao familiar em que so
partilhadas as estratgias primrias de insero social e econmica, assim como as
de enfrentamento de vulnerabilidades. Por fm, busca-se refutar a ideia da homo-
geneidade por segmentos sociais, como aqueles organizados por grupos de idade
(crianas, jovens ou idosos), portadores de defcincia, entre outros. Em que pese
a existncia de especifcidades nestes segmentos, estas teriam distintos impactos
nas condies de vida em diferentes contextos sociais e regionais. O debate sobre
as vulnerabilidades ganha, assim, progressiva relevncia na nova confgurao da
poltica de Assistncia Social.
Segundo Sposati (2009), o conceito de vulnerabilidade social relaciona-se
aos riscos sociais e s condies de sua ocorrncia. Neste sentido, quanto maior
a vulnerabilidade social, maior a probabilidade de se estar sujeito a riscos sociais,
assim como de sofrer maior dano quando a estes exposto. Riscos sociais, consi-
derados como eventos que provocam privaes e danos, podem ser associados
no apenas s situaes de pobreza, mas a um amplo espectro de situaes, por
exemplo, desemprego, doena, difculdades de insero no mercado de trabalho,
defcincia fsica, situaes de violncia, entre outras.
Abordar o jovem a partir da perspectiva das vulnerabilidades vividas e dos
riscos sociais potenciais ou j existentes implica amplo conjunto de desafos, entre
os quais se podem lembrar aqui os que se referem diversidade que caracteriza
este grupo e identifcao das demandas por servios e benefcios. Efetivamente,
tanto no campo da oferta de servios como no da garantia de renda, a formulao
e a implementao da poltica pblica de assistncia precisa considerar os jovens
em suas enormes disparidades scio-culturais e nos diferentes contextos nos
quais esses se constroem como sujeitos (DAYRELL; CARRANO, 2002, p. 10).
No que diz respeito juventude como pblico da poltica de assistncia, tanto
as vulnerabilidades como os riscos sociais mais frequentes devem ser mais bem
conhecidos e analisados, visando organizar aes de preveno e proteo, assim
como de desenvolvimento de capacidades e potencialidades.
No mbito da segurana de renda, assumida como responsabilidade da pro-
teo social a cargo da poltica de assistncia, a segurana de renda afrmou-se e
alargou-se progressivamente na ltima dcada, incluindo atualmente todas as fai-
xas etrias. Contudo, mesmo a, a especifcidade da juventude deve ser destacada.
Entendida como momento de insero no mundo do trabalho e de progressiva
conquista da autonomia, em termos de rendimentos, o campo do acesso renda
representa uma dimenso central para a juventude. No entanto, sabe-se que esta
a fase da vida em que esto mais aguados os problemas referentes ao desemprego,
s ocupaes precrias e menor remunerao.
2
Paralelamente, j se revelam as
fragilidades das trajetrias escolares em concluso ou concludas.
3
Os programas
de garantia de renda que atingem esta faixa da populao dialogam, assim, com as
difculdades que vm sendo encontradas pelos jovens em seu esforo, no sentido
da construo de melhores oportunidades e trajetrias profssionais, em contextos
de distintas realidades sociais.
No campo dos servios, que incluem as seguranas de autonomia, de aco-
lhida, de convvio familiar e comunitrio, a ampla demanda apresentada pelos
jovens tambm marcada por signifcativas diferenas e, cabe ressaltar, no tem
seu objetivo de proteo reduzido temtica da pobreza. Deve-se lembrar da
centralidade de atendimento aos adolescentes e aos jovens em situao de viola-
o de direitos, como nas situaes de abuso ou explorao sexual, de abandono
ou maus-tratos, de violncia, entre outras. Paralelamente, ao pretender atuar
no terreno da conquista da autonomia e do desenvolvimento de capacidades,
a Assistncia Social enfrenta tambm o estratgico debate sobre a construo de
alternativas para a superao de situaes ligadas carncia de renda pela ausncia
de oportunidades e pelo parco desenvolvimento de potencialidades.
Nesse contexto, a oferta de servios depende tambm da identifcao das
distintas situaes, vulnerabilidades e demandas relacionadas ao campo de inter-
veno especfco da Assistncia Social. Assim, a quase ausncia de diagnsticos e
indicadores para este pblico-alvo, no contexto do conjunto de servios e aes so-
cioassistenciais, transforma-se em um efetivo obstculo para a interveno pblica.
2. Ver, a respeito, o captulo 4 desta publicao.
3. Ver, a respeito, os captulos 3 e 11 desta publicao.
173
No que se refere populao jovem, as informaes existentes, levantadas pelas
pesquisas censitrias ou amostrais de mbito nacional, no permitem estimar
as demandas e as carncias no mbito dos servios. Este o caso, por exemplo,
para a proteo em face das situaes de violao de direitos, de ausncia de
convivncia social, de exposio a situaes de violncia, entre outras.
A ttulo de uma primeira aproximao, entretanto, algumas informaes
podem ajudar a apontar vulnerabilidades a serem consideradas na problematiza-
o destas intervenes. Ser considerada aqui somente a faixa de 15 a 17 anos,
pblico preferencial dos programas da Assistncia Social atualmente em vigor.
A partir dos dados da Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios
(PNAD) 2007, sabe-se que o Brasil tem cerca de 10 milhes de jovens de 15
a 17 anos. Destes, 15% pertencem a famlias cuja renda domiciliar per capita
inferior a um quarto de salrio mnimo (SM). Se forem considerados os jovens
que vivem em famlias com rendimento domiciliar per capita inferior a meio
SM, esta porcentagem alcana aproximadamente 39% do total na faixa etria.
A questo da renda soma-se, ainda, a outro fato: o impressionante n-
mero de jovens entre 15 e 17 anos que no estudam, bloqueando as suas
oportunidades futuras e as possibilidades de superao das situaes de po-
breza e vulnerabilidade. Quase 18% (aproximadamente 1,8 milho) do total
de jovens nesta faixa etria esto fora da escola, sendo que quase a metade
deste grupo, ou seja, 832 mil pessoas, encontra-se em situao de trabalho.
Deve-se destacar, especialmente, a disparidade observada neste aspecto entre
os diferentes grupos de renda. Entre os jovens, cuja renda domiciliar per capi-
ta inferior a um quarto de SM, cerca de 24% abandonaram seus estudos, ao
passo que esta porcentagem cai para 6% quando a renda domiciliar per capita
est entre dois e cinco SMs.
Comparando homens e mulheres, observam-se importantes diferenas,
apontando trajetrias distintas entre os dois grupos. Enquanto os homens esto
super-representados nos grupos que trabalham seja entre os que estudam e
trabalham, seja entre os que no estudam e trabalham , as mulheres esto mais
representadas no grupo dos que s estudam e dos que no estudam e no traba-
lham. Assim, cerca de 38% dos meninos de 15 a 17 anos j esto inseridos no
mercado de trabalho, contra 22% das meninas. Por outro lado, dez em cada 100
meninos que vivem em famlias com rendimento domiciliar per capita inferior
a um quarto de SM, apesar de no trabalharem, tambm esto fora da escola
ndice que praticamente dobra para as meninas. Efetivamente, de cada 100 me-
ninas nesta faixa etria, 12 no trabalham e no estudam e, no grupo cuja renda
domiciliar per capita inferior a um quarto de SM, o nmero de garotas nesta
mesma condio sobe para 17.
Cabe ainda lembrar que este contexto bastante varivel entre os diferen-
tes estados, entre os diferentes municpios e mesmo entre os distintos contextos
urbanos, especialmente nos casos das grandes cidades. Paralelamente, situaes
especfcas representam, para os jovens, fatores agravantes de vulnerabilidades,
como o caso das relacionadas aos preconceitos e s discriminaes, que atingem
de forma signifcativa, por exemplo, jovens negros ou jovens com defcincias.
As caractersticas sociais dos territrios como os relacionados ao grau de vio-
lncia, ao perfl do mundo do trabalho ou oferta de equipamentos culturais
tambm impactam na vivncia e nas oportunidades que se apresentam aos jovens.
Investir na construo das redes de proteo social e na oferta de servios visando
apoiar a busca de autonomia, o desenvolvimento de capacidades e o protagonis-
mo e o enfrentamento das vulnerabilidades sociais exige o efetivo reconhecimen-
to das diversidades e o aprofundamento dos diagnsticos com vista formulao
de polticas pblicas de carter integrado, descentralizado e participativo.
3 O PROGRAMA AGENTE JOVEM 1999-2008
As experincias de programas voltados para juventude so recentes no campo da
Assistncia Social e s recentemente ganharam objetivos mais amplos e metas
signifcativas de cobertura. De fato, entre o fm de 2007 e o primeiro semestre de
2008, o conjunto de aes e servios da Assistncia Social que podiam ser acessa-
dos pela populao especifcamente jovem sofreu importantes mudanas que cul-
minaram com a extino do Agente Jovem e a criao do ProJovem Adolescente.
Esta parte do texto pretende tratar do antigo programa, resgatar algumas de suas
caractersticas e delinear os fatos que levaram sua substituio.
De responsabilidade federal, o Agente Jovem foi concebido em 1999 pela
antiga Secretaria de Estado de Assistncia Social (Seas) e teve suas normas e dire-
trizes traadas pela Portaria n
o
1.111, de 6 de junho de 2000. O programa tinha
em sua concepo original a preocupao de atender os jovens entre 15 e 17 anos,
cuja renda per capita fosse de at meio SM. Contudo, vinculado ao Plano Nacio-
nal de Segurana Pblica, este refetia a preocupao com o combate violncia e
priorizava um pblico em situao de risco.
A prioridade de atendimento do programa era para jovens: i) que estives-
sem fora da escola; ii) que fossem egressos de programas sociais, por exemplo,
Peti e programa Combate ao Abuso e Explorao Sexual de Crianas e Adoles-
centes; iii) que estivessem em situao de vulnerabilidade e risco pessoal e social;
e iv) egressos ou que estivessem sob medida protetiva ou socioeducativa. Alm disso,
10% das vagas de cada municpio eram reservadas para adolescentes portadores de
algum tipo de defcincia. Entretanto, a ausncia de sistemas integrados de acompa-
nhamento, somados autonomia dos municpios na seleo dos benefcirios, no
permite saber em que medida tais pblicos foram efetivamente atendidos.
175
A tabela 1 mostra a evoluo das metas do programa desde 1999, acordadas
com os municpios participantes.
TABELA 1
Evoluo das metas de cobertura do Agente Jovem
Ano Benecirios
1999 2.700
2000 39.713
2001 78.540
2002 104.746
2003 89.928
2004 54.853
2005 109.391
2006 110.633
2007 110.918
Fontes: Dados de 1999-2003, ver Brasil (2004b). Dados de 2004-2007 obtidos no site do Ministrio do Desenvolvimento
Social e Combate Fome (MDS) Matriz de Informaes Social.
Elaborao: Diretoria de Estudos e Polticas Sociais (Disoc)/Ipea.
Entre os vrios objetivos do programa, estava o de fornecer instrumentos
conceituais que permitissem ao jovem se transformar, promover o resgate de
vnculos familiares, comunitrios e sociais (BRASIL, 2000). A questo do pro-
tagonismo tambm era um dos objetivos do Agente Jovem, alm da inteno de
prepar-lo para o mundo do trabalho.
Os jovens integravam-se ao programa durante 12 meses, em que recebiam ca-
pacitao terica e prtica em temas que estimulassem o protagonismo juvenil
em especial sade, cidadania, esporte e turismo, cultura e meio ambiente , alm do
incentivo permanncia no sistema de ensino. O programa operava com a consti-
tuio de grupos de at 25 jovens, que eram organizados por comunidades ou regio
e sob a responsabilidade de um orientador social. Alm disso, os benefcirios rece-
biam uma bolsa de R$ 65,00 ao ms.
O desenho do Agente Jovem previa uma gesto intergovernamental que de-
mandava a mobilizao das esferas pblicas federal, estadual e municipal. Alm dis-
so, poderia atuar em parceria com organizaes no governamentais (ONGs), com
o setor empresarial e, tambm, com voluntrios. A responsabilidade do gestor federal
referia-se no apenas concepo do projeto, mas ao seu fnanciamento e sua ava-
liao, alm da coordenao de sua implantao em nvel nacional e de seu acompa-
nhamento. esfera estadual cabia o monitoramento e a avaliao do projeto execu-
tado e o assessoramento aos municpios, atuando ainda em conjunto com o governo
federal na seleo dos municpios a serem contemplados. A instncia local ou seja,
os municpios era responsvel pela implementao do programa e fcava encarrega-
da, alm de operar a seleo dos participantes, de garantir pessoal especializado para
executar e acompanhar o projeto, executar as aes e pagar as bolsas dos agentes, dos
orientadores e dos instrutores envolvidos. Para isso, o municpio tambm deveria
alocar os recursos da contrapartida em consonncia com os previstos no projeto,
alm de trabalhar visando insero dos participantes no sistema educacional.
Ao longo dos ltimos anos, o programa foi objeto de anlises e avaliaes.
Em 2004, o relatrio elaborado pelo Tribunal de Contas da Unio (TCU)
como resultado de uma auditoria realizada no programa apresentou informa-
es relevantes que permitem melhor compreender as aes desenvolvidas e
seus impactos (BRASIL, 2004a). Pesquisando em 16 municpios de quatro
estados (Bahia, Amazonas, So Paulo e Rio Grande do Sul) e levantando dados
por intermdio de questionrios respondidos por 300 municpios, a auditoria
realizou ainda entrevistas com gestores estaduais e municipais, equipes tcni-
cas e jovens benefciados. As concluses so bastante instigantes. De um lado,
destacam-se as percepes sobre os benefcios do programa, em termos do de-
senvolvimento pessoal, social e comunitrio dos participantes. Os depoimen-
tos dos jovens relatam mudanas positivas, percebidas, em especial, no que diz
respeito a melhorias em suas oportunidades de vida. Aponta-se melhoria na
autoestima e no crescimento do protagonismo juvenil e da integrao social,
com impactos positivos em comportamentos e atitudes atestados tanto pelas
famlias como pela escola.
De outro lado entre os problemas identifcados, o TCU destacou: i) def-
cincia nos mecanismos de monitoramento e controle do programa de forma a
acompanhar resultados; ii) carncia de orientadores sociais qualifcados somente
19% dos orientadores sociais do programa possuam perfl adequado para atuarem
junto aos participantes; iii) falta de coordenao e integrao no trabalho desen-
volvido pelos orientadores sociais; iv) precariedade da maioria dos espaos fsicos
em que era executado o projeto, bem como insufcincia de materiais de apoio e
baixa oferta de atividades de lazer e esportivas (BRASIL, 2004a); v) atendimento
de jovens sem que fosse assegurada sua frequncia escolar; e vi) falta de polticas
pblicas que dessem continuidade ao processo iniciado pelo Agente Jovem.
Uma pesquisa posterior, realizada em 2006 pela Universidade Federal Flu-
minense (UFF), sob demanda do MDS (BRASIL, 2007b), tambm trouxe da-
dos interessantes sobre o Agente Jovem. Buscando avaliar o impacto do programa,
a pesquisa, de natureza quantitativa, entrevistou 2.210 jovens de 81 municpios
distribudos pelas cinco regies brasileiras, entre outubro e dezembro de 2006.
Foram divididos dois grupos para comparao: um de ex-benefcirios do Agente
Jovem (egressos), formado por 1.698 pessoas, e o outro composto por jovens que
nunca haviam participado do programa.
177
O relatrio apontou que 70% dos jovens ex-benefcirios entrevistados
identifcaram-se como negros 22,5% declararam-se pretos e 46,6%, pardos e,
entre eles, 46% provinham de famlias atendidas pelo Programa Bolsa Famlia
(PBF). Com relao ao impacto do programa na vida destes jovens, e comparan-
do o grupo dos egressos do programa com os no participantes, a pesquisa no
observou diferenas signifcativas no que se refere frequncia escolar, apesar da
importncia dada escola ser maior no primeiro grupo. Quanto ao mercado de
trabalho, contudo, os efeitos observados foram maiores: percebeu-se que, entre os
egressos, era um pouco maior o nmero dos que estavam ocupados, assim como
mais signifcativo o nmero daqueles que faziam cursos voltados para a sua inser-
o no trabalho. Estes tambm se mostraram mais ativos na procura de trabalho.
A pesquisa tambm apontou que a maioria dos egressos do Agente Jovem
manifestava uma avaliao positiva do programa 42,5% o consideravam ti-
mo e 47,3%, bom. Sobre o uso da bolsa, 50% declararam que fcavam com os
recursos recebidos, enquanto 40% afrmaram que repassavam parte para os pais.
Contudo, 76% declararam utilizar a bolsa para ajudar no sustento das famlias.
Concluindo sobre a experincia representada pelo Agente Jovem, relevante
destacar ainda o fato de que esta iniciativa se caracterizou por uma limitada cober-
tura ao longo dos oito anos em que foi desenvolvida. possvel mencionar, ainda,
que o valor da bolsa paga ao participante do programa se manteve constante desde
sua criao, no tendo sofrido nenhuma majorao ou mesmo atualizao durante
os nove anos de sua implementao. Por fm, as difculdades apontadas pelas avalia-
es realizadas, principalmente as referentes aos processos de gesto e a efetividade
e qualidade dos servios, assim como as implementaes bastante diferenciadas nos
diversos municpios, contriburam para desencadear uma refexo sobre o formato
do Agente Jovem. Neste contexto, em setembro de 2007, foi anunciada a criao de
um novo programa, o ProJovem Adolescente, o qual ser detalhado a seguir.
4 O PROJOVEM ADOLESCENTE
O Programa Nacional de Incluso de Jovens, tambm conhecido como Novo
ProJovem,
4
foi lanado no fm de 2007, por meio da Medida Provisria (MP)
n
o
411/2007, transformada na Lei n
o
11.692, de junho de 2008, que efetuou as
disposies fnais acerca deste. O programa visa atender os jovens de 15 at 29 anos,
promovendo sua reintegrao ao processo educacional, sua qualifcao profssional
e seu desenvolvimento humano. Buscou unifcar e integrar as diversas aes gover-
namentais voltadas para este pblico, alm de ampliar seu escopo e cobertura.
4. Cabe lembrar, ainda, que o ProJovem fora institudo anteriormente pela Lei n
o
11.129, de 30 de junho de 2005.
A Lei n
o
11.692, de 10 de junho de 2008, promoveu uma srie de modicaes, tais como: alterou a Lei n
o
10.836, de
9 de janeiro de 2004; revogou dispositivos das Leis n
os
9.608, de 18 de fevereiro de 1998, 10.748, de 22 de outubro
de 2003, 10.940, de 27 de agosto de 2004, 11.129, de 30 de junho de 2005, e 11.180, de 23 de setembro de 2005;
alm de ter tomado outras providncias.
Por comportar uma populao bastante ampla e heterognea, o novo pro-
grama foi concebido em quatro eixos, que visa atender diferenciadamente a qua-
tro grupos de jovens: i) ProJovem Urbano a cargo da Secretaria-Geral da Presi-
dncia da Repblica (SGPR); ii) ProJovem Campo coordenado pelo Ministrio
da Educao (MEC); iii) ProJovem Trabalhador cuja responsabilidade do
Ministrio do Trabalho e Emprego (MTE); e iv) ProJovem Adolescente gerido
pelo MDS e que ser tratado com mais detalhes neste item.
Apontado pelo MDS como uma reformulao do Agente Jovem que ain-
da coexistiu com o novo programa por 12 meses, a contar de sua data de criao,
5

o novo ProJovem Adolescente foi institudo como servio socioeducativo de pro-
teo social bsica do Suas voltado para jovens entre 15 e 17 anos, o qual ofere-
cido no mbito dos Centros de Referncia de Assistncia Social,
6
conforme ser
mostrado adiante.
Essa a nica das quatro modalidades do ProJovem que no prev o paga-
mento de uma bolsa aos benefcirios do programa.
7
Contudo, muito embora
no haja pagamento de benefcios monetrios no ProJovem Adolescente, cabe
ressaltar que uma ampliao do PBF a ser mais bem comentada no item 4.2
deste captulo entrou em vigor em janeiro de 2008 e deu incio ao pagamento
de um benefcio adicional Benefcio Varivel Jovem (BVJ) de R$ 30,00 s
famlias benefcirias que tenham entre seus membros adolescentes de 16 e 17
anos,
8
at o limite de dois benefcios por famlia. Portanto, ainda que nem todos
os participantes do programa possam contar com este benefcio, o BVJ mantm
um vnculo com o ProJovem Adolescente.
4.1 Servios do ProJovem Adolescente
Visando atender as pessoas na faixa etria de 15 a 17 anos, o ProJovem Adolescente
busca, primordialmente, complementar a proteo social bsica famlia, a partir
da criao de mecanismos voltados garantia da convivncia familiar e comunit-
ria. Visa tambm estimular a insero e a permanncia do adolescente no ensino
regular. O programa foca dois distintos perfs de jovens. O primeiro, tambm cha-
mado de demanda estimulada, formado por jovens de 15 a 17 anos pertencentes
a famlias benefcirias do Programa Bolsa Famlia. J o segundo grupo, denomi-
nado demanda dirigida, retoma os pblicos priorizados pelo programa anterior
5. Dados do MDS do conta de que em 2008 ainda havia cerca de 40.560 jovens participando de aes socioeduca-
tivas, bem como 44.050 bolsas sendo pagas.
6. Para receber os recursos do conanciamento federal para o servio socioeducativo de 15 a 17 anos, o municpio
deve estar habilitado no nvel de gesto bsica ou gesto plena do Sistema nico de Assistncia Social, conforme o dis-
posto na Norma Operacional Bsica (NOB)/Suas 2005, e ter, no mnimo, um Cras em funcionamento, com espao fsico
adequado para a oferta do servio e referenciar o servio socioeducativo aos Cras. Disponvel em: <www.mds.gov.br>.
7. Para as demais modalidades, o programa opera com uma bolsa de R$ 100,00.
8. Cabe lembrar que o PBF j beneciava famlias com lhos de at 15 anos.
179
(o Agente Jovem) e formado por jovens de 15 a 17 anos que se encontram nas
seguintes situaes: i) egressos de medida de internao; ii) egressos ou em cumpri-
mento de medidas socioeducativas em meio aberto; iii) egressos ou sob medidas de
proteo; iv) egressos do Peti; e v) egressos ou vinculados a programas e servios
de enfrentamento ao abuso e explorao sexual.
9
Cabe acrescentar que, a respei-
to da demanda dirigida, a participao dos jovens no servio socioeducativo do
ProJovem Adolescente no considerada cumprimento de medidas socioeducativas.
Estas, por sua vez, esto inseridas entre as aes de Proteo Social Especial.
A participao no programa tambm retoma a experincia anterior e efetua-
se no mbito dos chamados coletivos, que so grupos constitudos por 15 a 30
pessoas. Em cada coletivo, aqueles benefcirios oriundos da demanda dirigida
podem ocupar at um tero das vagas. J as vagas restantes (dois teros do total)
esto destinadas aos jovens de 15 a 17 anos de famlias benefcirias do PBF, in-
seridas no Cadastro nico e que residam no territrio de abrangncia do Cras.
Entre os compromissos exigidos dos que participam do programa esto:
i) frequncia escolar mnima de 75% para jovens entre 16 e 17 anos e de 85% para
jovens com 15 anos; ii) frequncia de 70% s atividades do ProJovem Adolescente;
e iii) respeito s normas de convivncia do servio socioeducativo a serem pactuadas
no momento da implantao dos coletivos. As famlias dos participantes do progra-
ma devem, ainda de acordo com a concepo do programa, estar includas nas aes
e nos servios que compem o Programa de Ateno Integrada Famlia (PAIF),
10

mais especifcamente, naquelas relacionadas acolhida, ao acompanhamento
familiar, s atividades coletivas e comunitrias, bem como ao encaminhamento e
articulao com outros setores, tais como rgos da educao, sade etc.
A participao do jovem no programa tem a durao de dois anos (dois
ciclos), nos quais esto previstos encontros, ofcinas de convvio e ofcinas de
formao tcnica geral, que totalizam uma carga de 600 horas em cada ciclo,
11

distribudas em 12,5 horas semanais de atividades. Ao fm deste perodo, os par-
ticipantes deixam o programa. Outras situaes que tambm podem levar a des-
ligamento so: i) completar 18 anos aps a concluso de um ciclo (um ano) de
atividades; ii) descumprir compromisso de matrcula e frequncia escolar; iii) no
alcanar frequncia mensal mnima nas atividades do programa; iv) descumprir
normas de convivncia; e v) desistncia e abandono das atividades.
9. Disponvel em: <http//www.projovem.gov.br/html/noticias/noticia231.html>.
10. O PAIF existe desde 2004 e seu principal objetivo oferecer, por meio dos Cras, aes e servios bsicos para
famlias em situao de vulnerabilidade social. Suas aes so voltadas orientao das famlias, ao encaminhamento
para insero no Cadastro nico, s visitas domiciliares, aos grupos ou s ocinas de convivncia, alm de atividades
socioeducativas, de capacitao e de insero produtiva.
11. Na concepo do programa, o ProJovem Adolescente articula trs eixos estruturantes em seu traado metodolgi-
co, a saber: convivncia social, participao cidad e mundo do trabalho. Nestes eixos, podem-se destacar seis temas
transversais: direitos humanos e socioassistenciais, trabalho, cultura, meio ambiente e sade.
O governo federal atua participando do cofnanciamento do ProJovem Ado-
lescente por meio do repasse de R$ 1.256,25 por ms a cada coletivo, a fm de
garantir o pagamento das despesas de custeio da iniciativa socioeducativa, que
prev materiais de consumo e remunerao profssional. Por outro lado, estados
e municpios tambm possuem suas responsabilidades, entre estas, a de apor-
tar recursos para viabilizar o servio, cujo valor, entretanto, no predefnido.
Em 2008, a verba utilizada pelo ProJovem Adolescente foi de R$ 160 milhes,
com oferta de 430 mil vagas em 2.300 municpios brasileiros (FARIA, 2009).
No primeiro semestre de 2009, alguns estados j haviam reunido mais de 1.500
coletivos, tais como: Bahia (1.942), Cear (1.738) e Maranho (1.641).
Cabe acrescentar, ainda, que a Portaria MDS n
o
171, de 26 de maio de 2009,
disps sobre questes relacionadas aos servios socioeducativos, entre as quais po-
dem-se destacar: i) a composio e o perfl da equipe de referncia; ii) a obrigato-
riedade de haver servidores pblicos de nvel mdio e superior; e iii) a permisso
para que os recursos repassados para o custeio do servio sejam utilizados para a
remunerao de servios pblicos que compem a equipe de referncia.
4.2 O Benefcio Varivel Jovem do Programa Bolsa Famlia
Criado pela Medida Provisria n
o
411, de 28 de dezembro de 2007 posterior-
mente convertida na Lei n
o
11.692/2008 o BVJ promoveu a ampliao da
faixa etria para atendimento do PBF
12
para jovens de 16 e 17 anos, os quais,
at ento, eram desligados do programa por completar idade no abarcada pelos
critrios de incluso e permanncia neste.
Como mencionado anteriormente, o valor do BVJ de R$ 30,00 por adolescen-
te e as famlias podem receber, no mximo, dois benefcios.
13
Tanto a matrcula escolar
do jovem quanto sua frequncia mensal s aulas (igual ou superior a 75%), so con-
dies para recebimento desta modalidade de benefcio. Em relao repercusso de
descumprimento de condicionalidade, o jovem de 16 e 17 anos que tiver frequncia
mensal abaixo de 75% receber sano gradativa, correspondente ao nmero de regis-
tro de descumprimento: primeiro registro de descumprimento advertncia (no h
efeito sobre o benefcio); segundo registro de descumprimento suspenso (o bene-
fcio suspenso por 60 dias); e terceiro registro de descumprimento cancelamento.
12. O PBF, apesar de no ser ocialmente reconhecido como parte da Assistncia Social e ser operado por uma gesto prpria
e independente, tem sido considerado pelas autoras como integrante desta poltica. Este entendimento justica-se pelo fato
de se tratar de um benefcio no contributivo situado no mbito da segurana de renda que, como j citado, uma das
seguranas a serem garantidas pela poltica de Assistncia Social. Ademais, possui como meta a cobertura universal no grupo
benecirio, e sua regulamentao no conita com demais princpios constitucionais organizadores da Seguridade Social.
13. A partir de sua implantao, o PBF passou a operar trs modalidades de benefcios, quais sejam: i) o Benefcio B-
sico de R$ 58,00, pago s famlias com renda per capita de at R$ 60,00 por ms, independentemente da composio
familiar; ii) o Benefcio Varivel de R$ 18,00, pago s famlias com renda per capita de at R$ 120,00 por ms e que
tenham crianas ou adolescentes de at 15 anos cada famlia pode receber at trs benefcios variveis, totalizando
R$ 54,00; e iii) o Benefcio Varivel Jovem de R$ 30,00, pago s famlias do PBF que tenham adolescentes de 16 e 17
anos matriculados na escola cada famlia pode receber at dois benefcios variveis jovem, totalizando R$ 60,00.
181
O benefcio foi efetivamente implantado em maro de 2008. Apenas neste
ms, foram atendidos mais de 1 milho de jovens entre 16 e 17 anos, totalizando
cerca de R$ 34,8 milhes em pagamentos de benefcios. O grfco 1 apresenta a
evoluo do nmero de atendimentos at o ms de abril de 2009.
GRFICO 1
Evoluo do nmero de pessoas atendidas pelo BVJ
0
500.000
1.000.000
1.500.000
2.000.000
2.500.000
Maro 2008 Dezembro 2008 Abril 2009
Nmero de benefcios pagos
Fonte: Brasil (2009a).
Em abril de 2009, foram benefciados cerca de 2 milhes de jovens, re-
presentando aproximadamente R$ 60 milhes em benefcios. Como pode ser
observado, houve um pequeno decrscimo quanto ao nmero de benefcios
pagos entre os meses de dezembro de 2008 e abril de 2009. Tal fato pode ser
atribudo suspenso e ao cancelamento de benefcios em virtude de o jovem
ter completado 18 anos ou ter descumprido a condicionalidade estabelecida
para seu recebimento.
4.3 Entre os servios e a garantia de renda
O Relatrio Parcial de Avaliao do ProJovem (BRASIL, 2008b) aponta que os
maiores entraves incluso dos jovens so fatores relacionados a desafos, tais
como famlia, local de moradia e limitaes econmicas, bem como sua histria
pregressa, marcada por uma trajetria educacional conturbada e atitudes exclu-
dentes dos sistemas de ensino. Neste sentido, o ProJovem Adolescente visa ga-
rantia da convivncia familiar e comunitria, assim como estimula a insero e
a permanncia do adolescente no ensino regular. A ampliao da faixa etria de
atendimento do PBF para os jovens entre 16 e 17 anos tambm pretende reforar
a possibilidade de continuar os estudos.
Em face dos expressivos entraves identifcados e dos amplos objetivos f-
xados, a tarefa de implementar um programa desta magnitude implica grandes
desafos. A trajetria educacional dos jovens brasileiros, fortemente marcada por
insucessos,
14
tem apontado para o relativo fracasso da escola como espao de so-
cializao, formao e valorizao pessoal. Fica, assim, a questo de em que me-
dida os servios socioeducativos do ProJovem Adolescente podero fazer frente s
difculdades manifestas de permanncia no sistema escolar e, ao mesmo tempo,
construir efetivas possibilidades de desenvolvimento de capacidades e potencia-
lidades para os benefcirios. No contexto destes servios, as avaliaes realiza-
das sobre o antigo Agente Jovem revelam difculdades que estaro presentes na
implementao do ProJovem Adolescente. Cabe lembrar, em especial, a que se
refere qualifcao dos profssionais responsveis pelos coletivos. Tambm cabe
ressaltar o desafo que impe o tratamento da diversidade, assim como dos fatores
de vulnerabilidades e riscos, que impactam na vivncia e no aproveitamento das
oportunidades que se apresentam aos jovens.
Ademais, no que diz respeito ao PBF, assiste-se a uma efetiva amplia-
o da cobertura deste programa com a incluso do pblico de 16 e 17 anos.
Neste mbito, contudo, se por um lado o BVJ reafrma a integrao do jovem no
seio da famlia, pois esta passa a receber o benefcio pago em seu nome, por outro
o programa retira do jovem um instrumento de autonomia, caso o pagamento lhe
fosse realizado diretamente. A dissociao realizada entre o pagamento do benef-
cio monetrio, agora diretamente relacionado ao PBF e a seus critrios de acesso,
e a participao nos servios socioassistenciais tambm pode difcultar a mobiliza-
o dos jovens em torno do novo programa. A limitao no acesso ao BVJ, agora
restrito aos jovens integrantes de famlias benefcirias do PBF, tambm pode ser
um fator que desestimule a participao dos demais grupos de jovens.
5 OUTROS PROGRAMAS E AES DA ASSISTNCIA SOCIAL QUE
ATENDEM A JUVENTUDE
Muito embora o ProJovem Adolescente possa ser compreendido como a principal
iniciativa dirigida a este pblico especfco no mbito da poltica de Assistncia
Social, possvel citar tambm outros programas em que os jovens, em especial
entre os 15 e 18 anos, representam um pblico signifcativo. Devem ser destacadas
as aes desenvolvidas nos Cras e nos Creas, bem como o BPC.
Os Cras, tidos como as portas de entrada dos usurios rede de pro-
teo social bsica do Suas, fazem parte da nova configurao da poltica
de Assistncia Social e organizam a oferta de um conjunto amplo de aes.
14. Em 2006, mais de 80% dos jovens entre 15 e 17 anos estavam no sistema de ensino, mas menos da metade deles
cursavam o ensino mdio, adequado a esta faixa etria. Ver captulo 3 desta publicao.
183
Nestes centros, alm do PAIF, tambm podem ser prestados outros servios,
programas, projetos e benefcios de proteo social bsica relativos s segu-
ranas de rendimento, autonomia, acolhida, convvio ou vivncia familiar
e comunitria e de sobrevivncia a riscos circunstanciais (BRASIL, 2006).
Ainda de acordo com as orientaes existentes, para o grupo com idade
entre 15 e 17 anos, as atividades desenvolvidas nos Cras visam principalmente
estimular o desenvolvimento pessoal, social e comunitrio, a ampliao de trocas
culturais e intergeracionais e o acesso tecnologia, estabelecendo compromisso
do jovem quanto sua permanncia no sistema de ensino (BRASIL, 2006).
Nos centros, ainda podem ser desenvolvidas aes para jovens de 18 a 24 anos.
Porm, segundo as diretrizes formuladas no mbito do MDS, por esta j ser uma
etapa de maioridade civil, as atividades oferecidas para este grupo devem ser fo-
cadas na educao para o trabalho, no acesso tecnologia e na formao em
competncias especfcas bsicas e uma efetiva integrao entre os programas e
projetos voltados para capacitao e integrao no mercado de trabalho e empre-
go (BRASIL, 2006). Dessa forma, parece haver, para este grupo de jovens, uma
difculdade de trabalhar especifcidades no campo assistencial, observando-se a
orientao citada centralidade das aes voltadas ao trabalho.
J no campo da Proteo Social Especial, os Creas visam ao atendimento por
meio da prestao de servios especializados e continuados a indivduos e famlias
cujos direitos foram violados. Pode-se afrmar que estes centros tm como pblico
principal crianas e adolescentes. De fato, de acordo com o MDS, o atendimento
ali oferecido volta-se prioritariamente a
(...) crianas e adolescentes vtimas de abuso e explorao sexual; crianas e ado-
lescentes vtimas de violncia domstica violncia fsica, psicolgica, sexual,
negligncia; famlias inseridas no Programa de Erradicao do Trabalho Infantil
que apresentem difculdades no cumprimento das condicionalidades; crianas e
adolescentes em situao de mendicncia; crianas e adolescentes que estejam sob
medida de proteo ou medida pertinente aos pais ou responsveis; crianas e
adolescentes em cumprimento da medida de proteo em abrigo ou famlia acolhe-
dora, e aps o cumprimento da medida, quando necessrio, suporte reinsero
sociofamiliar; adolescentes em cumprimento de medida socioeducativa de Liberda-
de Assistida e de Prestao de Servios Comunidade; adolescentes e jovens aps
cumprimento de medida socioeducativa de Internao Estrita, quando necessrio
suporte reinsero sociofamiliar (BRASIL, 2009b).
Esse conjunto de situaes exigindo atendimento e protees especializadas
para crianas e adolescentes no dispe ainda, entretanto, de um sistema de infor-
maes que permita avaliar o grau de cobertura das diferentes modalidades, nem
tampouco de uma estimativa concreta das demandas existentes e no atendidas.
Alguns estudos vm sendo realizados e indicam que os desafos so expressivos.
O programa Combate ao Abuso e Explorao Sexual de Crianas e Adolescentes,
cujo objetivo assegurar proteo imediata e atendimento psicossocial s crianas
e aos adolescentes vtimas de violncia fsica, psicolgica e negligncia grave ,
abuso ou explorao sexual comercial, bem como a seus familiares, foi objeto de
pesquisa realizada entre 2005 e 2006 pela Universidade Federal de Minas Gerais
(UFMG). O estudo, que investigou 14 municpios brasileiros, revelou difculda-
des de diversas ordens no tratamento da temtica da violncia sexual.
15
Apesar da
importncia do programa como apontado pelas famlias das crianas e dos adoles-
centes usurios, a pesquisa apontou problemas diversos, entre os quais: despreparo
de gestores e equipes tcnicas; alta rotatividade de profssionais; assimetrias de ca-
pacitao; ausncia de metodologias e tcnicas de interveno clnica; e limitaes
na oferta de servios socioassistenciais. Destaca-se tambm a falta de dilogo e articula-
o entre os diversos atores institucionais envolvidos no sistema de garantia de direitos
de crianas e adolescentes. Cabe ainda ressaltar que o alto grau de vulnerabilidade das
famlias o que mais chama ateno no referido estudo, indicando que a temtica de
crianas e jovens no campo da proteo social especial ultrapassa a capacidade e os
objetivos dos servios ofertados neste campo.
Tambm objeto de estudos e avaliaes, o Peti ofertado a uma parcela
do pblico tratado neste texto. Integrado ao PBF desde 2006,
16
o Peti atende as
famlias com crianas e adolescentes retirados das diversas situaes de trabalho
por meio de duas diferentes aes: i) pagamento de um benefcio mensal s fa-
mlias comprometidas em retirar suas crianas da situao de trabalho e garantir
sua permanncia na escola; e ii) oferta de aes pelo chamado servio socioedu-
cativo do programa. Assim como no caso dos Cras, o cofnanciamento federal
para os servios de aes socioeducativas feito via transferncia de recursos do
Fundo Nacional de Assistncia Social (FNAS) para os Fundos Municipais de
Assistncia Social (FMASs).
Entre os estudos realizados sobre tal programa, pode-se citar a avaliao
da integrao Peti/Bolsa Famlia encomendada pelo Frum Nacional de Pre-
veno e Erradicao do Trabalho Infantil (FNPETI), divulgada em 2007.
17

Esta pesquisa constatou alguns desafos enfrentados pelo programa, por exem-
plo, problemas quanto ao acesso s atividades socioeducativas para todas as
crianas e adolescentes, alm de difculdades ligadas fscalizao do trabalho
dos benefcirios, que ainda carece de aperfeioamento e maior apoio do MTE
e do Ministrio Pblico (MP).
15. Ver Matos et al. (2007).
16. Sobre o processo de integrao do Peti ao PBF, ver captulo Assistncia Social e Segurana Alimentar do peridico
Polticas Sociais: acompanhamento e anlise (IPEA, 2007).
17. Ver Rua (2007).
185
No tocante aos benefcios monetrios da Assistncia Social, alm do PBF,
o BPC tambm inclui os jovens entre o pblico atendido. O BPC,
18
que, assim
como os Cras, faz parte da Proteo Social Bsica, pode ser requisitado por jovens
com defcincia incapacitante para a vida independente e para o trabalho, desde
que possuam renda mensal familiar per capita de at um quarto de SM.
Em que pese o BPC estar aumentando sua cobertura para o pblico com def-
cincia a cada ano, so escassos os dados que permitam avaliar em que proporo esta
populao vem sendo atendida. O censo de 2000 contabilizou cerca de 24 milhes de
pessoas, de todas as idades, pertencentes a distintos nveis de renda, que declararam
apresentar algum tipo de defcincia. Entre as modalidades, foram listadas pelos re-
censeados, por ordem de frequncia: defcincia visual, defcincia motora, defcincia
auditiva, defcincia mental permanente, associao de defcincias e defcincia fsica.
No entanto, desconhecem-se as caractersticas destas defcincias e o quanto estas in-
capacitam para o trabalho e para a vida independente (BRASIL, 2007a, p. 19).
A despeito da falta de dados, presume-se ainda haver um nmero considervel
de pessoas com defcincia (PcDs) elegvel, porm sem acesso ao BPC. Levantamento
realizado pela Secretaria Nacional de Assistncia Social (SNAS) em janeiro de 2005
constatou que, do total de benefcios requeridos por estas pessoas, apenas 37,16%
foram concedidos (BRASIL, 2007a, p. 20). Constatou-se que, dos requerimentos ne-
gados (62,84%), 40,93% tm como fator causal o indeferimento pela percia mdica
do Instituto Nacional do Seguro Social (INSS), em funo da no caracterizao de
existncia de incapacidade do requerente para a vida independente e para o trabalho.
A tabela 2 mostra que o nmero de benefcirios jovens do BPC em novem-
bro de 2007 aproximava-se dos 360 mil, considerando a idade entre 15 e 29 anos.
19

Contudo, no que se refere aos servios socioassistenciais, inexistem dados precisos
sobre atendimento a este pblico.
TABELA 2
Total de jovens com idade entre 15 e 29 anos benecirios do BPC novembro de 2007
Faixa etria Jovens que recebem o BPC PcDs
15 a 17 anos 70.028
18 a 24 anos 167.817
25 a 29 anos 119.672
Total 357.517
Fonte: SNAS/MDS.
18. Esse benefcio, de carter no contributivo, destinado pessoa com decincia e ao idoso que comprovem no
possuir meios de prover a prpria manuteno e nem t-la provida por sua famlia.
19. Sobre as idades consideradas abarcadas pelo termo jovem, ver a Introduo desta publicao.
Chama tambm ateno o nmero de benefcios mantidos entre crianas e jovens
com defcincia. Em novembro de 2007, cerca de 46% dos aproximadamente 1,3 milho
de benefcios mantidos para pessoas com defcincias foram destinados a pessoas entre 0 e
29 anos. Deste pblico, que totalizava aproximadamente 626 mil pessoas, cerca de 70 mil
tinham entre 15 e 17 anos; aproximadamente 168 mil entre 18 e 24 anos; e cerca de
120 mil entre 25 e 29 anos.
Nesse sentido, cabe lembrar que a Conveno sobre os Direitos das Pessoas
com Defcincia (BRASIL, 2007c) defne a defcincia como o resultado da inte-
rao entre as pessoas com defcincia e as barreiras atitudinais e ambientais que
impedem sua plena e efetiva participao na sociedade em igualdade de oportu-
nidades com as demais pessoas. Neste contexto, o pblico de crianas e jovens
benefciados pelo BPC experimenta uma superposio de barreiras econmicas
e sociais que o torna extremamente vulnervel e que, portanto, demanda no
apenas o recebimento de um benefcio monetrio voltado para a garantia de so-
brevivncia, mas tambm o acompanhamento sistemtico e o desenvolvimento
de polticas e programas especfcos, capazes de favorecer o seu pleno desenvolvi-
mento e a sua efetiva participao e incluso na sociedade.
Avaliaes desse programa vm destacando, entre os principais problemas
enfrentados pelas crianas e pelos adolescentes com defcincia, o que se refere
sua excluso do sistema de ensino.
20
Diante deste diagnstico, foi criado, em abril
de 2007, o programa BPC na Escola, que visa garantir, em carter prioritrio,
o acesso e a permanncia no sistema educacional das crianas e dos jovens com
defcincia na faixa de 0 a 18 anos benefciados pelo BPC.
O BPC na Escola, que fruto da articulao entre o MDS, o MEC,
o Ministrio da Sade (MS) e a Secretaria Especial dos Direitos Humanos da Pre-
sidncia da Repblica (SEDH/PR), conta com gesto intersetorial no mbito fe-
deral, composta por representantes dos respectivos ministrios. Visando garantia
do direito constitucional escolarizao e ao atendimento educacional especiali-
zado, realizado na escola comum do ensino regular, o programa organiza-se em
torno de quatro eixos: i) identifcao, entre os benefcirios do BPC at 18 anos,
dos que esto na escola e daqueles que desta esto fora; ii) identifcao das princi-
pais barreiras para o acesso e a permanncia na escola das pessoas com defcincia,
benefcirias do BPC; iii) realizao de estudos e desenvolvimento de estratgias
conjuntas para superao destas barreiras; e iv) acompanhamento sistemtico das
aes e dos programas dos entes federados que aderirem ao programa.
Alm das aes educacionais, o BPC na Escola prev ainda diversas aes
no mbito da Assistncia Social, da sade e dos direitos humanos. Na Assistncia
20. Das mais de 340 mil crianas e adolescentes com decincia no pas na faixa etria de 0 a 18 anos e que rece-
bem o BPC do governo federal 240 mil esto fora das escolas (BRASIL, 2008a).
187
Social, a articulao de servios, programas e benefcios entre si e com as demais
polticas setoriais, alm da garantia da convivncia familiar e comunitria com
qualidade. Na sade, o fortalecimento da implantao local da Poltica de Aten-
o Sade da Pessoa com Defcincia. Nos direitos humanos, o apoio para aes
de capacitao em temas da acessibilidade.
Os dados divulgados pelo MDS indicam que 2.623 municpios que aderi-
ram ao programa BPC na Escola em 2008 (BRASIL, 2008a). Na primeira etapa
do programa, os gestores municipais devero realizar levantamento que permita
identifcar as barreiras de acesso e permanncia na escola para essas crianas e
adolescentes. O objetivo defnir estratgias para incluso dos benefcirios na
rede de ensino, desde mecanismos de acessibilidade nas escolas at treinamento
de professores e outros recursos necessrios a determinados tipos de defcincia.
Nos ltimos anos, tem-se assistido a uma progressiva ampliao dos servios
e benefcios voltados, no campo da Assistncia Social, a adolescentes e jovens.
As inovaes que ocorreram a partir da criao do ProJovem Adolescente desper-
tam expectativas positivas, ao mesmo tempo em que o BPC na Escola sinaliza
para um novo momento no mbito da integrao, socializao e construo de
oportunidades para os jovens com defcincias. No mbito do PBF, ampliou-se a
cobertura para o grupo de jovens entre 16 e 17 anos. Quanto ao enfrentamento
das situaes de violao de direitos, identifcadas as aes da proteo especial,
dimenso especfca e particularmente complexa da interveno socioassistencial,
este vem-se estruturando a partir da identifcao e instalao de um centro pbli-
co especializado de atendimento. Todas estas inovaes, entretanto, encontram-se
em processo inicial e exigiro esforos signifcativos para sua consolidao.
Entre os desafos a enfrentar, as experincias anteriores apontam a seleo
de orientadores sociais capacitados, o aprimoramento do trabalho de orientao
das atividades desenvolvidas junto aos jovens, a integrao desta iniciativa com
outras polticas, a adequao dos espaos fsicos e materiais de apoio e o aperfeio-
amento dos sistemas de monitoramento e avaliao do programa. A estes desafos
agregam-se outros. Os estudos sobre juventude tm destacado a complexidade
desta fase da vida, chamando ateno para o fato de que no h uma juventude,
mas vrias, defnidas e caracterizadas segundo diferentes situaes, vivncias e
identidades sociais (ABRAMOVAY; CASTRO, 2006, p. 9). A diversidade, refe-
tida em distintas inseres sociais e culturais, vivncias de vulnerabilidades sociais
e exposio a riscos sociais, aponta para diferentes necessidades e possibilidades
no que se refere s polticas pblicas. Por fm, cabe lembrar que a descentralizao
que marca a implementao do Suas demanda a realizao deste debate em cada
municpio brasileiro, estabelecendo um amplo compromisso nacional em torno
da insero dos jovens como pblico da Assistncia Social.
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8
JUVENTUDE E POLTICAS DE
SEGURANA PBLICA NO BRASIL
CAPTULO 8
JUVENTUDE E POLTICAS DE SEGURANA PBLICA NO BRASIL
*
Helder Ferreira
**
***
Luseni Aquino
**
Andr Gambier Campos
**
1 APRESENTAO
Os nmeros ofciais nacionais existentes sobre violncia, bem como pesquisas
quantitativas e qualitativas pontuais, confrmam que so os jovens as maiores vti-
mas da violncia no Brasil. Isto se manifesta de maneira mais exacerbada no caso
dos homicdios, sendo que as taxas deste crime entre jovens do sexo masculino no
Brasil se comparam s de regies confagradas.
1
Os dados sobre os agressores tambm confrmam a predominncia dos jo-
vens na autoria de alguns crimes tipifcados em nosso Cdigo Penal, em especial
homicdios e leses corporais. Cabe lembrar, entretanto, que os crimes que che-
gam a ser registrados e tipifcados correspondem somente a uma parcela em
muitos casos, bem pequena do que de fato ocorre na sociedade.
H, contudo, que se ressalvar duas questes: um cuidado a ser tomado
o de no criminalizar o jovem brasileiro. Os jovens esto mais presentes no
s entre agressores, mas tambm entre as vtimas no mundo todo.
2
Estudos
apontam, porm, que a criminalizao precoce, com polticas de represso fo-
cadas especialmente nos jovens, sem o devido cuidado, tende a fortalecer o
comportamento desviante.
3
* Este texto uma verso aprimorada da seo Tema em Destaque, do captulo Justia e Segurana Pblica, de Ipea
(2008), republicada como parte do Texto para Discusso n
o
1.335, de Castro e Aquino (2008).
** Tcnicos de Planejamento e Pesquisa do Ipea.
*** Especialista em Polticas Pblicas e Gesto Governamental em exerccio no Ipea.
1. Ver, por exemplo, Soares (2004), Ferreira e Arajo (2006) e Fernandes (2004).
2. A violncia praticada por pessoas jovens uma das formas mais visveis de violncia na sociedade. Em todo o
mundo, jornais e meios de comunicao relatam diariamente a violncia das gangues nas escolas ou praticada por jo-
vens nas ruas. Em quase todos os lugares, as principais vtimas e perpetradores desse tipo de violncia so os prprios
adolescentes e jovens adultos. Os homicdios e as agresses no fatais envolvendo jovens contribuem muito para a
carga global de morte prematura, leses e invalidez (KRUG, 2002, p. 25).
3. Rolim (2006) compila pesquisas realizadas em diferentes pases que chegam a esta concluso.
A outra questo diz respeito sobrevalorizao da presena dos adolescentes
como autores de crimes violentos. Os nmeros mostram que isto no correspon-
de realidade. O que ocorre, regularmente, uma maior exposio e repercusso
na mdia de episdios violentos envolvendo adolescentes, o que leva a sociedade
a acreditar que estes esto mais violentos ou so insufcientemente atingidos por
aes penalizadoras. Quando se fala em jovens como principais vtimas e autores,
muitas vezes se incluem os adolescentes, o que vlido somente para algumas
anlises. Neste texto, sero enfocados os jovens com idade entre 18 e 29 anos
mas, como o objetivo tambm o de examinar polticas governamentais voltadas
para a preveno da violncia, o pblico alcanado inclui, por vezes, adolescentes
ou at mesmo crianas.
preciso ter em mente as peculiaridades da fase juvenil e por que estas le-
vam alguns a atitudes criminosas ou a comportamentos rebeldes. Cabe lembrar,
ainda, que, apesar de estarem mais envolvidos em crimes graves, que atentam
contra a vida, so muitos os crimes cometidos na sociedade, nos quais os jovens
se encontram signifcativamente sobrerrepresentados. Este mais um motivo para
relativizar a postura de foco sobre o jovem como elemento perigoso e desviante.
Este texto no tem a pretenso de esgotar o tema da relao entre jovens
e violncia ou jovens e segurana pblica no Brasil, o que vem sendo objeto
de inmeros estudos e pesquisas acadmicas no pas.
4
O foco ser a articulao
entre a violncia juvenil e as polticas implementadas pelo governo federal com
o objetivo de preveni-la ou enfrent-la. Para tanto, sero analisadas as aes em-
preendidas com foco na represso ao crime e as iniciativas mais recentes visando
preveno da violncia. Por fm, ser analisado o novo programa do governo, o
Programa Nacional de Segurana Pblica com Cidadania (Pronasci), ao qual foi
dedicada uma seo em separado, no somente por constituir uma iniciativa que
pretende articular aes repressivas e preventivas, mas tambm por sua explcita
focalizao sobre os jovens. Antes de apresentar as polticas, no entanto, sero
traadas algumas breves refexes sobre a relao entre juventude e violncia.
2 SER JOVEM FATOR DE RISCO PARA A VIOLNCIA?
O tema risco eminentemente juvenil. Aos jovens costuma-se associar a inconse-
quncia, a paixo pelas emoes fortes, os excessos impulsivos, a vulnerabilidade
psicoemocional ou a disposio ao individualismo narcsico que ensejariam com-
portamentos de risco. Algo desta percepo certamente se deve ao teor conserva-
dor no sentido de preservador da retrica da estabilidade e da responsabilidade
do mundo adulto. Outra parte, no entanto, est referida prpria condio juvenil
4. Jlio Jacobo Waiselsz, Alba Zaluar, Slvia Ramos, Luiz Eduardo Soares, entre outros, so alguns dos autores que
pesquisam o tema.
Juventude e Polticas de Segurana Pblica no Brasil
195
e imprevisibilidade contida na passagem de uma experincia de vida majoritaria-
mente pautada pelas relaes que se estabelecem no espao protegido e controlado
da convivncia familiar para as mltiplas vivncias possveis no cenrio mais amplo
dos espaos pblicos, nos quais tem lugar a efetiva construo da autonomia.
interessante observar que os prprios jovens percebem a convivncia
com riscos como um aspecto inerente condio juvenil, tendo sido este o
principal aspecto negativo de ser jovem, identifcado pela pesquisa Perfl da
Juventude Brasileira 2003.
5
Mas o que seriam estes riscos? Segundo a opi-
nio dos jovens, as principais questes associadas a esta noo so as drogas,
a violncia e as ms companhias, sendo os riscos iminentes as possibilidades
de dependncia qumica, de vitimizao por agresses ou de envolvimento em
situaes perigosas por infuncia do grupo de amigos.
6
Tomando-se o risco estritamente como uma ameaa integridade e ao de-
senvolvimento do indivduo, com repercusses diretas sobre si e sobre a socieda-
de, alguns dados podem explicar a relevncia que o tema adquiriu na atualidade.
No Brasil, como ver-se- adiante, a violncia ocasiona uma sobremortalidade
nos adolescentes e jovens-adultos do sexo masculino, fazendo que, do ponto de
vista sanitrio, o perodo etrio de 15 a 29 anos seja considerado de alto risco,
quando poderia ser um dos mais saudveis do ciclo vital. No que se refere ao
abuso das drogas, relevante o fato de que o grupo com idade de 18 a 24 anos
aquele em que se registram as maiores porcentagens de dependentes de lcool:
19,2% contra 12,3%, observados para o total de todas as idades a partir dos
12 anos , sendo que os jovens dependentes do sexo masculino prevalecem com
grande vantagem sobre os do sexo feminino (27,4% contra 12,1%) e sobre o
conjunto dos homens de todos os grupos etrios (27,4% contra 19,5%).
7
comum associar o envolvimento ou a exposio a esses tipos de riscos a
fatores to variados quanto: baixa autoestima; sentimento de inadequao aos es-
paos de convivncia; vivncia de abuso fsico, sexual ou psicolgico por membros
da famlia; constrangimento imposto pela condio socioeconmica, de gnero
ou raa etc. Em linhas gerais, estes fatores expressam difculdades na relao do
jovem com seu meio mais imediato, podendo ser organizados em trs categorias
distintas: i) problemas na vinculao social do jovem s instituies que tm como
funo contribuir para a sua formao e superviso a famlia, a comunidade e
a escola; ii) condies em que se d o processo de construo de sua autoimagem;
5. Pesquisa realizada pelo Instituto Cidadania, em 2003. Para mais detalhes, ver Abramo e Branco (2005).
6. possvel incluir ainda a iniciao sexual precoce e as prticas sexuais desprotegidas, pela possibilidade tanto de
infeco por doenas sexualmente transmissveis (DSTs) quanto de gravidez na adolescncia. Recentemente, a evaso
escolar e a ociosidade no frequentar a escola e no trabalhar passaram a integrar os riscos que circundam os jo-
vens, o que, pelas potenciais consequncias em termos da qualicao e produtividade da fora de trabalho, extrapola
a ameaa de danos do nvel meramente individual para o social. Cf. Banco Mundial (2007).
7 Cf. Carlini et al. (2006).
e iii) infuncia do grupo de amigos com que convive mais imediatamente o jovem e
as inter-relaes que este grupo estabelece na sociedade.
8
Certamente, o engaja-
mento voluntrio em condutas que envolvem algum tipo de perigo previsvel est
relacionado a aspectos complexos da conjugao destes e possivelmente de outros
fatores como a fragilizao das instituies sociais tradicionais ou a manifestao
da chamada personalidade antissocial, por exemplo , mas o peso relativo de cada
um destes, bem como sua forma de manifestao mais imediata, varia caso a caso,
segundo a situao individual de cada jovem em sua singularidade.
Entretanto, ao se abordar a questo do comportamento de risco para alm
de suas manifestaes individuais e como aspecto associado condio juvenil,
preciso atentar para um fator fundamental: nesta fase da vida, ocorrem as primei-
ras experincias de deciso autnoma e afrmao da liberdade em um contexto de
experimentao exploratria do mundo. Estas experincias que carregam uma
demanda implcita do jovem por assumir responsabilidades envolvem sempre
certo risco, que pode estar associado tanto aos erros de julgamento quanto aos
testes de confabilidade da rede de proteo disponvel.
9
De um lado, o que
se revela como comportamento de risco muitas vezes pode ser a expresso do
resultado no antecipado das decises de quem est aprendendo a tom-las pre-
mido pela urgncia de mostrar o prprio valor a si e aos outros. Considerando-se
que, do ponto de vista dos jovens, eles teriam pouco a perder, j que no esto
plenamente integrados aos vnculos das instituies sociais e que a morte uma
possibilidade distante, inverossmil,
10
possvel conceber que eles simplesmente
se disponham a brincar com o controle da prpria vida, correndo riscos ao des-
prezar a interdependncia entre a prpria ao e a de terceiros no estabelecimento
de um determinado objetivo.
Ao mesmo tempo, tomar decises autnomas requer confana nas condi-
es de sua implementao. medida que aprofunda a insero social do jovem
nos mbitos de circulao e atuao dos adultos, ele se v impelido a certifcar-
se da validade e solidez das instituies, das normas e dos valores sociais com
os quais passa a lidar de maneira cada vez mais frequente. Neste outro sentido,
o que em muitas ocasies percebido como mera transgresso juvenil pode ser,
na verdade, expresso de um teste da rede de proteo. Este teste, que conjuga a
dimenso do perigo e da segurana e, por vezes, resulta em danos pessoais ou a
terceiros, tem importncia crucial para quem est construindo, experimentan-
do e buscando afrmar uma nova identidade. Em ltima instncia, serve para
8. Esta chave analtica foi empregada por Simone Assis para investigar a dimenso sociopsicolgica do envolvimento
de jovens na delinquncia. Cf. Assis (1997).
9. A respeito, ver La Mendola (2005).
10. Margulis e Urresti (1996) lembram que, complementarmente moratria social, a juventude tambm se caracteriza
por uma moratria vital, ou seja, pela disposio de um capital temporal vinculado vitalidade energtica do corpo e
certeza de que a morte obedece cronologia do ciclo da vida.
197
responder a uma pergunta essencial: se for preciso, ser realmente possvel con-
tar com algum/algo? Tal pergunta especialmente coerente com o contexto
atual de produo social de insegurana, desencadeado pelo fracasso dos diver-
sos mecanismos de integrao social, inclusive as relaes intergeracionais. Ade-
mais, diante da juvenilizao da sociedade e da converso do jovem em modelo
cultural, fca a seguinte questo: se todos so jovens, que referncias de adulto
restam ao jovem, com as quais se confrontar e perante as quais se afrmar?
11
Enfrentar essas questes e minimizar seus efeitos para os brasileiros requer
levar a srio as difculdades e as demandas destes, e no adotar uma perspectiva
catastrofsta sobre a condio juvenil. Sob este aspecto, a refexo sobre o tema
dos riscos deve considerar as difculdades e as estratgias de que os jovens lanam
mo na trajetria que lhes dar acesso ao mundo adulto,
12
de modo que as aes
que visam preveno de danos faam algum sentido para os prprios jovens e
sejam realmente efetivas.
Kliksberg (2006, p. 935-936) defende que h alguns mitos sobre os
jovens generalizantes e no constatveis empiricamente que vm infor-
mando as polticas pblicas na Amrica Latina. Entre estes, h o mito de que
os jovens so conflituosos. Para o autor,
(...) nas sociedades da Amrica Latina circula a imagem de que os jovens so desordei-
ros, com condutas em muitos casos censurveis, basicamente imprevisveis. como se
tivssemos que ter cuidado com eles. A isso acrescentada a percepo, no caso dos
jovens pobres, de que seriam suspeitos em potencial. Poderiam chegar a ter condutas
delituosas facilmente. Essa mensagem, basicamente de desconfana, contamina as po-
lticas, as atitudes e o comportamento para com os jovens em sala de aula, no mercado
de trabalho, no trato das instituies pblicas e em vrios aspectos da vida cotidiana.
O olhar de desconfana para os jovens, que se transforma em um olhar de
suspeita em relao aos jovens pobres, ilustrado pelo autor pela citao de um
jovem indgena argentino que diz se sentir como se fosse culpado pelo crime de
ser portador da sua cara, imagem que pode ser facilmente utilizada para o caso
dos jovens negros moradores de periferias no Brasil.
13
Como continua Kliksberg:
Apenas o fato de ser indgena acarretava um tratamento preconceituoso da po-
lcia: pedidos de documentos, interrogatrios e outras formas de discriminao
(2006, p. 936), situaes bem familiares no nosso caso e confrmadas em pesqui-
sas empricas, como ser visto a seguir.
11. Para uma reexo sobre o desamparo dos jovens frente natureza das relaes intergeracionais na atualidade,
ver Kehl (2004).
12. Cf. Gonalves (2005).
13. Como traduz claramente Soares: Um jovem pobre e negro caminhando pelas ruas de uma grande cidade brasileira
um ser socialmente invisvel (...) Lanar sobre uma pessoa um estigma corresponde a acus-la simplesmente pelo
fato de ela existir (2004, p. 132-133).
Abramo (1997, p. 31-32) faz eco argumentao de que relacionar juventu-
de a perigo traz somente retrocessos para o desenho das polticas pblicas e para
o desenvolvimento de nossos jovens. Segundo ela, no Brasil,
Nos anos 90 a visibilidade social dos jovens muda um pouco em relao aos anos
80: j no so mais a apatia e desmobilizao que chamam a ateno; pelo contr-
rio, a presena de inmeras fguras juvenis nas ruas, envolvidas em diversos tipos
de aes individuais e coletivas. No entanto, a maior parte dessas aes continua
sendo relacionada aos traos do individualismo, da fragmentao e agora mais do
que nunca, violncia, ao desregramento e desvio (os meninos de rua, os arrastes,
o surf ferrovirio, as gangues, as galeras, os atos de puro vandalismo).
Talvez mais do que falar na juventude como fator de risco, faa sentido pensar nos
fatores de risco para os jovens hoje. Alm do claro recorte de sexo, pois so os jovens do
sexo masculino os que mais se vitimam e mais incorrem em delitos, Soares (2004, p. 138)
menciona outros fatores trabalhados por autores em suas pesquisas:
A adolescncia (a ps-adolescncia a includa) uma poca especialmente difcil da
vida. Isso se aplica a todos. Mas claro que tudo se complica e fca muito mais di-
fcil quando s vicissitudes da idade somam-se problemas como a rejeio em casa,
vivida sombra do desemprego, do alcoolismo e da violncia domstica, e a rejeio
fora de casa a rejeio vivida em casa, por vezes, estende-se ao convvio com uma
comunidade pouco acolhedora e se prolonga escola, que no encanta, no atrai,
no seduz o imaginrio jovem e no valoriza seus alunos.
14
Cabe, contudo, retomar a ressalva de que preciso no estigmatizar esse
jovem e no criminaliz-lo, o que gera efeitos perversos, conforme colocado an-
teriormente. O efeito cruel da criminalizao e da estigmatizao que, como
argumenta Kliksberg (2006, p. 937),
(...) o mito atua para muitos jovens pobres como a profecia que se auto-realiza.
Condena-os, por meio da discriminao, a excluses severas, torna-os vulnerveis
ao delito, depois aplica a eles polticas de represso extrema, at torn-los, j degra-
dados e quase sem sada possvel, presa fcil para os bandos.
Nas palavras de Rolim:
Quando (...) tratamos dos fatores de risco para a violncia e a criminalidade, por
exemplo, partimos do pressuposto de que preciso proteger as pessoas mais vulne-
rveis, abrir alternativas a essas pessoas de tal forma que se reduzam as chances de
seu envolvimento com atos infracionais etc. (...) Isso no nos oferece a garantia,
entretanto, de que esse mesmo saber no ser usado contra aqueles que pretendemos
14. Cabe fazer uma breve observao para lembrar que a correlao entre pobreza e violncia no est dada e tem
sido objeto de controvrsia entre pesquisadores. Talvez uma informao relevante para esta discusso seja a de que
nas regies mais pobres do pas a violncia, at onde medida, menor que nas regies metropolitanas.
199
proteger. Assim, se a criminologia permite concluir que crianas socialmente mar-
ginalizadas e vitimadas pela violncia domstica possuem chances muito maiores de
desenvolver condutas infracionais na adolescncia, tal informao pode ser lida por
policiais ou por operadores do direito de forma a presumir que jovens com esse his-
trico so suspeitos. Dessa maneira, teramos, paradoxalmente, um novo caminho
para o reforo hiptese repressiva e para a discriminao e a estigmatizao dos
jovens pobres. Vale ressaltar que casos assim deveriam, pelo contrrio, estimular pro-
gramas de proteo s crianas em situao de risco (2006, p. 107, grifos nossos).
15
a partir desses elementos que podem ser pensadas polticas de preveno
das infraes entre os jovens. Esta parece ser a abordagem mais profcua quando se
fala em juventude e segurana pblica. Em geral, as polticas preventivas voltam-
se precisamente para os fatores de risco identifcados. So vrias as categorizaes
adotadas para os diferentes tipos de polticas preventivas
16
e muitas pesquisas j
foram feitas ao redor do mundo para avaliar o que funciona ou no nesta rea,
17

ainda muito pouco explorada no Brasil, como ver-se- adiante.
3 VITIMIZAO PELA VIOLNCIA E CRIMINALIDADE JUVENIL
A violncia que cerca os jovens tem sido motivo de preocupao crescente no
pas. Por um lado, a vitimizao fatal de jovens alarmante. As estatsticas
mostram que, enquanto as taxas de mortalidade da populao brasileira vm
decrescendo progressivamente como tendncia a longo prazo relacionada
melhoria das condies de vida , tal fenmeno no se observa com intensida-
de semelhante no caso do grupo populacional com idade entre 15 e 29 anos.
A principal explicao est associada s altas taxas de mortalidade nesta faixa etria
por causas externas, que englobam diversas formas de acidentes e violncias, entre
as quais os assassinatos por armas de fogo e os acidentes de trnsito. As vtimas,
em geral, so jovens do sexo masculino, pobres e no brancos, com poucos anos
de escolaridade, que vivem nas reas mais carentes das grandes cidades brasileiras.
15. Rolim, contudo, cita uma srie de estudos realizados nos mais diferentes pases que buscam correlacionar algumas
atitudes ou traos de personalidade propenso ao delito na fase da juventude. Alm de tentar explicar comporta-
mentos desviantes entre jovens por caractersticas que seriam passveis de observao e mensurao entre as crianas,
tambm conclui que traos como impulsividade e ousadia, correntemente relacionados aos jovens, teriam estreita liga-
o com o crime. Este um campo bastante pantanoso e suas assertivas costumam esbarrar em concluses discutveis,
relacionando comportamentos delituosos a caractersticas genticas, por exemplo.
16. Ver Rolim (2006, p. 113).
17. Ver, especialmente, Rolim (2006, p. 104-148) e Assis e Constantino (2005). Ambos os estudos referem-se s
avaliaes de centenas de programas de preveno da violncia nos Estados Unidos, realizados por Lawrence W.
Sherman e outros pesquisadores e publicados em livros e em formato de relatrio para o Congresso norte-americano.
Os autores estudam e resumem os achados a respeito das estratgias de programas de preveno que foram mais
ou menos bem-sucedidas nos Estados Unidos e em outros pases. Segundo Assis e Constantino, quatro focos de
preveno mereceriam destaque, tendo em vista os impactos obtidos e sua relao custo benefcio. So estes:
i) intervenes em casos de gravidez precoce para famlias em situao de risco, incluindo visitas domiciliares s crian-
as desde o seu nascimento; ii) treinamento para pais, para que aprendam mtodos disciplinares, denio de regras
etc.; iii) programas realizados em escolas buscando a preveno primria; e iv) intervenes precoces para jovens
infratores. Os autores levantam tambm anlises de experincias anlogas realizadas no Brasil.
Segundo os dados do Sistema de Informaes de Mortalidade do Sistema nico
de Sade (SIM/SUS), as mortes por homicdios entre os jovens de 15 a 29 anos passa-
ram da mdia anual de 24,8 mil, entre 1999 e 2001, para 27,2 mil, entre 2004 e 2006,
18

nmero que consiste em 37,5% de todas as mortes juvenis neste perodo mais recente.
Note-se que os homicdios vitimam mais os jovens do sexo masculino, especialmente
aqueles concentrados no grupo de 20 a 24 anos (taxa de 120 vtimas por 100 mil indiv-
duos), seguido do grupo de 25 a 29 anos (107 por 100 mil) e do grupo de 15 a 19 anos
(80,7 por 100 mil).
19
J no que se refere aos acidentes de trnsito, que so responsveis
por 17,3% de todas as mortes juvenis no Brasil, os dados do SIM/SUS informam que
o nmero de vtimas fatais entre os jovens com idade de 15 a 29 anos passou da mdia
anual de 9,9 mil, entre 1999 e 2001, para 12,5 mil, entre 2004 e 2006 o que repre-
senta nada menos que 34,3% do total de brasileiros mortos em acidentes de trnsito.
Quanto violncia no letal, os jovens tambm so as maiores vtimas.
Um levantamento realizado pelo Ministrio da Justia (MJ) com as ocorrn-
cias registradas pelas Polcias Civis dos estados indica que, em 2005, o grupo
de 18 a 24 anos foi a maior vtima no apenas dos casos de homicdio doloso
(47,4 ocorrncias por 100 mil habitantes), mas tambm das leses corporais
dolosas (514,8 por 100 mil), das tentativas de homicdio (38,1 por 100 mil),
da extorso mediante sequestro (0,8 por 100 mil) e do roubo a transeunte
(333,8 por 100 mil); j os jovens de 25 a 29 anos apareceram como as maio-
res vtimas dos furtos a transeunte (260 por 100 mil) e do roubo de veculo
(32,7 por 100 mil), enquanto os adolescentes de 12 a 17 anos foram as maio-
res vtimas de estupro (35,4 por 100 mil) e de atentado violento ao pudor
(10 por 100 mil) (BRASIL, 2006a). Acrescente-se que, de acordo com os
dados do Sistema de Informaes Hospitalares do Sistema nico de Sade
(SIH/SUS), o nmero de vtimas no fatais de acidentes de trnsito entre os
jovens de 15 a 29 anos passou da mdia anual de 43,2 mil, entre 1999 e 2001,
para 47,2 mil, entre 2005 e 2007 o que representa 39,5% dos brasileiros
internados em hospitais por acidentes de trnsito.
20
Por outro lado, importante notar que, se os jovens so comprovadamente o
grupo social mais vitimado pela violncia, eles tambm fguram como seus maiores
autores. A violncia que se manifesta em atos de delinquncia corriqueiros, no van-
dalismo contra o espao pblico, nos rachas e nas manobras radicais no trnsito,
nas brigas entre gangues rivais, no dia a dia do ambiente escolar ou nas agresses
intolerantes a homossexuais, negros, mulheres, nordestinos ou ndios em vrias
18. A mdia dos trs anos foi empregada para minimizar o efeito das oscilaes nas taxas de um ano para o outro.
19. Com isso, embora a distribuio por sexo dos jovens brasileiros seja equilibrada, especialistas apontam que j
existe um dcit de jovens do sexo masculino na estrutura demogrca brasileira. Uma evidncia disto o fato de que,
em 2000, 4,5% dos homens jovens que completariam seu 30
o
aniversrio no o zeram por terem sido vitimados por
homicdio. Cf. Camarano e Mello (2006).
20. Indivduos internados em hospitais e que no acabam vitimados por morte.
201
partes do pas majoritariamente protagonizada por jovens e, em geral, vitima ou-
tros jovens. Ou seja, a violncia cotidiana que acontece no pas hoje , em grande
parte, cometida por jovens contra jovens.
O levantamento citado do MJ comprova a alta participao de jovens nos
crimes que so relatados polcia. As pessoas com idade entre 18 e 24 anos fo-
ram as mais frequentemente identifcadas como infratores por homicdio doloso
(17,56 ocorrncias por 100 mil habitantes), leses corporais dolosas (387,74),
tentativas de homicdio (22,32), extorso mediante sequestro (0,34), roubo a
transeunte (218,23), roubo de veculo (20,24), estupro (14,57) e posse e uso de
drogas (41,96). Por sua vez, os jovens de 25 e 29 anos apareceram como os prin-
cipais infratores para o crime de trfco de drogas (24,47).
Fatores como a expanso, diversifcao e sofsticao da violncia delitual
nas grandes cidades, a disseminao do porte de armas de fogo, a generalizao
de uma cultura da violncia e as grandes contradies sociais especialmente o
consumismo exacerbado em meio restrio das oportunidades de insero social
via mercado de trabalho e s grandes desigualdades sociais tm sido apontados
como responsveis por este quadro. Estes fatores concorreriam para conformar o
cenrio em que tanto a criminalidade juvenil quanto a vitimizao fatal de jovens
vm crescendo no pas. notrio, por exemplo, que, medida que cresce a crimi-
nalidade em geral, diminui a idade dos autores da violncia delitual. As redes do
crime organizado sintetizam este fenmeno: desde que se estruturaram nos gran-
des centros urbanos do pas a partir da dcada de 1980, em conexo com o narco-
trfco, estas redes criminosas vm operando por meio de um verdadeiro exrcito
de jovens, que tem envolvido a participao crescente de crianas. O lado perverso
disto que o olhar da sociedade sobre os jovens dos setores populares quase que se
restringe ao registro da criminalidade. Nesse sentido, o debate sobre juventude e
violncia no pode se furtar a analisar, entre outros, a questo do recrutamento de
jovens para atividades criminosas e as facilidades ainda vigentes para se obter arma
de fogo no pas, bem como o processo de educao e formao dos jovens em meio
a um contexto de banalizao da violncia ou mesmo a uma dinmica frrea da
reproduo das desigualdades e da excluso social.
Entretanto, h de se considerar que, se esses fatores genricos incidem de
maneira especial sobre os jovens, determinando seu maior envolvimento e/ou
vitimizao pela violncia, h algo na condio juvenil que a torna especialmente
vulnervel ao seu apelo. Vrios estudiosos tm apontado alguns dos aspectos en-
volvidos na conjugao entre juventude e criminalidade. Em geral, fca evidente
que a perspectiva de ganhar dinheiro fcil e rpido com pequenos ou grandes
delitos um aspecto relevante, que pode seduzir alguns jovens pela possibilidade
de adquirir os bens de consumo da moda o passe para uma forma simblica
de incluso na sociedade mais ampla que contrasta com a excluso real a que
est submetida grande parcela dos jovens brasileiros, especialmente os pobres e
negros. No entanto, os estudos indicam tambm que muitos jovens so atrados
pela perspectiva de obter reconhecimento ao impor medo e insegurana quando
ostentam armas de fogo ou de afrmar a sua masculinidade guerreira ao serem
identifcados como bandidos.
21
Ora, a questo de fundo aqui no difere do que se afrmou anteriormen-
te sobre o engajamento dos jovens em comportamentos de risco. No centro do
problema est o processo de construo e afrmao de uma nova identidade e o
papel que a violncia pode exercer neste contexto. Contudo, deve-se considerar
que o envolvimento com a criminalidade e os homicdios de jovens so apenas
a expresso extrema da violncia que os afeta como autores ou vtimas, mas no
a nica e, como se viu, nem sequer a mais comum. As leses corporais dolosas so o
delito pelo qual os jovens so mais frequentemente identifcados como responsveis
nos registros policiais e pelo qual so mais vitimados, conforme os dados do MJ.
Isto revela que a presena da violncia entre as pessoas desta faixa etria est primor-
dialmente relacionada a eventos como brigas e ameaas que muitas vezes resultam
em mortes ou ferimentos graves e, portanto, ao seu uso como instrumento de
resoluo de disputas e confitos interpessoais.
22
Se, conforme vrios estudiosos tm apontado, observa-se na sociedade
brasileira uma ampla aceitao da violncia como instrumento legtimo para
soluo de confitos, seja para defender a honra, seja para atestar o poder
em um determinado grupo, tal aceitao tenderia a repercutir de forma es-
pecialmente frtil entre os jovens, exatamente porque, do seu ponto de vista,
a grande questo em jogo a preservao da autoimagem, de uma identidade
em construo. Como em todo o processo de reconhecimento, a afrmao
da identidade e sua signifcao para o prprio jovem s se fazem perante o
outro e o grupo mais amplo, e necessita, portanto, ser defendida, ainda que
por meio da violncia. No se quer com isto reduzir a violncia sua dimenso
simblica apenas. Afnal, se o fenmeno se alimenta da sobrevalorizao social
do ethos guerreiro, da frustrao em relao possibilidade de realizao dos
padres sociais ou da simples necessidade de se fazer reconhecer pelo outro,
este tambm est relacionado, como j se discutiu, disponibilidade de armas
de fogo, impunidade, precariedade do controle social sobre o jovem e
prpria banalizao social da violncia.
21. Para uma breve discusso sobre a dimenso simblica da demanda por reconhecimento, envolvida no engajamen-
to de jovens em prticas criminosas que envolvem violncia, ver Soares (2004) e tambm Zaluar (1997).
22. Segundo a pesquisa Juventudes Brasileiras, realizada pela Unesco, brigas e ameaas so efetivamente os tipos de
violncia mais presente entre os jovens, tendo somado 49,7% das citaes dos homens e 53,7% das mulheres em
resposta pergunta quais tipos de violncia ocorrem com maior freqncia no bairro onde voc mora?. Estes dados
esto apresentados em Cara e Gauto (2007).
203
No entanto, fundamental atentar para o fato de que o envolvimento dos
jovens com as vrias manifestaes da violncia como autores ou como vtimas
diz respeito tambm ao tortuoso processo de construo e afrmao da identi-
dade juvenil. Levar este fator em considerao um requisito essencial para o
sucesso das aes na rea de preveno da violncia, pois restringir a vitimizao
juvenil e o comportamento violento dos jovens requer muito mais do que atuar
sobre a letalidade juvenil ou o recrutamento dos jovens pobres para o crime.
Isto especialmente relevante quando se considera que a juvenilizao da violn-
cia se insere em um contexto sociocultural em que as categorias organizadoras do
mundo adulto instituies e papis sociais, mecanismos de mobilidade etc.
perdem sua fora agregadora e os problemas da dinmica social potencializam a
vulnerabilidade juvenil ao apelo da violncia.
A seguir, sero examinadas as principais iniciativas do governo federal no que diz
respeito poltica de segurana pblica e suas intersees com a questo da juventude.
4 JOVENS COMO ALVO DAS POLTICAS DE SEGURANA
As aes tradicionalmente consideradas como repressivas do crime e da violn-
cia podem ter como alvo os jovens em seu desenho, em sua implementao e
em alguns de seus mecanismos de atuao. Em geral, o foco sobre este pblico
no explicitado por seus gestores nem est presente no desenho, mas somente
na prtica cotidiana das instituies repressivas. Isto , mesmo que no conste,
por exemplo, das diretrizes para a atuao da polcia a priorizao na juventude,
a abordagem policial geralmente focaliza os jovens, como ser mostrado a seguir.
No caso das aes de preveno, de maneira diversa, so muitas as iniciativas
empreendidas ao redor do mundo que tm nos jovens os principais benefcirios.
As aes de preveno da violncia e da criminalidade, em geral, so classifcadas
em trs nveis, nos moldes da classifcao adotada para as aes de sade coletiva:
1. Preveno primria: estratgia centrada em aes dirigidas ao meio
ambiente fsico e/ou social, mais especifcamente aos fatores ambientais
que aumentam o risco de crimes e violncias (fatores de risco) e que
diminuem o risco de crimes e violncias (fatores de proteo), visando
a reduzir a incidncia e/ou os efeitos negativos de crimes e violncias
(BRASIL, 2004, p. 310).
2. Preveno secundria: estratgia de preveno centrada em aes di-
rigidas a pessoas mais suscetveis de praticar crimes e violncias, mais
especifcamente aos fatores que contribuem para a vulnerabilidade
e/ou resilincia destas pessoas (...), bem como a pessoas mais suscetveis
de ser vtimas de crimes e violncias (BRASIL, 2004, p. 311).
3. Preveno terciria: estratgia de preveno centrada em aes dirigi-
das a pessoas que j praticaram crimes e violncias, visando a evitar a
reincidncia e promover o seu tratamento, reabilitao e reintegrao
familiar, profssional e social, bem como a pessoas que j foram vti-
mas de crime e violncias, visando a evitar a repetio da vitimizao
e a promover o seu tratamento, reabilitao e reintegrao familiar,
profssional e social (BRASIL, 2004, p. 311).
23
Diante das evidncias relacionadas ao envolvimento dos jovens como
vtimas e autores de alguns tipos de crimes,
24
as aes de preveno com foco
sobre eles so as de nvel secundrio. Antes de abord-las, porm, sero anali-
sadas as polticas que tradicionalmente respondem pelo controle da violncia
e pela garantia de segurana, centradas nos infratores e costumeiramente
conhecidas como repressivas.
Essas aes se dividem, em termos genricos, em policiamento osten-
sivo, persecuo penal e execuo penal. No Brasil, esto a cargo e so exe-
cutadas prioritariamente pelos governos estaduais e do Distrito Federal, por
meio de um aparato composto, principalmente, por suas Polcias Militares
e Civis, seus tribunais de justia, seus ministrios pblicos, suas defenso-
rias pblicas e seus estabelecimentos penais prises, cadeias pblicas etc.
O governo federal, por meio do MJ, procura delinear as diretrizes gerais
desta poltica e repassa recursos suplementares para algumas aes, alm
de ser responsvel pelas Polcias Federal e Rodoviria Federal e pelo siste-
ma penitencirio federal, com atribuies distintas das instncias estaduais.
A atuao deste complexo de justia criminal voltada para todos aqueles
com idade acima de 18 anos, sendo que os adolescentes em conflito com a
lei tm um sistema prprio de sanes, pautado pela doutrina da proteo
integral a crianas e adolescentes, presente no arcabouo legal brasileiro.
Para tratar da atuao repressiva do sistema de justia criminal junto ao
pblico juvenil no adolescente, sero analisadas a abordagem policial, a
persecuo e a execuo penal.
25
23. Citado tambm em Ferreira e Fontoura (2008, p. 34-35).
24. Ver Ferreira e Fontoura (2008, p. 36).
25. A nfase ser na abordagem policial e na execuo penal, que, pode-se dizer, constituem as duas pontas do sis-
tema de justia criminal, nas quais ca mais evidente a atuao sobre o jovem. Entre estas duas pontas, estariam os
procedimentos de investigao, inqurito policial e processo judicial, que so muito mais opacos e objeto de menos
pesquisas e informaes.
205
5 AES FOCADAS NA REPRESSO
5.1 A abordagem policial
A ao de abordagem policial parece estar focada nos jovens. Este um fato
relatado na literatura internacional
26
e que se confrma em pesquisas reali-
zadas no Brasil. A ttulo de exemplo, cita-se a pesquisa Abordagem Policial,
Esteretipos Raciais e Percepo da Discriminao na Cidade do Rio de Janeiro,
realizada com policiais e jovens daquela cidade em 2003 e 2004, que consta-
tou, entre outros, o seguinte fenmeno: todos os policiais entrevistados admi-
tiram que os jovens do sexo masculino tendem a despertar a suspeita policial.
O levantamento quantitativo com uma amostra aleatria de 2.250 cariocas
de 15 a 65 anos em que 62% afrmaram que nunca foram abordados pela
polcia indicou que os jovens de 15 a 24 anos so mais abordados que o res-
tante da populao representavam 26% da populao e 49% dos abordados
(RAMOS; MUSUMECI, 2005).
Os jovens entrevistados foram tambm abordados mais vezes: aqueles
com idade de 20 a 24 anos representavam 15% do total de abordados pela
polcia e 32% dos que afirmaram j terem sido abordados mais de dez vezes.
Nas abordagens, os jovens foram tambm mais revistados: entre aqueles que
j foram abordados e na ltima experincia foram revistados corporalmente,
esto 50% dos jovens de 15 a 19 anos, 56% dos jovens de 20 a 24 anos,
40% dos jovens de 25 a 29 anos, 34% das pessoas de 30 a 39 anos e 25%
dos adultos de 40 a 65 anos. Como a pesquisa mostra que as mulheres so
bem menos revistadas, infere-se que, em geral, os jovens homens, quando
abordados, so revistados.
A questo da abordagem policial ganha contornos especialmente relevantes
quando se considera que os abusos parecem atingir mais fortemente os jovens.
Segundo o mesmo estudo, as pessoas de 15 a 29 anos representavam 41% da-
quelas abordadas pela polcia e 59% dos que disseram ter sofrido intimidao ou
ameaa. Entre aqueles abordados mais de uma vez, teriam sido alvo de agresses
fsicas na ltima ocasio 17% das pessoas de 15 a 19 anos. Quanto a agresses
psicolgicas, apresentaram-se como vtimas 29% dos jovens de 20 a 24 anos.
Estes abusos podem ajudar a explicar tambm o fato de que, enquanto 49% das
pessoas de 50 a 65 anos tm algum medo da polcia, entre os jovens de 15 a 19
anos a proporo sobe para 68%.
26. Rolim cita o exemplo da ltima pesquisa de vitimizao realizada na Inglaterra que verificou que os jovens
so mais parados pela polcia e, entre os abordados, so mais revistados. Alm disso, esto expostos a riscos
diversos e acabam por se vitimar muito em relao a outros grupos. O autor coloca que haveria, portanto, uma
situao, aparentemente paradoxal, na qual os jovens se sentem a um s tempo supercontrolados e subprote-
gidos pela polcia (2006, p. 158).
Por fm, a pesquisa permite indicar que a legitimidade da polcia pode estar aba-
lada entre os jovens, mesmo que no s entre eles. Afrmaram ter pouca ou nenhuma
confana na polcia 56% dos jovens de 25 a 29 anos. A desconfana diminui entre
os adultos, sendo de 38% entre os entrevistados de 50 a 65 anos. Apesar de esta pes-
quisa ter sido realizada apenas na cidade do Rio de Janeiro, razovel considerar que
as relaes entre jovens e policiais so especialmente tensas em todo o pas.
27
Uma iniciativa recente do governo federal para lidar com esta questo foi a
edio e a distribuio, em 2008, de uma cartilha intitulada A polcia me parou.
E agora?, direcionada especialmente para os jovens, informando seus direitos e as
melhores formas de agir no momento de uma abordagem policial.
28
Paralelamente,
foi elaborada tambm uma cartilha voltada para policiais militares, para esclarecer
como lidar com algumas situaes e evitar abusos.
Para enfrentar casos de violncia, abuso e corrupo por parte da polcia,
bem como aperfeioar o modelo de policiamento existente com vista a ganhar
efcincia mas tambm confana por parte da populao, o governo federal vem
empreendendo algumas iniciativas, a maior parte destas sem recorte explcito so-
bre os jovens, mas com potencial de benefci-los diretamente.
A Secretaria Especial dos Direitos Humanos da Presidncia da Repblica
(SEDH/PR) tem duas iniciativas nesse sentido: o programa Proteo a Pessoas
Ameaadas, que pode auxiliar na proteo de vtimas/testemunhas de casos
de violncia policial; e a ao Assistncia Tcnica para Ouvidoria de Polcia e
Policiamento Comunitrio no mbito do programa Reparao de Violaes
e Defesa dos Direitos Humanos , que contribui com projetos voltados para
um maior controle da polcia e para o estabelecimento de boas relaes entre
esta e a comunidade na resoluo dos problemas de segurana e possui fnan-
ciamento da Unio Europeia.
29
A Secretaria Nacional de Segurana Pblica
(SENASP) tem procurado ainda atrelar a distribuio de recursos do Fundo
Nacional de Segurana Pblica (FNSP) ao cumprimento de requisitos como a
criao e a manuteno de ouvidorias de polcia, mas, apesar disto, apenas 14
estados possuem ouvidorias implantadas. E tambm desenvolve algumas aes
voltadas para o desenvolvimento do policiamento comunitrio nos estados,
como capacitaes e desenvolvimento de matriz curricular, alm de cursos sobre
27. Algumas pesquisas qualitativas realizadas em outras capitais chegam a concluses semelhantes sobre a tenso
entre jovens e policiais e a percepo da polcia pelos jovens moradores de periferia como grande inimigo. Alguns
exemplos so: Andrade (2007), no Distrito Federal; Sallas (1999), em Curitiba; Digenes (1998), em Fortaleza; Minayo
(1999), no Rio de Janeiro.
28. A ao foi coordenada pela SEDH. Iniciativa semelhante foi empreendida pelo Ministrio Pblico do Distrito Federal
e Territrios (MPDFT), que publicou em 2009 a cartilha Polcia cidad: conhea seus direitos e deveres no relaciona-
mento com a polcia, divulgada em escolas pblicas do Distrito Federal.
29. A cartilha antes citada foi editada por meio desta ao de apoio s Ouvidorias de Polcia, da SEDH, que coordena, ainda, a
Comisso Permanente de Combate Tortura e Violncia Institucional. Devido a todas as denncias recebidas e aos relatrios
da Organizaes das Naes Unidas (ONU) produzidos sobre o tema, um dos focos desta Comisso reside na atuao da polcia.
207
direitos humanos e sobre uso moderado da fora. Estas aes so importantes e
alguns dos cursos, como os da Rede de Especializao em Segurana Pblica, j
incluem a temtica da juventude, mas seu impacto ainda limitado.
30
Para mudar a atual postura, fortemente arraigada em fatores culturais, so-
ciais e de formao dos policiais, preciso reforar os valores democrticos e
desconstruir preconceitos. Certamente, isto no pode ser solucionado a curto
prazo, sendo de importncia fundamental um trabalho contnuo de formao e
capacitao, alm da implantao de modelos de policiamento, em que a relao
entre comunidade e foras policiais seja pautada pelo maior respeito e confana
mtua, e do incremento dos mecanismos de controle da ao policial.
5.2 Persecuo e execuo penal
Outra evidncia da centralidade do jovem na poltica de segurana pode ser
extrada das ocorrncias criminais registradas pelas Polcias Civis dos estados.
Como apontado anteriormente, no levantamento realizado pelo MJ em 2005,
indicava-se que os jovens de 18 a 24 anos respondiam pela maior parte dos regis-
tros de homicdio doloso, leso corporal dolosa, tentativa de homicdio, extorso
mediante sequestro, roubo a transeunte, roubo de veculo, estupro e posse e uso
de drogas. Por sua vez, os jovens de 25 a 29 anos apareciam como os principais
autores das ocorrncias registradas de trfco de drogas.
Pode-se concluir, a partir desses resultados, que os jovens infringem mais
a lei do que outros grupos etrios? O fato de que gangues e quadrilhas reco-
nhecidamente responsveis por grande parte dos casos de trfco de drogas,
roubos, extorses mediante sequestro e homicdios so formadas basicamente
por jovens no responde satisfatoriamente a esta questo. Considerando-se o
desrespeito s leis de uma perspectiva mais ampla que contemple as infraes
de trnsito, as violaes das legislaes trabalhista e ambiental, a sonegao de
impostos e a receptao de mercadorias roubadas, por exemplo , certamente,
o peso do grupo jovem seria diminudo. O que se pode afrmar, no entanto,
que vrias destas outras modalidades de infraes esto fora do escopo da
justia criminal ou so de mais difcil represso pela polcia. Isto evidencia
que, se os jovens no necessariamente cometem mais ilegalidades, esto mais
associados s prticas tidas como ameaadoras da segurana pblica e, por isso,
so alvo privilegiado das aes que visam reprimi-las.
Pelo fato de os jovens se verem envolvidos com maior frequncia em ocor-
rncias policiais, eles se tornam a populao majoritariamente atendida pelo siste-
ma de execuo penal tanto nos estabelecimentos penais quanto na aplicao de
30. Ver, adiante, seo sobre o Pronasci.
penas e medidas alternativas. Segundo levantamento do Sistema de Informaes
Penitencirias (Infopen), havia no Brasil, em junho de 2008, 440 mil presos cum-
prindo penas permanentes ou provisrias de privao de liberdade, bem como
medidas de segurana. De um total de 373 mil indivduos com informaes sobre
idade, 57,8% tinham de 18 a 29 anos quase o dobro de sua participao na
populao com 18 anos ou mais, que era de 30,5%.
31
Outra comparao interessante refere-se ao fato de que, enquanto a
taxa de encarceramento de pessoas com mais de 30 anos de 1,6 preso por
mil habitantes, a taxa para os jovens de 5,4 por mil, chegando entre os
homens jovens a 10,4 por mil.
32
Entre as informaes disponveis sobre a situao desses presos,
33
des-
taca-se o fato de haver uma forte concentrao de presos permanentes no
regime fechado (37,4%), bem como de presos provisrios em estabelecimen-
tos policiais (13,4%). Isto sugere possveis problemas na progresso penal
como apenados que j deveriam ter passado para regimes mais brandos e
no trmite dos processos criminais que submete rus em priso provisria
privao de liberdade em estabelecimentos inadequados ao tratamento penal
por longos perodos. Nota-se ainda que 64,3% dos presos no sistema peni-
tencirio no concluram o ensino fundamental e 86,6% no concluram o
ensino mdio. Tendo em vista o princpio da reintegrao social, a prestao
de servios educacionais para este grupo se torna imprescindvel. A baixa pro-
poro encontrada de presos trabalhando (24,4%) tambm difculta a redu-
o da populao penitenciria pela remio de pena, como tambm atesta o
reduzido acesso a um instrumento que pode facilitar a reinsero social dos
egressos do sistema. No caso dos jovens, especialmente, esta uma lacuna
bastante signifcativa, pois estes apenados tm grandes chances de sair das
prises ainda com muitos anos de atividade produtiva pela frente. E, neste
caso, muitas so as difculdades encontradas por aqueles que possuem baixa
escolaridade, no tm uma profsso nem se qualifcaram tecnicamente e ain-
da carregam o pesado estigma de egresso. As alternativas apresentadas a estes
cidados se tornam muito mais limitadas; por conseguinte, as possibilidades
de reincidncia tendem a aumentar.
31.

Dados de populao provenientes de IBGE (2007).
32. Clculo feito pela Diretoria de Estudos e Polticas Sociais (Disoc)/Ipea a partir dos dados do Infopen e da Pesquisa
Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD) (IBGE, 2007).
33. As informaes do Infopen a respeito do regime ou do estabelecimento de cumprimento da pena, bem como a
respeito da instruo e do trabalho dos presos, no podem ser desagregadas para o grupo com idade de 18 a 29
anos. Contudo, tendo em vista a alta proporo deste grupo em relao ao total, pode-se dizer que os nmeros de
toda a populao do sistema prisional devem estar bem prximos daqueles referentes aos jovens. Com isso, os dados
apresentados, referentes a levantamento realizado em junho de 2008, podem ser utilizados como proxy da situao
da populao jovem no sistema.
209
Um relatrio de 2006, da Comisso de Direitos Humanos e Minorias da
Cmara dos Deputados (BRASIL, 2006b), apontou problemas encontrados em
sistemas prisionais de 16 unidades da Federao (UFs). A maior parte das ques-
tes refere-se a: infraestrutura precria; problemas na gesto de recursos humanos;
falhas nas condies para o tratamento penal, na aplicao de disciplina, nos ser-
vios de assistncia e na promoo e garantia de outros direitos devido prtica
de revista vexatria de visitantes; falta de autorizaes para visita; desrespeito aos
horrios de visita dos presos, entre outras. Este levantamento indica o fagrante
desrespeito Lei de Execuo Penal no pas.
34

Para alm das aes dos prprios estados, a poltica federal em relao aos
estabelecimentos penais realizada principalmente por meio dos programas
Aprimoramento da Execuo Penal e de produo de material esportivo por
detentos Pintando a Liberdade.
35
O primeiro, alm de prever o aparelha-
mento, a reforma, a construo e a ampliao dos estabelecimentos penais, visa
tambm ao apoio implantao de escolas penitencirias; ao apoio a servios
de acompanhamento da execuo de penas e medidas alternativas; assistn-
cia e formao educacional e profssional do preso, do internado, do egresso
e dos seus dependentes; capacitao de agentes penitencirios; e ao apoio
a aes para reintegrao social do preso, internado e egresso. O segundo
uma ao do programa do Ministrio do Esporte denominado Incluso Social
pelo Esporte pretende dar apoio produo de material esportivo por presos.
Cabe mencionar, ainda, a iniciativa empreendida pelo Conselho Nacional
de Justia (CNJ) desde agosto de 2008, chamada Mutiro Carcerrio, que se
constitui em foras-tarefas montadas em cada estado com o objetivo de ana-
lisar todos os processos de presos provisrios e condenados, para garantir os
direitos a liberdade, progresso de regime ou fnalizao do processo. Nenhum
dos programas tem, no entanto, foco explicitamente declarado nos jovens e em
suas necessidades especfcas.
A prxima seo abordar as aes preventivas implementadas nos anos re-
centes pelo governo federal com foco direto ou potencial sobre os jovens.
34. No caso dos outros rgos do sistema de execuo penal, o relatrio menciona a morosidade da justia na
concesso de benefcios de progresso de regime e na soltura de condenados que j cumpriram sua pena e apon-
ta a falta de investigao pelo Ministrio Pblico (MP) de denncias de torturas e abusos. Algumas questes so
mais relativas aos departamentos penitencirios (federal e locais) e s secretarias estaduais: falta de incentivo
aplicao de penas alternativas; falta de independncia e autonomia da ouvidoria do sistema penitencirio; falta
de integrao das informaes de presdios, do Judicirio e do MP; falta de informaes sociedade civil para
fiscalizao do sistema; crticas nomeao de diretores de unidades prisionais que no teriam perfil e preparo
para o trabalho; falta de programas para a ressocializao dos egressos. Em alguns estados, inexistem conselhos
de comunidade e conselhos penitencirios estaduais.
35. O Pronasci tambm tem uma ao voltada para a construo de estabelecimentos penais especiais direcionados
para jovens e para mulheres. Ver seo 7, adiante.
6 A PREVENO NAS POLTICAS FEDERAIS
Como antes discutido, as polticas pblicas de segurana no so apenas repressi-
vas. Outra via de atuao a preveno. A preocupao maior, neste caso, tende a
ser com a preveno das manifestaes de violncia, fenmeno social de mltiplos
aspectos e que pode ser tratado de diferentes formas, cabendo maior destaque
violncia fsica. Coerentemente, esta outra linha de polticas pblicas de segurana
pretende atuar no s junto aos jovens, mas tambm junto a crianas e adolescentes,
de forma a reduzir seu risco de envolvimento com este tipo de violncia. Trata-se,
aqui, de aes de preveno primria e secundria, em diferentes campos da po-
ltica pblica. Alm das polticas de segurana com foco na preveno, mencio-
nam-se polticas de educao, cultura, esporte, trabalho, bem como a proteo
dos direitos dos jovens vitimados ou vtimas potenciais.
No novidade que o sucesso no enfrentamento da violncia e da crimi-
nalidade est atrelado a polticas sociais com efeito preventivo, como a poltica
educacional que afeta principalmente crianas e jovens , implantao de in-
fraestrutura urbana, alm de polticas de esporte, lazer e cultura. O objetivo aqui,
mais do que manter os jovens ocupados, afast-los das ruas e preencher seu tempo
ocioso, deve ser o de lhes dar uma formao completa e integral, oportunidades
tanto de trabalho como de lazer, e aumentar seu leque de possibilidades de socia-
bilizao, de insero na vida social e de crescimento pessoal.
A educao escolar teria a responsabilidade de transmitir os valores sociais a
crianas e adolescentes, de capacit-los para a vivncia com confitos de forma no
violenta, de contribuir para a formao de cidados cientes de seus direitos e deve-
res e de prepar-los para a entrada no mercado de trabalho. Cabe mencionar aqui
a importncia de programas de Educao de Jovens e Adultos (EJA), que visam
integrar ao processo educativo aqueles que no tiveram condies de acompanhar
os estudos na idade regular, e de educao profssional e tecnolgica, que formam
jovens para o trabalho. As polticas de esporte, cultura e lazer, por sua prpria na-
tureza e tradio, tambm apresentam aes voltadas para os jovens.
36
A implantao de infraestrutura urbana, por sua vez, seria capaz, entre
outras coisas, de evitar a emergncia de disputas e confitos em adensamentos
populacionais precrios. Seria responsvel, tambm, por garantir iluminao
pblica, difcultando a ao criminosa contra os cidados, e por criar vias para
a rpida circulao das foras pblicas no atendimento aos chamados policiais.
Apesar de no se voltar especialmente para os jovens, tem neles grandes benef-
cirios, pois, em geral, so eles que ocupam mais os espaos pblicos e passam
mais tempo fora de casa.
36. Ver, nesta mesma publicao, os captulos 3, sobre poltica educacional, e 9, sobre cultura.
211
A administrao da justia seria responsvel por garantir o respeito aos di-
reitos e s instituies, evitando a utilizao da violncia como instrumento de
resoluo de confitos.
Alm de todos os programas do Ministrio da Educao (MEC) com
destaque para o Brasil Alfabetizado, a EJA e o Desenvolvimento da Educa-
o Profssional e Tecnolgica , alguns dos programas federais que tm
como pblico-alvo a populao jovem so: Segundo Tempo, do Ministrio
do Esporte, que tem como objetivo democratizar o acesso ao esporte edu-
cacional de qualidade, como forma de incluso social, ocupando o tem-
po ocioso de crianas, adolescentes e jovens, para o seguinte pblico-alvo:
crianas, adolescentes e jovens que participam ou no do sistema de en-
sino regular, prioritariamente os que se encontram em situao de vulnera-
bilidade social;
37
e Programa Nacional de Incluso de Jovens (ProJovem),
da Secretaria Nacional de Juventude (SNJ), cujo abrangente objetivo promo-
ver a reintegrao do jovem ao processo educacional, sua qualifcao profssio-
nal e seu desenvolvimento humano.
38
Nos ltimos anos, polticas mais especifcamente voltadas preveno
da violncia tm sido estruturadas, possivelmente motivadas pelo crescimento
das taxas de homicdio e de outros crimes entre jovens e pela prpria difu-
so de novas tecnologias preventivas. Estas polticas no necessariamente so
conduzidas pelos rgos de segurana e de justia criminal, mas, nas polticas
repressivas, conformam um leque variado de aes que buscam enfrentar,
por vias diversas e com foco nos jovens brasileiros, a violncia e a criminali-
dade. No Brasil, h aes realizadas pelo poder pblico por meio da Unio,
dos estados, do Distrito Federal e dos municpios e por organizaes no
governamentais (ONGs).
39
No entanto, no h um levantamento exaustivo
destas iniciativas, sendo possvel, com base em algumas fontes de informao,
conhecer apenas uma parcela destes programas e projetos.
37. Informaes retiradas do Sistema de Informaes Gerenciais e de Planejamento (Sigplan), disponvel em:
<www.sigplan.gov.br>.
38. Ver, nesta mesma publicao, o captulo 1, que analisa o histrico e o desenho do programa.
39. Como iniciativa pioneira na esfera federal, pode ser citado o Plano de Integrao e Acompanhamento de
Programas Sociais de Preveno Violncia (PIAPS), lanado em 2000, concebido a partir de um enfoque
multidisciplinar da segurana pblica e considerando a violncia como um fenmeno multifacetado, que exige
a integrao das polticas de forma a atuar sobre as causas dos problemas da violncia. Neste plano, j estava
previsto desenvolver aes com foco na populao de crianas e jovens entre 9 e 24 anos e suas famlias.
Com o PIAPS, pela primeira vez, os altos ndices de letalidade violenta entre os jovens do sexo masculino
moradores de metrpoles comearam a fundamentar a escolha de um foco para as polticas de preveno da
violncia. A definio de uma populao de risco estava na concepo do plano, que previa a articulao de
diferentes aes governamentais, nos campos educacional, cultural, de trabalho e renda, urbano, entre outros.
Ver o captulo Segurana Pblica, de Ipea (2009a).
Atualmente, no mbito do governo federal, h alguns programas e aes
que apresentam o carter de estratgias de preveno da violncia, como,
por exemplo, o programa Paz no Campo, do Ministrio do Desenvolvimento
Agrrio (MDA), o programa de Preveno e Enfrentamento da Violncia
contra as Mulheres, da Secretaria Especial de Polticas para as Mulheres (SPM),
e a ao Sistema Integrado de Preveno da Violncia e Criminalidade,
no mbito do programa Sistema nico de Segurana Pblica (SUSP), do MJ.
Em 2009, foi lanado, ainda, o Programa de Reduo da Violncia Letal
contra Adolescentes e Jovens, coordenado pela SEDH. O programa estrutura-se
em trs eixos de atuao: i) articulao poltica, que prev aes de advocacy na-
cional e de mobilizao de diferentes atores sociais; ii) produo de indicadores
sobre a mortalidade de adolescentes e jovens, tendo em vista a construo de
mecanismos de monitoramento que possam subsidiar polticas pblicas; e iii) le-
vantamento, anlise e difuso de metodologias que contribuam para a preveno
da violncia e, sobretudo, para a diminuio das taxas de letalidade de adolescen-
tes e jovens no Brasil (SEDH; OBSERVATRIO DAS FAVELAS; UNICEF,
2009). So parceiros da SEDH, na iniciativa, o Fundo das Naes Unidas para a
Infncia (UNICEF), o Laboratrio de Anlise de Violncia da Universidade do
Estado do Rio de Janeiro (LAV/UERJ) e o Observatrio de Favelas.
Para alm das aes executadas diretamente pelo governo federal, a SENASP
realizou um levantamento que alcanou 168 projetos de preveno violncia
existentes no Brasil, apoiados ou no pela secretaria (BRASIL, 2005). Destes,
existem projetos das Polcias Militares, dos Corpos de Bombeiros, das Polcias
Civis, das Secretarias Estaduais de Segurana Pblica e de outras instituies, as-
sociaes e fundaes. Entre os principais objetivos dos projetos est a ateno ao
pblico juvenil, sendo que a maior parte tinha como pblico-alvo a faixa etria de
12 a 24 anos. Tais iniciativas se afrmam como voltadas para a capacitao
de jovens, o combate ociosidade juvenil, a retirada de menores das ruas ou a
preveno do uso de drogas entre adolescentes. No clculo do nmero de pes-
soas atingidas diretamente nos 12 meses anteriores pesquisa, contabilizaram-
se desde projetos que atendiam menos de 100 pessoas a projetos com mais de
2 mil pessoas atingidas.
Esses programas, com exceo daqueles voltados para o acesso aos es-
portes, so relativamente novos no Brasil. A grande maioria destes carece de
avaliaes que ajudem a determinar sua capacidade de impacto na preveno
da violncia. A estratgia mais recente do governo federal para enfrentar os
problemas de segurana pblica no nosso pas e que tem os jovens como um
de seus focos o Programa Nacional de Segurana Pblica com Cidadania,
objeto da prxima seo.
213
7 PROGRAMA NACIONAL DE SEGURANA PBLICA COM CIDADANIA
Lanado em 2007, o Pronasci constitui hoje a principal iniciativa do governo federal
na rea da segurana pblica, tanto em termos de recursos fnanceiros quanto em
termos de amplitude temtica. O programa prev o aperfeioamento da represso
e da preveno e tem como um dos seus focos os jovens de 15 a 24 anos.
40
O programa composto por 94 projetos, que pretendem articular os go-
vernos federal, estadual e municipal e abarcar aes de alcance nacional, como a
reestruturao do sistema prisional, e aes locais em alguns bairros e comuni-
dades selecionados nas regies metropolitanas prioritrias. Somente para 2009, o
oramento do programa ultrapassa R$ 1 bilho, sendo que o total programado
para o perodo de vigncia do programa (2007-2011) mais de R$ 6 bilhes.
No mbito da represso, alm de aes estruturais, como formao e valo-
rizao dos policiais, h o objetivo de aperfeioar os sistemas de execuo penal
e atendimento socioeducativo. Neste sentido, foram includas algumas propos-
tas, tais como: construo de estabelecimentos especiais para jovens de 18 a 24
anos nas 16 regies metropolitanas prioritrias do programa; reforma e constru-
o de mdulos de educao, sade e informtica em estabelecimentos penais;
construo de unidades para o Sistema Nacional de Atendimento Socioeducativo
(Sinase); extenso aos jovens privados de liberdade a programas j existentes,
como o ProJovem e a EJA.
Alm dessas, o Pronasci prev ainda novas aes. Entre estas, inclui-se a par-
ticipao das famlias dos apenados em programas como o Economia Solidria e o
Pintando a Cidadania, que, embora ainda incipientes e restritos, encerram possi-
bilidades interessantes de incluso social. Est prevista ainda a assistncia jurdica
aos apenados e seus familiares. Alm disso, o Projeto de Proteo dos Jovens em
Territrio Vulnervel (Protejo) destina-se formao e incluso social de jovens e
adolescentes que se encontrem em situao infracional ou em confito com a lei
e expostos violncia domstica ou urbana. A formao destes jovens e adoles-
centes, por meio de prticas esportivas, culturais e educacionais, visa resgatar a
sua autoestima, incentivar a reestruturao do seu percurso social e o desenvolvi-
mento da convivncia pacfca.
Muitas dessas aes podem ser vistas como preventivas apesar de focarem
os apenados e suas famlias , na perspectiva abordada anteriormente de preven-
o nos nveis primrio, secundrio e tercirio. Talvez o maior mrito do Pronasci
esteja precisamente em conciliar os conceitos de represso e preveno e aliar
polticas de segurana pblica com polticas sociais.
40. Para mais detalhes, ver o captulo Justia e Segurana Pblica, de Ipea (2008), e o captulo O Programa Nacional de
Segurana Pblica com Cidadania (Pronasci): desenho do programa e distribuio dos recursos em 2008, de Ipea (2009b).
Se a poltica de preveno da violncia ainda precria e deixada a cargo de inicia-
tivas locais e o sistema de justia criminal no observa quaisquer especifcidades desse
segmento da populao, a proposta do Pronasci parece romper com esta tendncia, ao
eleger como pblico prioritrio de suas aes a populao de 15 a 24 anos de idade,
moradora das regies metropolitanas mais violentas. Tanto no campo da preveno da
violncia no sentido de evitar que novos atores se iniciem em prticas delituosas
quanto com o objetivo de evitar a reincidncia criminal, ao prever aes para este p-
blico, o programa avana em relao ao que vem sendo implementado neste campo
e pode ter consequncias importantes em termos de reduzir a exposio dos jovens
violncia e criminalidade. O programa tambm prev aes que visam aumentar a
legitimidade do sistema de justia criminal, como apoio implantao de policiamen-
to comunitrio, s ouvidorias de polcias, reforma e construo de estabelecimentos
penais para jovens e de unidades de internao de adolescentes em confito com a lei.
Na linha preventiva, o Pronasci prev a implementao articulada, em algumas
comunidades das regies metropolitanas priorizadas, de programas e aes, como os
de alfabetizao e educao de jovens e adultos, de esporte e lazer na cidade e de Pon-
tos de Cultura. Alm destes, implementa projetos especfcos, de carter fortemente
preventivo, como o Reservista Cidado, que visa capacitar jovens recm-licenciados
do servio militar obrigatrio para atuar como lderes comunitrios em aes junto
aos jovens de suas comunidades com vista preveno da violncia, e o projeto Mu-
lheres da Paz, que capacita mulheres tambm para atuarem junto aos jovens.
41
Ainda no mbito do Pronasci, o MJ est fnanciando, em 2009, um projeto
intitulado Preveno da Violncia entre Adolescentes e Jovens no Brasil: estratgias
de atuao, coordenado pelo Frum Brasileiro de Segurana Pblica. O objetivo
investigar, desenhar e propor estratgias de preveno da violncia entre adolescentes
e jovens no Brasil.
O programa de grande relevncia, portanto, para tentar transformar a atual
situao de violncia e criminalidade que vive o pas e, especialmente, para reverter
os nmeros destes fenmenos entre os jovens. O foco nos jovens , pois, digno de
comemorao. A maior parte dos recursos aplicados pelo Pronasci, no entanto,
vm sendo destinada ao pagamento do Bolsa-Formao, para policiais que rece-
bem at um teto salarial e participam de cursos de capacitao.
42
Para alm do m-
rito desta iniciativa, cabe mencionar que a inovao do programa est justamente
na articulao entre as iniciativas de preveno primria e secundria e nos focos
etrio e territorial. Se de fato estas estratgias forem implementadas como se plane-
ja, so grandes as chances de os resultados serem bastante positivos.
41. Sobre o projeto Mulheres da Paz, ver o captulo Igualdade de Gnero, de Ipea (2009a).
42. Em 2009, do total do oramento do programa (R$ 1,15 bilho), aproximadamente 47% destinam-se ao pagamen-
to do Bolsa-Formao. Fonte: <www.sigplan.gov.br>.
215
A anlise da relao entre juventude e segurana pblica indica que as polticas
pblicas desenvolvidas nesta rea se caracterizam, principalmente, pelo teor re-
pressivo, especialmente aquelas ligadas abordagem policial e ao sistema penal.
As aes preventivas, apesar de mais comumente terem em seu desenho o foco
explcito sobre a juventude, so relativamente recentes e limitadas, sendo digno
de nota o lanamento do Pronasci, um programa governamental que visa articu-
lar aes sociais e de segurana pblica e prev diferentes projetos voltados para
os jovens. Os mritos das estratgias preventivas so vrios, entre estes os de se
antecipar ocorrncia do crime, buscar impedir o envolvimento dos jovens com
episdios de violncia e reduzir a presso sobre o sistema de justia criminal, cuja
capacidade de punir e reinserir restrita.
Diante das altas taxas de violncia existentes na sociedade brasileira, da
maior importncia que uma poltica nacional com foco na preveno da violncia
se consolide, incluindo aes locais para o enfrentamento de fatores de risco e a po-
tencializao de fatores de proteo principalmente em relao aos jovens e bus-
cando ampliar a ao do sistema de justia criminal da simples represso e punio
para tratamento e reinsero social dos apenados. O Pronasci prope-se a isto, mas
seus resultados e impactos ainda esto por ser medidos. fundamental fortalecer
a ao pblica nesta rea, pois atuar sobre os jovens a partir de uma perspectiva de
preveno da violncia pode ter impactos muito positivos tanto no que diz respeito
a evitar que muitos dos que se encontram em situao vulnervel entrem no mundo
dos delitos quanto a interromper ciclos de violncia j estabelecidos.
Outra questo a ser discutida que a prpria atuao do sistema de justia
criminal parece, por vezes, aumentar a probabilidade de que os jovens cometam
ou tornem a cometer crimes. Se, por exemplo, policiais desrespeitam jovens em
abordagens ou os estabelecimentos penais permitem a atuao de gangues e ne-
gam direitos bsicos aos presos, as faces criminosas podem se tornar um refgio
contra aes policiais e proteo contra riscos nos estabelecimentos penais, ou
at fonte de recursos para os presos. Se a atuao policial com mais nfase sobre
os jovens poderia ser justifcada pelas prprias estatsticas, que apontam maior
envolvimento deste segmento populacional em crimes, pode-se dizer que a pr-
pria abordagem e suspeio dos jovens, com grande frequncia, contribui para
sua maior presena nas estatsticas de persecuo e execuo penal. Se o papel
da polcia o de tratar todos os cidados igualitariamente, sem criminalizar nem
vitimizar nenhum grupo populacional, o jovem, assim como outros grupos, no
pode ser estigmatizado pelas foras de segurana do Estado.
Assim, o Brasil tem um longo caminho a percorrer no equacionamento
das questes referentes relao entre violncia e juventude. De um lado,
faltam recursos no sistema de justia criminal para a melhoria das condies
de internao de apenados, presos provisrios, pessoas em medida de se-
gurana e adolescentes no sistema de medidas socioeducativas , capacitao
de operadores de segurana pblica, remunerao de policiais e agentes de
custdia estaduais. De outro lado, alm dos recursos insuficientes, h va-
lores sociais arraigados em que entravam a implantao de um sistema de
justia criminal que respeite de fato o Estado de Direito. Para boa parte da
sociedade, um infrator e at um suspeito no mais cidado, no tem o
direito de ser considerado inocente at que se prove o contrrio, no pode
ser punido apenas com a perda de liberdade ou com o cumprimento de pe-
nas alternativas e tambm no merece receber um tratamento digno quando
preso. Como o jovem o principal alvo do sistema de justia criminal e das
polticas pblicas de segurana, passa a ser tambm o principal atingido pelas
deficincias deste sistema e pela suspeio social.
Cabe lembrar, ainda, a importncia de inserir os jovens nas discusses sobre
sua situao, sua posio na sociedade, suas vontades, seus interesses e, conse-
quentemente, no desenho das polticas. As aes que os tenham como foco sero
mais efcientes se incorporarem suas vises de mundo e perspectivas, de maneira
democrtica. Como nos alerta Abramo,
(...) parece estar presente, na maior parte da abordagem relativa aos jovens, tanto
no plano da sua tematizao como das aes a eles dirigidas, uma grande difcul-
dade de considerar efetivamente os jovens como sujeitos, mesmo quando essa
a inteno, salvo raras excees; uma difculdade de ir alm de sua considerao
como problema social (1997, p. 28).
Vistos como problema e sendo alvo de denncia, raramente so vistos
como sujeitos capazes de participar dos processos de defnio, inveno e nego-
ciao de direitos (1997, p. 28). Duas iniciativas recentes buscaram responder
a esta lacuna: a realizao da I Conferncia Nacional de Juventude, em 2007,
que teve como um de seus temas de deliberao a segurana pblica, e a prpria
I Conferncia Nacional de Segurana Pblica, que dedicou muitos espaos
participao dos jovens, como conferncias livres e projetos culturais.
O drama vivido pela juventude brasileira hoje tanto mais avassalador
quanto se considerarmos toda a positividade encerrada nesta etapa da vida: de es-
perana, de capacidade criativa e de trabalho, de disposio para transformaes,
entre outras caractersticas muito presentes entre os jovens e fundamentais para os
processos de aperfeioamento das instituies sociais. Como conclui Kliksberg:
Os jovens da Amrica Latina no so nem isentos de preocupaes, nem carentes
de interesse em trabalhar, nem violentos. Tm um potencial imenso, que sobressai
quando so criadas as condies propcias. O essencial ger-las (2006, p. 938).
217
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9
JUVENTUDE E CULTURA
CAPTULO 9
JUVENTUDE E CULTURA
Frederico Barbosa
*
Herton Arajo
*
1 APRESENTAO
Os estudos culturais entre as dcadas de 1960 e 1980, apesar de variados e he-
terogneos, podem ser caracterizados pelas preocupaes com a democratizao
cultural. Aqueles estudos estavam centrados no conceito de capital cultural e as-
sumiam que as formas legtimas de cultura funcionam como uma moeda de-
sigualmente distribuda e que d acesso a muitos privilgios (LAHIRE, 2003,
2004). A partir das crticas aos pressupostos destes estudos, que denominaremos
legitimistas, e de pesquisas de prticas culturais, foram se cristalizando refexes
a respeito da democracia cultural, conceito diverso do de democratizao e que
aqui chamaremos de pluralistas.
Na primeira perspectiva, os pesquisadores preocupavam-se com o dis-
curso a respeito do carter igualitrio ou no do acesso cultura e em de-
monstrar que, de fato, os processos polticos presentes nas reas da educa-
o e da cultura sob esta ideologia, em realidade, reproduziam profundas
desigualdades. Parece evidente que as pesquisas indicavam a diferena entre
o ideal igualitrio presente nos discursos e sua no efetivao na realidade,
insistindo nos propsitos de objetivar a igualdade; portanto, gravitando no
mesmo universo da igualdade como valor.
As teorias do perodo recorriam a mtodos estatsticos demonstrando as
desiguais distribuies e estruturas de capital cultural e o papel das instituies
polticas na reproduo das desigualdades. O ponto central desses estudos que
assumiam com o conceito de capital cultural a existncia de uma cultura le-
gtima, claramente diferencivel e delimitvel, que funcionaria de forma a ser
transmissvel e capaz de estabelecer distines sociais, em razo de posses ou
carncias. As medidas estatsticas so variadas, mas sobressaem-se entre elas a
posse de diplomas ou a escolarizao e o nvel de renda.
* Tcnicos de Planejamento e Pesquisa do Ipea.
A crtica mais interessante a esses estudos, assumidas inclusive por al-
guns de seus autores expoentes
1
e que deram margem s pesquisas que tive-
ram como objeto a pluralidade de culturas juvenis, era que fcavam presos
prpria construo ofcial de padres de legitimidade e ideologia decorrente
de democratizao de acesso a estes bens legtimos, alm da des-historicizao
das anlises que implicariam, se rigorosamente levadas a srio, em conside-
raes a respeito das futuaes na valorizao de diplomas universalizao
da escolarizao, massifcao da universidade etc. , transformaes do que
se considera cultura legtima belas-artes e belas-letras, pelas mudanas es-
truturais de suas relaes com mercados, novas tecnologias de mdia, culturas
populares e de massa etc. e diferentes estruturaes do capital poltico,
econmico, cultural, social, simblico etc.
Alm disso, chame-se ateno para o fato de que as medidas estatsticas
de distncias e desigualdade de distribuies exigem exatamente o estabeleci-
mento de um padro normativo que transforme diferenas em desigualdades.
Para que uma diferena faa desigualdade, preciso que todo mundo (ou pelo
menos uma maioria tanto dos privilegiados como dos lesados) considere
que a privao de tal atividade, isto , o acesso a dado bem cultural ou servio
constitui uma carncia, uma defcincia ou injustia inaceitvel. E segue afr-
mando que a questo da desigualdade claramente indissocivel da crena na
legitimidade de um bem, de um saber ou de uma prtica, isto , indissocivel
daquilo que poderamos chamar de grau de desejabilidade coletiva que existe a
seu respeito (LAHIRE, 2003, p. 991).
As polticas culturais inscreveram-se no mesmo registro e desencadea-
ram uma srie de pesquisas a respeito da desigualdade de acesso e das deter-
minantes das desigualdades culturais, culminando na vontade de democrati-
zao cultural. Entenda-se aqui que democratizao da cultura refere-se ao
acesso s obras de arte e ao patrimnio cultural da humanidade, ou seja,
cultura clssica legtima.
O importante a assinalar que esse tipo de refexo implica a aferio da
desigualdade de acesso a toda uma srie de bens, prticas, saberes etc., deixando
de lado as questes da diferena cultural ou das prticas no relacionadas a um
sistema de legitimidades hierarquizado e reconhecido. Neste ltimo sentido, a
cultura rene uma pluralidade de prticas relacionadas ao cotidiano das intera-
es sociais e aos processos de formao de grupos e identidades. O deslocamen-
to do ideal de desigualdade para segundo plano implica conceitos e objetivos
diferenciados para as polticas. Reconhecidas a pluralidade e heterogeneidade
de prticas, a democracia cultural surge como fgura privilegiada, signifcando
1.Ver Passeron (1995).
Juventude e Cultura
225
reconhecimento e democratizao de formas de produo, circulao e fruio de
bens culturais, associando-a a direitos culturais. Ou seja, alm do acesso, passa a
ser tema o reconhecimento da pluralidade cultural e da necessidade de proteo e
promoo da diversidade cultural.
As anlises da cultura juvenil, por seu turno, retratam de forma exemplar es-
ses dois aspectos por se relacionarem com formas culturais legtimas e, ao mesmo
tempo, recolocarem em pauta as complexas relaes da juventude com recursos
sociais instveis crise do emprego e mercado de trabalho, incapacidade das ins-
tituies educacionais e familiares no processo de socializao etc. , desagregao
e excluso social, mas tambm uma desconfana em relao cultura consagrada,
decorrente do crescente capital informacional, isto , acesso a novas tecnologias
de informao e comunicao, nova economia cultural de servios que acabam
por cristalizar uma valorizao do ecletismo e da hibridizao cultural, enfm, do
pluralismo do gosto e dos estilos de vida.
Este trabalho procura, ento, relacionar as culturas juvenis com as duas
descries anteriormente realizadas: com a abordagem legitimista, que deu va-
zo a polticas de democratizao, e a pluralista, relacionada democracia cul-
tural. Na realidade, no se precisa estabelecer uma distino absoluta entre elas,
apesar de a histria poltica as opor. A descrio das culturas juvenis deve levar
em considerao a complementaridade das abordagens, a necessidade de pol-
ticas que as reconheam simultaneamente e desenvolvam aes de promoo e
reconhecimento das diferenas, ao mesmo tempo estabelecendo estratgias de
acesso a bens e outros recursos culturais.
A primeira seo deste texto apresenta o Programa Educao, Cultura e
Cidadania, referncia de poltica em grande parte direcionada para os jovens.
A segunda seo delimita o que a juventude em face da cultura, apresentado-
as a partir do modelo de reproduo, que anlogo ao legitimista, por pressupor
padres estveis de cultura legtima, e do modelo experimentalista, que, por se-
melhana ao pluralista, indica as experincias culturais como caracterizadas pela
diferena e diversidade. No mesmo movimento analtico, relaciona cada modelo
com uma poltica cultural vigente, qual seja a dos Pontos de Cultura, cristaliza-
da no Programa Educao, Cultura e Cidadania Cultura Viva. O modelo de
reproduo ou legitimista apresentado na terceira seo e o experimentalista
ou pluralista, na quarta. A quinta seo traz uma sntese a respeito das aborda-
gens. Os contedos desta seo so usualmente utilizados como concluso, mas
deixou-se a esta ltima a funo de reapresentar questes gerais e problematizar
a juventude como tema de polticas culturais.
2 POLTICAS CULTURAIS E JUVENTUDE
O Programa Educao, Cultura e Cidadania Cultura Viva
2
tem como fnalida-
de enfrentar os problemas relacionados excluso cultural e social, s carncias de
instrumentos e estmulos para a produo e circulao da expresso da cultura
local e tambm ao isolamento das comunidades em relao s novas tecnologias
e aos instrumentos de produo e educao artstico-culturais disponveis em ou-
tros meios. Podem-se sintetizar seus objetivos da seguinte forma:
3
PROGRAMA EDUCAO, CULTURA E CIDADANIA
PROBLEMA: Desvalorizao da produo cultural dos grupos e comunidades e
sua excluso dos meios de produo, fruio e difuso cultural.
OBJETIVOS: Fortalecer o protagonismo cultural da sociedade brasileira, valori-
zando as iniciativas culturais de grupos e comunidades excludos e ampliando o
acesso aos bens culturais.
PBLICO-ALVO: Populaes com baixo acesso aos meios de produo, fruio
e difuso cultural ou com necessidade de reconhecimento da identidade cultural.
Adolescentes e jovens expostos a situao de vulnerabilidade social.
O programa foi implantado a partir de 2004 e envolve um conjunto de
aes distribudas em cinco eixos, desenvolvidas e com diferentes graus de con-
solidao como aes pblicas: Pontos de Cultura, Cultura Digital, Agentes Cul-
tura Viva, Gris mestres dos saberes e Escola Viva. Os Pontos de Cultura,
eixo central do programa, so unidades de produo, recepo e disseminao
culturais em comunidades que se encontram margem dos circuitos culturais e
artsticos convencionais.
O programa reconhece iniciativas associativistas e comunitrias em funcio-
namento para depois promov-las, por meio de transferncias de recursos def-
nidas em editais e da doao de kits de cultura digital compostos de equipa-
mentos de informtica, cmeras, kit multimdia e uma pequena ilha de edio ,
permitindo que cada Ponto de Cultura esteja apto a realizar sua prpria produo
audiovisual, uma das demandas ou prticas mais importantes da juventude.
A tabela 1 registra o pblico preferencial dos Pontos de Cultura apontado
ou observado pelos gestores destes. Tal pblico composto especialmente por
jovens e adolescentes que se relacionam efetivamente com os pontos.
2. O programa passou a se denominar, a partir de 2008, Cultura Viva Arte, Educao e Cidadania. Aqui se mantm
o nome original.
3. Sntese do primeiro relatrio parcial Avaliao do Programa Educao, Cultura e Cidadania Cultura Viva
(IPEA, 2009).
Juventude e Cultura
227
TABELA 1
Pblico-alvo do programa
Regio 1
a
opo 2
a
opo 3
a
opo
Norte Adolescentes e jovens-adultos
Portadores de necessidades
especiais
Estudantes da rede pblica
Nordeste Adolescentes e jovens-adultos Estudantes da rede pblica Estudantes da rede pblica
Centro-Oeste Estudantes da rede pblica Crianas Crianas
Sudeste Adolescentes e jovens-adultos Adolescentes e jovens-adultos Crianas
Sul Estudantes da rede pblica Adolescentes e jovens-adultos Outros
Fonte: Ipea (2009).
Do universo de Pontos de Cultura de 2007, 67,7% afrmaram que, em
ordem de importncia, seu pblico preferencialmente formado por adolescen-
tes e jovens-adultos, seguido por estudantes da rede pblica (29,7%) e crianas
(2,6%). Como segunda opo para a ordem de importncia do pblico, tambm
foram apontados adolescentes e jovens-adultos (73,7%), estudantes da rede p-
blica (18,2%), seguidos por crianas (3,6%).
4
No que se refere aos gestores dos pontos, essa caracterizao um tanto dife-
renciada, j que apenas 22% deles eram jovens, isto , tinham entre 15 e 29 anos;
75% eram adultos; e 4% eram idosos. Na verdade, a mdia de idade entre os gesto-
res de 40 anos, o que quer dizer que a gesto feita por adultos. Entre os gestores,
76% passaram por cursos do terceiro grau, sendo que 31% tm o curso superior
completo, 16% com especializao e 10% com mestrado ou doutorado.
Os agentes culturais que trabalham nos Pontos de Cultura de forma mais
permanente, por sua vez, so predominantemente jovens, como se constata na
tabela 2, embora distribudos de forma diferenciada pelas grandes regies.
TABELA 2
Agentes culturais dos Pontos de Cultura 2007
Grande regio/idade Jovens Adultos Idosos
Norte 91,7
Nordeste 62,6 18,7 17,8
Centro-Oeste 80,0 20,0
Sudeste 62,3 11,5 23,8
Sul 58,6 20,7 17,2
Total 64,2 14 19,6
Fonte: Ipea (2009).
4. Para diferenciaes conceituais entre adolescentes e jovens, ver Galland (2001).
A tabela 2 mostra que 64,2% dos trabalhadores permanentes dos pontos so
jovens, sendo que na regio Norte este nmero chega a 91,7%, percentual mais
baixo na regio Sul, com 58,6% de jovens. Note-se que na regio Sudeste, apesar
da grande proporo de jovens, encontra-se uma proporo signifcativa de ido-
sos como trabalhadores dos pontos (23,8%). Em realidade, o nmero de pessoas
desta faixa etria no desprezvel na dinmica dos pontos, chegando a 19,6%,
enquanto os adultos chegam a 14%.
Nesse grupo, a escolaridade alta, embora relativamente inferior dos ges-
tores; sendo assim, cabe dizer que 38% tinham ensino superior completo e 42%
apresentavam ensino mdio at superior incompleto.
3 O JOVEM E A JUVENTUDE EM FACE DA CULTURA
Ser jovem hoje reflete experincias diferentes das vivenciadas h alguns anos.
At recentemente, existiram expectativas estveis com relao ao trabalho
e aos padres de legitimidade cultural que emolduravam as experincias e
definiam a juventude. Acreditava-se que, e isto se refletiu nas inmeras pes-
quisas culturais nas dcadas de 1960 e 1980, a cultura legtima era cons-
tituda pelas artes tradicionais pera/concerto de msica clssica, bal/
espetculo de dana, teatro, cinema, museus/exposies e livraria/biblioteca.
Aquelas anlises pressupunham sociedades estratificadas e que constituam
certas prticas e obras como legtimas, sendo que as classes desprivilegiadas
no teriam acesso a elas. Na verdade, a cultura dos diversos grupos e fraes
de classe era situada como mais ou menos prxima da cultura legtima ou
dos grupos dominantes e, assim, o acesso diferencial a ela convergia para
a constituio de efeitos de desigualdades sociais globais. As hierarquias so-
ciais e econmicas eram fortalecidas por hierarquias simblicas ou de acesso
cultura legtima; portanto, a situao econmica encontrava homologias
estruturais em relao distribuio de bens simblicos.
As condies atuais indicam direes diferenciadas para as anlises,
em que, alm das dificuldades decorrentes das mudanas das condies eco-
nmicas, convive-se com reconfiguraes das redes de sociabilidade que se
tornam cada vez mais heterogneas e em que os espaos pblicos so mi-
nimizados ou quase desaparecem como espaos de convvio, dificultando
o reconhecimento de identidades e o estabelecimento de padres de legi-
timidade cultural para as diferentes experincias vivenciadas pela juventu-
de. A situao dos estudos culturais atuais mantm em parte as crticas dos
anos 1960 e 1970, mas aponta que as condies estruturais das sociedades
contemporneas tm um efeito de desagregao das hierarquias tradicionais,
multiplicando culturas urbanas, alterando padres de gosto e embaralhando
os padres de legitimao cultural.
Juventude e Cultura
229
Nesse contexto, deve-se assinalar que a juventude uma categoria em per-
manente construo social e histrica, variando no tempo, na mesma sociedade e
segundo os diversos efeitos globais dos fenmenos econmicos, sociais e culturais.
A adoo do recorte etrio de 15 a 29 anos no mbito das polticas pblicas no
Brasil muito recente. Trata-se de um perodo longo que implica o adiamento
da vida adulta e se liga, em parte, a uma durao maior da escolaridade e a uma
situao econmica de dependncia, em razo da baixa empregabilidade, o que
retarda o abandono do domiclio dos pais. Em certo sentido, a juventude um
momento do tempo suspenso, ou seja, um adiamento da vida verdadeira, que a
vida adulta, mas, ao mesmo tempo, quando se vivenciam de forma especial os
laos sociais e afetivos e se desenvolvem elementos da prpria personalidade e da
autoexpresso. Nas relaes com a cultura e na construo das identidades sociais,
esta contextualizao importante, ainda que insufciente.
As transformaes na esfera produtiva e no mundo do trabalho so apenas
parte dos aspectos levados em conta na refexo em torno da problemtica da tran-
sio para a vida adulta na atualidade. A emergncia de novos padres comporta-
mentais no exerccio da sexualidade, da nupcialidade e na confgurao dos arranjos
familiares tambm tem sido considerada nas tentativas de compreenso e explicao
das mudanas nos marcos tradicionais da passagem do jovem para a condio adul-
ta. Dessa forma, as trajetrias individuais dos jovens, as origens sociais, o sexo e os
padres de comportamento, em particular, suas diferentes relaes com a cultura e
as demandas por reconhecimento complexifcam a ideia da juventude como tempo
suspenso e reconhecem a heterogeneidade das culturas juvenis.
A refexo que se segue explora dois modelos explicativos modelo de repro-
duo da trajetria dos pais e modelo de experimentao em suas possibilidades
de justifcao de objetivos para as polticas culturais voltadas juventude (HER-
SENT, 2004). No primeiro caso, a exigncia de reproduo da trajetria dos pais
imprime presses para que o momento do casamento, da maturidade sexual e da
entrada no mercado de trabalho e a adoo da lgica da responsabilidade pessoal
pelo prprio sustento sejam adiantados. No segundo caso, a movimentao pelos
espaos de lazer, da sociabilidade sem fnalidade econmica e da experimentao
cultural permite a confgurao das identidades pessoais e sociais vivenciadas du-
rante este tempo suspenso de ambulao pelas cidades e suas periferias.
O modelo de experimentao parece mais oportuno para dar conta das de-
mandas por reconhecimento social e por espaos de sociabilidade juvenil. Estas
experincias se relacionam com instituies e circunstncias especfcas e podem
ser vividas nos espaos urbanos informais ou em campos institucionais mais for-
malizados. Tambm podem ganhar uma conformao especfca quando em con-
fronto com o primeiro modelo e suas exigncias de reproduo. De qualquer
maneira, os dois modelos analticos so complementares.
O experimentalismo da juventude tem trs dimenses: demanda por re-
conhecimento, crtica cultura consagrada e desejo de acesso informao
cultural. Tudo isso vem regado com um forte ecletismo ou hibridismo cultural
e crtica s formas de cultura estabelecidas ou legtimas, seja no campo das artes,
seja no das formas de vida das geraes anteriores. Pode-se afrmar que este
tempero implica fazer crticas s instituies culturais, em especial as escolares,
que no se sensibilizam nem se amoldam a estas exigncias.
4 EXISTE UMA CULTURA LEGTIMA?
Nas anlises culturais legitimistas, emprego e estrutura de classes tinham uma
funo central, seguidas de perto pelas instituies escolares, que representavam
a possibilidade de redistribuio de recursos apropriados no mbito da dinmica
econmica. Em realidade, a ideia de cultura legtima resultado de mltiplos pro-
cessos institucionais e de efeitos estruturais convergentes (BOURDIEU, 2007).
Como a instituio escolar tem um papel central nestas anlises, a refexo que
segue se concentra nela, embora de forma pontual e insufciente.
Contemporaneamente, a instituio escolar tem se mostrado inteiramente
incapaz de transmitir conhecimentos de forma adequada. Isto no se deve apenas
sua qualidade, pensada em termos genricos e abstratos, mas s difculdades da
escola para se adaptar s necessidades da juventude. Os jovens negam os meca-
nismos de distino social propostos pela educao formal, em razo de modos
inteiramente novos de aquisio e valorizao cultural. Diante desta confgurao
prpria da juventude, a formao do gosto e a reproduo de modelos de exceln-
cia so falhos e deixam entrever um descasamento entre os objetivos institucionais
escolares e a cultura juvenil.
De fato, a escola desconhece os papis e os potenciais da arte no proces-
so educativo. importante apontar que o ensino das artes (educao artstica)
tornou-se obrigatrio no incio da dcada de 1970, pela Lei de Diretrizes e Bases
(LDB) n
o
5.692/1971, fcando a poltica pblica de formao de professores ga-
rantida pela Lei n
o
9.394/1996. No entanto, os dados sobre a presena de pro-
fessores de artes, histria, flosofa e literatura no ensino mdio e fundamental
so eloquentes, de modo que a situao do ensino relativamente a estas matrias
dispensa longos comentrios.
No ensino fundamental, segundo o Censo Escolar de 2003, dos 15,5 milhes
de alunos, 59,7% estudavam artes, 73% estudavam histria, 14,4% flosofa e 80%
literatura. No ensino mdio (8,3 milhes de alunos), 43,6% tiveram professor de
artes, 54,9% de histria, 26% de flosofa e 64,4% de literatura. A tabela 3 apresen-
ta os dados tambm por turno.
Juventude e Cultura
231
TABELA 3
Proporo de alunos que frequentam a educao bsica regular, segundo a etapa
da educao bsica, o turno e a existncia ou no de professor por componente
curricular 2003
Etapas da educao
bsica e turno
Arte Histria Filosoa Literatura
No h
professor
H professor
No h
professor
H professor
No h
professor
H professor
No h
professor
H professor
Ensino fundamental
5
a
a 8
a
srie
Total 40,3 59,7 26,9 73,1 85,6 14,4 19,9 80,1
Diurno 39,2 60,8 25,9 74,1 85,3 14,7 19,0 81,0
Noturno 47,6 52,4 33,4 66,6 87,8 12,2 25,7 74,3
Ensino mdio
1
o
a 3
o
ano
Total 56,4 43,6 37,9 62,1 69,0 31,0 28,7 71,3
Diurno 60,1 39,9 45,1 54,9 74,0 26,0 35,6 64,4
Noturno 52,1 47,9 29,8 70,2 63,2 36,8 20,9 79,1
Fontes: Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Ansio Teixeira (INEP)/Ministrio da Educao (MEC). Censo
Escolar de 2003 e Censo dos Prossionais do Magistrio da Educao Bsica de 2003.
Elaborao: Ncleo de Gesto de Informaes Sociais (Ninsoc)/Diretoria de Estudos e Polticas Socias (Disoc)/Ipea.
no espao deixado pelas defcincias do sistema educacional que atua o
Programa Educao, Cultura e Cidadania Cultura Viva (Pontos de Cultura),
partindo de um diagnstico simples: a produo cultural brasileira concentrada
e o acesso desigualmente distribudo do ponto de vista regional e social. Perife-
rias de grandes cidades, pequenos municpios e favelas sofrem com a ausncia de
opes de cultura e lazer, o que aumenta os riscos de desagregao social, dada
a precariedade dos mecanismos de socializao, sejam eles estruturais, como os
mercados de trabalho, que se tornam cada vez mais segmentados ou pouco di-
nmicos, sejam institucionais, como a ausncia de espaos de troca e convvio.
Outro ponto que crianas e jovens no desfrutam de adequados processos de
formao escolar, de acesso a informaes e de mtodos didtico-pedaggicos que
deem conta e correspondam s suas necessidades sociais ou que faam sentido
luz de suas experincias culturais. A escola no desenvolve estratgias que permi-
tam aos jovens uma atitude refexiva e crtica a partir do contato com referncias
culturais universais ou pelo menos alheias ao contexto imediato de vida e com
linguagens artsticas. Esta instituio est em dissintonia com as necessidades dos
jovens e de seus cotidianos. Em suma, crianas, adolescentes e jovens encontram
difculdades de usufruir e se apropriar dos recursos simblicos da sociedade.
O programa prope-se a sanar parte desses problemas, apoiando a forma-
o inicial de mediadores agentes das instituies escolares ou da comunida-
de , aproximando a cultura dos jovens em situao de excluso com os circuitos
mais elaborados da cultura e das artes. Tambm tenta desenvolver potencialidades
profssionais no campo da produo, da circulao e da difuso de bens culturais.
Ele pode vir a se tornar uma estratgia articulada de valorizao do experimentalismo
da juventude e de fortalecimento simultneo da criatividade e das artes nas institui-
es escolares como elementos didtico-pedaggicos relevantes. O programa capta
parte das demandas por reconhecimento e experimentao, abarcando a valorizao
de culturas no consagradas, isto , no legitimadas institucionalmente ou nos mer-
cados culturais. Ao mesmo tempo, considera as necessidades de formao profssional
para que a insero laboral do jovem tambm resulte de uma adequao entre iden-
tidade e capacidade. A valorizao do experimentalismo faz que outra demanda se
pronuncie, qual seja, o acesso irrestrito s tecnologias de informao e comunicao,
em particular a internet. Por fm, o programa tambm tem um papel importante em
relao escola, buscando aproxim-la da comunidade e estimulando transformaes
a respeito do papel da criatividade cultural no interior do sistema educacional.
No se afrma com isso que o programa em tela capaz de resolver os pro-
blemas apontados, mas simplesmente tematiza a questo das relaes da juven-
tude com a cultura de forma a reconhecer sua diversidade e pluralidade. Esta a
questo da prxima seo.
5 EXISTE UMA CULTURA DOS JOVENS?
A tentao comear a responder afrmando que existem muitas culturas jovens,
isto , aquelas da periferia urbana das metrpoles, das grandes cidades, dos cen-
tros de maior renda, do interior, dos jovens indgenas, dos jovens do mundo rural,
dos jovens brasilienses, paulistas, cariocas, das favelas etc. Cada item da descrio
poderia ser multiplicado por suas variantes, por gnero, regio, etnia e assim por
diante. Em vez desta estratgia, segue-se outra, que apontar as perspectivas ge-
rais que envolvem a questo.
A primeira refere-se distino entre os jovens que trabalham e aqueles
que permanecem no sistema educacional, dispondo de vrios anos para se in-
serir defnitivamente no mundo do trabalho. Estes ltimos foram retidos pelas
instituies escolares e se mantm longe das responsabilidades srias at que
seu engajamento implique confitos com os adultos ou antigos ocupantes das
posies que esto sendo disputadas.
Alguns problemas surgem dessa perspectiva. Em primeiro lugar, a estru-
tura familiar que mantinha as condies de escolarizao ampliada se trans-
formou muito e o jovem, em geral, no pode manter este status de estudante
por longo perodo de tempo. Em segundo lugar, necessrio considerar que
a escola por razes estruturais, como a presena de novas tecnologias educa-
cionais, por exemplo, ou institucionais, como a ausncia de professores e livros
didticos de qualidade no oferece um saber de excelncia que permita cons-
truir marcos de legitimao cultural. E, fnalmente, preciso ter em mente que
a situao dos mercados de trabalho cada vez mais instveis, segmentados e
Juventude e Cultura
233
exigentes em termos de qualifcao difculta as estratgias de mobilidade
e os clculos sociais no que se refere delimitao de projetos de vida.
A segunda perspectiva refere-se aos problemas que surgem em um con-
texto de socializao mais amplo. Os mecanismos de integrao social falham
da mesma forma que as instituies escolares e as do mercado de trabalho.
As referncias coletivas passam a ser aquelas prximas, ou seja, as experincias
vividas, os estilos de vida, as sociabilidades baseadas em alguma espcie de
identidade, como os movimentos sociais e mesmo a situao de desemprego,
ou podem se referir ao domnio de um estilo musical, uma dana, uma habili-
dade plstica, como o grafte etc. Em outros casos, a xenofobia, a homofobia,
o racismo etc. resultam de experincias reais ou imaginrias que criam laos
de distino e repulsa entre os grupos. Seja como for, mesmo que com sinais
morais opostos o segundo tipo de relao indesejvel , h um processo de
construo de identidades e de associativismo em um espao pblico mitigado
por vrios tipos de constrangimentos.
Aqui importante ressaltar que alguns programas governamentais, a exem-
plo do Programa Educao, Cultura e Cidadania Cultura Viva, apreendem
partes das referncias destas duas vises. Objetiva capacitar para o trabalho cul-
tural, explorando oportunidades, mas reconhecendo difculdades no mercado de
trabalho dos jovens; e procura estimular a valorizao da cultura como elemento
pedaggico nas escolas, reconhecendo o afastamento desta instituio das neces-
sidades do jovem. No entanto, no procura padres culturais que sirvam de refe-
rncia excelncia. Simplesmente avana na ideia de reconhecer as comunidades
e o associativismo cultural como elementos dinmicos e o termo no usado no
programa e talvez nem seja o mais adequado multiculturais.
Outra perspectiva a ser considerada a do consumo cultural jovem. tra-
dicional pensar a cultura em termos de sua produo. Literatura, cinema, teatro,
dana, artes plsticas e, at mesmo, a televiso ou o rdio so analisados pelos
seus contedos morais, estticos e pela sua capacidade de oferecer interpretaes
teis e enriquecedoras sobre o mundo e as relaes sociais. Dessa forma, em geral,
preconiza-se que o Estado e mesmo o mercado devem se ocupar dos estmulos ne-
cessrios produo destes eventos de forte contedo simblico. Mas necessrio
lembrar que boa parte da produo s se completa no consumo e este se refere ao
movimento relacionado ao gosto e utilidade dos bens e produtos consumidos.
Ou seja, realidade da produo deve-se adicionar a do consumo.
Os jovens constituem um dos componentes centrais desse cenrio. O que ves-
tem, aonde vo, o que fazem no tempo livre e as prticas de consumo cultural dizem
algo sobre como inventam suas identidades e usam o consumo para comp-las.
A tabela 4 apresenta o consumo de bens culturais em sentido estrito entre jovens.
TABELA 4
Perl do consumo cultural de jovens e adultos 15 a 29 anos
Tipo de consumo Escolaridade
Percentual de jovens que
consumiram bens culturais
Gastos com cultura entre
jovens que consumiram
bens culturais
Gastos per capita dos
jovens brasileiros
Cinema Total 6,3 186 11,7
12 anos ou mais 29,8 227 67,5
Vdeo Total 6,5 190 12,4
12 anos ou mais 20,6 246 50,7
Teatro Total 2,8 403 11,5
12 anos ou mais 7,1 458 32,5
CD, vinil e ta Total 4,4 237 10,6
12 anos ou mais 15,1 309 46,6
Livros didticos Total 4,2 94 3,9
12 anos ou mais 3,0 131 4,0
Livros Total 1,7 157 2,7
12 anos ou mais 8,1 237 19,3
Peridicos jornal,
revistas etc.
Total 7,1 235 16,6
12 anos ou mais 28,1 306 86,1
Outras sadas Total 8,4 400 33,5
12 anos ou mais 18,6 679 126,4
Fonte: Pesquisa de Oramentos Familiares (POF) de 2003/Instituto Brasileiro de Geograa e Estatstica (IBGE).
Divide-se a tabela 4 entre percentual da populao jovem que realizou
gasto com cultura, gasto mdio per capita dos jovens que consumiram bens
culturais e gasto mdio per capita do conjunto dos jovens brasileiros. O maior
gasto mdio dos jovens com cultura d-se com teatro (R$ 403,00) e depois
com outras sadas (R$ 400,00). Mas, na totalidade da populao jovem,
o maior gasto per capita entre todos os jovens com peridicos (R$ 16,6),
seguido de outras sadas (R$ 33,5). A diferena entre um universo e o outro
indica que muitos so os jovens que no realizaram dispndios com cultura ou
no acessaram bens culturais e que, entre eles, o consumo concentrado e no
se distribui de forma equnime. Apenas 2,8% dos jovens vo a teatro apesar
do alto gasto mdio, provavelmente devido ao alto preo dos espetculos tea-
trais , 1,7% fzeram gasto com livros, enquanto 6,3% gastaram com cinema,
6,5% gastaram com contedos de vdeo, 4,4%, com CDs ou outro bem rela-
cionado msica , 7,1% gastaram com peridicos e 8,4%, com outras sadas.
Juventude e Cultura
235
Finalmente, deve-se enfatizar que o nvel de consumo cultural exponen-
ciado entre os jovens de escolaridade superior a 12 anos, ou seja, os universi-
trios. Os gastos multiplicam-se por trs e at seis vezes em relao ao total de
gastos culturais per capita. Entre os jovens de maior escolaridade e que consu-
miram bens culturais, os maiores dispndios mdios foram com outras sadas
(R$ 679,00), teatro (R$ 458,00), CD (R$ 309,00) e peridicos (R$ 306,00).
Mas interessante que o universo de jovens universitrios que gastaram com
cinema de 29,8%; com peridicos, de 28%; com vdeo, de 20,6%; e com CD,
de 15%. Enquanto isso, outras sadas tm gasto para o universo de 18,6%, livros
para 8% e teatro cai para 7%. Estes dados mostram que, alm de diferentes in-
tensidades de prticas, a composio da cesta de consumo bastante heterognea
entre os jovens. Fica claro que eles se mobilizam para consumir bens culturais,
mas entre os itens de consumo encontram-se bens que no se limitam queles
das artes tomadas em sentido normativo artes tradicionais.
As anlises de consumo e prticas culturais mostram a realizao de outras
prticas complementares e, portanto, no excludentes entre si, realizadas no
ambiente domstico, voltadas para escalas de preferncias e sociabilidades dife-
renciadas, e que se afastam de uma pauta de prticas culturais normativas das
artes tradicionais. Os dados apresentados mostram a complexidade da questo
cultural e dos problemas enfrentados pelas polticas culturais na defnio do
mbito de sua interveno.
provvel que as polticas culturais estimulem um relacionamento
maior entre formao escolar gosto pelas artes tradicionais, valendo-se
da ampliao dos espaos de convvio entre as duas esferas de prticas, isto
, a institucional e a antropolgica (emprica). Tambm possvel dizer
que estas polticas podem mudar o significado das prticas de audiovisual,
do uso de computadores, da multimdia etc., na medida em que podem ser
associadas a tecnologias de produo artstica, e no apenas ao consumo
de informaes. Por outro lado, o estabelecimento da cultura como instru-
mento de promoo de liberdades bsicas deve estimular o associativismo e
a multiplicao de espaos pblicos de reconhecimento social e de constru-
o da autoestima. So estes os desafios do Programa Educao, Cultura e
Cidadania. S para constar, relevante lembrar que grande parte dos pontos
tem espaos para desenvolver diferentes atividades, a exemplo de sala de
aula (90% dos pontos), sala de projeo audiovisual (71%), laboratrio de
informtica (70%), biblioteca (68%), sala de exposio (66%), entre outros
espaos para atividades laboratrio de fotografia, brinquedoteca, discote-
ca etc. , que podem ser facilmente visualizveis no grfico 1.
GRFICO 1
Espaos presentes nos Pontos de Cultura
(Em %)
90
71
70
68
66
55
45
41
34
32
24
22
15
11
Sala de aula
Sala de projeo audiovisual
Laboratrio de informtica
Biblioteca
Sala de exposio
Auditrio
Atlies
Palco tablado
Teatro/arena
Estdio de msica
Quadra de esportes
Discoteca
Brinquedoteca
Laboratrio de fotografia
Fonte: Ipea (2009).
Tambm realizam atividades em diversos campos das artes e da cultura,
como se constata no grfco 2. Vale destacar, no entanto, que as artes tradi-
cionais esto presentes, mesmo atualizadas em gneros mesclados ou hibridi-
zados e contemporneos, a exemplo da musicalidade hip hop, na atualizao
e utilizao de tecnologias para proteger e valorizar tradies a exemplo
dos usos dados ao audiovisual por grupos indgenas ou na presena de ati-
vidades populares, sejam tipicamente urbanas grafte , sejam consideradas
tradicionais dana gacha, capoeira, artesanatos e literatura de cordel, para
fcar com poucos exemplos.
GRFICO 2
Atividades desenvolvidas nos Pontos de Cultura
(Em %)
Dana
Artes grficas
Cinema
Arquitetura
92
71
65
59
58
54
53
51
43
41
35
25
25
15
5
Msica
Manifestaes populares
Audiovisual
Teatro
Literatura
Artesanato
Artes plsticas
Fotografia
Cineclube
Grafite
Circo
Fonte: Ipea (2009).
Juventude e Cultura
237
De certa maneira, a descrio emprica do consumo revela que boa parte dos
bens fnanciados pelo Estado no encontra correspondncia no gosto do pblico
ou nas possibilidades para que seja usufruda. Muitos respondem a este desen-
contro preconizando mais produo e polticas de acessibilidade. Quanto maior a
oferta, maior a demanda. Esta posio parcialmente verdadeira.
Em linhas gerais, as polticas culturais tm um vis produtivista ou pa-
trimonialista. Aqui se aponta em outra direo, qual seja a de que a poltica
pblica, tal qual preconizada pelos Pontos de Cultura, deve considerar tambm
os desejos reais ou empricos. Transformar e melhorar a qualidade do que pro-
duzido, melhorar o acesso mais arte e msica clssica, por exemplo e formar
a demanda so parte do problema, mas tambm necessrio partir daquilo que
mobiliza as pessoas em torno do fazer cultural. Desta forma, a cultura pode ser
tomada como um fenmeno vivo, dinmico, capaz de animar a vida econmica
e simblica das sociedades. No por acaso, o consumo e seus estilos fomen-
tam identidades, que surgem e desaparecem, mas que ligam indivduos, grupos
e regies. O consumo cultural d ordem a signifcados e indicia inmeras iden-
tidades sociais.Os bens culturais consumidos aproximam ou afastam pessoas e
grupos; permitem compartilhar semelhanas e assinalar diferenas de origem e
trajetrias sociais; traam linhas de um sistema de incluso e excluso. Afnal, do
convvio dos grupos fazem parte aqueles que carregam semelhanas.
6 UMA ABORDAGEM LEGITIMISTA OU PLURALISTA?
A anlise das prticas e dos comportamentos culturais da juventude permite
questionar as formas e os desenhos das polticas culturais e, at mesmo, a
concepo de cultura que as orientam. As abordagens tradicionais, a respeito
destas polticas, apontavam a democratizao da cultura como possibilidade de
acesso a alguns bens, gneros e modalidades culturais mais ou menos legtimas
socialmente. As anlises de frequncia a certos espaos culturais museus e
exposies de arte, por exemplo apresentam esta limitao, que supor que
a visitao a certos equipamentos e obras igualmente legtima para todos os
grupos sociais. No entanto, a sociografa da visitao tem revelado uma cor-
relao entre frequncia e nveis altos de escolaridade e renda (BOTELHO;
FIORE, 2004; FORTUNA; SILVA, 2002).
Por outro lado, os estudos da vida e das prticas culturais comuns em
especial dos jovens, mas tambm de grupos das periferias urbanas, imigrantes ou
mulheres no apenas indicaram uma pluralidade de modalidades de prtica,
mas tambm implicaram a crtica da fxao dos gneros culturais como mais ou
menos legtimos para todos os grupos. Se o vis legitimista permitia criticar du-
ramente a falta de democratizao da cultura, no dava visibilidade diversidade
de sistemas culturais efetivamente vivenciados.
certo que uma sociedade democrtica acolhe comunidades em seu in-
terior e que tal diversidade deve forescer em um contexto de entendimento e
respeito mtuo, pelo menos luz de um pluralismo razovel. Isto desejvel no
quadro de respeito s liberdades bsicas, o que exclui, naturalmente, a presena
de desigualdades polticas e sociais extremadas. ainda importante dizer que a
participao poltica est includa no rol das instituies bsicas e vem, por esta
razo, acompanhada do direito de acessar informaes relevantes e discuti-las nos
espaos pblicos adequados.
As polticas culturais, especialmente aquelas traduzidas no Programa
Educao, Cultura e Cidadania, relacionam-se com os dois aspectos. De um
lado, promovem a circulao de informaes e signifcados e, de outro, desen-
volvem um grande potencial para a instaurao de espaos pblicos de con-
vvio, troca e reconhecimento mtuo. Estes espaos se constituem em lcus
onde os participantes podem ser vistos e ouvidos por todos e onde possvel
que isto acontea sob ngulos e perspectivas diferentes, em suma, que todos
sejam reconhecidos em sua igual capacidade de produzir opinies e participar
das decises. Relaciona-se com uma liberdade bsica, qual seja, ter opinio e
manifest-la, em certos limites e de acordo com os procedimentos adotados
nas formas e situaes de convvio social e poltico.
Essa perspectiva permite repensar a poltica como campo de reconheci-
mento das diferenas sociais e de dilogo. Assim, a poltica no apenas um
campo em que predomina o dever moral do Estado para com os cidados,
mas espao de interlocuo e expresso das diferenas de opinies, posies
existenciais, estticas, cognitivas polticas ou outras. Esta pode ser uma viso
controvertida, mas h de se reconhecer a um campo propcio ao desenvol-
vimento de valores civis e ao uso pacfco e coletivo dos espaos pblicos.
A capacidade de enriquecer o convvio e imaginar mundos alternativos no
dom natural, mas uma capacidade cultural desenvolvida. No necessrio
desconstruir as artes tradicionais como campo legtimo de fruio esttica,
mas elas so um cnone entre outros possveis.
Por que considerar esses elementos como importantes na rea cultural?
Em primeiro lugar, pela privatizao constante e recorrente dos espaos de consu-
mo cultural. Cada vez mais, a produo cultural direciona-se ao consumo de bens
no espao domstico e se atm crescentemente a produtos audiovisuais, sejam
relacionados ao cinema, ao rdio ou televiso, ou a equipamentos de microin-
formtica. Toda a produo neste campo sofre de inmeras restries, em especial
pelas caractersticas dos empreendimentos e da estrutura de produo, bastante
marcadas pela presena de monoplios ou de fortes interesses privados. Portanto,
os espaos de intercmbio cultural so recessivos.
Juventude e Cultura
239
Por outro lado, muito do que produzido em termos culturais ocupa
espaos socialmente perifricos ou assume a forma de culturas de gueto ou
guetizadas. No circulam, ou quando o faz, para uma absoro rpida,
circunscrita aos circuitos de mercado. No se quer com isto afrmar a pou-
ca importncia dos mercados como elementos de realizao de direitos de
cidadania. Ao contrrio: grande parte da dinmica cultural ocorre nos mer-
cados. O consumo cultural das famlias atingiu cerca de R$ 31 bilhes em
2003. Enquanto isso, os dispndios pblicos pouco ultrapassaram a casa dos
R$ 2 bilhes. Isto no indica que o Estado, em seus diversos nveis de go-
verno, no tenha papel decisivo nos desenvolvimentos da cultura. O poder
pblico regula, cobra impostos, normatiza, investe em reas de apoio e em
atividades conexas, como os transportes e o desenvolvimento de tecnologias e
ainda estabelece inmeras pontes entre os pases. Assim, a importncia do po-
der pblico talvez encontre-se em outros lugares, para os quais no se olham
habitualmente quando se fala em polticas pblicas de cultura e que, na atual
situao, no podem prescindir das foras dinmicas da sociedade e dos mer-
cados para a realizao dos direitos culturais e a democratizao da cultura.
Dessa maneira, a competio econmica e a presena de um dinamismo im-
portante das pequenas associaes e empresas culturais deveriam ser consideradas
como parte da estrutura bsica de valores e instituies sociais. No razovel
imaginar que poucas empresas determinem no apenas a produo, mas tambm
a circulao de informaes e de bens simblicos. Neste caso, mercado e Estado
so duas faces de uma mesma moeda. O dinamismo do setor cultural est, de certa
forma, ligado aos mercados, mas estes reproduzem, em grandes doses, as desigual-
dades sociais de origem. De qualquer maneira, os mercados so construes sociais
que podem se orientar para objetivos de incluso. No possuem uma natureza
que promove necessariamente injustias, mas eles so instituies que, tratadas de
forma adequada, podem convergir para a incluso social e cultural.
As polticas culturais, que se relacionam de forma ntima com a produo
e a circulao simblica, devem oferecer, tambm aqui, recursos que possibi-
litem a ampliao dos espaos pblicos para o autodesenvolvimento pessoal e
coletivo, o que de especial importncia para os grupos etrios mais jovens.
No toa que parte do escopo das polticas culturais refere-se criao de es-
paos de convvio e fruio, sejam eles os parques infantis, como preconizaram
os modernistas no incio do sculo XX nas polticas culturais do municpio de
So Paulo, os cineclubes ou as casas de cultura, de longa tradio. No obra
do acaso que esta tradio esteja sendo revisitada pelo programa Cultura Viva,
ao preconizar um conceito ampliado de poltica cultural e ao relacionar cultu-
ra, diversidade e desenvolvimento.
Por fm, devem-se alinhavar alguns pontos. Vimos que as culturas juvenis so
heterogneas, mas que as polticas legitimistas e pluralistas oferecem elementos
importantes e complementares que referenciam aspectos destas culturas juvenis.
De um lado, as anlises legitimistas mostram as desigualdades culturais, ho-
mlogas s desigualdades de distribuies de renda e capital escolar. De outro
lado, as anlises pluralistas reconhecem a diversidade de usos do tempo livre e de
prticas culturais.
No entanto, as polticas culturais brasileiras desenvolvidas a partir da re-
presentao dos dois modelos se defrontam com insufcincias institucionais im-
portantes em relao existncia de estratgias consolidadas de democratizao
cultural, quando se notam carncias na criao de uma cultura legtima, aqui
analisada do ngulo restrito e especial do processo escolar. Esta ausncia de um
padro de legitimidade inibe e fragiliza as demandas por igual acesso pela razo
simples da inexistncia de referncias sociais para a percepo ou medidas de
igualdade cultural e de acesso.
O modelo pluralista, por sua vez, defronta-se com a ausncia de polticas
pblicas capazes de ofertar espaos pblicos de convvio, troca e comunicao.
Neste caso, enfatiza-se que as intervenes pblicas no devem ser pontuais, pois
envolvem a organizao dos espaos pblicos urbanos e de seus equipamentos e
tambm a consolidao de polticas culturais especfcas que criem mecanismos
de fomento, proteo e reconhecimento da diversidade simblica.
Apontou-se o Programa Educao, Cultura e Cidadania Cultura Viva
como um conjunto de aes capazes de integrar os dois modelos de polticas
pblicas culturais para a juventude, mas deve-se reconhecer sua pequena abran-
gncia em termos populacionais e territorial e seu insulamento relativamente ao
conjunto de estratgias globais das polticas pblicas, em especial da educao, e
das polticas de comunicao, incapazes de enfrentar a lgica dos mercados e o
desafo da democratizao dos meios de comunicao e da incluso social.
Finalmente, tambm possvel pensar que o programa pode vir a se cons-
tituir em parte de uma dinmica social mais ampla que refunde as orientaes
polticas no sentido de recriao de um Estado capaz de intervir para gerar ca-
pacidade, igualdade e proteo da diversidade cultural e que o desenvolvimento
cultural no seja simples aposta e resultado das foras de mercado, mas que inclua
fortes polticas de formao e participao, enfm, de democracia cultural.
Juventude e Cultura
241
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1
0
JUVENTUDE RURAL: ALGUNS
IMPASSES E SUA IMPORTNCIA
PARA A AGRICULTURA FAMILIAR
CAPTULO 10
JUVENTUDE RURAL: ALGUNS IMPASSES E SUA IMPORTNCIA
PARA A AGRICULTURA FAMILIAR
Brancolina Ferreira
*
Fbio Alves
**
1 APRESENTAO
A juventude rural,
1
especialmente a vinculada agricultura familiar, possui es-
pecifcidades que expressam os diferentes papis que lhes so atribudos ou es-
perados essencialmente diferentes dos que incidem sobre jovens pertencentes a
outros contextos socioeconmicos , pois so vistos como uma categoria-chave
para a reproduo social do campo e da agricultura familiar. Por isso, a transfe-
rncia de jovens para as cidades, mais do que parte do movimento demogrfco
geral do processo de urbanizao das sociedades industrializadas contemporneas,
tem sido vista como um problema, na medida em que no s contribui para o
esvaziamento do campo, mas tambm pressagia o fm do mundo rural.
O entendimento que associa juventude a problemas sociais recorrente
no Brasil e no se atm ao jovem rural:
2
est presente nos atores e nas agncias
com foco na questo, o que se expressa nas anlises e nas propostas contidas em
programas governamentais, de organizaes da sociedade civil e, at mesmo, do
campo acadmico. Ainda se faz presente, em tais propostas, certa naturalizao
no uso de termos como jovem, juventude, jovem rural. Em diferentes inseres e
enfoques, a categoria jovem aparece, muitas vezes, como autoevidente.
Dado que as fronteiras entre o rural e o urbano esto cada vez mais prximas,
e diferentes universos culturais entrelaam-se, as difculdades inerentes vida e ao tra-
balho no meio rural expem novas perspectivas e dilemas para os que vivem da agricul-
tura, especialmente os mais jovens. No Brasil, as diferenas regionais, explicitadas em
padres socioeconmicos e culturais particulares, confguram um quadro complexo
em que a condio de ser jovem assume caractersticas e desdobramentos diferenciados.
* Pesquisadora do Programa de Pesquisa para o Desenvolvimento Nacional (PNPD) do Ipea.
1. Para as consideraes deste texto, tomada por juventude rural a populao residente na zona rural inserida na
faixa etria de 15 a 29 anos.
2. Como pode ser visto nos demais textos setoriais que compem este livro.
Pesquisas recentes indicam que, no Brasil, independentemente do contexto
social a que pertenam, os jovens padecem de elevados ndices de evaso escolar,
violncia, gravidez, desemprego, crescente vulnerabilidade a doenas infectocon-
tagiosas e drogas. Para os que vivem no campo, as oportunidades de trabalho e
construo de autonomia so mais difceis, pois se inserem em padres culturais
que operam com a lgica da continuidade da atividade agrcola, em estreita rela-
o com o tamanho da terra a que estejam vinculados por laos de famlia. Assim,
a transmisso da propriedade e sua continuidade , que passa pelos critrios de
sucesso/herana, constitui um dos fatores que provocam a desestabilizao da
agricultura familiar e o afastamento dos jovens das lides agrcolas.
No se pode traar um perfl nico da juventude rural, seja pelos diferen-
tes contextos socioeconmicos e culturais em que esta vive, seja pela escolha
dos critrios que possam delimit-la. Esquematicamente, a identifcao do ser
jovem passa pelos seguintes marcadores: faixa etria, perodo de transio para
a vida adulta, aceitao/contraposio a valores e prticas sociais tradicionais,
especifcidades na interao social e absoro de novos comportamentos.
3
2 CARACTERSTICAS GERAIS DO JOVEM RURAL
A evoluo da populao rural total entre 1996 e 2006 peculiar:
4
na faixa
de idade entre 0 e 29 anos, diminuiu em termos absolutos foram contabi-
lizadas cerca de 3 milhes a menos de pessoas , enquanto os de idade acima
deste limite (30 a 59 anos e 60 anos ou mais) aumentaram, embora em n-
veis modestos, 0,3% e 7,2%, respectivamente. Nesse perodo, a populao
urbana aumentou em todas as faixas etrias, mas, sobretudo, entre os com
60 anos ou mais (51%) e na faixa de 30 a 59 anos (37%), o que confirma
outras anlises relativas ao envelhecimento da populao brasileira. Mas o
fato de maior relevncia a surpreendente diminuio da populao rural
de 0 a 14 anos nas regies consideradas: mais de 3 milhes. Em todas as
faixas etrias consideradas, como mostra a tabela 1, os homens rurais so
sempre a maioria, o que difere da distribuio por faixas de idade e sexo da
populao urbana, na qual as mulheres so minoritrias apenas nas faixas de
idade de 0 a 14 anos.
3. A base conceitual utilizada para a caracterizao da juventude rural baseou-se no texto de Bertoncello, Rossi e
Badalotti (2006).
4. Para que esta comparao fosse feita, foram eliminados os dados relativos regio Norte, dado que tiveram cober-
tura diferente nos anos considerados.
Juventude Rural: alguns impasses e sua importncia para a agricultura familiar
247
TABELA 1
Distribuio percentual da participao de cada faixa etria por sexo, segundo
situao do domiclio Brasil, 2007
(Em%)
Faixa etria
1
Brasil Urbana Rural
Homem Mulher Homem Mulher Homem Mulher
0 a 14 anos 51,2 48,8 51,1 48,9 52,0 48,0
15 a 17 anos 51,3 48,7 50,4 49,6 55,0 45,0
18 a 19 anos 51,0 49,0 50,3 49,7 54,5 45,5
20 a 24 anos 49,8 50,2 49,3 50,7 52,6 47,4
Subtotal 1 18 a 24 anos 50,2 49,8 49,6 50,4 53,2 46,8
25 a 29 anos 48,6 51,4 48,0 52,0 51,7 48,3
Subtotal 2 15 a 29 anos 49,9 50,1 49,2 50,8 53,2 46,8
30 a 59 anos 47,6 52,4 46,8 53,2 52,3 47,7
60 anos ou mais 44,3 55,7 42,8 57,2 51,7 48,3
Total 48,8 51,2 48,1 51,9 52,4 47,6
Fonte: Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD) 2007/Instituto Brasileiro de Geograa e Estatstica (IBGE).
Elaborao: Ncleo de Gesto de Informaes Sociais (Ninsoc)/Diretoria de Estudos e Polticas Sociais (Disoc)/Ipea.
Nota:
1
Consideram-se trs subconjuntos no segmento juventude: jovens-adolescentes, de 15 a 17 anos; jovens-jovens, de 18
a 24 anos; e jovens-adultos, de 25 a 29 anos.
A tabela 1 tambm mostra uma signifcativa prevalncia de mulheres urbanas
com 60 anos ou mais, situao que na zona rural apresenta confgurao inversa.
A predominncia de homens em relao a mulheres na zona rural indica sobretu-
do para as faixas de maior idade a presena do celibato rural masculino. Questes
relativas s razes de gnero entre os jovens rurais sero retomadas adiante.
A situao desfavorvel da educao entre os jovens rurais evidente quando com-
parada com a dos jovens urbanos. De acordo com os dados da PNAD 2007, a taxa de
analfabetismo da juventude rural de 4,08%, mais de seis vezes superior urbana, que
de 0,64%. O nmero mdio de anos de estudos entre os jovens rurais de 6,5 anos,
enquanto entre os urbanos utrapassa os nove anos. Se considerarmos somente a zona
rural, notvel a diferena de escolaridade entre rapazes e moas. Estas apresentam
uma taxa de analfabetismo de 1,45%, contra uma taxa masculina de 6,4%.
Diferentes estudos mostram que a busca por maiores nveis de escolaridade
um fator importante na sada de jovens do mundo rural para os centros urbanos.
Mais do que prepar-los para um retorno ao campo, a educao oferecida nos
centros urbanos raramente privilegia aspectos que possam ser transpostos ou que
valorizem a realidade rural. Alm disso, o ensino rural, mais que o urbano, padece
de qualidade e, quase como regra, no dispe de instalaes, materiais e equipa-
mentos sufcientes e adequados. Outros obstculos de ordem econmica e cul-
tural esto presentes, destacando-se: a escassez de recursos fnanceiros da famlia,
que no lhes permite custear a passagem de nibus at a cidade; a necessidade da
presena mais permanente de jovens nas atividades agropecurias; as difculdades
de acesso escola longas distncias, falta de transporte ou precrias condies
da estrada; e o desinteresse pelo estudo, pois os contedos das disciplinas no
esto adaptados sua realidade social. Contudo, ainda com maior peso est o
entendimento de muitos jovens e, principalmente, de seus pais de que para
ser agricultor no necessrio estudar.
Alm do ensino precrio, as difculdades de acesso ao servio de sade, o
esforo fsico que a atividade agrcola de baixa ou nula tecnologia requer e a falta
de oportunidades de trabalho, que raramente extrapolam o universo familiar, tm
levado os jovens do campo para as cidades.
Dados da PNAD 2007 mostram que 18,4% da populao ocupada vi-
vem na zona rural, compondo um contingente de 16,7 milhes de pessoas.
Destas, 71% dedicam-se, predominantemente, a atividades agrcolas. As mulheres
residentes em reas rurais compem 16% da ocupao feminina total, ou seja, for-
mam um subconjunto de 6,2 milhes de pessoas. A grande maioria delas (64,6%)
tem como ocupao principal a execuo de atividades agrcolas. Ao considerar
somente a faixa etria correspondente juventude rural, a diferena de gnero
na composio das ocupaes rurais evidencia-se. Enquanto, entre os rapazes,
o percentual de atividades agrcolas como ocupao principal de 71%, entre
as moas, a proporo de 53%, ou seja, pouco mais da metade.
A presena da mulher no mercado de trabalho vem aumentando. Segundo
dados da PNAD, a participao feminina cresceu 17%, entre 1996 e 2001, e
23%, entre 2001 e 2006; contra 11% e 15% da participao masculina nesses
anos. Contudo, como o trabalho no mbito da agricultura familiar segue uma
lgica que nem sempre contempla a remunerao do trabalho, seja feminino, seja
masculino, questes relativas s formas predominantes de insero da mulher no
trabalho rural no permitem vislumbrar que esteja diminuindo o trabalho femi-
nino para autoconsumo e sem remunerao.
Os ocupados com idade entre 15 e 29 anos constituem 32% do total dos
ocupados em atividades rurais em 2007. Os denominados jovens-jovens, com ida-
de entre 18 e 24 anos, constituem o maior subgrupo, com 48,6% do total de
ocupados jovens. Em torno de 35% dos jovens rurais esto predominantemente
envolvidos em tarefas rurais no agrcolas. Assim, entre as transformaes pelas
quais passa o meio rural, as relacionadas com a evoluo da ocupao no agrcola
possuem signifcado importante: nem todos os jovens rurais so agricultores.
Os dados gerais de ocupao seja para o campo, seja para o meio urbano
so insufcientes para refetir especifcidades e difculdades especfcas de diferen-
tes ambientes sociais. At mesmo no mundo rural, o pertencimento ou no
249
a determinado segmento social fundamental para defnir potencialidades e
rumos de vida. Entre os jovens agricultores, o processo de socializao inevi-
tavelmente diferente dos jovens do meio urbano ou, at mesmo, do meio rural
que no exercem o trabalho agrcola. As relaes sociais que conferem sentido e
especifcidade aos jovens na agricultura familiar esto fundamentadas na posi-
o ocupada por eles na diviso social do trabalho como agricultores familiares.
No se pode menosprezar a dimenso do trabalho enquanto espao de produo
de valores materiais produtos e servios e simblicos ideias, representaes
e identidades sociais , uma vez que os jovens agricultores so membros de uma
unidade domstica que tambm atua como unidade de produo agrcola.
Na lgica da agricultura familiar, as relaes produtivas tm como base com-
promissos e obrigaes familiares. Disto decorre o fato de o trabalho de todos os
seus integrantes, inclusive os jovens, no envolver questes salariais, porque tem
como fnalidade a reproduo social da famlia e unidade produtiva, tanto no ciclo
curto reproduo biolgica , como no ciclo longo reproduo geracional , e
no a acumulao de capital. Este processo de trabalho percorre diferentes etapas
conforme a evoluo do ciclo demogrfco da famlia, o que afeta, ao longo do tem-
po, as relaes entre trabalho e consumo.
5
O processo de trabalho organiza tanto o
espao agrcola como o das relaes sociais de gnero e gerao. Por isso, a passagem
de jovem para adulto s ser reconhecida quando ocorrer a construo de uma uni-
dade produtiva autnoma, aps o casamento ou a passagem sucessria do estabe-
lecimento familiar de pai para flho. Desse modo, o fator idade perde relevncia na
determinao do reconhecimento de um jovem como adulto. E, deste fato, emerge
a demanda dos movimentos sociais rurais de se elevar a idade limite para o enqua-
dramento nos programas governamentais pelo menos at os 32 anos de idade.
6
Ainda que com difculdades operacionais para delimitar o incio e o fm
do perodo chamado de juventude, tendo em vista os aspectos culturais, sociais,
econmicos e polticos envolvidos na defnio do termo, h algum consenso na
considerao de quem jovem em determinada sociedade. Os limites variam em
diferentes sociedades e classes sociais. Tambm variam no tempo e dependem
tanto da autoidentifcao como do reconhecimento de outros.
Para a compreenso da juventude rural, dois temas so recorrentes: a ten-
dncia migratria dos jovens, em grande parte justifcada por uma percepo
relativamente negativa da atividade agrcola e dos benefcios que ela propicia, e
as caractersticas ou problemas existentes na transferncia dos estabelecimentos
agrcolas familiares nova gerao.
5. Ver Chayanov (1974).
6. Segundo o Estatuto da Criana e do Adolescente (ECA), a juventude uma fase que vai dos 12 aos 18 anos.
De modo geral, pela necessidade de se delimitar a fase juvenil para fins de enquadramento de polticas pblicas
ou estatsticas, tem-se estabelecido a faixa etria de 15 a 29 anos.
A especifcidade da agricultura familiar impe s novas geraes um exerc-
cio profssional que vai alm do aprendizado dos tratos com a terra, envolvendo,
sobretudo, a gesto de um patrimnio imobilizado em terras e capital que foi
sendo formado com a contribuio do trabalho de toda a famlia e com a parti-
cipao do jovem desde criana.
3 MIGRAO JUVENIL E PROCESSO SUCESSRIO
Os dados demogrfcos sobre a populao brasileira evidenciam a continuidade do
processo migratrio campo cidade nas ltimas dcadas. Entre os motivos indicados
para a migrao rural esto, de um lado, os atrativos da vida urbana, principalmente
as oportunidades de trabalho remunerado fatores de atrao , e, de outro, as
difculdades da vida no meio rural e da atividade agrcola fatores de expulso.
Mas tambm atuam como fatores de reteno a segurana, em termos de moradia e
alimentao, alm de perspectivas e projetos de desenvolvimento da unidade de pro-
duo, com possibilidades de acesso a melhores nveis de renda e qualidade de vida.
Comparar as difculdades da vida rural com as facilidades da vida urbana
um exerccio fcil, mas nem sempre verdadeiro. A comparao entre o modo de
vida urbano e o rural, frequentemente, infui os jovens a considerar a agricultura
mais negativa que positiva. Entre os aspectos negativos indicados pelos jovens,
destacam-se a ausncia de frias, fns de semana livres e horrios regulares de tra-
balho. Ademais, a atividade agrcola considerada rdua, penosa e difcil, subme-
te os trabalhadores ao calor, ao frio e a posies de trabalho pouco confortveis, e
mais, os rendimentos so baixos, irregulares e aleatrios. Por sua vez, um aspecto
positivo do trabalho como agricultor familiar, sempre assinalado em diferentes
estudos e pesquisas sobre a agricultura familiar, est na relativa autonomia do
agricultor, que no depende de um patro.
A busca de empregos remunerados pelos jovens do meio rural tem sido a
resposta a situaes de excluso da herana da terra, em que no mais possvel
a subdiviso da propriedade. A integrao no mercado de trabalho urbano no
fcil ou automtica para os jovens que abandonam o campo e passa, necessaria-
mente, pela aquisio de maiores nveis de escolaridade.
Outro aspecto registrado pelas pesquisas sobre os jovens rurais a predo-
minncia de moas entre os que saem das reas rurais, o que causa uma relati-
va masculinizao do campo. Vrios fatores foram identifcados na origem de
tal fenmeno: a condio de subalternidade da mulher nas relaes familiares, a
desvalorizao das atividades que desempenham na agricultura familiar, a indivi-
sibilidade do trabalho domstico e o pouco espao destinado a elas na atividade
agrcola comercial, na qual atuam apenas como auxiliares.
7
7. Ver Brumer (2006).
251
Em todas as regies do pas urbanas e rurais na faixa etria de 0 a 14 anos,
os dados das PNADs de 1996, 2001, 2006 e 2007 mostram a predominncia do
sexo masculino. A circunstncia inversa para as demais faixas de idade jovens,
adultos e idosos , nas quais prevalece a presena de mulheres na zona urbana,
conforme a tabela 2.
TABELA 2
Razo de sexo masculino/feminino da populao brasileira, segundo regies,
situao censitria e faixa etria 2007
Brasil, grandes regies e
situao de domiclio
Todas as
idades
0 a 14
anos
15 a 17
anos
18 a 19
anos
20 a 24
anos
Subtotal 18
a 24 anos
25 a 29
anos
Subtotal 15 a
29 anos
30 a 59
anos
60 anos
ou mais
Brasil
Urbana
0,93 1,04 1,02 1,01 0,97 0,98 0,92 0,97 0,88 0,75
Norte 0,95 1,06 0,95 0,91 0,90 0,90 0,88 0,90 0,92 0,81
Nordeste 0,91 1,02 1,00 0,95 0,96 0,95 0,89 0,94 0,85 0,73
Sudeste 0,93 1,05 1,02 1,04 0,99 1,01 0,94 0,98 0,88 0,74
Sul 0,93 1,05 1,05 1,11 0,97 1,01 0,97 1,00 0,89 0,74
Centro-Oeste 0,96 1,04 1,09 1,00 1,02 1,01 0,91 0,99 0,91 0,86
Brasil
Rural
1,10 1,08 1,22 1,20 1,11 1,14 1,07 1,14 1,10 1,07
Norte 1,17 1,12 1,28 1,41 1,11 1,20 1,05 1,17 1,18 1,30
Nordeste 1,09 1,07 1,22 1,22 1,15 1,17 1,17 1,18 1,06 1,02
Sudeste 1,08 1,09 1,26 1,04 1,05 1,05 0,97 1,07 1,10 1,01
Sul 1,09 1,11 1,16 1,15 1,05 1,08 0,90 1,04 1,10 1,10
Centro-Oeste 1,16 1,08 1,21 1,24 1,08 1,13 1,06 1,12 1,21 1,39
Fonte: PNAD de 2007/IBGE.
Nas reas rurais de todas as regies e para todas as faixas etrias, o sexo
masculino dominante em termos quantitativos. Esta predominncia evidente,
principalmente, nas regies Norte e Centro-Oeste, que apresentam, na faixa et-
ria superior a 60 anos, presenas masculinas maiores que as femininas em 30% e
39%, respectivamente, em 2007.
No caso brasileiro, de condies geralmente adversas s pequenas unidades
produtivas, os jovens flhos de agricultores familiares tm poucas possibilidades de
permanncia na agricultura, o que produz consequncias sociais relevantes, dado
que, de um modo geral, a continuidade da profsso agrcola depende da repro-
duo social com base familiar. A sucesso na agricultura familiar tende a ser en-
dgena, com pelo menos um flho sucedendo o pai na administrao da unidade
produtiva. A reproduo social da agricultura familiar posta em risco, uma vez
que, por diferentes razes, os jovens e, principalmente, as mulheres passam cada
vez mais a construir projetos profssionais que indicam ruptura com a agricultura.
Para muitas jovens mulheres, o primeiro movimento para a sada do campo
ocorre com a busca de nveis mais elevados de escolaridade, em geral no dispo-
nveis no meio rural. As moas investem mais na educao formal que os rapazes,
haja vista a necessidade futura, desde cedo vislumbrada, de terem que construir
uma alternativa profssional independente da unidade de produo familiar.
Em uma segunda fase, a desvinculao do meio rural acontece pela via de casa-
mento ou por meio de um emprego. A existncia de relaes sociais desiguais e
excludentes no seio da agricultura familiar um dos principais fatores respons-
veis pela sada das mulheres do campo.
Para pelo menos um dos flhos da famlia, o futuro confgura-se de forma
diferente, por causa da garantia de sucesso na administrao da propriedade.
A continuidade do empreendimento agrcola garantida por um processo sucess-
rio que obedece mais a regras tradicionais do que a normas legais e costuma privi-
legiar um dos flhos homens somente em situaes excepcionais no endgeno.
A sada de jovens mulheres do campo para as cidades provoca, em algumas
regies, um signifcativo desequilbrio entre os sexos. Enquanto a fxao nas cida-
des por conta do trabalho e do casamento das jovens efetua-se com naturalidade,
o inverso, ou seja, os jovens contrarem matrimnio fora do meio rural, mais difcil.
Diversas pesquisas revelam serem raros os casos de jovens citadinas dispostas a casar
com agricultores. Sendo a quantidade de moas migrantes maior que a de rapazes,
o risco de celibato aumenta, o que tambm afeta a deciso de sada do campo destes.
Os papis masculinos e femininos na agricultura familiar so condicionados pela
duplicidade propriedade/produo da agricultura familiar: ao homem atribuda a es-
fera da produo pblica, rentvel e que possibilita famlia manter-se como grupo;
e mulher, a da reproduo privada, autossufciente e capaz de garantir aos membros
da famlia as condies que possam mant-los como indivduos.
Nem sempre o flho mais velho o que assume as funes de direo das
atividades produtivas aps a aposentadoria ou a morte do pai. Por vezes, a flha a
nica herdeira. Mas todos os estudos indicam a prevalncia de um vis masculino
nos processos sucessrios e a excluso das mulheres na herana da terra. Elas so-
mente a herdam caso inexista um flho varo ou quando nenhum flho do sexo
masculino tiver interesse na atividade agrcola. Outra possibilidade de as mulhe-
res se tornarem agricultoras pelo casamento. Tambm comum estabelecimen-
tos agrcolas fcarem sem sucessores.
Alm das dificuldades inerentes s atividades agrcolas, a excluso das
mulheres como herdeiras da terra contribui para a ocorrncia de tenses
entre pais e filhos pela individualizao dos mercados de trabalho urbano e
rural, de um lado, e pela subordinao da sociedade camponesa sociedade
industrial, de outro. Os dois processos limitaram o papel da famlia como
253
instncia entre o indivduo e a sociedade nas reas rurais, dando margem
sedimentao de conflitos e interesses antagnicos.
8
Mais recentemente, a luta pela conquista de direitos por parte dos movi-
mentos de mulheres introduziu novidades no espao rural, o que se traduz na re-
defnio de padres e noes do que deva ser uma famlia, na transformao dos
valores tradicionais de sucesso e na redefnio da posio da mulher na estrutura
da produo agrcola familiar.
As mudanas sociais e econmicas em andamento no espao rural, o ques-
tionamento dos padres tradicionais e a troca de informaes e experincias com
os jovens que passaram a residir na cidade inserem novas representaes, con-
ceitos e expectativas para os jovens, revelando, para muitos deles, a hiptese de
realizar projetos de vida na cidade e de experimentar diferentes possibilidades nos
relacionamentos afetivos, fcando para depois a concretizao de outras dimen-
ses que integram sua vida pessoal particularmente, o casamento e a famlia.
9

4 AS REIVINDICAES DOS JOVENS RURAIS ORGANIZADOS
A Comisso de Jovens do Frum Sul dos Rurais, da Central nica dos Trabalha-
dores (CUT), estabeleceu como princpios bsicos, na cartilha Juventude Rural:
abrindo espaos e conquistando direitos (DESER, 2000), o fortalecimento da orga-
nizao e a ampliao da participao da juventude rural nos processos de deciso
da agricultura familiar.
As reivindicaes bsicas dos movimentos sociais Movimento dos Traba-
lhadores Rurais Sem-Terra (MST), Confederao Nacional dos Trabalhadores na
Agricultura (CONTAG), Via Campesina, Movimento dos Atingidos por Barra-
gens (MAB) e Comisso Pastoral da Terra (CPT) so pela extenso e melhoria
da educao, com efetiva implantao de uma escola de qualidade, estmulo
prtica de esportes e acesso cultura. Alm da abertura de escolas no campo,
com bibliotecas, computadores e reas para a prtica de esporte, reclamam a cria-
o de um plano de ensino que respeite a diversidade cultural das regies rurais.
As deliberaes fnais do V Congresso Nacional do MST no contempla-
ram explicitamente recomendaes direcionadas para a juventude. Seguiram
uma lgica de defesa de princpios universais vlidos para todas as categorias
etrias, muito embora as questes relativas aos jovens fossem discutidas durante
o evento. Para a direo do MST, os jovens so uma prioridade do movimento,
fato que adquiriu maior relevncia nos ltimos anos, at mesmo porque a maio-
ria da nossa militncia e dos dirigentes jovem (SANTOS, 2007).
8. Ver Bourdieu (1989).
9. Ver Stropasolas (2004).
Os jovens solteiros rapazes e moas no so prioridade e difcilmente so
benefciados pela Reforma Agrria. Para eles, praticamente impossvel o acesso
terra: ou fcam fora, ou so postos nas ltimas posies, ou alocados nos lotes dos
pais quando estes esto presentes e foram assentados , dado que a prioridade
governamental so as famlias com flhos. Para o MST, o assentamento garantiria
a permanncia do jovem no campo. Esta regra parte do conjunto de normas do
Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria (Incra) difculta a perma-
nncia no campo dos jovens que tm um projeto de autonomia, conduzindo
migrao para os centros urbanos. Segundo o MST, tem sido possvel, mas ainda
em poucos casos, o assentamento de jovens, mas muitos vo fcando para trs.
Se a gente deixar s essa poltica do governo, os assentamentos vo virar uns asilos.
E isso tambm afeta a produtividade (SANTOS, 2007).
Outro aspecto dos assentamentos para o qual o MST e a Via Campesina
esto propondo alterao diz respeito criao de agrovilas nos projetos de as-
sentamento, modelo que j foi tentado em outros tempos, nem sempre com os
resultados positivos esperados.
10
Mas, de acordo com seus proponentes, viria em
novo formato, com a implementao de microcidades em assentamentos rurais
com uma infraestrutura que permita a interao entre homem, trabalho e meio
ambiente. Segundo Maria de Ftima Ribeiro, da coordenao nacional do MST:
(...) as agrovilas representam a possibilidade de fxar os jovens no campo. O projeto
foi desenvolvido por arquitetos, a partir de parcerias entre o movimento e univer-
sidades. A idia massifcar, dar moradia ao homem do campo, permitindo que a
juventude no precise se mudar para os centros urbanos (...) e funcionariam como
pequenas cidades com infra-estrutura bsica, como saneamento, posto mdico, es-
cola etc. Alm disso, haveria espao para esporte, lazer e atividades culturais. A cons-
truo das casas seria feita em local que permitisse uma ligao direta com as reas
de cultivo, respeitando a vegetao e as fontes de gua (AGNCIA BRASIL, 2007).
Para a CUT, torna-se cada vez mais premente a necessidade de os jovens au-
mentarem sua participao nas organizaes da agricultura familiar sindicatos,
associaes, cooperativas etc. A participao da juventude rural ainda pouco
signifcativa, o que a CUT imputa a fatores como falta de vontade, de interesse,
de unio, de organizao, de formao, de capacitao profssional, individualis-
mo, alm de inexistncia de programas governamentais de gerao de trabalho
e renda na rea rural voltados especifcamente para atender s necessidades da
juventude. A direo do movimento de jovens da CUT enfatiza a necessidade
de refexo sobre as possibilidades de construrem-se novas relaes nas famlias,
por mais que isto represente uma mudana cultural na forma tradicional como
estas funcionam e organizam-se nas comunidades.
10. Sobretudo nos projetos de colonizao da dcada de 1970, na Amaznia.
255
5 POLTICAS PBLICAS DIRECIONADAS PARA A JUVENTUDE RURAL
Especifcamente direcionados para os jovens rurais, sobressaem-se as seguintes ini-
ciativas do governo federal: Programa Nossa Primeira Terra, Programa Nacional de
Fortalecimento da Agricultura Familiar (PRONAF) Jovem e Programa Nacional
de Incluso de Jovens (ProJovem) Campo antigo Programa Saberes da Terra.
5.1 Programa Nossa Primeira Terra
Linha de fnanciamento parte do Programa Nacional de Crdito Fundirio
(PNCF) para a aquisio de imveis e investimentos em infraestrutura bsica.
Podem participar jovens sem-terra, flhos de agricultores familiares e estudantes
de escolas agrotcnicas, na faixa de 18 a 28 anos, que queiram permanecer no
meio rural e investir na propriedade. Seus benefcirios podem receber crdito de
at R$ 40 mil para projetos comunitrios e de infraestrutura.
5.2 PRONAF Jovem
Linha de financiamento do PRONAF destinada aos filhos dos agriculto-
res familiares. Tem como pblico-alvo jovens de 16 a 29 anos que tenham
concludo ou estejam cursando o ltimo ano de centros familiares rurais de
formao por alternncia ou de escolas tcnicas agrcolas de nvel mdio,
ou que tenham participado de curso ou estgio de formao profissional de
no mnimo 100 horas.
O limite concedido a cada unidade familiar de R$ 7 mil. Os recursos
podem ser aplicados em projetos especfcos de interesse de jovens agricultores
familiares, em atividades que agreguem renda em novas iniciativas. O prazo de
pagamento de dez anos, com juros de 1% ao ano, e o prazo de carncia pode ser
de at cinco anos, dependendo da necessidade tcnica do projeto.
5.3 ProJovem Campo
O ProJovem Campo tem como objetivo fortalecer e ampliar o acesso e a per-
manncia dos jovens agricultores familiares no sistema educacional, a elevao
da escolaridade com a concluso do ensino fundamental , a qualifcao e a
formao profssional.
O programa visa garantir aos jovens de 18 a 29 anos da agricultura familiar
a concluso do ensino fundamental em regime de alternncia dos ciclos agrcolas.
Tal regime consiste em alternar aulas presenciais com atividades educativas no
presenciais. O programa deve ampliar o nmero de jovens atendidos e ser es-
tendido a todos os estados. Os alunos recebem um auxlio mensal de R$ 100,00
durante 12 meses, quando estiverem exercendo atividades na escola. A formao
tem durao de 24 meses.
Mais recentemente, foi estabelecida uma parceria entre o Incra e o Fun-
do das Naes Unidas para a Infncia (UNICEF), por meio do Programa para
Adolescentes e Articulao Poltica do UNICEF, com a fnalidade de viabilizar,
em primeiro momento, um mapeamento da situao social de crianas e ado-
lescentes que vivem em projetos agroextrativistas (PAE) e reservas extrativistas
(Resex) na regio do delta do rio Tocantins, no Par. Os dados serviro para a
realizao de trabalhos com jovens em toda a Amaznia Legal.
De um modo geral, o fuxo demogrfco do campo para a cidade ocorre em razo
de fatores externos e internos famlia camponesa, que esto entre si correla-
cionados. Como fatores externos, podem-se destacar questes culturais como a
glamorizao da cidade e a desvalorizao do ambiente rural. Paira, na sociedade
atual, uma dicotomia campo versus cidade, em que o primeiro tido como sin-
nimo de atraso, enquanto a segunda representaria o moderno. Urbano e rural so,
assim, modos de vida antagnicos em processo de valorao no qual o campo est
em situao subalterna em relao cidade.
A educao formal oferecida pelo Estado, alm de ser frequentemente prec-
ria, est moldada sob uma viso urbana, com contedos e mtodos de ensino no
adequados ao ambiente de vida rural. Portanto, em vez de ser preparado para a
vida em seu ambiente de origem, o jovem rural acaba por ser formado para encarar
a cidade como opo ideal de vida.
Outro fator externo a questo do acesso terra. O ambiente atual da
agricultura familiar caracteriza-se pela impossibilidade de diviso da propriedade
familiar e difculdade de aquisio de novas terras em virtude da estrutura fundi-
ria extremamente concentrada. A falta de terra reduz as possibilidades de desen-
volvimento de atividades agrcolas pelos jovens e, por sua vez, diminui o escopo
de opes de trabalho no campo.
Internamente famlia rural, o principal fator a diviso social do trabalho, em que
predomina a subalternidade da mulher no desenvolvimento das atividades econmicas,
que ter refexos, inclusive, no processo de sucesso da propriedade familiar. Como resul-
tado, o contingente feminino que migra para as cidades maior que o masculino.
Tais fatores iro atingir a populao em geral. Porm, seus impactos so mais
evidentes e acentuados entre os jovens. Isto porque a juventude o segmento po-
pulacional que est ingressando no mercado de trabalho. Com possibilidades dimi-
nutas de estabelecerem-se no campo, os jovens passam a construir seus projetos de
vida desvinculados do meio de origem, almejando um posto de trabalho urbano.
Vivencia-se, deste modo, um duplo processo de esvaziamento do campo e aumento
da presso demogrfca nas cidades, com impactos negativos em ambos os espaos.
257
Diante disso, funo do Estado programar aes que visem mudar a reali-
dade no campo, contribuindo para transformar o rural como ambiente prspero
e sustentvel, de forma a propiciar aos rapazes e s moas do campo opes viveis
para construrem seus projetos de vida em seu ambiente de origem. No h como
realizar isto sem repensar nosso modelo de desenvolvimento.
Assim, evidente que os atuais programas federais direcionados para jovens
rurais so insufcientes para produzirem modifcaes signifcativas. Se forem
bem-sucedidos, ainda assim, tero efeitos positivos sobre parcelas mnimas de
jovens rurais, podendo benefciar apenas uma parcela limitada dos pertencentes
a famlias pobres, sem-terra ou com terra insufciente. Alm de ainda serem in-
sufcientes, dependem, em grande medida, de transformaes e de ganhos que s
podem ser sustentavelmente obtidos pela interao de todo o conjunto de polti-
cas pblicas e avanos nos padres culturais da nossa sociedade. O mundo rural e
nenhum segmento nele subsistem e avanam em suas conquistas sem que os pa-
dres gerais de funcionamento da economia e da sociedade colaborem para isso.
A expanso do agronegcio e a lgica dominante dos mercados de commodities
vo de encontro s intenes de promover a incluso produtiva de jovens pobres,
ou cujas famlias no dispem de recursos fundirios passveis de ser disponibili-
zados para a criao de novas unidades produtivas.
REFERNCIAS
AGNCIA BRASIL. MST prope criao de agrovilas como parte da reforma
agrria, 15 jun. 2007. Disponvel em: <http://www.agenciabrasil.gov.br/noti-
cias/2007/06/14/materia.2007-06-14.4142085492/view>.
BERTONCELLO, A.; ROSSI, A. M.; BADALOTTI, R. M. Juventude rural,
movimentos sociais e subjetividades: compreendendo estas interfaces no processo de
reproduo social da agricultura familiar. Chapec: Unochapec, 2006.
BOURDIEU, P. Reproduction interdite: la dimension symbolique de la
domination conomique. tudes Rurales, v. 113/114, p. 15-35, jan./jui. 1989.
BRUMER, A. A problemtica dos jovens rurais na ps-modernidade. In:
CONGRESSO LATINO-AMERICANO DE SOCIOLOGIA RURAL, 7.
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CHAYANOV, A. V. La organizacin de la unidade econmica campesina. Buenos
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Disponvel em: <http://www.deser.org.br/pub_read.asp?id=61>.
SANTOS, M. No existe reforma agrria no governo Lula. Entrevista concedida
ao Congresso em Foco durante a realizao do V Congresso Nacional do Movi-
mento dos Trabalhadores Sem-Terra (MST). Braslia, 11-15 jun. 2007. Disponvel
em: <http://congressoemfoco.ig.com.br/QuestaodeFocoPrint.aspx?id=48>.
STROPASOLAS, V. L. O valor (do) casamento na agricultura familiar. Estudos
Feministas, Florianpolis, Secretaria de Estado do Desenvolvimento Rural e Agri-
cultura de Santa Catarina, v. 12, n. 1, p. 253-267, jan./abr. 2004.
11
JUVENTUDE NEGRA
E EDUCAO SUPERIOR
CAPTULO 11
JUVENTUDE NEGRA E EDUCAO SUPERIOR
*
Adailton da Silva
**
Josenilton da Silva
***
Waldemir Rosa
**
1 APRESENTAO
A juventude negra no Brasil enfrenta um importante conjunto de problemas que
vem limitando seu acesso a oportunidades sociais, restringindo o desenvolvimen-
to de suas capacidades e as chances de construo de uma trajetria ascendente.
Entre os inmeros dados que evidenciam a confgurao de menores oportuni-
dades para a juventude negra no pas, pode-se lembrar o fato de os jovens ne-
gros estarem sobrerrepresentados no segmento de jovens que no trabalham nem
estudam, alm de sua insero no mercado de trabalho estar caracterizada por
condies de maior precarizao do que a dos jovens brancos.
As desigualdades raciais no Brasil tambm vm se refetindo no grave qua-
dro de confito social existente no pas. O fenmeno da violncia urbana um dos
principais problemas enfrentados pela juventude negra e as taxas de mortalidade
a ela associadas 50% maiores entre os jovens negros vm se refetindo, at
mesmo, na expectativa de vida dos homens negros. Os jovens negros so, assim,
ainda mais que os brancos, submetidos a um contexto social marcado por vio-
lncias, com profundos impactos em seu cotidiano, sua viso de mundo e suas
possibilidades concretas de construo de futuro.
No entanto, as polticas pblicas desenvolvidas pelas esferas federais,
estaduais e municipais de governo ainda so tmidas para enfrentar esse con-
junto de problemas. No que se refere juventude negra, nos ltimos anos,
apenas as iniciativas de promover acesso ao ensino superior vm se destacan-
do como palco de significativos avanos no que se refere ao combate s desi-
gualdades raciais e ampliao de oportunidades sociais. Atualmente, so 39
* Contriburam para este trabalho, com anlises e sugestes, Luciana Jaccoud e Sergei Soares, tambm da rea de
Igualdade Racial da Diretoria de Estudos e Polticas Sociais (Disoc) do Ipea.
** Pesquisadores do Programa de Pesquisa para o Desenvolvimento Nacional (PNPD) no Ipea.
*** Tcnico de Desenvolvimento e Administrao do Ipea.
as instituies pblicas de ensino superior que adotam alguma modalidade
de polticas de aes afirmativas (AAs) para o ingresso de estudantes negros
nos cursos de graduao.
1
Nas universidades pblicas, as duas principais mo-
dalidades de AAs so as cotas e o sistema de bonificaes, o que possibilitou,
efetivamente, um ingresso maior da populao negra no ensino superior.
Paralelamente a estas iniciativas, o governo brasileiro implementou, em
2004, o Programa Universidade para Todos (ProUni), que fornece bolsas de
estudo nas instituies privadas de ensino superior e cujo impacto sobre o
acesso a jovens negros tem se revelado muito expressivo.
Este captulo tem como objetivo expor e discutir essas trs iniciativas, apre-
sentando suas trajetrias, formatos e primeiros resultados. Se ainda cedo para
julgar os efeitos das AAs, pode-se desde j assegurar que as experincias tm, efe-
tivamente, representado um importante mecanismo de democratizao do acesso
ao ensino superior no pas e seus impactos so positivos para ampliar o acesso da
juventude negra s universidades no Brasil.
2 JUVENTUDE NEGRA E EDUCAO
A educao constitui uma dimenso central para ampliar as chances de uma in-
cluso promissora no mercado de trabalho. Ela fator particularmente relevante
para o acesso a um mercado de trabalho que, cada vez mais, requer trabalhadores
qualifcados, capazes de fazer frente competitividade entre empresas e indiv-
duos, demanda crescente de aumento da produtividade e complexidade dos
processos produtivos, incluindo os relacionados oferta de servios. A educao
tambm propicia acesso diferencial a outro conjunto de bens e atividades, como
os culturais, os tecnolgicos e os informativos, todos potencializadores de opor-
tunidades de renda e de ampliao do bem-estar.
1. Faculdade de Medicina de So Jos do Rio Preto (FAMERP) SP; Centro Estadual de Educao Tecnolgica Paula
Souza (CEETEPS) SP; Fundao de Apoio Escola Tcnica do Estado do Rio de Janeiro (FAETEC) RJ; Universidade
de Braslia (UnB) DF; Universidade de Campinas (UNICAMP) SP; Universidade Estadual da Bahia (UNEB) BA;
Universidade Estadual da Zona Oeste (Uezo) RJ; Universidade Estadual de Feira de Santana (UEFS) BA; Universidade
Estadual de Gois (UEG) GO; Universidade Estadual de Londrina (UEL) PR; Universidade Estadual de Minas Gerais
(UEMG) MG; Universidade Estadual de Montes Claros (Unimontes) MG; Universidade Estadual de Ponta Grossa
(UEPG) PR; Universidade Estadual de Santa Cruz (UESC) BA; Universidade do Estado de Mato Grosso (UNEMAT)
MT; Universidade Estadual do Mato Grosso do Sul (UEMS) MS; Universidade Estadual do Norte Fluminense (UENF) RJ;
Universidade do Estado do Rio de Janeiro (UERJ) RJ; Universidade Federal da Bahia (UFBA) BA; Universidade Federal
de Alagoas (Ufal) AL; Universidade Federal de Juiz de Fora (UFJF) MG; Universidade Federal de Santa Catarina (UFSC)
SC; Universidade Federal de Santa Maria (UFSM) RS; Universidade Federal de So Carlos (UFSCAR) SP; Universidade
Federal de So Paulo (UNIFESP)/Escola Paulista de Medicina (EPM) SP; Universidade Federal do ABC Paulista (UFABC)
SP; Universidade Federal do Maranho (UFMA) MA; Universidade Federal do Par (UFPA) PA; Universidade Federal
do Paran (UFPR) PR; Universidade Federal do Recncavo Baiano (UFRB) BA; Universidade Federal do Rio Grande do
Sul (UFRGS) RS; Universidade Estadual do Sudoeste da Bahia (UESB) BA; Universidade Estadual do Piau (Uespi) PI;
Centro Universitrio de Franca (FACEF) SP; Fundao de Ensino Superior de Goiatuba (FESG) GO; Instituto Federal
de Educao Prossional, Cientca e Tecnolgica da Bahia (IFBA) BA; Universidade Federal de Gois (UFG) GO;
Universidade Federal de Sergipe (UFS) SE; e Universidade Federal do Pampa (Unipampa) RS.
Juventude Negra e Educao Superior
263
Nesse sentido, a persistncia da desigualdade racial no sistema educacional
brasileiro confgura-se como limitador de acesso a oportunidades sociais para a
juventude negra, ao mesmo tempo em que restringe a construo de uma socie-
dade mais equnime e democrtica. Revela-se, assim, ser dramtico que os estu-
dos realizados, ao longo das ltimas dcadas, tenham constantemente reafrmado
que, no campo da educao, os negros esto em desvantagem em praticamente
todos os aspectos observados. A ttulo de exemplo, pode-se lembrar que a pro-
poro de analfabetos, assim como a de crianas e jovens que no frequentam a
escola, maior entre negros. Estes tambm detm as maiores taxas de repetncia,
defasagem idade/srie e abandono escolar.
No ensino superior, a situao ainda mais grave. Em um quadro mar-
cado por limitado acesso dos jovens brasileiros a este nvel de ensino, o pro-
blema ainda agravado pela expressiva diferena entre brancos e negros.
No apenas observa-se grande desigualdade entre a proporo de jovens bran-
cos e negros matriculados no ensino superior, como tambm esta desigualdade
tem crescido, apesar do aumento observado em ambos os grupos.
2
Em 1993,
a taxa de frequncia lquida na educao superior era de 7,7 para brancos e
1,5 para negros. Em 2007, esta sobe para 19,8 para brancos e 6,9 para negros.
Esta trajetria signifcou que a diferena de 6,2 pontos subiu para 12,9 pontos,
mais do que dobrou em 14 anos. Como o aumento nesta diferena crescente
at 2003, no sofrendo signifcativas alteraes a partir da, os dados sugerem
que a poltica realizada nos anos 1990, de aumento da oferta de vagas no ensi-
no superior a partir da expanso da rede privada de ensino, tenha sido fator de
aprofundamento das desigualdades raciais no ensino superior.
O acesso e a permanncia da juventude negra no ensino superior referem-se
a uma populao que termina o ensino mdio com aproximadamente 18 anos
e que, muitas vezes, leva at cinco anos para ingressar no ensino superior. Neste
sentido, o debate sobre a questo tem como foco um grupo heterogneo, com-
posto, na sua maioria, por estudantes que se encontram fora da faixa etria que o
Ministrio da Educao (MEC) considera ideal para cursar o ensino superior, ou
seja, a faixa de 18 a 24 anos.
O Ipea divulgou estudo que acompanha a trajetria das crianas negras em
relao s crianas brancas nascidas nos anos 1987 e 1988, ou seja, o grupo de
jovens que, em uma trajetria educacional adequada, estaria iniciando sua forma-
o de nvel superior em 2007 ano da ltima Pesquisa Nacional por Amostra de
Domiclios (PNAD).
3
Neste estudo, so apresentados dados relativos participao
da gerao de 1987-1988 no sistema de ensino e s diferenas encontradas entre
2. Ver Ipea, Unifem e SPM (2008).
3. Ver Ipea (2009), captulo Igualdade Racial.
negros e brancos neste percurso. As crianas negras acompanhadas neste estudo,
j desde os 10 e 11 anos, quando deveriam estar cursando a 4
a
srie do ensino m-
dio, encontravam-se em menor nmero na srie adequada. Para aquelas crianas
que no se encontravam na srie adequada, entre as crianas negras, havia patamares
de defasagem signifcativamente mais importantes do que os de seus colegas bran-
cos. Em 2002, apenas um em cada cinco jovens negros nascidos em 1987 e 1988
conseguiu chegar 8
a
srie na idade prevista. A trajetria dos estudantes brancos
deste grupo, em que pese tambm estar francamente defasada, ainda apresenta uma
tendncia signifcativamente melhor que a de seus colegas negros. E, da mesma
forma que em 1998, em 2002, os patamares de defasagem dos jovens negros com
idade entre 14 e 15 anos, para aqueles que no se encontravam na srie adequada,
eram signifcativamente mais expressivos do que os dos jovens brancos. Com esta
idade, 7% dos jovens negros encontravam-se ainda na 4
a
srie do ensino fundamen-
tal da escola regular contra 3% de jovens brancos; 12%, na 5
a
srie contra 5% dos
brancos; e 14%, na 6
a
srie contra 8% dos brancos.
No ensino mdio, a distncia entre os dois grupos cresce ainda mais. Apenas
15% dos estudantes negros nascidos em 1987 e 1988 concluram este nvel de
ensino na idade adequada, contra 25% dos estudantes brancos. Enquanto a quase
totalidade dos estudantes brancos desta gerao que concluram o ensino mdio
na idade adequada estavam em um curso superior dois anos depois, apenas a me-
tade dos estudantes negros conseguiu realizar a mesma passagem.
Esse exerccio de acompanhamento da trajetria escolar da gerao de 1987-
1988 a partir da cor revela que esta gerao assistiu a uma progressiva diferen-
ciao do grupo de brancos e negros, com resultado cumulativamente pior para
o ltimo grupo. O grupo de estudantes negros, sejam homens, sejam mulheres,
encontrou-se em desvantagem em relao aos seus colegas brancos em todas as
sries analisadas. A diferena entre os dois grupos revelou-se desde o primeiro ano
do ensino fundamental e continuou acumulando-se ao longo do tempo, levando
a uma surpreendente distncia no que diz respeito concluso do ensino mdio
e, mais fortemente, incluso no ensino superior. Como resultado fnal, do total
de negros que ingressaram no sistema de ensino em 1995, apenas 1,5 em cada dez
estavam cursando o ltimo ano do ensino mdio na idade adequada, contra 2,5
em cada dez estudantes brancos desta gerao. Entre os negros, 0,7 em cada dez
cursavam o ensino superior 12 anos depois, contra 2,2 dos brancos.
Observou-se, assim, a consolidao de um percurso em que, entre alunos
negros, o fracasso escolar mais presente do que as expectativas de sucesso e
progresso. Em um mundo em que a demanda de qualifcao aumenta de forma
ininterrupta, ao mesmo tempo em que esta se torna exigncia incontornvel para
o acesso s posies de maior estabilidade e rentabilidade, o quadro apresentado
265
revela-se extremamente grave. A distncia entre os grupos negro e branco con-
solidou-se, para esta gerao, de forma irreversvel no ensino mdio e no acesso
ao ensino superior, indicando excluso permanente dos membros negros desta
gerao, que no chegaro, seno em uma proporo extremamente pequena, ao
fm do ensino mdio e, ainda em menor nmero, ao ensino superior.
Em um contexto em que avanam as demandas por aumento de qualif-
cao no mercado de trabalho, os nveis mais altos de ensino (ensino mdio e
superior) acumulam progressivo aprofundamento da desigualdade entre negros
e brancos. Estes nveis, entretanto, confguram-se atualmente como patamares
mnimos de educao para os postos de trabalho no precrios. Aponta-se, assim,
para a consolidao dos jovens negros em situao de menores oportunidades.
Neste sentido, faz-se necessrio que a poltica de universalizao do acesso edu-
cao, como um princpio constitucional, seja conjugada com polticas especfcas
de combate s desigualdades raciais no sistema de ensino, as quais so necessrias
construo de uma sociedade mais equnime e democrtica. Algumas das expe-
rincias de AAs que esto sendo desenvolvidas para o combate desigualdade ra-
cial no ensino superior, o mais estreito gargalo da educao, sero vistas a seguir.
4

3 UM BREVE HISTRICO DAS AES AFIRMATIVAS NO BRASIL
O debate sobre a implementao de polticas de AAs no mbito educacional
no recente no Brasil. Desde os anos 1930, grupos do movimento social negro
apontavam para a necessidade de se adotarem polticas pblicas para garantir o
direito da populao negra educao. Naquela dcada, este tema esteve presente
na pauta de reivindicao da Frente Negra Brasileira, que chegou a criar escolas
comunitrias para crianas negras em suas sedes em algumas regies do Brasil.
Nas dcadas de 1940 e 1950, aps o fm do Estado Novo que havia colocado
os movimentos sociais na clandestinidade , o movimento negro retomou sua
pauta de reivindicaes e, novamente, a educao reassumiu paulatinamente um
lugar de destaque. Nos anos 1960, o movimento social negro travava um debate
sobre as desigualdades sociais que acometiam a populao negra e, a partir do fm
dos anos 1970, instauraram-se como pauta de luta na democratizao do acesso
educao e na constituio de uma educao antirracista, reativando-se a tradio
histrica de lutas da populao pelo acesso educao.
Nos anos 1980, surgiu no Brasil o movimento de cursinhos pr-vestibu-
lares ligado ao movimento negro e voltado para a juventude negra e carente.
No estado do Rio de Janeiro, foi criado, em 1986, o curso pr-vestibular
da Associao dos Funcionrios da Universidade Federal do Rio de Janeiro
4. As iniciativas, atualmente em curso, visando reduzir as desigualdades entre estudantes brancos e negros nos demais
nveis de ensino ainda so incipientes. Ver Ipea (2009), captulo Igualdade Racial.
(ASSUFRJ), atual Sindicato dos Trabalhadores em Educao da Universi-
dade Federal do Rio de Janeiro (SINTUFRJ). Outra iniciativa foi o curso
Mangueira Vestibulares, destinado aos estudantes da comunidade do Morro
da Mangueira, criado em 1992. Em So Paulo, os cursos pr-vestibulares
iniciaram sua histria em 1989, por iniciativa da Pastoral do Negro da Igre-
ja Catlica. Na Bahia, uma das primeiras iniciativas foi a experincia da
Cooperativa Steve Biko que, em 1992, criou um curso pr-vestibular, com
o objetivo de apoiar e articular a juventude negra da periferia de Salvador,
colaborando para a entrada de jovens na universidade.
A partir do fm dos anos 1990, o Brasil intensifcou suas experincias de AAs
no mbito das instituies de ensino superior (IES).
5
Entre os anos 2001 e 2004,
as iniciativas consolidaram-se.
No contexto da emergncia da adoo de polticas afrmativas para reduzir
as desigualdades raciais que surgem como recomendaes da Conferncia
de Durban , o governo brasileiro d seus primeiros passos com a criao, na
segunda metade de 2002, do Programa Diversidade na Universidade, em par-
ceria com o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID). O objetivo do
programa era estimular a criao de cursos pr-vestibulares para jovens negros,
visando facilitar sua entrada nas universidades, uma vez que, naquele momen-
to, menos de 3% da populao negra possua diploma universitrio. Parale-
lamente, pesquisas realizadas no ensino bsico detectaram a existncia de um
crescente processo de defasagem e abandono escolar por parte dos estudantes
negros, reduzindo as possibilidades de este grupo entrar no ensino superior.
O MEC decidiu intervir no problema, apoiando, ento, cursinhos pr-vestibu-
lares promovidos por entidades da sociedade civil.
A opo pelos cursos pr-vestibulares como poltica de enfrentamento
das desigualdades raciais na educao reflete o debate sobre o tema poca.
De um lado, ampliavam-se as demandas por cotas raciais no ensino supe-
rior, medida defendida pela maioria das entidades do movimento negro.
De outro, setores polticos e acadmicos manifestavam sua resistncia a esta
proposta, entendendo que as provas dos vestibulares representavam uma
garantia da prevalncia dos critrios de mrito e isonomia no acesso ao en-
sino superior. Para estes grupos, a ideia de criar cursinhos pr-vestibulares
parecia mais adequada do que a entrada direta de negros nas universidades
por meio de cotas. Assim, esta iniciativa tambm atendia, em alguma medi-
da, s demandas do movimento social por polticas educacionais inclusivas.
5. Uma experincia inovadora foi o Programa Gerao XXI, desenvolvido em So Paulo, em 1999, no qual 21 jovens
negros, entre 13 e 15 anos, de famlias com renda per capita entre um e dois salrios mnimos (SMs), foram seleciona-
dos e tiveram seus estudos custeados durante nove anos, da 8
a
srie do ensino fundamental at o m da graduao.
Ver Silva (2003).
267
O Programa Diversidade na Universidade foi, assim, uma alternativa ao
desenvolvimento de cotas no pas e foi adotado em resposta s presses so-
fridas pelo MEC no que se refere ao desenvolvimento de polticas de AAs.
Cursos pr-vestibulares para estudantes negros e pessoas pobres j vinham
sendo promovidos por setores da sociedade civil desde os anos 1990, alguns
apresentando muitos bons resultados.
6

Um marco importante nesse processo foi a constituio do Programa
Polticas da Cor (PPCor), um ncleo de estudos e interveno social do
Laboratrio de Polticas Pblicas (LPP), da UERJ, voltado para o desen-
volvimento de pesquisas e o apoio a iniciativas destinadas ao acesso e
permanncia de populaes sub-representadas nas universidades; em espe-
cial, os afro-brasileiros. O PPCor financiou e acompanhou 27 projetos de
AAs desenvolvidos entre 2002 e 2003, em 16 estados do Brasil.
7
Do PPCor
emergiu uma grande quantidade de experincias em AAs de acesso e perma-
nncia da populao negra no ensino superior, largamente divulgadas nos
anos subsequentes a 2004.
8
Diante do envolvimento do movimento negro em aes e reivindicaes
pelo acesso educao e das recentes e frutferas experincias, importante ressal-
tar que a adoo de polticas de AAs, tanto na forma de cotas, como via ProUni,
est enraizada em uma demanda histrica pela democratizao do acesso educa-
o e construo de uma sociedade mais equitativa, tanto em termos socioecon-
micos quanto da diversidade racial.
4 AES AFIRMATIVAS PARA A JUVENTUDE NEGRA NAS UNIVERSIDADES
PBLICAS BRASILEIRAS
Atualmente, no Brasil, existe uma confuso entre o conceito de AAs e o de sistema
de cotas. As AAs podem ser compreendidas como aes pblicas ou privadas, ou,
ainda, como programas que buscam prover oportunidades ou outros benefcios
para pessoas pertencentes a grupos especfcos, alvos de discriminao.
9
Tais aes
tm como objetivo garantir o acesso a recursos, visando remediar uma situao de
desigualdade considerada socialmente indesejvel. Para isto, instituem um trata-
mento preferencial que pode ter diferentes perfs. A instituio de metas ou cotas
um dos recursos de correo ou compensao aos mecanismos de discriminao.
6. Ver Ipea (2007).
7. Os projetos foram selecionados por meio do concurso nacional Cor no Ensino Superior, que recebeu 287 propostas e
teve como objetivo estimular experincias existentes e fomentar novas iniciativas de combate s desigualdades raciais
no ensino superior. Os estados que tiveram projetos nanciados pelo PPCor foram: Rio de Janeiro, So Paulo, Minas
Gerais, Rio Grande do Sul, Bahia, Mato Grosso, Mato Grosso do Sul, Par, Maranho, Gois, Tocantins, Amap, Alagoas,
Santa Catarina, Pernambuco e Piau.
8. Para mais informaes sobre alguns projetos nanciados pelo PPCor, ver Santos (2005).
9. Ver Guimares (2005).
Nesse sentido, as AAs no ensino superior correspondem ao estabelecimen-
to de dispositivos que promovam o acesso e a manuteno, nas universidades,
de estudantes pertencentes a grupos sociais que historicamente tm sido objeto de
discriminao. Tais aes tm se desenvolvido por meio de diferentes instru-
mentos, organizados ou no pelo sistema de cotas. Entre as iniciativas que no
operam com o estabelecimento de cotas est a j citada experincia dos cursi-
nhos preparatrios para o vestibular destinados a jovens negros. Nas prprias
universidades, os sistemas que operam com bonifcaes tm buscado promover
o ingresso de estudantes sem a instituio de reservas de vagas. Contudo, cabe
destacar que o sistema de cotas a modalidade de AA que mais tem se expan-
dido nas universidades pblicas brasileiras. Este modelo, como se ver a seguir,
vem se expandindo nesta dcada de 2000 e j opera em 63 universidades, garan-
tindo o acesso de diversos grupos ao ensino superior pblico no pas.
As primeiras instituies brasileiras a adotarem cotas em seus processos seletivos
foram a UERJ e a UENF, que, por meio de duas leis estaduais, instituram cotas para
alunos de escola pblica, em 2000, e cotas para negros, em 2001. A experincia na
UERJ e na UENF foi acompanhada por um conjunto de outras iniciativas que vm
se sucedendo, desde ento, em praticamente todas as unidades da Federao (UFs).
Grande parte das instituies pblicas o fez por iniciativa prpria, em que pesem as
trajetrias diferenciadas observadas nas universidades municipais, estaduais e federais.
Das cinco instituies municipais que adotam AAs em seus processos sele-
tivos, trs
10
o fazem com base na legislao dos respectivos municpios. As outras
duas
11
fundamentam-se em resolues dos conselhos deliberativos das instituies.
Entre as 33
12
instituies estaduais que adotaram AAs, 16
13
as estabeleceram se-
guindo deciso das assembleias legislativas estaduais, enquanto outras 11
14
IES
estaduais tiveram nas resolues de seus conselhos superiores o norteador para
o estabelecimento de programas de AAs. Outras seis
15
IES estaduais, todas no
Paran, combinam a legislao estadual com as resolues de seus conselhos
no desenho de seus programas de AAs.
10. Faculdade Municipal de Palhoa (FMP), Centro Universitrio Municipal de So Jos (USJ) RJ e FACEF.
11. Faculdades Integradas de Mineiros (Fimes) GO e FESG.
12. UERJ; Uezo; UENF; FAETEC; UEMG; Unimontes; Universidade do Estado do Amazonas (UEA) AM; Universidade
do Estado do Amap (UEAP) AP; UEG; UEMS; Escola Superior de Cincias da Sade (ESCS) DF; Universidade do
Estado do Rio Grande do Norte (UERN) RN; Universidade Estadual do Norte do Paran (UENP) PR; Universidade
Estadual do Paran (Unespar) PR; Universidade Estadual do Rio Grande do Sul (UERGS) RS; CEETEPS; UNICAMP;
FAMERP; Universidade de So Paulo (USP) SP; UNEMAT; UEFS; UESC; UNEB; UESB; Universidade Estadual da Paraba
(UEPB) PB; Universidade do Estado de Pernambuco (UPE) PE; Uespi; Universidade Veiga de Almeida (UVA) RJ;
UEPG; UEL; Universidade Estadual de Maring (UEM) PR; Universidade Estadual do Oeste do Paran (Unioeste) PR;
e Universidade Estadual do Centro-Oeste (Unicentro) PR.
13. UERJ, Uezo, UENF, FAETEC, UEMG, Unimontes, UEA, UEAP, ESCS, UEG, UEMS, UERN, Unespar, UERGS,
CEETEPS e UENP.
14. UNICAMP, FAMERP, USP, UNEMAT, UEFS, UESC, UNEB, UESB, UEPB, UPE e Uespi.
15. UVA, UEPG, UEL, UEM, Unioeste e Unicentro.
269
As IES federais, cujas experincias atingem o idntico nmero de 33
16

instituies, o fzeram em decorrncia de deliberaes dos conselhos univer-
sitrios. Um caminho utilizado por algumas instituies federais foi a im-
plementao do sistema no ato de sua criao, como foi o caso da UFRB,
desmembrada em 2006 da UFBA, e da UFABC, criada no mesmo perodo
na regio do ABC paulista. H tambm o caso de algumas IES, como a Uni-
versidade Federal de Pernambuco (UFPE) e a Universidade Federal Rural de
Pernambuco (UFRPE), que adotaram AAs para adequao s diretrizes do
Programa de Apoio aos Planos de Reestruturao e Expanso das Universida-
des Federais (Reuni), do MEC. Este programa, que foi institudo pelo Decre-
to n
o
6.096, de 24 de abril de 2007, traz um conjunto de seis diretrizes que
equivalem aos principais desafos para a expanso do ensino superior no pas.
Toda universidade interessada em aderir ao programa deve apresentar um
plano de reestruturao e expanso que esteja de acordo com tais diretrizes.
O Reuni traz na sua quinta diretriz o desafo Ampliao de Polticas de Incluso
e Assistncia Estudantil, tornando-se at o momento a nica orientao, ainda
que vaga, a partir do Poder Executivo federal, para a adoo de AAs nos me-
canismos de acesso s IES.
Outra caracterstica marcante do processo de implementao de AAs nas
universidades brasileiras a pluralidade de formatos adquiridos entre os pro-
gramas adotados pelas instituies, como ser mostrado adiante. Alm das
polticas de reserva de vagas, geralmente tratadas como cotas, tambm vm
sendo implantados sistemas de bonifcao nas notas dos candidatos a uma
vaga nas IES pblicas.
Na tabela 1, apresenta-se um panorama das experincias de AAs para o in-
gresso no ensino superior, destacando-se as cotas e as bonifcaes voltadas para a
incluso da juventude negra.
16. IFBA; Instituto Federal de Educao, Cincia e Tecnologia de Pernambuco (IFPE) PE; Instituto Federal de Educao,
Cincia e Tecnologia do Rio Grande do Norte (IFRN) RN; Instituto Federal de Educao, Cincia e Tecnologia de Sergi-
pe (IFSE) SE; Universidade Tecnolgica Federal do Paran (UTFPR) PR; UFABC; Ufal; UFBA; Universidade Federal do
Esprito Santo (Ufes) ES; Universidade Federal Fluminense (UFF) RJ; UFG; Universidade Federal da Grande Dourados
(UFGD) MS; UFJF; UFMA; Universidade Federal de Ouro Preto (UFOP) MG; UFPA; UFPE; Universidade Federal do
Piau (UFPI) PI; UFPR; Universidade Federal Rural da Amaznia (UFRA) AM; UFRB; UFRGS; Universidade Federal
do Rio Grande do Norte (UFRN) RN; UFRPE; UFS; UFSC; UFSCAR; UFSM; Universidade Federal do Tocantins (UFT) TO;
Universidade Federal de Uberlndia (UFU) MG; UnB; UNIFESP; e Unipampa.
TABELA 1
AAs nas IES brasileiras por tipo de AAs e de IES
1
e critrios das AAs com destaque
para os critrios de incluso da juventude negra
Tipos de AAs Critrios das AAs
Tipos de IES
Federal Estadual Municipal Total
Bnus
Bnus racial
Racial dependente 2,0 2,0
Racial independente 1,0 1,0
Outros bnus
2
4,0 1,0 5,0
Subtotal 4,0 4,0 8,0
Cotas
Cota racial
Racial dependente 15,0 14,0 29,0
Racial independente 3,0 2,0 2,0 7,0
Outras cotas
3
11,0 13,0 3,0 27,0
Subtotal 29,0 29,0 5,0 63,0
Total 33,0 33,0 5,0 71,0
Fontes: Editais dos processos seletivos para candidatos ingressantes at 2009, manuais, legislaes e resolues correspondentes.
Notas:
1
Para esta tabela e demais clculos, a ESCS, IES do Distrito Federal, foi contabilizada como IES estadual.
2
Outros critrios para concesso de bnus s notas dos candidatos so bnus para candidatos indgenas, adotado por duas
IES (UNICAMP e FAMERP); estudantes oriundos da rede pblica de ensino, adotado pelas nove IES que concedem bnus; e
estudantes procedentes de certa localidade. Esta ltima modalidade de bnus praticada em trs IES do Nordeste (UFPE,
UFRPE e Ufal). Cada um destes critrios aparece de forma combinada e/ou independente aos outros critrios.
3
Outros critrios bastante utilizados para estabelecimento de reserva de vagas so: o de cotas para candidatos indge-
nas, adotado por 33 IES; o de cotas para portadores de necessidades especiais, adotado por 18 IES; o de cotas para
estudantes procedentes de certa localidade, adotado por 15 IES; o de cotas para estudantes com baixa renda, adotado
por nove IES; o de cotas para candidatos oriundos da rede pblica de ensino, adotado por 54 IES; e o de cotas para
estudantes oriundos de comunidades remanescentes de quilombos, adotado por seis IES. H ainda uma variedade de
outros critrios menos comuns. Cada um destes aparece de forma combinada e/ou independente aos outros critrios.
Conforme mostra a tabela 1, maioria no conjunto de 71 IES que possuem
AAs aquelas que optaram pela adoo de critrios raciais. No entanto, entre as IES que
adotaram sistema de bonifcao, a adoo de critrios raciais ocorre apenas em trs
do total de oito casos. Estas trs instituies so todas estaduais e localizadas no estado
de So Paulo. Outras cinco instituies adotam sistema de bnus sem levar em conta
critrios para incluso racial, sendo uma destas vinculada ao governo estadual e as
outras quatro, ao governo federal. Entre as IES que estabeleceram a incluso da juven-
tude negra por meio de sistema de bonifcao, apenas uma instituio (CEETEPS)
utilizou o critrio racial de forma independente de outros, ou seja, o candidato pode
ter direito ao bnus apenas por autodeclarar-se negro. As outras duas IES que ado-
taram sistema de bonifcao para a incluso da juventude negra (UNICAMP e FA-
MERP) o fzeram associando o critrio racial a outros critrios para acesso s AAs.
Mais da metade das 63 universidades que adotam o sistema de cotas trazem a
perspectiva de incluso para a juventude negra. Entre as 36 IES que adotam cotas
raciais, 29 adotam este critrio combinado com outros critrios complementares.
Tais critrios devem ser observados simultaneamente para o preenchimento das
271
vagas destinadas a candidatos negros. Na maior parte dos casos, o candidato deve
se autodeclarar negro (preto ou pardo, conforme classifcao do Instituto Bra-
sileiro de Geografa e Estatstica IBGE) e, ao mesmo tempo, ser egresso de es-
cola pblica. Este grupo, que ser aqui identifcado como aquele que adota cotas
raciais dependentes, tambm inclui instituies que adotam a renda familiar per
capita como critrio. Neste caso, os candidatos devem apresentar uma declarao
de renda familiar que comprove a situao de carncia social.
As sete instituies que adotaram o sistema de cotas raciais independentes
utilizam o critrio racial desvinculado de outros para o acesso reserva de vagas.
Neste sistema, para que o estudante concorra pelo sistema de reserva de vagas, bas-
ta que ele se declare negro, nos termos defnidos nos editais de seleo, apresen-
te documentao ou submeta-se ao processo de avaliao de sua autodeclarao.
O estudante no necessita enquadrar-se em nenhum outro critrio. Este modelo de
cota racial independente pode ocorrer em paralelo com outro sistema de cota ado-
tado na mesma instituio. Nestes casos, confgura-se um sistema em que dois ou
mais grupos distintos so benefciados com modalidades especfcas de reservas de
vagas em um mesmo processo seletivo. O vestibulando pode escolher, por exemplo,
uma entre duas modalidades: ou concorrer pelo critrio de cotas para alunos de es-
cola pblica, independentemente de ser negro ou branco; ou por cotas raciais para
negros, no importando se egresso da rede pblica ou privada de ensino.
Vinte e nove instituies adotaram outros critrios para adoo de cotas,
nmero idntico ao de IES que adotaram cotas raciais dependentes. Pela varie-
dade de critrios disponveis, entre estas outras cotas, difcil aferir os resulta-
dos da incluso da juventude negra nas AAs implementadas nestas IES, uma vez
que esta no uma varivel considerada na implementao da medida.
Em uma primeira comparao entre essas modalidades, possvel observar
que entre as instituies que implementaram cotas raciais dependentes de outros
critrios, esto aquelas que operam com os maiores percentuais de vagas reserva-
das, chegando a fcar acima de 30%. As universidades que optaram apenas por
cotas raciais independentes tiveram, de modo geral, seus percentuais de reserva
iguais ou inferiores a 20%. Nos sistemas de bonifcao, no possvel defnir um
percentual de insero para os alunos benefcirios do programa, uma vez que
dependem do resultado individual de cada candidato.
De posse do nmero de vagas reservadas nas universidades que operam com
sistemas de cotas voltadas para alunos negros, assim como da quantidade total de
alunos negros benefciados por ano em cada uma das instituies que utilizam
sistema de bonifcao com critrios raciais, possvel fazer uma estimativa do
nmero mximo de estudantes universitrios negros contemplados por cada um
destes sistemas. Tal estimativa apresentada nas tabelas 2 e 3.
TABELA 2
Estimativa das matrculas de estudantes negros beneciados por programas de bnus
raciais nas universidades pblicas brasileiras por tipo de bnus, ano e nmero de vagas
2005-2008
Ano
Matrculas de estudantes
negros resultantes do
bnus racial dependente
Matrculas de estudantes
negros resultantes do
bnus racial independente
Novas matrculas para
estudantes negros por ano
resultantes do bnus racial
Total de matrculas para
estudantes negros acumu-
ladas no perodo resultan-
tes do bnus racial
2005 490,0 490,0 490,0
2006 461,0 1.559 2.020 2.510
2007 496,0 1.941 2.437 4.947
2008 509,0 3.019 3.528 8.475
Total 1.956 6.519 8.475 8.475
Fontes: Avaliao do Programa de Ao Armativa e Incluso Social (Paais), da UNICAMP e da FAMERP, feita pela Comisso
Permanente de Vestibular (COMVEST);
17
avaliao do sistema de pontuao acrescida no vestibular das Faculdades
de Tecnologia (FATECS) feita pelo CEETEPS;
18
e editais dos processos seletivos para candidatos ingressantes at 2008,
manuais, legislaes e resolues correspondentes.
TABELA 3
Estimativa do ingresso de estudantes negros beneciados por programas de cotas raciais
nas universidades pblicas por tipo de cotas, ano e nmero de vagas 2002-2009
Ano
Tipo de AAs por nmero de instituies
Total de IES
acumuladas
no perodo
Novas vagas
reservadas para
estudantes
negros no ano
Total de vagas
reservadas para
estudantes
negros no ano
Total de
vagas para
estudantes
negros acu-
muladas no
perodo
Cotas
raciais
Cotas
raciais
indepen-
dentes
Cotas
raciais
dependentes
2002 4,0 4,0 4,0 1.848 1.848 1.848
2003 2,0 2,0 6,0 2.424 4.272 6.120
2004 4,0 2,0 2,0 10,0 2.191 6.463 12.583
2005 8,0 3,0 5,0 18,0 5.122 11.585 24.168
2006 5,0 1,0 4,0 23,0 2.411 13.996 38.164
2007 4,0 4,0 27,0 2.034 16.030 54.194
2008 4,0 1,0 3,0 31,0 1.549 17.579 71.773
2009 5,0 5,0 36,0 1.035 18.614 90.387
Total 36,0 7,0 29,0 36,0 1.8614 90.387 90. 387
Fontes: Editais dos processos seletivos para candidatos ingressantes at 2009, manuais, legislaes e resolues correspondentes.
17. A avaliao feita pela COMVEST ao Paais traz informaes sobre o nmero total de estudantes pretos, pardos e in-
dgenas (PPIs) matriculados. Este nmero considerado aqui como estudantes negros. Esta uma estimativa supe-
rior ao nmero real por no haver dados desagregados do quantitativo de estudantes indgenas presentes no conjunto.
18. A avaliao feita pelo CEETEPS aplicao dos Decretos Estaduais n
os
49.602, de 13 de maio de 2005, e 50.781,
de 11 de maio de 2006, e da Deliberao CEETEPS n
o
8, que institui o sistema de bonicao no vestibular das FATECs,
traz informaes sobre o nmero total de estudantes afrodescendentes matriculados. Este nmero considerado aqui
como de estudantes negros.
273
As trs universidades pblicas que possuem bnus raciais (UNICAMP, FA-
MERP e CEETEPS) so IES estaduais, esto localizadas no estado de So Paulo
e iniciaram seus sistemas de AAs em 2005 (UNICAMP e FAMERP com bnus
dependente) e 2006 (CEETEPS com bnus independente).
As universidades pblicas brasileiras realizaram cerca de 330 mil no-
vas matrculas, conforme dados do Censo Educacional de 2007, do MEC.
Considerando-se que, nesse ano, o sistema de cotas raciais teria benefciado
cerca de 16.030 calouros negros e o sistema de bnus raciais, 2.437 membros
da juventude negra, observa-se que ainda restrita a relevncia numrica
das vagas abertas pelos sistemas de AAs para incluso da juventude negra
no ensino superior. As vagas acessadas por estudantes negros correspondem,
de acordo com o ano utilizado para o clculo, a pouco mais de 5% do total
das novas matrculas anuais somente nas universidades pblicas.
19
Se a totalidade das vagas potenciais previstas para estudantes negros em
ambos os sistemas cotas raciais e bnus raciais fosse preenchida entre 2002 e
2007, pouco mais que 59 mil indivduos teriam sido benefciados. Este nmero
pouco expressivo em face do 1,2 milho de alunos matriculados, em 2007,
na rede pblica de ensino superior. A limitao de vagas oferecidas pelos siste-
mas de cotas e tambm de bonifcaes indica o tamanho do desafo para a
insero da populao negra no ensino superior pblico.
Contudo, cabe registrar que esse processo, em que pese ser inicial, tem sido
importante no combate s desigualdades raciais e na democratizao do ensino
superior. Apresentam-se a seguir algumas experincias de AAs no Brasil, dando
destaque diversidade de modelos implementados, visando incluso dos jo-
vens negros nas universidades pblicas. A seleo destas experincias levou em
considerao a singularidade dos modelos, tendo em vista as diferentes inseres
da varivel racial como elemento defnidor no modelo de AAs adotado. O pri-
meiro modelo apresentado um em que h apenas cotas raciais independentes,
representado pela experincia desenvolvida na UnB. Em seguida, apresentado
um caso em que cotas raciais independentes e de outros tipos esto presentes no
mesmo processo seletivo, com a descrio do sistema da UFPR. A experincia
de cotas raciais dependentes, associada a outros critrios, descrita por meio do
exemplo da UFBA. Finalmente, mostrado o caso da UNICAMP, exemplifcan-
do o sistema de bonifcao que utiliza critrios raciais.
19. O Censo Educacional de 2007 est sendo usado aqui por ser o mais recente disponibilizado pelo MEC.
4.1 Processo seletivo apenas com cota racial independente: o caso da UnB
20
A UnB implementou em 2004 o sistema de reserva de vagas para alunos negros
(pretos e pardos), aos quais destinou 20% das vagas em cada um dos seus cursos.
O programa no insere nenhum outro requisito para que os vestibulandos plei-
teiem uma vaga na instituio pelo sistema de cotas, tal como corte de renda ou
serem egressos do sistema pblico de ensino. Na primeira verso do programa, o
vestibulando concorria primeiramente pelo sistema universal e, no sendo sele-
cionado, mas tendo atingido o ponto de corte para o curso pleiteado, seria rea-
valiado para o preenchimento da porcentagem destinada aos candidatos cotistas.
No entanto, no fm de 2007, mudaram os critrios para o ingresso de alunos pelo
sistema de cotas raciais. A partir de 2008, os vestibulandos tiveram de optar se
desejavam concorrer pelo sistema universal, modo tradicional de vestibular que
no leva em considerao o pertencimento racial do candidato, ou pelo sistema
de cotas para negros, e o processo de seleo dos dois sistemas ocorre separada-
mente, em que pese ser mantido o ponto de corte.
O programa de cotas raciais na UnB representou um acrscimo substancial
da presena da populao negra no corpo discente da instituio. Em 2004, os
negros representavam apenas 2% dos estudantes matriculados. Em 2006, o per-
centual subiu para 12,5%. O impacto social do sistema no apenas numrico,
uma vez que o perfl socioeconmico destes alunos indica um expressivo proces-
so de ascenso educacional neste grupo aproximadamente 15,3% dos cotistas
tinham pais analfabetos ou com o 1
o
grau incompleto, e entre os no cotistas, o
percentual de apenas 6%. Neste sentido, o programa de cotas raciais na UnB
democratizou o acesso ao ensino superior e diversifcou o perfl racial e social do
corpo discente da instituio.
No que se refere ao desempenho, no se percebem diferenas significa-
tivas entre os alunos aprovados pelo sistema de cotas e o sistema universal.
Em aprovao nas disciplinas cursadas, os alunos cotistas apresentam um
ndice de 88,90% e os no cotistas, de 92,98%. Quanto ao trancamento
de matria, o ndice de 1,73% para cotistas e 1,76% para no cotistas.
Na mdia geral do curso, que varia entre 0 e 5, tambm se verifica que
pequena a desvantagem dos alunos cotistas em relao aos no cotistas.
O ndice dos cotistas de 3,57%, enquanto os no cotistas apresentam um
ndice de 3,79%. A experincia de AAs na UnB demonstra, assim, que as co-
tas raciais no representam uma perda de qualidade do ensino na instituio,
como receavam alguns crticos do programa.
20. Todas as informaes contidas neste trecho so referentes a dados disponibilizados pela Assessoria de Diversidade e
Apoio aos Cotistas, ligada ao Gabinete da Reitoria da UnB, salvo quando uma referncia bibliogrca indicar o contrrio.
275
Ocorreram algumas mudanas institucionais significativas na univer-
sidade em decorrncia da implementao do programa de cotas raciais.
A UnB no se restringiu adoo das cotas de ingresso, mas buscou articular
ao sistema um conjunto mais amplo de aes que atuasse em diversos mbi-
tos da instituio. Com esta finalidade, criou-se a Assessoria de Diversidade
e Apoio aos Cotistas, ligada ao Gabinete da Reitoria, que tem a finalida-
de, entre outras, de coordenar o Centro de Convivncia Negra. O centro
tem como objetivo principal tornar-se uma referncia de informaes, de
encontro e de formao para os alunos cotistas e o corpo discente da insti-
tuio. Outra mudana significativa foi a oferta permanente da disciplina
Pensamento Negro Contemporneo, oferecida pelo Decanato de Extenso e
destinada a todo o corpo discente.
O sistema de cotas para negros na UnB justifca-se pela necessidade de
desracializar a universidade e inserir outros segmentos da populao na cons-
truo do pensamento sobre os problemas nacionais e na formulao de res-
postas para estes. O projeto representa uma iniciativa inovadora, uma vez que
foi a primeira instituio pblica federal a adotar um sistema de AAs para o
ingresso de estudantes negros nos cursos de graduao. Tambm inovadora
ao reconhecer que a desigualdade racial brasileira assenta-se em amplos pro-
cessos discriminatrios que justifcam a adoo de AAs independentemente de
outras vulnerabilidades, como a pobreza, por exemplo. A proposta foi debatida
na instituio por cinco anos e faz parte do Plano de Metas para a Integrao
Social, tnica e Racial da UnB, que ter validade por dez anos, a contar do
primeiro vestibular de sua implementao.
O Plano de Metas para a Integrao Social, tnica e Racial, no entanto, vem
sofrendo uma srie de ataques que tem origem fora do corpo da UnB. No epis-
dio mais recente, ocorrido em 20 de julho de 2009, a instituio de cotas raciais
na UnB tornou-se objeto da Arguio de Descumprimento de Preceito Funda-
mental (APDF) n
o
186, ajuizada, com pedido de liminar, pelo partido poltico
Democratas (DEM), no Supremo Tribunal Federal (STF).
Na UnB, alm da reserva de vagas para estudantes negros, h outro pro-
grama de AAs: a concesso de vagas extras para indgenas. No entanto, esta AA,
que tambm pode ser tratada como uma reserva de vagas, se d por meio de um
processo seletivo feito em separado, tem outro formato, ocorre em outro perodo
do ano e com outro edital. Este processo seletivo efetuado em parceria com a
Fundao Nacional do ndio (Funai).
4.2 Processo seletivo com cota racial independente e tambm com cota
que utiliza outros critrios: o caso da UFPR
Em 2004, a UFPR implementou o Programa de Incluso Social e Racial que
instituiu a reserva de 20% da vagas dos cursos de graduao para alunos egressos
de sistema pblico de ensino e 20% para alunos afrodescendentes (pretos e par-
dos), alm da previso de cotas para estudantes indgenas, conforme a demanda
apresentada por este grupo. Neste sistema, o vestibulando deve escolher, no ato
da inscrio, em qual das modalidades de reserva de vagas ele quer concorrer,
uma vez que os sistemas so independentes e no se sobrepem contabilidade
dos dois grupos. O Plano de Metas de Incluso Social e Racial da instituio
pretende democratizar o acesso das populaes em situao de desvantagem so-
cial, como o caso de afrodescendentes, indgenas e alunos oriundos de escolas
pblicas, como um mecanismo para a diminuio das desigualdades existentes
na sociedade brasileira.
Em 2007, a UFPR realizou mudanas no processo seletivo, a partir da Re-
soluo n
o
17/2007, do Conselho Universitrio (Coun), que altera a Resoluo
n
o
37/2004, do mesmo conselho, que defnia o Plano de Metas de Incluso Racial
e Social da UFPR. A resoluo de 2007 prev a participao de representantes da
sociedade, ao lado de membros da comunidade acadmica, no grupo que valida
as candidaturas para as vagas do sistema de cotas raciais. Outra mudana inserida
que, uma vez no sendo preenchido o total de vagas no sistema de cotas raciais,
as vagas ociosas sero remanejadas para outra categoria de incluso.
Como consequncia da implementao do programa, observaram-se mu-
danas no perfl do corpo discente e no contedo programtico de disciplinas
da graduao, como o caso do curso de cincias sociais. Destaca-se ainda a
realizao de vrios eventos promovidos pelo Ncleo de Estudos Afro-Brasileiros
(NEAB) e pelo programa Brasil AfroAtitude,
21
que pautaram o debate sobre as
desigualdades sociais e raciais no interior da instituio.
A criao do sistema de cotas signifcou um aumento da presena de
estudantes negros matriculados na UFPR. Conforme Bevilaqua,
22
percebe-se
entre 2003 e 2005 uma trajetria crescente do nmero de negros inscritos e
aprovados no vestibular da UFPR. Em 2003, os alunos negros inscritos repre-
sentavam 8,82% e, entre os aprovados, este percentual foi de 6,68%. No ves-
tibular de 2005, o primeiro com o sistema de cotas na instituio, os alunos
negros inscritos no vestibular representaram 14,42% do total e 20,57% dos
aprovados, enquanto os alunos brancos representavam 81,53% dos inscritos
e 74,68% entre os aprovados.
21. Sobre o programa Brasil AfroAtitude, ver Ipea (2008), captulo Igualdade Racial.
22. Ver Bevilaqua (2005).
277
O programa de cotas na UFPR resultante de uma articulao crescente no
estado do Paran em torno da adoo de polticas afrmativas. O estado j possui
experincia em concursos pblicos e implementa a Lei n
o
10.639/2003, que ins-
titui a obrigatoriedade do ensino de histria e cultura africana e afro-brasileira no
ensino fundamental e mdio, alm de contar com a adoo de sistema de cotas
raciais em outras universidades do estado, como a UEL.
4.3 Processo seletivo com cota racial dependente de outro critrio: o caso
da UFBA
A UFBA implementou, em 2005, seu programa de cotas para o ingresso nos cursos de
graduao. O sistema adotado reservava 45% das vagas no vestibular, assim distribu-
das: 43% destinadas para alunos egressos do sistema pblico de ensino, sendo que, do
total, 85% deveriam ser para alunos negros e 2% para estudantes indgenas. Os alunos
negros que optarem por concorrer a uma vaga pelo sistema tm necessariamente de
ser egressos do ensino pblico. Outra caracterstica do programa ser aplicado apenas
na segunda fase do exame de seleo, ou seja, atingindo somente os vestibulandos que
alcanarem a pontuao necessria na primeira fase. Dessa forma, o programa garante
uma pontuao mnima para se pleitear uma vaga pelo sistema de cotas na instituio.
O programa adotado pela UFBA representou uma signifcativa alterao na
composio tnica e social do corpo discente da principal instituio de ensino
superior do estado da Bahia. Segundo Santos e Queiroz,
23
o programa imple-
mentado na UFBA, em seu primeiro ano, no conseguiu aumentar o nmero de
alunos oriundos de escolas pblicas a ingressarem na instituio. Entre 1998 e
2004, a participao variou entre 39,2% e 49,8%. No vestibular de 2005, j com
o sistema de cotas, o ndice foi ligeiramente menor do que o anterior, fcando
em 49,1%. No entanto, a participao da juventude negra no corpo discente da
instituio passou de quase 43%, em 1997 ano do primeiro estudo da presena
negra na UFBA , para 74,6%, em 2005, com a implantao do sistema de cotas.
Avaliaes de desempenho no vestibular mostram que os alunos cotistas
apresentam um desempenho equivalente ou superior aos alunos no cotistas em
diversos cursos. Segundo dados da Pr-Reitoria de Graduao, em 37 dos 71
cursos oferecidos pela instituio, a maior nota na primeira fase do vestibular foi
de alunos que se inscreveram pelo sistema de cotas. Em oito cursos, incluindo os de
maior prestgio social, como direito e comunicao social, a maior pontuao foi
obtida por alunos egressos de escola pblica. Estes dados parecem apontar para
um outro efeito positivo dos sistemas de cotas: incentivar a participao nos ves-
tibulares em universidades pblicas de alunos negros e egressos de escola pblica
que no se sentiam confantes sequer para tentar enfrentar o processo seletivo.
23. Ver Santos e Queiroz (2005/2006).
Segundo Reis,
24
os jovens negros cotistas concentram-se na faixa etria de
23 a 33 anos, quando do ingresso no ensino superior, enquanto os alunos brancos
tm entre 17 e 19 anos, mostrando uma entrada tardia dos negros. Ainda sobre as
caractersticas socioeconmicas, Reis indica que a renda familiar da maioria dos
estudantes negros de um a cinco salrios mnimos (SMs).
Apesar de implementado h apenas quatro anos, foram realizadas avalia-
es preliminares dos impactos das medidas no sistema de ensino da instituio.
Os dados preliminares sobre o desempenho dos cotistas apontam para o sucesso
das medidas. Conforme Santos e Queiroz,
25
nos 16 cursos de maior concorrncia
na UFBA, os alunos cotistas apresentaram coefciente de aproveitamento igual ou
superior aos no cotistas em 11 cursos em 2005 e 2006. O principal ponto nega-
tivo do programa parece ser a insufcincia de aes de estmulo permanncia
dos alunos cotistas na instituio.
4.4 Processo seletivo com bonicao racial: o caso da UNICAMP
Em 2004, o conselho universitrio da UNICAMP aprovou a criao do Paais, objeti-
vando ampliar a diversidade social na universidade. O programa estabelece que sejam
adicionados nota da segunda fase do vestibular 30 pontos para os candidatos que
cursaram integralmente o ensino mdio na rede pblica de ensino ou que sejam egres-
sos dos cursos supletivos presenciais de Educao de Jovens e Adultos (EJA). Prev
tambm o acrscimo de mais dez pontos aos candidatos que se autodeclararem PPIs.
Tomando como base os dados apresentados pela COMVEST, possvel ob-
servar, nos ltimos anos, uma lenta e progressiva ampliao na proporo de can-
didatos PPIs matriculados. Nos dois vestibulares anteriores instituio do Paais, o
nmero de candidatos pertencentes a estes grupos que chegaram a matricular-se na
UNICAMP foi de 294 (10,7% do total de matriculados), em 2003, e de 337 (11,
8% do total de matriculados), em 2004. No possvel obter dados anteriores a
esse perodo porque a informao sobre raa/cor s passou a constar no question-
rio socioeconmico da UNICAMP em 2003. Entre 2005 e 2009, no processo do
vestibular da universidade, o nmero absoluto de candidatos pretos e pardos sofreu
uma ampliao. Foram 460 em 2005, 430 em 2006, 456 em 2007, 429 em 2008
e 547 em 2009 os estudantes PPIs matriculados na UNICAMP. A variao num-
rica, no entanto, no refete um aumento na proporo de estudantes destes grupos
matriculados no perodo. Se, em 2005, eles representaram 16% do total de matri-
culados, esta proporo no mais alcanou tal patamar nos anos seguintes. Os PPIs
representaram 14,8 % em 2006, 15,5% em 2007, 14,7% em 2008 e chegaram a
15,8% em 2009, aproximando-se novamente do patamar alcanado em 2005.
24. Ver Reis (2007).
25. Ver Santos e Queiroz (2006).
279
Avaliao ainda menos confortvel pode ser encontrada ao levar em con-
siderao apenas os estudantes que participaram do Paais. Os estudantes PPIs
participantes do Paais, que chegaram a matricular-se entre 2005 e 2009, repre-
sentam menos de 9% do total de estudantes ingressantes no perodo. Em 2005,
foram 242 (8,4% do total); em 2006, diminuram para 229 (7,9% do total de
matriculados neste ano); em 2007, cresceram para 245 (8,3% dos matriculados);
e, em 2008, alcanaram 303 (8,8% dos matriculados). Ou seja, uma variao em
torno de 0,5% no perodo entre 2005 e 2009 na proporo de estudantes pretos,
PPIs que se matricularam em decorrncia do Paais.
Observa-se, assim, que com a introduo do Paais ocorreu um leve aumento
de matrculas de alunos oriundos do sistema pblico de ensino, assim como de es-
tudantes PPIs.
26
Contudo, de acordo com os idealizadores e defensores do progra-
ma, este um objetivo que foi tomado como secundrio na aprovao do projeto.
Entre os principais argumentos utilizados para a implementao deste programa,
um era o de que, com o novo instrumento, a UNICAMP e seu processo de ves-
tibular ampliariam suas condies de buscar as excelncias escondidas entre os
candidatos da escola pblica, alm de ampliar a diversidade cultural, tnica e de
classes sociais entre (...) estudantes.
27
Destacava-se ainda que:
(...) se a Unicamp de alguma forma aumentasse o nmero de egressos de escolas pbli-
cas entre seus alunos, o resultado poderia ser positivo em termos de desempenho acad-
mico (...). Um mecanismo de ao afrmativa que considera prioritariamente o mrito
medido pelo vestibular pode na verdade melhorar o corpo discente da universidade.
28
Sobre o desempenho dos alunos que ingressaram mediante o programa, dados
do Relatrio da COMVEST (2006),
29
comparando o ano de 2005 com anos ante-
riores, indicaram que, em 53 dos 55 cursos da UNICAMP, ou seja, em 95% deles,
os egressos de escola pblica efetivamente melhoraram seu desempenho acadmico,
mais do que os demais estudantes. Em 31 cursos da UNICAMP, os alunos benef-
ciados pelo Paais obtiveram mdia de rendimento superior aos demais estudantes
do curso. Isto contribui para confrmar a hiptese do Paais de que possvel me-
lhorar a qualidade do corpo discente apostando na escola pblica e na diversidade.
Os defensores do modelo da bonifcao reconhecem a necessidade de que as
universidades pblicas adotem, de forma autnoma, instrumentos e metas de inclu-
so racial e social. Uma das alternativas polticas propostas, alm da adoo do sistema
de pontos (bonifcao), a de recompensar, por meio de incentivos e investimentos,
as universidades que conseguirem cumprir metas pactuadas de incluso. Esta ltima
proposta parece ser a que melhor se enquadra na formulao proposta pelo Reuni.
26. Ver Pedrosa et al. (2007), Tessler (2009) e Kleinke (2009).
27. Ver Kleinke (2009).
28. Ver Tessler (2009).
29. Ver COMVEST (2006).
Observa-se na UNICAMP o mesmo que ocorreu em outras instituies que
implementaram programas de AAs, no que se refere ao aumento de demanda
por diversos servios, como o acesso informtica. A instituio no desenvolve
uma poltica de manuteno dos alunos que ingressaram mediante o Paais. Outro
elemento a destacar a ausncia de um debate no interior da universidade sobre
desigualdades tnicas e raciais e o programa de AAs, o que gera uma baixa adeso
poltica dos alunos benefciados pelo Paais. Estudos realizados indicam que mes-
mo estudantes benefciados pelo programa pensam que o sistema de bonifcao
elimina o mrito pessoal na conquista da vaga na instituio.
O Paais vem sendo colocado no debate nacional como uma alternativa
reserva de vagas. Outras experincias de bonifcao mostram, entretanto, que
elas podem ser combinadas ao sistema de cotas, como o caso das universidades
federais UFF e Ufal, que possuem, em seus processos de seleo para a gradua-
o, reserva de vagas com um sistema de bonifcao. A UFF, contabilizada nos
clculos deste trabalho de acordo com sua prtica de bonifcao por meio de
critrios no raciais, reserva 20% das vagas nos cursos de licenciatura noturna
em matemtica em Niteri , fsica e qumica para professores da rede pblica
dos estados e municpios de qualquer UF. J a Ufal, contabilizada neste trabalho
a partir de sua condio de IES que pratica cotas raciais dependentes, concede
bnus para candidatos que cursaram integralmente o ensino mdio no interior
de Alagoas, na disputa pelas vagas oferecidas para o Campus de Arapiraca. Estes
dois casos demonstram no haver qualquer incompatibilidade entre os sistemas
de cotas e de bonifcaes.
4.5 Desaos e perspectivas eccia dos programas de aes
na universidade pblica
Segundo Santos,
30
os argumentos contrrios adoo de polticas de AAs no
Brasil orientaram-se pela alegao de que tanto as causas como a soluo para a
ausncia de alunos negros e alunos da escola pblica nas instituies de ensino
superior eram externas a elas. Por isso, no caberia implementar AAs nestas insti-
tuies, uma vez que no representariam uma real soluo para o problema.
Nesses termos, a ausncia de tais alunos era explicada pela deteriorao
do ensino pblico mdio e fundamental. As decorrentes falhas de formao
necessitariam, como resposta, da reestruturao do sistema pblico de ensino
e de aes junto aos alunos incapazes de ingressar e permanecer nas universida-
des por debilidades de formao. Esta argumentao defendia e ainda defen-
de que uma poltica que alterasse o funcionamento das instituies de ensino
superior feriria o princpio da autonomia universitria e no representaria uma
30. Ver Santos (2006).
281
real preocupao do poder pblico para a soluo dos problemas educacionais
da populao negra e dos alunos do sistema pblico de ensino. Haveria ainda o
risco de ferir o princpio do mrito, resultado da eventual promoo de alunos
marcados por um conjunto de incapacidades.
No entanto, so muitas as anlises que vm afrmando a necessidade de
que as universidades federais se abram a projetos de democratizao, efeti-
vando sua responsabilidade no que se refere promoo de maior igualdade
social e racial. A demanda por ampliao do contingente de estudantes negros
nas universidades pblicas impe-se como uma questo legtima, fundada na
necessidade de enfrentamento do progressivo aumento das desigualdades ra-
ciais no ensino superior do pas. Como j citado, os dados do ensino superior
apontam para um aumento das desigualdades de acesso entre alunos negros
e brancos no perodo anterior implementao de polticas de AAs. Outro
aspecto que vem sendo destacado o longo perodo de tempo que seria ne-
cessrio para que a distncia entre estudantes brancos e negros no acesso s
universidades brasileiras fosse reduzida, caso seu enfrentamento dependesse
apenas de melhorias no ensino fundamental.
31

Polticas de AAs e de induo ao acesso de estudantes negros no ensino
superior atingem, assim, objetivos fundamentais. Visando promover sua demo-
cratizao, as universidades brasileiras instituram sistemas importantes e diversi-
fcados de AAs. Tal diversidade pode ser explicada tanto pela ausncia de uma lei
federal regulamentando o assunto, como pela falta de consenso sobre a existncia
de um modelo mais adequado ou vantajoso. A proposio do Reuni, a nica lei
federal que poderia ter tratado do tema, indica que as IES devem ter uma poltica
de incluso, mas no regulamenta qualquer formato ou grupo a ser includo.
Os modelos so, assim, bastante diferenciados, inclusive em uma mesma UF,
considerando-se que as instituies federais, estaduais e municipais de ensino su-
perior tambm vm adotando regras especfcas.
Alguns debates vm marcando essa rica experincia de adoo de AAs
nas universidades brasileiras. A questo do desempenho dos alunos cotistas
um dos principais temas, pois o argumento de que a qualidade do ensino
fcaria prejudicada com a adoo desta poltica foi bastante enfatizado pelos
que se levantaram contra tais iniciativas. Contudo, o desenvolvimento das
diversas experincias permitiu que tal receio fosse defnitivamente superado.
Diferentes exemplos vm mostrando que alunos cotistas negros e de escola
pblica no apresentaram diferencial signifcativo de aproveitamento em re-
lao aos no cotistas, indicando que as AAs no eliminam o mrito e no
comprometem a qualidade do ensino.
31. Ver Munanga (2003).
O impacto dessas iniciativas na composio do corpo discente e, em conse-
quncia, na formao de um novo perfl da elite profssional brasileira tambm
um aspecto importante nesse debate. As AAs tornaram-se signifcativas na demo-
cratizao do acesso ao ensino superior, incrementando de forma expressiva a pre-
sena desse segmento no corpo discente e promovendo a reduo da desigualdade
racial nas instituies de ensino superior.
Outro desafo que se apresenta para as instituies que possuem alunos
cotistas a questo da permanncia. A ausncia de uma poltica de assistncia
estudantil representa uma efetiva difculdade para a manuteno de estudan-
tes carentes no ensino superior, a quase totalidade dos alunos oriundos dos
programas de AAs.
No campo das aes institucionais, cabe destacar iniciativas importantes,
como no caso da UERJ e da UNIFESP/EPM, que, ao se defnirem pela im-
plementao de cotas, o fzeram em articulao com um sistema de bolsas de
permanncia para todos os alunos cotistas. No entanto, estas instituies vm
encontrando difculdades na efetivao de recursos para os programas, cabendo
destacar a necessidade de uma insero dos governos federal e estaduais na formu-
lao e na implantao de polticas de permanncia.
Por fm, ressaltam-se mudanas institucionais ocorridas em quase todas as
universidades, em consequncia da implementao de polticas de incluso da ju-
ventude negra. Na maioria dos casos, as instituies no se detiveram apenas nas
medidas de ingresso, mas criaram novas disciplinas, programas de apoio acad-
mico ou espaos de promoo da integrao dos alunos negros vida acadmica,
elementos primordiais para que se concretize a permanncia com qualidade.
Apesar de muito signifcativas, as iniciativas de adoo de cotas raciais e
bnus raciais ainda so quantitativamente pouco expressivas em face do objetivo
de insero da juventude negra no ensino superior. Isto se deve ao fato de essas
instituies pblicas representarem menos de 12% das vagas oferecidas para os
cursos presenciais na educao superior em 2007. Tambm contribui para a baixa
expresso o reduzido nmero de instituies que implementaram tais aes
menos de 16% das 249 instituies pblicas existentes no Brasil , conforme o
Censo do Ensino Superior de 2007, do MEC.
5 PROGRAMA UNIVERSIDADE PARA TODOS
O ProUni tem como meta a incluso dos estudantes de baixa renda nas insti-
tuies privadas de ensino superior. Nesta seo, sero reapresentados, alm dos
aspectos referentes ao funcionamento do programa, seus nmeros e a discusso
sobre a relevncia do ingresso da juventude negra no ensino superior.
283
5.1 Funcionamento do programa
O programa nasceu de uma tentativa do governo federal de regulamentar a conces-
so de incentivos fscais s instituies de ensino superior privadas,
32
instituies estas
que ofertam 80% das matrculas em tal nvel de ensino. Com a criao do ProUni,
em 2004, fcou estabelecido que as IES que gozam de isenes fscais
33
deveriam
conceder bolsas de estudos na proporo dos alunos pagantes por curso e turno, sem
exceo. O programa determina ainda que os cursos que receberem conceito insa-
tisfatrio em trs edies do Sistema Nacional de Avaliao da Educao Superior
(Sinaes) sejam descredenciados do programa e as bolsas, remanejadas para cursos
com conceito satisfatrio, garantindo o direito dos alunos matriculados.
Para que um aluno pleiteie uma bolsa no ProUni, o candidato deve ter uma
renda familiar per capita de at trs SMs e obedecer tambm a um dos seguintes
critrios: i) ter cursado o ensino mdio completo em escola pblica; ii) ter cur-
sado o ensino mdio em escola privada com bolsa integral; iii) ser portador de
necessidades especiais; e iv) atuar como professor efetivo da rede pblica de edu-
cao bsica, estar no efetivo exerccio do magistrio e candidatar-se a uma vaga
em curso de licenciatura ou de pedagogia. No caso de professores da rede pblica,
a comprovao de renda familiar per capita de at trs SMs no exigida.
O ProUni pode ser considerado um importante programa de AAs voltado
para a populao negra na educao superior privada. Isto se deve ao fato de que
existe nos seus dispositivos normativos a exigncia de que o nmero de bolsas ofe-
recidas atenda ao critrio de proporcionalidade racial. De acordo com a regra, os
alunos negros devem preencher, necessariamente, um percentual de vagas equiva-
lente ao percentual de presena da populao negra na UF em que se inserem as
IES. Em decorrncia de tal dispositivo, o programa tem permitido uma expressiva
insero dos estudantes negros no ensino privado brasileiro.
O ProUni operacionaliza-se por meio de dois conjuntos de regras que
atuam sobre as instituies e os candidatos.
34
O primeiro determina a adeso das
instituies ao programa. Estas devem manifestar interesse em aderir ao ProUni
em tempo hbil at o fm de setembro, formalizando sua pr-adeso. O obje-
tivo deste procedimento avaliar previamente a estimativa da renncia fscal.
32. Foi institudo pela Medida Provisria (MP) n
o
213, de 10 de setembro de 2004, teve sua regulamentao publicada
no Dirio Ocial da Unio do dia 18 de outubro do mesmo ano e foi institucionalizado pela Lei n
o
11.096, de 13 de
janeiro de 2005. Desde sua criao, a legislao que regulamenta o ProUni passou por diversas mudanas.
33. As entidades participantes do ProUni tm iseno dos seguintes tributos: i) Imposto de Renda das Pessoas Jurdicas
(IRPJ); ii) Contribuio Social sobre o Lucro Lquido (CSLL); iii) Contribuio Social para Financiamento da Seguridade
Social (Cons); e iv) Contribuio para o Programa de Integrao Social (PIS). As instituies que aderirem ao ProUni
tero prioridade na distribuio dos recursos disponveis para o Programa de Financiamento Estudantil (Fies).
34. As regras efetivam-se por meio de portarias e/ou decretos que regulam as propostas para adeso das instituies
ao programa, a emisso do termo de adeso ao programa e o cadastramento das instituies interessadas em partici-
par do processo no Sistema ProUni (SisProUni).
A efetivao dar-se- com a assinatura do termo de adeso, que tem validade
por dez anos. Durante o perodo de vigncia do termo de adeso, se a enti-
dade sair do programa, ter de manter a bolsa para os alunos beneficiados
at o fim do curso.
O segundo conjunto de regras dispe sobre o processo seletivo no ProUni,
sempre com referncia ao semestre subsequente. Este conjunto de regras no faz
diferenciao racial dos vestibulandos que se candidatam a uma bolsa do pro-
grama, mas insere em seu princpio normativo a regra de incluso racial em um
programa para alunos de baixa renda do sistema pblico de ensino. O processo
seletivo inicia-se com a inscrio dos candidatos e sua participao no Exame
Nacional do Ensino Mdio (Enem). A partir de sua aprovao, o MEC elabora
uma lista de candidatos pr-selecionados, considerando a nota mnima de 45
pontos para a participao no programa. A lista de candidatos , ento, enviada
s instituies credenciadas, que conferem os dados informados pelo candidato.
Na legislao do ProUni, assegurada s instituies de ensino a realizao
de um processo seletivo entre os pr-selecionados, uma vez que o candidato
bolsa no teve como requisito ter feito o vestibular e nem estar matriculado na
instituio. No entanto, proibida a eliminao de candidatos ou a cobrana
de eventuais taxas. O resultado do processo seletivo do ProUni acessvel no
site do programa no Portal do MEC, por telefone disponibilizado pelo minis-
trio e, tambm, pelas instituies participantes do ProUni. Os candidatos que
no forem pr-selecionados podero ser convocados em momento posterior no
caso de reprovao de pr-selecionados na primeira chamada. A existncia das
submetas de incluso racial no ProUni, respeitando-se a proporcionalidade da
populao negra na UF, que transforma o programa em uma experincia de
insero da juventude negra no ensino superior.
Cabe lembrar que o ProUni tem sido questionado exatamente em sua
dimenso de incluso racial. Em outubro de 2004, foram apresentadas duas
aes diretas de inconstitucionalidade (Adin) no STF contra a MP que cria o
ProUni. A primeira, apresentada pelo Partido da Frente Liberal (PFL), hoje
Democratas, alegou que a MP no atende aos critrios de constitucionalidade,
urgncia e relevncia para sua apresentao, alm de violar o princpio da au-
tonomia universitria, ao fxar critrios e mtodos de ingresso de estudantes.
A segunda, apresentada pela Confederao Nacional dos Estabelecimentos de
Ensino (Confenen), alegou que a MP do ProUni viola o princpio constitu-
cional da isonomia entre os cidados, ao criar condies especfcas para o
ingresso e a permanncia de estudantes no ensino superior. O julgamento das
aes no STJ foi interrompido em abril de 2008 com dois votos favorveis
constitucionalidade do programa.
285
5.2 Bolsas e insero de estudantes negros
O ProUni oferece trs tipos de bolsas. A bolsa integral fornecida apenas para estu-
dantes que possuam uma renda familiar per capita de at um SM e meio.
35
A parcial
oferece um desconto de 50% na mensalidade e benefcia estudantes com uma renda
familiar per capita de at trs SMs. Para esta mesma faixa de renda, e benefciando os
que no foram contemplados pelo desconto de 50%, h uma terceira modalidade
de bolsa que opera com um desconto nominal de 25% no valor da mensalidade, em
cursos cuja mensalidade seja de at R$ 200,00. Esta ltima modalidade benefcia
somente estudantes que possuam uma renda familiar per capita de at trs SMs.
Com relao ao aproveitamento acadmico, o bolsista do ProUni dever apre-
sentar um rendimento de, no mnimo, 75% das disciplinas cursadas em cada perodo
letivo. Caso o quesito no seja atendido, ele poder solicitar, por uma nica vez, a reno-
vao da bolsa. Repetindo-se o rendimento insufciente, o bolsista perder o benefcio.
Em 2005, ano que se iniciou o programa, as matrculas alcanaram 112.275
estudantes bolsistas em 1.142 instituies de ensino superior em todo o pas.
A meta projetada para 2008 era de serem oferecidas 180 mil bolsas, nmero que
foi superado em mais de 45 mil bolsas, 25% a mais do que o previsto. Em nmeros
reais, nos quatro anos do programa (2005-2008), o ProUni ofereceu um total de
639.802 bolsas, sendo 367.729 integrais e 272.073 parciais. Ao se analisar o pro-
grama e a sua evoluo com relao aos benefcirios, observa-se o aumento expres-
sivo do nmero de bolsas oferecidas a cada ano. A tabela 4 ilustra estes nmeros.
TABELA 4
Evoluo do nmero de bolsas oferecidas pelo ProUni por regio, ano e tipo de
bolsa 2005-2008
Ano/tipo de bolsa Norte Nordeste
Centro-
Oeste
Sudeste Sul Brasil
2005
Integral 3.269 12.852 5.637 37.030 13.117 71.905
Parcial 2.504 5.430 3.697 22.335 6.404 40.370
Total 5.773 18.282 9.334 59.365 19.521 112.275
2006
Integral 5.849 12.467 8.837 51.039 20.506 98.698
Parcial 1.372 6.073 4.643 18.045 9.837 39.970
Total 7.221 18.540 13.480 69.084 30.343 138.668
2007
Integral 4.268 16.521 8.147 50.868 17.827 97.631
Parcial 2.689 8.513 6.998 29.767 18.256 66.223
Total 6.957 25.034 15.145 80.635 36.083 163.854
35. Especicamente com relao concesso da bolsa integral, as entidades participantes do ProUni tero de oferecer
uma bolsa integral para cada nove alunos matriculados, obedecendo a seguinte regra: nmero de vagas para o 1
o
semestre do exerccio atual, com base em uma estimativa do nmero de vagas e matrculas do 1
o
semestre do exerccio
anterior. Caso a entidade deseje, 50% das bolsas integrais podem ser convertidas em bolsas parciais (meia bolsa).
(Continua)
Ano/tipo de bolsa Norte Nordeste
Centro-
Oeste
Sudeste Sul Brasil
2008
Integral 5.218 15.789 8.937 51.248 18.303 99.495
Parcial 4.068 23.067 11.684 65.591 21.100 125.510
Total 9.286 38.856 20.621 116.839 39.403 225.005
Total de
bolsas em
quarto anos
Integral 18.602 57.629 31.558 190.185 69.753 367.729
Parcial 10.633 43.083 27.022 135.738 55.597 272.073
Total 29.237 100.712 58.580 325.923 125.350 639.802
Fonte: SisProUni/MEC (2008).
Com relao aos alunos negros, de acordo com os dados disponibilizados
pelo SisProUni/MEC e apresentados na tabela 4, no perodo de 2005 at o 1
o
se-
mestre de 2009, em seu processo seletivo, mais de 247 mil alunos negros (pretos e
pardos) foram benefciados com bolsas de estudos. Isto representa 45,70% do total
de bolsistas do programa (grfco 1). Tendo por base a aplicao das regras do pro-
grama com relao proporcionalidade de alunos negros em cada UF, estima-se
que, at 2011, este nmero ultrapasse 350 mil bolsas, contingente indito na his-
tria do ensino superior brasileiro no que se refere insero da populao negra.
GRFICO 1
Bolsistas do ProUni por raa 2005-2008
259.222
179.986
67.330
10.469
1.116
23.008
0
50.000
100.000
150.000
200.000
250.000
300.000
Branca Parda Preta Amarela Indgena No informada
47,90%
33,26%
12,44%
1,93%
0,21%
4,25%
Branca Parda Preta Amarela Indigena No informada
Fonte: SisProUni/MEC.
(Continuao)
287
O que se constata com esses dados que o ProUni
36
tem realizado uma efe-
tiva incluso das camadas menos favorecidas no ensino superior privado do pas.
Ao conceder mais de meio milho de bolsas nesse perodo, certamente, objetiva-se
alunos que, sem o programa, provavelmente no teriam condies de frequentar
o ensino superior. frequente a crtica de que muitas das instituies benefciadas
no so reconhecidas como ofertando ensino de qualidade. Contudo, instituies
de qualidade vm, por intermdio do ProUni, democratizando o acesso e a com-
posio de seu corpo discente. Por sua vez, este programa tem garantido que as
bolsas ofertadas no sejam garantidas apenas em cursos de menores custos, mas
em todos os cursos ofertados pelas instituies, incluindo cursos como medicina,
odontologia e as engenharias.
Para o MEC, o impacto do ProUni sobre a qualidade da educao de nvel
mdio e superior ser progressivo. Com este programa, efetivou-se a quase univer-
salizao do Enem, com a divulgao das notas mdias, escola por escola, do ensi-
no mdio. Permite-se, com a maior transparncia dos resultados, a mobilizao da
comunidade escolar em prol de uma escola pblica de qualidade. O mesmo papel
deve ser cumprido pelo Exame Nacional de Desempenho dos Estudantes (Enade).
O ProUni possui hoje 9.114 cursos credenciados, sendo que 237 deles esto em
observao em funo dos resultados dos indicadores apontados por este exame.
O ProUni afrma-se, assim, como um programa promissor, se acompanha-
do de efetivos mecanismos de monitoramento e controle que permitam asse-
gurar a qualidade de ensino ofertada e o cumprimento da regulao no que se
refere seleo dos candidatos. Notcias veiculadas pela mdia no ms de abril
deste ano traziam denncias de que o Tribunal de Contas da Unio (TCU) ha-
via encontrado indcios de irregularidades com relao a bolsistas contemplados
no programa. Segundo estas notcias, o TCU, ao cruzar os dados da lista de
benefcirios do ProUni com o cadastro do Registro Nacional dos Veculos Au-
tomotores (Renavam), descobriu a existncia de mais de mil bolsistas do ProUni
que seriam proprietrios de carros de luxo, estes benefcirios somam 0,6% dos
benefcirios de bolsas integrais do programa. Fazendo ainda o cruzamento com
outros cadastros ofciais, foram identifcados mais indcios de irregularidades
envolvendo 30.627 bolsistas, algo em torno de 8% dos benefciados. Como ini-
ciativa para preservar o programa, inibindo fraudes, foi frmado, em 12 de maio
do corrente ano, um acordo de cooperao tcnica entre o Ministrio da Fazenda
(MF) e o MEC, objetivando o aperfeioamento dos mecanismos de superviso
do ProUni, o intercmbio de informaes e o fortalecimento do Programa Na-
cional de Educao Fiscal (PNEF).
36. A Caixa Econmica Federal (CEF) oferece programa de estgio remunerado em suas unidades aos estudantes
atendidos pelo ProUni. Com jornada de quatro e cinco horas de trabalho e remunerao de R$ 465,00 e R$ 581,00
mais R$ 66,00 de auxlio-transporte e com as garantias da Lei do Estgio.
Dado o curto tempo de vida dos trs sistemas de AAs adotados at hoje (as cotas e
as bonifcaes na rede pblica e o ProUni na rede privada), no possvel avaliar
at que ponto eles tm alterado a composio racial do conjunto dos estudan-
tes do ensino superior. Os dados sobre estoques de matrculas esto disponveis
apenas entre 2005 e 2008, no caso do ProUni e das bonifcaes, e entre 2002
e 2009, no caso das cotas. Se ainda cedo para julgar os efeitos das AAs nas
instituies de ensino superior, no parece haver dvidas sobre o fato de que tais
iniciativas tm representado um importante mecanismo de democratizao do
acesso deste nvel de ensino para a populao negra.
O ProUni aparece como tendo um expressivo impacto na composio ra-
cial do ensino superior privado no Brasil, como expressaram os nmeros de ma-
trculas at 2009. A experincia das cotas nas universidades pblicas representa
uma importante conquista, apesar de ser numericamente menos expressiva.
Para uma avaliao dos resultados dos programas de AAs, necessrio levar em
considerao que a insero das populaes benefcirias em instituies que
representam os segmentos de ponta da produo e difuso de conhecimento no
pas tem implicaes positivas. Conforme dados disponibilizados pelo Conse-
lho Nacional de Desenvolvimento Cientfco e Tecnolgico (CNPq) em 2006,
das 30 principais instituies de fomento pesquisa no Brasil, apenas trs so
do sistema privado. A insero da juventude negra nas instituies pblicas
representa mais que um debate quantitativo. Signifca tambm a insero desta
populao nos principais centros de pesquisa e de debate sobre os problemas
nacionais. Ao mesmo tempo, a presena de tal grupo nas instituies tem per-
mitido avanos na realizao do princpio de democratizao do acesso uni-
versidade, com consequncias na desracializao da elite estudantil brasileira.
Propicia tambm uma nova composio do corpo discente sem queda na qua-
lidade de ensino destas instituies, assim como um ambiente novo de debates
sobre o enfrentamento dos temas desafadores da transformao do pas, no
sentido da promoo de maior igualdade racial.
289
REFERNCIAS
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12
ASPECTOS PREVIDENCIRIOS
DA INSERO DOS JOVENS NO
MERCADO DE TRABALHO NAS
LTIMAS DUAS DCADAS
CAPTULO 12
ASPECTOS PREVIDENCIRIOS DA INSERO DOS JOVENS NO
MERCADO DE TRABALHO NAS LTIMAS DUAS DCADAS
Leonardo Alves Rangel
*
Maria Thereza de Marsillac Pasinato
**
Joo Lus de Oliveira Mendona
***
1 APRESENTAO
O objetivo deste breve estudo apresentar alguns aspectos relacionados com o
sistema previdencirio referentes insero dos jovens no mercado de trabalho e
proteo previdenciria por eles auferida. A delimitao etria dos vrios sub-
grupos populacionais sempre arbitrria. No caso dos jovens, deve-se acrescentar,
ainda, uma grande heterogeneidade e o carter transitrio caracterstico a esta
etapa do ciclo de vida.
Apesar da defnio usual de juventude adotada pela Organizao das Naes
Unidas (ONU) em 1985, que estabelece como jovens as pessoas entre 15 e 24 anos e
de a Poltica Nacional de Juventude consider-la como a parcela da populao na fai-
xa etria entre 15 e 29 anos, o presente trabalho, em funo de sua preocupao com
os aspectos previdencirios, considera como contingente jovem o conformado por
indivduos com idade compreendida entre 16 e 29 anos. A idade inicial de 16 anos
foi escolhida por ser a mnima necessria para fliao junto Previdncia Social,
j a de 29 anos foi escolhida por assumir-se que a esta idade o jovem tenha com-
pletado sua transio e plena insero no mercado de trabalho. No entanto, a forte
heterogeneidade dos jovens faz que sejam necessrios, nesta mesma faixa etria, dois
recortes de idade: 16 a 20 anos e 21 a 29 anos. O motivo destes recortes basica-
mente o fato de que, ao completar 21 anos, o indivduo deixa de ser dependente
previdencirio de seus pais. Desta idade em diante, excetuando-se os casos previstos
em regulamento, o indivduo apenas poder ser dependente de seu/sua cnjuge.
No plano previdencirio, a importncia desse recorte pode ser ilustrada por
meio da utilizao das informaes referentes aos registros administrativos do
Regime Geral de Previdncia Social (RGPS) voltado para os trabalhadores da
* Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea.
*** Pesquisador do Programa de Pesquisa para o Desenvolvimento Nacional (PNPD).
iniciativa privada.
1
Em 2007, por exemplo, as penses por morte do segurado
principal ou instituidor devidas aos jovens concentram-se trs quartos destas
entre os mais jovens com at 20 anos , caracterizando o vnculo de dependn-
cia ascendente pais e mes. Entre a populao de jovens com idade compreen-
dida entre 25 e 29 anos, observa-se superioridade numrica das mulheres, cujo
elo de dependncia se d em relao sua prpria famlia constituda. No que se
refere aos benefcios recebidos pelos jovens em decorrncia de sua participao
efetiva no mercado de trabalho
2
e contribuio para a Previdncia Social, pode-
se observar que aproximadamente 90%, tanto entre os homens quanto entre as
mulheres, referem-se a benefcios de curta durao, tais como: auxlios-doena,
auxlios-acidente e salrio-maternidade. O acesso a estes benefcios por parte dos
jovens, por sua vez, representou aproximadamente 11% do total destes benefcios
entre 1988 e 2007.
razovel supor que se, por um lado, as mulheres inclusive as jovens
tendem a ser menos vtimas de acidentes do trabalho, por outro lado, so estas
mesmas jovens as maiores benefcirias de salrio-maternidade, em funo de seu
perodo reprodutivo. Em 2007, a proporo de mulheres jovens representou apro-
ximadamente 57% do total de benefcirias de salrio-maternidade. Dessa forma,
pode-se entender este recorte do contingente jovem como duplamente importante
em termos de anlise da situao previdenciria dos jovens, pois ao mesmo tem-
po em que incorpora questes referentes sua insero no mundo do trabalho,
tambm incorpora aspectos associados ao processo de constituio de famlia, no
qual a proteo social previdenciria se d de forma indireta.
Alm desta breve apresentao, este trabalho traz outras trs sees. Na seo
dois, so apresentados os dados de cobertura previdenciria da populao jovem
para diversos anos; na seo trs, os dados de proteo social previdenciria; e na
seo quatro, as consideraes fnais.
2 COBERTURA PREVIDENCIRIA
Nas ltimas duas dcadas, o Brasil experimentou importantes mudanas em sua
distribuio etria, tendo observado aumento absoluto e relativo do contingente
idoso concomitante a uma reduo da participao das crianas com at 15
anos. No entanto, a populao de jovens, apesar de apresentar um ligeiro declnio
em termos relativos, representou aproximadamente 25% do total da populao
brasileira ao longo do perodo. Isto signifcou um aumento em nmeros absolutos
de 10 milhes de indivduos jovens entre 1987 e 2007. No entanto, nem todos
1. Dados disponveis para consulta por meio do banco de dados informatizado AEPS Infologo em: <http://www3.
dataprev.gov.br/infologo>.
2. Dados referentes populao jovem com 20 anos ou mais, disponibilizados pelo Ministrio da Previdncia Social
(MPS). Disponvel em: <http://www3.dataprev.gov.br/scripts9/netuno.cgi>.
Aspectos Previdencirios da Insero dos Jovens no Mercado de Trabalho...
295
estes jovens entraram no mercado de trabalho ao completar 16 anos. Como salien-
tado por Ipea (2006), entre 1980 e 2000, foi observado um aumento do tempo
despendido em educao concomitante a uma postergao da idade entrada no
mercado de trabalho. De acordo com os dados da Pesquisa Nacional por Amostra
de Domiclios (PNAD) de 2007, a taxa de participao dos jovens no mercado de
trabalho para esse ano foi de aproximadamente 70%. Porm, ao analisar os dois
recortes etrios propostos, pode-se observar que, para os jovens com idade compre-
endida entre 16 e 20 anos, a taxa de participao correspondia a 55,9%, enquanto
para os jovens mais adultos, correspondia a aproximadamente 78%.
Aps essa breve digresso sobre o mundo do trabalho juvenil, faz-se ne-
cessrio esclarecer alguns conceitos mais estritamente relacionados com a ques-
to previdenciria. Cobertura previdenciria aqui entendida como a razo
entre o total de pessoas que contribuem para a Previdncia Social RGPS e
diversos Regimes Prprios de Previdncia Social (RPPSs) e a populao eco-
nomicamente ativa (PEA). Por sua vez, a PEA engloba pessoas de 16 a 59 anos
de idade. A idade inicial de 16 anos foi escolhida pelo fato de ser a mnima ne-
cessria para fliao Previdncia Social; j a de 59 anos foi escolhida uma vez
que o Estatuto do Idoso (Lei n
o
10.741/2003) defniu que a partir de 60 anos
a pessoa pode ser considerada idosa em nosso pas. No entanto, este trabalho
utiliza o que ser chamado de PEA restrita, isto , o conjunto de indivduos de
16 a 29 anos, os jovens.
Apresentadas as defnies dos conceitos utilizados, importante situar os
jovens nas duas faixas etrias trabalhadas em relao PEA de 16 a 59. Isto feito
na tabela 1, a seguir.
TABELA 1
Relao entre a PEA restrita e a PEA de 16 a 59 anos
(Em %)
Posio 1987 1988 1992 1995 2001 2003 2007
16 a 20 anos
Empr. com carteira 14,1 14,2 11,3 11,6 9,8 8,3 7,8
Func. pbl. incl. militar 7,3 7,1 3,6 3,7 2,4 2,4 1,8
Contr. ind. 1,9 2,1 2,1 2,0 2,3 2,4 4,6
Contribuintes 10,8 10,9 8,7 8,7 7,5 6,5 6,5
Seg. especial 22,8 21,5 17,7 16,7 15,4 15,0 13,5
Cobertos 12,7 12,5 10,8 10,5 8,9 8,0 7,5
Desempregados 32,1 31,9 30,8 31,0 29,1 28,6 27,7
Informais 22,1 22,0 20,9 18,7 15,6 15,0 14,0
Descobertos no contr. 23,2 23,1 22,6 20,5 18,4 18,1 16,8
Total PEA 16 a 20 anos 16,5 16,2 15,4 14,6 13,2 12,5 11,4
(Continua)
Posio 1987 1988 1992 1995 2001 2003 2007
21 a 29 anos
Contr. ind. 19,8 18,4 17,5 15,9 16,2 15,8 15,1
Contribuintes 31,8 31,0 29,3 27,3 27,6 28,0 27,4
Seg. especial 22,5 23,6 23,2 22,0 19,7 19,8 18,7
Cobertos 30,4 29,9 27,9 26,1 26,2 26,5 26,2
Desempregados 41,1 42,4 35,5 33,3 33,9 34,2 34,7
Informais 27,9 27,4 28,2 26,8 26,4 26,5 25,0
Total PEA 21 a 29 anos 30,0 29,6 28,5 26,8 27,0 27,3 26,5
30 a 59 anos
Contr. ind. 78,2 79,4 80,4 82,1 81,6 81,8 80,3
Contribuintes 57,3 58,2 62,0 64,0 64,9 65,5 66,1
Seg. especial 54,7 54,8 59,1 61,4 64,9 65,2 67,7
Cobertos 56,9 57,7 61,3 63,4 64,9 65,5 66,3
Desempregados 26,8 25,7 33,7 35,7 37,0 37,2 37,6
Informais 49,9 50,6 50,9 54,5 58,0 58,5 60,9
Total PEA 30 a 59 anos 53,6 54,2 56,1 58,6 59,7 60,2 62,1
Fonte: Microdados das PNADs.
Elaborao dos autores.
Obs.: Os segurados especiais de 1987 e 1988 foram denidos com base nas regras institudas pela Constituio Federal de
1988 (CF/88).
Da tabela 1, depreende-se que o peso dos jovens da PEA menor em
2007 comparado a 1987. Em nmeros absolutos, enquanto a PEA de 16 a
59 anos cresceu mais de 37 milhes de pessoas, a PEA de 16 a 29 cresceu
menos de 10 milhes entre 1987 e 2007. Tal reduo observada nas duas
faixas etrias utilizadas neste trabalho. Esta reduo do peso dos jovens na
PEA foi mais acentuada entre os mais jovens, cuja participao observou
queda de 30% entre 1987 e 2007. Outros fatos, igualmente, tambm po-
dem ser destacados:
1. Apesar de a participao dos jovens no total de desocupados ter-se
reduzido, este ainda alto. Os desempregados de 16 a 20 anos so
(Continuao)
297
quase 28% do total de desempregados, enquanto, na faixa de 21 a
29 anos este percentual alcanou quase 38% em 2007. Olhando
apenas os membros da PEA de 16 a 29 anos, estes representavam em
2007 mais de 60% dos desempregados.
2. O peso da populao jovem entre os descobertos reduziu-se ao longo
dos anos. Esta reduo foi mais importante para a primeira faixa etria
do que para a segunda.
3. A participao das duas faixas etrias analisadas na posio de funcion-
rio pblico ou militar reduziu-se drasticamente de 1987 a 2007.
Em termos de emprego formal, pode-se afrmar que a dcada de 1990 foi
a dcada perdida. De acordo com Ipea (2009) e Delgado (2007), os primeiros
anos da dcada de 1990 interromperam longa sequncia de formalizao de mo
de obra que vinha de vrias dcadas anteriores. A tabela 2 apresenta os nmeros
absolutos e relativos da cobertura previdenciria da populao jovem. Pode-se
observar que, chegada a dcada atual, apesar da recuperao do emprego com
carteira, em 2007, o percentual de trabalhadores jovens que contribuiu para os
sistemas de previdncia foi ainda inferior ao observado nos anos 1980.
Especifcamente no caso dos jovens, os dados apontam para a ocorrncia de
dois movimentos simultneos: a diminuio dos jovens funcionrios pblicos e
militares e o crescimento do desemprego. Note-se que o desemprego entre jovens,
em 2007, alcanou 20,4 % e 11%, enquanto, em 1987, era de 7,1% e 5%, res-
pectivamente, para as faixas de 16 a 20 anos e de 21 a 29 anos.
TABELA 2
Cobertura previdenciria para a populao jovem diversos anos
Posio 1987 1988 1992 1995 2001 2003 2007
16 a 20 anos
Empr. com carteira 2.629.005 2.735.225 2.200.055 2.326.314 2.303.122 2.086.126 2.463.905
Func. pbl. incl. militar 355.797 374.667 139.009 164.798 112.482 123.264 104.147
Contr. ind. 91.196 110.605 102.273 107.572 131.308 143.191 339.262
Contribuintes 3.075.998 3.220.497 2.441.337 2.598.684 2.546.912 2.352.581 2.907.314
Seg. especial 1.185.698 1.141.211 1.525.137 1.431.094 1.153.092 1.188.260 1.024.832
Cobertos 4.261.696 4.361.708 3.966.474 4.029.778 3.700.004 3.540.841 3.932.146
Desempregados 616.783 664.287 1.224.681 1.219.208 2.120.765 2.315.846 2.092.035
Informais 3.781.578 3.717.141 4.094.800 4.160.869 4.221.719 4.249.600 4.218.571
No contr. descobertos 4.398.361 4.381.428 5.319.481 5.380.077 6.342.484 6.565.446 6.310.606
Total PEA 16 a 20 anos 8.660.057 8.743.136 9.285.955 9.409.855 10.042.488 10.106.287 10.242.752
(Continua)
Posio 1987 1988 1992 1995 2001 2003 2007
21 a 29 anos
Empr. com carteira 6.697.185 6.762.125 6.525.343 6.362.080 7.725.722 8.412.083 10.300.759
Func. pbl. incl. militar 1.375.333 1.470.597 871.286 931.140 741.302 797.675 870.484
Contr. ind. 948.365 953.872 850.670 841.507 939.636 953.026 1.125.762
Contribuintes 9.020.883 9.186.594 8.247.299 8.134.727 9.406.660 10.162.784 12.297.005
Seg. especial 1.167.785 1.254.251 1.992.599 1.885.249 1.470.685 1.571.114 1.419.522
Cobertos 10.188.668 10.440.845 10.239.898 10.019.976 10.877.345 11.733.898 13.716.527
Desempregados 789.495 883.635 1.409.119 1.308.261 2.473.861 2.771.788 2.613.466
Informais 4.772.165 4.619.829 5.525.844 5.975.902 7.165.911 7.478.298 7.530.847
No contr. descobertos 5.561.660 5.503.464 6.934.963 7.284.163 9.639.772 10.250.086 10.144.313
Total PEA 21 a 29 anos15.750.328 15.944.309 17.174.861 17.304.139 20.517.117 21.983.984 23.860.840
16 a 20 anos
Empr. com carteira 30,4% 31,3% 23,7% 24,7% 22,9% 20,6% 24,1%
Func. pbl. incl. militar 4,1% 4,3% 1,5% 1,8% 1,1% 1,2% 1,0%
Contr. ind. 1,1% 1,3% 1,1% 1,1% 1,3% 1,4% 3,3%
Contribuintes 35,5% 36,8% 26,3% 27,6% 25,4% 23,3% 28,4%
Seg. especial 13,7% 13,1% 16,4% 15,2% 11,5% 11,8% 10,0%
Cobertos 49,2% 49,9% 42,7% 42,8% 36,8% 35,0% 38,4%
Desempregados 7,1% 7,6% 13,2% 13,0% 21,1% 22,9% 20,4%
Informais 43,7% 42,5% 44,1% 44,2% 42,0% 42,0% 41,2%
No contr. descobertos 50,8% 50,1% 57,3% 57,2% 63,2% 65,0% 61,6%
Total PEA 16 a 20 anos 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100%
21 a 29 anos
Empr. com carteira 42,5% 42,4% 38% 36,8% 37,7% 38,3% 43,2%
Func. pbl. incl. militar 8,7% 9,2% 5,1% 5,4% 3,6% 3,6% 3,6%
Contr. ind. 6,0% 6,0% 5,0% 4,9% 4,6% 4,3% 4,7%
Contribuintes 57,3% 57,6% 48% 47% 45,8% 46,2% 51,5%
Seg. especial 7,4% 7,9% 11,6% 10,9% 7,2% 7,1% 5,9%
Cobertos 64,7% 65,5% 59,6% 57,9% 53,0% 53,4% 57,5%
Desempregados 5,0% 5,5% 8,2% 7,6% 12,1% 12,6% 11,0%
Informais 30,3% 29% 32,2% 34,5% 34,9% 34,0% 31,6%
No contr. descobertos 35,3% 34,5% 40,4% 42,1% 47,0% 46,6% 42,5%
Total PEA 21 a 29 anos 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100%
Fonte: Microdados das PNADs.
Obs.: Os segurados especiais de 1987 e 1988 foram denidos com base nas regras institudas pela CF/88.
(Continuao)
299
A seguir, so expostos dados sobre a variao da PEA por faixas etrias para
dois anos diferentes. A ideia do grfco 1 apresentar a variao absoluta de cada
categoria, nas trs faixas etrias analisadas, entre os anos de 1987 e 2007.
GRFICO 1
Contribuio ao crescimento da PEA 1987-2007, por faixas etrias e diferentes categorias
(Em milhes)
-1,5
-1,0
-0,5
0,0
0,5
1,0
1,5
2,0
2,5
3,0
3,5
4,0
4,5
5,0
5,5
6,0
6,5
7,0
7,5
8,0
8,5
9,0
9,5
10,0
10,5
11,0
11,5
12,0
12,5
13,0
13,5

Empr.
com carteira
Func. pbl.
incl. militar Contr. ind. Desempregados Informais
No
contribuintes Contribuintes
16 a 20 anos 21 a 29 anos 30 a 59 anos
Totais
Fonte: Dados das PNADs 1987 e 2007.
Entre 1987 e 2007, a PEA de 16 a 59 anos passou de 52,5 milhes de
pessoas para mais de 90 milhes de pessoas, representando um crescimento de
mais de 37 milhes de pessoas. Restringindo a anlise para a PEA jovem, destes
37 milhes de pessoas, a faixa etria de 16 a 20 anos contribuiu com aproxima-
damente 1,5 milho de pessoas e a faixa de 21 a 29 anos, com 8,1 milhes de
pessoas, o que apenas refora os dados apresentados na tabela 1 sobre a diminui-
o relativa da PEA restrita frente PEA de 16 a 59 anos.
Atendo-se aos dados do grfco 1, observa-se que, do crescimento de mais
de 13 milhes de empregados com carteira, os jovens foram responsveis por 4
milhes destas posies. Nota-se tambm que em todas as categorias, exceto a dos
desempregados, a contribuio dos jovens foi pequena. Entre os desempregados,
do crescimento de 6 milhes no perodo, mais da metade foi entre os jovens, o
que resulta na taxa de desemprego de mais de 13,7% para os jovens e de 5% para
as pessoas entre 30 e 59 anos em 2007.
Sobre os resultados dos jovens, convm destacar que so diferentes entre as duas
faixas etrias analisadas. Os mais jovens apresentaram resultados negativos para em-
prego com carteira e funcionrios pblicos perda de mais de 400 mil postos , o que
auxiliou para a diminuio dos contribuintes no perodo analisado. Como tambm
acontecido entre os jovens de 21 a 29 anos, os no contribuintes foram superiores
aos contribuintes no perodo, mas a proporo entre os mais jovens foi muito maior.
Esta seo procurou apresentar dados sobre cobertura previdenciria com en-
foque nos jovens. Cotejando-se a evoluo da PEA jovem com a da PEA de 16 a 59
anos, verifcou-se reduo dos jovens contribuintes ao sistema de previdncia social.
Mesmo adicionando os segurados especiais categoria considerada no contribuinte,
mas coberta pela Previdncia Social , o percentual de jovens cobertos em 2007, apesar
da recuperao do emprego formal, ainda inferior ao observado nos anos 1980.
Por outro lado, o percentual de jovens descobertos em 2007 chega a ser
superior, at mesmo, ao analisado nos anos 1990. Tal resultado consequncia
direta do crescimento do desemprego entre os jovens. Este, por sua vez, atingiu
mais fortemente a faixa etria dos 16 aos 20 anos de idade.
Os dados de cobertura apresentados nesta seo restringem-se anlise da
PEA. Ocorre que pode haver casos em que mesmo membros da PEA sejam con-
siderados descobertos por estarem desempregados ou serem trabalhadores infor-
mais, mas, por serem dependentes previdencirios de pessoas contribuintes ou
que recebem benefcios previdencirios, devem ser considerados protegidos pela
Previdncia Social. Estas possibilidades sero analisadas na prxima seo.
3 PROTEO SOCIAL PREVIDENCIRIA
Na seo anterior, a defnio de cobertura previdenciria utilizada estava rela-
cionada populao economicamente ativa. Ao se avanar para a proteo social
previdenciria (PSP), o escopo mudar e englobar tambm a populao no
economicamente ativa, ou seja, todos os de 16 a 29 anos.
Neste trabalho, a PSP est intimamente relacionada populao que est
coberta pela Previdncia Social e seus dependentes, tambm aos recebedores de
benefcios da previdncia,
3
bem como a seus dependentes.
O objetivo principal analisar a evoluo na forma em que a camada jovem
da populao se apresenta frente (des)proteo social previdenciria. Como o
perodo estudado apresenta dados de trs dcadas distintas, foi possvel estudar a
evoluo da proteo social previdenciria, relacionando-a s mudanas na demo-
grafa e na cobertura previdenciria.
3. Vale ressaltar que, por um problema de captao dos dados, h alguns benecirios do Benefcio de Prestao
Continuada (BPC) da Lei Orgnica de Assistncia Social (Loas) que declaram, erroneamente, receberem aposentadoria.
301
A respeito do conceito de PSP aqui utilizado, tem-se que, em anlise mais direta,
podem-se classifcar os que contribuem e os que recebem benefcios como protegidos
pela Previdncia Social. Estes porque j recebem benefcios e aqueles porque esto
em relaes de trabalho formais, ou contribuem para o sistema como contribuintes
individuais.
4
A partir da, podem-se classifcar os segurados especiais tambm como
protegidos, pois, apesar de no lhes exigir comprovao de contribuio, os que neste
grupo se enquadram gozam de uma srie de direitos no mbito da Previdncia Social.
Dessa forma, os dependentes dos contribuintes, dos segurados especiais e dos benef-
cirios tambm podem ser considerados protegidos, pois, na falta do ente que possui a
relao direta com a Previdncia Social, tero direito ao benefcio da penso por morte.
Por isso, so considerados como cobertos indiretamente pela Previdncia Social.
A cobertura indireta, por sua vez, to maior quanto maior o nmero de
jovens flhos de pais que so cobertos pela Previdncia Social e maior o nmero
de membros da populao em idade ativa (PIA), que no fazem parte da PEA
ocupada e so dependentes majoritariamente cnjuges de pessoas cobertas ou
benefcirias da Previdncia Social.
Ainda na anlise dos grfcos, a categoria dos sem cobertura forma o grupo
dos desprotegidos pela Previdncia Social. Fazem parte deste grupo todos aqueles
que: i) no contribuem para a Previdncia Social; ii) no so segurados especiais;
iii) no so benefcirios da Previdncia Social; e iv) no so dependentes de pes-
soas que participam dos grupos anteriores.
GRFICO 2
Proteo social previdenciria para a populao jovem, por sexo diversos anos
(Em %)
0,75,3
64,6
74,2
29,2
23,4
18,5
24,7
35,4
25,8
9,6
12,8
6,4
16-20
21-25
26-29
1987
Sobre o total de jovens Sobre o total de cada faixa etria
4. H tambm os contribuintes facultativos, mas a PNAD no permite identic-los.
71,1
58,9
31,5
20,1
17,2 68,5
22,9
41,1
31,5
9,4
14,0
7,9
16-20
21-25
26-29
1997
67,5
57,2
64,6
24,8
20,6
17,6
32,5
42,8
35,4
11,9
15,4
9,6
50 40 30 20 10 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100
16 - 20
21 - 25
26 - 29
2007
Com proteo previdenciria Sem proteo previdenciria
Fonte: Dados das PNADs.
O grfico 2 apresenta a evoluo da situao da proteo previdenciria
para os jovens em diversos anos. Na parte da esquerda, feita comparao
dos jovens de cada faixa etria com o total de jovens, o que facilita tambm
a compreenso do efeito demogrfico ao longo dos anos; na direita, anali-
sada a situao de proteo em cada faixa etria. A comparao direta entre
1987 e 2007 mostra que, nas trs faixas etrias trabalhadas, o percentual de
303
indivduos sem proteo previdenciria elevou-se. A maior elevao deu-se
na faixa de 16 a 20 anos, o que um reflexo da desfiliao previdenciria de
seus pais e da falta de colocaes formais para si mesmos.
Cotejando-se os dados de cobertura previdenciria com os de proteo pre-
videnciria para os jovens, fca mais compreensvel a piora nos resultados. Dado
que a proteo previdenciria uma condio que pode ser alcanada pelo pr-
prio indivduo via fliao ao sistema de previdncia ou por ser dependente
ou cnjuge de outra pessoa que possui relao formal com a Previdncia Social
fliado ou benefcirio , quando se observa piora nos indicadores de formalizao
de jovens, especifcamente, e da populao, em geral, fca explicada a piora da
proteo previdenciria entre os jovens.
Analisa-se agora a situao da proteo social pelas faixas etrias apre-
sentadas na introduo deste trabalho e sexo, restrito clientela urbana da
Previdncia Social. So duas as faixas etrias, a de 16 a 20 anos e a de 21 a 29
anos. Observar-se- nos grfcos a seguir uma tipologia de classifcao dos grupos
populacionais no que diz respeito proteo social previdenciria. Para compre-
ender os resultados, tem-se proteo via tpicos a seguir:
1. Trabalho: este o grupo cuja proteo oriunda do trabalho formal no
presente ou no passado aposentados. composto por contribuintes,
benefcirios aposentados que contribuem para a Previdncia Social e
aposentados no pensionistas.
2. Famlia e trabalho: este o grupo cuja proteo originada simulta-
neamente pela dependncia de membro da famlia segurado da Pre-
vidncia Social e pelo trabalho presente ou passado. formado pelos
que recebem simultaneamente aposentadoria e penso, pensionistas e
contribuintes da Previdncia Social, e pelos que so aposentados, pen-
sionistas e que contribuem para a Previdncia Social.
3. Famlia: este o grupo cuja proteo tem origem na relao de depen-
dncia econmica presente ou passada, pensionistas. No h proteo
via trabalho formal no presente. composto por pensionistas e pelos
cobertos indiretos.
4. Sem proteo: este grupo o mais frgil, pois seus membros no pos-
suem qualquer tipo de proteo previdenciria. So as pessoas que no
trabalham, ou trabalham sem contribuir para a Previdncia Social,
no so benefcirios da Previdncia Social e nem so dependentes de
benefcirios ou de contribuintes para a Previdncia Social.
A partir desta tipologia criada, pode-se proceder anlise dos diversos
grupos ao longo dos anos selecionados.
GRFICO 3
Proteo social previdenciria tipologia especca de 16 a 20 anos
(Em %)
37,2
22,8
23,2
19
14
14,5
0,08
0,06
0,04
0,07
0,05
0,04
43,8
50,8
46,3
50,1
52,4
49,9
18,9
26,3
30,4
30,9
33,5
35,6
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100
1987 homens
1997 homens
2007 homens
1987 mulheres
1997 mulheres
2007 mulheres
Trabalho Famlia e trabalho Famlia Sem proteo
Fonte: Microdados da PNAD/Instituto Brasileiro de Geograa e Estatstica (IBGE).
O grfco 3 apresenta a situao de homens e mulheres de 16 a 20 anos,
grupo etrio ainda passvel de ser dependente previdencirio dos pais. O primei-
ro aspecto a se destacar o decrscimo da proteo via trabalho para homens
e mulheres. Para os homens, a proteo via famlia variou positivamente em
trs pontos de 1987 a 2007, enquanto para as mulheres fcou praticamente es-
tvel. O resultado destes dois movimentos foi a elevao da desproteo social
para os jovens de 16 a 20 anos. Esta alcanou 30,4% para os homens e 35,6% para
as mulheres em 2007.
Os resultados apresentados podem levar a duas interpretaes. Primeira-
mente, o jovem est com menos insero no mercado de trabalho em 2007 do
que 20 anos antes, o que primeira vista pode ser um sinal positivo, dado que
na faixa etria em questo prefervel que ele estude. Por outro lado, a elevao
da desproteo deste grupo fruto da elevao do desamparo de seus pais, pois
a variao da proteo via famlia no foi sufciente para compensar a queda da
proteo via trabalho.
305
GRFICO 4
Proteo social previdenciria tipologia especca de 21 a 29 anos
(Em %)
37,2
22,8
23,2
19
14
14,5
43,8
50,8
46,3
50,1
52,4
49,9
18,9
26,3
30,4
30,9
33,5
35,6
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100
1987 homens
1997 homens
2007 homens
1987 mulheres
1997 mulheres
2007 mulheres
0,15
0,23
0,33
0,09
0,06
0,06
68,6
52,8
54,7
33
30,9
37,3
3,2
9
6,1
33,4
30,1
22,4
28,2
38,2
39
33,3
38,8
40,2
Trabalho Famlia e trabalho Famlia Sem proteo
O grfco 4 apresenta o grau de PSP do segmento populacional de 21 a
29 anos de idade. Ao comparar o grfco 3 com o 4, nota-se clara mudana no
padro de proteo social. Se para o grupo de 16 a 20 anos de idade o maior
percentual de proteo via famlia, para a faixa etria de 21 a 29 anos temos o
trabalho como maior fonte de proteo social. Observa-se que para as mulhe-
res, apesar de decrescente, o peso da proteo via famlia ainda considervel.
Destaque-se tambm a desproteo, que se elevou para homens e mulheres, al-
canando mais de 40% para estas e 39% para aqueles.
3.1 Ampliao da cobertura previdenciria versus gastos scais
Pode-se afrmar que a proteo social oriunda da Previdncia Social resultado da
interao entre regras previdencirias, comportamento do mercado de trabalho e
tambm da evoluo da demografa. Este ltimo elemento acaba sendo o respon-
svel pela tendncia a longo prazo de qualquer sistema previdencirio estruturado
na forma de repartio simples sem fundo de reserva, como o brasileiro. Cabe
ao mercado de trabalho e ao regramento previdencirio, na forma de desenho das
condies de fliao e de acesso aos benefcios, gerar as condies necessrias para
que o mximo de pessoas seja coberto pelo sistema.
Para o caso de um mercado de trabalho com alta taxa de rotatividade e
alta informalidade, como o caso brasileiro, cabe aos gestores das mais diversas
polticas pblicas criar condies para que esta populao perene ou excluda
do sistema previdencirio possa ser includa. Nos ltimos anos, houve algu-
mas medidas tomadas neste sentido. As principais foram a criao do Sistema
Integrado de Pagamento de Impostos e Contribuies das Microempresas e
das Empresas de Pequeno Porte (Simples) primeiramente, o federal; e depois,
o nacional e o Plano Simplifcado de Previdncia Social (PSPS).
O Simples funciona como um redutor de custos para o empregador, na
medida em que a contribuio previdenciria devida pelo pagamento de seus
empregados passa a ter outra incidncia que no a folha salarial, qual seja, o
faturamento. No caso do PSPS, h a possibilidade de contribuintes individuais
e segurados facultativos contriburem com alquota de 11% sobre seu salrio de
contribuio, caso abdiquem do direito aposentadoria por tempo de contribui-
o e do benefcio de aposentadoria superior ao piso previdencirio. Em troca,
tero direito a todos os demais benefcios ofertados pela Previdncia Social com
alquota de contribuio subsidiada.
Alquotas subsidiadas para estimular a fliao previdenciria so medi-
das sempre positivas quando se busca incluir a franja do mercado de trabalho.
O objetivo que, na ausncia de capacidade de pagamento da alquota cheia, uma
reduo desta possa permitir seu pagamento; este o caso do PSPS. Para o caso
do Simples, busca-se diminuir o peso da tributao sobre as frmas com menor
capacidade de gerao de valor agregado para que elas possam arcar com os custos
que a mo de obra formalizada trar.
Em um contexto de informalidade praticamente estrutural por que passa
o mercado de trabalho brasileiro, tais medidas podem acabar resultando apenas
como marginais na tentativa de incluir os excludos. Mesmo assim, a consecuo
de crescimento econmico acelerado
5
, com subsdio para incluso previdenciria,
pode ser considerada medida responsvel pela reduo da informalidade e cres-
cente incluso previdenciria dos ltimos anos. Mas ressalte-se: o crescimento
econmico necessrio para este movimento.
A incluso previdenciria via alquotas subsidiadas tem um custo para a
sociedade e este ser cobrado no futuro. Dessa forma, faz-se necessrio aperfei-
oar constantemente a contabilidade dos regimes de previdncia para se deixar
explcito quanto custa o subsdio dado em troca de mais incluso previdenciria.
5. Na verdade, como colocado anteriormente neste texto, e destacado em Delgado (2007), alm do crescimento
econmico, o saldo do comrcio exterior positivo e crescente e a manuteno da demanda agregada em altos nveis,
devido ao crescimento das transferncias governamentais, via seguridade, podem ter sido responsveis pelo recente
movimento de diminuio da informalidade e crescente liao previdenciria, assim como a incluso de novos setores
no Simples e o PSPS.
307
Conhecer o tamanho das renncias previdencirias necessrio para que no se
cobre da Previdncia Social no futuro uma conta que no de sua responsabilida-
de, mas, sim, de toda a sociedade. E que por ela dever ser fnanciada, no apenas
pelos trabalhadores fliados ao sistema previdencirio.
O objetivo deste trabalho foi apresentar, com foco na populao jovem, a evoluo
da cobertura previdenciria e da proteo social previdenciria nos ltimos 20
anos. A primeira depende fortemente do comportamento do mercado de traba-
lho, enquanto a segunda resulta do regramento do sistema de previdncia social.
A CF/88 teve papel importante na ampliao da cobertura previdenci-
ria, principalmente por possibilitar mais de um benefcio previdencirio por
unidade familiar. Isto impactou diretamente na populao segurada especial
potencial que se ampliou, depois de ento, para todos a partir dos 16 anos,
no apenas o chefe da famlia.
No entanto, at mesmo a CF/88 no foi sufciente para contrapor o papel
que a elevao da desocupao exerceu entre os mais jovens. Para a faixa etria dos
16 aos 20 anos, a taxa de desemprego foi de 7%, em 1987, para mais de 20%,
em 2007. E isto no contexto de reduo da participao relativa deste grupo na
PEA. Em paralelo, para a faixa dos 21 aos 29 anos, o desemprego mais que do-
brou, passando de 5% para 11% no mesmo perodo. Apenas como comparao,
a informalidade at reduziu na primeira faixa etria e pouco se elevou na outra,
no perodo de 1987 a 2007. Dado o exposto, o trabalho mostrou que a no co-
bertura previdenciria entre os jovens se elevou entre 1987 e 2007.
Avanando para a proteo social previdenciria, o trabalho mostrou que
tambm houve elevao da populao jovem sem proteo previdenciria, sen-
do que o movimento foi mais acentuado na faixa etria dos 16 aos 20 anos.
Esta representa o segmento que mais depende da proteo via famlia. Ocorre
que, tanto para homens quanto para mulheres, a proteo previdenciria via
trabalho reduziu-se e no foi compensada pela proteo via famlia, o que re-
sultou na elevao da desproteo.
Ao analisar os dados de proteo previdenciria para a faixa etria dos 20 aos
29 anos, necessrio um pouco mais de parcimnia, pois os resultados so dife-
rentes entre homens e mulheres. A proteo via trabalho diminuiu consideravel-
mente entre os homens e, pelo insufciente crescimento da proteo via famlia,
resultou na elevao da desproteo previdenciria no perodo. Entre as mulheres,
h at razovel elevao da proteo via trabalho, mas, pela reduo da proteo
via famlia, resultou tambm na elevao do desamparo entre 1987 e 2007.
Cruzando as anlises de cobertura previdenciria e proteo social previ-
denciria, possvel entender a elevao da desproteo previdenciria entre
1987 e 2007. Como apresentado anteriormente, houve forte elevao do de-
semprego entre todas as faixas etrias, principalmente entre os jovens. Paralelo
a isto, tem-se tambm a sempre alta informalidade que j marca registrada no
mercado de trabalho brasileiro. Os dois fatores contriburam para a elevao do
desamparo no perodo analisado.
Como forma de se combater essa desproteo, foram criados diversos in-
centivos econmicos nos ltimos anos. Destaque para o Simples federal e ago-
ra nacional , o Plano Simplifcado de Previdncia Social e, mais recentemente,
a lei que criar a fgura do microempreendedor individual. O objetivo de tais
medidas ampliar a fliao e, por consequncia, a cobertura previdenciria,
reduzindo o custo da formalizao do trabalho para as empresas Simples e
microempreendedor individual e para os indivduos PSPS. Estas medidas,
entretanto, no so focalizadas nos jovens, segmento que mais sofre com o de-
semprego e a informalidade. Mas acredita-se que eles podem ser benefciados,
assim como todos os demais trabalhadores.
Em suma, a cobertura e a proteo previdenciria apresentam resultados
notadamente ruins entre os mais jovens. Alm disso, sua situao piorou ao se
comparar 1987 com 2007. Apesar disso, no h polticas previdencirias focali-
zadas nas faixas etrias mais jovens. Embora no tenha sido discutido neste texto,
os autores acreditam que, alm dos incentivos econmicos gerais, tais como Sim-
ples, microempreendedor individual e PSPS, poderia haver algum mecanismo de
desonerao das contribuies previdencirias para contratao de mo de obra
jovem. Dessa forma, espera-se maior estmulo contratao de jovens, o que pode
reduzir a alta desproteo previdenciria neste grupo.
309
REFERNCIAS
DELGADO, G. Diagnstico do mercado de trabalho para a Previdncia Social
1980 a 2006. Braslia: Ipea, 2007 (Nota Tcnica).
IPEA. A oferta de fora de trabalho brasileira: tendncias e perspectivas.
In: ______. Brasil: o estado de uma nao. Braslia, 2006. Disponvel em:
<http://www.en.ipea.gov.br/download.php?arq=en2006c2>.
______. Polticas Sociais: acompanhamento e anlise. Braslia, n. 17, 2009. Captulo
sobre Previdncia Social (No prelo).
NOTAS SOBRE OS AUTORES
Adailton da Silva doutorando em Estudos tnicos e Africanos pela Univer-
sidade Federal da Bahia (UFBA); especialista em Culturas Negras no Atlntico
pela Universidade de Braslia (UnB). Desenvolve trabalhos na rea de polticas
pblicas, com nfase em relaes etnorraciais, sade da populao negra, cul-
tura afro-brasileira e violncia. Foi pesquisador do Programa de Pesquisa para o
Desenvolvimento Nacional (PNPD), na Diretoria de Estudos e Polticas Sociais
(Disoc) do Ipea. docente da Universidade Federal do Amazonas (Ufam).
E-mail: adailtondasilva@gmail.com
Ana Amlia Camarano doutora em Demografa pela London School of Eco-
nomics. Tcnica de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Polti-
cas Sociais (Disoc) do Ipea, na qual coordena a rea de populao e cidadania.
Desenvolve trabalhos na rea de polticas pblicas, com nfase em envelhecimen-
to, previdncia social, juventude e projees populacionais.
E-mail: ana.camarano@ipea.gov.br
Andrea Barreto de Paiva economista pela Universidade de Braslia (UnB).
Especialista em Polticas Pblicas e Gesto Governamental em exerccio na Di-
retoria de Estudos e Polticas Sociais (Disoc) do Ipea. Desenvolve trabalhos rela-
cionados s polticas pblicas de sade, com enfoque no fnanciamento da sade.
E-mail: andrea.barreto@ipea.gov.br
Andr Gambier Campos doutor em Sociologia pela Faculdade de Filosofa,
Letras e Cincias Humanas (FFLCH) da Universidade de So Paulo (USP); espe-
cialista em Direito pela Universidade Cndido Mendes (Ucam). Tcnico de Plane-
jamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Polticas Sociais (Disoc) do Ipea. Pos-
sui trabalhos desenvolvidos nas reas de polticas pblicas e gesto governamental,
principalmente em temas relacionados previdncia social, ao trabalho e justia.
E-mail: andre.campos@ipea.gov.br
Ana Luiza Machado de Codes doutora em Cincias Sociais pela Universidade
Federal da Bahia (UFBA). Especialista em Polticas Pblicas e Gesto Governa-
mental em exerccio na Diretoria de Estudos e Polticas Sociais (Disoc) do Ipea.
Desenvolve trabalhos nas reas de educao e cultura. Dedica-se a pesquisas sobre
temas como pobreza, programas de transferncia condicionada de renda, desem-
penho escolar, formao e valorizao de professores e desenvolvimento cultural.
E-mail: ana.codes@ipea.gov.br
Brancolina Ferreira mestre em Sociologia pela Universidade de Braslia (UnB);
graduada em Cincias Sociais pela Universidade de So Paulo (USP). Pesquisa-
dora do Programa de Pesquisa para o Desenvolvimento Nacional (PNPD), na
Coordenadoria de Desenvolvimento Rural da Diretoria de Estudos e Polticas
Sociais (Disoc) do Ipea, em que desenvolve estudos e pesquisas relacionados aos
programas de reforma agrria e agricultura familiar.
E-mail: brancolina.ferreira@ipea.gov.br
Carla Coelho de Andrade mestre e doutora em Antropologia Social pela Universi-
dade de Braslia (UnB); mestre em Sociologia pela Ecole des Hautes Etudes em Scien-
ces Sociales (EHESS). Pesquisadora do Programa de Pesquisa para o Desenvolvi-
mento Nacional (PNPD), na Diretoria de Estudos e Polticas Sociais (Disoc) do Ipea.
Tem trabalhos desenvolvidos nas reas de polticas pblicas e gesto governamental, com
nfase em avaliao de polticas pblicas, atuando principalmente nos temas juventude,
direitos humanos, cidadania, pobreza, excluso social, violncia e segurana pblica.
E-mail: carla.andrade@ipea.gov.br
Enid Rocha Andrade da Silva economista pela Universidade Estadual de
Campinas (UNICAMP); mestre em Economia pelo Centro de Desenvolvimento
e Planejamento Regional e Urbano (Cedeplar)da Universidade Federal de Mi-
nas Gerais (UFMG); doutoranda em Cincias Sociais no Instituto de Filosofa e
Cincias Humanas da UNICAMP, nas reas de transformaes sociais e polticas
pblicas nas sociedades contemporneas.Tcnica de Planejamento e Pesquisa da
Diretoria de Estudos e Polticas Sociais (Disoc) do Ipea desde 1987, na qual de-
senvolve estudos e pesquisas para subsidiar a elaborao e a adequao de polticas
pblicas nas reas de direitos humanos, polticas sociais, Estado e sociedade.
E-mail: enid.rocha@ipea.gov.br
Fbio Alves mestre em Sociologia pela Universidade de Braslia (UnB). Especialista
em Polticas Pblicas e Gesto Governamental em exerccio na Diretoria de Estudos e
Polticas Sociais (Disoc) do Ipea. Desenvolve estudos na rea de desenvolvimento rural.
E-mail: fabio.alves@ipea.gov.br
Frederico Augusto Barbosa da Silva antroplogo e doutor em Sociologia pela
Universidade de Braslia (UnB). Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de
Estudos e Polticas Sociais (Disoc) do Ipea, na qual coordena a rea de cultura. Tem
trabalhos desenvolvidos nas reas de avaliaes de polticas pblicas, cultura e sade.
professor do mestrado em Direito e Polticas Pblicas no Centro Universitrio
de Braslia (UniCEUB).
E-mail: frederico.barbosa@ipea.gov.br
Notas sobre os Autores
313
Helder Rogrio Santana Ferreira cientista social e mestre em Sociologia pela
Universidade de So Paulo (USP). Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Diretoria
de Estudos e Polticas Sociais (Disoc) do Ipea, da qual diretor adjunto. Tem traba-
lhos desenvolvidos nas reas de avaliao de polticas pblicas e segurana pblica.
E-mail: helder.ferreira@ipea.gov.br
Herton Ellery Arajo economista e tcnico de Planejamento e Pesquisa da
Diretoria de Estudos e Polticas Sociais (Disoc) do Ipea, desde junho de 1996.
Atua em linhas de pesquisa ligadas aos temas de polticas sociais, como acompa-
nhamento e anlise das polticas culturais.
E-mail: herton.araujo@ipea.gov.br
Joo Lus de Oliveira Mendona engenheiro eletrnico e mestre em Engenharia
de Sistemas pelo Instituto Alberto Luiz Coimbra de Ps-Graduao e Pesquisa em En-
genharia (Coppe) da Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ). Pesquisador do
Programa de Pesquisa para o Desenvolvimento Nacional (PNPD), na Diretoria de
Estudos e Polticas Sociais (Disoc) do Ipea. Tem trabalhos desenvolvidos nas reas
de polticas pblicas, previdncia social do setor pblico e privado e educao.
E-mail: joao.mendonca@ipea.gov.br
Joelmir Rodrigues da Silva estatstico. Consultor do Ncleo de Gesto de Infor-
maes Sociais (Ninsoc) da Diretoria de Estudos e Polticas Sociais (Disoc) do Ipea.
E-mail: joelmir@cf.jus.br
Jorge Abraho de Castro estatstico e doutor em Economia, com concentrao
em Polticas Sociais, pelo Instituto de Economia (IE) da Universidade Estadual
de Campinas (UNICAMP). Funcionrio do Ministrio do Planejamento, Ora-
mento e Gesto (MPOG) em exerccio no Ipea, no qual diretor da Diretoria de
Estudos e Polticas Sociais (Disoc). Desenvolve estudos e pesquisas na rea de po-
lticas sociais, com nfase em seus processos de fnanciamento e gastos pblicos.
E-mail: jorge.abrahao@ipea.gov.br
Jos Aparecido Carlos Ribeiro economista. Tcnico de Planejamento e Pesquisa da
Diretoria de Estudos e Polticas Sociais (Disoc) do Ipea desde 1996. Atua em linhas
de pesquisa ligadas aos temas de polticas sociais e fnanas pblicas, como o acom-
panhamento e a anlise do gasto social federal e o fnanciamento das polticas de sa-
de. Membro do Conselho Editorial do peridico Polticas Sociais: acompanhamento e
anlise; mais recentemente, tambm participa de estudos sobre a questo tributria.
E-mail: jose.aparecido@ipea.gov.br
Josenilton Marques da Silva especialista em Capoeira na Escola e em Culturas
Negras no Atlntico pela Universidade de Braslia (UnB); graduado em Engenha-
ria Civil e Matemtica pela Universidade de Braslia (UnB). Tcnico de Desenvol-
vimento e Administrao da Diretoria de Estudos e Polticas Sociais (Disoc) do
Ipea. Desenvolve trabalhos na rea de polticas pblicas, com nfase em relaes
etnorraciais, sade da populao negra e cultura afro-brasileira. professor da
Secretaria de Educao do Distrito Federal (SEDF).
E-mail: josenilton.silva@ipea.gov.br
Jos Valente Chaves bacharel em Estudos Sociais e especialista em Oramentos
Pblicos. Tcnico de Desenvolvimento e Administrao da Diretoria de Estudos
e Polticas Sociais (Disoc) do Ipea desde 1979. Atua em linhas de pesquisa liga-
das aos temas de polticas sociais e fnanas pblicas, como acompanhamento e
anlise do gasto social federal e fnanciamento das polticas de educao; mais
recentemente, participa de estudos sobre a questo tributria.
E-mail: valente@ipea.gov.br
Juliana Leito e Mello doutoranda em Sociologia pelo Instituto Universitrio de
Pesquisas do Rio de Janeiro; mestre em Estudos Populacionais e Pesquisa Social pela
Escola Nacional de Cincias Estatsticas (ENCE), do Instituto Brasileiro de Geogra-
fa e Estatstica (IBGE). Pesquisadora do Programa de Pesquisa para o Desenvol-
vimento Nacional (PNPD), na Diretoria de Estudos e Polticas Sociais (Disoc) do
Ipea. Desenvolve estudos sobre os temas juventude e envelhecimento populacional.
E-mail: juliana.leitao@ipea.gov.br
Juliana Rochet Chaibub graduada em Direito e doutoranda em Poltica Social
pela Universidade de Braslia (UnB). Pesquisadora do Programa de Pesquisa para
o Desenvolvimento Nacional (PNPD), na Diretoria de Estudos e Polticas Sociais
(Disoc) do Ipea. Tem trabalhos desenvolvidos na rea de polticas pblicas, com
nfase em anlise de polticas sociais, atuando principalmente nos temas: prote-
o social, violncia e drogas.
E-mail: juliana.rochet@ipea.gov.br
Leonardo Alves Rangel economista e doutorando em Economia pela Univer-
sidade de Braslia (UnB). Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de
Estudos e Polticas Sociais (Disoc) do Ipea, na qual coordena a rea de previdn-
cia social. Desenvolve estudos e pesquisas nas reas de polticas pblicas e pre-
vidncia social. professor do Centro Universitrio Euroamericano (Unieuro).
E-mail: leonardo.rangel@ipea.gov.br
315
Luana Simes Pinheiro sociloga, economista e mestre em Sociologia pela
Universidade de Braslia (UnB). Tcnica de Planejamento e Pesquisa do Ipea em
exerccio na Secretaria Especial de Polticas para as Mulheres (SPM). Entre seus
temas de interesse e pesquisa esto: gnero, participao poltica de mulheres,
polticas pblicas e indicadores sociais.
E-mail: luana.pinheiro@spmulheres.gov.br
Luciana de Barros Jaccoud graduada em Cincias Sociais pela Universidade
de Braslia (UnB); mestre em Sociologia pela Universidade Federal de Pernam-
buco (UFPE) e doutora em Sociologia pela Ecole des Hautes Etudes en Sciences
Sociales (EHESS). Tcnica de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e
Polticas Sociais (Disoc) do Ipea, na qual coordena as reas de assistncia social
e promoo da igualdade racial. Atua principalmente nos seguintes temas: polti-
cas sociais, proteo social e desigualdade racial.
E-mail: luciana.jaccoud@ipea.gov.br
Luciana Mendes Santos Servo economista pela Universidade de Braslia (UnB);
mestre em Economia pela Universidade de So Paulo (USP), com especializao em
Economia de la Salud y del Medicamento pelo Instituto de Educao Continuada
(IDEC)/Centro de Pesquisa em Economia da Sade (Cres), da Universidade Pompeu
Fabra. Tcnica de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Polticas Sociais
(Disoc) do Ipea. Desenvolve trabalhos na rea de sade, com nfase em contas de sa-
de, fnanciamento, indicadores de sade, anlise das polticas e programas de ateno
bsica epesquisas em sade e segurana do trabalhador.
E-mail: luciana.servo@ipea.gov.br
Luseni Maria C. de Aquino mestre em Sociologia pela Universidade de Bras-
lia (UnB). Tcnica de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Polticas
Sociais (Disoc) do Ipea desde 1997, tendo atuado em estudos sobre gasto social,
direitos humanos, proteo social e direitos da infncia e adolescncia, proteo
social e direitos do idoso, organizao do sistema de justia e promoo do acesso
justia no Brasil.
E-mail: luseni.aquino@ipea.gov.br
Maria Martha Cassiolato economista graduada na Universidade de So Paulo
(USP), com especializao em Poltica Cientfca e Tecnolgica pela Universi-
dade de Campinas (UNICAMP). Tcnica de Planejamento e Pesquisa da Di-
retoria de Estudos e Polticas Sociais (Disoc) do Ipea. Desenvolve trabalhos na
rea de avaliao de polticas governamentais, com nfase no desenvolvimento
de metodologias para monitoramento e avaliao de programas. professora
convidada da Escola de Administrao Pblica (ENAP), na qual ministra cur-
sos de planejamento governamental e avaliao de programas.
E-mail: martha.cassiolato@ipea.gov.br
Maria Tereza de Marsillac Pasinato mestre em Administrao Pblica pela
Fundao Getulio Vargas (FGV) do Rio de Janeiro. Especialista em Polticas P-
blicas e Gesto Governamental na Diretoria de Estudos e Polticas Sociais (Disoc)
do Ipea, na qual realiza estudos nas reas de polticas pblicas e previdncia social.
E-mail: maria-tereza.pasinato@ipea.gov.br
Natlia de Oliveira Fontoura mestre em Cincia Poltica pela Universidade
de Braslia (UnB). Especialista em Polticas Pblicas e Gesto Governamental em
exerccio na Diretoria de Estudos e Polticas Sociais (Disoc) do Ipea. Nos ltimos
anos, vem trabalhando com questes relacionadas a polticas para as mulheres e
igualdade de gnero e ao tema da segurana pblica.
E-mail: natalia.fontoura@ipea.gov.br
Patrcia Dario El-Moor Hadjab cientista social com mestrado em Sociolo-
gia Poltica pela Universidade de Braslia (UnB). Pesquisadora do Programa de
Pesquisa para o Desenvolvimento Nacional (PNPD), na Diretoria de Estudos e
Polticas Sociais (Disoc) do Ipea, em que acompanha as polticas nacionais de as-
sistncia social e segurana alimentar e nutricional. Tem estudos sobre imigrao,
confitos socioambientais e desenvolvimento sustentvel.
E-mail: patricia.dario@ipea.gov.br
Paulo Roberto Corbucci mestre em Educao e doutor em Sociologia pela
Universidade de Braslia (UnB). Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Diretoria
de Estudos e Polticas Scias (Disoc) do Ipea, na qual coordena a rea de educao.
Desenvolve estudos na rea de educao, com nfase nos nveis mdio e superior.
E-mail: paulo.corbucci@ipea.gov.br
Roberto Henrique Gonzalez socilogo pela Universidade Federal do Rio
Grande do Sul; mestre em Sociologia pela Universidade de Braslia (UnB). Tcni-
co de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Polticas Sociais (Disoc)
do Ipea, na qual coordena a rea de trabalho e renda. Desenvolve estudos nos
temas de sistema pblico de emprego, polticas para juventude e monitoramento
e avaliao de programas sociais.
E-mail: roberto.gonzalez@ipea.gov.br
317
Roberto Passos Nogueira doutor em Sade Coletiva pela Universidade do
Estado do Rio de Janeiro (UERJ). Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Dire-
toria de Estudos e Polticas Sociais (Disoc) do Ipea, na qual desenvolve trabalhos
nas reas de polticas de sade e seguridade social, com nfase em gesto, relaes
pblico privado e condies de sade.
E-mail: roberto.nogueira@ipea.gov.br
Srgio Francisco Piola mdico, especialista em Sade Pblica pela Funda-
o Oswaldo Cruz (Fiocruz)/Escola Nacional de Sade Pblica Sergio Arouca
(ENSP). Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea da Diretoria de Estudos e
Polticas Sociais (Disoc) do Ipea, na qual coordena a rea de sade. Tem trabalhos
desenvolvidos nas reas de fnanciamento e polticas de sade. scio-fundador
da Associao Brasileira de Economia da Sade (Abres) e ex-membro do Conse-
lho Nacional de Sade (CNS).
E-mail: sergio.piola@ipea.gov.br
Solange Kanso Elghaouri doutoranda em Sade Pblica pela Fundao
Oswaldo Cruz (Fiocruz); mestre em Estudos Populacionais e Pesquisa Social pela
Escola Nacional de Cincias Estatsticas (ENCE), do Instituto Brasileiro de Geo-
grafa e Estatstica (IBGE). Pesquisadora do Programa de Pesquisa para o Desen-
volvimento Nacional (PNPD), na Diretoria de Estudos e Polticas Sociais (Disoc)
do Ipea. Desenvolve trabalhos nas reas de projees populacionais, qualidade da
informao, juventude e envelhecimento populacional.
E-mail: solange.kanso@ipea.gov.br
Waldemir Rosa antroplogo e mestre em Antropologia Social pela Universi-
dade de Braslia (UnB); doutor em Antropologia Social pelo Museu Nacional da
Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ). Foi pesquisador do Programa de
Pesquisa para o Desenvolvimento Nacional (PNPD), na Diretoria de Estudos e
Polticas Sociais (Disoc) do Ipea. Tem trabalhos desenvolvidos na rea de relaes
raciais em suas interfaces, como os temas das relaes de gnero, educao, pobre-
za e desigualdades e juventudes.
E-mail: waldemir.rosa@gmail.com
Ipea Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada
Njobs Comunicao
Coordenao
Cida Taboza
Jane Fagundes
Fbio Oki
Reviso
Cindy Nagel Moura de Souza
Clcia Silveira Rodrigues
Lizandra Deusdar Felipe
Luanna Ferreira da Silva
Regina Marta de Aguiar
Olavo Mesquita de Carvalho
Editorao
Andrey Tomimatsu
Danilo Tavares
Capa
Andrey Tomimatsu
Danilo Tavares
Foto
Angelo Jos da Silva
Livraria
SBS Quadra 1 Bloco J Ed. BNDES, Trreo
70076-900 Braslia DF
Tel.: (61) 3315 5336
Correio eletrnico: livraria@ipea.gov.br

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