Livro Gesta de Redes Na Esf Publi

Ministrio da Educao MEC
Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior CAPES

Diretoria de Educao a Distncia DED
Universidade Aberta do Brasil UAB
Programa Nacional de Formao em Administrao Pblica PNAP
Bacharelado em Administrao Pblica
Gesto de Redes de Cooperao
na Esfera Pblica
Maria Leondia Malmegrin
2011
2011. Universidade Federal de Santa Catarina UFSC. Todos os direitos reservados.
A responsabilidade pelo contedo e imagens desta obra do(s) respectivo(s) autor(es). O contedo desta obra foi licenciado temporria
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184, Pargrafos 1 ao 3, sem prejuzo das sanes cveis cabveis espcie.
M256g Malmegrin, Maria Leondia
Gesto de redes de cooperao na esfera pblica / Maria Leondia Malmegrin.
Florianpolis : Departamento de Cincias da Administrao / UFSC; [Braslia] :
CAPES : UAB, 2011.
103p. : il.
Inclui bibliografia
ISBN: 978-85-7988-088-9
1. 1. Administrao pblica. 2. Redes de informao. 3. Estado - Inovaes
tecnolgicas. 4. Servio pblico. 5. Educao a distncia. I. Coordenao de Aper-
feioamento de Pessoal de Nvel Superior (Brasil). II. Universidade Aberta do Brasil.
III. Ttulo.
CDU: 35
Catalogao na publicao por: Onlia Silva Guimares CRB-14/071
PRESIDENTA DA REPBLICA
Dilma Vana Rousseff
MINISTRO DA EDUCAO
Fernando Haddad
PRESIDENTE DA CAPES
Jorge Almeida Guimares
UNIVERSIDADE FEDERAL DE SANTA CATARINA
REITOR
Alvaro Toubes Prata
VICE-REITOR
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CENTRO SCIO-ECONMICO
DIRETOR
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VICE-DIRETOR
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DEPARTAMENTO DE CINCIAS DA ADMINISTRAO
CHEFE DO DEPARTAMENTO
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SUBCHEFE DO DEPARTAMENTO
Marcos Baptista Lopez Dalmau
DIRETORIA DE EDUCAO A DISTNCIA
DIRETORIA DE EDUCAO A DISTNCIA
COORDENAO GERAL DE ARTICULAO ACADMICA
Liliane Carneiro dos Santos Ferreira
COORDENAO GERAL DE SUPERVISO E FOMENTO
Grace Tavares Vieira
COORDENAO GERAL DE INFRAESTRUTURA DE POLOS
Joselino Goulart Junior
COORDENAO GERAL DE POLTICAS DE INFORMAO
Adi Balbinot Junior
COMISSO DE AVALIAO E ACOMPANHAMENTO PNAP
Claudin Jordo de Carvalho
Eliane Moreira S de Souza
Marcos Tanure Sanabio
Maria Aparecida da Silva
Marina Isabel de Almeida
Oreste Preti
Tatiane Michelon
Teresa Cristina Janes Carneiro
METODOLOGIA PARA EDUCAO A DISTNCIA
Universidade Federal de Mato Grosso
COORDENAO TCNICA DED
Soraya Matos de Vasconcelos
Tatiane Michelon
Tatiane Pacanaro Trinca
AUTORA DO CONTEDO
EQUIPE DE DESENVOLVIMENTO DE RECURSOS DIDTICOS CAD/UFSC
Coordenador do Projeto
Coordenao de Produo de Recursos Didticos
Denise Aparecida Bunn
Superviso de Produo de Recursos Didticos
rika Alessandra Salmeron Silva
Designer Instrucional
Denise Aparecida Bunn
Adriana Novelli
Auxiliar Administrativo
Stephany Kaori Yoshida
Capa
Alexandre Noronha
Ilustrao
Adriano Schmidt Reibnitz
Projeto Grfico e Editorao
Annye Cristiny Tessaro
Reviso Textual
Mara Aparecida Andrade da Rosa Siqueira
Claudia Leal Estevo Brites Ramos
Crditos da imagem da capa: extrada do banco de imagens Stock.xchng sob direitos livres para uso de imagem.
Prefcio
Os dois principais desafios da atualidade na rea educacional
do Pas so a qualificao dos professores que atuam nas escolas
de educao bsica e a qualificao do quadro funcional atuante
na gesto do Estado brasileiro, nas vrias instncias administrativas.
O Ministrio da Educao (MEC) est enfrentando o primeiro
desafio com o Plano Nacional de Formao de Professores, que tem
por objetivo qualificar mais de 300.000 professores em exerccio
nas escolas de Ensino Fundamental e Mdio, sendo metade desse
esforo realizado pelo Sistema Universidade Aberta do Brasil (UAB).
Em relao ao segundo desafio, o MEC, por meio da UAB/CAPES,
lana o Programa Nacional de Formao em Administrao Pblica
(PNAP). Esse programa engloba um curso de bacharelado e trs
especializaes (Gesto Pblica, Gesto Pblica Municipal e Gesto
em Sade) e visa colaborar com o esforo de qualificao dos gestores
pblicos brasileiros, com especial ateno no atendimento ao interior
do Pas, por meio de polos da UAB.
O PNAP um programa com caractersticas especiais.
Em primeiro lugar, tal programa surgiu do esforo e da reflexo de
uma rede composta pela Escola Nacional de Administrao Pblica
(ENAP), pelo Ministrio do Planejamento, pelo Ministrio da Sade,
pelo Conselho Federal de Administrao, pela Secretaria de Educao
a Distncia (SEED) e por mais de 20 instituies pblicas de Ensino
Superior (IPES), vinculadas UAB, que colaboraram na elaborao
do Projeto Poltico Pedaggico (PPP) dos cursos. Em segundo lugar,
esse projeto ser aplicado por todas as IPES e pretende manter um
padro de qualidade em todo o Pas, mas abrindo margem para
que cada IPES, que ofertar os cursos, possa incluir assuntos em
atendimento s diversidades econmicas e culturais de sua regio.
Outro elemento importante a construo coletiva do
material didtico. A UAB colocar disposio das IPES um material
didtico mnimo de referncia para todas as disciplinas obrigatrias
e para algumas optativas. Esse material est sendo elaborado por
profissionais experientes da rea da Administrao Pblica de mais
de 30 diferentes instituies, com apoio de equipe multidisciplinar.
Por ltimo, a produo coletiva antecipada dos materiais didticos
acaba por liberar o corpo docente das IPES e faz com que haja maior
dedicao ao processo de gesto acadmica dos cursos; uniformiza
um elevado patamar de qualidade para o material didtico e garante
o desenvolvimento ininterrupto dos cursos, sem as paralisaes que
sempre comprometem o entusiasmo dos alunos.
Por tudo isso, estamos seguros de que mais um importante
passo em direo democratizao do Ensino Superior pblico e de
qualidade est sendo dado, desta vez contribuindo tambm para a
melhoria da gesto pblica brasileira.
Celso Jos da Costa
Diretor de Educao a Distncia
Coordenador Nacional da UAB
CAPES-MEC
Sumrio
Apresentao ............................................................................................................ 9
Unidade 1 Introduo Gesto de Redes de Cooperao na Esfera Pblica
Gesto de Redes de Cooperao na Esfera Pblica ................................................. 15
Redes de Cooperao na Esfera Pblica: Conceitos, Caractersticas e Tipologias ..... 18
Redes: Conceitos Mltiplos .............................................................................. 19
Redes: Caractersticas ...................................................................................... 20
Tipologias de Rede .......................................................................................... 26
Modelos de Gesto e Estruturas Bsicas .................................................................. 33
Modelos de Gesto das Redes de Cooperao ................................................. 33
Estruturas das Redes de Cooperao ............................................................... 37
O Papel das Redes na Universalizao dos Servios Pblicos .................................. 45
Servios Pblicos: Variedade e Complexidade ................................................. 45
Redes e Resultados .......................................................................................... 48
Unidade 2 Gestes Especficas de Redes na Esfera Pblica
Gestes Especficas de Redes na Esfera Pblica ...................................................... 57
Tipologias Importantes para Gesto ................................................................. 58
Redes para Prestao de Servios Sociais ............................................................... 61
Caractersticas Gerais das Redes de Prestao de Servios Sociais ................... 61
Mecanismos de Gesto: Participao da Sociedade Civil, Controle Social e rgo
Colegiado ........................................................................................................ 65
Instrumentos de Formalizao para a Gesto ................................................... 69
Redes para Prestao de Servios de Infraestrutura ................................................. 79
Caractersticas Gerais das Redes de Prestao de Servios de Infraestrutura ..... 79
Mecanismos de Gesto: Relaes de Parcerias, Agncias Reguladoras e Sistema de
Defesa do Consumidor .................................................................................... 82
Instrumentos para a Formalizao de Gesto ................................................... 87
Redes de Prestao de Servios de Interveno do Estado ...................................... 89
Caractersticas Gerais das Redes de Prestao de Servios de Interveno do
Estado ............................................................................................................. 89
Instrumentos de Gesto ................................................................................... 91
Consideraes finais ............................................................................................... 97
Referncias ............................................................................................................. 98
Minicurrculo......................................................................................................... 104
Eletvas
9
Apresentao
Apresentao
Caro estudante,
Bem-vindo aos estudos da disciplina Gesto de Redes de
Cooperao na Esfera Pblica. Sabemos que o ser humano , por
excelncia, um ser social. Alguns vivem cercados por inmeras
pessoas e outros por uma quantidade menor, mas nos dois casos a
interao sempre observada.
Voc saberia dizer em que resulta a integrao dessas pessoas?
Resulta na formao de redes de relacionamento!
E o que so redes de relacionamento? So tipos de parceria
nos quais as pessoas que fazem parte desse crculo de contatos
trocam informaes e aprendizados profissionais e, ainda, ajudam-
se mutuamente; sem contar que um grupo pode sofrer influncia de
outro grupo.
A formao de redes acontece desde que existe a sociedade e
pode ocorrer em diversos contextos, por exemplo, quando as pessoas
se agrupam para o esporte (equipes), para a poltica (partidos), para
o trabalho (organizaes), enfim, de muitas outras formas de atuao
coletiva. No fosse a disposio das pessoas para a conexo entre
elas, a internet no teria apresentado tanto sucesso.
Do ponto de vista das organizaes, a formao de redes
est associada ao alcance de objetivos em contextos que apresentam
grandes complexidades; como no caso de redes de pesquisadores
que estudam um mesmo assunto; de redes de correspondentes
internacionais para a mdia; de redes de organizaes preocupadas
com questes sociais e com o meio ambiente; de redes de voluntrios;
de redes de empresas (ou redes de trabalho dentro de uma empresa);
entre outras, sempre que se faa necessrio mltiplos conhecimentos
da relao da organizao com suas partes e com o ambiente externo.
Gesto de Redes de Cooperao na Esfera Pblica
10
As empresas privadas trabalham em rede, basta vermos o
processo de produo de carros ou mesmo as empresas de servio,
como as agncias de publicidade. O governo tambm trabalha em
rede quando estabelece relao entre os governos federal, estadual e
municipal; quando tal relao se d entre a esfera mesma do governo
(redes intermunicipais em consrcios pblicos); e quando o governo
se relaciona com empresas privadas ou com organizaes no
estatais. Nesse sentido, cabe ressaltarmos a importncia do capital
social (bem pblico na lgica da ao coletiva) como fora capaz de
impulsionar o processo de inovao.
Para voc, planejamos esta disciplina em duas Unidades.
A Unidade 1 apresentar, principalmente, conceitos tcnicos
relacionados ao tema Gesto de Redes de Cooperao na Esfera
Pblica, os quais so considerados como suporte bsico na Teoria
das Organizaes. Na Unidade 2, trataremos das aplicaes desses
conceitos.
O que queremos mostrar com esse tipo de construo que
a teoria e a aplicao esto particularmente conectadas, isto , no
momento de aplicao podemos ampliar a fundamentao terica
e no momento da fundamentao terica podemos apresentar
aplicaes como exemplos.
importante destacar que o tema rede de relacionamentos usa
referncias tericas oriundas de vrias disciplinas, como a Sociologia,
a Economia, a Cincia da Informao e Comunicao e as respectivas
tecnologias, a Administrao e a Engenharia de Produo.
Como forma de voc participar mais ativamente desse trabalho
conjunto, formulamos algumas Atividades de aprendizagem para as
quais, em pontos especficos do livro, voc encontrar chamadas
que o convidaro a realiz-las e, ainda, instrues especficas para
cada uma delas. Ao trmino da atividade, voc dever voltar ao texto
para dar continuidade aos estudos.
E lembre-se: j estamos em rede!
Eletvas
11
Apresentao
Observe, caro estudante, que voc j est ou estar conectado
com seus colegas da disciplina e com diversos professores, que
tambm esto em rede. Os professores esto conectados com o mundo
acadmico e com as instituies de ensino. um encadeamento
praticamente infinito.
Essa ideia de vivermos em rede nos d o sentimento de que
no estamos sozinhos e de que tudo o que fazemos ter reflexo
no todo. Portanto, importante que faamos o melhor, porque o
resultado daquilo que optamos por fazer retornar a ns. nesse
sentido que o convidamos ao empenho e, consequentemente, ao
sucesso em seus estudos.
Conte conosco!
Professora Maria Leondia Malmegrin
UNIDADE 1
Objetivos especficos de aprendizagem
Ao fnalizar esta Unidade, voc dever ser capaz de:
f Distnguir as Redes de Cooperao na Esfera Pblica no contexto
das redes cooperatvas em geral;
f Diferenciar os diversos modelos de gesto passveis de
implementao e os impactos sobre a capacidade governatva
dessas redes; e
f Correlacionar os resultados de desempenho das redes com
os desafos de universalizao de servios pblicos e os
desenvolvimentos econmico e social, nos mbitos local e
nacional.
Introduo Gesto de
Redes de Cooperao na
Esfera Pblica
v
Esse tema est presente
nas disciplinas Teoria da
Administrao I e II.
Eletvas
15
Gesto de Redes de
Cooperao na Esfera Pblica
Gesto ou Administrao?
Alguns autores divergem sobre o conceito de administrao
e de gesto, mas, para fins da presente disciplina, consideraremos
gesto como sinnimo de administrao, significando um conjunto
de princpios, de normas e de funes que tem por fim ordenar os
fatores de produo ou de servios e controlar a sua produtividade e
eficincia para obter determinado resultado (FERREIRA, 2009).
Apesar de considerarmos administrao e gesto como
sinnimos, utilizaremos a nomenclatura mais recente, ou seja: gesto.
Assim, a gesto ser ainda representada por um modelo
explicativo abrangendo quatro etapas: planejamento, execuo,
avaliao e controle; ou planejamento, organizao, direo e
controle.
importante voc saber que estamos usando como referencial
a Teoria das Organizaes, que pode ser entendida como uma
disciplina especfica, um campo de estudo ou de conhecimento que
procura interpretar a realidade das organizaes oferecendo mltiplas
abordagens e enfoques sobre as suas diversas variveis. Isso porque
Voc observou o ttulo desta seo? Certamente voc j deve
ter formado um conceito sobre o assunto a ser tratado aqui.
provvel que voc saiba o que gesto e o que rede. Mas
voc saberia dizer o que Gesto de Redes de Cooperao na
Esfera Pblica? Para conhecermos melhor esse assunto, vamos
identfcar os conceitos de cada um dos termos que formam o
ttulo desta disciplina. Vamos l?
v
Esse conceito ser
detalhado ainda nesta
Unidade.
*Cooperao de
cooperar, que signifi-
ca atuar, juntamente
com outros, para um
mesmo fim; contribuir
com trabalho, esfor-
os, auxlio; colaborar.
Fonte: Houaiss (2009).
16
as organizaes so fenmenos que podem ser entendidos de muitas
maneiras.
Um dos temas mais estudados no mundo das organizaes
contemporneas o que trata de redes interorganizacionais.
Vamos agora a um primeiro entendimento sobre esse tema.
Voc saberia dizer de que redes estamos falando?
De forma geral, redes podem ser entendidas como conjunto
de entes, no caso das organizaes, com objetivos semelhantes e que
atuam de forma integrada, porque dessa forma os resultados obtidos
so otimizados.
Ento, se rede significa envolvimento de objetivos semelhantes
e atuao de forma integrada, voc concorda que nos trabalhos
desenvolvidos em rede deve haver cooperao*?
Para muitos estudiosos, a cooperao um pressuposto das
redes interorganizacionais, por esse motivo no seria necessrio
explicit-lo, mas podemos encontrar outros tipos de redes que no
apresentam a cooperao como ideia-fora. o caso de redes de
elementos fsicos: energia, computadores, entre outros.
Agora que construmos os conceitos de gesto, de rede e de
cooperao, podemos observar como tudo isso se comporta na
esfera pblica.
E, na esfera pblica, significa que essas redes operam em um
ambiente bem delimitado, que o espao da prestao de servios
pblicos.
Eletvas
17
Voltando ao nosso entendimento geral de redes, o objetivo
comum a todas as organizaes que compem esse tipo de rede o
atendimento ao pblico.
Com base nos entendimentos anteriores, podemos considerar
que nossa disciplina abordar um conjunto de princpios, de normas
e de funes que tm por finalidade ordenar e controlar a prestao
de servios pblicos realizados por um conjunto de organizaes que
atuam de forma integrada, com objetivo de obter melhores resultados
no atendimento aos cidados que necessitam desses servios.
18
Redes de Cooperao na
Esfera Pblica: Conceitos,
Caractersticas e Tipologias
Temos constatado que as demandas da sociedade para a
esfera pblica, ou seja, para o Estado, exigem servios que sejam de
qualidade, em tempo adequado, e que respeitem a variedade dos
usurios e suas expectativas.
Assim, as necessidades e o contexto dos usurios e dos
beneficirios tornam-se condicionantes para a prestao de servios
pblicos, exigindo das organizaes capacidades de atendimentos
flexveis e inovadoras.
Voc j teve oportunidade de pensar na diferena de atuao
das organizaes prestadoras de servios de sade em cada
um dos Estados brasileiros? Imagine se uma norma geral
padronizasse esse atendimento. Como seria o funcionamento?
Poderia at ser eficiente, mas pouco efetivo, no acha?
Nesse contexto, uma estratgia adotada para atendimento
a essas demandas a de que o Estado mude tambm a forma de
relacionamento com o ambiente externo. Dessa forma, diferente de
momentos anteriores em que ele detinha o monoplio da execuo
da prestao de servios pblicos, o Estado agora implementa outras
configuraes alternativas considerando a participao de diversas
organizaes estatais e no estatais.
Eletvas
19
O agrupamento de diversas organizaes para o
atendimento s demandas da sociedade, em toda sua
pluralidade, pode ser chamado de Redes de Prestao
de Servios Pblicos
A partir do entendimento da necessidade de redes para a
prestao de servios pblicos mais adequados s demandas
da sociedade, apresentamos um conjunto de conceitos de Rede
para o qual solicitamos sua anlise e reflexo.
Redes: Conceitos Mltiplos
Como mencionamos, a base conceitual do tema ampla e
oriunda de vrias reas do conhecimento, o que origina situaes em
que conceitos tornam-se complementares, mas, tambm, divergentes.
Uma caracterstica, reforando o que acabamos de discutir,
que a literatura no apresenta apenas uma definio para o tema em
questo, pelo contrrio, ao pesquisarmos sobre o assunto, encontramos
vrios conceitos, dependendo das diversas reas de aplicao.
Para Oliveira (2006), as redes so sistemas organizacionais
capazes de reunir indivduos e instituies, de maneira democrtica
e participativa, em torno de causas afins com atuaes colaborativas
que sustentam pela vontade e pela afinidade de seus integrantes.
No entendimento de Inojosa (1999), as redes so parcerias
voluntrias criadas para a realizao de um propsito comum.
Implica, nesse sentido, a existncia de entes autnomos movidos
por uma ideia abraada coletiva e livremente, a qual mantm sua
prpria identidade e articula-se para realizar objetivos comuns.
Veja que esses conceitos mostram-se adequados para o
entendimento das redes que estamos estudando, isto , Redes de Estado
ou de Polticas Pblicas, que so aquelas resultantes da associao de
rgos da estrutura do Estado, nas diversas instncias, com organizaes
*Sinrgico relativo a
ou produzido por siner-
gia, a qual diz respeito
ao ou ao esforo
simultneos; coopera-
o, coeso; trabalho
ou operao associa-
dos. Fonte: Houaiss
(2009).
20
no estatais, estas devidamente autorizadas na forma da lei para
prestao de servios pblicos descentralizados ou terceirizados.
Da leitura dessas definies, verificamos que a complexidade
e a variedade dos tipos de redes fazem com que as redes sejam
definidas a partir de suas caractersticas.
Redes: Caractersticas
De acordo com Cunha (2003), que analisou as caractersticas
das redes, alguns aspectos so comuns em diversos conceitos. So
eles:
f ao orientada para lgica coletiva;
f estabilidade temporal; e
f flexibilidade de arranjos.
No caso da primeira caracterstica, podemos analisar trs
perspectivas no excludentes: a econmica, a social e a poltica,
conforme o Quadro 1.
Ganhos sinrgicos por perspectiva
Objetvo/ Lgica
Coletva da Rede
Econmica Social Poltca
Reduo dos cus-
tos de transao.
Busca da efetvidade. Cumprimento das
metas de governo.
Valorizao do
capital / rentabi-
lidade.
Valorizao do capi-
tal social.
Valorizao do
capital poltco.
Quadro 1: Objetivos e Ganhos Sinergticos por Perspectiva
Fonte : Elaborado pela autora
Em todas as trs perspectivas, alm de outras existentes, h
objetivos mais imediatos que poderamos chamar de operacionais, e
objetivos de longo prazo e com ganhos sinrgicos*.
Vamos compreender o significado de alguns termos presentes
no Quadro 1 que podem no ser comuns para voc.
Eletvas
21
f Custo de transao: custo relacionado com os
procedimentos de contratao entre as organizaes e que
envolvem: negociao, elaborao e administrao de
contratos; obteno, processamento e disseminao das
informaes; gesto da relao com agentes envolvidos
nas transaes; soluo de disputas contratuais; entre
outras.
f Efetividade: critrio que permite analisar quanto as aes
da rede produziram relativo aos resultados, aos efeitos e
aos impactos desejados.
f Capital social: aspectos da organizao social, como
redes, normas e confiana, que facilitam a coordenao
e a colaborao para benefcio de todos os atores, tanto
internos como externos, envolvidos no funcionamento
dessas organizaes (PUTNAM, 2002).
A importncia do capital social para o desenvolvimento das
organizaes sociais ganhou notoriedade principalmente a
partir da ltima dcada e tem gozado de crescente prestgio
nas Cincias Sociais, tanto nas questes tericas quanto
em contextos de aplicao prtica.
O capital social no deve ser confundido com o capital
humano nem com a infraestrutura. O capital humano
engloba as habilidades e os conhecimentos dos indivduos
em conjunto com outras caractersticas pessoais. Parte
desse capital est associado ao processo, formal ou
informal, de aprendizagem pelo qual todos passam, mas
tanto a sua aquisio quanto o seu uso so processos
afetos ao indivduo. A infraestrutura se refere ao conjunto
fundamental de instalaes e aos meios para que a
produo se realize e se distribua.
Podemos deduzir que o capital humano condio
necessria, mas frequentemente no suficiente, para que o
indivduo tenha acesso amplo s informaes ou a outros
recursos que podem ser alcanados a partir de suas redes
de relaes.
f Capital poltico: indica o reconhecimento social que
permite que grupos sejam aceitos como atores polticos e,
portanto, capazes de agir politicamente.
22
Ainda no que se refere primeira caracterstica (ao orientada
para a lgica coletiva), Capra (1998) registra que a evoluo humana
progride por meio de uma interao dos mundos interno e externo,
dos indivduos e da sociedade, da natureza e da cultura. Todos esses
elementos so sistemas vivos em interao, apresentando modelos
semelhantes de auto-organizao.
Portanto, as instituies sociais evoluem no sentido de uma
complexidade e de uma diferenciao crescentes semelhantes s
estruturas orgnicas. Ao reportar-se sobre a concepo sistmica da
vida, esse autor esclarece que a nova viso da realidade se baseia na
conscincia do estado de inter-relao e de interdependncia em todos
os fenmenos: fsicos, biolgicos, psicolgicos, sociais e culturais.
Capra (1998, p. 259) completa observando que [...] essa
viso transcende as atuais fronteiras disciplinares e conceituais e ser
explorada no mbito de novas instituies.
Essa observao sinaliza a formulao gradual de uma
rede de conceitos e de modelos interligados e, ao mesmo tempo, o
desenvolvimento de organizaes sociais correspondentes.
Na sequncia, Capra (1998) esclarece que qualquer que seja
a linguagem comprovadamente adequada para descrever diferentes
aspectos da estrutura inter-relacionada e de mltiplos nveis da
realidade, as novas instituies sociais tero igual grau de importncia
e todas elas devero estar permanentemente em comunicao e em
cooperao entre si.
E por que estamos trazendo essas informaes? Porque
mesmo as redes da esfera pblica apresentam elementos de natureza
econmica, social e poltica, isto , essas perspectivas no se excluem.
Agora que voc ficou sabendo um pouco mais sobre a primeira
caracterstica de redes, nos apoiaremos em Cunha (2003) para
construirmos os conceitos dos outros dois aspectos, ou seja, a
estabilidade temporal e a flexibilidade de arranjos.
v
Essa caracterstca
pratcamente se confunde
com o senso comum de
organizao em rede.
Eletvas
23
Para Cunha (2003), a segunda condio de rede envolve
a estabilidade temporal das relaes estabelecidas, seja atravs de
mecanismos formais (contratuais) ou informais, que garantam a
continuidade e a permanncia no tempo. A estabilidade temporal
significa que a frequncia das interaes (seja de informaes, de
bens ou de conhecimentos) elevada entre os agentes, resultando
em ganhos de aprendizado e comprometimento.
A terceira caracterstica, flexibilidade dos arranjos, trata da
possibilidade de encontrarmos solues por meio da diversidade de
agentes interconectados e das diferentes percepes desses agentes.
o que denominamos de incluso de externalidades. Externalidades
podem ser entendidas como subproduto das transaes entre duas
partes que no podem ser apropriadas por aquele que o produz, mas
que podem ser apropriadas como ganhos ou perdas por terceiros.
Outra caracterstica da flexibilidade refere-se capacidade de
detectar e de absorver, no funcionamento da rede, novas informaes.
Esse, de fato, um elemento novo, relacionado mudana no
ambiente tecnolgico e que provoca intensas mudanas nas variveis
de informao e comunicao nas redes interorganizacionais.
Anntonelli (1992) e Nohria (apud NOHRIA; ECCLES, 1992)
apontam que as novas informaes possibilitam no somente o
surgimento de novos produtos e servios, mas facilitam arranjos mais
flexveis e autnomos, cuja consequncia a reduo expressiva de
custos de transao associados informao.
As Novas Tecnologias de Informao e Comunicao (NTIC)
propiciaram uma nova forma de relao entre as organizaes, na
qual os conhecimentos instantneos sobre o andamento da prestao
dos servios e de alteraes de demanda, volume e prazo, por
exemplo, permitem fluxos de informaes que podem adequar o
ritmo de atendimento s demandas dos usurios e dos beneficirios,
em tempo real.
De acordo com Castells (1999), as funes e os processos
dominantes, na era da informao, esto cada vez mais organizados
em redes. Sobre esse assunto, o autor menciona que
24
[...] as redes constituem a nova estrutura social de nossas
sociedades, e a difuso dessa lgica modifica de forma
substancial a operao e os resultados dos processos
produtivos e de experincias, poder e cultura. [...] no
mundo globalizado h uma rede cujos movimentos e
lgica determinam as economias e influenciam as socie-
dades, atendendo a lgica do capitalismo em sua pura
expresso na busca constante da reproduo do capital.
(CASTELLS, 1999, p. 416-417).
Veja que as NTIC possibilitaram a globalizao que ocorre via
redes de relaes, ou seja, de algum modo todos ns estamos
interconectados. Mas desde quando e por que alcanamos essa
possibilidade? Para melhor entendermos esse assunto, faremos
uma retrospectiva histrica das tecnologias.
J discutimos os conceitos e os tipos de rede e percebemos
quanto desafiante lidarmos com o tema. Voltando nossa ateno para
as redes interorganizacionais, em especial, percebemos que a formao
desse tipo de rede est inserida em um contexto de diversidade de
funcionamentos, da a necessidade de flexibilidade para a realizao
de atendimentos adequados s demandas da populao.
Mas como eram os primeiros processos de produo de bens
de consumo? Quais tecnologias eram utilizadas?
Inicialmente, a produo de bens de consumo era realizada
pelos artesos que dominavam todas as competncias e recursos
para produo das suas mercadorias ou execuo de servios. Com
o advento da Revoluo Industrial e a insero da mquina a vapor
no sistema produtivo, a produo de bens de consumo comeou a
ser realizada em larga escala (grande quantidade). A partir desse
momento, o sujeito que antes dominava todo o sistema produtivo
passou a dominar apenas uma parte da produo, e seu conhecimento,
por consequncia, ficou limitado em relao aos conhecimentos de
todo o processo de produo.
Eletvas
25
O importante para esta disciplina chamarmos a sua ateno
para o fato de que mesmo que os sujeitos estivessem dentro de uma
organizao, havia nela uma rede interna responsvel pela produo
em que cada um realizava contribuies especializadas para o alcance
dos objetivos.
Se por um lado a contribuio especializada permitia que os
produtos ficassem padronizados, de acordo com a qualidade exigida,
com baixos ndices de retrabalho e de defeitos, de outro dificultava
a nova concepo de produtos e de servios, ou seja, no havia
flexibilidade suficiente para as adequaes necessrias.
Nesse momento, a ideia de ampliao do sistema de
produo ganhou fora e, com isso, ao invs de ampliar a estrutura
da organizao o que ocorreu foi o aumento do nmero de diferentes
organizaes envolvidas na produo. As redes que antes eram
internas passaram a considerar os ambientes externos.
No caso da esfera pblica, o sistema de produo,
caracterizado pela ao individualizada de rgos da
estrutura estatal, vem apresentado, ao longo do tempo,
partcipao decrescente na prestao de servios
pblicos, e a partcipao de redes externas aparece
como fundamental para o atendimento integrado e
centrado no cidado.
Vamos analisar como isso est ocorrendo?
Esse um processo histrico de produo colaborativa na
esfera pblica que considera dois grandes movimentos. O primeiro
trata da virtualizao do atendimento, isto , dos produtos concretos,
denominados tangveis, e dos produtos informacionais, passando
pelos servios. O segundo trata da incluso das entidades no estatais
na prestao de servios pblicos, inicialmente incluindo as parcerias
com organizaes no governamentais (ONGs) e, em tempos mais
recentes, com o setor privado.
26
Veja que, ao associarmos as trs formas de atendimento que
podem ocorrer na prestao de servios pblicos (produtos, servios
e informao) s trs modalidades de atuao interorganizacionais
(estatal, parcerias com ONGs e parcerias com o setor privado),
podemos pensar em nove possibilidades de atuao do Estado.
A ttulo de exemplo, podemos citar o atendimento de prestao
de servios pblicos de sade por um hospital da iniciativa privada,
devidamente credenciado, para fazer parte da Rede do Sistema nico
de Sade (SUS).
Agora que voc conheceu os conceitos e as caractersticas
bsicas de Redes, vamos identificar quais so as categorias
nas quais podemos classific-las e, para isso, estudaremos as
Tipologias de Redes.
Tipologias de Rede
importante sabermos que, assim como existe diversidade
de conceitos de Rede, o mesmo ocorre com a sua tipologia. Dessa
forma, no existe um tipo certo de configurao, mas determinadas
configuraes podem estar mais adaptadas a determinados contextos
do que outras.
A ideia de que a construo de uma tipologia busca a
identificao de semelhanas e de diferenas entre as diversas redes
traz algumas limitaes, como a perda de detalhes, pois trabalhamos
com representaes de forma macro e simplificada.
As redes podem ser classificadas considerando mltiplos
critrios, como os atores envolvidos, a horizontalidade/
verticalidade, a formalidade/informalidade, entre outros.
Eletvas
27
Vamos apresentar um panorama geral de tipologias de redes
que consideram esses e outros fatores. Certamente voc pensar
que se mudar o critrio mudar a forma de explicar a Rede...
Exatamente isso! Por questes didticas, apresentamos as
tipologias de forma separada, mas, muitas vezes, ser possvel
enquadrar ou classificar a Rede em mais de uma tipologia.
O Quadro 2 foi elaborado a partir da sistematizao de
estudos realizados por Minhoto e Martins (2001) e Goedert (2005),
que consideraram uma srie de trabalhos publicados por outros
autores. Como voc pode perceber, o tema Redes recebe ateno
de muitos pesquisadores, das mais variadas reas de conhecimento.
Critrios Formuladores Tipos de Redes
Formalidade Pakman (1995) Formais: esto organizadas de forma explcita e asso-
ciadas ideia de fronteiras mais bem defnidas, assim
como de atribuies, de resultados, entre outros.
Informais: as confguraes podem ser mais fexveis e
ajustveis de acordo com a necessidade de atendimen-
to, com isso apresentam maior fexibilidade.
Atores Loiola e Moura
(1996)
Interpessoal: interaes que visam comunicao,
troca e ajuda mtua a partr de interesses compart-
lhados e de situaes vivenciadas em agrupamentos ou
localidades.
Movimentos sociais: corresponde artculao e a
interaes entre organizaes, grupos e indivduos
vinculados a aes e a movimentos reivindicatrios
com vistas mobilizao de recursos, ao intercmbio
de dados e de experincias e formulao de poltcas
e projetos coletvos.
Estado: entre agncias governamentais ou entre elas
e redes sociais, organizaes privadas ou grupos que
permitem enfrentar problemas sociais e implantar
poltcas pblicas.
Negociadores: a rede assume posio intermediria
entre a empresa e o mercado, levando superao
do princpio da hierarquia infexvel, que caracteriza a
empresa, e do princpio da liberdade de movimento,
que tpica de mercado.
Fluxo de
informao
Loiola e Moura
(1996)
Redes de fuxo unidirecional: pontos de origem e dest-
no bem defnidos.
Redes de fuxo multdirecional: fuxos acontecem sem
que haja necessariamente um centro propulsor e per-
correm as unidades que se complementam.
Quadro 2: Tipologia das Redes: Critrios e Formuladores
Fonte: Adaptado de Minhoto e Martins (2001) e Goedert (2005)
28
Critrios Formuladores Tipos de Redes
Autonomia Inojosa (1998) Rede autnoma, ou orgnica: consttui-se de entes
autnomos, com objetvos especfcos prprios e que
passam a se artcular em funo de uma ideia abraada
coletvamente, preservando-se a identdade original de
cada partcipante (exemplo: redes sociais).
Rede tutelada: no mbito da qual os entes tm au-
tonomia relatva, j que se artculam sob a gide de
uma organizao que os mobiliza e modela o objetvo
comum (exemplo: as redes que surgem sob o amparo
governamental).
Rede subordinada: uma classe de rede mais antga que
consttuda de entes que so parte de uma organiza-
o ou de um sistema especfco com interdependncia
de objetvos. Nesse caso, a rede independe da vontade
dos entes e h apenas um locus de controle (exemplo:
cadeias de lojas e redes de servios pblicos).
Cadeia de
produo
e uso de
recursos
Amado Neto
(2000)
Redes vertcais de cooperao: organizaes diferen-
tes, em que cada uma executa uma parte da cadeia de
produo.
Redes horizontais: organizaes do mesmo ramo de
produo que compartlham determinados recursos.
Artculao
entre os gru-
pos sociais e
o Estado
Muller e Sruel
(1998)
Rede temtca: agrupa os atores em torno de um pro-
blema ou de uma reivindicao.
Rede de produtores: forma-se tendo em vista um
interesse econmico especfco.
Rede intergovernamental: designa o agrupamento, no
plano horizontal, de autoridades locais ou territoriais.
Rede profssional, ou setorial: consttui-se a partr de
profsses organizadas no plano vertcal e que se unem
em torno de um mesmo saber tcnico especfco.
Quadro 2: Tipologia das Redes: Critrios e Formuladores
Fonte: Adaptado de Minhoto e Martins (2001) e Goedert (2005)
Alm do estabelecimento de tipologias que consideram uma
varivel explicitada parcialmente no Quadro 2, Marcon e Moinet
(2000 apud BALESTRIN; VARGAS, 2002) fizeram uma proposta
de compreenso das tipologias de Redes aplicadas s Redes
Interorganizacionais denominada Mapa de Orientao Conceitual
para a Classificao das Redes. Para isso utilizaram dois eixos: vertical
(Hierrquica e Cooperao) e horizontal (Contrato e Convenincia).
Eletvas
29
HIERRQUICA
(rede vertical)
CONVENINCIA
(rede informal)
CONTRATO
(rede formal)
COOPERAO
(rede horizontal)
Figura 1: Mapa de Orientao Conceitual para a Classificao das Redes
Fonte: Adaptada de Marcon e Moinet (2000 apud BALESTRIN; VARGAS, 2002)
Para compreendermos melhor esse assunto, vamos explicitar
o significado do Mapa de Orientao Conceitual para a Classificao
das Redes, a partir de quatro tipologias bsicas:
f Redes verticais (dimenso da hierarquia): certas
redes tm clara estrutura hierrquica. Segundo Marcon e
Moinet (2000 apud BALESTRIN; VARGAS, 2002), essa
configurao utilizada, por exemplo, pelas grandes redes
de distribuio que adotam a estratgia de redes verticais
para estarem mais prximas do cliente, como as grandes
redes de distribuio integrada, de distribuio alimentar
e bancos. Em geral, essas relaes so semelhantes s
estabelecidas entre matriz/filial, em que as filiais possuem
pouca autonomia jurdica e administrativa. A essa
dimenso hierrquica est implcita a ideia de empresa
em rede, com a qual so designadas as empresas cuja
organizao adota a configurao de rede por causa da
disperso espacial.
*Lobbying de lobby,
atividade que visa a
influenciar as ativida-
des e decises das
autoridades pblicas
dos poderes Executivo,
Legislativo ou Judici-
rio, mediante argu-
mentos, persuaso ou
coao de modo que as
decises favoream os
interesses de determi-
nado grupo econmico
ou organizao. Fonte:
Lacombe (2009).
*Joint venture asso-
ciao de duas ou mais
organizaes visando a
investir em um projeto
para alcanar objetivos
bem-definidos. Fonte:
Lacombe (2009).
30
f Redes horizontais (dimenso da cooperao): as
redes de cooperao interorganizacionais so compostas
de empresas que guardam, cada uma, sua independncia,
mas optam por coordenar certas atividades especficas
conjuntamente, com os seguintes objetivos: criao de
novos mercados, suporte de custos e riscos em pesquisas e
desenvolvimento de novos produtos, gesto da informao
e de tecnologias, definio de marcas de qualidade,
defesa de interesses, aes de marketing, entre outros.
Essas redes constituem-se sob a dimenso da cooperao
de seus membros, que escolhem a formalizao flexvel
para melhor adaptar a natureza de suas relaes. Nesse
modelo de cooperao interorganizacional existe
grande heterogeneidade de formas, como os consrcios
de compra, as associaes profissionais, as redes de
lobbying* e as alianas tecnolgicas, como mencionam
Marcon e Moinet (2000 apud BALESTRIN; VARGAS,
2002). Em termos de estratgia em rede, as relaes
interorganizacionais formam ambiente de aprendizagem
por meio da cooperao. Essas relaes so complexas
e, junto delas, os atores concorrentes escolhem cooperar
dentro de certo domnio. Dessa forma, as redes favorecem
concentrao de esforos, sem privar a liberdade de
ao estratgica de seus membros.
f Redes formais (dimenso contratual): Knorringa e
Meyer-Stamer (1999) argumentam que algumas redes
so formalizadas por meio de termos contratuais, que
estabelecem regras de conduta entre os atores. Redes
como as alianas estratgicas, os consrcios de exportao,
as joint ventures* e as franquias so exemplos de redes
fortemente formalizadas.
f Redes informais (dimenso da conivncia): as redes
de conivncia permitem os encontros informais entre os
atores econmicos (empresas, organizaes profissionais,
instituies, universidades, associaes etc.) portadores de
preocupaes semelhantes. Esses encontros possibilitam
a troca de experincia e de informao sobre as bases
da livre participao. Para Marcon e Moinet (2000 apud
Eletvas
31
BALESTRIN; VARGAS, 2002), as redes de conivncia
tambm permitem criar uma cultura de cooperao e de
auxlio ao estabelecimento de relaes interempresariais
mais frequentes e estruturadas. Nessa dimenso, as redes
so formadas sem qualquer tipo de contrato formal que
estabelea regras; as redes agem em conformidade com os
interesses mtuos de cooperao, baseados, sobretudo, na
confiana entre os atores.
Para a esfera pblica, grande parte das redes interorganizacionais
situa-se, inicialmente, no quadrante Hierrquica (rede vertical) e no
Contrato (rede formal) e busca atuao mais flexvel e democrtica
crescendo, por meio de parcerias, para outros quadrantes.
importante voc saber que alguns fatores contribuem para
a formao de redes. J tratamos da motivao para um trabalho em
rede, mas fundamental que algumas condies existam para que a
rede se forme e seja efetiva.
De acordo com Castells (apud BALESTRIN; VARGAS, 2002),
necessria a presena de determinados fatores para a consolidao
das Redes Interorganizacionais, tais como:
f Conectividade: facilidade de comunicao sem rudos
entre os elos/integrantes das redes.
f Coerncia: compartilhamento entre os objetivos da rede
e seus atores.
Essa proposta fortalecida pela viso de Marcon e Moinet
(apud BALESTRIN; VARGAS, 2002), os quais afirmam que para o
desenvolvimento de uma rede necessrio existir:
f Recursos a trocar: constituem a base da rede, como
informao, conhecimento e insumos. Nesse sentido,
dificilmente um conjunto de atores, que nada tem a trocar,
constituir uma rede.
f Infoestrutura: aponta o conjunto de regras de funciona-
mento e tica que dever ser observado entre os membros.
f Infraestrutura: constitui os meios prticos de ao,
como: oramento, local, material, comunicao, conexo
eletrnica etc.
32
Por meio dessas reflexes, voc concorda que o mundo das
redes fascinante, particularmente na esfera pblica? Mesmo
que voc no concorde, importante saber que o mundo das
redes no recente quanto a sua utilizao, mas fundamental
para a gesto contempornea. Vamos aproveitar para conhecer
o caminho que percorremos at aqui?
Observe a Figura 2. Ela representa nosso percurso at aqui e
indica nosso prximo passo: o estudo dos modelos de gesto e das
estruturas bsicas das redes.
Figura 2: Estrutura de Apresentao da Unidade 1
Fonte: Elaborada pela autora
Antes de prosseguir para o estudo de Modelo de Gesto e das
Estruturas Bsicas das redes de cooperao, voc deve realizar
a Atividade 1, ao final desta Unidade, a fim de aplicar os
conhecimentos adquiridos para distinguir os diversos tipos de
redes de cooperao que atuam na esfera pblica.
v
Nessa seo, voc dever
resgatar alguns contedos j
trabalhados nas disciplinas
Teoria da Administrao
I e II, como a funo
organizao, delegao e
poder, entre outras.
Eletvas
33
Modelos de Gesto e
Estruturas Bsicas
Para aprofundar nosso conhecimento sobre redes, vamos
estudar agora os modelos de gesto e as estruturas bsicas, assim
ficaremos mais prximos da forma de operao das redes.
Em geral, o modelo de gesto pode ser entendido como o
conjunto de princpios estabelecidos que explicam o seu entendimento
e, ainda, a diviso, a alocao, a coordenao e a avaliao do
trabalho nas organizaes. A aplicao desses princpios definir a
qualidade, a intensidade e a natureza dos vnculos a vigorar entre
seus integrantes.
Modelos de Gesto das Redes de
Cooperao
Os modelos de gesto no so apenas entendidos como
princpios e valores, pois eles somente se tornam concretos por meio
das estruturas organizacionais; das leis e das normas; das rotinas de
operao, formais e informais; dos sistemas informatizados e at da
forma como os espaos fsicos so desenhados.
Quando tratamos de redes interorganizacionais na esfera
pblica, devemos ter em mente que essas organizaes adotam
modelos de gesto que privilegiam especialmente questes
relacionadas s caractersticas da Administrao Pblica.
34
Na realidade, as redes na esfera pblica sofrem restries pelo
fato de serem operadas, em parte, por rgos estatais ou por usarem
recursos pblicos; estando sujeitas, obrigatoriamente, a seguir os
princpios que norteiam o uso desses recursos.
Assim, quando redes no estatais usam recursos pblicos ou
prestam servios pblicos concedidos pelo Estado so obrigadas
tambm a atuar com legalidade e esto sujeitas ao controle pelo
Estado e pela sociedade.
Observe o Quadro 3 que apresenta, alm das informaes do
Quadro 2 (critrios e formuladores), os tipos e os impactos na esfera
pblica, de acordo com cada critrio e tipo de rede.
Critrios e
formuladores
Tipos
Redes na Esfera Pblica
Impactos
Formalidade
Pakman (1995)
Formais: esto organizadas
de forma explcita e isso est
associado ideia de fronteiras
mais bem defnidas, assim
como atribuies, resultados,
entre outros.
So exigidos documentos
formais para implementao e
operao das redes, como leis,
normas, contratos de conv-
nios, contratos de gesto, plano
de trabalho etc.
O funcionamento est sujeito
atuao dos rgos de controle
ou de regulao pelo Estado, o
que implica a prestao de con-
tas do uso do recurso pblico.
Informais: as confguraes
podem ser mais fexveis e
ajustveis de acordo com a
necessidade de atendimento,
com isso apresentam maior
fexibilidade.
Atores
Loiola e Moura
(1996)
Interpessoal: interaes que
visam comunicao, troca
e ajuda mtua, a partr de
interesses compartlhados e de
situaes vivenciadas em agru-
pamentos ou localidades.
Esse tpo de rede partcular-
mente sensvel cultura do
servio pblico. Apesar de se
apresentar como uma rede
interna, algumas vezes elimina
as vantagens oferecidas pelas
redes no estatais, nas associa-
es externas.
Movimentos sociais: cor-
responde artculao e
interaes entre organizaes,
grupos e indivduos vincula-
dos a aes e a movimentos
reivindicatrios com vistas
mobilizao de recursos, ao in-
tercmbio de dados e experin-
cias e formulao de poltcas
e projetos coletvos.
A partr de 1988, com os
processos de descentralizao
e democratzao do Estado,
esse tpo de rede social, quando
associado s redes estatais,
trouxe solues de fexibilidade,
efetvidade e de controle social
aos sistemas de prestao de
servios de educao, sade,
assistncia social, entre outros.
Quadro 3: Tipologia de Redes: Critrios, Formuladores e Impactos na Esfera
pblica
Fonte: Adaptado de Minhoto e Martins (2001) e Goedert (2005 )
Eletvas
35
Critrios e
formuladores
Tipos
Impactos
Atores
Loiola e Moura
(1996)
Estado: entre agncias go-
vernamentais ou entre elas e
redes sociais, organizaes pri-
vadas ou grupos que permitem
enfrentar problemas sociais e
implantar poltcas pblicas.
O embate dos modelos de
gesto estatal e no estatal
um aspecto a ser gerenciado
com zelo e competncia nessa
associao.
Negociadores: a rede assume
posio intermediria entre
a frma e o mercado, levando
superao do princpio da
hierarquia infexvel, que carac-
teriza a frma, e do princpio da
liberdade de movimento que
tpica de mercado.
As redes estatais algumas vezes
podem se associar a essas redes
de mercado na busca de atu-
ao mais autnoma, fexvel
e inovadora. So os casos de
concessionrias de servios
pblicos, parcerias pblico-
-privadas e arranjos produtvos
locais.
Fluxo de
informao
Loiola e Moura
(1996)
Redes de fuxo unidirecional:
pontos de origem e destno
bem defnidos.
Essas redes possuem um fuxo
de informao que atuam como
mecanismo de coordenao
nos modelos de gesto de redes
estatais ou de redes a elas
associadas.
Redes de fuxo multdirecional:
fuxos acontecem sem que haja
necessariamente um centro
propulsor e percorrem as uni-
dades que se complementam.
Essas redes so necessrias
nos processos democrtcos
e partcipatvos da sociedade
e fcaram fortalecidas aps a
implantao das facilidades das
tecnologias de informao e
comunicao.
Autonomia
Inojosa (1998)
Rede autnoma ou orgnica:
se consttui por entes autno-
mos, com objetvos especfcos
prprios e que passam a se
artcular por causa de uma
ideia abraada coletvamente,
preservando-se a identdade
original de cada partcipante
(exemplo: redes sociais).
Esse tpo de rede quando asso-
ciado s redes estatais perde
parte de sua autonomia e luta
para preservar as identdades
individuais.
Rede tutelada: no mbito da
qual os entes tm autonomia
relatva, j que se artculam sob
a gide de uma organizao
que os mobiliza e modela o
objetvo comum (exemplo: as
redes que surgem sob o ampa-
ro governamental).
A prpria defnio explicita o
impacto do modelo de gesto
estatal, relatvizando as auto-
nomias decisrias e de recursos
das organizaes partcipantes.
pblica
36
Critrios e
formuladores
Tipos
Impactos
Autonomia
Inojosa (1998)
Rede subordinada: uma classe
de rede mais antga, que
consttuda de entes que so
parte de uma organizao ou
de um sistema especfco com
interdependncia de objetvos.
Nesse caso, a rede independe
da vontade dos entes e h
apenas um locus de controle
(Exemplo: cadeias de lojas e
redes de servios pblicos).
Esse tpo de rede tambm
considera os pressupostos da
gesto estatal, com restries
de autonomia maiores que as
redes tuteladas.
Cadeia de pro-
duo e uso de
recursos
Amado Neto
(2000)
Redes vertcais de cooperao:
empresas diferentes, em que
cada uma executa uma parte
da cadeia de produo.
Essas redes, tpicas de ambien-
tes de mercado, algumas vezes
usam incentvos, fnanciamen-
tos oriundos de bancos de
desenvolvimento pblico, que
no esto sujeitos a processos
to infexveis quanto aos r-
gos estatais da Administrao
Pblica direta ou indireta.
Redes horizontais: empresas
do mesmo ramo de produo
que compartlham determina-
dos recursos.
Artculao
entre os grupos
sociais e o
Estado
Muller e Sruel
(1998)
Rede temtca: agrupa os ato-
res em torno de um problema
ou de uma reivindicao.
Essas redes, a exceo das in-
tergovernamentais tuteladas
ou subordinadas vo sofrer
impacto dos modelos estatais
de gesto dependendo da
natureza dos vnculos que so
estabelecidos com as organiza-
es do Estado.
Rede de produtores: se
forma tendo em vista um inte-
resse econmico especfco.
Rede intergovernamental:
designa o agrupamento, no pla-
no horizontal, de autoridades
locais ou territoriais.
Rede profssional (ou seto-
rial): se consttui a partr de
profsses organizadas no
plano vertcal e que se unem
em torno de um mesmo saber
tcnico especfco.
pblica
Aps a observao das tipologias de rede, vamos conhecer as
estruturas das redes de cooperao na esfera pblica.
v
A disciplina Teoria da
Administrao I aborda a
estrutura das organizaes.
Eletvas
37
Estruturas das Redes de Cooperao
Voc j deve ter ouvido falar que as organizaes podem se
apresentar em estruturas:
f Hierrquicas, ou verticais.
f Processual, ou horizontal.
f Matricial.
f Em rede.
Tendo como foco as redes interorganizacionais, importante
termos claro que elas so um conjunto de organizaes que forma
uma organizao maior, que comporta uma grande variedade
de modelos de gesto, representados por meio de estruturas com
diversos formatos ou como uma grande diversidade morfolgica,
como alguns denominam.
A rede se apresenta como um tipo de estrutura interna
organizao e pode ser entendida como uma evoluo das estruturas
organizacionais, isto , a estrutura como ferramenta modificou-se
para dar conta das complexidades do meio ambiente e para organizar
um trabalho interno cada vez mais variado.
Precisamos deixar claro, quando tratamos de redes, se
nos referimos organizao em rede interna ou rede
de organizaes externa.
Vamos trazer da seo anterior o conceito de modelo de
gesto, qual seja, um conjunto de princpios que trata do modo
como entendemos a organizao na sua totalidade, como dividimos
ou segmentamos o trabalho, suas partes, e como integramos ou
coordenamos essas partes para que os objetivos sejam alcanados.
Nas redes interorganizacionais essas partes so as
organizaes componentes. Elas so integradas e coordenadas por
meio de estruturas compostas de elementos especficos, quais sejam:
38
ns, posies, ligaes e fluxos. Esses elementos so denominados
elementos morfolgicos porque eles definem as formas ou os formatos
das redes.
A Figura 3 mostra o entendimento de Sacomano Neto (2003)
em relao a cada um desses elementos morfolgicos das redes e a
forma como eles se relacionam.
Figura 3: Elementos Morfolgicos das Redes
Fonte: Sacomano Neto (2003, p. 3)
f Ns: podem ser representados por uma empresa ou por
uma atividade entre empresas. Na Figura 3, os ns so
representados pelos pontos.
f Posies: a posio de um ator na rede compreendida
pelo conjunto de relaes estabelecidas com os outros
atores da rede. As diferentes cores dos atores na Figura
3 mostram as diferentes posies estruturais ocupadas
pelos atores da rede.
f Ligaes: as ligaes, ou as conexes, de uma rede so
compreendidas na Figura 3 pelos traos entre os atores.
As diferentes espessuras dos traos mostram diferenas na
qualidade do relacionamento entre os atores.
f Fluxos: atravs das ligaes fluem recursos, informaes,
bens, servios, contatos. Os fluxos podem ser tangveis e
intangveis (SACOMANO NETO, 2003).
Britto (2002 ) chama a ateno para o fato de que as posies e
as ligaes dependem de como definida a diviso do trabalho entre
Eletvas
39
os ns, as empresas ou as atividades, isto , de como estabelecido
o modelo de gesto, conforme citado anteriormente.
Os formatos das redes so de grande importncia para
a anlise e para o diagnstco da prestao dos servios
pblicos quando do exerccio das funes de gesto.
Para analisar os formatos das redes, vamos recorrer a um
modelo bastante simplificado que formulamos para explicar como
qualquer trabalho ocorre dentro ou fora das organizaes, em
particular das Redes.
Esse modelo pressupe que a realizao de um trabalho exige
a presena de trs elementos:
f D: elementos decisrios, que podem estar ligados:
f posse de poder, natural ou outorgado, que chamamos
de Dp ou;
f posse de conhecimento, de informaes, de
capacidades inovativas ou intelectuais que chamamos
de Dc.
Portanto, temos que D = Dp + Dc.
f E: elemento da ao que transforma insumos em
produtos, isto , que agrega valor para os usurios e para
os beneficirios do trabalho da organizao.
f R: elemento que prov recursos, meios, suporte logstico
aos elementos anteriores, mas, principalmente, ao E.
Vamos a um exemplo: um mdico, em um hospital da Rede
SUS, para atender um paciente, precisaria de:
f Dp: poder para realizar o atendimento, que pode ter sido
concedido, por exemplo, pela definio de suas atribuies
quando de sua contratao.
f Dc: poder, entendido como competncia: conhecimento,
habilidades e atitudes decorrentes de sua formao, de
outros treinamentos e de sua experincia.
v
Lembra-se do Quadro
2 Tipologia das Redes:
Critrios e Formuladores?
Retorne a ele para
compreender melhor do
que estamos falando.
40
f E: execuo, aplicao dos elementos decisrios e dos
recursos no atendimento ao paciente.
f R: recursos, como instrumentos, medicamentos, infraes-
trutura etc., para apoio ao atendimento.
De acordo com o modelo de gesto implementado no
hospital, o mdico pode precisar de autorizao especfica para
realizar o procedimento, isto , ele no possui Dp ou pode depender
do fornecimento de alguns itens de R, uma sala de cirurgia, por
exemplo.
Vejamos os formatos propostos por Quinn, Anderson e
Finkelstein (2001), explicados pelo nosso modelo DER, para
representao em figuras.
A Figura 4 apresenta um esquema para uma Rede infinitamente
plana.
Dc
in
DpER DpER DpER DpER
in
in
in
con
con
con
con
in - informao
con - conhecimento
Ns
Centro
Figura 4: Rede Infinitamente Plana
Fonte: Adaptada de Quinn, Anderson e Finkelstein (2001)
O ponto Dc, no centro, representa que o agente central
desempenha o papel de fornecedor e de coordenador de informaes
ou de conhecimento para a capacitao dos ns no enfrentamento dos
desafios cotidianos e para a inovao, no havendo a necessidade de
comunicao entre os ns. Estes so autnomos, pois tm Dp, E, R.
Se recorrermos ao Quadro 2 e usarmos o critrio autonomia,
que o que melhor explica os modelos de gesto, podemos classificar
essa rede bsica como um caso de rede tutelada.
*Know-how palavra
da lngua inglesa que
significa conhecimento
tcnico profundo para
efetuar determinados
processos ou procedi-
mentos. Fonte: Houaiss
(2009).
Eletvas
41
Exemplos prticos, na iniciativa privada, so as rede de:
corretoras de valores, fast foods e outras franquias. As redes pblicas
utilizam muito pouco esse formato, mas podemos encontr-lo no
SUS, em carter temporrio, para enfrentamento de algumas doenas
epidmicas, para as quais o Ministrio da Sade, como rgo central
do Sistema, define procedimentos mdicos padronizados.
Vamos conhecer outro formato de rede, a Rede invertida.
Veja a Figura 5.
con con con
con con con
Centro con - conhecimento
sup - suporte logstico
con
sup
sup
sup
sup
Ns DEr DEr DEr DER
R
Figura 5: Rede Invertida
Como vemos na Figura 5, o conhecimento, ou know-how*,
circula livremente de n para n ou formalmente para o centro quando
definido pelo modelo de gesto. Nesse caso, o centro funcionaria
como uma memria do conhecimento gerado na rede, fornecendo
tambm os recursos necessrios operao da rede, mas todas as
decises so exclusivas de cada um dos ns.
importante destacar que o agente central, provendo suporte
logstico, alivia os ns de detalhes administrativos.
Usando novamente o critrio autonomia, essa rede pode
ser considerada tambm um caso especfico de rede tutelada.
As redes invertidas so muito comuns na esfera pblica,
pois os recursos pblicos arrecadados centralmente precisam ser
repassados, via oramento pblico, aos rgos que prestam os
servios sociedade.
42
O formato de rede que vamos apresentar a seguir sempre
mostrado quando o assunto rede. Alguns consideram esta
configurao como uma rede verdadeira, todos os ns so autnomos
e no existe um agente central, mas para melhorar a sua eficincia
de atendimento, os ns precisam interagir trocando informaes e
conhecimentos operacionais. Observe a Figura 6.
DER
DER
DER
DER
DER DER
DER
Figura 6: Rede Teia de aranha
Um exemplo desse tipo de rede a internet. Na esfera pblica
podemos destacar o caso das redes do tipo teia de aranha no que
diz respeito pesquisa e ao desenvolvimento cientfico e tecnolgico
envolvendo rgos pblicos, ONGs e at a iniciativa privada .
Usando o critrio autonomia, essa rede pode ser classificada
como rede autnoma.
A Figura 7 mostra um formato de rede muito semelhante
rede teia de aranha, que a rede aglomerada ou de aglomerados.
E2
DER
E3
DER
U3
DcER
E4
DER
U2
DcER
U1
DcER
E
1
D
E
R
E(1,2,...n) - Equipes
U(1,2,...n) - Unidades
Figura 7: Rede Aglomerada
Eletvas
43
A semelhana dessa rede com a rede teia de aranha
observada apenas no que se refere s trocas de informao e de
conhecimento operacional.
A rede aglomerada formada por ns que realizam atividades
contnuas e permanentes, as quais so chamadas de unidades; e
por ns que executam tarefas situacionais, que recebem o nome de
equipes.
As equipes so formadas para resolver um problema e contam
com especialistas das unidades que funcionam como centros de
desenvolvimento de competncias em disciplinas especficas.
Usando o critrio autonomia, essa rede seria mais um caso
especfico de rede autnoma. Um exemplo de rede aglomerada pode
ser encontrado na Regio do Vale dos Sinos (Sul do Pas), que possui
mais de 400 empresas produtoras de calados e cerca de 70% de sua
produo destinada s exportaes.
Essa rede tambm pode ser encontrada na esfera pblica,
a exemplo da rede de programas dos planos plurianuais, com suas
atividades contnuas e seus projetos situacionais, distribudos por
vrias unidades organizacionais pblicas e do terceiro setor.
Por fim, vamos analisar um formato de rede encontrado
frequentemente na esfera pblica, por causa de sua caracterstica
hierrquica, que a Rede raio de sol, como mostra a Figura 8.
Dd ER
Dd ER
Dd ER
Dd ER
Dd ER Dd ER
Dd ER
Dd ER
Dc
Dc Dc
Dc
Dc
Dd ER
Dd ER
Dd ER
Figura 8: Rede Raio de Sol
v
Lembre-se de que
voc pode retomar
as defnies de rede
autnoma, ou orgnica;
tutelada; e subordinada a
partr do Quadro 2.
44
Esse tipo de rede dissemina o conhecimento do centro para
ns que atendem aos usurios, podendo haver ns intermedirios,
que tambm podem gerar conhecimento que ser repassado aos ns
de atendimentos.
H uma hierarquia das organizaes que compe a rede, por
esse motivo existem ns ou organizaes de segunda e de terceira
geraes, ou nveis.
Um exemplo na esfera pblica o caso das redes do SUS,
do Sistema Nacional de Educao (SNE) e de outros sistemas de
prestao de servios pblicos.
Usando o critrio autonomia, essa rede seria um caso
especfico de rede subordinada.
Neste momento, voc deve estar interessado em saber o
motivo da existncia de tanta variedade nos formatos de redes
interorganizacionais, no mesmo?
Todas as razes se voltam para o fato gerador da existncia
das redes, a complexidade dos ambientes, que abordamos no incio
do nosso estudo. Por causa dessa variedade, as redes funcionam com
modelos de gesto diferentes.
Antes de discutir a formao de redes no servio pblico, vamos
aplicar os conhecimentos sobre modelo de gesto e estruturas
bsicas das redes de cooperao realizando a Atividade 2 na
seo Atividades de aprendizagem.
Eletvas
45
O papel das Redes na Universalizao
dos Servios Pblicos
Vamos discutir de forma mais detalhada a relao entre as
redes interorganizacionais e os resultados que podem ser obtidos
com a utilizao delas no servio pblico.
O primeiro tema de que vamos tratar sobre a definio de
servios pblicos. Em seguida, vamos analisar como as formaes
de redes contribuem para que a prestao de servio pblico seja
estendida ao maior nmero possvel de cidados usurios desses
servios.
Servios Pblicos: Variedade e
Complexidade
A discusso sobre o que servio pblico necessita de
cuidados, pois, de acordo com Carvalho Filho (2006), no h
unanimidade quanto a sua definio. O autor chama a ateno para
o fato de que a definio de servio pblico est atrelada funo do
Estado, que no representa um conceito fechado, mas em constante
evoluo.
Nesse caso, quando se alteram as funes do Estado, o conjunto
de servios pblicos tambm sofre alteraes. Tais mudanas no so
estanques e pontuais, mas sim contnuas e processuais, e ocorrem de
forma lenta e gradativa. Esse contexto requer mais dedicao para a
compreenso do tema em questo.
v
A Agncia Nacional
de Telecomunicaes
(ANATEL) foi criada para
esse fm. Para obter mais
informaes, acesse
ao site: <htp://www.
anatel.gov.br/Portal/
exibirPortalInternet.do>.
Acesso em: 4 fev. 2011.
46
Veja um exemplo dessa busca de flexibilidade nos servios de
telecomunicaes, conforme a Constituio da Repblica Federativa
do Brasil, de 5 de outubro de 1988.
Art. 21. Compete Unio:
[...]
XI explorar, diretamente ou mediante autorizao,
concesso ou permisso, os servios de telecomunica-
es, nos termos da lei, que dispor sobre a organizao
dos servios, a criao de um rgo regulador e outros
aspectos institucionais; (Redao dada pela Emenda
Constitucional nmero 8, de 15/8/1995). (BRASIL, 1988,
art. 2, grifo nosso).
Vemos que as telecomunicaes, no que se refere a sua
administrao, passaram do ncleo do Estado para a iniciativa
privada. No entanto, caber ao governo a regulamentao do Setor
de Telecomunicaes.
Vamos voltar ao entendimento de servio pblico. De forma
geral, todo servio que venha a ser prestado coletividade,
diretamente pelo Estado ou por sua delegao ou, at mesmo, por
particular, desde que disponibilizado para o cidado; e, ainda, so
servios pblicos os administrativos colocados disposio coletiva,
mas, eventualmente, beneficiando o cidado isoladamente.
Os servios pblicos so oferecidos com fundamento
na necessidade coletva. Nesse caso, o foco dos
servios a coletvidade, mesmo que o servio seja
prestado apenas a um cidado.
Podemos analisar outra definio sobre servio pblico,
vejamos:
Servio Pblico toda atividade material que a lei atribui
ao Estado para que a exera diretamente ou por meio
v
Vamos tratar da aplicao
das redes na esfera pblica
na Unidade 2 Gestes
Especfcas de Redes
na Esfera Pblica, que
abordar as necessidades
e os servios partculares
s diversas modalidades de
prestao de servios.
Eletvas
47
de seus delegados, com o objetivo de satisfazer concre-
tamente as necessidades coletivas sob o regime jurdico
total ou parcialmente pblico. (DI PIETRO, 2008, p. 84).
Para fechar a apresentao das definies relativas a servio
pblico, podemos analisar a apresentada por Carvalho Filho (2006, p.
267), fruto de uma pesquisa bibliogrfica, na qual servio pblico :
Toda atividade prestada pelo Estado ou por seus dele-
gados, basicamente sob regime de direito pblico, com
vistas satisfao de necessidades essenciais e secund-
rias da coletividade.
Das definies de servios pblicos apresentadas, voc pode
deduzir que um dos grandes desafios atingir a totalidade de usurios
que deles necessitam, respeitando as especificidades de cada grupo
constitudo. Vamos atender a essa necessidade de abrangncia com
o que denominamos universalizao de servios pblicos.
Nesse sentido, a grande capilaridade das redes interorganiza-
cionais um fator estratgico quando analisamos o potencial dessas
redes para a universalizao de servios pblicos com qualidade nos
atendimentos aos usurios e aos beneficirios e como qualidade de
gesto dos recursos pblicos.
Para isso, vamos tentar construir uma estrutura de servios
usando grupos de servios que, na sua totalidade, representam o
conjunto dos Servios Pblicos.
Podemos apresentar os seguintes grupos:
f Atendimentos: de direitos aos cidados, de demandas
sociais, de sade, de educao, de segurana, de assistncia
social etc.
f Infraestruturas de uso comum: nesse caso, pensamos
nas autoestradas e nos servios associados ao transporte
rodovirio.
f Interveno nos agentes da sociedade e de mercado:
um exemplo o licenciamento ambiental, executado por
v
Conhea mais sobre esse
rgo; acesse o site:
<htp://www.fazenda.gov.
br/portugues/orgaos/cmn/
cmn.asp>. Acesso em: 4
fev. 2011.
48
rgos estatais do meio ambiente; e outro, o Conselho
Monetrio Nacional (CMN), rgo deliberativo
mximo do Sistema Financeiro Nacional, que regula o
funcionamento deste sistema por meio de normas e de
determinaes.
Gostaramos que voc pensasse em outros exemplos dessa
classificao, pois vamos us-la na Unidade 2 Gestes Especficas
de Redes na Esfera Pblica.
Redes e Resultados
Ao falarmos em resultados, devemos ter em mente que o nosso
contexto de estudo o das redes de cooperao interorganizacionais
na esfera pblica, em outras palavras, so redes organizadas/
estruturadas para que os servios pblicos sejam oferecidos e,
consequentemente, atendidas as necessidades da populao-alvo.
Nossa primeir a etapa ser especificar o que chamaremos
de resultados. A literatura sobre o tema ampla e nela podem ser
encontrados termos, como resultados finais, resultados intermedirios,
impactos, efeitos, entre outros. Para uniformizar nosso dilogo,
podemos considerar que durante a operao, ou seja, durante a
execuo dos trabalhos de uma rede, vrios resultados intermedirios
podem ser alcanados e contribuiro para que os impactos (resultados
finais) sejam atingidos.
No caso da prestao de servio pblico, quando pensamos
em impactos, fazemos referncia, por exemplo, aos seguintes: melhor
distribuio de renda, qualidade da educao, reduo do ndice de
mortalidade, entre outros. Quando pensamos em resultados (repare
que estamos falando dos intermedirios), fazemos referncia ao
nmero de novas escolas relativo demanda, ao grau de escolaridade
dos professores, ao tempo do estudante em sala de aula, qualidade
do material escolar, ao nvel de mortalidade infantil etc.
v
Conhea mais sobre esse
sistema pblico. Acesse o
site: <htp://www.mds.gov.
br/assistenciasocial/suas>.
A Lei n. 8.742/93 encontra-
se disponvel no site:
<htp://www.planalto.gov.
br/ccivil_03/Leis/L8742.
htm>. Acesso em: 4 fev.
2011.
Eletvas
49
Para que essa avaliao seja possvel (resultados
ou impactos), necessrio que sejam elaborados
indicadores que tenham condies de traduzir a
realizao atual com relao quela que foi planejada.
Nesse caso, poderemos responder pergunta: quanto
alcanamos daquilo que foi planejado?
Se logo no incio das avaliaes surgirem dados discrepantes
entre o que foi realizado e o que era esperado (ou planejado),
possvel supor que, se no ocorrerem intervenes rpidas, os
impactos desejados estaro cada vez mais distantes. O mesmo
vale para quando os resultados so apresentados mais prximos
do esperado, pois h indicao de que o caminho percorrido
possivelmente provocar os impactos desejados.
Como exemplo de formao de redes, com alcance dos
resultados e impactos na rea social no contributiva, podemos
fazer referncia ao Sistema nico de Assistncia Social (SUAS),
que integra os trs entes federativos e objetiva consolidar um
sistema descentralizado e participativo, institudo pela Lei Orgnica
da Assistncia Social (LOAS), Lei n. 8.742, de 7 de dezembro de
1993. Alm dos entes federativos, entidades civis podem compor
a rede. De forma bem sinttica, seus impactos esto associados ao
desenvolvimento humano e social.
Percebemos, nesse tipo de composio, que devido imensa
diversidade das condies humanas e das realidades sociais,
decorrentes da amplitude do territrio brasileiro, cada contexto
apresenta uma realidade diversa e, com isso, a soluo adotada na
regio Norte no servir para a regio Sul.
Como so, ento, aprimoradas as estratgias de desenvolvimento
humano e social?
Cada governo estadual e municipal ir desenvolver estratgias
prprias, seguindo uma linha geral, que permitam o desenvolvimento
50
humano e social, construindo solues de redes de cooperao
pblicas mais adequadas, conforme recomenda o Governo Federal.
Vamos voltar ao Quadro 1 Objetivos e Ganhos Sinrgicos
por Perspectiva. De certa forma, ganhos sinrgicos podem
ser associados aos resultados obtidos pela atuao das redes.
Preliminarmente, podemos inferir que quanto maior for
a participao de uma das trs perspectivas (econmica, social
e poltica), em determinada rede, mais facilmente os resultados
decorrentes sero percebidos. Por exemplo, uma rede com forte
carter social apresentar resultados no critrio efetividade.
Voltaremos a esse assunto na Unidade 2 Gestes Especficas
de Redes na Esfera Pblica, na qual tentaremos esclarecer as relaes
entre: demandas e resultados da sociedade (polticas pblicas);
servios pblicos previstos; e redes de cooperao mais adequadas.
Antes, porm, voc deve realizar a Atividade 3 na seo
Atividades de aprendizagem. Voc ter a oportunidade de
correlacionar os resultados de desempenho das redes na esfera
pblica com as demandas da sociedade.
Eletvas
51
Resumindo
Primeiramente, pedimos a voc que retorne Figura 2,
que mostra a estrutura de apresentao da Unidade 1.
Nesta Unidade, inicialmente, conhecemos os mltplos
conceitos de rede, to variados e complexos quanto os ambien-
tes em que elas operam, em partcular, o ambiente da presta-
o de servios pblicos.
Para entendermos tamanha complexidade, analisamos
os diversos tpos de rede com as respectvas estruturas organi-
zacionais e os modelos de gesto, chamando a ateno para o
fato de o tema redes de cooperao estar sendo estudado por
diversos pesquisadores de diversas reas de conhecimentos.
Essa abordagem global importante para que, em seus
estudos futuros sobre o assunto, voc identfque quais desses
estudiosos esto trabalhando aspectos importantes que so de
seu interesse e necessidade.
Finalmente, abordamos de que forma as redes inte-
rorganizacionais de cooperao na esfera pblica produzem
resultados almejados pela sociedade. Um tema abordado com
destaque foi o papel das redes na universalizao dos servios
pblicos
52
Atividades de aprendizagem
Para realizar as atvidades, siga as orientaes a seguir:
f Se necessrio, converse com seu tutor.
f Se voc precisar de aprofundamentos ou conhecimentos
adicionais, consulte as referncias.
f Lembre-se de que todas as atvidades so simulaes
de anlises iniciais para verifcar sua compreenso geral
acerca dos temas abordados, empregadas em situaes
reais.
f Todas as atvidades tm respostas abertas, no existe
apenas uma resposta considerada verdadeira ou correta.
Os resultados dos trabalhos devem ser entendidos como
percepes, e no como diagnstcos aprofundados.
Para verifcar seu entendimento, procure realizar as atvidades
que foram elaboradas com o objetvo de reforar os contedos
expostos nesta Unidade 1; de apoiar sua partcipao nos
processos de construo conjunta do conhecimento que
planejamos; e de ajud-lo na aproximao das situaes
prtcas de gesto pblica local no que se refere ao tema: redes
pblicas de cooperao em ambientes federatvos e locais. Em
caso de dvida, no hesite em consultar seu tutor.
Eletvas
53
1. Esta atvidade busca aprofundar o entendimento de Redes de Coope-
rao na Esfera Pblica e distnguir as Redes de Cooperao na Esfera
Pblica das redes em geral. Voc deve ler com ateno as defnies
apresentadas na seo Redes: Conceitos Mltplos. Em todas elas,
voc deve marcar as palavras, isoladas ou em conjunto, que conside-
ra que se relacionem com a esfera pblica. Em seguida, responda s
questes a seguir:
a) Quais defnies de rede apresentadas na seo Redes:
Conceitos Mltplos esto mais prximas da realidade das
redes na esfera pblica, no mbito do SUS?
b) Voc conhece algum sinnimo ou conjunto de palavras
que faria com que essas defnies de rede fcassem mais
prximas de sua realidade?
c) Como voc percebe a Rede de Hospitais Credenciados
ao SUS em relao s defnies que voc escolheu na
primeira pergunta?
2. Esta atvidade busca analisar Modelos de Gesto das Redes Pblicas
de Cooperao na Esfera Pblica e diferenci-los. Vamos contnuar
com a Rede de Hospitais Credenciados ao SUS. Voc deve buscar
saber, em um hospital credenciado pelo SUS da sua cidade ou
consultar outras fontes a seu critrio, com quais meios (recursos) ele
funciona. Em seguida, responda s questes a seguir:
a) Essa rede uma rede autnoma, tutelada ou subordina-
da? Por qu?
b) Quais os pontos positvos desse modelo de gesto? E os
negatvos?
54
3. Esta atvidade visa correlacionar os resultados de desempenho das
redes com os desafos de abrangncia da prestao de servios.
Ainda sobre aplicao de nossos conhecimentos no mbito da Rede
SUS, imagine se um hospital administrado por uma ONG local se
fliasse aos hospitais credenciados pelo SUS. Esse hospital no neces-
sitaria de recursos pblicos do SUS e atenderia somente aos pacien-
tes da terceira idade, mas h, por parte dele, interesse especial em
compartlhar os conhecimentos gerados nessa rede pblica. Depois
de acessar o site indicado ou a outra fonte que trata do funcionamen-
to de ONGs, responda s questes a seguir:
a) Em sua opinio, a abrangncia de atendimento da rede
SUS seria aumentada? E qual seria a qualidade dos servi-
os prestados?
b) O que aconteceria com o funcionamento da ONG se ela
viesse a necessitar dos recursos pblicos do SUS?
Unidade 2 Gestes Especfcas de Redes na Esfera Pblica
Eletvas
55
UNIDADE 2
Gestes Especficas de
Objetivos especficos de aprendizagem
Ao fnalizar esta Unidade, voc dever ser capaz de:
f Descrever a importncia da partcipao e do controle social e seus
mecanismos e instrumentos na gesto de prestao de servios
sociais e socioassistenciais pelas redes pblicas de cooperao
entre o Estado e a Sociedade;
f Identfcar a importncia de controle pelo Estado e seus
mecanismos e instrumentos na gesto de prestao de servios
de infraestrutura pelas redes pblicas de cooperao entre o
Estado e o Mercado; e
f Reconhecer a importncia dos pressupostos de isonomia e dos
mecanismos de ouvidorias pblicas na gesto dos servios de
interveno do Estado, no mercado e na sociedade, executados
pelas redes pblicas estatais.
Eletvas
57
Gestes Especficas de Redes na
Esfera Pblica
Propomos a voc um estudo sobre a aplicao das redes
interorganizacionais na prestao de servios pblicos considerando
trs grupos bsicos, no sentido da Variedade e da Complexidade,
quais sejam:
f o atendimento direto aos cidados em servios pblicos de
natureza social;
f o atendimento geral aos cidados em servios de
infraestrutura; e
f os servios de interveno do Estado no mercado e na
sociedade.
Veremos vrios exemplos para cada um desses grupos;
certamente alguns voc j conhece, mas h outros que tomar
conhecimento por esta disciplina.
Aproveitaremos tambm para correlacionar os casos
de aplicao prtica que apresentamos na Unidade 1, trazidos
exclusivamente para o contexto de gesto das redes, isto , do
planejamento, da execuo, da avaliao e do controle dos servios
Por meio da Unidade 1, tvemos acesso introduo do
tema Gesto de Redes de Cooperao na Esfera Pblica e,
nela, abordamos diversos aspectos das redes de cooperao
tentando uma compreenso inicial das suas especifcidades.
Agora, chegou o momento de vermos como as redes
interorganizacionais so aplicadas na prestao de servios
pblicos. Bom estudo!
v
Consulte o Quadro 2
Tipologia das Redes:
Critrios e Formuladores,
caso tenha dvidas.
58
pblicos, conforme os princpios dos modelos de gesto adotados em
cada caso.
Tipologias Importantes para Gesto
Antes de detalharmos cada caso, vamos lembrar a tipologia
proposta por Amado Neto (2000) que utiliza como critrio a cadeia
de produo (ou prestao de servios) e uso de recursos para a
classificao em: redes verticais e horizontais de cooperao.
Inojosa (1999) apresenta, ao utilizar os termos pblico-alvo e
servios pblicos, a distino entre redes homogneas e heterogneas,
que ser muito importante para o entendimento de alguns aspectos
de gestes especficas das redes pblicas de cooperao na esfera
pblica.
Para essa autora, toda rede criada em funo de um objetivo
comum que o da cooperao. Os atores e as organizaes buscam
articular parcerias em nmero e em qualidade capazes de realizar
esse objetivo.
Nesse contexto, h redes com as quais se buscam parcerias
que produzam um servio ou um produto semelhante e que alcancem
pblicos diferentes no que diz respeito ao gnero, faixa etria, ao
territrio ou a outra caracterstica. Essas redes so denominadas
homogneas em relao ao perfil das instituies integrantes, como
uma rede municipal de escolas que produz educao bsica para
atender s crianas em todos os seus distritos.
A autora ainda considera que existem redes nas quais os
parceiros produzem servios ou produtos complementares entre si
para servir a um mesmo pblico. Nessas redes, variados tipos de
parceiros so necessrios para a prestao do servio.
Vamos a um exemplo? Para produzir assistncia sade
de uma mesma populao, preciso ter uma rede que contemple
unidades bsicas de sade, com ambulatrios de especialidades
v
Usaremos esse quadro para
analisar os casos prtcos
que vamos apresentar a
seguir. Esteja atento!
Eletvas
59
e com hospitais de diferentes complexidades, alm de servios
complementares, como laboratrios.
Como voc pode concluir, alm das redes estatais puras
e hbridas que consideram a natureza das organizaes
que compem as redes, temos como tpologias
importantes para classifcar as redes de cooperao na
esfera pblica:
f redes vertcais e horizontais, quando olhamos os
processos internos de prestao de servios; e
f redes homogneas e heterogneas, quando
analisamos pblicos-alvo e servios.
O Quadro 4 apresenta uma combinao das trs classificaes
anteriores. Vejamos:
I Natureza das
organizaes
componentes
II Viso interna
(processo de prestao
de servios)
III Viso externa
(pblico-alvo e servios)
Vertical Horizontal Homognea Heterognea
Estatal Pura
(somente organiza-
es estatais)
1 2 A B
Hbridas
(organizaes esta-
tais e no estatais)
3 4 C D
Quadro 4: Variedade de Redes de Cooperao em Mltiplas Perspectivas
Fonte: Elaborado pela autora
No Quadro 4 vemos que nmeros e letras identificam os
tipos de redes utilizando o critrio II Viso interna (Processo de
prestao de servios) e o critrio III Viso externa (Pblico-
alvo e servios), considerando tambm o critrio natureza das
organizaes componentes.
Exemplificando: uma rede do tipo estatal pura pode ser
classificada em horizontal ou vertical (II Viso interna) e tambm
em homognea e heterognea (III Viso externa).
60
Vamos aplicar essa estrutura para classificar uma rede de
prestao de servios pblicos de segurana no mbito municipal.
Por causa da natureza do servio pblico, ela seria uma rede estatal
pura do tipo horizontal (2) e homognea (A).
Eletvas
61
Redes para Prestao de
Servios Sociais
No caso das redes para prestao de servios sociais, estamos
tratando de servios pblicos realizados no contexto da funo de
distribuio do Estado, a exemplo de atendimentos realizados nos
setores de Educao, de Sade, de Segurana Pblica, de Cultura,
de Esporte, entre outros; e, tambm, da funo de redistribuio com
servios pblicos voltados reduo de desigualdades sociais.
Caractersticas Gerais das Redes de
Prestao de Servios Sociais
Vamos caracterizar as redes de prestao de servios sociais
em trs grandes grupos:
f Redes sociais sistmicas de iniciativa estatal 1 fase.
f Redes sociais sistmicas de iniciativa estatal 2 fase.
f Redes sociais de iniciativa da sociedade.
Vejamos quais so as caractersticas de cada uma dessas redes.
v
Veremos esse assunto,
de forma mais detalhada,
nas prximas sees desta
Unidade.
62
Redes Sociais Sistmicas de Iniciatva Estatal 1 fase
Essas redes so de iniciativa do Estado, em contexto federativo,
isto , envolve a Unio, os Estados e os municpios, atuando de forma
sistmica.
Exemplos disso so as redes do SUS e do SNE com a definio
legal das atribuies de cada unidade federativa.
Com a Constituio de 1988 e as definies de
descentralizao, os atendimentos aos pblicos-alvo ficaram a cargo
dos municpios que recebem orientaes normativas, isto , as regras,
os procedimentos e as diretrizes, definindo prioridades, volumes e
prazos para que os servios sejam prestados.
Para que essa tarefa seja realizada, os recursos pblicos so
repassados das instncias superiores aos rgos executores por meio
de instrumentos especficos que definem limites e formas de realizar
gastos e de prestar contas.
Essas redes tm como objetivo ou lgica coletiva os ganhos
sinrgicos na perspectiva social, isto , a busca da efetividade e a
valorizao do capital social, como voc pde ver no Quadro 1
Objetivos e Ganhos Sinrgicos por Perspectiva, que apresentamos na
Unidade 1.
Destacamos que uma rede sistmica, s vezes, desafia o
Estado a atender pblicos em locais onde no existem unidades
de atendimento dos municpios. Tambm devemos considerar
que a especificidade das demandas pode gerar a necessidade de
implementao de atendimentos mais personalizados.
Como exemplo, podemos citar o caso da Rede SUS,
distribuindo medicamentos, executando consultas e exames e
fornecendo informaes sobre cuidados sanitrios.
Diante dos desafios citados, essa rede estatal buscaria parcerias
com organizaes no governamentais e com o setor privado.
Teramos, ento, agregada nossa Rede SUS uma rede de ONGs;
por exemplo: a fundao de uma instituio bancria com grande
capilaridade, e mesmo uma rede de farmcias, ambas j existentes
nos municpios onde vivem os pblicos-alvo.
Eletvas
63
Veja como a gesto dessa nova rede ficou mais complexa!
Vamos analisar a evoluo da Rede SUS usando o Quadro 4
Variedade de Redes de Cooperao em Mltiplas Perspectivas.
Nossa rede de cooperao para prestao de servios pblicos
sociais era de natureza estatal pura e seu processo de prestao de
servios era vertical, pois cada organizao componente da rede,
da Unio, dos Estados e dos municpios exercia tarefas diferentes,
conforme previsto no sistema implementado.
Com a expanso da rede, cada organizao se tornar hbrida,
com funcionamento em parte vertical, mas tambm horizontal,
motivado pela incluso de novas organizaes que podem realizar os
mesmos processos que as unidades municipais realizam.
Na anlise anterior usamos a varivel Processo de prestao
de servios, presente no Quadro 4. Vamos, agora, considerar a
varivel Pblico-alvo e servios.
Nossa rede estatal j era heterognea, visto que o atendimento
contemplava uma variedade de servios, pois, s vezes, at os
pblicos-alvo eram diversificados. Com a expanso, ela se tornou uma
rede mais hbrida, heterognea ainda, isto , agregou organizaes
de outras naturezas.
Vamos conhecer, agora, outro tipo de rede sistmica, isto ,
aquele que contempla as redes institudas como sistema aps a
Constituio de 1988.
Redes Sociais Sistmicas de Iniciatva Estatal 2 fase
Essas so redes idnticas s definidas na 1 fase. Estamos
criando um grupo distinto: 2 fase, pois suas histrias so bastante
diferentes daquelas criadas na 1 fase e esse fator influenciar os
modelos de gesto praticados.
v
v
Se tver dvidas, volte ao
Quadro 4 Variedade de
Redes de Cooperao em
Mltplas Perspectvas.
No Quadro 2, na Unidade
1, apresentamos a
defnio de movimentos
sociais. Sugerimos que voc
releia esse conceito para
entender melhor o que
estamos tratando aqui.
64
As aes sociais voltadas para questes socioassistenciais
somente comearam a ser sistematizadas aps a Constituio de 1988
e, mesmo aps essa data, algumas aes de governo continuaram
sendo pontuais e implementadas por meio de programas e de
projetos, de certa forma desarticulados.
Em alguns casos, Estados e municpios j haviam se mobilizado
para construo de redes a fim de resolverem problemas sociais, no
aguardando iniciativas do governo central.
Exemplos de redes desse contexto so as redes que esto
sendo implementadas no contexto do SUAS. Esse sistema busca
integrar programas e aes j implementadas com o atendimento
de novas demandas priorizadas nas polticas pblicas dos governos
federal, estadual e municipal.
Os processos de expanso verificados por meio da anlise
do Quadro 4 so os mesmos analisados para redes sistmicas da
1 fase. No entanto, as redes sistmicas da 2 fase j nascem com a
incumbncia de administrar uma histria de autonomia de cada um
dos integrantes.
Redes Sociais de Iniciatva da Sociedade
As redes sociais de iniciativa da sociedade so alianas em
que governos, iniciativa privada e sociedade trabalham em conjunto
para solucionar problemas sociais. A principal caracterstica dessa
forma de atuao a possibilidade de integrar diferentes capacidades
e competncias na busca por solues.
Independente das iniciativas de coordenao do Estado,
as redes de cooperao para prestao de servios pblicos sociais
comearam a ser implementadas a partir dos movimentos sociais.
O relacionamento dessas redes com as organizaes estatais
pode ocorrer a partir de critrios e de decises tomadas no mbito
interno, pois como essas redes nascem autnomas, elas podem
considerar as trocas de recursos pblicos uma desvantagem, por
causa da perda de autonomia, isto , pelo fato de se transformarem
em redes tuteladas.
Eletvas
65
Mecanismos de Gesto: Participao
da Sociedade Civil, Controle Social e
rgo Colegiado
Voc deve estar questionando a razo da escolha dos temas
participao, controle social e rgo colegiado como crticos na
gesto da rede, no ?
Ento, sugerimos voltar ao Quadro 1, na Unidade 1, que
trata dos objetivos e ganhos sinrgicos. Voc ir constatar que os
resultados pretendidos no objetivo, no que se refere ao social, so a
busca da efetividade e a valorizao do capital social, o que somente
pode ser conseguido com a participao e com o controle social
pelos segmentos da sociedade interessados na prestao de servios
pblicos.
Isso no significa que o controle pelo Estado no seja
importante tanto para as redes estatais quanto para as redes hbridas,
pois se houver utilizao de recursos pblicos as aes desenvolvidas
estaro sujeitas s fiscalizaes e s auditorias dos tribunais de contas
nas trs instncias federativas: Unio, Estados e municpios.
Nesse sentido, convidamos voc a observar cada um dos
temas estratgicos na gesto de redes pblicas de prestao de
servios sociais. Iniciamos com a participao da sociedade civil na
prestao de servios pelo Estado.
Partcipao da Sociedade Civil
A participao da sociedade civil pode ser entendida como
a ao planejada e implementada no direito dos indivduos em
interferir na conduo da vida pblica de forma direta ou por meio
de mecanismos representativos.
*Status quo expres-
so latina que signifi-
ca o estado atual das
coisas, isto , a situ-
ao vigente. Fonte:
Lacombe (2009).
*Cidadania um
conjunto de direitos
que permite aos cida-
dos participarem
ativamente do governo
e da sociedade. Fonte:
Elaborado pela autora.
*Equidade virtude
de quem ou do que
(atitude, comporta-
mento, fato etc.) mani-
festa senso de justia,
imparcialidade, respei-
to igualdade de direi-
tos. Fonte: Houaiss
(2009).
66
As democracias diretas e participativas, exercitadas de forma
autnoma (ou seja, independente do Estado), baseiam-se na ideia de
que a sociedade civil deve se mobilizar e se organizar para alterar o
status quo* governamental.
No final dos anos de 1970, a sociedade brasileira constatou
o surgimento de inmeras prticas coletivas no interior da sociedade
civil voltadas reivindicao de bens, de servios e de direitos
sociopolticos. Nesse perodo, novos atores entraram em cena,
destacando-se os movimentos sociais populares reivindicatrios
de bens e de servios pblicos e de terra e de moradia; assim
como os ento chamados novos movimentos sociais em luta pelo
reconhecimento de direitos sociais e culturais modernos, como: raa,
gnero, sexo, qualidade de vida, meio ambiente, segurana, direitos
humanos etc.
J ao longo dos anos de 1990, o conceito de cidadania*
passou a ser relacionado diretamente ideia de participao civil
e de responsabilidade social dos cidados em arenas pblicas,
via parcerias entre o governo e a sociedade civil no somente no
desenvolvimento das polticas sociais, mas na prestao de servios
pblicos de natureza social, como vimos anteriormente.
Essa mudana de foco do papel da participao popular
abre caminho para o estabelecimento de um novo espao pblico
denominado pblico no estatal, no qual comea a se desenvolver
os conselhos, os fruns, as redes e as articulaes entre a sociedade
civil e os representantes do Poder Pblico, visando democratizao
da gesto da parcela do Estado responsvel pelo atendimento das
demandas sociais.
Como percebemos, a organizao dos segmentos sociais no
se d apenas em torno de necessidades materiais ou de realizao de
polticas pblicas que atendam a carncias histricas, mas tambm
busca a consolidao de uma cultura poltica de respeito equidade*
social e transparncia das aes do Estado.
O reconhecimento dos cidados como sujeitos de
construo e de efetvao de direitos na prestao
de servios pblicos sociais realizados pelas redes que
estamos estudando imprescindvel.
*Accountability
remete para dimenses
como prestao de
contas, responsabilida-
de social, verificao
da qualidade de servio
prestado, escru-
tnio pblico etc.
Fonte: <http://
webj ornal . bl ogspot.
com/2005/01/accoun-
tability-um-conceito-
- de - t r a duo. ht ml > .
Eletvas
67
Vejamos alguns dos mecanismos de participao dos cidados
na esfera pblica.
Controle Social
O controle social, que um tipo de ao, um instrumento
democrtico no qual existe a participao dos cidados no exerccio
do poder que coloca a vontade social como fator fundamental para a
criao de metas a serem alcanadas no mbito de algumas polticas
pblicas e para a implementao de mecanismos de fiscalizao e de
prestao de contas do uso dos recursos pblicos.
A evoluo dos processos de organizao da Administrao
Pblica tem buscado assegurar a efetividade da Gesto Pblica e
a credibilidade das instituies polticas democrticas por meio da
instituio dos mais diversos mecanismos: burocracia profissional,
formas de superviso, controle e auditoria, responsabilizao sobre os
agentes do Estado (accountability*), gesto por resultados, controle
social e envolvimento da sociedade civil na Gesto Pblica.
A concepo de controle de grupos e de instituies, por meio
da presso sobre o Estado na disputa de interesses corporativos,
tradicionalmente tem privilegiado os mais favorecidos na estrutura
social. Com a emergncia dos movimentos sociais, a questo do
controle se aprofunda medida que se busca, por meio de aes
coletivas, a aceitao pelo Estado e pelos grupos dominantes de
valores e de direitos de segmentos no atendidos.
Percebemos que o controle do poder requer a
organizao da sociedade civil, sua estruturao e
capacitao para esse fm, de forma permanente,
em mltplos espaos pblicos, antes e durante a
implementao das poltcas, tendo como parmetros
no apenas variveis tcnicas, mas tambm exigncias
de equidade social.
68
Nessa direo, alm das arenas de participao e de deliberao
institudas pelo Estado, como o caso dos Conselhos; as associaes
voluntrias, organizadas em rede, exercem papel fundamental.
Conselhos e Comisses
Os Conselhos so instncias deliberativas constitudos, em
cada esfera do governo, com carter permanente e composio
paritria, isto , igual nmero de representantes do governo e da
sociedade civil.
O debate ensejado em torno da estratgia a ser adotada
para levar a termo a insero da populao no processo decisrio
acabou por consolidar a organizao autnoma da sociedade civil
e a partilha de poder. Os canais institucionais, especialmente os
conselhos de polticas pblicas, seriam espaos nos quais as decises
seriam tomadas de forma compartilhada.
Nesse sentido, predomina no Brasil, atualmente, a democracia
participativa na modalidade semi-indireta, exercida nos conselhos
de polticas pblicas em geral (educao, sade, cultura, segurana
pblica, meio ambiente etc.) e mesmo em rgos que definem
e implementam polticas setoriais (como habitao, transportes
e assistncia social), para os quais a questo central a de como
repartir o fundo pblico.
As Comisses so como colegiados, ou corpos deliberativos,
constitudas de membros incumbidos de acompanhar, emitir parecer
e deliberar sobre questes de interesses pblicos em mbito mais
restrito do que o dos conselhos e sem a exigncia da composio
paritria.
Concluindo, queremos deixar claro que, a partir da
promulgao da Constituio Federal de 1988, o processo de
ampliao da chamada esfera pblica consolidado por meio
do entendimento de que somente com a sociedade mobilizada a
democracia participativa pode avanar e, com isso, a instalao e o
funcionamento dos comits e dos plenrios por todo o pas tornaram-
se uma realidade.
Eletvas
69
Apesar de sua grande importncia, os mecanismos para a
participao da sociedade civil e para o controle social, ou seja, os
Conselhos e as Comisses, ainda no esto sendo utilizados pela
sociedade civil. As comunidades, com raras excees, mobilizam-
se para o exerccio desses direitos e essa conduta tem contribudo
para o uso inadequado dos recursos pblicos, em particular daqueles
destinados aos setores de Educao, Sade e Segurana.
Revistas e jornais tm publicado frequentemente matrias
sobre aquisies de bens com preos acima dos praticados no
mercado e tambm sobre a utilizao de recursos pblicos para
beneficiar pessoas ou grupos afins em detrimento do interesse
pblico. Essas distores no poderiam ser creditadas em parte
ausncia de controle social?
Instrumentos de Formalizao para a
Gesto
Voc deve ter concludo que existem dois mundos diferentes
para as redes pblicas de prestao de servios sociais: o mundo
estatal e o mundo no estatal que, frequentemente, tm de se associar
para aumentar a eficincia, a eficcia e a efetividade no atendimento
de demandas sociais.
A Figura 9 apresenta os Indicadores de Resultados Institucionais
e os Ambientes da Organizao para que voc tenha um conhecimento
inicial de como os resultados se situam nas relaes das organizaes
com seus usurios diretos, com os pblicos-alvo e com o coletivo dos
usurios, quando da prestao de servios pblicos. Vejamos:
70
Figura 9: Indicadores de Resultados Institucionais e os Ambientes da Organizao
Como observamos na Figura 9, os vrios resultados de
eficincia, de eficcia e de efetividade so obtidos em ambientes
diversos, nos quais verificamos a ocorrncia decrescente da influncia
da organizao. Por exemplo, os resultados de efetividade de uma
organizao dependem de outros atores e aspectos, no ambiente do
pblico-alvo, sobre os quais a influncia da organizao pode ser
bastante reduzida.
Acrescente a essa complexidade o fato de que as obtenes
desses resultados nas redes de cooperao iro tambm depender
dos objetivos e das aes de cada um dos parceiros.
O entendimento dessa complexidade fundamental para
voc compreender melhor a importncia dos mecanismos:
participao, controle social e conselho.
Precisamos tambm, entretanto, de alguns instrumentos
formais, pois sempre que estiverem sendo envolvidos recursos
pblicos, o controle pelo Estado exigir formalizaes nas relaes
das organizaes estatais entre si e com as organizaes no estatais.
Eletvas
71
O uso adequado dos mecanismos citados e de instrumentos formais
preconizados pode contribuir para o alcance dos resultados desejados
na prestao de servios pblicos.
A Figura 10 apresenta, mesmo que de forma inicial, alguns
desses instrumentos formais classificados em dois grupos. Vejamos:
Figura 10: Mudana de Prestao de Servios Pblicos pelo Estado
Contemporneo
Podemos ver, na Figura 10, que o primeiro grupo apoiar as
relaes entre entes da federao: Unio, Estados e municpios, isto
, entre entidades estatais. E o segundo apoiar as relaes entre
organizaes estatais e no estatais.
Relao no mbito das Organizaes Estatais
Nesse primeiro grupo, as relaes formais entre as organizaes
do Estado so definidas para explicitar as metas de prestao de
servios, as formas de financiamentos, isto , de fornecimento de
recursos, principalmente financeiros; e as metas sistemticas para
acompanhamento, controle e prestao de contas, relativos aos
servios contratados.
So utilizados normalmente instrumentos denominados
convnios interorganizacionais, definidos especificamente para
cada um dos setores sociais: Sade, Educao, Segurana Pblica e
*Celeridade caracte-
rstica do que clere;
agilidade, rapidez,
velocidade. Fonte:
Houaiss (2009).
72
Assistncia Social, em documentos legais e normativos, que variam
para cada setor ou sistema.
Como o funcionamento das redes varia tambm em razo de
cada instncia: federal, estadual e municipal, fundamental
que voc complemente os conhecimentos aqui fornecidos com
as exigncias da situao que voc estiver analisando.
Esses instrumentos so os mais completos, mas existem casos
em que so exigidas mais flexibilidade e celeridade*. O SUS instituiu
um instrumento denominado transferncia fundo a fundo para
financiamento dos servios, que muito importante para melhorar
a qualidade dos servios prestados no que se refere ao tempo de
atendimento s demandas.
Para viabilizar essa modalidade de movimentao de recursos
pblicos, foram criados fundos de sade na Unio, nos Estados e nos
municpios.
Mesmo sendo bastante detalhado, no que se refere a alguns
aspectos da prestao de servios, um convnio interorganizacional
pode apresentar lacunas, gerando situaes duvidosas. Nesse caso, o
controle estatal fica mais complexo. nesse momento que o controle
social assume papel estratgico e fundamental nas trs instncias:
Unio, Estados e municpios.
Alm dos convnios interorganizacionais e das movimentaes
fundo a fundo, o fornecimento de recursos oramentrios e
financeiros conta com algumas alternativas prprias dessas funes,
como o caso do destaque oramentrio e do repasse financeiro que,
em conjunto, facilitam a transferncia de recursos entre estruturas
administrativas diferentes, como entre ministrios.
Relao entre Organizaes Estatais e No Estatais
Nesse segundo grupo, podemos deduzir que as relaes so
mais complexas pelos embates, com entendimentos diversos entre
mundos diferentes, que j abordamos anteriormente.
v
Para saber mais sobre essa
lei, que insttui normas
para licitaes e contratos
da Administrao Pblica,
acesse o site: <htp://www.
planalto.gov.br/ccivil_03/
Leis/L8666cons.htm>.
*Termo de Parceria
consolidao de um
acordo de cooperao
entre as partes consti-
tuindo uma alternati-
va ao convnio para a
realizao de projetos
entre OSCIPs e rgos
das trs esferas de
governo, dispondo de
procedimentos mais
simples do que aqueles
utilizados para a cele-
brao de um conv-
nio. Fonte: Elaborado
pela autora.
Eletvas
73
Os instrumentos que apoiaro essas relaes so os convnios
administrativos e outros de mesma natureza, como os acordos, os
ajustes etc.
Como existe o repasse de recursos pblicos, de natureza
financeira, esses instrumentos seguem regras estabelecidas por leis
de contratao, a exemplo da atual Lei n. 8.666, de 21 de junho de
1993. Essas regras apontam as seguintes necessidades:
f plano de trabalho;
f cincia dos rgos legislativos;
f plano de aplicao dos recursos; e
f condies especficas para extino do convnio e para o
tratamento dos saldos apurados.
A gesto de convnio uma das tarefas mais importantes
no gerenciamento das redes pblicas de cooperao e, na instncia
federal, existem arcabouo legal e sistemas informatizados bastante
elaborados que apoiam tcnicos e gestores pblicos; mas esses
suportes podem no existir em todos os Estados e municpios do Pas.
Os convnios so usados para as entidades do terceiro setor,
isto , as organizaes no estatais em geral. Porm, existem duas
categorias de organizao para as quais esse tema exige alguns
aprofundamentos. So elas:
f as Organizaes Sociais (OSs) e as Organizaes da
Sociedade Civil de Interesse Pblico (OSCIP); e
f os Consrcios Pblicos.
As OSCIPs usam o Termo de Parceria*, assinado
aps consulta aos Conselhos de Polticas Pblicas das reas
correspondentes.
importante ressaltar que os termos de parceria so
considerados acordos administratvos colaboratvos.
v
Trata-se da lei que insttui
e disciplina o Termo de
Parceria, um instrumento
jurdico novo criado para
a realizao de parcerias
unicamente entre o
Poder Pblico e a OSCIP,
disponvel em: <htp://
www.planalto.gov.br/
ccivil_03/Leis/L9790.htm>.
74
A ttulo de exemplo, citamos a experincia realizada pelo
governo de Minas com o Instituto Hartmann Regueira, que existe
h cinco anos e atua na gesto de empreendimentos sociais. O
instituto, que iniciou como uma ONG at se transformar em uma
OSCIP, foi contatado pelo Governo do Estado de Minas Gerais para
implementar um projeto de capacitao tecnolgica nas 3.920
escolas de referncia e associveis, localizadas em reas de risco.
Algumas das atividades que fazem parte do projeto so: incluso
digital de professores, de estudantes e de comunidades; associadas; e
desenvolvimento de Centro de Referncia Virtual do professor.
Alm do termo de parceria com a Secretaria de Estado de
Educao de Minas Gerais, o instituto responsvel por vrios
outros projetos. Destacamos que o Conselho e a Diretoria Executiva
da OSCIP so formados por voluntrios, sem nenhum tipo de
remunerao.
Constam do Termo de Parceria contedos similares aos
convnios administrativos j abordados. importante mais uma
vez chamar sua ateno para aspectos crticos de natureza legal e
oramentria explicitados na Lei n. 9.790, de 23 de maro de 1999.
As OSs usam instrumentos criados recentemente e
denominados contratos de gesto. Para primeiro entendimento do
conceito de Organizao Social, selecionamos o artigo 1 da Lei n.
9.637, de 15 de maio de 1998:
Art. 1 o Poder Executivo poder qualificar como orga-
nizaes sociais pessoas jurdicas de direito privado, sem
fins lucrativos, cujas atividades sejam dirigidas ao ensino,
pesquisa cientfica, ao desenvolvimento tecnolgico,
proteo e preveno do meio ambiente, cultura e
sade, atendendo aos requisitos previstos nesta Lei.
(BRASIL, art. 1, 1998).
As Organizaes Sociais podem, desse modo, ser includas
nas redes de cooperao para prestao de servios sociais que
estamos estudando, mediante a assinatura de um contrato de gesto
v
Os consrcios pblicos foram
insttucionalizados com o
Decreto n. 6.017, de 17 de
janeiro de 2007, disponvel
em: <htp://www.planalto.
gov.br/ccivil_03/_ato2007-
2010/2007/decreto/d6017.
2011.
v
Essa lei encontra-se
disponvel no site: <htp://
www.planalto.gov.br/
ccivil_03/_Ato2004-
2006/2005/Lei/L11107.
2011.
Eletvas
75
que o instrumento firmado com o Poder Pblico, nas trs instncias
federativas.
Os contratos de gesto, do mesmo modo que os outros
instrumentos que j abordamos, devem estabelecer
de forma objetva metas de execuo da prestao dos
servios pblicos e obrigaes ou responsabilidades
entre as partes envolvidas.
Um exemplo de OS que adota o contrato de gesto a
Associao das Pioneiras Sociais (APS). Trata-se de uma
entidade de servio social autnomo, de direito privado e sem fins
lucrativos a Instituio gestora da Rede SARAH de Hospitais de
Reabilitao.
A Associao, criada pela Lei n. 8.246, de 22 de outubro
de 1991, tem como objetivo retornar o imposto pago por qualquer
cidado, prestando-lhe assistncia mdica qualificada e gratuita,
formando e qualificando profissionais de sade, desenvolvendo
pesquisa cientfica e gerando tecnologia.
O carter autnomo da gesto desse servio pblico de sade
faz da Associao a primeira Instituio pblica no estatal brasileira.
A Associao administra a Rede SARAH por meio de
um Contrato de Gesto, firmado em 1991 com a Unio, que
explicita os objetivos, as metas e os prazos a serem cumpridos.
Os princpios administrativos para alcanar esses propsitos esto
regulamentados em manuais internos.
Os Consrcios Pblicos representam um avano de
cooperao federativa e sua principal novidade a instituio de
instrumentos para que os entes federados atuem de forma conjunta,
possibilitando o estabelecimento de relaes de cooperao seguras,
estveis e transparentes. Criados por meio da Lei n. 11.107, de 6 de
abril de 2005, contribuem para dar maior efetividade no federalismo
cooperativo da Constituio de 1988 que, ao lado de um legado
76
histrico importante, pode se tornar um instrumento estratgico para
o desenvolvimento social e econmico brasileiro.
Como no abordamos toda variedade de organizaes que
compem essas redes, apresentamos na Figura 11 um esquema
que procura mostrar os diversos tipos de organizaes que podem
participar desses arranjos institucionais de redes pblicas.
Mercado Setor Social
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Associao
Fundao Privada
Fundao de Apoio
OSCIP
Servio Social Autnomo
Organizao Social
Fundao Estatal
Organizao Privada
PPP
Concessionria
Organizao de Propsito
Especfico
Sociedade de Economia Mista
Organizao Pblica
Organizao Dependente
Consrcio de Direito Privado
Consrcio de Direito Pblico
Fundao de Direito Pblico
Autarquia
Administrao Direta
Figura 11: Atuao do Estado no Desenvolvimento Social e Econmico
Fonte: Adaptada de Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (2008)
Eletvas
77
A ttulo de exemplo, apresentamos duas figuras jurdicas
importantes: a Organizao Pblica e a Sociedade de Economia Mista.
A Organizao Pblica a pessoa jurdica criada com fora
de autorizao legal, como instrumento de ao do Estado, dotada
de personalidade de Direito Privado, mas submetida a certas regras
decorrentes da finalidade pblica, constituda com quaisquer das
formas admitidas em Direito, cujo capital seja formado unicamente
por recursos pblicos de pessoa da Administrao Direta ou Indireta.
Pode ser federal, municipal ou estadual.
Existem duas caractersticas importantes na Organizao
Pblica:
f sua criao e extino dependem de autorizao especfica;
e
f quanto sua organizao, pode ser uma Sociedade
Comercial ou Civil, sendo organizada e controlada
pelo Poder Pblico. Exemplo: o Servio Federal de
Processamento de Dados (Serpro) e a Itaip Binacional.
O que uma Sociedade de Economia Mista?
uma sociedade annima, com seus colaboradores regidos
pela Consolidao das Leis do Trabalho (CLT), apesar de serem
servidores pblicos. Normalmente, eles so efetivados na empresa
depois de um determinado prazo. Frequentemente, esse tipo de
sociedade tem suas aes negociadas em Bolsas de Valores. Podemos
citar como representantes dessa categoria o Banco do Brasil e a
Petrobras.
O Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto tem
realizado estudos visando a sistematizar os conhecimentos sobre as
formas jurdicas da Administrao Pblica e o relacionamento com
o terceiro setor. Se voc quiser aprofundar o assunto, consulte o site
do Ministrio.
Com essas informaes, finalizamos o estudo das Redes de
Cooperao na Esfera Pblica para Prestao de Servios Sociais
78
e Socioassistenciais, suas caractersticas, seus mecanismos e seus
instrumentos de gesto.
Antes de estudarmos as Redes de Cooperao na Esfera Pblica
para Prestao de Servios de Infraestrutura, voc deve realizar
a Atividade 4 ao final desta Unidade. O objetivo ser ajud-lo
a conhecer melhor os contedos e as estruturas de convnios
interorganizacionais.
Eletvas
79
Redes para Prestao de
Servios de Infraestrutura
Por entender a necessidade de voc conhecer, mesmo que
de forma inicial, alguns aspectos das Redes Pblicas de Cooperao
voltadas prestao de servios de infraestrutura e de apoio s
atividades produtivas de mercado, que apresentamos os temas
mais estratgicos dessas redes.
Vamos, primeiramente, descrever algumas caractersticas
desse tipo de rede para, depois, relacionar os mecanismos e os
instrumentos de gesto usados com maior frequncia.
Caractersticas Gerais das Redes
de Prestao de Servios de
Infraestrutura
Com a finalidade de facilitar nosso trabalho, vamos dividir
essas redes em dois grupos. O primeiro contemplar as redes formadas
quando o Estado deixa de executar certas atividades produtivas de
prestao de servio pblico de infraestrutura, transferindo-as para
organizaes do mercado, total ou mesmo parcialmente.
O segundo grupo abrange as redes formadas no mbito
do mercado para as quais recursos pblicos so destinados com a
finlidade de apoiar o desenvolvimento de algum setor ou local. Em
decorrncia, a organizao que fornece esses recursos passa a exercer
v
Veja o Quadro 1 Objetvos
e Ganhos Sinrgicos
por Perspectva, que
apresentamos a voc na
Unidade 1.
80
tambm atividades de natureza diretiva e normativa no mbito da
rede financiada.
Vamos caracterizar melhor as redes pertencentes a cada um
desses grupos e fornecer alguns exemplos.
Grupo 1 Servios de Infraestrutura Delegados pelo
Estado ao Mercado
Para entender melhor a situao que estamos tratando nesse
grupo, reveja a Figura 10 Mudana de Prestao de Servios Pblico
pelo Estado Contemporneo.
Nesse tipo de prestao de servio, a exemplo daqueles
tratados na seo Redes para Prestao de Servios Sociais, aparece
a figura do intermedirio, nesse caso, as organizaes de mercado.
Os exemplos mais conhecidos de redes formadas pelas organizaes
de mercado, que passam a fazer a prestao de servios pblicos
de infraestrutura, so as redes dos setores de Telecomunicaes, de
Transportes e Eltricos.
Essas redes tm como objetivo ou lgica coletiva os ganhos
sinrgicos na perspectiva econmica, isto , a reduo dos custos de
transao e a valorizao do capital/rentabilidade, isto , os resultados
prioritrios de eficincia.
O desafio dessas redes conciliar a lgica econmica de seu
funcionamento com a qualidade da prestao de servios pblicos
exigida pelo Estado e pela sociedade. A partir dessa afirmao,
podemos entender a importncia de instituies como as agncias
reguladoras, representando o Estado, e os rgos de defesa do
consumidor, representando a sociedade.
Vamos analisar essas redes a partir do Quadro 4 Variedade
de Redes de Cooperao em Mltiplas Perspectivas. Elas so redes
hbridas, pois no podemos esquecer que a parte estatal de regulao
no permite que essas redes sejam puras de mercado.
v
Se julgar necessrio,
consulte os Quadros 2 e 4.
Eletvas
81
Quando analisamos a prestao de servios, notamos que
as redes pblicas de prestao de servios de infraestrutura so
essencialmente horizontais e homogneas. Homogneas porque as
organizaes que as compem prestam servios de mesma natureza,
e horizontais porque todas essas organizaes executam todas as
tarefas da prestao de servios pblicos.
Grupo 2 Sistemas Locais de Produo e Inovao
Nesse grupo, estamos nos referindo aos sistemas locais de
produo e de inovao que formam as redes, tpicas desse grupo,
usualmente denominadas de Arranjos Produtivos Locais, ou APLs.
Para Redesist (2000), essas redes so formadas por agentes
econmicos, polticos e sociais, localizados em um mesmo territrio,
que apresentam vnculos consistentes de articulao, de interao, de
cooperao e de aprendizagem. Elas incluem no apenas organizaes
produtoras de bens e de servios finais, organizaes fornecedoras de
insumos e de equipamentos, organizaes prestadoras de servios,
organizaes comercializadoras, clientes, entre outros, e suas variadas
formas de representao e associao, mas tambm instituies
pblicas e privadas voltadas formao e ao treinamento de
recursos humanos, pesquisa, ao desenvolvimento e engenharia,
promoo e ao financiamento.
importante esclarecer que inclumos esse tipo de rede como
de prestao de servio pblico porque o beneficirio indireto do
funcionamento dessas redes a sociedade, em seus vrios segmentos
especficos.
Quanto ao contexto e evoluo das Redes APL, vamos
observar a Figura 12.
82
Figura 12: Formas de Organizao das Cadeias Produtivas
Fonte: Adaptada de Sebrae (2009)
Por meio da Figura 12, vemos que as cadeias produtivas
formam uma grande variedade de redes, e que o Estado participa
apenas da ltima, isto , da Rede de APL.
Mecanismos de Gesto: Relaes de
Parcerias, Agncias Reguladoras e
Sistema de Defesa do Consumidor
Para as redes pblicas de cooperao de natureza produtiva,
os temas estratgicos de gesto so aqueles relacionados grande
variedade de parcerias que podem ser estabelecidas e aos controles
exercidos pelo Estado, por meio das agncias reguladoras e pela
sociedade, usando rgos de defesa do consumidor, conforme
mencionado anteriormente.
v
Para compreender
melhor de que estamos
tratando, volte Figura
11 Atuao do Estado
no Desenvolvimento Social
e Econmico e localize
Consrcios de Direito
Privados.
v
Trata-se da lei que insttui as
normas gerais para licitao
e contratao de PPP no
mbito da Administrao
Pblica. Consulte essa lei
em: <htp://www.planalto.
gov.br/ccivil_03/_Ato2004-
2006/2004/Lei/L11079.
2011.
Eletvas
83
Vamos conhecer mais sobre cada um desses temas.
Relaes de Parcerias entre Estado e Mercado
Apresentamos, a seguir, os tipos de parceria mais usados e,
como estamos propiciando conhecimentos bsicos sobre o tema, voc
dever continuar aprofundando-o de acordo com a sua necessidade.
Vamos analisar os tipos escolhidos.
f Concesses e permisses: as concesses so usadas
para que organizaes de mercado prestem servios
pblicos ou realizem obras pblicas; e as permisses esto
restritas aos servios pblicos. Os instrumentos legais
que regulamentam essas parcerias so o artigo 175, da
Constituio Federal, e a Lei n. 8.987, de 13 de fevereiro
de 1995. Para a efetivao dessas duas categorias de
parcerias, Estado e Mercado, a contratao feita por prazos
determinados, envolvendo o poder concedente (Unio,
Estado, Distrito Federal ou municpios) e o concessionrio
ou permissionrio. importante notar que devem ser
realizadas licitaes, sendo permitida a participao de
empresas do mercado em regime de consrcio. Nessa
contratao deve ficar claro o papel da agncia reguladora
especfica para o setor ao qual pertencem as obras e os
servios. Exemplos: as concessionrias de eletricidade e
de comunicaes ou para a explorao da manuteno de
estradas de rodagem.
f Parceria Pblico-Privada (PPP): bastante semelhante
s parcerias tratadas no item anterior. Em razo disso,
apesar de ter legislao especfica, a Lei n. 11.079, de 30
de dezembro de 2004, e alguns artigos da Lei n. 8.987/95
so tambm considerados. A diferena bsica entre
PPP e concesso a remunerao do parceiro privado.
Para as concesses, a fonte da remunerao diz respeito
s tarifas cobradas e, para a PPP, a remunerao pode
ser exclusivamente do contratante ou mista. Ser uma
espcie de concesso patrocinada pelo Estado. Exemplos:
construo, recuperaes de estradas, metrs, presdios,
v
Volte ao Grupo 2
Sistemas Locais de
Produo e Inovao.
84
estaes de tratamentos de gua e de esgoto, hospitais,
escolas, entre outros servios de utilidade pblica.
f Parcerias para Produo e Inovao: essas parcerias
esto restritas s Redes de APL. O Estado participa por
meio de polticas pblicas, de financiamentos atravs
de bancos pblicos, por exemplo, o Banco Nacional
de Desenvolvimento Econmico (BNDES), e apoio de
recursos financeiros, logsticos e de capacitao. Esse
suporte particularmente bastante reduzido e restrito a
casos especficos.
Papel das Agncias Reguladoras
Vamos abordar a importncia das agncias reguladoras para
as redes pblicas de cooperao na prestao de servios pblicos
de infraestrutura, por meio da anlise dos objetivos de uma agncia
reguladora: a Agncia Estadual de Regulao dos Servios Pblicos
Delegados do Rio Grande do Sul (AGERGS).
Art. 2 Constituem objetivos da AGERGS:
I assegurar a prestao de servios adequados, assim
entendidos aqueles que satisfazem as condies de regu-
laridade, continuidade, eficincia, segurana, atualidade,
generalidade, cortesia na sua prestao e modicidade nas
suas tarifas;
II garantir a harmonia entre os interesses dos usurios,
concessionrios permissionrios e autorizatrios de servi-
os pblicos regulados;
III zelar pelo equilbrio econmico-financeiro dos
contratos de prestao dos servios pblicos delegados.
(RIO GRANDE DO SUL, 1997).
Exercendo atividades decorrentes de atribuies que so
fixadas em instrumentos legais, a agncia torna-se parte integrante
do sistema e um componente das redes de prestao de servios de
infraestrutura do setor-alvo.
Eletvas
85
Sistema de Defesa do Consumidor
Como voc j deve ter cosntatado, apenas a ao das agncias
de regulao estatais sobre a prestao de servios pblicos no tem
se mostrado suficiente, apesar de necessria.
Voc tambm j deve ter ouvido falar do Cdigo de Defesa do
Consumidor (CDC) e das atuaes de todas as instituies do Sistema
de Defesa do Consumidor (SDC). Se forem usadas informaes
agregadas provenientes dos rgos do sistema, ser possvel exercer
a gesto das redes pblicas de prestao de servios de infraestrutura
do nosso Grupo 1 com mais qualidade.
Muito embora as concessionrias de servios pblicos tenham
sido equiparadas aos fornecedores de servios em geral, parece
que o regime aplicado a elas ainda mais severo. Isso se justifica
exatamente por se tratar de servio pblico, notadamente em relao
aos essenciais (gua, luz e telefone, por exemplo).
Com efeito, vejamos o que explicita a Lei n. 8.078, de 11 de
setembro de 1990, mais conhecida como CDC .
Art. 22. Os rgos pblicos, por si ou suas empresas,
concessionrias, permissionrias ou sob qualquer outra
forma de empreendimento, so obrigados a fornecer
servios adequados, eficientes, seguros e, quanto aos
essenciais, contnuos. (BRASIL, 1990).
Voc deve ter notado que os mecanismos at agora mencionados
se referem s redes do Grupo 1 Servios de Infraestrutura
delegados pelo Estado ao Mercado. Mas quais seriam os
mecanismos mais importantes para as redes do Grupo 2, isto ,
aquelas relativas aos Sistemas Locais de Produo e Inovao?
Para as redes do Grupo 2, as APLs, a participao do Estado
bastante importante, mas restrita mobilizao, articulao dos
86
componentes da rede e s atividades de fomento e apoio financeiro.
Portanto, as aes de controle social tambm so mais reduzidas.
Para que possamos compreender a participao do Estado
nesse tipo de prestao de servios, no qual os cidados somente
sero beneficiados de forma indireta, vamos listar algumas atividades
desempenhadas como mecanismo de gesto. So elas:
f Articulao e formulao de polticas: por se tratar
de um tema bastante recente, as formaes de redes
efetivas de APLs dependem muito da qualidade dessa
atuao estatal.
f Financiamento de bancos pblicos de
desenvolvimento: o caso do BNDES e de alguns
bancos pblicos de desenvolvimento federal, estadual ou
setorial, ou outros que tenham linhas de crdito especficas
para APLs.
f Programas de ao: esse um mecanismo usado no
mbito federal, mas que pode ser agregado s redes de
APLs de outras instncias. No atual Plano Plurianual
(PPA) do Governo Federal, encontramos apoio tcnico
para contrataes de consultorias especializadas, que
podem ser complementadas por outros componentes
dessas redes.
f Desenho de metodologia: por ser um tema novo, o
Estado pode apoiar as redes de APLs na elaborao de
metodologias de gesto de rede, a exemplo daquelas
voltadas s sistemticas e s ferramentas de coordenao
das organizaes participantes, que uma tarefa bastante
complexa.
Eletvas
87
Instrumentos para a Formalizao de
Gesto
Aps abordarmos de forma bastante simplificada os trs
mecanismos de gesto que escolhemos para estudar, quais sejam: as
relaes de parceria do Estado e do Mercado; as agncias reguladoras
estatais e o SDC, vamos estudar agora os principais instrumentos
formais estabelecidos no mbito das redes pblicas de cooperao
para prestao de servios de infraestrutura, em duas grandes classes.
Classe I Instrumentos para Delegao de Servio Pblico
Os instrumentos viabilizadores da delegao compreendem
aqueles voltados:
f identificao do parceiro mais adequado que, na maioria
dos casos, ocorre por licitao; e
f formalizao, com a assinatura de contratos.
O instrumento que disciplina os complexos processos
licitatrios de delegao de servios pblicos o
arcabouo legal, consttudo pela Lei n. 8.666/93, a
chamada Lei de Licitao, e por outros documentos
legais complementares.
A consulta pblica um instrumento que pode ser til
para ouvir os diversos setores interessados na delegao que vai
ser efetuada. Inicialmente, as consultas eram realizadas de forma
presencial; hoje, so executadas de forma mais dinmica, com o uso
de ferramentas do governo eletrnico e da internet.
88
Classe II Instrumentos para o Acompanhamento e para o
Controle dos Servios Prestados
O gerenciamento dos contratos uma atividade que exige
competncia e zelo do gestor pblico; e, por no ser uma tarefa fcil,
muitos problemas que poderiam ser evitados com aes preventivas
acabam por se configurar como questes de difcil soluo.
Em cada setor, as redes de prestao de servios pblicos tm
feito investimentos significativos para melhorar os instrumentos para
o acompanhamento e para o controle dos servios prestados.
Agora, vamos abordar outro tipo de rede de prestao de
servio pblico no qual o papel do Estado bastante diferente:
as redes de prestao de servios de interveno do Estado.
Porm, antes de prosseguir, realize a Atividade 5 ao final desta
Unidade. O objetivo que voc aplique os seus conhecimentos
sobre as agncias reguladoras.
Eletvas
89
Redes de Prestao de Servios
de Interveno do Estado
Nessa categoria de servios pblicos prestados, vamos
considerar aqueles relativos funo de distribuio do Estado, a
exemplo de atendimentos realizados nos setores de educao, de
sade, de meio ambiente, de segurana pblica, de cultura, de
esporte, entre outros, e tambm funo de redistribuio, com
servios pblicos voltados reduo de desigualdades sociais.
Caractersticas Gerais das Redes
de Prestao de Servios de
Interveno do Estado
As Redes de Prestao de Servios de Interveno do
Estado tm como objetivo, ou lgica coletiva, os ganhos sinrgicos
na perspectiva de interesse pblico no que se refere segurana,
sade, ao meio ambiente e economia. Nelas, o interesse pblico
no analisado apenas no contexto atual, mas tambm considera o
interesse das futuras geraes.
O desafio dessas redes equacionar as necessidades
econmicas sociais e polticas, face s necessidades do Estado
Nao. Por ser uma rede de servio de interveno, isto , exclusiva
do Estado, os embates assumem grandes propores e mobilizam
emocionalmente os envolvidos. A ttulo de exemplo, citamos as
90
autorizaes para pesca da lagosta no Nordeste ou os licenciamentos
para a construo de hidroeltricas.
Outras caractersticas interessantes que podemos citar
podem ser deduzidas da anlise desse tipo de rede face ao Quadro
4 Variedade de Redes de Cooperao em Mltiplas Perspectivas.
A anlise indica que essas redes so verticais ou horizontais,
dependendo do nvel de descentralizao, o qual est previsto em
instrumentos legais para cada caso de interveno do Estado.
Por serem redes exclusivamente estatais, os mecanismos de
gesto so aqueles relacionados Administrao Pblica quando o
exerccio do papel de polcia normalmente previsto em leis, em
decretos, em instrues normativas e outros, que devem ser de
domnio pblico, isto , precisam ser divulgados pela imprensa oficial
dos trs poderes: Unio, Estado e municpios.
Mas esses arcabouos legais so especficos para cada tipo de
interveno. Vejamos trs exemplos importantes:
f Autorizaes de servios pblicos: por estarem
condicionadas compatibilidade com o interesse da
coletividade, as autorizaes podem ser revogadas assim
que essa compatibilidade deixe de existir. As autorizaes
da Unio esto presentes na Constituio de 1988, em
seu artigo 21, incisos XI e XII. Os Estados e os municpios
podem tambm emitir autorizaes se suas leis orgnicas
permitirem, mas sempre com muito critrio para evitar
sobreposies com as leis federais.
f Licenas: diferem das autorizaes, pois so consideradas
atos definitivos, e, por regra, no podem ser revogadas,
nem desfeitas pelo Poder Pblico se os requisitos exigidos
na lei estiverem sendo atendidos.
f Fiscalizao: outro instrumento de gesto bastante
importante. Enquanto as autorizaes e as licenas so
servios prestados a pedido, as fiscalizaes podem ser
programadas pelas organizaes estatais ou originrias de
denncias pelos cidados. As fiscalizaes so importantes
para que as autorizaes e as licenas sejam efetivas na
proteo do interesse comum.
v
Conhea melhor as
atribuies desse rgo
acessando o site: <htp://
www.mma.gov.br/port/
conama/estr.cfm>. Acesso
em: 4 fev. 2011.
Eletvas
91
Instrumentos de Gesto
Os instrumentos utilizados para permitir que certas atividades
sejam realizadas tambm esto previstos em leis, em decretos etc.
e variam em funo da especificidade e das caractersticas das
atividades. Devemos saber, contudo, que nas Redes de Prestao
de Servios de Interveno do Estado, os contratos e os convnios
no so usados entre o Estado e o interessado, mas autorizaes,
outorgas, licenas.
Como esto em jogo os interesses da coletividade, a sociedade
pode se organizar para o controle social, participando de conselhos,
a exemplo do Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA), e
de consultas pblicas, conforme previsto em lei.
Outro exemplo o Conselho Nacional de Metrologia,
Normalizao e Qualidade Industrial (Conmetro), criado pela Lei n.
5.966, de 11 de dezembro de 1973, com competncias definidas
na Lei n. 9.933, de 20 de dezembro de 1999, que competente
para expedir atos normativos e regulamentos tcnicos nos campos da
Metrologia e da Avaliao de Conformidade de produtos, processos
e servios.
O Conmetro, da mesma forma que o CONAMA, constri
consensos entre os agentes econmicos e os segmentos representativos
da sociedade, no caso, os consumidores. Por terem finalidades
distintas dos conselhos de polticas pblicas que abordamos para as
redes pblicas de prestao de servios sociais e assistenciais, exercem
um papel de interveno legal e normativo nas relaes entre Estado,
sociedade e mercado.
Outra questo que merece destaque o acionamento das
Procuradorias de Estado para exercer seu papel em razo do interesse
coletivo. Essas instituies so muito atuantes, quando acionadas ou
por iniciativa prpria, como nos casos de licenciamento ambiental e
de outras autorizaes.
Como as aes do Estado devem ser isonmicas, isto , devem
tratar todos os cidados de forma igual, pessoas fsicas ou jurdicas,
a implementao de ouvidorias pblicas para receber reclamao
92
e denncias quando os interessados se julgarem injustificados, um
instrumento previsto na lei e de grande importncia.
Algumas vezes, as aes de interveno por meio de
fiscalizao no se efetivam de acordo com normas de condutas
definidas para os agentes pblicos com Poder de Polcia e, nesse
caso, o Poder Judicirio, ou mesmo o Poder Legislativo, pode
ser acionado.
Para voc conhecer mais sobre Licenas Interorganizacionais no
mbito das Redes Pblicas de Cooperao voltadas Prestao
de Servios de Interveno do Estado, realize a Atividade 3 ao
final desta Unidade.
Os conhecimentos aqui apresentados, embora complexos, so
iniciais; por isso, importante voc estar ciente de que, por envolver
tpicos de Direito Pblico e de Gesto Oramentria, tambm pblica,
exigem complementaes quando aplicados em situaes prticas.
Lembramos tambm que no existe apenas um entendimento
sobre vrios aspectos dos temas aqui tratados e, desse modo, os
assessoramentos especializados so de grande valia.
Temos conhecimento de que, muitas vezes, principalmente no
caso das Redes de Prestao de Servios Pblicos de Interveno
do Estado, voc pode ter ficado em dvida quanto existncia de
cooperao entre unidades organizacionais cujo relacionamento
disciplinado, s vezes detalhadamente, por instrumentos legais. Mas
no podemos esquecer de que essas instituies so gerenciadas
e operadas por seres humanos que, como dissemos em nossa
apresentao, so sociais e, por essa razo, as relaes cooperadas
tornam-se, portanto, uma exigncia no mundo contemporneo.
Lembre-se disso e verifique seus conhecimentos resolvendo os
exerccios propostos na seo Atividades de aprendizagem!
Eletvas
93
Resumindo
Nesta Unidade, abordamos os aspectos crtcos da Gesto
de Redes de Cooperao na Esfera Pblica.
Vimos que as redes de prestao de servios pblicos na
perspectva social so organizaes nas quais o papel do Estado
realmente o de um parceiro executor, artculador e, tambm,
provedor de recursos. Essas redes so hbridas, formadas por orga-
nizaes estatais, privadas e no governamentais e a partcipao
da sociedade civil estratgica para o controle social.
Redes de prestao de servios pblicos de infraestrutura
tm forte presena do componente econmico. O papel do Estado
nas redes o de delegao dos servios pblicos ao mercado e
de regulao da atuao dos agentes contratados. Vimos ainda
um tpo de rede de relacionamento de mercado no qual o papel
do Estado o de artculador e de fnanciador parcial dos agentes
produtvos dos APLs. As redes formadas so tambm hbridas com
a partcipao do Estado e de outras organizaes, com destaque
para as do setor privado. As agncias reguladoras e o Sistema
Nacional de Defesa do Consumidor so mecanismos fundamen-
tais para que os servios prestados sejam universalizados e de boa
qualidade.
Redes de prestao de servios de interveno legal so
sempre redes estatais puras, com seus mecanismos e instrumen-
tos de gesto concebidos e implementados com os parmetros da
Administrao Pblica, em especial o da legalidade. A Atuao dos
conselhos das Procuradorias de Estado e das ouvidorias pblicas
crtca para a efetvidade dessas redes.
94
Atividades de aprendizagem
Para realizar as atvidades, siga as orientaes a seguir:
f Se necessrio, converse com seu tutor.
f Se voc precisar de aprofundamentos ou conhecimentos
adicionais, consulte as referncias.
f Lembre-se de que todas as atvidades so simulaes
de anlises iniciais para verifcar sua compreenso geral
acerca dos temas abordados, empregadas em situaes
reais.
f Todas as atvidades tm respostas abertas, no existe
apenas uma resposta considerada verdadeira ou correta.
Os resultados dos trabalhos devem ser entendidos como
percepes, e no como diagnstcos aprofundados.
As atvidades foram concebidas para reforar os contedos
expostos nesta Unidade; para apoiar sua partcipao nos
processos de construo conjunta do conhecimento que
planejamos; e para ajud-lo na aproximao das situaes
prtcas de Gesto Pblica no que se refere ao tema: Redes de
Cooperao na Esfera Pblica.
Eletvas
95
1. Esta atvidade busca caracterizar os contedos (estruturas) de
convnios interorganizacionais no mbito das redes de cooperao
na esfera pblica voltadas prestao de servios sociais. Leia com
ateno a seo Instrumentos de Formalizao para a Gesto, em
partcular o subitem a Relao entre Organizaes Estatais e No
Estatais. Faa uma lista das palavras mais importantes que voc leu
sobre convnios interorganizacionais. Em seguida, responda s ques-
tes:
a) Qual o objetvo do convnio pesquisado?
b) Quais as responsabilidades do contratante e do contratado?
c) Qual o prazo de durao do contrato?
d) Como se dar o acompanhamento do contrato?
2. Esta atvidade busca complementar os conhecimentos sobre agn-
cias reguladoras interorganizacionais no mbito das redes pblicas de
cooperao voltadas prestao de servios de infraestrutura. Leia
com ateno a seo Mecanismos de Gesto: Relaes de Parcerias,
Agncias Reguladoras e Sistema de Defesa do Consumidor, em part-
cular o sistema que trata das agncias reguladoras. Faa uma lista das
palavras mais importantes que voc leu sobre agncias reguladoras
e localize o site da Agncia Nacional de Energia Eltrica (ANEEL) no
seguinte endereo: <htp://www.aneel.gov.br/>. Acesso em: 22 mar.
2011. Em seguida, responda s perguntas:
a) Quais as responsabilidades da ANEEL?
b) No site da Agncia voc localizou como enviar reclama-
es ou denncias sobre problemas com o fornecimento
de energia eltrica?
96
3. Esta atvidade busca complementar os conhecimentos sobre licen-
as interorganizacionais no mbito das redes pblicas de coopera-
o voltadas prestao de servios de interveno do Estado. Leia
com ateno a seo Caracterstcas Gerais das Redes de Prestao
de Servios de Interveno Legal, em partcular o subitem que trata
de licenas. Faa uma lista das palavras mais importantes que voc
leu sobre licenas e localize o site do Ministrio da Pesca e Aquicultu-
ra no seguinte endereo <htp://www.mpa.gov.br/>. Acesso em: 22
mar. 2011. Em seguida, responda s perguntas:
a) A licena para pesca temporria ou defnitva?
b) Existem licenas para pesca federais e estaduais? Como
funciona essa rede?
c) No site consultado existe algum instrumento para denun-
ciar uso irregular da licena?
Consideraes Finais
Eletvas
97
Consideraes finais
Prezado estudante,
Esperamos que sua deciso sobre cursar a disciplina Gesto
de Redes de Cooperao na Esfera Pblica tenha sido recompensada
pela oportunidade de conhecer mais detalhadamente o fascinante
mundo das redes interorganizacionais, que so cada vez mais usadas
na universalizao da prestao de servios pblicos.
No desenvolvimento de nossos estudos foi possvel entender
a especificidade e a variedade das redes de cooperao que esto
sendo criadas para a prestao de servios sociais, de infraestrutura e
mesmo para a implementao de servios de interveno do Estado
no mercado e na sociedade.
um processo sem volta, portanto, compreender seus
modelos de gesto, formatos e arranjos, mecanismos e instrumentos
de gerenciamento, torna-se imperativo para o alcance dos resultados
de abrangncia e da celeridade da atuao do Estado.
As parcerias viabilizadas por essas redes envolvendo
organizaes estatais e no estatais implicam relacionamentos
complexos, como a participao da sociedade, o controle social e
a atuao de entidades de defesa dos consumidores dos servios
pblicos.
O papel do Estado na regulao da prestao de servios pelo
setor privado e na fiscalizao do uso dos recursos pblicos pelas
organizaes no governamentais sustentado por arcabouos legais
e normativos cujo conhecimento desafiante para todos que atuam
no mundo das redes de cooperao na esfera pblica.
Nosso desejo que voc busque continuamente o seu
aprendizado sobre esse campo de estudo estratgico para a
Administrao Pblica.
98
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Eletvas
99
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104
Minicurrculo
Graduada em Engenharia Qumica pela
Escola Politcnica da Universidade de So Paulo.
Formada em Anlise de Sistemas de Processamento
de Dados pelo Servio Federal de Processamento
de Dados (Serpro). Exerceu cargo de gestora
pblica no Serpro, nas Administraes Pblicas
Direta e Indireta por cerca de 30 anos. Desenvolveu metodologias de
modelagem insttucional, organizacional, operacional e de sistemas de
informao em rgos do Governo federal, estadual e municipal, e em
organizaes privadas. Elaborou projetos pedaggicos e modelagem de
cursos para a Fundao Getlio Vargas (FGV)/Braslia e a Escola Nacional
de Administrao Pblica (ENAP), onde ministra disciplinas relacionadas
e correlatas com modelagem organizacional, gesto estratgica da
informao, avaliaes operacionais centradas em custo e contratos
de gesto, todas para o curso de Administrao Pblica. Atualmente,
desenvolve estudos nas reas de alinhamento, hiperintegrao e
conformidade para redes de organizaes formadas por rgos pblicos
e do terceiro setor.

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