RAE-DEBATE ADM I NI STRAO PBLI CA BRASI LEI RA ENTRE O GERENCI ALI SM O E A GESTO SOCI AL

36 RAE VOL. 45 N1
ADM I NI STRAO PBLI CA BRASI LEI RA ENTRE
O GERENCI ALI SM O E A GESTO SOCI AL
RESUM O
O objetivo deste artigo analisar, em uma perspectiva comparada, a administrao pblica gerencial e a
administrao pblica societal, propondo uma agenda de pesquisa para futuras investigaes. Examinamos
os antecedentes e as caractersticas desses modelos de gesto pblica. Em seguida, comparamos os modelos
a partir de seis variveis de observao: a origem, o projeto poltico, as dimenses estruturais enfatizadas
na gesto, a organizao administrativa do aparelho do Estado, a abertura das instituies participao
social e a abordagem de gesto. Por fim, enfatizamos os limites e os pontos positivos de cada um dos
modelos, alm de enfatizarmos a necessidade de aprofundamento dos estudos sobre a administrao
pblica societal e a abordagem de gesto social.
Ana Paula Paes de Paula
CEPEAD-UFMG
ABSTRACT Thepurposeof this articleis analyzing, in a comparativeperspective, themanagerial public administration and thesocietal public
administration, in order to proposea research agenda for futureinvestigation. In this perspective, weexaminetheantecedents and characteristics
of thesepublic management models and then wecomparethesemodels fromsix observational variables: theorigin, thepolitical project, the
structural dimensions emphasized in management, theadministrativeorganization of theStateapparatus, theinstitutions openingto social
participation, and themanagement approach. Finally, weemphasizethelimits and benefits of each model, and point out theneed to deepen studies
about societal public administration and thesocial management approach.
PALAVRAS-CHAVE Reforma do Estado, gerencialismo, gesto social, administrao pblica gerencial, administrao pblica
societal.
KEYWORDS Statereform, managerialism, social management, gerencial public management, societal public administration.
036-049 26.01.05, 16:47 36
J AN./MAR. 2005 RAE 37
ANA PAULA PAES DE PAULA
I NTRODUO
N as lti m as d cad as, o s b rasi lei ro s esti veram en gaja-
d o s n o p ro cesso d e red em o crati zao d o p a s, b u scan -
d o refo rm ar o E stad o e co n stru i r u m m o d elo d e ges-
to p b li ca cap az d e to rn -lo m ai s ab erto s n ecessi -
d ad es d o s ci d ad o s b rasi lei ro s, m ai s vo ltad o p ara o
i n teresse p b li co e m ai s efi ci en te n a co o rd en ao d a
eco n o m i a e d o s servi o s p b li co s. A o an ali sar esse
co n tex to h i st ri co , i d en ti fi cam o s d o i s p ro jeto s p o l ti -
co s em d esen vo lvi m en to e d i sp u ta.
O p ri m ei ro se i n sp i ra n a verten te geren ci al, q u e se
co n sti tu i u n o B rasi l d u ran te o s an o s 1 9 9 0 , n o go vern o
d o ex -p resi d en te F ern an d o H en ri q u e C ard o so . O segu n -
d o se en co n tra em d esen vo lvi m en to e tem co m o p ri n -
ci p al referen ci al a verten te so ci etal. M an i festa-se n as ex -
p eri n ci as altern ati vas d e gesto p b li ca, co m o o s C o n -
selh o s G esto res e o O ram en to P arti ci p ati vo , e p o ssu i
su as ra zes n o i d eri o d o s h erd ei ro s p o l ti co s d as m o b i -
li za es p o p u lares co n tra a d i tad u ra e p ela red em o cra-
ti zao d o p a s, co m d estaq u e p ara o s m o vi m en to s so -
ci ai s, o s p arti d o s p o l ti co s d e esq u erd a e cen tro -esq u er-
d a, e as o rgan i za es n o -go vern am en tai s.
A m b as as verten tes se d i zem p o rtad o ras d e u m n o vo
m o d elo d e gesto p b li ca e afi rm am estar b u scan d o a
am p li ao d a d em o craci a n o p a s. N o q u e se refere
ab o rd agem geren ci al, o co rreu u m d esap o n tam en to em
relao ao s i n d i cad o res d e cresci m en to eco n m i co e
p ro gresso so ci al o b ti d o s. Q u an to ab o rd agem so ci etal,
a vi t ri a d e L u s I n ci o L u la d a Si lva gero u u m a ex -
p ectati va d e q u e ela se to rn asse a m arca d o go vern o
fed eral. N o en tan to , o q u e se o b serva u m a co n ti n u i -
d ad e d as p rti cas geren ci ali stas em to d o s o s cam p o s,
i n clu si ve n o q u e se refere s p o l ti cas so ci ai s.
P ara veri fi car a evo lu o d estas verten tes n o cu m -
p ri m en to d e su as p ro m essas, fu n d am en tal reali zar u m a
an li se d e seu s i d eri o s e caracter sti cas tcn i cas e p o l -
ti cas. N este arti go , p reten d em o s reali zar essa an li se em
u m a p ersp ecti va co m p arad a, alm d e elab o rar u m a agen -
d a d e p esq u i sa p ara fu tu ras i n vesti ga es. E x am i n am o s
a li teratu ra p erti n en te e o d esen vo lvi m en to h i st ri co
d essas verten tes vi san d o co n stru i r catego ri as d e an li -
se p ara ati n gi r o o b jeti vo p ro p o sto .
N a p ri m ei ra p arte d o arti go , ap o n tam o s o s an tece-
d en tes e as caracter sti cas d o s m o d elo s d e gesto p -
b li ca resu ltan tes d essas v erten tes: a ad m i n i strao
p b li ca geren ci al e a ad m i n i strao p b li ca so ci etal.
N a segu n d a p arte, d i scu ti m o s co m p arati vam en te es-
ses m o d elo s d e gesto a p arti r d e sei s vari vei s d e o b -
servao i so lad as em n o ssas an li ses: a o ri gem , o p ro -
jeto p o l ti co , as d i m en s es estru tu rai s en fati zad as n a
gesto , a o rgan i zao ad m i n i strati va d o ap arelh o d o
E stad o , a ab ertu ra d as i n sti tu i es p arti ci p ao so -
ci al e a ab o rd agem d e gesto . N a tercei ra p arte, co n -
clu m o s o arti go en fati zan d o o s li m i tes e p o n to s p o si -
ti vo s d o s m o d elo s, e elab o ram o s u m a agen d a p ara fu -
tu ras p esq u i sas.
O CASO BRASI LEI RO: DOI S
M ODELOS DE GESTO PBLI CA
Admi ni st ra o pbl i ca gerenci a l
A o ri gem d a verten te d a q u al d eri va a ad m i n i strao
p b li ca geren ci al b rasi lei ra est li gad a ao i n ten so d eb a-
te so b re a cri se d e go vern ab i li d ad e e cred i b i li d ad e d o
E stad o n a A m ri ca L ati n a d u ran te as d cad as d e 1 9 8 0 e
1 9 9 0 . E sse d eb ate se si tu a n o co n tex to d o m o vi m en to
i n tern aci o n al d e refo rm a d o ap arelh o d o E stad o , q u e
teve i n ci o n a E u ro p a e n o s E stad o s U n i d o s. P ara u m a
m elh o r co m p reen so d esse m o vi m en to , p reci so levar
em co n si d erao q u e ele est relaci o n ad o co m o geren -
ci ali sm o , i d eri o q u e flo resceu d u ran te o s go vern o s d e
M argareth T h atch er e d e R o n ald R eagan .
N o caso d o R ei n o U n i d o , tratava-se d e resp o n d er
ao avan o d e o u tro s p a ses n o m ercad o i n tern aci o n al.
N o referi d o p er o d o , a c p u la d o go vern o i n gls p ro -
cu ro u au m en tar o s n vei s d e p ro d u ti vi d ad e e reali za-
o n o cam p o d a eco n o m i a, d a p o l ti ca, d o go vern o ,
d as artes e d as ci n ci as H eelas, 1 9 9 1 ) . A ex -m i n i stra
e p arti ci p an tes d e seu go vern o esti veram p o r an o s en -
gajad o s n o s think tanks n eo co n servad o res, n o s q u ai s
real i zaram v ri o s estu d o s n o cam p o d a cu l tu ra
em p reen d ed o ri sta. R esg ataram -se assi m o s v alo res
vi to ri an o s, co m o o esfo ro e o trab alh o d u ro , cu lti -
van d o -se tam b m a m o ti vao , a am b i o cri ati va, a
i n o vao , a ex celn ci a, a i n d ep en d n ci a, a flex i b i li d a-
d e e a resp o n sab i li d ad e p esso al M o rri s, 1 9 9 1 ) .
P aralelam en te, n o s E stad o s U n i d o s se d esen vo lvi a
o cu lto ex celn ci a D u G ay, 1 9 9 1 ) , q u e cap to u a es-
sn ci a d o American dream, u m a vez q u e ali m en to u o
u fan i sm o d a era R eagan ao fi x ar n o i m agi n ri o so ci al
fan tasi as d e o p o rtu n i d ad e d e p ro gresso e cresci m en to
b asead o s n a i n i ci ati va i n d i vi d u al. N esse p a s, o i d eri o
geren ci ali sta se co n so li d o u co m o refern ci a n o cam p o
d a gesto p b li ca u m a d cad a m ai s tard e, co m o li vro
d e O sb o rn e e G aeb ler i n ti tu lad o Reinventando o gover-
no, d e 1 9 9 2 .
E m am b o s o s p a ses, o m o vi m en to geren ci ali sta n o
seto r p b li co b asead o n a cu ltu ra d o em p reen d ed o -
036-049 26.01.05, 16:47 37
RAE-DEBATE ADM I NI STRAO PBLI CA BRASI LEI RA ENTRE O GERENCI ALI SM O E A GESTO SOCI AL
38 RAE VOL. 45 N1
ri sm o , q u e u m reflex o d o cap i tali sm o flex vel e se
co n so li d o u n as lti m as d cad as p o r m ei o d a cri ao
d e u m c d i go d e valo res e co n d u tas q u e o ri en ta a o r-
gan i zao d as ati vi d ad es d e fo rm a a garan ti r co n tro le,
efi ci n ci a e co m p eti ti vi d ad e m x i m o s H arvey, 1 9 9 2 ) .
i m p o rtan te n o tar q u e, ap esar d e ter se d esen vo lvi d o
n o co n tex to cu ltu ral d a I n glaterra e d o s E stad o s U n i -
d o s, o geren ci ali sm o , b em co m o seu m o d elo d e refo r-
m a d o E stad o e d e gesto ad m i n i strati va, se esp alh o u
p ela E u ro p a e A m ri ca L ati n a. C o m o h u m a estrei ta
co n ex o en tre o s valo res e a es d e cu n h o geren ci a-
li sta e as p rerro gati vas p s-fo rd i stas d a reestru tu rao
p ro d u ti va d a eco n o m i a m u n d i ali zad a B aggu ley, 1 9 9 1 ) ,
o geren ci ali sm o p asso u a rep resen tar as n ecessi d ad es
d as m ai s d i versas em p resas e go vern o s, tran scen d en -
d o , p o rtan to , as m atri zes h i st ri co -cu ltu rai s lo cai s.
N o B rasi l, esse m o vi m en to gan h o u fo ra n o s an o s
1 9 9 0 co m o d eb ate d a refo rm a geren ci al d o E stad o e o
d esen vo lvi m en to d a ad m i n i strao p b li ca geren ci al.
A cri se d o n aci o n al-d esen vo lvi m en ti sm o e as cr ti cas
ao p atri m o n i ali sm o e au to ri tari sm o d o E stad o b rasi -
lei ro esti m u laram a em ergn ci a d e u m co n sen so p o l -
ti co d e carter li b eral q u e, segu n d o n o ssa an li se, se
b aseo u n a arti cu lao d as segu i n tes estratgi as: a es-
tratgi a d e d esen vo lvi m en to d ep en d en te e asso ci ad o ;
as estratgi as n eo li b erai s d e estab i li zao eco n m i ca;
e as estratgi as ad m i n i strati vas d o m i n an tes n o cen -
ri o d as refo rm as o ri en tad as p ara o m ercad o . E ssa arti -
cu lao su sten to u a fo rm ao d a ali an a so ci al-li b e-
ral, q u e levo u o P arti d o d a So ci al-D em o craci a B rasi -
lei ra P SD B ) ao p o d er.
N esse co n tex to , a ad m i n i strao p b li ca geren ci al,
tam b m co n h eci d a co m o n o va ad m i n i strao p b li ca,
em ergi u co m o o m o d elo i d eal p ara o geren ci am en to
d o E stad o refo rm ad o p ela su a ad eq u ao ao d i agn s-
ti co d a cri se d o E stad o reali zad o p ela ali an a so ci al-
li b eral e p o r seu ali n h am en to em relao s reco m en -
d a es d o C o n sen so d e Wash i n gto n p ara o s p a ses la-
ti n o -am eri can o s. A ssi m , ao ser i n d i cad o p ara d i ri gi r o
M i n i stri o d a A d m i n i strao e R efo rm a d o E stad o
M A R E ) , o ex -m i n i stro L u i z C arlo s B resser-P erei ra
m an i festo u seu i n teresse p elas ex p eri n ci as geren ci a-
li stas reali zad as em o u tro s p a ses, vi ajan d o p ara o R ei -
n o U n i d o a fi m d e estu d -las e fo rm u lar u m a p ro p o sta
d e ad ap tao d esse m o d el o ao co n tex to n aci o n al
B resser-P erei ra, 1 9 9 6 , 1 9 9 7 , 1 9 9 8 a, 1 9 9 8 b ) .
N o reto rn o d essa vi agem , B resser-P erei ra i n tegra es-
ses estu d o s s su as an li ses so b re a cri se d o E stad o
b rasi lei ro p ara p lan ejar su as a es n o M A R E . E m ja-
n ei ro d e 1 9 9 5 , o ex -m i n i stro ap resen to u o P lan o D i re-
to r d a R efo rm a d o E stad o B resser-P erei ra, 1 9 9 6 ,
1 9 9 7 ) , q u e fo i d eb ati d o n as reu n i es d o C o n selh o d a
R efo rm a d o E stad o e i n tegro u a p au ta d e d i scu ss es
d a refo rm a co n sti tu ci o n al n o C o n gresso N aci o n al.
Vi ab i li zad a p ela p ro m u lgao d a em en d a co n sti tu ci o -
n al d e 1 9 9 8 , essa reestru tu rao segu i u as reco m en -
d a es p revi stas n o P lan o D i reto r e a ati vi d ad es esta-
tai s fo ram d i vi d i d as em d o i s ti p o s: a) as ati vi d ad es
ex clu si vas d o E stad o : a legi slao , a regu lao , a fi s-
cali zao , o fo m en to e a fo rm u lao d e p o l ti cas p -
b li cas, q u e so ati vi d ad es q u e p erten cem ao d o m n i o
d o n cleo estratgi co d o E stad o , co m p o sto p ela P resi -
d n ci a d a R ep b li ca e o s M i n i stri o s P o d er E x ecu ti -
v o ) , e q u e se ri a m re a l i z a d a s p e l a s se c re t a ri a s
fo rm u lad o ras d e p o l ti cas p b li cas, p elas agn ci as ex e-
cu ti vas e p elas agn ci as regu lad o ras; b ) as ati vi d ad es
n o -ex clu si vas d o E stad o : o s servi o s d e carter co m -
p eti ti vo e as ati vi d ad es au x i li ares o u d e ap o i o . N o m -
b i to d as ati vi d ad es d e carter co m p eti ti vo esto o s ser-
vi o s so ci ai s e. g. sa d e, ed u cao , assi stn ci a so ci al)
e ci en t fi co s, q u e seri am p restad o s tan to p ela i n i ci ati -
va p ri vad a co m o p elas o rgan i za es so ci ai s q u e i n te-
grari am o seto r p b li co n o -estatal. J as ati vi d ad es
au x i li ares o u d e ap o i o , co m o li m p eza, vi gi ln ci a, tran s-
p o rte, servi o s tcn i co s e m an u ten o , seri am su b m e-
ti d as li ci tao p b li ca e co n tratad as co m tercei ro s.
Segu n d o B resser-P erei ra 1 9 9 8 a) , alm d e se reo r-
gan i zar o ap arelh o d o E stad o e fo rtalecer seu n cleo
estratgi co , a refo rm a tam b m d everi a tran sfo rm ar o
m o d elo d e ad m i n i strao p b li ca vi gen te. A s d u as
o u tras d i m en s es d o p ro cesso d e refo rm a a cu ltu ral
e a gesto se d i reci o n avam p ara essa q u esto e au x i -
li aram n a i m p lem en tao d a ad m i n i strao p b li ca
g eren ci al . N o q u e se refere d i m en so cu l tu ral ,
B resser-P erei ra ap o n to u a n ecessi d ad e d e tran sfo rm ar
a cu ltu ra b u ro crti ca d o E stad o em u m a cu ltu ra ge-
ren ci al. J a d i m en so gesto d everi a ser ex p lo rad a
p elo s ad m i n i strad o res p b li co s, q u e co lo cari am em
p rti ca i d i as e ferram en tas d e gesto u ti li zad as n o
seto r p ri vad o , cri ti cam en te ad ap tad as ao seto r p -
b li co , tai s co m o o s p ro gram as d e q u ali d ad e e a reen -
gen h ari a o rgan i zaci o n al.
D e aco rd o co m o au to r, a n o va ad m i n i strao p -
b li ca se d i feren ci a d a ad m i n i strao p b li ca b u ro cr-
ti ca p o r segu i r o s p ri n c p i o s d o geren ci ali sm o . P ara
alcan ar seu s o b jeti vo s, o n o vo m o d elo d e gesto , q u e
serve d e refern ci a p ara o s trs n vei s go vern am en tai s
fed eral, estad u al e m u n i ci p al , d everi a en fati zar a
p ro fi ssi o n ali zao e o u so d e p rti cas d e gesto d o se-
to r p ri vad o . E sse m o d elo d e refo rm a e d e gesto fo i
036-049 26.01.05, 16:47 38
J AN./MAR. 2005 RAE 39
ANA PAULA PAES DE PAULA
efeti vam en te i m p lem en tad o d u ran te o go vern o d o ex -
p resi d en te F ern an d o H en ri q u e C ard o so , cu jo s resu l-
tad o s e li m i tes sero an ali sad o s n as se es segu i n tes.
Admi ni st ra o pbl i ca soci et a l
A o ri gem d a verten te d a q u al d eri va a ad m i n i strao
p b li ca so ci etal est li gad a trad i o m o b i li zat ri a b ra-
si lei ra, q u e alcan o u o seu au ge n a d cad a d e 1 9 6 0 ,
q u an d o a so ci ed ad e se o rgan i zo u p elas refo rm as n o
p a s. A p s o go lp e d e 1 9 6 4 , essas m o b i li za es reto r-
n aram n a d cad a d e 1 9 7 0 , p er o d o n o q u al a I greja
C at li ca catali so u a d i scu sso d e p ro b lem as co leti vo s
n as C o m u n i d ad es E clesi ai s d e B ase C E B s) , i n sp i rad a
p elo s i d eai s d a teo lo gi a d a li b ertao e d a ed u cao
p o p u lar. P ro m o ven d o o s clu b es d e m es, o s gru p o s d e
estu d o s d o E van gelh o e o s en co n tro s d e jo ven s, as C E B s
se co n so li d aram co m o u m esp ao altern ati vo p ara a
m o b i li zao p o l ti ca ao esti m u lar a p arti ci p ao p o p u -
lar n o d eb ate d as d i fi cu ld ad es co ti d i an as, co n tri b u i n d o
p ara a fo rm ao d e li d eran as p o p u lares.
E sse am b i en te esti m u lo u a arti cu lao d e algu n s
gru p o s em to rn o d e q u est es q u e afetavam su b stan ci al-
m en te a q u ali d ad e d e vi d a i n d i vi d u al e co leti va, o ri gi -
n an d o rei vi n d i ca es p o p u lares ju n to ao p o d er p b li -
co . E m ergi ram en to d em an d as p o r b en s d e u so co le-
ti vo , co m o tran sp o rte, h ab i tao , ab asteci m en to d e
gu a, san eam en to b si co , sa d e e crech e. Segu n d o
G o h n 1 9 9 5 ) , algu n s gru p o s tam b m p ro tago n i zaram
m o b i li za es p elo s d i rei to s d e ci d ad an i a, co m o , p o r
ex em p lo , o s m o vi m en to s q u e p ro testavam co n tra o
cu sto d e vi d a, o d esem p rego , a rep resso p o l ti ca e a
o p resso d a m u lh er. P aralelam en te, co n sti tu am -se o s
p ri m ei ro s C en tro s P o p u lares, esp ao s cri ad o s p o r m i -
li tan tes p o l ti co s p ara faci li tar su a atu ao n as C E B s e
n as b ases co m u n i tri as em ati vi d ad es co m o as d e as-
sesso res, ed u cad o res e o rgan i zad o res d a m o b i li zao
p o p u lar. A p arti r d a d cad a d e 1 9 8 0 , esses C en tro s
P o p u lares tam b m p assaram a ser d en o m i n ad o s o rga-
n i za es n o -go vern am en tai s O N G s) .
D e aco rd o co m D o i m o 1 9 9 5 ) , co n so li d ava-se o
cam p o m o vi m en tali sta, n o q u al tran si tavam o s m o -
vi m en to s p o p u lares e so ci ai s, o m o vi m en to si n d i cal,
as p asto rai s so ci ai s, o s p arti d o s p o l ti co s d e esq u er-
d a e cen tro -esq u erd a, e as O N G s. F errei ra 1 9 9 1 )
ap o n ta q u e n a estei ra d esses m o vi m en to s, n o i n ci o
d a d cad a d e 1 9 8 0 , su rgi ram as p ri m ei ras ex p eri n -
ci as q u e ten taram ro m p er co m a fo rm a cen trali zad a e
au to ri tri a d e ex erc ci o d o p o d er p b li co , co m o , p o r
ex em p lo , o s m u ti r es d e casas p o p u lares e h o rtas co -
m u n i tri as d e L ages, em San ta C atari n a, as i n i ci ati -
v as d e p arti ci p ao o co rri d as n o g o v ern o F ran co
M o n to ro , em So P au lo , e n a ad m i n i strao d e Jo s
R i ch a, n o P aran .
O tem a d a i n sero d a p arti ci p ao p o p u lar n a ges-
to p b li ca o cern e d essa m o b i li zao G ru p o d e
E stu d o s so b re a C o n stru o D em o crti ca, 1 9 9 9 ) , e
ati n gi u seu p i ce em m ead o s d a d cad a d e 1 9 8 0 , m o -
m en to d a elab o rao d a C o n sti tu i n te, q u an d o d i feren -
tes fo ras p o l ti cas o fereci am su as p ro p o stas p ara fo r-
m u lar u m n o vo referen ci al d as rela es en tre E stad o e
so ci ed ad e, cad a q u al fu n d am en tad a n a su a vi so d e
co m o d everi a ser a co n stru o d a d em o craci a n o B rasi l.
A p esar d e su a h etero gen ei d ad e, o cam p o m o vi m en -
tali sta se cen trava n a rei vi n d i cao d a ci d ad an i a e n o
fo rtaleci m en to d o p ap el d a so ci ed ad e ci vi l n a co n d u -
o d a vi d a p o l ti ca d o p a s, p o i s q u esti o n ava o E sta-
d o co m o p ro tago n i sta d a gesto p b li ca, b em co m o a
i d i a d e p b li co co m o si n n i m o d e estatal M ezzo m o
K ei n ert, 2 0 0 0 ) . U m a co n cep o co m eo u a se to rn ar
p red o m i n an te n o m b i to d esse cam p o , a sab er: a i m -
p lem en tao d e u m p ro jeto p o l ti co q u e p ro cu ra am -
p li ar a p arti ci p ao d o s ato res so ci ai s n a d efi n i o d a
agen d a p o l ti ca, cri an d o i n stru m en to s p ara p o ssi b i li -
tar u m m ai o r co n tro le so ci al so b re as a es estatai s e
d esm o n o p o li zan d o a fo rm u lao e a i m p lem en tao
d as a es p b li cas.
N esse co n tex to , m u lti p li caram -se p elo p a s go ver-
n o s co m p ro p o stas i n o vad o ras d e gesto p b li ca, q u e
ab ri gavam d i feren tes ex p eri n ci as d e p arti ci p ao so -
ci al. E ssas ex p eri n ci as fo ram co n stru d as p ri n ci p al-
m en te n o s go vern o s d as F ren tes P o p u lares, q u e co -
m eavam a gan h ar m ai o r i m p o rtn ci a n o cen ri o p o -
l ti co . A m p li ava-se assi m a i n sero d o cam p o m o vi -
m en tali sta, q u e p asso u a atu ar n o s go vern o s m u n i ci -
p ai s e estad u ai s p o r m ei o d o s co n selh o s d e gesto
tri p arti te, co m i ss es d e p lan ejam en to e o u tras fo rm as
esp ec fi cas d e rep resen tao Jaco b i , 2 0 0 0 ) .
D e aco rd o co m a seo an teri o r, d u ran te a d cad a
d e 1 9 9 0 fo i i m p lem en tad a a refo rm a geren ci al d o E s-
tad o b rasi lei ro . N o en tan to , n o h avi a n o cen ri o p o -
l ti co u m a vi so u n vo ca d e refo rm a, p o i s tam b m es-
tava em cu rso u m n o vo p arad i gm a refo rm i sta: o esta-
d o -n o v ssi m o -m o vi m en to -so ci al, q u e rearti cu la o E s-
tad o e a so ci ed ad e, co m b i n an d o a d em o craci a rep re-
sen tati va e a p arti ci p ati va So u za San to s, 1 9 9 9 ) . E ssa
vi so altern ati va ten ta i r alm d o s p ro b lem as ad m i n i s-
trati vo s e geren ci ai s, p o i s co n si d era a refo rm a u m p ro -
jeto p o l ti co e d e d esen vo lvi m en to n aci o n al. E ssa o ri -
en tao p asso u a ser d efen d i d a p o r i n telectu ai s d e es-
q u erd a e p o r algu m as li d eran as d o P arti d o d o s T ra-
036-049 26.01.05, 16:47 39
RAE-DEBATE ADM I NI STRAO PBLI CA BRASI LEI RA ENTRE O GERENCI ALI SM O E A GESTO SOCI AL
40 RAE VOL. 45 N1
b alh ad o res P T ) , q u e se o p u n h am ao p ro jeto geren ci al
d e refo rm a d o E stad o . N o p en sam en to d e algu n s d es-
ses i n telectu ai s e. g. G en ro , 1 9 9 7 , 1 9 9 9 , 2 0 0 0 ; N o gu ei -
ra, 1 9 9 8 ) , i sso se m an i festa n a d efesa d a esfera p b li -
ca n o -estatal, q u e est i n ti m am en te relaci o n ad a co m
a cri ao d e esp ao s p b li co s d e n ego ci ao e esp ao s
d eli b erati vo s.
Segu n d o G en ro 1 9 9 7 ) , a esfera p b li ca n o -estatal
n o d ep en d e n ecessari am en te d o su p o rte d a rep resen -
tao p o l ti ca trad i ci o n al, sen d o co n sti tu d a p o r m i -
lh ares d e o rgan i za es, lo cai s, regi o n ai s, n aci o n ai s e
i n tern aci o n ai s q u e m ed i am a ao p o l ti ca d i reta d o s
ci d ad o s. E sse co n cei to d e esfera p b li ca n o -estatal
en vo lve a elab o rao d e n o vo s fo rm ato s i n sti tu ci o n ai s
q u e p o ssi b i li tem a co -gesto e a p arti ci p ao d o s ci d a-
d o s n as d eci s es p b li cas. N esse p ro cesso , as p o l ti -
cas e a es go vern am en tai s co n ferem i d en ti d ad e ao s
en vo lvi d o s, alteram o co ti d i an o d a ci d ad e e i n terfe-
rem n a co m p reen so p o l ti ca d e su a ci d ad an i a.
N esse p o n to se d estaca a ao d o s go vern o s lo cai s
p o r m ei o d e ex p eri n ci as altern ati vas d e gesto p b li -
ca, tai s co m o as ex am i n ad as p elo p ro gram a G esto
P b li ca e C i d ad an i a Sp i n k , 2 0 0 0 ) , p ro m o vi d o p ela
F G V-E A E SP d esd e 1 9 9 6 , q u e p o ssu i co m o o b jeti vo
i d en ti fi car, d i vu lgar e p rem i ar i n i ci ati vas i n o vad o ras
d e gesto p b li ca, esti m u lan d o o d eb ate e a reflex o
d as ex p eri n ci as co m a arti cu lao en tre o go vern o e a
so ci ed ad e ci vi l. D e u m m o d o geral, o s p ro jeto s p rem i a-
d o s i n tro d u zem m u d an as q u ali tati vas o u q u an ti tati -
vas em relao s p rti cas an teri o res, o b tm i m p acto
n a q u ali d ad e d e vi d a d o s b en efi ci ri o s, so rep ro d u -
t vei s em o u tras regi es e ad m i n i stra es, am p li am e
co n so li d am a arti cu lao en tre a so ci ed ad e ci vi l e o
E stad o , e en fati zam o d esen vo lvi m en to au to -su sten -
tvel. i m p o rtan te ad i ci o n ar a co n stru o d e can ai s
d e p arti ci p ao , co m o o s F ru n s Tem ti co s, vo ltad o s
d i scu sso d e q u est es vari ad as relaci o n ad as co m o
i n teresse p b li co , o s C o n selh o s G esto res d e P o l ti cas
P b li cas e o O ram en to P arti ci p ati vo .
D e aco rd o co m a n o ssa an li se, ao lo n g o d o s an o s
1 9 9 0 essas ex p eri n ci as altern ati v as se m an i festa-
ram d e fo rm a frag m en tad a, d em an d an d o u m a am ar-
rao a u m p ro jeto p o l ti co m ai s ab ran g en te p ara o
E stad o e a so ci ed ad e, q u e co n tem p lasse o s seg u i n -
tes elem en to s: a) u m n o v o m o d elo d e d esen v o lv i -
m en to p ara o B rasi l q u e en fren tasse a cri se d o n aci o n al-
d esen vo lvi m en ti sm o ; b ) u m a p ro p o sta d e reo rgan i za-
o p ara o ap arelh o d e E stad o ; e, c) u m a vi so d e ges-
to p b li ca altern ati va ao geren ci ali sm o . E m ergi a as-
si m a n o o d e ad m i n i strao p b li ca so ci etal, m as n o
h avi a u m a rep resen tao p o l ti ca p resen te n o p o d er
cen tral p ara i m p lem en t-la.
A p s su cessi vas d erro tas, o P T e o can d i d ato L u i z
I n ci o L u la d a Si lva ti veram x i to n as elei es p resi -
d en ci ai s d e 2 0 0 2 , levan d o ao p o d er u m a co ali zo q u e
agrega seto res p o p u lares, p arti d o s d e esq u erd a e cen -
tro -esq u erd a, b em co m o seto res d o em p resari ad o n a-
ci o n al. I sso reacen d eu a esp eran a d e i m p lem en tar u m
p ro jeto q u e se d i feren ci asse p ela su a ten tati va d e p ro -
m o ver e d i fu n d i r as vi rtu d es p o l ti cas d o cam p o m o vi -
m en tali sta, refo rm u lan d o as rela es en tre o E stad o e
a so ci ed ad e n o q u e se refere ao s d i rei to s d e ci d ad an i a
Wai n wri gh t, 1 9 9 8 ) .
N o en tan to , esse ai n d a u m p ro jeto em co n stru -
o , p o i s a ali an a p o l ti ca q u e o su sten ta se en co n tra
em p ro cesso d e co n so li d ao , e a ex p ectati va d e q u e
essa n o va ab o rd agem d e gesto p b li ca se to rn asse a
m arca d o go vern o fed eral n o se co n creti zo u . A t o
m o m en to se o b serva u m a co n ti n u i d ad e em relao s
p rti cas geren ci ali stas. N a reali d ad e, a verten te so ci etal
n o m o n o p li o d e u m p arti d o o u fo ra p o l ti ca, n em
ap resen ta o m esm o co n sen so d a verten te geren ci al em
relao ao s o b jeti vo s e caracter sti cas d e seu p ro jeto
p o l ti co . N o arri scarem o s, p o rtan to , li st-lo s co m o fi -
zem o s p ara a verten te geren ci al, m as n as p r x i m as se-
es farem o s u m a ten tati va d e ab o rd agem co m p arati -
va en tre o s d o i s m o d elo s aq u i ap resen tad o s, d i scu ti n -
d o seu s li m i tes e seu s p o n to s p o si ti vo s.
DI SCUSSO E ANLI SE DOS M ODELOS
GERENCI AL E SOCI ETAL
E x am i n an d o esses m o d elo s, i d en ti fi cam o s trs d i m en -
s es fu n d am en tai s p ara a co n stru o d e u m a gesto p -
b li ca d em o crti ca: 1 ) a d i m en so eco n m i co -fi n an cei ra,
q u e se relaci o n a co m o s p ro b lem as d o m b i to d as fi n an -
as p b li cas e i n vesti m en to s estatai s, en vo lven d o q u es-
t es d e n atu reza fi scal, tri b u tri a e m o n etri a; 2 ) a d i -
m en so i n sti tu ci on al-ad m i n i strati va, qu e abran ge os p ro-
b lem as d e o rgan i zao e arti cu lao d o s rgo s q u e co m -
p em o ap arato estatal, co m o as d i fi cu ld ad es d e p lan eja-
m en to , d i reo e co n tro le d as a es estatai s, e a q u esto
d a p ro fi ssi o n ali zao d o s servi d o res p b li co s p ara o d e-
sem p en h o d e su as fu n es; 3 ) a d i m en so so ci o p o l ti ca,
q u e co m p reen d e p ro b lem as si tu ad o s n o m ago d as rela-
es en tre o E stad o e a so ci ed ad e, en vo lven d o o s d i rei -
to s d o s ci d ad o s e su a p arti ci p ao n a gesto .
O ex am e d a li teratu ra d em o n stro u q u e n a verten te
geren ci al, a n fase recai p ri n ci p alm en te n as d i m en s es
036-049 26.01.05, 16:47 40
J AN./MAR. 2005 RAE 41
ANA PAULA PAES DE PAULA
eco n m i co -fi n an cei ra e i n sti tu ci o n al-ad m i n i strati va. N a
verten te so ci etal, a n fase n a d i m en so so ci o p o l ti ca.
A verten te geren ci al, q u e est i m b ri cad a co m o p ro jeto
p o l ti co d o aju ste estru tu ral e d o geren ci ali sm o , b asei a-
se n as reco m en d a es d essas co rren tes p ara reo rgan i -
zar o ap arelh o d o E stad o e reestru tu rar a su a gesto ,
fo cali zan d o as q u est es ad m i n i strati vas. A verten te so -
ci etal, p o r su a vez, en fati za p ri n ci p alm en te a p arti ci p a-
o so ci al e p ro cu ra estru tu rar u m p ro jeto p o l ti co q u e
rep en se o m o d elo d e d esen vo lvi m en to b rasi lei ro , a es-
tru tu ra d o ap arelh o d e E stad o e o p arad i gm a d e gesto .
O fato d e cad a u m a d as verten tes o cu p arem u m d o s
ex trem o s d o d eb ate reflete a clssi ca d i co to m i a en tre
a p o l ti ca e a ad m i n i strao q u e ci rcu n d a a gesto p -
b li ca. A lm d i sso , a an li se reali zad a revelo u q u e a
verten te so ci etal n o tem p ro p o stas co m p letam en te
acab ad as p ara as d i m en s es eco n m i co -fi n an cei ra e
i n sti tu ci o n al-ad m i n i strati va, e q u e a verten te geren ci al
li d a co m a d i m en so s ci o p o l ti ca p red o m i n an tem en -
te n o m b i to d o d i scu rso .
Ten tarem o s evi d en ci ar essa co n statao p o r m ei o
d e an li se co m p arati va d o s m o d elo s ap resen tad o s. P ara
i sso , i d en ti fi cam o s algu m as vari vei s cru ci ai s p ara a
co m p reen so d o fu n ci o n am en to e i n ten es p o l ti cas
d e cad a u m a d as verten tes. A p ri m ei ra vari vel a o ri -
gem d o s m o d elo s, q u e d i scu ti m o s n a p ri m ei ra p arte
d o arti go . A segu n d a e a tercei ra vari vei s so o p ro je-
to p o l ti co e as d i m en s es estru tu rai s en fati zad as n a
gesto q u e ap resen tam o s n o s p argrafo s an teri o res. A s
d em ai s vari vei s so a o rgan i zao ad m i n i strati va d o
ap arelh o d o E stad o , a ab ertu ra d as i n sti tu i es p o l ti -
cas p arti ci p ao so ci al e o m o d elo d e gesto .
O Q u ad ro 1 si n teti za a an li se co m p arati va reali za-
d a p ara cad a u m a d as vari vei s.
Ori gem
Proj et o pol t i co
Di menses est rut urai s
enfat i zadas na gest o
Organi zao admi ni st rat i va
do aparel ho do Est ado
Abert ura das i nst i t ui es
pol t i cas part i ci pao soci al
Abordagem de gest o
Quadro 1 Vari vei s obser vadas na comparao dos model os.
ADMINISTRAO PBLICA SOCIETAL
Movi ment os soci ai s brasi l ei ros, que t i veram
i nci o nos anos 1 9 6 0 e desdobrament os
nas t rs dcadas segui nt es
Enf at i za a part i ci pao soci al e procura es-
t rut urar um proj et o pol t i co que repense o
mod el o d e d esenvol vi ment o b rasi l ei ro, a
est rut ura do aparel ho de Est ado e o para-
di gma de gest o.
Di menso soci opol t i ca
No h uma propost a para a organi zao
do aparel ho do Est ado e enfat i za i ni ci at i vas
l ocai s de organi zao e gest o pbl i ca
Part i ci pat i vo no nvel das i nst i t ui es, en-
f at i zando a el aborao de est rut uras e ca-
nai s que vi abi l i zem a part i ci pao popul ar
Gest o soci al : enf at i za a el aborao de ex-
peri nci as de gest o f ocal i zadas nas de-
mandas do pbl i co- al vo, i ncl ui ndo ques-
t es cul t urai s e part i ci pat i vas
ADMINISTRAO PBLICA GERENCIAL
Movi ment o i nt ernaci onal pel a ref orma do
Est ado, que se i ni ci ou nos anos 1 9 8 0 e se
basei a pri nci pal ment e nos model os i ngl s
e est aduni dense
Enf at i za a ef i ci nci a admi ni st rat i va e se ba-
sei a no aj ust e est rut ural , nas recomenda-
es dos organi smos mul t i l at erai s i nt erna-
ci onai s e no movi ment o gerenci al i st a.
Di menses econmi co-fi nancei ra e i nst i t u-
ci onal -admi ni st rat i va
Separao ent re as at i vi dades excl usi vas e
no-excl usi vas do Est ado nos t rs nvei s go-
vernament ai s
Pa r t i c i p a t i vo n o n vel d o d i sc u rso , ma s
cent ral i zador no que se ref ere ao processo
d eci sri o, organi zao d as i nst i t ui es
pol t i cas e const ruo de canai s de par-
t i ci pao popul ar
Gerenci al i smo: enf at i za a ad ap t ao d as
recomend aes gerenci al i st as p ara o se-
t or p b l i co
036-049 26.01.05, 16:47 41
RAE-DEBATE ADM I NI STRAO PBLI CA BRASI LEI RA ENTRE O GERENCI ALI SM O E A GESTO SOCI AL
42 RAE VOL. 45 N1
A segu i r, d i scu ti rem o s d etalh ad am en te as trs lti -
m as vari vei s, reali zan d o u m a cr ti ca d a ab o rd agem
geren ci al e sali en tan d o o s p o n to s q u e ai n d a p reci sam
ser d esen vo lvi d o s n a ab o rd agem so ci etal.
Orga ni za o a dmi ni st ra t i va do a pa rel ho do Est a do
E m relao o rgan i zao ad m i n i strati va d o ap arelh o
d o E stad o , veri fi cam o s q u e a verten te geren ci al tem
o b jeti vo s claro s, reali zan d o u m a co n cen trao d a fo r-
m u lao e avali ao d as p o l ti cas p b li cas n o n cleo
estratgi co d o E stad o . N o q u e se refere s ati vi d ad es
ex clu si vas d o E stad o , tem o s as secretari as d e p o l ti -
cas p b li cas, q u e reali zam o p lan ejam en to e o co n tro -
le d as p o l ti cas go vern am en tai s arti cu lad as co m o s
m i n i stri o s, q u e o p eram em d o i s gran d es co legi ad o s,
resp o n svei s p o r p ro d u zi r e avali ar as p o l ti cas e a es
go vern am en tai s, q u e so as C m aras Seto ri ai s, co m -
p o stas p elo s m i n i stro s co n cern en tes s reas esp ec fi -
cas e p resi d i d as p elo ch efe d a C asa C i vi l, e o s C o m i ts
E x ecu ti vo s, q u e so co m p o sto s p elo s secretri o s ex e-
cu ti vo s e co o rd en ad o s p elo su b ch efe d a C asa C i vi l
L o u rei ro e A b ru ci o , 1 9 9 8 ) .
Q u an to s agn ci as ex ecu ti vas, i m p o rtan te n o tar
q u e essa u m a q u ali fi cao q u e p o d e ser atri b u d a s
au tarq u i as e fu n d a es p b li cas q u e reali zam ati vi d a-
d es ex cl u si v as d o E stad o B resser-P erei ra, 1 9 9 8 a;
M A R E , 1 9 9 8 a) . D e u m m o d o geral, estas so resp o n -
svei s p ela i m p lem en tao d e p o l ti cas p b li cas p o r
m ei o d a p restao d e servi o s e ex ecu o d e ati vi d a-
d es d e n atu reza estatal. Segu i n d o as d i retri zes d o P la-
n o D i reto r, h o n cleo estratgi co , q u e co n cen tra a
fo rm u lao e a avali ao d as p o l ti cas p b li cas e d ele-
ga su a i m p lem en tao p ara as i n sti tu i es d escen tra-
li zad as d a ad m i n i strao i n d i reta, co m o as au tarq u i as
e fu n d a es p b li cas.
A tercei ra fi gu ra d a ad m i n i strao i n d i reta b rasi lei -
ra as em p resas p b li cas fi co u so b a resp o n sab i li -
d ad e d as agn ci as regu lad o ras, q u e reali zam ati vi d a-
d es d e regu lam en tao e regu lao d a p restao d e
servi o s p b li co s p elo seto r p ri vad o B resser-P erei ra,
1 9 9 8 a) . C o m a eli m i n ao d o m o n o p li o d a P etro b rs
so b re o p etr leo e a p ri vati zao d o s servi o s p b li co s
d e co m u n i ca es e d e en ergi a eltri ca, fo ram cri ad as
trs agn ci as regu lad o ras: A N P, A n atel, e A n eel. O go -
vern o p asso u a ter ci n co agn ci as regu lad o ras, p o i s j
ex i sti am o B an co C en tral B C ) e o C o n selh o A d m i n i s-
trati vo d e D efesa E co n m i ca C A D E ) . D ep o i s tam b m
fo ram cri ad as agn ci as p ara regu lar a vi gi ln ci a san i -
tri a, a sa d e su p lem en tar, as gu as, o s tran sp o rtes
aq u avi ri o s, o s tran sp o rtes terrestres e o ci n em a.
N o cam p o d as ati vi d ad es n o -ex clu si vas d o E sta-
d o , a tercei ri zao d as ati vi d ad es au x i li ares o u d e ap o i o
se b asei a n as regras d e li ci tao . P ara as ati vi d ad es co n -
si d erad as d e carter co m p eti ti vo , p restad as p elo seto r
p b li co o u p ri vad o , su rgi u u m n o vo fo rm ato i n sti tu -
ci o n al: as o rgan i za es so ci ai s. C o m a n o va lei , as as-
so ci a es ci vi s sem fi n s lu crati vo s e en gajad as n o s ser-
vi o s so ci ai s e ci en t fi co s p o d em se can d i d atar p o si -
o d e o rgan i za es so ci ai s. Se o E stad o ap ro var a co n -
verso d a en ti d ad e, estab elece-se u m co n trato d e ges-
to em q u e esta p assa a receb er u m a d o tao o ram en -
tri a p b li ca to tal o u p arci al p ara a p restao d e servi -
o s M A R E , 1 9 9 7 a; B resser-P erei ra, 1 9 9 8 a) .
N o q u e se refere i m p lem en tao d essa n o va estru -
tu ra p ara o ap arelh o d o E stad o , q u an d o B resser-P erei -
ra se afasto u d o M A R E , as agn ci as regu lad o ras se en -
co n travam i n stalad as e algu n s p ro jeto s-p i lo to d e agn -
ci as ex ecu ti vas e d e o rgan i za es so ci ai s estavam em
an d am en to . E ssas i n fo rm a es co n stam em u m rela-
t ri o d e avali ao fei to p elo M A R E , q u e en fati za o s
resu ltad o s p o si ti vo s alcan ad o s p elo m o d elo geren ci al
d e ad m i n i strao p b li ca M A R E , 1 9 9 8 c) . N o segu n -
d o m an d ato d e F ern an d o H en ri q u e C ard o so , o M A R E
fo i ex ti n to e su as atri b u i es, ab so rvi d as p ela Secreta-
ri a d e G esto SE G E S) d o M i n i stri o d o P lan ejam en -
to , O ram en to e G esto . A i n d a n o fo ram reali zad as
an li ses si stem ti cas d a si tu ao d o ap arelh o d o E sta-
d o ap s a refo rm a d e 1 9 9 5 . H ap en as algu n s p o u co s
trab alh o s acad m i co s so b re o assu n to , alm d as avali a-
es o fi ci ai s d o go vern o .
N o en tan to , esses trab alh o s e avali a es n o se d e-
tm n o d esen h o d o ap arelh o d o E stad o e n as rela es
en tre o s rgo s d o n cleo estratgi co . A p esar d i sso ,
p o ss vel p erceb er q u e, m esm o ten d o u m p ro jeto b em
d efi n i d o , a refo rm a cau so u u m a fragm en tao d o ap a-
relh o d o E stad o , p o i s o s n o vo s fo rm ato s o rgan i zaci o -
n ai s n o su b sti tu ram o s an ti go s, h aven d o u m a co n vi -
vn ci a d e am b o s. N em to d as as au tarq u i as e fu n d a-
es p b li cas se tran sfo rm aram em agn ci as ex ecu ti -
vas, e vri as en ti d ad es d a so ci ed ad e ci vi l q u e i n i ci a-
ram o p ro cesso d e co n verso em o rgan i za es so ci ai s
acab aram o p tan d o p elo an ti go status i n sti tu ci o n al.
N a reali d ad e, o p ro jeto d as agn ci as ex ecu ti vas e
d as o rgan i za es so ci ai s n o alcan o u a ex ten so es-
p erad a, o q u e vem i m p o ssi b i li tan d o a ad ern ci a d o
ap arelh o d o E stad o a u m a d i retri z m ai s d efi n i d a d e
o rgan i zao e gesto d o s rgo s d a ad m i n i strao p -
b li ca. P o r o u tro lad o , o fu n ci o n am en to d as agn ci as
regu lad o ras n o co n segu i u alcan ar n vei s sati sfat -
ri o s d e efi ci n ci a e aten d i m en to d o i n teresse p b li co .
036-049 26.01.05, 16:47 42
J AN./MAR. 2005 RAE 43
ANA PAULA PAES DE PAULA
C o m freq n ci a, d i reto res d as agn ci as regu lad o ras
fazem d eclara es i m p ren sa so b re as d i fi cu ld ad es d e
regu lao d as em p resas so b su a ad m i n i strao .
E m co n trap o si o , q u an d o an ali sam o s a verten te
so ci etal, n o en co n tram o s u m a p ro p o sta p ara a o rga-
n i zao d o ap arelh o d o E stad o . O q u e veri fi cam o s p o r
m ei o d o ex am e d a li teratu ra q u e, d i feren tem en te d a
verten te geren ci al q u e estab elece u m m o d elo fed eral
a ser rep ro d u zi d o n as d i versas estn ci as go vern am en -
tai s , h u m a fo cali zao n a o rgan i zao lo cal d e ex -
p eri n ci as altern ati vas d e gesto . D e q u alq u er fo rm a,
a au sn ci a d e u m a elab o rao d a verten te so ci etal p ara
o ap arelh o d o E stad o co n tri b u i p ara a p erm an n ci a d a
p ro p o sta geren ci al. P o r o u tro lad o , p reci so reco n h e-
cer q u e u m a n o va elab o rao i m p li cari a o u tra refo r-
m a ad m i n i strati va co m to d as as d i fi cu ld ad es p o l ti cas
q u e i sso rep resen ta. N o en tan to , p reci so co n si d erar
essa p o ssi b i li d ad e, p o i s a co n ti n u i d ad e d o m o d elo ge-
ren ci al i m p o ssi b i li ta m u d an as n a cu ltu ra p o l ti ca, u m a
vez q u e co n d i ci o n a a fo rm a co m o reali zad a a gesto
d o ap arelh o d o E stad o .
Aber t ura da s i nst i t ui es pa r t i ci pa o popul a r
Q u an d o an ali sam o s a estru tu ra d o ap arelh o d o E stad o
p s-refo rm a, co n statam o s u m a clara co n cen trao d o
p o d er n o n cleo estratgi co . A p o sta-se n a efi ci n ci a
d o co n tro le so ci al e se d elega a fo rm u lao d e p o l ti -
cas p b li cas ao s b u ro cratas: o m o n o p li o d as d eci s es
fo i co n ced i d o s secretari as fo rm u lad o ras d e p o l ti cas
p b li cas e a ex ecu o , atri b u d a s secretari as ex ecu -
ti vas, ao s tercei ro s o u s o rgan i za es so ci ai s, d e aco r-
d o co m o carter d a ati vi d ad e. D e u m m o d o geral, o
go vern o d a ali an a so ci al-li b eral sep aro u o s gru p o s
tcn i co s d o si stem a p o l ti co , en gajan d o -o s em p ro gra-
m as co n tro lad o s p ela p r p ri a P resi d n ci a A b ru ci o e
C o sta, 1 9 9 8 ) .
D e aco rd o co m D i n i z 2 0 0 0 ) , esse p ro cesso d e
i n su lam en to b u ro crti co vi s vel n o c rcu lo fo rm ad o
p elo M i n i stri o d a F azen d a, B an co C en tral, Teso u ro
N aci o n al, e B N D E S, q u e co n sti tu em o n cleo resp o n -
sv el p el as d eci s es estratg i cas. A estru tu ra d e
co legi ad o s C m aras Seto ri ai s e C o m i ts E x ecu ti vo s) ,
q u e p ro d u zem e avali am p o l ti cas p b li cas, tam b m
si n ali za a ten d n ci a ao i n su lam en to b u ro crti co e
co n cen trao d o p ro cesso d eci s ri o n as i n stn ci as ex e-
cu ti vas. E m relao ao p ri m ei ro co legi ad o , o b serva-
m o s u m certo retro cesso , p o i s as C m aras Seto ri ai s d e
co m p o si o tri p arti te em p resri o s, tcn i co s e p o l ti -
co s, li d eran as si n d i cai s) , q u e fo ram cri ad as n o i n ci o
d o s an o s 1 9 9 0 , d ei x aram d e ex i sti r.
E ssas C m aras co n sti tu am u m esp ao d e rep resen -
tao n o i n teri o r d o ap arato b u ro crti co O li vei ra et
al., 1 9 9 3 ; D i n i z, 1 9 9 7 , 2 0 0 0 ; O li vei ra, 1 9 9 8 ) e p o ssi -
b i li tavam u m a p arti ci p ao m ai s am p li ad a n o co legi ad o
m i n i steri al, b em co m o n a d efi n i o d e p o l ti cas seto -
ri ai s. P ara D i n i z 2 0 0 0 ) , a n ecessi d ad e d e ad m i n i strar
d i vergn ci as i n tern as au m en to u a o p o si o d a c p u la
t e c n o c r t i c a d o g o v e rn o a e sse fo rm a t o , o q u e
i n vi ab i li zo u a co n ti n u i d ad e d a ex p eri n ci a en tre 1 9 9 5
e 1 9 9 6 . O go vern o en to o p to u p ela cen trali zao d as
d eci s es e to rn o u as C m aras Seto ri ai s u m m o n o p li o
d as eq u i p es m i n i steri ai s. Segu n d o D i n i z 2 0 0 0 ) , o d e-
sen h o i n sti tu ci o n al trazi d o p ela n o va ad m i n i strao
p b li ca au m en to u o i so lam en to d o s d eci so res, esti m u -
lan d o as p rti cas p erso n ali stas e vo lu n tari stas.
A b re-se assi m esp ao p ara o n eo p atri m o n i ali sm o
Sch wartzm an , 1 9 8 2 ) e p ara u m a au to craci a q u e re-
co rre a tcn i cas d em o crti cas F ao ro , 1 9 9 5 ) . P o r o u -
tro lad o , esti m u la-se o go vern o p o r m ei o d e m ed i d as
p ro vi s ri as, h b i to d o P o d er E x ecu ti vo q u e se acen -
tu o u a p arti r d o go vern o d e F ern an d o H en ri q u e C ar-
d o so C arvalh o , 1 9 9 9 ; D i n i z, 1 9 9 7 , 2 0 0 0 ; M o n tei ro ,
1 9 9 7 , 2 0 0 0 ) . A lm d i sso , esse go vern o segu i u o m es-
m o esti lo tecn o crti co d e gesto e ex cesso d e d i scri -
ci o n ari ed ad e d o s go vern o s an teri o res, cu jas d eci s es
estratgi cas n o se p aram etri zavam p elo s p ro ced i m en -
to s d em o crti co s, e as eli tes tecn o crti cas se ex i m i am
d e ju sti fi car su as a es.
N esse co n tex to , o co n tro le so ci al i d eali zad o , p o i s
n o h m ecan i sm o s p ara q u e esse co n tro le o co rra, n em
a tran sp arn ci a esp erad a. O u tro si n al d o carter d a p ar-
ti ci p ao so ci al n a estru tu ra e d i n m i ca go vern am en -
tal d a verten te geren ci al a n fase n o en gajam en to d a
p r p ri a b u ro craci a p b li ca o u d o s q u ad ro s d as o rga-
n i za es so ci ai s n o p ro cesso d e gesto . A estru tu ra e a
d i n m i ca d o ap arelh o d o E stad o p s-refo rm a n o ap o n -
ta o s can ai s q u e p erm i ti ri am a i n fi ltrao d as d em an -
d as p o p u lares.
A n ali san d o o caso d e u m a d as o rgan i za es so ci ai s,
O li vei ra 1 9 9 8 ) o b serva q u e h u m a co n fu so en tre a
p arti ci p ao d o s fu n ci o n ri o s e d a so ci ed ad e ci vi l. A s-
si m , h d o i s fato res q u e m erecem m ai o r d i scu sso : a)
ai n d a q u e o m o d elo geren ci al afi rm e se i n sp i rar em
u m a ab o rd agem p arti ci p ati va, h n o vo s m ecan i sm o s
d e co n tro le d o s fu n ci o n ri o s e a p arti ci p ao b as-
tan te ad m i n i strad a ; b ) d em o crati zar u m a o rgan i za-
o p b li ca e vi ab i li zar a p arti ci p ao p o p u lar so ta-
refas d i sti n tas. Q u an to ao p ri m ei ro fato r, d estaca-se
q u e a q u esto d a d em o crati zao o rgan i zaci o n al ai n -
d a d everi a estar em p au ta e q u e a d em o crati zao i n -
036-049 26.01.05, 16:47 43
RAE-DEBATE ADM I NI STRAO PBLI CA BRASI LEI RA ENTRE O GERENCI ALI SM O E A GESTO SOCI AL
44 RAE VOL. 45 N1
tern a n o i m p li ca n ecessari am en te a p erm eab i li d ad e
d essa o rgan i zao p arti ci p ao so ci al.
Q u an to ao segu n d o fato r, as o rgan i za es so ci ai s p o r
m ei o d as q u ai s o ex -m i n i stro p reten d i a co n sti tu i r u m a
esfera p b li ca n o -estatal i lu stram b em o p ro b lem a ab o r-
d ad o . N essas o rgan i za es, a p arti ci p ao p o p u lar o co r-
re p o r m ei o d o en gajam en to d e rep resen tan tes d a co -
m u n i d ad e n o s rgo s co legi ad o s d e d eli b erao su p eri o r
B arreto , 1 9 9 9 ) . N o en tan to , esse m ecan i sm o rep resen -
tati vo n o co n segu i u atrai r u m n m ero si gn i fi cati vo d e
en ti d ad es d a so ci ed ad e ci vi l, p o r ap resen tar li m i ta es.
O fo rm ato i n sti tu ci o n al d as o rgan i za es so ci ai s e a
estru tu ra d o ap arelh o d o E stad o n o p erm i tem u m a
m ai o r i n sero p o p u lar n o p ro cesso d eci s ri o e n a fo r-
m u lao d e p o l ti cas p b li cas. U m p o ss vel o b stcu lo
a co n fi gu rao d e su a estru tu ra o rgan i zaci o n al, q u e
r gi d a p ara ab ran ger o co m p lex o teci d o m o b i li zat ri o
ex i sten te n a so ci ed ad e b rasi lei ra. A lm d i sso , d o p o n to
d e vi sta co n tratu al, essas en ti d ad es so ap en as p resta-
d o ras d e servi o s e n o p o ssu em n en h u m a p o si o
rep resen tati va n o n cleo estratgi co d o E stad o .
D essa fo rm a, i n ex i ste u m can al d e m ed i ao en tre
essas en ti d ad es e a c p u la go vern am en tal, o q u e evi -
d en ci a q u e ai n d a se co lo ca o d esafi o d e se elab o rarem
arran jo s i n sti tu ci o n ai s p ara vi ab i li zar u m a m ai o r p ar-
ti ci p ao d o s ci d ad o s n a gesto p b li ca. N esse co n -
tex to , em erge a i m p o rtn ci a d o fo rm ato e d a d i n m i ca
i n sti tu ci o n al, p o i s esta vai d eterm i n ar a p o ssi b i li d ad e
d e h aver d eli b erao e p arti ci p ao n o p ro cesso d eci -
s ri o . D e aco rd o co m Jaco b i 2 0 0 0 ) , ter am o s assi m
u m a ad m i n i strao p b li ca co -gesti o n ri a q u e fu n ci o -
n ari a p o r m ei o d as altern ati vas cri ad as p ela en gen h a-
ri a i n sti tu ci o n al p ara a p arti ci p ao p o p u lar n a d efi -
n i o d e p ro gram as, p ro jeto s e gesto d e servi o s p -
b li co s. I sso i m p li ca refo rm u lar a o rgan i zao d o E sta-
d o e elab o rar n o vo s arran jo s i n sti tu ci o n ai s q u e esti -
m u lem p rti cas d em o crti cas.
N o m b i to d a verten te so ci etal, esto em cu rso al-
gu m as ex p eri n ci as p arti ci p ati vas q u e p o ssu em essas
c a ra c t e r st i c a s, c o m o , p o r e x e m p l o , o s F ru n s
Tem ti co s, d o s C o n selh o s G esto res d e P o l ti cas P b li -
cas e d o O ram en to P arti ci p ati vo . U m a an li se d a li te-
ratu ra p erti n en te d em o n stra q u e essas ex p eri n ci as se
d i feren ci am p elo s segu i n tes m o ti vo s: co lo cam em q u es-
to a trad i ci o n al p rerro gati va d o ex ecu ti vo estatal d e
m o n o p o li zar a fo rm u lao e o co n tro le d as p o l ti cas
p b li cas; p erm i tem a i n clu so d o s seto res m argi n ali -
zad o s n a d eli b erao a resp ei to d o i n teresse p b li co ; e
p o ssi b i li tam q u e o s d i feren tes i n teresses p resen tes n a
so ci ed ad e sejam ex p li ci tad o s e n ego ci ad o s n u m esp a-
o p b li co tran sp aren te. E m s n tese, p ro cu ram co n -
tri b u i r p ara a co n stru o d e u m a cu ltu ra p o l ti ca d e-
m o crti ca n as rela es en tre o E stad o e a so ci ed ad e
co m b i n an d o ao e estru tu ra, p o l ti ca e tcn i ca.
N o en tan to , essas m an i festa es ap resen tam li m i -
tes e ai n d a so lo cai s e fragm en tri as, trazen d o p ara a
p au ta a q u esto d a arti cu lao d essas i d i as e p rti cas
em u m p ro jeto glo b al d e refo rm a d o E stad o . E m erge
assi m a q u esto d a i n sero , n o m b i to d o go vern o
fed eral, d a l gi ca p resen te n o s F ru n s Tem ti co s, n o s
C o n selh o s G esto res e n o O ram en to P arti ci p ati vo . D e
u m m o d o geral, esse d esafi o n o ap resen to u avan o s
n o go vern o L u la, p elo fato d e este ap resen tar u m a co n -
ti n u i d ad e em relao ao go vern o an teri o r, n o q u e se
refere estru tu ra e d i n m i ca o rgan i zaci o n al.
D ep reen d e-se d a an li se reali zad a q u e u m ap arelh o
d o E stad o co m caracter sti cas p arti ci p ati vas d eve p er-
m i ti r a i n fi ltrao d o co m p lex o teci d o m o b i li zat ri o ,
garan ti n d o a legi ti m i d ad e d as d em an d as p o p u lares.
P ara i sso n ecessri o cri ar arran jo s i n sti tu ci o n ai s q u e
o rgan i zem a p arti ci p ao n as d i feren tes esferas go ver-
n am en tai s, e q u e estas sejam d i n m i cas o su fi ci en te
p ara ab so rver as ten d n ci as cam b i an tes i n eren tes
d em o craci a. i m p o rtan te ressaltar q u e a co n creti za-
o d essas m u d an as d ep en d e d a m an ei ra co m o o E s-
tad o e a so ci ed ad e b rasi lei ra se arti cu lam p ara d eter-
m i n ar seu s p ap i s e esp ao s. P o r o u tro lad o , h a n e-
cessi d ad e d e alterar as h i st ri cas restri es i m p o stas
p ela l gi ca d e fu n ci o n am en to d a m q u i n a estatal e a
ten d n ci a cu ltu ra p o l ti ca au to ri tri a e p atri m o n i al.
Aborda gem de gest o
U m ex am e d o s p ro gram as ad m i n i strati vo s i m p lem en -
tad o s p elo M A R E n o s i n fo rm a so b re su a n atu reza ge-
ren ci ali sta. E n tre eles se d estacam o P ro gram a d e Q u a-
li d ad e e P arti ci p ao M A R E , 1 9 9 7 b ) , o P ro gram a d e
R eestru tu rao e Q u ali d ad e d o s M i n i stri o s M A R E ,
1 9 9 8 b ) e a i m p lem en tao d e u m a n o va p o l ti ca d e
recu rso s h u m an o s. Segu n d o o s tcn i co s d o M A R E , a
m i sso d o P ro gram a d e Q u ali d ad e e P arti ci p ao se
esp alh ar em to d o s o s rgo s e en ti d ad es d o P o d er E x e-
cu ti vo . E sse p ro gram a valo ri za o s m esm o s p ri n c p i o s
d a q u ali d ad e to tal e se d efi n e co m o u m i n stru m en to
d e m u d an a d a cu ltu ra b u ro crti ca p ara a cu ltu ra ge-
ren ci al. P ara i m p lem en tar o p ro gram a, o s tcn i co s d o
M A R E tam b m reco m en d am o u so d e o u tras ferram en -
tas geren ci ali stas, co m o o C i clo d e M elh o ri a C o n t n u a
e o benchmarking. R eco m en d a es si m i lares gu i am o
P ro gram a d e R eestru tu rao e Q u ali d ad e d o s M i n i st-
ri o s M A R E , 1 9 9 8 b ) .
036-049 26.01.05, 16:47 44
J AN./MAR. 2005 RAE 45
ANA PAULA PAES DE PAULA
E m relao p o l ti ca d e recu rso s h u m an o s, B resser-
P erei ra 1 9 9 8 a) p ro p e u m a p o l ti ca q u e p ri o ri za a car-
rei ra d o s servi d o res p b li co s q u e o cu p am o n cleo es-
tratgi co d o E stad o . P ara i sso , fo i estab eleci d o u m p ro -
gram a d e co n cu rso s p b li co s vi san d o cap tar recu rso s
h u m an o s co m n vel d e p s-grad u ao , p ri n ci p alm en -
te d as reas d e A d m i n i strao , E co n o m i a e C i n ci a P o -
l ti ca. Vi san d o cap aci tar o s gesto res esp eci ali stas fo -
ram cri ad o s cu rso s d e fo rm ao e esp eci ali zao n a
E sco la N aci o n al d e A d m i n i strao P b li ca E N A P ) .
A p o l ti ca d e recu rso s h u m an o s p ro p o sta p elo M A R E
m an tm a d i feren ci ao en tre o s escal es go vern am en -
tai s, p o i s ten ta fo rtalecer a alta b u ro craci a p o r m ei o
d o p ro jeto d e co n tratao e fo rm ao d e esp eci ali stas,
e p ro cu ra i sen tar o E stad o d o recru tam en to , fo rm ao
e q u ali fi cao d o s escal es i n feri o res, q u e seri am
i d ealm en te tran sferi d o s p ara a resp o n sab i li d ad e d o
seto r p ri vad o e n o -estatal. A n ali san d o a d i n m i ca d o s
co n cu rso s e d a i m p lem en tao d as carrei ras d o s ges-
to res d e p o l ti cas p b li cas, M ari a 2 0 0 0 ) co n clu i q u e,
ap esar d o asp ecto m eri to crti co , esta n o fo i b em su -
ced i d a n a co n so li d ao d e u m co rp o b u ro crti co co m -
p ro m eti d o co m o i n teresse p b li co d evi d o ao fato d e o
si stem a d e carrei ra ai n d a ser m u i to i n d i vi d u ali zad o e
h aver u m a ten d n ci a d efesa d e i n teresses p esso ai s.
N o q u e se refere ao b ai x o escalo , a m ed i d a co rreti -
va reco m en d ad a p ara m elh o rar a i m agem d o s p resta-
d o res d e servi o s fo ram o s p ro gram as d e q u ali d ad e
to tal , q u e ap resen tam l i m i tes n a m ed i d a em q u e
rei n serem a p ad ro n i zao d o trab alh o e fo cali zam m ai s
a m elh o ri a d o servi o p restad o d o q u e o ju lgam en to
m o ral e o ap ren d i zad o co ti d i an o . P o r o u tro lad o , a
ex ti n o d o R egi m e Ju r d i co n i co relego u o s fu n ci o -
n ri o s d e b ai x o escalo p ara u m a zo n a ci n zen ta , o u
seja, u m a p arte co n ti n u o u i n tegran d o o fu n ci o n ali s-
m o p b li co e o u tra fo i tran sferi d a p ara o seto r p b li co
n o -e st a t a l . A c o m b i n a o e n t re a n fa se n a
au to m ati zao d o s p ro ced i m en to s, o fo co n a sati sfa-
o d o ci d ad o -cli en te e a falta d e u m a carrei ra p b li -
ca estru tu rad a ten d e a afetar a fo rm ao d a resp o n sa-
b i li d ad e p b li ca d esses fu n ci o n ri o s.
E ssa ap li cao d o geren ci ali sm o n o seto r p b li co se
faz so b o argu m en to d a efi ci n ci a d e su as p ro p o si es.
N o en tan to , m esm o n o seto r p ri vad o su a efi ci n ci a vem
sen d o crescen tem en te q u esti o n ad a. E x am i n an d o a li -
teratu ra so b re o tem a, co n statam o s q u e as cr ti cas d i -
ri gi d as ao geren ci ali sm o se aci rraram ju stam en te q u an -
d o esse i d eri o i n vad i u o seto r p b li co G rey, 1 9 9 6 ) .
D u ran te o s an o s 1 9 9 0 , essas cr ti cas tam b m se vo lta-
ram p ara o seto r p ri vad o e co n tri b u ram p ara a em er-
gn ci a d o s estu d o s o rgan i zaci o n ai s cr ti co s, q u e ro m -
p em co m as vi s es fu n ci o n ali stas e i n stru m en tai s d a
A d m i n i strao . C o lli n s 2 0 0 0 ) reali zo u em seu li vro
u m a co m p i lao d as cr ti cas ao management, d ed i can -
d o cap tu lo s ex celn ci a, ad m i n i strao d a q u ali d a-
d e t o t a l , a o empowerment, re e n g e n h a ri a , a o
downsizing, en tre o u tro s m o d i sm o s geren ci ai s.
E x am i n an d o essas cr ti cas, n o tam o s q u e a ad m i n i s-
trao p b li ca geren ci al p arti lh a d o esq u em ati sm o ge-
ren ci ali sta, q u e d i fi cu lta o tratam en to d a relao en tre
o s asp ecto s tcn i co s e p o l ti co s d a gesto . P o r o u tro
lad o , a p ri m azi a d as d i m en s es eco n m i co -fi n an cei ra
e i n sti tu ci o n al-ad m i n i strati va d a gesto co lo ca em jo go
seu grau d e i n o vao e d e co m p ro m eti m en to co m a
p arti ci p ao ci d ad . P o r ser d em asi ad o r gi d o p ara
cap aci tar o E stad o n a ex p an so d o s m ei o s d e i n terlo -
cu o co m a so ci ed ad e e p o r en fati zar p red o m i n an te-
m en te a efi ci n ci a ad m i n i strati va, esse m o d elo d e ges-
to n o vem se m o stran d o ap to p ara li d ar co m a co m -
p lex i d ad e d a vi d a p o l ti ca.
A lm d i sso , ao i m i tar a ad m i n i strao d o seto r p ri -
vad o , a ad m i n i strao p b li ca geren ci al p o sterga a ela-
b o rao d e i d i as, m o d elo s e p rti cas ad m i n i strati vas
q u e aten d am s esp eci fi ci d ad es d o seto r p b li co e
d em an d a d e p arti ci p ao p o p u lar. A verten te so ci etal,
p o r su a vez, em b o ra esteja ci rcu n d ad a p o r ex p eri n -
ci as q u e vo alm d as reco m en d a es geren ci ali stas,
co m o o O ram en to P arti ci p ati vo , e d e vri as i n i ci ati -
vas d e gesto p b li ca q u e i n co rp o ram q u est es cu l-
tu rai s e d e i n cl u so so ci al , ai n d a n o co n seg u i u
co n so li d ar altern ati vas p ara a gesto d o s si stem as d e
management.
T alvez u m ex am e ap ro fu n d ad o d o b an co d e d ad o s
d o p ro gram a G esto P b li ca e C i d ad an i a, ten d o co m o
cri tri o a i n o vao n o s arran jo s i n sti tu ci o n ai s q u e
vi ab i li zam a p arti ci p ao so ci al e q u e relati vi zam o
co n cei to d e efi ci n ci a, p o ssa ap o n tar cam i n h o s p ara
ro m p er co m a l gi ca geren ci ali sta. D e q u alq u er fo r-
m a, i m p o rtan te n o tar q u e a ab o rd agem d e gesto
verten te so ci etal se i n sere n a p ersp ecti va d e u m a ges-
to so ci al q u e ten ta su b sti tu i r a gesto tecn o b u ro cr-
ti ca p o r u m geren ci am en to m ai s p arti ci p ati vo , n o q u al
o p ro cesso d eci s ri o i n clu a o s d i feren tes su jei to s so -
ci ai s Ten ri o , 1 9 9 8 ) . E ssa gesto so ci al en ten d i d a
co m o u m a ao p o l ti ca d eli b erati va, n a q u al o i n d i v -
d u o p arti ci p a d eci d i n d o seu d esti n o co m o p esso a, elei -
to r, trab alh ad o r o u co n su m i d o r.
N o q u e se refere gesto e o rgan i zao d o fu n ci o -
n ali sm o p b li co , tam b m n o h u m a p ro p o sta co n -
so li d ad a p ara o s escal es n o m b i to d a verten te so ci e-
036-049 26.01.05, 16:47 45
RAE-DEBATE ADM I NI STRAO PBLI CA BRASI LEI RA ENTRE O GERENCI ALI SM O E A GESTO SOCI AL
46 RAE VOL. 45 N1
tal. A p esar d i sso , a cap aci tao p ro m o vi d a n o m b i to
d o s m o vi m en to s so ci ai s e d as O N G s m erece aten o ,
p o i s en fati za u m a q u ali fi cao tcn i ca e tam b m p o l ti -
ca, alm d e u m a trad u o d a li n gu agem b u ro crti ca p ara
a p o p u lar C arm o C arvalh o , 1 9 9 7 ) . O resu ltad o fo i u m a
m ai o r i n tegrao en tre a vi so ad m i n i strati va e a p o l ti -
ca q u e to rn o u o p erfi l d esses p ro fi ssi o n ai s d esejvel p ara
o gesto r q u e atu a n o co n tex to d a ad m i n i strao p b li ca
so ci etal. N esse co n tex to , o i d eal d e b u ro craci a i n su lad a
d ei x a d e ser o cam i n h o p ara assegu rar o i n teresse p -
b li co , p o i s h u m co n fli to en tre a i n terlo cu o d i reta
co m a so ci ed ad e e a co n fi gu rao d e u m ap arato ad m i -
n i strati vo ti p i cam en te raci o n al-legal N o gu ei ra, 1 9 9 8 ) .
D essa fo rm a, h a d em an d a d e u m p ro gram a d e va-
lo ri zao , fo rm ao e trei n am en to d e ad m i n i strad o res
p b li co s q u e cri e esp eci ali stas tecn o p o l ti co s cap azes
d e p esq u i sar, n ego ci ar, ap ro x i m ar p esso as e i n teres-
ses, p lan ejar, ex ecu tar e avali ar. E sses gesto res tam -
b m p reci sam ser cap azes d e refleti r so b re as cri ses e
as m u d an as. Segu n d o N o gu ei ra 1 9 9 8 ) , p ara a gesto
p b li ca h o je n o m ai s su fi ci en te ap en as o d esen vo l-
vi m en to d e tcn i cas e a fo rm u lao d e so fi sti cad o s
p ro gram as ad m i n i strati vo s. T rata-se d e li d ar co m u m a
co m p lex i d ad e q u e req u er vi so m ai s estratgi ca, p ar-
ti ci p ati va e so li d ri a.
I sso req u er u m gesto r p b li co co m h ab i li d ad es d e
n ego ci ao e cap aci d ad e d e o p erar n a tn u e fro n tei ra
en tre a tcn i ca e a p o l ti ca, d esen vo lven d o a es vo l-
tad as p ara o s p ro b lem as d a d em o craci a, d a rep resen -
tao e d a p arti ci p ao , b em co m o ro m p en d o o h i ato
en tre a tcn i ca e a p o l ti ca. A d i ci o n alm en te, i m p o r-
tan te levar em co n si d erao as esp eci fi ci d ad es d a cu l-
tu ra n aci o n al, em esp eci al su a averso b u ro craci a,
q u e d em an d a a co n sti tu i o d e n o rm as e co n d u tas q u e
aju stem a ten d n ci a ao tratam en to p erso n ali sta ao i n -
teresse p b li co .
CONSI DERAES FI NAI S E RECOM ENDAES
PARA FUTURAS PESQUI SAS
O ex am e d o s m o d elo s d e gesto n o s p erm i ti u fazer a
co m p arao p reten d i d a, si n teti zad a n o Q u ad ro 1 an te-
ri o rm en te ap resen tad o e d o q u al em erge a co n trap o si -
o en tre d u as ab o rd agen s d e gesto q u e p reci sam ser
ai n d a m ai s ex p lo rad as: o geren ci ali sm o e a gesto so ci al.
E sta an li se tam b m n o s p o ssi b i li to u si stem ati zar o s
li m i tes e p o n to s p o si ti vo s d e cad a u m d o s m o d elo s:
O Q u ad ro 2 reali za u m co n traste en tre o cen trali sm o
e o estru tu rali sm o d a ad m i n i strao p b li ca geren ci al
Admi ni st rao
pbl i ca gerenci al
Admi ni st rao
pbl i ca soci et al
Quadro 2 Li mi t es e pont os posi t i vos dos model os de gest o anal i sados.
PONTOS POSITIVOS
- Possui cl areza em rel ao organi zao do
aparel ho do Est ado e mt odos de gest o
- Al guns mt od os gerenci al i st as vm me-
l horando a ef i ci nci a do set or pbl i co, es-
p eci al ment e no camp o econmi co- f i nan-
cei ro
- Procura el aborar um proj et o de desenvol vi -
ment o que at enda aos i nt eresses naci onai s
- Est const rui nd o i nst i t ui es p ol t i cas e
pol t i cas pbl i cas mai s abert as part i ci -
pao soci al e vol t adas para as necessi da-
des dos ci dados
LIMITES
- Cent ral i za o processo deci sri o e no est i mul a a el abo-
rao de i nst i t ui es pol t i cas mai s abert as part i ci pa-
o soci al
- Enfat i za mai s as di menses est rut urai s do que as di -
menses soci ai s e pol t i cas da gest o
- Impl ement ou um model o de reforma e gest o pbl i ca
que se inspirou nas recomendaes e no design sugeri-
dos pelo moviment o int ernacional de reforma de Est ado
- No h uma propost a nova para a organi zao do apa-
rel ho do Est ado
- No el aborou de forma mai s si st emt i ca al t ernat i vas de
gest o coerent es com seu proj et o pol t i co
- N o c o n segu i u a i n d a d esenvo l ver u m a est ra t gi a
q u e a r t i c u l e a s d i m en s es ec o n m i c o - f i n a n c ei ra ,
i n st i t u c i o n a l - a d m i n i st ra t i va e so c i o p o l t i c a d a ges-
t o p b l i c a
036-049 26.01.05, 16:47 46
J AN./MAR. 2005 RAE 47
ANA PAULA PAES DE PAULA
e a ab ertu ra e o d i n am i sm o d a ad m i n i strao p b li ca
so ci etal. b astan te ten tad o r d i zer q u e o s m o d elo s se
co m p lem en tam , m as esta an li se se to rn ari a red u ci o -
n i sta se d esco n si d erasse o q u an to as d i feren as en tre
as o ri gen s e o s p ro jeto s p o l ti co s rep ercu ti ram n a fo r-
m a co m o estes co n d u zem a o rgan i zao e a gesto .
A lm d i sso , p reci so reco n h ecer a n atu reza estru tu -
ral-fu n ci o n ali sta d a ab o rd agem geren ci ali sta, clara-
m en te vo ltad a p ara a estru tu ra e a efi ci n ci a d a gesto
em d etri m en to d o s p ro cesso s p o l ti co s.
A d i ci o n alm en te, em b o ra a verten te so ci etal p ri o ri ze
a d i m en so so ci o p o l ti ca d a gesto , ela tam b m faz su as
i n cu rs es n o d o m n i o d a d i m en so i n sti tu ci o n al-ad -
m i n i strati va n a m ed i d a em q u e elab o ra n o vo s arran -
jo s i n sti tu ci o n ai s e d e gesto . N o q u e se refere d i -
m en so eco n m i co -fi n an cei ra, trata-se d e su p erar o
p arad i gm a eco n m i co n a co n d u o d a gesto p b li ca,
q u esto d i scu ti d a n o p assad o p o r G u errei ro R am o s
1 9 8 3 ) q u an d o p ro p s o p arad i gm a p araeco n m i co ,
esclarecen d o q u e ex i stem o u tras fo rm as d e o rgan i za-
o p ara alm d as o rgan i za es eco n m i cas, co m o o
caso d as i so n o m i as e fen o n o m i as, p ro p o n d o a elab o -
rao d e u m n o vo m o d elo d e alo cao d o s recu rso s
p b li co s p ara co n tem p l-las.
A s ab o rd agen s geren ci al e so ci etal fo ram aq u i an a-
li sad as co m o co n stru es p arad i gm ti cas, o u seja, re-
su ltam d o co n tex to h i st ri co e d as o p es p o l ti cas
co leti vas, e esto , p o rtan to , su jei tas s i n flu n ci as
ex erci d as p elo s ato res so ci ai s e p elas i n sti tu i es en -
vo lvi d o s. C o m este arti go , ten tam o s co n tri b u i r p ara
o avan o d a d i scu sso so b re a ad m i n i strao p b li ca
so ci etal, m as, u m a vez q u e esta se en co n tra i n cru sta-
d a em u m p ro cesso d i alti co ai n d a em cu rso , h d i -
m en s es d e an li se q u e n o fo i p o ss vel co m p letar,
d e m o d o q u e n o sso esfo ro n a elab o rao te ri ca d es-
te m o d elo d e gesto est ci rcu n d ad o p o r d i verso s li -
m i tes.
P o r esse m o ti vo , elab o ram o s u m a agen d a d e p es-
q u i sa p ara gu i ar a co n ti n u i d ad e d o s estu d o s n o cam -
p o . C o n fo rm e veri fi cam o s, as ex p eri n ci as so ci etai s
esto i n tro d u zi n d o i n o va es n a cu ltu ra p o l ti ca e n o
m o d o d e geri r o i n teresse p b li co , m as ai n d a d em an -
d am reflex o so b re o s segu i n tes p o n to s:
o eq u i l b ri o e as i n tera es en tre o ex ecu ti vo , o
legi slati vo e os ci d ad os;
o i m p acto d as n ovas exp eri n ci as n a qu ali d ad e d e vi d a
d os ci d ad os e n a red u o d as d esi gu ald ad es;
o m od o com o se altera a cu ltu ra p ol ti ca, se esti m u la a
p arti ci p ao soci al e se cri am n ovos form atos i n sti tu -
ci on ai s e ad m i n i strati vos;
a i n terfern ci a d a falta d e von tad e p ol ti ca e d os en tra-
ves bu rocrti cos n a p arti lh a d e p od er;
o s cam i n h o s p ara vi ab i li zar a cap aci tao tcn i ca e
p ol ti ca d os fu n ci on ri os p bli cos e d os ci d ad os;
a elaborao d e u m a n ova p rop osta p ara a organ i zao
ad m i n i strati va d o ap arelh o d o E stad o;
a n ecessi d ad e d e si stem ati zar exp eri n ci as altern ati -
vas d e gesto qu e con tem p lem os asp ectos tcn i cos e
p ol ti cos;
a bu sca d e u m equ i l bri o en tre as d i m en ses econ m i -
co -fi n an cei ra, i n sti tu ci o n al -ad m i n i strati v a e
soci op ol ti ca;
as refern ci as teri cas e m etod olgi cas qu e p od eri am
aju d ar a m elh or com p reen d er os p rocessos p ol ti cos e
ad m i n i strati vos estu d ad os, com o caso, p or exem p lo,
d o n eo-i n sti tu ci on ali sm o e d a teori a d as red es i n teror-
gan i zaci on ai s.
E n tre esses p o n to s, co n si d eram o s q u e atu alm en te o s
elem en to s m ai s cr ti co s n o estu d o d o E stad o , go vern o
e p o l ti cas p b li cas so as q u est es te ri cas e m eto d o -
l gi cas, p o i s a p ro d u o acad m i ca ai n d a se en co n tra
b astan te fragm en tad a e n o ap o n ta ei x o s an al ti co s
m u i to claro s p ara a o ri en tao d as p esq u i sas.
C o m este arti go tam b m ten tam o s d efen d er q u e a
A d m i n i strao P b li ca tem u m a l gi ca p r p ri a, re-
q u eren d o o d esen vo lvi m en to d e tcn i cas d e gesto
ad eq u ad as, alm d e u m a fo rm ao esp ec fi ca p ara o s
gesto res p b li co s. I sso d esafi a o s go vern an tes e p es-
q u i sad o res a reali zarem u m a co m b i n ao en tre a ad -
m i n i strao e a p o l ti ca, h u m an i zan d o o management
e p reservan d o o carter cr ti co d as ci n ci as so ci ai s.
D essa fo rm a, ai n d a q u e o m o vi m en to geren ci ali sta
ten h a to m ad o p ara si a i n ten o d e fu n d ar u m a n o va
ad m i n i strao p b li ca, esse ai n d a u m p ro jeto em
co n stru o .
A li s, a d i sp u ta p elo r tu lo n o va ad m i n i strao
p b li ca an ti ga: h cerca d e 3 0 an o s G u errei ro R a-
m o s 1 9 7 0 ) j d i scu ti a essa q u esto e n o s d ava a res-
p o sta q u e h o j e b u scam o s. A n o v a ad m i n i strao
p b l i ca aq u i l o q u e co ti d i an am en te i g n o ram o s
co m o ad m i n i strad o res p b li co s, sen d o essen ci alm en -
te n o -p rescri ti va e se o ri en tan d o p ara o cu rso d e
a es e n ecessi d ad es d o s ci d ad o s em u m d ad o m o -
m en to , evi tan d o o s en fo q u es n o rm ati vo s e su b o rd i -
n an d o a teo ri a d as o rgan i za es teo ri a d o d esen -
vo lvi m en to h u m an o . E m o u tras p alavras, a n o va ad -
m i n i strao p b li ca est sem p re sen d o rei n ven tad a,
e en q u an to h o u ver vi tali d ad e d em o crti ca p erm an e-
cer co m o u m p ro jeto i n acab ad o .
036-049 26.01.05, 16:47 47
RAE-DEBATE ADM I NI STRAO PBLI CA BRASI LEI RA ENTRE O GERENCI ALI SM O E A GESTO SOCI AL
48 RAE VOL. 45 N1
NOTA
Uma verso preliminar deste artigo foi laureada com o Saint Gallen
Academic Club Award 2003, prmio concedido pela Universidade de Saint
Gallen, Sua.
AGRADECI M ENTO
Gostaria de externar meus agradecimentos ao saudoso professor Fernan-
do Cludio Prestes Motta cuja contribuio foi fundamental para o desen-
volvimento do artigo.
REFERNCI AS BI BLI OGRFI CAS
ABRUCIO, F. L.; COSTA, V. M. F. Reforma do Estado econtexto federativo
brasileiro. So Paulo: Konrad-Adenauer-Stiftung, 1998.
BAGGULEY, P. Post-fordism and enterprise culture: flexibility, autonomy
and changes in economic organization. In: KEAT, R.; ABERCROMBIE, N.
(Eds.). EnterpriseCulture. Routledge: London, 1991.
BARRETO, M. I. As organizaes sociais na reforma do Estado brasileiro.
In: BRESSER-PEREIRA, L.C.; GRAU, N. C. G. (Orgs.). O pblico no-esta-
tal na reforma do Estado. Rio de Janeiro: Editora FGV, 1999.
BRESSER-PEREIRA, L. C. Da administrao pblica burocrtica geren-
cial. Revista do Servio Pblico, v. 120, n. 1, 1996.
BRESSER-PEREIRA, L. C. Reforma do Estado nos anos 90: lgica e meca-
nismos de controle. Braslia: MARE, Cadernos MARE, n. 1, 1997.
BRESSER-PEREIRA, L. C. Reforma do Estado para a cidadania: a refor-
ma gerencial brasileira na perspectiva internacional. Braslia: ENAP/
Editora 34, 1998a.
BRESSER-PEREIRA, L. C. Gesto do setor pblico: estratgia e estru-
tura para um novo Estado. In: BRESSER-PEREIRA, L. C.; SPINK, P.
(Orgs). Reforma do Estado eadministrao pblica gerencial. Rio de Ja-
neiro: Editora FGV, 1998b.
CARMO CARVALHO, M. Eppur si muove... Os movimentos sociais e a
construo da democracia no Brasil. Campinas, 1997. 177 p. Disser-
tao (Mestrado em Cincia Poltica) IFCH, UNICAMP.
CARVALHO, A. B. As vicissitudes da reforma gerencial no Brasil:
uma abordagem analtica. In: ENCONTRO NACIONAL DA ASSO-
CIAO NACIONAL DOS PROGRAMAS DE PS-GRADUAO EM
ADMINISTRAO, 23., 1999, Foz do Iguau. Anais. Foz do Iguau:
ANPAD, 1999.
COLLINS, D. Management Fads and Buzzwords: Critical-Practical
Perspectives. London: Routledge, 2000.
DOIMO, A. M. A vez e a voz do popular: movimentos sociais e partici-
pao poltica no Brasil ps-70. Rio de Janeiro: Relume-Dumar,
ANPOCS, 1995.
DINIZ, E. Crise, reforma do Estado e governabilidade. Brasil 1985-
95. Rio de Janeiro: Editora FGV, 1997.
DINIZ, E. Globalizao, reformas econmicas e elites empresariais. Rio
de Janeiro: Editora FGV, 2000.
DU GAY, P. Enterprise culture and ideology of excelence. New
Formations, n. 13, p. 45-61, 1991.
FAORO, R. Os donos do poder: formao do patronato poltico brasilei-
ro. So Paulo: Globo, 1995 [1957]. v. 1 e 2.
FERREIRA, A. L. S. Lages, um jeito de governar. Plis, n. 5, 1991.
35 p.
GENRO, T. Teses para a criao de uma poltica democrtica e socia-
lista. In: GENRO, T. (Coord.). Porto da Cidadania: esquerda no go-
verno de Porto Alegre. Porto Alegre: Artes e Oficos, 1997.
GENRO, T. O futuro por armar: democracia e socialismo na era
globalitria. Petrpolis: Editora Vozes, 1999.
GENRO, T. Co-gesto: reforma democrtica do Estado. In: FISCHER,
N. B.; MOLL, J. (Orgs.). Por uma nova esfera pblica: a experincia
do oramento participativo. Petrpolis: Editora Vozes, 2000.
GOHN, M. G. Histria dos movimentos e lutas sociais: a construo da
cidadania pelos brasileiros. So Paulo: Loyola, 1995.
GREY, C. Towards a critique of managerialism: the contribution of
Simone Weil. Journal of Management Studies, v. 33, n. 5, p. 591-612,
1996.
GRUPO DE ESTUDOS SOBRE A CONSTRUO DEMOCRTICA.
Os movimentos sociais e a construo democrtica: sociedade civil,
esfera pblica e gesto participativa. Revista Idias, n. 5/6, p. 7-122,
1999.
GUERREIRO RAMOS, A. A nova ignorncia e o futuro da adminis-
trao pblica na Amrica Latina. Revista da Administrao Pblica,
v. 4, n. 2, p. 7-45, 1970.
GUERREIRO RAMOS, A. A nova cincia das organizaes: uma
reconceituao da riqueza das naes. Rio de Janeiro: Editora da FGV,
1983.
HARVEY, D. Condio ps-moderna. So Paulo: Edies Loyola, 1992
[1989].
036-049 26.01.05, 16:48 48
J AN./MAR. 2005 RAE 49
ANA PAULA PAES DE PAULA
HEELAS, P. Reforming the self: enterprise and the characters of
thatcherism. In: KEAT, R.; ABERCROMBIE, N. (Eds). Enterprise
Culture. Routledge: London, 1991.
JACOBI, P. Polticas sociais e ampliao da cidadania. Rio de Janeiro:
Editora da FGV, 2000.
LOUREIRO, M. R.; ABRUCIO, F. L. Burocracia e poltica na nova
ordem democrtica no Brasil. In: ENCONTRO NACIONAL DA AS-
SOCIAO NACIONAL DOS PROGRAMAS DE PS-GRADUAO
EM ADMINISTRAO, 22., 1998, Foz do Iguau. Anais. Foz do
Iguau: ANPAD, 1998.
MARE. Organizaes sociais. Cadernos MARE, n. 2, 1997a. 75 p.
MARE. Programa de Qualidade e Participao na Gesto Pblica.
Cadernos MARE, n. 4, 1997b. 62 p.
MARE. Agncias executivas. Cadernos MARE, n. 9, 1998a. 55 p.
MARE. Programa de Reestruturao e Qualidade dos Ministrios.
Cadernos MARE, n. 12, 1998b. 47 p.
MARE. Avanos da reforma na Administrao Pblica (1995-1998).
Cadernos MARE, n. 15, 1998c. 129 p.
MARIA, C. Meritocracia brasileira: a trajetria da carreira dos ges-
tores governamentais. So Paulo, 2000. 145 p. Dissertao (Mestra-
do em Administrao Pblica e Governo) EAESP, FGV.
MEZZOMO KEINERT, T. M. Administrao Pblica no Brasil: crises e
mudanas de paradigmas. So Paulo: Annablume, Fapesp, 2000.
MONTEIRO, J. V. Economia epoltica: instituies de estabilizao eco-
nmica no Brasil. Rio de Janeiro: Editora Fundao Getlio Vargas,
1997.
MONTEIRO, J. V. As regras do jogo o Plano Real: 1997-2000. Rio de
Janeiro: Editora FGV, 2000.
MORRI S, P. Freeing the spirit of enterprise: the genesis and
development of the concept of enterprise culture. In: KEAT, R.;
ABERCROMBIE, N. (Eds.). Enterprise Culture. Routledge: London,
1991.
NOGUEIRA, M. A. As possibilidades da poltica: idias para a reforma
democrtica do Estado. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1998.
OLI VEI RA, F. et al. Quanto melhor, melhor: o acordo das
montadoras. Novos Estudos Cebrap, n. 36, p. 3-7, jul. 1993.
OLIVEIRA, F. A derrota da vitria: a contradio do absolutismo de
FHC. Novos Estudos Cebrap, n. 50, p. 13-21, mar. 1998.
OSBORNE, D.; GAEBLER, T. Reinventando o governo. Braslia: MH
Comunicao, 1994 [1992].
SCHWARTZMAN, S. Bases do autoritarismo brasileiro. Rio de Janei-
ro: Campus, 1982.
SOUZA SANTOS, B. A reinveno solidria e participativa do Esta-
do. In: BRESSER-PEREIRA, L. C.; WILHEIM, J.; SOLA, L. Sociedade
e Estado emtransformao. So Paulo: Unesp; Braslia: ENAP, 1999.
SPI NK, P. The rights approach to local public management:
experiences from Brazil. Revista de Administrao de Empresas, v. 40,
n. 3, p. 45-65, 2000.
TENRIO, F. Gesto social: uma perspectiva conceitual. Revista de
Administrao Pblica, v. 32, n. 5, p. 7-23, 1998.
WAINWRIGHT, H. Uma resposta ao neoliberalismo: argumentos para
uma nova esquerda. Rio de Janeiro: Zahar, 1998.
Artigo recebido em 28.07.2003. Aprovado em 09.12.2004.
Ana Paula Paes de Paula
P rofessora Ad ju n ta d o C E P E AD U F M G . P s-D ou toran d a n a F G V-E AE SP.
I n teresses d e p esqu i sa n as reas d e organ i zao, gesto p bli ca, en si n o e p esqu i sa em Ad m i n i strao.
E -m ai l: ap p au la@ u ol.com .br
E n d ereo: Aven i d a N ossa Sen h ora d e F ti m a, 805, ap . 41 , bloco Jali sco, T aqu aral, C am p i n as SP, 1 3090-000.
036-049 26.01.05, 16:48 49