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CINCIA POLTICA E POLTICAS PBLICAS NO BRASIL:
SIMON SCHWARTZMAN
1
Catarina Ianni SEGATTO
*
O livro O socilogo e as polticas pblicas: ensaios em homenagem a Simon
Schwartzman (2009) procura mostrar a importncia do autor na cincia social
brasileira atravs do estudo da Cincia Poltica, como supracitado, e tambm
do estudo das Polticas Pblicas. Maria Helena Guimares de Castro (2009), no
prefcio, aponta estas duas vertentes presentes na pesquisa de Schwartzman: a
anlise das origens e do funcionamento do Estado e do sistema poltico e a anlise
das polticas sociais contemporneas na Amrica Latina. O livro , portanto,
composto de artigos que tematizam estas duas questes. Alguns autores discorrem
sobre as obras de Schwartzman cujo objeto o Estado enquanto um ator, enquanto
outros analisam determinadas polticas sociais que tambm foram objeto de estudo
de Schwartzman em sua carreira, como pobreza, desigualdade e educao.
Schwartzman se insere em um conjunto de autores do Instituto Universitrio
de Pesquisas do Rio de J aneiro (Iuperj) e do Departamento de Cincia Poltica da
Universidade Federal de Minas Gerais (DCP UFMG), liderados respectivamente
por Wanderley Guilherme dos Santos e Fbio Wanderley Reis, responsveis pela
institucionalizao da Cincia Poltica no Brasil. Alm disso, foram responsveis
pela introduo de um contraponto ao paradigma marxista com forte presena nos
meios acadmicos nos anos 60. Schwartzman o fez atravs, especialmente, de duas
obras: So Paulo e o Estado Nacional (1973) e As Bases do autoritarismo brasileiro
(1988).
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Resenha da obra: SCHWARTZMAN, F. F. et al. (Org.). O socilogo e as polticas pblicas: ensaios
em homenagem a Simon Schwartzman. Rio de J aneiro: Ed. da FGV, 2009.
* Mestranda em Administrao Pblica e Governo. FGV Fundao Getlio Vargas. EAESP Escola
de Administrao de Empresas de So Paulo. Programa de Ps-graduao em Administrao Pblica.
So Paulo SP Brasil. 01313-902 catarinasegatto@hotmail.com
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O grupo mineiro e carioca realiza no Brasil a delimitao de um objeto prprio
da Cincia Poltica e a armao da autonomia dessa dimenso da totalidade
social. A principal contribuio desses intelectuais explicar os fenmenos da
vida poltica no como reexos, conseqncias, derivaes de outras esferas da
realidade social, mas como uma instncia especca interagindo com a economia,
a sociedade e a cultura. (FORJ AZ, 1997, p.115).
Ao contrrio de algumas anlises marxistas e pluralistas, as quais viam o
Estado como reexo da sociedade, para Schwartzman, o Estado um ator que se
relaciona com a sociedade e, assim, com os grupos empresariais. O Estado se torna,
portanto, um agente do desenvolvimento econmico (REIS, 2009). Diniz e Boschi
(1986) apontam que a Cincia Poltica era dominada por estudos que acreditavam
que o Estado era determinado to somente pela correlao de foras da sociedade.
Para eles, Schwartzman faz parte de uma segunda vertente, na qual o Estado tambm
intervm e molda a sociedade. O autor, portanto, [...] insistia na importncia de ver
o Estado como um ator e no apenas como reexo de outras dimenses de anlise.
(REIS, 2009, p.27).
O ineditismo de analisar o Estado sob esta perspectiva enfatizado por Reis
(2009, p.27-28): [...] no contexto brasileiro dos anos de 1970, despertar para a
possibilidade de se eleger o Estado como varivel independente para ns analticos
era realmente uma revelao. De acordo com Forjaz (1997, p.107), esse movimento
e a contribuio dele se explicam, pois
O autoritarismo, a falncia da democracia na periferia capitalista, o Estado
Burocrtico-Autoritrio, a ascenso dos militares ao poder na Amrica Latina
e alguns pases europeus provocam a reexo poltica e abrem novos espaos e
exigncias intelectuais para o ramo at ento menos desenvolvido das cincias
sociais. As explicaes predominantemente economicistas ou sociologizantes
no do mais conta da nova realidade histrica e preciso fundar a autonomia
da poltica.
De acordo com o prprio Schwartzman (1988, p.14),
[...] No se trata de armar que, no Brasil, o Estado tudo e a sociedade nada.
O que se trata de entender os padres de relacionamento entre Estado e
sociedade, que no Brasil tem se caracterizado, atravs dos sculos, por uma
burocracia estatal pesada, todo-poderosa, mas ineciente e pouco gil, e uma
sociedade acovardada, submetida mas, por isto mesmo, fugidia e freqentemente
rebelde.
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Diniz e Boschi (1986, p.11) salientam que, para Schwartzman, [...] o Estado
no seria meramente o plo aglutinador dos interesses sociais de grupos especcos
e, portanto, a poltica no seria a simples traduo de demandas dominantes na
sociedade em decises e diretrizes concretas.
Em resumo, deve-se atribuir importncia formao de um estado patrimonial,
cujas caractersticas bsicas seriam um acentuado grau de autonomia,
centralizao e, portanto, dotado de uma relativa capacidade antecipatria na
absoro e resoluo de conitos sociais. A possibilidade de se estabelecer
um sistema fundado em mecanismos de representao estaria, evidentemente,
condicionado existncia de grupos autnomos capazes de formular seus
interesses de maneira especca e canaliz-los institucionalmente ao aparato
do Estado. Ora, no caso do Brasil, teramos ao contrrio a participao poltica
de grupos sociais voltada prioritariamente para a conquista de posies de
poder e prestgio dentro da esfera burocrtico-administrativa. Isto no apenas
fortalece o ncleo central de poder na medida em que se alcana o equilbrio
necessrio entre interesses conitantes, como tambm d conta do fato de que
a poltica brasileira tende a se revestir de contornos regionalistas por oposio
a uma base de classe. Da que partam de regies como So Paulo, onde se
localizam grupos sociais potencialmente autnomos, as presses por um estilo
representativo de participao poltica que, no entanto, no encontram guarida
no esquema patrimonialista de poder. O que se verica antes o reforo de um
estilo alternativo e permanente na poltica brasileira que o autor denomina de
cooptao. (DINIZ; BOSCHI, 1986, p.11).
O Estado, dessa forma, no se deixa moldar pela sociedade; ao contrrio, ele
regula os interesses, as formas de organizao, os prprios partidos e a composio
dos Legislativos. Alm disso, o Estado um setor diferenciado da estrutura social,
organizado em linhas burocrticas, e um protagonista regulatrio e at empresarial
(LAMOUNIER, 2009).
Lamounier (2009, p.57) descreve as duas interfaces do Estado com a
sociedade, apontadas por Schwartzman, ou seja, o Estado molda a sociedade atravs
da representao e da cooptao. Na primeira, as [...] demandas sociais se aglutinam
e organizam como grupos de interesse, partidos e outros agentes e pressionam
autonomamente por acesso e participao no sistema poltico. Na segunda, prpria
do patrimonialismo, [...] o Estado no responde a demandas substantivas ou de
acesso por parte de novos atores ao contrrio, ele que os molda, seleciona e pina
os que lhe convm admitir e cultivar.
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A expresso cooptao poltica sugerida para referir-se a um sistema de
participao poltica dbil, dependente, controlado hierarquicamente, de
cima para baixo [...] a cooptao poltica tende a predominar em contextos
em que estruturas governamentais fortes e bem estabelecidas antecedem
historicamente os esforos de mobilizao poltica de grupos sociais. Quando
isso ocorre, posies governamentais so buscadas no tanto como recursos
para a implementao de interesses de tipo econmico, mas como forma de
mobilidade social e ocupacional per se. Isso significa que a administrao
pblica vista como um bem em si mesmo, e a organizao governamental
tem as caractersticas de um patrimnio a ser explorado, e no de uma
estrutura funcional a ser acionada para a obteno de ns heternimos. Uma
vez que posies se tornam mais importantes que funes, o setor pblico
tende, naturalmente, a inchar. Esse tipo de administrao patrimonial tende a
ser incompatvel com participao poltica ativa e respostas governamentais
ecientes a demandas da sociedade. Quando a necessidade o exige, no entanto,
ela pode se prolongar na forma de estruturas poltico-partidrias que so
organizadas, patrocinadas e conduzidas de cima para baixo, muitas vezes por
processos de mobilizao. (SCHWARTZMAN, 1988, p.37-38).
Lamounier (2009) tambm mostra a preocupao de Schwartzman com
as peculiaridades do local, por exemplo, como as influncias da colonizao
portuguesa, no Brasil, afetam a constituio e atuao do Estado. Esse mesmo
aspecto tambm evidenciado por Brunner (2009) no mbito da Educao. Para
Schwartzman, no Ensino Superior, houve a adoo dos modelos centrais europeus
e estadunidenses nos pases subdesenvolvidos ou em desenvolvimento, com
diferentes culturas, economias e sociedades. A adaptao dos modelos adotados
nesses pases, para o autor, deve ser analisada a partir dos processos de interao
entre as formas organizacionais importadas e o ambiente ao qual elas precisaram
se acomodar e servir.
Assim como o captulo de Brunner (2009), os captulos seguintes abordam
algumas polticas setoriais. Nesses captulos, os autores no s apresentam
algumas idias de Schwartzman, mas tambm realizam suas anlises sobre as
polticas, trazendo elementos novos para o debate. Alm disso, centralizam suas
anlises nos principais temas estudados por Schwartzman: desigualdade, pobreza
e educao.
Na temtica sobre desigualdade e pobreza, Luna e Klein (2009) enfocam
a questo da desigualdade econmica e social no Brasil atravs de indicadores
sociais. Os autores revelam outras faces da desigualdade, tais como regionais,
rural e tnico-racial. Rocha (2009) analisa os programas de transferncias de
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renda, especicamente, o programa Bolsa-famlia. Ela discorre sobre a criao do
programa, sua trajetria, melhorias e seus resultados e inovaes, como o cadastro
nico.
Sobre Educao, Castro e Oliveira (2009) analisam a histria da constituio
do Ensino Superior e do Ensino Bsico no Brasil. Atravs dessa anlise observam
a grande discrepncia entre eles, o que seria a causa da fraqueza de nosso ensino.
Baln (2009) analisa a internacionalizao da ps-graduao e Maria Helena de
Magalhes Castro (2009) o modelo de avaliao externa do Ensino Superior na
Inglaterra.
Soares (2009) tambm discorre sobre a rea de Educao e aborda um
assunto no discutido nos captulos anteriores sobre o tema, mas conhecido por
Schwartzman, a escola. O autor aponta aspectos da escola pouco explorados na
literatura, como a gesto escolar e a liderana. Mas no retrata estes temas de
forma isolada, para Soares (2009, p.219), [...] o estudo da educao escolar
atravs dos seus resultados nos alunos deve considerar diferentes nveis: os
alunos, a sala de aula, a escola, as redes e a sociedade. Soares (2009) cita
Schwartzman para mostrar que o sistema escolar prescinde de autonomia para
os diretores, coordenadores pedaggicos e professores ensinarem de acordo com
seus alunos, mas, para isso, deve haver controle da escola pela secretaria e pela
comunidade.
Soares (2009) introduz, na anlise, um aspecto da obra de Schwartzman
pouco explorado pelos autores anteriores, a anlise dos microprocessos nas polticas
pblicas. Neste captulo o objeto so os atores e os processos na poltica educacional
e a inuncias destes nos resultados da poltica, enquanto os demais autores enfocam
apenas o contedo da poltica.
Isso reete a prpria obra de Schwartzman, que de um lado analisa o Estado
enquanto um ator e mostra a relao entre Estado e sociedade como uma relao
de dupla mo e de outro analisa as polticas setoriais sem apresentar a inuncia
das dinmicas internas no resultado das polticas, exceto em alguns casos, como
no livro A escola vista por dentro (2002). A anlise das dinmicas internas das
polticas pblicas um campo recente de anlise como aponta Marques (1997,
p.67):
[...] os anos 70 e 80 representam um marco nas Cincias Sociais. Com o
esgotamento explicativo dos modelos macrotericos, representados principalmente
pelo funcionalismo e pelo marxismo, diante de um mundo em transformao,
assistimos a uma grande efervescncia terica e consolidao da busca de novos
caminhos para a teoria social.
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Para Melo (2000), os estudos de polticas pblicas, no Brasil, concentravam-
se no estudo do Estado de forma generalista, como uma entidade monoltica.
Entretanto, houve uma inflexo dos estudos a partir da redemocratizao e da
reforma do Estado, Melo (2000) arma que somente, recentemente, iniciaram-se
estudos sobre o Estado em relao s suas dinmicas internas e sua permeabilidade
em relao sociedade.
Alm dos textos apresentados, Senra (2009) e Bonemy e Costa (2009)
mostram outras facetas de Schwartzman. O primeiro autor discorre sobre a
atuao de Schwartzman presidindo o IBGE e suas contribuies para o rgo,
principalmente, no que se refere modernizao deste. J os segundos autores
retratam a pesquisa realizada a partir do arquivo de Gustavo Capanema, assim
mostram a atuao de Schwartzman enquanto pesquisador.
Como apontado anteriormente, Schwartzman tem papel importante na
institucionalizao, juntamente com outros autores, da Cincia Poltica no Brasil e,
paralelamente, introduziu mtodos teorias e procedimentos diversos na anlise do
Estado brasileiro. Para ele, o Estado um ator que inuencia e molda a sociedade.
Alm deste objeto, o autor analisou determinadas polticas especcas, enfatizando
o contedo destas. Permitindo, assim, outros tipos de anlise sobre estas polticas
a partir de seus livros, como a anlise das dinmicas internas das polticas. O
livro analisado nos mostra estas duas vertentes na pesquisa do autor e introduz
novas anlises e novos elementos ao debate, no entanto, como dito, no explora
sucientemente o interior das polticas.
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