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Cadernos da Escola de Negcios da UniBrasil

Jan/Jun 2004
Accountability e Controle Social: Desafio Construo da Cidadania
Ely Clia Corbari
*
Resumo: A busca pela cidadania requer que cada cidado entenda o seu papel na sociedade,
conhecimento este que se adquire atravs da participao consciente e ativa nessa sociedade. O
Estado tambm tem papel importante na medida em que propicia informaes teis e tempestivas
a toda populao. Neste sentido, a accountability e o controle social tm importncia fundamental
para a construo da democracia.
Palavras-chave: Accountability; Controle Social; Cidadania.
1 Introduo
A sociedade tem se tornado cada vez mais crtica em relao aos servios e
aos produtos disponibilizados pelo poder pblico. Dois fatores contribuem fortemente
para isso: o contato com melhores produtos e servios ofertados pelo mercado em
geral e os anncios publicitrios divulgados pelos meios de comunicao.
Em virtude do fcil acesso e da fora de persuaso que possuem com o fim de
atrair clientela ou de suscitar uma determinada reao nos telespectadores, os meios
de comunicao acabam influenciando a sociedade em sua maneira de compreender a
vida, o mundo e a sua prpria existncia, sobretudo no que se refere s suas motivaes,
aos seus critrios de escolha e de comportamento.
Esse acesso informao e a grande presso para que as organizaes busquem
mais eficincia, eficcia e efetividade em suas atividades exigncias que se intensificaram
a partir da dcada de 70 colocaram as administraes pblicas sob enorme presso, de
tal forma que a prosperidade ou mesmo a sobrevivncia de uma organizao depende da
sua habilidade em prever mudanas e reagir positivamente a elas.
Buscando acompanhar as transformaes ocorridas mundialmente em virtude
do desenvolvimento tecnolgico e da globalizao econmica, o poder pblico alterou
seu modelo estatal de Administrao Pblica Burocrtica para Administrao Gerencial.
O primeiro enfatiza os procedimentos e tem como foco o controle das atividades; o
segundo prioriza a reduo de custos e a qualidade dos servios prestados e o cidado.
Essa alterao no sistema estatal buscou implementar aes que promovessem
a cidadania por meio da participao da sociedade nas aes pblicas e da informao
que o governo colocava disposio da sociedade.
*
Especialista em Contabilidade e Gesto Estratgica pela UNIOESTE e professora da disciplina de
Teoria da Contabilidade e de Contabilidade e Analise de Balano da UNIBRASIL.
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Com a Constituio de 1988, implementou-se o princpio democrtico, o qual
se baseia na idia da representao popular em que algumas pessoas representam o
interesse coletivo e tomam as decises pblicas respeitando esse interesse. Nesse
sistema, os princpios centrais so a soberania popular e o controle dos governantes
pelos governados, cuja nfase rendeu Carta Magna o ttulo de Constituio Cidad
(OLIVEIRA, 2002).
Historicamente, o controle das aes dos gestores pblicos era garantido
pelo controle de procedimentos que se dava atravs do controle da
constitucionalidade das decises, garantia dos direitos dos cidados frente aos
governantes, fiscalizao e ao de promotores pblicos no controle aos polticos ,
pelo controle parlamentar e, em menor proporo, por alguns mecanismos de participao
popular ou controle social. Esses controles surgiram em um momento de grande
expanso do aparato estatal (perodo ps-II Guerra Mundial), fazendo com que diversos
espaos de ao governamental escapassem do controle social (VALLE, 2002).
Com a Reforma Gerencial, passou-se a pregar a utilizao de novas formas de
responsabilizao dos agentes pblicos, atravs do controle pelos resultados, do
controle pela competio administrada e do controle social de polticas pblicas, sendo
este ltimo considerado o efeito da ao do cidado participante sobre os servios
pblicos, ou seja, da sociedade sobre o estado, o que confere Democracia carter
mais participativo.
Nesta perspectiva, a sociedade no exerce seu papel apenas no momento do
voto, mas passa a legitimar os seus representantes ao longo do perodo em que os
eleitos permanecem no poder. Assim, a responsabilidade pelas decises polticas passa
a ser dividida com o pblico-alvo.
No Brasil, um importante elemento esteve ausente da fiscalizao e do
julgamento dos atos da administrao pblica durante muitos anos: o cidado.
Entretanto, no h uma receita nica e certa para que as organizaes pblicas propiciem
sociedade a oportunidade da participao desejada.
Este trabalho foi construdo com o objetivo de discutir as mudanas ocorridas
na administrao pblica e apresentar uma perspectiva para a construo da cidadania
embasada em dois mecanismos primordiais: accountability e controle social.
2 Transformaes Poltico-Administrativas Recentes no Brasil
Com o fim do regime militar e o advento da Nova Repblica, floresceu no pas
uma demanda que aspirava a democracia e o exerccio da cidadania, a participao nas
decises e na vida poltica do pas. A sociedade comeou a organizar-se em grupos
sociais para defender seus direitos, o Legislativo recuperou seus poderes, ressurgiram
os sindicatos, multiplicaram-se os partidos polticos, enfim, surgiram novos vnculos e
representatividade entre Estado e sociedade (MAWAD, 2002).
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DESAFIO CONSTRUO DA CIDADANIA
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Neste perodo, foi instaurada a Assemblia Nacional Constituinte para adequar
a Constituio conhecida como Constituio Cidad aos novos anseios da
sociedade. Esta adequao legitimou o novo regime poltico, sobretudo com a extenso
dos direitos individuais e sociais, com o restabelecimento das eleies diretas e com a
restaurao do equilbrio entre os trs poderes (Executivo, Legislativo e Judicirio).
Entretanto, apesar de suas caractersticas fortemente democrtica resultado
de uma demanda reprimida por representatividade e do temor do retorno ao poder do
regime autoritrio , a Constituio Cidad no conseguiu resgatar a cidadania
plena do povo brasileiro. E nem poderia, pois a construo da cidadania passa
primeiramente pelo investimento em educao, pela formao crtica dos cidados e
pela supresso da pobreza poltica, to malfica quanto a pobreza material.
Simultaneamente a essas transformaes polticas, houve uma redefinio na
gesto pblica. Buscou-se adequar o poder pblico nova realidade poltica do pas e
s transformaes econmicas ocorridas no cenrio mundial, o que acarretou o
afastamento do modelo de intervencionismo estatal.
Com as transformaes econmicas mundiais, que resultaram na globalizao
econmica, surgiu a necessidade de uma nova forma de administrar o Estado. Este
precisava ser forte e barato, bem como ter um custo reduzido para ser competitivo em
suas atividades comerciais externas.
A dcada de 80 foi marcada pelo crescente dficit pblico e pelo aumento do
endividamento externo, o que levou impossibilidade de dar continuidade s polticas
pblicas que tomavam o Estado como o principal promotor direto do bem-estar social
e do desenvolvimento econmico (MAWAD, 2002).
Para fazer frente ao modelo intervencionista, a partir dos anos 1950 se
intensificou a necessidade de um aparato institucional, o que induziu a gesto
burocrtica a se revestir de extremo formalismo legal para absorver a diversidade de
atividades impostas ao Estado. O resultado foi a elevao dos custos da gesto
burocrtica, tornando-a lenta e ineficiente. As crescentes despesas j no eram mais
suportadas pelo governo e contribuam ainda mais para o aumento do dficit pblico.
Estes fatores acentuaram a crise institucional do Estado brasileiro no final do
sculo XX e, por conseguinte, sua forma de organizao no mais se adequava s
mudanas no cenrio nacional e mundial. Alm das necessrias mudanas estruturais,
o resgate da democracia demandava o surgimento de um novo modelo de gesto
voltado para a transparncia e para a participao dos cidados no processo poltico.
Neste processo de democratizao, a informao teve importncia fundamental para
que o governo se aproximasse mais da sociedade, e vice-versa (SILVA, 2002).
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3 Informao X Publicidade: Desafio Construo da Cidadania
Em virtude da influncia que exerce sobre a populao, os meios de
comunicao tm sido um instrumento essencial participao da sociedade no
acompanhamento dos atos praticados pela gesto pblica.
Sabendo do efeito indireto mas poderoso que a publicidade causa sobre
a sociedade, atravs da sua fora de persuaso e da influncia que exerce sobre a
grande massa, a Constituio Cidad implementou na Administrao Pblica o
princpio da publicidade, a qual passa a ser um mecanismo de contribuio na
implementao da democracia.
Entretanto, para que contribua no processo democrtico, a publicidade das
aes de governo no pode ser entendida como publicao de atos carregados de
termos tcnicos, como a prestao de contas formal, mas ser entendida como a
transparncia das aes pblicas. Refere-se a informaes inteligveis, tempestivas e
confiveis, para que a sociedade possa avaliar de forma crtica o desempenho e os
resultados alcanados pelo rgo Pblico.
Neste sentido, a publicidade como princpio da Administrao Pblica abrange
toda a atuao estatal, no s sob o aspecto de publicao oficial de seus atos, mas
tambm de divulgao da conduta interna de seus agentes.
O conceito de informao vai se transformando de publicidade transparncia
na medida que a sociedade no se satisfaz apenas com a informao dos episdios
ocorridos na gesto pblica, mas quer que lhe conceda as razes de tais acontecimentos
e que se justifique o relacionamento destes, levando em conta os objetivos do Estado
e os desejos da comunidade.
Transparncia pressupe comunicao eficaz que, por sua vez, pressupe
linguagem adequada e viabilidade de acesso informao. Conforme Valle (2002, p.
88), o princpio da publicidade no assegura apenas o acesso s informaes sobre o
Poder do Estado. Atravs dele se assegura o conhecimento verdade, na atuao do
Estado.
Entretanto, no h nenhuma surpresa na constatao de que a linguagem
um dos maiores entraves ao desenvolvimento da transparncia na gesto dos recursos
pblicos. A comunicao pressupe algo que possa ser til ao usurio, no sentido da
relevncia e da confiabilidade. Sendo assim, necessrio observar o critrio da
compreensibilidade da informao posta disposio dos cidados.
O que parece ser fcil e claro nos conceitos, na aplicabilidade um desafio,
tendo em vista a heterogeneidade de compreenso e do grau de escolaridade dos
cidados. Isso dificulta muito a definio do grau de compreenso do usurio, que
fundamental para a escolha correta das informaes que devem ser divulgadas.
No h uma receita nica e certa para que as organizaes pblicas propiciem
sociedade as informaes desejadas a cada cidado. Desta forma, resta a opo de
disponibilizar sociedade aquela informao que atinja o maior nmero possvel de
usurios-cidados.
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necessrio ter em mente que o controle social no se faz a partir da
abundncia de informaes, mas da disponibilidade de informaes suficientes e de
entendimento simples para o cidado mdio que dela faz uso.
No entanto, em virtude de tantas manchetes de corrupo, desvios e desmando
no trato dos recursos pblicos, grande parte da sociedade no acredita mais nas
informaes apresentadas pelo governo. Isso faz com que os meios de comunicao
exeram certo poder sobre o Estado, pois podem apresentar contribuies positivas
em um momento e negativas em outro. Em termos gerais, uma publicidade apenas um
anncio pblico que se destina a transmitir informaes, a atrair a clientela ou a suscitar
uma determinada reao. Isso significa que a publicidade tem dois objetivos essenciais:
informar e persuadir.
Assim, cria-se um problema tico e moral que envolve os meios de comunicao,
que tanto podem contribuir para o processo democrtico como dificult-lo. Nesta
perspectiva, pode-se dizer que os meios de comunicao tm duas faces: aquela livre
e responsvel, que no seio da democracia pode impedir as tentaes de monopolizao
do poder por parte de oligarquias e de interesses particulares; e aquela que
considerada um entrave ao processo democrtico em virtude das deturpaes das
idias, das informaes e das aes pblicas apresentadas pelo governo, com o objetivo
de levar o Poder Estatal ao descrdito para favorecer algum interesse particular.
Quando a mdia no possui uma conduta tica e moral, a construo da
cidadania fica comprometida. Isso porque as divergncias de informaes fazem com
que a sociedade passe a desacreditar na ao estatal e, conseqentemente, afugentam
os cidados da participao popular. O resultado disso a manuteno do sistema
existente, formando um ciclo vicioso: o poder pblico se utiliza de prticas paternalistas
para agradar o eleitorado, o qual, por sua vez, fica a espera de favores, validando a
conduta dos agentes pblicos.
4 Accountability: Informao e Cidadania
Cidadania conquista. No surge por estar presente em normas e
determinaes legais, mas parte da prpria evoluo da democracia e do amadurecimento
poltico da sociedade. Ela cultivada e vai sendo incorporada ao longo do tempo e,
neste processo de conquista, a informao tem papel preponderante.
natural, nas sociedades democrticas, esperar que os governos tenham
postura responsvel com relao aos cidados, pois estes, alm de clientes, so
acionistas do Estado. como se houvesse uma espcie de relao empresarial em
que os cidados investem seus recursos e o governo os gerencia com o nico objetivo
de gerar benefcios para a prpria sociedade. Resulta disso a relao em que o cidado
o mandante, o principal, e o Estado a delegao, seu agente.
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Na construo da cidadania, a educao poltica necessria para que as
partes compreendam seus papis, mudando a situao ainda hoje encontrada: de um
lado o Estado sem conscincia de quem so seus clientes; e, de outro, o cidado com
sua atitude passiva, sem noo de seu papel na sociedade.
Um dos passos importantes para a edificao da cidadania acabar com a
cultura da prtica paternalista. necessrio entender que exercer o direito de cidado
acompanhar a gesto pblica, participar das diretrizes das polticas pblicas, organizar-
se politicamente para definir suas prioridades e principais demandas e, por fim, ter
acesso aos resultados das aes governamentais.
O principal e maior passo para o amadurecimento da sociedade a compreenso
de que o processo eleitoral apenas um dos passos para a democracia. Tambm
necessrio que se tenha claro que a cidadania um exerccio permanente. Ela
construda e mantida atravs da participao contnua nas aes de governo e da
avaliao permanente da pessoa eleita para gerenciar os recursos angariados da
sociedade.
A qualidade da informao preponderante para que essa participao ativa
da sociedade se efetive. A falta e a assimetria de informao acabam resultando no
distanciamento entre sociedade e governo, pois o que muitas vezes utilizado para a
manuteno do prprio sistema como o caso a informao imprecisa sobre os atos
da Administrao Pblica acaba aumentando a desconfiana e o descrdito da
sociedade em relao ao governo.
Estes fatores resultam em um governo que mantm o status e no v a
necessidade de evoluir, partindo, s vezes, para prticas paternalistas e para a
manuteno da ignorncia poltica de seus eleitores. A sociedade, por ser desinformada,
limita-se a criticar por criticar, sem ter base concreta para fundamentar seus argumentos.
Entretanto, utopia achar que existe informao absoluta e plena, pois h
perda de informao em qualquer relao, inclusive na relao cidados-governo. A
melhor maneira de minimizar a assimetria de informao entre o principal (cidado) e o
agente (governo) exercer a democracia diretamente. Na democracia direta, o vis de
informao tenderia a zero, j que os prprios cidados administrariam seus recursos.
Porm, no parece factvel exercer a democracia direta em todas as decises
de governo, uma vez que a lentido do processo e os altos custos envolvidos
inviabilizariam esse tipo de gesto. Por isso que a democracia representativa
substituta da direta no exerccio da cidadania, ou seja, h uma relao contratual entre
as partes no momento em que os cidados delegam a algum o poder de decidir em seu
nome.
Nessa relao contratual, em que so acertados direitos e obrigaes entre o
principal e o agente, j h perda de informao, uma vez que num sistema eleitoral as
escolhas so efetuadas de acordo com a expectativa de desempenho futuro de um
determinado candidato, que pode valer-se de meias-verdades para agradar o eleitorado.
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Essa assimetria de informaes existente no processo eleitoral demonstra
que uma das partes teve mais acesso informao do que a outra e s reduzida com
os processos eleitorais repetitivos, com a avaliao feita pela populao do histrico
das gestes sucessivas de seus representantes. No entanto, de se esperar que
continue existindo algum desvio de informao em razo dos interesses distintos entre
sociedade e representantes governamentais.
Levando em considerao a relevncia da informao no exerccio da cidadania,
o desafio buscar formas de minimizar a assimetria da informao e as conseqentes
perdas nesse processo. No processo de controle social, a transparncia e o acesso
informao so fatores condicionantes, uma vez que s se pode controlar aquilo de
que se tem conhecimento efetivo.
5 Controle Social: Um Processo Cultural
Nesse momento de transformao, inspirado no resgate da importncia da
participao popular nas decises de Governo, surge o controle social. Este entendido
como o controle que os cidados exercem de forma direta sobre as aes do Estado, ou
seja, o controle da sociedade sobre o Estado.
Com relao a esse assunto, h um conceito parcial cercado de
incompreenses, pois, na maioria das vezes, as pessoas se inclinam a entender esse
controle simplesmente como um ato de verificao de falhas e irregularidade. Na
verdade, sua importncia muito mais ampla, deveria ser entendido como um
instrumento de auxlio na busca da organizao governamental, como um instrumento
que busca garantir uma boa administrao que leve concretizao dos objetivos
estabelecidos.
Oliveira (2002, p.150) acredita que esse clima preconceituoso se deva prpria
ambigidade do assunto: a existncia de controles pressupe sempre dois lados o
do controlador e o do controlado sendo que no gostamos do primeiro, tido como
algoz, e simpatizamos com o segundo, tido como vtima.
Para mudar essa mentalidade, necessrio que se veja o controle como aspecto
fundamental da vida da sociedade e do Estado, porque, inversamente, o descontrole
resulta na perda das aes socialmente significativas e at da prpria interao entre
Estado e sociedade. O controle sob essa tica influencia o processo decisrio,
aprimorando-o em favor da comunidade.
Oliveira (ano) resgata a etimologia da palavra controle e diz que este termo
significa: [...] Vigilncia e verificao administrativa [...] Ato ou poder de dominar,
regular, guiar e restringir [...] Fiscalizao exercida sobre as atividades de pessoas,
rgos, departamentos, ou sobre produtos, etc. para que tais atividades, ou produtos,
no se desviem das normas preestabelecidas (OLIVEIRA, 2002, p.151).
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A declarao constitucional de 1988 de que todo poder emana do povo e em
seu nome exercido tem se apresentado mais como enunciado de princpio, em que a
noo de povo se revela essencialmente abstrata, do que como uma prtica real no ato
poltico. O efetivo controle social dos recursos pblicos baseia-se em uma cidadania
ativa, ou seja, na insero da sociedade na Administrao Pblica. Com isso, os cidados
buscam garantir o cumprimento dos programas do governo, o qual deve viabilizar
projetos sociais de interesse da nao.
Para que haja um controle efetivo dos gastos pblicos, a responsabilizao
dos gestores pblicos to necessria quanto a existncia dessa relao democrtica,
que garante a participao social ativa. Esses dois princpios imprescindveis na
Administrao Gerencial so sustentados pelo conceito de accountability, que pode
ser assim definido: [...] como sinnimo de responsabilidade objetiva e, portanto,
como um conceito oposto ao de responsabilidade subjetiva. Enquanto
responsabilidade subjetiva vem de dentro da pessoa, a accountability
(responsabilidade objetiva) acarreta a responsabilidade de uma pessoa ou
organizao perante uma outra pessoa, por algum tipo de desempenho (MOSHER
apud SILVA, 2002, p.38).
Neste sentido, quem falha no cumprimento de diretrizes legtimas considerado
irresponsvel e sujeito penalidade. A inexistncia de controle efetivo e de penalidades
aplicveis ao servio pblico, em caso de falhas na execuo de diretrizes legtimas,
acaba enfraquecendo o ideal democrtico do governo pelo povo.
Para Bresser Pereira apud Oliveira (2002, p.145) quanto mais clara for a
responsabilidade do poltico perante os cidados, e a cobrana deste em relao ao
governante, mais democrtico ser o regime.
Entretanto, o controle social no algo fcil de se concretizar. A exposio
terica do controle social no leva em conta o despreparo geral da sociedade, ao
contrrio, pressupe uma sociedade capaz de compreender o funcionamento da mquina
pblica.
O desenvolvimento do processo democrtico depende de aprendizado, requer
um projeto de educao de massa de longo prazo: [...] para que o controle social
funcione preciso conscientizar a sociedade de que ela tem o direito de participar
desse controle; preciso criar instrumentos de participao, amplamente divulgados
e postos ao alcance de todos. Enquanto o controle social no fizer parte da cultura
do povo, ele no pode substituir os controles formais hoje existentes (PIETRO apud
SILVA, 2002, p.60).
A ampliao do controle social, de responsabilizao dos agentes pblicos, e
a busca de maior transparncia so questes imprescindveis para a construo da
cidadania, alm de estarem vinculadas necessidade de enfrentar a corrupo na
esfera pblica.
Os controles burocrticos demonstram ter sido incapazes de defender o
cidado dos abusos de poder, da corrupo, das condutas antiticas e arbitrrias do
poder e de garantir que o governo trabalhe para o povo.
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Neste sentido, os controles sociais so essenciais na Administrao Pblica
na medida em que compensam a reduo do controle legal de procedimentos e apontam
para um controle de resultados. Em outras palavras, a reduo da rigidez burocrtica
compensada pela satisfao popular dos resultados alcanados pelo governo.
Nesta perspectiva, no basta que o governo seja eficiente e cumpra com as
formalidades legais. Tambm necessrio que as polticas pblicas garantam o
atendimento dos interesses da sociedade.
O controle social no pode existir sem a accountability, pois, para que haja a
fiscalizao por parte do cidado, duas condies so imprescindveis: [...] do lado da
sociedade, o surgimento de cidado consciente e organizado em torno de reivindicaes
cuja consecuo pelo poder pblico signifique a melhora das condies de vida de
toda a coletividade; e, da parte do Estado, o provimento de informaes completas,
claras e relevantes a toda a populao (MAWAD, 2002, 522).
Governo e sociedade precisam partilhar informaes num processo de mo
dupla cujo objetivo seja sempre a defesa do errio e a eficincia na aplicao dos
recursos pblicos. A informao fundamental para que a sociedade possa fiscalizar
com eficincia o Poder Estatal.
6 Accountability e Mecanismos de Controle Social
A Administrao Burocrtica foi de vital importncia na instaurao do
processo de racionalizao na gesto dos recursos pblicos. Com o intuito de combater
o patrimonialismo onde o aparelho do Estado funcional como uma extenso do poder
do soberano , a gesto burocrtica concentrou seus mecanismos de controle na
estrita observncia dos procedimentos legais, limitando a autonomia do gestor a regras
bem definidas.
Entretanto, a nova administrao voltada para os resultados demonstra a
necessidade de desburocratizar a gesto, uma vez que a nfase do controle no mais
pode estar nos processos, mas sim nos resultados. Num regime democrtico, o controle
sai da esfera formal para uma esfera de efetiva participao e acompanhamento dos
resultados. E, nesse novo modelo, o controle burocrtico com enfoque no processo
deixa de ser eficaz para a gesto descentralizada.
Enquanto a autonomia da burocracia estatal pode conduzir adoo de
medidas no condizentes com o interesse pblico por no haver um acompanhamento
da sociedade, na administrao gerencial os cidados devero estar suficientemente
informados a fim de poderem atuar no processo de controle social dos resultados da
gesto pblica. Assim, nota-se que qualquer que seja o modelo estatal, a assimetria de
informao pode ser nocivo construo da cidadania. Da a importncia de se contar
com os dois grandes aliados j citados anteriormente: a gesto participativa na
formulao de polticas e a accountability.
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A dificuldade de traduo do termo accountability parece estar associada
com sua prtica ainda incipiente no Brasil. Segundo alguns autores, accountability
aproxima-se do conceito da obrigao de se prestar contas dos resultados obtidos em
funo das responsabilidades que decorrem de uma delegao de poder (autoridade),
conseqentemente, h a gerao de uma responsabilidade, que a de prestar contas
de seu desempenho e seus resultados.
Nakagavaa (1993) expem: Sempre que algum (principal) delega parte de
seu poder ou direito a outrem (agente), este assume a responsabilidade, em nome
daquele, de agir de maneira correta com relao ao objeto de delegao e,
periodicamente, at o final do mandato, prestar contas de seus desempenhos e
resultados. A dupla responsabilidade, ou seja, de agir de maneira correta e prestar
contas de desempenho e resultados, d-se o nome de accountability (NAKAGAWA,
1993, p.17).
Pelo fato da nfase ser dada aos procedimentos, os mecanismos de controle
burocrtico e formais no so compatveis para a avaliao dos resultados alcanados
na gesto pblica, o que dificulta a responsabilidade efetiva dos gestores pblicos.
As burocracias so impessoais, no fica claro para o cidado quem produziu ou deveria
produzir um determinado resultado, dificultando a responsabilizao do mesmo. A
accountability s poder existir quando houver a identificao precisa entre os
resultados e as pessoas por eles responsveis. Se houver possibilidade de saber quais
so as metas e quem so os responsveis, as assimetrias de informaes podero ser
minimizadas.
A accountability entra em cena quando se tem conscincia de que a
administrao pblica e poltica caminham juntas, conforme acredita Rui Barbosa:
Ns queremos administrao, queremo-la severa na sua justia, levada nas suas
concepes, ampla nas suas medidas, despreocupada nas suas formas, conciliadora e
audaz a um tempo nas suas inovaes, guiada, iluminada e fortalecida pela publicidade
de todos os seus atos. Queremos administrao; mas queremos tambm poltica; porque
a administrao sem poltica, nos governos representativos, a corrupo sob uma das
suas mais perigosas formas; porque a poltica a alma da administrao, a sua fora
impulsora, o elemento que a fecunda, o princpio, o nexo, o preservativo dessas
convices, dessas adeses, dessas fidelidades indispensveis pureza, solidez e
energia de uma administrao honesta e reformadora
(BARBOSA apud SANTOS, 2000, p.180).
Uma administrao deveria ser controlada pelos mecanismos burocrticos
apenas quando ela caminha separada da poltica, quando ela caminha isoladamente. A
partir do momento que compreende sua ligao nata com a poltica, no se justifica um
controle estrito da prpria administrao.
No se devem negar os valores do controle burocrtico, mas se ter conscincia
de que so secundrios, que no devem ser considerados como objetos finais do
controle. Um controle burocrtico voltado para dentro do prprio governo e busca o
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cumprimento de formalidades legais e a honestidade dos gestores pblicos, enquanto
que um controle de resultado busca avaliar o retorno dos impostos em bens e servios,
ou seja, os benefcios gerados sociedade. Nas democracias representativas, busca-
se o cumprimento de uma seqncia lgica: programas de campanha; programa de
governo; execuo; resultados; prestao de contas sociedade.
A accountability no se limita a dar publicidade aos atos do governo e ao
final do exerccio prestar contas em veculos oficiais de comunicao, demonstrando
que a gesto pblica cumpriu todas as determinaes legais e seus gestores foram
honestos na aplicao dos recursos pblicos. Tambm no se restringe troca dos
controles formais pela fiscalizao direta da sociedade. A accountability a integrao
de todos os meios de controle formais e informais , aliada a uma superexposio da
administrao, que passa a exibir suas contas no mais uma vez ao ano e em linguagem
hermeticamente tcnica, mas diariamente e por meio de demonstrativos capazes de
ampliar cada vez mais o nmero de controladores (OLIVEIRA, 2002).
Accountability surge, ento, como novo mecanismo de controle exercido
pela sociedade, auferindo se os resultados atingidos foram condizentes com as
propostas efetuadas pelo governantes.
7 Consideraes Finais
A prtica do exerccio permanente da accountability e do controle social
pode elevar a governana na medida em que se amplia a confiana mtua entre Estado
e sociedade. Quanto melhor governana, mais eficiente tende a ser o governo e,
conseqentemente, mais benefcios sero gerados para a sociedade. Este um crculo
saudvel que precisa ser implantado pelos gestores pblicos.
Quanto menos amadurecida for a sociedade, menor a probabilidade que se
preocupe com a accountability no servio pblico. Nos pases politicamente menos
desenvolvidos como o Brasil, o exerccio da democracia fica limitado participao
nas eleies, cujo trao caracterstico a aceitao passiva do domnio do Estado.
Assim, se a democracia fundamenta-se na soberania dos cidados, o modelo
democrtico nestes pases est longe de ser caracterizado como tal (CAMPOS apud
SILVA, 2002).
Para a construo da cidadania e, conseqentemente, da democracia, duas
condies se fazem imprescindveis: do lado da sociedade, o surgimento de cidados
conscientes e organizados em torno de reivindicaes cuja consecuo pelo poder
pblico signifique a melhora das condies de vida de toda a coletividade; e, de parte do
Estado, o provimento das informaes corretas, claras e relevantes a toda a populao,
reforando a legitimidade das polticas pblicas e a segurana de seus atos.
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Num pas democrtico, onde o poder deve emanar do povo e ser exercido em
seu nome, a accountability e o controle social na conduo das polticas pblicas
emergem como instrumentos eficazes de proteo aos direitos fundamentais do cidado.
No entanto, verifica-se uma grande dificuldade da sociedade em avaliar a
conduta dos gestores pblicos, notadamente em funo da ausncia de informaes
tempestivas, suficientes e confiveis. O acesso s informaes refora a importncia
at mesmo no processo de escolha dos governantes, atravs de eleies seguras e
livres, uma vez que, sem ela, os cidados no possuem os dados necessrios para fazer
uma seleo criteriosa de seus representantes.
No basta divulgar dados, no basta publicar. No se trata de amesquinhar o
princpio constitucional da publicidade. O que se prope que os dados divulgados
sejam compreensveis para que possam atingir um objetivo bastante nobre: permitir o
controle, sobretudo o controle social, que a forma mais eficaz de controle da
Administrao Pblica.
A Lei de Responsabilidade Fiscal obriga a participao popular no processo
de elaborao dos oramentos. O que no passado era prtica de alguns gestores na
busca da legitimao da deciso poltico-administrativa, passa a ser uma obrigao
legal.
Essa lei elegeu a transparncia como um de seus pilares, a qual no praticada
pela mera disponibilizao de informaes, mas pela disponibilizao de informaes
que possam ser compreendidas pelo cidado mediano. necessrio que exista
compatibilidade entre a linguagem adotada para informar com a linguagem usual do
destinatrio da informao; do contrrio, torna-se impossvel o exerccio do controle
por parte daquele que a recebe.
O Brasil vive um momento mpar de sua histria, caracterizado, sobretudo,
pela consolidao do Estado de Direito e pelo fortalecimento da Democracia. Dentre as
manifestaes representativas desse estgio evolutivo, destacam-se a plenitude da
liberdade de expresso e o avano significativo do controle social, seja este visto sob
a perspectiva da conscientizao de sua importncia por parte da populao, seja
considerado quanto aos meios disponveis para o exerccio da cidadania.
Pode-se dizer que este o momento apropriado para a criao e aprimoramento
de sistemas de controles que proporcionem maior facilidade de entendimento por
parte do cidado, para que este possa analisar criticamente as informaes
disponibilizadas pela gesto pblica.
ACCOUNTABILITY E CONTROLE SOCIAL:
DESAFIO CONSTRUO DA CIDADANIA
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ELY CLIA CORBARI